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11('lrldl' !lo"wlimienlO a dictaduras de dlvors.: IIpolog(iI, ('f'() si('mprc caracterizadas 11
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1111.1 vl111611 centralista, conservadora y mililaristtl cit' Idsoci<.'cltld,Ello tuvo, naturalml'"
11'~ll rdk'jo en el modelo de seguridad y en sus derivados como el modelo policial. A',(
lo sosl1('l1c Lpez Garrido (1982), quien al hablar de los orgenes de la Guardia Civil
e/l'~elrrolltl el argumento del enfrentamiento, durante el siglo X I X y buena parte del x x ,
1'1111'(' 1II1t1lriunfante Espaacentralista, conservadora y militarista, y otra que se quien.
t!t"'('I'lllrtllizada, liberal y civil. En este punto es preciso sealar que justamente cst.,
',t'I{ll/ldel Espaa, tradicionalmente derrotada, estara paradjicamente mucho m('\
tt'lt'il d( los modelos democrticos de la actual Europa, y esjustamente la que trata e/l'
111/'/1111' />"so, entre fuertes reticencias centralistas y conservadoras, a lo largo de los lli.
"IW. II'l'lrllel aos.
l l uso abusivo y autoritario que hizo la dictadura franquista del concepto de orden
pl/I )lIt,o171impidi mantener esta expresin, que haba adquirido tonos de infamie
1I11,,'(I1>lvil y que estaba totalmente deslegitimada. Por ello, el texto constitucional d
1'//11 ('xduye el trmino de orden pblico en los artculos que hacen referencia a la
fl/('I'/dS y cuerpos de seguridad y mantiene apenas una referencia residual que lo deja
(lrt'llllscrito a un mero lmite material del ejercicio de los derechos y libertades consa-
W,r/osen los artculos 16.1 y 21.2 de la CE, y siempre que para ello se cumplan deter-
11I1,ld(/OS requisitos establecidos por la propia Constitucin y especificados en la ley, que
},olll'(' Id base del respeto al libre y pacfico ejercicio de estos derechos, se resumen en
Id.rusonca de perturbaciones en el orden ex terior de la calle o de la tranquilidad mate-
II,d) (Villagmez, 1997:139).
Aparece as un nuevo concepto de orden pblico, que para distinguirlo del ante-
1IIIr S(' ha denominado en algunos casosorden pblico constitucional (STC108/1989 de
/j (11'junio, fundamento jurdico primero) Nb obstante, tal expresin no ha sido clara-
111(1111(' definida por dicho Tribunal.
172.El concepto reciente se expresa aqu en trminos histricos, y en relacin con otros estados euro-
(lI'CI~, .lOaos, en la historia europea, constituyen un brevsimo lapso. No hay que olvidar, por otra parte, que
ItI,dl'll1ocracias europeas provienen de una larga tradicin mientras que en Espaa, durante los siglos XIXYXX
IIIIIH'rolron lasdictaduras de todo tipo, entre lascuales apenas unos breves y siempre sofocados fulgores demo-
il,111('()s dejaron testimonio de la escasa capacidad de adecuacin de las clases sociales y de la ecomona
1'~P,II'()I,lpara transformar y modernizar la esclerotizada sociedad de su tiempo (Nadal, 1975; Fontana, 1973;
V I V II, 19135:350-384).
17.l.Para una historia de la nocin de orden pblico en Espaa puede verse entre otros: Martn-Retortillo
(III/I,l) Ballb (1983); Barcelona (1997); Izu (1988); Carro (1989) y Bartolom (2000).
I le)
111lo IlldIIVII,l Id 11111 /1"1di' ',i'f\11I1d.1t1 jll'I"I/I", jI"Id Udl(llllld (11/1)1: 12): lOl1
1"S I e33/1 DIl:.:!(1111,1111111111 ',l' 111 )'111/ Volqtl( 1Id seguridad pblica del arculo 149.1.29 n
t"~ lo mismo que (1oldt'll !,II"I/m (oo,) que la primera est ms circunscrita que el segun-
do y se centra en l a tl c, l iv l cl . rcl (l irigida a l a proteccin de personas y bienes (seguridad en
wnLido estricto) y al mantenimiento de l a tranquil idad u orden ciudadano, que son fina-
l idades inseparabl es y mutuamente condicionadas. As, la seguridad pblica no puede
ontenderse como sinnimo del orden pblico. Pero si el concepto constitucional de
seguridad pblica es, para Barcelona, ms restringido que el de orden pblico,"?" no por
:110 coincide necesariamente con lo policial, ya que Endefinitiva el contenido que el
Iribunal Constitucional confiere al concepto de seguridad pblica pone de relieve que,
sin que pueda disociarse por completo de la organizacin policial y de los cometidos
ms caractersticos de sta, su dimensin es rnayor. (1997:223) .
