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Introduccin
La conmemoracin del Bicentenario de la
Patria es una ocasin ms que oportuna para
reflexionar sobre nuestro pasado. Reflexin de
la que se pueden y se deben extraer algunas
lecciones tiles para pensar el futuro, sobre
todo cuando se trata, como en este caso, de
polticas pblicas, especficamente del sistema
de proteccin social1.
La investigacin histrica contribuye no
slo a la comprensin de lo sucedido en el pasado sino que enriquece la comprensin de las
polticas pblicas del presente: la manera de
cmo las instituciones fueron resolviendo los
problemas que se presentaban, cmo se establecan prioridades relacionndose con otros
actores sociales y polticos, eligiendo un estilo
de gestin, seleccionando sus recursos humanos, dejando as, sus huellas en el comportamiento presente. Conocer este legado institucional resulta, por lo tanto, un dato clave a la
hora de disear nuevas estrategias y poner en
marcha nuevas polticas.
El sistema de proteccin social nace
prcticamente con la proclamacin de la
Independencia. Tal es as que la Sociedad de
Beneficencia, cuyo accionar se mantiene hasta
mediados del siglo XX, fue creada en 1823 por
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una institucin que marcaba las reglas morales que los nios y mujeres, bajo su mbito, deban cumplir. Si bien inicialmente se hizo cargo
de la educacin pblica para las nias pobres,
luego de la creacin del Consejo Nacional de
Educacin2, entreg a ese organismo las escuelas que estaban a su cargo. Su atencin se
focaliz, entonces, en el cuidado de hurfanos,
ancianos, madres desamparadas y los considerados pobres vergonzantes, creando hospitales, asilos, institutos de menores, etc. Hacia
1910 y con ochenta y siete aos de existencia,
la Sociedad de Beneficencia de la Capital administraba adems del Hospital Bernardino
Rivadavia, siete institutos asilares para menores y cinco hospitales dedicados a diferentes
especialidades mdicas, orientados en su mayora hacia la poblacin femenina y de infantes3.
Cuando a fines del siglo XIX, la Argentina
se inserta en el mercado mundial lo hace como
exportadora de productos agropecuarios e importadora de bienes manufacturados. El modelo predominante en esos aos, de corte liberal,
es bien conocido: el mercado deba funcionar
casi sin regulaciones o intervencin alguna
mientras que el Estado deba encargarse de
la defensa nacional, el orden interior y de garantizar el cumplimiento de los contratos. Este
enfoque rega tambin para el tratamiento de
la problemtica social. Las polticas sociales
eran una accin subsidiaria del modelo econmico y la participacin del Estado en este campo tambin deba ser mnima. Como deca un
presidente brasileo de la poca lo social era
slo una cuestin de polica (Franco, 1996).
La atencin de las necesidades esenciales deba quedar en manos de organizaciones de carcter privado o a costa y responsabilidad de
los propios ciudadanos. Aunque estas palabras
reflejan el espritu dominante de la poca, en
la Argentina del Primer Centenario el Estado
no estuvo ausente en la atencin a la poblacin
ms vulnerable: la gestin qued bajo la responsabilidad de instituciones privadas pero el
financiamiento provena de las arcas estatales.
La Sociedad de Beneficencia se convirti en
la institucin paradigmtica de la beneficencia,
2 El Consejo de Educacin se crea con la Ley N 1.420 que establece la enseanza obligatoria, pblica y gratuita.
3 Al respecto, vase Correa Luna ( 1925).
4 Entre estas instituciones se destaca la de San Vicente de Paul por su perdurabilidad en el tiempo pero, sobre todo, por
la particularidad de su gestin: las visitas domiciliarias que fue un rasgo caracterstico de esta organizacin. Vase
Ciafardo (1990).
5 El artculo 5 de la Ley No. 1.420 dice: La obligacin escolar supone la existencia de la escuela pblica gratuita al
alcance de los nios de edad escolar. Con ese objeto cada vecindario de mil a mil quinientos habitantes en las ciudades,
o trescientos a quinientos habitantes en las colonias y territorios, constituir un distrito escolar, con derecho, por lo
menos, a una escuela pblica, donde se d en toda su extensin la enseanza primaria que establece esta Ley No...
