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Poltica y Cultura

ISSN: 0188-7742
politicaycultura@gmail.com
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad
Xochimilco
Mxico

Vilas, Carlos M.
La reforma del Estado como cuestin poltica
Poltica y Cultura, nm. 8, primavera, 1997, pp. 147-185
Universidad Autnoma Metropolitana Unidad Xochimilco
Distrito Federal, Mxico

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=26700808

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La reforma del Estado


como cuestin poltica
Carlos M. Vilas*

Introduccin. El Estado como cuestin


poltica
El Estado es la unidad suprema de decisin
respecto de la poblacin en un territorio; el
carcter supremo del poder decisorio deriva
de su monopolio de la coaccin fsica. El
contenido y el sentido de esa unidad de
decisin, la orientacin efectiva con que
puede llegar a ser ejercida la coaccin
legtima, las fuentes de la legitimidad y los
modos en que ella se expresa dependen en
definitiva de la matriz de relaciones de poder
en la sociedad (entendida sta en sentido
amplio, incluyendo la economa). A su turno
esa matriz responde a una compleja y
cambiante articulacin entre factores predominantemente internos o nacionales, y
factores predominantemente transnacionales.
* Investigador del Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades,
UNAM

En su carcter de unidad suprema, de


decisin el Estado puede ser visto como el

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escenario o espacio poltico institucional para el procesamiento y transaccin legtima de


los conflictos entre actores. El Estado acta como delimitacin paramtrica de intereses,
actores y conflictos, definiendo qu es lo legtimo (actores, recursos, procedimientos) y qu
no, facilitando o entorpeciendo el planteamiento de temas, el desenvolvimiento de los actores, sus mrgenes de maniobra, su acceso diferenciado a recursos. As planteado, es
claro que esta dimensin de escenario es en s misma un recurso de poder, en la medida
en que legitima las cuestiones que se procesan en l y pone al alcance de los actores la
capacidad de movilizar, en funcin de sus demandas y del modo en que transan sus conflictos, su potencial de coaccin y tambin para mantener fuera del escenario y del juego
institucional a actores y temas determinados: por lo tanto, "no legtimos". No se trata de un
escenario neutral o abierto a todos los actores de la sociedad. La ideologa dominante a
travs de sus mltiples agencias (medios de comunicacin, sistema escolar, iglesias...) y
el aparato legal (sistema jurdico, tribunales, policas...) "administran" el ingreso y en consecuencia dictaminan acerca de la legitimidad.1
Al mismo tiempo existe en el Estado un coeficiente de instrumentalidad en la medida
en que, por definicin, l es institucionalizacin de un poder que deriva de un diseo macroeconmico y macrosocial de supraordinacin y subordinacin de clase, y lo refuerza;
las mediaciones de la democracia representativa y los derechos ciudadanos no son suficientes para eliminar ese coeficiente, aunque s para acotar sus proyecciones, dadas ciertas
condiciones que no son constantes. En verdad ms que de instrumentalidad del Estado,
corresponde conceptualizar a ste como recurso de poder: en s mismo y en su capacidad
para movilizar otros recursos de poder (materiales y simblicos). Pero existe siempre un
sesgo poltico de clase del Estado capitalista moderno, como lo hubo antes en el Estado
oligrquico hacia los grandes terratenientes y comerciantes, por ejemplo. En sociedades
multitnicas se ha identificado un sesgo tnico-cultural institucionalizado en el Estado y
sus polticas, que se entrelaza con el sesgo de clase. Los enfoques feministas de la poltica sealan con acierto que existe asimismo en el Estado y en su ejercicio del poder un
sesgo de gnero bajo el manto de una aparente neutralidad de gnero.
La conjugacin de ambas dimensiones (el Estado como recurso y el Estado como
espacio o escenario) no es constante. Ms an: aunque el Estado moderno surge de la
separacin, tpica del capitalismo, entre lo poltico y lo econmico entre la dominacin y
la explotacin tal separacin no es irreversible; al contrario, en situaciones de crisis esa
1
La reduccin de la legitimidad a la legalidad es uno de los aspectos centrales del "Estado de
derecho" moderno, o sea capitalista, como bien advirti Max Weber. Cari Schmitt en Legalidad y
legitimidad. Madrid, Aguilar, 1971, muestra los extremos a que puede conducir este reduccionismo
(el texto original se public en 1932).

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

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separacin sobre la que se constituye la autonoma del Estado y de lo poltico se reduce sustancialmente. En estos casos se acenta el papel del Estado como recurso de poder
de ciertos grupos o actores en detrimento de otros. La discusin sobre la "autonoma relativa del Estado" tiene sentido y plena relevancia en situaciones de estabilidad, es decir, de
desempeo consolidado de un determinado bloque en el poder. Cuando ste resulta cruzado por luchas internas o conflictos severos, los actores compiten entre s y se enfrentan
tanto en el terreno del mercado como en el del Estado y la poltica tiende a asumir un
aspecto de "vale todo". "Apropiarse" de las polticas y del poder del Estado (es decir, privatizar el funcionamiento y los recursos del Estado) es tan importante como apropiarse de
los recursos del mercado, y con frecuencia el xito o el fracaso en ste resultan estrechamente vinculados al xito en el control de los recursos estatales. Cada vez que se presentan
estos momentos de viraje profundo en los modos de apropiacin y acumulacin, el Estado
tiende a reducir su "autonoma relativa", es decir su distancia institucional respecto de los
actores dominantes en el terreno econmico, y a reforzar su vinculacin instrumental con
determinados actores del mercado.2 Es ste un aspecto de la cuestin que no fue tenido
en cuenta en la polmica Miliband-Poulantzas sobre la relacin Estado-clases dominantes
en el Estado capitalista.3 En momentos de crisis, tpicas de situaciones de cambio de un
estilo de acumulacin a otro, el Estado deja de funcionar como Estado formalmente de
todos (el Estado en su funcin poltica de conduccin) para actuar como el Estado de algunos ms que de otros (el Estado con predominio de su funcin poltica de dominacin).

I. Reforma del Estado y relaciones de poder


La reforma del Estado surgi a mediados de la dcada pasada como uno de los puntos
centrales en la agenda de la reestructuracin amplia de las economas y las sociedades
de Amrica Latina, a partir de la reconfiguracin de la economa mundial y de la crisis regional. Con desigual amplitud y profundidad ha sido llevada a cabo en prcticamente todos

La prdida de autonoma del Estado en diferentes momentos de viraje en el capitalismo


latinoamericano se discute en Carlos M. Vilas. "Despus del ajuste: La poltica social entre el Es
tado y el mercado", en C.M. Vilas (coord.). Estado y polticas sociales despus del ajuste. Caracas,
Nueva Sociedad-UNAM, 1995, pp. 9-29.
3
Nicos Poulantzas. "The Problem of the Capitalist State" en Robin Blackburn (ed.). Ideology
in Social Science. Readings in Critical Social Theory. London, Fontana, 1972, pp. 238-253; Ralph
Miliband. "Reply to Nicos Poulantzas", ibid., pp. 253-262. Vid tambin Ellen Meiksins Wood. Democracy against Capitalism. Cambridge, Cambridge University Press, 1995, especialmente captulos
1 y 2.

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los pases de la regin, aunque en algunos de ellos (por ejemplo Brasil, Repblica Dominicana, Colombia o Ecuador) se encuentra notoriamente "rezagada" respecto de los avances
alcanzados en Argentina, Bolivia, Chile, El Salvador o Per. En otros, como Mxico, Costa
Rica, Uruguay o Guatemala, el proceso muestra profundos desniveles.4 Usualmente referida al estallido de la llamada "crisis de la deuda externa" en 1982, al modo en que los
gobiernos la encararon y a las transformaciones impulsadas en sus estructuras orgnicas, en las corporaciones estatales y en la capacidad reguladora de las relaciones sociales
y de mercado de las agencias gubernamentales, la reforma del Estado debe enfocarse e
interpretarse ante todo en su sentido poltico ms profundo; vale decir, en lo que ella comporta de efecto y resultado de los cambios en las relaciones de poder entre actores sociales
y econmicos tanto a nivel domstico como regional e internacional.
Tales cambios, referibles en ltimo anlisis a la aceleracin reciente de los procesos
de globalizacin econmica y financiera, estn en desarrollo desde la dcada de 1970 por
lo menos y se aceleraron notablemente en la de 1980. Se trata de transformaciones en la
configuracin y funcionamiento de la economa internacional, en las sociedades y economas locales y regionales, en los procesos de produccin, en los recursos de poder de los
actores, en sus relaciones recprocas, y en su eficacia para alcanzar sus objetivos y promover y defender sus intereses. En conjunto, implican profundas transformaciones en las
bases sociales de los estados y, ms en general, una reestructuracin de las relaciones
entre Estados, mercados y sociedades. Las transformaciones en las relaciones de poder
significan cambios de y en los grupos que se expresan en el Estado y sus polticas, y que
encuentran en aqul y en stas medios privilegiados para promover sus intereses y objetivos. Al cambiar los actores estratgicos en el funcionamiento y orientacin de las agencias
y recursos del Estado, cambian tambin los intereses y objetivos promovidos, legitimados
y deslegitimados a travs del Estado, de sus instituciones y recursos.
Los cambios en las relaciones de poder entre actores alcanzan, con mayor o menor
claridad, expresin poltica estatal: a esto responde la reforma del Estado en curso. El Estado
es adaptado al nuevo escenario y, de hecho, acta para promoverlo. No es sta una situacin histricamente nueva: todo cambio profundo en las relaciones de poder entre actores
(clases, grupos, fracciones, corporaciones) de alcance nacional, acarrea una "reforma del
Estado", en la medida en que la especificidad de ste consiste en expresar institucionalmente una dada matriz de relaciones de poder. Tanto ms cuando los cambios en la matriz
nacional de poder se encuentran significativamente influidos por, o articulados a, cambios
profundos en el sistema global.

Dejo de lado, por razones fcilmente entendibles, el proceso de reforma en Cuba.

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA ________151

Se advierte con claridad el sentido y proyecciones polticas de la reforma del Estado.


Es mucho ms que reforma del sector pblico o reforma administrativa. Es pertinente enfatizar sto, ya que el arraigo de los enfoques institucionalistas formales en la ciencia poltica
de nuestros das contribuy a reducir el anlisis de la reforma a la cuestin del sector
pblico y las agencias gubernamentales que operan en el mbito de la economa, el comercio y las finanzas. Esto no implica minimizar la importancia de las instituciones y los
procedimientos, sino ubicarlos en su debido contexto. Una institucin es la formalizacin,
dotada de virtualidad sancionadora (simblica o material), de determinados patrones de
conducta social. La capacidad de institucionalizar determinadas pautas de conducta y de
inhibir o castigar otras, implica una posicin de poder en ciertos actores y capacidad para
movilizar recursos. La formalizacin jurdica o administrativa de la institucin no diluye por
lo tanto lo que sta siempre involucra de relacin de poder.5
La reforma del Estado se refiere a sus elementos materiales (poblacin y territorio) y
a la configuracin, modo de ejercicio y orientaciones del poder: aunque no siempre como
parte de la intencionalidad reformadora, por lo menos, como efecto de la misma. El poder
poltico del Estado, tanto en sus dimensiones institucional y simblica como en la coactiva,
es puesto al servicio de intereses y objetivos distintos que los anteriormente promovidos,
en una matriz social y econmica, espacial y poblacional, tambin ella modificada. El cambio significativo en los intereses y en los actores obliga a cambios en las agencias y en las
polticas, en las instituciones y en los procesos. Al cambiar la "constitucin real" de la sociedad en el sentido de Lassalle cambia necesariamente su "constitucin formal". Sin
embargo, que el cambio sea necesario no significa que sea automtico ni que se derive
mecnicamente del surgimiento de aquella necesidad.
El movimiento de una matriz de relaciones de poder a otra, por lo tanto el paso de un
tipo de relacin sociedad-Estado a otra y su institucionalizacin en otro tipo de Estado, son
el resultado de la capacidad de accin poltica y cultural de los actores en un marco socioeconmico nacional y transnacional determinado. Ese trnsito puede ser prolongado,
incrementndose entonces su conflictividad. Existe amplio consenso en que estamos
en una situacin de viraje de un estilo de acumulacin a otro, de cambio en la matriz de
relaciones de poder en respuesta a una crisis orgnica en el sentido gramsciano

No todo enfoque institucional incurre en reduccionismo formalista. Robert Putnam. Making


Democracy Work. Civic Transitions in Modern Italy. Princeton, Princeton University Press, 1994, y
Sven Steinmo et. al. (eds.). Structurng politics. Historical institutionalism in comparative politics.
Cambridge, Cambridge University Press, 1994, son buenos ejemplos de las posibilidades que ofrece
el llamado institucionalismo histrico.