Peroestal vez Palau(1996) quien ms extensamente ha analizado el problema de
la nocin de seguridad pblica y sus repercusiones en el mbito competencial. Paraesta
autora, y segnsu interpretacin de lajurisprudencia del TC, la seguridad pblica es un
concepto ms restringido que el de orden pblico, pero el Tribunal ha distinguido entre
un concepto amplio de seguridad pblica, que la equiparara de hecho con la nocin
de orden pblico, y otro ms restrictivo como conjunto de actividades dirigidas a la pro-
teccin de personas y bienes y a la preservacin y el mantenimiento de la tranquilidad
u orden ciudadano (STC33/198-2; 117/1984; 123/1984). Ensujurisprudencia, el TC se
ha decantado por el concepto restringido.
Encuanto a la relacin entre seguridad ciudadana y orden pblico, puede decir-
se que, en parte, la primera adquiri su actual significado debido a la necesidad de
substituir la expresin orden pblico heredada del franquismo. La batalla por el
cambio fue explcita y empez por la propia denominacin de la polica, que pas de
fuerzas de orden pblico a fuerzas y cuerpos de seguridadx.l " Enlos debates cons-
titucionales, la mayora propuso cambiar la expresin fuerzas de orden pblico por
la de fuerzas de seguridad, lo que se aprob con la nica oposicin del grupo de
Alianza Popular.l"
174. Enel mismo sentido, Fernandez (1985:206 y 209-211).
175. Para un relato de lo sucedido, vase Martn Villa (1984).
176. En la sesin de 15 de junio de 1978 de la Comisin de asuntos constitucionales y libertades pbli-
cas del Congreso de los Diputados (Diario de sesiones n 90, p. 3329), el Diputado de Alianza Popular, Sr.
Lpez Rod, plante una enmienda al artculo 141.25 (que finalmente sera el actual 149.29) relativo a la
seguridad pblica como competencia exclusiva del Estado, a fin de rechazar dicho trmino a favor del de
orden pblico, invocando a San Agustn y diciendo que: En cambio, el. informe de la Ponencia, aparte
de rebajar de categora el concepto, sustituyendo "orden pblico" por "seguridad pblica", introduce la posi-
bilidad de creacin de policas autnomas. Creo que este precepto es manifiestamente retrgrado. Estosera
una vuelta a la Edad Media, volver a las ciudades amuralladas, a los puentes levadizos y a las jurisdicciones
exentas y particulares
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1101111< tilo 101d(' 101)IlhUIII( 10/1/'(,(/(')(')Id 110111'./""11.1' /t,", Id II.dl/,1I d(' 11I('I'ZdSy
('I/('I'P0f, d(' sl'gurlcl.ld y dlrlbuirles como misin PI'()I('I{('I ,,1111,/1' ")"I( hlo de los dore-
dlO~ y liI)(Irlatlas y garantizar la seguridad ciudadana ('/1ItIHoIldl'l 11I,1I11('llimicnlOdel
nrdon pblico, Como dice Bal/b, el cambio de denomil1,'I<'>11 110('!> rtil, como sedes-
1irondo de la discusin parlamentaria. Lavoluntad dellegisludor, ,11operar estatransfor-
11I,1('llI,es la de que la nueva institucin policial sea la anttesis de lo que ha significa-
do como f uerzas de orden pblico en nuestra historia. El cambio de modelo policial es,
puos, un imperativo constitucional (Bal/b, 1983:462-463).
