P O L Í T IC A I N T E R N AC I O N A L C O N T E M P O R Á N E A

Ficha 6: Nuevos Actores Internacionales

Westfalia es historia. Esta frase de Fabián Calle y Khatchik DerGhoukassian cae

como anillo al dedo para abrir nuestra ficha sobre Nuevos Actores Internacionales. Y
lo que esta frase nos quiere decir es que, para comprender el mundo actual no
basta con analizar a los Estados y sus relaciones de poder, sino que también
tenemos que tener en cuenta un abanico múltiple y heterogéneo de nuevos actores
no estatales.

En esta ficha analizaremos en detalle a los actores internacionales, tanto a los

tradicionales (el Estado Nación y las Organizaciones Internacionales) como a los
nuevos (las empresas transnacionales, las ONG’s y sus redes, el individuo, etc).
Nuestro análisis abordará los siguientes temas:

• Definición y categorización.
• Origen del involucramiento o presencia internacional de estos actores.
• Fortalezas y recursos de cada uno.
• Temas de interés y foros en los que se destaca su participación.
• Debilidades para lograr una efectiva toma de decisiones o implementación
de políticas globales.
• Relaciones e interacciones entre los distintos tipos de actores.

1. Actores: una conceptualización operativa

Entenderemos por “actor internacional” a aquellas organizaciones o individuos

que actúan en la escena transnacional para promover la constitución de
determinados regímenes de gobernanza de los asuntos globales.
Recordemos que cuando hablamos de gobernanza no nos estamos refiriendo a la
constitución de un gobierno, ya que existen diferentes modalidades de gobernanza
más o menos institucionalizada. Por otra parte, también tenemos que tener
presente que los actores no sólo pueden tener interés en construir regímenes de
gobernanza, sino también en alterar o desmantelar los existentes. Los grupos
contestatarios, radicales, antiglobalizadores, antisistema y criminales presentan
este tipo de motivaciones.

Esta definición nos abre un escenario de múltiples categorías de actores

internacionales. Siguiendo mayormente a Simmons y De Jongue Oudraat (2002: 11-
12), nosotros nos centraremos en el estudio de 7 de estas categorías:

• Estados Nación (cada Estado procesa en forma diferente las fuerzas de la

globalización en función de su historia, su entramado institucional, sus
recursos materiales e inmateriales. Nos centraremos principalmente en los
desafíos que enfrenta el Estado en general y en las reacciones de los
principales Estados tradicionales y los emergentes –BRICS-. También nos
ocuparemos de las entidades subnacionales, como las provincias o los
estados).
• Asociaciones de Estados Nación (desde bloques de integración hasta
organizaciones de cooperación como el G8).
• Organizaciones Internacionales (son aquellas que poseen cuerpos
intergubernamentales, aunque también las hay de tipo híbrido. Éstas son las
que incluyen un mix de agencias gubernamentales, expertos individuales,
ONG’s y empresas).
 • El mundo de los negocios (incluye a las empresas transnacionales y de otro
tipo, y las organizaciones que las nuclear para promover sus intereses. Los
medios de comunicación merecen un párrafo aparte dentro de este mundo
empresarial).
• Sociedad civil (incluye a las ONG’s formales y de base, las redes, los
movimientos sociales y la ciudadanía. Dentro de esta categoría encontramos
actores pro-sistema y anti-sistema).
• Individuos (incluye desde los expertos, las personalidades de renombre y los
individuos “super-empoderados” descriptos por Friedman, hasta las
personas anónimas que son diariamente víctimas de los conflictos, la
exclusión económica, etc).
• Comunidades epistémicas (comprende a los grupos transnacionales de
expertos en diferentes temas que suelen reunirse para debatir y compartir
conocimientos).

Como resaltan Simmons y De Jongue Oudraat “estas agrupaciones son un tanto

artificiales, si tenemos en cuenta la diversidad existente y las interacciones y redes
entre los actores; sin embargo consideramos que es una categorización que resulta
útil” (2002: 12).

2. El interés por los actores internacionales

(Basado en Mathews, 1997: 50-66).

Desde Westfalia hasta los ’90, la cuestión de los actores no se planteó como un
tema relevante para el estudio de los asuntos internacionales. La razón era sencilla:
el Estado Nación dominaba el panorama. Sin embargo, el fin de la Guerra Fría no
sólo produjo un importante ajuste entre los Estados, sino una nueva redistribución
del poder entre Estados y otros actores, principalmente el mundo de los negocios y
la sociedad civil.

El surgimiento y empoderamiento de otros actores en la escena internacional

generó una compleja e inestable relación con el sistema de Estados Nación. Los
postulados centrales de la estatalidad (por ejemplo, la soberanía y autonomía sobre
un territorio delimitado por fronteras, la unidad de la autoridad hacia adentro y
hacia fuera, el monopolio legítimo de la violencia) están siendo cuestionados y
redefinidos. En medio de esta redefinición, los Estados enfrentan renovadas
presiones y demandas de resultados (a nivel interno y cooperando a nivel global
para proveer bienes públicos).

Las Organizaciones Internacionales dejaron de ser instituciones exclusivamente de

los Estados, para establecer relaciones directas con ONG’s y ciudadanos para
promover los temas de su interés. La conducta de los Estados hacia las OI es
ambigua (las apoyan cuando les resulta conveniente, pero las eluden cuando
perciben una excesiva intervención en el ámbito de su soberanía) y esto impacta
fuertemente en sus posibilidades de actuación y en la eficacia de sus
intervenciones.

