Libro Buenas Practicas

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Representante Residente, PNUD Colombia

Bruno Moro
Directora Pas
Silvia Rucks
Coordinador rea de Gobernabilidad Democrtica
Jos Ricardo Puyana
Ofcial de Gobernabilidad Territorial
Marco Stella
Asesora Nacional Transparencia
Patricia Polo Bossio
Consultora
Martha Elena Badel
Asesor de Comunicaciones
Gerardo Ferro
Diseo, diagramacin e impresin
www.codice.com.co
BUENAS PRCTICAS DE TRANSPARENCIA EN LA GESTIN CONTRACTUAL
Primera impresin: diciembre 2011
ISBN (En trmite)
Todos los derechos reservados. Queda prohibido reproducir, transmitir o almacenar de
cualquier manera esta publicacin sin previa autorizacin del PNUD.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD Colombia
Direccin: Avenida 82 No. 10 62, Piso 3. Bogot D.C.
www.pnud.org.co
CONTENIDO
Agradecimientos
Introduccin
CAPTULO 1
MARCO CONCEPTUAL DE LA GESTIN CONTRACTUAL TRANSPARENTE
1. Contextualizacin de la gestin contractual transparente
2. Las zonas oscuras en la contratacin pblica
3. El mbito internacional de lucha contra la corrupcin en la contratacin
pblica
3.1. Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE)
3.2. Transparency International (TI)
3.3. Unin Europea
3.4. Organizacin de los Estados Americanos (OEA)
3.5. Fondo Monetario Internacional (FMI)
3.6. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
4. Principios de la contratacin pblica
4.1. La transparencia en la contratacin pblica
4.2. La planeacin en la gestin pblica contractual
4.3. Seleccin objetiva
CAPTULO 2
METODOLOGA
1. Antecedentes del proyecto Transparencia en la Gestin Pblica a nivel
territorial
4
2. Criterios para identifcar una buena prctica
3. Explicacin de la metodologa
CAPTULO 3
SISTEMATIZACIN DE EXPERIENCIAS
1. Contenido de la Ficha de Sistematizacin
2. Buena prctica Gestin Contractual y Gestin Jurdica Departamento de
Santander
Administracin pblica al alcance de todos Gestin en contratacin y Gestin
jurdica
2.1. Objetivo
2.2. Situacin inicial
2.3. Proceso de la experiencia
2.4. Situacin actual
2.4.1 Gestin contractual
2.4.2 Gestin jurdica
2.5. Innovacin
2.6. xito
2.7. Actores involucrados
3. Buena prctica gestin contractual Departamento de Santander
Estrategia Santander Transparente
Gestin en contratacin
3.1. Objetivo
3.3.1. Veeduras ciudadanas.
5
3.3.2. Seleccin objetiva.
3.4.1. Requisitos de participacin.
3.4.2. Sistema de dos sobres.
3.4.3. Sorteos utilizando la Tasa Representativa del Mercado (TRM)
3.5. Innovacin
3.6. xito
4. Buena prctica gestin contractual Departamento de Cundinamarca
Creacin y desarrollo de la Unidad Administrativa Especial de
Contratacin (UAEC)
Instancia de coordinacin y asesora contractual
4.1. Objetivo
4.3.1. Organizacin de la Administracin Departamental: Unidad Admi-
nistrativa Especial de Contratacin.
4.3.2. Principio de Integridad.
4.3.3. Articulacin con entidades del sector pblico y privado y
organismos internacionales.
4.3.4. Proceso de planeacin contractual departamental.
4.3.5. Asesora en la actividad contractual del departamento.
4.4.1. Estrategias de comunicacin contractual.
4.4.2. Mapa de riesgos.
4.5. Innovacin
4.6. xito
6
5. Buena prctica gestin contractual Distrito de Cartagena
Contratacin pblica transparente e inclusiva
5.1. Objetivo
5.3.1. La inclusin social mediante la contratacin pblica.
5.3.2. Gestin documental contractual.
5.4.1. Audiencias por la Transparencia.
5.4.2. Seleccin objetiva.
5.5. Innovacin
5.6. xito
Conclusiones
Recomendaciones
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Agradecimientos
Agradecimientos

El documento de Buenas Prcticas de Transparencia en la Gestin Contractual
es el resultado de cerca de seis meses de trabajo del rea de Gobernabilidad
Democrtica del PNUD Colombia. Nuestro agradecimiento es para aquellos
que participaron en la refexin y sistematizacin de cada una de las prcticas
volviendo posible la realizacin de la presente publicacin:
Mara Patricia Troncoso Ayalde,
Directora Operativa de la Unidad Administrativa Especial de Contratacin
de la Gobernacin de Cundinamarca.
Erica Luca Martnez Najera,
Jefa de la Ofcina de Contratacin de la Alcalda Distrital de Cartagena.
Mara Adela Pulido Lamus,
Jefa de la Ofcina Asesora Jurdica de la Gobernacin de Santander.
dgar Augusto Pedraza Gmez,
Secretario de Transporte e Infraestructura de la Gobernacin de Santander.
Tambin queremos dar las gracias a todos los profesionales y tcnicos que en
las administraciones mencionadas mostraron siempre la mejor disposicin
para enriquecer este proceso con su experticia, y a la Cmara de Comercio
de Bucaramanga, institucin que comparte nuestro inters en exaltar las
buenas prcticas de los Municipios y Departamentos, y la cual nos colabor
con la documentacin de la experiencia Santander Transparente.
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Introduccin
Introduccin
La corrupcin es un fenmeno que ha sido defnido de diversas formas pero
que tiene un elemento en comn: que siempre se atenta contra un bien o un
inters pblico. La corrupcin en el Estado se presenta de mltiples formas,
desde el ciudadano que en colusin con el polica evita hacer una fla para el
trmite de un documento ante la administracin pblica, hasta el funcionario
que desva los recursos de un proyecto hacia sus cuentas personales o las de
un tercero.
Colombia no ha sido ajena a este fenmeno, agravado por una larga
convivencia con el narcotrfco que gener un ideal perverso en grandes
sectores de la sociedad civil: el enriquecimiento ilcito como forma de ascenso
social. Las reas ms sensibles son aquellas en las que hay involucrado
dineros del Estado, como lo son la contratacin pblica y la recaudacin de
impuestos. Pero es en la contratacin pblica la actividad en la que ms se
presentan situaciones anmalas que conducen a diversos actos de corrupcin,
identifcndosele como la actividad gubernamental ms vulnerable a la
corrupcin en la que interactan los sectores pblico y privado.
Por tanto, el bien o inters pblico se materializa en gran medida en la
contratacin pblica como mecanismo para el cumplimiento de los fnes
estatales, puesto que es la va mediante la que se ejecuta aproximadamente
un 70% del Presupuesto Nacional
1
, correspondiente tanto a gastos de
funcionamiento como de inversin.
A su vez este fenmeno se convirti en un fagelo inmerso en las diferentes
ramas del poder pblico que deslegitima el Estado al afectar la estabilidad del
sistema poltico y de sus instituciones, al distorsionar las polticas pblicas y
al lesionar la economa y la moral de la sociedad.
1. La corrupcin carcome la contratacin estatal, denunci el procurador delegado para la descentralizacin y entidades ter-
ritoriales, Carlos Augusto Mesa: Todo el Presupuesto Nacional se ejecuta en un 70% por va contratacin estatal. Eso quiere
decir que all hay proceso de adjudicacin, procesos de contratacin, entre otros. Ese 70%, si vamos a lo que dice la revista The
Economist, en Colombia el proceso corrupto puede estar entre el 19 % y el 25% del total de la contratacin. Eso quiere decir que
podramos estar hablando de cifras patticas.
9
Introduccin
En un principio se parti de la base de que la corrupcin era producto de una
falta de gestin o gestin defciente de los administradores pblicos, pero hoy
es claro que el sector privado es tan corrupto como el sector pblico y que
ambos sectores trabajan unidos para producir una serie de conductas que
atentan contra la transparencia y la integridad de la contratacin pblica.
Para las autoridades y los organismos de control se hace cada vez ms difcil
detectar los atentados e irregularidades contra la contratacin pblica,
debido al deterioro tico de una parte de la sociedad que recurre de manera
sistemtica a diversas maniobras para lograr sus cometidos ilegales.
Rodear de garantas la pulcritud y honestidad en la contratacin es un
imperativo que obedece a la gran trascendencia econmica y social que reviste
la gestin pblica contractual. Tanto contratantes como contratistas deben
investir su proceder de pulcritud y lealtad, en aras de combatir la creciente
corrupcin, los intereses particulares, los procedimientos irregulares y la
negligencia e inefciencia administrativas.
Para atender esta demanda se requiere el seguimiento de formalismos
normativos condensados en el trazado pblico de la contratacin estatal.
En otras palabras, cualquier proyecto de inversin pblica requiere,
indiscutiblemente, seguir unas fases determinadas en la programtica
institucional, las cuales aseguren el cumplimiento de principios consolidados
en la legislacin para la contratacin del Estado colombiano.
El presente documento contiene el esfuerzo del PNUD por identifcar,
organizar, analizar y hacer de conocimiento general, tres buenas prcticas de
transparencia en la gestin pblica contractual de las entidades territoriales.
Estas prcticas tomaron como puntos de partida, primero, la agenda de
conectividad que mediante la utilizacin de las Tecnologas de Informacin
y Comunicaciones (TICs) permiti ejecutar acciones para hacer ms
gil y transparente la contratacin estatal y evitar trmites y documentos
innecesarios para el ejercicio propio de la actividad. Y segundo, en el artculo
89 del Decreto 2474 de 2008, modifcado por el artculo 5 del Decreto 3576
de 2009 se cre la obligacin para las entidades estatales de contar con un
manual de contratacin, en el que se sealen las funciones internas en materia
contractual, las tareas que deban acometerse por virtud de la delegacin o
10
Introduccin
desconcentracin de funciones, as como las que se derivan de la vigilancia y
control de la ejecucin contractual.
El desarrollo y utilizacin de las TICs y la implementacin del manual de
contratacin por parte de las entidades territoriales ha sido motivo para que
el PNUD exalte las experiencias de las entidades territoriales que utilizando
las herramientas mencionadas ejecutaron las acciones, en su momento
innovadoras, para prevenir y combatir el fagelo de la corrupcin.
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CAPTULO 1
MARCO CONCEPTUAL DE
LA GESTIN CONTRACTUAL
TRANSPARENTE
1. Contextualizacin de la gestin
contractual transparente
Sea lo primero contextualizar dentro de la sociedad civil, los oferentes y
los funcionarios pblicos cul es el nivel de confanza o la percepcin que
tienen sobre la gestin contractual transparente. Sobre esta base la falta de
confanza de estos actores en la transparencia de los procesos contractuales
ha dado como resultado que los niveles de percepcin de corrupcin, sean
constantemente elevados sin que sus indicadores hayan experimentado
alguna baja en los ltimos aos
2
.
Esta percepcin se confrma en la medida que se revisan los diferentes
estudios que sobre la materia se hacen en Colombia. Un ejemplo de ello es la
Encuesta de Probidad de CONFECMARAS, que es aplicada a una muestra
de empresarios que confrma una percepcin de los niveles de transparencia
y confanza en los procesos de contratacin bastante bajos.
El proyecto principal de encuestas de LAPOP (Proyecto de Opinin Pblica
de Amrica Latina de Vanderbilt University), estudio regional bi-anual
denominado Barmetro de las Amricas, mostr que la percepcin de la
corrupcin en Colombia se encuentra en altos niveles porcentuales y no ha
variado si no en mnimos conservando sus altos niveles (73,5% en 2004,
68.2% en 2005, 73.9% en 2006 y 74.2% en 2007).
2. Normalmente se toma como punto de partida el ndice de Percepcin de Corrupcin de Transparencia Internacional, en los
que Colombia, de una escala de cero (0) a diez (10) siempre aparece con puntajes igual o inferiores a cuatro lo que lo coloca con
un grave riesgo de corrupcin.
Captulo 1
Marco Conceptual de la Gestin Contractual Transparente
12
Captulo 1
La encuesta de Transparencia por Colombia y la Universidad Externado
consult en 2008 a los empresarios sobre prcticas de soborno y concluy
que el 91% percibe que hay empresarios que ofrecen sobornos en el giro
de sus negocios. Entre las empresas que contratan con el Estado, se obtiene
un contundente 94% para el s. Este es la pregunta con ms altos porcentaje
de toda la encuesta. Al discriminar los resultados se observa que 93% de las
grandes empresas, 88% de las medianas y 92% de las pequeas respondi
que s.
La Corporacin Latinobarmetro en su informe de 28 de octubre de 2011, en
el tema de corrupcin del Estado concluye que hay alta percepcin de que
a la democracia le falta desmantelar la corrupcin. Evaluaron cunta gente
cree que es malo para la democracia saltarse el procedimiento regular
para hacer un trmite. Colombia aparece con un cincuenta y cuatro por
ciento (54%), a lo que se puede concluir que existe una mitad consciente de
la gravedad del hecho y otra mitad con una moral mucho ms relajada. A la
pregunta Qu le falta a la democracia en su pas o la democracia en su pas
est bien cmo est? El sesenta y tres por ciento (63%) de los colombianos
contest que reducir la corrupcin y el cincuenta y cuatro por ciento
(54%) de los colombianos contest que falta aumentar la transparencia,
siendo los dos datos los ms elevados de Latinoamrica ocupando el primer
lugar en la respuesta.
A pesar que existen diferentes cifras porcentuales, se puede concluir que el
nivel de confanza en los procesos contractuales es bastante bajo, lo que es
preocupante porque al existir altos niveles de percepcin de la corrupcin,
sta se enquista en la gestin pblica contractual como una prctica
generalizada y lamentablemente aceptada.
2. Las zonas oscuras en la
contratacin pblica
Es preocupacin constante del Legislador en materia de contratacin
propender que se cumpla a cabalidad el proceso de seleccin objetiva de
los contratistas del Estado, para garantizar el buen ejercicio de la funcin
pblica con el fn de proteger el inters general. La OCDE ha realizado
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Captulo 1
estudios sobre las zonas oscuras que afectan la contratacin pblica y que
atentan directamente sobre el principio de seleccin objetiva.
Si algn hecho puede explicar las defciencias de las acciones anticorrupcin
que se han adelantado, es la falta de claridad sobre el contexto donde se
desarrollan las conductas corruptas. En el Forum Global de la OCDE de
2004 sobre la lucha contra la corrupcin y el fomento de la integridad en
la contratacin pblica, los pases solicitaron que se centrase la atencin
en zonas oscuras menos sometidas a los requisitos de transparencia. En el
mismo sentido en el estudio del Banco Mundial y la Vicepresidencia de la
Repblica se determinaron las irregularidades ms frecuentes en los procesos
licitatorios.
Las fases preparatorias del proceso contractual y post-proceso, desde la -
evaluacin de necesidades (planeacin) hasta la ejecucin del contrato. La
primera fase afecta principalmente el principio de seleccin objetiva, aun-
que tambin afecta el principio de planeacin como cuando se contrata la
adquisicin de bienes o servicios innecesarios, o afecta a ambos principios
cuando se hace la adquisicin a precios que no corresponden a los precios
de mercado.
Las excepciones a la regla general. La licitacin pblica y la subasta se han -
erigido como procesos que tienen elementos ms elaborados que permitira
la aplicacin integral del principio de seleccin objetiva. Por tanto, siempre
se ha considerado que los procesos excepcionales tienen ms riesgos de co-
rrupcin. Esto ha conllevado a que la legislacin que se adopte est orientada
a establecer normas cada vez ms estrictas para los procesos contractuales
excepcionales, como la contratacin directa.
En la etapa post-proceso, los contratistas - sector empresarial buscan la rea- -
lizacin de cambios a los trminos contractuales a pesar de no existir suf-
ciente justifcacin, con el nico fn de lograr un incremento en el valor del
contrato, dado que la ley permite ajustes del presupuesto hasta por un 50%
del valor original del contrato y que, adems, las renegociaciones y adiciones
a los contratos no estn sujetas a las mismas exigencias de publicidad (trans-
parencia) y competencia (seleccin objetiva) que los contratos iniciales.
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Otra irregularidad frecuente en los procesos de licitacin es la existencia de -
monopolios de contratistas. Estos contratistas son considerados como los
nicos capaces de ofrecer productos o servicios al Estado, obteniendo una
posicin dominante que restringe la libre competencia en el mercado con-
tractual.
En zonas oscuras del proceso de contratacin pblica, se pueden utilizar
varios mtodos y soluciones para garantizar la integridad, los cuales van
desde los requisitos de transparencia mnimos a los mecanismos de control
adicionales. Las excepciones a los procedimientos competitivos representan
una zona oscura, es decir, vulnerable a la mala gestin y, posiblemente,
a la corrupcin debido a la restriccin de la competencia. Sin embargo, es
importante resaltar que la limitada competencia no requiere necesariamente
menos transparencia.
Se pueden usar medidas especfcas para mejorar la transparencia y la
integridad (por ejemplo, requisitos de informacin, notifcacin de concesin
de contratos anticipada, tcnicas de gestin de riesgos, etc.) al tiempo que
se contrarresta la falta de competitividad en los procedimientos. De igual
modo, las fases anterior y posterior a la licitacin se consideran como
procedimientos de gestin internos y, por lo tanto, no estn sujetos a los
mismos requisitos de transparencia que el proceso de licitacin.
Esto hace que sea mucho ms importante tener mecanismos de control
y rendicin de cuentas efcaces en la gestin diaria de la exigencia de
responsabilidades a los responsables pblicos.
Si no se revela la informacin de una forma consistente u oportuna (por
ejemplo, revelar informacin sobre otras licitaciones en un contexto de
competencia restringida), podra resultar contraproducente, al incrementar
la oportunidad de colusin entre postores que pueden identifcar a sus
competidores al principio del proceso y entrar en contacto con ellos.
Aunque los pases estn revelando progresivamente ms informacin sobre
oportunidades y procedimientos de contratacin de acuerdo con las Leyes de
libertad de la informacin, tambin estn seleccionando la informacin que
no puede revelarse, en qu etapa del proceso y a quin (postores, otras partes
interesadas y el pblico en general).
Captulo 1
15
3. El mbito Internacional de lucha contra
la corrupcin en la contratacin pblica
La existencia de la corrupcin en la contratacin pblica es una realidad
que ha trascendido todas las fronteras de los diferentes Estados. Su
erradicacin constituye una de las grandes preocupaciones de los organismos
internacionales, que no han ahorrado esfuerzos en la identifcacin de
soluciones a este fagelo que azota a todas las instancias gubernamentales,
pero especialmente a la contratacin pblica.
En el contexto internacional Colombia ha avanzado en la adopcin de
instrumentos internacionales de lucha contra la corrupcin. Este cuerpo de
normas incluye una legislacin internacional que est incorporada a nuestro
rgimen jurdico:
- Convencin Interamericana de la Lucha contra la Corrupcin, Ley
412 de 1997.
- Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, Ley 970
de 2005.
- Actualmente se avanza signifcativamente en la adhesin a la
Convencin Anti soborno de la OECD del 18 de diciembre de 1997.
- Tambin se avanza en la adhesin a la Organizacin Interamericana
de Instituciones de Contratacin Pblica OIICP-. Tendr como
objeto promover y facilitar la cooperacin tcnica entre los Estados
miembros en materia de contratacin pblica. Se trata de crear un
ente especializado en materia de contratacin pblica, que propicie el
intercambio de experiencias de los pases en materia de adquisiciones
y contrataciones.
Si bien los instrumentos internacionales y los marcos multilaterales ofrecen
una herramienta inapreciable en la lucha mundial contra la corrupcin,
seguir siendo crtico que se prosiga con la difcil tarea de conducir la
Captulo 1
16
voluntad poltica para que se convierta en actos demostrables, por eso es
importante identifcar y visibilizar las buenas prcticas del sector pblico y
del sector privado.
Adems del PNUD, existen otros organismos internacionales que trabajan
incesantemente en encontrar elementos que mejoren cada da la transparencia
y hagan realidad el principio de seleccin objetiva. Para los entes territoriales
es bueno conocer cules son algunos de esos organismos, puesto que hoy
con las tecnologas de la informacin se puede lograr el intercambio de las
buenas prcticas que hayan tenido un impacto directo sobre la confanza en
los mecanismos que garanticen una seleccin objetiva del contratista.
3.1. Organizacin de Cooperacin
y Desarrollo Econmicos (OCDE)
La OCDE ha dedicado gran parte de sus actividades a la cuestin del soborno
de funcionarios extranjeros en las transacciones comerciales internacionales,
fnanciando con el Fondo Monetario Internacional proyectos encaminados a
crear y reformar instituciones.
En 1997, el Consejo de la OCDE aprob la Recomendacin revisada para
combatir el soborno en las transacciones comerciales internacionales. Los
Estados miembros de la OCDE y otros Estados pueden actuar de manera
coordinada para adoptar legislacin nacional que tipifque como delito el
soborno de funcionarios pblicos extranjeros.
3.2. Transparency International (TI)
Organizacin no gubernamental sin fnes de lucro, fundada en Berln en
1993 para contrarrestar la corrupcin en las transacciones comerciales
internacionales. Proporciona insumos y asistencia a la labor de varias
organizaciones intergubernamentales, incluidas las Naciones Unidas, el
Banco Mundial, el FMI, la OEA y la OCDE (en particular su grupo de trabajo
sobre el soborno internacional).