El cambio operado a lo largo de los ltimos treinta aos no es por tanto tan slo
~('I1l~nlico. Tampoco puede sostenerse que se trata de una substitucin simple. El con-
'/llo de seguridad ciudadana, como hemos visto, es distinto del de orden pblico. Al
Ilplll/>Oque asume lascaractersticas de garanta de derechos y libertades y sevincula al
.unbo policial, se hace ms subjetivo, ms indefinido que el concepto franquista de
(I/'d('/1pblico. y es esta inconcrecin lo que permite extender su aplicacin; se capila-
1 1 / " , IWI1Nray alcanza todos los mbitos de la vida pblica y privada. Puede decirse que
101 111(,,1 c/C' orden pblico franquista refleja una visin maniquea y simplista de la relacin
1'/1lr('Instituciones y ciudadanos en materia de seguridad, mientras que el concepto de
~('I\urlcltlclciudadana es complejo, se refiere a percepciones i/o a realidades compuestas
(/(, 1II1gran nmero de variables.
Oesde su rudimentariedad, en el concepto de orden pblico la idea misma de
ord('n-desorden conlleva la existencia previa de una normativa respecto de la cual es
norcsar!o ordenar(se). Sin unas reglas previas no hay posible referencia a un orden. El
o/jelivo principal del orden pblico es el de perpetuar la autoridad manteniendo la
norma que constituye la propia base comn, tanto del orden como de la autoridad
</UI' lo instituye. La misin de las instancias encargadas de la seguridad, y en especial
(11'1,1polica, consistir por lo tanto, en ese contexto, en contrastar la obediencia de
los ciudadanos a la norma y forzar la sujecin a la misma si es necesario (Recasens,
OOOa).
Encambio, la idea de seguridad ciudadana, como hemos sealado, evoca como
I)rioridad la garanta de la integridad y el legtimo disfrute y posesin de sus bienes
J ldri1todos los ciudadanos, como parte efectiva del ejercicio de sus derechos y liber-
l.ules. La misin policial, en este caso, consistir en proteger la seguridad con el obje-
lo de mejorar la calidad de vida. Esjustamente esta particularidad histrica del caso'
('spdol, que obliga a distinguir netamente entre los dos conceptos, la que permite
visuelizar de manera ms precisa la diferencia entre seguridad ciudadana y orden
Ill'lblico franquista.
El problema aparece con lasubsistencia del trmino orden pblico, que hallamos
pr'jcticamente en todos los paseseuropeos, incluyendo a Espaa. Tal persistencia, que
.ulorns presenta considerables matices entre unos estados y otros, genera equvocos y
rontrlbuye a un uso polismico de la propia expresin, que en nada ayuda a su con-
crecin. En el caso espaol, como hemos visto, existen al menos tres concepciones
1:10
liWI'SllS,I77/'/1Id IHI/lII'loI di' "II.I~, 1"d(1ordl'l1 pbllro r",lIlquISld, su d('Ci/lld()// l->l' con-
.rctaba en 1,\L I'Y d( ( )1 d, '11I'1Ihllr() eI(' '1959, como: El normal funcionamiento de las
InsLiLucioncspLlbllril!-l y ptlvdcl,1S,Y el mantenimiento de la paz interior y el libre y pac-
fico ejercicio de los derechos individuales polticos y sociales, reconocidos en las leyes
(art. 1). Hay que recordar que esas leyes eran de corte represivo, que no exista una
Constitucin, que las instituciones pblicas respondan al principio de unidad de poder
y coordinacin de funciones, y que la idea de paz interior secorresponda con el con-
cepto de enemigo interior y exterior propio de regmenes autoritarios, que ven a suspro-
pios ciudadanos como potenciales enemigos. La misma ley se encargaba en su art. 2,
de definir cuales son los actos contrarios al orden pblico, entre los cuales se hallan, por
ejemplo, los paros colectivos.
Estemodelo de orden pblico es del todo inapropiado para un estado democrti-
co. Setrata del orden pblico destinado a producir reduccin del desorden a partir del
requisito de lasumisin a laautoridad, lacual suele reclamar de los ciudadanos la cesin
de parte de sus derechos para hacer frente a la emergencia. Ante esta acepcin es pre-
ciso tener en cuenta que si definimos, como hemos hecho, la seguridad a partir de su
vinculacin con el ejercicio de derechos, la supresin de stos niega el propio concep-
to de seguridad, ya que sta, para ser viable en un modelo verdaderamente democrti-
co (y no tan solo formal), debe ser alcanzada sin merma de derechos.l?" Por ello no cabe
en democracia un orden que para realizarse requiera la supresin de derechos.
