UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN AGUSTIN FACULTAD DE CIENCIAS CONTABLES Y ADMINISTRATIVAS PROGRAMA DE COMPLEMENTACION ACADEMICA EN GESTION PBLICA

TEMA

DESCENTRALIZACION EN MUNICIPALIDADES Y REGIONES DEL PERU

NOMBRE WILLY ARTURO CAHUANA MAMANI

VI SEMESTRE

DESCENTRALIZACIN

La "descentralizacin" puede entenderse bien como proceso o como forma de funcionamiento de una organizacin. Supone transferir el poder, de un gobierno central hacia autoridades que no estn jerrquicamente subordinadas. La relacin entre entidades descntrales son siempre horizontales no jerrquicas. Una organizacin tiene que tomar decisiones estratgicas y operacionales. La Centralizacin y la Descentralizacin son dos maneras opuestas de transferir poder en la toma decisiones y de cambiar la estructura organizacional de las empresas de forma concordada. Contenido

1 Un Gobierno descentralizado
o

1.1 Formas de descentralizacin del Estado

2 Descentralizar el conocimiento 3 Bibliografa 4 Vase tambin 5 Referencias

Un Gobierno descentralizado Un Estado centralizado es aquel en el cual el poder es atribuido a un gobierno central, de manera que los gobiernos locales actan como sus agentes. En el caso de un Estado descentralizado a uno centralizado se otorga mayor poder a los gobiernos locales, con el que pueden tomar decisiones propias sobre su esfera de competencias. La orientacin poltico gubernamental que plantea que los diversos organismos de la administracin estatal deben gozar autonoma regional. La descentralizacin de un Estado puede ser poltica, administrativa y social y en distintos grados o niveles.:8 Caractersticas de la descentralizacin:

Transferencias de competencias desde la administracin central a nuevos entes morales o jurdicos. El estado dota de entidad jurdica al rgano descentralizado. Se le asigna un patrimonio propio y una gestin independiente de la administracin central. El estado solo ejerce tutela sobre estos. Se basa en un principio de autarqua (organizacin poltica y econmica de un Estado fundada en el autoabastecimiento).

La descentralizacin refuerza el carcter democrtico de un Estado y el principio de participacin colaborativo consagrado en numerosas constituciones de la tradicin jurdica hispanoamericana.

Formas de descentralizacin del Estado La descentralizacin, en suma, se puede considerar como un proceso social de transferencia de competencias desde la administracin central a las administraciones intermedias y locales y puede adoptar diversas formas:

Descentralizacin horizontal. Es la que dispersa el poder entre instituciones del mismo nivel, como por ejemplo las decisiones sobre el gasto de un ministerio que puede distribuirse entre varios. Descentralizacin vertical. A diferencia de la anterior, permite que algunos poderes del gobierno central se deleguen hacia niveles de administracin inferiores (locales o territoriales) y puede adquirir las formas ya referidas de desconcentracin, delegacin, devolucin y privatizacin.

Descentralizacin administrativa. Supone el traslado de competencias de la administracin central del estado a nuevas personas jurdicas de derecho pblico, dotadas de un patrimonio propio. Aunque el poder central tiene un control muy limitado sobre las actividades de las entidades documentadas, stas se encuentran sujetas a las rdenes de aquel y no gozan de personalidad jurdica propia. El objetivo de este tipo de descentralizacin es lograr una gestin administrativa ms gil y efectiva. Descentralizacin poltica. En ella los poderes, competencias y funciones administrativas, normativas y de gobierno se trasladan a un rgano con una base territorial determinada (regin, territorio, localidad, comuna, etctera), una cierta autonoma para crear su propio derecho y un origen democrtico dimanado de un proceso electoral. Para algunos especialistas lo ms importante de la descentralizacin poltica es que supone un centro decisorio con capacidad para crear derecho, normas de igual jerarqua que la ley comn; por el contrario, la descentralizacin administrativa acota la facultad de la entidad descentralizada de ejecutar la ley nacional o dictar excepcionalmente normas jurdicas bajo la jerarqua de la ley comn. Descentralizacin funcional. Consiste en el reconocimiento al rgano correspondiente de competencias especficas o delimitadas slo a un sector de actividad; es decir, el Estado asigna una funcin tcnica o de servicios a una entidad gestora que dispone de personalidad jurdica y patrimonio propio. Un ejemplo puede ser una empresa pblica. Descentralizacin territorial. Entraa el traspaso de poder decisorio a rganos cuyo mbito de actividad o jurisdiccin lo constituye un territorio o una localidad. Descentralizacin mixta. Las dos formas anteriores se pueden combinar y dar paso a una descentralizacin poltica con una base territorial, como es el caso de los gobiernos territoriales, o bien a una funcional y territorial, como sucede con una empresa estatal en una provincia. Descentralizacin fiscal. Segn Wiener, esta forma nace de la bsqueda de eficiencia en la prestacin y el financiamiento de bienes pblicos locales y nacionales; significa alcanzar un equilibrio entre los niveles impositivos, los gastos, las transferencias de los gobiernos centrales y los reglamentos impuestos sobre un gobierno local determinado.

Si bien la descentralizacin permite un acercamiento rpido y oportuno a la toma de decisiones, al tiempo que descongestiona un grupo de funciones en el nivel central, tambin da pie a un desarrollo territorial desproporcionado, imposibilita el verdadero papel del Estado en la sociedad y sienta las bases para la conformacin de lites locales con intereses particulares, que pueden atentar contra el bienestar de la sociedad. El tema de la descentralizacin sigue siendo muy polmico y de gran complejidad, por lo que en un modelo de desarrollo puede ser permisible en algunos aspectos e inadmisible en otros. Es menester tomar en cuenta y analizar las condiciones concretas de cada pas, sin olvidar su identidad, su historia y sus costumbres

LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER (UNA MIRADA EXHAUSTIVA A UN PROCESO INCONCLUSO)

1. Qu es descentralizacin? 2. El nacimiento y desarrollo de la descentralizacin en el Per 3. El retroceso de la descentralizacin en el gobierno de Alberto Fujimori 4. La descentralizacin en el Per en el siglo XXI 5. Estructura poltica de algunos estados descentralizados en Amrica Latina

En Amrica Latina la descentralizacin apareci con fuerza en la dcada de los aos 90 influido por dos circunstancias que fueron factores claves para enrumbar este proceso: a) La salida de Gobiernos Dictatoriales dejando su lugar a regmenes democrticos y 2) Las Reformas Econmicas de los aos 90. Estos dos acontecimientos comentados por 2Patricia Cortes en el Ensayo "Descentralizacin y Desarrollo Local: Una Aproximacin desde Amrica Latina" son los elementos fundamentales que permitieron tener un marco necesario para emprender esta difcil tarea que es la descentralizacin en el Per. Sin embargo, a parte de estos 2 factores fundamentales, en nuestro pas, la descentralizacin fue un proceso que tuvo constantes luchas polticas antes de arribar al siglo XXI. Primeramente quiero definir el concepto de descentralizacin para un mayor entendimiento sobre este tema. QU ES DESCENTRALIZACIN?

La Descentralizacin para Luis Bustamante Belunde es la transferencia de competencias de decisin poltica desde la Capital Lima hacia las instancias Regionales y Locales. Esta transferencia va a tener

dificultades a partir de obstculos ideolgicos ya que nuestro pas desde la colonia siempre fue altamente centralista, burocrticos porque todo el aparato administrativo no va a tener el agrado de transferir decisiones administrativas por razones de reduccin del poder y polticos porque el parlamento siempre a tomado decisiones a favor de Lima por motivos de comodidades citadinas; es decir, cuando un legislador de provincia trabaja en Lima, adquiere una mentalidad capitalina y dejan de importarles los asuntos de descentralizacin. Ahora bien, para 3lvaro Ugarte la descentralizacin debe considerarse como un sistema poltico que tiende transferir la autoridad nacional a los dems niveles del estado, vale decirse, Gobiernos Locales y Regionales. Otro concepto de descentralizacin es entendida como los cambios profundos en trminos de movilizacin de recursos, del diseo de competencias y atribuciones, del redimensionamiento y reingeniera pblicas y de las relaciones entre los tres niveles de Gobierno (Gobierno Central, Regional y Local). Esta concepcin que tomo de referencia en el Texto referido al tema Descentralizacin que el Premier Carlos Ferrero incluy en su exposicin ante el Congreso de la Repblica del Per tiene la finalidad de desconcentrar y transferir funciones desde el Ejecutivo a las Gobiernos Locales y Regionales mediante: 1) La transferencia de Funciones Polticas 2) La transferencia de Funciones Econmicas y 3) La transferencia de funciones administrativas. La transferencia de Funciones Polticas se refiere al mayor nivel de participacin de la ciudadana en la toma de decisiones en los espacios de desarrollo que se encuentran en las regiones y provincias del Per. Estos mecanismos de participacin van a permitir que las medidas que sean tomadas desde instancias regionales- locales sean independientes; es decir, la toma de decisiones se tomarn desde instancias ajenas a los espacios nacionales permitiendo as un proceso de autonoma por parte de ellas en relacin a la capital. Finalmente la transferencia de funciones econmicas se refiere a las nuevas competencias presupuestarias que el Gobierno Nacional va a destinar a los Gobiernos Locales y Regionales mediante la transferencia en las Funciones Administrativas en reconocimiento de los agentes nacionales y territoriales. Analizando estos tres factores nos va a permitir entender la gnesis y las ideas descentralistas en el Per que a continuacin estudiar: EL NACIMIENTO Y DESARROLLO DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER Segn el abogado 4Luis Bustamante Belande en su Texto "Descentralizacin y Regionalizacin", en el Per a partir de su nacimiento como repblica en 1821 se discuti que tipo de rgimen poltico deba ser el ms adecuado para regir los destinos del joven Estado.

Por un lado, surgieron las corrientes federalistas que consistan en consolidar un pas con diversos Estados que acordaban asociarse para constituirse en una nueva realidad Estatal, este es el caso de pases como Brasil o Estados Unidos; por otro lado, se plante constituir al Per como un pas unitario que consista en formar un Estado Centralizado que permita administrar todos los recursos a travs de la capital de la Repblica que es Lima y que posteriormente los distribuya eficientemente todos estos recursos a los departamentos del pas. Este argumento unitario prevaleci sobre la idea federalista debido a que la idea de formar un Estado Federal era peligrosa por la sencilla razn de que podra haber generado chauvinismos exacerbados en los distintos departamentos pudiendo romper la dbil unidad en el que se encontraba el Per de ese entonces. Finalmente en la primera constitucin de 1823 se aprueba que nuestro pas es unitario, aunque solo de carcter provisional. La centralizacin poltica se inicia a partir del Mariscal Ramn Castilla (Presidente del Per de 1845 a 1851 y de 1854 a 1862) rompiendo los lazos patrimoniales coloniales ya que vendi el guano de islas a capitales extranjeros, a partir de esto, centraliz las decisiones poltico- administrativas colocando a toda su clientela en los puestos de gestin regional. Luego, el primer Partido Poltico Civil del Per llamado Partido Civilista llega por primera a la presidencia del Per en 1872 con Manuel Pardo en la cabeza convocando a nivel nacional una reforma descentralista que consista en transferir los recursos fiscales a instancias regionales con el fin de consolidar la burguesa y afianzar la modernizacin del Estado. Este sueo civilista iba a ser posible mediante los recursos que adquiran del guano mediante el 5contrato Dreyfus. Lamentablemente no se pudo consolidar la idea descentralista debido a los constante conflictos con las oligarquas regionales ya que el guano escase y los privilegios de estos seores oligarcas empezaron a peligrar habiendo luchas al interior del propio partido de gobierno por mantener los antiguos privilegios.

A fines del Siglo XIX se form y consolid en el Gobierno de Nicols de Pirola en 1895 el estado Oligrquico en el Per. Este perodo que se mantiene hasta 1968 se caracteriza por tener a un Estado:

Altamente centralista debido a que concentraba todos los poderes en la capital Lima. Patrimonialista, porque el poder en el Estado giraba en torno a un presidente que concentraba todo el poder y cuya eleccin en el cargo dependa del apellido, la raza y la educacin y finalmente. Elitista, ya que el poder se concentraba en pocas manos y exclua a amplios sectores del pas.

En este perodo en el que el historiador Peruano Jorge Basadre llama "La Repblica Aristocrtica" no se avanz en absoluto en el tema de descentralizacin. Es ms, nuestra sociedad que en ese momento era predominantemente rural (ms del 70% de la poblacin viva fuera de los espacios urbanos) fue desatendida por los distintos gobiernos de turno. Ms adelante, el estado oligrquico tuvo una crisis en el que jams se recompuso por las siguientes razones:

El debilitamiento del gamonalismo. El incremento de la participacin poltica expresada en la ampliacin del voto de la mujer (Gobierno de Manuel Odra- 1948- 1956). La reduccin del analfabetismo. 6La transformacin de una sociedad rural dando lugar a una sociedad urbana por la migracin de los ciudadanos del campo a la ciudad.

Todos estos acontecimientos permitieron que el Estado Oligrquico se debilitara cada vez ms hasta que en 1968 con el Golpe Militar impulsada por el Gral. Juan Velasco Alvarado, las viejas estructuras seoriales se destruyeron por completo dando lugar a una nueva sociedad en el cual los temas de regionalizacin vuelven a la escena nacional definindose para ello los distintos argumentos de las diferentes agrupaciones polticas que iban a servir de base para el debate de la constitucin de 1979. A partir 1979, la Asamblea Constituyente aprob la primera organizacin descentralizada que regir los destinos de las regiones del Per nombrando a nuestro pas como "Un Estado Descentralizado y Unitario" dando las bases necesarias para la creacin de regiones mediante el proceso de regionalizacin. Nuestro pas a partir de esa constitucin cuenta con tres niveles de Gobierno que es el Nacional o Central, el Regional y el Gobierno Local.

En 1980, se debati que las regiones del Per deban constituirse principalmente a raz de espacios geogrficos llmese costa, sierra o selva. Otros argumentaron que las regiones deban constituirse por cuencas hidrogrficas y se termin hablando que las regiones deben basarse en sus pisos ecolgicos. Todas estas sugerencias fueron anuladas ya que no contaban con el suficiente sustento terico para afianzar a las regiones. Luego de estos debates poco fructferos, la constitucin sugiri crear un Plan Nacional de Regionalizacin en el cual este proyecto sera diseado por el Poder Ejecutivo siendo discutido en instancias Legislativas aprobando o rechazando dicho documento. Un aspecto negativo al respecto fue que el Poder Legislativo no contara con las facultades para dar propuestas de reformas al plan dando lugar al poco poder decisin que contaba en ese entonces el Congreso. Adems de estas fallas, el Arq. Fernando Belande Terry (Presidente del Per de 1980 a 1985) presenta propuestas de regionalizacin que son rechazadas por distintas bancadas polticas por razones polticas. En el documento de Descentralizacin y Regionalizacin, Luis Bustamante argumenta que dichos legisladores (en ese momento llamados diputados) que negaron la propuesta de Belande nunca leyeron los planes regionalistas del ejecutivo ya que sus distintas bancadas se los prohiban por ser del partido Opositor. Posteriormente se busca un consenso que permitan crear regiones dentro de los 4 aos siguientes, vale decirse en el ao 1985. Estas regiones se crearan con leyes orgnicas mediante las cuales el congreso

transferira competencias legislativas a dichos entes y el Gobierno Central transferira funciones gubernamentales y administrativas. A partir del ao de 1986, se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el extinto Instituto Nacional de Planificacin (INP) que formula cul deba ser el desarrollo para las futuras regiones del pas. Esto permiti finalmente definir el nuevo marco de descentralizacin aprobado en el Gobierno Aprista de Alan Garca Prez (1985- 1990) eligindose por primera vez 11 gobiernos regionales (5 en 1989 y 6 en 1990). Esto lamentablemente fue desactivado por el gobierno de Alberto Fujimori (1990- 2001) despus del autogolpe del 5 de abril de 1992 retrocediendo a ms de un siglo una serie de esfuerzos para realizar la descentralizacin. EL RETROCESO DE LA DESCENTRALIZACIN EN EL GOBIERNO DE ALBERTO FUJIMORI Alberto Fujimori destruy la descentralizacin formando un Estado hipercentralista mencionando a 7Manuel Dammert Ego Aguirre. Segn este importante socilogo Peruano, el Gobierno central de ese entonces anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista reemplazndolas por los Consejos Transitorios de administracin Regional (CTAR) asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a nuevas autoridades. Con la creacin del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el ao 1992, los CTARES toman ms poder debido a que el MIPRE se convierte en el ente coordinador con las regiones proporcionndoles ms recursos. Segn la constitucin aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES deban ser elegidas en el ao 1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo ms bien la creacin de 12 CTARES ms de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los departamentos del Per deban ser convertidos en regiones administradas por el Poder Central. El presidente Regional era elegido por el Presidente de la Repblica y esta autoridad acordaba con un Consejo de Coordinacin conformada por los alcaldes provinciales. De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo nivel del Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la hiperceflica Lima.

Con respecto a los Gobiernos Locales (entes Provinciales y municipales), el rgimen corrupto buscaba subordinar a las municipalidades quitndoles responsabilidades y entregndoles programas asistenciales buscando as la dependencia de ellas alrededor del Centro Nacional. Estos programas son: - El Instituto Nacional de Fomento Educativo (INFES)

Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Programa Nacional de Agua Potable (PRONAP) Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (FONCODES).

De este modo, estas funciones que eran de responsabilidad de los Gobiernos Locales pasan a manos del Gobierno Central desmantelando en sus funciones a los municipios. Quiero aadir que estas polticas se hicieron para que los habitantes de las provincias se convirtieran en sujetos pasivos dependientes para que a raz de todo lo que haga el Ejecutivo, voten nuevamente por el Gobernante por las funciones que este estaba realizando a favor de estas provincias. Con ello se mantena la legitimidad del Poder y las Autoridades elegidas simplemente iban a servir de pantalla formndose as las clientelas y prebendas que tanto dao hacen al pas. LA DESCENTRALIZACIN EN EL PER EN EL SIGLO XXI

Luego de 11 aos de dictadura, en el Gobierno del presidente Alejandro Toledo se eligen por votacin popular los 25 Gobiernos Regionales que tiene actualmente el Per; es decir, que los departamentos se convierten en regiones y que a partir de ello, tanto las CETARES como el Ministerio de la Presidencia quedan completamente desactivadas. A partir de las elecciones municipales y regionales en el ao 2002, se inician nuevas reformas para enrumbar una nueva repblica des centralista. Las funciones del Gobierno Central deban ser la de Seguridad, Defensa Nacional, Estabilidad Econmica, promocin del desarrollo del empleo, etc. Al Gobierno regional le tocaba el rol fundamental de promover el desarrollo mediante grandes proyectos de infraestructura. Adems debe ser la institucin impulsora del desarrollo de la regin atrayendo a capitales extranjeros. Finalmente la labor de los Gobiernos Locales deban ser los servicios y la preocupacin por programas sociales, llmese salud, educacin, etc. Luego con la creacin de los Consejos de Coordinacin Regional (CCR) y Consejos de Coordinacin Local (CCL), la aprobacin de los Presupuestos Participativos, la creacin de organismos de participacin, etc.

la descentralizacin se va consolidando en el Per; sin embargo, considero que este proceso est incompleto debido a las siguientes razones:

La superposicin de competencias por la razn de que las funciones del Gobierno Regional y Local han sido tergiversadas por las actuales autoridades. Muchas veces se confunden las funciones de los alcaldes y los Presidentes del Gobierno Regional debido al desconocimiento de ellos en sus labores. Vemos que los Gobiernos Regionales no cumplen con sus labores de ser promotoras del desarrollo convirtindose en organizaciones burocrticas que administran los recursos otorgados por el Ejecutivo.

