Gestion Escolar en Brasil PDF

CONCEPCIONES Y PRCTICAS
DE ORGANIZACIN Y GESTIN
DE LA ESCUELA: CONSIDERACIONES
INTRODUCTORIAS PARA UN EXAMEN
CRTICO DE LA DISCUSIN ACTUAL
EN BRASIL
Jos Carlos Libneo*
INTRODUCCIN
Las escuelas existen para promover el desarrollo de las potencialidades
fsicas, cognitivas y afectivas de los alumnos a travs del aprendizaje de
saberes y de modos de accin, con el fin de que se transformen en ciudada-
nos participativos en la sociedad en la que viven. Su objetivo primordial, por
lo tanto, es la enseanza y el aprendizaje, que se obtiene a travs de las acti-
vidades pedaggicas, curriculares y docentes. stas, a su vez, son viabiliza-
das por las formas de organizacin escolar y de gestin. Se constituyen as
dos campos de investigacin, de prcticas y de ejercicio profesional, articu-
lados entre s por la correlacin, en una institucin, entre fines y medios.
El examen de las diferentes concepciones pedaggicas y, dentro de ellas,
de la visin de escuela, permite deducir que ninguna niega el hecho de que
las escuelas son instituciones sociales que para cumplir sus objetivos nece-
sitan ser, de alguna forma, administradas o gestionadas. Sin embargo, esas
concepciones presentan posiciones diferentes y, a menudo, en conflicto, en
relacin con el objetivo social de las escuelas y las formas organizacionales.
Este artculo plantea un cotejo crtico de esas posiciones en el contexto edu-
Concepciones y prcticas de organizacin y gestin... Jos Carlos Libneo
Revista Espaola de Educacin Comparada, 13 (2007), 155-191 155
* Profesor Titular de la Universidad Catlica de Gois, Goiania, Brasil. El autor agrade-
ce las contribuciones de Mirza Seabra Toschi y Raquel A. M. Madeira Freitas para la mejora
del texto. Agradece tambin, a Inmaculada Egido, de la UAM, por propiciar este espacio de
discusin en el campo de la Educacin Comparada y por la revisin del texto en espaol.
cacional brasileo, buscando entender especialmente qu papel reservan a las
formas de organizacin y gestin en relacin con la calidad de la enseanza
y el aprendizaje. Tiene la organizacin y la gestin un papel reconocido, por
parte de los gobiernos y de los estudiosos de la educacin, en el proveimiento
de condiciones para alcanzar los objetivos de la escuela? Admitida la nece-
sidad de la gestin, cmo se forman los directores de escuela, gestores es-
colares o coordinadores pedaggicos? En qu grado se proyectan las dife-
rencias en la visin del objetivo de las escuelas en distintas visiones de las
prcticas de gestin en el funcionamiento de las mismas?
La lnea orientadora de la discusin pretende mostrar que el papel de las
formas de organizacin y gestin de la escuela para la calidad de enseanza
depende de la identificacin de diferencias en la concepcin de la sociedad y
en los objetivos propuestos para la escuela en funcin de esa concepcin. En
efecto, admitida la necesidad social de que las escuelas dispongan de medios
organizacionales (de alguna naturaleza) para alcanzar sus objetivos, algunas
cuestiones anteceden a esa afirmacin. Para qu modelo de sociedad son
educados los alumnos? Qu significa aprender en relacin con esa visin de
la sociedad? En qu consisten, exactamente, los aprendizajes escolares?
Qu espera de una escuela la comunidad, las familias y los propios alum-
nos? Qu caractersticas de una escuela influyen en lo que se dice en la co-
munidad respecto del nivel de la calidad de la enseanza y de la reputacin
de la misma? Pero, por otro lado, qu se entiende por calidad de enseaza?
Se podra, por ejemplo, afirmar que una escuela bien organizada y adminis-
trada es aquella que crea y garantiza condiciones organizacionales, opera-
cionales y pedaggico-didcticas para el buen desempeo de profesores y
alumnos en el aula, para obtener xito en el aprendizaje. De hecho, hay es-
tudios que comprueban la efectividad de las caractersticas organizacionales
en el xito escolar de los alumnos (NVOA, 1995; BARROSO, 1996;
LUCK, 1998). Sin embargo, hay concepciones de la escuela que, aunque es-
tn interesadas en resultados escolares positivos, disminuyen la importancia
de esas caractersticas por entender que representan formas de control de tra-
bajo tpicas de la administracin empresarial capitalista. Otras conciben a las
escuelas mucho ms como espacios de convivencia y socializacin que
como espacios de aprendizaje de contenidos o de promocin del desarrollo
mental, abandonando formas ms estructuradas de organizacin del trabajo
escolar. Tambin hay propuestas que, asentadas en el principio de la auto-
MONOGRFICO Administracin y gestin de los centros escolares...
156 Revista Espaola de Educacin Comparada, 13 (2007), 155-191
noma, imaginan que las escuelas pueden operar sin vnculos institucionales
con otras instancias de la sociedad y del sistema escolar. En cada uno de esos
casos, surgen concepciones peculiares acerca del papel de las prcticas de or-
ganizacin y gestin en relacin a los objetivos deseados.
En este texto se plantea la reflexin sobre estas cuestiones, teniendo
como base la observacin de la realidad de las escuelas y el soporte de la
produccin bibliogrfica disponible. Aunque el tema permita asociaciones
con las polticas y directrices educacionales, la organizacin del sistema de
enseanza, las formas especficas de organizacin del currculo, como los ci-
clos de escolarizacin
1
, las modalidades de evaluacin, las relaciones entre lo
pblico y lo privado, los criterios de calidad de enseanza, etc., lo que se
abordar aqu se refiere ms directamente a las condiciones y prcticas de or-
ganizacin y gestin de la escuela, tomadas en el sentido estricto.
Es necesario aclarar que en Brasil la expresin organizacin y gestin
de la escuela no tiene un empleo unnime entre los estudiosos, al igual que
ocurre con otras denominaciones. En la tradicin de los estudios sobre la es-
cuela, ya en las primeras dcadas del siglo XX, las cuestiones relacionadas
con la planificacin, la organizacin, la gestin y el control de actividades
educacionales estuvieron vinculadas al trmino Administracin Escolar.
En 1963 un prestigioso autor public un libro con el ttulo Organizacin y
Administracin Escolar, dando ms amplitud al trmino organizacin
2
. En
los aos 50, uno de los primeros sistematizadores de la administracin es-
colar en el pas, Jos Querino Ribeiro (1952) aunque manteniendo Admi-
nistracin Escolar, consideraba el trmino gestin ms abarcador, al incor-
porar los aspectos filosficos y polticos implicados en la administracin.
Recientemente, ese trmino volvi al uso corriente. Hacia los aos 80, a cau-
sa del recrudecimiento de la visin ideolgica y poltica de la escuela, se
adopt en los medios intelectuales de izquierda la expresin Organizacin
1
Los ciclos de escolarizacin se refieren a una organizacin flexible en la secuencia de
grados escolares, en la que se respetan los distintos ritmos de aprendizaje de los alumnos.
Conforme las orientaciones curriculares oficiales, los ocho aos de la enseanza fundamental
estn organizados en cuatro ciclos.
2
Loureno Filho escribi en ese libro: Organizar () es disponer bien elementos (cosas
y personas), dentro de condiciones operativas (modos de hacer), que conducen a fines deter-
minados. Administrar es reglamentar todo eso, demarcando esferas de responsabilidad y ni-
veles de autoridad en las personas congregadas, para que no se pierda la cohesin del trabajo
y su eficiencia general (FILHO, 1997: 41).
del trabajo escolar, en la que predominaba como contenido el anlisis de la
escuela con base en la crtica a las formas de organizacin del trabajo capi-
talista. En 1996 apareci un libro que se hizo clsico en el mbito de la Ad-
ministracin Escolar, en la visin marxista, en la que el autor argumenta que
la administracin puede ser vista, tanto en la teora como en la prctica,
como dos amplios campos que se interpenetran: la racionalizacin del tra-
bajo y la coordinacin del esfuerzo humano colectivo (PARO, 1986). El
autor se esfuerza para comprender la administracin en general, comn en
todo tipo de estructura social, y la administracin general, forma concreta de
la administracin histricamente determinada por las relaciones econmicas,
polticas, sociales, que se constatan bajo el modo de produccin capitalista.
De ah se destaca su carcter instrumental y, como tal, aplicable a una visin
de la administracin escolar orientada a la transformacin social.
A causa de esa variedad de interpretaciones, adoptamos, para este ba-
lance crtico, la expresin organizacin y gestin, en la que organizacin se
entiende como la unidad social que rene personas que interactan entre s y
que opera a travs de estructuras y procesos organizativos propios para al-
canzar los objetivos de la institucin; y gestin, como el proceso de toma de
decisiones y la direccin y control de esas decisiones
3
. Incorporamos en
esta expresin los mismos fenmenos identificados por los autores men-
cionados, en su sentido ms simple y comn: conjunto de condiciones, me-
dios y recursos intelectuales, fsicos, materiales y financieros y de las formas
de administracin, coordinacin y gestin del trabajo de las personas, para
que se alcancen los objetivos propios de las escuelas
4
.
Para organizar la discusin sobre el papel que se ha otorgado a la orga-
nizacin y la gestin de las escuelas en el logro de objetivos educacionales, el
3
En la prctica, los trminos organizacin y administracin pueden ser utilizados com-
binadamente, una vez que se explicite el contenido de cada uno. Por ejemplo, los mbitos de
estudio de la administracin definidos por Paro, la racionalizacin y la coordinacin del tra-
bajo, cubren, tambin, el contenido de la organizacin.
4
El autor de este artculo no desconoce la interpretacin ms avanzada de las formas de
organizacin de la escuela como espacio de aprendizaje, en el sentido de comunidad de
aprendizaje, definido por Prez Gmez como lugar en que se vivencian y se comparten prc-
ticas y valores (1998: 97). En ese sentido, las prcticas de organizacin y gestin son prcti-
cas educativas, que influyen en los procesos de aprendizaje de los alumnos y en las activida-
des profesionales de los profesores, constituyndose, de esa forma, en espacio de formacin
continuada.
texto muestra, en el primer apartado, el desarrollo terico de los estudios de
Administracin Escolar en Brasil y su aplicacin profesional. En el segundo
punto se presentan elementos histricos para situar la relacin entre los
cambios polticos ocurridos en el pas en los ltimos 50 aos y el desarrollo
de las concepciones de organizacin y gestin. El tercero presenta algunas
conclusiones preliminares y, finalmente, en el cuarto apartado, se discuten al-
gunos dilemas socio-pedaggicos en relacin con el estudio de la escuela y la
perspectiva de su superacin.
