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Introduccin
La extensin del sufragio universal y la aparicin ele partidos polticos organizados y
estables son fenmenos polticos simultneos e interdependientes. Los partidos recorrern
a partir de all un camino - e n la teora y en los hechos- en el que se irn, muy lenta y
gradualmente, separando de las connotaciones negativas que se le asignaron, de su asociacin con lo perturbador y lo nocivo para la consecusin del orden; pero deber para ello
aceptarse que son diferentes de la faccin. Durante todo el siglo >0/111 partido y faccin
funcionaron como trminos intercambiables y su separacin implic un proceso terico de
aceptacin de lo diferente, de eliminacin de la idea de que slo la unanimidad permita la
estabilidad acompaado en la prctica por el trnsito de los partidos de notables a los partidos de masas, organizados y permanentes.
Este pasaje que va del rechazo a la aceptacin de los partidos ha sido ampliamente
teorizado. Entre quienes se ocupan de el, Sartori es de los que prefiere una explicacin
emprica. Los partidos - d i c e - requirieron para su existencia la paz bajo un gobierno constitucional, no una guerra interna en la que estuviera en juego el establecimiento de una constitucin1.
De hecho, en los ingleses pre-constitucionales - c o n la sola excepcin de Burke quien
concibe al partido antes de que exista como realidad histrica concreta y ya en 1770 lo
considera como inseparable del gobierno liberal-; en los revolucionarios franceses y en los
federalistas norteamericanos predomina el rechazo al partido, su asociacin/confusin con
la faccin; ia idea de que las divisiones socavan la soberana del pueblo.
El trnsito de las agrupaciones de notables al partido electoral, externo, provocado
por la ampliacin del sufragio, es un resultado no previsto y no deseado. Antes de ser plena-
239
mente aceptados, los partidos sern concebidos como un mal, aunque necesario. Esta idea
circula hacia mediados del siglo X I X en el primer liberalismo alemn, cuyo exponente ms
conocido en el Ro de la Plata es Bluntschli (ha)' innumerables referencias de que fue ledo
por los constitucionalistas rioplatenses). Su teora se acerca al planteo de los estadios vitales
de Rohmer: al igual que el hombre, las sociedades pasan por cuatro edades tpicas a las cuales
les corresponden distintas fuerzas del alma. En uno y en otro, los partidos son parte de un
todo preestablecido. Hay una realidad suprapartido.
Es cierto que, en ese momento, no exista nada parecido a un partido poltico organizado. Sin embargo, esta aceptacin con reticencias est presente tambin en Tocqueville
quien puede observar su funcionamiento concreto en Estados Unidos. Los considera un
"mal inherente a los gobiernos libres" y sigue preocupado porque no se conviertan en
facciones 2 . En general, este proceso de tensin entre la aceptacin, la reticencia o el rechazo
ha sido asociado a dos fenmenos: el de los cambios que la aparicin del partido trae en
cuanto a la representacin, y por ende, a la composicin, dinmica y rol del parlamento, por
un lado, y por otro, a la cuestin de la organizacin, es decir, a la aparicin de las mquinas
con sus problemas de burocratizacin y fenmenos intrapartidistas conexos, particularmente conflictivos en su relacin con el gobierno democrtico.
En cuanto a la asociacin entre las dos cuestiones, tal vez el primero en ocuparse
sistemticamente de ello fue Ostrogorski, a principios de siglo, en La democratie el les pais
politiqws, donde aborda los casos ingls y norteamericano 3 . Ostrgrsk es sumamente crtico. Los partidos socavan el parlamentarismo. Su aparicin provoca una crisis de la representacin. El mandato estereotipa la opinin (pensamos como batalln) y desplaza la deliberacin del parlamento 4 .
Toda tentativa para afirmar la libertad y la independencia del pensamiento poltico ser
ele aqu en adelante reprimida, porque toda divergencia de opiniones ser un atentado
contra la unidad del partido y una amenaza contra el Caucus que se ha convertido en el
guardin permanente de esa unidad
Hasta all la representacin se pensaba como virtual, es decir, los notables, no alineados, con independencia de criterio y con la autoridad que les confera su posicin social y su
capacidad para el gobierno, sintetizaban a la comunidad. El mandato o las instrucciones a
los representantes eran impensables.
A partir de los cambios operados en las formas que asume la mediacin, o sea, la
aparicin de partidos que deben buscar sus votos fuera del parlamento, fenmeno provocado por la masividad del sufragio, el diputado deja de ser el "hombre de confianza", tal cual
lo conceba Burke, para ser el portavoz de su partido. La disciplina del voto y el mandato, es
uno de los elementos que marca el trnsito del gobierno de notables al gobierno de partidos.
Es decir, la forma de la representacin cambia, y esto es lo que Ostrogorski evala como una
crisis que afecta en sentido negativo el desarrollo de la democracia.
240
241
s
Natalio Botana, '"La crisis de legitimidad en Argentina y el desarrollo de los partidos polticos", Criterio,
ao XI.1U, septiembre 1970, n 1, pp. 604-650.
242
9
Sobre este periodo ver j\'. Botana v E. Gallo (comps.) De la repblica p o s i b l e a la R e p b l i c a v e r d a d e r a
(1880-1910), Buenos Aires, Ariel/Espasa Calpe, 1997.
10
Hilda Silbato, "Virtudes cvicas, poltica criolla", en Carlos Altamirano (ed.) La A r g e n t i n a en el Siglo
XX, Buenos Aires, Ariel/Universidad Nacional de Quilines, 1999, p. 14.
n
Un gobernador de. la provincia de Salta, Todd, en 1861 sancion la unanimidad por decreto: "'Dada la
constitucin nacional cesaron v debieron desaparecer para siempre, los partidos o bandos polticos que sembraron
la discordia y causaron la desunin , el atraso y los mayores desastres de los que el pas ha sido vctima. Por eso
decreto: Artculo I o - Se prohibe en la provincia de Salta la existencia de los partidos polticos. Artculo 2 o D e b i e n d o ser los ciudadanos, rodos constitucionales, sumisos a la Constitucin que nos rige y hemos jurado,
el que de hoy en adelante proclame algn b a n d o o se titule, de! partido liberal, ser reputado sedicioso y estar
bajo la vigilancia de la polica...". Citado por Alfredo Palacios en Cmara de Senadores, D i a r i o de s e s i o n e s (en
adelante CSDS), 1 7 / 5 / 1 9 3 8 , p. 103.