El Per todava sigue siendo un pas altamente centralizado ya que segn 8Efran Gonzles de Olarte, Lima concentra el 29% de la poblacin nacional, produce el 48% del PBI nacional, se genera el 55% del ingreso nacional, produce el 70% del PBI industrial, concentra el 52% de los servicios gubernamentales, recauda ms del 90% de los Impuestos. Ante esto, las regiones solo reciben algo ms de un 15% del presupuesto nacional convirtindolos en meros receptores de los ingresos del Poder Central. Escasa participacin de los ciudadanos en los asuntos de los Gobiernos Locales y Regionales e. Instituciones Burocrticas ineficientes que impiden un verdadero proceso de descentralizacin.

Ante esto se necesitan de propuestas de solucin que formen regiones que funcionen de manera eficaz y eficiente mediante: 1. La formacin y consolidacin de regiones que se sustenten de manera autnoma afrontando competitivamente los nuevos retos de la globalizacin. Esto se lograr creando macro regiones poderosas con un sustento poltico, econmico y cultural. 2. La definicin clara de funciones del Gobierno Regional y Local permitiendo cumplir sus roles adecuadamente. 3. Desconcentrar los recursos de Lima a las regiones brindando mayor poder de decisin de estos organismos en la toma de decisiones. Esto se lograr con la voluntad poltica de los gobernantes de turno y el papel fundamental de los legisladores de la repblica. 4. Incrementar la participacin ciudadana a la poblacin brindando incentivos desde el CCL y CCR a que tomen decisiones pertinentes. Estos incentivos pueden ser econmicos otorgndoles dinero para desarrollar y financiar sus distintas organizaciones, tambin brindndoles no solo el derecho de opinar, sino de votar en la toma de decisiones, asistir a programas de capacitacin, etc. 5. Reformar a las instituciones burocrticas del Estado con sendas reingenieras permitindoles ser ms productivas y competitivas en esta nueva sociedad llamada de las Informacin y el Conocimiento.

Con estos elementos podemos consolidar una repblica descentralista que durante ms de un siglo le fue esquivo al Per. Antes de finalizar este ensayo, deseo hacer la comparacin de nuestro pas con relacin a otros pases en Latinoamrica mostrndoles la organizacin poltica que rigen a las distintas democracias en la regin. ESTRUCTURA POLTICA DE ALGUNOS ESTADOS DESCENTRALIZADOS EN AMRICA LATINA PAS SISTEMA DE GOBIERNO NIVEL DE GOBIERNO FORMA DE ELECCIN DE LOS NIVERLES DE GOBIERNO El presidente es elegido por sufragio universal por 4 aos con posibilidad de reeleccin. La provincia cuenta con su propia constitucin poltica y su autoridad mxima es el Gobernador elegido por 4 aos. Los municipios y las comunas son regidos por los intendentes y los concejales respectivamente elegidos por sufragio directo con un perodo de 4 aos con posibilidad de reeleccin Eleccin del presidente por sufragio universal por 4 aos. Designacin presidencial al Prefecto (departamento), subprefecto (provincia), corregidores (cantn). Eleccin directa de alcaldes por 5 aos El presidente de la repblica es elegido democrticamente por sufragio universal para un perodo de 5 aos. Los gobernadores son los representantes de los estados federados elegidos por un perodo de 4 aos. Los municipios (prefeitos) son

ARGENTINA Estado representativo, republicano y federal Gobierno Nacional, Gobiernos Provinciales, municipales y comunas

Nacin, BOLIVIA Gobierno Unitario departamentos, provincias y secciones

BRASIL

Repblica Federativa, Estado de Derecho

Nacin, Estados y municipios

elegidos por sufragio universal por 4 aos y estn considerados dentro de los Estados Federados Pas descentralizado unitario. Estado de derecho democrtico Nacin, departamento y municipio Eleccin directa del presidente por 4 aos. Los Gobernadores, Asambleas Departamentales, Alcaldes, Concejos Municipales y Juntas Locales (3 aos) Votacin Universal al presidente por 6 aos. El Gobierno Regional (Intendente) y Municipal (Gobernador) son elegidos por el presidente de la Repblica bajo el ttulo de cargo de confianza. El Concejo Regional es elegido por los Concejales Municipales y el alcalde (repr. del concejo municipal) es elegido directamente por 4 aos El presidente es elegido directamente por un perodo de 5 aos con posibilidad de reeleccin. El Gobierno Regional y Municipal son elegidos por sufragio universal por un perodo de 5 aos

COLOMBIA

CHILE

Estado Unitario

Nacin, Gobierno Regional, Municipalidad

PER

Estado unitario, representativo y descentralizado

Nacin, Gobierno Regional, Gobierno Local

Fuente: Corts, Patricia: Descentralizacin y Desarrollo Local: Una Mirada desde Amrica Latina. Texto escrito en el documento Cuadernos Descentralistas. Haciendo un anlisis comparativo entre los distintos pases de Amrica Latina, nos damos cuenta que nuestro pas ha hecho avances significativos en el tema de descentralizacin en los ltimos aos. El Per es un Estado Unitario y en la dcada de los 90 fue considerado como uno de los pases ms centralizados debido a las polticas del nefasto gobierno de Alberto Fujimori. Con la eleccin del Gobierno Democrtico de Alejandro Toledo, el pas se descentraliz de una manera rpida permitiendo elegir a las autoridades

regionales por sufragio universal por un perodo de 5 aos. Sin embrago sus ingresos a nivel Local y Regional no pasan del 15% lo cual es un hecho que debe preocupar al actual Gobierno Central. Pases como Brasil y Argentina son los que ms han avanzado en temas de descentralizacin (paradjicamente ambos Estados son Federales). Sus ingresos llegan alrededor del 45% y ambos pases cuentan con Estados (caso de Brasil) y Provincias (caso de Argentina) que cuentan con su propia constitucin autnoma. Otro pas que ha hecho importantes adelantos en el tema de descentralizacin es Bolivia. Si bien es cierto todava sigue siendo un Estado centralista, los ingresos de los departamentos y provincias estn llegando al 20%. Este caso es parecido al de Colombia ya que en los ltimos aos (sobretodo en la dcada de los 90) sus ingresos en los Gobiernos Departamentales estn llegando al 40%. Un pas que ha avanzado poco en descentralizacin es Chile. Si bien es cierto se estn haciendo debates para la eleccin popular de los Gobiernos Regionales, las autoridades regionales aun siguen siendo elegidas por mandato del presidente. Es ms, los ingresos de los Gobiernos Locales y Regionales solo llegan aproximadamente a un 10% a comparacin del Gob. Central que acapara el 90% del Ingreso Nacional. Para concluir este ensayo, quiero mencionar una frase de 9ManuelDammert"La descentralizacin, tal como la concebimos, consiste en una redistribucin democrtica del poder en el territorio de una nacin. Supone, requiere y expresa una Reforma del conjunto del Estado y de sus relaciones con el territorio y la sociedad. Este enfoque territorial, es lo que constituye la novedad bsica del actual proceso de reforma, pues las propias condiciones y exigencias del desarrollo nacional obligan a superar su concepcin de slo una reforma poltico institucional, para entrelazar el cambio en el Estado con el necesario desarrollo de los territorios. De la manera como se relacionen ambos aspectos depende del destino de esta reforma pendiente" Esta frase de Dammert es muy importante debido al compromiso que tiene el Estado con su propia nacin. No se puede constituir un Estado Democrtico y Moderno si no existen las condiciones de elaborar un plan de desarrollo dentro de las instancias regionales y estatales. Ante esto, solo nos queda la atenta mirada de seguir afrontando este reto en pleno siglo XXI enfrentando competitivamente la actual sociedad globalizada del conocimiento y la informacin.

AUTONOMA MUNICIPAL: EFICIENCIA DE LA DESCENTRALIZACIN FISCAL EN EL PER

Concebir a la descentralizacin como un simple traspaso de competencias a autoridades electas, resulta insuficiente, por cuanto es posible que las decisiones sigan siendo tomadas en el mbito central y que el nivel subnacional se limite a ejecutarlas, quedando relegada su autonoma, y/o que la provisin descentralizada sea ms ineficiente que la centralizada. En cambio, la teora econmica ha mostrado avances en este mbito, al analizar tanto los efectos de la descentralizacin en la eficiencia de la provisin de bienes pblicos, como los casos en que los gobiernos locales no actan autnomamente. Oates (1977) seala que en contraste con el enfoque de la ciencia poltica, segn el cual la provisin de

bienes pblicos se hace efectiva a travs de la delegacin de ciertas funciones del gobierno nacional hacia niveles subnacionales -donde la responsabilidad de cada nivel de gobierno est definida por la Constitucin- el Federalismo Fiscal plantea que tal provisin se efecta, en realidad, a travs de un proceso descentralizado, en el que las elecciones hechas a cada nivel estn determinadas por la demanda de estos servicios, esto es, por los residentes de las respectivas jurisdicciones. En esa perspectiva, se puede considerar a la descentralizacin fiscal como el instrumento necesario para acometer el anlisis de un proceso de descentralizacin desde una perspectiva econmica. Es decir, el objetivo fundamental de la descentralizacin sera hacer ms eficiente la asignacin de recursos y la provisin de bienes y servicios locales. Finot (2001) plantea adems, que cuando se descentraliza la provisin, la participacin ciudadana sera un requisito obligatorio para la eficiencia en los mecanismos de asignacin. Por tanto, el desafo que tiene pendiente el gobierno central para hacer posible este propsito, requiere de la adecuacin de los sistemas de asignacin a fin de que los ciudadanos decidan sobre que parte de su ingreso dedicarn a la provisin de los bienes pblicos. El enfoque econmico de la descentralizacin se concentra en aspectos fiscales, considerando el manejo de recursos como requisito esencial a fin que los gobiernos subnacionales cuenten con el grado de autonoma suficiente para la provisin de bienes y servicios pblicos, a la demanda diferenciada. A partir de lo anterior, surge la preocupacin de definir qu bienes y servicios pblicos deben ser provistos por cada nivel de gobierno, para tener en general una prestacin ms eficiente. Con este propsito resulta conveniente clasificar los bienes pblicos en dos categoras: Los bienes pblicos nacionales, a cargo del gobierno central, cuyos beneficios se entregan en cantidades iguales a todos los individuos, en todas las jurisdicciones del pas y, los bienes pblicos locales, a cargo del gobierno municipal, cuya provisin recibe un rea geogrfica ms pequea que el pas completo. Esto clarifica que la existencia de municipalidades es una condicin necesaria, pero no suficiente para hacer eficiente la descentralizacin. Para su realizacin, es imprescindible que exista reconocimiento de la autonoma local en los asuntos de su competencia, que se le permita tomar decisiones sobre los recursos necesarios para hacer eficiente la provisin de los bienes pblicos en su jurisdiccin. En conclusin, la corriente del federalismo apunta que la provisin descentralizada de ciertos bienes ser ms eficiente no solo porque los gobiernos locales conocen de mejor manera que el gobierno central las preferencias de sus habitantes, sino porque el gasto pblico puede ser vinculado directamente con los aportes locales. En ese sentido, la descentralizacin debe fortalecer la autonoma de los niveles subnacionales no slo en lo que se refiere a poder de decisin sobre el gasto local sino tambin sobre el aporte ciudadano para financiar dicho gasto. Sin embargo, en la realidad los gobiernos locales no son del todo autnomos, como lo supone el federalismo fiscal sino mas bien cumplen un doble rol como decisores y agentes del gobierno central, por designio legal. El enfoque agente-principal responde a una de las formas de descentralizacin que opera en los pases de Amrica Latina (Finot, 2001).

De acuerdo a la norma constitucional vigente y las reformas impulsadas por el actual rgimen de gobierno, el Estado Peruano ha optado por avanzar hacia un modelo de descentralizacin fiscal que reconoce la autonoma fiscal municipal expresada en la transferencia de mayores competencias tributarias y asignacin de recursos al gobierno local; modelo que debiera permitir la eficiencia en la provisin de los servicios pblicos a los individuos de la localidad. Sin embargo, a partir del anlisis jurdico-econmico efectuado se puede concluir que el financiamiento municipal en el Per obedece a un esquema parcial de descentralizacin fiscal, que combina competencias de decisin (descentralizacin poltica) con responsabilidades de operacin (descentralizacin operativa); sobre cuya base, las municipalidades adquieren cierto grado de libertad en la decisin de algunos ingresos tributarios y transferencias intergubernamentales. La norma constitucional reconoce la autonoma que tiene el gobierno local para crear, modificar, suprimir y exonerar tasas y contribuciones; pero no respecto de impuestos municipales, que siguen caracterizados por una fuerte intervencin del nivel central (en la determinacin de las bases y establecimiento de alcuotas). En este ltimo caso, el nivel local cumple el doble papel de agenteprincipal. Por una parte, limitado a recaudar y fiscalizar los impuestos; y por otra, con suficiente autonoma para el gasto de los mismos. Los ImpuestosEn cuanto a los impuestos, como se ha anticipado las decisiones provienen del gobierno central. Sin embargo, la recaudacin es exclusiva atribucin del gobierno local, as como su autonoma para el gasto. Por lo tanto, adems de la necesidad de flexibilizar las normas y otorgar atribuciones al gobierno local para que pueda determinar su tasa y base impositiva, los problemas que se advierten actualmente es que el rendimiento de los impuestos directos (predial, alcabala y vehicular), no beneficia por igual a todas las municipalidades a nivel nacional. El actual sistema de transferencias intergubernamentales, al igual que los tributos, combina variables de autonoma en las decisiones locales (descentralizacin poltica) con funciones meramente administrativas (descentralizacin operativa). En ese marco, se ha determinado que en el Per existen transferencias territoriales (Foncomun, renta de aduanas, canon) y sociales (vaso de leche y programas y proyectos sociales).

LA DESCENTRALIZACIN Y EL MUNICIPIO PERUANO

El Per en su proceso inagotable de programas gubernamentales de descentralizacin. Por lo irnico que parezca ha venido descentralizndose constantemente y por aos al Per, promovido esencialmente por la clase poltica errante, cambiante, desordenada, hacia espaldas de la realidad geogrfica, social, econmica del Per, con polticos movidos por sus intereses personales, y por la poca difusin e importancia, que le otorgan los ciudadanos al tema de la descentralizacin. El Estado, la poblacin y la sociedad civil organizada, deben unir esfuerzos, proponer ideas, debatir punto por punto los temas

referentes a la descentralizacin, deben por decirlo comnmente; ser los motores que generen una verdadera descentralizacin en el Per. Podramos afirmar que lo nico rescatable en la historia de la descentralizacin en el Per, es la municipalizacin del Estado Peruano; en tanto lo heredamos de los espaoles de la colonia, que fueron los creadores e impulsadores de los ayuntamientos y cabildos. As mismo, se define municipio recin a partir de los inicios del siglo XX. En tal sentido, Jorge Arvalo Acha en su libro un municipio rural, seala que los gobiernos locales tuvieron que pasar por tres etapas muy marcadas: "En la primera, la gestin en los concejos dependa estrictamente de las haciendas. Hasta fines de la dcada del 60, la prosperidad de los terratenientes, provena no slo del dominio que ejercan sobre la tierra y los turnos de agua, sino tambin del control poltico que posean sobre los gobiernos locales. Por eso, difcilmente los propietarios de las haciendas se dejaban disputar el gobierno local. La segunda etapa, entre 1970 y 1980, con la Reforma Agraria, comprendi un vaco de poder local, anteriormente ocupado por los hacendados debido ala restriccin que sufrieron elementales instituciones democrticas, como el derecho al voto y el parlamento. Ayud ese vaci de poder el trnsito hacia la consolidacin de una nueva estructura productiva en reemplazo de la hacienda. Durante esta etapa la reforma agraria fue creando nuevas condiciones, que estimularon la vida poltica en cooperativas agrarias y comunidades campesinas. Pero durante este proceso el gobierno local en las reas rurales qued relativamente rezagado en la dinmica poltica local. Alcaldes nombrados desde Lima, respondieron ms bien al manejo del gobierno central, y difcilmente se identificaban con las perspectivas y los problemas campesinos. La tercera etapa, se inicia en 1981 luego de la primera eleccin de alcaldes y regidores con el marco constitucional vigente. Hoy, sin haciendas, el espacio poltico local es otro, tal vez an muy imperfecto, pero con un caudal electoral que brota del pueblo como plantitas en la tierra despus de la lluvia. Si bien, la poblacin rural abre mecanismos de participacin a fin de buscar soluciones, an no encuentra del todo- el nexo con el gobierno local" ([16]). Para descentralizar al municipio es importante encaminar toda una poltica de desarrollo sostenible, donde los gobiernos nacional y regional, doten de los recursos esenciales para que los municipios cumplan con sus objetivos y planes de gobierno. No slo ello, es importante que los que han sido elegidos como alcalde y como regidores, conozcan que es la descentralizacin, que requisitos deben de existir para que se d una verdadera y eficiente descentralizacin, cul vendra a ser el procedimiento descentralizador municipal, y en que tiempo se puede llevar a cabo la poltica descentralizadora. Es as que en un principio cabe mencionar los sealado por Lus Chirinos cuando define que "la descentralizacin en ese sentido, no es slo un proceso de reingeniera del aparato del Estado, sino un proceso poltico en el que participan diversos actores: el gobierno nacional, el Congreso, gobiernos sub nacionales, partidos polticos y sociedad civil. Se trata, pues, de una responsabilidad compartida" ([17]). II.- DESCENTRALIZAR NO ES AISLAR

Mucho se podra hablar sobre la descentralizacin, pero es de todos conocido que muchos de los pueblos altos andinos y de la selva peruana, se encuentran completamente aislados y olvidados a su suerte. Entonces la nueva ley orgnica de municipalidades Ley 27972, que mejora a trado para la nacin peruana, y el hecho de descentralizar al pas se esta consumando o es slo una utopa de mal gusto. Una estructura descentralizada de gobierno es un proceso poltico que debe tener un sustento tcnico y un sistema de competencias descentralizada que le permita, dada la naturaleza de sus instituciones y su cultura poltica, llevar a cabo sus actividades de servicio a la comunidad de manera amplia, eficiente, ptima y participativa" ([18]), donde los actores municipales se conjuguen, tanto la poblacin y los servidores municipales, para desarrollar a sus respectivos pueblos. Es un problema latente lo que viven muchos municipios a nivel nacional. Muchos de ellos son pertenecientes a pequeas comunidades ubicadas en las serranas, a alturas de la cordillera inhspitas, donde ni tan siquiera existen carreteras asfaltadas, slo trochas para llegar a estos lugares. De igual modo que decir de nuestra selva amaznica, en estos lugares de igual modo existen infinidad de municipios, entre provinciales y distritales; lugares donde solamente se puede llegar a travs de vas fluviales por los ros. Es por estas razones, que es importante que en nuestro pas exista una verdadera poltica descentralizadora, porque muchas veces se manejan los recursos econmicos del Estado por color poltico y partidario, y no basado nica y exclusivamente en la comunin de las necesidades de nuestra poblacin abandonadas a su suerte, que por desgracia o suerte, por falta de dinero, por falta de educacin, porque han heredado algn terreno de sus ancestros, porqu tienen que trabajar la tierra para sobrevivir; habitan en estos lugares tan alejados. No podemos continuar manteniendo nuestro pas fragmentado, donde las grandes ciudades y urbes, muchas de ellas en la costa peruana, con todos los beneficios como son carreteras asfaltadas, lneas frreas, lneas de telfono, interconectadas por Internet y aeropuertos; sean las nicas beneficiarias de la descentralizacin. Mientras que los pueblitos, municipios distritales y provinciales de la sierra y la selva, sigan siendo marginados, sin que puedan alcanzar la modernidad, y todos estos beneficios que de igual modo necesitan sus pobladores.

