Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
2.1
2.2
dimensin nos ubica nuevamente de frente con la hiptesis de que cuando el Estado es
fuerte, el financiamiento llega y las obras, ms tarde o ms temprano, se materializan. En
ese escenario, lo ms probable es que los particulares se opondrn hasta donde puedan
para contribuir a las obras pblicas, a la espera que el Estado las financie. Diagonal
Oriente, la creacin de la Avenida Parque Bustamante y el hundimiento de la lnea frrea
en Via del Mar, constituyen ejemplos de dicho posicionamiento.
Pese a la existencia de experiencias fallidas y otras exitosas, vale la pena detenerse en un
par de logros: el Barrio Cvico y la Avenida Nueva Providencia. Distantes en el tiempo y
diferentes en el procedimiento de recuperacin de las plusvalas, es importante sealar
que las dos operaciones se llevaron a cabo bajo administraciones conservadoras y
funcionaron en base a las expectativas que los proyectos lograron cifrar sobre sus
impactos a futuro.
Emplazado en el corazn administrativo de la ciudad, la primera parte del proyecto Barrio
Cvico se efectu bajo el segundo gobierno de Arturo Alessandri, aunque es importante
reconocer que las primeras expropiaciones se iniciaron durante la dictadura de Ibez.
Tras la cada del caudillo militar, se abri un perodo de crisis poltica que termin por
suturarse recin en 1934, ao en que se instal un gobierno de orientacin civilista y
crecientemente derechista. Pese a las restricciones imperantes, si consideramos el difcil
momento por el que pasaba el erario fiscal, el proyecto Barrio Cvico se retom gracias al
empuje y la capacidad persuasiva de un ministro de Hacienda liberal. Parece una
paradoja, pero sin la accin de Gustavo Ross nunca habra existido el conjunto
monumental de edificios que desde La Moneda hacia el Sur dotan al centro de Santiago de
una impronta homognea. Siguiendo el esquema caracterstico de la poca, el mecanismo
principal de financiamiento fue la cesin de fondos de sitio por los propietarios y la
contribucin de valorizacin organizada por franjas de proximidad a la obra.
La Avenida Nueva Providencia, por su parte, se desarroll en la segunda mitad de los aos
70, a poco de iniciado el rgimen militar. Pese al sello polticamente conservador del
municipio donde se verific la intervencin, es posible rastrear la idea de aplicar la captura
de plusvala desde un primer momento. Dada su trascendencia, cabe mencionar la
fundamentacin que Alfredo Alcano, alcalde en ejercicio de la comuna, hizo de la Nueva
Providencia: Este proyecto se basa en el principio de exigir a los propietarios beneficiados
con la plusvala la devolucin de, al menos, una parte de este beneficio mediante el pago
de un tributo especial, proporcional al grado de valorizacin de sus predios. El producto
as reunido pasar a constituir un fondo destinado a financiar la consecucin de las obras
de mejoramiento urbano proyectadas (Cceres y Sabatini, 2001: 136)
Cuando la idea estaba siendo discutida en la Junta Militar, rgano legislativo del rgimen,
se produjo la oposicin del Ministerio de Hacienda y sus economistas neoliberales. El
principio de internalizar las externalidades en sus agentes causantes, sostenido por los
economistas de distinta orientacin, un principio aparentemente favorable a ideas como
aquella de recuperar plusvalas, entr en colisin con el criterio tenaz de evitar la creacin
de nuevos impuestos. Se impuso este ltimo.
2.3
En paralelo al rechazo de la iniciativa de Alcano, se deshizo la sociedad CORMUProvidencia,4 que fue la que haba impulsado el proyecto en una primera etapa. Pese al
rechazo que concit la idea de recuperar plusvalas, una parte de las obras de la Nueva
Providencia ya se haba beneficiado de este tipo de mecanismos de
financiamiento.Cmo? En parte, con los aportes de la Direccin General del Metro -se
estaba construyendo la lnea 1 del ferrocarril subterrneo- que haba expropiado lotes que
en algunos casos excedan el tamao comprendido por la propia Avenida y la lnea de
Metro. De este modo, hubo situaciones en que el terreno sobrante pudo ser revendido en
montos que multiplicaban con mucho el valor original de expropiacin. Ms tarde se
consider inconstitucional el procedimiento y se modific la facultad expropiatoria,
restringindola al trozo de terreno que el proyecto estrictamente demandaba, con lo que
la recuperacin de plusvalas qued severamente limitada.
