SISTEMA FINANCIERO Y DESARROLLO ECONOMICO EN MEXICO. FACTORES ESTRUCTURALES DE LA CRISIS ACTUAL Y DESAFIOS PARA EL FUTURO Mtro.

Celso Garrido UAM Azcapotzalco Mayo 2000

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Introduccin En el presente trabajo se reflexiona sobre la evolucin financiera reciente de Mxico y sus perspectivas, desde el ngulo de las funciones sustantivas que deben cumplir las relaciones financieras para apoyar una expansin progresiva y sostenida de las empresas productivas y del conjunto de la economa nacional. Este inters se ubica en el contexto de las circunstancias creadas a partir de la crisis cambiaria y financiera que estall en Mxico en diciembre de 1994. En el tiempo transcurrido desde entonces, el sistema financiero mexicano (SFM) se encuentra prcticamente paralizado en el cumplimiento de aquellas funciones. Con ello se generan graves perjuicios para la mayora de las empresas privadas y los particulares que no tienen otra opcin para resolver sus necesidades financieras. El impacto negativo de esta situacin ha sido reiteradamente reconocido por los distintos actores los que en general explican esta crisis del sistema financiero por factores coyunturales . Algunos sealan las crisis en los mercados financieros internacionales,
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mientras otros apuntan a problemas internos tales como errores de poltica econmica, o dbiles condiciones institucionales o finalmente por crisis sexenales de confianza. Por su parte, SHCP adopt la tesis de que esta crisis responda a un dficit en la formacin del ahorro interno, ya que esto lleva recurrir en exceso al ahorro externo de corto plazo con negativos efectos por su volatilidad .
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En contraste, poca atencin se presta al hecho de que desde 1976 la economa mexicana opera a travs de ciclos (1976-82; 1983-1988;1989-1994; 1995 en adelante). Tampoco se
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Publicado en Confronting development Kevin J. Middlebrook and Eduardo Zepeda (Edit) (2003), Stanford University Press, USA , (89-122) 2 Pueden verse a este respecto interpretaciones de la crisis de 1994 por ejemplo en Calvo et al ( 1996 ) 3 Ver Pronafide 1997-2000, SHCP.

destaca como un fenmeno extraordinario, el hecho de que el sistema bancario privado mexicano halla quebrado dos veces desde 1982 a la fecha, y que en ambas oportunidades fuera rescatado por el gobierno con costos fiscales e institucionales de graves implicaciones para la relacin entre finanzas y produccin que nos ocupa. Por ltimo, no se considera el hecho de que por dos ocasiones, la disposicin de grandes ingresos extraordinarios (excedentes petroleros en 1977-82 y el fuerte acceso a mercados financieros externos 199094) no desat un proceso virtuosos de inversin sino que termin en colapsos financieros de monto siempre creciente. Esto genera mltiples interrogantes, de los cuales los centrales para nuestro estudio son los siguientes. Qu relacin guarda la crisis bancaria iniciada en 1995 y las tendencias econmico- financieras que se han generado en este perodo, con respecto a esa dinmica financiera recurrente a lo largo de un cuarto de siglo? Asimismo, dado que en ese extenso perodo se actu bajo ambientes y circunstancias institucionales tan radicalmente distintas como fueron la etapa de fuerte proteccionismo, intervencionismo y regulacin estatal y la de rpida apertura externa, desregulacin y liberalizacin, Cuales son las constantes que operan para explicar la dinmica cclica recurrente a la que hemos hecho referencia? Al mismo tiempo Qu significado han tenido los mencionados cambios de ambiente institucional para esa dinmica financiera cclica y para el actual proceso de crisis? La respuesta a esas preguntas es compleja dado que el proceso responde a causas de diverso orden y dimensin. En este trabajo asumimos que tanto esta crisis desatada a partir de 1995 como las tendencias en las relaciones entre finanzas y produccin que se derivan de ello, pueden ser explicadas como resultado de cuatro factores que impulsan esos ciclos de largo plazo en el contexto de los cambios registrados en la economa nacional y de esta con la economa y el sistema financiero internacional. El primero de dichos factores es la estructura de grupos industrial-financieros que asumen las grandes empresas mexicanas, los que concentran flujo de efectivo y financiamiento siendo decisivos para el sistema financiero mexicano y su dinmica. Un segundo factor lo 2

constituye la accin estatal de rescatar con fondos pblicos grandes empresas nacionales en general, y particularmente del sector financiero, que fracasan en sus proyectos de inversin, alentando negocios con elevado riesgo moral. El tercer factor son los limitados regmenes y disposiciones legales para regular y supervisar las operaciones del sistema financiero nacional as como su aplicacin insuficiente o dolosa. Estos tres factores generan una dinmica econmico- financiera cclica con tensiones que posibilitan tanto expansiones aceleradas como bloqueos financieros y bruscos colapsos, todo ello con relativa y creciente independencia de la evolucin seguida por la produccin. Sin embargo, esa dinmica solo se completa con la operacin de un cuarto factor, como es el sistema financiero internacional (SFI), cuando fondos financieros internacionales a bajo costo son canalizados peridicamente en grandes montos hacia pases como Mxico, hasta detonar las tensiones del SFM a los niveles mostrados en los sucesivos ciclos desde 1982. Enunciado lo anterior, puede esquematizarse del modo siguiente el comportamiento de los ciclos econmico- financieros desde 1976 y su determinacin sobre la crisis desatada en 1995 y sus tendencias. La dinmica de estos ciclos en general se da a partir de la accin de los grupos industrial financieros nacionales como actores determinantes para la formacin de un sistema financiero privado con fuerte concentracin en la captacin y el financiamiento . Dicho
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sistema ha operado sobre la base de un rgimen informal para la proteccin del riesgo de los grandes negocios con cargo a la deuda pblica y un ambiente laxo y permisivo en la regulacin y supervisin del sistema. Esto crea tensiones porque estimula las acciones financieras especulativas y posibilita crisis, a consecuencia de la dificultad para cerrar las cadenas de deudas creadas con esas modalidades de operacin. Esas tensiones se desarrollan cuando existe una abundante liquidez internacional a bajo costo y prestamistas internacionales dispuestos a relajar su anlisis de riesgo al conceder prestamos a empresas y
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Dadas las limitaciones de este estudio, no se explora lo relativo a las acciones estatales para el control de excedente econmico y sus efectos en la conformacin del sistema financiero.

al gobierno. Al estallar la crisis, quiebran empresas financieras y no financieras lo que da lugar a acciones de rescate por parte del gobierno. Esto aumentar la demanda de fondos pblicos impactando negativamente el financiamiento privado y sumando efectos al ambiente recesivo del mercado interno. Los quebrantos de empresas financieras significan cambios en su organizacin y tipo de propiedad, lo que deteriora su calidad institucional y provoca prdidas en capacidades y aprendizajes logrados durante las dcadas previas. Asimismo, con estos procesos se debilita an ms la relacin del sistema financiero respecto a las necesidades de la produccin. Esto crea un ciclo recesivo que finalmente desemboca en un bloqueo y crisis financiera. Un nuevo ciclo expansivo se inicia cuando se presenta una nueva articulacin favorable entre las tensiones con que se relacionan los factores internos y la dinmica del SFI. Sin embargo, estos ciclos no se repiten inmutables. De una parte porque su dinmica se va agotando hasta llegar a las explosivas condiciones bancarias del ciclo iniciado en 1995, y por la otra porque los propios factores determinantes de los ciclos sufren transformaciones radicales, con lo cual comienzan a configurarse nuevas relaciones y dinmicas econmicofinancieras. Todo ello ocurre adems en un contexto de cambios en el entorno nacional, que ha pasado desde el proteccionismo hacia una economa abierta, desregulada e impulsada por las exportaciones no tradicionales bajo el liderazgo de las empresas privadas. En consecuencia, el proceso econmico- financiero iniciado en 1995 es un punto de inflexin entre el gran arco evolutivo de ciclos cumplidos desde 1976 y el inicio de nuevas modalidades de ciclos econmico- financieros en donde la segmentacin de mercados y la dependencia externa son rasgos decisivos En este orden econmico- financiero actualmente en conformacin, los grandes conglomerados nacionales han perdido en lo general sus empresas bancarias, tienen su dinmica principalmente determinada por su participacin en los mercados internacionales y resuelven el financiamiento de sus proyectos en el exterior mientras que solo complementariamente recurren a los bancos locales. En contraste la mayora de las empresas operan en relacin a un mercado interno donde no hay servicios financieros modernos y eficientes. Por su parte la dinmica macroeconmica en las condiciones de economa abierta pone una fuerte dependencia respecto a los capitales 4

externos de corto plazo y condiciona la evolucin del mercado interno a los equilibrios macroeconmicos necesarios para sostener la expansin internacional. Este orden econmico- financiero no parece asegurar un desarrollo progresivo y sostenible del conjunto de la economa. Por lo tanto resulta de la mayor prioridad realizar reformas a la organizacin econmica y al sistema financiero con el fin de lograr ese propsito de desarrollo. Para exponer este argumento, en la primera seccin se analizan los cuatro factores institucionales de largo plazo que determinan los ciclos, en la segunda seccin se consideran los grandes ciclos y crisis financieras ocurridos en el pas desde 1976 a 1994, en la tercera seccin se analiza la gran crisis bancaria que se desarrolla en el ciclo econmico- financiero abierto desde 1995, y en la cuarta seccin se caracterizan los cambios ocurridos en el curso de este mismo ciclo. Finalmente se concluye con algunas reflexiones sobre los desafos y tendencias que presenta esta nueva configuracin econmico- financiera y se sugieren algunas lneas generales de accin para enfrentar estos problemas. I. CUATRO FACTORES INSTITUCIONALES DE LOS CICLOS FINANCIEROS EN MEXICO DESDE 1976. Esquematizamos brevemente los cuatros factores que en su interaccin determinan la dinmica econmico- financiera seguida en el pas desde 1976. 1. Las estructuras corporativas de las grandes empresas privadas nacionales y la concentracin de la captacin y el financiamiento. Es conocido que en Mxico, las grandes empresas privadas nacionales tienen una estructura corporativa por la cual se organizan como conglomerados que en muchos casos operan empresas financieras y no financieras, con lo que se constituyen en grupos industrialfinancieros. Esto ocurre formal o informalmente desde los setenta. En el Cuadro 1 se ilustra este hecho con la conformacin de propietarios que compraron bancos en la privatizacin realizada a comienzo de los noventa. Esta articulacin industrial- financiera en los conglomerados nacionales es mucho ms amplia ya que hay empresas que no tienen formalmente propiedad sobre una institucin financiera pero pueden tener este tipo de configuracin empresarial. Esto ocurre cuando los principales propietarios de los grupos industriales tienen fuertes inversiones en instituciones 5

financieras y participan en sus Consejos de Administracin. Lo anterior se combina con el hecho de que estas grandes empresas mexicanas son caractersticamente propiedad de grupos familiares, dando bases para que las cabezas de esos grupos tambin realizen inversiones en los otros conglomerados y participen en sus Consejos de Administracin hasta llegar a conformar una compleja red de directorios, mediante lo cual y en distinto grado ejercen control sobre las empresas.