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POLTICA Y CULTURA

que se prolong durante ms de dos dcadas. La reforma del Estado puede ser vista como
parte del intento de poner fin a esa crisis por las fracciones ms globalizadas del capitalismo latinoamericano.6

1. Qu Estado se reforma?
La pregunta no es ociosa, porque frente al malestar social y en aras de legitimar las reformas en curso, el neoliberalismo narra una historia que se ajusta poco, si algo, a la realidad
histrica. Generalmente se presenta la reforma actual como resultado de la crisis, agotamiento o dbacle del Estado populista, cuyos corporativismo, proteccionismo y enfoque
autocentrado seran responsables, en el fondo, de la crisis. A menudo se agrega a esta
caracterizacin el ingrediente demagogia, apuntando a la manipulacin populachera de las
polticas pblicas con el fin de ilusionar al electorado de menores ingresos y ganarse su
buena voluntad. El populismo latinoamericano habra sido as la versin criolla, en clave
particularmente desprolija, del estatismo socialista europeo.7
Esta es una caricatura. Por un lado, el Estado populista haba entrado en crisis por lo
menos un par de dcadas antes de la crisis de los aos ochenta, como resultado de un
conjunto de factores que se han discutido en otro lugar.8 Algunos de sus elementos constitutivos le sobrevivieron y mantuvieron presencia ms all de las posibilidades efectivas
de funcionamiento del populismo: cuestiones simblicas como los estilos de liderazgo
poltico y el discurso oficial del poder; arreglos institucionales como el corporativismo;

6
Es conveniente precisar que la reforma del Estado en clave neoliberal no es en absoluto
un rasgo exclusivo de la problemtica del capitalismo latinoamericano comenz en Inglaterra con
el gobierno de Margaret Thatcher, pero el modo en que se lleva a cabo en Amrica Latina plantea
varias situaciones diferenciales. En este sentido, tambin parece poco acertado, salvo en lo mera
mente formal o por motivaciones de inters propagandstico (y esto en mltiples direcciones
ideolgicas), meter en el mismo saco las reformas que tienen lugar en nuestra regin, con las que
estn experimentndose en los pases exsocialistas de Europa.
7
Ver varios de los ensayos incluidos en Rudiger Dombusch & Sebastin Edwards (eds.).
The Macroeconomics of Populism in Latin America. Chicago, Chicago University Press, 1991 (hay
traduccin del Fondo de Cultura Econmica). Implica una cierta irona que mientras la crtica marxista y en general de izquierda enfatiza el carcter burgus del populismo, la crtica liberal y neoliberal
insiste en presentarlo como un caso de socialismo criollo.
8
Ver Carlos M. Vilas. "Estudio preliminar", en C.M. Vilas (comp.). La democratizacin funda
mental. El populismo en Amrica Latina. Mxico, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, 1995,
pp. 11-118, y los captulos de Aldo Ferrer (pp. 262-308), Thomas Skidmore (pp. 219-261) y Vilas (pp.
119-149).

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

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mantenimiento de cierta regulacin estatal de relaciones sociales y econmicas, entre otros.


Esos ingredientes tampoco fueron "inventados" por el populismo; son anteriores a l y
operan en una amplia variedad de contextos.
Esta caricaturizacin soslaya que el del populismo fue un Estado capitalista que funcion exitosamente durante varias dcadas, desempeando en su propio estilo y con
alcances especficos las funciones bsicas de todo Estado capitalista respecto del capital:
acumulacin, integracin, seguridad, legitimacin. Fue por lo tanto un Estado que promovi la acumulacin de capital de una fraccin dada de la burguesa latinoamericana a travs
de inversiones directas, promocin financiera, proteccin de mercados y subsidios. Que,
dada la orientacin predominante de esa burguesa hacia el mercado interno necesit, y
pudo, integrar a segmentos importantes de las capas medias y de los trabajadores como
ciudadanos, aunque en un estilo de ciudadana con fuerte presencia de movilizacin y
manipulacin clientelar. Un Estado que cre condiciones de estabilidad para la acumulacin, actu como filtro y defensa del mercado interno respecto del internacional, y a travs
de una compleja red de mecanismos corporativos alcanz una manifiesta legitimidad. El
sentido de sus polticas fue predominantemente anticclico. La economa creci, se redujo
la pobreza, se ampliaron las coberturas en educacin y salud, se extendi la esperanza de
vida de la poblacin. Las limitaciones, vulnerabilidades y agotamiento final de este tipo
particular de Estado capitalista tuvieron que ver con las caractersticas de sus bases sociales y su entorno externo, es decir, con la cambiante configuracin de las relaciones de
poder internas y externas y su recproca articulacin, y con el impacto del propio funcionamiento macroeconmico y macropoltico del diseo sobre el ambiente poltico y econmico
nacional e internacional.
Debe reconocerse que en la crtica a la reforma actual del Estado, se cae muchas
veces en el equvoco promovido por los idelogos del neoliberalismo y se acepta la descripcin que stos proponen de lo que debe ser reformado, slo que cambiando las
connotaciones valorativas. Es frecuente entonces encontrar una presentacin del anterior
estado de cosas como diseado a la medida de los intereses de los trabajadores. Ciertamente, la situacin de stos en trminos de empleo, remuneraciones, acceso a recursos,
etc., era comparativamente mejor que la actual, pero esa mejor situacin tuvo como contracara la subordinacin poltica de los trabajadores y sus organizaciones a la lgica de la
acumulacin de capital. Estuvo limitada, por lo tanto, a las necesidades y requerimientos
de fracciones determinadas del capital, en un momento de desarrollo de la economa global en que la realizacin del excedente se efectuaba en medida importante por la va del
consumo personal y el crecimiento extensivo, es decir, por la incorporacin de un creciente
nmero de poblacin y de ms amplios espacios territoriales a la acumulacin de capital:
la transformacin de la poblacin en capital humano, y de los recursos naturales en capital

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fsico. La eficacia de las movilizaciones sociales, obreras y populares se inscribi en esta


matriz estructural de "posibilidades objetivas". Pero sin esas movilizaciones difcilmente
habra podido transitarse de lo objetivamente posible a lo polticamente real. A la eficacia
de esas movilizaciones contribuy asimismo la vigencia de una concepcin orgnica del
Estado que formaba parte de la ideologa dominante en las burocracias pblicas y, sobre
todo, en el estamento militar, segn la cual la vida del cuerpo social depende de la capacidad del Estado para generar un sistema de equilibrios y armonas de intereses entre
sus partes constitutivas. Cuando la dinmica de la acumulacin se enfrent a las demandas de participacin y distribucin, el espacio de las movilizaciones se acot y
progresivamente se deslegitim. Los logros del pasado no pudieron sostenerse y la subordinacin poltica de los actores sociales inhibi la gestacin significativa de respuestas
autnomas o de alternativas efectivas. La ideologa estatal de las armonas orgnicas cedi
paso a teoras de seguridad nacional y de contrainsurgencia cuando la activacin social
amenaz con superar los lmites de un equilibrio que ya estaba en crisis.
En las dos dcadas que siguieron a la periclitacin del Estado populista, en los pases donde ste alcanz mayor desarrollo (Argentina, Mxico, Brasil) se registraron intentos
de reorientacin econmica y poltica para responder a los desafos de la nueva situacin:
integracin vertical de los sistemas productivos en un escenario empresarial hegemonizado por las corporaciones transacionales; modernizacin tecnolgica; promocin exportadora;
evolucin hacia un estilo intensivo de desarrollo, entre otros. El esfuerzo implic reformular
alianzas entre fracciones del capital, entre stas y los trabajadores, y entre stos y la poblacin trabajadora no asalariada que en la etapa anterior haba podido articular sus
demandas a las del movimiento sindical.9 La magnitud del viraje, las resistencias recprocas de los actores involucrados, la falta de representatividad poltica-institucional de muchos
de los nuevos actores empresariales, la fragmentacin de los mercados de capital y de
fuerza de trabajo, generaron inestabilidad econmica e incrementaron el tensionamiento
social, con impactos en los sistemas polticos. En varios pases el autoritarismo en diversas formas fue la respuesta a que se ech mano para hacer frente a la conjugacin de
una crisis econmica de acumulacin, una crisis social de legitimacin, y una crisis poltica
de representacin, en el marco global de la doble confrontacin Este-Oeste/Norte-Sur.
Los desajustes fiscal-financieros que integran la justificacin del viraje neoliberal y su reforma del Estado pertenecen a este momento del capitalismo y la poltica de Amrica Latina:
un momento de condensacin y manifestacin abierta de los conflictos entre capital y
9
Ver Fernando Fajnzylber. La industrializacin trunca en Amrica Latina. Mxico, Nueva
Imagen, 1983; John Seahan, Patterns of Development in Latn America. Poverty, repression and
economic strategy. Princeton NJ, Princeton University Press, 1987 (hay traduccin del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes).

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trabajo, entre economa global y mercados nacionales, entre fracciones del capital, y dentro del campo laboral y popular.10

2. Nuevo bloque de poder y reforma del Estado


La crisis reciente y su impacto en los diferentes actores han sido analizados en otros lugares.11 Las caractersticas de la crisis y el modo en que ella fue procesada han dado paso a
una nueva matriz de relaciones de poder y a una concomitante redefinicin de ganadores y
perdedores, en un escenario de ampliada y acelerada globalizacin financiera. No es la
primera vez en su historia que el capitalismo ingresa en un periodo de acelerada y ampliada globalizacin, pero las caractersticas de este particular momento presentan rasgos
propios.12 Cabe sealar tres cuestiones centrales:
I) Se ha registrado un nuevo avance de los actores que operan en escala global
(corporaciones transnacionales, organismos financieros multilaterales, inversionistas financieros de nuevo tipo, etc.) en detrimento de los actores que se expresan ante todo en escala
nacional. El mercado interno propio, que durante medio siglo constituy el horizonte y el
referente del proceso de acumulacin, cede lugar al mercado internacional, es decir, al
conjunto de mercados internos ajenos como espacio estratgico de intercambios y transferencias; la circulacin transnacional o global de bienes y servicios es mucho ms relevante
que la cuota o porcin que se "detiene" en cada espacio nacional o regional; lo relevante
es la circulacin de los valores, ms que el origen o el destino de los valores en circulacin;13
10

Jorge Graciarena. Las transformaciones del Estado en Amrica Latina. San Jos, CSUCA,
Cuadernos Centroamericanos de Ciencias Sociales, nm. 3, 1980; Carlos M. Vilas, "tat, peuple et
dmocratie en Amrique du Sud", en Pablo Gonzlez Casanova (dir.), tat et politique dans le TiersMonde. Pais, L' Harmattan, 1994, pp. 81-139.
11
Carlos M. Vilas. Amrica Latina en el "nuevo orden mundial". Mxico, CIIH-UNAM, 1994, y
"Economic Restructuring. Neoliberal Reforms, and the Working class in Latin America", en S. Halebsky & R. L. Harris (eds.). Capital, Power, and Inequality in Latin America. Boulder, Co., Westview
Press, 1995, pp. 137-163. La Revista Mexicana de Sociologa dedic un nmero monogrfico (4/95,
octubre-diciembre 1995) a la cuestin del empresariado frente al ajuste neoliberal.
12
Ver Aldo Ferrer. Historia de la globalizacin. Orgenes del orden econmico mundial. Bue
nos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 1996.
13
Giovanni Arrighi. The Long Twentieth Century. Money, Power, and the Origins of Our Times.
London, Verso, 1994, pp. 5-7, interpreta la finacierizacin actual de la economa mundial como la
vigencia en escala global del esquema de acumulacin "D-M-D"' de Marx. En sentido coincidente,
pero con otro enfoque, vid. John Holloway. "Global Capital and the National State", Capital and Class,
nm. 52, Spring, 1994, pp. 23-49.

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II) Hay una clara victoria de los actores que se apoyan en la economa financiera y
especulativa y la impulsan, con control y manejo de ingentes recursos lquidos, respecto
de quienes operan en la economa real (produccin y comercio de bienes y de servicios
"materiales"); la economa financiera deja de ser un complemento de la economa real, y al
contrario, la subordina;14
III) Aunque lo anterior revela la existencia de victorias y derrotas entre fracciones del
capital, en conjunto se ha registrado una victoria del capital frente a la fuerza de trabajo.
sta pierde tanto "conquistas materiales" como capacidad de organizacin, de negociacin y de movilizacin, y legitimidad institucional; se trata por lo tanto de una victoria poltica,
y no slo econmica, del capital.
Efecto combinado de los cambios tcnicos y organizativos sobre todo en materia de
comunicaciones, informtica, biotecnologa; de la liquidez gigantesca de la economa mundial; de los cambios en las escalas de produccin, entre otros, estamos en presencia de
un nuevo tipo de acumulacin de capital, que a travs de la conversin de los procesos
productivos complejos en secuencias sencillas de operaciones simples conduce a una
de-calificacin (deskilling) de la fuerza de trabajo, y a una fcil rotacin y sustituibilidad de
la misma. Se genera as un efecto de redundancia laboral que contribuye a la exclusin
social de un nmero grande de trabajadores y sus familias. Este efecto de redundancia se
acopla con la precedencia de los mercados externos respecto del local como mbito de
realizacin del excedente. La inversin social, la masa salarial, dejan de ser vistas como
condiciones para la realizacin del excedente por la va directa o indirecta del consumo de los asalariados, y adquieren la condicin de gasto, que en las condiciones de
astringencia para dar cumplimiento a los compromisos financieros externos, puede y
debe ser recortado.
La degradacin de la fuerza de trabajo y de los mercados nacionales a que esto conduce golpea a las fracciones del capital que operan en funcin de la demanda local; aunque
esto ha sido considerado por algunas organizaciones polticas en varios pases de la regin como un terreno favorable para la constitucin de alianzas defensivas interclasistas,
en los hechos no ha funcionado as. La propia vulnerabilidad corporativa de estos sectores, la ideologa "inmanente" de la clase, el discurso dominante en los medios de
comunicacin, y las polticas del Estado, actan para consolidar la unidad de la clase capitalista en momentos en que se acelera la desestructuracin de las clases trabajadoras.

14

Ver Pierre Salama. "Financierizacin excluyente en las economas latinoamericanas". Comercio


Exterior, nm. 46, (7), julio 1996, pp. 537-548.