I. ADMINISTRACIN ESCOLAR U ORGANIZACIN
Y GESTIN DE LA ESCUELA? LA TRAYECTORIA DEL
CAMPO DISCIPLINAR (INVESTIGACIN Y ENSEANZA)
Y DE LAS MODALIDADES DE EJERCICIO PROFESIONAL
En la dcada de 1930, debido a la ampliacin de la demanda escolar y al
aumento del nmero de escuelas y de profesores, se fueron delineando en
Brasil acciones directas desde el poder pblico para hacer ms efectivo el sis-
tema de enseanza, incluyendo entre ellas la preparacin de profesionales de
la educacin. Se pact que el planeamiento de las polticas educacionales, de
la gestin del sistema de enseaza y de las escuelas seran tareas de pedago-
gos, por lo cual se hizo necesario regular los estudios de Pedagoga.
La primera legislacin especfica de esos estudios surgi en 1939, exis-
tiendo posteriormente otras tres reglamentaciones: en 1962, en 1969 y, la ms
reciente, en 2006. La de 1939 defina la formacin del pedagogo como tc-
nico de educacin
5
, con una duracin de tres aos, tras los cuales se obtena
el ttulo de bachiller en Pedagoga. Con un ao de estudios ms, se for-
maba al profesor para ensear en las Escuelas Normales, con el ttulo de li-
cenciado en Pedagoga
6
. Entre las asignaturas del currculo del bachiller se
5
Esa legislacin, publicada en forma de Decreto-Ley, reglamentaba los estudios para for-
mar al tcnico de educacin, designacin genrica para profesionales que ocuparan en el
Ministerio de Educacin funciones de planeamiento, supervisin e inspeccin de escuelas. En
los documentos legales siguientes, el profesional formado en el curso de Pedagoga pas a ser
designado especialista en educacin, para desempear tareas no docentes en la escuela, ta-
les como director de escuela, supervisor pedaggico o inspector escolar.
6
En Brasil, Bacharel (Bachiller) es el ttulo universitario conferido a un estudiante que
ha concluido la carrera universitaria en un campo profesional (p. ej., bacharel en Qumica, ba-
incluan la Administracin Escolar y la Educacin Comparada
7
. La Admi-
nistracin Escolar tambin apareca en el currculo de formacin del licen-
ciado. Esa legislacin fue modificada por la Resolucin n.
o
251/1962, para
atender a la Ley de Directrices y Bases aprobada por el Congreso Nacional
en el ao anterior. Dicha Resolucin estableca para el curso de Pedagoga la
funcin de formar especialistas en educacin, as como profesores para los
cursos normales. En el currculo se mantuvieron las asignaturas de Admi-
nistracin Escolar y Educacin Comparada. En ese mismo ao, el Parecer n.
o
292/1962 fij las asignaturas pedaggicas de los cursos de licenciatura para
la formacin de profesores para el antiguo gimnasio
8
y la enseanza secun-
daria, en cuyo currculo constaba la asignatura Elementos de Administracin
Escolar, que tena como fin llevar al licenciado a conocer la escuela en la que
actuara, sus objetivos, su estructura y los principales aspectos de su funcio-
namiento, adems de propiciar una visin unitaria de la relacin escuela-so-
ciedad.
De esa manera, la denominacin Administracin Escolar comprenda
el estudio de las cuestiones relacionadas con el planeamiento, la organiza-
cin, la gestin y el control de actividades educacionales, dentro de los pa-
rmetros de la Administracin Clsica.
En 1969, ya durante el rgimen militar, se define como finalidad de los
estudios de Pedagoga la formacin de profesionales no docentes, denomi-
nados especialistas, para ejercer actividades de inspeccin escolar, su-
pervisin escolar, orientacin educacional y direccin de escuelas. Se defi-
nieron cuatro habilitaciones: Magisterio de asignaturas de los cursos
normales, Orientacin Educacional, Administracin Escolar y Supervisin e
Inspeccin Escolar. En el currculo de formacin para la habilitacin Admi-
nistracin Escolar se introdujeron las siguientes asignaturas: Estructura y
charel en Derecho, etc.). Licenciado es el ttulo universitario conferido a un estudiante que
ha concluido una carrera de formacin de profesores, es decir, que prepara a alguien para ejer-
cer la docencia. Escuela Normal o Curso Normal, es el curso de grado medio para la pre-
paracin de profesores para la Educacin Infantil y aos iniciales de la enseanza bsica. La
ley de Directrices y Bases de la Educacin en vigor prev la extincin de la Escuela Normal a
corto plazo, as que todos los profesores vienen a tener formacin superior.
7
Esa asignatura fue mantenida en la reglamentacin de 1962 pero, infelizmente, desa-
pareci completamente en las reglamentaciones posteriores.
8
Gimnasio es la antigua denominacin atribuida a los estudios para las edades de 11 a 14
aos.
Funcionamiento de la Enseanza, Principios y Mtodos de Administracin
Escolar, Administracin de la Escuela y Estadstica Aplicada a la Educacin.
En los cursos de formacin de profesores, la nica asignatura destinada a
contenidos relacionados con el sistema de enseanza y la gestin de las es-
cuelas fue Estructura y Funcionamiento de la Enseanza. Se argumentaba
que, con la denominacin Administracin Escolar, el aspecto administrativo
acababa prevaleciendo, sin que se considerasen aspectos especficos refe-
rentes a la estructura y funcionamiento de la enseanza.
Sin embargo, para cada habilitacin, fue incluida la asignatura Principios
y Mtodos de... (Administracin, Orientacin Educacional, Supervisin,
etc.). Es importante sealar que, a lo largo de los aos 70, se va afirmando la
idea de la formacin a nivel superior de los profesores de las series iniciales
de la escolarizacin
9
, y se va consolidando la idea de formacin de especia-
listas en cursos de pos-graduacin lato sensu (estudios posteriores a la gra-
duacin), a partir de la consigna formar el especialista en el profesor.
Dentro de la visin tecnicista de la legislacin, la asignatura Estructura y
Funcionamiento de la Enseanza conceba a las escuelas como algo listo y
definido en el interior de un sistema educacional racionalmente organizado y
de una sociedad orgnicamente constituida y funcional. Como indica Saviani
(1987), se peda prestado el modelo biolgico para definir el papel de la asig-
natura, en el cual estructura indicaba la anatoma de la enseanza (los rganos
que la constituyen, sus caractersticas bsicas) y funcionamiento la fisiologa
de la enseanza (el modo como funcionan los distintos rganos que constitu-
yen la enseanza). El meollo de la asignatura estaba, as, en la descripcin de
los rganos y su funcionamiento y en el anlisis de sus componentes admi-
nistrativos y curriculares, a travs de los textos legislativos (leyes, decretos, re-
soluciones), es decir, de lo que estaba instituido y consolidado en ley.
A partir de 1980, con una intensa vuelta a las discusiones sobre las pol-
ticas educacionales, la escuela pblica y la legislacin educacional, posible
9
Esa iniciativa se llev a la prctica en la primera mitad de los aos 80, de forma no ofi-
cial pero con apoyo oficial oculto, en iniciativas aisladas, que se fueron convirtiendo en una
corriente cada vez ms fuerte. La incongruencia, sin embargo, fue la de llamar los estudios de
formacin para los aos iniciales de la escolarizacin Pedagoga, descaracterizando la
concepcin hasta entonces corriente de comprender los estudios de Pedagoga como ahon-
damiento de estudios tericos, investigacin educacional y desempeo de actividades no do-
centes.
por la relajacin de la dictadura militar vigente desde 1964, toda la legisla-
cin anterior pas a ser cuestionada, debido a su mencionado carcter tecni-
cista y positivista. La asignatura Estructura pas a trabajarse desde una pers-
pectiva poltico-ideolgica, utilizndose textos crticos en detrimento de
los documentos legales. A pesar del esfuerzo positivo que ello supuso para
llevar a cabo un anlisis crtico de la legislacin y de la realidad de la ense-
anza, ese enfoque se hizo parcial y frecuentemente partidista. En muchos
casos, la reduccin del estudio al anlisis poltico-ideolgico del sistema de
enseanza y de la legislacin hizo que se perdiera la especificidad del con-
tenido de la Administracin Escolar. En algunos cursos de formacin de pro-
fesores, las asignaturas Administracin Escolar y Estructura y Funciona-
miento de la Enseanza fueron sustituidas por denominaciones como
Educacin Brasilea, Polticas Educacionales, Organizacin del Trabajo Pe-
daggico (o Escolar), Gestin Escolar, predominando ms el anlisis polti-
co que las cuestiones propiamente administrativas.
En ese mismo periodo, los profesores se organizaron en asociaciones des-
tinadas a cambiar la legislacin y, especficamente, a controlar el proceso de
reforma de los programas de formacin de educadores, en contra de las de-
cisiones centralizadas del Ministerio de Educacin (SILVA, 1988). En 1980
se cre el Comit Pro-Reformulacin de los cursos de Formacin de los
Profesionales de Educadores, transformado en 1990 en Asociacin Nacio-
nal por la Formacin de los Profesionales de la Educacin (ANFOPE). Hacia
los aos 1983-84, la consigna de ese movimiento era la crtica a la fragmen-
tacin del trabajo pedaggico producida por la divisin tcnica del trabajo en
la escuela. A causa de ello, algunas Facultades de Educacin eliminaron del
currculo de Pedagoga las habilitaciones profesionales de Administracin
Escolar y Supervisin e Inspeccin Escolar, dejando slo dos. Sin embargo,
se mantuvieron en el currculo asignaturas como Organizacin del Trabajo
Escolar y Estructura y Funcionamiento de la Enseanza, creyndose que con
ellas se formara tambin al gestor escolar. As, se defini como perfil pro-
fesional del pedagogo:
Profesional habilitado para actuar en la enseanza, en la organizacin
y gestin de sistemas, unidades y proyectos educacionales y en la produc-
cin y difusin del conocimiento, en diversas reas de la educacin, siendo
la docencia la base obligatoria de su formacin e identidad profesionales
(BRASIL - MINISTERIO DE EDUCACIN, 1999).
