POLÍTICA INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEA

Ficha 6: Nuevos Actores Internacionales

Westfalia es historia. Esta frase de Fabián Calle y Khatchik DerGhoukassian cae como
anillo al dedo para abrir nuestra ficha sobre Nuevos Actores Internacionales. Y lo que esta
frase nos quiere decir es que, para comprender el mundo actual no basta con analizar a los
Estados y sus relaciones de poder, sino que también tenemos que tener en cuenta un
abanico múltiple y heterogéneo de nuevos actores no estatales.

En esta ficha analizaremos en detalle a los actores internacionales, tanto a los tradicionales
(el Estado Nación y las Organizaciones Internacionales) como a los nuevos (las empresas
transnacionales, las ONG’s y sus redes, el individuo, etc). Nuestro análisis abordará los
siguientes temas:

• Definición y categorización.
• Origen del involucramiento o presencia internacional de estos actores.
• Fortalezas y recursos de cada uno.
• Temas de interés y foros en los que se destaca su participación.
• Debilidades para lograr una efectiva toma de decisiones o implementación de
políticas globales.
• Relaciones e interacciones entre los distintos tipos de actores.

1. Actores: una conceptualización operativa

Entenderemos por “actor internacional” a aquellas organizaciones o individuos que

actúan en la escena transnacional para promover la constitución de determinados
regímenes de gobernanza de los asuntos globales. Recordemos que cuando hablamos
de gobernanza no nos estamos refiriendo a la constitución de un gobierno, ya que existen
diferentes modalidades de gobernanza más o menos institucionalizada. Por otra parte,
también tenemos que tener presente que los actores no sólo pueden tener interés en
construir regímenes de gobernanza, sino también en alterar o desmantelar los existentes.
Los grupos contestatarios, radicales, antiglobalizadores, antisistema y criminales presentan
este tipo de motivaciones.

Esta definición nos abre un escenario de múltiples categorías de actores internacionales.

Siguiendo mayormente a Simmons y De Jongue Oudraat (2002: 11-12), nosotros nos
centraremos en el estudio de 7 de estas categorías:

• Estados Nación (cada Estado procesa en forma diferente las fuerzas de la

globalización en función de su historia, su entramado institucional, sus recursos
materiales e inmateriales. Nos centraremos principalmente en los desafíos que
enfrenta el Estado en general y en las reacciones de los principales Estados
tradicionales y los emergentes –BRICS-. También nos ocuparemos de las entidades
subnacionales, como las provincias o los estados).
• Asociaciones de Estados Nación (desde bloques de integración hasta organizaciones
de cooperación como el G8).
• Organizaciones Internacionales (son aquellas que poseen cuerpos
intergubernamentales, aunque también las hay de tipo híbrido. Éstas son las que
incluyen un mix de agencias gubernamentales, expertos individuales, ONG’s y
empresas).
 • El mundo de los negocios (incluye a las empresas transnacionales y de otro tipo, y las
organizaciones que las nuclear para promover sus intereses. Los medios de
comunicación merecen un párrafo aparte dentro de este mundo empresarial).
• Sociedad civil (incluye a las ONG’s formales y de base, las redes, los movimientos
sociales y la ciudadanía. Dentro de esta categoría encontramos actores pro-sistema y
anti-sistema).
• Individuos (incluye desde los expertos, las personalidades de renombre y los
individuos “super-empoderados” descriptos por Friedman, hasta las personas
anónimas que son diariamente víctimas de los conflictos, la exclusión económica,
etc).
• Comunidades epistémicas (comprende a los grupos transnacionales de expertos en
diferentes temas que suelen reunirse para debatir y compartir conocimientos).

Como resaltan Simmons y De Jongue Oudraat “estas agrupaciones son un tanto artificiales,
si tenemos en cuenta la diversidad existente y las interacciones y redes entre los actores; sin
embargo consideramos que es una categorización que resulta útil” (2002: 12).

2. El interés por los actores internacionales

(Basado en Mathews, 1997: 50-66).

Desde Westfalia hasta los ’90, la cuestión de los actores no se planteó como un tema
relevante para el estudio de los asuntos internacionales. La razón era sencilla: el Estado
Nación dominaba el panorama. Sin embargo, el fin de la Guerra Fría no sólo produjo un
importante ajuste entre los Estados, sino una nueva redistribución del poder entre Estados y
otros actores, principalmente el mundo de los negocios y la sociedad civil.

El surgimiento y empoderamiento de otros actores en la escena internacional generó una

compleja e inestable relación con el sistema de Estados Nación. Los postulados centrales de
la estatalidad (por ejemplo, la soberanía y autonomía sobre un territorio delimitado por
fronteras, la unidad de la autoridad hacia adentro y hacia fuera, el monopolio legítimo de la
violencia) están siendo cuestionados y redefinidos. En medio de esta redefinición, los
Estados enfrentan renovadas presiones y demandas de resultados (a nivel interno y
cooperando a nivel global para proveer bienes públicos).

Las Organizaciones Internacionales dejaron de ser instituciones exclusivamente de los

Estados, para establecer relaciones directas con ONG’s y ciudadanos para promover los
temas de su interés. La conducta de los Estados hacia las OI es ambigua (las apoyan cuando
les resulta conveniente, pero las eluden cuando perciben una excesiva intervención en el
ámbito de su soberanía) y esto impacta fuertemente en sus posibilidades de actuación y en
la eficacia de sus intervenciones.

El reconocimiento de los bienes públicos globales y de la necesidad de cooperar para

proveerlos, incrementó el alcance de las actividades de las OI y, en algunos casos, las llevó a
reformar su mandato. Sin embargo, también surgieron otros regímenes alternativos, más
flexibles y menos burocráticos que las OI, para la provisión de algunos de estos bienes.

Las tecnologías de la información y las comunicaciones impactaron en el surgimiento de

nuevos actores al alterar los balances de poder (permitir coordinar acciones colectivas
transnacionales a bajo costo) y reconfigurar identidades más allá de las limitaciones espacio-
temporales.

