Tipos de Presidencialismo y modos de gobierno en Amrica Latina.

Jorge Lanzaro (15-29)

Propondremos una triloga de los presidencialismos que caracteriza en forma
particular las formas pluralistas frente a las formas de mayoras y
plebiscitarias. Tales enfoques permiten eventualmente hacer un anlisis ms
comprensivo de la evolucin del neo-presidencialismo.
Parlamentarismo versus presidencialismo: una crtica anti-crtica.
1) El debate parlamentarismo versus presidencialismo despunta en
Amrica Latina a mediados de los aos ochenta, cuando varios pases de
la regin estaban en una doble transicin:
La primera transicin se refiere a la salida de las dictaduras del sur del
continente y da cuenta de la mejora en la calidad de las democracias o
de instalacin de sistemas democrticos.
La segunda transicin se refiere a su vez a las agendas de ajuste y
de forma estructural: en el estado y en el mercado (poltica y economa)
El mapa de la segunda transicin, tanto como el de la primera, es un
mapa de diversidades. Esa diversidad se reconoce, en particular en los
sistemas presidenciales.
2) La corriente crtica del articulo de Juan Linz (1984), seal los puntos
dbiles de este rgimen de gobierno; y se empe en un llamado a la
reforma, con un signo parlamentarista sustitutivo. En apoyo a este
llamado, el planteo evocaba las circunstancias dramticas de
polarizacin radical, de vaciamiento y de confrontacin de poderes- que
nos arrastraron en su momento a dictaduras.
3) Los cargos que se hacen al rgimen presidencialista se refieren
fundamentalmente a su rigidez y a sus posibilidades de bloqueo,
divisin poltico-institucional. Estas complicaciones crecen si los partidos
y los sistemas de partido son endebles y cuando el nmero de unidades
es nutrido, en situaciones de pluripartidismo que tienden a ser
consideradas problemticas.
En defensa del presidencialismo.
Solamente en lo que respecta al presidencialismo y en un examen sinttico,
cabe subrayar 4 extremos:
1) Ms all del horizonte de Amrica Latina las tandas de ruptura
democrtica han afectado a los regmenes parlamentarios tanto como a
los regmenes presidenciales.
Los causales de crisis deben buscarse pues en un encadenamiento ms
complejo de acontecimientos y condicionantes, tomando en cuenta el

grado de elasticidad de las instituciones y que ellos ocurre a travs de

los movimientos de los actores polticos, que no son simplemente
adaptativos; en el presidencialismo los votantes identifican de manera
ms ntida a los candidatos para la jefatura de gobierno, los eligen por lo
general en trminos inmediatos.
2) El punto a partir del cual el presidencialismo puede presentar sus
mejores ventajas, y no precisamente por azar, est en la base del diseo
de origen: la separacin de poderes, su independencia relativa y la
relativa autonoma de los parlamentarios. Lo que es visto como un
problema por las criticas corrientes, y sin duda puede serlo en
determinadas situaciones, aparece como un beneficio y sirve justamente
para lo que se quiso constitucionalmente que sirviera: lo que se
privilegia las articulaciones que en vez de facilitar acotan las
operaciones unilaterales de la presidencia y apuestan a un juego de
frenos y contrapesos
(checks and balances).
3) La arquitectura presidencial es capaz de albergar distintas lgicas
polticas. Puede afrontar una dinmica adversativa, de bloqueos y
confrontaciones, sin salidas o con desembocaduras criticas. Asimismo
dibujar un cuadro de presidencialismo duro o reforzado
(exagerado).
Pero el desenvolvimiento del gobierno presidencial puede igualmente
ajustarse a la geometra de los equilibrios institucionales y al abanico de
opiniones a travs de un armado de voluntades en el que pesen la
separacin de poderes y a la pluralidad de representaciones polticas,
teniendo en cuentas las diferentes asentadas de las cmaras legislativas
Esto sucede en casos en que el partido del presidente dispone de la
mayora en el parlamento.
4) En el mismo sentido, la circunstancia de que el ganador se lleva todo
no es un defecto propio y exclusivo del presidencialismo como rgimen
de gobierno. Los juegos pueden verse facilitados por ciertas clases de
presidencialismo gracias a las modalidades de constitucin y de ejercicio
del Poder Ejecutivo.
En definitiva, de lo que trata es de verificar los mrgenes de
concentracin, de divisin y de difusin de la autoridad publica, a nivel
central y a nivel regional.
Tipos de presidencialismo y modo de gobierno: composiciones
pluralistas, figuras de mayora y ejercicios plebiscitarios
Estas indicaciones remiten a un panorama de diversidad. El diseo
presidencialista establece un marco de condiciones bsicas que acta en el
seno de sistemas complejos, con estructuras especficas y a su vez cambiantes
segn sean la matriz institucional bsica.