Fuera de las Facultades, como consecuencia de esos cambios curricula-
res, las Secretaras de Educacin retiraron de las escuelas o dejaron de con-
tratar a pedagogos profesionales, perjudicando la atencin pedaggico-di-
dctica prestada a las escuelas y descaracterizando el papel de los
pedagogos-especialistas como profesionales. Paralelamente, las asociaciones
de pedagogos (por ejemplo, Asociacin Nacional de Orientadores Educa-
cionales y Asociacin Nacional de Supervisores Educacionales) se auto-
eliminaron. El resultado fue la prdida del espacio de discusin terico-
prctica de la pedagoga y del ejercicio profesional del pedagogo que exista
en esas asociaciones. Con ello se acentu el desprestigio de los temas aso-
ciados a la administracin y organizacin de la escuela.
Con el proceso de redemocratizacin que culmina con la promulgacin
de la nueva Constitucin en 1988, y ya en un contexto de normalidad de-
mocrtica, se intent recuperar la especificidad del estudio de la estructura y
organizacin de las escuelas, aunque manteniendo la perspectiva crtica.
As, el enfoque legalista, formal y descontextualizado fue siendo modificado
en el sentido de privilegiar la discusin de alternativas para la reconstruccin
de la escuela y del sistema educacional brasileo, teniendo como mtodo la
reflexin dialctica entre decisiones centrales y decisiones locales, entre el
nivel macro de las perspectivas ms generales de cuo sociolgico, poltico
y econmico, y el micro de los procesos internos de la escuela.
En 1996 fue publicada la Ley Federal n.
o
9.394/96, que determin las Di-
rectrices y Bases de la Educacin Nacional, en la que se definen los cursos
de formacin profesional de educadores, pero sin afrontar y resolver los di-
lemas de casi 30 aos. Esa Ley Federal define lo siguiente sobre los profe-
sionales de la educacin:
Art. 62. La formacin de docentes para actuar en la educacin bsica se
har a nivel superior, en cursos de licenciatura, de graduacin plena, en
universidades e institutos superiores de educacin, admitida como formacin
mnima para el ejercicio del magisterio en la educacin infantil y en los cua-
tro primeros aos de la enseanza fundamental, la ofrecida en grado medio,
en la modalidad Normal.
Art. 63. Los institutos superiores de educacin mantendrn: I - cursos
formadores de profesionales para la educacin bsica, incluido el curso
normal superior, destinado a la formacin de docentes para la educacin in-
fantil y para los primeros aos de la enseanza fundamental. II - programas
de formacin pedaggica para portadores de diplomas de educacin superior
que quieran dedicarse a la educacin bsica. III - programas de educacin
continuada para los profesionales de educacin de los distintos niveles.
Art. 64. La formacin de profesionales de la educacin para adminis-
tracin, planeamiento, inspeccin, supervisin y orientacin educacional
para la educacin bsica, se har en cursos de graduacin en pedagoga o a
nivel de pos-grado, a criterio de la institucin de enseanza, en esta forma-
cin, la base comn nacional.
Esas disposiciones fueron desarrolladas por la Resolucin n.
o
1/15.2006,
del Consejo Nacional de Educacin, que constituye la cuarta reglamentacin
37 aos despus de la de 1969. En ella se establecen las normas para la for-
macin de profesionales de educacin infantil y de los aos iniciales de la en-
seanza fundamental, en una carrera que se denomina Pedagoga. En cuanto
a los Institutos Superiores de Educacin se concretaron en muy pocas insti-
tuciones a causa de la reaccin de movimientos organizados de educadores,
tanto por ser establecidos fuera de las universidades como porque se consi-
deraban modalidades apresuradas de formacin del profesor dentro de orien-
taciones neoliberales. El art. 64 no fue regulado segn lo establecido, como
se ver ms adelante, beneficiando la posicin ms hegemnica entre los mo-
vimientos organizados de educadores de suprimir de la legislacin la for-
macin especfica de pedagogos-especialistas para actuar en las escuelas
en funciones no docentes.
El curso de Pedagoga est definido en la Resolucin en los siguientes
trminos:
Art. 4.
o
El curso de licenciatura en Pedagoga se destina a la formacin
de profesores para ejercer funciones de magisterio en la Educacin Infantil
y en los aos iniciales de la Enseanza Fundamental, en los cursos de En-
seanza Media, en la modalidad Normal, de Educacin Profesional en el
rea de servicios y apoyo escolar y en otras reas en las que sean previstos
conocimientos pedaggicos. Prrafo nico. Las actividades docentes tambin
comprenden la participacin en la organizacin y gestin de sistemas e ins-
tituciones de enseanza, abarcando: I - planeamiento, ejecucin, coordina-
cin, acompaamiento y evaluacin de tareas tpicas del sector de Educa-
cin; II - planeamiento, ejecucin, coordinacin, acompaamiento y
evaluacin de proyectos y experiencias educativas no escolares; III - pro-
duccin y difusin del conocimiento cientfico-tecnolgico del campo edu-
cacional, en contextos escolares y no escolares.
Art. 5.
o
El egresado del curso de Pedagoga deber ser apto para: (...)
XII - participar de la gestin de las instituciones contribuyendo a la elabo-
racin, instalacin, coordinacin, acompaamiento y evaluacin del pro-
yecto pedaggico; XIII - participar de la gestin de las instituciones plane-
ando, ejecutando, acompaando y evaluando proyectos y programas
educacionales, en ambientes escolares y no escolares.
Art. 14. La Licenciatura en Pedagoga, en los trminos de los Pareceres
CNE n.
o
5/2005 y 3/2006 y de esta Resolucin, asegura la formacin de pro-
fesionales de la educacin prevista en el art. 64, segn el inciso VIII del art.
3.o de la Ley 9.394/96.
Puede constatarse en estas disposiciones que los estudios de Pedagoga
adquieren una exagerada ampliacin de funciones, pues forman en un solo
curso y por igual al profesor, al gestor y al investigador. Y no nicamente
para las escuelas, sino tambin para instituciones no escolares.
Como puede deducirse, la historia de la formacin de profesionales para
la educacin tiene una tendencia a separar, por un lado, los estudios de Pe-
dagoga como lugar de formacin de los especialistas (profesionales no-
docentes) y, ms tarde, de formacin de profesores para primeros aos de la
enseanza bsica, y por otro, la formacin de profesores para las asignaturas
especficas (Historia, Geografa, Fsica, Matemticas, etc.) que se imparten
tras la educacin primaria. Esta situacin plantea la discusin de dos puntos
cruciales:
a) La identidad epistemolgica del curso de Pedagoga La pedagoga
tiene un contenido propio y una peculiaridad investigadora? El pedagogo es
necesario en la escuela? Qu hace el pedagogo? El pedagogo no sera un
especialista en generalidades?
b) La formacin pedaggica de los profesores que imparten asigna-
turas especficas en los ltimos aos de la enseanza bsica y en la enseanza
media.
La cuestin de la identidad de los estudios de Pedagoga es discutida por
Silva (2003). La autora opina que la legislacin de 1939, que instituy el cur-
so de Pedagoga para formar al tcnico de educacin, no explicit el papel de
pedagogo, ni las escuelas tenan ocupacin para esos graduados. La regla-
mentacin de 1969, como se ha mencionado, define los estudios de Pedago-
ga explcitamente como formacin de profesores para el Curso Normal y de
especialistas para las actividades de administracin escolar, orientacin edu-
cacional, supervisin escolar e inspeccin escolar. Con esta reglamentacin
se define el campo de trabajo del pedagogo, se consolida en las escuelas la
presencia de profesionales no docentes y la exigencia de formacin espec-
fica para los ocupantes de esos cargos. Aunque hubo problemas en la colo-
cacin profesional del pedagogo en las escuelas (SILVA, 2003: 56), el hecho
es que se fue generalizando su presencia en las mismas, hasta el punto de que
se crearon asociaciones profesionales ligadas a cada una de las habilitacio-
nes. Sin embargo, esto suscit crticas por parte de los sectores de la comu-
nidad cientfica, principalmente por el exceso de profesionales que trabaja-
ran en las escuelas (el administrador escolar, el supervisor escolar, el
orientador educacional). Esa fue la base de la fuerte crtica a la fragmenta-
cin del trabajo pedaggico, pues las escuelas tenan que absorber por lo
menos a tres profesionales con nivel superior cada uno encargado de una
parte del trabajo en el interior de la escuela, conforme Silva.
Actualmente, tras la reciente homologacin de la Resolucin del Conse-
jo Nacional de Educacin, en 2006, persisten dos posiciones antagnicas so-
bre el trabajo del pedagogo-especialista para actividades no docentes. La pri-
mera defiende que esas funciones deben ser desempeadas por profesionales
que ya son profesores y, por lo tanto, es contraria a la formacin especfica
para cargos relacionados con la Administracin Escolar
10
. La segunda posi-
cin defiende que las escuelas necesitan profesionales con formacin espe-
cfica para la direccin y coordinacin pedaggica. En ese caso, el curso de
Pedagoga estara dividido en bachillerato en Pedagoga y en cursos de li-
cenciatura. El curso de bachillerato se destinara a la formacin de profesio-
nales de la educacin no docentes, encargados de los estudios tericos de la
Pedagoga, la investigacin la pedaggica y el ejercicio profesional en el sis-
tema de enseanza, en las escuelas y en otras instituciones educacionales, in-
cluso no escolares, segn habilitaciones que se definiran. Los cursos de li-
10
Este tipo de posicionamiento admite la formacin de especialistas en el nivel de espe-
cializacin o en cursos de pos-graduacin denominados en Brasil de pos-graduacin lato sen-
su, que se diferencia de la pos-graduacin stricto sensu, correspondiente a los cursos de ma-
estra y doctorado.
cenciatura estaran destinados a la formacin de profesores de Educacin B-
sica (de la Educacin infantil a la Enseanza Media).
II. CONTEXTUALIZACIN HISTRICA: LA RELACIN ENTRE
LOS CAMBIOS POLTICOS OCURRIDOS EN BRASIL
Y EL DESARROLLO DE LAS CONCEPCIONES
DE ORGANIZACIN Y GESTIN
II.1. De los inicios de la Administracin Escolar al rgimen militar
(1930-1980)
En 1961, uno de los intelectuales ms expresivos de la educacin brasi-
lea, Ansio Teixeira, afirmaba que las asignaturas Administracin Escolar y
Educacin Comparada existan en Brasil desde haca ms de veinte aos,
pero con un desarrollo terico an incipiente. Y afirmaba tambin que el in-
ters reciente por la asignatura Administracin Escolar se deba a la poltica
que en ese momento se manifestaba en Brasil de generalizar el sistema edu-
cacional sin que se tuvieran los recursos humanos preparados para ello. Es
decir, la demanda de universalizacin de la enseanza, la ampliacin del ac-
ceso, el aumento del nmero de escuelas y el aumento de clases en las es-
cuelas, estaran exigiendo la existencia del administrador en la escuela.