Las ONG’s crecieron en número y en acceso a recursos (económicos, humanos, experiencia,

capacidades) y asumieron funciones que antes estaban exclusivamente reservadas al
Estado. Éstas, y la sociedad civil en general, son heterogéneas en sus propósitos y su
accionar, pero esto no impide que sean influyentes a nivel local y transnacional.
Particularmente a partir de la Cumbre de Río de 1992, las ONG’s comenzaron a incidir más
intensamente sobre la opinión pública y a activar su participación política y compromiso
cívico.

El mundo de los negocios también experimentó importantes cambios en época reciente. La

tecnología permitió la transformación de las corporaciones: de empresas multinacionales a
transnacionales y luego a empresas red. La cadena productiva se partió y deslocalizó,
generando así una nueva división internacional del trabajo (con costos y beneficios para
Estados y sociedades nacionales). Esta movilidad de la producción, sumada a la mucha
mayor movilidad del capital financiero, motivó a los gobiernos a preocuparse por convertirse
en atrayentes para el sector privado para mantener y generar puestos de trabajo. La rapidez
del flujo de activos financieros, la apertura en el comercio internacional y el cambio en los
patrones de inversión fijan nuevos estándares y constriñen la capacidad de los gobiernos
para formular políticas económicas.

Finalmente, y a caballo entre los diferentes tipos de actores enumerados, encontramos al

crimen transnacional. Éste mueve una economía paralela de dimensiones incalculables.
Existen contrabandos de todo tipo interconectados a través del lavado de dinero y la
corrupción, los Estados fallidos y las redes terroristas. El crimen transnacional plantea una
amenaza a la seguridad que ni la policía ni las FFAA están preparadas para manejar.

3. El Estado Nación y sus realidades diversas

Referirnos al Estado Nación como una categoría unitaria, en un mundo donde “Estado”
engloba realidades tan distintas como las de Sudán, Estados Unidos, Suecia y Brasil, no
parece apropiado. Por este motivo, decidimos introducir distinciones y analizar por separado
los casos de Estados Unidos, los Estados de Europa Occidental y las nuevas potencias
emergentes.

¿Cómo ser una superpotencia en el mundo globalizado y no morir en el intento?

La unipolaridad en materia de alta política es un hecho concreto desde comienzos de la

década del ’90. Sin embargo, recién en el documento de Estrategia de Seguridad Nacional
2002 (ESN), los Estados Unidos admiten abiertamente su objetivo de perpetuar el mundo
unipolar y mantener su posición hegemónica previniendo el surgimiento de potencias
competidoras o coaliciones. En esta versión del documento (al igual que en su revisión de
2006), los intereses norteamericanos se definen en términos de amenazas (Calle y
DerGhoukassian, 2002).

De acuerdo con el análisis norteamericano, mantener la posición hegemónica exige dos

tareas diferenciadas: contener al terrorismo internacional mediante una estrategia de
ataques preventivos (atacando militarmente a los Estados Villanos que albergan a grupos
terroristas y criminales internacionales, y que pueden o no ser poseedores de armas de
destrucción masiva) y disuadir y contener a las potencias competidoras sin recurrir al uso de
la fuerza. En forma complementaria, las nuevas amenazas demandan que la ESN se focalice
en otros aspectos anteriormente reservados a la política doméstica: solamente expandiendo
la democracia, el libre mercado, los derechos humanos y la lucha contra la corrupción en
todo el mundo, Estados Unidos estará realmente seguro (Calle y DerGhoukassian, 2002). A
este último aspecto de la ESN se lo conoce como “construcción de naciones” o “cambio de
régimen”, y se ha convertido en una de las tareas más difíciles de llevar a cabo y más
criticadas en cuanto a su moralidad y sus resultados.
La posición predominante de Estados Unidos despierta obligaciones y retos diferentes a los
del resto de los Estados. Mientras que en el s. XX los enemigos comunes del mundo
occidental fueron el Nazismo-Fascismo y luego el Comunismo, en el mundo globalizado la
probabilidad de ocurrencia de un ataque terrorista es diferente para cada Estado, alterando
la percepción de amenaza. Por otra parte, surgen otras situaciones no militares que
presentan amenazas diversas: catástrofes ambientales, situaciones de pobreza y
disgregación social, epidemias, debilitamiento de las instituciones, dificultad de integrar un
Estado multicultural, etc. Con este escenario, los Estados Unidos optan por la acción
unilateral apoyados en coaliciones construidas ad-hoc, generando con esto fuertes críticas,
especialmente de Europa (Calle y DerGhoukassian, 2002; Moisi, 2004).

La nueva “actitud” de los Estados Unidos fue percibida globalmente como un ataque al
orden liberal del s.XX que ellos mismos habían contribuido a crear. Como explica J.
Ikenberry, a finales de la 2º WW Estados Unidos decidió resignar espacio de maniobra a
corto plazo y constituyó reglas e instituciones internacionales para obtener mayor poder e
influencia a menor costo en el largo plazo. Tras los ataques del 11 de septiembre de 2001,
Estados Unidos declaró que no podía darse el lujo de resignar poder de maniobra en el corto
plazo, pues lo que estaba en juego era su seguridad nacional.

Sin embargo, este ataque a las instituciones multilaterales se ve complementado por lo que
Daniel Drezner (2007) denomina la construcción del “nuevo nuevo orden mundial”. Este
autor argumenta que Estados Unidos está realizando un esfuerzo para incorporar más
activamente a las nuevas potencias emergentes a las instituciones internacionales de la
segunda post-guerra, en particular a India y China. Sin embargo, estos esfuerzos deberán
sobreponerse a dos grandes obstáculos: la resistencia de los Estados “en baja” (potencias de
antaño que hoy han perdido relativamente poder, como por ejemplo algunos Estados
europeos) y la reputación de unilateralismo que ha generado la administración Bush. La ESN
sostiene que “el consenso de las grandes potencias necesita un soporte institucional a nivel
regional y global, para facilitar una cooperación amplia, permanente y efectiva. Allí donde las
instituciones existentes puedan ser reformadas para adaptarse a los nuevos desafíos,
Estados Unidos y sus aliados las reformarán. Allí donde no existan instituciones apropiadas,
Estados Unidos y sus aliados las crearán” (Drezner, 2007).