Captulo 1
17
TI defne la corrupcin como el abuso en benefcio propio del poder que se
ha atribuido a una persona determinada. Actualmente, mucha gente suele
defnir la corrupcin como el abuso del poder pblico en benefcio privado,
pero el sector privado est tan extendido en la actualidad que es imposible no
incluir la corrupcin en este mbito en cualquier defnicin. Uno de los ejes
principales del trabajo de TI es incrementar el acceso a la informacin y la
comprensin de la necesidad de mayor transparencia en los Gobiernos.
3.3. Unin Europea
La Unin Europea sobre las adquisiciones pblicas ha adoptado una serie
de normas con disposiciones que permiten a las autoridades encargadas de
los contratos excluir a empresas o compaas que exhiben comportamientos
dolosos o aplican prcticas corruptas o fraudulentas.
La Convencin para la lucha contra la corrupcin de funcionarios de las
Comunidades Europea, fue aprobada por el Consejo el 26 de mayo de
1997 y dispone que todos los Estados miembros deben tipifcar como
delito la corrupcin activa y pasiva cometida por funcionarios de la Unin
y por funcionarios pblicos de sus Estados miembros, o contra ellos,
independientemente de que haya intereses fnancieros de la Unin.
3.4. Organizacin de los Estados Americanos (OEA)
El 29 de marzo de 1996, la Conferencia Especializada de la OEA contra la
Corrupcin aprob la Convencin Interamericana contra la Corrupcin. El
instrumento entr en vigor el 4 de marzo de 1997, a los treinta das de la
fecha del depsito del segundo instrumento de ratifcacin. Ha propuesto
leyes modelo relativas al enriquecimiento ilcito y el soborno transnacional
que pudieran utilizar los Estados miembros.
3.5. Fondo Monetario Internacional (FMI)
Las normas de contrataciones vigentes en los organismos internacionales
de crditos han incluido clusulas vinculadas con la transparencia,
particularmente defniendo las fguras de fraude y corrupcin. Es en esa
Captulo 1
18
lnea que como prctica corrupta incluyen al ofrecimiento, suministro,
aceptacin o solicitud, directa o indirecta, de cualquier cosa de valor con el fn
de infuir en la actuacin de un funcionario pblico con respecto al proceso
de contrataciones o a la ejecucin del contrato. Uno de los objetivos que tiene
el FMI para los pases en desarrollo, es fortalecer su gobernabilidad, crear
un buen clima para la inversin, construir sistemas fnancieros y legales
transparentes y combatir la corrupcin.
3.6. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
Propone que la reforma del Estado en Amrica Latina y el Caribe debe incluir
medidas para aumentar la efciencia y la transparencia en los procesos de
compras y contrataciones del sector pblico, a fn de cerrarle el paso a la
corrupcin y fortalecer la credibilidad de los gobiernos democrticos.
4. Principios de la contratacin pblica
La funcin administrativa es el gnero dentro del que se desarrolla la
especfca funcin de la contratacin pblica. Para la primera existen
una serie de principios que estn consagrados en el artculo 209 de la
Constitucin Poltica y que por ende se aplican a la contratacin pblica:
la funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad,
efcacia, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la
descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de funciones. En
el mbito de la contratacin pblica las leyes 80 de 1983, 1150 de 2007 Y
1474 de 2011 y sus decretos reglamentarios desarrollaron estos principios y
como corolario de su obligatoriedad en la observancia del deber de seleccin
objetiva, haciendo nfasis en los principios de transparencia, economa y
responsabilidad.
El principio de transparencia se entiende como el pacto de integridad que
realizan todos los actores involucrados en el proceso
3
. Su cumplimiento parte
3. Bejarano Roncancio, Jhon Jairo. Fundamentos de Contratacin Pblica para proyectos sociales en alimentacin y nutricin.
http://www.bdigital.unal.edu.co/636/5/9789587194029.03.pdf
Captulo 1
19
de la misma concepcin del proyecto de contratacin de un bien o servicio
y sus estudios previos, con el deber de propiciar la seleccin objetiva dentro
de todas las instancias del proceso de contratacin. Entonces, junto a este
principio se destacan implcitos los de planeacin, publicidad, integridad y
seleccin objetiva, los que pueden aparecer independientes, pero que en la
prctica hacen parte del principio general de la transparencia.
4.1. La transparencia en la contratacin pblica
El PNUD asume la transparencia como la interaccin de tres componentes
rectores tales como la rendicin de cuentas, la visibilidad y la integridad,
que tiene relevancia en la medida que son una carta de navegacin de la
organizacin y de los gobiernos territoriales como actores involucrados con
su trabajo.
La rendicin de cuentas
4
entendida como el cumplimiento por parte de los
individuos y las organizaciones de su responsabilidad medida de la manera
ms objetiva posible facilita el acercamiento del Estado a la ciudadana,
retroalimentando los procesos y favorece una mejor identifcacin de las
necesidades de la poblacin. Los gobiernos deben abrirse a la inspeccin de la
sociedad civil, por lo que deben explicar y justifcar sus actos, supeditndose
a las sanciones en caso de incurrir en falta o ilegalidad. La rendicin de
cuentas sujeta el uso del dinero pblico a las disposiciones legales vigentes,
pero tambin a estndares de transparencia, austeridad y efciencia.
Por su parte, la visibilidad, que hace referencia a todos los medios
para facilitar el acceso de los ciudadanos a la informacin, as como su
entendimiento de los mecanismos para la toma de decisiones, promueve
la observancia y el involucramiento de la sociedad en los asuntos que son
de su inters. La obligacin de los gobernantes de responder las solicitudes
de informacin y los cuestionamientos de los gobernados. Para ello no basta
la buena voluntad sino que se requieren mecanismos que develen los actos,
las decisiones y polticas de toda autoridad. Es establecer un puente de
4. Tomado de PNUD (2004), Anticorrupcin. Nota Prctica, disponible en http://www.undp.org/governance/docs/AC_PN_Span-
ish.pdf
Captulo 1
20
comunicacin permanente, institucional, sin pretextos, entre funcionarios y
ciudadanos.
Finalmente, la integridad defnida como el hacer lo correcto, es el
cumplimiento del deber como misin, implica obrar con la verdad y
honestidad en la aplicacin de la Constitucin y las leyes. Se manifesta
como la incorruptibilidad que hace que quienes ocupen un cargo pblico
no adquieran obligaciones fnancieras o de otra ndole con individuos u
organizaciones externas que puedan infuenciarlos en el desempeo de sus
deberes ofciales, se constituye en el punto de partida a la hora de resaltar
el valor del servicio pblico y su contribucin en el bienestar de las personas
a largo plazo.
En conclusin el principio de transparencia permite edifcar el cimiento de
la confanza de los proponentes y de la sociedad civil que es necesario para
afanzar una gestin pblica efcaz y efciente.
La transparencia y la rendicin de cuentas se han reconocido como
condiciones clave para la promocin de la integridad y la prevencin de la
corrupcin en la contratacin pblica. No obstante, debern equilibrarse
con otros imperativos de buena gobernanza, como el asegurar una gestin
efcaz de los recursos pblicos efcacia administrativa o proporcionar
garantas para la competencia justa. A fn de asegurar la relacin calidad-
precio total, el reto para los que toman las decisiones es defnir un nivel
apropiado de transparencia y rendicin de cuentas para reducir los riesgos
de integridad en la contratacin pblica al tiempo que se persiguen otros
objetivos de este tipo de procesos
5
.
El desafo ms importante est en defnir un nivel de transparencia que
permita asegurar un trato igual de los proponentes con el consecuente
desarrollo del principio de integridad en la contratacin pblica. Esto produce
que la transparencia en la contratacin pblica sea un elemento clave para
apoyar los principios fundamentales del sistema de contratacin pblica y,
en especial, la competencia y la integridad.
5. Integridad en la contratacin pblica. Buenas prcticas de la A a la Z. http://www.oecd.org/dataoecd/45/44/38947794.pdf
Captulo 1
21
Las administraciones pblicas tienen que encontrar un equilibrio adecuado
entre los objetivos de garantizar la transparencia, ofrecer una igualdad de
oportunidades a los proponentes y otros aspectos, sobre todo la efcacia.
El impulso de la transparencia deber, por tanto, tender en aumentar esa
transparencia en aquello que permita un control sufciente de la corrupcin. Si
el nivel de transparencia se defne de forma adecuada, las ventajas superarn
al coste, en especial, al comparar el coste inicial de la transparencia con las
posibles consecuencias negativas de la corrupcin para el uso de los fondos
pblicos relacionados con la contratacin y, posiblemente, para la confanza
de la sociedad civil.
4.2. La planeacin en la gestin pblica contractual
El Estado demanda bienes y servicios para el cumplimiento de sus fnes
y son los funcionarios pblicos los encargados de elaborar los programas
y proyectos que permitan la adquisicin de los mismos, por tanto, tienen
capacidad decisoria en los procedimientos contractuales que garantizan
los principios de transparencia y seleccin objetiva. La contratacin sin el
cumplimiento adecuado de la fase de planeacin ha sido, infortunadamente,
una prctica reiterada en algunas entidades territoriales.
La elaboracin de los programas, proyectos y los estudios que los sustentan
es lo que comnmente se denomina la PLANEACIN, que constituye la
primera y una de las etapas ms importantes de la contratacin pblica. La
gestin pblica contractual que se desarrolla con una defciente o inexistente
planifcacin es fuente de la gran mayora de difcultades e inconvenientes en
el proceso contractual. La verifcacin oportuna de la necesidad del gasto y la
elaboracin de unos adecuados estudios de mercado, permite un anlisis de
las distintas alternativas para satisfacerla.
Partiendo de una planeacin responsable el principio de transparencia,
como buen rbol, nace con unas races sanas y slidas para el devenir
del proceso contractual, sin que ello quiera decir que en la misma etapa de
planeacin como en las restantes etapas no exista el riesgo de corrupcin,
que bsicamente siguen asociadas al principio de transparencia, en especial
a los principios de seleccin objetiva y de integridad.
Captulo 1
22
La contratacin pblica plantea diversas oportunidades para que tanto los
agentes pblicos como privados desven fondos pblicos para la consecucin
de ganancias particulares. La etapa de planeacin, a pesar de que sea
hecha de manera seria, adecuada y responsable tiene riesgos de corrupcin
basados en atentados contra el principio de integridad. Esto se debe a que
el funcionario puede tener la posibilidad de restringir oferentes y garantizar
una eleccin amaada atentando contra los principios de transparencia y
seleccin objetiva. Es as como se presentan sobornos en la defnicin de
los pliegos de condiciones, los que son hechos a la medida de una persona
privada.
4.3. Seleccin objetiva
Es objetiva la seleccin en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento ms
favorable a la entidad y a los fnes que ella busca sin tener en consideracin
factores de afecto o de inters y, en general, cualquier clase de motivacin
subjetiva. Ofrecimiento ms favorable es aquel que teniendo en cuenta
los factores de escogencia, primero el de verifcacin, que determina el
cumplimiento de las condiciones de los proponentes con unas exigencias
jurdicas, tcnicas (experiencia, organizacin, equipos) y fnancieras;
segundo, de verifcacin y evaluacin de la calidad e idoneidad de los bienes
y servicios que se solicitan y que deben cumplir los proponentes; y tercero,
la evaluacin de la oferta econmica. El anlisis de todos estos factores y la
ponderacin precisa, detallada y concreta de los mismos est contenido en
los estudios previos y sern exigidos en los pliegos o trminos de referencia,
sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en
dichos documentos.
La Ley 1150 de 2007, que modifc en parte la Ley 80 de 1993 (Estatuto
de Contratacin Estatal), incluye un cambio en el proceso de seleccin
objetiva. Antes la experiencia, la capacidad fnanciera y la organizacin como
condiciones particulares de los proponentes eran objeto de califcacin, lo
que de entrada poda signifcar ventaja para proponentes con gran capacidad
y experiencia que era aprovechado para que los funcionarios pblicos
encargados de hacer los estudios previos y elaborar los pliegos de condiciones
Captulo 1
23
lo utilizaran para entregarles a estos proponentes un puntaje inicial a favor.
Estas condiciones ahora sern exigidas al contratista como requisitos
habilitantes para la presentacin de la propuesta, pero no sern objeto de
puntuacin. La puntuacin de las propuestas recaer exclusivamente sobre
sus condiciones tcnicas y econmicas, lo que har que los proponentes se
esfuercen en presentar propuestas debidamente elaboradas.
Pero se debe ser claro en que las normas de contratacin no son sufcientes
para combatir la corrupcin en la gestin pblica contractual. Hay que
contar con el compromiso de las entidades pblicas en procura de contar
con sufcientes herramientas y con funcionarios pblicos que conformen
equipos serios y profesionales que permitan defnir claramente las reglas de
los procesos contractuales que desemboquen en la defnicin de la propuesta
ms favorable en trminos econmicos y tcnicos. Porque de nada servirn
los esfuerzos que hagan los proponentes en presentar ofertas bien elaboradas
y estructuradas si la entidad pblica no cuenta con las herramientas y la
capacidad sufciente para identifcar cul es la mejor.
Captulo 1
24
CAPTULO 2
METODOLOGA
1. Antecedentes del proyecto Transparencia
en la gestin pblica a nivel territorial
Para el PNUD, la democracia es una forma de organizacin del poder que
implica la existencia y buen funcionamiento del Estado. En este sentido, en
el campo de la gobernabilidad democrtica el PNUD promueve el respeto
de los derechos humanos, la transparencia y la participacin activa de los
ciudadanos y ciudadanas en los procesos pblicos de toma de decisiones
6
.
El trabajo del PNUD se realiza a travs de una permanente interaccin y
retroalimentacin entre sociedad civil, instituciones del estado y espacios de
encuentro entre la ciudadana y sus representantes.

A travs del trabajo con instituciones del Estado, se busca fortalecer la gestin
pblica en los niveles nacional y territorial, para lograr una mejor calidad
de las normas, as como una mayor efciencia administrativa y fnanciera,
con criterios de planeacin, gestin y transparencia, incorporando a sus
actividades los principios de rendicin de cuentas, visibilidad e integridad
que ya se han comentado en el presente documento.
Estos principios se desarrollan con base en las siguientes estrategias y
actividades
7
:
a. Puesta en marcha de programas de transparencia en los territorios:
6. Tomado de http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=&s=a&m=a&c=02002&e=A
7. Lineamientos generales para la sistematizacin de experiencias. Proyecto Transparencia en la Gestin Pblica a Nivel Ter-
ritorial en Colombia. rea de Gobernabilidad Democrtica, Documento Interno de Trabajo del PNUD Colombia.
Captulo 2
Metodologa
25
- Capacitacin y acompaamiento tcnico a funcionarios territoriales.
- Capacitacin de organizaciones sociales.
- Diseo e implementacin de pactos y planes de mejoramiento
concertados entre todos los actores interesados (gobierno,
organizaciones sociales, sector privado, academia, etc.).
b. Ampliacin de la base de conocimiento y de la capacidad de aprendizaje
sobre experiencias exitosas de gobernabilidad y transparencia:
- Incidencia en las metodologas de las ferias de conocimiento.
- Intercambio horizontal de experiencias exitosas de concepcin y
gestin participativa de polticas pblicas locales para el desarrollo
humano con enfoque diferencial.
Es as como la experiencia acumulada de la organizacin que apunta al
mejoramiento de las condiciones de transparencia en los gobiernos locales
requiere del estudio de experiencias que permita identifcar los factores
de xito y las lecciones aprendidas susceptibles de ser transferidas a otros
contextos. En este sentido, para el PNUD result estratgico desarrollar un
componente de investigacin que permita contribuir, desde una perspectiva
terica y prctica, al estado del arte sobre la transparencia de los entes
territoriales en el pas.
El primer resultado de este proyecto es la publicacin en Diciembre de 2010
del libro Buenas Prcticas para la Promocin de la Transparencia a Nivel
Local, que busca exaltar las iniciativas de los Municipios y Departamentos
colombianos para mejorar el cumplimiento de sus competencias. Estas
iniciativas se resaltan como un aporte a la disminucin de los riegos de
corrupcin y una contribucin directa al mejoramiento de la gobernabilidad
local.
El segundo resultado exalta las buenas prcticas en la gestin pblica
contractual y la gestin jurdica a nivel territorial que, como se expuso en
el prlogo y en la introduccin al presente documento, tiene como inters
Captulo 2
Metodologa
26
mostrar el desarrollo de ciertos procesos o aplicaciones en el proceso
contractual que han dado buenos resultados, para generar una instancia
de reconocimiento pblico, que releva y prestigia la actividad pblica,
fortaleciendo la imagen de transparencia que tanto se ha visto afectada en
el sector pblico local. Se espera que la difusin de las experiencias que en
este documento se presentan, genere cierta replicabilidad, posibilitando la
transparencia en la contratacin pblica que redunde en una retoma de la
confanza de la sociedad civil y de los proponentes.
Ahora, el cumplir con todas las normas y principios de la contratacin no
garantiza el desarrollo de una buena prctica contractual; es necesario que,
adems de los esfuerzos adicionales de las administraciones por cumplir y
hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias, la conducta de
los funcionarios sea intachable y regida por las ms altas consideraciones
ticas, magnifcando el principio de integridad que tanto hace falta en el
cumplimiento de la funcin pblica.
2. Criterios para identifcar
una buena prctica
A pesar que la comunidad acadmica ha utilizado una variedad de
criterios para identifcar una buena prctica, los ms aceptados son:
Innovacin: Hace referencia a la solucin de un problema especfco con
la introduccin o mejora de elementos en un sistema con el objetivo de me-
jorar el desempeo de un proceso, su funcionamiento interno y su relacin
con el entorno, y con un impacto visible en el resultado de la solucin, que
se refeja en el desarrollo de una nueva prctica, la mejora de una prctica
ya existente, o la aplicacin de una prctica que es nueva para el implemen-
tador.
Factibilidad: El contexto en el que se desarrolla una buena prctica cons-
tituye un conjunto de factores que limitan o dirigen la actividad de los dis-
tintos actores que participan en ella. Defnir el contexto de la buena prctica
Captulo 2
Metodologa
27
permitir su valoracin y su factibilidad, o lo que es lo mismo, saber si una
iniciativa tendr posibilidades de xito en su implementacin, debido a que
en su diseo se ha tenido en cuenta el contexto organizacional, tcnico, eco-
nmico, ambiental, cultural y socio-poltico en el cual se ha de llevar a cabo.
Replicabilidad: Determinar el contexto y factibilidad de una buena prc-
tica nos lleva a analizar su replicabilidad, por la que entendemos como la
capacidad de una experiencia para permitir la repeticin de sus elementos
esenciales en un contexto distinto al de su creacin, con elevadas probabili-
dades de xito.
Una buena prctica no siempre se puede transferir porque se desarrolla en
un contexto concreto. Es transferible slo aquello que se puede traducir al
contexto semntico de quienes van a acoger la prctica. Por ello, para que se
pueda transferir, hay que identifcar aquellos elementos que tienen el mismo
signifcado para quienes la han promovido que para quienes la acogen.
Planifcacin: Se refere al establecimiento de un conjunto de pasos or-
denados racionalmente y relacionados entre s, para conseguir los resultados
deseados en un mbito de intervencin del gobierno local. Para facilitar que
la buena prctica sea replicable sta debe ser sistematizada, documentada y
experimentada, producto de una adecuada planifcacin.
Sostenibilidad: Implica que la prctica se puede mantener en el tiempo,
que ha sido asumida e interiorizada por el implementador, y que cuenta con
los recursos necesarios, humanos, administrativos y fnancieros, para su
aplicacin rutinaria.
Impacto positivo: La efectividad puede ser entendida como la con-
secucin de los objetivos establecidos; esta consecucin implica la existencia
de un impacto, de un cambio observable y positivamente valorado en el m-
bito sobre el cual se ha centrado la actuacin llevada a cabo. As una experi-
encia que no llegue a producir impactos o en la que no se logren los objetivos
esperados, es una experiencia no exitosa.
Captulo 2
Metodologa
28
3. Explicacin de la metodologa
8
En el marco de la consultora para la sistematizacin de las buenas prcticas
en la gestin contractual, se defni una ruta metodolgica y un plan de ac-
cin, utilizando un enfoque de sistematizacin desde los actores o participa-
tivo, en los siguientes trminos:
a. Revisin bibliogrfca y conceptual. Implic un estudio del proceso
contractual en Colombia, en especial lo referente a los principios de la con-
tratacin pblica, su consagracin legal y puesta en prctica, lo que dio como
resultado una base conceptual para determinar cules deberan ser los crite-
rios a tener en cuenta para seleccionar las experiencias territoriales a las que
se deba hacer el seguimiento.
b. Revisin documental. A partir del diseo de unos instrumentos para la
recoleccin de la informacin.
c. Operativo de campo. Una de las actividades principales en ese plan de
accin son los operativos de campo a los entes territoriales seleccionados. En
dicho operativo se realizaron entrevistas semi-estructuradas a los actores y
responsables de las buenas prcticas a sistematizar.