Tras este rpido resumen, la experiencia chilena parece exhibir una compleja combinacin
al momento de debatir la recuperacin de plusvalas: un Estado histricamente robusto en
el desarrollo urbano y, de otra parte, fuertes resistencias de intereses econmicos e
ideolgicos, galvanizadas por la polmica que en Chile ha rodeado desde antiguo a los
temas poltico-distributivos. Al respecto, no es conveniente desconocer la sistemtica
resistencia a modificar la estructura tributaria. Los mecanismos tradicionales de
recuperacin de plusvalas eran de tipo tributario y, al parecer, hoy no tenemos ese
espacio, por lo que debemos pensar en otras formas. Pero, adems, debemos repensar los
mecanismos de recuperacin de plusvalas porque no podemos seguir atribuyendo las
plusvalas a las obras pblicas, ya que, no son directamente ellas las que las generan.
3. El Estado y el desarrollo urbano: aprovechamos o desaprovechamos
sus competencias monoplicas?
Como se sabe, existen dos variables principales en el desarrollo urbano: una, el ritmo con
que crece y se desarrolla una ciudad; y, dos, la forma espacial que adquiere la
urbanizacin. Si bien muchas veces se atribuye el grueso de los problemas urbanos al
hecho que las ciudades sean muy grandes, parece ser que los problemas se relacionan,
ms bien, con el ritmo y la forma del desarrollo urbano; por lo mismo, con cuestiones de
naturaleza distributiva. Y las plusvalas estn insertas en toda la complejidad que implica la
distribucin de externalidades en una ciudad.
Propietarios y promotores en los mercados de suelo e inmobiliarios, en general, ejercen
una gran influencia sobre el desarrollo urbano, buscando capitalizar las plusvalas. La
influencia la ejercen sobre el ritmo y la forma, es decir, sobre la estructura espacial que
tiene el desarrollo urbano.
El Estado tiene un control monoplico e indelegable sobre dos factores claves del
desarrollo urbano y, con ello, sobre el momento y el lugar en que se crean las plusvalas.
Un factor son las obras pblicas -incluso bajo esquemas de concesiones a privados-, ya
que las decisiones sobre cul obra se har, dnde y en qu momento, son decisiones
estatales que no se pueden delegar en el sector privado. El otro factor son los cambios a
4
Corporacin de Mejoramiento Urbano del gobierno nacional que, desde los aos sesenta, estableci varias
sociedades con municipios especficos para llevar adelante programas de renovacin urbana.
2.4
las normas de uso del suelo, tambin una facultad privativa del sector pblico. El Estado
dispone, por lo tanto, la posibilidad de ejercer una sustantiva influencia en el ritmo y la
forma con que se desarrollan las ciudades y, por tanto, en el lugar y el momento en que
surgirn las plusvalas.
En el enfoque que hemos desarrollado, es importante destacar que el Estado no crea las
plusvalas, pero define su despliegue espacial. Las inversiones en obras pblicas no se
traspasan por algn mecanismo, ms o menos misterioso, a mayores precios en los suelos
del entorno, como usualmente se cree. De hecho, las inversiones pblicas tambin pueden
originar una desvalorizacin, es decir, una cada en el precio de las propiedades vecinas a
una obra pblica. Hay otras acciones del Estado que no implican ninguna inversin, como
el cambio de una norma de uso de suelo, que pueden favorecer grandes aumentos en el
precio de las propiedades del entorno. Al respecto, el Estado, mejorando la ciudad gracias
a las obras pblicas o alterando las normas de zonificacin y de uso de suelo, provocan
que la demanda y las actividades fluyan hacia barrios o sectores especficos de la ciudad.
La concentracin espacial de esa demanda y dinamismo urbano se capitaliza, en ltimo
trmino, en plusvalor de los bienes races.
