La experiencia colombiana: La contribucin de valorizacin y la participacin en plusvalas

Samuel Jaramillo
Universidad de los Andes, CEDE Centro de Estudios Econmicos. Carrera 1 Este No. 18A 10, Santafe de Bogot Colombia Reporte de Investigacin, Lincoln Institute

La contribucin de valorizacin, un mecanismo con trayectoria

En Colombia existe una larga tradicin de utilizacin de un instrumento paraimpositivo de captacin por parte del Estado de incrementos en el precio de la tierra urbana: la denominada Contribucin de Valorizacin. Por lo menos desde 1921 existe una prctica ms o menos ininterrumpida por parte de autoridades municipales de financiar ciertas obras pblicas con contribuciones de los propietarios de los predios que presumiblemente reciben el impacto

positivo de estas inversiones. Incluso en pocas anteriores, se tiene noticia de experiencias intermitentes en este sentido, tanto en zonas urbanas como rurales, y probablemente esto ha estado ligado a una debilidad muy caracterstica en esa poca de los agentes estatales para realizar obras de beneficio general, particularmente de infraestructura territorial. La Ley 25 de 1921 introdujo este mecanismo, que en sus orgenes tena el carcter de impuesto, en tanto tributo a travs del cual las entidades estatales del orden nacional municipales podan financiar obras definidas como de inters local. En el mbito rural se utiliz como instrumento para costear obras de canalizacin, irrigacin y adecuacin de tierras, y en el mbito urbano, algunas obras de servicios pblicos. En 1936 (Ley 195), se otorg esta facultad al Concejo Municipal de Bogot, y dos aos ms tarde (Ley 63 de 1938) esto se extendi a las capitales de departamento, dndole un carcter eminentemente local. En 1943, la Ley 1 de este ao introdujo reformas muy importantes a este mecanismo con el fin de ampliar sus alcances. Se autoriz a los municipios a cobrar este gravamen an si la entidad ejecutora fuese un organismo oficial diferente, como la Nacin o los Departamentos. Se estableci que el gravamen se poda exigir en el momento de su promulgacin administrativa,
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an antes de la ejecucin de las obras, lo que agilizaba su operacin y poda utilizarse efectivamente como soporte financiero de estas inversiones. Se ampli el criterio para las obras que podan ser financiadas a travs de esta va, substituyndose la nocin de "inters pblico local", por la de "servicio pblico", que eliminaba el trmino local. Un aspecto muy importante es que esta ley independiz el monto que poda ser cobrado del costo de la obra, y se fij como referencia el mayor valor que en las propiedades induca la accin estatal. De ser un mecanismo de simple financiacin de obras colectivas, pas a ser una herramienta de recuperacin de plusvalas. Tal vez este antecedente histrico sirva para explicar la proliferacin de este mecanismo en Colombia, en contraste con otros pases latinoamericanos en los cuales ha estado ausente o ha sido utilizado en muy baja proporcin. Durante las primeras dcadas del Siglo XX el Estado central colombiano fue especialmente dbil y, a diferencia de otros pases, no pudo asumir la iniciativa de nacionalizacin y/o suministro estatal de una serie de obras de infraestructura

urbana, particularmente los servicios pblicos. Esto tuvo que ser asumido por entidades municipales, de donde surge esa tradicin de entidades locales relativamente fuertes en

comparacin con otros pases de la regin. La contribucin de valorizacin fue un recurso al cual se tuvo que acudir ante las insuficiencias de estos mismos entes estatales locales para financiar estas obras. Sin embargo solamente hasta pocas ms recientes, a partir de la dcada de los aos 60, cuando su prctica se generaliz mucho, sobre todo en algunas ciudades colombianas, es cuando se han precisado los principios y las pautas de operacin que actualmente tiene, cuyas lneas generales se encuentran en el Decreto 1604 de 1966, que despus se convirti en la ley 48 de 1968. Entre su principales elementos novedosos con respecto a la situacin anterior se destacan los siguientes: se volvi al criterio de ligar el monto del gravamen al costo de la inversin pblica; se generaliza su uso a toda entidad territorial, sea este municipio, departamento, nacin y ciertos entidades "descentralizadas" del orden nacional que acometan obras de inters pblico que causen beneficios a la propiedad; se dispuso como base del gravamen el monto del costo de la obra, adicionado en un 10% para imprevistos y un 30% adicional para gastos de administracin y limitado al beneficio previsto a las propiedades.