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que las personas no podan ser ocupadas despus de las 13 hs. de la vspera de dicho da de
descanso. Finalmente, la ley sobre la jornada
de ocho horas fue votada recin en el ao 19296.
La vigencia de la legislacin no garantizaba,
sin embargo, su cumplimiento ni inclua al
conjunto de los trabajadores. Por otra parte,
ciertas dependencias estatales o empresas privadas otorgaban beneficios extraordinarios a
sus trabajadores para mantener el orden social7. A la inversa, el movimiento obrero de estos aos no siempre encamin sus demandas
por va legislativa sino que prefiri negociar de
manera directa con los empresarios. El resultado fue una estructura laboral fuertemente
heterognea que condensaba el desigual poder
de negociacin de los diversos sectores obreros.
Las mejoras que lograban obtener, por ejemplo,
los ferroviarios o los empleados de comercio no
tenan su contrapartida en otras categoras.
En el momento del despegue de la industria es
difcil hablar, por lo tanto, de la existencia de
una fuerza de trabajo unificada alrededor de
un estatuto de derechos y garantas compartidos (Torre, en prensa).
La proteccin de la mujer
Ya desde fines del siglo XIX comenzaron a
circular discursos manifestando preocupacin
por la pobre madre obrera y planteando la
necesidad de establecer un marco legal para
la proteccin del trabajo femenino. El trabajo
era visualizado como peligroso no slo para
la mujer sino tambin para la Nacin, por las
consecuencias nefastas que poda tener sobre
sus cuerpos y su moral. En definitiva, esta
construccin de la presencia de la mujer en el
trabajo y sus consecuencias catastrficas fue el
contexto en el que surgieron distintas normas
tendientes a proteger el cuerpo de la mujer, su
salud fsica, y su moral (Lobato, 2007).
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6 La Ley N 11.544, sancionada en agosto de 1929, establece en su primer artculo que la duracin del trabajo no podr
exceder de ocho horas diarias o cuarenta y ocho semanales para toda persona ocupada por cuenta ajena en explotaciones pblicas o privadas aunque no persigan fines de lucro. No estn comprendidos en las disposiciones de esta ley los
trabajos agrcolas, ganaderos y los del servicio domstico, ni los establecimientos en que trabajen solamente miembros
de la familia del jefe, dueo, empresario, gerente, director o habilitado principal.
7 Ms informacin sobre este tema en Golbert (2009).
8 Zimerman, E. Los liberales reformistas. La cuestin social en la Argentina.1880-1916. Editorial Sudamericana,
Universidad de San Andrs. Buenos Aires, 1994
9 Ley N 12.383 del ao 1938.
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La masificacin de la proteccin
social (1943-55)
10 La articulacin del Estado con las esferas de mercado, familias y comunidad conforman lo que Esping Andersen denomin regmenes de bienestar. Ver Esping Andersen (1990).
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11 Art. 9 del Decreto N 23.852 (2/10/45): En caso de existir sindicato con personera gremial slo podr concederse esa
personalidad a otro sindicato de la misma actividad cuando el nmero de afiliados cotizantes de este ltimo, durante
un perodo mnimo y continuado de seis meses inmediatamente anteriores a la solicitud, fuera superior al de los pertenecientes a la asociacin que goce de personalidad gremial. Extrado de Leyes obreras de la Revolucin, Declaracin
de los derechos del trabajador (1947).
12 Decreto N 33.302 del ao 1945 modificado por Ley N 13.977, promulgada el 20 de octubre de 1947 y publicada en el
Boletn Oficial el 31 de octubre de 1947.
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16 Construy cuatro policlnicos modelos: Avellaneda, Lans, Catamarca y Ezeiza, tres hospitales: en Corrientes, Paso
de los Libres y el de Nios en la Capital Federal, una clnica de readaptacin de nios y otro para reumticos y una
Escuela de Enfermeras. Se encarg de la construccin de seis hogares para ancianos en Buenos Aires, Tucumn y
Crdoba, hogares de trnsito para mujeres solas o con hijos, hogares escuelas en distintos lugares del pas en que se
atendan a nios de 4 a 12 aos. A estos organismos se debe sumar la Ciudad Infantil y la Estudiantil as como ciudades
universitarias en Crdoba y Mendoza, un comedor universitario en La Plata, el establecimiento de unidades tursticas
en distintos lugares del pas como Ro Tercero, Chapadmalal, Mendoza.