CUADRO 1 B A N C O S P R I V A T I Z A D O S / P O R C O B E R T U R A T E R R I T O R I A L.
COBERTURA TERRITORIAL NACIONALES NOMBRE BANAMEX BANCOMER SERFIN BANCO INTERNACIONAL GRUPO COMPRADOR ACCIVAL/GPOS. REGIONALES VAMSA/GPOS. REGIONALES OBSA/GPOS. REGIONALES PRIME PRESIDENTE DEL GRUPO: R.HERNANDEZ/ A.HARP EUGENIO GARZA LAGUERA ADRIAN SADA ANTONIO DEL VALLE/JUAN SANCHEZ NAVARRO AGUSTIN LEGORRETA RAYMUNDO GOMEZ FLORES CARLOS CABAL PENICHE CARLOS GOMEZ Y GOMEZ J.M.MADARIAGA ANGEL RODRIGUEZ ROBERTO ALCANTARA ORIGEN DEL COMPRADOR CASA DE BOLSA VISA VITRO INDUSTRIA REGION DF NUEVO LEON NUEVO LEON Y DF DF FECHA DE COMPRA 08/26/91 10/28/91 06/27/91 06/28/92

MULTIBANCO COMERMEX BANCA CREMI UNION (EX BCH) BANCO MEXICANO SOMEX MULTIBANCO MERCANTIL BANPAIS BANCRECER

INVERLAT EMP. DE JALISCO EMP. DEL SUROESTE INVERMEXICO PROBURSA MEXIVAL EMP. DE D.F. Y GUANAJUATO GBM ESTRATEGIA BURSATIL ABACO

CASA DE BOLSA DINACAMIONES AGRO INDUSTRIA GRUPO INDUSTRIAL DESC CASA DE BOLSA TRANSPOR TISTA TRANSPOR TISTA CASA DE BOLSA CASA DE BOLSA CASA DE BOLSA CASA DE BOLSA CASA DE BOLSA CASA DE BOLSA

DF GUADALAJ ARA SURESTE DF DF DF Y NORESTE EDO. DE MEXICO, GTO., ETC. DF SINALOA NUEVO LEON NORTE Y CENTRO JALISCO DF JALISCO NUEVO LEON

02/10/92 06/29/91 11/11/91 03/05/92 06/10/91 06/17/91 08/19/91

MULTIREGIONA L

BANCO DEL ATLANTICO BANORO REGIONALES BANCA CONFIA

03/29/92 07/ /92 08/05/91 06/12/91 05/04/92 06/07/92 06/14/92

JORGE LANKENAU MARCELO MARGAIN

BANCO DE ORIENTE GRUPO MARGEN BANCO PROMEX BANCO DEL CENTRO BANORTE FINAMEX MULTIVALORES MASECA/GAMES A

ROBERTO GLZ.BARRERA/ ALBERTO SANTOS DE HOYO

AGRO INDUSTRIA

FUENTE: SECRETARIA DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO.

Estas estructuras corporativas se acompaan con elevados de grados de concentracin econmica en los mercados donde operan. En el caso del sistema financiero esto resulta de las limitaciones histricas para que participaran bancos extranjeros en el mercado local y por la poltica de la Secretara de Hacienda que promova la concentracin bancaria en razn de lograr economas de escala. Por su parte en los sectores productivos donde operan estos conglomerados, han mantenido tradicionalmente fuerte poder oligoplico. Solo como indicador de esta situacin puede verse la evolucin que ha tenido la participacin de este tipo de empresas dentro de encuesta de las quinientas mayores empresas elaborada por la Revista Expansin, que se presenta en el Cuadro 2
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Cuadro 2 Participacin en la muestra de 500 mayores empresas ( 1 ) Por tipo de propiedad segn nmero de empresas
1987 Tipo de Propiedad Estatal Privada Nacional Multinacional Total 44 366 89 499 9,00 73,2 17,80 100,00 13 411 75 499 2,80 82,2 15,00 100,00 4 404 91 499 0.80 80.96 18.24 100.00 Abs. % 1990 Abs. % 1996 Abs. %

Fuente : Revista Expansin Varios aos ( 1) No incluye PEMEX

Las mencionadas estructuras corporativas y el grado de concentracin que caracteriza a estos conglomerados se corresponden con las modalidades con que estos forman sus ganancias netas. Estas resultan de la conjuncin entre las que obtienen en la operacin de sus negocios regulares y las que logran con operaciones financieras de uno u otro tipo en los diferentes circuitos financieros donde participan. Lo significativo de ello no es el hecho de que estas empresas combinen ambos tipos de utilidades, ya que esto es normal en cualquier empresa relativamente grande. Lo que destacamos es el efecto sobre las relaciones financieras que tiene esta conjuncin de
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Este cuadro se presenta solo a manera de ilustracin porque la muestra de Expansin tiene fuertes limitaciones debido a su mtodo de construccin. Notoriamente las empresas extranjeras resultan subestimadas. Sin embargo, es representativo el orden de magnitudes en cuanto al incremento de la concentracin de las privadas nacionales dentro del total de las grandes nacionales, lo que se explica por las privatizaciones de empresas pblicas.

ganancias operativas y financieras, cuando lo realizan empresas con elevados grados de concentracin en ambos campos de actividad. Como resultado de lo anterior, este tipo de grandes empresas privadas nacionales tienen un papel decisivo en la apropiacin y asignacin de fondos dentro del sistema econmico y financiero nacional. Esto no solo determina su competitividad frente a otras empresas debido a las posibilidades que disponen para resolver sus necesidades financieras sino tambin por el efecto que tiene este poder empresarial sobre la conformacin de la estructura del sistema financiero. Sin embargo, esta misma modalidad para la conformacin de las utilidades bajo un elevado poder de articulacin industrial- financiera genera peridicamente tensiones y conflictos entre los objetivos propios de las empresas respecto al propsito de mantener una sana vinculacin del sistema financiero con las actividades de produccin y consumo. Esto se presenta en momentos de crisis cuando estas empresas deben optar entre mantener las ganancias corporativas, preservar el patrimonio de sus propietarios y asegurar la subsistencia de sus empresas frente a la demanda de preservar la estabilidad de las finanzas nacionales en el pas y en su relacin con el exterior. Esta tensin se ha resuelto histricamente con una fuerte salida de capitales del pas y graves crisis del sistema financiero y del financiamiento para el resto de los agentes. 2. Acciones estatales para socializar prdidas frente al riesgo de negocios de las grandes empresas nacionales y conductas de riesgo moral . Un segundo factor para explicar el comportamiento de largo plazo seguido por el SFM lo ofrece una institucin informal iniciada desde hace ms de dos dcadas entre el estado y los grandes empresarios privados nacionales. En esta relacin, cuando el riesgo de negocios de las empresas llevaba a que estas enfrentaran una situacin de quiebra, el estado asumira que debera absorber dichas prdidas utilizando para ello fondos pblicos. En caso de no disponerlos, el estado los debera financiar con emisin monetaria o colocando ttulos de deuda pblica. El significado de esta prctica estatal es que el riesgo de negocios deja de resolverse por la disciplina del mercado y en su lugar lo hace mediante la socializacin de las prdidas con cargo al conjunto de la poblacin a travs de la deuda pblica. Conforme a su naturaleza, la operacin de esta institucin informal ha tenido carcter discrecional ya que se cumpli mediante negociaciones de los empresarios afectados con la 9

dirigencia estatal de alto nivel, particularmente las dependencias del sector financiero pblico en el gobierno central. Al mismo tiempo puede sealarse que estas relaciones entre el estado y sectores de grandes empresas privadas nacionales han favorecido y propiciado una conducta empresarial frente al riesgo de negocios del tipo de lo que en la literatura se denomina en general como riesgo moral. La misma se produce cuando una empresa asume inversiones con riesgos extraordinarios o altamente factibles de no cubrirse, con base en el supuesto de que si logra una negociacin exitosa su posible quebranto podra ser cubierto por el Estado con fondos pblicos, logrando de ese modo que esas prdidas sean socializadas al ser asumidas por el conjunto de la comunidad. Esta es una conducta que puede desarrollarse tanto en negocios industriales como financieros. Particularmente en este ltimo campo, esa conducta de "riesgo moral" se presenta cuando un agente financiero gestiona fondos ajenos colocndolos en operaciones de muy alto riesgo, con base en el supuesto de que en caso de prdidas el Estado garantiza implcita o explcitamente el reembolso de los fondos a los inversionistas o depositantes. Bajo esta lgica, en un perodo de doce aos el estado rescat dos veces de la quiebra a los bancos y otros intermediarios financieros. El esquema siguiente resume las etapas y operaciones principales que tuvo esta institucin informal en el curso del perodo de estudio.

CUADRO 3 EVOLUCIN DE LOS RESCATES DE EMPRESAS EN QUIEBRA POR PARTE DEL GOBIERNO CENTRAL 10

EN LOS SETENTA Economa cerrada con intervencin estatal ESTATIZACION DE EMPRESAS PRIVADAS QUE QUEBRABAN AUGE DE LA EMPRESA PUBLICA POR APROPIACIN DE EMPRESAS PRIVADAS

EN LOS OCHENTA Economa cerrada con intervencin estatal ESTATIZACION DE LA BANCA Y SOCIALIZACION DE LA DEUDA BANCARIA EXTERNA PROGRAMA FICORCA PARA EL RESCATE DE GRANDES GRUPOS ECONOMICOS QUEBRADOS POR SU DEUDA EXTERNA AMPLIACION DE DEUDA PUBLICA EXTERNA PARA FINANCIAR LA SALIDA DE CAPITALES (FUGA) ANTE LA POSIBILIDAD DE DEVALUACION

ENTRE 1990 Y 1994 Economa abierta y desregulada (CONTRACARA DEL RIESGO MORAL SOCIALIZANTE FUE FACILITAR PRIVATIZACIONES PRIVILEGIADAS Y SIN VIABILIDAD) PRIVATIZACION PRIVILEGIADA DE EMPRESAS PUBLICAS INDUSTRIALES, COMERCIALES Y DE SERVICIOS PRIVATIZACIN PRIVILEGIADA DE BANCOS, ASEGURADORAS, ALMACENES DE DEPOSITOS PRIVATIZACIN PRIVILEGIADA DE CARRETERAS

DESDE 1995 EN ADELANTE Economa abierta y desregulada

RESCATE DE LOS BANCOS COMERCIALES PRIVATIZADOS VIA FOBAPROA RESCATE DE CASAS DE BOLSA VIA FEMEVAL RESCATE DE PROGRAMAS CARRETEROS RESCATE DE GRANDES EMPRESAS VIA BANCOMEX RESCATE DE LOS INVERSIONISTAS NACIONALES Y EXTRANJEROS EN EL MERCADO DE TESOBONOS VIA FMI / RESERVA FEDERAL USA GESTIN ASIMTRICA DE LOS QUEBRANTOS EN LAS DISTINTAS CADENAS DE DEUDAS