No obstante, y al igual que los regmenes parlamentarios, los presidencialismos

son sutidos y cabe establecer clasificaciones en una tarea que ya ha tenido
desarrollos importantes: focalizando las relaciones nodales entre el Poder
Ejecutivo y el parlamento.
Remarcando las siluetas de democracia que componen, y atendiendo a su
grado de pluralismo como estructura institucional, los presidencialismos
pueden inscribirse en un espectro ordenado indicativamente en base a 2
bocetos tpicos: por un lado, los sistemas mayoritarios; por el otro, los sistemas
pluralistas.
En los sistemas afincados en reglas pluralistas, el que gana comparte de
alguna manera el triunfo y est obligado a negociar los productos de gobierno.
En general, las mayoras no vienen manufacturadas sino que han
polticamente construidas mediante un rgimen
de intercambio, de
transacciones y asociaciones.
El pluralismo se refiere a la estructura de la accin poltica y al modo de
gobierno, remitiendo precisamente al grado de pluralidad y de dispersin en
los ejercicios de la competencia y del poder poltico. As el criterio que
utilizamos para clasificar a los regmenes presidenciales y parlamentarios se
basa en armazn institucional de la autoridad publica y en las pautas de
pluralidad que marcan los procesos de eleccin.
Las claves del presidencialismo pluralista
1) Cuentan el tipo de relacin entre la jefatura de gobierno y el parlamento,
las modalidades de competencia y de coordinacin entre ambos
cuerpos, la efectividad de la separacin de poderes, el sistema de vetos
y la modalidad de promulgacin; en fin, el sistema de informacin y
comunicacin, de intercambios y coordinaciones que pueda haber en las
lneas de conexin entre los poderes y al interior de cada uno de ellos.
En ese vnculo incide la conformacin propia de los dos polos. Por un
lado, la organizacin del ejecutivo y de la jefatura de gobierno, de la
casa presidencial y del gabinete; el comando ms unipersonal o ms
colegiado; la jerarqua misma del presidente. Por el otro lado, la
organizacin del parlamento, las alternativas y la efectividad del
bicameralismo en las elecciones concurrentes o diferenciadas, las tablas
de quorum y de mayoras calificadas.
2) Ese crculo de gobierno se articula a su vez con el ordenamiento
centralizado y las instancias descentralizadas del estado.
Toca igualmente a la administracin general, a los servicios pblicos y a
los rganos de contralor, a las estructuras y culturas burocrticas. Aqu
intervienen tambin las relaciones de poder de las autoridades electivas
y los partidos con los cuerpos profesionales (funcionarios). En esos
espacios resultan relevantes las caractersticas que adquiere el vnculo
ancestral entre poltica y administracin.