PRINCIPIOS BSICOS QUE DEBE ADOPTAR LA DESCENTRALIZACIN ENUN PAS

Existe un conjunto de principios que permiten una mejora en las relaciones entre lasautoridades, la poblacin y la gestin de competencias y funciones en el mbitointermedio, lo que, finalmente, favorece la presencia de niveles de gobiernosubnacionales. Estos principios son el de subsidiariedad, la rendicin de cuentas, lasexternalidades y las economas de escala presentes en las actividades de laadministracin.El principio de subsidiariedad se aplica en la asignacin de competencias yfunciones pues establece que debe darse prioridad a la entidad pblica o nivel degobierno ms cercano a la poblacin como el ms idneo para ejercer lacompetencia o funcin.A travs de la rendicin de cuentas, la poblacin es capaz de identificar a losresponsables de la gestin de los servicios pblicos y de ejercer los mecanismos decontrol necesarios. Las externalidades hacen referencia a la influencia externa,nacional o regional, del mbito especfico donde se ubica el ejercicio dedeterminada

competencia o funcin.La asignacin de recursos en el sector pblico mejora en su eficacia dada ladescentralizacin fiscal pues esta permite una estrecha correspondencia entre losservicios pblicos y la multiplicidad de preferencias individuales, as como laequidad.Un proceso de descentralizacin debe conducir a una democratizacin del Estado alllevar los servicios a los niveles de gobierno ms cercanos a los ciudadanos, de talmodo que stos controlen la gestin de sus autoridades y ejerzan una vigilanciaciudadana sobre las acciones de la administracin pblica, para lo cual la eleccindirecta de las autoridades de los gobiernos subnacionales es fundamental

I. EL ROL BSICO DE LA MUNICIPALIDAD En toda decisin para satisfacer una necesidad hay en menor o mayor medida un problema de escasez. Una de las ms importantes es la escasez de recursos monetarios. Precisamente este es un problema recurrente con el que se enfrenta todas las instituciones del estado; y de manera particular, las municipalidades. En un sentido amplio, el estado representa, dirige y regula la vida de la sociedad, asimismo, es la encargada de garantizar la satisfaccin de sus necesidades pblicas, as como facilitar y vigilar el adecuado suministro de los bienes privados. Expresada la naturaleza del estado en tales trminos, el gobierno en todos sus niveles debe velar por el bienestar social, considerando como principio fundamental la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad. Esto implica, entonces, que la eficacia de las acciones de gobierno deben evaluarse, fundamentalmente, en funcin a su "impacto" en el bienestar de la sociedad. Con arreglo a nuestra norma fundamental, la Constitucin Poltica del Per promulgada en el ao 1993, existe tres niveles de gobierno: Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobierno Local (de mbito provincial, distrital y de centro poblado menor). En cuanto al gobierno regional, empero, su definicin no es clara; imprecisin de algn modo se corresponde con la actual situacin de los que algn tiempo atrs fueron rganos de gobierno regional con ejercicio de autonoma, y que ahora son slo Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTARs), organismos pblicos dependientes del Ministerio de la Presidencia. En cambio, en caso de los gobiernos locales las definiciones son ms explcitas, con reconocimiento expreso de su autonoma poltica, econmica y administrativa. En la Ley Orgnica de Municipalidades, norma que define con mayor detalle la naturaleza y funciones de las municipalidades, precisamente su artculo 3 sostiene que las municipalidades representan al vecindario, promueven la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales, fomentan el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armnico de las circunscripciones de su jurisdiccin. Lo cual no es otra cosa que sealar que los gobiernos locales existen para velar por el bienestar de su colectividad. II. LA MUNICIPALIDAD Y LOS NUEVOS RETOS DE LOS PROBLEMAS DEMOGRFICOS Y DEL AMBIENTE 1. Los problemas a escala mundial

Segn estudios del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidades (FNUAP), el crecimiento ms acelerado de la poblacin se produce en los pases llamados pobres, aquellos que menos posibilidades tienen de satisfacer las crecientes necesidades de alimentos, agua no contaminada, atencin de la salud, vivienda, educacin y otras carencias. Con el aumento de la poblacin a 8,039 millones de habitantes hacia el ao 2025 (37% ms de lo que actualmente es), el consumo de alimentos aumentar en 40%. Los agrnomos concuerdan en que la tarea ser muy difcil, porque ya no se dispone de muchas de las fuentes que anteriormente permitieron el aumento en la produccin agrcola. El reto no consistir nicamente en aumentar los rendimientos, sino en hacerlo de una manera menos perjudicial para la tierra. Los problemas ambientales de la intensificacin (escurrimiento de productos qumicos y elementos biolgicos, anegamiento, salinizacin y otros similares) ya revisten gravedad en algunas zonas y continuarn empeorando si no se adoptan medidas ms apropiadas. Ya existen conflictos entre el crecimiento de la poblacin y la produccin de alimentos y su disponibilidad. En los pases en desarrollo la demanda de alimentos ha aumentado ms rpidamente que el crecimiento poblacional: su inadecuada tecnologa para la conservacin del suelo determina que su oferta interna (nacional) de alimentos sea cada vez ms insuficiente frente a la demanda. Como resultado de ello muchos de estos pases se han vuelto cada vez ms dependientes de los alimentos importados. Segn proyecciones del FNUAP, hacia fines de este siglo, ms de la mitad de la poblacin mundial vivir en ciudades, presionando an ms por la atencin de servicios esenciales y demandando cada vez ms los escasos recursos. El mundo en desarrollo ser en su mayor parte un mundo urbano; en Amrica Latina, los residentes en las ciudades representarn ms del 76% de la poblacin; en Africa y Asia la proporcin ser superior al 40%. En muchas de estas ciudades los habitantes estn viviendo en condiciones desesperantes de hacinamiento, en tugurios y asentamientos ilegales carentes de casi todos los servicios. Aun as, la huida de la pobreza rural aumenta como respuesta a la expectativa de una vida mejor en la ciudad; precisamente, las tasas de crecimiento de poblacin urbana ms altas corresponden a las regiones menos desarrolladas. El 90% del aumento de la poblacin se concentrar en zonas urbanas, lo que plantear enormes problemas en materia de cambios sociales e institucionales, inversiones en infraestructura y lucha contra la contaminacin. Ya en nuestros das muchas autoridades municipales estn agobiadas de responsabilidades, y la tarea por delante no har ms que aumentar. Por ejemplo, para suministrar agua potable a toda la poblacin en los prximos 40 aos ser necesario ampliar el servicio a otros 3,700 millones de residentes urbanos. En la actualidad, por lo menos seis ciudades superan los 10 millones de habitantes, la mayora de ellos pertenecientes a pases subdesarrollados: Sao Paulo (Brasil), Mxico (Mxico), Bombay y Calcuta (India), Sel (Repblica de Corea) y Ro de Janeiro (Brasil). Con acentuada gravedad en los pases menos desarrollados, la dispersin urbana devora tierras agrcolas y reduce la superficie cultivable; la expansin urbana a su vez se incrementa por la migracin, la cual a su turno es incrementada por la pobreza, el crecimiento demogrfico y la destruccin del medio ambiente. La interaccin de estos hechos genera as el crculo vicioso de la pobreza.

Con el mayor nmero de habitantes y la escala de sus actividades, tambin aumenta la presin sobre los ecosistemas delicados. En los ltimos diez aos se ha destruido entre el 7% y el 10% de los bosques tropicales y las zonas pantanosas, tambin se han agotado importantes acuferos y la contaminacin de las zonas costeras ha avanzado a un ritmo sin precedentes. En el contexto descrito y para los asuntos aqu planteados, se requiere sin duda una participacin ms activa del estado, con una distribucin eficiente de tareas entre el gobierno central, y los gobiernos regionales y locales; favoreciendo el desarrollo de mercados competitivos en armona con su medio natural, en provecho de la sociedad presente y futura. Los problemas de la pobreza, el deterioro del medio ambiente y sus secuelas han aumentando en los ltimos aos; pero tambin han permitido tomar mayor conciencia de su dimensin y la necesidad de adoptar medidas que la contrarresten y eliminen. As, el FNUAP seala que la responsabilidad por el futuro comienza hoy; la posibilidad de supervivencia de nuestro planeta depende de que se logre un equilibrio entre la poblacin, los recursos, el medio ambiente y el desarrollo. Identifica, asimismo, las siguientes prioridades: Eliminacin de la pobreza y el hambre; Desaceleracin y mayor equilibrio del crecimiento demogrfico; Proteccin al medio ambiente: la pobreza y el crecimiento demogrfico se combinan para producir el deterioro ambiental; Tecnologas menos contaminantes; Desarrollo centrado en el ser humano. Por su parte, el Banco Mundial reconoce no en vano ha creado la Vicepresidencia de Desarrollo Ecolgicamente sostenible- que de no mediar una mejor gestin del medio ambiente, el desarrollo ser imposible, y s no se acelera el desarrollo de los pases pobres, las polticas ambientales no surtirn efecto. En esa lnea de reflexin y preocupacin, dicha institucin reconoce que estar a favor del "desarrollo sostenible" significa estar en pro de un desarrollo que satisfaga las necesidades de la generacin actual sin comprometer la satisfaccin de las futuras. 2. Los problemas a escala nacional En 1940 el Per era un pas andino y eminentemente rural, slo cerca del 35% de la poblacin estuvo ubicada en rea urbana; ahora, en cambio, ms de dos tercios de la poblacin del territorio nacional habita en esta rea. Por otra parte, en la actualidad la mayor parte de los habitantes del pas residen en la Costa (55%), zona donde las ciudades han crecido ms rpidamente que en la Sierra y la Selva. En la conjuncin de esos marcados desplazamientos poblacionales, tienen lugar en el Per los problemas del crculo vicioso de la pobreza y la migracin, tpico de un pas subdesarrollado. Las condiciones de mayor pobreza relativa en el campo siguen constituyendo un factor importante para que la ciudad capital del pas siga experimentando un significativo flujo migratorio desde ese espacio: en promedio el

ritmo (tasa) anual de crecimiento poblacional de la Provincia de Lima es mayor que el conjunto del pas (2.4% contra 2.0%). El conjunto de estos acontecimientos ha determinado que esta provincia tenga algo ms de 6340,000 habitantes (estimacin del INEI para el ao 1997). En las grandes ciudades ya se observa que son crecientes los problemas derivados de los insuficientes recursos con que cuentan las municipalidades para brindar los servicios pblicos de naturaleza local, que en cantidades ascendentes demanda las comunidades de sus respectivos mbitos territoriales. Los indicadores estadsticos muestran un grave deterioro ambiental tanto en las reas rurales como en las grandes ciudades: ha aumentado la erosin de los suelos en la sierra y selva alta del Per; sigue creciendo la extincin de especies de la fauna natural; diariamente las principales ciudades reciben grandes cantidades de contaminantes. Los problemas en nuestro pas no solamente se reducen a la escasez actual de recursos, sino a cmo se emplean stos para que su carencia no sea ms acentuada en el futuro. En la solucin de los mismos las municipalidades de las ciudades y de los pueblos, tienen reservado un importante rol. Y as lo reconoce la Convencin de Ro, cuando seala que uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible es la amplia participacin de las personas y las instituciones, desde sus niveles bsicos de organizacin; esto es, desde sus mbitos locales. Por otra parte, la revisin de los instrumentos legales con que cuentan las municipalidades, permite conocer que stos rganos de gobierno local tienen asignadas muchas e importantes funciones, pero contrariamente disponen de muy pocos recursos; determinando as una brecha de demanda insatisfecha en la comunidad. Esa brecha de necesidades de servicios pblicos insatisfecha se acrecienta, pues a la existente se va aadiendo los requerimientos de la comunidad que se generan con la intensificacin del proceso de urbanizacin (por crecimiento de la poblacin, los flujos migratorios y la expansin de los "asentamientos humanos") y el deterioro del medio ambiente en el campo y la ciudad. Si bien los servicios pblicos brindados por las municipalidades aumentan en cantidad, su ritmo de crecimiento es menor al que experimentan los requerimientos de la comunidad. III. FINANZAS MUNICIPALES Y CONCENTRACIN DE LOS FONDOS PBLICOS 1. El Gasto Municipal Informacin disponible acerca del nivel relativo de gasto de los gobiernos locales respecto al gasto del gobierno central (GG.LL./G.C), evidencia que durante 11 aos (1980-1990) dicho cociente fue bastante bajo, con valores que se ubicaron dentro de una banda comprendida entre 2.6% y 5.4%; asimismo, que las finanzas del conjunto de las municipalidades del pas prcticamente estuvieron al margen de los vaivenes de nuestra economa (ver en el grfico las variaciones del PBI real y el cociente GG.LL./G.C), debido a su poco peso en el gasto nacional. En el periodo 1980-1990 el indicador analizado no super el 0.8%.

Es a partir del primer gobierno de A. Fujimori ao 1991- que el indicador GG.LL./G.C. se incrementa significativamente, mantenindose en adelante dentro de una banda de nivel superior, comprendida entre 9.5% y 12.9% (ver el grfico). Este comportamiento favorable es reflejo del aumento en el gasto de las municipalidades como proporcin del PBI, pues el cociente GG.LL./PBI variara a partir del ejercicio 1991 hasta 1996, entre 1.49% y 1.72; incremento sin embargo relativamente menor que el cociente GG.LL./G.C. Este hecho de diferencia en los ritmos de crecimiento, obedece a que el gasto del gobierno central como porcentaje del PBI se reduce, como consecuencia de la poltica de ajuste en las cuentas fiscales aplicada por el gobierno central, para combatir la hiperinflacin que agobiaba a la economa nacional a principios de la presente dcada. Pero incluso considerando esta situacin de ajuste, en el periodo 1991-1996 se evidencia un incremento significativo en la distribucin de fondos pblicos en favor de las municipalidades del pas. Aunque dentro de una franja de nivel superior y con una suave pendiente, se observa en el grfico que el indicador GG.LL./G.C. sigue una tendencia decreciente, revertido tenuemente en el ao 1996. A diferencia de lo observado en la evolucin del gasto total del conjunto de gobiernos locales del pas, en el grfico se nota un comportamiento fluctuante en la ejecucin del gasto de la Municipalidad de Lima; acontecimiento que guarda cierta correlacin con los avatares de la poltica nacional, antes que con el comportamiento de las variables macroeconmicas. As por ejemplo, desde que la alcalda de la Municipalidad de Lima es producto del sufragio ciudadano, este importante cargo ha servido de plataforma para que se presenten como candidatos a la presidencia de la Repblica o al Congreso: Alfonso Barrantes, Jorge Del Castillo y Ricardo Belmont. Probablemente Alberto Andrade haga algo similar. Durante la gestin de A. Barrantes, el itinerario seguido por el gasto municipal limeo es similar a la evolucin de la produccin nacional (ver grfico). Esta aseveracin es corroborada por el comportamiento del gasto de la Municipalidad de Lima como porcentaje del PBI, con 0.08%, 0.07% y 0.13% para los aos 1984, 1985 y 1986, respectivamente. El contexto poltico de estas cifras corresponde a las acciones de un alcalde de militancia izquierdista- que desarrolla un "temperamento poltico" conciliador ante el gobernante populista F. Belande primero, y a su turno, ante el presidente aprista A. Garca. En el lapso de gestin municipal de Jorge Del Castillo militante aprista- se comprueba el apoyo del gobierno central (presidido por Garca) en auxilio del gobierno local metropolitano de la misma filiacin partidaria. As, en el ao 1989, de severa recesin econmica (cada del PBI en 11.7%), y en que el gasto del conjunto de municipalidades del pas -como proporcin del PBI- caa en 27%, la participacin del gasto de la Municipalidad de Lima al interior de dicho gasto global se incrementaba significativamente (ver grfico), en 23%. Ello, principalmente como resultado del aumento de las "transferencias" de recursos provenientes del Impuesto de Promocin Municipal y Certex. En el ao 1990 se inicia el periodo de Belmont en la Municipalidad de Lima, y de Fujimori en la presidencia de la Repblica. En dicho ao se experimenta el severo ajuste econmico, en el cual las finanzas de la municipalidad limea alcanza la proporcin ms baja del periodo estudiado (ver grfico), en tanto que el gasto del conjunto de municipalidades se incrementa levemente. En el intervalo que