Fuente: Elaboracin propia con base en fuentes documentales y hemerogrficas

En consecuencia, puede sealarse que hay una relacin entre la prctica estatal de proporcionar un seguro implcito a riesgos de negocios de grandes empresas y la prctica de un sector de grandes empresas que concreta proyectos de inversin con la posibilidad de desarrollar conductas de "riesgo moral" porque el estado puede absorber sus quebrantos. Eso establece un vinculo lgico entre acumulacin de capital de esas corporaciones y la evolucin de la deuda pblica interna y externa. Esas condiciones en la dinmica de dicha acumulacin, inducen a expandir el componente de la deuda pblica, con lo que esta posibilidad de socializar forzadamente prdidas si fracasan las inversiones, se suma a los costos provocados por los subsidios con los que el estado concurre para formar las ganancias de algunas empresas privadas. Es importante destacar que si bien este tipo de institucin informal se gener durante el 11

proteccionismo se ha prolongado y aumentado notoriamente bajo las nuevas condiciones de liberalizacin, apertura externa y anti- intervencionismo pblico creadas con las reformas econmicas hacia el mercado iniciadas desde mediados de los ochenta. Asimismo tambin interesa subrayar el hecho de que la operacin de esta institucin informal ha estado detrs de los bruscos cambios en la estructura institucional del sistema bancario. Como se registra en el cuadro, desde 1982 los bancos primero estuvieron nacionalizados, luego fueron privatizados y ms adelante nuevamente estatizados de hecho con la crisis de 1994. Estos cambios significan bruscos trastrocamientos en la organizacin y operacin de dichas empresas financieras, lo que produjo graves deterioros en la calidad institucional de los mismos, por la prdida de saberes y aprendizajes logrados a lo largo del tiempo. Al repetirse en sucesivos ciclos, esto crea un costo institucional implcito en la gestin estatal de los riesgos de negocios privados, tanto o ms importante que los costos financieros provocados por los rescates. 3. Regmenes y disposiciones legales para regular y supervisar operaciones en el sistema financiero. Consideramos ahora lo correspondiente a los regmenes y disposiciones que durante estos aos han aplicado para regular y supervisar las operaciones del sistema financiero. En primer lugar es conveniente sealar que en el curso de las ltimas dos dcadas se han conocido siete reformas a las legislaciones que norman las instituciones, mercados y regulaciones del sistema financiero. Estas han provocado cambios radicales y en direcciones contrapuestas, lo que ha resultado adverso para consolidar el desarrollo de las instituciones y sus prcticas. En el esquema del Cuadro 4 resumimos la evolucin desde los setenta que ha seguido la organizacin de mercados e instituciones, as como los cambios en las modalidades regulatorias, todo ello a consecuencia de las distintas reformas al sistema financiero. CUADRO 4 MODALIDADES SEGUIDAS POR BANCA Y BOLSA Y POR LAS REGULACIONES DEL SFM 12

Antes de 1982
Banca mltiple mixta y grupos financieros Mercado de valores muy pequeo y cerrado al capital externo Rgimen de SHCP/Banco Central no autnomo, desde el cual se administran los mercados financiero en conflicto con la banca privada nacional

1982-1988
Banca nacionalizada

1989-1994
Bancos y grupos financieros privados nacionales Mercado de valores crece rpidamente por llegada de capital externo Rgimen de Banco Central no autnomo con desregulacin bancaria en el pas. El BC regula flujos internacionales va tasas de ttulos pblicos y administra severamente la estabilidad de precios Rgimen regulatorio hacia los intermediarios privados es muy dbil.

1995 en adelante
Bancos y grupos financieros privados nacionales y extranjeros Mercado de valores contina creciendo con capital externo Rgimen de Banco Central autnomo con desregulacin bancaria y apertura externa. El BC regula flujos internacionales va tasas de ttulos pblicos y administra severamente la estabilidad de precios Rgimen regulatorio bancario reformado por influencia de Estados Unidos pero an muy dbil. REFORMAS FINANCIERAS DE 1995 y 1998-99

Mercado de valores crece por ttulos de deuda pblica y cerrado al capital externo Rgimen de SHCP/ Banco Central no autnomo, desde el que se administran los mercados financieros con subordinacin a las necesidades financieras del gobierno

REFORMAS REFORMA FINANCIERA FINANCIERAS EN 1982 Y DE 1977 1984

REFORMA FINANCIERA 1989-90 Y 1993

Fuente: Elaboracin propia con base en las legislaciones bancarias respectivas

Estos formidables cambios en el marco legal y regulatorio del sistema financiero nacional reflejan las variables relaciones del gobierno con los empresarios mexicanos del sector financiero, particularmente la banca y la bolsa, y a partir de los noventa tambin muestra las presiones de los agentes financieros extranjeros y la Reserva Federal de Estados Unidos. En segundo lugar, debe destacarse como elemento caracterstico de este factor que a lo largo de los aos considerados, el hecho de que en mltiples ocasiones estos regmenes fueron aplicados por las autoridades responsables de modo insuficiente o francamente doloso. Esto posibilit que particulares realizaran de manera muy riesgosa o irregular operaciones

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financieras y tambin que ante problemas de los intermediarios se aplicaran los seguros de depsitos a los particulares de tal manera que finalmente se pona al SFM fuera de control. 4. Las condiciones institucionales del sistema financiero internacional El cuarto factor en la dinmica cclica que nos ocupa es el sistema financiero internacional (SFI) que en su accin bajo las actuales condiciones, puede detonar peridicamente las tensiones del SFM hasta que se alcanzan los niveles de explosividad mostrados en los sucesivos ciclos desde 1982. Como es sabido, desde la crisis del dlar a comienzo de los setenta hay indefinicin en el sistema monetario internacional, mientras que la acelerada expansin de los llamados eurodlares permite crear liquidez internacional con carcter privado no regulada por los
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bancos centrales o el Fondo Monetario Internacional. Esto impulsa el desarrollo del financiamiento internacional mediante eurocrditos y eurobonos. Todo ello se acompaa con procesos de innovacin financiera permanente para administrar y transferir riesgos mediante productos derivados, as como incrementar la liquidez de los instrumentos y aumentar la oferta de crdito disponible en los sistemas financieros. Estas y otras transformaciones han llevado a la globalizacin y transnacionalizacin de los movimientos internacionales de dinero y capitales, as como los bancos y otros agentes que operan en estos circuitos. Esas nuevas relaciones monetarias y financieras internacionales ha propiciado una extraordinaria ampliacin de la liquidez internacional bajo condiciones sistmicas de inestabilidad y volatilidad. . Dadas estas fuerzas transnacionales, desde mediados de los ochenta las autoridades financieras y burstiles de los pases en desarrollo han tenido continuas presiones para liberalizar las operaciones de sus mercados financieros a empresas financieras e inversionistas extranjeros. Particularmente esto se concreta en la liberalizacin de la cuenta
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Originalmente con esto se denominaba a los depsitos en dlares creados por bancos en espacios econmicos europeos fuera del control de la Reserva Federal estadounidense. Posteriormente este concepto se generaliz para otras monedas fuertes y otros espacios econmicos, por lo que en general hablamos de euromonedas como la creacin de liquidez bancaria privada supranacional, ya que est fuera del control del conjunto de bancos centrales.

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de capitales, la autorizacin a bancos extranjeros para que operen en el pas, y la desregulacin de los mercados de valores a la inversin extranjera que da origen a los llamados mercados emergentes de los pases en desarrollo. Al mismo tiempo con esto tambin se crean factores desestabilizantes de los sistemas monetarios, bancarios y cambiarios nacionales, particularmente en los pases en desarrollo, debido a los efectos sobre los mismos que pueden provocar los grandes movimientos financieros especulativos internacionales de corto plazo que permiten realizar aquellos mercados. Un ejemplo de eso es la correlacin que se observa en un amplio nmero de pases entre la entrada de capitales de corto plazo y la crisis en sus sistemas bancarios, de lo cual se ilustran algunos casos en el Cuadro 5 Cuadro 5 Expansin del crdito y crisis bancarias Perodo de PAIS Argentina entrada de Ingreso como por ciento del Aos de crisis bancarias Crecimiento del PIB1 -1.79 14.34 3.35 -3.45 n.d. 3.52 n.d.

capitales PIB 1979-82 1.98 1980-82 1992-93 4.03 1994-95 Brasil 1992-94 2.19 1995 Chile 1978-1981 1.68 1981-83 1989-1994 5.48 n.d. Malasia 1980-1986 6.66 1985-1988 1989-1994 9.75 Sin crisis Fuente: Private capital flows in developing countries World Bank, 1997

En el caso de Mxico este fue un factor que oper en el perodo 1979- 82 hasta desembocar en la nacionalizacin de la banca as como en 1990-94 seguido por la quiebra bancaria en 1995. Cuando la oferta de fondos internacionales a bajos costos se incrementa cclicamente bajo motivaciones financieras de corto plazo, se crean las presiones mencionadas en la dinmica del sistema financiero local. Esta influencia del SFI parece estar acelerndose desde 15

mediados de los noventa, con la secuencia de crisis que inici Mxico en 1994 con el llamado Efecto Tequila seguido luego por las crisis rusas y asiticas. A consecuencia de esta evolucin se ha hecho evidente que el SFI se ha constituido en un problema central para la marcha de las economas nacionales, particularmente de los pases en desarrollo. En trminos de las instituciones financieras internacionales esto se debate como el problema de la arquitectura del SFI y los nuevos roles del FMI y el Banco Mundial. II. LOS CICLOS ECONOMICO- FINANCIEROS ENTRE 1976 Y 1994.

Con base en los elementos presentados en la seccin anterior podemos ahora analizar desde la perspectiva de nuestra hiptesis los ciclos econmico- financieros en Mxico a los que definimos por los intervalos entre estallidos de crisis financieras. A partir de 1976 el pas ha conocido cuatro de estos ciclos econmico- financieros,. El primero inicia en dicho ao y termina en 1982 con la crisis de la deuda externa y la nacionalizacin de la banca. El segundo comienza en 1983 y termina en 1987-88 con la quiebra burstil, la amenaza de hiperinflacin y el desemboque en los Pactos de Estabilizacin. El tercero inicia en 1989-90 y finaliza en 1994 con la crisis de los Tesobonos y el quebranto del sistema bancario. El cuarto comenz en 1995 y contina hasta la fecha. En la grfica 1 se esquematizan esos ciclos con base en el comportamiento seguido por la inversin as como por el ahorro interno y el externo, en sus relacin con los cierres de cada ciclo financiero con crisis peridicas.