A partir del conocimiento del contexto general en el que se est imple-
mentando la experiencia, el operativo de campo busca identifcar y recoger
los elementos principales de la misma, adems de las opiniones y consid-
eraciones que tienen responsables y actores de las administraciones territo-
riales y otros entes respecto a los impactos que tiene o puede llegar a tener
dicha prctica en la gestin contractual.
d. Actores directos e indirectos de la experiencia. Los actores de la
prctica son los funcionarios pblicos que intervienen de manera directa, to-
mando las decisiones o ejecutando las acciones previstas. La sistematizacin
8. La metodologa corresponde a la gua de terreno desarrollada por PREVAL, para la sistematizacin de Experiencias Locales de
Desarrollo Rural. Se realizaron adaptaciones temticas pero se mantuvo fdelidad a las variables propuestas por PREVAL para
lograr enfocar la informacin signifcativa en cada una de las prcticas. http://preval.org
Captulo 2
Metodologa
29
es construida por los actores de la prctica, respondiendo a una estrategia
participativa, porque ellos son los protagonistas de las experiencias y, por
tanto, tienen un mayor criterio para identifcar los diferentes elementos que
deben componer la sistematizacin (caractersticas del contexto, principales
logros, difcultades encontradas, lecciones aprendidas) aportando una visin
integral del proceso
9
.
e. La situacin inicial y sus elementos de contexto. Cualquier expe-
riencia tiene un punto de inicio. En este momento, los funcionarios pblicos
enfrentan una de dos situaciones:
- Un problema o una necesidad que se requiere resolver.
- Una oportunidad, es decir, una situacin nueva que si es aprovechada puede
conducir a mejoramientos en las condiciones de vida.
f. Factores de contexto. Es necesario identifcar los elementos que estn
bajo el control de los actores directos del proyecto y por tanto son considera-
dos dentro de la planifcacin. Pero, de la misma forma, hay factores exter-
nos o de contexto, que no estn bajo el control de los actores del proyecto,
pero que tienen una infuencia directa sobre sus decisiones y acciones.
g. La trayectoria de la experiencia. La base sobre la que descansa la sis-
tematizacin es la descripcin del proceso vivido por los actores de la expe-
riencia en el marco de un componente o una innovacin y su contexto. No es
una sntesis o la repeticin de lo que se puede encontrar en la documentacin
del proyecto, si no la descripcin de la experiencia sobre la base de lo que
realmente ocurri, que pocas veces coincide con lo que se habra propuesto.
h. La situacin actual. Se refere a la descripcin de la situacin de in-
novacin o componente del proyecto, en el momento en que se construye la
sistematizacin. Se realiza comparando la situacin inicial con el momento
presente, manteniendo como referente el eje de sistematizacin. Esta com-
paracin mostrar unos cambios cuyos resultados pueden ser tangibles,
cuando se pueden medir o contar con cierta precisin, o intangibles, que no
se pueden medir fcilmente pero s verifcar.
Captulo 2
Metodologa
30
i. Documento de sistematizacin. Anlisis de la informacin recolectada
para extraer factores de xito, obstculos, lecciones aprendidas y retos que
debe concluir con la elaboracin del documento de sistematizacin, para
empoderar a los sujetos participantes y cualifcar la propia prctica en
ejecucin, en tanto permite mejorar la vivencia y optimizar sus resultados en
tiempo real, como consecuencia de la permanente retroalimentacin, de la
refexin crtica de los procesos y efectos del mismo
10
.
La ilustracin 1 presenta los elementos de la metodologa que se utiliz para
la sistematizacin de experiencias.
Ilustracin 1. Elementos Metodolgicos para la Sistematizacin de Experiencias
Captulo 2
Metodologa
ACTORES
INVOLUCRADOS
ELEMENTOS DE CONTEXTO
SITUACIN INICIAL
PROCESO DE LA EXPERIENCIA
SITUACIN ACTUAL
Cul era el problema
u oportunidad antes
de que iniciara la
experiencia?
Cules eran las causas del problema u
oportunidad? Qu factores limitaban las
posibilidades de accin local para resolver el
problema o aprovechar la oportunidad?
Fuente: FIDAMERICA y PREVAL (2007), Gua Metodolgica para la Sistematizacin de Experiencias Locales, pp.22.
Qu sucedi? (Hitos) Cundo?
(Organizacin en el tiempo) Con qu
mtodo? Con qu medios? Quines se
involucraron?
Qu factores facilitaron la intervencin?
Qu factores difcultaron la intervencin?
CONCLUSIONES, HALLAZGOS, RECOMENDACIONES
LECCIONES APRENDIDAS
Qu es lo ms importante que ustedes sacan como conclusin de la
experiencia? Qu hecho fuera de la experiencia ha infuido en su
desarrollo? En qu se puede mejorar la implementacin de la experiencia?
Qu aprendieron de lo vivido en la experiencia? Qu hara de la misma
forma si volviera a hacer algo similar? Qu hara de forma diferente si
volviera a hacer algo similar?
Qu factores ampliaron la magnitud de los
efectos o el nmero de benefciarios? Qu
factores restringieron la magnitud de los
efectos o el nmero de benefciarios?
Cul es la situacin presente? Cules son los
benefcios tangibles e intangibles que se
pueden atribuir a la experiencia sistematizada?
Quines han capturado los benefcios?
31
CAPTULO 3
SISTEMATIZACIN DE
EXPERIENCIAS
La sistematizacin de experiencias comporta las siguientes ventajas:
(i) una comprensin ms profunda de las prcticas, que se traduce en
nuevos conocimientos susceptibles de ser utilizados en el futuro (para la
replicabilidad, no solo importa el producto fnal sino tambin el camino a
travs del cual se llega a ese resultado); (ii) un mayor involucramiento de los
actores gracias a los aprendizajes obtenidos y a la generacin de condiciones
para que stos tomen decisiones cualifcadas y autnomas; (iii) una aportacin
a la construccin y refexin tericas de conocimientos surgidos de prcticas
sociales concretas; y (iv) una elaboracin ordenada y robusta de la memoria
institucional de las organizaciones que lideran y/o apoyan el proceso
11
.
La crisis que ha vivido y vive el proceso contractual del Estado, en cuanto
a que es identifcado por la sociedad civil y los oferentes como la actividad
pblica con mayor riesgo de corrupcin, ha impuesto que los criterios
ampliamente aceptados por la doctrina para identifcar una buena prctica
como son la innovacin, la factibilidad, la sostenibilidad, la replicabilidad
y el impacto, estn estrechamente relacionados con la aplicacin de los
principios de transparencia y seleccin objetiva como elemento determinante
para seleccionar una buena prctica de la gestin contractual.
Con el apoyo que el PNUD ha brindado a las entidades territoriales dando
asistencia tcnica en la gestin pblica para mejorar la transparencia en
especial en la contratacin pblica, se logr encontrar prcticas efcaces
en el ciclo o en alguna fase del ciclo de la contratacin que basadas en los
principios rectores de la transparencia tales como la rendicin de cuentas, la
visibilidad y la integridad han logrado rescatar algn grado de confanza por
parte de la sociedad civil y de los posibles oferentes.
11. Lineamientos generales para la sistematizacin de experiencias. Proyecto Transparencia en la Gestin Pblica a Nivel Territo-
rial en Colombia. rea de Gobernabilidad Democrtica, Documento Interno de Trabajo del PNUD Colombia.
Captulo 3
Sistematizacin de Experiencias
32
Las buenas prcticas identifcadas son medidas que han tenido xito en
cuanto a promocin de la integridad en la contratacin en un contexto dado,
colaborando de manera efcaz en la aplicacin del principio de seleccin
objetiva.
Teniendo en cuenta los lineamientos descritos en este captulo, las prcticas
que se exponen en este libro fueron el producto de un anlisis de los
contenidos de las fchas de recoleccin de informacin y su implementacin,
a travs de la revisin de los documentos que hubieran sido desarrollados
por los entes territoriales.
1. Contenido de la Ficha de Sistematizacin
Atendiendo a las consideraciones metodolgicas, a continuacin se exponen
las explicaciones a los interrogantes formulados en la fcha respecto de la
informacin tcnica de la experiencia, que garantizarn la sistematizacin
de las buenas prcticas.
Objetivos: Se quiere documentar los objetivos generales y especfcos o las
lneas de accin especfcas, para solucionar el problema o para corregir las
defciencias que dieron inicio a la experiencia.
Justifcacin: Aqu debe expresarse el origen de la prctica, la causa de la
accin, programa o proyecto y cul fue el origen del problema, la defciencia,
o el mejoramiento del proceso que se busca a partir de la experiencia,
proyecto.
Enfoques y estrategias: Que acciones se tomaron luego de identifcar las
causas del problema, defciencia. Por ejemplo se adelant una reunin a
nivel de alcalde/gobernador, un comit interno, reuniones, contratacin
de experto, plan de accin, para indicar cules fueron esos primeros
pasos. Finalmente se nombran las actividades principales, cada uno de los
objetivos anteriores debe contar con una serie de actividades (por ejemplo:
taller de sensibilizacin sobre la problemtica x, reunin de coordinacin
interinstitucional, identifcacin de posibles alternativas para solucionar el
problema).
Captulo 3
33
Metodologas e instrumentos: Se pueden describir las tcnicas utilizadas
en los diferentes momentos de la actividad (ej.: lluvia de ideas, debate, etc.)
e instrumentos metodolgicos utilizados.
xito: Consecuencias o logros positivos.
Actores involucrados: Quines son los autores, quines participaron en
la ejecucin de la buena prctica. Identifcar las personas responsables del
diseo, implementacin de esa prctica, quines se involucraron en el proce-
so o accin actores internos y externos (por ejemplo: Jefes de Unidad, Pro-
fesionales y Tcnicos).
Apoyo y Aliados: Si se cont con el apoyo de personas externas, universi-
dades, otras reas de la entidad, es decir relaciones de coordinacin o cola-
boracin establecidas a nivel interno o externo.
Grupos de Inters Impactados: Nmero y caracterizacin ms o menos
detallada de los sujetos que han sido impactados por la accin o actividad
(Proveedores, clientes, comunidad).
2. Buena prctica Gestin Contractual
y Gestin Jurdica Departamento de
Santander
Administracin pblica al alcance de todos
Gestin en contratacin y Gestin jurdica
2.1. Objetivo
La Buena Prctica en el Departamento de Santander se presenta
desde tres pticas con sus respectivos objetivos:
Captulo 3
34
Contratacin. Visibilizar a los ciudadanos y a los entes de control la gestin
contractual de la gobernacin en el seguimiento a proyectos.
- Defensa Judicial. Implementar herramientas tiles para ejercer
una adecuada y oportuna defensa jurdica, que permita mantener
informados a los abogados de sus respectivos procesos judiciales.
- Asuntos legales. Aportar el contenido legal a los diferentes actos
administrativos sometidos a revisin por las diferentes Secretaras de
Despacho, en torno a fjar una importante orientacin en los diferentes
temas abordados.
La asesora jurdica entrega el soporte legal orientado a garantizar que las
actuaciones del Departamento de Santander se ajusten a la normatividad
vigente, as como el respeto y acatamiento de los ms estrictos principios de
la administracin pblica.
En trminos del recurso humano el objetivo es contar con un equipo de
trabajo idneo, con experiencia, sentido de pertenencia y comprometido en el
cumplimiento de su misin garantizando la prestacin del servicio pblico, el
respeto, la tolerancia y la dignidad humana en aras de evitar la ocurrencia de
conductas sancionatorias por quienes ejercen su funcin.
La Ofcina Asesora Jurdica (OAJ) es la dependencia que presta la asesora al
Despacho del Gobernador y a todas las ofcinas gestoras de la poltica pblica
del Departamento, procurando un norte jurdico para que sus actos se ajusten
a las normas legales vigentes frente al manejo de los recursos pblicos.
Los principales problemas que debi enfrentar la OAJ y existentes al
momento de iniciar el proceso, fueron:
- La falta de aplicacin estricta de las normas y principios de la
contratacin pblica.
Captulo 3
35
- El elevado nmero de funcionarios que pueden incurrir en faltas
disciplinarias y la posibilidad de un alto ndice de demandas por
procesos administrativos que generan desconfanza en la comunidad.
- Los sistemas de informacin desactualizados; herramientas jurdicas
inapropiadas que afectan la calidad del servicio, insufciente recursos
fnancieros para cumplir con trmites legales y documentales.
- El recurso humano insufciente. Al inicio del perodo de gobierno, el
equipo de trabajo estaba conformado por 11 profesionales del derecho
especializados, de los cuales 4 integraban el grupo de contratacin y
7 ejercan defensa judicial y asistencia jurdica. En el nivel asistencial
estaban al servicio 6 funcionarios.
A partir de las herramientas de trabajo encontradas, la OAJ busca
implementar nuevas estrategias que faciliten un manejo sobre la
magnitud e importancia de los asuntos de su competencia. En este
orden de ideas, en lo referente a los sistemas de informacin, resaltan
los siguientes aspectos:
- El relacionado con la numeracin de los contratos y su digitalizacin,
porque hasta el ao 2006 se llevaba un consecutivo por clase de
contrato. La informacin que caracterizaban los contratos se registraba
en un archivo Excel compartido en una carpeta de una computadora
del grupo. En ese mismo ao, la Administracin implement en la
OAJ un mdulo denominado Soluciones Integrales de Administracin
Jurdica (SIA JURDICA), con el propsito de mejorar el formato de
almacenamiento, de manera que se ajustara a los nuevos requerimientos
de los entes de control y comenzar la integracin con otros procesos de
la entidad como los de la Secretara de Hacienda. Este fue el primer paso
en esa direccin. En ese mismo ao, otras ofcinas pudieron consultar
la informacin registrada en el mdulo.
- En cuanto al archivo fsico de los expedientes contractuales, para
proteger los documentos contra riesgos por prdida, La OAJ mediante
solicitud a la Secretara General obtuvo la asignacin de un scanner de
Captulo 3
36
alto rendimiento para comenzar a digitalizar las minutas de los contratos
que iban llegando a la ofcina para su registro y se almacenaban en el
servidor de datos del SIA (Soluciones Integradas de Administracin) en
formato PDF. La informacin de la Secretara de Salud se almacenaba
mediante extranet va conexin fbra ptica desde la misma Secretara.
La identifcacin de las difcultades existentes requiri de un Plan de Accin
identifcando la misin, la visin, los objetivos generales y especfcos que
han redundado en el propsito general de garantizar que las actuaciones
derivadas de la gestin administrativa del Departamento se encuadren en
un marco de legalidad y transparencia, buscando adems, cobertura en
asistencia jurdica y atencin oportuna a los requerimientos de los asuntos
que tengan implicaciones jurdicas.
Todos estos aspectos estn determinados para asegurar la estabilidad jur-
dica de la Administracin Departamental, en aras de garantizar la unidad
de criterio en la aplicacin de la normatividad vigente, propendiendo por la
defensa de los intereses del Departamento, llevando responsablemente la
representacin judicial, extrajudicial y administrativa en las diferentes ins-
tancias.
En materia contractual, siguiendo con el caso puntual relativo a la numeracin
y la publicidad de la contratacin del Departamento, en el ao 2008 se
produce el cambio de gobierno y los nuevos funcionarios adoptan los logros
alcanzados a la fecha en cuanto a la sistematizacin. No obstante, mediante
distintas auditoras de control de calidad efectuadas a la informacin
digitada en el mdulo Soluciones Integrales de Administracin Jurdica (SIA
JURDICA) se comprob que poda mejorarse la captura de la informacin
requerida al momento de numerar el contrato.
En los aos 2009 y 2010 el proceso de registro de informacin continu
mejorando, mediante adecuaciones para generar los reportes requeridos
por los diferentes entes de control referente a la informacin contractual
registrada.
Captulo 3
37
En el mes de agosto del ao 2010 a solicitud de la Ofcina Asesora Jurdica
y del despacho del Gobernador se cre una pgina web que permitiera
consultar los contratos suscritos y publicar los archivos pdf que contienen
la copia digitalizada de las minutas de dichos contratos. Esta aplicacin fue
publicada en el sitio ofcial del Departamento de Santander para que toda
la ciudadana pudiera consultarla en lnea. Es importante destacar que esta
aplicacin da acceso a dicha informacin desde el mismo momento en que
se digitaliza cumpliendo con dar informacin veraz y oportuna para que la
ciudadana pueda hacer seguimiento a la contratacin del Departamento.
Es importante sealar, que la herramienta ms importante dentro de
todo el proceso de la experiencia en el Departamento, ha sido el aplicativo
Soluciones Integrales de Administracin (SIA). El proceso de transferencia
de conocimiento de los constantes desarrollos del aplicativo en la entidad,
ha sido realizado mediante capacitaciones a los funcionarios involucrados
en el proceso, a travs de los manuales de usuario y de manera personalizada
en los puestos de trabajo de cada uno de ellos. Esta ltima forma de adquirir
el conocimiento respecto de la operacin, ha tenido un impacto mayor pues
el trabajo personalizado con el funcionario si bien tiene un alto costo de
tiempo el resultado es de un cliente satisfecho y un proceso ajustado a las
necesidades de la entidad.
En cuanto a la defensa judicial del departamento, desde el punto de vista del
recurso humano y teniendo en cuenta las necesidades del servicio debido al
incremento de las demandas en contra de la entidad, especialmente de los
sectores salud y educacin, la OAJ ha requerido incrementar el nmero de
funcionarios de planta y contratistas, en el nivel profesional. Al inicio del
perodo, el equipo estaba integrado por 7 profesionales que ejercan defensa
judicial y asistencia jurdica. En el nivel asistencial prestaban sus servicios 6
funcionarios. Ya en el ao 2011 se cuenta con 13 profesionales del derecho de
planta de cargos de la administracin y 8 abogados contratados para apoyar
la asistencia y defensa judicial. En el nivel asistencial la OAJ cuenta con 8
funcionarios de planta y 2 contratados. Cabe destacar que se ha contado,
aunque por perodos muy cortos, con el apoyo logstico de aproximadamente
20 practicantes del derecho, provenientes de la Universidad Autnoma de
Bucaramanga (UNAB), la Universidad de Santander (UDE), la Universidad
Captulo 3
38
Industrial de Santander (UIS) y de 2 tcnicos de la Unidades Tecnolgicas
de Santander (UTS), encargados del manejo y actualizacin jurdica en lnea
y de manera diaria.
Se destacan dos grandes aspectos de los macro procesos del Departamento
sobre los cuales se hace la exposicin de lo que realmente es representativo
dentro de la prctica desarrollada.
2.4.1. Gestin contractual
En principio la OAJ asesor a las ofcinas gestoras, revisando los proyectos
de pliegos de condiciones y elaborando la minuta respectiva, de conformidad
con los expedientes precontractuales. Esto se hizo desde el comienzo del
cuatrienio hasta Octubre de 2010.
Las funciones de la OAJ en materia de contratacin, hoy da se enmarcan
en las siguientes actividades: absolver consultas en materia contractual,
emitir conceptos, revisar proyectos de actos administrativos de terminacin
y liquidacin unilateral, numerar los contratos y convenios, y posterior a la
legalizacin y aprobacin de las respectivas plizas por las Ofcinas Gestoras,
archivar los expedientes contractuales.
a. Asesora en materia contractual. El Departamento de Santander
cuenta con un Manual de Contratacin contenido en el Decreto Departamental
0244 de 2009, modifcado por los Decretos Departamentales 0203 de 25
de octubre de 2010, 033 de 4 de Abril de 2011 y 0141 del 16 de Septiembre
de 2011. En esencia, el Manual de Contratacin resalta las funciones que
en materia contractual corresponden a las Ofcinas Gestoras y a la Ofcina
Asesora Jurdica (OAJ). Determina cada una de las modalidades de
contratacin con sus requisitos bsicos, introduce el procedimiento para la
aplicacin de multas, sanciones y declaratoria de terminacin unilateral, y
seala a su vez el Manual de Supervisores e Interventores.
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Con el propsito de mantener actualizados a los funcionarios de la
Administracin Central y a aquellas personas que desarrollan actividades
de contratacin, la OAJ ha procurado de manera constante, informar sobre
los cambios ocurridos y la interpretacin de la normatividad, mediante la
expedicin peridica de circulares informativas.
b. Recurso tecnolgico. Toda la informacin se encuentra disponible
para todos los funcionarios del Departamento a travs del uso del aplicativo
SIA; esto se pudo lograr porque en el momento de la adquisicin del software
ste se suministr con licenciamiento ilimitado de manera tal que se puede
instalar en cualquier equipo de la entidad sin costo adicional.
A partir del ao 2011, se evidenci la gran importancia respecto de la inte-
gracin entre el SIA Jurdico y el SIA de la Secretara de Hacienda de manera
tal, que cuando se expide un registro presupuestal, se encuentre enlazado
con el contrato correspondiente. En este momento se digitalizan los sopor-
tes de las obligaciones contradas y pagos efectuados por el Departamento
en la vigencia 2011. Estos soportes contienen entre otros documentos las Ac-
tas de Inicio, Actas Parciales, Actas de Liquidacin, Informes del Contratista
y del Supervisor o Interventor, lo que permite a los funcionarios y entes de
control acceder oportunamente a la informacin y realizar un seguimiento
efectivo a los contratos.
Otro proyecto de especial inters que comienza a introducirse, hace refe-
rencia a la creacin de un portal de transparencia que hace uso de toda la
informacin fnanciera y documental recogida durante todos estos aos, con
el objetivo de publicarlas va internet para que la ciudadana en general con-
sulte y ejerza veedura en lnea, sobre la gestin de su gobernante.
c. Numeracin de los contratos. Como se ha comentado en este escrito,
el trmite de numeracin de los contratos se ha mejorado paulatinamente,
en consideracin a la oportunidad para capturar la informacin relacionada.