comprende la primera gestin del alcalde Belmont (1990-92) y el primer ao de su segundo periodo, el gasto municipal metropolitano se recupera significativamente: pasa de 0.06% (1990) a 0.27% (1993) del PBI. A partir de 1994 se aplica el Decreto Legislativo 776 que reforma la tributacin municipal-, que dispone una redistribucin de las finanzas municipales en beneficio de los gobiernos locales del interior del pas (especialmente municipalidades distritales), pero perjudicando las arcas de la Municipalidad de Lima. En ese contexto se establecen relaciones tensas entre el alcalde de Lima y el presidente del pas, que se mantendran ms adelante, con consecuencias perjudiciales para el gasto municipal limeo: en el ao 1994 cae a 0.17%, recuperndose levemente hacia 1995 con 0. 21% del PBI. 2. El Ingreso Municipal Los ingresos totales de los gobiernos locales han seguido un curso muy similar al de sus gastos totales, debido a la baja proporcin que representa el endeudamiento en sus respectivos presupuestos. Pero al interior de la estructura del ingreso se ha producido algunos cambios, mereciendo destacar lo acontecido en la presente dcada. A partir de 1994 el conjunto de los gobiernos locales del pas han pasado a depender menos de los tributos que ellos mismos recaudan; es decir, ahora son ms dependientes de las transferencias, las cuales estn mayormente compuestas por el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) y las Transferencias para el Vaso de Leche. Este retroceso se ha producido en un escenario en el cual desde 1992 la participacin porcentual del ingreso de los gobiernos locales respecto del ingreso del Gobierno General ha disminuido casi de manera sostenida: de 12.1% que era en el ao 1991, a 7.8% en 1996. El porcentaje del ingreso de los gobiernos locales respecto a los ingresos tributarios del gobierno central ha seguido igualmente una tendencia predominantemente decreciente desde 1992. Por otro lado, la posicin relativa de la Municipalidad de Lima en materia de transferencias a los gobiernos locales, despus de permanecer estable desde 1993 (cerca al 9%), se reduce al 7% en 1996. Esta cifra confirma la aseveracin que con la aplicacin del Decreto Legislativo N 776, al interior de los gobiernos locales el ms perjudicado ha sido la mencionada municipalidad. IV. LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA DESCENTRALIZACIN En los crculos acadmicos y financieros internacionales se va afirmando, con creciente consenso, el reconocimiento de la importancia de la descentralizacin del estado para que los pases subdesarrollados como el Per- puedan incorporarse favorablemente a las grandes tendencias del cambio y el progreso. La evidencia histrica reciente demuestra que la descentralizacin del gasto pblico est produciendo beneficios en pases en va de desarrollo de otras latitudes, as como gran parte de Amrica Latina. Est mejorando la calidad de la administracin pblica y la representacin de los intereses de las empresas y los ciudadanos de esos pases; concomitantemente, la competencia entre las provincias y localidades est estimulando la formulacin de polticas y programas ms eficaces. Informes recientes de instituciones como el FMI y el Banco Mundial, permiten convalidar que existe una especie de regla general relacionada con la distribucin del gasto pblico entre el gobierno general y los

gobiernos locales, la cual consiste en lo siguiente: en los pases desarrollados la participacin de los gobiernos locales es significativa, en tanto, en los pases subdesarrollados los gobiernos locales participan con un reducido porcentaje en la ejecucin del gasto pblico. Aunque con un menor grado de diferencia, este tipo de relacin se puede observar tambin en lo concerniente a la facultad de recaudar tributos: en los pases industrializados la proporcin de la recaudacin tributaria a cargo de los gobiernos locales respecto al gobierno general es mayor que en los pases subdesarrollados. El avance inexorable de esos acontecimientos en el concierto mundial, influy sin duda en la elaboracin de determinados aspectos de la Constitucin de 1993. Al respecto, en el artculo 43 de esta norma fundamental se establece que el Per es una repblica democrtica, social, independiente y soberana, cuyo gobierno es unitario, representativo y descentralizado; adems, ha establecido que el proceso de descentralizacin se da bsicamente a travs y a partir de las municipalidades, a las cuales considera instrumentos de la descentralizacin del pas. No obstante esas normas de rango constitucional, el poder legislativo y el poder ejecutivo han expedido normas en materia municipal que recortan competencias y atribuciones a las municipalidades, contradiciendo el espritu y la letra de la Constitucin de 1993. As, va leyes ordinarias, decretos legislativos y decretos supremos se ha venido despojando de sus atribuciones a las municipalidades, especialmente a la Municipalidad Metropolitana de Lima. Se estima que de 1990 a diciembre de 1997 se ha establecido alrededor de 45 normas, que directa o indirectamente vienen cumpliendo tal propsito. Las acciones contrarias al proceso de descentralizacin en el mbito normativo, en contraposicin de lo que ordena la Constitucin de 1993, se relacionan de manera directa con el inadecuado tratamiento del gobierno central al asunto de la distribucin de los recursos pblicos, en perjuicio de los gobiernos locales del pas, tal como ya se vio en el tercer captulo. Son varios los hechos que permiten afirmar que en el pas el gobierno central est actuando en sentido contrario a lo que indican las experiencias en otras partes del mundo, la doctrina y las normas constitucionales, e inclusive a sus intenciones iniciales, que permitieron mejorar la situacin de las finanzas municipales. Todo ello, en detrimento de las municipalidades, afirmando un centralismo pernicioso. El quid del asunto no es la distribucin de recursos, ni de ms o menos competencias y atribuciones entre diferentes niveles de gobierno per se, es sobre todo, la atencin eficiente, eficaz y oportuna de las ciudades y de los pueblos; porque la persistencia de los problemas del centralismo y sus secuelas, ponen en riesgo las posibilidades de encontrar un camino que nos conduzca hacia el desarrollo sostenible, tanto local como nacional. Pases comparativamente ms desarrollados que el nuestro tienen un estado ms descentralizado; por ejemplo en Argentina, Brasil y Mxico el gobierno central concentra menos del 70% del total de gastos del gobierno general. Visto por el lado de la participacin del gasto del gobierno local en el total de

gastos del gobierno general, las cifras son ms categricas en pases industrializados como Alemania (16.7%), Canad (17.1%), Estados Unidos (21%), Francia (17.7%) y Reino Unido (22.7%), entre otros. Si bien el crecimiento de las ciudades es propio de la evolucin de los pases; en nuestro caso esa tendencia "natural" se trastoca en elevadas tasas y desordenados flujos demogrficos: el Per todava vive un considerable proceso migratorio a las principales ciudades, aumentando las tareas para atender convenientemente los servicios pblicos de carcter local. Se estima que en Lima Metropolitana (conformada por las provincias de Lima y Constitucional del Callao) est aproximadamente el 30% de los habitantes del pas; de esta cantidad el 40%, de la poblacin es inmigrante. Ante exigencias de diversa vertiente, en el sentido de que el gobierno central inicie un real proceso de descentralizacin, las autoridades del mismo suelen argumentar que se estn ejecutando obras y otras acciones en magnitudes crecientes en favor de localidades empobrecidas del pas; por consiguiente sus decisiones de gasto tendran un carcter ms descentralista que las de sus antecesores. Datos del INEI permiten verificar, ciertamente, que a nivel nacional el gasto social como porcentaje del PBI ha tenido una trayectoria creciente (de 1.7% en 1991 a 6.6% en 1995), declinando levemente en 1996 (6%). Los porcentajes siguen un recorrido an ms empinado cuando se revisa la distribucin de dicho gasto en las zonas ms empobrecidas del pas. Si bien los datos muestran importantes avances en favor de ciudades y pueblos secularmente olvidados, la actitud centralista del gobierno central tiene por lo menos los siguientes inconvenientes: 1) Afirma una presencia que tiene como contrapartida el debilitamiento de la institucin municipal y la capacidad de fiscalizacin del ciudadano, pues es ms factible controlar a una autoridad local que a una autoridad nacional (por lo general, visitante espordico); 2) Consolida relaciones que trastocan escala de valores inherentes al ser humano, toda vez que la caridad, el obsequio y la prebenda se valoran por encima del reconocimiento de que la persona posee derechos, y sobre los cuales se apoya el esfuerzo propio para alcanzar el desarrollo humano; y 3) Se omite que se puede lograr una asignacin an mejor de los escasos recursos del estado, incorporando la participacin de los gobiernos locales que tienen ventaja comparativa en el conocimiento de las necesidades y potenciales de su mbito local. V. QU HACER? Carlos Matus sostiene que todos los procesos de conduccin de gobierno presentan problemas estructuralmente similares, de distinta complejidad pero con problemas terico-prctico semejantes, que se pueden resumir en lo que l llama el tringulo de gobierno, el cual esta conformado por tres variables muy interrelacionadas entre s, que hacen a la esencia del problema de conducir con eficacia. La primera es el Proyecto de Gobierno, que consiste en propuesta de accin; en otras palabras, lo que se quiere hacer. La segunda es la Gobernabilidad del Sistema, que es el resultado de la relacin entre el peso de las variables que controla el gobierno y el peso de las variables que no controla. Finalmente, la tercera es la Capacidad de Gobierno, que consiste en la experiencia acumulada, destrezas, teoras y mtodos con que cuenta el gobierno. Aplicando como principio bsico una intervencin que no supla sino coadyuve y promueva, el gobierno central debe crear las condiciones para que se forme un rgano colectivo gil y representativo (que

podra estar conformado por el AMPE, universidades, colegios profesionales y otras organizaciones directamente vinculadas con el desarrollo local), para definir los lineamientos generales que deben seguir los gobiernos locales para mejorar el control de las tres variables mencionadas, y as favorecer el bienestar de la comunidad. En esa lnea de propuesta, el gobierno central debe incrementar la asignacin de recursos financieros a todas las municipalidades del pas, a travs del FONCOMUN y hasta que el ingreso total de aquellas siquiera alcance el 15% del ingreso total del gobierno central (similar a lo que ocurre en el Brasil, por ejemplo), aplicando una distribucin equitativa entre las distintas provincias y distritos del territorio nacional. En el caso especfico de la Municipalidad de Lima el gobierno central, adems, debe legislar para garantizar una estabilidad normativa que respete sus mbitos de competencia, reconociendo que la Provincia de Lima debe tener un trato diferenciado, acorde con su condicin de una gran metrpoli (la Ciudad de Lima est entre la 17 ciudades ms pobladas del mundo). Ambas medidas ayudaran sustantivamente a mejorar la gobernabilidad local. Es evidente que las municipalidades no slo confrontan problemas financieros, se enfrentan tambin a los de naturaleza administrativa. Por lo mismo, una medida aislada de aumento de sus recursos financieros no resolvera sus problemas; es ms, se incrementara el riesgo de una ineficiente aplicacin de los mismos. De manera que para mejorar la gobernabilidad del sistema local, las municipalidades, adems, deben superar el problema del deficiente "stock del capital humano" que poseen, reclutando recurso humano calificado, capacitando y reubicando al existente; en un ambiente en que se garanticen las condiciones para una sana competencia entre los trabajadores, y en que el espritu de superacin, la dedicacin, la creatividad y el aporte al mejoramiento de la gestin municipal tengan una justa retribucin en las remuneraciones y en la carrera laboral. Las acciones de capacitacin son de capital importancia para mejorar el gobierno local, y deben tener una programacin y ejecucin pensando en perfeccionar el manejo de las tres variables del tringulo de gobierno: desarrollo de proyectos de gobierno viables, contar con un apoyo sostenido del gobierno central, y desarrollar el conocimiento del recurso humano de la municipalidad. Para ello la AMPE debe convocar el apoyo del gobierno central, de la cooperacin tcnica internacional, y de las instituciones acadmicas especializadas, de manera que se establezcan convenios multilaterales para una cobertura amplia e intensiva. Adicionalmente, para garantizar la eficacia de los programas de capacitacin, se debe considerar dos etapas bsicas: en primer momento, la capacitacin de las autoridades municipales, para que adquieran conciencia de los retos que asume su gobierno y desarrollen capacidad de gobernar y gerenciar; en segundo momento, el adiestramiento continuo y obligatorio del personal municipal, efectuando evaluaciones permanentes de su rendimiento. Para el xito de las acciones sealadas, es indispensable que las autoridades locales y del gobierno central se convenzan que los gastos en capacitacin e investigacin no son los ordinarios gastos operativos, sino inversin en capital humano. Otro problema de carcter estructural que atenaza a la municipalidad, es la ineficiencia de su administracin, que se traduce en el hecho que prcticamente no existe una metodologa para evaluar la gestin de los trabajadores, la calidad de los servicios que se brindan a los ciudadanos y la eficiencia del

gasto. Las acciones de control, por su parte, ponen demasiado nfasis en controlar procesos y procedimientos, lo cual genera costos excesivos y no pocas veces entorpece la gestin y anula iniciativas que se orientan a modernizar la administracin municipal.

Para enfrentar tales problemas, se debe disear nuevas estructuras organizativas en funcin de tipos de municipalidades previamente determinados, reduciendo niveles de direccin, haciendo las nuevas estructuras ms horizontales. En ese proceso se debe modernizar los sistemas administrativos como la carrera pblica, el sistema de control, el sistema de contratacin y adquisicin, as como implantar sistemas de planificacin y presupuesto basados en el planeamiento estratgico y el presupuesto por programas, con el objeto de hacer de estos sistemas verdaderas herramientas de gestin. Todos estos cambios deben propugnar que la gestin municipal tenga una visin gerencial, enfocando al ciudadano como el cliente de la administracin municipal. Adems de las medidas de orden administrativo mencionadas, los gobiernos locales deben formular, aprobar y ejecutar actividades -debidamente jerarquizadas-, basadas en una decisin econmica racional, el criterio costo-beneficio; es decir, realizar la actividad si y slo si los beneficios para la comunidad son superiores a los costos que a ella le pueda generar. Si bien en el caso de un servicio pblico el estado en este caso la municipalidad- tiene a su favor el imperio tributario y, por consiguiente, puede exigir un pago que est por encima del beneficio que percibe el ciudadano, tambin lo es que en esta condicin el contribuyente estar ms predispuesto a evadir el pago del tributo correspondiente. Con decisiones irracionales de esta naturaleza, el gobierno local contribuira con la prdida de legitimidad ante sus ciudadanos. Usualmente el estado proporciona los bienes pblicos, debido a que puede obtener ingresos por medio de la tributacin, el cual permite redistribuir los ingresos al pagar en exceso los que ms tienen en

beneficio de los que menos tienen, y de esta forma garantizar una suerte de "equilibrio social", en virtud del cual los grupos heterogneos de la sociedad permanecen juntos. En el caso de la municipalidad, el solo hecho que un bien tenga las caractersticas de un bien pblico de naturaleza local, no significa que debe ser suministrado necesariamente por ella, depender de la eficiencia con que lo haga y de las ofertas alternativas existentes. Finalmente, corresponde a las municipalidades tomar en cuenta las reflexiones aqu desarrolladas; analizarlas y recrearlas para enfrentar las secuelas de dimensin local generadas por los problemas de pobreza, crecimiento demogrfico y destruccin del medio ambiente; para cumplir con el rol fundamental en el proceso de descentralizacin que la Constitucin y las exigencias contemporneas le han reservado; en suma, para mantener su vigencia y legitimidad como rgano de gobierno local ante la comunidad

Articulo 188.La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y constituye una politica permanente de Estado, de caracter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pais. El proceso de descentralizacion se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacion de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. Los Poderes del Estado y los Organismos Autonomos asi como el Presupuesto de la Republica se descentralizan de acuerdo a ley.

Articulo 189.El territorio de la Repblica esta integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los terminos que establece la Constitucion y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacion. El ambito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El ambito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los centros poblados.

Articulo 190.Las regiones se crean sobre la base de areas contiguas integradas historica, cultural, administrativa y economicamente, conformando unidades geoeconomicas sostenibles. El proceso de regionalizacion se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la provincia constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales. Mediante referendum podran integrarse dos o mas circunscripciones departamentales contiguas para constituir una region, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripcion regional. La ley determina las competencias y facultades adicionales, asi como incentivos especiales, de las regiones asi integradas. Mientras dure el proceso de integracion, dos o mas gobiernos regionales podran crear mecanismos de coordinacion entre si. La ley determinara esos mecanismos.

Articulo 191.-

Los gobiernos regionales tienen autonomia politica, economica y administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones. La estructura organica basica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como organo normativo y fiscalizador, el Presidente como organo ejecutivo, y el Consejo de Coordinacion Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como organo consultivo y de coordinacion con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les seala la ley. El Consejo Regional tendra un minimo de siete (7) miembros y un maximo de veinticinco (25), debiendo haber un minimo de uno (1) por provincia y el resto, de acuerdo a ley, siguiendo un criterio de poblacion electoral. El Presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un periodo de cuatro (4) aos, y puede ser reelegido. Los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual periodo. El mandato de dichas autoridades es revocable e irrenunciable, conforme a ley. La ley establece porcentajes minimos para hacer accesible la representacion de genero, comunidades nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales.

Articulo 192.Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economia regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios publicos de su responsabilidad, en armonia con las politicas y planes nacionales y locales de desarrollo. Son competentes para: 1. Aprobar su organizacion interna y su presupuesto. 2. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. 3. Administrar sus bienes y rentas. 4. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su responsabilidad. 5. Promover el desarrollo socioeconomico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes. 6. Dictar las normas inherentes a la gestion regional. 7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesqueria, industria, agroindustria, comercio, turismo, energia, mineria, vialidad, comunicaciones, educacion, salud y medio ambiente, conforme a ley. 8. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucion de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional. 9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia. 10. Ejercer las demas atribuciones inherentes a su funcion, conforme a ley.

Articulo 193.Son bienes y rentas de los gobiernos regionales: 1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad. 2. Las transferencias especificas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto.

3. Los tributos creados por ley a su favor. 4. Los derechos economicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley. 5. Los recursos asignados del Fondo de Compensacion Regional, que tiene caracter redistributivo, conforme a ley. 6. Los recursos asignados por concepto de canon. 7. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que realicen con el aval del Estado, conforme a ley. 8. Los demas que determine la ley.

Articulo 194.Las municipalidades provinciales y distritales son los organos de gobierno local. Tienen autonomia politica, economica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. La estructura organica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como organo normativo y fiscalizador y la Alcaldia como organo ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les seala la ley. Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un periodo de cuatro (4) aos. Pueden ser reelegidos. Su mandato es revocable e irrenunciable, conforme a ley.

Articulo 195.Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economia local, y la prestacion de los servicios publicos de su responsabilidad, en armonia con las politicas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Son competentes para: 1. Aprobar su organizacion interna y su presupuesto. 2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil. 3. Administrar sus bienes y rentas. 4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley. 5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios publicos locales de su responsabilidad. 6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacion, urbanismo y el acondicionamiento territorial. 7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucion de proyectos y obras de infraestructura local. 8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educacion, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulacion y transito, turismo, conservacion de monumentos arqueologicos e historicos, cultura, recreacion y deporte, conforme a ley.

9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia. 10. Ejercer las demas atribuciones inherentes a su funcion, conforme a ley.

Articulo 196.Son bienes y rentas de las municipalidades: 1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad. 2. Los tributos creados por ley a su favor. 3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por Ordenanzas Municipales, conforme a ley. 4. Los derechos economicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley. 5. Los recursos asignados del Fondo de Compensacion Municipal, que tiene caracter redistributivo, conforme a ley. 6. Las transferencias especificas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto. 7. Los recursos asignados por concepto de canon. 8. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley. 9. Los demas que determine la ley.