13
Elias Palti, "El legado como problema (a propsito de Ja ponencia de Hilda Sbato)", en Carlos Altamirano
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respuesta en 1890. La crtica a los gobiernos electores que perpetan crculos gobernantes,
a la parodia del voto, a la adjudicacin de cargos pblicos como servicios electorales, al
cjecutvismo que absorbe al parlamento, al centralismo que convierte a las provincias en
meras dependencias administrativas y anula la vida comunal, aglutina a la oposicin.
V Es el momento en que en el nivel de las ideas y de las prcticas se instala con fuerza la
cuestin de los partidos polticos. Surgen agrupaciones polticas nuevas, por fuera del. aparato estatal y comienza a definirse lenta y conflictivamente la cuestin de su legitimidad. Si los
males del sistema poltico se encuentran en el origen vicioso de los elencos gobernantes, en
el.oficialismo, en la unanimidad; si a la ilegitimidad de origen se suma la ilegitimidad de
ejercicio y los que gobiernan ya no son los ms capaces; si la apata del ciudadano es producto del fraude y de los acuerdos de cpulas, entonces, de lo que.se trata es de reformar las
leyes; y constituir las instituciones capaces de modificar las costumbres.
En estas versiones la ley tiene propiedades intrnsecas, capacidad de regenerar el
funcionamiento del sistema. Pero desde otros lugares, circulan versiones menos optimistas:
el personalismo, la unanimidad, la violencia como medio de resolver el conflicto poltico son
producto de "una modalidad del genio nacional" que tiene su gnesis en la conquista. Si esto
es as, la situacin poltica no es transitoria, no tiene que ver con grados de desarrollo o
estadios de la conciencia colectiva, responde a particularidades del carcter, a los que se
suman adems rasgos tnicos. "La influencia de la raza engendra hbitos y contribuye a
determinar la forma de las instituciones" 16 . La mezcla de tradiciones espaola e indgena, la
"hibridez", explica el predominio de los espritus rudimentarios, la idea nica, las frmulas
simples, el fanatismo poltico, los criterios ingenuos y facciosos 17 .
En ese horizonte de ideas se abren, paso los partidos y la reflexin sobre los mismos.
Partidos y representacin
Hacia 1890 predomina la opinin -entre intelectuales y polticos- de que los partidos
son necesarios para el gobierno republicano, lo cual no implica que hayan desaparecido las
objeciones que se esgrimen en defensa del individuo como base de la representacin, y de la
deliberacin como forma ms ajustada de la toma de decisiones.
El debate en torno a la representacin que implica el pasaje de un gobierno de notables a otro en el que el centro de la escena poltica lo ocupen los partidos est instalado y
emerge claramente cuando se discute la cuestin electoral. En lneas generales, los partida
rios de la circunscripcin rechazan al partido como forma de organizacin del electorado y
reivindican el rol del notable local, de) vecino prestigioso, en tanto quienes propician alguna
forma de sistema de lista asumen la necesidad de la existencia de partido.
La prensa se hace eco de la discusin. En 1899, un artculo aparecido en el diario Lr
Nacin y firmado por Rafael Igarzbal aborda la cuestin de los partidos polticos vinculada
al tema de la deliberacin. La afirmacin fuerte es que el mandato es contrario al sistema
representativo y viola la Constitucin. El ejemplo que propone Igarzbal es Estados Unidos
16
Migue! Romero, "Poltica interna. Estudio psicolgico", R j C S , XVI 11,11,1901, pp. 21 7 ~233.
' Lucas Ayarragaray, La a n a r q u a a r g e n t i n a y el c a u d i l l i s m o . E s t u d i o p s i c o l g i c o de l o s o r g e n e s
a r g e n t i n o s , Buenos Aires, TalS.Gff. Arg. de j.L.Rosso, tercera edicin, 1935.
1
18
19
21
24&
L a N a c i n (LN), 1 / 1 / 1 8 9 9 .
L N , 24/12/1899.
V. Gallo, "Partidos y legisladores", R D H L , 1,111, mayo 1899, pp. 415-431.
Estanislao Zebalios, "Congresos y presidentes", R D H L , UI, IX, mayo 1901, pp. 465-472.
ausencia de oposicin por desintegracin de los partidos antes existentes, por un lado, y por
otro, a la faita de organicidad, permanencia y extensin nacional de las agrupaciones de
notables.
La poltica de "conciliacin" instrumentada por Avellaneda .en 1877 marc el punto
de partida de 'la indisciplina, del desprestigio y abdicacin de partidos opositores", dice
Zeballos. Consolid al Partido Nacional y debilit las bases de sustentacin del mitrismo.
Despus del 90, la "poltica del acuerdo" produjo efectos semejantes desorganizando al
partido radical y absorbiendo a la Unin Cvica Nacional.
Es a partir del establecimiento de esta dinmica de funcionamiento entre gobierno y
oposicin que Zeballos explica la sustitucin de los partidos por el personalismo y Joaqun
Castellanos, la supresin de la lucha y el establecimiento del fraude, como un hecho ya no
circunstancial sino normal y permanente 22 .
'
" L a d e s a p a r i c i n del o r g a n i s m o p a r t i d o , ha e n t r e g a d o la poltica a g r u p o s limitados, q u e
giran e n t o r n o d e p e r s o n a j e s e m i n e n t e s , cuyas ideas a c e p t a n , sin d e b a t e s y sin reservas,
c o n p l e n a abdicacin..." 2 3
Segn la misma fuente, los mviles no son otros que las rivalidades intestinas en el
PAN 2 ". De hecho, no se constituye a partir de all un nuevo partido y la mencin al episodio
slo nos sirve para mostrar la presencia de resistencias a la poltica del acuerdo aunque stas
surjan simplemente como rencillas personales en el interior del partido que ha propiciado
esta poltica.
22
Estanislao Zeballos, "La poltica del acuerdo y la desorganizacin de los partidos argentinos", R D H L ,
I, II, diciembre 1898, pp. 332-339; v Joaqun Castellanos, C D D S , 11,1902,5a s.p., 2 7 / 1 1 , pp. 416-441, pp. 419420.