Hoy este proceso est enmarcado en los parmetros establecidos en el
Decreto Departamental 0203 de 25 de octubre de 2010, que modifc el
Manual de Contratacin y el cual se cumple rigurosamente numerando todos
los contratos incluidos aquellos pertenecientes a la Secretara de Salud.
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La numeracin se realiza el mismo da de radicacin del expediente. Una
vez numerado el contrato, ste se escanea y publica en la pgina web de la
Gobernacin. En la actualidad cualquier ciudadano ingresando a http://
www.santander.gov.co y haciendo clic en la opcin CONTRATOS - archivo
contratos puede acceder a la minuta de cualquiera de los ms de 13.000
contratos suscritos desde la vigencia 2006, los cuales podrn ser buscados
utilizando una de las siguientes opciones: CC o NIT del contratista; objeto
del contrato; y Nombre o Razn Social o Contrato No..
d. Legalizacin de los contratos. Conforme a lo dispuesto en el Decreto
Departamental 0203 de octubre 25 de 2010, son las ofcinas gestoras quienes,
de conformidad con el procedimiento all establecido, aprueban las garantas,
verifcan la publicacin del contrato en la Gaceta Departamental si a ello hay
lugar, y realizan las gestiones para la expedicin del registro presupuestal
(RP), requisitos obligatorios, para suscribir el acta de inicio. As mismo, con
base en un formato predeterminado, la OAJ imparte directrices sobre la
forma como deben expedirse las plizas.
e. Archivo de los contratos. La conformacin del expediente contractual
ordenado cronolgicamente, comprende todos los documentos testigos, en
lo posible originales, que contribuyen a dejar el refejo de la necesidad y los
soportes precontractuales, contractuales y de ejecucin y cumplimiento del
contrato. La OAJ archiva la totalidad del expediente contractual incluyendo
las propuestas perdedoras de cada proceso. Los modifcatorios, adiciones,
actas de ejecucin, se van adicionando al expediente hasta su terminacin y
liquidacin.
En el ao 2010 se implement la digitalizacin de la totalidad de los
expedientes contractuales, permitiendo de esta manera simplifcar los
trmites al interior de la Administracin, adems de proteger y salvaguardar
los expedientes, advirtiendo as mismo que los mismos se mantienen en
archivo fsico.
En cumplimiento de la ley de archivo, fueron remitidos al Archivo Central
del Departamento, los expedientes correspondientes a los aos 2006 y 2007.
Respecto de los aos 2008 y 2009, en la actualidad, se estn remitiendo en
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la medida en que se van escaneando, con el fn de completar la digitalizacin
de la totalidad de los expedientes contractuales del cuatrienio.
2.4.2. Gestin jurdica
a. Atencin de procesos judiciales y administrativos. Comprende
la atencin de la Defensa judicial del Departamento, ante la Jurisdiccin
Ordinaria Laboral, la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo y los
Tribunales de Arbitramento, en virtud de acciones impetradas como: Nulidad
y Restablecimiento del derecho, Simple Nulidad, Reparacin Directa,
Contractual, Popular, de Grupo, de Cumplimiento, y como parte civil ante la
Justicia Penal.
Se implement la realizacin de comits tcnicos al interior del grupo de
gestin jurdica, donde los abogados socializaron diferentes temticas
relacionadas con las modifcaciones a las normas procedimentales, tales
como el Sistema Penal Acusatorio, el Sistema de Oralidad en la Justicia
Ordinaria Laboral y el Nuevo Cdigo Contencioso Administrativo.
b. Recurso tecnolgico. En lo referente a la modernizacin de las
herramientas tecnolgicas y de la informacin se cuenta con equipos de
cmputo nuevos que permiten a los funcionarios, agilidad en las consultas
a travs de la intranet y acceder a la normatividad, jurisprudencia, doctrina,
noticias judiciales, y a la atencin de procesos en lnea.
Los abogados de la OAJ tienen un reporte judicial diario de informacin en
el que se registra el movimiento de los procesos, a travs de la publicacin
de estados, edictos, traslados de los judiciales. Para el efecto se implement
un sistema con acceso personalizado a la foto digital del auto o sentencia
producida en el da. Esta herramienta tiene cobertura en los municipios de
Bucaramanga, Piedecuesta, Barrancabermeja, Lebrija, San Gil, Socorro,
Mlaga, Aguachica, Valledupar y Ccuta.
Se cuenta con un sistema denominado Control Integrado de Demandas (CID),
mediante el cual, en tiempo real se determinan las acciones impetradas,
cuanta de las reclamaciones, despachos judiciales, ofcina gestora, consultas
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al estado actual de cada proceso, abogado asignado, e histrico de las
sentencias, en la medida en que es alimentado por el profesional universitario
cuya defensa judicial se encuentra a su cargo. Adicionalmente, el CID entrega
reportes grafcados por cada uno de los tems, por ejemplo por cuanta, por
acciones, por ofcina gestora, por demandas por cada ao y sentencias. Hoy el
Departamento cuenta con la informacin que permite conocer el
nmero de demandas, el estado en que se encuentran, la cuanta,
el abogado asignado y las resultas del proceso.
c. La conciliacin extrajudicial. Se logr que el Comit de Conciliacin
fuera adscrito a la OAJ, su reestructuracin a travs de Resolucin No. 08303
del 1 de Junio de 2011, as como la parametrizacin del procedimiento para
presentar ante el Comit por parte de las Ofcinas Gestoras, las fchas tcnicas
y conceptos sobre la procedibilidad de la Conciliacin.
Se vienen ejerciendo polticas de prevencin del dao, a travs de las barras
de abogados, circulares a los abogados y a las ofcinas gestoras: estudio de
la existencia de dolo o culpa grave como prerrequisito para la procedibilidad
de la accin de repeticin, al interior del Comit de Conciliacin, de acuerdo
a los conceptos de los abogados; representacin prejudicial exclusiva en las
conciliaciones en contra del Departamento y la inclusin de base de datos en
el mdulo de conciliaciones CID.
d. Personeras jurdicas. Respecto a la inspeccin, vigilancia y control que
ejerce el Gobernador de Santander sobre las entidades sin nimo de lucro, el
procedimiento se desarrolla con el fn de evitar que dichas entidades se utilicen
como fachadas para ejercer otro tipo de actividades que desnaturalicen su
existencia; as mismo, iniciando investigaciones administrativas respecto de
aquellas sobre las cuales se interpongan quejas y tambin de ofcio por parte
de la Gobernacin de Santander cuando se evidencia alguna irregularidad en
el desarrollo del objeto social de stas.
2.5. Innovacin
Formulacin de una poltica institucional de gestin contractual y gestin
jurdica transparente, que basada en los instrumentos que brindan las
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tecnologas de la informacin hicieron posible el control de la actividad
contractual y de la gestin jurdica, haciendo visible el actuar de los funcionarios
pblicos, lo que posibilita un mayor y mejor control ciudadano.
El aplicativo Soluciones Integrales de Administracin (SIA) en trminos
de innovacin introdujo el concepto de representar contablemente todo
proceso fnanciero registrado en la Secretara de Hacienda, de esta manera
la contabilidad se vuelve fuente nica de informacin y da consistencia a los
informes generados internamente y para los entes de control. Adems, en
una sola base de datos reposa la informacin del presupuesto, contable, de
tesorera, jurdica, recursos fsicos, documental y planeacin.
2.6. xito
El momento actual de la sistematizacin es consecuencia de un largo
proceso llevado a cabo entre la empresa que desarroll el software y los
lderes funcionales de la administracin que de manera conjunta fueron
trabajando en pos de un objetivo fnal que era integrar la mayor cantidad
posible de informacin en un sistema y poder utilizarla como herramienta
de control y de asistencia en la toma de decisiones de la alta gerencia y de
igual manera poner oportunamente, dicha informacin a disposicin de
la comunidad utilizando tecnologa de avanzada para que se pueda hacer
veedura en lnea y as la ciudadana evaluar e interactuar con sus dirigentes
de manera efcaz y oportuna. La continuidad del proceso de sistematizacin
independientemente de los cambios polticos ha sido otros de los xitos que
puede mostrar del Departamento de Santander en pos de este objetivo y
el trabajo de la administracin con la frma productora junto a los lderes
de cada rea sistematizada es lo que ha permitido lograr los estndares de
transparencia actuales manteniendo unos costos razonables.
Replicar este proceso de sistematizacin en otras entidades es posible dado
el alto nivel tecnolgico logrado en el desarrollo, unos costos de produccin
e implementacin bajos y el alto nivel de especializacin logrado por el
personal profesional involucrado en las tareas. Es de resaltar que varios
funcionarios del departamento de Santander pueden ser elementos valiosos
para reproducir estos xitos en otras entidades. Una vez la ciudadana utilice
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el portal de transparencia y se acostumbre a hacer veedura a travs de l,
esta misma ser el garante de la sostenibilidad de este xito logrado en el
Departamento.
En la gestin Contractual:
1. Funciones claras de las ofcinas gestoras y de la Ofcina Asesora Jurdica a
travs del Manual de Contratacin.
2. Fortalecimiento de la salvaguarda virtual de los expedientes contractuales.
Adems, con la centralizacin del expediente contractual se asegura para el
Departamento de Santander, la disponibilidad de la informacin consistente
y confable.
3. Con la digitalizacin de los expedientes contractuales se logr:
- Salvaguarda virtual de los expedientes contractuales desde el ao 2006.
- Los funcionarios de toda la Gobernacin han mejorado los trmites, pues
ahora son mucho ms efcientes en el desempeo de sus labores, ya que
tienen acceso a la informacin de toda la contratacin a travs del aplicativo
SIA.
- El aporte de esos documentos digitales a solicitud de los entes de control
cuando estos realizan sus actividades de auditoras, reduciendo los tiempos
y gastos en fotocopias.
- Permite a los Supervisores e Interventores hacer un seguimiento fcil y
rpido de las obligaciones del contrato, para mejorar su labor.
- Acceso a todas las dependencias de la entidad para consultar dicha
herramienta.
- Permite visualizar los pagos y la ejecucin de los contratos.
- Impide el riesgo de prdida de documentos y de informacin.
4. El diseo y puesta en marcha de un portal de transparencia para el control
ciudadano en lnea donde se podr consultar el estado de un contrato.
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5. En bsqueda de un mejoramiento a la gestin contractual se dise e
implement en la ventanilla nica de la entidad un aplicativo que facilita la
actualizacin de los expedientes contractuales.
En la gestin jurdica.
1. La Ofcina Asesora Jurdica (OAJ) a travs del Control Integrado de
Demandas (CID) logr la sistematizacin del inventario y seguimiento
permanente de los procesos judiciales en los que el Departamento es parte,
lo que permiti tener a disposicin la informacin actualizada para la entrega
de informes peridicos solicitados por los rganos de control, Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico y la Secretara de Hacienda Departamental entre
otros.
2. Se dio inicio a la organizacin del archivo de gestin de los expedientes
relacionados con los procesos judiciales y extrajudiciales del cuatrienio,
as como los conceptos y derechos de peticin conforme a las normas de
archivstica, con el apoyo de la Secretara General Grupo de Administracin
de Documentos, lo mismo que la organizacin del archivo de ms de 5.000
expedientes que reposan desde el ao 1.940 relacionados con las asociaciones
sin nimo de lucro que custodia el Grupo de Personeras Jurdicas.
3. Los abogados que ejercen la defensa judicial del departamento acceden en
lnea a las fotos digitales de los autos, traslados, sentencias, edictos proferidos
por los diferentes despachos judiciales.
4. La nueva estructura del Comit de Conciliacin Judicial y la asignacin
de la secretara tcnica a la Ofcina Asesora Jurdica, permite una mejor
organizacin y atencin oportuna de las solicitudes de conciliacin allegadas
al departamento.
El principal actor es la Ofcina Asesora Jurdica (OAJ) que dentro
de sus funciones se encuentran las de brindar:
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Apoyo en la emisin de conceptos que contribuyen a la unifcacin de
criterios y oportuna orientacin y atencin a las asesoras, con experiencia,
idoneidad y conocimiento de las normas legales y reglamentarias para el
cumplimiento de los trmites de su competencia.
- Apoyo y asesora en la gestin contractual a las ofcinas gestoras.
- Asesora jurdica en la legalidad y oportunidad de las actuaciones
administrativas del departamento.
- Seguimiento permanente de los procesos judiciales y extrajudiciales.
- Informacin til para la adopcin de polticas de defensa judicial y la
prevencin del dao antijurdico.
Estas funciones de manera especfca se han expuesto en este documento y se
despliegan en toda la gestin contractual y la gestin jurdica.
Todo el apoyo y asesora en materia contractual y jurdica est dirigido a las
Ofcinas Gestoras (Secretaras de Despacho y Direcciones), quines deben
conformar el expediente contractual y remitirlo a la OAJ debidamente foliado
y ordenado de manera cronolgica para su digitalizacin. Deben realizar las
diligencias necesarias para que el contratista presente la pliza y realice la
publicacin del contrato en la Gaceta Departamental. Adems, solicitan a la
Ofcina de Presupuesto la expedicin del registro presupuestal.
Han desarrollado un papel activo en todo el proceso, los funcionarios
de la Secretara General (Sistemas), Secretara de Hacienda, Secretara
de Planeacin, Control Interno, Ofcina de Calidad y los contratistas
de los sistemas del SIA, Legis, Activia, Litisdata y Forest, con el fn de
generar una red de informacin que permita la alimentacin y consulta
de todos los sistemas e informacin que genera de acuerdo a las nece-
sidades de la administracin.
El Comit de Seguimiento del Pacto por la Transparencia del cual hacen parte
las organizaciones no gubernamentales de carcter gremial y acadmico
ms signifcativas del Departamento como son la Cmara de Comercio,
la Fundacin Participar, La Cmara Colombiana de la Construccin
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(CAMACOL), la Sociedad Santandereana de Ingenieros, la Universidad
Industrial de Santander (UIS), la Universidad Autnoma de Bucaramanga
(UNAB), Universidad Santo Toms (USTA), la Universidad Manuela Beltrn
(UMB), la Corporacin Educativa ITAE, la Corporacin Compromiso, la
Veedura Ciudadana la Lupa de la Verdad, etc.
3. Buena prctica gestin contractual
Departamento de Santander
Estrategia Santander Transparente
3.1. Objetivo
Permitir la veedura precontractual a los procesos de seleccin de contratistas
y la promocin de los principios de la contratacin estatal.
Consolidar una cultura de rendicin de cuentas en las administraciones locales
y de esta forma fortalecer el inters de la sociedad civil en el acompaamiento,
la vigilancia y el control social de la gestin pblica.
Parametrizar los requisitos para participar en los procesos contractuales del
Departamento, estableciendo unas mismas reglas de juego.
Crear un sistema de seleccin objetiva que permita la transparencia en el
proceso contractual, que restituya la confanza de la sociedad civil y los
oferentes en la gestin contractual.
Durante la campaa poltica de 2007 los candidatos a la Gobernacin de
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Santander frmaron el Pacto por la Transparencia
12
ante un grupo de
representantes de los gremios, la academia y la sociedad civil. El documento
se titul POR UNA CONTRATACIN DECENTE.
El gobernante que suscribe el Pacto por la Transparencia adquiere
el compromiso de adelantar su gestin transparente, permitiendo la
participacin ciudadana, con el fn de fortalecer y consolidar el control social
de lo pblico.
Antes de la frma del Pacto la participacin ciudadana en la gestin contractual
era muy limitada y su injerencia era la de simple observador sin tener ningn
papel determinante. As lo corroboran las mltiples observaciones realizadas
por la Cmara de Comercio que no fueron atendidas. Esta misma suerte
tambin la tuvo la Fundacin Participar.
Por otra parte, de manera puntual la poltica de contratacin pblica
desarrollada por la Secretaria de Transporte e Infraestructura de Santander
haba sido cuestionada porque los requisitos exigidos en los procesos
contractuales eran dismiles lo que generaba dudas en cuanto a la posible
manipulacin de los pliegos de condiciones por parte de los funcionarios
pblicos, o de los oferentes o de ambos.
Ante este panorama el reto para la administracin departamental radicaba
en restaurar la confanza en la gestin contractual, para lo cual deba actuar
de la mano de la sociedad civil por medio de las veeduras ciudadanas y
creando un marco normativo de los procesos contractuales que aplique de
manera contundente los principios de transparencia, integridad y seleccin
objetiva.
12. Para el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupcin, los objetivos del Pacto por la Transparencia son:
- Fortalecer en las administraciones municipales y departamentales la cultura de la informacin.
- Lograr una mejor articulacin entre la sociedad civil y los gobernantes de manera que la gestin pblica responda a las deman-
das y a la solucin de los problemas ms sentidos de la poblacin.
- Generar, fortalecer y consolidar la construccin de tejido social que asuma la corresponsabilidad con lo pblico.
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3.3.1. Veeduras ciudadanas
La verifcacin de los avances y grado de cumplimiento de la administracin
frente al Pacto promovido por el Programa Presidencial Contra la Corrupcin,
corresponde a la Sociedad Civil organizada en el Comit de Seguimiento al
Pacto por la Transparencia de Santander. De este Comit hacen parte las
siguientes instituciones:
Fundacin Participar, Cmara de Comercio de Bucaramanga, Asociacin
Nacional de Industriales (ANDI), Sociedad Santandereana de Ingenieros,
Cmara Colombiana de la Construccin (CAMACOL), Universidad Industrial
de Santander (UIS), Universidad Santo Toms (USTA), Universidad
Autnoma de Bucaramanga (UNAB), Universidad Manuela Beltrn (UMB),
Corporacin Educativa ITAE, Consejos Departamental y Municipal de
Planeacin, Corporacin Compromiso, Asociacin Colombiana de Ingenieros
(ACIEM), Sociedad Colombiana de Arquitectos (SCA), Comit de Veedura
Ciudadana de Obras de Baja Intensidad (OBI), Veedura Ciudadana La Lupa
de la Verdad y Veedura en salud.
Mediante convenio celebrado entre la Cmara de Comercio de Bucaramanga
y la Fundacin Participar, se acord aunar recursos para apoyar la labor del
Comit de Seguimiento, que se ha realizado desde diciembre de 2008.
De esta forma se pudo contar con un equipo interdisciplinario de profesionales
encargado de revisar los diferentes procesos contractuales departamentales
publicados en el Portal nico de Contratacin, y realizar las observaciones
y pronunciamientos pertinentes, bajo el apoyo y control permanente de los
representantes de las entidades que integran el Comit.
Este ejercicio, para el que se uni la metodologa de veedura precontractual
desarrollada por la Cmara de Comercio y el trabajo de promocin de la
transparencia de la Fundacin Participar, constituye el sello caracterstico
del Comit de Seguimiento de Santander.
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Desde diciembre de 2008 el Comit de Seguimiento al Pacto ha revisado
y acompaado numerosos procesos de seleccin de contratistas del
Departamento de Santander, ha formulado respetuosas observaciones a la
entidad, ha realizado reuniones de trabajo con diferentes Secretaras de
Despacho con el nimo de promover los principios de la contratacin y ha
presentado tres informes pblicos del resultado de su actividad.

3.3.2. Seleccin objetiva
En la bsqueda de garantizar procesos de seleccin objetivos, la Secretara
de Transporte e Infraestructura de Santander desarroll una poltica
de contratacin pblica bautizada TRANSFORMA, que comprende tres
componentes:
a. El Establecimiento de requisitos (Jurdicos, Financieros,
Tcnicos) claros, consistentes y coherentes en TODOS los procesos
de seleccin de contratistas. Es decir, todos participan bajo las
mismas reglas de juego para cualquier proceso al que se presenten.
b. Utilizacin del sistema de dos sobres, el primero con los documentos
habilitantes: jurdicos, fnancieros y tcnicos, y un segundo sobre que
contiene la oferta econmica, la cual se abre en la audiencia pblica
de adjudicacin. Con esto nadie puede conocer los valores propuestos
por los dems participantes hasta el da de la audiencia pblica.
c. Involucrar variables externas de imposible manipulacin para el clculo
de mtodos matemticos que defnen al ganador del proceso.
Como complemento a la forma de seleccionar los contratistas la administracin
departamental implement dos herramientas de publicidad de su gestin
contractual a saber: la publicacin de todos sus contratos y modifcaciones a
los mismos en su pgina web, informacin que est disponible por diferentes
fltros, y la rendicin de cuentas por provincias en las cuales el Gobernador
present los avances y difcultades de la gestin, desagregando la informacin
por municipios.
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Primero, se est cumpliendo con el compromiso de la administracin
departamental con la labor de veedura precontractual, que se manifesta en
la designacin del Jefe de la Ofcina de Control Interno como funcionario de
enlace con el Comit de Seguimiento, en la disposicin de los funcionarios
en permitir y promover el control social y en el permanente inters del
Gobernador y los Secretarios de Despacho por los temas de contratacin
transparente.
Segundo, se estn aplicando cada uno de los elementos de TRANSFORMA,
que ofrece un fltro de transparencia, pero que en su conjunto hacen que
los procesos de contratacin de obra no puedan ser objeto de manipulacin,
ni por parte de los funcionarios ni por los proponentes. Inmediatamente se
expone en qu consisten cada uno de esos elementos.
