Encuentro Pre-ALAS 2008 Sociologa y ciencias sociales: conflictos y desafos transdisciplinarios en Amrica Latina y el Caribe. El contexto y la regin interrogados.

Universidad Nacional del Nordeste - 24, 25 y 26 de septiembre de 2008 Foro 3: Problemticas del conflicto social. Nuevas formas de socialidad, politicidad y ciudadana. La desigualdad territorial. Reflexiones sobre los estudios del federalismo en Argentina. Mariana Gen (CONICET-IIGG) - mariana.gene@yahoo.com.ar Introduccin En los ltimos aos asistimos a una creciente relevancia del federalismo y la poltica territorial en la agenda acadmica argentina. Estos enfoques revelan desigualdades al interior del territorio nacional en trminos tan diversos como la salud, la educacin, la representacin poltica y la distribucin de recursos. A su vez, algunos estudios reflexionan sobre los mecanismos de negociacin y articulacin de intereses, y sobre la consecucin de acuerdos y coaliciones que vinculan distintos niveles de gobierno. Las principales preguntas que guan dichos enfoques refieren a la autonoma o dependencia de los distintos niveles estatales, la gobernabilidad y los cambios operados en las formas de hacer poltica; pero en ellos se entrecruzan lecturas que parten de una teora normativa del federalismo con los anlisis polticos efectivos del mismo. De esta forma, an cuando la agenda del federalismo ha logrado poner en el centro de la escena a actores locales y espacios territoriales en los que se dirimen distintos modos de lo poltico, se corre el riesgo de caer en visiones prescriptivas en lugar de comprender el efectivo funcionamiento y las caractersticas del federalismo argentino. Proponemos aqu una lectura crtica sobre algunos de estos enfoques para contribuir a reflexionar sobre los modos de abordaje de este tema complejo. Procesos de descentralizacin y creciente protagonismo de los gobernadores A comienzos de la dcada del 90, se oper en la Argentina un fuerte proceso de descentralizacin de responsabilidades y funciones desde el Estado central hacia los niveles subnacionales de gobierno. De esta forma, se produjo una profunda metamorfosis en la fisonoma, el dominio funcional y el papel del Estado frente a la sociedad; reducindose en su instancia nacional para crecer considerablemente en el nivel provincial y municipal (Oszlak, 2000). Entre otras consecuencias, dichas transferencias de recursos, responsabilidades y autoridad otorgaron mayor visibilidad y relevancia poltica a los gobiernos subnacionales, a la vez que reforzaron el carcter federal del Estado argentino. Pero la descentralizacin experimentada por la Argentina tuvo la particularidad de ser bsicamente de carcter administrativo (transfiriendo escuelas, sistemas de 1

salud y programas alimentarios), sin verse acompaada por nuevos recursos para las provincias que asuman mayores responsabilidades (Falleti, 2008 y 2004). Diversos autores han mostrado las dificultades planteadas por este traspaso de sectores clave como la educacin primaria y secundaria a la rbita de las provincias, ya que en ausencia de capacidades de gestin imprescindibles para cumplir con estas nuevas funciones y responsabilidades, pueden verse reforzadas las diferencias entre provincias pobres y ricas (Orlansky, 1995). Profundizando esta crtica, Manzanal (2008) sostiene que la descentralizacin fue una decisin del Estado central en el marco de la llamada segunda reforma del Estado para responder a las exigencias de los ajustes estructurales operados por la primera reforma. As, la descentralizacin se habra impulsado sin participacin de las provincias y los municipios, no tanto guiada por los supuestos de mayor participacin y eficacia del gasto que aducan sus defensores, sino como una respuesta a las necesidades de solucionar problemas de financiamiento y dficit fiscal de la Nacin. Dicho proceso se llev a cabo, adems, ignorando las singularidades de cada provincia: Se trasladaron funciones a las jurisdicciones subnacionales en forma desordenada, sin preparacin administrativa y funcional, sin coordinacin, con soluciones homogneas que no contemplaban las especificidades provinciales (Manzanal, 2008: 55). Una vez ms, el resultado sera el deterioro de servicios sociales, aumentando la desigualdad entre las zonas ms favorecidas y las reas ms pobres del pas (Manzanal, 2008: 55). De acuerdo a Falleti (2006: 319), la descentralizacin no puede concebirse como un mecanismo esttico sino que es un proceso multidimensional que implica negociaciones polticas, y en el cual los actores subnacionales no siempre ven incrementarse su poder (tal como afirma la teora sobre descentralizacin). En este sentido, la autora distingue tres tipos de descentralizacin y evala cul de ellas se ajusta mejor a los intereses de los actores de cada nivel de gobierno. La descentralizacin administrativa refiere a la transferencia de prestacin de servicios sociales tales como educacin, salud, asistencia social o vivienda. Por su parte, la descentralizacin fiscal comprende el conjunto de polticas destinadas a aumentar los ingresos o la autonoma fiscal de los gobiernos subnacionales1. Finalmente, la descentralizacin poltica se realiza a travs del conjunto de reformas constitucionales y electorales que permiten abrir nuevos espacios de representacin subnacional. Segn el modelo construido por la autora, al Ejecutivo Nacional le conviene en primer trmino lograr la descentralizacin administrativa (ya que se desentiende de responsabilidades de provisin de bienes sociales), luego la descentralizacin fiscal y en ltimo trmino la descentralizacin poltica. Contrariamente, los ejecutivos provinciales vern ms favorecido su esquema de poder y su posibilidad de autonoma al conseguir la descentralizacin poltica, en
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Sin duda, esta descentralizacin es la que histricamente ha generado ms conflictos, ya que la relacin fiscal entre Nacin y provincias ha experimentado repetidas tensiones debido a la ausencia recurrente de un mecanismo explcito, estable y transparente de distribucin de recursos (Cetrngolo y Jimnez, 2004: 132).