23
E. Zeballos, "Congresos y presidentes. Crisis institucional en ambas Amricas", R D H L , 111, IX, junio
1901, pp. 615-629, p. 622.
24
Miguel Romero, "Poltica interna. Estudio psicolgico", RJCS, XVIII, 1.1,1901, pp. 217-233,218.
25
L , 16/1/1900.
26
r
IbiAcm.
Idem, 2/2/1900.
Principios y programas
El monopolio del gobierno por el PAN explicara, entonces, segn este diagnstico, la
ausencia de partidos. Este argumento se cruza con otro: no hay partidos porque desaparecieron las causas que motivaron su formacin. No existen divergencias de principios econmicos, religiosos, o disidencias en torno al rgimen poltico instaurado.
El personalismo es la regla en la formacin de agrupaciones polticas que no pueden
considerarse partidos porque carecen de principios y de programa. Vagas abstracciones
como la moralidad administrativa, la pureza del sufragio y el impulso al progreso son compartidas por amigos y adversarios. Desaparecidas las antinomias, superado en 1880 el ltimo
conflicto con el establecimiento de la capital en Buenos Aires, slo restan dos motivos de
enfrentamiento: las preferencias personales acerca de las candidaturas y el juzgamiento de la
conducta del gobierno. Los primeros ceden en las campaas electorales que unifican voluntades y las disciplinan. Los segundos, renen a ciudadanos alejados de la militancia poltica,
pero slo tienen peso en ocasiones lmite, tal es el caso de 1890 28 .
Subyace la idea de que los partidos no pueden fundarse sino en una oposicin de ideas
sobre el sistema de gobierno. Rivarola propone volver a la antinomia entre la unidad y la
pluralidad, entre el unitarismo y el federalismo 29 . En 1908 comienza a discutirse la posibilidad de crear el partido unitario que como consecuencia, se predice, aglutinar a los federales.
De no constituirse partidos programticos, los lmites entre oficialismo y oposicin seguirn
siendo tan difusos como en 1890 en que liberales, mi instas, nacionalistas, federalistas y
autonomistas se nuclearon en torno al gobierno, a la par que en el Parque haba unitarios,
federales, autonomistas y mitrstas. As, la Unin Cvica surgida de all, no poda ser ms que
una "concentracin heterognea y de circunstancias, de ciudadanos llegados de todos los
campos del pasado" que termin pactando con el gobierno.
D o s partidos se asumen como la reaccin frente a esta ausencia de programas y principios. En 1896 se constituye el Partido Socialista y en 1908 la Liga del Sur. Ambas agrupaciones se inscriben en el sistema de ideas imperante. Sostienen postulados de progreso y de
modernizacin, en tanto que critican la subversin del sistema republicano y el falseamiento
del sistema electoral, los que descansan, segn su planteo, en el exceso de facultades del
ejecutivo, en la concentracin del poder, en la centralizacin. Sus bases de apoyo difieren. El
socialismo se propone como el representante de los trabajadores, mientras la Liga nuclea a
comerciantes, terratenientes y sectores medios del sur de la provincia de Santa Fe.
El socialismo lee el proceso social y poltico a travs de un corpus de referencia constituido por el marxismo, al que considera el nico "mtodo cientfico". La profundizacin
del capitalismo se explica, en ese marco, a partir de la conviccin ele que los pueblos atrasados repiten los pasos de los pases adelantados. Arribar al socialismo obliga a desarrollar
hasta sus ltimas consecuencias el capitalismo. Dentro de esta perspectiva ms general,
elabora un programa mnimo de reformas polticas para la democratizacin del sistema que
no difieren demasiado de las sostenidas por otras agrupaciones: representacin de las mino-
28
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Organizacin interna
Weber estableci una distincin entre partidos de notables y partidos de masas, atendiendo a la organizacin interna de las agrupaciones. Esta clasificacin weberiana fue retomada
despus por diferentes tericos que abordaron la cuestin partidos. En los aos 20, Heinz
Marr llam partidos de representacin a los partidos de notables tpicos de la democracia
parlamentaria del siglo XIX y partidos de integracin a los que corresponden al orden
poltico del siglo XX con la ampliacin del sufragio universal. Esta distincin ser retomada
por Sigmund Neumann en los aos 5031.
El partido de notables tiene origen parlamentario. Sus miembros pueden desarrollar,
por su posicin econmica, una actividad poltica continuada aunque no como profesin;
viven para la poltica pero no de ella. La cohesin est dada horizontalmente por los diputados pero no tienen direccin ni estructura vertical. Su mayor actividad se desarrolla en
perodos electorales y, por lo general, ellos mismos son los que sufragan 32 . La procedencia
social de estos grupos haca que Weber los considerase una reserva, eran la "aristocracia
>0 Federico Pinedo, En t i e m p o s de la R e p b l i c a , Buenos Aires, Ed. M u n d o Forense, 1946, pp. 22-23.
Cfr. K u r t Lenk v Franz N e u m a n n (eds.) T e o r a y sociologa crtica de los p a r t i d o s polticos, Barcelona,
Anagrama, 1980.
-1" No ocurre as en el caso argentino. U n o de los argumentos fuertes para poner en marcha reformas a la
ley electoral, c o m o ta obligatoriedad de! voto, se basa en la ausencia de los "notables" del comido.
31
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espiritual", del mismo m o d o que para Ostrogorski lo eran los "gentlemen" que dirigan la
poltica en Inglaterra. A diferencia de ellos, los partidos de masas constituyen organizaciones burocrticas, "mquinas" que reclutan sus adherentes por fuera de parlamento. A pesar
de que esta clasificacin deja fuera diferencias sustanciales entre partidos y como toda tipologa
no da cuenta de las especificidades, nos sirve en este momento como una primera aproximacin para caracterizar a los partidos argentinos en el momento en que se constituyen
como tales, es decir, hacia 1890.
En esa coyuntura, el Partido Autonomista Nacional responde a la caracterizacin de
grupo de notables.