3.4.1. Requisitos de participacin
El cumplimiento de lo dispuesto en el inciso primero del artculo 5 de la
Ley 1150 de 2007, en especial la proporcionalidad que debe existir entre los
requisitos habilitantes y la naturaleza y valor del contrato a celebrarse, la
Secretara de Transporte e Infraestructura de Santander, ha unifcado las
reglas de participacin as:
a. Experiencia. Se acepta la experiencia acumulada por el interesado en
los diez (10) ltimos aos. La experiencia probable como constructor se fj
en tres aos.
Como experiencia especfca se debe acreditar como mnimo el CIENTO POR
CIENTO (100%) del valor del presupuesto ofcial del proceso de seleccin
expresado en salarios mnimos mensuales vigentes (SMMLV), en mximo
cuatro (4) contratos terminados y/o liquidados cuyo objeto principal tenga
relacin con el objeto a ejecutar. Cada contrato deber tener un monto mnimo
equivalente al DIEZ POR CIENTO (10%) del valor total del presupuesto
ofcial del proceso de seleccin expresado en SMMLV.
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Adems uno de los cuatro contratos relacionados deber cumplir con la
condicin de que el valor del mismo corresponda como mnimo al 40% del
presupuesto ofcial del proceso de seleccin, expresado en SMMLV, y que
acredite en ese mismo contrato la ejecucin de tems representativos de la
obra a ejecutar.
La experiencia se acredita mediante uno de los siguientes documentos:
1.) Copia de la certifcacin de obra.
2.) Copia del Acta de liquidacin, o acta de recibo fnal o acta de termi-
nacin de obra.
En caso de tratarse de un contrato que contemple varias actividades como
por ejemplo: estudio, diseo y construccin, debe certifcarse por parte de la
Entidad contratante, el valor correspondiente a cada una de las actividades
en forma individual.
Si los documentos exigidos para la acreditacin de la experiencia no con-
tienen las cantidades de obra ejecutadas, los proponentes debern ad-
juntar los documentos que sean necesarios para poder identificar clara-
mente las cantidades finales ejecutadas en los contratos relacionados en
la experiencia.
Tratndose de consorcios o uniones temporales si la totalidad de la expe-
riencia es presentada por uno solo de los integrantes del consorcio o unin
temporal constituido para efectos de este proceso de contratacin, este de-
ber tener una participacin en el proponente plural no inferior al cincuenta
por ciento (50%). El integrante del proponente plural que acredite el con-
trato de mayor valor de los relacionados en el formato correspondiente, debe
tener una participacin en el consorcio o unin temporal no inferior al 40%.
b. Capacidad fnanciera. La capacidad fnanciera de los proponentes se
establece de la informacin del Registro nico de Proponentes (RUP), y solo
se requiere la presentacin de estados fnancieros certifcados y dictamina-
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dos cuando el RUP indique que la informacin no ha sido objeto de verif-
cacin por la Cmara de Comercio respectiva.
Para determinar si un oferente cuenta con la capacidad fnanciera sufciente
para atender el contrato, se utilizan cuatro indicadores los cuales fueron ob-
jeto de consenso con representantes de la sociedad civil. Para cualquiera de
esos ndices, en caso de consorcios o uniones temporales para calcularlos se
utiliza la sumatoria de los ndices, promedios o valores de sus integrantes.
- Capital de trabajo: Corresponde al activo corriente menos el pasivo co-
rriente y debe ser mayor o igual a: 1.3 (Presupuesto ofcial Valor anticipo)
/ Plazo en meses del contrato.
- Nivel de endeudamiento: Corresponde al pasivo total dividido en el
activo total y debe ser menor o igual a 0.7
- ndice de liquidez: Corresponde al activo corriente dividido en el pasivo
corriente y debe ser mayor a 1.6
- Patrimonio: Debe ser mayor o igual al presupuesto ofcial.
c. Capacidad residual de contratacin. La capacidad residual de con-
tratacin exigida corresponde a una vez el presupuesto ofcial del proceso y
se calcula restando a la capacidad total de contratacin como constructor el
valor total de contratos en ejecucin con cualquier entidad, incluyendo los
que tenga por su participacin en sociedades, consorcio o uniones tempo-
rales, de conformidad con lo establecido en el Decreto 1464 de 2010.
3.4.2. Sistema de dos sobres
Este sistema consiste en que cada proponente presenta su oferta en dos sobres,
el primero de los cuales contiene la totalidad de requisitos habilitantes y los
aspectos tcnicos de la propuesta que otorgan puntaje. El segundo sobre
contiene la propuesta econmica.
El sobre nmero uno contiene los documentos de orden jurdico, fnanciero
y de experiencia.
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Una vez la entidad recibe las propuestas procede a la apertura del sobre uno
para realizar la verifcacin de los requisitos de participacin y evaluar los
aspectos tcnicos de las ofertas. Concluida esta etapa se procede a publicar
el informe evaluativo que establece los proponentes habilitados y el puntaje
parcial obtenido por criterios tcnicos.
Transcurrido el traslado del informe de evaluacin del primer sobre, resueltas
las observaciones formuladas por los interesados y previamente defnidos
los proponentes hbiles, en audiencia pblica se procede a la apertura del
segundo sobre o propuesta econmica.
Cada propuesta econmica es revisada y de ser necesario se realiza la
correccin aritmtica, el valor defnitivo determina la posicin del oferente
de acuerdo con las diferentes frmulas que utiliza la entidad para establecer
el ganador, de lo cual se publica un informe por el trmino de cinco das
hbiles, con el fn de que los interesados pueden presentar observaciones.
Este sistema, considerado un fltro de transparencia importante ya operaba
en la contratacin del Departamento, la novedad que introduce la presente
administracin es complementarlo con el sorteo de la frmula para llegar al
proponente ganador, la que se selecciona utilizando la tasa representativa
del mercado que rige para el da siguiente a la fecha de adjudicacin.

3.4.3. Sorteos utilizando la Tasa Representativa del Mercado (TRM)
Hasta el momento se han presentado los dos primeros fltros de transparencia,
que corresponden al pliego de condiciones estndar y la utilizacin del
sistema de dos sobres. El tercer elemento constituye el sello caracterstico
de la gestin contractual de la Secretara de Transporte e Infraestructura
del Departamento de Santander y corresponde a la utilizacin de la Tasa
Representativa del Mercado del dlar (TRM) para sortear la frmula que
junto a la califcacin obtenida por el factor calidad determina el proponente
ganador y para realizar el sorteo de consolidacin de oferente en los procesos
de seleccin abreviada de menor cuanta y como criterio de desempate en los
concursos de mritos.
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a. Sorteo de la frmula para evaluar el precio: En los pliegos de
condiciones de las licitaciones pblicas y selecciones abreviadas de menor
cuanta, en las que se debe evaluar calidad y precio, se incluyen para establecer
el puntaje de la propuesta econmica tres frmulas: la media geomtrica
mnima, la media aritmtica y la media geomtrica mxima.
Cada una de las frmulas o mtodos sealados se ejecuta para evaluar las
propuestas econmicas y obtener el mayor puntaje por el criterio precio.
La frmula que fnalmente se utiliza para otorgar el puntaje por el factor
econmico depende de los dos decimales de la Tasa Representativa del
Mercado (TRM) del dlar que rige para el da siguiente al de la adjudicacin,
es decir una variable de imposible manipulacin tanto por los funcionarios
como por los proponentes, por lo cual se garantiza la transparencia del
sistema.
Una vez se obtiene el puntaje por precio se suma el obtenido por el criterio
de calidad y de ah se obtiene el orden de elegibilidad de mayor a menor
puntaje.
La evaluacin del criterio econmico opera as:
En el caso en que se hubiesen presentado varias propuestas y stas hayan
resultado HABILITADAS y tengan una califcacin de CUMPLE, las
mismas se regirn de acuerdo con lo establecido a continuacin.
- La Entidad realizar en la fecha establecida en el Cronograma la AU-
DIENCIA DE APERTURA DEL SOBRE No. 2, en la que se har la ap-
ertura del sobre econmico y se realizar la correccin aritmtica de la
oferta econmica de los oferentes habilitados si as se requiere.
- En la misma audiencia de APERTURA DEL SOBRE No. 2 realizar
la aplicacin de los mtodos de califcacin, sin que ese da pueda ob-
tenerse la califcacin defnitiva de los oferentes, por cuanto la TRM a
utilizar corresponder a la del da siguiente de la AUDIENCIA DE AD-
JUDICACIN, la que se realiza en fecha posterior a la AUDIENCIA DE
APERTURA DEL SOBRE No. 2.
Captulo 3
56
- Se determinar para la asignacin de puntajes los siguientes tres m-
todos de califcacin econmica de propuestas: Mtodo de la Media
Geomtrica Mnima; Mtodo de la Media Aritmtica; y Mtodo de la
Media Geomtrica Mxima:
Para la seleccin del mtodo a utilizar se tendr en cuenta los decimales
de la Tasa Representativa del Mercado del dlar (TRM) calculada por
la Superintendencia Financiera de Colombia, correspondiente al da
hbil siguiente a la AUDIENCIA DE ADJUDICACIN, (sta es la que
es publicada, en horas de la tarde del mismo da de la AUDIENCIA DE
ADJUDICACIN) como se muestra a continuacin:
Decimales TRM Frmula a aplicar
Entre 00 y 33 Mtodo de Media Geomtrica mnima
Entre 34 y 66 Mtodo de Media Aritmtica ponderada
Entre 67 y 99 Mtodo de Media Geomtrica mxima
Realizadas las verifcaciones y, de ser el caso, aplicados los procedimientos
sealados en el literal anterior, ser ledo el valor total de cada una de las
propuestas econmicas y se verifcar que el mismo no sea superior al 100%
del presupuesto ofcial estimado, so pena de rechazo de la propuesta.
Se verifcar que el valor total de la propuesta no sea inferior al 85% del
presupuesto ofcial, en cuyo caso se le asignar de manera inmediata 100
puntos por factor precio. Posteriormente, se aplicar el mecanismo seleccio-
nado, o sea el mtodo de califcacin econmica, incluyendo las propuestas
econmicas con la correccin aritmtica aplicada y cuyo valor ofertado se
encuentre entre el 85% y 100% del presupuesto ofcial, salvo que, con fun-
damento en la verifcacin de las ofertas econmicas, se determine que slo
una propuesta contina en el proceso de seleccin, caso en el cual la misma
ocupar el primer lugar en el orden de elegibilidad.
Captulo 3
57
b. Sorteo para consolidacin de oferentes en el proceso de seleccin
abreviada. La Ley 1150 de 2007 prev que en el proceso de seleccin
abreviada de menor cuanta se podrn utilizar mecanismos de sorteo en
audiencia pblica para defnir el nmero de participantes, cuando el nmero
de manifestaciones de inters sea superior a diez. Es responsabilidad del
representante legal de la entidad estatal adoptar las medidas necesarias con
el propsito de garantizar la pulcritud del respectivo sorteo.
Con el fn de cumplir este mandato legal y evitar cualquier riesgo de
manipulacin en el sorteo, la administracin dise un sistema de seleccin
que previa codifcacin de los inscritos, utiliza las dos (2) cifras decimales
de la Tasa Representativa del Mercado del dlar (TRM) para seleccionar
aleatoriamente quines conformarn la lista de posibles oferentes.
Este sistema conjuga el principio de transparencia, al utilizar una variable
externa a la administracin y a los posibles oferentes, y el principio de econo-
ma, teniendo en cuenta que los cdigos de los inscritos son dados a conocer
con anterioridad al sorteo y la TRM es publicada todos los das por la Super-
intendencia Financiera, de manera que los interesados no tienen necesidad
de asistir a la audiencia de sorteo para conocer los seleccionados.
El funcionamiento del sistema inicia con la asignacin de un nico nmero
de identifcacin a quienes hayan realizado la manifestacin de inters en
participar, el cual corresponder al orden de inscripcin y posteriormente
se proceder de la siguiente forma:
- El interesado o a quien este asigne, debe frmar el conocimiento y
aceptacin de su nmero de identifcacin en el formato defnido por la
Entidad, en el momento de entregar su manifestacin de inters en par-
ticipar. Este nmero de identifcacin obedecer al orden de inscrip-
cin de su manifestacin de inters en participar en la Ofcina Gestora,
e ir desde 1 hasta n, donde n es el nmero total de inscritos.
Captulo 3
58
- La Ofcina Gestora, publicar en la fecha establecida en el cronograma
de actividades el listado de oferentes inscritos con su respectivo nmero
de identifcacin, necesario para aplicar la metodologa de seleccin.
Una vez fnalizado el plazo estipulado dentro del cronograma del presente
proceso, y antes de la audiencia de consolidacin de oferentes, la Entidad ve-
rifca que todos los interesados inscritos hayan cumplido la totalidad de los
requisitos y requerimientos establecidos para la manifestacin de inters;
en el caso que algn interesado no haya cumplido todos los requisitos y/o
requerimientos, este ser inhabilitado para participar en el sorteo.
3.5. Innovacin
Por diferentes medios siempre se ha advertido que la corrupcin se inicia
desde los procesos pre-contractuales, basados en la discrecionalidad de
los funcionarios pblicos para estructurar los pliegos de condiciones, que
termina convirtindose en arbitrariedad. Se ha sealado como fuente de
corrupcin en la contratacin pblica, la discrecionalidad que otorga el
Estatuto Contractual a las entidades del Estado para estructurar los pliegos
de condiciones, que ha sido confundida con la posibilidad de incluir en los
procesos requisitos especfcos que favorezcan a un proponente.
Para contrarrestar el efecto nocivo de la discrecionalidad de la entidad
pblica y aplicar los principios de transparencia, integridad y seleccin
objetiva, el Departamento de Santander realiz como prcticas innovadoras,
primero, permitir una participacin activa y decisiva de la sociedad civil,
por medio de diferentes organismos no gubernamentales sin nimo de
lucro, gremiales y acadmicos, en el control de los procesos contractuales.
Segundo, establecer condiciones habilitantes uniformes en sus pliegos de
condiciones, proporcionales a la complejidad y valor de la obra, de manera
que no se restrinja la participacin de interesados pero tampoco se afecte la
calidad de la obra. Y tercero, aplicar el sistema de doble sobre y los sorteos
de la frmula de califcacin de la oferta econmica o de posibles oferentes
en los procesos de seleccin abreviada de menor cuanta a travs de la Tasa
Representativa del Mercado (TRM).
Captulo 3
59
La participacin ciudadana en el proceso contractual y su aceptacin
por parte del gobierno departamental prueba como se puede restablecer
la confanza en la gestin pblica y genera transparencia en la gestin
contractual. Esta prctica permiti redefnir el deber de seleccin objetiva
mediante la estandarizacin consensuada de los requisitos de participacin
en los pliegos de condiciones y una defnicin aleatoria de la califcacin de
la oferta econmica.
3.6. xito
El gran valor de la experiencia que aqu se sistematiza radica en que impide que
los procesos puedan ser manipulados por la entidad o por los participantes, a
travs de tres herramientas que operan en conjunto: participacin ciudadana,
estandarizacin de los requisitos de participacin y sorteo de la frmula de
califcacin de la oferta econmica o de posibles oferentes en los procesos de
seleccin abreviada de menor cuanta.

Este sistema ha sido fundamental para generar confanza en los proponentes,
porque permite hacer realidad el principio de transparencia contenido en la
Ley y garantiza pliegos de condiciones objetivos. Pero sobre todo, genera en
los funcionarios pblicos un compromiso con los valores ticos que propicia
la integridad en su actuar.
Hay que partir de la base de la voluntad poltica del Gobernador del
Departamento que a travs de la frma del Pacto por la Transparencia dio
la seal de partida para iniciar los cambios sustanciales, primero en la
relacin con la ciudadana por medio del Comit de Seguimiento al Pacto, y
segundo, con el impulso a la poltica contractual ejecutada por la Secretara
de Transporte e Infraestructura de Santander.
La sociedad civil organizada en el Comit de Seguimiento al Pacto por la
Transparencia de Santander. De este Comit hacen parte las siguientes
instituciones: La Fundacin Participar, la Cmara de Comercio de
Bucaramanga, la Asociacin Nacional de Industriales (ANDI), la Sociedad
Captulo 3
60
Santandereana de Ingenieros, la Cmara Colombiana de la Construccin
(CAMACOL), la Corporacin Compromiso, la Universidad Industrial de
Santander (UIS), la Universidad Santo Toms (USTA), la Universidad
Autnoma de Bucaramanga (UNAB), la Universidad Manuela Beltrn (UMB),
la Corporacin Educativa ITAE, los Consejos Departamental y Municipal de
Planeacin, la Asociacin Colombiana de Ingenieros (ACIEM), la Sociedad
Colombiana de Arquitectos (SCA), el Comit de Veedura Ciudadana de Obras
de Baja Intensidad (OBI), la Veedura Ciudadana La Lupa de la Verdad y la
Veedura en Salud.
La Ofcina de Control Interno como la encargada se servir de enlace con el
Comit de Seguimiento, mostrando el compromiso de la administracin
departamental con la labor de veedura del proceso contractual.
Departamento de Cundinamarca
Creacin y desarrollo de la Unidad Administrativa Especial
de Contratacin (UAEC)
Instancia de coordinacin y asesora contractual
4.1. Objetivo
Objetivo general:
Coordinacin de la actividad contractual del Departamento e instancia asesora
del gobernador, los delegatarios ordenadores del gasto y representantes
legales de entidades descentralizadas.
Organizar la contratacin del Departamento en una Unidad Administrativa
Especial de orden departamental del sector central de carcter eminentemente
tcnico y especializado, encargada de la direccin y coordinacin integral de
la actividad contractual del departamento, dedicada en forma particular a
Captulo 3
61
asesorar el ejercicio de la contratacin en todos los niveles de la administracin
departamental, constituyndose en un mecanismo efectivo para el ejercicio
del control de tutela en cabeza del ordenador del gasto.
Objetivos especfcos:
- Dirigir, orientar, organizar y consolidar el proceso de planeacin
contractual del nivel central del departamento.
- Proponer polticas y planes de accin para el mejoramiento de la
gestin contractual departamental.
- Defnir las estrategias de contratacin para cada periodo.
- Organizar y consolidar el Plan nico de Contratacin de acuerdo al
plan de compras y a los planes operativos o de accin de los organismos
del nivel central del departamento.
- Asesorar y asistir tcnicamente el proceso de planeacin, identifcacin,
cuantifcacin y distribucin de riesgos, evaluacin y seleccin objetiva
de la actividad contractual.
- Asesorar el ejercicio de la contratacin en todos los niveles de la
administracin departamental, propendiendo por el cumplimiento
de la normativa legal, los principios contractuales y de la funcin
administrativa.
- Unifcar criterios en la interpretacin y aplicacin de la normativa
legal en materia contractual.
- Elaborar el mapa de riesgos de la actividad contractual.
A fnales del ao 2007, el Departamento de Cundinamarca registraba una
situacin especialmente difcil, ante la denuncia de hechos de corrupcin en
las altas esferas de la administracin departamental.

Los medios de comunicacin informaban sobre presuntas prcticas
irregulares en el ejercicio de la contratacin pblica, poniendo de presente
las actividades desarrolladas para obtener benefcios personales indebidos,
Captulo 3
62
erosionando as la confanza de los ciudadanos cundinamarqueses en sus
autoridades.
Internamente, cada una de las dependencias adelantaba en solitario el
desarrollo de las etapas del proceso contractual, sin contar con elementos y
referentes distintos a los de su propio conocimiento y autocontrol, sin unidad
de criterio en la aplicacin de las dispersas normas que rigen la contratacin
estatal y sin el acompaamiento constante de un ente experto, que como
fltro destilara posibles errores en el proceso.
De otra parte, como de todos es conocido, derivado del sistema electoral existe
un sistema de relaciones personales y polticas de intercambio de bienes,
servicios o favores, que entre otros efectos, no siempre permite contar con el
personal idneo para el ejercicio de los cargos pblicos.
Los hechos en comento, las investigaciones en curso, sumadas
a los riesgos per se existentes en la gestin de la actividad contractual,
demandaban estrategias especiales que permitieran restablecer y asegurar
el desarrollo de procesos contractuales ajustados a la normativa legal,
bajo los principios de transparencia, integridad, economa, efcacia y
efciencia.
Era una gran oportunidad para la construccin de herramientas
institucionales, legales, tcnicas y prcticas, generadoras de formas y
dinmicas de mejoramiento de la actividad contractual del Departamento y
de consolidacin de la transparencia como derrotero en la gestin pblica.
4.3.1. Organizacin de la Administracin Departamental: Unidad
Administrativa Especial de Contratacin.
Mediante el Decreto Ordenanzal N 260 de 2008, por medio del cual se
reestructur la organizacin interna del sector central de la administracin
pblica departamental, se cre y organiz el programa de contratacin de la
administracin departamental de Cundinamarca, como un ente de carcter
Captulo 3
63
eminentemente tcnico y especializado, sin personera jurdica, el cual se
denomin Unidad Administrativa Especial de Contratacin.
Teniendo en cuenta sus objetivos la Unidad Administrativa Especial de
Contratacin UAEC, se estructur con base en una Direccin General,
una Direccin de Planeacin y Anlisis de Riesgos de la Contratacin y una
Direccin de Evaluacin y Seleccin Objetiva, con el fn de asesorar y adelantar
cuando corresponda, de acuerdo con las delegaciones y desconcentraciones
de las que es titular, los procedimientos de contratacin, planeacin, anlisis
y distribucin de riesgos, evaluacin y seleccin objetiva de la actividad
contractual.