Basndose en las tareas de un profesor completo, de administrar su clase,
de ensear y de orientar al alumno, Teixeira prevea un administrador escolar
con tres grandes especialidades: el administrador de escuela, el supervisor de
enseanza y el orientador de los alumnos. El nuevo administrador tendr,
entonces, que sustituir algunas funciones de aquel antiguo profesor, mejor di-
cho, hacer lo necesario para que el nuevo profesor, tanto como sea posible,
tenga la misma eficiencia de aquel antiguo profesor (TEIXEIRA, 1961: 47).
Los contenidos de Administracin Escolar hasta, por lo menos, los aos
1960, siguieron pari passu los estudios de la Administracin General, incluso
considerando las peculiaridades de funcionamiento de una institucin esco-
lar. Entre los aos 1930-80, se identifican dos orientaciones, la clsico-cien-
tfica y la funcional-eficientista (RIBEIRO y MACHADO, 2003), la prime-
ra representada por Teixeira (1997) y Ribeiro (1952), la segunda por
Loureno Filho (1993). La orientacin clsico-cientfica, en la tradicin de la
Escuela Clsica de la Administracin, concibe la administracin como una
actividad racional y cientfica de organizacin del trabajo, con objetivos y
procedimientos bien definidos, tales como el planeamiento, la organizacin,
la gerencia o la evaluacin. La funcional-eficientista contiene elementos de la
Escuela Clsica, pero destaca que la consecucin de objetivos de la institu-
cin escolar requiere una estructura y una gestin de servicios con un razo-
nable nivel de eficiencia. Segn Loureno Filho, se trata de darle a las ac-
tividades humanas que en ellos se representen (en los servicios escolares),
sentido funcional, por ms conocimiento y gradacin de fines, y articulacin
ms productiva de los elementos y recursos con los cuales esos fines puedan
ser propuestos y satisfactoriamente alcanzados, o la racionalizacin de los
medios empleados (1963: 30).
Este modelo de administracin escolar formal, prcticamente centrado en
los modelos de administracin clsica, preocupado por la racionalizacin y
los mtodos de trabajo, sustentado por relaciones jerrquicas y normas, se so-
meti a la crtica marxista a lo largo de los aos 1980, resultando en varias
alternativas de gestin, genricamente orientadas por una perspectiva demo-
crtica.
II.2. La fase de contestacin tras el rgimen militar
En 1964, los militares asumen el poder y gobiernan durante 21 aos en
un rgimen autoritario con restricciones polticas, censura a los medios de
comunicacin y arrestos y torturas a los adversarios. El reinicio del movi-
miento sindical en 1998, los indicios de agotamiento del poder militar y la
rearticulacin de las fuerzas de oposicin dieron impulso a la apertura po-
ltica y al movimiento de redemocratizacin del pas. El gobierno del Ge-
neral Joo Baptista Figueiredo (1979-1985) promovi la amnista poltica y
estableci el pluripartidismo. Se inicia la fase de transicin democrtica, que
slo se completara en 1988 con la promulgacin de la nueva Constitu-
cin.
Las dcadas de 1980-90, en medio del clima de transicin entre la fase de
suspensin de la actividad intelectual e investigadora y la apertura poltica,
representan en el campo de la educacin un periodo de duras crticas a la es-
tructura sociopoltica del pas y a las polticas educacionales, fuertemente in-
fluenciadas por el marxismo. En ese periodo conviven teoras recibidas del
exterior, tales como las teoras de la reproduccin, especialmente la teora de
enseaza como violencia simblica, desarrollada por Bourdieu y Passeron
(1975), la teora de la escuela como aparato ideolgico del Estado de Alt-
housser (1975), las teoras crtico-emancipatorias producidas por la Escuela
de Frankfurt, al lado de otras internas, como la Pedagoga libertadora de Pau-
lo Freire, la pedagoga histrico-crtica y crtico social de los contenidos, am-
bas de orientacin marxista, adems de estudios poco sistematizados de Pe-
dagoga Libertaria.
Esas tendencias pasaron a ejercer un fuerte impacto en los medios edu-
cacionales, planteando debates y polmicas casi siempre speros. En el mar-
co de la organizacin y gestin de escuelas, en medio del movimiento orien-
tado a replantear el sistema de formacin de educadores, se fue haciendo
mayoritario el modelo de anlisis marxista para los estudios sobre la escue-
la y la formacin de profesionales de la educacin. El argumento para ana-
lizar la organizacin del trabajo en las escuelas, incluyendo el trabajo de los
profesores y de los administradores, se busc en la crtica a la divisin del
trabajo capitalista reproducido en la escuela. De acuerdo con esta visin, la
organizacin del proceso de trabajo en la escuela conllevara a una degrada-
cin del trabajo profesional del profesor, a medida que se estaran reprodu-
ciendo en ella las formas de organizacin del trabajo bajo el capitalismo. A
causa de la divisin social y tcnica del trabajo hay una ruptura entre el tra-
bajador y los medios o instrumentos de trabajo, suministrados por los ges-
tores del proceso de produccin. Hay una clase que hace un servicio prcti-
co y cumple determinaciones del gestor, fundando la desigualdad social.
De esa manera, las relaciones sociales capitalistas de produccin se repro-
ducen en todas las instancias de la sociedad, incluso en las escuelas, donde
habra dos segmentos de trabajadores opuestos entre s, los especialistas
(director, coordinador pedaggico, etc.) y los profesores, instaurando la de-
sigualdad y promoviendo la descalificacin del trabajo de los profesores. Los
estudios de Pedagoga tambin estaran contribuyendo a la fragmentacin del
trabajo pedaggico, al formar, por un lado, a los pedagogos que planean y
piensan, y, por otro, a los profesores que slo ejecutan, dentro de la lgica de
la divisin tcnica del trabajo:
Es fundamental tener en cuenta que la divisin del trabajo, caractersti-
ca de la sociedad capitalista, tambin llega a la escuela. Aunque con rasgos
propios, el ahondamiento del trabajo en la escuela, bajo la inspiracin tecni-
cista, aument el control ejercido sobre los profesores y alumnos, ampliando
la accin de un conjunto de especialistas (en los despachos y en la propia es-
cuela) () La introduccin de la gerencia cientfica en la escuela, en los mol-
des ya utilizados con xito en la industria, se bas en las mismas premisas:
separacin del proceso de trabajo del trabajador, separacin entre la concep-
cin de trabajo y su realizacin y uso de monopolio del conocimiento en el
proceso de trabajo, para el control del trabajador. En este sentido, la profesin
de profesor, como las otras, tuvo un amplio grado de descalificacin, al mis-
mo tiempo que el profesor era sometido, como todo asalariado, a un proceso
de empobrecimiento acelerado (FREITAS, 1989: 2).
Lo que se criticaba era la divisin de las tareas entre los profesionales de
la educacin (administrador escolar, supervisor escolar, orientador educa-
cional e inspector escolar), dejando a los profesores la ejecucin de la ense-
aza. Con ello, se expropiaba el saber y las competencias de los profesores y
se retiraba su comprensin del proceso de trabajo como un todo, como tam-
bin su conduccin. La solucin sera eliminar la presencia de esos profe-
sionales para evitar la fragmentacin del proceso de escolarizacin y la ex-
propiacin del saber y la competencia de los profesores.
As, ante la crtica de la divisin social y tcnica del trabajo existente en
la escuela, se consider que deban tomarse, al menos, tres medidas. La
primera, la eliminacin en la escuela de la divisin de tareas, que est en la
base de la fragmentacin del trabajo pedaggico (separacin entre profesores
y gestores) y la transformacin de todos los profesionales de la escuela a pro-
fesores. La segunda, la adopcin en la organizacin curricular de la forma-
cin de pedagogos del siguiente principio: todas las licenciaturas (Pedago-
ga y otras licenciaturas) debern tener una base comn: son todos
profesores; la docencia constituye la base de la identidad profesional de
todo educador
11
. La tercera, la modificacin de las relaciones de trabajo
dentro de la escuela a travs de la creacin de formas democrticas de ges-
11
En su inicio, los movimientos para la reformulacin de los cursos de Pedagoga atri-
buyen a los mismos la funcin terica de transmisin, crtica y construccin de conocimiento
sobre la ciencia de la educacin y la funcin de proveer formacin pedaggica a los cursos
de licenciatura. Ese cuo pedaggico-cientfico se fue perdiendo a partir de los aos 1990,
cuando predomin la discusin poltica sobre temas como la defensa de la autonoma uni-
versitaria, la gratuidad de la enseanza o la democratizacin de los rganos decisorios del
MEC.
tin escolar, permitiendo la ampliacin de la participacin de la comunidad
interna y externa en la conduccin de la escuela.
Este modo de comprender el trabajo escolar influy fuertemente en los
modelos de anlisis social, la investigacin, las prcticas de enseanza y la
concepcin del sistema de formacin de profesores, formando casi el deno-
minador comn de diferentes posiciones de la izquierda. Pasado el periodo
ms tenso de los debates, se fue constituyendo en el medio intelectual y pro-
fesional de los educadores un abanico de tendencias socio-crticas, entre las
cuales destacan la gestin libertaria, la gestin a travs del dilogo (Paulo
Freire), la crtico-social y la gestin a travs del trabajo colectivo (marxista).
II.3. La consolidacin del principio de la gestin democrtica
(Constitucin de 1988)
El proceso de redemocratizacin del pas se concret con la Constitucin
de 1988, cuyo texto final es el resultado de una mezcla de enmiendas popu-
lares y enmiendas originadas de una alianza de partidos de centro (CUNHA,
1991: 14), especialmente en la educacin.
