EN DEFENSA DE LOS DERECHOS COLECTIVOS

El primer fallo sobre transgnicos

en Colombia: los retos y dificultades
de las decisiones judiciales de inters pblico
Por: Beatriz Londoo Toro1

La judicializacin del caso de los transgnicos

En un fallo del Consejo de Estado, que fue decidido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se
concluy el primer debate judicial al tema de transgnicos en Colombia.
La accin popular iniciada por el Dr. Benancio Jaramillo, con
el apoyo del Grupo de Acciones Pblicas de la Universidad del
Rosario y algunas organizaciones como la Fundacin Semillas y la
Fundacin Derechos de Colombia, tuvo por objetivo cuestionar,
desde una visin de derechos colectivos, la omisin en que incurri el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial al
no exigir a la empresa Monsanto Industria Colombiana, licencia
ambiental para la liberacin semicomercial del algodn
transgnico Bt 2.
El hecho que dio lugar a la accin fue la autorizacin expedida
por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) a la Empresa
Monsanto, mediante Resolucin 1035 de 2002, para la importacin de 50.000 kilogramos de semillas de algodn Bt con destino a
ensayos semicomerciales de aproximadamente 2.000 hectreas
1
2

Directora Grupo de Investigacin en Derechos Humanos. Profesora

titular de la Facultad de Jurisprudencia, Universidad del Rosario.
El algodn Bt es una planta biopesticida GM (genticamente manipulada).
Concretamente, este transgnico es el producto de la insercin del gen
proveniente de una bacteria del suelo llamada Basillus thuringiensis (Bt),
que codifica una toxina que controla especficamente insectos plagas de
Lepidpteros, que atacan cultivos como: maz, arroz, algodn y papa.

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en la regin del Caribe colombiano. El actor popular y los

coadyuvantes manifestaban en su accin la preocupacin por el
creciente ingreso al pas de semillas y productos transgnicos (soya,
maz, etc.).
Los principales argumentos sealados por el actor y los
coadyuvantes estaban basados en la exigencia de cumplimiento de
las obligaciones por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial y la aplicacin del Principio de Precaucin,
principio de derecho internacional ambiental reconocido en la
Ley 99 de 1993, que establece que la falta de certeza cientfica no
deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces 3. En la demanda se solicit expresamente la suspensin de la autorizacin otorgada por el ICA y en su lugar se solicita
que la Empresa Monsanto inicie el trmite de licencia ambiental
ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
La decisin del Tribunal de Cundinamarca
El 17 de octubre de 2003 el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca fall en primera instancia dicha accin popular. En
la sentencia, cuya Magistrada Ponente fue la Doctora Beatriz
Martnez, se orden: 1) Proteger los derechos colectivos al medio
ambiente sano, a la salud pblica, a la libertad de consumo, a la
participacin de la comunidad en las decisiones que la afectan o
que podran afectarla y a la moralidad administrativa. 2) Suspender los efectos jurdicos de la Resolucin 01035 del 10 de mayo de
2002, expedida por el Gerente General del ICA. 3) Ordenar al
Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
exigir a la sociedad MONSANTO INDUSTRIA COLOMBIANA
el trmite de licencia ambiental previa a la importacin del organismo transgnico conocido como semilla de algodn Nucot 33B,
con destino a ensayos semicomerciales de aproximadamente 2.000
hectreas en el agroecosistema caribe hmedo. 4) Enviar copia del
3

Decisin 391 del Acuerdo de Cartagena, artculo 13.

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expediente a la Procuradura General de la Nacin para los fines