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Grfica 1 Ciclos econmico financieros 1970 - 1999

CICLOS DE INVERSIN, AHORRO INTERNO Y AHORRO EXTERNO Y EVOLUCIN FINANCIERA
30 Cr isis estr ucutral del m odelo pr oteccionista P er rim ajuste estructural Segundo ajuste estructural desregulacin financiera interna P ost E fecto Tequila Apertura financiera externa

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20

15 % del PIB

Q ieb a d l u r e s e a b ca io ist m an r

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Q ie r d l u ba e sist m e a b n io a car y b r t u s il Q ie r u ba br t u s il

Inversin Ahorro externo Ahorro interno bruto

0
19 70 19 72 19 74 19 76 19 78 19 80 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98

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-10

Fuente: Elaboracin propia con informacin de Inegi y Banco de Mxico

La coincidencia de crisis financieras peridicas con el fin de los perodos sexenales de gobierno ha sido interpretada en el sentido que hay una correlacin causal que explica las primeras por lo segundo, en funcin de la confianza poltica. En el ciclo en curso esto genera expectativas de que pueda desembocarse tambin en una crisis con el cambio de gobierno. Ello llev a establecer medidas de poltica econmica como el llamado blindaje financiero instrumentado desde 1999 por el Banco de Mxico para prevenir que esto ocurra. En contraste con ese enfoque de corto plazo nuestro estudio se interesa por el carcter estructural que tienen esos ciclos. Se los considera como ciclos econmico- financieros y se analiza su dinmica en funcin de la interrelacin entre los cuatro factores presentados en la seccin anterior, as como las transformaciones que sufren dichos ciclos a consecuencia de cambios en esos mismos factores. Todo ello en el contexto de los cambios ocurridos en la 17

estructura econmica del pas durante estos aos cuando se desarroll la crisis de la sustitucin de importaciones y se produjo la transformacin estructural hacia una economa abierta, desregulada e impulsada por las empresas privadas. En esta seccin consideramos de manera breve los tres ciclos cumplidos entre 1976 y 1994, dejando el ciclo iniciado en 1995 para verlo con ms detalle en la prxima seccin.. El ciclo 1976-82 Este ciclo comienza en 1976 luego de la gran devaluacin y una crisis externa, culminando en 1982 con una nueva crisis financiera interna y externa de magnitud mayor que la anterior. Este ciclo estuvo marcado por el impacto que provoc el aumento en los precios internacionales del petrleo en la economa, las empresas y el gobierno mexicano, ya que con ello pareca resolverse la restriccin financiera externa que se presentaba como causante de los problemas para el desarrollo del pas. Sin embargo, este incremento de ingresos externos proporcionados por el petrleo no sirvi para iniciar un sendero sostenido de crecimiento. De una parte porque ese aumento de precios se dio junto con un extraordinaria abundancia de fondos en los mercados internacionales. En el caso de Mxico estos fondos se ofrecieron a las grandes empresas y al gobierno mexicano con muy bajo nivel de anlisis de riesgo por parte de los prestamistas internacionales, contando con el petrleo como colateral que garantizaba la operacin. De otra parte, porque en Mxico los principales actores econmicos operaron en la lgica de una pugna creciente por controlar y aplicar los nuevos excedentes petroleros con fines contrapuestos. Para ello cada actor aprovech las condiciones del sistema financiero local e internacional, lo que termin dispersando aquella disponibilidad financiera sin impacto positivo para el desarrollo. En su lugar, se desat un explosivo crecimiento de la deuda externa que oper como el medio principal para anticipar la disposicin y el uso de aquellos excedentes. Durante este perodo los grandes conglomerados industrial-financieros registraron una expansin acelerada con base en actividades muy diversificadas orientadas al mercado interno, lo que fue financiado por medio de sus bancos y contratando importantes montos de deuda externa. Asimismo estos conglomerados, en particular sus bancos, tuvieron una 18

creciente participacin en operaciones financieras con el exterior. De una parte captando fondos para realizar arbitraje de intereses aprovechando la estabilidad cambiaria y los importantes diferenciales entre los intereses locales y los del exterior. De otra parte, participaron con bancos transnacionales en financiar la deuda pblica mexicana desde el exterior, mediante la concesin de crditos sindicados al gobierno mexicano. El actor estatal se expandi tambin aceleradamente en estos aos, particularmente bajo el impulso del sector que impuls profundizar la industrializacin mediante un creciente control de las empresas publicas. Esto se combin con las acciones gubernamentales cuando interviene para absorber las prdidas por riesgos de negocios privados, ya que en este perodo ello conoci un fuerte impulso cuando se fueron haciendo evidentes los efectos del agotamiento en el modelo de sustitucin de importaciones y muchas empresas desembocaron en situaciones de quiebra. Con el argumento de proteger el empleo, el estado asumi un buen nmero de empresas privadas que enfrentaban esa situacin. Segn Acle y Vega (1985) en una muestra de 132 empresas pblicas, el 53% de las mismas haban sido previamente empresas privadas y luego absorbidas por el estado de manera directa o indirecta. Industrias enteras como el caso de la del azcar conocieron este tratamiento por parte del estado, cuando las condiciones del mercado y los modos de gestin empresarial privado llevaron a los ingenios a la quiebra. Por lo que se refiere al sistema financiero y su regulacin hay que sealar primero que en la segunda mitad de los setenta se estableci un rgimen de banca universal con presencia mixta de empresas privadas y estatales, y manteniendo la tradicional exclusin de las empresas extranjeras para participar en el sistema. Bajo este sistema se expandi el financiamiento al consumo privado y principalmente al sector de grandes empresas privadas y pblicas. La regulacin y supervisin del sistema estuvo marcada por los crecientes enfrentamientos entre el gobierno y los grupos financieros, en relacin al control y aplicacin de la captacin bancaria para financiar el dficit pblico. Esto condujo a fenmenos de desintermediacin interna, fuga de capitales, especulacin bancaria as como acelerado crecimiento del dficit comercial y de la deuda externa pblica y privada, en todo cual tuvieron un papel central dichos grupos financieros. De conjunto, una situacin que en su momento fue caracterizada como estrangulamiento financiero (Quijano, 1983). Cuando caen los precios del petrleo y se 19

acelera la fuga de capitales al exterior, esta tensin desemboca en la nacionalizacin bancaria y la crisis de la deuda externa. El ciclo 1983-88 En trminos financieros, el ciclo que se abre en 1983 y culmina 1988 estuvo marcado por los efectos de la crisis estallada en 1982. Para nuestros fines destacamos de ello, de una parte la imposibilidad de servir la deuda externa privada y pblica, de la otra la virtual situacin de quiebra de lo conglomerados industrial- financieros nacionales, y finalmente las respuestas del estado a estos problemas y el impacto que ello tuvo en la propia actividad econmica del estado, en el SFM y en la evolucin de la economa nacional. A consecuencia de la crisis de la deuda externa, Mxico no pudo sostener sus compromisos internacionales y qued fuera de los mercados financieros internacionales voluntarios. Para evitar la moratoria, el gobierno mexicano acept las condiciones impuestas por los bancos transnacionales acreedores de Mxico, que exigieron al pas cumplir con sus compromisos bajo la garanta del gobierno, antes de retomar el sendero del crecimiento. Eso signific sumir al mercado interno en el estancamiento y hacer que Mxico se convirtiera en un exportador neto de capitales. Al iniciar este proceso los conglomerados nacionales se encontraban ante dos graves problemas. El ms inmediato era que estaban en una quiebra de hecho, tanto de sus grandes empresas industriales como de sus bancos, lo que en el corto plazo fue consecuencia del impacto que provoc la devaluacin sobre su deuda externa. Al mismo tiempo, la medida gubernamental de nacionalizar la banca signific a estos grupos un grave cambio en su estructura y una nueva condicin en sus actividades econmicas al perder el control del sistema financiero local. Por su parte, el estado se encontraba en una situacin compleja, porque de una parte enfrentaba la insolvencia de corto plazo para pagar su deuda externa, aunque esto era manejable ya que al ser el titular de los derechos sobre el petrleo dispona de los flujos de ingresos que ello generara . Pero al mismo tiempo, al ser el garante de todo la deuda externa
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La crisis de 1994 pondra esto en claro cuando frente a la crisis de los Tesobonos, el Gobierno mexicano tuvo que asumir el oprobio de entregar a la Reserva Federal de los Estados Unidos la factura de las

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del pas ante los bancos transnacionales, tambin deba asegurar el cumplimiento de las obligaciones externas por parte de las empresas privadas. La estrategia gubernamental para procesar esta crisis de la deuda externa, tuvo cuatro elementos principales: renegociar con los acreedores y continuar pagando; promover nuevas actividades exportadoras no tradicionales generadoras de divisas para pagar la deuda externa; realizar el rescate financiero de las grandes empresas privadas en quiebra de hecho y promoverlas como lderes de una nueva economa exportadora; y finalmente reorganizar las relaciones financieras en el pas con el fin de captar el excedente econmico con el que pagar el servicio de la deuda externa. La renegociacin de la deuda externa fue problemtica pero se logr ya que los bancos acreedores buscaban evitar la moratoria de Mxico. Tambin se inici una nueva evolucin exportadora bajo el impulso de las empresas automotrices estadounidenses a lo que se fueron sumando las grandes empresas nacionales. Esto se acompa con la reduccin de importaciones para tener supervit en el comercio exterior, y con ello lograr un balance neto exportador de capitales como se requera para cumplir con el servicio de la deuda. En contraste, el rescate de los conglomerados en quiebra se combin de tal manera con la reorganizacin de las relaciones financieras para el pago de la deuda externa, que llev a desembocar en la crisis financiera interna con que se cerrara este ciclo 1988. Dicho rescate signific asumir grandes volmenes de pasivos privados con cargo a la deuda pblica. Un primer paso en esa direccin fue la nacionalizacin de la banca. Con ello el estado tom la obligacin de pagar la deuda externa de los bancos as como absorbi los depsitos en mexdlares dentro del pas, todo lo cual evit a los conglomerados
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propietarios de esos intermediarios asumir los costos de esas quiebras . Un segundo gran acto
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exportaciones petroleras como garanta de los fondos aportados por esa y otras instituciones internacionales para rescatar a los inversionistas estadounidenses que haban quedado atrapados en la quiebra de dichos ttulos mexicanos. 8 Se denominaban como mexdlares a los depsitos bancarios denominados en dlares que se abran en el pas utilizando pesos y que permitan retirar dichos fondos en dlares. Esto oper hasta 1982 y finaliz en un quebranto para los depositantes ya que los bancos solo regresaron pesos cotizados a un tipo de cambio muy inferior al del mercado. 9 Adicionalmente el estado asumi otras medidas de carcter general para la cobertura de los riesgos de negocios privados. De una parte absorbi el costo de la abultada cartera vencida de estos bancos, generada a consecuencia de la insolvencia de los deudores ante la recesin que sigui al estallido de la crisis de la deuda.