Articulo 197.Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacion vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperacion de la Policia Nacional del Peru, conforme a ley.

Articulo 198.La Capital de la Republica no integra ninguna region. Tiene regimen especial en las leyes de descentralizacion y en la Ley Organica de Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del ambito de la provincia de Lima. Las municipalidades de frontera tienen, asimismo, regimen especial en la Ley Organica de Municipalidades.

Articulo 199.Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios organos de fiscalizacion y por los organismos que tengan tal atribucion por mandato constitucional o legal, y estan sujetos al control y supervision de la Contraloria General de la Republica, la que organiza un sistema de control descentralizado y permanente. Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participacion de la poblacion y rinden cuenta de su ejecucion, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley.

* Capitulo modificado por Ley N 27680, publicada el 7 de marzo de 2002. Antes de la reforma, este Capitulo tuvo el siguiente texto: CAPITULO XIV DE LA DESCENTRALIZACION, LAS REGIONES Y LAS MUNICIPALIDADES Articulo 188. La descentralizacion es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del pais. Articulo 189. El territorio de la Republica se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada. Articulo 190. Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o mas departamentos colindantes. Las provincias y los distritos contiguos pueden asimismo integrarse o cambiar de circunscripcion. En ambos casos procede el referendum, conforme a ley. Articulo 191. Las municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas conforme a ley, son los organos de gobierno local. Tienen autonomia politica, economica y administrativa en los asuntos de su competencia. Corresponden al Concejo las funciones normativas y fiscalizadoras; y a la alcaldia, las funciones ejecutivas. Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un periodo de cinco aos. Pueden ser reelegidos. Su mandato es revocable pero irrenunciable. Gozan de las prerrogativas que seala la Ley. Articulo 192. Las municipalidades tienen competencia para: 1. Aprobar su organizacion interna y su presupuesto. 2. Administrar sus bienes y rentas. 3. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales. 4. Organizar, reglamentar y administrar los servicios publicos locales de su responsabilidad. 5. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes. 6. Participar en la gestion de las actividades y servicios inherentes al Estado, conforme a ley. Y 7. Lo demas que determine la Ley. Articulo 193. Son bienes y rentas de las municipalidades: 1. Los bienes e ingresos propios. 2. Los impuestos creados por ley a su favor. 3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos de su competencia, creados por su Concejo. 4. Los recursos asignados del Fondo de Compensacion Municipal que se crea por ley segun los tributos municipales. 5. Las transferencias presupuestales del Gobierno Central. 6. Los recursos que les correspondan por concepto de canon. 7. Los dems recursos que determine la ley. Articulo 194. Las municipalidades pueden asociarse o concertar entre ellas convenios cooperativos para la ejecucion de obras y la prestacion de servicios comunes. Articulo 195. La ley regula la cooperacin I. EL ROL BSICO DE LA MUNICIPALIDAD

En toda decisin para satisfacer una necesidad hay en menor o mayor medida un problema de escasez. Una de las ms importantes es la escasez de recursos monetarios. Precisamente este es un problema

recurrente con el que se enfrenta todas las instituciones del estado; y de manera particular, las municipalidades. En un sentido amplio, el estado representa, dirige y regula la vida de la sociedad, asimismo, es la encargada de garantizar la satisfaccin de sus necesidades pblicas, as como facilitar y vigilar el adecuado suministro de los bienes privados. Expresada la naturaleza del estado en tales trminos, el gobierno en todos sus niveles debe velar por el bienestar social, considerando como principio fundamental la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad. Esto implica, entonces, que la eficacia de las acciones de gobierno deben evaluarse, fundamentalmente, en funcin a su "impacto" en el bienestar de la sociedad. Con arreglo a nuestra norma fundamental, la Constitucin Poltica del Per promulgada en el ao 1993, existe tres niveles de gobierno: Gobierno Central, Gobierno Regional y Gobierno Local (de mbito provincial, distrital y de centro poblado menor). En cuanto al gobierno regional, empero, su definicin no es clara; imprecisin de algn modo se corresponde con la actual situacin de los que algn tiempo atrs fueron rganos de gobierno regional con ejercicio de autonoma, y que ahora son slo Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTARs), organismos pblicos dependientes del Ministerio de la Presidencia. En cambio, en caso de los gobiernos locales las definiciones son ms explcitas, con reconocimiento expreso de su autonoma poltica, econmica y administrativa. En la Ley Orgnica de Municipalidades, norma que define con mayor detalle la naturaleza y funciones de las municipalidades, precisamente su artculo 3 sostiene que las municipalidades representan al vecindario, promueven la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales, fomentan el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armnico de las circunscripciones de su jurisdiccin. Lo cual no es otra cosa que sealar que los gobiernos locales existen para velar por el bienestar de su colectividad. II. LA MUNICIPALIDAD Y LOS NUEVOS RETOS DE LOS PROBLEMAS DEMOGRFICOS Y DEL AMBIENTE 1. Los problemas a escala mundial Segn estudios del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidades (FNUAP), el crecimiento ms acelerado de la poblacin se produce en los pases llamados pobres, aquellos que menos posibilidades tienen de satisfacer las crecientes necesidades de alimentos, agua no contaminada, atencin de la salud, vivienda, educacin y otras carencias. Con el aumento de la poblacin a 8,039 millones de habitantes hacia el ao 2025 (37% ms de lo que actualmente es), el consumo de alimentos aumentar en 40%. Los agrnomos concuerdan en que la tarea ser muy difcil, porque ya no se dispone de muchas de las fuentes que anteriormente permitieron el aumento en la produccin agrcola. El reto no consistir nicamente en aumentar los rendimientos, sino en hacerlo de una manera menos perjudicial para la tierra. Los problemas ambientales de la intensificacin (escurrimiento de productos qumicos y elementos biolgicos, anegamiento, salinizacin y otros similares) ya revisten gravedad en algunas zonas y continuarn empeorando si no se adoptan medidas ms apropiadas.

Ya existen conflictos entre el crecimiento de la poblacin y la produccin de alimentos y su disponibilidad. En los pases en desarrollo la demanda de alimentos ha aumentado ms rpidamente que el crecimiento poblacional: su inadecuada tecnologa para la conservacin del suelo determina que su oferta interna (nacional) de alimentos sea cada vez ms insuficiente frente a la demanda. Como resultado de ello muchos de estos pases se han vuelto cada vez ms dependientes de los alimentos importados. Segn proyecciones del FNUAP, hacia fines de este siglo, ms de la mitad de la poblacin mundial vivir en ciudades, presionando an ms por la atencin de servicios esenciales y demandando cada vez ms los escasos recursos. El mundo en desarrollo ser en su mayor parte un mundo urbano; en Amrica Latina, los residentes en las ciudades representarn ms del 76% de la poblacin; en Africa y Asia la proporcin ser superior al 40%. En muchas de estas ciudades los habitantes estn viviendo en condiciones desesperantes de hacinamiento, en tugurios y asentamientos ilegales carentes de casi todos los servicios. Aun as, la huida de la pobreza rural aumenta como respuesta a la expectativa de una vida mejor en la ciudad; precisamente, las tasas de crecimiento de poblacin urbana ms altas corresponden a las regiones menos desarrolladas. El 90% del aumento de la poblacin se concentrar en zonas urbanas, lo que plantear enormes problemas en materia de cambios sociales e institucionales, inversiones en infraestructura y lucha contra la contaminacin. Ya en nuestros das muchas autoridades municipales estn agobiadas de responsabilidades, y la tarea por delante no har ms que aumentar. Por ejemplo, para suministrar agua potable a toda la poblacin en los prximos 40 aos ser necesario ampliar el servicio a otros 3,700 millones de residentes urbanos. En la actualidad, por lo menos seis ciudades superan los 10 millones de habitantes, la mayora de ellos pertenecientes a pases subdesarrollados: Sao Paulo (Brasil), Mxico (Mxico), Bombay y Calcuta (India), Sel (Repblica de Corea) y Ro de Janeiro (Brasil). Con acentuada gravedad en los pases menos desarrollados, la dispersin urbana devora tierras agrcolas y reduce la superficie cultivable; la expansin urbana a su vez se incrementa por la migracin, la cual a su turno es incrementada por la pobreza, el crecimiento demogrfico y la destruccin del medio ambiente. La interaccin de estos hechos genera as el crculo vicioso de la pobreza. Con el mayor nmero de habitantes y la escala de sus actividades, tambin aumenta la presin sobre los ecosistemas delicados. En los ltimos diez aos se ha destruido entre el 7% y el 10% de los bosques tropicales y las zonas pantanosas, tambin se han agotado importantes acuferos y la contaminacin de las zonas costeras ha avanzado a un ritmo sin precedentes. En el contexto descrito y para los asuntos aqu planteados, se requiere sin duda una participacin ms activa del estado, con una distribucin eficiente de tareas entre el gobierno central, y los gobiernos regionales y locales; favoreciendo el desarrollo de mercados competitivos en armona con su medio natural, en provecho de la sociedad presente y futura. Los problemas de la pobreza, el deterioro del medio ambiente y sus secuelas han aumentando en los ltimos aos; pero tambin han permitido tomar mayor conciencia de su dimensin y la necesidad de adoptar medidas que la contrarresten y eliminen. As, el FNUAP seala que la responsabilidad por el

futuro comienza hoy; la posibilidad de supervivencia de nuestro planeta depende de que se logre un equilibrio entre la poblacin, los recursos, el medio ambiente y el desarrollo. Identifica, asimismo, las siguientes prioridades: Eliminacin de la pobreza y el hambre; Desaceleracin y mayor equilibrio del crecimiento demogrfico; Proteccin al medio ambiente: la pobreza y el crecimiento demogrfico se combinan para producir el deterioro ambiental; Tecnologas menos contaminantes; Desarrollo centrado en el ser humano. Por su parte, el Banco Mundial reconoce no en vano ha creado la Vicepresidencia de Desarrollo Ecolgicamente sostenible- que de no mediar una mejor gestin del medio ambiente, el desarrollo ser imposible, y s no se acelera el desarrollo de los pases pobres, las polticas ambientales no surtirn efecto. En esa lnea de reflexin y preocupacin, dicha institucin reconoce que estar a favor del "desarrollo sostenible" significa estar en pro de un desarrollo que satisfaga las necesidades de la generacin actual sin comprometer la satisfaccin de las futuras. 2. Los problemas a escala nacional En 1940 el Per era un pas andino y eminentemente rural, slo cerca del 35% de la poblacin estuvo ubicada en rea urbana; ahora, en cambio, ms de dos tercios de la poblacin del territorio nacional habita en esta rea. Por otra parte, en la actualidad la mayor parte de los habitantes del pas residen en la Costa (55%), zona donde las ciudades han crecido ms rpidamente que en la Sierra y la Selva. En la conjuncin de esos marcados desplazamientos poblacionales, tienen lugar en el Per los problemas del crculo vicioso de la pobreza y la migracin, tpico de un pas subdesarrollado. Las condiciones de mayor pobreza relativa en el campo siguen constituyendo un factor importante para que la ciudad capital del pas siga experimentando un significativo flujo migratorio desde ese espacio: en promedio el ritmo (tasa) anual de crecimiento poblacional de la Provincia de Lima es mayor que el conjunto del pas (2.4% contra 2.0%). El conjunto de estos acontecimientos ha determinado que esta provincia tenga algo ms de 6340,000 habitantes (estimacin del INEI para el ao 1997). En las grandes ciudades ya se observa que son crecientes los problemas derivados de los insuficientes recursos con que cuentan las municipalidades para brindar los servicios pblicos de naturaleza local, que en cantidades ascendentes demanda las comunidades de sus respectivos mbitos territoriales. Los indicadores estadsticos muestran un grave deterioro ambiental tanto en las reas rurales como en las grandes ciudades: ha aumentado la erosin de los suelos en la sierra y selva alta del Per; sigue creciendo la extincin de especies de la fauna natural; diariamente las principales ciudades reciben grandes cantidades de contaminantes.

Los problemas en nuestro pas no solamente se reducen a la escasez actual de recursos, sino a cmo se emplean stos para que su carencia no sea ms acentuada en el futuro. En la solucin de los mismos las municipalidades de las ciudades y de los pueblos, tienen reservado un importante rol. Y as lo reconoce la Convencin de Ro, cuando seala que uno de los requisitos fundamentales para alcanzar el desarrollo sostenible es la amplia participacin de las personas y las instituciones, desde sus niveles bsicos de organizacin; esto es, desde sus mbitos locales. Por otra parte, la revisin de los instrumentos legales con que cuentan las municipalidades, permite conocer que stos rganos de gobierno local tienen asignadas muchas e importantes funciones, pero contrariamente disponen de muy pocos recursos; determinando as una brecha de demanda insatisfecha en la comunidad. Esa brecha de necesidades de servicios pblicos insatisfecha se acrecienta, pues a la existente se va aadiendo los requerimientos de la comunidad que se generan con la intensificacin del proceso de urbanizacin (por crecimiento de la poblacin, los flujos migratorios y la expansin de los "asentamientos humanos") y el deterioro del medio ambiente en el campo y la ciudad. Si bien los servicios pblicos brindados por las municipalidades aumentan en cantidad, su ritmo de crecimiento es menor al que experimentan los requerimientos de la comunidad. III. FINANZAS MUNICIPALES Y CONCENTRACIN DE LOS FONDOS PBLICOS 1. El Gasto Municipal Informacin disponible acerca del nivel relativo de gasto de los gobiernos locales respecto al gasto del gobierno central (GG.LL./G.C), evidencia que durante 11 aos (1980-1990) dicho cociente fue bastante bajo, con valores que se ubicaron dentro de una banda comprendida entre 2.6% y 5.4%; asimismo, que las finanzas del conjunto de las municipalidades del pas prcticamente estuvieron al margen de los vaivenes de nuestra economa (ver en el grfico las variaciones del PBI real y el cociente GG.LL./G.C), debido a su poco peso en el gasto nacional. En el periodo 1980-1990 el indicador analizado no super el 0.8%. Es a partir del primer gobierno de A. Fujimori ao 1991- que el indicador GG.LL./G.C. se incrementa significativamente, mantenindose en adelante dentro de una banda de nivel superior, comprendida entre 9.5% y 12.9% (ver el grfico). Este comportamiento favorable es reflejo del aumento en el gasto de las municipalidades como proporcin del PBI, pues el cociente GG.LL./PBI variara a partir del ejercicio 1991 hasta 1996, entre 1.49% y 1.72; incremento sin embargo relativamente menor que el cociente GG.LL./G.C. Este hecho de diferencia en los ritmos de crecimiento, obedece a que el gasto del gobierno central como porcentaje del PBI se reduce, como consecuencia de la poltica de ajuste en las cuentas fiscales aplicada por el gobierno central, para combatir la hiperinflacin que agobiaba a la economa nacional a principios de la presente dcada. Pero incluso considerando esta situacin de ajuste, en el periodo 1991-1996 se evidencia un incremento significativo en la distribucin de fondos pblicos en favor de las municipalidades del pas.

Aunque dentro de una franja de nivel superior y con una suave pendiente, se observa en el grfico que el indicador GG.LL./G.C. sigue una tendencia decreciente, revertido tenuemente en el ao 1996. A diferencia de lo observado en la evolucin del gasto total del conjunto de gobiernos locales del pas, en el grfico se nota un comportamiento fluctuante en la ejecucin del gasto de la Municipalidad de Lima; acontecimiento que guarda cierta correlacin con los avatares de la poltica nacional, antes que con el comportamiento de las variables macroeconmicas. As por ejemplo, desde que la alcalda de la Municipalidad de Lima es producto del sufragio ciudadano, este importante cargo ha servido de plataforma para que se presenten como candidatos a la presidencia de la Repblica o al Congreso: Alfonso Barrantes, Jorge Del Castillo y Ricardo Belmont. Probablemente Alberto Andrade haga algo similar. Durante la gestin de A. Barrantes, el itinerario seguido por el gasto municipal limeo es similar a la evolucin de la produccin nacional (ver grfico). Esta aseveracin es corroborada por el comportamiento del gasto de la Municipalidad de Lima como porcentaje del PBI, con 0.08%, 0.07% y 0.13% para los aos 1984, 1985 y 1986, respectivamente. El contexto poltico de estas cifras corresponde a las acciones de un alcalde de militancia izquierdista- que desarrolla un "temperamento poltico" conciliador ante el gobernante populista F. Belande primero, y a su turno, ante el presidente aprista A. Garca. En el lapso de gestin municipal de Jorge Del Castillo militante aprista- se comprueba el apoyo del gobierno central (presidido por Garca) en auxilio del gobierno local metropolitano de la misma filiacin partidaria. As, en el ao 1989, de severa recesin econmica (cada del PBI en 11.7%), y en que el gasto del conjunto de municipalidades del pas -como proporcin del PBI- caa en 27%, la participacin del gasto de la Municipalidad de Lima al interior de dicho gasto global se incrementaba significativamente (ver grfico), en 23%. Ello, principalmente como resultado del aumento de las "transferencias" de recursos provenientes del Impuesto de Promocin Municipal y Certex. En el ao 1990 se inicia el periodo de Belmont en la Municipalidad de Lima, y de Fujimori en la presidencia de la Repblica. En dicho ao se experimenta el severo ajuste econmico, en el cual las finanzas de la municipalidad limea alcanza la proporcin ms baja del periodo estudiado (ver grfico), en tanto que el gasto del conjunto de municipalidades se incrementa levemente. En el intervalo que comprende la primera gestin del alcalde Belmont (1990-92) y el primer ao de su segundo periodo, el gasto municipal metropolitano se recupera significativamente: pasa de 0.06% (1990) a 0.27% (1993) del PBI. A partir de 1994 se aplica el Decreto Legislativo 776 que reforma la tributacin municipal-, que dispone una redistribucin de las finanzas municipales en beneficio de los gobiernos locales del interior del pas (especialmente municipalidades distritales), pero perjudicando las arcas de la Municipalidad de Lima. En ese contexto se establecen relaciones tensas entre el alcalde de Lima y el presidente del pas, que se mantendran ms adelante, con consecuencias perjudiciales para el gasto municipal limeo: en el ao 1994 cae a 0.17%, recuperndose levemente hacia 1995 con 0. 21% del PBI. 2. El Ingreso Municipal