La segunda concepcin es la del orden pblico constitucional diseado por el
Tribunal Constitucional. De modo muy amplio cabra definirlo como un conjunto de
principios constitucionales que garantizan el ejercicio de derechos y libertades en el
marco del EstadoSocial y Democrtico de Derecho establecido por laCEoNo tiene nada
que ver con la idea de una actividad, sino que setrata de principios informadores de un
sistema poltico y de susgarantas. Espor lo tanto radicalmente distinto del orden pbli-
co franquista.
Entercer lugar, podemos citar el orden pblico entendido como actividad mera-
mente puntual y represiva de ciertas acciones. Setrata en este caso de una situacin en
la que se emplean un conjunto de tcnicas y procedimientos, generalmente de corte
policial-represivo con el fin de evitar que personas o grupos concretos provoquen alte-
177. Izu (1988:234) distingue entre dos: el orden pblico material o en sentido restringido que consiste
en una situacin de orden exterior o tranquilidad en una comunidad y el formal, entendido como orden
general de la sociedad. Vase tambin Bartolom (2000), que niega la vinculacin del orden pblico a prin-
cipios tico-sociales, polticos, econmicos o histricos, para relacionarlo con la norma preestablecida y su
accin.
178. No entraremos en este punto en la compleja temtica de la colisin de derechos, que ya ha sido
mpliamente tratada (vanse por todos los trabajos compliados en Carbonell, 2003) y que no altera la defini-
cin aqu propuesta en la medida que sta acepta la existencia de tal colisin de derechos.
1.1,!eIIl'''' '1"1' 1IIII'Idolll di' 111,1111'101 1III/00dol 11111111' l'jl"1 1I 1" .1111".,"1'11.,1111'. Y 1I1)('ll.u/l.
di' III~d"l1lo1~(1li(I.ul,"II)~. Ilnl ~I'I 111101 ~11110I' hll\ 1"111111,11 1.1111""\1'11,1(1/1 polld." ('~I,I
Ilj,'loI 01I()~prilldpioh d( nlrnim" i"I('IV('/Hlell\ 111" ''',,11101d'Il.1I11111,1uunlmo li('1111'"
jl()~II>I('Y d,' proporclonulldad en el usocit 1"(LIt'/ld, Wlolllllllllfll 'dll~dl ron ell.1el mr'll
1110d,,,'o.
I)(bielo a sta equfvoca polisemia, el trmino de orden J l'II>II('odebera ser dcst
IToIdo,kl vocabulario, ya que, si bien podemos descartar el orden pblico franquist.i,
loddVf" subsiste la confusin entre el orden pblico constitucional y el orden pblicu
qw' constituye una mera actividad de corte coactivo. Estadebera ser llamada mantenl
/111t'1110 del orden.P? y la podramos definir como un conjunto de tcnicas y proced
11I1t'/lloSdestinados a evitar la alteracin forzada del libre ejercicio de los derechos y
111>('1'1.1(/('5. En todo caso, las ya citadas referencias al orden pblico contenidas en lel
(unslltucin espaola, como las de los arto 16.1 y 21.2, deben ser interpretadas como
,'IC'lll(ll1loSdel orden pblico constitucional.
I1 concepto de seguridad, diferenciado del de orden pblico y analizado a la IU7
d,' 1111 discurso abierto, ha hecho posible el estudio de susignificado y contenido no slo
,hcl(1 101parto objetiva (tcnico-jurdico-administrativa) sino tambin desde su vertient
,lIhl('livtl multidisciplinaria, lo cual debe ser valorado muy positivamente. Los anlisis
1(1()lko!>y empricos han permitido descubrir que, de hecho, lo que est cambiando e
(1c onccpto mismo, el contenido de la nocin de seguridad.
Una consecuencia de la ampliacin conceptual que supone la definicin de segu-
,id.\(1 respecto de la de orden pblico es la de permitir la entrada (en algunos casos la
Irrupcin) de nuevos puntos de vista, de nuevos enfoques, de nuevos anlisis prove-
nlorucs del campo de la sociologa, de lasciencias polticas, de laantropologa, de la psi-
rologta, de la historia, de la economa, etc., arrebatando as el monopolio que tenan los
[urlstas dogmticos y los profesionales o tcnicos (especialmente los policiales) sobre la
ruostin. Con la elaboracin y el desarrollo de instrumentos de anlisis y de medicin
SI' hel obtenido una imagen ms ntida de la transformacin conceptual. As, en las
oncucstas de victimizacin se ha dibujado claramente lo que sedenomina ideologa de
lelseguridad.