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gubernamental para el rescate empresarial fue el programa denominado Fideicomiso para la Cobertura del Riesgo Cambiario (Ficorca) que se aplic para procesar la deuda externa de las grandes empresas industriales y comerciales, lo que les permiti reestructurar sus pasivos externos con subsidios pblicos y cobertura del estado. El estado asumi posiciones dominantes en la demanda del ahorro interno, ante la necesidad de disponer de medios para atender las obligaciones que generaban la deuda externa pblica y privada as como otros costos de los rescates empresariales. Esto fren y condicion la marcha de todo la economa. Para captar este ahorro, el estado recurri de una parte al ahorro forzoso mediante la inflacin, y de la otra impuls la expansin de la deuda pblica interna. Esto ltimo lo hizo absorbiendo la captacin bancaria va el encaje y expandiendo sus emisiones de bonos pblicos en el mercado de valores. Esto se acompa con reformas a dicho mercado, de las cuales la ms importantes para nuestro anlisis fue la privatizacin de las casas de bolsa ya que esto permiti a los conglomerados recuperar posiciones en el sistema financiero. Con ello estos conglomerados obtuvieron el control del mercado de la deuda pblica interna que fue fuente principal de utilidades financieras durante el perodo. Este mercado de bonos pblicos se dinamizaba por la oferta de bonos por parte del gobierno y su demanda por el sector privado que encontraba ventajosos los rendimientos financieros de esos ttulos frente a los que lograra con una inversin productiva en el pas. Dentro de estos demandantes de bonos, los conglomerados nacionales ocupaban un lugar destacado al colocar en ese mercado la liquidez en moneda nacional obtenida con el Ficorca. Las utilidades financieras obtenidas por estas otras operaciones en la bolsa, potenci la reestructuracin de estos conglomerados hacia la actividad exportadora. En el contexto de este ciclo, las regulaciones financieras se aplicaron de manera extremadamente laxa. De una parte bajo la presin de facilitar la captacin de fondos va la banca y la bolsa por parte del gobierno. Asimismo, como se aceptara ms adelante cuando la privatizaron los bancos, fue muy pobre la supervisin del gobierno sobre la gestin de los bancos nacionalizados. Tambin fue muy cuestionable la supervisin desarrollada por los organismos gubernamentales sobre las casas de bolsa en sus operaciones del mercado de
Por otra parte aplic un mecanismo implcito de proteccin para el riesgo cambiario al continuar contratando deuda externa para sostener la oferta de dlares con los cuales pudo concretarse una importante y continua salida de capitales del pas durante el perodo.

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valores, lo que se hara evidente luego de la crisis de la bolsa en 1987. La organizacin financiera establecida por el estado gener un espiral de deuda pblica interna- inflacin que llev a una expansin creciente de dicha deuda. Esto tuvo un impacto demoledor sobre la actividad estatal, ya que los costos financieros de la deuda pblica interna se constituyeron en una causa principal del dficit pblico, por lo que este segua creciendo a pesar de contraccin muy notablemente del gasto corriente y la inversin gubernamental.. Finalmente todo esto signific el bloqueo del financiamiento para las empresas y los consumidores, y gener la amenaza de un colapso fiscal y un estallido hiperinflacionario. Con el colapso burstil de octubre de 1987, nuevamente oper la conducta gubernamental para proteger los riesgos de negocios privados. Esto ocurri cuando la cada de la bolsa amenaz con la quiebra a las casas de bolsa y a muchos grandes inversionistas, lo que fue enfrentado por el gobierno entre otras vas, mediante grandes operaciones de compra de acciones realizadas por Nacional Financiera. Con ello se pudo sostener temporalmente el precio de las acciones y permiti a muchos grandes inversionistas informados salir del mercado antes del derrumbe de los precios. De conjunto el ciclo se cierra bajo el nerviosismo de ese ambiente donde se presentaron fuertes presiones devaluatorias y tendencias al incremento muy acelerado de los precios, todo lo cual logr ser controlado a partir de que se establecieron exitosamente Pactos de Estabilizacin entre el gobierno, las empresas y los sindicatos.

El ciclo 1989-94 A partir de 1989-90 se abre el tercer ciclo financiero que habra de concluir en 1994 con una nueva crisis. Este ciclo estuvo marcado por varios cambios radicales ocurridos muy rpidamente en los comienzos del mismo. En primer lugar el regreso de Mxico a los mercados financieros internacionales voluntarios, debido a la Negociacin Brady para la deuda externa del pas. Con esto empresas y gobierno podan acceder nuevamente al financiamiento internacional. En segundo lugar, el gobierno implement una reforma financiera por la cual se privatizaron 23

los bancos y se autorizaba la formacin de grupos financieros 10. En esa reforma se mantuvo el proteccionismo cerrado sobre esta actividad ya que solo un reducido grupo de grandes empresarios nacionales pudo participar en la compra de bancos. Asimismo al privatizar se mantuvo la existencia de solo diez y ocho bancos que ya estaban en manos del estado y en los primeros aos se conserv fijo ese reducido nmero de entidades. Con esta reforma los conglomerados nacionales compraron bancos y pudieron constituirse nuevamente como grupos industrial- financiero, y junto con los otros compradores de los bancos se beneficiaron de las cuasi rentas financieras generadas por la forma de esta privatizacin Complementariamente el gobierno concret tambin en forma acelerada el proceso de privatizacin de un importante conjunto de empresas pblicas industriales y de servicios. Esto signific la transferencia de importantes cantidades de activos a varios de los grandes conglomerados nacionales, algunos de las cuales se convirtieron con ello en empresas gigantes. Tanto la privatizacin de empresas pblicas no financieras como de los bancos y otras instituciones financieras se hizo en condiciones extremadamente favorables para los compradores, y constituy la antesala para las monumentales operaciones de rescate que se llevaran a cabo en el ciclo siguiente.

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Segn la literatura sobre los grupos industrial-financieros, estos riesgos se controlan mediante las llamadas

paredes cortafuego" institucionales, que impiden la transmisin de la fragilidad financiera entre los segmentos financieros y no financieros de dichos grupos. Para una anlisis sobre esta proposicin pueden verse, por ejemplo, trabajos como los de A. Santmero. En el caso de Mxico, la legislacin con la que se crearon los grupos financieros en 1990 haba establecido algunas disposiciones generales para evitar este efecto, pero las prcticas desarrolladas entre 1990 y 1994, tanto en lo que corresponde a la gestin de estos grupos por los nuevos propietarios privados, como a los dficit en la regulacin de las autoridades competentes, permitieron que se configuraran los mencionados riesgos de difusin en la fragilidad financiera que enfrentaban los GPN en 1995. Naturalmente que esta proposicin aplica de manera directa para aquellos CPN que eran propietarios mayoritarios o tenan el paquete de control accionario de los bancos, o para aquellos otros que, a travs de su participacin en los consejos de administracin de esas instituciones, haban logrado financiamientos preferenciales que ahora podan serles requeridos en condiciones de mercado. Sin embargo, hay que destacar que este conjunto constitua la mayora de los GPN, ya que aquellos que no formaban parte de este conjunto tenan en cambio intereses y posiciones muy vulnerables en sus Gasas de Bolsa. Para conocer las condiciones en que se conformaron los nuevos grupos financieros en Mxico a comienzos de los aos noventa y los problemas que entraaba, vase Garrido, Ejea y Leriche". Los grupos financieros en Mxico", documento de Investigacin, Bolsa Mexicana de Valores UAM, 1991.

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En tercer lugar, se reform la legislacin del mercado de valores para permitir la participacin de inversionistas extranjeros en el mismo, lo que indujo una entrada masiva y sostenida de capitales de extranjeros de corto plazo. Con ello se produjeron dos efectos importantes. De una parte, estos inversionistas extranjeros se convirtieron en el sector dominante entre los tenedores de la deuda pblica interna, en lugar de los grandes empresarios nacionales que abandonaron esa tenencia para participar en las privatizaciones. De otra parte la entrada masiva de fondos al mercado accionario gener un vertiginoso incremento del valor de las acciones. Como estas eran operaciones en el mercado secundario, no tuvieron gran impacto en cuanto a aportar financiamiento neto en la economa, pero en cambio proporcionaron extraordinarias ganancias a las casas de bolsa as como a las empresas cotizantes debido a la revaluacin de sus acciones. En este nuevo contexto y en el curso del ciclo, los factores determinantes del mismo comienzan un proceso de cambio. De una parte en lo que refiere a las relaciones del pas con los capitales internacionales de corto plazo, que se han modificado cualitativamente en el contexto de la economa abierta con la liberalizacin financiera y la apertura del mercado de valores a la inversin extranjera de cartera. Ello llev a una articulacin perversa entre equilibrios macroeconmicos y flujos internacionales de corto, porque esos equilibrios se operan condicionados por la atraccin de esos capitales de corto plazo que cierran la brecha comercial externa que acompaa a la evolucin exportadora. Para lograr esos equilibrios bajo esas condiciones se establecen tipos de cambio sobrevaluados debido a los flujos de capitales externos y para retener esos capitales se ofrecen altas tasas de inters real con base en la tasa de los ttulos de deuda pblica en los mercados de valores. Junto esto el banco central aplica polticas monetarias contractivas para lograr estabilidad de precios. Todo esto termina alimentando la segmentacin de la economa ya que introduce una dinmica de estancamiento en el mercado interno al tiempo que la actividad exportadora mantiene su expansin acelerada. Por su parte, en este perodo las empresas industriales de los conglomerados consolidan su expansin en la economa internacional, no solo exportando mercancas sino realizando inversiones directas en el exterior. Con ello se convirtieron en empresas multinacionales de carcter regional, con lo que cambia sustancialmente sus relaciones con la economa 25

nacional. Particularmente destaca que estas empresas resuelven sus necesidades financieras para apoyar la expansin captando fondos en los mercados internacionales voluntarios. En consecuencia nuevamente asumieron montos muy importantes de deuda en dlares y otras monedas. Sin embargo, esta deuda tiene un significado cualitativamente distinto al que tuvo antes de 1982, porque ahora estas empresas tienen ingresos en moneda extranjera que cubren dichas deudas. En contraste su nexo con el sistema financiero del pas se reduce a aprovechar a travs de los bancos del conglomerado, las muy elevadas cuasi rentas financieras que inicialmente estos obtienen al prestar a consumidores que solo tienen esta opcin de financiamiento al tiempo que ellas mismas toman prstamos en los bancos del conglomerado bajo condiciones favorables respecto a las de mercado. En cuanto al ambiente regulatorio del sistema financiero, el gobierno actu con total tolerancia y permisividad hacia los nuevos banqueros, facilitando su expansin y consolidacin aun a costa de operaciones cuestionables o francamente irregulares. Los desequilibrios en el sector bancario ya eran evidente en 1992 cuando comenz a crecer la cartera vencida en crditos para consumo y vivienda, as como se observaba la insuficiencia en la norma de capitalizacin. Por otra parte, negocios como las concesiones de carreteras realizados con un fuertemente apalancamiento en los bancos locales, probaron que no eran viables y fueron enfrentando situaciones de quebrantos que pesaron sobre la estabilidad bancaria. Asimismo, otras cadenas de deudas como las generadas en el segmento de las Uniones de Crditos mediante los crditos subsidiados de Nafin, tambin fueron encontrando dificultades para sostenerse, sin que las autoridades responsables hicieran nada para evitar daos mayores. Finalmente, el Banco de Mxico y la Secretara de Hacienda actuaron con notoria

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irresponsabilidad cuando para preservar la presencia de los capitales externos durante la transicin de gobierno, decidieron expandir inusitadamente la emisin de los Tesobonos y ms all de toda capacidad de pago y defendieron de manera irreal la estabilidad cambiaria cuando todas las condiciones hacan evidente la imposibilidad de sostenerla. De conjunto, este ciclo se fue desarrollando por una tensin creciente entre la evolucin exitosa de las actividades en el segmento exportador de la economa con respecto a la dinmica del sistema financiero interno. Porque mientras la primera creci sostenidamente, el segundo fue acumulando desequilibrios hasta desembocar en la crisis devaluatoria de 1994 y el posterior colapso del mercado de los Tesobonos que abren el camino a una crisis financiera abierta en todos los circuitos financieros del pas. III. El ciclo econmico- financiero desde 1995 ( I ) : La dinmica explosiva de quebrantos privados en la banca y los rescates gubernamentales desde el Fobaproa al IPAB.