Los ingresos totales de los gobiernos locales han seguido un curso muy similar al de sus gastos totales, debido a la baja proporcin que representa el endeudamiento en sus respectivos presupuestos. Pero al interior de la estructura del ingreso se ha producido algunos cambios, mereciendo destacar lo acontecido en la presente dcada. A partir de 1994 el conjunto de los gobiernos locales del pas han pasado a depender menos de los tributos que ellos mismos recaudan; es decir, ahora son ms dependientes de las transferencias, las cuales estn mayormente compuestas por el Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) y las Transferencias para el Vaso de Leche. Este retroceso se ha producido en un escenario en el cual desde 1992 la participacin porcentual del ingreso de los gobiernos locales respecto del ingreso del Gobierno General ha disminuido casi de manera sostenida: de 12.1% que era en el ao 1991, a 7.8% en 1996. El porcentaje del ingreso de los gobiernos locales respecto a los ingresos tributarios del gobierno central ha seguido igualmente una tendencia predominantemente decreciente desde 1992. Por otro lado, la posicin relativa de la Municipalidad de Lima en materia de transferencias a los gobiernos locales, despus de permanecer estable desde 1993 (cerca al 9%), se reduce al 7% en 1996. Esta cifra confirma la aseveracin que con la aplicacin del Decreto Legislativo N 776, al interior de los gobiernos locales el ms perjudicado ha sido la mencionada municipalidad. IV. LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA DESCENTRALIZACIN En los crculos acadmicos y financieros internacionales se va afirmando, con creciente consenso, el reconocimiento de la importancia de la descentralizacin del estado para que los pases subdesarrollados como el Per- puedan incorporarse favorablemente a las grandes tendencias del cambio y el progreso. La evidencia histrica reciente demuestra que la descentralizacin del gasto pblico est produciendo beneficios en pases en va de desarrollo de otras latitudes, as como gran parte de Amrica Latina. Est mejorando la calidad de la administracin pblica y la representacin de los intereses de las empresas y los ciudadanos de esos pases; concomitantemente, la competencia entre las provincias y localidades est estimulando la formulacin de polticas y programas ms eficaces. Informes recientes de instituciones como el FMI y el Banco Mundial, permiten convalidar que existe una especie de regla general relacionada con la distribucin del gasto pblico entre el gobierno general y los gobiernos locales, la cual consiste en lo siguiente: en los pases desarrollados la participacin de los gobiernos locales es significativa, en tanto, en los pases subdesarrollados los gobiernos locales participan con un reducido porcentaje en la ejecucin del gasto pblico. Aunque con un menor grado de diferencia, este tipo de relacin se puede observar tambin en lo concerniente a la facultad de recaudar tributos: en los pases industrializados la proporcin de la recaudacin tributaria a cargo de los gobiernos locales respecto al gobierno general es mayor que en los pases subdesarrollados. El avance inexorable de esos acontecimientos en el concierto mundial, influy sin duda en la elaboracin de determinados aspectos de la Constitucin de 1993. Al respecto, en el artculo 43 de esta norma

fundamental se establece que el Per es una repblica democrtica, social, independiente y soberana, cuyo gobierno es unitario, representativo y descentralizado; adems, ha establecido que el proceso de descentralizacin se da bsicamente a travs y a partir de las municipalidades, a las cuales considera instrumentos de la descentralizacin del pas. No obstante esas normas de rango constitucional, el poder legislativo y el poder ejecutivo han expedido normas en materia municipal que recortan competencias y atribuciones a las municipalidades, contradiciendo el espritu y la letra de la Constitucin de 1993. As, va leyes ordinarias, decretos legislativos y decretos supremos se ha venido despojando de sus atribuciones a las municipalidades, especialmente a la Municipalidad Metropolitana de Lima. Se estima que de 1990 a diciembre de 1997 se ha establecido alrededor de 45 normas, que directa o indirectamente vienen cumpliendo tal propsito. Las acciones contrarias al proceso de descentralizacin en el mbito normativo, en contraposicin de lo que ordena la Constitucin de 1993, se relacionan de manera directa con el inadecuado tratamiento del gobierno central al asunto de la distribucin de los recursos pblicos, en perjuicio de los gobiernos locales del pas, tal como ya se vio en el tercer captulo. Son varios los hechos que permiten afirmar que en el pas el gobierno central est actuando en sentido contrario a lo que indican las experiencias en otras partes del mundo, la doctrina y las normas constitucionales, e inclusive a sus intenciones iniciales, que permitieron mejorar la situacin de las finanzas municipales. Todo ello, en detrimento de las municipalidades, afirmando un centralismo pernicioso. El quid del asunto no es la distribucin de recursos, ni de ms o menos competencias y atribuciones entre diferentes niveles de gobierno per se, es sobre todo, la atencin eficiente, eficaz y oportuna de las ciudades y de los pueblos; porque la persistencia de los problemas del centralismo y sus secuelas, ponen en riesgo las posibilidades de encontrar un camino que nos conduzca hacia el desarrollo sostenible, tanto local como nacional. Pases comparativamente ms desarrollados que el nuestro tienen un estado ms descentralizado; por ejemplo en Argentina, Brasil y Mxico el gobierno central concentra menos del 70% del total de gastos del gobierno general. Visto por el lado de la participacin del gasto del gobierno local en el total de gastos del gobierno general, las cifras son ms categricas en pases industrializados como Alemania (16.7%), Canad (17.1%), Estados Unidos (21%), Francia (17.7%) y Reino Unido (22.7%), entre otros. Si bien el crecimiento de las ciudades es propio de la evolucin de los pases; en nuestro caso esa tendencia "natural" se trastoca en elevadas tasas y desordenados flujos demogrficos: el Per todava vive un considerable proceso migratorio a las principales ciudades, aumentando las tareas para atender convenientemente los servicios pblicos de carcter local. Se estima que en Lima Metropolitana (conformada por las provincias de Lima y Constitucional del Callao) est aproximadamente el 30% de los habitantes del pas; de esta cantidad el 40%, de la poblacin es inmigrante. Ante exigencias de diversa vertiente, en el sentido de que el gobierno central inicie un real proceso de descentralizacin, las autoridades del mismo suelen argumentar que se estn ejecutando obras y otras

acciones en magnitudes crecientes en favor de localidades empobrecidas del pas; por consiguiente sus decisiones de gasto tendran un carcter ms descentralista que las de sus antecesores. Datos del INEI permiten verificar, ciertamente, que a nivel nacional el gasto social como porcentaje del PBI ha tenido una trayectoria creciente (de 1.7% en 1991 a 6.6% en 1995), declinando levemente en 1996 (6%). Los porcentajes siguen un recorrido an ms empinado cuando se revisa la distribucin de dicho gasto en las zonas ms empobrecidas del pas. Si bien los datos muestran importantes avances en favor de ciudades y pueblos secularmente olvidados, la actitud centralista del gobierno central tiene por lo menos los siguientes inconvenientes: 1) Afirma una presencia que tiene como contrapartida el debilitamiento de la institucin municipal y la capacidad de fiscalizacin del ciudadano, pues es ms factible controlar a una autoridad local que a una autoridad nacional (por lo general, visitante espordico); 2) Consolida relaciones que trastocan escala de valores inherentes al ser humano, toda vez que la caridad, el obsequio y la prebenda se valoran por encima del reconocimiento de que la persona posee derechos, y sobre los cuales se apoya el esfuerzo propio para alcanzar el desarrollo humano; y 3) Se omite que se puede lograr una asignacin an mejor de los escasos recursos del estado, incorporando la participacin de los gobiernos locales que tienen ventaja comparativa en el conocimiento de las necesidades y potenciales de su mbito local. V. QU HACER? Carlos Matus sostiene que todos los procesos de conduccin de gobierno presentan problemas estructuralmente similares, de distinta complejidad pero con problemas terico-prctico semejantes, que se pueden resumir en lo que l llama el tringulo de gobierno, el cual esta conformado por tres variables muy interrelacionadas entre s, que hacen a la esencia del problema de conducir con eficacia. La primera es el Proyecto de Gobierno, que consiste en propuesta de accin; en otras palabras, lo que se quiere hacer. La segunda es la Gobernabilidad del Sistema, que es el resultado de la relacin entre el peso de las variables que controla el gobierno y el peso de las variables que no controla. Finalmente, la tercera es la Capacidad de Gobierno, que consiste en la experiencia acumulada, destrezas, teoras y mtodos con que cuenta el gobierno. Aplicando como principio bsico una intervencin que no supla sino coadyuve y promueva, el gobierno central debe crear las condiciones para que se forme un rgano colectivo gil y representativo (que podra estar conformado por el AMPE, universidades, colegios profesionales y otras organizaciones directamente vinculadas con el desarrollo local), para definir los lineamientos generales que deben seguir los gobiernos locales para mejorar el control de las tres variables mencionadas, y as favorecer el bienestar de la comunidad. En esa lnea de propuesta, el gobierno central debe incrementar la asignacin de recursos financieros a todas las municipalidades del pas, a travs del FONCOMUN y hasta que el ingreso total de aquellas siquiera alcance el 15% del ingreso total del gobierno central (similar a lo que ocurre en el Brasil, por ejemplo), aplicando una distribucin equitativa entre las distintas provincias y distritos del territorio nacional. En el caso especfico de la Municipalidad de Lima el gobierno central, adems, debe legislar para garantizar una estabilidad normativa que respete sus mbitos de competencia, reconociendo que la Provincia de Lima debe tener un trato diferenciado, acorde con su condicin de una gran metrpoli (la

Ciudad de Lima est entre la 17 ciudades ms pobladas del mundo). Ambas medidas ayudaran sustantivamente a mejorar la gobernabilidad local. Es evidente que las municipalidades no slo confrontan problemas financieros, se enfrentan tambin a los de naturaleza administrativa. Por lo mismo, una medida aislada de aumento de sus recursos financieros no resolvera sus problemas; es ms, se incrementara el riesgo de una ineficiente aplicacin de los mismos. De manera que para mejorar la gobernabilidad del sistema local, las municipalidades, adems, deben superar el problema del deficiente "stock del capital humano" que poseen, reclutando recurso humano calificado, capacitando y reubicando al existente; en un ambiente en que se garanticen las condiciones para una sana competencia entre los trabajadores, y en que el espritu de superacin, la dedicacin, la creatividad y el aporte al mejoramiento de la gestin municipal tengan una justa retribucin en las remuneraciones y en la carrera laboral. Las acciones de capacitacin son de capital importancia para mejorar el gobierno local, y deben tener una programacin y ejecucin pensando en perfeccionar el manejo de las tres variables del tringulo de gobierno: desarrollo de proyectos de gobierno viables, contar con un apoyo sostenido del gobierno central, y desarrollar el conocimiento del recurso humano de la municipalidad. Para ello la AMPE debe convocar el apoyo del gobierno central, de la cooperacin tcnica internacional, y de las instituciones acadmicas especializadas, de manera que se establezcan convenios multilaterales para una cobertura amplia e intensiva. Adicionalmente, para garantizar la eficacia de los programas de capacitacin, se debe considerar dos etapas bsicas: en primer momento, la capacitacin de las autoridades municipales, para que adquieran conciencia de los retos que asume su gobierno y desarrollen capacidad de gobernar y gerenciar; en segundo momento, el adiestramiento continuo y obligatorio del personal municipal, efectuando evaluaciones permanentes de su rendimiento. Para el xito de las acciones sealadas, es indispensable que las autoridades locales y del gobierno central se convenzan que los gastos en capacitacin e investigacin no son los ordinarios gastos operativos, sino inversin en capital humano. Otro problema de carcter estructural que atenaza a la municipalidad, es la ineficiencia de su administracin, que se traduce en el hecho que prcticamente no existe una metodologa para evaluar la gestin de los trabajadores, la calidad de los servicios que se brindan a los ciudadanos y la eficiencia del gasto. Las acciones de control, por su parte, ponen demasiado nfasis en controlar procesos y procedimientos, lo cual genera costos excesivos y no pocas veces entorpece la gestin y anula iniciativas que se orientan a modernizar la administracin municipal. Para enfrentar tales problemas, se debe disear nuevas estructuras organizativas en funcin de tipos de municipalidades previamente determinados, reduciendo niveles de direccin, haciendo las nuevas estructuras ms horizontales. En ese proceso se debe modernizar los sistemas administrativos como la carrera pblica, el sistema de control, el sistema de contratacin y adquisicin, as como implantar sistemas de planificacin y presupuesto basados en el planeamiento estratgico y el presupuesto por programas, con el objeto de hacer de estos sistemas verdaderas herramientas de gestin. Todos estos cambios deben propugnar que la gestin municipal tenga una visin gerencial, enfocando al ciudadano como el cliente de la administracin municipal.

Adems de las medidas de orden administrativo mencionadas, los gobiernos locales deben formular, aprobar y ejecutar actividades -debidamente jerarquizadas-, basadas en una decisin econmica racional, el criterio costo-beneficio; es decir, realizar la actividad si y slo si los beneficios para la comunidad son superiores a los costos que a ella le pueda generar. Si bien en el caso de un servicio pblico el estado en este caso la municipalidad- tiene a su favor el imperio tributario y, por consiguiente, puede exigir un pago que est por encima del beneficio que percibe el ciudadano, tambin lo es que en esta condicin el contribuyente estar ms predispuesto a evadir el pago del tributo correspondiente. Con decisiones irracionales de esta naturaleza, el gobierno local contribuira con la prdida de legitimidad ante sus ciudadanos. Usualmente el estado proporciona los bienes pblicos, debido a que puede obtener ingresos por medio de la tributacin, el cual permite redistribuir los ingresos al pagar en exceso los que ms tienen en beneficio de los que menos tienen, y de esta forma garantizar una suerte de "equilibrio social", en virtud del cual los grupos heterogneos de la sociedad permanecen juntos. En el caso de la municipalidad, el solo hecho que un bien tenga las caractersticas de un bien pblico de naturaleza local, no significa que debe ser suministrado necesariamente por ella, depender de la eficiencia con que lo haga y de las ofertas alternativas existentes. Finalmente, corresponde a las municipalidades tomar en cuenta las reflexiones aqu desarrolladas; analizarlas y recrearlas para enfrentar las secuelas de dimensin local generadas por los problemas de pobreza, crecimiento demogrfico y destruccin del medio ambiente; para cumplir con el rol fundamental en el proceso de descentralizacin que la Constitucin y las exigencias contemporneas le han reservado; en suma, para mantener su vigencia y legitimidad como rgano de gobierno local ante la comunidad

Articulo 188.La descentralizacion es una forma de organizacion democratica y constituye una politica permanente de Estado, de caracter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del pais. El proceso de descentralizacion se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan una adecuada asignacion de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales. Los Poderes del Estado y los Organismos Autonomos asi como el Presupuesto de la Republica se descentralizan de acuerdo a ley.

Articulo 189.El territorio de la Republica esta integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los terminos que establece la Constitucion y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacion. El ambito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El ambito del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los centros poblados.

Articulo 190.Las regiones se crean sobre la base de areas contiguas integradas historica, cultural, administrativa y economicamente, conformando unidades geoeconomicas sostenibles. El proceso de regionalizacion se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la provincia constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales. Mediante referendum podran integrarse dos o mas circunscripciones departamentales contiguas para constituir una region, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos para cambiar de circunscripcion regional. La ley determina las competencias y facultades adicionales, asi como incentivos especiales, de las regiones asi integradas. Mientras dure el proceso de integracion, dos o mas gobiernos regionales podran crear mecanismos de coordinacion entre si. La ley determinara esos mecanismos.

Articulo 191.Los gobiernos regionales tienen autonomia politica, economica y administrativa en los asuntos de su competencia. Coordinan con las municipalidades sin interferir sus funciones y atribuciones. La estructura organica basica de estos gobiernos la conforman el Consejo Regional como organo normativo y fiscalizador, el Presidente como organo ejecutivo, y el Consejo de Coordinacion Regional integrado por los alcaldes provinciales y por representantes de la sociedad civil, como organo consultivo y de coordinacion con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les seala la ley. El Consejo Regional tendra un minimo de siete (7) miembros y un maximo de veinticinco (25), debiendo haber un minimo de uno (1) por provincia y el resto, de acuerdo a ley, siguiendo un criterio de poblacion electoral. El Presidente es elegido conjuntamente con un vicepresidente, por sufragio directo por un periodo de cuatro (4) aos, y puede ser reelegido. Los miembros del Consejo Regional son elegidos en la misma forma y por igual periodo. El mandato de dichas autoridades es revocable e irrenunciable, conforme a ley. La ley establece porcentajes minimos para hacer accesible la representacion de genero, comunidades nativas y pueblos originarios en los Consejos Regionales. Igual tratamiento se aplica para los Concejos Municipales.

Articulo 192.Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economia regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios publicos de su responsabilidad, en armonia con las politicas y planes nacionales y locales de desarrollo. Son competentes para: 1. Aprobar su organizacion interna y su presupuesto. 2. Formular y aprobar el plan de desarrollo regional concertado con las municipalidades y la sociedad civil. 3. Administrar sus bienes y rentas. 4. Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su responsabilidad. 5. Promover el desarrollo socioeconomico regional y ejecutar los planes y programas correspondientes. 6. Dictar las normas inherentes a la gestion regional. 7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesqueria, industria, agroindustria, comercio, turismo, energia, mineria, vialidad, comunicaciones, educacion, salud y medio ambiente, conforme a ley.

8. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucion de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto regional. 9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia. 10. Ejercer las demas atribuciones inherentes a su funcion, conforme a ley.

Articulo 193.Son bienes y rentas de los gobiernos regionales: 1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad. 2. Las transferencias especificas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto. 3. Los tributos creados por ley a su favor. 4. Los derechos economicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley. 5. Los recursos asignados del Fondo de Compensacion Regional, que tiene caracter redistributivo, conforme a ley. 6. Los recursos asignados por concepto de canon. 7. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que realicen con el aval del Estado, conforme a ley. 8. Los demas que determine la ley.

Articulo 194.Las municipalidades provinciales y distritales son los organos de gobierno local. Tienen autonomia politica, economica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. La estructura organica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como organo normativo y fiscalizador y la Alcaldia como organo ejecutivo, con las funciones y atribuciones que les seala la ley. Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un periodo de cuatro (4) aos. Pueden ser reelegidos. Su mandato es revocable e irrenunciable, conforme a ley.

Articulo 195.Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economia local, y la prestacion de los servicios publicos de su responsabilidad, en armonia con las politicas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Son competentes para: 1. Aprobar su organizacion interna y su presupuesto. 2. Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil. 3. Administrar sus bienes y rentas.

4. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales, conforme a ley. 5. Organizar, reglamentar y administrar los servicios publicos locales de su responsabilidad. 6. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificacion, urbanismo y el acondicionamiento territorial. 7. Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la ejecucion de proyectos y obras de infraestructura local. 8. Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educacion, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulacion y transito, turismo, conservacion de monumentos arqueologicos e historicos, cultura, recreacion y deporte, conforme a ley. 9. Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia. 10. Ejercer las demas atribuciones inherentes a su funcion, conforme a ley.

