DOssiER

cRisis MiNisTERial Y El MODElO

DE GOBiERNO pERUaNO
Los congresistas nunca van a censurar
dos gabinetes por temor a perder
sus puestos

Respecto del inicial impase con el

voto de confianza que deba otorgar el Congreso para la investidura del actual gabinete ministerial,
las abstenciones debieron entenderse como un rechazo?

Sin duda, porque solamente hay dos maneras

de votar: s o no. Cuando uno pide el voto de
confianza pide un s; si no hay un s, lo dems
es un rechazo. Llamar neutra a la abstencin es
un eufemismo. Adems, la Constitucin exige
claramente mayora absoluta, la mitad ms uno
del nmero legal de los congresistas, porque
asemeja la cuestin de confianza a la mocin
de censura. La diferencia entre ambas est en
que la confianza la piden los ministros y no el
Congreso, mientras que la censura la piden los
congresistas y no los ministros. Sin embargo,
equivalen lo mismo; en ambos casos se trata de
un control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo a fin de poder verificar que las labores de
este estn dentro de los canales adecuados.
Nosotros estamos en un rgimen presidencialista. No obstante, es un presidencialismo atenuado porque hay algunos controles, los que
Karl Loewenstein llamaba controles interrganos, que hacen que el Congreso tenga
cierto nivel de control sobre el Poder Ejecutivo. Antes se tena que ratificar a los embajadores y a los generales de la Repblica; ahora
eso no se da, pero ciertamente un nuevo gabinete debe ser ratificado por el Congreso a travs de lo que se llama el voto de investidura o
la cuestin de confianza.

El destacado constitucionalista nos da sus principales apreciaciones sobre el hecho indito sucedido en el Congreso y
las abstenciones en la votacin sobre la investidura del gabinete ministerial. A su entender, las abstenciones parlamentarias para otorgar la confianza al gabinete Cornejo debieron
entenderse como un rechazo formal. Asimismo, nos comparte
sus principales ideas sobre la crisis ministerial, las funciones
del Premier y la aparente intromisin de la Primera Dama, y
los pesos y contrapesos establecidos por nuestra Constitucin
entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo.
En ese sentido, no debi realizar ni una segunda ni
tercera votacin?

Ah lo que ocurre es que lo que el Congreso hace, el Congreso

deshace. El Congreso no logra cuajar la confianza el da viernes, y
con buen tino, el presidente del Congreso tampoco la da por aprobado porque hubiese sido una cosa muy poco sostenible jurdicamente y muy dbil polticamente; entonces se va a una nueva votacin,
cosa que se puede dar siempre, y el da lunes se da la cuestin de
confianza. Digamos que la sesin del da viernes se prolong hasta
el lunes para lograr la cuestin de confianza.
Cules son las funciones del premier? Es un cogobernante en el Ejecutivo o un coordinador de los
ministros?

Lo que ocurre es que siempre se discuti desde el ao 68, estando

vigente la Constitucin del 33, si deba haber un jefe de Gobierno
*

Anbal Quiroga es abogado y profesor principal de la Facultad de Derecho de la

Pontificia Universidad Catlica del Per. Actualmente ejerce el cargo de Presidente del Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas de la Contralora General de la Repblica.

GACETA CONSTITUCIONAL & PROCESAL CONSTITUCIONAL N 75

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SUMILLA

Entrevista a Anbal QUIROGA*

D OSSIER
distinto al jefe de Estado, como sucede en un rgimen parlamentario.
Al final de cuentas no se ha logrado
hacer eso porque como repito estamos en un rgimen presidencialista, un rgimen cesarista que se concentra bsicamente en la figura del
Presidente de la Repblica. Sin embargo, la Carta del 93 establece que
dentro de los ministros hay un premier o presidente del consejo de
ministros que es designado librrimamente por el Presidente de la
Repblica y que en conjunto designan a los dems ministros. En teora el Premier es un jefe de Gobierno que propone los ministros que el
Presidente va a designar. Digo en
teora porque en la prctica no ocurre as. El Presidente designa al premier y a los ministros, poco puede
hacer el premier para nombrarlos.
Creo que esa es la base de la crisis
sucedida con el premier Villanueva, es decir, cuando l quiere que
se nombre a un ministro de su proposicin es que entra en un impase
con el Presidente de la Repblica.
De esta forma, la Constitucin dice
que el Presidente del Consejo de Ministros tiene tres funciones bsicas:
i) Presidir el Consejo de Ministros;
ii) ser jefe de Gobierno de la poltica
del Poder Ejecutivo; y, iii) ser el portavoz del Poder Ejecutivo.
En la prctica creo que el Premier
es un ministro ms, sobre todo en
la poca de Fujimori en adelante.
No se ha logrado tener la presencia fuerte de un Presidente de Gobierno, de un primer ministro que
ayude al Presidente de la Repblica o que le contrapese, porque cuando hay un Primer Ministro fuerte la
gente habla que hay una competencia con el Presidente de la Repblica
y generan celos internos al calificarlo como presidenciable. Las excepciones a ello han sido la presencia
clara de Ulloa en el segundo gobierno de Belaunde o de Kuczynski en
el periodo de Toledo. Necesitamos