...especie de r b o l g e n e a l g i c o de p r o f u n d a s races... a c u y a s o m b r a se h a n c o b i j a d o y
a n se c o b i j a n , los e s t a d i s t a s m s e m i n e n t e s , los polticos m s brillantes, los p e n s a d o r e s y
los intelectuales de m a y o r i n f l u j o en la c u l t u r a argentina. 3 3
repblica americana. Este texto describe la organizacin de los partidos americanos basada en
el sistema de las convenciones que reemplaz a los comits que elegan a los candidatos en
cnclaves. La librera Jacobsen, en la calle Florida recibi dos ejemplares. Jos Nicols Matienzo
adquiri uno y el otro el Dr. Virgilio Tedn. A ambos les impact profundamente el sistema
de divisin entre comit y convencin en la organizacin partidaria. Ambos, en ese momento, eran jueces, Tedn en Buenos Vires y Matienzo en La Plata y, por ende, no intervenan
abiertamente en poltica. Sin embargo, convinieron en poner toda su influencia para que los
dirigentes de la Unin Cvica adoptaran el sistema 36 . De hecho el sistema se adopt, incor: potndose a la carta orgnica de 1892. Referencias posteriores de quienes participaron en la
elaboracin de esos estatutos confirman que el modelo era Estados Unidos v el referente
Bryce, quien aos ms tarde se convertir en cita obligada de todos aquellos que se refieran
a la cuestin partidos.
'.' ' ' El sistema apareca como una superacin de las prcticas existentes en el interior del
Partido Autonomista Nacional y en efecto, la Unin Cvica (UC), la Unin Cvica Radical
(UCR) y el Partido Socialista, agrupaciones nuevas, las adoptan, aunque en un primer momento ms como norma que como prctica. El argumento era erradicar a las agrupaciones
personalistas, nucleadas con fines transitorios, alrededor de notables.
Cuando en la UC se est discutiendo la formalizacin de la organizacin con el dictado de una carta orgnica, Francisco Barroetavca plantea:
La idea c o d i f i c a d a en este p r o y e c t o , implica un i n m e n s o p r o g r e s o en la historia de n u e s t r o s p a r t i d o s polticos, p o d i e n d o a s e g u r a r s e q u e hasta el p r e s e n t e el g o b i e r n o de los
p a r t i d o s a r g e n t i n o s ha s i d o dictatorial u o l i g r q u i c o y no d e m o c r t i c o representativo...
U n a p e r s o n a l i d a d p r o m i n e n t e , p r e s a g i o s a o t e m i d a en la r e p b l i c a , o b i e n un c o m i t
centralista f o r m a d o de una m a n e r a c a p r i c h o s a , irregular y para e n c u m b r a r a u n a p e r s o n a
d e t e r m i n a d a d e a n t e m a n o . . . g o b e r n a b a n d i s c r e c i o n a l m e n t e n u e s t r o s p a r t i d o s polticos,
r e l e g a n d o las provincias, sus c i r c u n s c r i p c i o n e s y municipios. 3 "
Aqu aparecen dos cuestiones que despus van a quedar plasmadas en los estatutos.
En primer lugar, la idea de conformar una agrupacin permanente, principista e impersonal. Por el otro, establecer como principio general el gobierno descentralizado, dndole al
partido una estructura federativa con base en los clubs (organismos locales que a partir de
1908 en la UCR adoptarn el nombre de comits), Barroetavea confirma que la carta no es
una idea original de Gouchn --a quien se le atribuye la autora- sino que ste adapt ios
estatutos de los partidos norteamericanos-^8.
El Partido Socialista no slo se organiza estatutariamente, sino que hace de ello una
bandera de propaganda. Su estructura orgnica responde a la de un partido moderno, a
semejanza de los partidos socialistas europeos que separan funcionalmente a dirigentes,
cuadros y bases. Las bases estn organizadas en agrupaciones barriales o circunscripcionales.
36
Un comit ejecutivo de siete miembros de los cuales se elige el secretarlo general, dirige el
partido y se renueva cada dos aos. La carta orgnica contempla comits provinciales y
locales, estructura federativa que no tiene demasiado peso dadas las caractersticas casi locales de un partido que se circunscribe a la Capital Federal. El voto de los afiliados selecciona
representantes a los congresos ordinarios que se renen cada dos aos y resuelven sobre la
marcha del partido, reformas estatutarias y programa. En casos excepcionales se rene un
congreso extraordinario. Cada afiliado pagaba una cuota mensual sin la cual careca del
derecho a voto 39 .
Por su parte, la Liga del Sur surge como una organizacin laxa en 1908, dirigida porua junta Ejecutiva, una Junta Consultiva y una Comisin de Hacienda. Se propone como
una liga y no como un partido distancindose de ese modo del resto del espectro partidario
y de la connotacin negativa que todava implica el trmino partido. Admite, por otra parte,
que sus miembros pertenezcan a otros partidos polticos 40 . Las ligas, en la tipologa de
Duverger, responden a un mtodo poltico primitivo. Tienen fines polticos, aunque centrados en la propaganda y en la agitacin para producir reformas pero sin involucrarse en el
terreno electoral y parlamentario 41 . En el caso de la Liga santafecina, marcha progresivamente por el camino de la institucionalizacin. En 1911 dicta su carta orgnica que pauta
una estructura de comits y convenciones de distrito y departamentales cerrando la pirmide un Comit central y una Convencin general y se disuelve en 1915 para integrarse al
Partido Demcrata Progresista, cuya estructura est dbilmente articulada dado que los
partidos provinciales que convergen en su formacin lo hacen manteniendo sus propias
caractersticas organizativas internas.