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De la desregulacin laboral a la
recuperacin de los derechos
laborales y sociales (1976 al
presente)
17 El 29 de mayo de 1969 los trabajadores cordobeses liderados por el sindicato automotor ( SMATA) se movilizan al
centro de la ciudad apoyados por los estudiantes universitarios. El objetivo explcito era la derogacin de la Ley N
3.546 vigente desde 1932 que estableca el sbado ingls. Pero la adhesin y participacin masiva a esta movilizacin tena como trasfondo la frustracin poltica, la gestin autoritaria del gobernador interventor de la provincia de
Crdoba, la demanda por las libertades civiles y polticas. La ocupacin del centro de la ciudad por obreros y estudiantes hizo retroceder a la polica y a los militares que intentaban reprimir la movilizacin. Si bien el movimiento
fue finalmente reprimido, el cordobazo sirvi como detonante para otros alzamientos populares en las ciudades del
interior. En abierto desafo a las direcciones sindicales nacionales proliferaron las huelgas y la protesta estudiantil
penetr las universidades. Se configur as el escenario temido por el gobierno militar quien cada vez ms perciba al
movimiento obrero organizado como una amenaza al orden constituido.
18 El Programa de Atencin Mdica Integral (PAMI) alude al modelo de atencin mdica elegido por el Instituto.
Grfico 1
Evolucin del salario medio real
ndice base 1970 = 100
Fuente: Encuesta de Remuneraciones. Secretara de Seguridad Social. EPH Encuesta Permanente de Hogares. INDEC. Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones. SIJP.
importaciones, nutra la fuerza del peronismo. Es en este punto donde convergieron las
Fuerzas Armadas con el sector civil identificado con el liberalismo que dio su apoyo al golpe
militar. La idea central de esta corriente de
pensamiento es que el mercado actuando sin
restricciones no es slo el mecanismo de asignacin de recursos econmicos ms eficientes sino tambin el disciplinador social por
excelencia. Segn los fundamentos tericos
del liberalismo (o neoliberalismo) el mercado
es impersonal, objetivo y, por lo tanto, justo
(Canitrot, 1983).
Los efectos perniciosos de esta poltica econmica sobre los trabajadores y sus organizaciones fueron de una profundidad inusitada.
La represin de los dirigentes, de los delegados
de fbrica y los representantes sociales marc
a fuego a la sociedad argentina y puso de relieve hasta dnde estaban dispuestos los sectores
econmicos tradicionales a modificar y arrancar de cuajo las conquistas y avances del sector laboral, de forma tal de disciplinarlos de
all hacia el futuro (Canitrot, 1979). Slo cabe
mencionar la cada abrupta del salario real que
en escasos dos meses (marzoabril de 1976) se
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19 Una explicacin poltica a este comportamiento puede estar dada por una decisin de las Fuerzas Armadas (dictadura
militar) de poner lmites a las empresas y no permitir la cesanta masiva de trabajadores. Es que a pesar del avasallamiento de sus sindicatos y del control ejercido en el interior de los establecimientos, la tradicin de luchas sociales
que registraba la sociedad argentina amedrentaba a la poderosa Junta Militar. Otra explicacin de orden tcnico da
cuenta de una cada en la tasa de actividad de la poblacin que permita una menor presin sobre el mercado de trabajo
y por tanto un efecto de menor tasa de desempleo abierto. Las causas de esta menor tasa de actividad se la asociaba a
un efecto desaliento de la poblacin en cuanto a las perspectivas que ofreca el mercado de trabajo bajo condiciones
de fuerte reduccin salarial y de otras razones respecto a la demanda de empleo.