La nueva Constitucin consolida, en el mbito educativo, un conjunto de
aspiraciones de varios gremios polticos, alimentadas desde el inicio de la d-
cada. Introduce, en su art. 206, varios principios democrticos en el sistema
de enseanza, entre ellos, el de la gestin democrtica de la enseaza publica:
Art. 206. La enseanza ser impartida con base en los siguientes prin-
cipios: I - igualdad de condiciones para el acceso y permanencia en la es-
cuela; () IV - gratuidad de la enseanza pblica en establecimientos ofi-
ciales; () VI - gestin democrtica de la enseanza pblica, en la forma de
la ley.
La Ley de Directrices y Bases de 1996 recoge este principio de gestin
democrtica establecido en la Constitucin, definindola en su artculo 14:
Art. 14 - Los sistemas de enseanza definirn las normas de gestin de-
mocrtica de la enseanza pblica en la educacin bsica, de acuerdo con
sus peculiaridades y segn los siguientes principios: I - participacin de
los profesionales de la educacin en la elaboracin del proyecto pedaggico
de la escuela; II - participacin de la comunidad escolar local en consejos es-
colares o equivalentes.
En realidad, el principio de gestin democrtica, expresado en acciones
como descentralizacin, autonoma de las escuelas, racionalizacin de los re-
cursos financieros, participacin de los integrantes de la escuela en la gestin
o participacin de los padres, acab siendo asumido, con distintos significa-
dos y motivaciones, tanto por los sectores de la izquierda como por los neo-
liberales. Para ciertos sectores de la izquierda, esas acciones, a la vez de ser
un efectivo esfuerzo de la sociedad civil para retomar la democracia, signi-
ficaron una reaccin extrema ante las formas de gestin autoritaria del rgi-
men militar. A causa de esta marca anti-autoritaria, se difundi como carac-
terstica absoluta de la gestin de las escuelas el lema de la participacin. Del
lado de las iniciativas gubernamentales, la descentralizacin y la autonoma
acabaron constituyndose en una medida mucho ms orientada a la reduc-
cin de los gastos pblicos y a la desobligacin del Estado que en una me-
dida propiamente democrtica.
Como se ve, la gestin democrtica se resume como participacin, en-
tendida ms como forma de representacin de la comunidad o de gestin de
recursos financieros y menos como disposiciones gerenciales y tcnicas de
funcionamiento de la escuela. En realidad, los efectos ms inmediatos de ese
dispositivo legal fueron la institucin del proyecto pedaggico y la partici-
pacin de profesores y padres en la gestin de la escuela, esta ltima repre-
sentada, en la prctica, por la constitucin burocrtica de consejos escolares.
II.4 La gestin eficiente: el impacto de las reformas educacionales
neoliberales en los modelos de gestin
Las reformas educacionales neoliberales tuvieron su inicio en los aos
80 en Inglaterra y EEUU, expandindose a otros pases europeos y latinoa-
mericanos, con un nivel variable de intensidad y alcance segn las peculia-
ridades locales (por ejemplo, Portugal, 1986; Francia, 1989; Espaa, 1990;
Mxico, 1992; Argentina, 1993). La reforma educacional brasilea se llev
a cabo a partir de 1995, en la primera gestin del gobierno de Fernando
Henrique Cardoso. Dichas reformas surgen de un nuevo perfil de la realidad
internacional en el que los avances cientficos y tecnolgicos, la reestruc-
turacin del sistema de produccin y los nuevos paradigmas de desarrollo
econmico afectan a la organizacin del trabajo, la calificacin profesional,
el ejercicio de la ciudadana, las formas de trabajo docente y, en conse-
cuencia, a la organizacin de los sistemas de enseanza y a la formacin de
profesores.
La reforma educacional brasilea ensay sus primeros pasos an en los
gobiernos de Fernando Collor e Itamar Franco, con la formulacin y divul-
gacin del Plan Decenal de Educacin para Todos (1993-94). Medidas ms
concretas fueron adoptadas a partir de la propuesta del gobierno de Fernan-
do Henrique Cardoso para la educacin bsica
12
. Dicha reforma abarc as-
pectos institucionales (redefinicin de las responsabilidades del MEC, revi-
sin de patrones de financiacin y traspaso de recursos a los municipios y
estados); de establecimiento de nuevos criterios de gestin (descentralizacin,
autonoma de las escuelas, participacin de la comunidad); y de modificacin
de la educacin bsica (ampliacin del acceso, contenidos curriculares bsi-
cos y estndares de aprendizaje a nivel nacional, formacin de profesores,
enseanza a distancia, sistema nacional de evaluacin del desempeo de
las escuelas y de los sistemas educacionales, criterios de calidad para el libro
didctico, descentralizacin de la merienda). Esos puntos, cuyas acciones se
consolidaron en el periodo 1997-98, no constituan un plan amplio, como
ocurri en otros pases, pero acompaaban las tendencias internacionales a
partir de las orientaciones econmicas y tcnicas de los organismos finan-
cieros internacionales, principalmente el Banco Mundial.
Las reformas educacionales acopladas a las reformas econmicas tienen
un carcter notoriamente economicista, en el que prevalecen la lgica finan-
ciera y la lgica de mercado, desconsiderndose las implicaciones sociales y
humanas en el desarrollo econmico. Hay anlisis bastante slidos que
muestran la insercin de Brasil en las polticas de ajuste a los intereses de la
mundializacin del capitalismo planteados en el proceso de globalizacin de
la economa y de la poltica y los efectos sociales resultantes (DE TOMIS
y otros, 1996). Segn Torres (1996):
12
Cf. Programa del Gobierno Fernando H. Cardoso, Mos Obra, 1994, que defina las
cinco metas prioritarias del gobierno: agricultura, educacin, empleo, salud y seguridad. El
programa especfico de educacin fue: Acorda Brasil. Est na Hora da Escola.
La financiacin no es el nico ni el ms importante papel del Banco
Mundial en educacin; el Banco Mundial se transform en la principal
agencia de asistencia tcnica en materia de educacin para los pases en de-
sarrollo y, al mismo tiempo, para sostener tal funcin tcnica, en fuente y re-
ferencia importante de la investigacin educativa en mbito mundial.
El inters por la educacin se relaciona con la asociacin entre el cono-
cimiento y la informacin, que pasaron a construir fuerza productiva directa,
afectando al desarrollo econmico. Con ello, los pases industrializados ne-
cesitaron salir adelante para recuperar el lugar de las instituciones encargadas
de producir conocimiento e informacin. Para los pases emergentes, la edu-
cacin es valorada en funcin de la reorganizacin de los procesos produc-
tivos y de la competitividad econmica. Especialmente en pases perifricos,
como Brasil y otros latinoamericanos, las reformas educacionales se en-
frentaron con una paradoja. Por un lado, es necesaria la articulacin de un
sistema educativo eficaz y compatible con las exigencias del mercado y de la
mundializacin de la economa. Por otro, la cantidad de inversin debe de ser
compatible con la reorganizacin del Estado dentro de los parmetros del ne-
oliberalismo (reduccin del papel del Estado, reduccin de los gastos y del
dficit pblico o congelacin de salarios). Hay que considerar tambin que,
en un cuadro de crisis financiera, los gobiernos se inclinan a destinar los re-
cursos pblicos de la educacin a acciones de beneficio inmediato (por
ejemplo, educacin a distancia, sistema nacional de evaluacin, criterios de
calidad del libro didctico, etc.), sobrando poco para las acciones ms efec-
tivas, como la mejora de la calidad cognitiva de los procesos de aprendizaje
en las escuelas, punto realmente nodal a medio y a largo plazo de la calidad
de un sistema de enseanza.
Las estrategias de reforma de los sistemas educacionales vienen siendo
condensadas en cinco lneas: la gestin educacional, el currculo nacional, la
evaluacin institucional, la profesionalizacin de los profesores y la finan-
ciacin de la educacin. Estos cinco puntos estn interrelacionados, ya que la
poltica educacional recibe su unidad por el currculo, que para ser llevado a
la prctica necesita de profesores dentro de una estructura adecuadamente ad-
ministrada, con recursos financieros y con el soporte de la evaluacin insti-
tucional. El anlisis de esos puntos ya se ha realizado en otro artculo (LIB-
NEO, 2006), por lo que nos limitaremos al comentario sobre la gestin
educacional.
La gestin educacional se plantea en los documentos de las reformas
como requisito para el planeamiento, la organizacin y la movilizacin de las
personas para participar de forma competente en las acciones de mejora de la
calidad de la enseanza. El trmino gestin es ms amplio que los de admi-
nistracin y organizacin, pues se propone dentro de una visin sistmica,
que concibe el sistema de enseanza como un todo: poltica y directrices edu-
cacionales para las escuelas, gestin de sistemas de enseanza y escuelas, au-
tonoma, procesos participativos.
La gestin educacional se convirti en un concepto de mltiples usos,
pero, en las polticas oficiales convergentes al modelo neoliberal, se viabili-
za con varias estrategias articuladas entre s, como la descentralizacin de los
servicios educacionales, la autonoma pedaggica y, frecuentemente, finan-
ciera, la participacin de los padres o la extensin del poder del Estado a los
directores de escuelas y a la comunidad. Sin embrago, la descentralizacin
sera una forma de fragmentacin del poder central, al ser repartido ese poder
con las escuelas y las comunidades, en el sentido de disminuir el papel del
Estado. Es decir, las responsabilidades del gobierno y de la sociedad civil se
haran equivalentes.
En relacin con la dinmica de las escuelas, las orientaciones oficiales del
Gobierno recomendaban prcticas de gestin inspiradas en las formas de or-
ganizacin empresarial y en criterios de eficiencia, basndose en que si la es-
cuela tiene unos objetivos establecidos, una buena organizacin, una buena
racionalidad en los contenidos y mtodos, una definicin explicita de los pa-
peles de los integrantes del equipo escolar y unas buenas condiciones de fun-
cionamiento, entre otras cosas, estaran creadas las condiciones para mejorar
el aprendizaje de los alumnos. En muchas escuelas brasileas fue implanta-
do el Plan de Desarrollo Escolar (PDE), con recursos del Banco Mundial.
La importancia de la gestin educacional de los sistemas de enseaza y
las escuelas ha sido resaltada hace aos en la investigacin educacional,
habiendo sido, incluso, anticipada en las propuestas pedaggicas de izquier-
da. Pese a las crticas, es notorio que la autonoma fortalece a las escuelas,
acenta el espritu de equipo, implicando a los profesores en la responsabi-
lidad de asumir un papel no slo en el aula de la clase, sino en la escuela
como un todo. Se trata de un proceso que se identifica bien con la reivindi-
cacin de participacin conjunta de padres, profesores y alumnos en los
procesos de toma de decisin y co-responsabilidad por las acciones de en-
seanza y aprendizaje.