Entre fines del siglo XIX y principios del siglo XX, primero la perspectiva de la ampliacin del sufragio, y luego su concrecin en 1912, obligan a redefinir prcticas en el
interior de los partidos. De hecho, lo que resulta de ello es una coexistencia de agrupaciones
laxas, dbilmente articuladas, grupos locales que se nuclean slo ante las elecciones y responden a "personalidades eminentes" y agrupaciones nuevas que intentan eliminar a las
lites polticas tradicionales y configurar nuevas lites, capaces de competir en el terreno
electoral. Se trata de partidos nuevos que establecen lazos ms regulares, una coordinacin
ms permanente, que apelan a las masas abriendo la estructura de los comits conservadores tratando de democratizarlas prcticas (aunque bajo las apariencias sobrevivan las viejas),
que tienden a reproducir la estructura administrativa del estado, nacionalizndose y permaneciendo ms all de las coyunturas electorales. La demanda pasa porque los grupos de
notables -inorgnicos, locales, transitorios- se constituyan en partido:
.. "Habituados los conservadores argentinos, a una vida incondicionalmente presidencial,
nada harn si V.E. no los exhorta por medio de su consejo patritico. Convoque V.E. a
trescientos notables conservadores e impngalos de la situacin del pas y de abandonar
la vida de crculo y de constituirse en parado orgnico."42
39
252
: Esto implica, adems, una aceptacin de que la oposicin -radicales y socialistasfunciona orgnicamente. Una vez dictada la ley Senz Pea aumentan, en 3a prensa y en las
revistas de la poca, los llamados a la unidad y organicidad conservadora. El fracaso del
intento nnificador con eje en el Partido Demcrata Progresista preanuncia el triunfo radical 4 -y .agudiza las contradicciones que se traducen en un nuevo interrogante, la ley que
ampla el sufragio debi ser promulgada antes o despus de la constitucin de los partidos?
Es decir, la confianza depositada en que la sancin legislativa constituira por s sola partidos
orgnicos comienza a ser puesta en cuestin. La ley debi haber sido corolario y no punto
de partida?, debi dictarse cuando la cuestin partidos fuera un hecho concreto?
Estanislao Zeballos sintetiza ios avatares de ese intento. Entre mayo de 1915 y junio de 1916 publica en
la R e v i s t a de D e r e c h o , H i s t o r i a y L e t r a s , que dirige, una serie de artculos titulados "La futura presidencia".
Sus subttulos van marcando paso a paso los sucesos: "Expectativa" (mayo), "Incerridumbre" (junio), "Anarqua"
(julio) y "Disolucin" (agosto), a! que le sigue, en el mismo mes, "La solucin radical".
' !4 Sobre los partidos entre 1916 y 1930 ver Waldo Ansaldi, "Un caso de nomenclaturas equivocadas? Los
partidos polticos despus de la ley Senz Pea, 1916-1930", en W. Ansaldi ti ni (ed.) A r g e n t i n a en la p a z de
d o s g u e r r a s . 1914-1945, Buenos Aires, Biblos, 1993.
Jos N u n , "La teora poltica y la transicin democrtica", en Jos N u n y Juan C. Ponantiero (comps.)
E n s a y o s s o b r e la t r a n s i c i n d e m o c r t i c a en la A r g e n t i n a , Buenos Aires, Puntosur, 1987, p. 18.
46
Luis Alberto Romero, B r e v e historia de la A r g e n t i n a c o n t e m p o r n e a . Buenos Aires, Sudamericana,
1994.
253
El diario LM Nacin en innumerables editoriales coloca en la ausencia de partidos polticos uno de ios motivos fundamentales que explican "la indiferencia de la opinin pblica"
como rasgo de las costumbres polticas en la Argentina y no como se supona habitualmcnte, en "la falta de espritu nacional", "la deficiente educacin poltica de la masa popular" o
"el cosmopolitismo no asimilado". Es la falta de organizacin y direccin del electorado lo
que explica la apata ciudadana 49
'' Estanislao Zeballos, "Fracaso de la lev electoral de 1911*', R D H L , XIX, LVI, marzo 1917, pp. 415-420.
48
Idem, XX, LX, enero 1922, pp. 126-127.
49
L N , 14/3/1916:
254
50
L N , 26/9/1929.
V: L N , 2 7 / 3 / 1 9 1 6 .
52
LN 20/5/1919.
53
54
55
256
C D D S , T o m o VI, reunin 7 3 , 1 9 / 1 1 / 1 9 1 9 .
C D D S , reunin 7 0 , 1 2 / 1 1 / 1 9 1 9 .
C D D S , reunin 7 2 , 1 2 / 1 1 / 1 9 1 9 .
La representacin
Matienzo, que en gran cantidad de publicaciones abord la cuestin de los partidos
polticos se pregunta por qu tendi a desaparecer la costumbre practicada en el ltimo
tercio del siglo XIX de exigir a los candidatos a funciones pblicas la posesin de calidades
morales e intelectuales. Responde que esto es as debido a la inmigracin europea proveniente de "clases poco preparadas para el gobierno representativo e indiferente a nuestras
tradiciones nacionales", al advenimiento de la democracia que "en todo el mundo tiende a
rebajar el nivel de la clase gobernante" y a la falta de leyes. La solucin est en ponerle
remedio a aquellos males que son curables: reglamentar el funcionamiento de los partidos
polticos611.
Dos proyectos presentados en la cmara de diputados por radicales, uno en 1925' y
otro en 1927 62 , intentan dar respuesta a la no constitucin de un sistema de partidos, a partir
de la intervencin del estado en la constitucin y en las prcticas internas de las agrupaciones polticas reglamentando el modo de seleccin de los dirigentes y candidatos a cargos
58
59
61
62
C D D S , reunin 7 3 , 1 3 / 1 1 / 1 9 1 9 .
Idem.
Manifiesto de! Partido Socialista independiente, publicado en L N , 1 2 / 7 / 1 9 2 7 .
Manifiesto de! comit de redaccin de la revista "Crtica Social", publicado en L N , 9 / 7 / 1 9 2 7 .
Matienzo, Reglamentacin lega! de los partidos polticos, publicado en L N , 1 7 / 6 / 1 9 2 7 .
C D D S , reunin 16, 2 4 / 6 / 1 9 2 5 . '
C D D S , reunin 18, 1 4 / 7 / 1 9 2 7 .
257
6j
Esta ltima cuestin ia desarrollamos en A n a Virginia Persello, "Administracin pblica v gobiernos
radicales", Ponencia presentada a las V I I J o r n a d a s I n t e r e s c u e i a s / D e p a r t a m e n t o s de H i s t o r i a , Neuqun,
1999.
6
"' Razones de espacio no nos permiten hacer referencia al debate que este tema genera.
258
259
...surgir de la entraa del pueblo, superando las formas iniciales del instinto y del sentimiento.)/0
Para los radicales antipersonalistas la crtica al personalismo no tiene atenuantes, en
tanto all haban fundado su razn de ser y su bandera: el radicalismo personalista es una
fuerza primitiva e inorgnica y la "revolucin de septiembre" deber terminar con "la ceguera y obstinacin absurda y criminal del pequeo grupo dominante" 66 .