20 Anteriormente los beneficiarios de los programas alimentarios fueron los nios y/o las mujeres embarazadas.
21 Para un anlisis ms detallado del PAN, vase Golbert (1996).
22 Entre las ms importantes: Ferrocarriles, ELMA (Lneas Martimas), Telfonos, Agua, Energa (Electricidad), Gas
del Estado y por supuesto la empresas productoras de bienes como YPF (petrleo), Somisa (acero), etc.
23 Los dos pilares fueron producto de la fuerte resistencia en el Congreso a crear un sistema puro de capitalizacin a la
chilena que era el objetivo original del entonces Ministro de Economa de la Nacin, el Dr. Domingo Cavallo.
24 Esta situacin se fue agravando con el tiempo ya que, por un artilugio de la ley (los que no optaban eran automticamente derivados a las AFJP), una proporcin importante de nuevos trabajadores se afiliaron a las AFJP desfinanciando
al Estado y disminuyendo los recursos para el pago de las jubilaciones vigentes. Lo ms perverso de este esquema era
que el Estado Nacional deba emitir deuda para hacer frente a este dficit y a su vez, dichos bonos eran comprados
como inversin por las AFJP.
25 En efecto segn los censos de poblacin de los aos 1991 y 2001 la poblacin jubilada se redujo en 10 puntos porcentuales. Del mismo modo se verificaban en los modelos actuariales de evolucin del sistema. Vase Subsecretara de
Seguridad Social (2003).
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de la Ley N 24.013, que instituy por primera vez en el pas un seguro de desempleo de
carcter contributivo. La ley tambin previ
el Fondo Nacional de Empleo (FNE), para financiar no slo el seguro de desempleo sino
tambin programas de empleo mnimo (de
emergencia) tendientes a la reinsercin de
trabajadores desocupados mediante la capacitacin y reentrenamiento. Para financiar
programas de ayuda a los ms carenciados,
el gobierno nacional decidi acudir al crdito
externo. La propuesta de estos organismos,
fundamentalmente la del Banco Mundial, era
la de focalizar la atencin en los grupos ms
vulnerables. Fue as como a lo largo de la dcada, estos programas se fueron multiplicando, atendiendo distintas necesidades bsicas,
asistiendo a diferentes grupos vulnerables con
programas que no estaban articulados entre
s y sin una estrategia de ataque a la pobreza
consistente y planificada. A diferencia de lo
que ocurri con los derechos sociales ligados
al empleo, estos programas no otorgaban ningn derecho a sus beneficiarios. Al no haber
posibilidad alguna de reclamo, la continuidad
o no de los programas dependa de las posibilidades financieras del presupuesto nacional o
de la voluntad poltica de los funcionarios de
mantenerlo. El argumento a favor de la puesta
en marcha de este tipo de programas es simple
y contundente: como los recursos nunca sern
suficientes para atender necesidades crecientes, es necesario concentrar el esfuerzo hacia
aquellas que menos tienen. Las polticas focalizadas permiten tambin, de acuerdo a esta
postura, identificar con precisin las carencias
de los distintos grupos de poblacin necesitada. Haba una crtica, velada o no, hacia las
malas prcticas de los estados de bienestar,
acusados de proteger ms el bienestar de los
sectores medios que el de los ms necesitados
(Golbert, 2001). En la defensa de estos programas se esgrimieron argumentos de equidad y
eficacia: al identificar con mayor precisin al
conjunto de los beneficiarios potenciales es
26 A travs de la introduccin del perodo de prueba que permita el despido sin causa y sin indemnizacin; la reduccin de
las contribuciones patronales en 33% y 50% para los nuevos empleos segn sean mayores o jvenes, (esta reduccin se
sumaba a las dispuestas por el gobierno de Menem), subsidios a la contratacin de colectivos laborales con dificultades
de insercin, etc.