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

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La paulatina sustitucin del derecho laboral por el derecho mercantil comn implica
la reversin de la mayora de las conquistas laborales del pasado y revela el cambio de
orientacin de la accin estatal. Mientras el derecho laboral desempea una funcin eminentemente compensatoria de las desigualdades socioeconmicas interindividuales que
vulneran el ejercicio efectivo de la igualdad jurdica y valora el estado de necesidad en que
se encuentra quien busca trabajo, el derecho mercantil simplemente se desentiende de
ellas y por lo tanto las legitima. Esta reorientacin del sistema jurdico forma parte de la
denominada "flexibilizacin laboral" y revela ante todo, por supuesto, el cambio en las relaciones de poder entre sindicatos y cmaras patronales, entre trabajador y empresa.15

II. Qu se reforma en el Estado?

1. Los elementos materiales del Estado


Como quiera que se conceptualice al Estado, poblacin y territorio son sus elementos materiales constitutivos. La promocin de la globalizacin financiera por el Estado, y la reforma
de ste, afectan a ambos elementos materiales en varios sentidos.
Poblacin. El efecto combinado de la crisis econmica y las polticas ejecutadas para encararla en funcin del rediseo ya sealado de relaciones de poder, impacta severamente en
la poblacin del Estado, tanto en trminos sociales (la poblacin como materia sociodemogrfica del Estado) cuanto en trminos poltico-institucionales (el "pueblo" del Estado, su
ciudadana).
En el primer aspecto hay que destacar el empobrecimiento de segmentos crecientes
de personas y el agravamiento o persistencia de profundas desigualdades sociales. La
15

Ver por ejemplo, Karl Kosch. Lucha de clases y derecho del trabajo. Barcelona, Ariel, 1980;
Hctor L. Moncayo. "Vamos hacia el derrumbe de la legislacin laboral?. Algunas hiptesis sobre
la reestructuracin del capitalismo en la periferia". El Otro Derecho, nm. 12, octubre 1992, pp. 2754; Asociacin de Trabajadores del Estado. La demolicin del Derecho del Trabajo. Buenos Aires,
IDEP, 1993; Daniel Cieza. Hiperdesocupacin, precarizacin y riesgos en la Argentina: El caso del
Gran Buenos Aires. II Congreso Interamericano de Derecho Laboral y Seguridad Social. La Habana,
8 al 11 de julio de 1996. Miguel Cincunegui. "Dogma de fe", Oikos, nm. 4, junio de 1994, pp, 12-20,
discute de manera crtica y con un enfoque comparativo la cuestin de la flexibilizacin laboral; Julio
Jos Viaggio, "Reflexiones sobre el derecho del trabajo". Realidad Econmica, 128, noviembrediciembre de 1994, pp. 78-89.

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POLTICA Y CULTURA

abundancia nunca fue caracterstica del modo de vida de la mayora de la poblacin latinoamericana, pero los niveles actuales de empobrecimiento y marginacin, y en particular
el efecto de exclusin del funcionamiento de las agencias y de las polticas estatales, contrastan con las estrategias polticas de integracin social del pasado; las estadsticas son
conocidas.16 Inciden en ellas factores econmicos de alcance general cambios tecnolgicos, menor generacin de puestos de trabajo, flexibilizacin laboral, entre otros pero
tambin las polticas estatales de adaptacin pasiva a las desigualdades tradicionales y
nuevas de la economa mundial. Hay que destacar en este particular el compromiso poltico de pagar la abultada deuda externa en los trminos fijados por los acreedores y los
organismos financieros multilaterales. La prioridad asignada a este rubro se traduce en
contraccin de las partidas presupuestarias destinadas a la prestacin de un conjunto de
servicios bsicos y al mantenimiento de infraestructura econmica y social que tradicionalmente funcionaron como mecanismos de integracin: la escuela, el hospital, la seguridad
social, el plan de obras pblicas, las redes de comunicacin.
El efecto inmediato de esta retraccin estatal es que sectores amplios de la poblacin quedan al margen del mismo, "libres" de condiciones institucionales de reproduccin
social, en momentos en que la reestructuracin del mercado de trabajo reduce el arco de
opciones al alcance de la gente. Esto implica, por supuesto, una situacin de tremenda
injusticia: se hace pagar a unos la deuda contrada por o para otros; es una injusticia producto de una relacin de poder en la que los primeros actan como sbditos y los segundos
como soberanos.
La retraccin estatal golpea mucho ms a los ms vulnerables y, sobre todo, a los
que ingresaron a la nueva etapa en condiciones de mayor vulnerabilidad: mujeres y nios,
ancianos, poblaciones indgenas, trabajadores no calificados (que recluan su mayor cuota en esas categoras de poblacin). Es ms fcil apretarlas a ellas, porque tienen menor
capacidad de reaccin. Sacados de la escuela, de la atencin en salud, de la seguridad social,
del empleo estable, la polica queda como principal y tendencialmente nico canal de comunicacin institucional entre el Estado y los grupos abandonados a s mismos: pobres "nuevos"
y pobres "estructurales", nios de la calle, "informales", gente sin un lugar bajo el sol.
La articulacin que ya no integracin de estos excluidos tiende a expresarse ante
todo por la va de comportamientos definidos como "antisociales" por el Estado y sus

16

Ver CEPAL. El perfil de la pobreza en Amrica Latina a comienzos de los aos 90.
Santiago de Chile, CEPAL, noviembre de 1992; y Panorama social de Amrica Latina, 1995. Santiago de Chile, CEPAL, 1995.

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

159

agencias de control: invasores de terrenos; ocupantes de viviendas abandonadas; timadores de la credulidad o la codicia de los incautos; mendigos abiertos o encubiertos que
obstaculizan el trnsito y afean los espacios pblicos y ofertantes de servicios inservibles.
La discusin de la dcada de 1960 sobre las poblaciones marginales y su funcionamiento como "ejrcito de reserva" en los momentos de reactivacin econmica, pierde
sentido en la actualidad. sta no es la "superpoblacin relativa" del capitalismo industrial
que ejerce una funcin de regulacin del mercado de trabajo, ni la masa rural manipulable
y movilizable de los estados oligrquicos, es decir, la vlvula de seguridad y retaguardia
del proceso global de acumulacin, o la infantera poltica de los notables. stos son reserva de nada: cuando la economa se recupera (como fue el caso de Amrica Latina en el
periodo 1986-1994) el empleo no lo hace o lo hace a la zaga, y en todo caso en condiciones de creciente precarizacin.17
La exclusin social, promovida institucionalmente, es la variable de ajuste del nuevo
esquema de acumulacin. El fenmeno de la formacin de una extendida "subclase"
underclass, como la denomina la sociologa anglosajona de entre 20 y casi 70% de la
poblacin segn los pases de Amrica Latina y el Caribe, se expresa con caractersticas
particulares pero comparte con sus congneres del "Primer Mundo" el rasgo esencial: su
redundancia. En palabras de un acadmico poco inclinado a posturas radicales o a desmesuras verbales: "Son, si se perdona la crueldad de la afirmacin, innecesarios. El resto
de la poblacin puede vivir perfectamente bien sin ellos".18 Es decir: gente que sobra o,
por lo menos, gente en actividades que sobran. Naturalmente las cifras de la exclusin son
ms impresionantes en aquellas sociedades en las que los mecanismos estatales de
integracin eran ms limitados y su eficacia ms endeble.
El efecto de exclusin poblacional obedece a una racionalidad sistmica. Cada sistema socioeconmico genera sus propias leyes y tendencias demogrficas, que finalmente
se incorporan al plexo de valores dominante en la poblacin. La dinmica integradora del
17
En 1986-1990 el PIB conjunto latinoamericano creci ms de 9%; en el mismo lapso cua
tro de cada cinco nuevos puestos de trabajo correspondi al sector informal. En 1991-1995 el PIB
latinoamericano creci en conjunto 14.9%; de los casi 16 millones de nuevos puestos de trabajo
creados en el quinquenio, casi 14 millones (87%) correspondi al sector informal. Hctor Palomino
y Jorge Schvarzer, "Entre la precariedad y el desempleo: Una perspectiva de largo plazo". Realidad
Econmica, nm. 139, abril-mayo de 1996, pp. 17-43, discuten la precarizacin del empleo, y el
desempleo, como variables de ajuste en la reestructuracin neoliberal de la economa argentina;
su anlisis resulta vlido para otros pases con diseos semejantes de poltica econmica.
18
Ralf Dahrendorf. "The changing quality of citizenship", en Bart van Steenbergen (ed.). The
Condition of Citizenship. London, Sage, 1994, pp.10-19.

160

POLTICA Y CULTURA

sistema anterior (crecimiento del empleo, mejoramiento de condiciones de vida, etc.) estimul el crecimiento demogrfico y aument la esperanza de vida; aliment expectativas en
cada generacin en el sentido de que a la generacin siguiente es decir, a sus hijos e
hijas habra de irles mejor en la vida: el trabajo remunerado, el esfuerzo propio, eran la
llave del progreso individual y familiar. El viraje actual en el esquema socioeconmico deja
a la gente "colgando de la brocha", como se dice comnmente: las expectativas de progreso para la prole se esfuman. El efecto de exclusin es tanto mayor dado lo vertiginoso del
cambio. La nave se achic drsticamente en el curso de una dcada y los pasajeros con
boleto de tercera, y hasta algunos de segunda, son arrojados al agua.
Territorio: La privatizacin de la infraestructura econmica y social y la contraccin de los
presupuestos de inversin pblica generan un efecto de "retirada" del Estado respecto de
reas amplias de su territorialidad, que progresivamente adquieren la fisonoma de espacios vacos de autoridad pblica.
Los procesos histricos de constitucin de la territorialidad estatal estuvieron estrechamente ligados a la articulacin de Amrica Latina a la economa mundial y por lo tanto
a los procesos de valorizacin del capital, en particular, la formacin de las economas
primario-exportadoras primero, y de las experiencias de industrializacin sustitutiva posteriormente.19 El estilo extensivo de desarrollo predominante durante ms de siglo y medio
implic la proyeccin fsica de la presencia estatal activa, por lo menos como principio de
control pblico, pero tambin como principio de organizacin poltica y de legitimacin nacional. El repliegue espacial del Estado indica el paso a otro estilo de acumulacin y la
prdida de importancia relativa de ciertas reas respecto de las lneas predominantes en
la valorizacin del capital en escala global; en consecuencia, debe ser interpretada como
una dimensin de la rearticulacin externa de los pases de la regin.
La privatizacin de los ferrocarriles estatales en Argentina, por ejemplo, tuvo como
efecto la clausura de segmentos de vas frreas y el deterioro de las relaciones econmicas, administrativas, culturales, de un nmero importante de ciudades de provincia respecto
del resto del pas e incluso respecto de las cabeceras provinciales; a su turno esto fue
agravado por la contraccin de los presupuestos dedicados a educacin y salud, entre otros,
por efecto del ajuste fiscal. Ambos factores han contribuido al despoblamiento relativamente
rpido de zonas otrora efectivamente integradas a la vida econmica, poltica y cultural del
pas, constituyendo lo que un ministro de Economa refiri como "provincias no viables".
19

Ver Pedro Cumill Grau. Las transformaciones del espacio geohistrico latinoamericano, 19301990. Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1995; David Slater. Territory and State Power in Latn
America. The Peruvian Case. New York, St.Martin's Press, 1989.

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

161

El terreno cedido por el Estado es apropiado por actores particulares familias, empresas, grupos de inters en un proceso de fusin simbitica entre poder poltico
(usualmente reducido a capacidad de control y de exaccin) y poder econmico (usualmente reducido a apropiacin de renta) que O'Donnell denomina como de "privatizacin
perversa". A causa de la obliteracin de la dimensin pblica del Estado, organismos estatales como polica, tribunales, administraciones locales, "pasan a ser parte de circuitos
de poder que estn perversamente privatizados". La sierra peruana, varias provincias del
centro y del noreste de Argentina, el norte y la regin amaznica de Brasil, el sureste de
Mxico, son ejemplos "de la evaporacin de la dimensin pblica del Estado y, en consecuencia, de la curiosa 'objetivacin' del Estado como un ente conformado exclusivamente
por organismos que, en esas regiones, son de hecho parte de circuitos de poder privatizados y a menudo sultansticos".20
La virtual desaparicin del Estado como poder pblico en estas reas no es en s
mismo un fenmeno totalmente novedoso. El modo en que se trans la cuestin poltica
entre la burguesa urbano-industrial, la oligarqua terrateniente y comercial, y el capital extranjero, determin que la constitucin del Estado "moderno" en Amrica Latina y el Caribe
involucrara el abandono de partes del territorio al control poltico directo de los actores de
la economa por ejemplo, los enclaves productivos extranjeros y la pervivencia hasta
nuestros das de espacios en los que el poder econmico se expresa como control directo
sobre las personas y las cosas: guardias blancas, policas privadas y similares. Aunque
estas modalidades "tradicionales" de cesin territorial al poder econmico se encuentran
en retroceso, ellas forman parte todava de nuestra contemporaneidad en varios pases de
la regin. La retirada espacial del Estado en tanto poder pblico, tiene lugar sobre estas
modalidades previas pero subsistentes y se entrelazan recprocamente. Las modalidades
ms avanzadas del capitalismo financiero generan efectos poltico-espaciales homlogos
a los del capitalismo oligrquico y de enclave.21
Debe sealarse que no es ste tampoco un fenmeno exclusivo de reas de frontera
(donde el concepto de frontera refiere a la demarcacin del espacio relevante a una
20
Guillermo O'Donnell. "Acerca del Estado, la democratizacin y algunos problemas con
ceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas", Desarrollo
Econmico , Nm. 130, julio-setiembre de 1993, pp. 163-184, y reproducido como "Estado, demo
cratizacin y ciudadana" en Nueva Sociedad , nm. 128, noviembre-diciembre de 1993, pp. 62-87.
21
El impacto de las economas de enclave sobre el principio de unidad territorial del Estado
es discutido, para un caso concreto, en Carlos M. Vilas, "La economa de enclave en la Costa Atln
tica". Wani, nm. 5, enero-abril de 1987, pp. 8-16. "Es ms fcil asaltar un banco que entrar en una
finca", coment a este autor un funcionario del ministerio de Salud de Guatemala (1995), refirindo
se a las haciendas azucareras del departamento de Escuintla.