III. ALGUNAS CONCLUSIONES PRELIMINARES
a) Es notorio el descuido de los gestores del sistema de enseanza y de
los intelectuales de la educacin para intentar aprehender la relacin entre
la gestin escolar y las actividades de enseanza y aprendizaje en el aula.
Las prcticas de organizacin y gestin, consideradas en su sentido es-
tricto de racionalizacin de recursos intelectuales, fsicos y materiales, y de
coordinacin del trabajo colectivo en la escuela para promover las condicio-
nes necesarias para la enseanza y el aprendizaje, han sido desvestidas de su
especificidad.
As, en el sistema oficial de enseaza, la gestin democrtica basada en la
autonoma es parte de las estrategias neoliberales de desplazamiento de las
responsabilidades del Estado en relacin a los servicios de enseanza hacia
los agentes directos (familias y profesores). Se caracteriza por la adopcin en
la escuela de modelos empresariales de gerencia, reglamentacin de los pro-
cesos de toma de decisin a travs de los consejos escolares y de la partici-
pacin de padres y profesores, y por la utilizacin de mecanismos de eva-
luacin de la productividad de la escuela.
En los medios intelectuales y entre los agentes ms politizados que ac-
tan en las escuelas, se tiene una visin de la gestin democrtica focalizada
en la participacin de la comunidad escolar en los procesos de decisin,
con caractersticas acentuadamente polticas, a veces voluntaristas, por el
apelo al papel del sujeto histrico, en la perspectiva marxista, o a la mstica
comunitaria y a la relacin dialogal, en la perspectiva freiriana. Para ese gru-
po, la democratizacin de la escuela se da por el cambio de sentido de las re-
laciones sociales entre los integrantes de la escuela, instituyndose formas de
trabajo colectivo para superar desigualdades y diferencias sociales resul-
tantes del modo de organizacin del trabajo capitalista (divisin tcnica de
trabajo, exploracin, controles, formas de evaluacin, etc.).
En ambos casos quedan en segundo plano las formas de organizacin y
gestin en sus dos sentidos: a) como el conjunto de condiciones y medios de
naturaleza pedaggica, curricular y organizativa para garantizar la consecu-
cin del objetivo institucional de las escuelas, la enseanza y el aprendizaje;
b) como espacio educativo, de aprendizaje, es decir, una comunidad de
aprendizaje en la que las personas se educan y aprenden conceptos, prcticas,
modos de actuar.
No se trata de pedagogismo. Para nosotros, es totalmente legtimo el
pensamiento de los crticos al sistema educacional segn el cual la gestin
escolar no puede verse simplemente como la racionalizacin del trabajo es-
colar pretendiendo la realizacin eficiente de los objetivos institucionales de
la escuela, sino como una red compleja, que implica intereses ideolgicos,
polticos, estratgicos y dispositivos de control por parte del Estado y de la
sociedad civil. Lo que se cuestiona aqu es el poco inters de los intelectua-
les del campo educacional por la investigacin de aquellas cuestiones de la
gestin escolar dirigidas a la eficacia y a la calidad del aprendizaje de los
alumnos, es decir, competencias pedaggicas y administrativas de los diri-
gentes escolares, dominio de procedimientos adecuados de gestin de la
actividad de profesores y alumnos, asistencia al trabajo de los profesores, las
condiciones fsicas, materiales y tecnolgicas necesarias para la enseaza y
el aprendizaje, la gestin efectiva de las relaciones y prcticas sociales, la in-
tegracin de padres y alumnos en los procesos decisorios, etc.
Entendemos que la escuela democrtica no puede centrar su sentido, en
primera instancia, ni en la idea de que habiendo autonoma se preserva la li-
bertad de las personas para tomar decisiones (visin liberal), ni en la idea de
que democratizar la escuela significa democratizar las relaciones entre las
personas (trabajo colectivo, relaciones solidarias, eliminacin de las jerar-
quas, elecciones para los cargos, direccin colegiada, etc.). Una escuela
democrtica es un lugar de interacciones sociales que posibilitan a todos los
alumnos iguales oportunidades de escolarizacin formal, aprendizaje real y
desarrollo cognitivo. sta es la mejor contribucin social del sistema de en-
seaza a la reduccin de desigualdades sociales, para lo que la democratiza-
cin de las relaciones es un medio. Ese planteamiento supone, efectivamen-
te, que la escuela instaure modos de convivencia emancipadores,
participativos, solidarios, es decir, otro modo de convivencia humana, pero
esto no la exime de sus objetivos socioculturales e institucionales, de prove-
er formas de estructuracin y de organizacin que aseguren xito a la con-
secucin de esos objetivos (la enseanza y el aprendizaje).
b) Tanto los gestores vinculados al sistema de enseaza como los inte-
lectuales de la educacin encuentran dificultades reales para obtener algn
consenso en relacin a los objetivos de la escuela.
En estos aos de pos-transicin democrtica en Brasil, con el debilita-
miento de los ideales y prcticas postuladas por la izquierda, los objetivos
y las estrategias de accin a favor de la escuela democrtica, tanto en el
mbito oficial como entre los intelectuales crticos, se han diferenciado
poco entre s, especialmente en lo que se refiere a modos operacionales de
hacer funcionar la gestin democrtica. Posiciones de izquierda, como
autonoma de las escuelas, gestin participativa, eleccin directa de direc-
tores, creacin de consejos escolares, educacin inclusiva o trabajo colec-
tivo fueron asimiladas por las instituciones gubernamentales, aunque con
distintos objetivos. Por otro lado, prcticas de gestin que estaran ms di-
rigidas a atender objetivos institucionales de la escuela y a obtener ms efi-
cacia en las acciones pedaggicas estaran siendo vistas como neolibera-
les, por lo tanto, inaceptables. Tales hechos muestran cmo los
educadores, tanto los vinculados a los rganos oficiales, como los intelec-
tuales y profesionales ligados a la escuela, han tenido dificultades reales
para obtener consensos mnimos sobre los objetivos sociales y pedaggicos
de las escuelas y las estrategias de accin que deben implementarse en re-
lacin a las prcticas escolares.
En efecto, los discursos actuales en torno a la gestin democrtica, a la
derecha y a la izquierda, omiten cuestiones propiamente pedaggico-didc-
ticas, especialmente en lo relacionado con temas como la definicin de ob-
jetivos sociales y culturales para la escuela, las capacidades, competencias y
habilidades cognitivas de los alumnos, la calificacin profesional necesaria
para el profesor, las metodologas de enseanza, las prcticas de gestin
democrticas o los niveles esperados de desempeo escolar de los alumnos.
En las investigaciones y en los estudios tericos se dedica mucho ms espa-
cio al anlisis externo de las cuestiones escolares que al anlisis interno, aun-
que se sepa que son las prcticas pedaggicas dentro de la escuela las que
confieren o no efectiva calidad a la enseanza y los aprendizajes. As, ciertos
sectores de la intelectualidad no consiguen comprender que buena parte de
las desigualdades de aprendizaje entre alumnos en las aulas e incluso de fra-
casos en la vida social y profesional despus de la escuela se producen den-
tro de la propia escuela.
Lo que se deduce de lo anterior es que la mayora de los enfoques de an-
lisis incide en reduccionismos de tipo sociolgico, poltico e incluso organi-
zacional, a medida que se distancian de una consideracin terica sobre la
naturaleza de la actividad escolar. Lo que falta, por tanto, es comprender y
explicitar que las prcticas de organizacin y gestin deben dirigirse a al-
canzar la calidad cognitiva de los aprendizajes escolares. La autonoma es-
colar, la participacin, las elecciones para la direccin de escuelas, etc. pier-
den su fuerza y su relevancia si los alumnos no aprenden slidamente los
contenidos, si continan teniendo niveles insatisfactorios de rendimiento
escolar. La cuestin relevante es saber en qu grado esos procesos democr-
ticos de organizacin y gestin ayudan a viabilizar propuestas ms ricas y so-
cialmente ms prometedoras y eficaces que las propuestas neoliberales ba-
sadas en la lgica del mercado.
c) La bsqueda de la democracia en la escuela no se encuentra en la op-
cin entre el lado poltico o tcnico de la gestin, sino en la definicin de
una modalidad de accin pedaggica en la escuela que se dirija hacia los in-
tereses de la mayora de la poblacin y a la conquista de la dignidad y la re-
alizacin humanas.
En un momento crucial de las luchas sociales contra el rgimen militar,
en los aos 80, la visin de los intelectuales implicados en los movimientos
de crtica al sistema educacional estaba orientada, sin duda, por el criterio
democrtico de construccin de la escuela pblica, gratuita, laica y de ca-
lidad (CUNHA, 1991: 15). Sin embargo, el peso del anlisis poltico e ide-
olgico puso en segundo plano el lado tcnico, poniendo como ingredien-
te de la exploracin del trabajo el planeamiento, la divisin del trabajo, las
metodologas, los procedimientos, los recursos tecnolgicos y, asimismo, la
didctica. Con la prdida de la especificidad de la administracin escolar,
se debilit el papel de la gestin en la realizacin de la enseanza, se su-
primi la formacin especfica para las tareas de organizacin y gestin y
fue eliminado o reducido el trabajo del pedagogo, traspasando sus tareas a
los profesores de asignaturas, sin formacin pedaggica y sin estudios es-
pecficos sobre la gestin de la escuela, la enseanza y aprendizaje. Esa
descaracterizacin de la especificidad de la administracin escolar puede
haber sido uno de los factores significativos de los fracasos de la escuela
brasilea en el aprendizaje escolar, tal como muestran las estadsticas ofi-
ciales.
Es verdad que las formas de administracin estn, an, llenas de prcticas
autoritarias, centralizadoras. Sin embargo, la crtica generalizada y segura-
mente legtima al autoritarismo y a la centralizacin, promovida por inte-
lectuales y por organizaciones sindicales, acab asustando a los dirigentes,
instalndose un clima de inseguridad e ineficiencia, de temer a ser criticados
slo por administrar bien sus escuelas. En muchos casos, se perdi el senti-
do de autoridad, de competencia y de responsabilidad. Se perdi el equilibrio
entre el lado poltico y el lado tcnico de las prcticas de gestin. Autonoma
y participacin, relaciones democrticas menos formales y no autoritarias en-
tre la gente, no podran servir para dejar abandonadas las escuelas, funcio-
nando a ciegas. Si polticamente la gestin participativa instituye un modo de
accin democrtico y pone a los sujetos a participar de las decisiones que
afectan sus vidas, tcnicamente existe la exigencia democrtica para la es-
cuela de funcionar bien para alcanzar sus objetivos, lo que exige la necesidad
de planear, de administrar recursos, de coordinar el trabajo de las personas,
de realizar el acompaamiento y la evaluacin sistemtica del trabajo, es de-
cir, lo especfico de la organizacin y gestin.