Articulo 196.Son bienes y rentas de las municipalidades: 1. Los bienes muebles e inmuebles de su propiedad. 2. Los tributos creados por ley a su favor. 3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por Ordenanzas Municipales, conforme a ley. 4. Los derechos economicos que generen por las privatizaciones, concesiones y servicios que otorguen, conforme a ley. 5. Los recursos asignados del Fondo de Compensacion Municipal, que tiene caracter redistributivo, conforme a ley. 6. Las transferencias especificas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto. 7. Los recursos asignados por concepto de canon. 8. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley. 9. Los demas que determine la ley.

Articulo 197.Las municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participacion vecinal en el desarrollo local. Asimismo brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperacion de la Policia Nacional del Peru, conforme a ley.

Articulo 198.La Capital de la Republica no integra ninguna region. Tiene regimen especial en las leyes de descentralizacion y en la Ley Organica de Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus competencias dentro del ambito de la provincia de Lima. Las municipalidades de frontera tienen, asimismo, regimen especial en la Ley Organica de Municipalidades.

Articulo 199.Los gobiernos regionales y locales son fiscalizados por sus propios organos de fiscalizacion y por los organismos que tengan tal atribucion por mandato constitucional o legal, y estan sujetos al control y supervision de la Contraloria General de la Republica, la que organiza un sistema de control descentralizado y permanente. Los mencionados gobiernos formulan sus presupuestos con la participacion de la poblacion y rinden cuenta de su ejecucion, anualmente, bajo responsabilidad, conforme a ley.

* Capitulo modificado por Ley N 27680, publicada el 7 de marzo de 2002. Antes de la reforma, este Capitulo tuvo el siguiente texto: CAPITULO XIV DE LA DESCENTRALIZACION, LAS REGIONES Y LAS MUNICIPALIDADES Articulo 188. La descentralizacion es un proceso permanente que tiene como objetivo el desarrollo integral del pais. Articulo 189. El territorio de la Republica se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada. Articulo 190. Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o mas departamentos colindantes. Las provincias y los distritos contiguos pueden asimismo integrarse o cambiar de circunscripcion. En ambos casos procede el referendum, conforme a ley. Articulo 191. Las municipalidades provinciales y distritales, y las delegadas conforme a ley, son los organos de gobierno local. Tienen autonomia politica, economica y administrativa en los asuntos de su competencia. Corresponden al Concejo las funciones normativas y fiscalizadoras; y a la alcaldia, las funciones ejecutivas. Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un periodo de cinco aos. Pueden ser reelegidos. Su mandato es revocable pero irrenunciable. Gozan de las prerrogativas que seala la Ley. Articulo 192. Las municipalidades tienen competencia para: 1. Aprobar su organizacion interna y su presupuesto. 2. Administrar sus bienes y rentas. 3. Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos municipales. 4. Organizar, reglamentar y administrar los servicios publicos locales de su responsabilidad. 5. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, y ejecutar los planes y programas correspondientes. 6. Participar en la gestion de las actividades y servicios inherentes al Estado, conforme a ley. Y 7. Lo demas que determine la Ley. Articulo 193. Son bienes y rentas de las municipalidades: 1. Los bienes e ingresos propios. 2. Los impuestos creados por ley a su favor.

3. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos de su competencia, creados por su Concejo. 4. Los recursos asignados del Fondo de Compensacion Municipal que se crea por ley segun los tributos municipales. 5. Las transferencias presupuestales del Gobierno Central. 6. Los recursos que les correspondan por concepto de canon. 7. Los demas recursos que determine la ley. Articulo 194. Las municipalidades pueden asociarse o concertar entre ellas convenios cooperativos para la ejecucion de obras y la prestacion de servicios comunes. Articulo 195. La ley regula la cooperacion de la Policia Nacional con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana. Articulo 196. La capital de la Republica, las capitales de provincias con rango metropolitano y las capitales de departamento de ubicacion fronteriza tienen regimen especial en la Ley Organica de Municipalidades. El mismo tratamiento rige para la Provincia Constitucional del Callao y las provincias de frontera. Articulo 197. Las Regiones tienen autonomia politica, economica y administrativa en los asuntos de su competencia. Les corresponden, dentro de su jurisdiccion, la coordinacion y ejecucion de los planes y programas socio-economicos regionales, asi como la gestion de actividades y servicios inherentes al Estado, conforme a ley. Sus bienes y rentas propias se establecen en la ley. Las Regiones apoyan a los gobiernos locales. No los sustituyen ni duplican su accion ni su competencia. Articulo 198. La estructura organizada de las Regiones y sus funciones especificas se establecen por ley organica. Son las maximas autoridades de la Region el Presidente y el Consejo de Coordinacion Regional. El Presidente de la Region es elegido por sufragio directo por un periodo de cinco aos. Puede ser reelegido. Su mandato es revocable, pero irrenunciable. Goza de las prerrogativas que le seala la ley. El Consejo de Coordinacion Regional esta integrado por el numero de miembros que seala la ley. Los alcaldes provinciales o sus representantes son, de pleno derecho, miembros de dicho Consejo. Articulo 199. Las Regiones y las municipalidades rinden cuenta de la ejecucion de su presupuesto a la Contraloria General de la Republica. Son fiscalizadas de acuerdo a Ley.

PARTE I. A MODO DE MARCO CONCEPTUAL: REFLEXIONES

Captulo 1 Estado, Descentralizacin y Gestin Pblica El desarrollo del presente captulo, antes que una profusa revisin de naturaleza terica de los tres conceptos mencionados se propone una reflexin de carcter operativo, para entender el contexto conceptual dentro del cual se construyen las propuestas del presente trabajo. 1.1 Acerca de la intervencin del Estado en la economa Desde que nacemos hasta que morimos, las actividades del Estado influyen de innumerables maneras en nuestra vida. Aunque muchas de las actividades econmicas son realizadas por empresas privadas y otras son realizadas por el Estado, ste influye, intencionadamente o no, en la conducta del sector privado, mediante toda una variedad de reglamentaciones, impuestos, subsidios y otros instrumentos de poltica econmica. En la compleja y cambiante relacin Estado-gobernados, el modo de intervencin del sector pblico en la vida de la sociedad es resultado de pugnas, concesiones, consensos y alianzas que se procesan en la esfera poltica. Y en este terreno, las percepciones individuales y colectivas de los distintos grupos de inters son importantes. Como lo sostiene Rosen , lo que la gente piensa respecto al modo en que el

Estado debera realizar sus operaciones econmicas est muy influido por su ideologa poltica; por ejemplo, a algunas personas les preocupa sobre todo la libertad individual, mientras que otras estn ms preocupadas por mejorar el bienestar de la comunidad en su conjunto. Las diferencias ideolgicas pueden dar lugar, y de hecho lo hacen, a desacuerdos sobre el alcance adecuado de la actividad econmica del Estado. Por eso, en las economas mixtas organizacin econmica prevaleciente en el mundo actual la definicin de las fronteras adecuadas entre el Estado y las actividades privadas es objeto de frecuentes e intensos debates. Sin embargo, para formarse una opinin inteligente sobre la actividad pblica hace falta, adems de una ideologa poltica, entender lo que el Estado hace realmente. Dnde reside el poder legal para dirigir la poltica econmica? y en qu gasta su dinero el Estado, y cmo recauda sus ingresos?, son algunas interrogantes elementales de partida que deben responderse para un tratamiento serio y responsable del tema. Las discusiones acerca de la intervencin del Estado en la economa no son nuevas. Por ejemplo, en el siglo XVIII predominaba la idea, especialmente en los economistas franceses, de que el Estado deba desempear un papel activo en el fomento del comercio y la industria. Los que defendan esta idea se llamaban mercantilistas. Como reaccin a esta teora surgi el liberalismo. El padre de esta corriente de pensamiento econmico es Adam Smith, cuya obra fundamental se llama Investigacin sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones (1776), o ms comnmente, La riqueza de las naciones, el cual ha servido de fundamento de lo que desde el siglo pasado se conoce como la economa del libre mercado . Las ideas de Adam Smith ejercieron una poderosa influencia tanto en los poderes pblicos como en los economistas, sustentadas en que el Estado deba dejar hacer al sector privado y no intentar regular o controlar la empresa privada, pues la competencia ilimitada era la mejor forma de servir los intereses de la sociedad. Sin embargo, el razonamiento de Smith no convenci a todos los pensadores sociales del siglo XIX, a quienes preocupaban las graves desigualdades en la distribucin del ingreso que vean a su alrededor, la miseria en la que vivan las clases trabajadoras y el paro en que stas se vean sumidas frecuentemente. Diversos tericos sociales, como Karl Marx, Sismondi y Robert Owen, intentaron no slo desarrollar teoras que explicaran lo que vean, sino tambin proponer soluciones para reorganizar la sociedad. La teora econmica de libre mercado postula que el sistema econmico tiende a un equilibrio natural con ocupacin plena, el cul es guiado por la mano invisible de un individualismo utilitarista y egosta pero socialmente benefactor. El individuo, al buscar su propio beneficio en un sistema econmico de dejar hacer y dejar pasar, logra, adems de una ptima asignacin de los recursos y la maximizacin del beneficio de la colectividad, la garanta de la ocupacin plena . Los desequilibrios pueden aparecer, pero son transitorios provocando desocupacin friccional; sin embargo, en el largo plazo, las libres fuerzas del mercado, a travs del mecanismo eficiente de precios, retornarn a la demanda y oferta a su posicin de equilibrio, tanto en el mercado de bienes y servicios y en el monetario, como en el de trabajo . El mercado a travs del sistema de precios es as, el mecanismo autorregulador del proceso econmico y autocorrector de los eventuales y transitorios desequilibrios. El liberalismo se sustenta en dos condiciones bsicas: Existe perfecta flexibilidad de los precios y salarios al alza como a la baja; esto es, precios y salarios responden con rapidez y flexibilidad a cualquier exceso o deficiencia de demanda u oferta en sus respectivos mercados. El mercado es el mecanismo autocorrector de los eventuales desajustes. Dado el supuesto anterior, lo nico que se requiere para lograr equilibrio con pleno empleo y por lo tanto maximizar el producto nacional, es dejar que opere y reine el libre juego de las fuerzas de mercado, esto es, el mecanismo de ajuste automtico: el sistema de precios.

Sobre la base de las mencionadas condiciones, el pensamiento liberal propone un modo de operar del sistema econmico, que es resumido por R. Villarreal de la siguiente manera: El Estado est confinado a desempear un papel pasivo como agente econmico: el de agente guardin y polica, pues el sistema econmico de libre mercado se encarga de realizar la ptima asignacin de los recursos, maximizar la produccin y proveer de ocupacin plena a la poblacin trabajadora. El mercado es el mecanismo autorregulador del proceso econmico y autocorrector de cualquier eventual desajuste del sistema. El desarrollo del individualismo lleva al crecimiento y desarrollo ptimo de la sociedad, pues a travs del libre juego del mercado, la competencia perfecta se encarga de eliminar a los menos eficientes y slo sobreviven los ms capaces. Este proceso lleva a maximizar tanto la produccin, como el bienestar social. El libre juego del sistema de precios de mercado lleva al desarrollo justo de la sociedad, al distribuir el ingreso entre capitalistas, terratenientes y trabajadores de acuerdo con sus productividades marginales o aportaciones a la sociedad. En el nivel internacional, la poltica del libre comercio, bajo el patrn oro, lleva a aumentar las ganancias del intercambio para todos los pases y finalmente a elevar el bienestar econmico mundial. Bajo estos supuestos, en el mundo del liberalismo no tiene lugar ninguno de los dos problemas fundamentales que se observ durante la Gran Depresin: el desempleo involuntario y la insuficiencia en la demanda efectiva. Stiglitz seala evidenciando las limitaciones de la teora liberal que entre la Gran Depresin (dcada de 1930) y principios de los aos 60, los economistas (y los polticos) se dieron cuenta de un gran nmero de aspectos en los que la economa de libre mercado, incluso la ms rica del mundo, pareca no satisfacer ciertas necesidades sociales bsicas . Los pases occidentales haban padecido periodos sistemticos de paro, que en algunos casos haban afectado a muchsimas personas. Pero, como lo sealan Villarreal, Stiglitz y muchos otros autores de manuales de teora econmica, la depresin sac a la luz problemas que existan desde haca tiempo, slo que stos antes tenan un carcter menos grave. Para responder a la depresin, los gobiernos no slo asumieron un papel ms activo en el intento de estabilizar el nivel de la actividad econmica, sino que tambin aprobaron medidas legislativas destinadas a paliar muchos de los problemas: el subsidio del paro, la seguridad social, los fondos de garanta de depsitos, los programas de apoyo a los precios agrcolas y muchos otros dirigidos a diversos objetivos sociales y econmicos, entre ellos, la mejora de las condiciones laborales y la regulacin de la bolsa de valores . Aunque los fallos del mercado impulsaron a los pases occidentales a adoptar los grandes programas pblicos de los aos 30 a los 60, en los 70 las deficiencias de estos programas indujeron a los economistas y a los politlogos a investigar los fallos del Estado. Continuas controversias han impulsado a los economistas intentar averiguar el sentido y las condiciones precisas en los que la mano invisible gua a la economa hacia la eficiencia. Hoy se sabe que la eficiencia de la economa de mercado slo es vlida si se parte de supuestos bastante restrictivos y que existen muchos problemas que el mercado no resuelve adecuadamente. El debate, empero, sigue en pie, pues algunos economistas siguen creyendo que el Estado debe asumir un papel ms activo, pero a su vez otros creen que debe adoptar un papel menos activo. Desde fines de la dcada de los noventa, en diversos foros se viene sosteniendo que los paradigmas entendidos como modelos de pensamiento y anlisis de soluciones universalmente reconocidos por la comunidad cientfica en un campo y tiempo determinado, son hoy da objeto de profunda revisin. Segn R. Villarreal, la razn fundamental de esta crisis en los paradigmas tericos subyace en que la

realidad que stos intentan explicar y sobre la que pretenden actuar no corresponde a sus supuestos tericos y de poltica econmica; lo cual es ms evidente an en el caso de Amrica Latina. En esta parte del continente, actualmente tenemos un nuevo sistema econmico diferente al de los aos sesenta; posmoderno, donde la micro y macroeconoma nacionales funcionan en un entorno de incertidumbre que dificulta el proceder de los agentes econmicos, y en un contexto internacional globalizado en la produccin (la fbrica mundial), la comercializacin (bloques regionales), el financiamiento (dinero electrnico) y la tecnologa, gracias a la revolucin tecnolgico-industrial . Para el caso de Amrica Latina, los lmites evidentes de la ola neoliberal en su auge y ocaso de los 80s y 90s, respectivamente, ponen de manifiesto la crisis de los paradigmas tericos de la economa. Pero este tipo de crisis no es una situacin excepcional o indita; al revisar la historia econmica nos encontramos con situaciones similares. Lo indito no es la recurrencia en la crisis de los paradigmas tericos; lo extraordinario y preocupante es que no ha surgido una revolucin cientfica que d lugar a un nuevo paradigma que replantee el papel del Estado y su relacin con la sociedad y el mercado, que enfrente los viejos problemas del capitalismo en un mundo de economas globalizadas, interdependientes, en una era de incertidumbre . Desde la ptica de Villarreal, durante el auge y el ocaso de la ola neoliberal hemos observado un conjunto de polticas macroeconmicas que no se constituy como paradigma, y tampoco en alternativa al modelo de desarrollo, permaneciendo en lo que l denomina la Poltica de las Tres Des (desproteccin, desestatizacin, desregulacin) y en el retorno a la mano invisible del libre mercado y al Estado mnimo, que no permiti un crecimiento sostenido con empleo y bienestar social; es decir, no se constituy en un modelo alternativo de desarrollo para los pases de Amrica Latina . Es preciso reconocer, como parte de la problemtica actual, que los cambios de la realidad han sido ms rpidos y van delante de los cambios en las ideas (principalmente en las ciencias sociales y en la econmica en particular), de ah que estemos asistiendo especialmente en la regin a la bsqueda de una nueva economa y de nuevos enfoques en la teora econmica y polticas del desarrollo. Sobre la base de la revisin aqu hecha, as como de las ideas ms consistentes obtenidas en foros y medios acadmicos, podemos concluir que en el tema de la intervencin del Estado en la economa estamos an en una perspectiva de bsqueda y construccin terica. En este proceso asumimos ideas como las de R. Villarreal y otros autores, que sostienen que el Estado y el mercado no deben ser considerados como adversarios ni sustitutos, sino complementarios, para potenciar a la economa y beneficiar a la sociedad en su conjunto. Esta coexistencia supone lo siguiente: Debe aceptarse que el mecanismo de precios del mercado es el mejor mtodo para asignar recursos para la produccin y el crecimiento; pero tambin debe aceptarse que el mercado tiene fallas y lmites, como lo reconoce hoy da la propia teora econmica moderna. Existen las imperfecciones de mercado como los monopolios y los oligopolios; a nivel microeconmico se tienen fallas como las externalidades negativas; asimismo, se tienen desajustes a nivel macroeconmico, como el desempleo asociado a una insuficiente demanda efectiva, las distorsiones en el consumo y los desequilibrios entre los niveles de ahorro-inversin y en las cuentas con el exterior, que requieren de una participacin del Estado en la economa. En contraposicin, hay que reconocer que el Estado en su participacin econmica cometi excesos y fallas significativas que en algunos aspectos daaron a la sociedad, impactaron los niveles de competitividad de la economa y limitaron los procesos de inversin privada, a causa de que la desplazaron, la inhibieron y sustituyeron. No obstante lo anterior, el Estado debe desempear en los actuales escenarios un nuevo papel en la promocin del desarrollo. Se requiere de un Estado con un perfil activo de promocin de la actividad econmica que no se confunda con los viejos criterios de subsidios y transferencias improductivas de

gasto pblico; de alianzas estratgicas y no de enfrentamiento con el sector privado en reas que requieren de una adecuada participacin, fomentando actividades a nivel microeconmico. Avanzar haca la modernizacin del Estado, un mejor Estado, abandonando las reas que no justifican su presencia, para modernizar instituciones y mecanismos donde su intervencin es necesaria por las propias externalidades del mercado y responder con una gestin eficiente de acuerdo a las exigencias de la competencia y de la poltica democrtica. Un Estado que aumente su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema econmico en su conjunto a travs de reas naturales para la accin pblica: aquellas orientadas a compensar las fallas de mercado; la poltica cientfica y tecnolgica; la superacin de la pobreza; la garanta de los derechos individuales, como el derecho a la educacin bsica y a la salud y a la intervencin en la previsin social y en la preservacin del medio ambiente. Hoy da el reto es avanzar haca la construccin y consolidacin de una teora que precise el nuevo perfil del quehacer estatal para Amrica Latina. Existen avances como los de R. Villarreal, cuya propuesta est a favor de una presencia estatal como actor activo para promover la competitividad de la economa (la mano promotora) y por otro, su gestin para combatir la pobreza (la mano solidaria). O como los del CLAD, que propugnan construir un Estado para enfrentar los nuevos desafos de la sociedad postindustrial, un Estado para el siglo XXI, que adems de garantizar el cumplimiento de los contratos econmicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de cada pas en el escenario internacional. Se busca, de este modo, una tercera va entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrtico de intervencin estatal . En la perspectiva mencionada, J. Stiglitz plantea la necesidad de que nuestros pases construyan un tercer camino entre los extremos que han hecho un pobre servicio al mundo en el pasado: los extremos de la economa del laissez faire, del fundamentalismo del mercado, inscrito en las doctrinas neoliberales, por una parte, y la excesiva dominacin o intervencin estatal, por la otra. Una tercera va, que diferir de un pas a otro, dirigida a crear una mejor sociedad, con ms justicia social, y que debe tomar en consideracin la historia y las fortalezas del sector pblico y no-pblico en cada pas, y que debe cambiar con las circunstancias cambiantes. Otro aspecto importante que no debemos obviar es que los mencionados procesos de construccin terica tienen tambin una dimensin poltica. Al respecto, Joan Prats sostiene que la poltica importa para el desarrollo y mucho, asimismo que la ciencia y la tcnica representan aproximaciones tan importantes como limitadas al desarrollo, que a partir de ellas es necesario realizar opciones polticas y que esas opciones no son el simple correlato de la voluntad; por consiguiente, ni la ciencia comprende todas las razones disponibles ni la voluntad poltica se produce en el vaco. Al advertir que no debemos caer en los encantamientos tecnocrticos, recuerda que el Consenso de Washington represent esperemos la ltima ilusin tecnocrtica en materia de desarrollo. En suma, para que haya desarrollo humano en los pases de Amrica Latina ser necesario, adems de una buena propuesta de intervencin del Estado en la economa, una buena poltica. de la Policia Nacional con las municipalidades en materia de seguridad ciudadana. Articulo 196. La capital de la Republica, las capitales de provincias con rango metropolitano y las capitales de departamento de ubicacion fronteriza tienen regimen especial en la Ley Organica de Municipalidades. El mismo tratamiento rige para la Provincia Constitucional del Callao y las provincias de frontera. Articulo 197. Las Regiones tienen autonomia politica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Les corresponden, dentro de su jurisdiccin, la coordinacin y ejecucin de los planes y programas socio-econmicos regionales, as como la gestin de actividades y servicios inherentes al Estado, conforme a ley. Sus bienes y rentas propias se establecen en la ley. Las Regiones apoyan a los gobiernos locales. No los sustituyen ni duplican su accin ni su competencia. Articulo 198. La estructura organizada de las Regiones y sus funciones especificas se establecen por ley orgnica. Son las mximas autoridades de la Regin el Presidente y el Consejo de Coordinacin Regional. El Presidente de la Regin es elegido por sufragio directo por un periodo de cinco aos. Puede ser reelegido. Su mandato es revocable, pero irrenunciable. Goza de las prerrogativas que le seala la ley. El Consejo de Coordinacin