Principios de legitimidad y contraccin reciente de su utilizacin

La nocin bsica que existe detrs de esta prctica, y en la cual se apoya su legitimidad, es la de que el monto de las inversiones pblicas reaparecen como incremento en el precio de los terrenos. Parece tener sentido en trminos de equidad que el Estado recupere esas inversiones
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de aquellos propietarios en cuyos terrenos se ha trasmitido ese valor. Tambin en trminos de eficacia, este mecanismo tiene atractivos: obras que son demandadas por los ciudadanos (o por algunos de ellos), pero para las que el Estado no cuenta con fondos suficientes, se tornan as viables. Modernamente, al menos en teora, su operacin goza de gran aceptacin entre quienes profesan ideas de liberalismo econmico, pues es un dispositivo que se acerca mucho al funcionamiento del mercado. El mecanismo de la "valorizacin", cuya tipificacin se le diferenci de un impuesto y se le catalog como "contribucin", tuvo una utilizacin muy amplia, sobre todo a finales de los aos 60 y comienzos de los 70, y ha sido promocionado internacionalmente como experiencia paradigmtica a nivel internacional por varias entidades multilaterales (el Banco Mundial, el BID, etc.). Sin embargo, a partir de ese momento de auge ha tenido una clara tendencia a su

contraccin, tanto en trminos relativos a otras fuentes fiscales locales, como en trminos reales absolutos. Entre 1968 y 1978 el recaudo por este concepto a nivel del pas cay en cerca del 21% en trminos reales y redujo su participacin en los ingresos municipales en cerca del 50%. Entre 1980 y 1990 cay en trminos reales en otro 27% pasando su peso en los recaudos municipales de un 15% a cerca del 5%.

Participacin de la valorizacin en los ingresos tributarios de origen municipal 1980 - 1990

Bogot 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 5,1 5,1 7,1 13,5 7,4 8,9 9,1 8,6 3,1 2,1 1,4 Medelln 27,7 25,9 21,8 27,5 25,7 20,2 24,4 16,9 9,7 8,7 4,6 Cali 31,7 32,4 20,9 18,0 11,3 12,7 8,2 2,9 1,5 4,6 8,9
DNP

Total municipios 15,4 14,9 13,8 17,3 12,3 10,6 10,7 9,4 5,3 5,2 5,2
1992 a partir de cifras del

Calculado por Fernando Garzn "La Contribucin de Valorizacin" Banco de la Repblica

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Examinemos cuales son las razones de esto.