3) El relieve del ncleo de instituciones gubernamentales y administrativas

depende de las tallas de rgimen electoral, fundamentalmente del
principio mayoritario o proporcional y sus combinaciones.
Atado a ellos interviene la efectividad de los partidos como sujetos
polticos dominantes, como elemento determinante del grado de
pluralismo, aparece la configuracin del sistema de partidos, su
asentamiento y su solidez.
La matriz del sistema de partidos es probablemente el pilar mayor en el
armado de un orden poltico, marcando las posibilidades y la magnitud
de una estructura pluralista
4) En esta operativa encajan las reglas no escritas y los fondos de cultura
poltica a travs de actitudes y conductas reiteradas y observables; las
cadenas de tradicin
5) Tambin influyen de manera ms o menos decisiva los estilos de
liderazgo, las constelaciones de direccin poltica y de legitimacin. Un
jefe de gobierno es fuerte o dbil, eficiente y exitoso en sus objetivos
polticos, en la medida en que su gestin se amolda a los principios de
una constitucin formal y real determinada.
El liderazgo es no obstante una variable relativamente independiente:
constituye un nmero vertebral de la produccin poltica. Dentro de un
mismo rgimen de gobierno cabe registrar entonces una cierta
regularidad, y asimismo un espectro de variacin en los estilos de
liderazgo
Una presidencia ms administrativa, que se refugia unilateralmente en
los recursos propios de su jurisdiccin
6) Hace referencia a los ejercicios plebiscitarios (o populistas). Como
advitio Max Weber (1982), todas las formas de la democracia de masas
tienen un ingrediente plebiscitario, gracias a las elecciones directas y al
sufragio universal.
Las formulas plebiscitarias pueden responder, no obstante, a una
inclinacin que va ms all de esa nota comn, y que tiende de hecho a
forzar la elasticidad de las instituciones, el esquema suele rodear a los
aparatos de mediacin y en particular a los partidos.
El presidencialismo
coaliciones polticas.

en

transicin:

diversidad

democrtica

1) Los procesos polticos nacionales y, en particular las incidencias de la

segunda transicin, que conducen a un cambio fundamental en los
modelos de desarrollo
Esto sucede en un mapa de diversidad y de variaciones, con sistemas
que encuadran en los distintos tipos de presidencialismo. En unos

cuantos casos tales movimientos tienden a favorecer la consolidacin

institucional, las marcas de democracia poltica, e incluso ciertas
ganancias de pluralismo.
En vez de un cambio en el principio de gobierno hacia esquemas
parlamentarios o mixtos, lo que parece estar en juego es la
reproduccin, el refuerzo y eventualmente la renovacin del rgimen
presidencial. Este es el eje de la problemtica poltica, y asimismo el eje
al que acudimos en el abordaje terico.
2) Tenemos presidencialismos que operan en clave mayoritaria, sea en
construcciones institucionalizadas o en base a ejercicios de corte
plebiscitario. En la otra punta tenemos un presidencialismo moderno,
de poderes repartidos y mejores equilibrios ( como es el caso en Estados
Unidos).
Como se ha dicho, un sistema puede funcionar con lgicas diversas,
dentro de los mrgenes de elasticidad de sus instituciones o mediante
una transformacin conducente.
3) Dentro de ese continuo encontramos varios gobiernos que mantienen un
esquema mayoritario y caen o recaen en manifestaciones plebiscitarias
(populismo), de un bonapartismo modernizador, a veces desastroso
( Collor de Mello Brasil-), a veces relativamente exitoso ( Menem
Argentina-). Otros gobiernos quedan atrapados en medida diversa por la
fragmentacin y la disidencia, con muestras de improductividad poltica.
4) En contraste, hay un conjunto importante de pases en los que la
democracia presidencial se mantiene, retorna o bien se abre camino.
En este campo, la afirmacin de la democracia presidencial ocurre
paradjicamente en mares agitados, ello remite a fenmenos de
transformacin y consolidacin del orden publico, que reproducen y en
general desarrollan la pluralidad de poderes, su distribucin y los
equilibrios institucionales.
5) En esta nueva etapa del presidencialismo latinoamericano, en varios
lados se reanuda y en otros se inaugura el camino de los pactos y de
los convenios de rgimen.
Asistimos incluso a una vuelta al presidencialismo de compromiso, que
prosper antes en varios pases y que no hay que confundir con las
coaliciones.
En trminos llamativos, habr un auge importante de las formulas de
coalicin: coaliciones electorales y particularmente coaliciones de
gobierno

El presidencialismo de coalicin se extiende ahora de manera

significativa, con prcticas que segn los crticos del presidencialismo,
este rgimen no alienta.
6) El presidencialismo latinoamericano circula por lo tanto a travs de
sendas sinuosas y diversificadas, con tipos de rgimen y modos de
gobierno distintos y mutantes, diferentes formatos de democracia y
ciertas alternativas de pluralismo.