El reconocimiento de los bienes públicos globales y de la necesidad de cooperar

para proveerlos, incrementó el alcance de las actividades de las OI y, en algunos
casos, las llevó a reformar su mandato. Sin embargo, también surgieron otros
regímenes alternativos, más flexibles y menos burocráticos que las OI, para la
provisión de algunos de estos bienes.

Las tecnologías de la información y las comunicaciones impactaron en el

surgimiento de nuevos actores al alterar los balances de poder (permitir coordinar
acciones colectivas transnacionales a bajo costo) y reconfigurar identidades más
allá de las limitaciones espacio-temporales.
Las ONG’s crecieron en número y en acceso a recursos (económicos, humanos,
experiencia, capacidades) y asumieron funciones que antes estaban
exclusivamente reservadas al Estado. Éstas, y la sociedad civil en general, son
heterogéneas en sus propósitos y su accionar, pero esto no impide que sean
influyentes a nivel local y transnacional. Particularmente a partir de la Cumbre de
Río de 1992, las ONG’s comenzaron a incidir más intensamente sobre la opinión
pública y a activar su participación política y compromiso cívico.

El mundo de los negocios también experimentó importantes cambios en época

reciente. La tecnología permitió la transformación de las corporaciones: de
empresas multinacionales a transnacionales y luego a empresas red. La cadena
productiva se partió y deslocalizó, generando así una nueva división internacional
del trabajo (con costos y beneficios para Estados y sociedades nacionales). Esta
movilidad de la producción, sumada a la mucha mayor movilidad del capital
financiero, motivó a los gobiernos a preocuparse por convertirse en atrayentes para
el sector privado para mantener y generar puestos de trabajo. La rapidez del flujo
de activos financieros, la apertura en el comercio internacional y el cambio en los
patrones de inversión fijan nuevos estándares y constriñen la capacidad de los
gobiernos para formular políticas económicas.

Finalmente, y a caballo entre los diferentes tipos de actores enumerados,

encontramos al crimen transnacional. Éste mueve una economía paralela de
dimensiones incalculables. Existen contrabandos de todo tipo interconectados a
través del lavado de dinero y la corrupción, los Estados fallidos y las redes
terroristas. El crimen transnacional plantea una amenaza a la seguridad que ni la
policía ni las FFAA están preparadas para manejar.

3. El Estado Nación y sus realidades diversas

Referirnos al Estado Nación como una categoría unitaria, en un mundo donde

“Estado” engloba realidades tan distintas como las de Sudán, Estados Unidos,
Suecia y Brasil, no parece apropiado. Por este motivo, decidimos introducir
distinciones y analizar por separado los casos de Estados Unidos, los Estados de
Europa Occidental y las nuevas potencias emergentes.

¿Cómo ser una superpotencia en el mundo globalizado y no morir en el

intento?

La unipolaridad en materia de alta política es un hecho concreto desde comienzos

de la década del ’90. Sin embargo, recién en el documento de Estrategia de
Seguridad Nacional 2002 (ESN), los Estados Unidos admiten abiertamente su
objetivo de perpetuar el mundo unipolar y mantener su posición hegemónica
previniendo el surgimiento de potencias competidoras o coaliciones. En esta versión
del documento (al igual que en su revisión de 2006), los intereses norteamericanos
se definen en términos de amenazas (Calle y DerGhoukassian, 2002).

De acuerdo con el análisis norteamericano, mantener la posición hegemónica exige

dos tareas diferenciadas: contener al terrorismo internacional mediante una
estrategia de ataques preventivos (atacando militarmente a los Estados Villanos
que albergan a grupos terroristas y criminales internacionales, y que pueden o no
ser poseedores de armas de destrucción masiva) y disuadir y contener a las
potencias competidoras sin recurrir al uso de la fuerza. En forma complementaria,
las nuevas amenazas demandan que la ESN se focalice en otros aspectos
anteriormente reservados a la política doméstica: solamente expandiendo la
democracia, el libre mercado, los derechos humanos y la lucha contra la corrupción
en todo el mundo, Estados Unidos estará realmente seguro (Calle y
DerGhoukassian, 2002). A este último aspecto de la ESN se lo conoce como
“construcción de naciones” o “cambio de régimen”, y se ha convertido en una de
las tareas más difíciles de llevar a cabo y más criticadas en cuanto a su moralidad y
sus resultados.

La posición predominante de Estados Unidos despierta obligaciones y retos

diferentes a los del resto de los Estados. Mientras que en el s. XX los enemigos
comunes del mundo occidental fueron el Nazismo-Fascismo y luego el Comunismo,
en el mundo globalizado la probabilidad de ocurrencia de un ataque terrorista es
diferente para cada Estado, alterando la percepción de amenaza. Por otra parte,
surgen otras situaciones no militares que presentan amenazas diversas: catástrofes
ambientales, situaciones de pobreza y disgregación social, epidemias,
debilitamiento de las instituciones, dificultad de integrar un Estado multicultural,
etc. Con este escenario, los Estados Unidos optan por la acción unilateral apoyados
en coaliciones construidas ad-hoc, generando con esto fuertes críticas,
especialmente de Europa (Calle y DerGhoukassian, 2002; Moisi, 2004).

La nueva “actitud” de los Estados Unidos fue percibida globalmente como un

ataque al orden liberal del s.XX que ellos mismos habían contribuido a crear. Como
explica J. Ikenberry, a finales de la 2º WW Estados Unidos decidió resignar espacio
de maniobra a corto plazo y constituyó reglas e instituciones internacionales para
obtener mayor poder e influencia a menor costo en el largo plazo. Tras los ataques
del 11 de septiembre de 2001, Estados Unidos declaró que no podía darse el lujo de
resignar poder de maniobra en el corto plazo, pues lo que estaba en juego era su
seguridad nacional.