Constituida como una dependencia especializada de carcter tcnico,
requera del nombramiento de un nivel directivo, asesor y tcnico experto,
seleccionado por sus ms altas calidades ticas, alejados de presiones polticas
y de proveedores o contratistas, requisitos especiales que en forma coherente
siempre fueron atendidos a lo largo del periodo por el Gobernador, siendo
este el primer baluarte del xito de la unidad.
Como instancia coordinadora y asesora de la gestin contractual, se asign a
esta unidad en forma general, la defnicin de las estrategias de contratacin
para cada periodo, la organizacin del Plan nico de Contratacin de acuerdo
al plan de compras y a los planes operativos o de accin de los organismos
del nivel central del Departamento, la proposicin de polticas y planes para
el mejoramiento de la gestin contractual y el asesoramiento al gobernador
y a los servidores pblicos delegatarios de la ordenacin del gasto en las
diferentes fases y circunstancias del proceso de contratacin.
La unidad entonces, se instituy como un organismo de alto valor tcnico
y especializado, dedicado en forma constante a asesorar el ejercicio de
la contratacin en todos los niveles de la administracin departamental,
propendiendo por el cumplimiento de la normativa legal, los principios
contractuales y de la funcin administrativa y por el mejoramiento de la
actividad contractual en general.
Captulo 3
64
Las funciones previstas para la unidad, fueron articuladas al acompaamiento
de un Comit de Contratos encargado de adelantar una revisin formal
integral, tendiente a garantizar el cumplimiento de los requisitos establecidos
en las normas de contratacin vigentes, sobre la celebracin de los acuerdos
contractuales cuyo valor fuese superiores al diez por ciento (10%) de la menor
cuanta.
El citado comit se conform normativamente por un delegado del
Gobernador, el Secretario Jurdico, el Secretario o representante legal de la
entidad descentralizada interesado en el proceso contractual en revisin, el
Director de la Unidad Administrativa Especial de Contratacin, dos asesores
externos expertos en contratacin y el Asesor para la Transparencia.
La creacin de la unidad, como buena prctica en s misma, dio paso a la
implementacin de diversas estrategias que han contribuido en forma
directa al mejoramiento de la gestin contractual, al fortalecimiento de la
institucionalidad, a la concrecin de la transparencia y a la disminucin de
riesgos de corrupcin en la contratacin del departamento.
Es de anotar, cmo el diseo, desarrollo y ejecucin de las experiencias
positivas surgidas con ocasin del nacimiento y evolucin de la UAEC, se
llevaron a cabo sin contar con la asignacin de presupuesto alguno, lo que
permite destacar la consecucin de fnes institucionales a travs de la gestin
y la articulacin interna y externa.
4.3.2. Principio de Integridad
Mediante la Resolucin 00399 del 30 de junio de 2005, la Gobernacin de
Cundinamarca adopt el Cdigo de tica de la Administracin Departamental,
acto administrativo que enmarca la actuacin de los servidores pblicos, como
un instrumento que facilita la labor de armonizar las relaciones internas y de
stas con el entorno y a su vez, servir de pauta para garantizar la calidad de
los servicios orientados a los ciudadanos, dirigido teleolgicamente a darle
impulso a la buena marcha de la administracin.
Captulo 3
65
No obstante la regulacin general, los servidores pblicos responsables de
cumplir la misin de la unidad, consientes que la rectitud, el servicio a los
intereses de la sociedad y la probidad en el ejercicio de la funcin pblica,
son los principios y valores que deben orientar el proceder de todo aquel
que desempee un empleo pblico, elaboraron y suscribieron un documento
denominado Declogo tico, en el que plasmaron en forma particular la
frme voluntad de regir su conducta conforme a valores ticos, entendidos
stos, como los principios apreciados y deseados, que encauzan el juicio
sobre lo que est bien y lo que es correcto para el Estado y la sociedad.
Tal acto de compromiso y responsabilidad se puntualiz para su aplicacin,
en los siguientes preceptos, los cuales se constituyeron voluntariamente en
mandatos imperativos en el ejercicio de la funcin pblica asignada.
1. Desempear sus funciones con prudencia, integridad, honestidad, decencia,
seriedad, ecuanimidad y rectitud, aplicando las normas y procedimientos
con buena fe y legitimidad moral.
2. Observar una conducta intachable y un desempeo honesto y leal de la
funcin o cargo, con preeminencia del inters general sobre el particular.
3. Ejercer sus funciones con competencia y excelencia profesional, dentro de
la mayor aptitud tcnica, legal y moral.
4. Ejecutar los actos y/o funciones de manera regular y uniforme, sin
importar su destinatario o benefciario, con un estricto cumplimiento del
ordenamiento jurdico.
5. Defender el inters colectivo, impidiendo que intereses de particulares,
sectoriales o polticos infuyan o determinen sus decisiones, evitando
cualquier circunstancia que pueda perjudicar su juicio profesional.
6. Evitar utilizar la informacin para lucro personal o para actividades que
estn en contra de la ley, o que vayan en detrimento de los objetivos legtimos
y ticos.
7. Abstenerse de participar, mantener, fomentar o generar relaciones y
aceptar situaciones en cuyo contexto sus intereses personales, laborales,
econmicos pudieran estar en conficto con los de la entidad.
Captulo 3
66
8. Escuchar y respetar la opinin de otras personas, evitando la precipitacin
y la imposicin de criterios o argumentos, asumiendo para ello una actitud
receptiva y pedaggica en la labor de apoyo y asesora demandada.
9. Permitir el acceso a la informacin en forma oportuna, para la verifcacin
y seguimiento de sus actos y decisiones.
10. Informar y presentar cuentas claras del trabajo adelantado, reconociendo
el derecho ciudadano de conocer los resultados de la gestin pblica.
Tales mandatos ticos fueron publicados en el link de la unidad en la
pgina institucional del Departamento para el conocimiento y seguimiento
pblico.
4.3.3. Articulacin con entidades del sector pblico y privado y organismos
internacionales
La Unidad Administrativa Especial de Contratacin en ejercicio de sus
funciones misionales y en la bsqueda del logro de una gestin contractual
ptima, efciente y transparente de los recursos pblicos, adelant reuniones
de articulacin con organismos internacionales como el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD y la Corporacin Transparencia
por Colombia, con diversas entidades del sector pblico, entre ellas, la
Procuradura General de la Nacin, el programa Presidencial de Lucha
contra la Corrupcin, el Consejo de Estado, la Alta Consejera para el Buen
Gobierno y la Efciencia Administrativa y el Departamento Nacional de
Planeacin, entre otros.
Tales reuniones generaron un especial acompaamiento institucional del cual
se destaca el del PNUD, la Procuradura General de la Nacin, el Programa
Presidencial de Lucha contra la Corrupcin y la Corporacin Transparencia
por Colombia. Igualmente el concurso institucional permiti realizar la
Jornadas de refexin de la gestin contractual.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD.
La solicitud de acompaamiento al Programa de Naciones Unidas en materia
contractual y de transparencia en la gestin, objetivo originario de nuestra
Captulo 3
67
relacin, desbord su cometido inicial, al considerarse fundamental para el
Departamento la compaa del PNUD en el proceso de transicin entre la
actual administracin y la entrante, a travs del modelo para la gestin de
empalmes (MOGE).
Tal consideracin nos llev a la celebracin de un Acuerdo de Cooperacin
Tcnica y Financiera, tendiente a la aplicacin del modelo metodolgico
propuesto por el PNUD, con el propsito de atender un problema identifcado
y recurrente en todas las evaluaciones de la gestin pblica territorial, segn
las cuales el primer ao de gobierno es perdido y lograr un cambio de
paradigma, buscando que el principio rector sea el de construir sobre lo
construido.
La gestin contractual desarrollada por la Unidad Administrativa Especial
de Contratacin, conocida por el PNUD a lo largo de nuestras charlas sobre
las estrategias de mejoramiento en la actividad contractual del departamen-
to, llev a su inclusin en el acuerdo en comento, siendo sistematizadas para
darlas a conocer a los gobiernos locales, en aras de promocionar la transpar-
encia, la efectividad en la gestin, y facilitar su replicabilidad en otras zonas
del pas y de la regin latinoamericana.
En la misma lnea, el PNUD llev a cabo en la gobernacin, la presentacin del
libro Buenas prcticas para la promocin de la transparencia a nivel local,
disertando sobre las buenas experiencias sistematizadas que mejoran las
condiciones de transparencia en los gobiernos locales y permiten identifcar
factores de xito transferibles a otros contextos similares.
Procuradura General de la Nacin
La Procuradura Delegada para la Vigilancia Preventiva de la Funcin Pbli-
ca fue nuestra anftriona en el mximo ente de control disciplinario, encon-
trando en ellos, un bastin para el mejoramiento de la gestin contractual
del departamento.
Expresados nuestros intereses tendientes al mejoramiento de la gestin de
la actividad contractual y explicitado el alcance funcional de la delegada, se
Captulo 3
68
defnieron diversas acciones en el marco de una actuacin preventiva inte-
gral, en virtud de la cual la Procuradura desarrollara el acompaamiento
de un proceso contractual de especial importancia para el Departamento, el
examen del contenido del Manual de Contratacin y un proceso de capacita-
cin en temas sensibles y relevantes de la actividad contractual.
Dando inicio al acuerdo en comento, las entidades en forma conjunta se-
leccionaron una licitacin pblica correspondiente a la Secretara de Salud,
cuyo objeto es el Suministro de medicamentos del POS que incluye los de-
nominados psiquitricos, de alto costo, e insumos de acuerdo a los requeri-
mientos de los hospitales para poblacin vinculada, estratifcada en los ni-
veles 0,1,2 y 3 no afliada la S.G.S.S.S y la afliada al rgimen subsidiado,
teniendo en cuenta su cuanta, naturaleza e impacto.
El valor del proceso seleccionado es de cuatro mil millones ($4.000.000.000),
y su contratacin es de especial trascendencia, en tanto, es responsabilidad
del Departamento suministrar los servicios de salud incluyendo todos los
medicamentos registrados en el POS sin dejar de lado los medicamentos de-
nominados de alto costo, los insumos y fnalmente los medicamentos que
estn por fuera del POS para la poblacin pobre y vulnerable no afliada al
Sistema General de Seguridad Social en Salud residente habitual en el rea
de infuencia de la Jurisdiccin del Departamento de Cundinamarca y la po-
blacin afliada al Rgimen Subsidiado que demande servicios no incluidos
en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POSS) total y parcial a travs de
las Instituciones Prestadoras de Servicios que integran la Red Pblica Ads-
crita y las contratadas de la Red No Adscrita.
En desarrollo de la actuacin, el ente de control efecto la revisin de los
documentos propios de la etapa precontractual y consign sus observaciones
por escrito con las recomendaciones pertinentes, las que fueron estudiadas y
discutidas en reunin celebrada con el grupo asesor de la delegada, el equipo
jurdico de la Secretaria de Salud y el nivel directivo de la Unidad Adminis-
trativa Especial de Contratacin. Las refexiones del ente de control resul-
tantes del anlisis fueron acogidas y aplicadas en la ejecucin del proceso de
contratacin en comento.
Captulo 3
69
En desarrollo del convenio, la Procuradura Delegada llev a cabo un estudio
pormenorizado de cada uno de los artculos que componen el Manual de
Contratacin Departamental, contenido en los Decretos 032 y 039 de 2010,
examinndolo a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la
materia, el sistema de Gestin de Calidad y el Modelo Estndar de Control
Interno MECI.
El ente de control observ, entre otras, la necesidad de articular el manual
de contratacin como herramienta de gestin interna, a la normatividad que
rige los principios de autocontrol, autorregulacin y autogestin del MECI,
as como su coordinacin con los procesos y macro procesos del Sistema de
Gestin de Calidad, en aras de facilitar la cooperacin en las diversas acti-
vidades, promoviendo el trabajo en equipo y permitiendo emplear de una
manera racional los recursos disponibles.
Con base en el estudio y anlisis de las observaciones, refexiones y consi-
deraciones hechas, y teniendo en cuenta la normativa recin expedida en
materia de contratacin (Decreto 2516 de 2011 y la Ley 1474 de 2011), la
unidad y el comit elaboraron un nuevo Manual de Contratacin, el cual le
permitir al Departamento una vez formalizado, contar con un documento
completo, ajustado y actualizado que oriente el devenir de nuestra actividad
contractual.
El tercer componente del acuerdo, nos permiti contar con cinco conferen-
cias dictadas por destacados servidores pblicos de la Procuradura que
abordaron temas relacionados con la planeacin, los procesos de seleccin,
el seguimiento y control, el Estatuto Anticorrupcin, el contrato estatal y las
responsabilidades disciplinarias y las funciones del comit de conciliacin,
entre otros.
Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin
El Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin, como organizacin
responsable al interior de la Presidencia de la Repblica, de coordinar la
implementacin de las polticas gubernamentales orientadas a disminuir la
corrupcin en la Administracin Pblica, realiz una jornada de capacitacin
denominada El taller de la tram-parencia, que permiti a los asistentes
Captulo 3
70
conocer en forma casustica, las falencias y actuaciones indebidas o ilegales
que en mayor grado se presentan en los procesos de contratacin, recordando
a travs de un ejercicio de refexin las buenas prcticas en las diversas etapas
de la gestin contractual.
De igual manera, en un trabajo conjunto se estableci en forma obligatoria en
la Circular 005 de 2011, la incorporacin del siguiente texto anticorrupcin
en los pliegos de condiciones o sus equivalentes:
En el evento de advertir irregularidades o actuaciones indebidas en el
trmite de los procedimientos de seleccin, realizadas por servidores
pblicos de la Gobernacin de Cundinamarca o particulares que participen
en los mismos, estas podrn ser informadas a la Ofcina de Control Interno
Disciplinario a los nmeros: 7491133 o 7491131 y a la Ofcina de Control
Interno al telfono 7491137 o por cualquier otro medio a los despachos
citados.
De igual forma, los casos de corrupcin debern ser reportados al Programa
Presidencial de Lucha contra la corrupcin a travs de los nmeros
telefnicos (1) 5629300 (1) 5657649 (1) 5624128 o va fax al nmero telefnico
(1) 5658671 o al correo electrnico: buzon1@presidencia.gov.co al sitio de
denuncias del programa, en la pgina web: www.anticorrupcion.gov.co
por correspondencia o personalmente en la direccin: Carrera 8 N 7-27.
Corporacin Transparencia por Colombia.
La Corporacin Transparencia por Colombia, ente que ha liderado el
ndice de Transparencia de las entidades pblicas como un ejercicio
peridico y sistemtico que tiene por objeto fortalecer la institucionalidad
del sector pblico e incentivar medidas de control de riesgos de corrupcin
en tales entidades, desarroll con los servidores pblicos responsables
de la contratacin del departamento, un taller en el que se explicaron los
resultados del ndice de transparencia departamental, con especial nfasis
en las debilidades de orden contractual advertidas en la evaluacin por ellos
efectuada.
Captulo 3
71
La jornada permiti conocer detalladamente las condiciones institucionales
que afectan, favorecen o previenen el surgimiento de riesgos de corrupcin
en la entidad territorial, generndose un plan de mejoramiento especfco,
debidamente cumplido.
Jornadas de refexin de la Gestin contractual.
El concurso institucional comentado en prrafos anteriores, permiti a la
unidad concretar su empeo en la generacin de espacios de formacin,
conducentes al desarrollo de competencias profesionales, habilidades y
aptitudes en el servidor pblico responsable de la contratacin departamental,
a travs del anlisis, estudio y profundizacin de los temas contractuales.
Como defnicin de tal labor, la UAEC organiz un proceso de capacitacin
denominado Jornadas de refexin de la gestin contractual, las que se
desarrollaron por medio de charlas, conferencias, presentaciones literarias
y talleres especializados en diversos temas de la actividad contractual, entre
los meses de junio y septiembre de 2011, a los cuales asistieron en promedio
350 personas por conferencia, responsables todos de la gestin contractual
de Departamento.
Las diversas conferencias y presentaciones permitieron recorrer las diversas
etapas del proceso contractual, profundizar en temas como la planeacin,
los procesos de seleccin, el seguimiento y control de los contratos estatales,
los convenios de cooperacin, las coberturas contractuales, las clusulas
excepcionales, las funciones de los comits de conciliacin, las buenas
prcticas en transparencia, la aplicacin de la normativa vigente, las
consideraciones contractuales del mximo ente de control disciplinario,
buenas y malas prcticas en la gestin de contratos, talleres anticorrupcin,
ndices de transparencia departamental y Estatuto Anticorrupcin, entre
otros.
4.3.4. Proceso de planeacin contractual departamental
La planeacin estatal es el instrumento mediante el cual se defnen las
polticas a implementar para el cumplimiento de los fnes y cometidos
Captulo 3
72
estatales, sealando los elementos indispensables para la ordenada ejecucin
de las obras y la prestacin de los servicios en un periodo determinado,
evitando la improvisacin y procurando el aprovechamiento mximo de los
recursos disponibles, como lo ha dejado sentado la jurisprudencia de la Corte
Constitucional.
En este entendido, el proceso de programacin del presupuesto, el cual se
inicia en el mes de julio llegando a su culminacin en el mes de diciembre con la
expedicin de la respectiva ordenanza y decreto de liquidacin, se constituye
en el punto de partida de la planeacin de la actividad contractual.
Surtida tal programacin, corresponde a la Gobernacin de Cundinamarca
como organismo que hace parte de la administracin pblica, la obligacin de
elaborar y registrar el plan de compras de que trata el artculo 1 del Acuerdo
004 de 2005, proceso en el que la unidad acompa a la Secretara General
a travs de la expedicin de las Circulares 012, 013 y 014 de 2010 y 001 de
2011, documentos contentivos de orientaciones y directrices de carcter
normativo y prctico sobre la elaboracin, registro y ejecucin del plan de
compras, as como sobre su aplicacin en los procesos contractuales.
En la misma lnea, la UAEC en desarrollo del proceso de planeacin contrac-
tual, llev a cabo con el especial concurso de los instructores del Sistema de
Informacin para la Vigilancia de la Contratacin Estatal - SICE de la Con-
tralora General de la Repblica, una jornada de capacitacin sobre la elabo-
racin, registro y actualizacin del plan de compras, as como de las dems
obligaciones contempladas en la Ley 598 de 2000 y el Decreto 3512 de 2003,
cuyos destinatarios fueron los servidores pblicos responsables del tema en
el nivel central del departamento, en sus diecisis (16) Secretaras y tres (3)
Unidades Administrativas Especiales.
En ejercicio de la funcin de orientar las dependencias en la elaboracin y
estructuracin del plan anual de adquisiciones, labor tendiente a garantizar
la oportunidad y la adecuada programacin del gasto, la Secretara General
de la Gobernacin de Cundinamarca, como titular de este deber, adelant el
proceso de recopilacin, revisin y consolidacin de la informacin de cada
una de las dependencias, que fue registrada en el SICE segn los parmetros
establecidos en el literal b) del Artculo 13 del Decreto 3512 de 2003, el Ar-
Captulo 3
73
tculo 1 del Acuerdo 004 de 2005 y el Artculo 2 del Acuerdo 009 de 2006
proferidos por el comit de operacin del Sistema.
Hasta este punto, previo a la creacin y desarrollo de la unidad, el proceso
de planeacin contractual se limitaba una vez aprobado el presupuesto, a la
elaboracin del plan de compras, documento que tomaba como estructura
los grandes rubros presupuestales, sin desagregar cada uno de los objetos
contractuales, los valores, las fechas, las modalidades y dems informacin
necesaria para conocer la forma y los tiempos en que se ejecutaran los re-
cursos asignados a cada dependencia.
Siendo la planeacin un proceso que se surte en el tiempo, sujeto a cam-
bios derivados de las circunstancias prcticas y legales, no exista la forma
de establecer la trazabilidad de cada una de las variaciones de lo planeado,
con justifcacin exacta de las mismas, concentrndose en el ordenador del
gasto la decisin de efectuar modifcaciones sin las pertinentes y necesarias
evaluaciones ex ante.
Igualmente, el proceso de planeacin contractual no era de conocimiento
pblico, en tanto no se divulgaba por medios masivos que permitieran a
proveedores, contratistas, entes de control, veeduras ciudadanas y ciudadana
en general, conocer la planeacin contractual de cada uno de los organismos
y dependencias del sector central de la administracin departamental.
Es entonces, cuando de conformidad con lo previsto en el artculo 53 del
Decreto 00260 de 2008, surge la Unidad Administrativa Especial de
Contratacin y en virtud del numeral 3 del Artculo 57 del decreto en cita,
concordante con lo establecido en la Resolucin Departamental 00286
de 2009, se le asigna la funcin de organizar y aprobar el Plan nico de
Contratacin del Departamento, y defnir las estrategias de contratacin
para el periodo, en relacin con los distintos bienes, servicios, obras y dems
materias objeto de contratacin, en coordinacin con los ordenadores del
gasto y los delegatarios de la Funcin Contractual, tomando como base
para el efecto, el plan de compras y los planes operativos o de accin de las
entidades de la administracin central.