Las concepciones que minimizan una visin de conjunto de las caracte-
rsticas de la sociedad actual y que reconocen su complejidad, al descarac-
terizar la necesidad de medios gerenciales y tcnicos para que la escuela
cumpla su objetivo, pueden estar contribuyendo a la exclusin social de los
que necesitan la escolarizacin. En realidad, analizar el papel de las polticas
educacionales gubernamentales y de las prcticas de gestin neoliberales slo
desde una visin crtica, sin conectar la crtica a cambios posibles en la es-
cuela, no produce efectos democrticos, ya que, mientras los intelectuales
critican, el gobierno cumple su papel (legtimo) de suministrar las condicio-
nes institucionales, administrativas, pedaggicas y curriculares para el fun-
cionamiento de la escuela.
IV. DILEMAS SOCIO-PEDAGGICOS EN RELACIN
AL ESTUDIO DE LA ESCUELA Y PERSPECTIVAS
DE SUPERACIN
Como se ha mencionado, la adopcin de formas y procedimientos de
gestin se subordina a la comprensin de la naturaleza y de las funciones de
la educacin. En Brasil, desde los aos 1960, entre una variedad de pro-
puestas pedaggicas, dos se destacan en la explicacin de los objetivos de la
escuela y de su funcionamiento interno: una que realza la informacin cul-
tural y cientfica, y otra, la formacin humana, resultado de la experiencia en
las situaciones educativas.
El primer enfoque destaca el papel de la escuela para permitir a los
alumnos la apropiacin de la cultura acumulada histricamente, como con-
dicin para el desarrollo mental que puede propiciar la reorganizacin crti-
ca de esa cultura. Apoyada en la teora histrico-cultural, esta pedagoga con-
cibe la escuela como una de las instancias de democratizacin de la sociedad
y como promotora de inclusin social, cuya funcin nuclear es la actividad
de aprendizaje de los alumnos centrada en la interiorizacin del saber y de
los instrumentos culturales disponibles en la sociedad y en los modos de pen-
sar y actuar conexos
13
. Sin embargo, se ensea a alumnos concretos, razn
por la cual se hace necesario unir los contenidos a la experiencia sociocul-
tural y a la actividad psicolgica interna de los alumnos. Calidad de ense-
anza es, por lo tanto, calidad cognitiva y operativa de los aprendizajes es-
colares en contextos concretos. Es para eso para lo que deben formularse las
polticas, los proyectos pedaggicos, los currculos, las formas de organiza-
cin y de gestin, etc.
El segundo enfoque destaca la formacin de valores y actitudes a travs
de las experiencias socioculturales vividas cotidianamente en la escuela,
priorizando las situaciones existenciales y contextuales de los aprendizajes.
Las acciones educativas van desde el suministro de experiencias sociales bus-
cando formas de adaptacin hasta las vivencias socioculturales y al cultivo de
la diversidad humana, considerando no slo la relacin profesor-alumno, sino
tambin las variables del contexto particular de la situacin educativa. Esa
13
La idea de escuela como transmisin y apropiacin de contenidos ha sido identificada,
de forma estereotipada, slo con la pedagoga tradicional. Efectivamente, hay una versin
conservadora de la pedagoga tradicional caracterizada por la enseanza de contenidos pre-
establecidos, tangibles y estticos, desconsiderando aspectos de la subjetividad de los alumnos
y la intervencin en el aprendizaje de otras culturas. La pedagoga histrico-cultural segura-
mente valora el papel de la cultura en el desarrollo mental y, as, da realce a la formacin cul-
tural cientfica, pero considera los aspectos psicolgicos del aprendizaje activo y los contex-
tos socioculturales reales de los alumnos y, por lo tanto, las particularidades individuales,
sociales, culturales, de gnero y de raza. Entre sus principales tericos estn Vygotsky, Le-
ontiev, Davidov y sus seguidores en varios pases.
pedagoga de las situaciones educativas tiene carcter eminentemente pro-
cesual, importando menos los resultados en el mbito cognitivo
14
.
En el combate terico y en la disputa de espacio en la preferencia de los
educadores, ambos abordajes tienden a polarizar sus posiciones. La primera,
al hacer prevalecer proposiciones universalizantes, puede omitir las dinmi-
cas culturales particulares de las situaciones pedaggicas experimentadas; la
segunda, al reducir el currculo escolar a vivencias socioculturales particu-
lares, tiende a distanciarse de los objetivos universales que deberan guiar la
actividad educativa sistematizada. Por tanto, sera beneficioso y edificante
para ambas entender que, en una sociedad en la que existen intereses de gru-
pos particulares, pero en la que hay una notoria dominacin de unos grupos
sobre otros, una pedagoga humanista y emancipadora no podra permitirse la
polarizacin, ya sea por el reduccionismo universalista, ya sea por el relati-
vismo cultural exacerbado. De la misma forma, parece poco til para las de-
mandas y necesidades educativas el mantenimiento de contraposiciones,
mutuamente excluyentes, no dialcticas, tales como: formacin cultural y
cientfica y cultura experiencial; valores universales y valores relativos; saber
aprender y saber convivir; cultura sistematizada y cultura vivida; necesidades
sociales y necesidades psicolgicas; contenidos y formacin del pensa-
miento; discurso y narracin, etc.
Por ello, parece necesario que los intelectuales de la educacin se es-
fuercen en buscar consensos posibles alrededor de la definicin de las fun-
ciones sociales y culturales de la escuela, an partiendo de distintas posi-
ciones tericas. Tales esfuerzos implicaran tentativas de superacin de
algunos dilemas tericos y prcticos.
El primer dilema se plantea entre un posicionamiento universalista que
identifica la existencia de una cultura de valores universales y otro relativis-
ta que valora el pluralismo de las culturas y de las diferencias. Defender los
contenidos cientficos y el desarrollo del pensamiento terico-cientfico
14
Ese enfoque tiene su origen ms remoto, en cuanto teora sistematizada, en el movi-
miento de la educacin nueva, especialmente en las ideas de J. Dewey, para quien la escuela
debe ser un prolongamiento simplificado y ordenado de las situaciones sociales. En Brasil, ese
enfoque, que aade a esos elementos las culturas particulares, la red de relaciones en lo coti-
diano y las relaciones de poder, tiene conexin con las ideas de Paulo Freire y, hoy por hoy,
con autores vinculados a la teora curricular crtica (MOREIRA, 2004; MACEDO, 2003; AL-
VES, 2001).
equivaldra a desconsiderar las culturas particulares o a una posicin siste-
mtica de imposicin cultural? Ser posible conciliar la posicin relativa,
en la que los valores y prcticas son productos socioculturales, por lo tanto,
propios del modo de pensar y actuar de grupos sociales particulares, con la
exigencia social de proveer la cultura general, accesible a todos, indepen-
dientemente de contextos particulares?
El segundo dilema se refiere a la organizacin de las situaciones educa-
tivas. De un lado, se propone un currculo basado en la formacin del pen-
samiento cientfico y, de otro, el currculo basado en experiencias sociocul-
turales. Para los que ponen el foco de atencin en las mediaciones cognitivas
como instrumento para desarrollo del pensamiento, el currculo y las prcti-
cas escolares estaran dirigidos hacia la interiorizacin de elementos cogni-
tivos, de bases conceptuales, para lidiar con la realidad, sin descartar la mo-
tivacin del alumno, su subjetividad y sus contextos de vida. Para los que
defienden un currculo experiencial, el conocimiento escolar estara en la ex-
periencia sociocultural, en la convivencia y en las prcticas de socializacin,
es decir, la cultura escolar estara subordinada al saber de experiencia
del que son portadores los alumnos, disolvindose la disciplinaridad a favor
de un contenido ms prximo a las manifestaciones culturales. Ante ese di-
lema, sera pedaggicamente viable proveer de contenidos cientficos sin
deslegitimar los discursos y prcticas de los alumnos a partir de sus contex-
tos de vida? Habr una incompatibilidad real entre el aprendizaje de los
contenidos cientficos asociados a los procesos de pensamiento y la incor-
poracin en el currculo de la experiencia sociocultural y las caractersticas
psicolgicas de los alumnos?
Actualmente se plantea tambin, como tercer dilema, la opcin entre
dos significados de la educacin inclusiva. En uno, se enfatiza el suministro,
en condiciones iguales para todos, de los medios intelectuales y organiza-
cionales por los cuales los alumnos aprenden a pensar tericamente, a do-
minar las acciones mentales conectadas con los contenidos, a adquirir ins-
trumentos y procedimientos lgicos para llegar a los conceptos y al
desarrollo cognitivo. En otro, se destaca el reconocimiento de la diferencia,
del ritmo de desarrollo de cada nio, independientemente de sus condiciones
mentales, fsicas, psicolgicas y la vivencia de experiencias socioculturales y
afectivas en funcin de la pluralidad individual y cultural. Los conocimientos
sistematizados estaran subordinados a las necesidades de comprender mejor
o vivenciar mejor las experiencias de socializacin. En medio de ese dilema,
vale preguntarse cul es el mejor concepto de educacin inclusiva para
atender a requisitos democrticos y para garantizar un mejor beneficio de la
escolarizacin? La respuesta a esa pregunta aportara criterios para discutir la
validez de algunas medidas recientes del Ministerio de Educacin de Brasil,
como la adopcin del sistema de ciclos de escolarizacin, la flexibilidad
excesiva de la evaluacin del aprendizaje y la integracin en la red de ense-
anza comn de alumnos con necesidades especiales, sin la adecuada pre-
paracin de las escuelas para ello (LIBNEO, 2006: 94).