Sin embargo, este ataque a las instituciones multilaterales se ve complementado

por lo que Daniel Drezner (2007) denomina la construcción del “nuevo nuevo orden
mundial”. Este autor argumenta que Estados Unidos está realizando un esfuerzo
para incorporar más activamente a las nuevas potencias emergentes a las
instituciones internacionales de la segunda post-guerra, en particular a India y
China. Sin embargo, estos esfuerzos deberán sobreponerse a dos grandes
obstáculos: la resistencia de los Estados “en baja” (potencias de antaño que hoy
han perdido relativamente poder, como por ejemplo algunos Estados europeos) y la
reputación de unilateralismo que ha generado la administración Bush. La ESN
sostiene que “el consenso de las grandes potencias necesita un soporte
institucional a nivel regional y global, para facilitar una cooperación amplia,
permanente y efectiva. Allí donde las instituciones existentes puedan ser
reformadas para adaptarse a los nuevos desafíos, Estados Unidos y sus aliados las
reformarán. Allí donde no existan instituciones apropiadas, Estados Unidos y sus
aliados las crearán” (Drezner, 2007).

Retomando el segundo obstáculo, Joseph Nye (2004) expone el debilitamiento del

poder blando (capacidad de atraer a otros por la legitimidad de sus políticas y de
los valores que las sustentan) ejercido tradicionalmente por Estados Unidos.
Diversas mediciones y encuestas de opinión muestran un creciente sentimiento
anti-estadounidense que reduce la capacidad de Washington de lograr sus objetivos
sin recurrir a la costosa coerción. Nye sostiene que, si bien Estados Unidos es una
superpotencia, la naturaleza de las amenazas actuales exige una cooperación
comprometida y sostenida en el tiempo, y esto sólo puede lograrse si los objetivos y
los medios propuestos por Estados Unidos son percibidos como atractivos y
legítimos por los demás actores.

La administración Obama (2009 - 2012) tendrá que hacer frente a estos obstáculos
y encarar importantes reformas: a la matriz energética, a la estrategia
medioambiental de USA, a la regulación económica y financiera, entre otras.

Occidente en crisis

A finales de la 2º WW, Estados Unidos promovió activamente la construcción de un

nuevo orden mundial que impidiera una nueva conflagración armada. En el
continente europeo, esta construcción consistió en un activo apoyo a la economía y
una garantía de seguridad frente a ataques externos. El Plan Marshall y la
Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) fueron los regímenes en los
que se institucionalizaron estos objetivos. Estados Unidos y Europa Occidental se
convirtieron en máximos aliados.

Paralelamente, los países europeos procuraron desarrollar por su cuenta una idea
que hacía tiempo que venía circulando en el continente con el nombre de pan-
europeísmo. El proyecto político de unión de los países europeos en una entidad
supranacional no era algo viable en 1945. Por este motivo, los padres fundadores
de la actual UE (Robert Shuman y Konrad Adenauer) concibieron un esquema de
integración que partiera de la cesión de soberanía sobre pequeñas áreas de
intereses compartidos y no conflictivos: la estrategia de “pequeños pasos”. De esta
forma se crearon la CECA, la CEE y EURATOM con el Tratado de Roma (1957), el
Acta Única Europea (1986 – De acuerdo con Jacques Delors, presidente de la
Comisión Europea en aquel entonces, el Acta Única era la obligación de realizar
simultáneamente el gran mercado sin fronteras, más la cohesión económica y
social, una política europea de investigación y tecnología, el reforzamiento del
Sistema Monetario Europeo, el comienzo de un espacio social europeo y de
acciones significativas en materia de medio ambiente) y la UE finalmente en 1992
con la firma del Tratado de Maastricht (al que siguieron varias normas que lo
complementaron y reformaron).

La UE, a diferencia de otros procesos de integración como el NAFTA, MERCOSUR,

ALCA o APEC, es más que un proyecto económico. Una vez constituidos los
elementos económicos, como la zona de libre comercia, la unión aduanera y la
coordinación de políticas macroeconómicas; se trató más bien de la progresiva
cesión de soberanía a órganos supranacionales para la toma de decisiones
concertadas de directa aplicación en los Estados miembros. El Tratado de
Maastricht organizó la integración en 3 pilares: comunitario (hay plena cesión de
soberanía a los órganos supranacionales para la adopción por mayoría de
decisiones obligatorias en materia de mercado único, unión económica y monetaria,
PAC, fondos estructurales y de cohesión, derechos humanos –civiles, políticos y
sociales-, control de fronteras y libre circulación), intergubernamental (las
decisiones se adoptan por consenso, es decir que existe coordinación no obligatoria
en materia de política exterior, de seguridad y defensa, justicia y algunos asuntos
interiores) y nacional (cada Estado adopta sus propias decisiones, por ejemplo en
materia de planes de estudio y organización del sistema educativo).

Los tratados que siguieron a Maastricht y Amsterdam debieron lidiar con la cuestión
de la ampliación vis a vis la profundización de la UE. Más miembros implicaban más
diversidad de situaciones, mayor inversión para equipararlas, reforma de las
instituciones para representar adecuadamente las dimensiones de los miembros y
mayor dificultad para la toma de decisiones. Como sostiene un informe de The
Economist “la UE no es otra organización internacional laxa; sus miembros dictan
normas y políticas que se aplican en todos sus territorios y transfieren importantes
cantidades de dinero de un país al otro. Los ciudadanos de la UE tienen el derecho
de trabajar y vivir en cualquiera de los países y a recibir educación y atención
médica allí (…) dada la profundidad de las obligaciones mutuas involucradas en la
membresía de la UE, es comprensible que el proceso de incorporación de nuevos
miembros sea tomado con calma” (The Economist, 2001:3).