Retomando el segundo obstáculo, Joseph Nye (2004) expone el debilitamiento del poder
blando (capacidad de atraer a otros por la legitimidad de sus políticas y de los valores que
las sustentan) ejercido tradicionalmente por Estados Unidos. Diversas mediciones y
encuestas de opinión muestran un creciente sentimiento anti-estadounidense que reduce la
capacidad de Washington de lograr sus objetivos sin recurrir a la costosa coerción. Nye
sostiene que, si bien Estados Unidos es una superpotencia, la naturaleza de las amenazas
actuales exige una cooperación comprometida y sostenida en el tiempo, y esto sólo puede
lograrse si los objetivos y los medios propuestos por Estados Unidos son percibidos como
atractivos y legítimos por los demás actores.

La administración Obama (2009 - 2012) tendrá que hacer frente a estos obstáculos y encarar
importantes reformas: a la matriz energética, a la estrategia medioambiental de USA, a la
regulación económica y financiera, entre otras.

Occidente en crisis

A finales de la 2º WW, Estados Unidos promovió activamente la construcción de un nuevo

orden mundial que impidiera una nueva conflagración armada. En el continente europeo,
esta construcción consistió en un activo apoyo a la economía y una garantía de seguridad
frente a ataques externos. El Plan Marshall y la Organización del Tratado del Atlántico Norte
(OTAN) fueron los regímenes en los que se institucionalizaron estos objetivos. Estados
Unidos y Europa Occidental se convirtieron en máximos aliados.
Paralelamente, los países europeos procuraron desarrollar por su cuenta una idea que hacía
tiempo que venía circulando en el continente con el nombre de pan-europeísmo. El proyecto
político de unión de los países europeos en una entidad supranacional no era algo viable en
1945. Por este motivo, los padres fundadores de la actual UE (Robert Shuman y Konrad
Adenauer) concibieron un esquema de integración que partiera de la cesión de soberanía
sobre pequeñas áreas de intereses compartidos y no conflictivos: la estrategia de “pequeños
pasos”. De esta forma se crearon la CECA, la CEE y EURATOM con el Tratado de Roma
(1957), el Acta Única Europea (1986 – De acuerdo con Jacques Delors, presidente de la
Comisión Europea en aquel entonces, el Acta Única era la obligación de realizar
simultáneamente el gran mercado sin fronteras, más la cohesión económica y social, una
política europea de investigación y tecnología, el reforzamiento del Sistema Monetario
Europeo, el comienzo de un espacio social europeo y de acciones significativas en materia
de medio ambiente) y la UE finalmente en 1992 con la firma del Tratado de Maastricht (al
que siguieron varias normas que lo complementaron y reformaron).

La UE, a diferencia de otros procesos de integración como el NAFTA, MERCOSUR, ALCA o

APEC, es más que un proyecto económico. Una vez constituidos los elementos económicos,
como la zona de libre comercia, la unión aduanera y la coordinación de políticas
macroeconómicas; se trató más bien de la progresiva cesión de soberanía a órganos
supranacionales para la toma de decisiones concertadas de directa aplicación en los Estados
miembros. El Tratado de Maastricht organizó la integración en 3 pilares: comunitario (hay
plena cesión de soberanía a los órganos supranacionales para la adopción por mayoría de
decisiones obligatorias en materia de mercado único, unión económica y monetaria, PAC,
fondos estructurales y de cohesión, derechos humanos –civiles, políticos y sociales-, control
de fronteras y libre circulación), intergubernamental (las decisiones se adoptan por
consenso, es decir que existe coordinación no obligatoria en materia de política exterior, de
seguridad y defensa, justicia y algunos asuntos interiores) y nacional (cada Estado adopta
sus propias decisiones, por ejemplo en materia de planes de estudio y organización del
sistema educativo).

Los tratados que siguieron a Maastricht y Amsterdam debieron lidiar con la cuestión de la
ampliación vis a vis la profundización de la UE. Más miembros implicaban más diversidad de
situaciones, mayor inversión para equipararlas, reforma de las instituciones para representar
adecuadamente las dimensiones de los miembros y mayor dificultad para la toma de
decisiones. Como sostiene un informe de The Economist “la UE no es otra organización
internacional laxa; sus miembros dictan normas y políticas que se aplican en todos sus
territorios y transfieren importantes cantidades de dinero de un país al otro. Los ciudadanos
de la UE tienen el derecho de trabajar y vivir en cualquiera de los países y a recibir
educación y atención médica allí (…) dada la profundidad de las obligaciones mutuas
involucradas en la membresía de la UE, es comprensible que el proceso de incorporación de
nuevos miembros sea tomado con calma” (The Economist, 2001:3).

Actualmente son miembros de la UE (La Europa de los 27): Alemania, Austria, Bélgica,
Bulgaria, Chipre, Dinamarca, España, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Finlandia, Francia,
Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos, Polonia,
Portugal, Reino Unido, República Checa, Rumania y Suecia. El proceso de incorporación de
un país a la UE es largo y demanda reformas políticas, económicas y legales para la
adopción del acervo comunitario, las instituciones democráticas y el cumplimiento de los
estándares económicos y monetarios. Son aspirantes a convertirse en miembros: la Antigua
República de Yugoslavia y Macedonia, Croacia y Turquía.