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un premier que tenga liderazgo sobre los dems, que sea una especie
de capitn del equipo, siendo el Presidente su entrenador y los ministros
los integrantes de aquel. No obstante, en la prctica, el Presidente de la
Repblica es al mismo tiempo el entrenador y capitn del equipo.
En muchos de los casos, el poder
fctico ha recado en el Ministro
de Economa ms que en el propio
premier, lo cual demuestra que no
hemos logrado aquello que dicta la
Constitucin acerca de un premier
que es jefe de Gobierno, que preserve la figura del Presidente de la Repblica, que est en el da a da del
gobierno, para que no sea el Presidente el que est metido en todo, y
as preservar su figura. En la prctica el premier es un ministro ms sin
mucha capacidad de influencia sobre los dems ministros.
En su opinin, el presidencialismo le parece adecuado para nuestro pas?
No sera conveniente reformar nuestra forma de
Gobierno al parlamentarismo o, en todo caso, darle
ms funciones al premier
para que exista un contrapeso dentro del Ejecutivo?

Creo que ah hay varias cosas importantes por sealar. Un Presidente sin controles roza con lo
autoritario. Un rgimen parlamentarista sera un tema improbable en
el Per, habida cuenta la calidad de
parlamentarios que existen en el
Congreso. Un rgimen parlamentario significa que el lder de la mayora congresal tiene que ser el Primer
Ministro (como ocurre en Espaa o
Inglaterra), eso implicara que Isla
u Otrola tendran que ser los primeros ministros de la bancada de la
mayora. En dicho rgimen, el Premier sale del Congreso y la mayora
de ministros tambin.
En la actualidad estamos ante un
parlamentarismo dbil, o en todo

caso, frente a un presidencialismo

atenuado. Creo que se trata de un
buen rgimen, lo que pasa es que
los presidentes no dejan de tener
esa presencia omnipresente (si cabe
la redundancia) y no dejan de tener
celos del Premier; entonces buscan
un jefe de gabinete que no les haga
sombra, que no sea muy eficaz,
pero que al mismo tiempo coordine
con los dems ministros.
En el Per con la Carta del 93 el
Premier se convirti en un ministro ms y se constituy al Presidente de la Repblica como el gran
jefe del Consejo de Ministros. Todos los presidentes empiezan con
una gran aceptacin en las encuestas y terminan muy mal porque se
han involucrado en todo el desarrollo del gobierno, por ejemplo, desde
la inauguracin de las grandes obras
hasta la pizarra en un colegio emblemtico. Esos no son temas netamente de la Repblica. Lo que pasa
es que hay una contradiccin. Mientras ms fuerte el Premier ms preservado el Presidente, pero los presidentes no lo entienden y entonces
no quieren levantar la figura del Premier por no sentirse disminuidos.
El presidencialismo atenuado es una invencin
peruana? Existe en otros
lados?

Se da en otros pases de Latinoamrica; en unos pases ms y en

otros pases menos. Lo que sucede
es que casi siempre ha cado sobre
regmenes bicamerales. En realidad este tiene su origen en el sistema republicano norteamericano.
En los Estados Unidos de Norteamrica, determinados actos de funcionarios pblicos son ratificados
por el Senado. Por ejemplo, los
miembros de la Junta de Gobernadores del Sistema de Reserva Federal; ac tambin los directores del
Banco Central de Reserva son elegidos por el Congreso. Asimismo,

Los congresistas nunca van a censurar dos gabinetes por temor a perder ...
los embajadores y los magistrados
de la Corte Suprema son ratificados
por el Senado. Hay niveles de control que el Poder Legislativo ejerce
sobre el Ejecutivo.
A contramano, en los EE.UU. el
Presidente de la Repblica puede
vetar una ley, lo cual es control del
Ejecutivo sobre el Parlamento. En
nuestro pas, una ley que es aprobada por el Congreso puede ser vetada parcialmente por el Presidente
de la Repblica y si el Congreso insiste, la ley se hace ley a pesar de la
opinin del Presidente.
Lo que pasa es que tenemos una visin de culto a la personalidad donde
el presidencialismo es omnipresente, cualquier dificultad la tiene que
solucionar el Presidente de la Repblica: si en la Parada hay un problema, es el Presidente quien tiene que
solucionarlo; si un nio est enfermo es el Presidente quien debe encargarse. Se convierte en una suerte
de Papa noble o de Rey que se tiene
que meter en todo. Eso es, finalmente, algo que daa la imagen del Presidente de la Repblica.
De rechazarse a dos gabinetes seguidos el Presidente tendra la facultad
de disolver el Congreso, ve viable que ocurra
esto?