Actualmente son miembros de la UE (La Europa de los 27): Alemania, Austria,

Bélgica, Bulgaria, Chipre, Dinamarca, España, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia,
Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo,
Malta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rumania y
Suecia. El proceso de incorporación de un país a la UE es largo y demanda reformas
políticas, económicas y legales para la adopción del acervo comunitario, las
instituciones democráticas y el cumplimiento de los estándares económicos y
monetarios. Son aspirantes a convertirse en miembros: la Antigua República de
Yugoslavia y Macedonia, Croacia y Turquía.
Independientemente de las dificultades relativas a la representación y el voto, la
incorporación de los últimos 10 países de Europa del Este ha producido:
• Un cambio cultural: se rompieron definitivamente las barreras erigidas
durante la Guerra Fría entre Este y Oeste. La UE solía ser muy criticada por
su lentitud para incorporar a los Estados más pobres del Este (en 2001 se
calculaba que estos países aportarían un incremento de 34% del territorio y
29% de la población, pero únicamente del 5% del producto) (The Economist,
2001).
• Una situación de relativa incertidumbre en cuanto a los resultados. La previa
integración de España, Grecia y Portugal resultó exitosa y alentó a la UE a
continuar con el proceso de expansión. Pero la realidad de los nuevos
miembros, sus dimensiones y sus falencias estructurales plantea
importantes desafíos. La UE no sólo promueve la estabilidad y el progreso,
también corre el riesgo de importar inestabilidad y crisis, al tiempo que sus
nuevas fronteras son más “calientes” que las anteriores en términos de
seguridad (The Economist, 2001).
• Un cambio en la forma de aplicar los estándares y de otorgar los beneficios.
Por ejemplo, en el caso del derecho a la libre circulación y al trabajo, éste
tendrá un período de suspensión para los nuevos miembros. La inmigración
masiva de ciudadanos del Este y su disponibilidad para trabajar por menores
salarios son muy temidas en los miembros consolidados de la UE (The
Economist, 2001).
• Una intensa discusión sobre las fuentes del poder en las instituciones de la
Unión. Junto al territorio, la población y la pertenencia histórica (que asegura
un determinado status quo), también pesa la contribución económica que
cada miembro realiza. Esto resulta determinante si tenemos en cuenta que
el 80% del gasto de la UE se destina a financiar la PAC y los fondos
estructurales y de cohesión para equiparar los niveles de desarrollo. Esto
quiere decir que los Estados más rezagados, si bien pueden ser grandes,
serán receptores más que contribuyentes primarios a la UE. El tema
financiero despierta otras preocupaciones: España, Portugal y Grecia no
quieren resignar sus cuotas de fondos; Francia no quiere ver una nueva
hegemonía alemana en el Este, entre otros (The Economist, 2001).
• Un fuerte debate sobre el concepto de Europa y los presupuestos sobre los
que descansa. Tras incorporar estos últimos 10 países, ¿dónde está la
próxima frontera? La respuesta es diferente según dónde pongamos el
acento: aspectos geográficos, el régimen político, los resultados económicos,
la historia o la cultura. Asimismo, esto plantea incógnitas en la relación con
el Mediterráneo, Medio Oriente y Rusia, todas ellas zonas “calientes”.

Todo lo anterior nos lleva a reflexionar sobre el rol de la UE en el mundo y cómo el

surgimiento de este nuevo actor alteró el tradicional balance de poder con los
Estados Unidos. Siguiendo a Dominique Moisi (2004), podemos afirmar que
“Occidente” está en crisis. “En el pasado, la amenaza de la URSS constituía la clave
de la existencia de Occidente, la definición de su identidad. En 2003 (al momento
de escribir el artículo), puede que americanos y europeos estén unidos por
amenazas comunes y una misma vulnerabilidad ante el terrorismo internacional y
las armas de destrucción masiva, pero cada lado del Atlántico tiende a ver al otro
como si cada vez fuera más diferente” (Moisi, 2004: 67).

Este analista francés explica la crisis de Occidente a partir de los cambios en el

sistema internacional, en Estados Unidos y en Europa. Básicamente, Europa ya no
es la primera línea de defensa de Estados Unidos, de hecho ya no es prioridad en su
agenda estratégica. Por otra parte, Europa consolidada tiende a adoptar una visión
de los problemas globales (en particular los de seguridad) mucho más postmoderna
y liberal que la de los Estados Unidos. Sin embargo, la enorme importancia de
Europa en términos económicos y culturales no ha logrado traducirse efectivamente
en poder geopolítico. Por este motivo, si bien identifica distintos cursos de acción a
los adoptados por Estados Unidos para contener las amenazas globales, no
consigue proyectar su poder en forma independiente. Paralelamente, el proceso de
ampliación de la UE ha llevado a Europa a concentrarse en sí misma y le ha
impedido constituir una posición homogénea en asuntos de seguridad y defensa.
Las tensiones entre Europa (o parte de ella) y Estados Unidos se han trasladado a
los foros internacionales en los que habitualmente cooperaban (Consejo de
Seguridad, OTAN) generando parálisis y una menor capacidad de responder a los
desafíos globales (Moisi, 2004).