Independientemente de las dificultades relativas a la representación y el voto, la

incorporación de los últimos 10 países de Europa del Este ha producido:
 • Un cambio cultural: se rompieron definitivamente las barreras erigidas durante la
Guerra Fría entre Este y Oeste. La UE solía ser muy criticada por su lentitud para
incorporar a los Estados más pobres del Este (en 2001 se calculaba que estos países
aportarían un incremento de 34% del territorio y 29% de la población, pero
únicamente del 5% del producto) (The Economist, 2001).
• Una situación de relativa incertidumbre en cuanto a los resultados. La previa
integración de España, Grecia y Portugal resultó exitosa y alentó a la UE a continuar
con el proceso de expansión. Pero la realidad de los nuevos miembros, sus
dimensiones y sus falencias estructurales plantea importantes desafíos. La UE no sólo
promueve la estabilidad y el progreso, también corre el riesgo de importar
inestabilidad y crisis, al tiempo que sus nuevas fronteras son más “calientes” que las
anteriores en términos de seguridad (The Economist, 2001).
• Un cambio en la forma de aplicar los estándares y de otorgar los beneficios. Por
ejemplo, en el caso del derecho a la libre circulación y al trabajo, éste tendrá un
período de suspensión para los nuevos miembros. La inmigración masiva de
ciudadanos del Este y su disponibilidad para trabajar por menores salarios son muy
temidas en los miembros consolidados de la UE (The Economist, 2001).
• Una intensa discusión sobre las fuentes del poder en las instituciones de la Unión.
Junto al territorio, la población y la pertenencia histórica (que asegura un
determinado status quo), también pesa la contribución económica que cada miembro
realiza. Esto resulta determinante si tenemos en cuenta que el 80% del gasto de la
UE se destina a financiar la PAC y los fondos estructurales y de cohesión para
equiparar los niveles de desarrollo. Esto quiere decir que los Estados más rezagados,
si bien pueden ser grandes, serán receptores más que contribuyentes primarios a la
UE. El tema financiero despierta otras preocupaciones: España, Portugal y Grecia no
quieren resignar sus cuotas de fondos; Francia no quiere ver una nueva hegemonía
alemana en el Este, entre otros (The Economist, 2001).
• Un fuerte debate sobre el concepto de Europa y los presupuestos sobre los que
descansa. Tras incorporar estos últimos 10 países, ¿dónde está la próxima frontera?
La respuesta es diferente según dónde pongamos el acento: aspectos geográficos, el
régimen político, los resultados económicos, la historia o la cultura. Asimismo, esto
plantea incógnitas en la relación con el Mediterráneo, Medio Oriente y Rusia, todas
ellas zonas “calientes”.

Todo lo anterior nos lleva a reflexionar sobre el rol de la UE en el mundo y cómo el

surgimiento de este nuevo actor alteró el tradicional balance de poder con los Estados
Unidos. Siguiendo a Dominique Moisi (2004), podemos afirmar que “Occidente” está en
crisis. “En el pasado, la amenaza de la URSS constituía la clave de la existencia de
Occidente, la definición de su identidad. En 2003 (al momento de escribir el artículo), puede
que americanos y europeos estén unidos por amenazas comunes y una misma
vulnerabilidad ante el terrorismo internacional y las armas de destrucción masiva, pero cada
lado del Atlántico tiende a ver al otro como si cada vez fuera más diferente” (Moisi, 2004:
67).

Este analista francés explica la crisis de Occidente a partir de los cambios en el sistema
internacional, en Estados Unidos y en Europa. Básicamente, Europa ya no es la primera línea
de defensa de Estados Unidos, de hecho ya no es prioridad en su agenda estratégica. Por
otra parte, Europa consolidada tiende a adoptar una visión de los problemas globales (en
particular los de seguridad) mucho más postmoderna y liberal que la de los Estados Unidos.
Sin embargo, la enorme importancia de Europa en términos económicos y culturales no ha
logrado traducirse efectivamente en poder geopolítico. Por este motivo, si bien identifica
distintos cursos de acción a los adoptados por Estados Unidos para contener las amenazas
globales, no consigue proyectar su poder en forma independiente. Paralelamente, el proceso
de ampliación de la UE ha llevado a Europa a concentrarse en sí misma y le ha impedido
constituir una posición homogénea en asuntos de seguridad y defensa. Las tensiones entre
Europa (o parte de ella) y Estados Unidos se han trasladado a los foros internacionales en los
que habitualmente cooperaban (Consejo de Seguridad, OTAN) generando parálisis y una
menor capacidad de responder a los desafíos globales (Moisi, 2004).

Nuevas potencias emergentes: BRIC’s e IBSA

Los BRIC’s son cuatro Estados considerados clave para la economía global: Brasil, Rusia,
India y China. Todos ellos pertenecen al mundo en desarrollo o en transición y, a diferencia
de otros Estados de esta misma categoría, sus grandes dimensiones (territorio, población,
arsenal militar, tamaño de la economía, etc) y el ritmo acelerado de crecimiento les otorgan
una capacidad de incidencia y de creación normativa que los coloca en una categoría de
potencia intermedia.

Los BRIC’s vienen llevando adelante una política de crecimiento que puede estimarse a
partir de los siguientes indicadores provistos por Goldman Sachs:

• Tamaño de la economía: antes del año 2050, las economías de los BRIC’s sumadas
superarán a las del G6 (Estados Unidos, Japón, Alemania, Gran Bretaña, Francia e
Italia). Si mantiene su ritmo de crecimiento, en 30 años India superará tanto a
Estados Unidos como a China.
• Ritmo de crecimiento: hasta el momento, las tasas de crecimiento interanual han sido
superiores al 5%. Sin embargo, en los próximos años, las economías de los BRIC’s
crecerán a un ritmo menos acelerado. Solo India, para el 2050, estaría registrando
crecimientos significativos de más del 3%.
• Demanda global: en 2009, el gasto anual de los BRIC’s en dólares doblará su nivel
actual y superará al del G6.
• Movimiento de divisas: los tipos de cambio altos pueden contribuir a incrementar el
PBI de los BRIC’s. Su tipo de cambio real puede llegar a apreciarse hasta un 300% en
los próximos 50 años.
• Ingresos y demografía: la cantidad de su población y su curva demográfica
determinarán que los ciudadanos de los BRIC’s probablemente continúen siendo más
pobres que los del G6 (excepto quizás los Rusos). El impacto del envejecimiento
poblacional será más fuerte en Rusia y China que en India y Brasil. La demografía es
importante para un aspirante a BRIC como es Sudáfrica. Si bien este país hoy tiene un
elevado PBI per cápita, los estragos del SIDA en su fuerza laboral limitarán sus
rendimientos en el futuro cercano.