segundo trmino al obtener nuevas fuentes de recursos por medio de la descentralizacin fiscal y slo en ltimo trmino al descentralizar las funciones administrativas2. Pero este modelo esttico de relaciones entre los actores de distintos niveles de gobierno se pone en movimiento al considerar los condicionantes para la negociacin que se imponen a cada uno de ellos dependiendo de los intereses que prevalezcan en el inicio del proceso descentralizador el hecho de que respondan a aquellos de los actores locales o bien de los nacionales influye en el posicionamiento y en la posibilidad de xito de cada actor en las etapas subsiguientes de descentralizacin- (Falleti, 2006: 323-328). Si bien por momentos su enfoque es en extremo modelizado, da cuenta de la importancia de atender las relaciones entre gobernadores y presidentes para comprender las particularidades del proceso de descentralizacin en Argentina, y del funcionamiento del federalismo en general. Advertir la dinmica del federalismo implica indagar en los procesos de negociacin y agregacin de intereses en los que el mismo toma forma. En este mismo sentido, Gibson se refiere a la poltica territorial como aquella que se organiza y se dirime a travs del territorio (Gibson, 2007: 168), y propone enfocar los vnculos y conflictos entre los distintos niveles de gobierno. Tomando como caso de estudio los cuarenta aos de gobierno juarista en Santiago del Estero y la intervencin federal a dicha provincia que acab con su gobierno en 2004, el autor se refiere a estas relaciones no en trminos de dependencia o sumisin del centro a la periferia, sino de mutua interdependencia. En efecto, en el anlisis histrico de la relacin entre el gobierno provincial y los distintos Presidentes, da cuenta de las estrategias desplegadas por ambos actores para mantener un equilibrio de poder favorable a sus intereses, y de la importancia de nacionalizar el conflicto para los actores de la oposicin en provincias con un funcionamiento democrtico fuertemente restringido. En suma, diversos estudios sobre el federalismo en Argentina muestran como desde 1990 los gobernadores adquieren un rol protagnico en la negociacin con el Poder Ejecutivo Nacional en lo referente a una amplia gama de polticas pblicas. Es a partir de entonces que vuelve a tener relevancia la figura de los pactos federales (Falleti, 2004: 18-19) y que la mutua dependencia de ambos espacios de poder se vuelve ms visible. Esta creciente importancia de los actores subnacionales, que descansa principalmente en sus nuevas atribuciones y manejo de recursos, exige pensar los conflictos y negociaciones intergubernamentales para comprender el modo efectivo en que la poltica se dirime a travs del territorio. Dirigindose al siguiente nivel de gobierno, Smulovitz y Clemente (2004) se preguntan qu ocurre con la poltica que se juega en los municipios y muestran que existe una enorme heterogeneidad en los distintos modos de descentralizacin y
Sin, embargo, en su investigacin sobre la descentralizacin del sistema educativo en Argentina, muestra que sta fue posible en gran parte gracias al discurso legitimador del federalismo y su potencia para nuclear a distintos actores (Falleti: 2008).
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coparticipacin que se dan entre el segundo y tercer nivel de gobierno (las provincias y sus municipios). Esta alta heterogeneidad y variabilidad tanto de los procesos de descentralizacin como de sus efectos en el territorio hace que dichos procesos no puedan ser caracterizados en abstracto. Por el contrario el anlisis del proceso de descentralizacin municipal debe necesariamente realizarse caso por caso (Smulovitz y Clemente, 2004: 43). Este tipo de investigacin en detalle contribuir a mostrar que lo que cabe esperar de la teora de la descentralizacin procesos de democratizacin, eficacia del gasto pblico, etc.- no siempre se cumple, y no lo hace de forma igual en cada caso3. Federalismo electoral: sobrerrepresentacin y economa del voto Desde otro ngulo, numerosos estudios de la ciencia poltica se preguntan por la relacin entre los distintos niveles de gobierno y su impacto en el plano electoral. Dichos trabajos suelen hacer hincapi en la sobrerrepresentacin de las provincias ms chicas en el sistema electoral, en la desproporcionada distribucin de la poblacin en el territorio argentino con el correlativo valor desigual de los votos que se emiten en cada distrito electoral, y en el sesgo mayoritario de los arreglos electorales (Calvo y Abal Medina, 2008; Gibson y Calvo, 2008) 4. En este marco, Gibson y Calvo (2008) ponen de manifiesto las alianzas territoriales que habran hecho viable el proceso de reformas iniciado en el primer gobierno de Menem. En su anlisis relacionan la dinmica electoral con el proceso de reformas estructurales, afirmando que aquellas provincias pobres en recursos pero ricas en votos (Gibson y Calvo, 2008: 200) fueron fundamentales a la hora de sostener procesos radicales de reestructuracin del Estado y reforma fiscal. La lgica estratgica seguida por el gobierno central habra sido diferir lo ms posible las consecuencias ms nocivas de las reformas en dichas zonas5, fundamentalmente rurales, para descargarlas crecientemente en las zonas urbanas. As, las regiones ms pobres y despobladas funcionaran como contrapeso de la oposicin temprana a medidas impopulares en zonas metropolitanas, ya que las primeras a pesar de contar solamente con el 30% de la poblacin, poseen una representacin institucional mucho mayor a su densidad poblacional en virtud de los arreglos electorales argentinos (Gibson y Calvo, 2008: 202-203). De esta forma, el voto del interior se vuelve decisivo a la hora de construir coaliciones o alianzas electorales, con la ventaja adicional de que en estos territorios funcionan las bases electorales de bajo mantenimiento que, en oposicin a las bases electorales de alto
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Por ejemplo, la descentralizacin fiscal en los municipios es muy variada, y no necesariamente implica mayores recursos para estas instancias. De hecho, en las provincias pobres implica exactamente lo contrario (Smulovitz y Clemente, 2004: 47). 4 Por ejemplo, en la eleccin de senadores, un voto en Tierra del Fuego vale lo mismo que 214 votos en Buenos Aires (Gibson y Calvo, 2008: 203) 5 Este retraso de los efectos ms perversos sera implementado por medio de un escalonamiento de las reformas econmicas, as como por el aplazamiento del recorte en el empleo pblico y el creciente flujo de transferencias hacia las provincias aliadas (Cfr. Gibson y Calvo: 210-213).