Nuevas potencias emergentes: BRIC’s e IBSA

Los BRIC’s son cuatro Estados considerados clave para la economía global: Brasil,
Rusia, India y China. Todos ellos pertenecen al mundo en desarrollo o en transición
y, a diferencia de otros Estados de esta misma categoría, sus grandes dimensiones
(territorio, población, arsenal militar, tamaño de la economía, etc) y el ritmo
acelerado de crecimiento les otorgan una capacidad de incidencia y de creación
normativa que los coloca en una categoría de potencia intermedia.

Los BRIC’s vienen llevando adelante una política de crecimiento que puede
estimarse a partir de los siguientes indicadores provistos por Goldman Sachs:

• Tamaño de la economía: antes del año 2050, las economías de los BRIC’s
sumadas superarán a las del G6 (Estados Unidos, Japón, Alemania, Gran
Bretaña, Francia e Italia). Si mantiene su ritmo de crecimiento, en 30 años
India superará tanto a Estados Unidos como a China.
• Ritmo de crecimiento: hasta el momento, las tasas de crecimiento interanual
han sido superiores al 5%. Sin embargo, en los próximos años, las
economías de los BRIC’s crecerán a un ritmo menos acelerado. Solo India,
para el 2050, estaría registrando crecimientos significativos de más del 3%.
• Demanda global: en 2009, el gasto anual de los BRIC’s en dólares doblará su
nivel actual y superará al del G6.
• Movimiento de divisas: los tipos de cambio altos pueden contribuir a
incrementar el PBI de los BRIC’s. Su tipo de cambio real puede llegar a
apreciarse hasta un 300% en los próximos 50 años.
• Ingresos y demografía: la cantidad de su población y su curva demográfica
determinarán que los ciudadanos de los BRIC’s probablemente continúen
siendo más pobres que los del G6 (excepto quizás los Rusos). El impacto del
envejecimiento poblacional será más fuerte en Rusia y China que en India y
Brasil. La demografía es importante para un aspirante a BRIC como es
Sudáfrica. Si bien este país hoy tiene un elevado PBI per cápita, los estragos
del SIDA en su fuerza laboral limitarán sus rendimientos en el futuro
cercano.

Con este panorama, los BRIC’s continuarán creciendo siempre y cuando se

mantenga una situación macroeconómica estable y desarrollen políticas
económicas acordes (baja inflación, finanzas públicas sólidas, buen manejo del tipo
de cambio). Asimismo, deberán promover la creación de instituciones políticas
fuertes y estables y mejorar el nivel educativo de su población, para poder procesar
mejor la apertura al comercio y a la inversión extranjera.

Recientemente, la categoría de BRIC’s se ha ampliado relativamente cuando la

banca de inversión Goldman Sachs acuñó el concepto de “next eleven” o N-11. La
profundización en 2005 de la investigación que los llevó a identificar a los BRIC’s en
2003, dio lugar a esta lista de 11 países con perspectivas positivas para el
crecimiento y la inversión. Se trata de Bangladesh, Egipto, Indonesia, Irán, México,
Nigeria, Pakistán, Filipinas, Turquía, Vietnam y Corea del Sur. Aparentemente estos
11 Estados presentarían indicadores positivos de estabilidad económica, apertura
comercial, políticas favorables a la inversión extranjera y avances políticos y
educativos.
En un terreno político encontramos al grupo de los IBSA (India, Brasil y Sudáfrica),
lanzado como tal en la primera reunión de la Comisión Trilateral en Brasilia en 2003
(posteriormente: Nueva Delhi, 2004; Ciudad del Cabo, 2005 y Río de Janeiro, 2006).

Estos países llevan adelante una agenda común en las negociaciones

internacionales, pese a que presentan enormes diferencias en términos
poblacionales y de sus economías. Celso Amorim destaca que IBSA intenta ser una
coalición de democracias que están en el mismo nivel de desarrollo, para
definir áreas de mutuo interés y cooperación en acuerdos multilaterales, paz y
seguridad, terrorismo, globalización, desarrollo sustentable y social.

Se destacan algunos puntos en común y agendas políticas:

• Los tres tienen poblaciones multiétnicas y han desarrollado políticas de
inclusión social importantes.
• Se unieron por primera vez bajo esta sigla para trabajar en pos de la reforma
del Consejo de Seguridad
• Realizan campañas de acceso a medicamentos para tratar el HIV.
• Proponen estrategias de desarrollo alternativas a la ortodoxia económica de
los países del norte.
• Negocian juntos en temas de tecnología, energías renovables y facilitación
del comercio.

IBSA es el núcleo duro del G20 en las negociaciones de la OMC. Puede decirse que,
en base a su actuación en la Ronda de Doha y en su rechazo a los Issues de
Singapur, el G20 alteró la agenda global de comercio y forzó a los países más
desarrollados a re evaluar su política de comercio, en especial la de subsidios al
agro.

Datos comparativos de BRIC’s e IBSA

País Terri- Población PBI per Tasa de IDH Forma de
torio (M) cápita inflación Gobierno
(Km2) (PPP)
China 9,5 M 1.315 7,498USD Variación 2002 al 0.75 República Popular
2006: 1,5 Unitaria
India 3,1 M 1.095 3,508 USD Variación 2001 al 0.60 República federal
2005: 4 multipartidista
Brasil 8,5 M 186 8,997 USD Variación 2006- 0.79 República federal
2006: 6,4 multipartidista
Rusia 17 M 142 11,059 USD Variación 2001 al 0.79 República federal
2005: 14.8
Sudáfrica 1,2 M 42 14,064 USD Variación 2002 al 0,65 República federal
2006: 5.8 multipartidista
Fuente: The Economist

Tanto si utilizamos la categoría de BRIC’s como la de IBSA, la cuestión radica en que

estos Estados buscan obtener una representación y participación en la toma de
decisiones internacionales acorde a sus recursos de poder, pero en términos
formales continúan encorsetados por el entramado institucional de la 2º post-
guerra.