En primer lugar, contra lo que pudiera esperarse, esta contribucin ha despertado una creciente resistencia poltica. En ello tiene que ver las dificultades para determinar el impacto real de las inversiones pblicas en los terrenos privados. Anotemos que en trminos estrictamente econmicos no tiene un fundamento muy slido la idea, que espontneamente aparece tan evidente, de que el valor de las inversiones pblicas se trasmuta en los precios de los terrenos privados, y por lo tanto que existe una identidad cuantitativa entre la inversin y el incremento en los precios. De hecho una inversin pblica afecta los precios del suelo, pero de una manera bastante ms indirecta: a travs de las transformaciones en la imbricacin de los terrenos especficos en la estructura urbana, lo que afecta las rentas que soporta cada lote. Pero su impacto no tiene una relacin muy estrecha con el monto de la inversin: puede ser mayor o menor, puede incluso ser negativa, lo ms corriente es que afecte a algunos lotes positivamente y a otros negativamente. Un ejemplo para ilustrar esto: una gran va de transporte urbano puede afectar positivamente los terrenos aledaos porque aumenta su accesibilidad; pero a nivel urbano, puede homogeneizar la accesibilidad de todos los terrenos de la ciudad y hacer disminuir el componente del precio que se deriva de estas diferencias (y que es lo que en general justifica estas obras); los terrenos cercanos pueden ser afectados con muy diversa intensidad, ya que en algunos casos puede permitir otros usos urbanos que generan rentas de una magnitud mucho mayor (p.ej. zonas residenciales que pasan a ser comerciales, etc.). Pero incluso una obra de estas puede afectar negativamente el precio de los terrenos anexos: si entorpece un uso que genera rentas superiores (p.ej. una zona comercial de lujo que se ve desestructurada por una va de transporte rpido). Ante la complejidad tcnica de dimensionar la incidencia en los precios de los terrenos, las autoridades fueron desarrollando procedimientos pragmticos muy simplificados que, sin embargo, se revelaron a posteriori muy imprecisos. Lo cierto es que la dificultad de prever estos impactos con alguna precisin condujo a muchos casos en que los ciudadanos se sintieran tratados injustamente, tanto porque se les cobraban sumas que superaban los supuestos beneficios de la obras, o porque se les cobraba de manera desproporcionada con respecto a otros que obtenan mayores ventajas.. Las autoridades desarrollaron dos lneas de accin para enfrentar estos riesgos, que tienen el inconveniente de que amortiguan en buena parte los atractivos de este mecanismo como instrumento impositivo: de una parte, restringir el monto de los cobros, de manera que se prefiere una equivocacin por
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lo bajo en las estimaciones de impacto, lo que obviamente genera menos protestas, pero que limita el poder de recaudacin. Como hemos dicho, los desarrollos legales y la jurisprudencia reafirmaron de manera perentoria el principio que no permite cobrar a los propietarios sino un monto igual a la estimacin de los costos de la obra (ms un porcentaje de gastos de administracin). Lo cierto es que esto no tiene en cuenta que a veces los beneficios para los propietarios son mucho mayores que las inversiones, y que de otro lado, las previsiones de costos generalmente eran subestimadas, lo que redundaba en un dficit en su financiacin. Por otro lado las autoridades establecieron mecanismos de participacin de los propietarios afectados en el proceso de asignacin de las imposiciones, con el fin prevenir posible inequidades o equivocaciones tcnicas. Los procesos han demostrado ser enormemente dispendiosos, no muy efectivos a la hora de predecir impactos precisos, y tremendamente costosos, lo que, de nuevo reduce las ventajas fiscales del instrumento. A estas dos razones que han sido las que verdaderamente han inhibido esta prctica por parte de los alcaldes, se han unido otras de carcter ms tcnico: la recaudacin se ha vuelto cada vez ms compleja e inefectiva, la tardanza en recuperar los recaudos genera desequilibrios financieros a las entidades encargadas de ejecutar las obras, y un contexto de inflacin ms acentuada hace ms imprevisibles los costos. Finalmente las autoridades locales han visto que este mecanismo se ha tornado poco productivo en trminos de recoleccin, y muy costoso, tanto fiscal como polticamente. Pero al mecanismo se le hacen algunas otras objeciones, desde una perspectiva ms global, que tambin son serias. De una parte, las autoridades municipales, cuando este instrumento operaba mejor, tendan a privilegiarlo como fuente de financiacin de obras pblicas, y all donde la capacidad de pago de los propietarios haca prever menos protestas: como resultado, el dispositivo parece reproducir y acentuar fuertemente la segregacin socioespacial, pues las obras que las autoridades acometan eran las que beneficiaban a aquellos que podan pagar esta contribucin, descuidando otros sectores. De otra parte, este mecanismo tiene potencialmente impactos no siempre positivos en trminos de la estructura urbana: el cobro de la contribucin de valorizacin, an si no existen desfases en los clculos de impacto, pueden desplazar a ciertos ocupantes que no estn en capacidad de hacer estos pagos (pues aunque aumente su patrimonio, no perciben lquidamente estos beneficios), o porque cambia el peso de la decisin de esta localizacin frente a otras opciones. Esto, de una parte, no siempre es algo previsto, y a veces refuerza y acelera procesos no deseados desde el punto de vista de la planificacin (desplazamiento de residentes de zonas
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centrales que se especializan en actividades terciarias, lo cual no siempre es deseable, por ejemplo), y en otras ocasiones, es utilizado por autoridades municipales precisamente para remover ocupantes contra su voluntad: varios proyectos de renovacin urbana muy autocrticos, y fuertemente resistidos por la poblacin utilizaron la contribucin de valorizacin como herramienta para remover antiguos ocupantes de grupos populares. A pesar de estas dificultades y de estas objeciones, en la actualidad la contribucin de valorizacin figura entre los instrumentos fiscales y de gestin del suelo con que cuentan los municipios, y recientemente, con el avance del proceso de descentralizacin en que est empeado el pas, en el cual se contempla el fortalecimiento de la recaudacin local, se promueve su utilizacin por las autoridades municipales. Sin embargo, dadas las limitaciones anotadas, se busca tambin complementos a este instrumento que permitan una operacin ms efectiva y adecuada.