Este ciclo econmico- financiero tiene una evolucin compleja y distinta que los anteriores. La devaluacin en diciembre de 1994 fue la seal para que se desataran crisis de pagos en diversas cadenas de deuda del gobierno y el sector privado, lo que por su magnitud pareca que podra desembocar en el colapso de dichas deudas .
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Sin embargo, a diferencia del conjunto de los problemas de deuda, en el caso de la crisis bancaria esta se desarroll con una dinmica explosiva, particularmente con el deterioro en el nivel de capitalizacin de los bancos y la amenaza de insolvencia frente a los depositantes ante el incremento de la cartera vencida que tenan los deudores de la banca . Estos a su ves
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Segn autoridades de Carreteras y Puentes Federales (CAPUFE) la quiebra en las empresas que asumieron la privatizacin de carreteras habra alcanzado el orden de los 8,000 millones de dlares. Por su parte las quiebras de la banca de desarrollo fueron gestionadas por medio de otro organismo pblico denominada Fideicomiso de Liquidacin (Fideliq) y se estiman en el orden de 10,000 millones de dlares (Reforma 14-22000). En el caso del mercado accionario, la crisis de 1994 provoc prdidas severas a las casas de bolsa por la cada de las operaciones y porque haban dado crditos de mrgen a sus clientes los que haban sido financiados con crditos otorgados por el banco del grupo. Estas casas de bolsa fueron rescatadas por el gobierno utilizando fondos del Programa de Rescate Burstil, lo que se cumpli sin mayores conflictos. Un componente sustancial para que se atenuara rpidamente el impacto de la crisis de deuda en el mercado accionario lo habra dado el que las obligaciones de las casas de bolsa con los bancos quedaron integradas en los paquetes de crditos absorbidos por los programas de rescate bancario 12 Debe sealarse que esta crisis afect bsicamente a los 18 bancos que fueron privatizados en los noventa y algunos pocos bancos que se crearon con posterioridad. Luego de esa privatizacin se fueron otorgando autorizaciones para la creacin de nuevos bancos privados o la instalacin de subsidiarias de bancos extranjeros. Para mayo del 2000 operaban en el pas 36 bancos y solo dos de estos pertenecen al grupo de 18

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cayeron en mora, en algunos casos por la agudizacin de dificultades ya existentes, y en otros por el impacto negativo del alza brusca en las tasas de inters as como por la cada de ingresos y de la actividad econmica en el mercado interno que se produjo al comienzo de 1995. Las estrategias seguidas por el gobierno para enfrentar la crisis bancaria no buscaron una distribucin equilibrada de las prdidas entre deudores y acreedores de la banca ni promover una rpida recuperacin de la actividad bancaria y productiva en el conjunto de la economa nacional 13. Por el contrario, siguiendo la tradicin aplicada en los ciclos previos, el objetivo principal implcito en dicha estrategia fue evitar los efectos negativos que les provocaba a las grandes empresas no poder cumplir sus crditos con la banca, e impedir que los quebrantos de las empresas financieras del grupo impactaran sobre sus empresas industriales 14. Un problema bsico que enfrent el gobierno para enfrentar la crisis bancaria fue el rgimen legal de seguro ilimitado a los depsitos del pblico en los bancos y an de los propios bancos en el mercado interbancario. Esto no solo impeda que la crisis de los bancos se procesara en forma de una quiebra ya que el estado respaldaba los depsitos. Tambin creaba
bancos privatizados que siguen en manos de su compradores originales en dicha privatizacin.
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La experiencia relativamente reciente de 1982 y el marcado discurso privatizador, con el que se llev a cabo la reforma econmica, hicieron que la nacionalizacin de la banca quedara excluida totalmente como hiptesis respecto a cmo enfrentar dicha crisis. En el discurso oficial se argument que la estrategia estaba dirigida a salvar a los bancos privados y no a los banqueros . Esto en general fue cierto para la masa de accionistas dispersos que llegaron incluso a la prdida total de su capital. En cambio, no fue el caso para los accionistas que tenan el paquete de control de los bancos y que haban logrado recuperar sus inversiones antes de la crisis. Para estos el programa de rescate bancario significaba principalmente la oportunidad de desvincularse de la situacin de quiebra que enfrentaban sus bancos y eventualmente permitirles obtener ganancias al canalizar al Fobaproa crditos que hubieran obtenido en su propio banco. Para un anlisis mas detallado del modo en que se gestion esta crisis bancaria, vase Garrido. "El actor bancario y el poder financiero en Mxico. Incertidumbres y desafos", en Estela Gutirrez (coord.), El Debate Nacional, vol. IV, Mxico, Diana, 1997; y Sols et al. Bancos y crisis bancarias, Mxico, UAM-I, 1998.
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Para cubrir el pago de la deuda externa de los bancos con problemas , el Banco de Mxico implement un programa de corto plazo por el cual proporcion a dichas instituciones los medios para atender esas obligaciones . Esto habra alcanzado un monto de casi 4,000 millones de dlares a finales de 1996, los que se financiaron mediante prstamos del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo.

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un grave problema financiero, porque dicha garanta de los depsitos se financiaba con lo que se haba acumulado en el Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (FOBAPROA) constituido desde los ochenta con aportaciones de los propios bancos . Esto result insuficiente ante la
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magnitud de recursos que requera la gestin de la crisis bancaria. Por lo tanto, obtener los fondos pblicos adicionales para tal fin significaba generar deuda con cargo a futuros impuestos, lo que demandaba la aprobacin del Congreso de la Unin. Esto no lo hicieron la Secretara de Hacienda (SHCP) ni el Banco de Mxico (BANXICO), y en su lugar operaron hasta 1998 aplicando fondos mediante Fobaproa sin contar con dicha aprobacin, ni con un programa que estableciera previamente el limite de los recursos que se aplicaran. Los efectos negativos sobre los bancos que provoc el ya mencionado aumento de crditos con problemas luego de la crisis de 1994, fueron enfrentados por el gobierno a travs de ls SHCP y BANXICO los que desarrollaron dos grandes acciones con base en Fobaproa. La primera consisti en un Programa de Capitalizacin Temporal (Procapte) ofrecido a los bancos comerciales, para que estos mantuvieran sus niveles de capitalizacin y reservas con el fin de respaldar sus obligaciones con los depositantes. Este programa que tena una duracin de cinco aos a partir del 31 de marzo de 1995, operaba con base a prstamos que el Banco de Mxico otorgaba al Fobaproa para que este financiara la capitalizacin y formacin de reservas de los bancos. Buscando mantener un nivel de capitalizacin de por lo menos el 9 por ciento, Fobaproa compraba a los bancos obligaciones subordinadas convertibles que forzosamente se convertiran en acciones de dichas instituciones al final del programa. En este programa entraron un total de siete bancos, los que a partir de procesos de capitalizacin propios fueron liquidando gradualmente dichas obligaciones con el banco central. Sin embargo, el problema de capitalizacin volvi a presentarse nuevamente cuando ms adelante se profundiz la crisis de cartera vencida bancaria. Pero el medio principal implementado por las autoridades para enfrentar la crisis bancaria fue

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En realidad este Fondo se constituy como tal al inicio de la crisis de 1994, el 28 de noviembre, mediante un convenio establecido entre la SHCP como fideicimitente ye Banxico como fiduciario. Este Fobaproa surgi con base en el Fondo de Apoyo Preventivo a las Instituciones de Banca Mltiple creado el 10 de nopviembre de 1986 por un convenio similar entre ambas instituciones( SHCP-Banxico 1994)

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comprar a los bancos los flujos de su

cartera vencida, al tiempo que postergaban la

aplicacin de planes para resolver la situacin de los deudores de la banca. Esta combinacin de acciones dio bases para que el problema de la deuda bancaria se convirtiera en explosivo. Para esto el gobierno puso en marcha el Programa de Compra de Cartera tambin a travs de Fobaproa, justificado con el argumento de que deba sanearse el lado de los activos en la hoja de balance de los bancos ya que el crecimiento de esa cartera generaba debilidad en los mismos. Conforme a este programa el Fobrapoa comprara a los bancos los flujos de la cartera de crdito con problemas de pago y les entregaba a cambio un pagar con vencimiento inicial para el ao 2005. Este llamado "pagar Fobaproa generara intereses a los bancos conforme a lo determinado por el Banco Central, de modo que stos tendrn un activo con valor positivo que les producira ingresos y cumplirn la meta buscada en la hoja de balance. Asimismo de cobrarse los crditos respaldados por estos pagars, los ingresos obtenidos por ese concepto se aplicaran directamente a pagar los adeudos con Fobaproa. Bajo este esquema la administracin de los crditos seguira a cargo de los bancos y el riesgo de incumplimiento es compartido por estos y Fobaproa. Por este concepto, inicialmente Fobaproa compr a diez bancos comerciales una cartera del orden de 143 millones de pesos problemtica. En principio el programa implicaba inducir una distorsin perversa en la conducta bancaria porque de una parte los bancos reciban utilidades por el pagar otorgado a cambio de crditos con problemas, pero no pueden negociarlo y recuperar liquidez para otorgar nuevos prstamos. De modo que con esto los bancos corregan el problema de su hoja de balance y sostenan sus utilidades pero no reiniciaban el financiamiento de las empresas y familias en la economa. Por otra parte en esta crisis haba un problema implcito de carcter contable por el cual se subestimaba la magnitud el mismo. Este se hizo evidente al comienzo de 1997 cuando se aplic una reforma establecida a fines de 1995 bajo presiones del gobierno de Estados Unidos por la cual se homologaba la forma de contabilizar la cartera vencida en Mxico con la norma
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Esta operacin de compra de cartera por parte de Fobaproa mostr ser extremadamente

16Esta cifra de compra de cartera por parte de Fobaproa contrasta notoriamente con el monto de 39,000 millones de pesos de

1990 que recibi el gobierno por la privatizacin de la banca. Ver Garrido y Pealoza (1996 a)

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USGAAP de ese pas. Al aplicarse dicha norma para valuar las carteras a mercado y contabilizar cundo un crdito se considera que entra en cartera vencida, se mostr que el monto de la cartera vencida era el doble de lo estimado previamente. Este rescate gubernamental selectivo se vio acompaado por legislaciones y marcos regulatorios insuficientes. De una parte hubo discrecionalidad en los criterios con que los crditos fueron comprados por Fobaproa ya que en promedio esto fue al 70% de su valor nominal y en montos que duplicaban el capital fresco aportado por los inversionistas de los bancos, pero en cada caso se aplicaron tasas muy variadas para la compra de los documentos. Tambin cabe llamar la atencin sobre la decisin gubernamental de slo intervenir once bancos y dejar que otras 24 entidades, entre las que se contaban las ms grandes del sistema, continuaran administrando la cartera con los mismos banqueros que generaron el problema. En la literatura internacional se destaca que una de las condiciones bsicas en estos rescates bancarios es que se renueve el equipo de gestin del banco, o que por lo menos se pongan supervisores gubernamentales para fiscalizar las acciones orientadas a recuperar los adeudos. Asimismo hubo una supervisin permisiva en la aplicacin de estas compra de cartera por Fobaproa, lo que facilit un acelerado desarrollo de conductas de riesgo moral por parte de los grandes deudores y operadores privados en el sistema financiero. Esto contribuy a incrementar sustancialmente los crditos transferidos a los fondos pblicos destinados a absorber esos problemas, independientemente de la capacidad real de pago que tuviera el deudor 17. Adicionalmente hay que destacar los efectos de las crisis en el sistema financiero internacional durante 1997 y 1998, que impactaron negativamente la evolucin de la crisis bancaria en Mxico. La inestabilidad cambiaria y las bruscas variaciones en las tasas de inters que ello provoc, generaron nuevas oleadas de deudores insolventes en la banca. Por ltimo estaba el hecho ya mencionado de que la solucin implementada por el gobierno
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Al respecto hay que mencionar las declaraciones realizadas a la prensa por el gobernador del Banco de Mxico, Guillermo Ortz, quien reconoci que el Fobaproa haba sido utilizado por algunas empresas para canalizar crditos como incobrables aunque stas tuvieran capacidad de pago (Reforma, 26 de mayo 1998) .