162

POLTICA Y CULTURA

modalidad dada de acumulacin de capital). El deterioro acelerado de las condiciones de


vida de segmentos amplios de la poblacin urbana, al que me refer anteriormente, est
generando en varias metrpolis latinoamericanas hoyos negros de ingobernabilidad en
reas determinadas. Zonas de la ciudad que a partir de cierta hora se convierten en terreno de nadie, del que incluso las manifestaciones ms visibles del poder estatal (como por
ejemplo la polica o las autoridades locales) se retiran, o cuya presencia en ellos tiene
lugar mediatizada por estructuras "autnomas" de poder local. Fenmeno tpico de la extrema pobreza en ciudades como Nueva York, Los ngeles, Londres y otras, ilustradas de
manera vivida en pelculas como Blade Runner o Strange Days, el surgimiento de estos
guettos en Sao Paulo, Rio de Janeiro, Ciudad de Mxico o Lima, da testimonio de una de
las dimensiones ms recientes del rediseo del territorio estatal en tanto mbito efectivo
del poder poltico. Las "villas miserias", "favelas", "callampas", "pueblos brujos", etc., que
en el modo anterior de acumulacin definieron el "cinturn de pobreza" de las ciudades
latinoamericanas, ahora son complementadas por estas expresiones poltico-territoriales
de la globalizacin financiera. Adems del desplazamiento espacial, se registra un cambio
sociodemogrfico. Aquellos cinturones de pobreza eran ante todo el espacio de la cotidianeidad de los trabajadores nuevos, de los migrantes atrados por las perspectivas de empleo
remunerado. Estos hoyos negros en el centro de las metrpolis son el hbitat poblado en
nmeros crecientes por los underclass de la posmodernidad latinoamericana.22

2. El poder del Estado


2.1 Prdida de autonoma del Estado respecto de las fracciones hegemnicas del capital
Afirmar la existencia de una relacin de correspondencia entre Estado y sociedad no implica negar la relativa autonoma de lo jurdico-poltico institucional respecto de la estructura
productiva, las coaliciones sociales de base y las concomitantes relaciones de poder. Sin
embargo, ya se seal que los alcances de esa autonoma relativa no son constantes; se
encuentran histricamente delimitados segn nos enfrentemos a situaciones de conduccin poltica con predominio de la induccin cultural o simblica, o a periodos de crisis y
de predominio del factor dominacin y coaccin.
En los momentos presentes, el Estado interviene en favor de los grupos mejor articulados a los procesos de globalizacin para fortalecer su posicin en el mercado y promover

22

Ver Thomas Angotti. "The Latn American Metropolis and the Growth of Inequality". NACLA
Report on the Americas, nm. XXVII (4), January-February 1995, pp. 13-18.

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

163

sus intereses, perspectivas y objetivos. Se trata de lo que en la literatura vulgar sobre el


tema suele plantearse como la "paradoja neoliberal": no es posible privatizar, desregular,
abrirse al exterior, ampliar los alcances de las relaciones de mercado, consolidar la primaca de lo privado, impulsar la operacin de las grandes corporaciones transnacionales, sin
una decisiva intervencin estatal en beneficio de actores econmicos y sociales especficos, y en detrimento de otros. Una nueva matriz de poder en el mercado no surge
simplemente por accin de las fuerzas del mercado; es indispensable la intervencin directa del poder estatal para que actores determinados alcancen la primaca en el terreno
econmico y social. Esto es algo que Karl Polanyi demostr perfectamente hace medio
siglo, que Gerschenkron confirm para el caso particular del capitalismo "tardo", y que ms
recientemente ha sido identificado como uno de los factores que contribuyen a explicar el
llamado "milagro" del sureste de Asia.23
Los mrgenes de autonoma relativa del Estado respecto de los actores del mercado y la sociedad siempre han sido menores en Amrica Latina que en el capitalismo
europeo "de bienestar"; el populismo es lo ms parecido que hemos tenido al "Estado
social" o "de bienestar" de la socialdemocracia europea, una especie de "proxy" criollo,
pero sin autonoma sindical, sin experiencias efectivas de cogestin laboral, y con mucha
menor capacidad de integracin social. De todos modos, el grado actual de simbiosis entre
el Estado y las fracciones dominantes del empresariado latinoamericano marca contrastes ntidos con el pasado reciente.
La prdida de autonoma del Estado se advierte de varias maneras:
I) Instrumentalizacin abierta del Estado en funcin de los intereses y lneas de expansin de las fracciones financieras y especulativas del capital que conducen los procesos
de acumulacin en la etapa actual: manipulacin de instrumentos de poltica, definicin de
polticas ad hoc; el Estado convierte en asuntos de prioridad pblica el lenguaje, los objetivos y las prioridades privadas del capital financiero. El antecedente inmediato de esta
"publicizacin" de lo privado capitalista en clave financiera es la estatizacin de la deuda
externa privada, decidida por varios estados de Amrica Latina en 1982-1983. Hay que insistir en esto de la "instrumentalizacin abierta" del poder y los recursos del Estado porque

23

Karl Polanyi. The Great Transformation. New York, Basic Books, 1944 (hay traduccin del
Fondo de Cultura Econmica); Alexander Gerschenkron. El atraso econmico en perspectiva
histrica. Barcelona, Ariel, 1968; Rhys Jenkins, "La experiencia de Corea del Sury Taiwn: ejemplo
para Amrica Latina?". Comercio Exterior, nm. 42 (12) diciembre de 1992, pp. 1120-1130; Peter
Evans. Embedded Autonomy. States and Industrial Transformation. Princeton, Princeton
University Press, 1995.

164

POLTICA Y CULTURA

ya se seal que existe siempre un margen de instrumentalidad en la aproximacin de los


actores al Estado. Las transferencias estatales de ingentes recursos financieros a la gran
empresa privada en Argentina y el salvataje estatal de la banca privatizada en Mxico ilustran la conversin de lo privado capitalista en estatal, junto con la "privatizacin" de los
anteriores compromisos pblicos con los sectores medios y de menores ingresos. El Estado asume como nica manera de encarar las crisis financieras del capital el punto de
vista del capital financiero, en una relacin simbitica que puede alcanzar expresiones grotescas.24 Con irona no exenta de cierta exageracin, Badiou se refiere a esto como "el
triunfo del marxismo vulgar" justo cuando se afirma la crisis del marxismo y de los sistemas inspirados en el marxismo-leninismo.25 Dahrendorf afirma algo parecido, pero con
flema britnica.26
La simbiosis del Estado y el poder econmico plantea el retorno a la concepcin poltica de los inicios del capitalismo: el Estado como atributo de los propietarios y como
defensa de la propiedad. Adam Smith, que como buen escocs iba directamente al grano,
lo plante sin circunloquios: "En la medida en que el Estado ha sido instituido para la defensa de la propiedad, ha sido instituido en realidad para la defensa del rico contra el pobre,

24

Por ejemplo el proyecto de nuevo ajuste fiscal diseado a mediados de 1996 por el go
bierno argentino incluy la ampliacin del IVA, mayores recortes al gasto social y ms intensa presin
sobre los niveles de empleo, junto con la reduccin de los impuestos al consumo suntuario o no
bsico, como bebidas de cola, champagne, y compra de alhajas. El gobierno de Carlos Menem
presenta ejemplos particularmente explcitos de fusin entre gran capital financiero y decisiones
estatales. Su primer ministro de Economa fue reclutado de la ms alta conduccin del mayor grupo
financiero de Argentina; despus que ste falleci, fue sustituido en el cargo por otro alto funcionario
del mismo grupo financiero y designado por ste. Tras la renuncia de ste y del catico interinato
por un funcionario proveniente del entorno personal de Menem, fue designado en el cargo Domingo
Cavallo, vinculado a otros importantes grupos financieros y con respaldo de los acreedores exter
nos; durante el desempeo de su funcin como ministro de Economa, Cavallo perciba un
sobresueldo de 400%, pagado por un grupo think tank financiado por grandes corporaciones in
dustriales y financieras. Mxico, La Jornada, 12 y 16 de diciembre de 1992.
25
"Un 'marxismo' sin proletariado ni poltica, un economismo que coloca a la riqueza privada
en el centro de la determinacin social, el redescubrimiento de la buena conciencia de los agiotis
tas, los corruptos, los especuladores, los financistas, los gobiernos exclusivamente preocupados
de sostener el enriquecimiento de los ricos; he ah una visin del mundo que se nos propone bajo
los estandartes triunfales de la civilizacin". Alain Badiou. "D'un dsastre obscur. Droit, Etat, Politique". Paris, Editions de l'aube, 1991, pp. 29.
26
"Algn da se escribir la historia econmica de la dcada de 1980. Entonces recordare
mos a aquel precursor de Thatcher, el Primer Ministro francs de las dcadas de 1830 y 1840,
Francois Guizot, que acu la frase: enrichessez-vous, messieurs! Enriquzcanse, y si no pueden,
consigan crdito, pidan prestado! El capitalismo de los ochenta tambin fue capitalismo a crdito".
Ralph Dahrendorf, op. cit.

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

165

de los que tienen alguna propiedad contra los que no la tienen".27 El abandono de esta
concepcin fue el resultado de las luchas obreras, feministas y socialistas de los siglos
siguientes, y de los movimientos de liberacin nacional. Hoy, derrotado el movimiento obrero,
confundido el socialismo, reorientada buena parte de las energas del feminismo, agotadas las luchas de liberacin en enfoques puramente institucionales, la prctica poltica de
la globalizacin financiera vuelve a abrevar de las fuentes prstinas del capitalismo mercantil.
II) Crisis de los modos previos de mediacin clase-Estado. En primer lugar, se advierte una creciente incorporacin de grandes empresarios a la gestin del Estado y a
funciones de gobierno. La separacin capitalista entre dominacin poltica y explotacin
econmica, a partir de la cual toma cuerpo la autonoma del Estado respecto de las clases
y grupos de la sociedad, se traduce institucionalmente en la existencia de una burocracia
pblica ms o menos profesionalizada, cuyo poder deriva principalmente de su operacin
de las instituciones, procesos y recursos estatales, ms que de sus vinculaciones sociolgicas o familiares con las clases dominantes. La amplitud y efectividad de esta separacin
no son constantes histricas;28 hoy resultan cuestionadas por el involucramiento creciente y
directo de las fracciones ms globalizadas de la clase empresarial en el manejo del
Estado. Tambin contribuye a estas modificaciones el entrenamiento cada vez ms frecuente de los niveles medio-superiores y superiores de las burocracias pblicas en
empresas privadas de educacin superior y tcnica, en un contraste no slo con el papel
desempeado anteriormente, en este terreno, por las instituciones educativas estatales,
sino tambin con el modelo francs, y en general capitalista europeo, de formacin de la
alta burocracia pblica e incluso privada por el Estado.
Al revs de la tradicional conversin del poltico en empresario a travs de mecanismos variados de apropiacin privada de recursos pblicos y de prebendalismo, ahora son
los empresarios y los dirigentes de organizaciones empresariales quienes aparecen en
las cumbres decisorias del Estado y en la primera lnea de las instituciones polticas. En
realidad no es ste un rasgo totalmente novedoso. Las cmaras y asociaciones empresariales nunca fueron extraas a la elaboracin de las polticas econmicas; algunos anlisis
de este tema anteriores a la crisis presente sealaron incluso su involucramiento directo
en la gestin gubernamental y la manipulacin de las polticas estatales para promover

27

Adam Sm'ith. An Inquiry in the Nature and Causes of the Wealth of Nations (1776). Chicago,
The University of Chicago Press, 1976, pp. 236.
28
Ver Charles Tilly (ed). The Formation of National States in Western Europe. Princeton, Princeton University Press, 1975; Martin Krygier, "El Estado y la burocracia en el crecimiento de un
concepto", en Eugene Kamenka et al. La burocracia. Trayectoria de un concepto. Mxico, Fondo de
Cultura Econmica, 1981, pp. 11-69.