Grfico 2
Evolucin del porcentaje de personas bajo LP
Gran Buenos Aires
60
50
40
30
21,8
20
12,4
6,8
10
3,5
Ma
yOc 88
t
Ma - 88
yOc 89
t
Ma - 89
yOc 90
t
Ma - 90
yOc 91
t
Ma - 91
yOc 92
t
Ma - 92
yOc 93
t
Ma - 93
yOc 94
t
Ma - 94
yOc 95
t
Ma - 95
yOc 96
t
Ma - 96
yOc 97
t
Ma - 97
yOc 98
t
Ma - 98
yOc 99
t
Ma - 99
yOc 00
t
Ma - 00
yOc 01
t
Ma - 01
yOc 02
t
Ma - 02
IS y-0
e
3
II S m em 03
IS -0
e
3
II S m em 04
IS -0
e
4
II S m em 05
II T - 0
rim 5
IS -0
em 6
II T - 0
ri 6
I S m- 0
em 7
I Tr - 07
i
I S m- 0
em 8
I Tr - 08
i
I S m- 0
em 9
-0
9
27 El megacanje tuvo lugar en medio de la crisis econmica. Consisti en postergar los vencimientos de diversas deudas
que tendran lugar entre 2001 y 2005 y se pasaran al 2006 2030. Como compensacin por dicha postergacin los intereses de la deuda fueron aumentados de forma significativa. En el 2006 se inicia una causa judicial por esta operacin.
El blindaje se refiere al salvataje por parte del FMI mediante prstamos a la Argentina para cubrir las necesidades
de financiamiento sin recurrir a los mercados internacionales de crdito.
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28 Desde mediados de la dcada de los 90, los despedidos como consecuencia de la privatizacin de empresas pblicas, se
organizaron como movimiento de desocupados para hacer or su protesta. Su movimiento se caracteriz por promover
cortes de rutas hacer piquetes, de donde proviene su nombre.
29 Es en el Decreto N 506/04 donde se establece la necesidad de clasificar a los beneficiarios segn las condiciones de
empleabilidad de los mismos.
Grfico 3
Evolucin de aportantes al Sistema Nacional de Seguridad Social
En miles de personas 1974 - 2009 (a valores de diciembre de cada ao)
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
Dictadura Militar
Vuelta a la Democracia
Convertibilidad
Post Convertibilidad
19
74
19
75
19
76
19
77
19
78
19
79
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
0
*2 8
00
9
3.000
Fuente: DGRP y SGI (de 1974 a 1993) y SIGyP y SIPA (de 1994 a 2009)
30 Los que haban pertenecido a empresas pblicas privatizadas en los 90, o trabajadores en negro o que pasaron de
la situacin de empleos registrados a trabajos precarizados, o aquellos que, por la mayor exigencia en el nmero de
aos de aportes no haban podido llegar a obtener un beneficio provisional o personas que, por diferentes situaciones
familiares, no pudieron participar activamente en el mercado de trabajo.
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Grfico 4
Evolucin de Jubilaciones y Pensiones por el SIPA
Perodo 1 Trim. 2003 al 1 Trim. 2009
5.500.000
5.000.000
4.500.000
4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
I
II III VI
I
II III VI
I
II III VI
I
II III VI
I
II III VI
I
II III VI
I
II III VI
Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim Trim
2003 2003 2003 2003 2004 2004 2004 2004 2005 2005 2005 2005 2006 2006 2006 2006 2007 2007 2007 2007 2008 2008 2008 2008 2009 2009 2009 2009
Jubilaciones
Pensiones
Total
48
31 Entre esos ahorros que llegaban a los casi 100.000 millones de pesos, cerca de un 70% eran Bonos de la deuda argentina
que, como se mencion anteriormente constituan una de las colocaciones ms importantes (entre un 60% y 80% segn
los momentos histricos que tomen) de los fondos de pensin.
32 Este sistema se instrumenta a partir de una frmula que incluye la evolucin salarial y los recursos totales del sistema
de seguridad, tanto los provenientes de aportes y contribuciones como de impuestos o rentas generales.
33 Entre los considerandos del decreto se dice que el marco del rgimen nacional de asignaciones familiares era la forma
ms adecuada y consistente de complementar el sistema contributivo (que abarca a los trabajadores asalariados
formales), con uno no contributivo, dotando a la AUH de un beneficio de pleno derecho y con el financiamiento adecuado
y fijado en la propia ley.
Grfico 5
Evolucin de los beneficios del sistema de proteccin social segn tipo de poltica
(en miles de beneficios)
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
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Bibliografa
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