Con este panorama, los BRIC’s continuarán creciendo siempre y cuando se mantenga una
situación macroeconómica estable y desarrollen políticas económicas acordes (baja inflación,
finanzas públicas sólidas, buen manejo del tipo de cambio). Asimismo, deberán promover la
creación de instituciones políticas fuertes y estables y mejorar el nivel educativo de su
población, para poder procesar mejor la apertura al comercio y a la inversión extranjera.

Recientemente, la categoría de BRIC’s se ha ampliado relativamente cuando la banca de

inversión Goldman Sachs acuñó el concepto de “next eleven” o N-11. La profundización en
2005 de la investigación que los llevó a identificar a los BRIC’s en 2003, dio lugar a esta lista
de 11 países con perspectivas positivas para el crecimiento y la inversión. Se trata de
Bangladesh, Egipto, Indonesia, Irán, México, Nigeria, Pakistán, Filipinas, Turquía, Vietnam y
Corea del Sur. Aparentemente estos 11 Estados presentarían indicadores positivos de
estabilidad económica, apertura comercial, políticas favorables a la inversión extranjera y
avances políticos y educativos.

En un terreno político encontramos al grupo de los IBSA (India, Brasil y Sudáfrica), lanzado
como tal en la primera reunión de la Comisión Trilateral en Brasilia en 2003 (posteriormente:
Nueva Delhi, 2004; Ciudad del Cabo, 2005 y Río de Janeiro, 2006).
Estos países llevan adelante una agenda común en las negociaciones internacionales, pese a
que presentan enormes diferencias en términos poblacionales y de sus economías. Celso
Amorim destaca que IBSA intenta ser una coalición de democracias que están en el
mismo nivel de desarrollo, para definir áreas de mutuo interés y cooperación en acuerdos
multilaterales, paz y seguridad, terrorismo, globalización, desarrollo sustentable y social.

Se destacan algunos puntos en común y agendas políticas:

• Los tres tienen poblaciones multiétnicas y han desarrollado políticas de inclusión
social importantes.
• Se unieron por primera vez bajo esta sigla para trabajar en pos de la reforma del
Consejo de Seguridad
• Realizan campañas de acceso a medicamentos para tratar el HIV.
• Proponen estrategias de desarrollo alternativas a la ortodoxia económica de los
países del norte.
• Negocian juntos en temas de tecnología, energías renovables y facilitación del
comercio.

IBSA es el núcleo duro del G20 en las negociaciones de la OMC. Puede decirse que, en base a
su actuación en la Ronda de Doha y en su rechazo a los Issues de Singapur, el G20 alteró la
agenda global de comercio y forzó a los países más desarrollados a re evaluar su política de
comercio, en especial la de subsidios al agro.

Datos comparativos de BRIC’s e IBSA

País Terri- Población PBI per Tasa de IDH Forma de
torio (M) cápita inflación Gobierno
(Km2) (PPP)
China 9,5 M 1.315 7,498USD Variación 2002 al 0.75 República Popular
2006: 1,5 Unitaria
India 3,1 M 1.095 3,508 USD Variación 2001 al 0.60 República federal
2005: 4 multipartidista
Brasil 8,5 M 186 8,997 USD Variación 2006- 0.79 República federal
2006: 6,4 multipartidista
Rusia 17 M 142 11,059 USD Variación 2001 al 0.79 República federal
2005: 14.8
Sudáfrica 1,2 M 42 14,064 USD Variación 2002 al 0,65 República federal
2006: 5.8 multipartidista
Fuente: The Economist

Tanto si utilizamos la categoría de BRIC’s como la de IBSA, la cuestión radica en que estos
Estados buscan obtener una representación y participación en la toma de decisiones
internacionales acorde a sus recursos de poder, pero en términos formales continúan
encorsetados por el entramado institucional de la 2º post-guerra.

Siguiendo a Drezner, entendemos que la tarea de adaptar las instituciones y regímenes de la

gobernanza global a la nueva distribución del poder entre Estados es una tarea muy
compleja. Junto a los Estados que demandan mayores cuotas de poder, encontramos la
resistencia de aquellos que se oponen a resignar sus beneficios adquiridos en el s. XX. La
administración Clinton buscó eludir este dilema concentrándose en el fortalecimiento de
instituciones y regímenes internacionales, antes que en su reforma. Actualmente, realizar
una nueva distribución del poder formal internacional aparece cada vez más como una tarea
ineludible para garantizar la efectividad de los regímenes de gobernanza (Drezner, 2007).

Reconceptualización de las relaciones centro-periferia

En la historia de las relaciones internacionales tanto políticas como económicas, siempre fue
habitual hablar y estudiar las relaciones centro-periferia. Esta distinción existe desde que
existe la división internacional del trabajo que lleva a que algunos países sean considerados
centro (en un principio los compradores de materia prima y vendedores de productos
industrializados, países desarrollados) y periferia (los productores de materias primas,
menos desarrollados). Durante la época de la guerra fría, esta categorización fue sufriendo
algunas modificaciones en el modo de entender las relaciones entre los países que
conformaban tanto el centro como la periferia. Pero sin embargo, el mundo estaba escindido
en bloques donde no se pregonaba la igualdad entre los países ni la homogeneización de sus
sistemas económicos ni políticos.

Hoy en día, en el contexto de un mundo cada vez más globalizado que pretende igualar, es
preciso reflexionar acerca de la pregunta que se hace Paul MacDonald: “¿es posible plantear
la idea de periferia1 en el contexto de una economía global interconectada?” (MacDonald:
2009).

El autor sostiene que es muy difícil llegar a la absorción total de la periferia por el centro,
basándose principalmente en dos cuestiones: la tiranía de la distancia geográfica y la
capacidad de resistencia por parte de los países de la periferia. El autor concluye que “las
interacciones entre el centro y la periferia son más complejas, contingentes e inciertas de lo
que usualmente se cree” (MacDonald: 2009). La globalización no eliminó de ninguna manera
la distinción entre centro y periferia: “el 75% de las importaciones globales y el 72% de los
flujos de inversión extranjera directa se dirigen a los países desarrollados” (MacDonald:
2009). La economía global permanece dividida entre centro y periferia. Lo que habría que
debatir, en todo caso, es el cambio de rol que cumple el centro y la periferia en el contexto
internacional.