166 ___________________________________POLTICA Y CULTURA

intereses particulares, y no ya intereses de clase como tal.29 Deben sealarse, sin embargo, dos aspectos peculiares de la situacin presente:
a) la magnitud del fenmeno, que ha crecido considerablemente en los ltimos aos. En
Paraguay y Bolivia prominentes empresarios han accedido a la presidencia a travs del
voto: en Paraguay el ms grande exportador de algodn; en Bolivia el segundo ms grande
empresario de ese pas. Adems, el primer gabinete de ste inclua a un banquero como
ministro de Desarrollo Social, al ex presidente de la Confederacin de Empresarios Privados como ministro de Desarrollo Econmico, y a otro gran empresario como ministro de
Desarrollo Sustentable. En Mxico el nmero de grandes empresarios directamente involucrados en cargos polticos y en poltica partidaria sobre todo en el gobernante Partido
Revolucionario Institucional (PRI), pero tambin en el tibiamente opositor Partido Accin
Nacional (PAN) aument rpidamente durante el periodo presidencial de Carlos Salinas
de Gortari. Un fenmeno similar se advierte en los escenarios de democratizacin electoral de la Centroamrica postrevolucionaria.30 Vale decir, la relacin clase-Estado ya no
aparece mediada por los partidos polticos, o bien los partidos polticos se convierten en
instrumentos orgnicos a cargo de miembros de la clase; la "clase poltica" es ms clase
que nunca.
b) esta corporativizacin empresarial de la alta poltica ocurre en escenarios de democracia electoral y de vigencia del principio de representacin poltica, y constituye uno de los
datos identificatorios de la variante latinoamericana de las llamadas "democracias de
mercado".
En segundo lugar, el mayor involucramiento directo de las lites empresariales en la
gestin estatal tiene lugar junto con el retroceso de la participacin de las organizaciones
sindicales en el diseo de las polticas econmicas y en la gestin del mercado de

29
Vid para el caso argentino, Jorge Schvarzer, Martnez de Hoz: la lgica poltica de la poltica
econmica. Buenos Aires, CISEA, 1983; Daniel Azpiazu, Eduardo Basualdo y Miguel Khavisse. El
nuevo poder econmico. Buenos Aires, LEGASA, 1986; sobre Brasil, Eli Daz. "Empresariado e
Projeto Neoliberal na Amrica Latina: Urna Avaliagao dos Anos 80", Dados, Revista de Cincias
Sociais, N 34, (3), 1991, pp. 349-377. Se recordar que, en lneas generales, sta fue una de las
temticas cubierta por la literatura sobre "gupos de inters": Mannuel Garca-Pelayo. Las transformaciones del Estado contemporneo. Madrid, Alianza, 1982, pp. 108-135.
30
Para el caso de Mxico, vid. El Da, 23 de febrero de 1992; Rafael Rodrguez Castaeda.
"La lite empresarial de Salinas", Proceso nm. 819, 13 de julio de 1992, pp. 6-7; Jos Ignacio
Rodrguez Reina, "La 'privatizacin' de la poltica". Expansin nm. 619, 7 de julio de 1993, pp. 54-79.
Sobre Centroamrica, Carlos M. Vilas. "Prospects for Democratisation in a Post-Revolutonary Setting: Central America". Journal of Latin American Studies, nm. 28, May-June, 1996, pp. 461-503.

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

167

trabajo. Ahora son exclusivamente el Estado y el capital quienes deciden los trminos y
niveles de contratacin, empleo y despido de la fuerza de trabajo. Si el involucramiento de
las organizaciones de clase en los aparatos del Estado para la toma de decisiones polticas constituye uno de los ingredientes constitutivos del corporativismo, Amrica Latina ha
transitado entonces de un corporativismo "triangular", en el que las organizaciones empresariales y
laborales competan entre s a travs de los aparatos y las burocracias estatales, a un
corporativismo "binario" Estado-lites empresariales que refuerza el sesgo de clase del
Estado. Es curioso que la crtica al corporativismo poltico latinoamericano no le haya dedicado energas intelectuales a este asunto y se limite o especialice, lo mismo que el discurso
neoliberal, en la crtica del corporativismo triangular populista o nacional-desarrollista.
Tercero, la integracin directa de miembros de la clase en la primera lnea de las
instituciones del Estado y en cargos de representacin, y la movilizacin de los recursos
pblicos (instituciones, recursos econmicos y financieros, virtualidad coactiva, etc.) en
funcin de intereses y objetivos de la clase, e incluso de grupos o fracciones particulares
de la clase es decir la privatizacin del Estado y de la poltica institucional lleva a replantear la cuestin de la apropiacin privada de recursos pblicos que se encuentra en el
centro del debate en torno a la corrupcin poltica. El sujeto activo de la corrupcin es
exclusivamente un funcionario pblico, o tambin el empresario que recurre a estas prcticas para ganar una licitacin, agenciarse de una empresa en vas de privatizacin, controlar
un mercado, acceder a un crdito? En qu momento, o a partir de qu magnitud, los usos
y costumbres "normales" de la poltica de clase se transforman en corrupcin?31
En cuarto lugar, se advierte un desplazamiento del tratamiento de los temas ms relevantes para la agenda estatal por ejemplo privatizaciones, rearticulacin externa,
reorientacin de las polticas pblicas, entre otros desde las instancias institucionales
de la poltica representativa, a los mbitos reclusos de la administracin central. En trminos de poltica constitucional y administrativa esto se expresa como una ratificacin de la
tradicin latinoamericana de ejecutivos fuertes y parlamentos dbiles e incluso dciles, que
se acenta en estos momentos de viraje. En el fondo, estamos en presencia de otra manifestacin de la crisis de representacin que lleva a la clase empresaria en verdad, a
los fragmentos de ella mejor articulados a las lneas de punta de la globalizacin a encargarse sin mediaciones de la gestin estatal de sus asuntos. Los actores involucrados

31
E! caso ms evidente es el del lavado de dinero, que en economas de mercado necesariamente involucra a instituciones privadas: bancos, casas de cambio, aseguradoras, empresas de
construccin y de turismo, etctera. Vid. una sugerente discusin en Alain Duhamel. La politique
imaginaire. Paris, Flammarion, 1995, cap. III.

168

POLTICA Y CULTURA

en la promocin de los temas de la nueva agenda estatal carecen de presencia decisiva


en las instancias y procedimientos donde impera el principio de la representatividad poltica del Estado en clave democrtica-electoral, mientras que al contrario predominan en
stos los actores que se oponen a la reestructuracin o al modo en que sta se ejecuta.
Aunque la literatura auspiciada por las agencias financieras multilaterales que promueven la reestructuracin neoliberal predica sobre la existencia de un consenso ciudadano
e incluso popular hacia el ajuste,32 la investigacin ms seria no llega a conclusiones
firmes y se caracteriza al contrario por un tono marcadamente especulativo.33 En todo caso,
debe destacarse que en las dos nicas ocasiones en que el electorado de algn pas de
Amrica Latina pudo votar sobre programas de ajuste, los resultados fueron abrumadora y
consistentemente de rechazo (Uruguay, diciembre de 1992, y Ecuador, noviembre de 1995).
En virtud de este conflicto entre mayoras ciudadanas e intereses minoritarios, los mecanismos de la discusin y la decisin democrtica son vaciados de contenido efectivo a
travs de una variedad de recursos: resurgimiento del caudillismo, delegaciones legislativas explcitas, apropiacin de atribuciones por instancias administrativas, etctera. El
aumento de la pobreza, la profundizacin de las desigualdades sociales y la consiguiente
fragmentacin de intereses, conducen a la crisis de la representacin partidaria y parlamentaria. Como advirti Heller en su refutacin a Carl Schmitt, "no es la fe en la discusin
pblica en s misma la base espiritual e histrica de este ltimo [el parlamento: sino la fe
en la existencia de una base comn de discusin y, con ella, en la posibilidad de un fair
play para con el rival en la poltica interior, un rival con quien se cree posible, desechando
el empleo de la fuerza bruta, poder ponerse de acuerdo. All donde se desvanece esta conciencia de homogeneidad, se convierte en partido dictatorial el hasta entonces dialogante".34
Refirindose al capitalismo avanzado, Offe denomin "separacin de forma y contenido en la democracia liberal" a este progresivo vaciamiento de las instituciones representativas
de efectiva capacidad de decisin, cuestin a la que algunos autores latinoamericanos se

32
Ver Stephan Haggard & Steven B. Webb (eds.). Voting for Reform. Democracy, Politcal
Liberalization, and Economic Adjustment. Oxford, Oxford University Press-The World Bank, 1994;
John Williamson. "Democracy and the Washington Consensus". World Development, nm. 21, (8),
1993, pp. 1329-1336.
33
Por ejemplo Mario Navarro. "Democracia y reformas estructurales: explicaciones de la to
lerancia popular al ajuste econmico". Desarrollo Econmico, nm. 139, octubre-diciembre 1995,
pp. 443-465; Carlos H. Acua y William C. Smith, "La economa poltica del ajuste estructural: la
lgica del apoyo y oposicin a las reformas neoliberales". Desarrollo Econmico nm. 141, abriljunio, 1996, pp. 355-389.
34
Hermann Heller. Escritos polticos. Madrid, Alianza, 1985, p. 262 (la edicin original es de
1928).

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

169

han referido como un desplazamiento de la relacin de representacin hacia cuerpos no


representativos.35 Mientras la literatura sobre la consolidacin de las transiciones democrticas en Amrica Latina insiste en la necesidad de reducir las atribuciones del ejecutivo
y fortalecer a los parlamentos,36 las agencias financieras multilaterales insisten en la necesidad de "impermeabilizar" (insulate) las decisiones polticas ms relevantes para la
agenda del ajuste y la globalizacin financiera, de las presiones y la dinmica de la sociedad civil y los actores del sistema poltico.37 Se advierte de esta manera cmo un elemento
de la cultura poltica tradicional latinoamericana, acopla bien con los requerimientos de las
lneas de punta del capitalismo financiero global.
Finalmente, inciden en la intensidad del control empresarial del Estado y sus polticas la trayectoria poltica del movimiento obrero y sindical en cada pas. Contrastan as los
casos de Argentina y Mxico, con organizaciones sindicales que desde larga data se han
comportado como aparatos del Estado, carentes de autonoma poltica significativa, y
donde por lo tanto la apropiacin empresarial del Estado y la exclusin poltica del sindicalismo resultaron relativamente sencillas, con los mucho ms matizados de Uruguay,
Brasil y Costa Rica.
En resumen, los cambios globales, regionales y nacionales en las relaciones de poder en el conjunto de la sociedad, y dentro del bloque dominante, la sustitucin de lneas
de liderazgo en la economa capitalista, el retroceso poltico de las organizaciones laborales, la incapacidad de los actores polticos tradicionales, sobre todo partidos polticos, para
hacerse cargo de las transformaciones recientes, favorecen la ruptura de los mecanismos
e instancias convencionales de mediacin entre la clase y el Estado. La evidencia histrica
indica que se trata de momentos transitorios y que a la postre los grupos sociales apelan
a nuevas formas profesionalizadas de mediacin. Se trata empero de una transitoriedad
que puede extenderse por dcadas, y que mientras tanto incrementa las tensiones tanto
en la sociedad como en el Estado y en el conjunto de las instituciones polticas. La

35
Claus Offe. Contradicciones en el Estado de Bienestar. Madrid, Alianza, 1990, pp. 151-167;
Francisco Weffort. Qual Democracia? Sao Paulo, Editora Schwartz, 1992.
36
Juan J. Linz & Arturo Valenzuela (eds.). The Failure of Presidential Democracy. Baltimore,
Johns Hopkins University Press, 1994; Arturo Valenzuela, "Amrica Latina: presidencialismo en cri
sis". Etctera, 12 de enero de 1995, pp. 16-21; Piero Meaglia. "Presidencialismo, parlamentarismo,
semipresidencialismo". Este pas, nm. 62, mayo de 1996, pp. 2-13. Al contrario, el Informe Dror al
Club de Roma recomienda "alentar e incrementar un liderazgo ejecutivo fuerte" para mejorar las
probabilidades de gobemabilidad. Yehezkel Dror. La capacidad de gobernar. Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1996, p. 276 y ss.
37
Por ejemplo World Bank. The East Asian Miracle. Economic Growth and Public Policy. Oxford,
Oxford University Press-The World Bank, 1993.

170________________________________________ POLTICA Y CULTURA

preocupacin casi obsesiva por la gobernabilidad de estos sistemas polticos, en los que
deben coexistir polticas estatales de impacto excluyente con convocatorias electorales peridicas, encuentra aqu una buena explicacin.

2.2. La soberana del Estado


En la medida en que los actores y procesos de la globalizacin se "internalizan" y que se
modifica el bloque de poder al que el Estado expresa, tambin cambian las caractersticas, alcances y contenidos de la soberana. Pueden sealarse varios aspectos de esta
cuestin.
En primer lugar, las condicionalidades impuestas por las agencias financieras multilaterales y por los grandes inversores limitan el ejercicio de las funciones soberanas en
el terreno de la economa, el comercio y las finanzas, tipos de cambio, tasas de inters,
poltica de recursos y de gasto, rgimen de inversiones extranjeras, etctera. La expresin
institucional ms clara de esta enajenacin de funciones antes consideradas soberanas
es la autonomizacin de la banca central, tal como existe en un nmero creciente de pases latinoamericanos, o la reduccin de la banca central a funciones de caja de conversin
como en el caso de Argentina. En ambos casos la autoridad monetaria nacional deviene
un apndice operativo de las decisiones de poltica monetaria y fiscal adoptadas en otros
mbitos de la economa mundial. Las recomendaciones y pautas de poltica definidas por
agencias multilaterales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, el
Banco Interamericano de Desarrollo y otros, o directamente por agencias de gobiernos de pases acreedores (la Reserva Federal de Estados Unidos o el
Bundesbank, por ejemplo) se convierten en lineamientos de poltica estatal. Las evaluaciones de estos organismos definen los criterios de legitimidad de la gestin
estatal. La relacin de representacin poltica se desplaza: deja de vincular al Estado
con su ciudadana, para vincular ante todo al Estado con la comunidad financiera
internacional y con los segmentos ms globalizados de la poblacin nacional. La
soberana se desplaza, de los parlamentos y los votantes, a las reuniones de
directorios de las agencias financieras multilaterales y a los encuentros peridicos
del Grupo de los Siete.
En segundo lugar, la soberana es cuestionada por el avance de los grandes actores
del mercado: por ejemplo, la capacidad de las grandes corporaciones de negocios para
sortear las reglamentaciones ecolgicas o de violentar impunemente las normas de seguridad laboral, adicionalmente favorecida por la difusin, a travs de los medios de comunicacin
y las propias instituciones educativas del Estado, de una ideologa que exalta la primaca

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

171

de la racionalidad econmica individualista por encima de las responsabilidades sociales.