La respuesta concreta del radicalismo reorganizado por Marcelo T de AJveas: en septiembre de 1931 es la reforma de su carta orgnica vigente desde 1892 reemplazando el
sistema de las convenciones por el voto directo de los afiliados para la eleccin de autoridades y candidatos a cargos electivos, mecanismo que, para la dirigencia ya haba establecido el
socialismo en 1926.
Superados los momentos inmediatos al golpe la crtica comienza a extenderse a todas
las agrupaciones polticas y la propuesta es reformar su funcionamiento interno y externo.
Partidos y representacin
El 4 de agosto de 1931 el gobierno de Uriburu, renunciando a sus devaneos
corporativistas, dicta un decreto reglamentando el funcionamiento de los partidos polticos,
gesto que implica otorgarles legitimidad como personas de derecho publico, aunque su
intencin ltima fuera controlar su accionar. Los primeros en reaccionar son los grupos
nacionalistas nucleados en La Nueva Repblica que se sienten traicionados por el gobierno
de facto. Al reglamentar el funcionamiento de los partidos, Uriburu los fortalece en detrimento de su propio poder y echa por tierra los objetivos revolucionarios:
Pretenden que con la organizacin desaparecer el personalismo. Pero nadie se los cree
pues es cosa sabida que el argentino est por fulano o zutano y no por tal o cual iclea. La
apariencia austera de Repetto, la voz atiplada de de la Torre, el exitismo delirante de De
Tomaso, la afabilidad cordial de Caballero, la violencia siniestra de Cantoni, la estampa
procer del seor Alvear o el empaque de Snchez Sorondo, han decidido ms votos en
pro o en contra que el proyecto de divorcio, la separacin de la iglesia y el estado, el
proteccionismo, el librecambio o el voto femenino.6"
La primera objecin al decreto es que es inconstitucional porque va en desmedro de
las libertades pblicas en beneficio no del estado, lo cual sera provechoso, sino de los partidos, "bandas organizadas con el solo propsito de usufructuar el presupuesto". Las libertades de la constitucin son ele carcter individual y el decreto obliga al pueblo a optar "entre
varios equipos demaggicos". Constituye para los nacionalistas un absurdo que el estado
pueda determinar quines sern objeto del sufragio.
^ Discurso de apertura de la asamblea radical realizada en Rosario en noviembre de 1930 pronunciado por
el dirigente de la juventud radical Ernesto Laclau, transcripto en La Capital. 9 / 1 1 / 1 9 3 0 !
66
Mensaje de E d u a r d o Laurencena con motivo de la transmisin del gobierno de Entre Ros, transcripto
en La Capital; 2/10/1930.
6
L a N u e v a R e p b l i c a , 7 / 1 0 / 1 9 3 1 , e n E l p e n s a m i e n t o poltico nacionalista. Antologa s e l e c c i o n a d a
y c o m e n t a d a p o r j u l i o I r a z u s t a , Buenos Aires, Obligado Editora, 1975, p, 2U.
260
La necesidad de legislar
Durante toda la dcada va ganando terreno en los crculos polticos c intelectuales la
idea de reglamentar el funcionamiento de los partidos, idea que no es nueva ya que, como
vimos, formaba parte, ya a principios de siglo, ele los planteos de Jos N. Matienzo entre
otros. La idea se traduce en una gran cantidad de iniciativas legislativas tanto nacionales
como provinciales' 0 apoyadas por editoriales de diarios como La Nacin o l-a Capital de
Rosario, por la publicacin ele una serie de libros que abordan el tema generalmente bajo el
modelo de la comparacin con las leyes norteamericanas en la materia' 1 y finalmente, en
1942, con la realizacin de una encuesta que lleva adelante el Instituto de Investigaciones
Jurdieo-Polticas de la Universidad Nacional del Litoral que rene opiniones de intelectuales, polticos, directores de diarios, hombres de letras y profesores universitarios, cuarenta en
total.
Por qu y para qu reglamentar? Los propiciadores de las iniciativas argumentan que
pautar el funcionamiento interno y externo de los partidos fortalecer la democracia perfec-
68
24
'
69
Para el caso del radicalismo ver Ana Virginia Persdlo, El r a d i c a l i s m o en crisis, 1930-1943, Rosario, Ed.
Fundacin Ross, 1996.
0
Por razones de espacio hacemos constar slo los provectos nacionales: Jos Antonio Amuchstegui,
CDDS, 2 4 / 0 / 1 9 2 5 , pp. 235-239: P E . N . (Provecto Tamborim), C D D S , 14/7/1927, pp. 174-178; Adrin C.
Escobar, C D D S , 1 7 / 5 / 1 9 3 3 , pp. 191-198; Nicols J.Matien/.o, CSDS, 1933, pp. 469-472; PE.N. (Proyecto
Mel), C D D S , 8 / 9 / 1 9 3 3 , pp. 65-68; Alfredo L.Palacios, CSDS, 1 7 / 5 / 1 9 3 8 , pp. 93-105; P.E.N. (Proyecto
Taboada), C D D S , 1 / 6 / 1 9 3 8 , pp. 282-284; Aiqumedes Soldano, CDDS, 2 1 / 1 1 / 1 9 3 8 , pp. 355-351; A r m a n d o
An tille, C D D S , 2 9 / 5 / 1 9 4 0 , pp. 15"M 59; Santiago lassi, C D D S , 1 / 8 / 1 9 4 0 , pp. 725-728; Jorge Perkins, CDDS,
2 / 9 / 1 9 4 1 , pp. 731-733 y Anteproyecto de Cdigo Poltico elaborado por el Ministerio del interior (Angel
Culaciati) en febrero de 1943, Cuarta parte: " D e los partidos polticos", artculos 120" a 295, Ninguno .le estos
provectos fue sancionado, exceptuando el Estatuto de los partidos polticos de 1931.
i
Para mencionar slo algunos: Csar Barros Hurtado, H a c i a u n a d e m o c r a c i a o r g n i c a , Buen*<s Aires,
Ed.Impulso, 1943; Pedro Christophersen, L o s p a r t i d o s polticos y el s u f r a g i o en u n a d e m o c r a c i a o r g n i c a .