Siguiendo a Drezner, entendemos que la tarea de adaptar las instituciones y

regímenes de la gobernanza global a la nueva distribución del poder entre Estados
es una tarea muy compleja. Junto a los Estados que demandan mayores cuotas de
poder, encontramos la resistencia de aquellos que se oponen a resignar sus
beneficios adquiridos en el s. XX. La administración Clinton buscó eludir este dilema
concentrándose en el fortalecimiento de instituciones y regímenes internacionales,
antes que en su reforma. Actualmente, realizar una nueva distribución del poder
formal internacional aparece cada vez más como una tarea ineludible para
garantizar la efectividad de los regímenes de gobernanza (Drezner, 2007).
4. Las instituciones y organizaciones internacionales

Coincidimos con Robert Keohane (1998) en que en el análisis de la política

internacional de la globalización tienen un papel central las instituciones
internacionales (reglas y organizaciones que contribuyen a implementarlas). Sin
negar su importancia, tenemos que tener en cuenta que la mayoría de estas
instituciones fueron creadas en la 2º post-guerra para alcanzar objetivos y resolver
problemas parcialmente diferentes de los actuales. Más aún, tenemos que
considerar que estas instituciones fueron creadas reflejando la estructura
internacional de poder de aquel entonces, y que ésta se ha alterado radicalmente
en los últimos años (Drezner, 2007).

Por estos motivos, junto a los interrogantes acerca de la legitmidad de las nuevas
funciones de la OTAN o de la regulación de la OMC de las patentes de
medicamentos en casos de epidemia; también debemos cuestionarnos si la
membresía y el sistema de representación y voto de éstas y otras instituciones son
los adecuados para obtener resultados efectivos.

En la década del ’60 comenzó a prestarse más atención al estudio de las

instituciones internacionales, entendidas ya no sólo como organizaciones
internacionales formales. Junto al ejemplo más obvio de las Naciones Unidas,
también se hicieron visibles otras organizaciones y regímenes que fijaban reglas y
estándares para gobernar áreas específicas de la actividad internacional: el TNP, la
OTAN, el GATT-OMC, el FMI, etc. (Keohane, 1998).

En los ’80, la atención pasó de los regímenes a las condiciones que permitían la
cooperación entre Estados soberanos, entre ellas las instituciones internacionales.
La proliferación de instituciones de esta clase llevó a los analistas a formular una
conclusión clara: las instituciones internacionales ni se oponen al Estado ni están
por encima de éste, sino que lo asisten para alcanzar sus objetivos.

Diversos autores como Keohane, Nye o Ikenberry -entre otros institucionalistas-

centraron la importancia y utilidad de las instituciones internacionales en los
siguientes puntos:
• Contribuyen a facilitar la cooperación para llegar a acuerdos e
implementarlos: solucionan las asimetrías en la información, incrementan la
transparencia, disminuyen los costos de transacción, desincentivan el
comportamiento egoísta (free ridding) a través de la reciprocidad y los
contactos reiterados (Keonahe, 1998).
• Desempeñan una función clave para las grandes potencias: éstas garantizan
mejor su influencia y capacidad de delinear los asuntos globales si utilizan a
las instituciones para fijar reglas generales de conducta que todos aceptan y
que se perpetúan en el tiempo. De esta forma, los otros Estados se vuelven
predecibles y la potencia canjea el ejercicio del poder duro por el del poder
blando (Keonahe, 1998).

Actualmente no se debate ya tanto si las instituciones internacionales deben o no

existir o involucrarse en tal o cual asunto, sino más bien qué es lo que las hace
elementos efectivos de la gobernanza global: qué estructuras, procesos o prácticas
dan mejores resultados en distintos escenarios.

Algunas claves para responder a estos interrogantes son:

• Coherencia entre los valores que promueven las instituciones y el ethos de
la época (ideas, normas, información, creencias). Algunos ejemplos serían el
rechazo al colonialismo plasmado en la Carta de Naciones Unidas que se
condecía con las creencias que comenzaban a predominar en la época
(Baylis, XXXX); o la aceptación de la intervención del Consejo de Seguridad
 en conflictos intra-estatales en la era de la globalización apoyada en el
status preferencial de la defensa de los derechos humanos por sobre la
autonomía y soberanía del Estado.
• “Los procedimientos y las reglas de las instituciones internacionales crean
estructuras informacionales. Éstas determinan qué principios son aceptables
como base para reducir los conflictos y calificar la legitimidad de la acción
estatal. Consecuentemente, moldean las expectativas de los actores”
(Keohane, 1998). Lo anterior significa que las instituciones crean información
diferente para miembros y no miembros, la cual puede ayudar a decodificar
ciertos discursos y evitar conflictos.
• La apertura de espacios de participación a la naciente sociedad civil
transnacional y la comunidad epistémica, para garantizar que aporten sus
inputs y que legitimen las decisiones que se adopten.
• La conformidad de los miembros con las reglas de la institución, entendidas
principalmente con la existencia de intereses comunes y la distribución del
poder entre los miembros. Los intereses y valores comunes entre los
miembros explicaron la mayor efectividad de la OTAN vis a vis la OSCE. Por
otra parte, las instituciones donde las decisiones se adoptan por mayoría y
pocos miembros pueden formar la mayoría, tienden a ser más expeditivas
pero más cuestionadas por su déficit democrático (ver Keohane, 1998 para
una ampliación sobre este tema).