El desbalance de poder entre Estados nacionales y corporaciones transnacionales es una
cuestin planteada desde hace dcadas en Amrica Latina; el surgimiento de nuevas
modalidades de organizacin y operacin de grandes inversionistas institucionales e incluso individuales, y el ambiente propicio para sus procesos de decisiones creado por los
desarrollos de la tecnoinformtica, agrega complejidad a este aspecto de la problemtica
de la globalizacin.
Tercero, la formacin de bloques comerciales regionales, reas de libre comercio,
mercados comunes, etc., que implican la delegacin de atribuciones y funciones privativas
de los Estados, a cuerpos y entidades supra-estatales. Aunque esto puede pensarse ms
relacionado con la problemtica de la autonoma externa de los Estados, lo cierto es que
la incorporacin a estas formas de coordinacin o integracin regional involucra la aceptacin de candados, sesgos y condicionalidades en materia de decisiones de poltica interna.
Cuarto, el repliegue espacial del Estado implica que un conjunto de funciones pblicas, como seguridad y recaudacin, quedan en manos de grupos privados y son asignados
en atencin a criterios privados.
Quinto, la privatizacin espontnea de espacios y funciones del dominio pblico del
Estado, es decir, del patrimonio del Estado en tanto que poder pblico: por ejemplo, la
privatizacin de las calles y reas de uso comn en barrios de clases medias y altas, con
facultad autoasignada para autorizar o prohibir el ingreso de las personas "ajenas", o de
reglamentar horarios de ingreso.
Estos procesos de prdida y reformulacin de las funciones soberanas de los Estados se llevan a cabo de modo que refuerzan la desigualdad propia de la etapa actual de
desarrollo de los procesos de globalizacin independientemente de lo que ellos pueden
tener de necesidad, o de la posibilidad de definir vas alternativas al respecto, o de la
posibilidad de llevar a cabo negociaciones en mejores trminos. En el mundo eufemsticamente considerado "en desarrollo" los Estados se achican y la soberana se redefine hacia
adentro y hacia abajo. En el "Primer Mundo" en cambio, los Estados renuevan sus esfuerzos para dotar de validez extraterritorial a sus decisiones de poltica interna por ejemplo,
la leyes Helms-Burton y D'Amato de Estados Unidosy resurgen los llamados a la reasuncin de las modalidades ms tradicionales del colonialismo.38
38
Ver Paul Johnson, "Colonialism's back -and Not a Moment Too Soon", The New York
Times Magazine , nm. 18, April 1993; Ernst W. Lefever. "Reigning in the U.N. Mistaking the Instrument for the Actor", Foreign Affairs, nm. 72, (3), Summer, 1993, pp. 17-20.

172

POLTICA Y CULTURA

2.3. La organizacin del poder


La reforma del Estado incluye cierto nfasis en la descentralizacin administrativa. Se busca con esto compensar el burocratismo, la ineficiencia y la corrupcin que habran sido
fomentadas por la fuerte centralizacin que caracteriz al esquema anterior de relaciones
Estado-sociedad, abriendo algunas instancias de decisin a la participacin de los directamente involucrados. La reforma viene acompaada, en consecuencia, de una revalorizacin
del federalismo y el municipalismo que busca compatibilizar de alguna manera, las necesidades de la reforma estatal con algunas de las demandas de los movimientos sociales
y de algunos partidos polticos de vocacin popular.
La reorientacin por lo menos discursiva del modo prevaleciente de organizacin administrativa de la funcin gubernamental del Estado ha sido fuente de tensiones respecto
de qu, cunto, cmo y a quin se habr de descentralizar. En la medida en que, como la
reforma estatal de la que forma parte, la descentralizacin obedece a una racionalidad de
arriba hacia abajo, la descentralizacin deja de lado conspicuamente las reas de decisin ms relevantes para el diseo del esquema de acumulacin que se trata de impulsar.
La poltica econmica es el ejemplo ms claro de continuidad en el enclaustramiento de
decisiones estratgicas, en los ms altos y centralizados niveles del aparato estatal. En
general, la descentralizacin ha tendido a ejecutarse ms en materia de poltica social que
en otras reas de gobierno; ms en la ejecucin de proyectos que en el diseo de estrategias y de polticas; ms como una forma de ahorrar recursos que como un medio para
ampliar la participacin democrtica; ms en favor de los amigos que de los opositores,
es decir, ms respecto de unidades poltico-espaciales (provincias, municipios) en las que
gobierna el partido o coalicin oficialista que en las que gobierna la oposicin. En muchos
casos las medidas adoptadas en materia de descentralizacin parecen obedecer ms a la
necesidad de cumplir formalmente con las condicionalidades de los organismos financieros multilaterales que monitorean las reformas, que a los intereses o las convicciones de
los actores, una situacin similar a la que se registr en las dcadas de 1950 y 1960,
cuando casi todos los Estados de la regin organizaron oficinas de planificacin del desarrollo en respuesta a las exigencias del "Punto IV" del presidente Hoover, y despus de la
USAID en el marco de la Alianza para el Progreso.
En particular se advierten persistentes rigideces y desconfianzas del centro para pasar de la desconcentracin de cuestiones operativas a una descentralizacin propiamente
tal; vale decir, a una significativa transferencia del poder de decisin sobre las materias
involucradas, y de los recursos necesarios para hacer efectivas las decisiones. La afectacin de stos sigue siendo tremendamente desigual, lo que entorpece adicionalmente el
desempeo de las unidades descentralizadas. La descentralizacin es algo que requiere

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

173

del desarrollo de condiciones previas (dotacin de infraestructura, recursos humanos, etc.)


que an distan mucho de existir en la mayora de los municipios de Amrica Latina. La
descentralizacin hacia unidades administrativas que carecen de condiciones para hacerse cargo de ella produce efectos opuestos a los formalmente pretendidos; ms que el
fomento de la "autogestin de la sociedad civil", se favorece el refuerzo de la imagen de
"slvese quien pueda" del diseo global.
En el marco de la reestructuracin neoliberal y su reforma del Estado, la descentralizacin tiende por lo tanto a quedar encajonada en callejones sin salida. Obedeciendo ante
todo a la necesidad de contraer presupuestos pblicos, la astringencia fiscal reduce su
virtualidad operativa; la preservacin del centralismo en las decisiones estratgicas para
la implantacin y el funcionamiento del esquema global, limita sus proyecciones democratizadoras; la necesidad de ganar elecciones favorece la precedencia de las afinidades
partidarias y de las lealtades derivadas de complejas redes particularistas, por encima de
la racionalidad pblica.
Finalmente, es necesario sealar el desarrollo desigual de la reforma estatal en los
diferentes mbitos de la funcin de gobierno. La "modernizacin del Estado" se refiere fundamentalmente a la rama ejecutiva, mbito privilegiado de las decisiones estratgicas para
la implantacin y operatoria del esquema global. Al contrario, el poder legislativo y, sobre
todo, el poder judicial, se mantienen al margen de las reformas: la ineficiencia, la corrupcin, el burocratismo, siguen caracterizando el desempeo de las funciones de estas ramas
de la administracin en un nmero grande de pases. La cuestin tiene su lgica dentro
del presente diseo global. Las decisiones ms relevantes en materia poltica y econmica se toman ya al margen del legislativo (por ejemplo, los decretos "de necesidad y urgencia"
del presidente Carlos Menem) o son disciplinadamente convalidadas por parlamentos dciles
en los que operan diversas variantes de "mayoteo". Por otro lado, los grandes conflictos de
intereses no se tramitan ni resuelven en los tribunales latinoamericanos sino ante las cortes
de Estados Unidos o Europa; los asuntos que se someten a los tribunales criollos refieren
fundamentalmente a cuestiones de poca monta respecto del diseo macroeconmico y
macropoltico predominante.
3. El sentido de la intervencin estatal
El Estado as reformado cambia el sentido y las proyecciones de su intervencin en el mercado y en la sociedad. A travs de la desregulacin asimtrica y el manejo sesgado de
instrumentos de poltica econmica, financiera y comercial (tipos de cambio, tasas de inters, polticas crediticias, entre otros), el Estado crea condiciones preferenciales y garantas
para la rpida circulacin del capital financiero. El Estado deja de funcionar, como en el

174

POLTICA Y CULTURA

medio siglo que corri entre la dcada de 1930 y la de 1970, como un filtro o tamiz entre
las economas nacionales y el sistema global; al contrario, ahora acta favoreciendo la
globalizacin financiera y sacando ventajas de ella para los actores "instalados" o representados primordialmente por sus agencias y polticas. Se trata de abrir a la acumulacin
transnacional de capital los espacios econmicos nacionales: la ampliacin de la mercantilizacin hacia mbitos, recursos y relaciones que hasta este momento quedaban
fuera de la valorizacin del capital, con un impacto territorial desigual al que ya se hizo
referencia.
La intervencin anticclica del pasado se transforma en intervencin de acompaamiento y estmulo del ciclo econmico. La intervencin macroeconmica y macrosocial de
sentido compensador se convierte en refuerzo de las desigualdades del mercado y compensacin "focalizada"; el Estado compensa a nivel micro y excluye a nivel macro. La poltica
tributaria, por ejemplo, asume un carcter marcadamente regresivo que premia a los ms
altos niveles de ingreso y castiga a los grupos de ingresos medios y bajos, en los precisos momentos en que el Estado se retira en trminos de polticas sociales de esos
sectores y el mercado de trabajo se precariza. La poltica de empleo e ingresos desaparece; en su lugar se recurre a programas "focalizados" de corto alcance y cobertura
insatisfactoria. Los subsidios al consumo popular se eliminan en nombre de la disciplina
fiscal al mismo tiempo que se incrementan los subsidios fiscales a las grandes empresas.39 El fomento del mercado interno es abandonado en nombre de los imperativos
de una globalizacin que es oficialmente entendida en los trminos y con los alcances definidos por los grandes inversionistas financieros, por los grandes acreedores
internacionales y por los organismos multilaterales. En escenarios de profundas desigualdades, el tratamiento formalmente igual de los desiguales implica reforzar las
desigualdades y favorecer a quienes tienen mejor acceso a recursos. El ya referido desmantelamiento estatal de la legislacin laboral ilustra de manera dramtica esta
situacin; el tratamiento legal formalmente igual a trabajadores y empresarios implica
consolidar institucionalmente la subordinacin del trabajador ante el poder de la
empresa. Cuando los movimientos feministas contemporneos reclaman el reconocimiento institucional de las diferencias de gnero como condicin para una
efectiva igualdad entre gneros, estn ratificando algo que Aristteles advirti hace

39

Una vez ms es pertinente recordar el salvamento gubernamental de la banca privada


mexicana con posterioridad a la crisis de diciembre de 1994, a travs de mayor endeudamiento
pblico; se estima que se destinaron a la banca en quiebra alrededor de u$s 24 000 millones. En
Argentina se ha estimado que los subsidios gubernamentales a las empresas privadas durante el
ejercicio fiscal 1995-1996 sumaron casi u$s 5 800 millones.

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA _________ 175

veinticinco siglos y que el derecho laboral de inspiracin socialdemcrata intent subsanar: el trato igual a los desiguales, es fuente de desigualdad y de injusticia.
Las funciones recurrentes del Estado respecto de la economa capitalista se mantienen, pero el modo de desempeo cambia. El Estado apoya y estimula la acumulacin
impulsada por el capital financiero transnacional ante todo por la va de la desregulacin
financiera y comercial, el ajuste y la precarizacin laboral y la concesin de garantas estatales al ingreso y egreso de capitales de corto plazo. El fomento de la integracin deja de
funcionar en sentido social y respecto de la propia poblacin; ahora es ante todo impulso
a la integracin pasiva a las lneas de punta de la globalizacin financiera, en los trminos
fijados por los actores estratgicos de la misma; la compensacin social sustituye a la
promocin social; la universalidad en el acceso a los satisfactores bsicos es remplazada por la focalizacin y la segmentarizacin. Los criterios y las fuentes de
legitimacin del poder poltico se desplazan hacia afuera, y la seguridad privilegia
ante todo el factor control.
El Estado "se achica" en trminos administrativos y presupuestarios, pero tan relevante como este aspecto cuantitativo es el cambio en la calidad y el sentido de la gestin
y la intervencin estatal. El mito del "Estado mnimo" no implica slo un Estado menos
intervencionista, sino un Estado que interviene de manera distinta a travs de otros
instrumentos, de modo ms indirecto, poniendo ms nfasis en la dimensin macroeconmicay, sobre todo, cuya intervencin se lleva a cabo tomando como referente poltico
a actores e intereses diferentes.