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implicaba producir la socializacin de adeudos que no haban sido aprobados por la Cmara y sin un anlisis preciso sobre las condiciones de los deudores, su capacidad real de pago, etc. Esta dinmica del Fobaproa se vio alimentada por el negativo manejo de los problemas de los deudores de la banca que hizo el gobierno. Durante un largo perodo inicial los banqueros intentaron desconocer esos problemas con base en sus derechos legales y su responsabilidad frente a los depositantes. Por su parte, el gobierno aplic sin xito distintos programas de rescate formulados bsicamente desde la perspectiva de los banqueros y los acreedores en general, con lo que se aceler el deterioro de la cartera bancaria incrementando el nmero de deudores insolventes . El ms destacado de este perodo fue el llamado programa de Apoyo
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a Deudores (ADE), al que luego se sum en mayo de 1996 el Programa de Beneficios Adicionales a Deudores de Crdito para Vivienda, los cuales debieron ser ajustados ante la persistencia de los problemas de pago. Estos programas se disearon junto con una nueva unidad de cuenta denominada Unidad de Inversin (UDI) con lo que se buscaba eliminar el efecto de la amortizacin acelerada de las deudas por la inflacin. Sin embargo, con estos programas se incrementaron las obligaciones de los deudores con los acreedores bancarios, lo que se vio agravado por los efectos de la inestabilidad cambiaria desde fines de agosto de 1998. Para mediados de 1998, el Fobaproa haba adquirido una dinmica explosiva y se converta en un factor de bloqueo para las finanzas nacionales. Esto porque los costos del pagar Fobaproa no se haban incorporado formalmente a la deuda pblica lo que obligaba a costos ms altos de fondeo, as como por la continua incorporacin de nuevos crditos vencidos dentro de ese pagar y por las irregularidades con que ello se operaba. De este modo el costo de este programa de rescate bancario pas del orden de los 40 mil millones de dlares en 1996 a un nivel superior a los 60 mil millones de dlares en 1998, segn informaba el Ejecutivo al Legislativo en la propuesta que le envi para que este "pagar Fobaproa" se convirtiera en deuda pblica En trminos del PIB esta desfavorable evolucin de la cartera y las deudas absorbidas por el
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En esencia, otra ves en esta crisis volvi a presentarse el tema de tan antigua data como los debates del siglo XIX en Inglaterra, sobre cmo gestionar las crisis bancarias. Alternativamente a la visin de los banqueros, podra haberse asumido la estrategia tantas veces aplicada de renovar los crditos para evitar el colapso de la produccin y el dispara de la cartera vencida. Es difcil estimarlo a posteriori pero es probable que esa estrategia hubiera reducido sustancialmente los costos fiscales de esta quiebra.

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Fobaproa signific pasar del 5.1% en 1995 a 14.4% en 1998 (vase cuadro 5). Cuadro 5 Costos Fiscales de los programas de saneamiento financiero (en miles de millones de pesos)
Concepto Deudores Inversin y Saneamiento Compras de Cartera 2 Crditos carreteros 3 Total Menos monto ya cubierto 4 Total 2 Porcentaje del PIB 1995 30.4 32 7.4 14.1 83.9 1996 74.7 70.5 39 26.1 210.3 1997 96.3 187.3 77.4 18.8 379.8 1998 112.8 312.6 98.3 18.8 542.5 94.1 448.2 14.4% 5

5.1%

8.4%

11.9%

(1) PIB estimado 1998: 3,762.8 miles de millones de pesos (2) y (3) Estas son las operaciones relacionadas con las acciones de FOBAPROA (4) Este montos se saal solo con fines informativos (5) Este monto incluye 80 mil millones de pesos del importe ya pagado de operaciones ,de FOBAPROA (6) Antes del pago por monto ya cubierto Fuentes: Elaboracin propia con base en Reforma, datos de la SHCP 17/9/98 y Financiero 6/7/98

Ante esta dinmica el gobierno tuvo que enfrentar el problema buscando una salida mediante acciones que dieran legalidad a la situacin as como ofreciendo una perspectiva institucional para el desarrollo a la misma. Para ello, en el marco de una iniciativa de reforma financiera, el Poder Ejecutivo enter al Legislativo de la existencia del pagar Fobaproa y la necesidad de incorporar esos pasivo a la deuda pblica .
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A consecuencia de los debates generados por esta gestin de la crisis bancaria, finalmente a fines de diciembre 1998 se aprob un paquete de leyes para reformar del sistema financiero. En el mismo se estableci entre otras la ley para la creacin del Instituto Bancario de Proteccin al Ahorro (IPAB) quin entre otras funciones tendr a su cargo administrar y desahogar los pasivos comprometidos por Fobaproa as como gestionar la solucin a los bancos con problemas, particularmente los casos de Serfin y Bancrecer. Dentro de este marco se acord incorporar los pasivos del Fobaproa al presupuesto pblico canjeando los pagars
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Para referir el ambiente en que esto ocurri es til sealar que esta informacin sobre Fobaproa le fue proporcionada al Congreso en una nota de pie de pgina dentro del documento en que se proponan las reformas financieras. Pero tambin interesa sealar que tom bastante tiempo para que los diputados apreciaran los alcances del problema y del procedimiento utilizado por el Banco de Mxico

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Fobaproa por bonos del IPAB, y proporcionando fondos al Instituto para que cumpliera una de sus tareas principales como era dar salida al problema Fobaproa .
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Por otra parte en relacin a los deudores de los bancos, esas instituciones y el gobierno aplicaron un nuevo programa de rescate ante el limitado alcance del ADE. Este nuevo programa denominado Punto Final se concret impidiendo que los grandes deudores pudieran ser apoyados por Fobaproa. Asimismo se realizan importantes quitas a los deudores apoyados con base en la extraordinaria inflacin que haban sufrido estas deudas a consecuencia del impacto sobre las mismas provocados por la variacin de intereses y por la capitalizacin de estos como parte de esos pasivos. El programa concluy el 31 de marzo del 2000 y en el mismo participaron un milln 122 deudores. El total de los programas de apoyo a deudores aplicados desde el inicio de la crisis tuvo un costo fiscal del orden de los 15, 000 millones de dlares.
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Sin embargo, a pesar de estos nuevos arreglos institucionales los pasivos en relacin con Fobaproa continuaron evolucionando desfavorablemente. Por ejemplo para diciembre de 1999 alcanzaba un monto del orden de los 98,000 millones de dlares (21.7% del PIB en 1999) segn informacin proporcionada por el Secretario del IPAB al tomar posesin de su cargo. An esta cifra ha sido motivo de polmica porque para algunas empresas financieras internacionales esa deuda poda alcanzar el orden de los 105,000 millones de dlares segn Standard and Poors (Reforma 31-8-99) . A diciembre de 1999 esto significara que la inclusin de lo pasivos de Fobaproa en las finanzas pblicas del pas implicara incrementar esas obligaciones en un porcentaje de entre el 50% y el 90% de la deuda pblica total. Estos pasivos de Fobaproa se han incrementado tambin como consecuencia la estrategia
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embargo, esto no ha significado transparentar totalmente la gestin de esta crisis bancaria. Por ejemplo, dado los elevados niveles de cartera vencida que se mantuvieron, se hara necesario elevar los ndices de capitalizacin para los mismos. Esto implicara desembolsos del orden de los 5 a 7 mil millones de dlares para los bancos con problemas, lo que no pareca que fuera a ser aportado por los accionistas. En consecuencia, la Secretara de Hacienda fij una disposicin otorgando a los bancos una prorroga para el pago de sus impuestos con el fin de facilitar su capitalizacin. Esto aumenta los pasivos de los bancos con el gobierno, lo que para fines de 1998 alcanzaba el orden de los 4,000 millones de dlares. Otro ejemplo lo constituye el caso del Banco de Comercio Exterior que ha operado programas de crditos para apoyar grandes empresas con problemas financieros.
21 El

Financiero, 6 de abril 2000

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asumida por el gobierno va el IPAB de dar salida a bancos con graves problemas. En particular destacan los casos de Serfin y Bancrecer. Esa estrategia consisti sanear su situacin financiera y capitalizarlos para luego venderlos a compradores privados y a precio de mercado . Sin embargo, esto ha sido motivo de fuerte polmica por los montos
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comprometidos en dicha capitalizacin y las nulas expectativas de recuperacin de dichos fondos al venderse estas entidades. En el caso de Serfn para sanear financieramente a la institucin se invirtieron fondos pblicos en el orden de los 12,000 millones dlares y finalmente se lo vendi al Banco Santander Central Hispano (BSCH) por 1,400 millones de dlares. De este modo, deshacerse de este banco signific en esta ltima etapa una prdida increble del orden de 10,800 millones de dlares. En el caso de Bancrecer la operacin de saneamiento financiero alcanz el orden de los 10,000 millones de dlares y an no se ha definido los trminos para la venta del mismo. De conjunto habiendo pasado cinco aos de estallada la crisis, en general se ha procesado la situacin de los bancos en crisis aunque no se ha restablecido el crdito en la economa. Sin embargo, esto se ha hecho a costa de desplazar el problema al terreno de la deuda pblica. La solucin propiciada con el IPAB contina sin dar un desemboque claro a esos pasivos pblicos. Aunque en principio ya se ha logrado establecer partidas presupuestales para el pago de los intereses, todava no termina de conocerse con certidumbre razonable cual ser el monto total de esas obligaciones y como habrn de procesarse dentro del marco de la deuda pblica, as como los efectos que ello tendr sobre los equilibrios fiscales y macroeconmicos en el pas. Esta es una de las grandes tareas pendientes que deja al prximo gobierno la presente administracin. El ciclo econmico- financiero desde 1995 ( II ) : Cambios en los factores cclicos y nuevas configuraciones econmico- financieras en el pas La dinmica financiera explosiva generada con el modo en que se gestion la crisis bancaria fue de tal importancia que domin la percepcin general sobre este ciclo iniciado en 1995. Sin embargo, junto con esto se verificaron cambios trascendentes en los factores centrales de
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De acuerdo a informes del IPAB, la decisin entre cerrar esos bancos o sanearlos como efectivamente se hizo, fue tomada a partir de estudios realizados por empresas internacionales de consultora que sugirieron esto ltimo como lo menos costoso.