La participacin en las plusvalas, un nuevo mecanismo

El Gobierno actual, dentro de su orientacin de definir y adelantar una poltica urbana explcita y operante, ha introducido modificaciones y desarrollos en los instrumentos de accin estatal en este terreno. Entre ellos se cuenta un nuevo instrumento que apunte a recuperar por parte del Estado algunos incrementos en los precios de los terrenos, (complementario a la ya mencionada Contribucin de Valorizacin), que equilibre un poco mejor los costos y beneficios de la urbanizacin, y que fortalezca los fiscos municipales: se le ha denominado "Participacin Municipal en las Plusvalas Urbanas". La nocin central que sustenta este nuevo mecanismo es la misma de la Contribucin de Valorizacin: las acciones estatales en la ciudad a menudo provocan incrementos muy cuantiosos en los precios de determinados terrenos, favoreciendo enormemente a sus propietarios; parece razonable que los beneficiarios pasivos de estas acciones colectivas, hagan partcipes a la comunidad, al menos en parte, de estos beneficios. Sin embargo se establecen algunas diferencias que emergen de la experiencia que se ha tenido con el dispositivo anterior. La primera, es desligar el monto de la inversin de la magnitud de "plusvalas" que se intenta recuperar, por las consideraciones que ya hemos mencionado. Esto tiene un propsito: permitir aumentar los recaudos y hacer ms atractivo fiscalmente el mecanismo, pues se han detectado casos muy notables en que las acciones del Estado producen incrementos verdaderamente monumentales en los precios, que el dispositivo anterior no lograba captar.
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Pero adems, se trata extender su aplicacin no solamente a actuaciones estatales que impliquen inversin, sino a otras acciones gubernamentales que tienen el mismo efecto sobre los precios, y que no implican desembolsos fiscales: es el caso notable de los cambios en la reglamentacin de usos o de densidades, que generan saltos enormes en los precios del suelo. Se han documentado casos en que el simple anuncio por parte de algunos municipios de extender el rea considerada desarrollable para usos urbanos ("dentro del permetro urbano", segn la expresin colombiana), con fines de desarrollo de vivienda social, dispara los precios de terrenos que tenan precios rurales muy bajos, que prcticamente hacen imposibles las operaciones propuestas. El mecanismo operara bsicamente de la siguiente manera: un municipio que se apreste a introducir una modificacin substancial en la reglamentacin urbana o una inversin que afecte significativamente los precios de los terrenos de un rea de la ciudad, determina la "participacin municipal en las plusvalas" de estos terrenos. El Municipio, mediante el concurso de una institucin especializada, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, o quien haga sus funciones, hace una estimacin del impacto sobre los precios de esta "accin urbanstica" del Estado local, y delimita su rea de impacto. El propietario, y de acuerdo a una decisin municipal, deben contribuir con una magnitud entre el 30% y el 50% de ese incremento estimado. El pago deben hacerse cuando efectivamente se goce del incremento (cuando se venda el terreno o se desarrolle, etc.), puede ser en dinero o en especie (parte del terreno ya "valorizado"), y se dan incentivos para que este pago sea ms liviano si se entra en asociacin con el municipio para desarrollos urbanos con ciertos fines (especialmente, vivienda social). Adems de la ampliacin en el rango de operacin, lo que es central, pues parece ser que los mayores aumentos en los precios de los terrenos actualmente estn