Relacionado con este último punto, el paper de Drezner “The New New World
Order” plantea la inadecuación entre la distribución de cuotas de participación y
poder en las organizaciones internacionales, y la distribución de poder real entre los
Estados del mundo. El surgimiento de potencias regionales o intermedias en
crecimiento, como los BRIC’s, estaría creando el sustrato para un nuevo concierto
de grandes potencias diferente al cristalizado a mediados del s. XX. No obstante,
esto no garantiza que se plasme inmediatamente en una nueva composición o
distribución del poder al seno de las organizaciones. Estados Unidos estaría
avanzando en este sentido para reformar las principales instituciones del orden
mundial, pero aún restaría mucho por hacer.

5. De la empresa multi/transnacional a la corporación globalmente

integrada

Adoptando un enfoque hiperglobalista, podríamos afirmar que la empresa

transnacional es uno de los actores centrales del sistema de la globalización. De
hecho, estos actores privados son quienes más han empujado la eliminación de
barreras artificiales, el desarrollo de innovaciones en ciencia y tecnología, el
establecimiento de pautas de consumo homogéneas, entre otros. Sin embargo, es
necesario enfocarlas con una mirada un poco más crítica.

La empresa privada incide en las relaciones internacionales desde que, por ejemplo,
el gobierno de Gran Bretaña creó a las Compañías de Indias Orientales y
Occidentales para manejar la explotación de materias primas en las colonias,
ampliar el transporte y el comercio exterior. Estas empresas primigenias, al igual
que sus sucesoras las multinacionales, mantenían un fuerte vínculo con el gobierno
de su país de origen. El quid pro quo entre empresa y gobierno funcionaba en
ambos sentidos.

Otro factor importante que caracterizaba a las multinacionales es que producían

para el mercado local. Es decir, abrir una filial o subsidiaria en otro país era –
básicamente- para abastecer al mercado de dicho país eludiendo las barreras al
comercio y la inversión extranjera.

La liberalización comercial producida en la segunda mitad del s. XX, sumada a los

adelantos en transportes y comunicaciones, cambiaron radicalmente el panorama.
La empresa globalmente integrada de nuestros días es fundamentalmente diferente
en su naturaleza, ya que planifica, produce y comercializa para el mercado global,
no ya para uno o varios mercados nacionales.

A comienzos de los ’90, Robert Reich (ministro de Trabajo de Clinton) identificaba

esta mutación en la naturaleza de la empresa en su obra “El Trabajo de las
Naciones”. Reich afirma que todos los factores se habían vuelto móviles,
exceptuando el trabajo (en particular el poco calificado). Esto, sumado a la
democratización de las finanzas (Friedman), determinaba la desaparición de las
“empresas de bandera” y su reemplazo por organizaciones orientadas a la
generación de valor que combinaban recursos y factores de diferentes procedencias
en búsqueda de una mayor ventaja competitiva.

Estas empresas “red”, a las que Reich denominaba “transnacionales”, tenían una
forma particular de organizarse que respondía a la necesidad de ganar flexibilidad y
atender a necesidades funcionales. La estructura era mucho más plana,
descentralizada, focalizada en la identificación y resolución de problemas, orientada
a la innovación y capaz de reclutar talentos y organizar operaciones en cientos de
ubicaciones diversas.

Palmisano, presidente de IBM, coincide con Reich en cuanto a la deslocalización de

la producción y la flexibilidad de la estructura organizativa. También agrega la
importancia del proceso de tercerización o outsourcing. La empresa globalmente
integrada se especializa, retiene su negocio central (core business) y adquiere de
proveedores, socios estratégicos o partners todo aquello que requiere y es
accesorio. Es así como una empresa de computadoras a la que supuestamente
identificamos con los Estados Unidos, puede realizar la investigación y desarrollo en
la India, ensamblar los componentes en China, adquirir el marketing y la publicidad
en Argentina, tercerizar la administración de su personal en una consultora global
de recursos humanos que realiza las liquidaciones de sueldos desde Colombia y
contar con un Call Center de soporte técnico ubicado en Irlanda.

La empresa globalmente integrada con su red de relaciones con proveedores y

socios puede llegar a alcanzar enormes dimensiones y a producir considerables
impactos socio-económicos en países de pequeña envergadura o a nivel
subnacional en ciertas localidades (el cierre de una planta puede implicar la
“muerte” literal de una ciudad; la entrada en funcionamiento de la papelera Botnia
en Uruguay le permitió a ese país incrementar un par de puntos porcentuales el
crecimiento anual de su producto bruto; Walmart es la empresa más grande del
mundo y se ubica en el puesto nº 26 de las economías de mayor tamaño, contando
países y empresas. El patrimonio de Walmart es mayor que el PBI de Dinamarca,
Venezuela o Singapur).

La escala ampliada de las empresas sumada a su capacidad de desplazamiento

más o menos rápido a través de las jurisdicciones, le otorga un diferencial de poder
importante a la hora de negociar directamente con un gobierno para conseguir
ventajas o incentivos (desgravaciones, exenciones, cambios a la legislación); le
permite eludir estándares laborales o medioambientales retrasando la adopción
global de un mínimo común denominador de protección; y, operando sobre los
políticos y la opinión pública local, llega a incidir en las decisiones que se adoptan
en las negociaciones internacionales (por ejemplo, en temas de protección de la
propiedad intelectual que se negocian en el seno de la OMC).