mantenimiento, son aquellas que implican menor costo por voto (Gibson y Calvo, 2008: 201). Este tipo de enfoques suelen dar por sentados electores tradicionales y clientelares en ciertas reas del pas, a la vez que atribuyen a otros la capacidad de elegir desprovistos de sujeciones. De forma similar, se asume una relacin directa entre recursos y votos, la cual permanece como un supuesto no problematizado que autoriza a realizar clculos sobre cunto vale comprar un voto en cada localidad; excluyendo de esa ecuacin los lazos ms complejos de identificacin y representaciones que pueden construirse por medio de la poltica. Si bien es relevante indagar en los mecanismos menos visibles en los que se construyen apoyos y alianzas electorales, estos enfoques corren el riesgo de caer en una visin reduccionista y hasta economicista de la poltica: Todos los gobiernos, ya sean federales o unitarios, utilizan el gasto para comprar, en mayor o menor medida, sus votantes (Gibson y Calvo, 2008: 223). En este mismo sentido, Nazareno, Stokes y Brusco (2006) se proponen estudiar uno de los males ms preocupantes que en las democracias contemporneas amenaza el ideal democrtico: el (mal) uso de los recursos pblicos (Nazareno, Stokes y Brusco, 2006: 63). Haciendo eje en nociones como clientelismo, patronazgo, nepotismo o distribucin partidista de recursos vuelven a preguntarse cul es el rdito electoral de la manipulacin particularista en Argentina. El interrogante es nuevamente cunto vale comprar un voto, pero esta vez se pone en cuestin el supuesto de eficacia constante del clientelismo. Analizando los recursos repartidos va empleo pblico provincial y planes Trabajar, muestran que sus efectos son contradictorios, no lineales y sobre todo- no siempre concordantes con lo que dice/prescribe la teora, ya que no siempre producen los rditos electorales esperados. Paradjicamente, si bien ponen de manifiesto que el manejo de los fondos no tiene siempre el mismo efecto en relacin a los votos, no logran rehuir de la metfora economicista, y se ven obligados a tratar aquello que no es explicado en el modelo matemtico como posibles problemas endgenos (Nazareno, Stokes y Brusco, 2006: 71) para los cuales construyen supuestos capaces de explicar este no-funcionamiento, en lugar de hacer un anlisis histrico que de cuenta de las otras dimensiones que explican el voto (adems del reparto de recursos). Qu es la poltica, entonces? Acaso problemas de endogeneidad que el modelo no puede aprehender? El estudio del uso discrecional de fondos sociales en aos electorales (Nazareno, Stokes y Brusco, 2006: 76) o su asignacin preferencial a gobernadores o intendentes de signo partidario afn (idem: 79) son de fundamental inters para comprender los mecanismos de funcionamiento de la poltica en el territorio argentino esos preciosos mecanismos de negociacin poltica al decir de Oszlak (2001). Pero es necesario atender efectivamente esos mecanismos de negociacin poltica en lugar de darlos por ciertos. Cobra entonces relevancia atender a los

supuestos que se deslizan en estos enfoques y a las relaciones y prcticas que los mismos dejan sin atender.
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