En este sentido, en el equilibrio internacional se da, lo que el autor da a llamar “paradoja

periférica” a través de la cual, si bien los países del centro no pueden dominar a los de la
periferia, no pueden tampoco dejar de intervenir en ellos. Y esta intervención será
progresivamente mayor en el tiempo. Las causales de este fenómeno son principalmente
tres:
1. los estados del centro ven en los países periféricos mas amenazas a su poder, en
tanto los mismos suelen ser estados más débiles
2. los poderes del centro son más sensibles frente a los desafíos de los países
periféricos porque es allí donde se sienten más vulnerables. Salvaguardar su
reputación: soft power.
3. usualmente los países del centro tienden a aumir que la intervención en la periferia
será más fácil debido a sus ventajas comparativas a nivel económico y militar. Es
muy común que no conozcan las condiciones políticas de la periferia.

En relación al poder hegemónico de Estados Unidos, es preciso decir que por estas razones,
es muy poco probable que este país se abstenga de intervenir en los países de la periferia.
Por un lado, la tecnología disminuye las distancias. Asimismo, la existencia de amenazas no
tradicionales instaladas en países de la periferia aumentan la probabilidad de intervención
de USA en ellos. Por otro lado, se le exige cada vez más a USA que lleve adelante un rol
hegemónico más importante, como garante de la seguridad internacional.

Las relaciones centro-periferia están subyacente en las relaciones de poder entre los países
del mundo, en los conflictos militares, en la conformación de los regímenes de gobernanza
internacional que reflejan los sistemas de poder reales, etc.

1
Entendiendo periferia como las áreas en las cuales las principales unidades políticas poseen menos recursos
militares, económicos y políticos respecto de las unidades en el centro.
4. Las instituciones y organizaciones internacionales

Coincidimos con Robert Keohane (1998) en que en el análisis de la política internacional de

la globalización tienen un papel central las instituciones internacionales (reglas y
organizaciones que contribuyen a implementarlas). Sin negar su importancia, tenemos que
tener en cuenta que la mayoría de estas instituciones fueron creadas en la 2º post-guerra
para alcanzar objetivos y resolver problemas parcialmente diferentes de los actuales. Más
aún, tenemos que considerar que estas instituciones fueron creadas reflejando la estructura
internacional de poder de aquel entonces, y que ésta se ha alterado radicalmente en los
últimos años (Drezner, 2007).

Por estos motivos, junto a los interrogantes acerca de la legitmidad de las nuevas funciones
de la OTAN o de la regulación de la OMC de las patentes de medicamentos en casos de
epidemia; también debemos cuestionarnos si la membresía y el sistema de representación y
voto de éstas y otras instituciones son los adecuados para obtener resultados efectivos.

En la década del ’60 comenzó a prestarse más atención al estudio de las instituciones
internacionales, entendidas ya no sólo como organizaciones internacionales formales. Junto
al ejemplo más obvio de las Naciones Unidas, también se hicieron visibles otras
organizaciones y regímenes que fijaban reglas y estándares para gobernar áreas específicas
de la actividad internacional: el TNP, la OTAN, el GATT-OMC, el FMI, etc. (Keohane, 1998).

En los ’80, la atención pasó de los regímenes a las condiciones que permitían la cooperación
entre Estados soberanos, entre ellas las instituciones internacionales. La proliferación de
instituciones de esta clase llevó a los analistas a formular una conclusión clara: las
instituciones internacionales ni se oponen al Estado ni están por encima de éste, sino que lo
asisten para alcanzar sus objetivos.

Diversos autores como Keohane, Nye o Ikenberry -entre otros institucionalistas- centraron la
importancia y utilidad de las instituciones internacionales en los siguientes puntos:
• Contribuyen a facilitar la cooperación para llegar a acuerdos e implementarlos:
solucionan las asimetrías en la información, incrementan la transparencia,
disminuyen los costos de transacción, desincentivan el comportamiento egoísta (free
ridding) a través de la reciprocidad y los contactos reiterados (Keonahe, 1998).
• Desempeñan una función clave para las grandes potencias: éstas garantizan mejor su
influencia y capacidad de delinear los asuntos globales si utilizan a las instituciones
para fijar reglas generales de conducta que todos aceptan y que se perpetúan en el
tiempo. De esta forma, los otros Estados se vuelven predecibles y la potencia canjea
el ejercicio del poder duro por el del poder blando (Keonahe, 1998).

Actualmente no se debate ya tanto si las instituciones internacionales deben o no existir o

involucrarse en tal o cual asunto, sino más bien qué es lo que las hace elementos efectivos
de la gobernanza global: qué estructuras, procesos o prácticas dan mejores resultados en
distintos escenarios.

Algunas claves para responder a estos interrogantes son:

• Coherencia entre los valores que promueven las instituciones y el ethos de la época
(ideas, normas, información, creencias). Algunos ejemplos serían el rechazo al
colonialismo plasmado en la Carta de Naciones Unidas que se condecía con las
creencias que comenzaban a predominar en la época (Baylis, XXXX); o la aceptación
de la intervención del Consejo de Seguridad en conflictos intra-estatales en la era de
la globalización apoyada en el status preferencial de la defensa de los derechos
humanos por sobre la autonomía y soberanía del Estado.
 • “Los procedimientos y las reglas de las instituciones internacionales crean
estructuras informacionales. Éstas determinan qué principios son aceptables como
base para reducir los conflictos y calificar la legitimidad de la acción estatal.
Consecuentemente, moldean las expectativas de los actores” (Keohane, 1998). Lo
anterior significa que las instituciones crean información diferente para miembros y
no miembros, la cual puede ayudar a decodificar ciertos discursos y evitar conflictos.
• La apertura de espacios de participación a la naciente sociedad civil transnacional y
la comunidad epistémica, para garantizar que aporten sus inputs y que legitimen las
decisiones que se adopten.
• La conformidad de los miembros con las reglas de la institución, entendidas
principalmente con la existencia de intereses comunes y la distribución del poder
entre los miembros. Los intereses y valores comunes entre los miembros explicaron
la mayor efectividad de la OTAN vis a vis la OSCE. Por otra parte, las instituciones
donde las decisiones se adoptan por mayoría y pocos miembros pueden formar la
mayoría, tienden a ser más expeditivas pero más cuestionadas por su déficit
democrático (ver Keohane, 1998 para una ampliación sobre este tema).