El crecimiento de las plusvalas, que se origina del desarrollo de la ciudad y del
crecimiento de la economa, puede reportar ganancias tanto al sector privado como al
sector pblico. Lo que parece adecuado dejar de hacer es que el Estado siga haciendo
regalos, como cuando tierras rurales las cambia legalmente a urbanas y el precio del suelo
se multiplica varias veces, sin que se recuperan plusvalas para la comunidad. Es evidente
que ese sobre-valor del suelo, ese sobre-precio, tiene menos que ver con los esfuerzos del
propietario que con los esfuerzos de la comunidad.
Desde un punto de vista general, debemos evitar las situaciones en que el Estado se vea
obligado a realizar una obra en un determinado lugar y momento. En vez de ello,
debemos hacer competir a los propietarios inmobiliarios y a los inversionistas por los
aportes y las decisiones del Estado. Hay un caso muy claro. Tericamente las concesiones
de obras pblicas son un mecanismo de recuperacin de plusvalas. Pensemos en el hecho
que el Estado no invierte nada en un tnel construido por una empresa privada. Despus
de 20 25 aos, en los que esa empresa explota el tnel cobrando una tarifa, lo traspasa
al Estado. Entonces, el Estado no invirti y termina como propietario de un tnel en
buenas condiciones de mantencin. Este es, de hecho, un mecanismo de recuperacin de
plusvalas. Ah la competencia entre las empresas est clara, pero cmo hacemos
competir a los privados cuando se toma una decisin de expansin urbana? Si anticipamos
que una ciudad necesita, por ejemplo, cien hectreas para los prximos aos cmo
hacemos de eso un esquema competitivo? Se podra llamar a una licitacin a los
propietarios de la periferia, para que el Estado, monoplicamente, convierta los predios
rurales de los ganadores en suelo legalmente urbano, a cambio de lo cual ellos podran
haber ofrecido entregar un porcentaje de sus terrenos o construir y entregar al Estado
reas verdes o determinada cantidad de viviendas sociales Por qu no podemos trabajar
bajo esos esquemas si estamos en una economa de mercado? Por qu el Estado tiene
que seguir haciendo obsequios?
2.5
Otra seal de alerta hay que ponerla en relacin con los cambios normativos como forma
de recuperar plusvalas. Pongamos un ejemplo extremo, aunque no tan raro como
quisiramos. Si en una comuna o distrito de sta se alterara el plano regulador para
permitir la construccin de un relleno sanitario, qu pasara con los precios del suelo? En
ese caso no habra plusvalas, sino que una suerte de anti-plusvala, una desvalorizacin.
Cuando hablamos de recuperacin de plusvalas, no podemos dejar de hacernos cargo de
estas situaciones. En trminos generales, nos plantean un tema bastante complejo.
Tambin se pueden organizar esquemas de competencia micro-locales en zonas de
desarrollo prioritario. Est el caso de los paseos peatonales que ha impulsado la
municipalidad de Providencia. A quien aporta un metro de suelo en superficie en los
lugares donde se ha planificado construir los pasajes, se le permite construir varias veces
esa superficie en altura, en exceso a las normas de edificacin vigentes. En el lenguaje de
la nueva planificacin urbana estratgica o flexible, se habla de suelo creado para
designar este beneficio que se entrega a los privados. Es otra forma de hacer competir a
los propietarios e inversionistas privados con el fin de satisfacer las necesidades de suelo y
de mejoras y equipamientos urbanos que la comunidad local, a travs de su municipio, ha
identificado en los planes de desarrollo urbano.
4. Compartiendo el financiamiento urbano
Si procuramos evitar el sesgo anti-planificacin urbana y examinamos el campo donde se
inscribe la recuperacin de plusvalas urbanas en Chile, apreciaremos el resurgir de
mecanismos identificables bajo la denominacin financiamiento urbano compartido.
Sintticamente, se trata de aportes privados variables en su cuanta, pero unvocos en su
destino: co-financiar infraestructura que el Estado no puede proporcionar con la prontitud
que la ciudad, o que ciertas secciones de ella, lo estn exigiendo.