6. El individuo

Durante mucho tiempo, diversas teorías de la sociología y la política han puesto al

pueblo, la comunidad, o la masa como los grandes protagonistas de los tiempos y
los cambios. No obstante, poco a poco vamos experimentando en la escena
internacional una progresiva vuelta a la importancia del individuo en las relaciones
de poder.

La revista Times elige todos los años al personaje del año y en 2006 éste fue “You”;
es decir, los individuos en tanto tales fueron quienes marcaron principalmente el
rumbo de los sucesos de año.

Lo curioso es que, contrariamente a lo que sostienen las teorías individualistas más

liberales, se remarca que las personas estamos cada vez más interconectadas. No
se trata del individuo solo frente al mundo logrando cambios, sino el individuo en
red, a través de las herramientas de la Web 2.01, operando con otros a miles de
kilómetros de distancia. A través de canales como Wikipedia, los espacios de
Messenger, la página You tube, hoy estamos más interconectados y somos más
capaces de compartir información y coordinar acciones que nunca.

El concepto de individuo en tanto actor transnacional vive, al igual que el concepto

del Estado, una realidad heterogénea y fragmentada. Por un lado encontramos a los
individuos super-empoderados que menciona Friedman (1998), quienes se valen de
las potencialidades de los medios de comunicación e información para cambiar las
arquitecturas de la gobernanza global (el presidente de Estados Unidos, el
Secretario General de la ONU, el Papa, pero también Bill Gates, Klaus Schwabb,
Muhamad Yunus, Bono y Bin Laden).

Por otra parte podemos analizar a los miles de millones de individuos que se
convierten en activistas a favor o en contra de diferentes asuntos transnacionales.
En la siguiente ficha analizaremos en detalle la constitución de ONG’s, redes y
movimientos sociales a través de los cuales los individuos articulan propuestas,
buscan incidir en la agenda, dan visibilidad a voces o perspectivas relegadas,
reclaman a las autoridades y buscan ejercer el control social sobre los gobiernos,
las OI y las EMN.

Finalmente el individuo se ha convertido en una víctima del crimen transnacional,

de la redefinición del derecho internacional y doméstico, de la exclusión de los
mercados globales, de la brecha digital, etc. La habilitación de instancias
internacionales a las cuales el individuo puede recurrir a peticionar o presentar un
caso para ser juzgado, es una clara demostración de la toma de conciencia sobre
cómo la globalización y sus peligros tocan directamente nuestras vidas;
independientemente de toda mediatización estatal.

6. Muchos actores, muchos interrogantes

Retomando el texto de Jessica Mathews utilizado al comienzo de la ficha, cabe

preguntarse con todas estas tendencias a la vista ¿cómo se reconfigurará el
sistema internacional? La autora analiza cada uno de los nuevos actores, señalando
sus potencialidades y limitaciones:

• Se reconfigurará con influencia de los bloques supranacionales, como la UE.

Pero incluso ésta ha probado tener sus límites y no ser un modelo fácilmente
imitable.
• Habrá mayor participación de las entidades subnacionales: las provincias y
municipios cobran ingerencia directa en la escena internacional.
• Surgirán nuevas definiciones de ciudadanía diferentes de la nacionalidad
cultural y territorialmente determinada.
• Se desarrollarán cada vez más instituciones híbridas donde se coordinen
actores públicos y privados de nivel nacional, local y supranacional.

1
Para más información sobre Web 2.0 remitirse a
http://sociedaddelainformacion.telefonica.es/jsp/articulos/detalle.jsp?elem=2146
Sin embargo, aún resta ver si esta reconfiguración del sistema internacional
garantizará más paz, seguridad, estabilidad y prosperidad.

Lecturas recomendadas

SIMMONS, P.J. y DE JONGUE OUDRAAT, Chantal (2002) Managing Global Issues.

MATHEWS, Jessica (1997) “Power Shift” en Foreign Affairs Jan – Feb Vol. 76 Nº 1.
New York.

CALLE, Fabián y DERGHOUKASSIAN, Khatchik (2002) “El guardián del mundo

unipolar y sus críticos. La Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos y la
Construcción de un Espacio Alternativo” en Revista Colección, Año IX, Nº 14.
Instituto de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales UCA. Buenos Aiers.

MOISI, Dominique (2004) “Reinventar Occidente” en Revista Política Exterior, Nº 97,

enero-febrero, Madrid.

IKENBERRY, John (1998-1999) “Institutions, strategic restrain and the persistence of

american postwar order” en International Security, Winter.

DREZNER, Daniel (2007) “The New New World Order” en Foreign Affairs,
March/April.

NYE, Joseph (2004) “La decadencia del poder blando de Estados Unidos. Por qué
Washington debe preocuparse” en Foreign Affairs en español. Julio – Septiembre
2004.

THE ECONOMIST (2001) Survey: European Union Enlargement. May 2001.

WILSON, Dominic y PURUSHOTHANAN, Roopa (2003) “Dreaming with BRICs: The

Path to 2050”. Global Economics Paper No. 99. October 2003. Goldman Sachs
.Global Economics Website https://www.gs.com

WHITE, Lyal (2006) IBSA: A State of the Art. First Draft. Ponencia presentada en el
seminario: “Los poderes emergentes y la seguridad regional: el caso IBSA (India,
Brasil, Sudáfrica)”, organizado por la Universidad de San Andrés el 30 de mayo de
2006 en Auditorio Fundación OSDE.

KEOHANE, Robert (1998) “International Institutions. Can Interdependence Work?”

en Foreign Policy Nº 110. Spring.

PALMISANO Samuel (2006) “The Globally Integrated Enterprise” Foreign Affairs,

May/ June 2006.