ligados a estas eventualidades, este mecanismo tiene algunas ventajas operativas. En el caso de acciones administrativas de cambio en la reglamentacin, los efectos sobre los precios parecen ser ms previsibles tanto en su monto, como por supuesto en su rango espacial, que en general est muy delimitado. No se prev que este mecanismo intente recuperar todos los incrementos de los precios del suelo: se focaliza la accin en aquellos acontecimientos en que los cambios en los precios son verdaderamente apreciables. Esto promueve una mayor eficiencia fiscal, pues se concentran estos procedimientos, que como se ha visto, tienen costos apreciables, en aquellos eventos en que los rendimientos fiscales son verdaderamente notables. De otra parte, existe subyacente una consideracin de viabilidad poltica: en el pasado las iniciativas muy indiscriminadas de
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control de la propiedad territorial, generaban una resistencia muy extendida en vastos sectores de la poblacin que se sentan afectados, y esto era utilizado por los agentes que verdaderamente se benefician de estos fenmenos para bloquear estas iniciativas. Con esta disposicin se concentra la accin del Estado en quienes obtienen el grueso de estas ventajas. Adicionalmente, la discrecionalidad del instrumento permite a los municipios no utilizarlo cuando se prevn efectos colaterales indeseados, particularmente cuando los afectados son grupos de bajos ingresos y cuando se puede pensar razonablemente que esto genere desplazamientos o efectos urbanos no aconsejables. De hecho se plantea que este mecanismo se constituya en una opcin ms entre otras de intervencin sobre el mercado de terrenos en la ciudad. La decisin de cobrar solo una parte del incremento previsto en los precios de los terrenos obedece a consideraciones pragmticas. En principio, esto debilita la resistencia de los agentes afectados, pues en general se trata de situaciones en que estos obtienen beneficios muy considerables: lo que se pretende es que compartan estas ventajas, lo que segn estimaciones, significara una enorme mejora con respecto a la situacin que hoy prevalece. En principio se estima que este mecanismo amortige los riesgos de profundizacin de la segregacin socioespacial. Los recursos excedentes no tienen por qu recurrir a los mismos sectores socioespaciales donde se generaron, e incluso, se prev que de esta manera los municipios puedan obtener tierras sobre los cuales desarrollar programas de inters social que podran ser usados para combatir la polarizacin. A nuestro juicio este instrumento, que no se limita a un procedimiento de financiacin de obras pblicas, sino que pretende ser un mecanismo de recuperacin de incrementos en los precios del suelo, es una herramienta muy valiosa con fines redistributivos, como soporte de la financiacin municipal y como elemento de planificacin urbana. A principios de 1997 esta iniciativa gubernamental fue aprobada por el Congreso como Ley de la Repblica, con algunas modificaciones que pueden tener alguna repercusin en su operacin. Tal vez la ms notable es la de que se introdujo una nocin simtrica a la de "plusvala", la de "minusvala": una decisin gubernamental, como se ha dicho, puede generar decrecimientos y no incrementos en ciertos inmuebles. En este caso, segn la versin definitiva de la Ley los particulares afectados podran exigir una compensacin del Estado. Todava este aspecto no est reglamentado y de su precisin puede depender su impacto. De hecho puede ser un peligro grave que intimide a las administraciones municipales a emplear el mecanismo.

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