Relacionado con este último punto, el paper de Drezner “The New New World Order” plantea
la inadecuación entre la distribución de cuotas de participación y poder en las
organizaciones internacionales, y la distribución de poder real entre los Estados del mundo.
El surgimiento de potencias regionales o intermedias en crecimiento, como los BRIC’s,
estaría creando el sustrato para un nuevo concierto de grandes potencias diferente al
cristalizado a mediados del s. XX. No obstante, esto no garantiza que se plasme
inmediatamente en una nueva composición o distribución del poder al seno de las
organizaciones. Estados Unidos estaría avanzando en este sentido para reformar las
principales instituciones del orden mundial, pero aún restaría mucho por hacer.

5. De la empresa multi/transnacional a la corporación globalmente integrada

Adoptando un enfoque hiperglobalista, podríamos afirmar que la empresa transnacional es

uno de los actores centrales del sistema de la globalización. De hecho, estos actores
privados son quienes más han empujado la eliminación de barreras artificiales, el desarrollo
de innovaciones en ciencia y tecnología, el establecimiento de pautas de consumo
homogéneas, entre otros. Sin embargo, es necesario enfocarlas con una mirada un poco más
crítica.

La empresa privada incide en las relaciones internacionales desde que, por ejemplo, el
gobierno de Gran Bretaña creó a las Compañías de Indias Orientales y Occidentales para
manejar la explotación de materias primas en las colonias, ampliar el transporte y el
comercio exterior. Estas empresas primigenias, al igual que sus sucesoras las
multinacionales, mantenían un fuerte vínculo con el gobierno de su país de origen. El quid
pro quo entre empresa y gobierno funcionaba en ambos sentidos.

Otro factor importante que caracterizaba a las multinacionales es que producían para el
mercado local. Es decir, abrir una filial o subsidiaria en otro país era –básicamente- para
abastecer al mercado de dicho país eludiendo las barreras al comercio y la inversión
extranjera.

La liberalización comercial producida en la segunda mitad del s. XX, sumada a los adelantos
en transportes y comunicaciones, cambiaron radicalmente el panorama. La empresa
globalmente integrada de nuestros días es fundamentalmente diferente en su naturaleza, ya
que planifica, produce y comercializa para el mercado global, no ya para uno o varios
mercados nacionales.
A comienzos de los ’90, Robert Reich (ministro de Trabajo de Clinton) identificaba esta
mutación en la naturaleza de la empresa en su obra “El Trabajo de las Naciones”. Reich
afirma que todos los factores se habían vuelto móviles, exceptuando el trabajo (en particular
el poco calificado). Esto, sumado a la democratización de las finanzas (Friedman),
determinaba la desaparición de las “empresas de bandera” y su reemplazo por
organizaciones orientadas a la generación de valor que combinaban recursos y factores de
diferentes procedencias en búsqueda de una mayor ventaja competitiva.

Estas empresas “red”, a las que Reich denominaba “transnacionales”, tenían una forma
particular de organizarse que respondía a la necesidad de ganar flexibilidad y atender a
necesidades funcionales. La estructura era mucho más plana, descentralizada, focalizada en
la identificación y resolución de problemas, orientada a la innovación y capaz de reclutar
talentos y organizar operaciones en cientos de ubicaciones diversas.

Palmisano, presidente de IBM, coincide con Reich en cuanto a la deslocalización de la

producción y la flexibilidad de la estructura organizativa. También agrega la importancia del
proceso de tercerización o outsourcing. La empresa globalmente integrada se especializa,
retiene su negocio central (core business) y adquiere de proveedores, socios estratégicos o
partners todo aquello que requiere y es accesorio. Es así como una empresa de
computadoras a la que supuestamente identificamos con los Estados Unidos, puede realizar
la investigación y desarrollo en la India, ensamblar los componentes en China, adquirir el
marketing y la publicidad en Argentina, tercerizar la administración de su personal en una
consultora global de recursos humanos que realiza las liquidaciones de sueldos desde
Colombia y contar con un Call Center de soporte técnico ubicado en Irlanda.

La empresa globalmente integrada con su red de relaciones con proveedores y socios puede
llegar a alcanzar enormes dimensiones y a producir considerables impactos socio-
económicos en países de pequeña envergadura o a nivel subnacional en ciertas localidades
(el cierre de una planta puede implicar la “muerte” literal de una ciudad; la entrada en
funcionamiento de la papelera Botnia en Uruguay le permitió a ese país incrementar un par
de puntos porcentuales el crecimiento anual de su producto bruto; Walmart es la empresa
más grande del mundo y se ubica en el puesto nº 26 de las economías de mayor tamaño,
contando países y empresas. El patrimonio de Walmart es mayor que el PBI de Dinamarca,
Venezuela o Singapur).

La escala ampliada de las empresas sumada a su capacidad de desplazamiento más o

menos rápido a través de las jurisdicciones, le otorga un diferencial de poder importante a la
hora de negociar directamente con un gobierno para conseguir ventajas o incentivos
(desgravaciones, exenciones, cambios a la legislación); le permite eludir estándares
laborales o medioambientales retrasando la adopción global de un mínimo común
denominador de protección; y, operando sobre los políticos y la opinión pública local, llega a
incidir en las decisiones que se adoptan en las negociaciones internacionales (por ejemplo,
en temas de protección de la propiedad intelectual que se negocian en el seno de la OMC).