Es imposible. El antecedente de esta

facultad presidencial se encuentra
en el primer gobierno del presidente Belaunde donde cada 15 das se
tumbaban un gabinete. De alguna
manera, esa inestabilidad fue lo que
motiv, sin que pudiera justificarlo,
el golpe de Estado de los militares
en el ao 68. Un da antes del golpe
de Estado del 3 de octubre de 1968
acababa de juramentar un gabinete
que nunca entr en funciones, fue
el ltimo gabinete de aquel gobierno. Entonces, cuando se da la Carta
actual se pone una suerte de candado. El Congreso puede tumbarse

un gabinete, pero si
y de ah hemos pase baja dos, el Pre- Cuando uno pide el voto sado a la suerte de
sidente puede di- de confianza pide un s; si no confianza temposolverlo. Con esto
ral del actual gabineno hay un s, lo dems es te. Yo creo que est
se hizo un cerrojo.
Nunca el Parlamen- un rechazo. Llamar neu- bien como funcioto va a censurar dos tra a la abstencin es un na el Congreso, que
gabinetes, porque no eufemismo.
a pesar de su debilivan a querer dejar su
dad tiene herramienpuesto. Adems tentas importantes que
dra consecuencias insospechadas.
bien utilizadas en el momento adeSupongamos por un instante que
cuado producen esa suerte de camefectivamente el Congreso hubiebios, mejoras o modificaciones
se negado la confianza, se nombra
del rgimen del Ejecutivo. Lo que
un nuevo gabinete y se le niega la
hay que entender es que en el rconfianza. Entonces, el Presidengimen constitucional ningn poder
te de la Repblica disuelve el Cones absoluto, ni siquiera el Congregreso. En ese supuesto, tiene que
so es absoluto. Lo que ha ocurrido
convocar elecciones para compleahora nos ha hecho recordar, en la
tar el mandato que queda hasta el
prctica, que el poder del Presiden2016. Muy probablemente perdera
te de la Repblica tampoco es absu mayora parlamentaria. Va a ser
soluto, ya que ha recibido una llamuy difcil que el Presidente de la
mada de atencin del Congreso que
Repblica en una selecciones interha tenido que escuchar y de ah salmedias de este ao, el 2014, pueda
tar al golpe de Estado es una hiprrepetir cuarenta y pico parlamentabole innecesaria que no podra sosrios que tiene y entonces sera un
tenerse. Son los usos y costumbres.
doble harakiri: primero, al CongreCuando en los EE. UU. no se conso, porque los congresistas han hesigue mayora, pide una votacin
cho todo su esfuerzo por estar sus
del Congreso o una ley se entramcinco aos, pero saldran en dos
pa o no sale el elegido por el Preaos y medio; y segundo, al propio
sidente de la Repblica, tiene que
Presidente, porque probablemente
ser superado con un acuerdo poltiquedara en una posicin minoritaco que es lo que ocurri en nuestro
ria en el Congreso. En conclusin,
caso. Al haber un acuerdo poltico,
eso no va a pasar.
los votos que eran no se convirtieron en s y la confianza pudo pasar
Cree entonces que debeadelante.
ra reformarse el dispositivo constitucional que
posibilita la disolucin del
Congreso?

No, creo que est bien porque brinda una estabilidad importante. Fjese que ha habido, hasta donde
yo recuerdo, dos censuras a ministros individuales y una casi no confianza. El ministro Rossl Link fue
censurado en el Gobierno de Fujimori y, de alguna manera, fue la
causa del golpe de Estado del 92;
el exministro Rospigliosi fue censurado en el gobierno de Toledo;

GACETA CONSTITUCIONAL & PROCESAL CONSTITUCIONAL N 75

Cul es el papel de la
Primera Dama dentro del
Ejecutivo? Posee funciones delimitadas?

La Primera Dama no tiene funciones de acuerdo a la Constitucin.