disciplinarios referidos a posibles vulneraciones a la moralidad
administrativa en el trmite para la aprobacin de la siembra del
algodn Bt en Colombia.
Esta sentencia es de trascendental importancia, puesto que
por primera vez una instancia judicial se pronuncia sobre la introduccin de cultivos transgnicos en el pas, creando jurisprudencia sobre este polmico tema y dejando como precedente la obligacin que tiene el Ministerio de Ambiente como autoridad nacional para ejercer su funcin de proteccin del ambiente en materia de bioseguridad.
Adicionalmente, este fallo reconoce el derecho que poseemos
todos los ciudadanos para intervenir y ser tenidos en cuenta en la
toma de decisiones sobre aspectos que puedan afectar el derecho
colectivo a un ambiente sano.
La decisin judicial en la que fue ponente la Doctora Beatriz
Martnez realiza un cuidadoso estudio normativo y jurisprudencial
sobre los conceptos de licencia ambiental, diagnstico ambiental
de alternativas e impacto ambiental. La Magistrada destaca la posibilidad que la licencia ambiental ofrece para crear obligaciones
de carcter preventivo y correctivo a cargo del beneficiario ante
los posibles efectos que la ejecucin de la obra o actividad trae
consigo. Considera que para exigir la licencia ambiental se requiere que la ley lo establezca, considerando entonces que el legislador plantea una presuncin de peligrosidad, contingencia que es
necesario prevenir mediante la licencia, lo cual constituye simplemente una forma de cumplir con el mandato constitucional del
artculo 80 de la Constitucin referido a la obligacin, a cargo de
las autoridades ambientales, de prevenir y controlar los factores
de deterioro ambiental.
Examina luego y con sumo rigor el tratamiento que se ha
estipulado en materia de autorizaciones para importacin de organismos vivos genticamente modificados en el marco del derecho internacional y de las disposiciones de la CAN, haciendo nfa( 11 )

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sis en el estudio de los conceptos de la diversidad gentica, de

erosin gentica (prdida o disminucin de diversidad gentica),
bioseguridad y el principio de precaucin como eje de la interpretacin que se realiza.
En su parte motiva, la riqueza de argumentacin y el cuidado
en la bsqueda de documentacin de soporte as como la armonizacin de nuestras fuentes formales internas con las del derecho
internacional se destacan en la sentencia de primera instancia.
El anlisis inicial del Convenio sobre Diversidad Biolgica
suscrito en Ro de Janeiro en junio de 1996, instrumento internacional ratificado por Colombia mediante la Ley 165 de 1994 y
considerado como la ley marco de biodiversidad, se complementa
con la Ley 740 del 24 de mayo de 2002, por medio de la cual se
aprueba el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnologa del Convenio sobre la Diversidad Biolgica
(Montreal, 29 de enero de 2000), centrado en el tema del movimiento transfronterizo de organismos vivos modificados resultantes de la biotecnologa moderna que puedan tener efectos adversos para la conservacin y la utilizacin sostenible de la diversidad
biolgica. Toda la argumentacin gira en torno al principio de
precaucin (artculo 15 de la Declaracin de Ro).
La magistrada ponente seala su extraeza ante la interpretacin que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial pretende defender en el caso, la cual claramente contrara la
funcin constitucional que le ha sido asignada:
Asombra en verdad el rigor exegtico de los funcionarios
recalcitrantes en omitir el cumplimiento de su deber, puesto
que nadie ms informado que ellos sobre la problemtica
que a nivel mundial suscita esta nueva clase de agricultura,
tanto que en los foros especializados ha dado ocasin para
elevar a norma internacional la necesidad de controlar su
expansin de un ecosistema a otro; y mucho ms, deben ser
sabedores del riesgo para la biodiversidad que nuestro
territorio alberga de manera privilegiada, como ltima riqueza
que debe ser salvaguardada para la supervivencia de las gentes
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que habitan su territorio, tambin extenso, pero no por ello

infinito, y como manda la carta al incorporar el concepto de
desarrollo sostenible, para el usufructo y goce de las
generaciones por venir 4.

Concluye esta sentencia con una decisin garantista, bien fundamentada y que abra las esperanzas de los colombianos en materia de proteccin frente a las polticas y decisiones gubernamentales de introduccin de transgnicos al pas.
La decisin de segunda instancia.
Ante dicha decisin, los demandados interpusieron recurso de
apelacin el cual fue resuelto por el Consejo de Estado el pasado
4 de febrero de 2005 con ponencia de la Dra. Olga Ins Navarrete
Barrero.
La sentencia aborda varios problemas jurdicos que pasaremos
a exponer brevemente, destacando las conclusiones a las que se
llega por parte del Consejo de Estado.
1. Era exigible en el ao 2002 la licencia ambiental para el
cultivo semicomercial de algodn Bt?
Sobre dicho tema concluye la sentencia que no es exigible el
trmite de licencia ambiental a Monsanto en el caso de la introduccin al pas de 50.000 kilogramos de semilla de algodn Bt
para un cultivo semicomercial, argumentando que no era procedente puesto que para esa poca no estaba vigente la Ley 740 de
2002, aprobatoria del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad
de la Biotecnologa del Convenio sobre la Diversidad Biolgica.5
De esta manera, con un argumento basado en el examen de la
vigencia de la norma en el tiempo y dado que la Resolucin 1035
de 2002, que otorg el permiso era anterior en el tiempo a la Ley
740 de 2002, el Consejo de Estado concluy que para el caso
4
5

Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sentencia del 17 de octubre

de 2003. Magistrada Ponente: Beatriz Martnez.
Consejo de Estado. Sentencia del 4 de febrero de 2005. Magistrada
Ponente: Dra. Olga Ins Navarrete, p. 58.

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especfico del algodn Bt bastaba la autorizacin del ICA. Con

base en este argumento el Consejo de Estado revoc la decisin
del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
No compartimos esta decisin, puesto que desconoce que la
normatividad constitucional y legal colombiana ha consagrado la
responsabilidad del Estado en el control ambiental en armona
con las exigencias del derecho internacional. La licencia ambiental
es uno de los principales instrumentos para la evaluacin y el control ambiental y est consagrada en Colombia desde la Ley 99 de
1993. De igual manera, el Convenio de Diversidad Biolgica, que
establece dicha obligacin para los Estados, se encuentra vigente
en el pas desde el ao 1994 (Ley 165/94).
2. Debe exigirse la licencia ambiental para todos los
transgnicos a partir del ao 2002?
Este interrogante tiene que ver con los casos de introduccin,
manejo y comercializacin en el pas de organismos vivos modificados, entre ellos los transgnicos, a partir de la vigencia de la Ley
740 de 2002 (Protocolo de Cartagena).
En este tema encontramos un aporte significativo del Consejo
de Estado al establecer con claridad la exigencia de licencia ambiental. Al respecto dice textualmente la sentencia:
Analizado el numeral 11 que sirvi de base a la decisin del a
quo para amparar los derechos colectivos, se tiene que el
mismo se refiere a la importacin de pesticidas y de aquellas
sustancias, materiales o productos sujetos a controles en virtud
de tratados, convenios y protocolos internacionales. Sin
embargo, como las semillas transgnicas responden a la
caracterstica de productos sujetos a controles en tratados
internacionales en calidad de organismos vivos modificados
comprendidos en el Protocolo de Cartagena, hara que
quedaran comprendidos en este numeral pero a partir de la
entrada en vigencia de la ley aprobatoria del mismo.6

dem, p. 70.

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Si bien concluye que para la expedicin de la Resolucin 1035

de 2002 no se requera obtencin previa de licencia ambiental,
seala que en los casos posteriores s se requiere de dicha licencia:
la licencia ambiental debe exigirse para la aprobacin de solicitudes futuras respecto de la importacin, manejo y comercializacin
de organismos vivos modificados genticamente.7
3. Es necesario hacer seguimiento frente a las posibles amenazas o daos que se deriven a futuro de los cultivos transgnicos en
Colombia?
El Consejo de Estado, preocupado por el impacto de la actividad permitida en la Resolucin 1035 de 2002 y sus consecuencias
sobre el ambiente y la salud, ordena, en la sentencia analizada, la
integracin de una comisin de seguimiento y evaluacin frente a
la actividad de Monsanto. Dicha Comisin ser constituida por los
Ministerios de Ambiente y Proteccin Social y por la Procuradura.
La funcin de dicha comisin sera la de presentar informes
peridicos al juez de primera instancia acerca de los efectos e impacto ambiental de la actividad adelantada por Monsanto con el
fin de que si los estudios realizados en ejecucin de lo aqu ordenado o en relacin con otras solicitudes similares arrojasen prueba
de amenaza o vulneracin a los derechos colectivos mencionados
en esta providencia, se adopten de inmediato por las autoridades
competentes las medidas tendientes a la suspensin de la actividad
desarrollada por la empresa Monsanto Industria Colombiana en
ejercicio de la Resolucin 1035 de 2002.8
El fallador no involucr inicialmente a los actores y coadyuvantes, ni a otras organizaciones sociales en dicho Comit de seguimiento, olvidando que fueron ellos los que gestaron la accin
popular que dio lugar a las nuevas exigencias planteadas. Luego, y
por solicitud de los mismos, se adicion la sentencia. Sin embargo,
la suerte de este Comit ha sido desafortunada porque su objeto,
7
8

dem, p. 73.
dem, p. 74.