6. El individuo

Durante mucho tiempo, diversas teorías de la sociología y la política han puesto al pueblo, la
comunidad, o la masa como los grandes protagonistas de los tiempos y los cambios. No
obstante, poco a poco vamos experimentando en la escena internacional una progresiva
vuelta a la importancia del individuo en las relaciones de poder.

La revista Times elige todos los años al personaje del año y en 2006 éste fue “You”; es decir,
los individuos en tanto tales fueron quienes marcaron principalmente el rumbo de los
sucesos de año.
Lo curioso es que, contrariamente a lo que sostienen las teorías individualistas más liberales,
se remarca que las personas estamos cada vez más interconectadas. No se trata del
individuo solo frente al mundo logrando cambios, sino el individuo en red, a través de las
herramientas de la Web 2.02, operando con otros a miles de kilómetros de distancia. A través
de canales como Wikipedia, los espacios de Messenger, la página You tube, hoy estamos
más interconectados y somos más capaces de compartir información y coordinar acciones
que nunca.

El concepto de individuo en tanto actor transnacional vive, al igual que el concepto del
Estado, una realidad heterogénea y fragmentada. Por un lado encontramos a los individuos
super-empoderados que menciona Friedman (1998), quienes se valen de las potencialidades
de los medios de comunicación e información para cambiar las arquitecturas de la
gobernanza global (el presidente de Estados Unidos, el Secretario General de la ONU, el
Papa, pero también Bill Gates, Klaus Schwabb, Muhamad Yunus, Bono y Bin Laden).

Por otra parte podemos analizar a los miles de millones de individuos que se convierten en
activistas a favor o en contra de diferentes asuntos transnacionales. En la siguiente ficha
analizaremos en detalle la constitución de ONG’s, redes y movimientos sociales a través de
los cuales los individuos articulan propuestas, buscan incidir en la agenda, dan visibilidad a
voces o perspectivas relegadas, reclaman a las autoridades y buscan ejercer el control social
sobre los gobiernos, las OI y las EMN.

Finalmente el individuo se ha convertido en una víctima del crimen transnacional, de la

redefinición del derecho internacional y doméstico, de la exclusión de los mercados globales,
de la brecha digital, etc. La habilitación de instancias internacionales a las cuales el individuo
puede recurrir a peticionar o presentar un caso para ser juzgado, es una clara demostración
de la toma de conciencia sobre cómo la globalización y sus peligros tocan directamente
nuestras vidas; independientemente de toda mediatización estatal.

6. Muchos actores, muchos interrogantes

Retomando el texto de Jessica Mathews utilizado al comienzo de la ficha, cabe preguntarse

con todas estas tendencias a la vista ¿cómo se reconfigurará el sistema internacional? La
autora analiza cada uno de los nuevos actores, señalando sus potencialidades y limitaciones:

• Se reconfigurará con influencia de los bloques supranacionales, como la UE. Pero

incluso ésta ha probado tener sus límites y no ser un modelo fácilmente imitable.
• Habrá mayor participación de las entidades subnacionales: las provincias y
municipios cobran ingerencia directa en la escena internacional.
• Surgirán nuevas definiciones de ciudadanía diferentes de la nacionalidad cultural y
territorialmente determinada.
• Se desarrollarán cada vez más instituciones híbridas donde se coordinen actores
públicos y privados de nivel nacional, local y supranacional.

Sin embargo, aún resta ver si esta reconfiguración del sistema internacional garantizará más
paz, seguridad, estabilidad y prosperidad.

Lecturas recomendadas

2
Para más información sobre Web 2.0 remitirse a
http://sociedaddelainformacion.telefonica.es/jsp/articulos/detalle.jsp?elem=2146
SIMMONS, P.J. y DE JONGUE OUDRAAT, Chantal (2002) Managing Global Issues.

MATHEWS, Jessica (1997) “Power Shift” en Foreign Affairs Jan – Feb Vol. 76 Nº 1. New York.

CALLE, Fabián y DERGHOUKASSIAN, Khatchik (2002) “El guardián del mundo unipolar y sus
críticos. La Estrategia de Seguridad Nacional de Estados Unidos y la Construcción de un
Espacio Alternativo” en Revista Colección, Año IX, Nº 14. Instituto de Ciencias Políticas y
Relaciones Internacionales UCA. Buenos Aiers.

MOISI, Dominique (2004) “Reinventar Occidente” en Revista Política Exterior, Nº 97, enero-
febrero, Madrid.

IKENBERRY, John (1998-1999) “Institutions, strategic restrain and the persistence of

american postwar order” en International Security, Winter.

DREZNER, Daniel (2007) “The New New World Order” en Foreign Affairs, March/April.

NYE, Joseph (2004) “La decadencia del poder blando de Estados Unidos. Por qué Washington
debe preocuparse” en Foreign Affairs en español. Julio – Septiembre 2004.

THE ECONOMIST (2001) Survey: European Union Enlargement. May 2001.

WILSON, Dominic y PURUSHOTHANAN, Roopa (2003) “Dreaming with BRICs: The Path to
2050”. Global Economics Paper No. 99. October 2003. Goldman Sachs .Global Economics
Website https://www.gs.com

WHITE, Lyal (2006) IBSA: A State of the Art. First Draft. Ponencia presentada en el seminario:
“Los poderes emergentes y la seguridad regional: el caso IBSA (India, Brasil, Sudáfrica)”,
organizado por la Universidad de San Andrés el 30 de mayo de 2006 en Auditorio Fundación
OSDE.

KEOHANE, Robert (1998) “International Institutions. Can Interdependence Work?” en Foreign

Policy Nº 110. Spring.

PALMISANO Samuel (2006) “The Globally Integrated Enterprise” Foreign Affairs, May/ June
2006.

MACDONALD, Paul (2009) “Distancia y Resistencia: las relaciones entre el centro y la

periferia en la política internacional” en Crisis del Estado e Intervención internacional, Mónica
Hirst Compiladora, Edhasa, Buenos Aires, Febrero 2009