No tiene ubicacin en la Constitucin. Ms bien, la Constitucin dice
que ninguna persona puede ejercer
un cargo del cual no ha sido electo
ni designado y no ha juramentado.
De esta forma se establece la juramentacin como un requisito esencial para una funcin pblica. En

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D OSSIER
ese sentido, no tiene funciones pblicas ni aparece inscrito en ninguna parte de la Constitucin. En tal
sentido, si hablamos de una presidenta mujer no tendra primer
damo o primer caballero. De hecho, en Chile por ejemplo, las funciones de Primera Dama la ejercer el hijo de la presidenta Bachelet
porque es divorciada. Son funciones honorficas o facultades honorficas que tienen que ver con la
labor social que de alguna manera aparecen sucedidas al ejercicio
y cargo de la presidencia y que tienen que ver en una raz de los reinos. Fjese que al rey le sucede la
reina consorte. En cambio si el trono le corresponde a la reina, el esposo de ella no es rey consorte por
una cuestin de historia y eso es lo
que ha heredado la Repblica. La
Primera Dama es la esposa del Presidente de la Repblica y lo acompaa en las funciones que le corresponden en materia de labor social y
en compaera como parte de su familia, pero no es ms que eso.
No obstante, la Primera
Dama encabeza las polticas sociales y, aparantemente, tiene gran influencia en las decisiones del
Premier y otros ministros

Bueno, todas las primeras damas

han tenido una poltica social. La seora Pilar Nores, la esposa del presidente Belaunde, la esposa del presidente Fujimori en el primer periodo
de este, y luego su hija, han tenido
una labor social de protocolo y de
complementacin, pero no tienen
una funcin pblica en el Estado
porque no son funcionarios pblicos, no han sido elegidos como tales
y no han prestado juramente como
tales. Tampoco el Presidente de la
Repblica podra elegirla como ministra, porque la ley del nepotismo
prohbe el nombramiento del cnyuge. Entonces, la Primera Dama

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tiene que quedarse como Primera

Dama; su nica posibilidad de ocupar un cargo pblico es que sea elegida congresista por votacin popular, como ocurri en Argentina, pero
esto tendra que ser a partir del 2016
respecto de quien sea Presidente de
la Repblica en ese ao.
Considera que, en alguna medida, Nadine Heredia estara usurpando
funciones pblicas?

Bueno, la usurpacin es un delito que implica sustituir totalmente al funcionario pblico. Yo creo
que es tambin una hiprbole hablar de una usurpacin de funciones. Creo que se trata de una presencia ms protagnica que de lo
usual, ms protagnica que lo conveniente que termina afectando a
la propia presidencia de la institucin del Presidente de la Repblica. Y eso es lo que hay que definir
in pctore si esa participacin conviene o no conviene al Presidente.
A m me apena que el Presidente de
la Repblica desde un inicio haya
estado en jaque desde las aspiraciones de la primera dama, el hermano
procesado encarcelado y la familia
que dispara para cualquier lado. De
alguna manera, es un Presidente de
la Repblica encerrado en un drama familiar, por lo que el rol de la
Primera Dama tendra que atenuarse como se ha ofrecido en los ltimos das como consecuencia de alcanzar el voto de investidura.
En el caso del Premier,
se podra decir que habra incurrido en el delito de omisin de deber
funcional al no coordinar
la eleccin de ministros
como est establecido en
la Constitucin?

Creo que hablar de una omisin de

funciones o cualquier figura penal
es un exceso y una hiprbole, pero

creo que la poltica se muestra en

su ejercicio diario y de alguna manera ms desde la crisis del gabinete Villanueva, la cual ha evidenciado hasta la fecha ciertas formas y
maneras incompatibles con nuestro
rgimen constitucional. Lo que ha
ocurrido no ha sido una confabulacin del Congreso, ni de un grupo de golpistas, ni de gente que no
haya pensando en la institucionalidad. Por el contrario, creo que ha
sido consecuencia de una serie de
seales anmalas que se han estado dando y recogiendo y que han
tenido como desenlace la salida de
mala forma del Premier Villanueva, la gestacin de un nuevo gabinete y la crisis de la abstencin en
la votacin sobre la investidura ministerial. Es un mensaje claro para
las altas esferas del Gobierno en
todo su contorno respecto de cosas
que la poltica no acepta, y no va
a aceptar. De hecho hay un comunicado importante de la Presidencia
del Consejo de Ministros sealando
que eso va a cambiar.
De continuar el protagonismo de la Primera
Dama, vendra una nocin de censura contra
el gabinete por parte del
Parlamento?

S es posible, porque segn la

Constitucin, el Presidente no responde polticamente sino que responden sus ministros; en ese caso,
el Primer Ministro. Sin embargo, la
principal recusacin se dara en las
elecciones. Creo que ese es el tema
importante a tener en cuenta. Al final, as como el fin de semana se
pas factura por lo que hemos estado recogiendo desde hace dos aos
y medio, en las elecciones del 2016
el bagaje poltico que pueda tener
el presidente Humala es el que va
a salir magullado por la presencia
o no presencia de factores que han
perturbado permanentemente su
presidencia.