El cuarto dilema se refiere directamente al tema central de este artculo,
es decir, el papel de las prcticas de organizacin y gestin en la consecucin
de los objetivos escolares, ya que ese papel depende de las opciones plante-
adas en relacin a los dilemas anteriores. De un lado, en la perspectiva de la
formacin cultural, se subrayar la necesidad de que las escuelas sometan su
funcionamiento a reglas mnimas racionalmente justificadas para establecer
un clima adecuado de trabajo intelectual, acompaando la postulacin uni-
versal de la formacin cientfica y cultural para todos. De otro, en la pers-
pectiva de la pedagoga de las situaciones educativas, se argumentar que esa
moral universal vlida per se no puede existir, precisamente porque depende
de los contextos particulares de la vida de los alumnos y de la comunidad.
En relacin a ese dilema, nuestro posicionamiento defiende la primera
perspectiva. Hay que considerar que el aspecto universalista de postular
procesos y procedimientos de reglamentacin de la vida escolar y de las ac-
tividades de la enseanza puede ser un elemento de contencin de ciertos
efectos del contexto social y del funcionamiento institucional que actan en
la lgica de la discriminacin y de la desigualdad (FORQUIN, 1993). En ese
sentido, una propuesta de escuela que contemple al mismo tiempo la forma-
cin cultural y cientfica y las exigencias de respeto a la diversidad social y
cultural no puede eximirse de parmetros explcitos de organizacin y ges-
tin. En efecto, si se cree que el trabajo pedaggico presupone intencionali-
dades polticas, ticas, didcticas en relacin a las calidades humanas, so-
ciales, cognitivas, esperadas de los alumnos que pasan por la escuela, deber
existir una estructura de organizacin, bases normativas de convivencia, ex-
pectativas definidas por la institucin de normas de conducta dentro de una
colectividad. Constituyen, entonces, desafos a la competencia de directores,
coordinadores pedaggicos y profesores: saber administrar y, a menudo,
conciliar necesidades individuales y sociales, peculiaridades culturales y
exigencias universales de la convivencia humana, preocuparse por las rela-
ciones humanas y por los objetivos pedaggicos y sociales a alcanzar, esta-
blecer formas participativas y eficiencia en los procedimientos administrati-
vos. De este modo, asumimos aqu la posicin de que una escuela
comprometida con la transformacin social precisa echar mano de principios,
mtodos y tcnicas adecuados a la especificidad de sus objetivos y a la es-
pecificidad del proceso pedaggico escolar, tal como propone tambin Paro
(1988). De esta manera, considerando la naturaleza de los fines buscados por
la escuela, son imprescindibles los conocimientos, las tcnicas e instrumen-
tos que aseguren la utilizacin racional de los recursos materiales y concep-
tuales, siempre evaluados por la prctica, as como la garanta de la coordi-
nacin del esfuerzo humano colectivo a travs de la participacin. Escribe
este autor:
La utilizacin racional de los recursos coloca el problema de la com-
petencia tcnica en el interior de la escuela. Parece que no hay duda de que,
para un razonable desempeo del personal escolar, en especial del cuerpo
docente, se hace necesaria la posesin de un conjunto de conocimientos, tc-
nicas y habilidades en niveles y patrones que posibiliten lo diferencial de una
enseanza de buena calidad a un nmero mayor de alumnos. Con igual ra-
zn, las personas implicadas en la administracin de la escuela debern ex-
hibir una competencia tcnica al respecto tanto del conocimiento de la cosa
administrada, es decir, de los aspectos ms propiamente pedaggicos, como
de los procesos, mtodos y tcnicas relacionados con la actividad adminis-
trativa (PARO, 1988: 159).
En sntesis, entendemos que los posibles acuerdos en torno a propsitos
educativos y a medios de accin pedaggica implicaran, inevitablemente, la
aceptacin de algn grado de universalidad de la cultura escolar, de modo
que a la escuela le cabra transmitir el saber pblico a todos, lo que presenta
un valor, independientemente de circunstancias e intereses particulares, en
funcin de la formacin general y, junto a ello, algn grado de relativismo
cultural, en la medida en que cabra considerar la coexistencia de las dife-
rencias, la interaccin entre individuos de identidades culturales distintas. Re-
sultara, as, de diferentes puntos de partida, una pauta comn de accin. Hay
que unir los esfuerzos de todos los que comparten la creencia en la escuela
como una de las instancias de democratizacin de la sociedad y de promo-
cin de una escolarizacin de calidad para todos, centrada en su funcin nu-
clear que es la actividad de aprendizaje. La escuela debe estar, en primer lu-
gar, comprometida con el aprendizaje del saber producido histricamente y
con el desarrollo de competencias cognitivas, as como con la formacin mo-
ral. Pero la escuela necesita ser, tambin, lugar de construccin y fortaleci-
miento de subjetividad, acogiendo las diferencias socioculturales y, por ello,
lugar para desarrollar prcticas de ciudadana asentadas en el imperativo
del aprender a compartir, o sea, aprender por la convivencia colectiva, por el
dilogo y por la reflexin crtica, construir significados y entendimientos a
partir del respeto a las diferencias, considerndose marcos universales de
convivencia humana (PREZ GMEZ, 1999: 39).
Son razones, en nuestra opinin, bastante fuertes para pedir a los legis-
ladores, a los gestores y a los intelectuales que siten como criterio de efi-
cacia de las polticas, directrices y normas legales la calidad cognitiva y
operativa de los aprendizajes, colocando los elementos pedaggico-didcti-
cos como foco central de las formas de organizacin y gestin escolar y del
proyecto pedaggico, ya que escuelas existen para que los alumnos aprendan
slidamente los conceptos, desarrollen su pensamiento y sus procesos de ra-
ciocinio, habilitndolos a actuar de modo transformador en la vida social,
cultural y profesional.
No sera sensato desconocer la potencialidad terica y prctica de muchas
innovaciones llevadas a efecto en los sistemas de enseanza, en la investi-
gacin y en las escuelas. Sin embargo, an reconociendo la variedad de mi-
radas con las que se ve hoy la escolarizacin obligatoria, es necesario saber
si los objetivos y prcticas escolares que se proponen, concurren, efectiva-
mente, con objetivos democrticos para la mayora de la poblacin. Si se cree
en la educacin escolar como derecho social universal, si se cree en el desa-
rrollo de la capacidad de pensar como requisito para la participacin social,
si se acepta que los contenidos cientficos y culturales son la base para pro-
mover el desarrollo mental, entonces debe apostarse en una escolaridad
igual para sujetos diferentes, en una escuela comn, definida por Gimeno
Sacristn (1999) en los siguientes trminos:
Una escuela comn que satisfaga el ideal de una educacin igual para
todos (lo que presupone en buena medida un currculo comn), en el paisa-
je social de las sociedades modernas, acogiendo a sujetos muy distintos, pa-
rece una contradiccin o algo imposible. No obstante, el derecho bsico de
esos sujetos a la educacin, en las condiciones de lo que Walter denomina
igualdad simple (una enseanza con contenidos y fines comunes), obliga a
aceptar el desafo de hacer compatible en la escolaridad obligatoria un pro-
yecto vlido para todos con la realidad de la diversidad. () La escuela, du-
rante la etapa de la escolaridad obligatoria, debe de ser integradora de todos
o, en caso contrario, traicionar el derecho universal a la educacin. Cmo
llegar a la universalizacin efectiva de la misma, respetando el principio de
la igualdad simple, dando acogida a la diversidad de estudiantes e, incluso,
aspirando a hacer de stos seres singulares? Enfrentamos un desafo tan di-
fcil como atractivo.
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RESUMEN
Las escuelas tienen como cometido la educacin, la enseanza y el
aprendizaje de los alumnos en relacin a conocimientos, procedimientos y
valores. Dicho cometido se cumple a travs de las actividades pedaggicas,
curriculares y docentes. Los medios y condiciones para la consecucin de ese
propsito se garantizan por las formas de organizacin escolar y de gestin,
portadoras en s mismas de influencias educativas. Objetivos y funciones de
la escuela y formas de organizacin y de gestin son, por tanto, interdepen-
dientes. Sin embargo, desde el punto de vista terico, son dos mbitos de la
actividad escolar que han dado lugar a campos de investigacin con distintos
objetos de estudio. En general, las concepciones pedaggicas suponen que
las escuelas son instituciones sociales que, para cumplir sus objetivos, nece-
sitan condiciones y medios de funcionamiento. Divergen, sin embargo, en re-
lacin a la seleccin y a la operacin de esos medios. En este artculo se pre-
sentan los elementos necesarios para un examen crtico de las concepciones
de organizacin y gestin de escuelas en Brasil, en una perspectiva al mismo
tiempo histrica y terica. Se intenta comprender la trayectoria de las asig-
naturas Administracin Escolar y Organizacin y Gestin y las moda-
lidades de ejercicio profesional conexas, la relacin entre los cambios pol-
ticos y el desarrollo de las concepciones de Organizacin y Gestin, as
como la relacin entre funciones y objetivos de la escuela y la eleccin de
prcticas de organizacin y gestin. El artculo finaliza con la presentacin de
unas conclusiones parciales y la discusin de algunos dilemas socio-peda-
ggicos implicados en los estudios de la escuela hoy.
PALABRAS CLAVE: Organizacin y Gestin de la Escuela. Admi-
nistracin Escolar. Escuela Pblica. Concepciones de Escuela. Concepciones
de Gestin Escolar.
ABSTRACT
Schools have like assignment the education, the teaching and the learning
of the students in relation to knowledge, procedures and values. This as-
signment is fulfilled through the pedagogical, curricular and educational
activities. The means and conditions for the attainment of that intention
they are guaranteed by the forms of school organization and management,
carriers in themselves of educative influences. Objectives and functions of
the school and forms of organization and management are, therefore, inter-
dependent. Nevertheless, from the theoretical point of view, they are two
scopes of the school activity that have given rise to fields of investigation
with different objects. In general, the pedagogical conceptions suppose that
schools are social institutions that, to fulfill their objectives, need condi-
tions and means of operation. They diverge, however, in relation to the se-
lection and to the operation of those means. This article presentes the nec-
essary elements for a critical examination of the conceptions of organization
and management of schools in Brazil, in an historical and theoretical per-
spective. It is tried to understand the trajectory of the subjets School Ad-
ministration and Organization and Management, the modalities of pro-
fessional exercise and the relation between the political changes and the
development of the conceptions of Organization and Management, as well as
the relation between functions and objectives of the school and the election
of practices of organization and management. The article finalizes with the
presentation of partial conclusions and the discussion of some current peda-
gogical dilemmas in the study of the school.
KEY WORDS: School management and School organization. School
Administration. Public School. School Conceptions. School Management
Conceptions.

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