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que fue fijado inicialmente como una posibilidad de hacer seguimiento al tema de los transgnicos en Colombia, fue mutilado
mediante una peticin de nulidad que hicieron los demandados
ante el Tribunal en relacin con el auto que ordenaba su constitucin y funciones.
A manera de conclusin
A travs de la ingeniera gentica se han desarrollado cultivos
transgnicos dentro de los cuales estn los llamados cultivos Bt,
cuya principal caracterstica es la introduccin de genes de la bacteria Bacillus thuringiensis, que produce una toxina utilizada para
el control de algunos insectos plagas en los cultivos de maz, algodn y soya, entre otros.
Las dos decisiones judiciales analizadas brevemente en este artculo plantean algunos de los interrogantes jurdicos, ticos y sociales que han generado los transgnicos no slo en los escenarios
acadmicos y cientficos sino en los escenarios judiciales.
La revocatoria del fallo de primera instancia es reveladora de
posiciones jurisprudenciales regresivas en relacin con el principio
de precaucin y la viabilidad de las acciones populares preventivas.9
Los fallos no coinciden en la conceptualizacin del algodn Bt
como un bioplaguicida transgnico (propuesta del actor y los
coadyuvantes), pero s se llega a un acuerdo mnimo en cuanto a
que se trata de un organismo vivo modificado y que, en tal condicin, se exige por parte del Estado la realizacin de rigurosas eva9

En Europa la tendencia es diferente. El Parlamento europeo aprob en

julio de 2002 una normativa muy estricta para la introduccin de
transgnicos a la Unin Genet News (3 de julio de 2002) y a Biotech
Activists (4 de julio de 2002). La Directiva 178/2002 establece los
principios sobre alimentos y piensos y los estndares de seguridad, los
cuales estn basados en el principio precautorio. La directiva establece
una Autoridad Europea sobre Seguridad de los Alimentos para proveer
apoyo cientfico y tcnico a las polticas alimenticias de la Unin Europea.

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luaciones de bioseguridad y la licencia ambiental como garanta de

un proceso participativo que permita al Estado evaluar los impactos ambientales, sociales y econmicos de la biotecnologa.
Debemos sealar como una debilidad en la decisin del Consejo de Estado que no reconoce el papel de la sociedad civil en el
seguimiento de estos procesos. El esfuerzo de quienes estructuraron
y lideraron este caso no es visible al exclurseles de la instancia de
seguimiento que se crea para observar en el futuro los impactos de
los transgnicos introducidos por la Empresa Monsanto al pas.
Consideramos que queda claro y ste constituye el gran aporte
de esta sentencia, que la decisin del Consejo de Estado establece
dos obligaciones en relacin con los transgnicos que se introduzcan, cultiven o comercialicen en el pas a partir de la vigencia de la
Ley 740 de 2002 (Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la
Biotecnologa): 1) La exigencia de licencia ambiental. 2) El seguimiento a travs de un Comit liderado por la Procuradura General de la Nacin e integrado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Salud y Proteccin Social y el ICA, el cual deber presentar informes al Tribunal
de Primera Instancia. Dicho Comit, como hemos visto, ha sido
liquidado por los demandados aduciendo la nulidad de su objeto.
Este caso es de suprema importancia, a pesar de sus vacos y
limitaciones, puesto que por primera vez se obtienen decisiones
judiciales referidas a cultivos transgnicos en Colombia. La academia, al igual que las organizaciones sociales y ambientales engrentan
un gran reto en el estudio y ejercicio de las acciones constitucionales de proteccin de los derechos colectivos.
Bibliografa
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Cundinamarca, Bogot, 2003. Ref. Expediente. 250000-23-27-000-200300181-02.
Consejo de Estado. Sentencia del 4 de febrero de 2005. Magistrado Ponente: Dra Olga Ins Navarrete.
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