A n t e c e d e n t e s p a r a u n a m e j o r legislacin, Buenos Aires, G.Kraft, 1945; Salvador Dana Montano, El s i s t e m a
r e p r e s e n t a t i v o a r g e n t i n o y su r e a l i z a c i n c o n t e m p o r n e a , Santa Fe, 1942; Pedro Fras, El o r d e n a m i e n t o
legal de los p a r t i d o s polticos, Buenos Aires, Ed.Depalma, 1944; Oscar Semino Parodi, C d i g o m o r a l del
poltico, Buenos Aires, Tail.Grf.Padiila y Comieras, 1945; Jorge Vivas, L o s p a r t i d o s polticos en E s t a d o s
U n i d o s , Boletn de la Biblioteca de) Congreso Nacional, 1941.
Programa y doctrina
El grado de control del estado sobre el programa partidario vara de un proyecto a
otro. Algunos slo exigen que los propsitos expresados no sean contrarios al bien pblico,
o que se excluya la incitacin a la violencia, otros utilizan una frmula ms o menos comn:
"objeto conveniente al pueblo, respeto a la Constitucin Nacional y a las autoridades por
ella creadas". Sus alcances suelen estar explicitados en las fundamentaciones. Cuando Uriburu
sanciona el estatuto de 1931 expresa en la fundamentacn que "las autoridades federales no
deben otorgar personera a las agrupaciones que propicien la disolucin del estado o utilicen
medios ilcitos o contrarios a los principios republicanos", Escobar propone negarles el
carcter de partidos a aquellas agrupaciones "peligrosas para nuestra nacionalidad y el orden
poltico social establecido en el pas" y Ortiz sostiene que un partido que "reciba apoyo
material o inspiraciones de un pas extranjero, o que realice actos de agravio de la nacionalidad, no puede ser tolerado dentro del estado".
En este ltimo caso se incorpora un artculo (14) que prohibe el uso en la propaganda electoral de smbolos ajenos a la soberana nacional y de otro idioma que no sea el
castellano; artculo que reproduce el proyecto Fassi (19) que, adems, incorpora la prohibicin de toda organizacin partidaria de adiestramiento colectivo para el uso directo de la
fuerza.
El consenso en la necesidad de normatizar se quiebra cuando lo que est en juego es
pautar la orientacin ideolgica de los partidos. Alfredo Palacios, ai presentar su proyecto en
la Cmara de Senadores, pone el eje en ta defensa de la libertad de pensamiento, que hace
posible la manifestacin de todas las ideas "que siendo o pudiendo ser diversas, engendran
las divisiones que agrupan y forman los partidos... dualismo poltico que requiere un rgimen de tolerancia contrario a la unanimidad letal". La divergencia surge claramente de la
encuesta realizada por el Instituto de Investigaciones Jurdico-Polticas de la Universidad del
Litoral, en 1942. Cuando su director, Salvador Dana Montano, sintetiza las respuestas, avala
el reconocimiento de todos los partidos cualquiera sea su ideologa y se ve obligado, a
posterior!, a hacer declaraciones sobre este punto en funcin de la polmica que genera. Su
opinin es que "prohibir la existencia de partidos de ideas contrarias u opuestas a las consagradas es condenarlos a ia clandestinidad y a la accin secreta o encubierta, ms peligrosa en
262
72
Publicado en La C a p i t a l , 2 8 / 8 / 1 9 4 2 .
El Anteproyecto de Cdigo Poltico difiere en varios aspectos de los otros proyectos. En principio pauta
minuciosamente a organizacin interna desde la unidad bsica (es la primera vez que e! organismo local
aparece mencionado de esta manera) hasta la federacin en cuanto a sus autoridades (rgano legislativo, ejecutivo
y judicial) y nmero de miembros de sus comisiones. En segundo lugar, al definir a los adherentes del partido,
q u e en todos los proyectos son los electores, incorpora a las mujeres y a los jvenes en igualdad de derechos y
deberes, excepto ser elegidos candidatos a cargos electivos y excluye de las elecciones internas a los analfabetos.
~ 4 En el provecto de 1927 presentado por Alvear y Tamborini la preocupacin central es reglamentar el
procedimiento en caso de escisiones partidarias poniendo el cambio de denominacin y la separacin de
bienes en manos de la justicia, preocupacin que responde indudablemente a los conflictos derivados de la
escisin de su propio partido en 1923.
73
263
ne el segundo grado para las autoridades centrales y los candidatos a presidente y vicepresidente de la nacin y gobernadores (slo Santa. Fe dirime las candidaturas a gobernador por
voto directo).
La intransigencia, que disputa con escaso xito posiciones en el interior del aparato
partidario y en las listas de candidatos, demanda a la direccin ejercida por Alvear la aplicacin del voto "directsimo", desde candidatos a presidente de la nacin hasta miembros de
comisiones de fomento y consejos escolares, en tanto entiende que los mtodos eleccionarios
de segundo grado desvirtan la verdadera expresin de la soberana popular ' 3 .
Otros sectores del partido plantean no reglamentar o reglamentar lo menos posible.
Esto aparece con mucha claridad en el proyecto presentado a la cmara de diputados por
Perkns, Arbeletche y Sancerni Jimnez en 1941. La iniciativa reglamenta la confeccin y uso
del padrn de afiliados para evitar el problema de las afiliaciones dobles que, segn los
firmantes es "lo nico factible de reglamentacin en un partido poltico", reglamentar ms
es equiparar el partido a una sociedad annima, los partidos no existen a partir del otorgamiento de la personera por un juez "ella les viene del sufragio del pueblo, o de las ideas que
difundan".