Sin perjuicio de su contemporaneidad, es probable que el xito que pareciera acompaar
el financiamiento compartido, se explique, en parte, por la pervivencia cultural de una
extensa tradicin de leyes sobre pavimentacin. Esas leyes, que el ao 1927 ya haban
adquirido plena organicidad, estipularon desde temprano que el 50% del aporte para
ejecutar las obras deban hacerlo los particulares directamente beneficiados.
Volviendo la vista al presente, vale la pena detenerse en dos experiencias: el Programa
de Pavimentos Participativos y los Contratos de Construccin, gestin y mantencin;
este ltimo promovido por la Municipalidad de Las Condes a mediados de la dcada
pasada y promovido para edificar infraestructuras acotadas pero de gran costo
(http://www.fjguzman.cl/interiores/publica/proy_local/pro_2002/julio/temas.htm).
En lo que concierne al programa Pavimentos Participativos para el periodo 1994-2002, el
aporte promedio de los Comits de Vecinos alcanz, a escala nacional, al 6% del costo
referencial de la obra (US$ 37.200 aprox.). Complementariamente, el Estado central y el
gobierno local aportaron el 83% y 11% respectivamente (US$ 309.000 y US$ 41.000
aprox.) de los costos incurridos en el asfaltamiento de poco ms de 3.000 km calles y
pasajes (Gramsch, 2003). A modo de ejemplo, y en lo que concierne a la Regin
Metropolitana, el dficit sin pavimentar se redujo de 1.274. 327 metros lineales en 1994 a
269.265 metros lineales en el 2002.
2.6
2.8
Referencias bibliogrficas
Cceres, Gonzalo y Francisco Sabatini (2001). Santiago de Chile: la
recuperacin de plusvalas puesta en perspectiva histrica, Smolka, Martim y
Fernanda Furtado (editores). Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina.
Alternativas para el desarrollo urbano. Santiago: Eurelibros.
_________________________________ (2002). Recuperacin de plusvalas
reflexiones sobresu posible aplicacin en las ciudades chilenas, Urbano, 6: 56-61.
Cmara de Diputados de Chile (2001). Seminario Internacional: la
Recuperacin de las plusvalas urbanas en Chile. Santiago: Cmara de Diputados de
Chile, Lincoln Institute of Land Policy y Pontificia Universidad Catlica de Chile
Clichevsky, Nora (2002). Argentina, Ciudad y Territorio,131: 153-159.
Etcheverry, Javier (2002). Discurso del Sr. Ministro de Obras Pblicas,
Transportes y Telecomunicaciones. Ponencia presentada al Seminario Estrategia de
desarrollo urbano de la Provincia de Chacabuco: un nuevo modelo de desarrollo
urbano para Santiago. http://www.moptt.cl/documentos/discursos/020709-min-d.pdf
Furtado, Fernanda (2000). Repensando las polticas de captura de
plusvalas para Amrica Latina, Land Lines, mayo,
http://www.lincolninst.edu/main.html
Gramsch, Juan Pablo (2003). Programa de pavimentacin participativa.
Pavimento: el anhelo de toda una vida, Urbano, 7: 73-75.
Godoy, Magdalena y Ren Cornejo (2001). Contribuciones de bienes races
o impuesto territorial.
http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/tributarios.htm
Jaramillo, Samuel (2001). La experiencia colombiana en la recuperacin
estatal de los incrementos del precio del suelo; la Contribucin de Valorizacin y la
Participacin en Plusvalas, Smolka, Martim y Fernanda Furtado (editores).
Recuperacin de plusvalas en Amrica Latina. Alternativas para el desarrollo urbano.
Santiago: Eurelibros.
Larroulet, Cristin y Pablo Kangiser (2003). Proteccin al derecho de
propiedad.
El Mercurio de Santiago, 2 de Marzo de 2003.
http://www.lyd.org/noticias/opiniones/proteccion.html.
Smolka, Martim y Carolina Barco de Botero (2000). Desafos para
implementar la participacin de plusvalas en Colombia, Land Lines, marzo,
http://www.lincolninst.edu/main.html
Smolka, Martim (2003). Recuperacin de plusvalas para el desarrollo
urbano. Una comparacin interamericana (por aparecer).
2.9