Regional esta integrado por el numero de miembros que seala la ley. Los alcaldes provinciales o sus representantes son, de pleno derecho, miembros de dicho Consejo. Articulo 199. Las Regiones y las municipalidades rinden cuenta de la ejecucin de su presupuesto a la Contralora General de la Repblica. Son fiscalizadas de acuerdo a Ley.

PARTE I. A MODO DE MARCO CONCEPTUAL: REFLEXIONES

Captulo 1 Estado, Descentralizacin y Gestin Pblica El desarrollo del presente captulo, antes que una profusa revisin de naturaleza terica de los tres conceptos mencionados se propone una reflexin de carcter operativo, para entender el contexto conceptual dentro del cual se construyen las propuestas del presente trabajo. 1.1 Acerca de la intervencin del Estado en la economa Desde que nacemos hasta que morimos, las actividades del Estado influyen de innumerables maneras en nuestra vida. Aunque muchas de las actividades econmicas son realizadas por empresas privadas y otras son realizadas por el Estado, ste influye, intencionadamente o no, en la conducta del sector privado, mediante toda una variedad de reglamentaciones, impuestos, subsidios y otros instrumentos de poltica econmica. En la compleja y cambiante relacin Estado-gobernados, el modo de intervencin del sector pblico en la vida de la sociedad es resultado de pugnas, concesiones, consensos y alianzas que se procesan en la esfera poltica. Y en este terreno, las percepciones individuales y colectivas de los distintos grupos de inters son importantes. Como lo sostiene Rosen , lo que la gente piensa respecto al modo en que el Estado debera realizar sus operaciones econmicas est muy influido por su ideologa poltica; por ejemplo, a algunas personas les preocupa sobre todo la libertad individual, mientras que otras estn ms preocupadas por mejorar el bienestar de la comunidad en su conjunto. Las diferencias ideolgicas pueden dar lugar, y de hecho lo hacen, a desacuerdos sobre el alcance adecuado de la actividad econmica del Estado. Por eso, en las economas mixtas organizacin econmica prevaleciente en el mundo actual la definicin de las fronteras adecuadas entre el Estado y las actividades privadas es objeto de frecuentes e intensos debates. Sin embargo, para formarse una opinin inteligente sobre la actividad pblica hace falta, adems de una ideologa poltica, entender lo que el Estado hace realmente. Dnde reside el poder legal para dirigir la poltica econmica? y en qu gasta su dinero el Estado, y cmo recauda sus ingresos?, son algunas interrogantes elementales de partida que deben responderse para un tratamiento serio y responsable del tema. Las discusiones acerca de la intervencin del Estado en la economa no son nuevas. Por ejemplo, en el siglo XVIII predominaba la idea, especialmente en los economistas franceses, de que el Estado deba desempear un papel activo en el fomento del comercio y la industria. Los que defendan esta idea se llamaban mercantilistas. Como reaccin a esta teora surgi el liberalismo. El padre de esta corriente de pensamiento econmico es Adam Smith, cuya obra fundamental se llama Investigacin sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones (1776), o ms comnmente, La riqueza de las naciones, el cual ha servido de fundamento de lo que desde el siglo pasado se conoce como la economa del libre mercado .

Las ideas de Adam Smith ejercieron una poderosa influencia tanto en los poderes pblicos como en los economistas, sustentadas en que el Estado deba dejar hacer al sector privado y no intentar regular o controlar la empresa privada, pues la competencia ilimitada era la mejor forma de servir los intereses de la sociedad. Sin embargo, el razonamiento de Smith no convenci a todos los pensadores sociales del siglo XIX, a quienes preocupaban las graves desigualdades en la distribucin del ingreso que vean a su alrededor, la miseria en la que vivan las clases trabajadoras y el paro en que stas se vean sumidas frecuentemente. Diversos tericos sociales, como Karl Marx, Sismondi y Robert Owen, intentaron no slo desarrollar teoras que explicaran lo que vean, sino tambin proponer soluciones para reorganizar la sociedad. La teora econmica de libre mercado postula que el sistema econmico tiende a un equilibrio natural con ocupacin plena, el cul es guiado por la mano invisible de un individualismo utilitarista y egosta pero socialmente benefactor. El individuo, al buscar su propio beneficio en un sistema econmico de dejar hacer y dejar pasar, logra, adems de una ptima asignacin de los recursos y la maximizacin del beneficio de la colectividad, la garanta de la ocupacin plena . Los desequilibrios pueden aparecer, pero son transitorios provocando desocupacin friccional; sin embargo, en el largo plazo, las libres fuerzas del mercado, a travs del mecanismo eficiente de precios, retornarn a la demanda y oferta a su posicin de equilibrio, tanto en el mercado de bienes y servicios y en el monetario, como en el de trabajo . El mercado a travs del sistema de precios es as, el mecanismo autorregulador del proceso econmico y autocorrector de los eventuales y transitorios desequilibrios. El liberalismo se sustenta en dos condiciones bsicas: Existe perfecta flexibilidad de los precios y salarios al alza como a la baja; esto es, precios y salarios responden con rapidez y flexibilidad a cualquier exceso o deficiencia de demanda u oferta en sus respectivos mercados. El mercado es el mecanismo autocorrector de los eventuales desajustes. Dado el supuesto anterior, lo nico que se requiere para lograr equilibrio con pleno empleo y por lo tanto maximizar el producto nacional, es dejar que opere y reine el libre juego de las fuerzas de mercado, esto es, el mecanismo de ajuste automtico: el sistema de precios. Sobre la base de las mencionadas condiciones, el pensamiento liberal propone un modo de operar del sistema econmico, que es resumido por R. Villarreal de la siguiente manera: El Estado est confinado a desempear un papel pasivo como agente econmico: el de agente guardin y polica, pues el sistema econmico de libre mercado se encarga de realizar la ptima asignacin de los recursos, maximizar la produccin y proveer de ocupacin plena a la poblacin trabajadora. El mercado es el mecanismo autorregulador del proceso econmico y autocorrector de cualquier eventual desajuste del sistema. El desarrollo del individualismo lleva al crecimiento y desarrollo ptimo de la sociedad, pues a travs del libre juego del mercado, la competencia perfecta se encarga de eliminar a los menos eficientes y slo sobreviven los ms capaces. Este proceso lleva a maximizar tanto la produccin, como el bienestar social. El libre juego del sistema de precios de mercado lleva al desarrollo justo de la sociedad, al distribuir el ingreso entre capitalistas, terratenientes y trabajadores de acuerdo con sus productividades marginales o aportaciones a la sociedad. En el nivel internacional, la poltica del libre comercio, bajo el patrn oro, lleva a aumentar las ganancias del intercambio para todos los pases y finalmente a elevar el bienestar econmico mundial.

Bajo estos supuestos, en el mundo del liberalismo no tiene lugar ninguno de los dos problemas fundamentales que se observ durante la Gran Depresin: el desempleo involuntario y la insuficiencia en la demanda efectiva. Stiglitz seala evidenciando las limitaciones de la teora liberal que entre la Gran Depresin (dcada de 1930) y principios de los aos 60, los economistas (y los polticos) se dieron cuenta de un gran nmero de aspectos en los que la economa de libre mercado, incluso la ms rica del mundo, pareca no satisfacer ciertas necesidades sociales bsicas . Los pases occidentales haban padecido periodos sistemticos de paro, que en algunos casos haban afectado a muchsimas personas. Pero, como lo sealan Villarreal, Stiglitz y muchos otros autores de manuales de teora econmica, la depresin sac a la luz problemas que existan desde haca tiempo, slo que stos antes tenan un carcter menos grave. Para responder a la depresin, los gobiernos no slo asumieron un papel ms activo en el intento de estabilizar el nivel de la actividad econmica, sino que tambin aprobaron medidas legislativas destinadas a paliar muchos de los problemas: el subsidio del paro, la seguridad social, los fondos de garanta de depsitos, los programas de apoyo a los precios agrcolas y muchos otros dirigidos a diversos objetivos sociales y econmicos, entre ellos, la mejora de las condiciones laborales y la regulacin de la bolsa de valores . Aunque los fallos del mercado impulsaron a los pases occidentales a adoptar los grandes programas pblicos de los aos 30 a los 60, en los 70 las deficiencias de estos programas indujeron a los economistas y a los politlogos a investigar los fallos del Estado. Continuas controversias han impulsado a los economistas intentar averiguar el sentido y las condiciones precisas en los que la mano invisible gua a la economa hacia la eficiencia. Hoy se sabe que la eficiencia de la economa de mercado slo es vlida si se parte de supuestos bastante restrictivos y que existen muchos problemas que el mercado no resuelve adecuadamente. El debate, empero, sigue en pie, pues algunos economistas siguen creyendo que el Estado debe asumir un papel ms activo, pero a su vez otros creen que debe adoptar un papel menos activo. Desde fines de la dcada de los noventa, en diversos foros se viene sosteniendo que los paradigmas entendidos como modelos de pensamiento y anlisis de soluciones universalmente reconocidos por la comunidad cientfica en un campo y tiempo determinado, son hoy da objeto de profunda revisin. Segn R. Villarreal, la razn fundamental de esta crisis en los paradigmas tericos subyace en que la realidad que stos intentan explicar y sobre la que pretenden actuar no corresponde a sus supuestos tericos y de poltica econmica; lo cual es ms evidente an en el caso de Amrica Latina. En esta parte del continente, actualmente tenemos un nuevo sistema econmico diferente al de los aos sesenta; posmoderno, donde la micro y macroeconoma nacionales funcionan en un entorno de incertidumbre que dificulta el proceder de los agentes econmicos, y en un contexto internacional globalizado en la produccin (la fbrica mundial), la comercializacin (bloques regionales), el financiamiento (dinero electrnico) y la tecnologa, gracias a la revolucin tecnolgico-industrial . Para el caso de Amrica Latina, los lmites evidentes de la ola neoliberal en su auge y ocaso de los 80s y 90s, respectivamente, ponen de manifiesto la crisis de los paradigmas tericos de la economa. Pero este tipo de crisis no es una situacin excepcional o indita; al revisar la historia econmica nos encontramos con situaciones similares. Lo indito no es la recurrencia en la crisis de los paradigmas tericos; lo extraordinario y preocupante es que no ha surgido una revolucin cientfica que d lugar a un nuevo paradigma que replantee el papel del Estado y su relacin con la sociedad y el mercado, que enfrente los viejos problemas del capitalismo en un mundo de economas globalizadas, interdependientes, en una era de incertidumbre . Desde la ptica de Villarreal, durante el auge y el ocaso de la ola neoliberal hemos observado un conjunto de polticas macroeconmicas que no se constituy como paradigma, y tampoco en alternativa al modelo de desarrollo, permaneciendo en lo que l denomina la Poltica de las Tres Des (desproteccin, desestatizacin, desregulacin) y en el retorno a la mano invisible del libre mercado y al

Estado mnimo, que no permiti un crecimiento sostenido con empleo y bienestar social; es decir, no se constituy en un modelo alternativo de desarrollo para los pases de Amrica Latina . Es preciso reconocer, como parte de la problemtica actual, que los cambios de la realidad han sido ms rpidos y van delante de los cambios en las ideas (principalmente en las ciencias sociales y en la econmica en particular), de ah que estemos asistiendo especialmente en la regin a la bsqueda de una nueva economa y de nuevos enfoques en la teora econmica y polticas del desarrollo. Sobre la base de la revisin aqu hecha, as como de las ideas ms consistentes obtenidas en foros y medios acadmicos, podemos concluir que en el tema de la intervencin del Estado en la economa estamos an en una perspectiva de bsqueda y construccin terica. En este proceso asumimos ideas como las de R. Villarreal y otros autores, que sostienen que el Estado y el mercado no deben ser considerados como adversarios ni sustitutos, sino complementarios, para potenciar a la economa y beneficiar a la sociedad en su conjunto. Esta coexistencia supone lo siguiente: Debe aceptarse que el mecanismo de precios del mercado es el mejor mtodo para asignar recursos para la produccin y el crecimiento; pero tambin debe aceptarse que el mercado tiene fallas y lmites, como lo reconoce hoy da la propia teora econmica moderna. Existen las imperfecciones de mercado como los monopolios y los oligopolios; a nivel microeconmico se tienen fallas como las externalidades negativas; asimismo, se tienen desajustes a nivel macroeconmico, como el desempleo asociado a una insuficiente demanda efectiva, las distorsiones en el consumo y los desequilibrios entre los niveles de ahorro-inversin y en las cuentas con el exterior, que requieren de una participacin del Estado en la economa. En contraposicin, hay que reconocer que el Estado en su participacin econmica cometi excesos y fallas significativas que en algunos aspectos daaron a la sociedad, impactaron los niveles de competitividad de la economa y limitaron los procesos de inversin privada, a causa de que la desplazaron, la inhibieron y sustituyeron. No obstante lo anterior, el Estado debe desempear en los actuales escenarios un nuevo papel en la promocin del desarrollo. Se requiere de un Estado con un perfil activo de promocin de la actividad econmica que no se confunda con los viejos criterios de subsidios y transferencias improductivas de gasto pblico; de alianzas estratgicas y no de enfrentamiento con el sector privado en reas que requieren de una adecuada participacin, fomentando actividades a nivel microeconmico. Avanzar haca la modernizacin del Estado, un mejor Estado, abandonando las reas que no justifican su presencia, para modernizar instituciones y mecanismos donde su intervencin es necesaria por las propias externalidades del mercado y responder con una gestin eficiente de acuerdo a las exigencias de la competencia y de la poltica democrtica. Un Estado que aumente su impacto positivo sobre la eficiencia y eficacia del sistema econmico en su conjunto a travs de reas naturales para la accin pblica: aquellas orientadas a compensar las fallas de mercado; la poltica cientfica y tecnolgica; la superacin de la pobreza; la garanta de los derechos individuales, como el derecho a la educacin bsica y a la salud y a la intervencin en la previsin social y en la preservacin del medio ambiente. Hoy da el reto es avanzar haca la construccin y consolidacin de una teora que precise el nuevo perfil del quehacer estatal para Amrica Latina. Existen avances como los de R. Villarreal, cuya propuesta est a favor de una presencia estatal como actor activo para promover la competitividad de la economa (la mano promotora) y por otro, su gestin para combatir la pobreza (la mano solidaria). O como los del CLAD, que propugnan construir un Estado para enfrentar los nuevos desafos de la sociedad postindustrial, un Estado para el siglo XXI, que adems de garantizar el cumplimiento de los contratos econmicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los derechos sociales y la competitividad de cada pas en el escenario internacional. Se busca, de este modo, una tercera va entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrtico de intervencin estatal .

En la perspectiva mencionada, J. Stiglitz plantea la necesidad de que nuestros pases construyan un tercer camino entre los extremos que han hecho un pobre servicio al mundo en el pasado: los extremos de la economa del laissez faire, del fundamentalismo del mercado, inscrito en las doctrinas neoliberales, por una parte, y la excesiva dominacin o intervencin estatal, por la otra. Una tercera va, que diferir de un pas a otro, dirigida a crear una mejor sociedad, con ms justicia social, y que debe tomar en consideracin la historia y las fortalezas del sector pblico y no-pblico en cada pas, y que debe cambiar con las circunstancias cambiantes. Otro aspecto importante que no debemos obviar es que los mencionados procesos de construccin terica tienen tambin una dimensin poltica. Al respecto, Joan Prats sostiene que la poltica importa para el desarrollo y mucho, asimismo que la ciencia y la tcnica representan aproximaciones tan importantes como limitadas al desarrollo, que a partir de ellas es necesario realizar opciones polticas y que esas opciones no son el simple correlato de la voluntad; por consiguiente, ni la ciencia comprende todas las razones disponibles ni la voluntad poltica se produce en el vaco. Al advertir que no debemos caer en los encantamientos tecnocrticos, recuerda que el Consenso de Washington represent esperemos la ltima ilusin tecnocrtica en materia de desarrollo. En suma, para que haya desarrollo humano en los pases de Amrica Latina ser necesario, adems de una buena propuesta de intervencin del Estado en la economa, una buena poltica.