Captulo 3
74
La construccin del Plan nico de Contratacin conformado por la sumatoria
de cada uno de los planes contractuales de las Secretaras y Direcciones
Administrativas Especiales con asignacin de presupuesto, requera en primer
lugar, de la defnicin de las estrategias de contratacin para el periodo y en
segundo lugar de un mtodo que permitiera de manera uniforme elaborar y
consolidar la informacin contractual planeada.
La defnicin de las estrategias de contratacin para la vigencia fscal fue
establecida mediante las circulares 01 y 001 de enero de 2011, emanadas del
despacho del Gobernador y la Unidad respectivamente.
La UAEC determin la informacin contractual esencial que deba ser plasmada
en el plan de contratacin, lo que constituye un sistema de informacin que
permite consultas, estadsticas, fltros y dems insumos en el desarrollo de la
gestin contractual departamental. El aplicativo estructurado, sin contar con
mayores pretensiones tcnicas, pero de gran utilidad prctica, cuenta con
trece (13) columnas que requieren desde la numeracin del proceso segn el
orden cronolgico proyectado para su realizacin, hasta el plazo contractual,
pasando por la identifcacin de la Secretara o dependencia de origen,
presupuesto total de sta, proyecto/banco de programas y proyectos, objeto
a contratar, valor estimado del contrato, modalidad de seleccin, causales o
procedimientos, fechas de inicio presentacin ante unidad, adjudicacin y
suscripcin.
El procedimiento de elaboracin del plan fue contenido en un anexo
de la Circular 001 de 2011, que incluye una descripcin detallada de la
informacin que debe ser incorporada en cada una de las columnas, gua
que fue debidamente socializada con todas las reas.
No obstante las difcultades que implica la mudanza cultural hacia un
verdadero ejercicio de planeacin contractual, y los inconvenientes que
entraa la implementacin y aplicacin de un nuevo sistema, en mayo de
2011 la Unidad Administrativa Especial de Contratacin consolid y aprob
por primera vez el Plan nico de Contratacin del Departamento.
Captulo 3
75
El Plan nico de Contratacin se constituye en la carta de navegacin
contractual departamental, que permite conocer a los posibles interesados en
la contratacin todos y cada uno de los objetos contractuales pretendidos por
el ente territorial, en cada uno de los organismos y dependencias del sector
central, con discriminacin de las fechas estimadas de inicio, adjudicacin y
celebracin, modalidad de seleccin, causal o procedimiento escogido, plazo
y dems elementos que brindan el contexto de los procesos contractuales
proyectados.
Es claro, que la sola elaboracin del plan no es sufciente para dar a
conocer la planeacin formalizada, en la medida en que como muchos otros
documentos, solo son tratados y conocidos internamente, sin trascender
los lmites institucionales, razn por la cual, en aplicacin del principio de
publicidad y transparencia, el plan fue publicado en el sitio principal de la
pgina web del Departamento.
Tal publicacin lleva implcita la manifestacin fundamental del principio
de libre concurrencia, en tanto al conocer la programacin contractual, se
promueve y facilita la participacin en los diversos procesos de contratacin
del Departamento, contando el ente territorial con la posibilidad de un
mayor nmero de propuestas, de modo que entre ellas, pueda seleccionar
objetivamente la que mejores condiciones ofrezca.
Es de anotar, que la aplicacin de los principios mencionados, conmina
a desarrollar actuaciones abiertas al pblico, a los interesados y a los
participantes o concurrentes, para lo cual es imperativo anunciar, divulgar,
difundir e informar las acciones a desarrollar, en aras de hacerlas saber a sus
destinatarios naturales.
Elaborado, consolidado y publicado el plan, la unidad desarroll la idea
inicial de conservar la trazabilidad de los cambios efectuados en cada uno de
los planes de contratacin, razn por la cual se estableci en la Circular 001
de 2011, la obligacin de informar a la UAEC de cualquier modifcacin del
Plan, debiendo ser explicada y debidamente justifcada mediante documento
suscrito por el ordenador del gasto, (escrito que hace parte del plan nico
Captulo 3
76
aprobado), en la bsqueda de evitar reformas sin las pertinentes y necesarias
evaluaciones previas.
Cualquier modifcacin introducida, hace que en forma inmediata se actualice
el plan en la pgina institucional, contando siempre con informacin veraz
y oportuna para los interesados en el desarrollo de la actividad contractual
del Departamento, aportando las evidencias de las razones en virtud de las
cuales se motivaron los cambios.
De igual forma, la utilidad prctica del aplicativo ha permitido dar cumplimiento
a lo preceptuado en el numeral 5 del artculo 57 del Decreto 00260 de 2008,
el cual prev como funcin de la unidad, el diseo de estrategias de mercado
tendientes a la racionalizacin de los recursos vinculados a la contratacin
del Departamento, logrando a travs de la informacin general del sistema,
establecer objetos contractuales comunes en la planeacin de las diversas
Secretaras y Direcciones.
Tales coincidencias fueron notifcadas a los interesados, en la bsqueda de
lograr la articulacin y coordinacin necesaria para adelantar la contratacin
conjunta, en aras de optimizar los recursos disponibles, bajo el entendido
que a un mayor volumen se obtendr un mejor precio fnal, dando con ello
aplicacin a los principios de economa y celeridad.
4.3.5. Asesora en la actividad contractual del departamento
Como instancia asesora de la actividad contractual del departamento, la
Unidad Administrativa Especial de Contratacin se encarg de asistir y
apoyar al ordenador del gasto y a los delegatarios de la contratacin, en las
diversas etapas del proceso contractual, en todos aquellos procesos o asuntos
sometidos a su estudio, concepto o asistencia.
El ejercicio de tal labor, implic formalizar y articular la recepcin y trmite
de los procesos contractuales puestos a consideracin de la Unidad y el
Comit de Contratos, en aras de disminuir los tiempos y costos de realizacin
de las actividades que su desarrollo implica, para lo que la UAEC dise
un procedimiento de recepcin, trmite y comunicacin de observaciones
Captulo 3
77
contractuales que privilegia la utilizacin de medios electrnicos en su
ejercicio.
El nuevo diseo persigue la generacin de una poltica de racionalizacin,
estandarizacin, tratamiento de la informacin y sistematizacin de trmites,
a fn de hacer ms efciente y efectiva la gestin contractual de la unidad y el
departamento.
Con el nuevo aplicativo, la unidad recibir la solicitud de revisin y asesora
por va electrnica (dejando de lado el medio fsico), acompaada de los
documentos contentivos del asunto objeto de examen, la que ser objeto de
reparto entre los abogados del rea, quienes luego de estudiar los documentos
allegados efectuarn la presentacin de las observaciones advertidas en
la unidad y el comit de contratos, segn su cuanta, las que discutidas y
aprobadas sern comunicadas a la dependencia de origen o solicitante,
trmite que se surtir en su integridad por medio electrnico.
En los estertores del periodo, cuando se adelanta el balance fnal de lo
transcurrido, podemos expresar que la Unidad Administrativa Especial
de Contratacin se ha consolidado como un ente de alto valor tcnico y
especializado, reconocido como una instancia de direccin, coordinacin y
asesora integral de la actividad contractual del departamento.
La defnicin de estrategias, el procedimiento de planeacin surtido a travs
del Plan nico de Contratacin, los procesos de formacin y capacitacin,
los elementos utilizados para la comunicacin y concientizacin contractual,
los aplicativos diseados y desarrollados, la implementacin de mecanismos
transparentes en el ejercicio de la actividad, la articulacin con organismos
internacionales, con el sector pblico y privado, sumado todo al compromiso
infaltable de los servidores pblicos asignados a la unidad, permiten contar
hoy con un despacho posicionado, con autoridad tcnica para observar y
orientar los procesos contractuales del ente territorial.
Captulo 3
78
Las anteriores circunstancias se evidencian en las estadsticas que hacen
parte del presente documento, en las que se pone de presente el papel
protagnico de la unidad, no solo en la defnicin de polticas y directrices,
o en el acompaamiento y asesora diaria de la actividad contractual del
departamento, sino en su escogencia como entidad piloto en la implementacin
de la fase transaccional del SECOP, en la mesa de trabajo de riesgos previsibles
orientada por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico y en la metodologa para la elaboracin de la
lucha contra la corrupcin y atencin al ciudadano, liderada por el Programa
Presidencial de Modernizacin, Efciencia, Transparencia y Lucha contra la
Corrupcin.
El ejercicio de tal labor, implica formalizar y articular la recepcin y trmite
de los procesos contractuales puestos a consideracin de la Unidad y el
Comit de Contratos, en aras de disminuir los tiempos y costos de realizacin
de las actividades que su desarrollo implica. Hoy existe un procedimiento
de recepcin, trmite y comunicacin de observaciones contractuales que
privilegia la utilizacin de medios electrnicos en su ejercicio.
4.4.1. Estrategias de comunicacin contractual
Pgina web institucional link unidad. Siendo la pgina institucional del
Departamento uno de los canales ms efcientes de comunicacin, la unidad
desarrollo su link en el cual los interesados podrn encontrar las funciones, el
manual de contratacin, el plan de gestin, el mapa de riesgos de la actividad
contractual, normas contractuales, el declogo tico, documentos de inters
(normas, conceptos, sentencias, pronunciamientos de los entes de control,
presentacin de conferencias y directivas) y circulares.
Circulares. La coordinacin y orientacin de la actividad contractual del
departamento, asignada a la unidad, se ejerci, entre otros, a travs de
circulares contentivas de directrices y recomendaciones, 15 de ellas en la
vigencia 2010 y en lo corrido del periodo 2011 en nmero de 12, las cuales
versaron sobre diversos temas, como principios contractuales, planeacin,
plan de compras, plan nico de contratacin, suspensin provisional de
normas, procesos de seleccin, apertura de sobres, informes de califcacin,
Captulo 3
79
supervisin e interventora, liquidacin, documentos de inters contractual,
por citar algunos.
Protector de pantalla. Utilizacin del protector de pantalla como medio
masivo de concientizacin y recordacin de principios y responsabilidades
contractuales.
En el deseo de concientizar y lograr mayor recordacin en aspectos puntua-
les del proceso de contratacin, la unidad con el concurso de la Secretara de
Conectividad, dise y public ms de 12 protectores de pantalla, los cuales
son visualizados en todos los computadores de los servidores del nivel cen-
tral, luego de algunos segundos de inactividad. A continuacin un ejemplo
de stos:
Captulo 3
TRANSPARENCIA
UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CONTRATACIN
Contratacin estatal, a la vista de todos.
4.4.2. Mapa de riesgos
La Unidad Administrativa Especial de Contratacin, consciente de la
importancia de dar tratamiento a los riesgos inherentes a la gestin contractual,
construy una matriz con base en los informes de Auditora Gubernamental
con Enfoque Integral de la Contralora Departamental, correspondientes a
los dos ltimos periodos, informacin complementada por la identifcacin
de riesgos desarrollada por la Corporacin Transparencia por Colombia.
Al ejercicio de identifcacin prosigui la descripcin, clasifcacin,
determinacin del agente generador, las causas, los efectos o consecuencias,
el anlisis del riesgo, (probabilidad, impacto, nivel), valoracin del riesgo,
80
(control existente, califcacin, probabilidad, impacto despus del control),
polticas de administracin del riesgo, (tratamiento, acciones preventivas,
responsables) y seguimiento a las acciones, matriz que fue socializada y
publicada en la pgina web del departamento en el link de la unidad.
El desarrollo de las funciones de la Unidad, se evidencia en las cifras y
estadsticas que a continuacin se consignan.
NMERO Y VALOR TOTAL DE PROCESOS CONTRACTUALES V.S.
NMERO Y VALOR PROCESOS CONTRACTUALES ATENDIDOS POR
LA UNIDAD A DICIEMBRE 31 DE 2010
Valor TOTAL REGISTROS
$343.368.140.986
TOTAL PROCESOS CONTRACTUALES
TOTAL PROCESOS CONTRACTUALES REVISADOS
1000
0
Valor TOTAL REVISADO UNIDAD
$167.897.695.452,oo
48.90%
43.89%
1711
751
Captulo 3
81
NMERO Y VALOR TOTAL DE PROCESOS CONTRACTUALES VS
NUMERO Y VALOR DE PROCESOS CONTRACTUALES ATENDIDOS
POR LA UNIDAD A SEPTIEMBRE 30 DE 2011
Captulo 3
Valor TOTAL REGISTROS
$276.539.577.581
TOTAL PROCESOS CONTRACTUALES
TOTAL PROCESOS CONTRACTUALES REVISADOS
1000
0
Valor TOTAL REVISADO UNIDAD
$174.696.747.855
63.17%
44.71%
899
402
4.5. Innovacin
No obstante estar defnida legalmente la elaboracin y registro del Plan de
Compras, se estableci como obligacin normativa de cada dependencia, la
construccin de un Plan de Contratacin, en el que deben consignar en for-
ma desagregada los objetos contractuales pretendidos en la vigencia y toda
la informacin de detalle relacionada con los mismos. La suma de cada uno
de los planes constituye el Plan nico de Contratacin Departamental, como
carta de navegacin de la actividad contractual del ente territorial.
Lo anterior se ejecuta por medio del desarrollo de un aplicativo para la con-
solidacin del proceso de planeacin de cada una de las dependencias, con-
solidado en un documento denominado Plan nico de Contratacin, en
el que se desagregan el programa, proyecto, objeto, valor, modalidad, sub
modalidad, plazo, fecha de presentacin ante la unidad, fechas de adjudi-
cacin y celebracin del contrato, el cual fue publicado en la pgina web del
departamento, para conocimiento de todos los interesados en los procesos
contractuales del departamento.
Actualizacin constante en la pgina web de los cambios en el plan nico
de contratacin, dejndose en la unidad toda la trazabilidad del proceso de
planeacin correspondiente.
82
En desarrollo la implementacin del trmite de los expedientes presentados
a la unidad para su revisin. Su recepcin, trmite y comunicacin de ob-
servaciones por va electrnica, mediante un sistema de gestin documental
(mercurio).
Se dise un procedimiento para la evaluacin de proveedores, dejando en
un histrico en el sistema SAP, cada una de las multas y declaratorias de
incumplimiento de cada contratista, por cada uno de los contratos ejecuta-
dos.
4.6. xito
Se constituyen en resultados exitosos derivados de la gestin contractual
desarrollada por la Unidad Administrativa Especial de Contratacin los
siguientes:
- Consolidacin y publicacin del Plan nico de Contratacin del nivel central
de la gobernacin.
- Actualizacin permanente del plan de contratacin en la web.
- Trazabilidad de todo el proceso de planeacin por dependencia.
- Revisin del 100% de procesos contractuales sometidos a consideracin de
la unidad.
- Puesta en marcha del link de la unidad en la pgina web del Departamento,
en donde se publican normas, jurisprudencia, pronunciamientos de los entes
de control y documentos de inters relacionados con la contratacin.
- Direccin y orientacin de la actividad contractual a travs de circulares (15
en la vigencia 2010 y 13 en el periodo 2011).
- Avances en la unifcacin de criterios de aplicacin de la normativa legal.
- Consolidacin del mapa de riesgos de la actividad contractual.
- Promocin de la transparencia y la participacin ciudadana en los procesos
contractuales.
Captulo 3
83
- Construccin participativa de un Cdigo de tica que refeja el compromiso
de los servidores pblicos de la unidad, frente a los valores y principios que
rigen su conducta en el ejercicio de las funciones asignadas a la unidad.
- Permanencia de los impactos de la intervencin como consecuencia de que
la prctica est enmarcada dentro de la normatividad departamental. Las
innovaciones generadas y los procesos diseados ajustados a la normatividad
legal, en aras de la optimizacin de recursos y la aplicacin de los principios
de transparencia, planeacin, seleccin objetiva e integridad se encuentran
institucionalizados.
El gobernador con la creacin de la Unidad Administrativa Especial de Con-
tratacin.
Nivel directivo de la Unidad Administrativa Especial de Contratacin: Co-
ordinacin general de la actividad contractual del Departamento. Diseo de
metodologas, herramientas y elementos para el mejoramiento de la gestin
contractual. Direccin en la asesora contractual en las diversas etapas del
proceso.
Nivel asesor de la Unidad Administrativa Especial de Contratacin: De-
sarrollo de los procesos de asesora contractual.
Distrito de Cartagena
Contratacin pblica transparente e inclusiva
5.1. Objetivo
Se trata de hacer de la contratacin pblica de Cartagena un instrumento de
inclusin social y productiva, en los que a travs de diferentes mecanismos
Captulo 3
84
de inclusin y transparencia se amplen las posibilidades para todos los
ciudadanos y ciudadanas para acceder a la contratacin del distrito. Para
lograrlo hay que cumplir y hacer cumplir la legislacin contractual, para de
esta forma implementar mecanismos de transparencia en la contratacin
que generen confanza en todos los sectores de la ciudad.
Cartagena tiene hoy ms un milln de habitantes, el 75% de la poblacin de
la ciudad es pobre y, aproximadamente, el 45% est en la miseria padeciendo
hambre. La contratacin pblica en Cartagena se concentra en pocas empresas
que a su vez estn en propiedad de unas cuantas personas lo que genera
concentracin de recursos y no ha permitido la posibilidad que el recurso
pblico se democratice y sea instrumento para disminuir la pobreza.
Esa concentracin de la contratacin pblica en unos cuantos oferentes ha
generado un clima de absoluta desconfanza en los procesos contractuales
de la ciudad, que ha sido capturada por empresarios que en connivencia con
algunos funcionarios pblicos deslegitimaron el proceso contractual.
La desidia de algunos funcionarios pblicos era tal que, entre otras
manifestaciones, se ve refejada en la gestin documental de la contratacin.
En el 2008, cuando inicia la Administracin, gran parte de la documentacin
contractual se encuentra extraviada y no exista un proceso de archivo de
los documentos contractuales. Adems, los expedientes contractuales se
encontraban tirados por los pasillos, en cajas sin identifcar, y en gran parte
sin soporte de ejecucin contractual ni liquidaciones.
5.3.1. La inclusin social mediante la contratacin pblica
El punto de partida se encuentra en el Plan de desarrollo econmico y social
y de obras pblicas del Distrito Turstico y Cultural Cartagena de Indias
Por una sola Cartagena, que tiene como objetivo central el superar las
condiciones de exclusin que han fragmentado a la ciudad desde el punto
Captulo 3
85
de vista social, fsico, ambiental, cultural y econmico, para lo cual se deben
adoptar instrumentos que faciliten, a las personas que han estado excluidas
o marginadas socialmente, el ejercicio de sus derechos fundamentales
y el acceso a los bienes y servicios pblicos provedos por el Estado o los
particulares.
Igualmente, el Plan de Desarrollo tiene como propsito garantizar la
igualdad de oportunidades sociales, polticas y econmicas de todos los
ciudadanos y ciudadanas, y lograr que el desarrollo sea incluyente, en
especial favoreciendo el fortalecimiento, la participacin y la articulacin de
los sectores econmicos ms necesitados de apoyo y formacin empresarial,
a travs de las microempresas y de las unidades productivas de economa
solidaria.
Sobre esta base se dicta el Decreto Distrital No. 911 del 10 de septiembre
de 2010, en el que se adoptan medidas de inclusin social a utilizar en el
proceso de contratacin pblica distrital a fn de lograr la democratizacin
en la actividad contractual y productiva de Cartagena, de tal manera que se
garantice la participacin de los sectores sociales excluidos de la dinmica
productiva.
Como primera medida cre un programa de apoyo para la inscripcin en
el Registro nico de Proponentes (RUP) de la Cmara de Comercio de las
siguientes personas jurdicas:
- Microempresas segn lo dispuesto en el artculo 2 de la ley 590 de 2000 y
el artculo 2 de la ley 905 de 2004.
- Organizaciones sin nimo de lucro cuyo objeto social prevea desarrollar
actividades en benefcio de la poblacin pobre vulnerable pertenecientes al
Sisben 1 y 2, discapacitados y/o desplazados.
- Sociedades unipersonales o asimiladas por su forma de constitucin,
constituidas por poblacin pobre vulnerable pertenecientes al Sisben 1 y 2,
discapacitados y/o desplazados.
Captulo 3
86
- Cooperativas y organizaciones del sector solidario que agrupen a poblacin
pobre vulnerable pertenecientes al Sisben 1 y 2, discapacitados y/o
desplazados.
Como segunda medida, consagr la obligatoriedad de que en los estudios
previos se considere la inclusin en los pliegos de condiciones y condiciones
de adjudicacin aspectos relativos a favorecer el proceso de democratizacin
de la respectiva contratacin, como:
- La asignacin de un puntaje adicional los oferentes que a la realizacin del
objeto contractual vinculen a poblacin pobre vulnerable pertenecientes al
Sisben 1 y 2, discapacitados y/o desplazados.
- La posible desagregacin tecnolgica de los bienes o servicios, para los fnes
de lo previsto en el artculo 12 de la Ley 590 de 2000, con la modifcacin
introducida por el artculo 9 de la Ley 905 de 2004. Para estos efectos, los
estudios de mercado que se realicen deben analizar la posibilidad de atender
la demanda de la entidad con la oferta proveniente de microempresas
que agrupen a poblacin pobre vulnerable pertenecientes al Sisben 1 y 2,
discapacitados y/o desplazados.
- La posibilidad de adjudicacin parcial por grupos o lotes para facilitar la
participacin de las personas relacionadas en los dos grupos anteriores.