4. Redefinicin de lo pblico y lo privado


Lo que una sociedad considera "pblico" y "privado" no es constante. Incluso dentro de un
mismo diseo socioeconmico estructural se registran variaciones notables, producto de
la dinmica poltica y social y en definitiva del plexo cultural dominante. La reforma del Estado
tambin gravita en esta cuestin, en la medida en que legitima e institucionaliza como de
carcter pblico los intereses de determinados actores, al mismo tiempo que expulsa de
la esfera pblica los intereses y objetivos de otros actores. La reforma implica institucionalizar una modificacin de los lmites de la poltica y lo poltico en la medida en que un
conjunto de actividades, procesos, bienes, etc., es sacada del mbito pblico-estatal y de
la esfera de decisin de las agencias gubernamentales, por lo tanto de los espacios de
debate pblico respecto del sentido, alcances, caractersticas, objetivos de las actividades,
bienes y procesos respectivos. En la sociologa poltica de las dcadas de 1960 y 1970,
esta reformulacin de relaciones entre lo poltico y lo social fue enfocada principalmente

176

POLTICA Y CULTURA

en lo vinculado con la activacin de movimientos sociales de nuevo tipo frente al burocratismo y la crisis del Estado de bienestar. En el presente contexto de reestructuracin
neoliberal, el desplazamiento de las fronteras de la poltica es ante todo un efecto del avance
de la globalizacin financiera y de su asociada reformulacin de relaciones de poder: un
efecto al que contribuyen decisivamente las polticas estatales. En este sentido, sera insuficiente enfocar tal desplazamiento desde una perspectiva meramente formal. No se trata
simplemente de un achicamiento del espacio de lo poltico y una complementaria ampliacin de lo social, sino de la contraccin del espacio poltico de algunos actores sociales
que conlleva una degradacin de su espacio social, junto con la ampliacin de la capacidad de accin y decisin de otros actores en lo social tanto como en lo poltico.
Pueden sealarse varios ejemplos:
I) La institucionalizacin de la "libertad contractual" en material laboral confiere el apoyo
del potencial coactivo del Estado a la voluntad unilateral de las empresas y niega apoyo
institucional a la negociacin sindical. El resultado es que el retroceso pblico de los tra
bajadores implica mayor vulnerabilidad social y mayor subordinacin a la libertad del capital
en el mercado de trabajo;
II) El desmantelamiento de los sistemas de seguridad social lanza al mbito de lo
privado el derecho a la seguridad. ste es desgajado del concepto de ciudadana para
reducirse a una mera opcin individual privada en funcin de las preferencias del usuario y de su capacidad de cotizacin. Al mismo tiempo, la privatizacin legitima el derecho
pblico de las empresas a no pagar por estos conceptos;
III) La privatizacin de la seguridad pblica convierte la relacin ciudadana-seguridad
en una cuestin comercial, por lo tanto privada (es decir regulada por los trminos del
contrato celebrado entre los vecinos del barrio o la empresa, y la compaa comercial que
vende el servicio), al mismo tiempo que delega en la compaa prestataria el ejercicio de
una funcin pblica. En fondo, el concepto mismo de seguridad pblica pierde sentido.

5. El pacto social: reformulacin o ruptura?


La tensin entre igualdad legal y desigualdades socioeconmicas y culturales, y su impacto en trminos de desigual eficacia poltica se ubica en el centro de las ms antiguas
discusiones tericas. La exclusin social genera efectos polticos y culturales. La afirmacin segn la cual las diferencias en niveles de ingreso y en condiciones de vida no tienen un
impacto directo en el ejercicio de los derechos de ciudadana puede aceptarse slo en la me-

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

177

dida en que tales diferencias se mantengan dentro de lmites socialmente aceptados, en


particular, aceptados por los menos dotados.40 Cuando las desigualdades alcanzan niveles
extremos como en Amrica Latina, el concepto de ciudadana se degrada, tanto en lo que
toca a los de abajo como a los de arriba.41 El modo en que la gente define sus criterios de
participacin y la participacin misma, son influidos por esas extremas
desigualdades.
El deterioro social acentuado en las dcadas recientes es enfocado principalmente
en lo que significa de prdida de acceso a un conjunto de "satisfactores" bsicos. Debe
analizarse asimismo en lo que implica de deterioro de la condicin de ciudadana como
modo de incorporacin activa de los individuos al Estado. Para la gran mayora de los afectados, la exclusin respecto de esos satisfactores significa deterioro del acceso a la
informacin de la que se supone todo ciudadano debe disponer para tomar decisiones
racionales; la presin cotidiana de las necesidades bsicas insatisfechas impide construir mecanismos de racionalidad que vayan ms all de lo inmediato y del triunfo respecto
de la sobrevivencia ms elemental;42 la inseguridad cotidiana inseguridad fsica, inseguridad de ingresos lleva a dar prioridad a las metas de orden y autoridad por encima de
las de libertad, igualdad y solidaridad de la vieja idea republicana, democrtica y liberal.
Los elementos de igualdad, autonoma, proyeccin colectiva y responsabilidad social resultan severamente cuestionados y degradados en el mundo de la pobreza. En este mbito
de profundo deterioro social, el ciudadano regresa a la condicin de sbdito o, en el mejor de
los casos, a la de cliente respecto de quien de manera casustica por la va del patronazgo caudillista o de la focalizacin neoliberalse presenta prometiendo remedio a esos males.
La prdida de confianza en la eficacia del autoesfuerzo, en la virtualidad transformadora de
40

J.M. Barbalet. "Citizenship, Class Inequality and Resentment", en Bryan S. Turner (ed), Citizenship and Social Theory, London, Sage, 1993, pp. 36-56. El concepto de desigualdades
"socialmente aceptadas" es discutido por Carlos Franco, "Visin de la democracia y crisis del rgi
men". Nueva Sociedad, nm. 128, noviembre-diciembre de 1993, pp. 50-61, y "Ciudadana plebeya
y organizaciones sociales en el Per (Otro camino para 'otra' democracia)", en Gernimo de Sierra
(comp.), Democracia emergente en Amrica del Sur, Mxico, CEIICH-UNAM, 1994, pp. 95-121.
41
De acuerdo con el Banco Mundial la polarizacin de ingresos (relacin entre el ingreso
familiar percibido por el 20% ms rico de la poblacin y el 20% ms pobre) es de 30:1 en Brasil,
Guatemala y Panam; 23:1 en Honduras; 18:1 en Chile, y entre 15:1 y 10:1 en Colombia, Repblica
Dominicana, Costa Rica, Mxico, Nicaragua y Argentina (cifras correspondientes a inicios de la d
cada actual). Aunque la situacin real es aun peor (ya que las cuentas del Banco Mundial incluyen
en el clculo de los ingresos a los ingresos no monetarios, estimados en funcin de tablas elabo
radas por la autoridad que recoge la informacin), las cifras revelan una situacin de mayor
desigualdad que en otras reas del mundo "en desarrollo".
42
Ver Mercedes Gonzlez de la Rocha. The Resources of Poverty. Women and Survival in a
Mexican City. Oxford, Oxford University Press, 1994.

178____________________________________

POLTICA Y CULTURA

la organizacin propia, tpica en estos sectores de mayor vulnerabilidad, va de la mano con


opciones por liderazgos externos fuertemente personalizados. En medida todava menor, este proceso de deterioro tambin abarca a segmentos de las clases medias que en
el pasado consolidaron su integracin social y poltica en el marco del Estado nacionaldesarrollista, tomando las oportunidades planteadas por la expansin del gasto y el empleo
pblicos y el fortalecimiento del mercado interno.
En tales condiciones y para estos sectores, los partidos y la poltica funcionan ms
que como instancias de mediacin entre la sociedad civil y el Estado, o como mecanismos
de agregacin de voluntades individuales, como dispensadores de favores y de servicios.
Consecuentemente, el voto pierde carcter de instrumento para promover o vetar diseos
o programas de conduccin del Estado y la sociedad; se convierte en un acto ritual, o en la
moneda de intercambio para la solucin hipottica de problemas cotidianos: la tarjeta de
crdito de los empobrecidos. En vez de actuar como el canal que articula al individuo con
el Estado a travs de las organizaciones polticas, el voto tiende a funcionar como un refuerzo del aislamiento recproco de estos miembros de la sociedad y como consolidacin
de su subordinacin al poder. La contracara de esto es el resurgimiento de ideologas
racistas y de prejuicio social en los sectores que consiguen mantenerse arriba de la ola,
y la exacerbacin del egosmo de clase. La idea de que los pobres son pobres porque no
les gusta trabajar, son ignorantes o tienen demasiados hijos, reaparece con especial vigor
en el discurso predominante de las cmaras empresariales, los dirigentes del mundo de
los negocios, los medios de comunicacin. En la teora poltica, los temores de Tocqueville de que la democracia condujera a la dictadura de las mayoras, reaparecen en la
obsesin conservadora por la gobemabilidad y en los devaneos tecnocrticos de la "ingeniera constitucional" de Sartori.
A fines del siglo xx, de entre los prejuicios y miedos de las clases acomodadas y
desde los guettos de los underclass, regresa el fantasma de las classes dangereuses de
los inicios del capitalismo industrial. En consecuencia, resurge su problemtica poltica:
"Qu derecho razonable pueden tener los que carecen de propiedad, para legislar sobre
la propiedad de otros? Qu motivo o inters comn existe entre estas dos categoras de
habitantes?"43 Las preguntas del iluminista Thomas Cooper conducen a otras, que las
abarcan: Qu queda, qu hay, en estas condiciones, del principio igualitario integrador
del Estado democrtico, frente al efecto de exclusin de las polticas estatales y de la dinmica del mercado? Qu es ahora lo pblico de la res publica, lo comn del commonwealth?

43

Thomas Cooper, Lectures on the Elements of Political Economy. Columbia, S.C.: Morris & Wilson,
1829, p. 363.

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

179

Qu hay de comn entre los tan ricos y los tan empobrecidos? La respuesta es ms
compleja aun en pases como Brasil, Guatemala, Per, Ecuador, Bolivia, Nicaragua, Mxico, donde los clivajes tnicos y regionales se agregan a la polarizacin de clase y refuerzan
sus proyecciones en la cultura simblica de la gente. En todo caso, es sugerente que la
respuesta que ofrece a esta interrogante uno de los ms celebrados voceros del conservadurismo democrtico de nuestros das sea bsicamente la misma que plante Thomas
Cooper a principios del siglo XIX: "una drstica reduccin en el nmero de los 'representados' o en el nmero de asuntos en los que estn supuestamente representados, o ambas
cosas".44
Todo Estado y en general toda modalidad de convivencia organizada, se basa en un
sistema de reciprocidades: la gente acepta las limitaciones y contribuciones propias de la
vida en conjunto (acatamiento de normas, pago de impuestos, participacin en actividades
econmicas, militares, etc.) a cambio de seguridad, respeto, prestigio, bienestar o cualquier otra cosa material o simblica que considera valiosa. El mito liberal del contrato social
reflotado en nuestro tiempo por el racionalismo neoliberal, expres a su manera lo que la
historia y la antropologa conocen bien desde antao. El concepto de legitimidad se vincula
a estos sistemas de reciprocidad, a la idea de que se recibe un trato justo, es decir, proporcional, equitativo, en respuesta a lo que se entrega. La exclusin social quiebra ese
sistema de reciprocidades; el "pacto social" implcito se rompe.
La desconfianza o el desprecio por la poltica institucional por ejemplo, abstencionismo electoral alto, retraccin de las afiliaciones partidarias se inscribe en este panorama
de aparente irrelevancia de esa poltica para resolver los problemas de la gente. El complemento del Estado cuya poltica abandona a la gente, es que la gente se desentiende de
la poltica del Estado. El desplazamiento de la discusin y las decisiones sobre las cuestiones ms relevantes para el actual diseo macroeconmico y macropoltico, practicado
por las corporaciones transnacionales y los grandes inversionistas, por "los de arriba", tiene como elemento homlogo la bsqueda de otras vas de resolucin de sus problemas
cotidianos por "los de abajo". Ahora bien, esta bsqueda tiene lugar en condiciones de
extrema desigualdad en virtud del desigual acceso a informacin y otros recursos por unos
y por otros. En particular, por el retroceso estatalmente inducido de las organizaciones a
las que en el pasado los trabajadores y la gente de ingresos bajos haban podido recurrir

44
Giovanni Sartori. "Hay una crisis de representacin?" Este Pas, nm. 65, agosto de 1996,
pp. 2-8. Sartori reproduce un texto de Bruno Leoni (Freedom and the Law, New York, Van Nostrand,
1961, pp. 18-19) con el que slo tiene como reparo la dificultad prctica: cmo conseguir la reduccin drstica de los que participan? Vid tambin G. Sartori. Teora de la democracia. 1: El debate
contemporneo. Madrid, Alianza, 1988, pp. 116 y ss.

180

POLITICA Y CULTURA

para compensar la vulnerabilidad de sus condiciones individuales y familiares, frente a la


consolidacin, tambin estatalmente inducida, de la gravitacin institucional de las organizaciones empresariales.
La fragmentacin social tpica de la pobreza; la prdida de referentes colectivos; la
degradacin de las instancias organizativas de mediacin entre los individuos empobrecidos y excluidos, y las instituciones pblicas; el deterioro de los viejos ideales
republicanos de libertad, igualdad y hermandad y su sustitucin por las evidencias neoliberales de subordinacin, desigualdad y egosmo, generan en los sectores ms vulnerados
dos tipos de respuesta, que usualmente se presentan asociados:
1) el refugio en lo que los antroplogos han denominado "lealtades primordiales"
(Geertz) o "poltica de redes" (Gellner) y "regreso a los habitus" (Bourdieu); vale decir, la
circunscripcin de los sentimientos y prcticas de lealtad, solidaridad y responsabilidad a
los lmites estrechos de la comunidad familiar, tnica, religiosa o local; en un trabajo anterior me refer a esta cuestin y seal la reducida capacidad de refugio de esas instancias en
nuestros das: el regreso a la comunidad tiene lugar cuando la comunidad se encuentra severamente degradada por los mismos procesos que impulsan a la gente a volver a ella;45
2) Al mismo tiempo se advierte lo que denomin metafricamente "el regreso del
Leviatn", tanto ms fuerte y generalizado en la medida en que el cobijo en lo comunal es,
de ms en ms, ineficaz para resolver las cosas.46 La bsqueda del Leviatn incluye tanto
el apoyo electoral masivo a renovadas formas del caudillismo electoral, como la subordinacin a las polticas asistencialistas del Estado. En ambos casos la relacin
individuo-Estado tiene lugar de manera directa, sin la mediacin de sindicatos, organizaciones cooperativas u otras, y sin que la mayora de las muy numerosas organizaciones
no gubernamentales que han surgido en las dcadas pasadas puedan llenar con eficacia
ese vaco, por su alcance reducido, su fragmentacin, su competencia recproca... La propia vulnerabilidad generada por los procesos de empobrecimiento inhibe el desarrollo de
una actitud de confianza en la propia eficacia para resolver los problemas a los que la gente
se enfrenta; la pobreza y la inseguridad que ella acarrea se reproducen ideolgicamente
como sentido de inoperancia y subordinacin, reafirmado da tras da por la incapacidad

45

Carlos M. Vilas. "Participation, Inequality and the Whereabouts of Democracy", en Douglas


Chalmers & Carlos M. Vilas (eds.). The New Politics of Inequality. Rethinking Representation and
Participation. Oxford, Oxford University Press, 1997, pp.3-42.
46
Ibid. "Entre la democracia y el neoliberalismo: los caudillos electorales de la postmoder
nidad", en S. Dutrnit y L. Valds (comps.). El fin de siglo y los partidos polticos en Amrica Latina.
Mxico, UAM I-Instituto Mora, 1994, pp. 323-339.