1 \ partir de la Segunda Guerra Mundial el concepto subyacente a la expresin
orden pblico se ha ido modificando en todos los estados europeos.J ''? Lo que
IHI('de inducir a no ver la transformacin es que esta mutacin, relativamente pacfi-
1'i1en el seno de los estados de larga tradicin democrtica, se ha ido adaptando a las
(,i1rtlCLersticasy los cambios del propio estado, asumiendo los valores de estado de
I 79. El concepto de orden sigue siendo, an en esta acepcin, problemtico. Ciertamente se trata de
1111 I(lrmino mpliamente dif undido, pero adolece de los def ectos ya citados. Aqu debe ser entendido como
-lnnlrno de pacf ica convivencia ciudadana, pero tal vez f uera mejor empezar a buscar otra expresin.
180.Por ejemplo Melossi (2002b:41) seala la dcada de los aos 60 para dicho cambio en Italia.
140
1"'III''',IIIIIII'IIIn
niu : / ) ( I l> b/ ic( ) m
nos ni para las ins-
d"J ('1ho y d,' ,I~t.ul(l ',111 ,ti d.' 11111.111 1'''liI,illlI(1 y, ".,1 IllIjll'!1 (\1'111111'
'{'(Ipl.ldo qUt' (11111111111,1, 111(1111 "I'I() (l/cln' / ) ( I / ) / lc, publle ore/ c' " II
~igniCicanlo mismo Itoy <11t\ Itel((1(11I('lIt'nltl aos: ni para los ciudad
Iltucioncs.
Ensntesis, y como respuesta a la segunda de las cuestiones, seguridad ciudadana,
seguridad pblica y orden pblico no constituyen, en modo alguno, sinnimos.
1.3. Seguridad e inseguridad
La tercera de las preguntas que nos hemos planteado al inicio de este captulo,
lleva implcitos mayores problemas. lEs posible afirmar que si negamos la existencia de
seguridad (pblica/ciudadana) estamos hablando de inseguridad (pblica/ciudadana)?
Enotras palabras lcundo no hay seguridad hay inseguridad? La pregunta va ms all
de la simple retrica, porque aceptar que la falta de seguridad es algo diverso, o en
todo caso no coincidente con la inseguridad, supone tener que rehacer algunos con-
ceptos.
En primer lugar, y a la vista de lo dicho hasta ahora, puesto que hemos diferen-
ciado entre seguridad pblica y ciudadana, habr que distinguir tambin entre inse-
guridad pblica y ciudadana. En segundo lugar, para que seguridad e inseguridad
pudieran ser trminos oponibles, sera preciso que tuvieran la misma naturaleza, la
misma esencia.
Si partimos de la definicin establecida de seguridad pblica, podemos distinguir
dos acepciones: la idea de que es un estado de convivencia, y la de que es una compe-
tencia de las instancias pblicas. Adoptando el enfoque competencial, no cabe hablar
de inseguridad como su opuesto sino, en cualquier caso, como dejacin de competen-
cias. Lo que habra que plantearse es dnde van a parar tales competencias abandona-
das por los poderes pblicos. Se trata en suma de un debate poltico y de cuotas de
poder respecto de la distribucin de los espacios de seguridad entre lo pblico Y lo pri-
vado, lo rnacro y lo micra. La dejacin del ejercicio competencial pblico puede
producir un vaco o bien ser substituida por otros agentes. Ciertamente, se puede argu-
mentar que el resultado de la distribucin competencial, o su pura dejacin, producen
efectos en la sociedad y sussentimientos de seguridad, pero con esto ltimo estaramos
cambiando el discurso, ya que tal perspectiva afectara a la convivencia, y no a la com-
petencia, lo cual nos lleva al segundo planteamiento.
Desde un planteamiento de la seguridad como estado de convivencia, la inseguri-
dad consistira en la quiebra de las expectativas razonables de las condiciones de dicho
estado. Situado en un mbito tan amplio como el de la seguridad pblica, tal cosa sig-
nificara la existencia de un nivel de desconfianza tal en las instituciones que difcilmen-
te podra sostenerse por mucho tiempo. De producirse esta situacin, la crisis debera
resolverseen un plazo relativamente breve puesto que, de lo contrario, seanularan los
141