Como tercera medida, la socializacin y cumplimiento del Plan de Compras.
La Ofcina Jurdica conjuntamente con la Unidad de Contratacin y la
Secretara General organizarn durante los primeros tres meses de cada ao
un evento pblico para presentar el Plan de Compras, obras e inversin de
la ciudad. ste es un gran esfuerzo de la Administracin por conseguir que
muchos ms contratistas vengan a participar de licitaciones de contratos de
obras pblicas, de bienes y servicios. Como hay insufciencia en la informacin
y capacitacin para que la ciudadana conozca que es lo que se requiere para
contratar con el Distrito, este tipo de eventos pretende contrarrestar esa
insufciencia.
Captulo 3
87
Como cuarta medida, cre la obligacin de incluir en los contratos en
que resulte procedente y de acuerdo con los estudios previos, los pliegos
de condiciones y las condiciones de adjudicacin, de la Clusula sobre
vinculacin de las personas. En virtud de esta clusula El Contratista se obliga
para con el Distrito a vincular mediante relaciones de orden laboral o de
otra naturaleza, a las personas naturales pertenecientes a la poblacin pobre
vulnerable pertenecientes al Sisben 1 y 2, discapacitados y/o desplazados.
5.3.2. Gestin documental contractual
Tener en custodia y completa la informacin contractual de una ciudad es
sinnimo de transparencia, toda vez que ello permite, de manera indiscutible,
que puedan existir y garantizarse los controles ciudadanos, polticos,
judiciales y de los entes de control, necesarios para el fortalecimiento de
las instituciones. La vigilancia sobre los contratos, se hace en gran parte
sobre los documentos que conforman el mismo, y si no tienen el proceso
de archivo y custodia correspondiente entorpecen los procesos de control y
resta transparencia a los mismos.
Se procedi a organizar el archivo fsico, reconstruyendo los expedientes que
tenan documentos extraviados o perdidos. Se revis el estado de ejecucin
contractual, para establecer con claridad la situacin de cada contrato que
determina las acciones a seguir. Igualmente, se liquidaron aquellos contratos
que todava la ley permita y obligaba a hacerlo para establecer en qu estado
se encontraban las obligaciones de las partes contractuales.
Organizado el archivo fsico se procedi a la digitalizacin de los expedientes
contractuales, lo que permite un mayor control sobre los mismos. Hoy hay
un archivo de contratos con un gran avance en su digitalizacin, con los
documentos de ejecucin contractual hasta su liquidacin perfectamente
custodiados, en una ofcina digna, que cuenta con las condiciones necesarias
para salvaguardar estos documentos.
Captulo 3
88
5.4.1. Audiencias por la Transparencia
Adems del compromiso individual que adquieren todos los funcionarios
en cumplir sus acciones con total pulcritud e idoneidad, existen algunas
iniciativas como las Audiencias por la Transparencia, que por primera vez se
implementan en el Distrito de Cartagena, y que consisten en mostrar a toda
la ciudadana, la contratacin que se realiza trimestralmente o cada cuatro
meses.
La primera audiencia se cumpli de manera satisfactoria. Se mostraron los
originales de todos los contratos, se permiti que las personas interesadas
sacaran las copias a cada uno de ellos; la ciudadana fue informada en
detalles de quines contrataron con el distrito y cules fueron los montos de
tales contratos, facilitando as un real control social efectivo.
En marzo de 2011 el Distrito present su plan de compras, evento que fue
una especie de rueda de negocios, lo que permitir a todas las personas que
tengan una unidad de negocio o unidad productiva participar de la oferta
que la Administracin Distrital tiene para este ao.

Este tipo de eventos denominado Contratar con el Distrito, una oportunidad
para todos es liderado por la Ofcina Asesora Jurdica, y la Direccin
Administrativa de Apoyo Logstico que es la que administra el plan de
compras del Distrito. As mismo tiene el acompaamiento del Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y cuenta con aliados como la
Cmara de Comercio y la DIAN.
La dinmica establecida es de charlas y agendas de trabajos paralelas, de
manera tal que todos los participantes puedan conocer las ofertas tanto de la
Alcalda como de sus entes descentralizados.
5.4.2. Seleccin Objetiva
En la bsqueda de garantizar la transparencia que demanda la ciudadana
de sus servidores pblicos, y cuando la legislacin en materia contractual
Captulo 3
89
permite reglamentar los procesos de seleccin abreviada de mnima cuanta,
la Administracin Distrital cre una directriz implementada a travs del
Manual de Contratacin que consiste en adjudicar por sorteo los contratos
de obras pblicas de mnima cuanta, previa invitacin para que personas
naturales o jurdicas se inscriban y presenten sus propuestas. La oferta que
rena las calidades tcnicas y resulte ser la de mejor condicin econmica es
la elegida. De esta manera se da oportunidad en igualdad de condiciones a
cualquier oferente.
Cuando se hacen sorteos a travs de unas balotas, por ejemplo, no existe
manera de re direccionar los procesos de contratacin. Se cumpli el primer
sorteo, con siete contratos de obras pblicas, y lo vio toda la ciudadana,
toda vez que se program en el marco de la inauguracin de las graderas del
Estadio 11 de Noviembre.
Los medios de comunicacin tienen especial participacin en estos procesos,
por lo que desde la Administracin distrital se busca lograr sufciente
cobertura por parte de stos, como se hizo, por ejemplo, con la contratacin
de obras pblicas de mnima cuanta.
La implementacin de estos mecanismos que brindan mayor transparencia
a la administracin pblica no ha sido tarea fcil; se genera resistencia en
algunos sectores y eventualmente conlleva a trmites adicionales y mayor
demanda de trabajo para algunos funcionarios. En ocasiones los controles de
transparencia chocan con los principios de la agilidad y la efciencia, pero se
est trabajando para el logro de una adecuada coordinacin de las actividades
y el conocimiento del pblico sobre los objetivos del proceso, con el fn de dar
una mayor fuidez al proceso.
Los cartageneros han entendido que el mayor esfuerzo redunda en la
credibilidad de la ciudad en la Administracin y en las entidades. La Alcalda
Mayor de Cartagena tiene como uno de los objetivos del Plan de Desarrollo,
recuperar la confanza de ciudadanas y ciudadanos, y una manera de
avanzar en dicho proceso de recuperacin es implementar mecanismos que
promuevan transparencia.
Captulo 3
90
5.5. Innovacin
De las estrategias que se implementaron mediante actos administrativos
para incentivar la masiva participacin de oferentes en los procesos de
contratacin pblica del distrito merece mencin especial el Decreto en
el que se adoptan medidas de inclusin social a utilizar en el proceso de
contratacin pblica para garantizar la participacin de los sectores sociales
excluidos de la dinmica productiva. Otro aspecto innovador fueron los
eventos pblicos pues mostraron ser estrategias de capacitacin para que la
ciudadana se presentara y acercara a los procesos de contratacin.
5.6. xito
Lo ms importante de esta prctica fue el rescatar la confanza en las
instituciones. Esto ha permitido una mayor participacin de oferentes, en
especial del pequeo contratista que antes era excluido de los procesos
contractuales de la ciudad, pues los mismos estaban reservados para unos
pocos, y en muchas ocasiones tenan nombre propio.
Con el acceso transparente de los pequeos contratistas a los recursos del
presupuesto del Distrito, poco a poco los instrumentos de inclusin van
cumpliendo con la fnalidad de democratizar parte del ingreso y en algo
ayuda a cerrar la brecha de la marginalidad.
Las Jornadas de Transparencia han sido un xito total, en una ciudad que
haba perdido su dignidad de manos de quienes tenan en nombre propio
la contratacin. En estas jornadas se desarroll la capacitacin a nivel de
transparencia, sobre la que los contratistas dan testimonio.
La pluralidad de oferentes muestra la confanza en la Administracin y da
como resultado unos ahorros en los montos contractuales, que en el perodo
2008 a 2010 son superiores a los tres mil novecientos sesenta y tres millones
de pesos ($3.963.000.000,oo), lo que signifca un mayor recurso para ser
invertido en la satisfaccin de otras necesidades fundamentales de la ciudad.
Esa mayor confanza de la ciudadana en los procesos de contratacin
pblica que, junto a la estrategia de capacitacin, hizo aumentar un 700% la
participacin de oferentes.
Captulo 3
91
Inmediatamente se muestran los grfcos que ilustran con cifras como ha
sido el xito de la prctica.
Captulo 3
20
17
2007 2008
TOTAL LICITACIONES CON CIERRE
2009 2010
8
15
14
15
10
5
0
COMPARATIVO LICITACIONES 2007 - 2010
250
200
150
100
50
0
2007
2008
2009
2010
TOTAL PROCESOS CON CIERRE PROMEDIO PROPONENTES TOTAL PROPONENTES
32
224
16
11
15
14
8
8
2
158
61
COMPARATIVO PLURALIDAD DE OFERENTES 2007 - 2010
92
La voluntad y decisin de la Alcaldesa de la ciudad fue determinante para
iniciar y ejecutar toda la estrategia de inclusin y democratizacin de la
contratacin pblica, partiendo del cumplimiento de los principios de
transparencia y seleccin objetiva. Es as como desde el momento de la frma
del Pacto por la Transparencia dio la seal de partida de su compromiso de
cambio y respeto de la poltica contractual.
El Gabinete Distrital que apoy la nueva poltica contractual.
La Ofcina Asesora Jurdica y su Unidad Asesora de Contratacin que
lideraron muchos de los procesos de cambio.
La Direccin Administrativa de Apoyo Logstico que es la que administra el
plan de compras del Distrito.
As mismo tiene el acompaamiento constante del PNUD, y cuenta con
aliados como la Cmara de Comercio y la DIAN.
Captulo 3
2010
$44.883.313.825,04
$76.656.111.969,45
AHORRO LICITACIONES PBLICAS
2008 - 2010
$75.342.567.554,29
$1.313.544.415,16
$15.552.236.206,43
$15.552.236.206,43
$14.812.207.439,62
$740.028.766,82
2008 2009 2010
$76.656.111.969,45
$75.342.567.554,29
$1.313.544.415,16
$44.883.313.825,04
$42.973.425.090,50
$1.909.888.734,54
$14.812.207.439,62
PRESUPUESTOS OFICIALES PROCESOS
ADJUDICADOS
VALORES CONTRATADOS
AHORRO APROXIMADO
$740.028.766,82
$42.973.425.090,50
$1.909.888.734,54
2009
2008
TOTAL AHORRO
$3.963.461.916,52
93
CONCLUSIONES
Las buenas prcticas en la gestin contractual inciden de forma importante
en la transparencia y el control de la corrupcin en el pas, sin embargo para
que estas prcticas bien consolidadas o en fases iniciales logren permear en
su totalidad la gestin de los entes territoriales es preciso continuar en el
fortalecimiento de los siguientes elementos:
1. VOLUNTAD POLTICA
El estatuto contractual y la legislacin colombiana traen una serie de instru-
mentos que deben ser puestos en prctica por las administraciones. Para ello
el compromiso, respaldo y acompaamiento de la alta direccin es esencial
en la consecucin de resultados y objetivos institucionales.
La primera nota caracterstica de las prcticas que se documentan es el com-
promiso de los gobernantes con la gestin tica
13.
La voluntad poltica debe
orientarse a aprovechar las oportunidades que da la ley para acometer las
acciones que redunden en la aplicacin de los principios y valores que rigen
la gestin pblica. Esa actitud es la que se debe replicar para poder hacer
los cambios fundamentales que magnifquen y preserven los principios de
transparencia, integridad y el deber de seleccin objetiva.
Bajo la tutela de los gobernantes territoriales se pudo organizar la con-
tratacin de la entidad pblica en una dependencia u ofcina del sector cen-
tral de carcter eminentemente tcnico y especializado, encargada de la
direccin y coordinacin integral de la actividad contractual, dedicada en
forma particular a asesorar el ejercicio de la contratacin en todos los niveles
de la administracin.
2. FORMACIN MORAL Y TCNICA ESPECIALIZADA
DEL FUNCIONARIO
Es una realidad, que la mayora de funcionarios poseen escasa o ninguna
formacin profesional en materia de contratacin, tendiendo a la
13. Infraestructura tica es un trmino acuado por la OCDE que implica considerar la voluntad y el compromiso poltico para
prevenir y erradicar la corrupcin; la efcacia del marco institucional, tanto en sus aspectos legales como administrativos; la
capacidad de la sociedad civil organizada; y la sinergia que se produce entre todos estos elementos.
Conclusiones
94
Conclusiones
improvisacin que ya se constituye en indicios de corrupcin e incluso
puede llegar a convertirse en un acto de corrupcin, porque no se toma
con responsabilidad el manejo de los recursos del Estado. Por lo tanto es
preciso elevar los estndares de tica y transparencia del servidor pblico y
de manera particular el de todo aquel que participa en la gestin contractual
ya que a travs de dicha gestin fundamental para el cumplimiento de los
fnes del Estado.
Se percibe que hay funcionarios que no estn comprometidos con los
principios y deberes de la gestin pblica. Por eso, es preciso reconocer
la existencia del profesional en contratacin pblica especializado, con
formacin tcnica y un respeto infranqueable de los principios y valores que
exigen la legislacin nacional, con actitudes de responsabilidad y probidad
que garanticen la efciencia y efcacia de los recursos que administra.
El funcionario pblico debe actuar bajo los principios de probidad,
efciencia, idoneidad, veracidad, lealtad y obediencia al Estado de Derecho.
De igual forma, tiene como deberes cumplir sus funciones con neutralidad,
transparencia y responsabilidad.
Para hacer realidad las prcticas fue necesario que las administraciones
territoriales contaran con ese grupo de funcionarios pblicos que tenan
la formacin y se capacitaron para afrontar los retos de la experiencia,
respetuosos y conscientes de la infraestructura tica necesaria para una
gestin pblica efciente. Inclusive en algunas de ellas se reforzaron aspectos
como la formalizacin de declaraciones y cdigos de tica a los cuales se
adhieren profesionales y directivos responsables de la gestin contractual
como pueden hacer auditores internos o jefes de las ofcinas de control
interno entre otros funcionarios de altsimas responsabilidades en las
administraciones locales.
3. PLANEACIN
Los procesos de adquisicin y contratacin en la prctica coexisten con una
serie de modalidades de corrupcin. En la generalidad de los casos por fal-
ta de planifcacin y de tica en los funcionarios contratantes los procesos
contractuales estn avocados a las acciones corruptas. La mudanza hacia un
95
Conclusiones
verdadero proceso de planeacin contractual, requiere de un importante es-
fuerzo de orientacin y concientizacin constante en el tiempo.
El Plan de contratacin es un instrumento de gestin para la entidad y una
fuente de informacin para los proveedores acerca de las necesidades de las
entidades en materia de contratacin. Por un lado, son un mecanismo que
permite a las entidades pblicas programar de manera anticipada las com-
pras que son necesarias para cumplir con sus objetivos institucionales y evi-
tar as la tradicional improvisacin en esta materia en el sector pblico. Y de
otro lado, su publicacin es necesaria para que los potenciales proponentes
puedan conocer tambin con anticipacin las necesidades que tienen las di-
versas dependencias del Estado en cuanto a bienes, servicios y obras, de tal
manera, que estos puedan ser satisfechos por el mercado.
La implementacin de un Plan de Contratacin por dependencia como her-
ramienta de gestin, es un elemento fundamental en el proceso de planeacin
y seguimiento de la actividad contractual de cada despacho y en general del
ente territorial.
4. INFORMACIN Y LAS TICs
El deber de archivar y formar expedientes est consagrado legalmente en el
Cdigo Contencioso Administrativo y en el Estatuto contractual. Pero la rea-
lidad nos muestra que estas actividades poca atencin han tenido por parte
de las diferentes administraciones, en especial en la de los entes territoriales.
La primera obligacin est en conformar y organizar el archivo fsico para su
posterior digitalizacin. Hoy en da las TICs han desarrollado una serie de
instrumentos efcaces en cuanto permiten un acceso real y casi inmediato a
la informacin de los expedientes contractuales, lo que permite una veedura
por parte de la sociedad civil y los posibles proponentes, para de esta manera
ejercer una supervisin que debilita las pretensiones de las conductas pbli-
cas inefcientes.
La informacin archivada y publicada debe ostentar las caractersticas de
veracidad, responsabilidad, ecuanimidad, sufciencia y oportunidad. El factor
informacin es esencial para no perder nunca de vista la realidad sobre las
acciones que se estn ejecutando. Las experiencias descritas han posibilitado
96
que la publicidad de a conocer la realidad de la gestin contractual, primero
con la organizacin de los expedientes contractuales para evitar la injerencia
indebida en los mismos; segundo, mediante la facilitacin y mejoramiento de
las comunicaciones en ambientes interconectados para que los ciudadanos
comunes y sus instituciones puedan vincularse, intercambiar informacin
y contribuir a conocer mucho ms acerca de decisiones que antes estaban
ocultas o con datos escasos y contradictorios; y tercero, mediante alianza
con los medios de comunicacin que tienen el deber de comunicar al pblico
sobre el acontecer contractual.
5. DEBER DE SELECCIN OBJETIVA
La seleccin del contratista debe seguir los procedimientos y reglas
establecidos para tal fn, sin tener en cuenta factores subjetivos de ninguna
ndole. Hay que garantizar que participen la mayor cantidad posible de
interesados y que lo hagan en igualdad de condiciones, con las mismas
posibilidades sin que exista discriminacin o favorecimiento en contra o
favor de alguno de ellos.
Para ello, el papel de la sociedad civil, a travs de sus distintas organizaciones,
puede ser decisivo en los procesos contractuales, convirtindose en una
herramienta poderosa para supervisar y atender los intereses pblicos. Su
participacin puede ser determinante en la elaboracin de los pliegos de
condiciones, principal herramienta de corrupcin en las adquisiciones, ya
que son las reglas de juego para participar como proveedor del Estado y
donde se pueden alojar los riesgos. Es de resaltar como con la participacin
activa y decidida de la sociedad civil se pudo parametrizar los requisitos
para participar en los procesos contractuales, estableciendo unas mismas
reglas de juego sin posibilidad de ser cambiadas en el desarrollo del proceso
contractual. Esto signifc crear un sistema de seleccin objetiva que restituy
la confanza de la sociedad civil y los oferentes en la gestin contractual.
6. LA CONTRATACIN COMO INSTRUMENTO DE INCLUSIN SOCIAL
La corrupcin inhibe el desarrollo de los pueblos. Para aliviar la pobreza no
bastar con combatir a quienes se apropian indebidamente de la riqueza,
para asegurar el progreso no es sufciente con tener un lder honesto. Es
Conclusiones
97
necesario implementar una diversidad de polticas que conjuntamente
permitan combatir la pobreza.
El instrumento de la inclusin social a travs de la contratacin pblica es una
herramienta que ha permitido democratizar el acceso a dicha contratacin.
Para ello fue necesario ganarse la confanza de la sociedad civil de que haba
un cambio en el paradigma de la gestin pblica corrupta. Con la confanza
ganada fue necesario capacitar a la poblacin sobre cmo se desarrollan los
procesos contractuales. Ya con un conocimiento sobre dichos procesos se
aplicaron una serie de incentivos para acceder a la contratacin pblica.
Al fnal el resultado ha sido que grupos que haban sido marginados de la
contratacin pudieran acceder a ella bajo principios de transparencia e
integridad.
Conclusiones
98
RECOMENDACIONES:
- Implementar por parte del gobierno polticas para desarrollar y
fomentar campaas pro probidad del funcionario pblico. El objetivo
debe ser modifcar la actitud del funcionario orientndolo hacia el
inters y el cuidado de lo pblico, mxime en un pas con los niveles de
corrupcin claramente conocidos.
- Institucionalizar y fomentar la especialidad del profesional en
contratacin pblica, cuya formacin deber ser tcnica y moral, de
esta forma se dejar de improvisar con los cargos de confanza en el
manejo de tan delicada gestin, reduciendo de esta forma la inefciencia
y la tendencia a aceptar sobornos. La eleccin de los funcionarios del
rea de contratacin, debe ser en todos los casos una eleccin tcnica
y por mritos, no debe ser una eleccin de confanza como sucede cada
vez que entra una nueva gestin a las entidades del Estado; siendo lo
primero en copar las reas de contratos con su personal de confanza,
para asegurar sus intereses personales sobre el inters pblico.
- El instrumento de planeacin es la piedra angular para que el proceso
de contratacin inicie con todas las garantas de transparencia e
integridad. Por eso la planeacin debe ser una constante en la gestin
contractual.
- La institucionalizacin de las prcticas mediante normas expedidas
por el ente territorial permite garantizar la sostenibilidad a pesar de los
cambios de Gobierno, aunque tambin depende de que la sociedad civil
sea perseverante en exigir la continuidad de las polticas exitosas que
permitieron recuperar su confanza.
- La apertura informativa, la revelacin oportuna, completa y confable
de cada una de las etapas de la gestin contractual de forma simtrica a
Recomendaciones
99
todos los grupos de inters acompaada del uso permanente y masiva
de las TICs para mantener informados a todos los interesados en la
contratacin pblica.
- Una sociedad civil ms vigilante consciente de que lo pblico es de
todos es fundamental para superar los desafos de la corrupcin, el pas
demanda adems de acciones coordinadas, integrales y coherentes para
poder romper el crculo vicioso en el que no tiene cabida el desarrollo y
la igualdad social.
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