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

181

para conseguir un trabajo decente, para contribuir al sostn de la familia, para imaginar un .
futuro menos incierto. La respuesta a la subordinacin frente a las incertidumbres y adversidades de la vida cotidiana se orienta hacia la bsqueda de soluciones externas. Se piensa
que la salida de la propia vulnerabilidad slo puede provenir de la intervencin de alguien
con suficiente poder para hacerse cargo de las cosas: por definicin, alguien de afuera. Se
busca ante todo proteccin de los fuertes y poderosos frente a la prepotencia y arbitrariedad de los funcionarios locales, del terrateniente o del caudillo, de la polica, del comandante
militar o de los "subversivos", del comerciante o del delincuente.
Aunque la literatura acadmica se ha sentido ms motivada por la bsqueda de proteccin en el Estado y el sistema poltico, debe reconocerse que no existe al respecto una
direccionalidad nica ni previamente definida: de acuerdo a una variedad de situaciones
particulares, la bsqueda de apoyo y defensa puede dirigirse tanto hacia agencias estatales y figuras pblicas, como a actores que las confrontan: organizaciones de narcotrfico,
grupos guerrilleros, bandolerismo social, etctera. Puede incluso variar de un referente a
otro, a veces de manera abrupta.47 Tampoco tiene relacin significativa con opciones ideolgicas generales. La acuciosidad de la problemtica inmediata en tiempo y espacio (el
hoy y a lo sumo el maana; la localidad, la familia, el barrio, la comarca) inhiben el clculo
del mediano o el largo plazo, la articulacin de la problemtica propia a la problemtica del
Estado nacional, de la globalizacin, de la macroeconoma, los referentes preferenciales
de las ideologas polticas y de los programas de los partidos. Desde la perspectiva de
estos sectores, lo importante no es cmo encarar la deuda externa, sino cmo evitar que
a uno le embarguen el triciclo; no la tasa global de desempleo, sino su personal falta de
trabajo. El concepto efectivo de pas tiene un costo de entrada que los pobres y excluidos
no pueden pagar.
El resultado final es una consolidacin de los ingredientes autoritarios del sistema.
Mucho ms que ante una reformulacin del pacto social, estamos en presencia de su
disolucin por lo menos en lo que se refiere a sectores amplios de la poblacin latinoamericana, y su sustitucin por una imposicin poltica en la que los grupos dominantes
"se comportan como conquistadores mucho ms que como dirigentes".48 No hay participacin sino subordinacin; no hay sentimiento de igualdad sino refuerzo de la subaltemidad.
Las soluciones que la gente se busca son racionales, pero de una racionalidad que se

47
El caso de Sendero Luminoso en Per y su vanada relacin con las poblaciones andinas
es particularmente ilustrativo de esta situacin: Vid. David Scott Palmer (ed.). Shining Path of Peru.
New York, St.Martin's Press, 1992.
48
La expresin pertenece al socilogo brasileo Octavio lanni.

182

POLTICA Y CULTURA

construye a la defensiva en un escenario de opciones reducidas y todas de costo elevado.


No es, ciertamente, el rational choice considerado por Olson o Nozick. Tampoco es un
proceso espontneo. El nfasis de las empresas de comunicacin, del discurso del poder
y del rediseo de las polticas estatales en los valores del individualismo y en la responsabilidad individual por los fracasos individuales, familiares y de grupo, inhiben el desarrollo
de la confianza en el esfuerzo compartido y en la eficacia de la organizacin autnoma; la
reiteracin del argumento de que "no existen alternativas" desalienta la confrontacin a lo
que existe o, por lo menos, descalifica los esfuerzos por inventar lo que no existe. Se inscriben en esta dimensin las alegaciones del Estado reformado, de los grupos dominantes
y de sus voceros intelectuales respecto de un supuesto "fin de la poltica". En todo caso, lo
que se presenta como la conclusin de un diagnstico es apenas una expresin de deseos: vaciar la poltica de conflictividad y reducirla a trmite administrativo a partir de unas
relaciones de poder que no se desea cuestionar.

III. Consideraciones finales


La exposicin de las secciones precedentes enfoc la reforma actual del Estado como una
dimensin del cambio de relaciones de poder entre actores sociales y econmicos que se
enmarca en la modificacin profunda de la matriz de relaciones entre Estado, sociedad y
mercado en un contexto de acelerada y desigual globalizacin. La ubicacin de la reforma
en este marco pone de relieve su contribucin al ahondamiento de las desigualdades
sociales y polticas preexistentes y en la gestacin de otras.
La restructuracin de la economa y la reforma del Estado agudizan la desigualdad
poltica y no slo social entre ciudadanos; de esta manera vulneran adicionalmente
el principio de la ciudadana y cuestionan el avance y la consolidacin de la democracia. El principio igualitario de "una persona, un voto" rige por supuesto para
todos. Es evidente, sin embargo, que ningn miembro de la clase empresaria limita
su participacin poltica a la emisin de su voto cada cierto tiempo. Al contrario, lo que se
ve es la movilizacin cotidiana de otros recursos de poder (econmico y financiero,
corporativo, informacin, prestigio, contactos, amistades...) para conseguir las
decisiones que mejor se ajustan a sus intereses. En cambio, los trabajadores, los
pobres, las clases medias, carecen de esa capacidad de movilizacin de recursos
adicionales, o bien disponen de recursos adicionales mucho menos eficaces. En principio sta no es una situacin novedosa, sino tpica del capitalismo; "la clase
acomodada lo es en todos lo aspectos, mientras que los desheredados de la fortuna
[...] son pobres en todo. Los resortes polticos son, pues, de carcter

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

183

marcadamente acumulativo".49 En el pasado reciente, sin embargo, "los desheredados


de la fortuna" pudieron contar con organizaciones sindicales fuertes y eficaces, con el sesgo anticclico de las polticas estatales, y con el compromiso estatal con una cierta justicia
distributiva para compensar las desigualdades emergentes del mercado. Hoy, estos recursos compensatorios han desaparecido, o estn en vas de desaparecer.
ste no es el fin de la poltica, pero s un regreso a la poltica de patronos y clientes
o, lisa y llanamente, de soberanos y sditos. Si en materia social los 460 millones de
poblacin latinoamericana y caribea se reducen, en lo que toca a su integracin efectiva,
a no ms de 200 220 millones, cuntas de los 300 millones de personas adultas
practican en poltica el rational choice implcito en el modelo de ciudadana de la
teora poltica convencional? Cuntas se desenvuelven en su modelo implcito de
sociedad civil?
Advirtase que la degradacin de la ciudadana y la sociedad civil no se limitan exclusivamente al mundo de la pobreza y de los excluidos. Robert Dahl puede haber imaginado
una poliarqua a medias o integrada por sistemas polticos diferentes; tras sus huellas
Schmitter puede suponer una democracia por partes,50 pero un pas realmente existente y
un sistema poltico de veras, no pueden ser igualitarios y democrticos para unos y autoritarios y excluyentes para otros. Lo mismo que el medio ambiente, cuando la democracia
se degrada para unos, se degrada para todos, aunque no todos pierdan con esa degradacin. El retroceso de segmentos amplios de las clases populares hacia el clientelismo
poltico y el habitus tiene como correlato la prdida de responsabilidad social en los sectores ms acomodados y en sus representantes polticos; el egosmo de clase de los
poderosos es tambin un retorno a sus "lealtades primordiales". Sobre todo, es un
retorno favorecido por la prdida de autonoma del Estado y por la reorientacin del ejercicio
del poder.51

49

Robert Dahl. Poliarqua. Mxico, Red Editorial Iberoamericana, 1993, p. 84.


Dahl, Op.cit, p. 93, se refiere a la existencia de dos sistemas polticos en la "poliarqua"
estadunidense del pasado reciente: uno en el norte, de igualdad racial, otro en el sur, de segrega
cin racial. Philippe Schmitter. "La consolidacin de la democracia y la representacin de los grupos
sociales". Revista Mexicana de Sociologa, nm. 93/3, 1993, pp. 3-30.
51
Encuentro particularmente ilustrativa de la colocacin de los grupos ms acomodados en
referente de las polticas pblicas, la respuesta del entonces presidente de Mxico, Carlos Salinas
de Gortari, a la razn de la enorme inversin que signific la construccin de la costosa autopista
entre la ciudad de Mxico y el balneario de Acapulco (costosa por el monto de la inversin y por el
precio del peaje). De acuerdo al Presidente Salinas, se trat de un inversin necesaria para que los
capitalinos pudieran hacerse "unas escapaditas" al mar. La pregunta obvia es: en qu "capitali
nos" estaba pensando el presidente?
50

184___________________________________ POLTICA Y CULTURA

La retraccin respecto de la poltica oficial y el retorno al clientelismo para la resolucin de los problemas de la subsistencia no excluyen la participacin en modalidades
alternativas de poltica, cuando se advierte su eficacia para poner de manifiesto el
descontento ciudadano respecto del modo en que las autoridades manejan las cosas
(en el caso de Mxico, por ejemplo, las consultas convocadas por organizaciones cvicas respecto del conflicto en Chiapas, del futuro del Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional [EZLN], o de la poltica econmica). Debe reconocerse sin embargo que, hasta
ahora, el recurso a estas formas alternativas es practicado mucho ms por los sectores
medios que por los de ingresos ms bajos; por los que an tienen un ingreso estable que
por los que ya lo perdieron; por quienes gozan de mejor acceso a instruccin e informacin; por quienes conservan mayor sentido de responsabilidad social y de eficacia
poltica.52 Es posible afirmar, en consecuencia, que ms que un repudio a la poltica, lo
que se registra es un rechazo a formas de hacer poltica que se perciben carentes de eficacia para enfrentar los problemas, alcanzar los objetivos y satisfacer los intereses de
diferentes categoras de actores. Una vez ms, el deterioro y la polarizacin econmica
vulneran la responsabilidad social y cuestionan el princicipio de unidad del Estado y de la
poltica.
La responsabilidad social no surge espontneamente, mucho menos es autogenerada por las relaciones de mercado; abandonadas a su propia dinmica, estas relaciones
conducen a crecientes desigualdades sociales, a mayor degradacin del medio ambiente
y a la exaltacin del slvese quien pueda. Debera ser claro para cualquiera con un mnimo
de honestidad, que recordar esta evidencia no significa abogar por la eliminacin de los
mercados. La historia del capitalismo desde sus orgenes en la Europa moderna hasta su
difusin universal actual, seala que los casos ms exitosos y sostenidos de su desarrollo se han registrado en los periodos en que la dinmica del mercado ha Estado subordinada
o al menos articulada a una tica extraeconmica: de tipo religioso, de tipo filosfico, o de
tipo poltico. Aunque tiende a verse en el calvinismo y en el confusianismo ticas que estimularon la acumulacin de capital al dotarlas de una legitimacin extraeconmica, no es
menos cierto que actuaron en el sentido de moderar los instintos adquisitivos individuales
y de orientar los esfuerzos privados con respeto a ciertos valores u objetivos colectivos. En
tiempos ms recientes y en sociedades menos influidas por consideraciones religiosas,

52

Se observa asimismo el incremento en la participacin electoral cuando, por un conjunto


de circunstancias, el voto se percibe como un instrumento eficaz para cambiar las cosas: por ejemplo, el aumento de la participacin electoral en Nicaragua en 1990 respecto de las elecciones
de 1984, y en Mxico en las elecciones presidenciales de 1994 respecto de las convocatorias
anteriores.

LA REFORMA DEL ESTADO COMO CUESTIN POLTICA

185

ha sido el Estado a travs de sus agencias y polticos quien ha garantizado un mnimo de


tica social y poltica ciudadana. Esa funcin macropoltica y macroeconmica de equilibrio
fue el resultado de una relacin de poder entre actores que hoy ha cambiado, o se encuentra en vas de cambio; la reforma del Estado expresa ese cambio y lo acelera.
La reciprocidad social se quiebra y esto implica tanto la fractura de los fundamentos
sociales del Estado como la ruptura del principio de proporcionalidad que se encuentra en
la base de toda nocin de justicia. A fines del siglo xx se regresa a la concepcin poltica
de los sofistas en su polmica con Scrates: la justicia es producto de una convencin, de
un acto de voluntad y, en definitiva, de lo que resulta conveniente al ms fuerte; Rawls y el
moderno contractualismo no han avanzado mucho respecto de Calicles y Trasmaco. La
cuestin poltica de la legitimidad se reduce a la cuestin administrativa de la legalidad, es
decir, la capacidad de! Estado para imponer normas cualquiera sea su contenido. Sin
embargo el utilitarismo ha probado ser poco apto para fundamentar regmenes polticos
de convivencia pacfica y estable. Lo vio claro San Agustn hace mil quinientos aos: "Suprimid la justicia, y qu son los reinos sino bandas de criminales en gran escala?". Lo repite,
seguramente sin jams haberlo ledo, una mujer negra en uno de los guettos de pobreza
de Los ngeles: "Tiene que haber cierta justicia econmica y educativa. No podemos hablar de darnos la mano y de ser amigos, cuando usted tiene un trabajo, y yo no".53

The New York Times, 18 de abril de 1993, seccin A1.