Partidos y elecciones
Otro de los aspectos que se consideran en los proyectos de reglamentacin es la
actuacin electoral de los partidos. A excepcin de los proyectos de Amuchstegui, Matienzo
y Palacios, todos proponen penar con la disolucin al partido que no se presente a elecciones en perodos que oscilan entre los dos y los cinco aos 5' se considera delito la induccin
a la abstencin. Adems, muchos de los proyectos incorporan artculos que enumeran los
delitos de corrupcin electoral: el fraude, la promesa de empleos y la distribucin de bebidas, alimentos o ropa para obtener votos, los juegos de azar en los comits, los traslados de
personal en la administracin pblica en los meses previos a elecciones. Los proyectos se
acumulan pero no se sancionan y de hecho la nica reglamentacin es el Estatuto de 1931
aunque su aplicacin depende de cmo evalen los jueces su vigencia dado que surge de un
gobierno de facto. Parece haber coincidencias sobre la necesidad pero no sobre la oportunidad de reglamentar. La oposicin teme la instrumentacin de la ley por el gobierno.
A modo de conclusin
Las ideas vinculadas a los partidos polticos entre fines del siglo XIX y la llegada del
peronismo al poder no cambian sustancialmente. Predominan las recurrencias y la reiteracin de tpicos. En todo caso, se modifican sus articulaciones y sus nfasis, pero remiten,
insistentemente, a un "deber ser", a un modelo prescriptivo elaborado en los momentos en
que se debata la ingeniera institucional deseada par un pas que se haba concebido de
manera incluyente y funcionaba excluyntemente.. A partir de all se despliega la impugnacin y la crtica a las. agrupaciones polticas existentes que, en su funcionamiento concreto,
no responden a la prescripcin, al horizonte imaginado y no logrado.
Oscar Semino Parodi, C d i g o m o r a l , d e l poltico, Buenos Aires, Tali,Grficos Padilla y Contxeras,
945, En ese texto estn incluidas las "Bases para la constitucin de los partidos polticos''.
2 64
'
Haca fines del siglo XIX los partidos comienzan a ser aceptados como actores legtimos en la. escena poltica, aunque todava como un "mal necesario" y a partir de entonces
esa legitimidad no va a ser cuestionada, por io menos mayoritariamente. Sin embargo, ese
acuerdo de legitimidad, en tanto reconocimiento de que son los partidos los que.seleccionan
a quienes gobiernan, estuvo siempre tensionado. Las razones de esa tensin se inscriben en
las ideas .y.en las. prcticas, y tal vez, ms en las segundas que en las primeras.
La unanimidad, o el temor a la diversidad, fue invocada en diferentes momentos apelando a motivos diferentes: las necesidades del progreso, del orden o la construccin de la
nacin. Las dificultades para aceptar la pluralidad y el disenso se tradujeron en una lgica de
Confrontacin. Predomin la tentacin de imponer unijateralmente la concepcin propia
esgrimida como "verdad" y esto imposibilit la definicin de lo polticamente posible. Los
partidos argentinos se constituyeron por oposicin antes que por la delimitacin de una
identidad diferenciadora. Para explicar la dinmica escasamente competitiva del sistema de
partidos en los aos 20 es casi un lugar comn aludir a la vocacin hegemnica del radicalismo, su asimilacin a la nacin y al pueblo, su resistencia a pensarse como parte y a las
posiciones irreductibles de una oposicin que, a pesar de su discurso, no se constituye en
partido. Sera importante agregar que esa dinmica estuvo, adems, pautada por una retrica
principista que slo poda sostenerse desde la oposicin. La defensa de la constitucin y del
estado de derecho es esgrimida alternativamente por conservadores y radicales segn fuera
su rol. El control de las posiciones pblicas implic siempre dejar abierta la posibilidad de
reservarse una cuota de arbitrariedad.
En segundo lugar, la tensin se manifiesta en torno a dos principios de legitimidad, el
nacional-popular y el republicano. El modo en que estos principios se tradujeron no fortaleci la institucionalizacin del gobierno representativo. La ampliacin de la participacin y
de la ciudadana se enmarc en la apelacin a la voluntad popular por sobre la ley, en la
referencia al plebiscito, el mandato y la misin histrica. La apelacin republicana, por su
parte, se asoci a la desconfianza en el rol de las masas y al pesimismo en relacin a las
mayoras. La ampliacin del sufragio y la transformacin del radicalismo en un partido de
masas implic un conflicto para los sectores que haban gobernado el pas hasta ese momento. Hicieron profesin de fe democrtica aceptando el sufragio ampliado y los partidos
como las formas legtimas de mediacin entre estado y sociedad. Pero la tensin se instal
en la medida en que la prctica del voto no respondi a los comportamientos esperados. El
triunfo radical produjo desconcierto y perplejidad. La decepcin se tradujo en la afirmacin
de la inmadurez del electorado, en la ausencia del ciudadano, para explicar sus fracasos
electorales y concluyeron que la cantidad no garantizaba la calidad. El nmero se tensiona
con la razn.
El atenuante para la manipulacin del sufragio era que los gobernantes surgidos de ese
m o d o haban sido seleccionados por su talento, notoriedad, cultura y saber. La seleccin que
obedece solamente a razones estrictamente partidarias eleva a las posiciones pblicas a oscuros caudillos de comit. Este pesimismo en relacin, a las mayoras tambin sustenta el
rechazo al sufragio universal y a los partidos polticos sostenido por los grupos nacionalistas,
aunque su intencin fuera proponer un cambio en las formas que asume la representacin
y no su transgresin. Ahora bien, as como esa desconfianza en la capacidad del pueblo
nunca se traduce en la calificacin del voto, as tampoco la fuerte crtica a los partidos
implica una negacin de legitimidad, aunque se les haya puesto trabas a su funcionamiento
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efectivo. Es paradjico que haya sido Uriburu quien haya dictado el primer estatuto reglamentndolos, lo cual implicaba controlarlos, pero al mismo tiempo darles existencia legal.
La segunda paradoja es que todos los sectores polticos coinciden en la necesidad de
legislar, sin embargo, la ley no se sanciona. Producto de la lgica de enfrentamiento? de la
desconfianza en el otro? de suponer que el adversario en ei gobierno utilizara la ley para
someter a la oposicin? Es difcil ir ms all del plano conjetural. Lo que no es casual es que
sea el peronismo el que sanciona la primera ley de partidos polticos. Con su llegada al poder
se cierran, de algn modo, las dudas y los interrogantes, las perplejidades abiertas en torno a
los aos 30 frente a una sociedad en rpido proceso de cambios. Los partidos conviven mal
con un clima en el que la unanimidad vuelve a imponerse sobre la diversidad.
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