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los ciclos tradicionales. A partir de ello se estara gestando una nueva configuracin econmico- financiera y con esto se transformara la dinmica cclica en el pas. En primer lugar destacan los cambios en la estructura de los conglomerados industriales financieros nacionales. Como se indic ms arriba, en el ciclo 1990-94 la accin de las empresas financieras de estos conglomerados haba apoyado muy favorablemente el crecimiento internacional y nacional de sus empresas industriales, as como haban contribuido fuertemente con una muy alta rentabilidad a la formacin de las ganancias totales. Sin embargo, desde el estallido de la crisis en 1994 ambos tipos de empresas evolucionaron con signos radicalmente distintos, llevando a modificar la estructura de estos conglomerados. Las empresas industriales de estos conglomerados enfrentan el ciclo iniciado en 1995, habiendo consolidado su presencia internacional hasta convertirse en empresas multinacionales de tamao mediano. Esto lo haban financiado principalmente mediante fondos captados en los mercados internacionales, por lo que tenan una importante deuda externa. Sin embargo, la crisis cambiaria en 1994 no les signific una crisis de pagos externos porque estas empresas tenan flujos de ingresos en moneda extranjera generados por dicha actividad internacional23. Durante un breve perodo los mercados internacionales demoraron el financiamiento hasta ver solucin a la crisis de los Tesobonos. Para mediados de 1995 esas empresas ya contaron nuevamente con financiamiento internacional para sus proyectos as como volvieron a recibir fondos de inversionistas en el mercado de capitales local. Con ello continuaron su expansin internacional en exportaciones e inversin as como mantuvieron su acceso a los mercados financieros internacionales. En contraste y como vimos ms arriba, las instituciones financieras de los conglomerados, en especial sus bancos, enfrentaron la quiebra en este ciclo. Con ello, esas instituciones dejaron de ser una palanca para el desarrollo de las empresas industriales de dichos conglomerados. En su lugar se convirtieron en un pesado lastre que poda arrastrar en su quiebra a esas exitosas empresas industriales. Esto se resolvi por los programas gubernamentales de
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Esta proposicin no implica desconocer que dichas empresas industriales han enfrentado tambin fuertes

problemas econmicos y financieros, particularmente desde fines de 1997. Pero stos son explicables por los efectos sobre sus mercados e inversiones externas, provocados por la crisis financiera internacional, y son un efecto econmico de su internacionalizacin.

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rescate de bancario que vimos en el punto anterior, con los cuales se evit que el impacto de la crisis financiera se extendiera al conjunto del conglomerado y al mismo tiempo se logr que las prdidas por eso negocios se socializaran en la deuda pblica va Fobaproa. Sin embargo, para estos conglomerados la prdida de las empresas financieras tuvo un impacto estratgico negativo a partir de que el gobierno asumi a mediados de 1998 una estrategia de extranjerizacin bancaria para dar salida a la crisis en este sector. Esto debido a que luego de largo y desgastante proceso seguido a partir de 1995, el gobierno concluy que los capitalistas locales no tenan capacidad y disposicin para invertir el capital requerido para sanear la banca. Esa decisin signific a los conglomerados locales perder un medio central de su elevada capacidad para generar recursos propios a partir de sus participacin en los circuitos financieros. Con ese cambio los conglomerados se enfrentan a la necesidad de articular nuevas relaciones financieras para sostener sus proyectos de inversin en el pas y en el exterior. Tardamente ello parece haber sido asumido como un problema estratgico por los sectores ms poderosos de los grandes conglomerados locales, como lo sugiere la actual oferta de Banamex para fusionarse con Bancomer. Con ello, los conglomerados industriales ms importantes del pas lograran un extraordinario control del 40 por ciento en el mercado bancario local .
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Un segundo factor que sufre cambios radicales en este perodo es la legislacin para el sector bancario. Luego de reformas parciales hechas en enero de 1995 bajo la urgencia generada con la crisis y habiendo agotado la experiencia de Fobaproa, a fines de 1998 se aprueba en el Congreso una nueva reforma financiera que introduce algunos cambios de gran importancia para el futuro bancario del pas. Como ya se indic ms arriba con esta reforma se cre el Instituto para la Proteccin del
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El Banco Bilbao Viscaya Argentaria (BBVA) de capitales espaoles hizo una oferta para tomar el control de Bancomer a cambio de 1,200 millones de dlares. De concretarse esta operacin y sumada a la reciente toma de control de Serfin por BSCH significara que la banca espaola lograra un peso decisivo en el sistema bancario local, y por primera vez en ms de cincuenta aos se rompera el duopolio ejercido de hecho por Bancomer y Banamex. Frente a eso la oferta de Banamex parece estar montada en la lgica tradicional de operacin de los grandes conglomerados. De una parte porque Banamex sera todava beneficiario de Fobaproa y tendra pasivos fiscales y problemas en su capitalizacin. De otra parte por que su oferta de 2,4000 millones de dlares se concreta a travs de endeudar al banco adquirido. Y finalmente dado el peso que implica asumir el 40 % del mercado en posiciones de alto riesgo, se estara apostando a un nuevo rescate gubernamental en caso de fallar el negocio.

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Ahorro Bancario (IPAB). Asimismo se elimin la garanta ilimitada a los depsitos bancarios y se estableci un seguro limitado que comenzar a aplicar a partir del 2005 y que se financiar con fondos aportados por los bancos del sistema. Ese seguro de depsitos es administrado por el IPAB. En esta misma reforma se aprob la apertura total del mercado bancario a la participacin extranjera, incluyendo la posibilidad de comprar los tres mayores bancos del pas (Banamex, Bancomer y Serfin). En la reforma realizada a principios de 1995 estos tres bancos haban sido excluidos de esa posibilidad debido a su papel en el sistema de pagos del pas. Sin embargo, esta consideracin fue abandonada en la actual legislacin sin ninguna indicacin respecto a como habr de preservarse el inters nacional en esa materia. Otra importante iniciativa de reforma legislativa principalmente promovida por los banqueros y aprobada al comienzo del 2000, fue la referida a las quiebras mercantiles. Conforme a los banqueros la obsolescencia de esta ley con varias dcadas de antigedad haba favorecido el incremento del problema de cartera bancaria, ya que impeda juicios ejecutivos y por lo tanto no protega los derechos de los bancos. En consecuencia, esta legislacin est orientada a resolver el problema desde el ngulo de la banca. En cambio, poco se ha avanzado en cuanto acciones para impedir que vuelva a operar la institucin informal de rescatar empresas con cargo al presupuesto pblico. En principio, la principal limitacin para que vuelva a operar en lo inmediato es de orden prctica, en razn de los montos extraordinarios ya aplicados a ese fin .
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El tercer factor que tuvo cambios importantes durante este ciclo fue el sistema financiero internacional. Esto explica entre otras cosas que la crisis externa en relacin a los Tesobonos en 1994 se resolviera de una manera distinta a las anteriores crisis de deuda externa mexicana y que solo la crisis bancaria adquiriera los niveles explosivos ya analizados .
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Se trata de los desequilibrios sistmicos que genera la globalizacin financiera al profundizarse bajo el dominio de los flujos de capital internacional de corto plazo. Especficamente nos referimos al problema que se presenta cuando un pas que opera en
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Sin embargo esto no significa que no opere, como lo sugieren los rescates financieros realizados por Bancomext, o los beneficios obtenidos por la familia Ancira en la venta de Inverlat. 26 Adems de lo que aqu se considera, se ha sealado y con razn que el modo en que se proces la crisis de 1994 estuvo tambin estuvo fuertemente influida por el complejo de intereses generados a partir de que se estableci el tratado de libre comercio con Estados Unidos y Canad.

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economa abierta y ha recibido grandes flujos de capitales de corto plazo, no dispone de las divisas para asegurar la salida de dichos capitales. Esto no solo perjudica a los inversionistas involucrados, sino que por la interconexin global y la movilidad mundial de estos capitales puede provocar un efecto de contagio en otros mercados, incluyendo a los grandes centros mundiales como Nueva York, hasta desembocar en crisis financieras mundiales. Para proteger la estabilidad del sistema financiero internacional, cuando un pas presenta esa situacin de insolvencia, el FMI modifica su papel tradicional y opera en defensa de los intereses de los inversionistas financieros internacionales en problemas. Bajo estas condiciones el FMI acta de hecho como una suerte de prestamista de ultima instancia mundial ya que proporciona prstamos al pas de que se trata para que este puede cumplir con esos inversionistas. Como contrapartida el Fondo asume nuevos derechos de intervencin sobre las economas en problemas, lo que no solo incluye las garantas para recuperar los prstamos sino tambin la promocin de controles y de reformas estructurales. Con la crisis de los Tesobonos en diciembre de 1994, Mxico tuvo un papel pionero dentro de esta nueva dinmica del FMI y el sistema financiero internacional. Esto fue reconocido cuando con el llamado Efecto Tequila se identific a esta como la primera gran crisis de la globalizacin financiera. El problema se inici cuando con el fin de dar seguridad a los inversionistas externos, el secretario Aspe acord a principios de 1994 que estos ttulos de deuda pblica de corto plazo denominados en dlares se pagaran adems en esa moneda. Con base en la sobre-emisin de esos ttulos mencionada mas arriba, la devaluacin de diciembre de 1994 provoc una crisis de confianza entre los inversionistas en esos ttulos. Esto llev a un colapso de ese mercado debido a que el gobierno no pudo renovar esos bonos y tampoco los pudo pagar porque careca de las reservas de divisas suficientes para ello. Con ello se produjo un grave conflicto financiero internacional, de una parte porque dej atrapados a los inversionistas externos, pero ms importante an porque esto tambin amenazaba el equilibrio financiero mundial y de los propios Estados Unidos. A partir de esto oper un poderoso conjunto de intereses internacionales que buscaron una solucin rpida a este problema para evitar esa amenaza global. Bajo iniciativa de los Estados Unidos los Tesobonos fueron rescatados gracias a lneas de crditos de corto plazo del Tesoro Estadounidense, del FMI y del Banco de Pagos

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Internacionales (BPI) 27. Como contrapartida los Estados Unidos retuvieron en garanta la llamada factura petrolera que Mxico obtiene con las exportaciones de ese producto, y el Banco de Mxico tuvo que reportar semanalmente a la Reserva Federal de ese pas el estado de las cuentas monetarias nacionales. En general, los resultados de esta nueva prctica internacional parecen muy problemticos porque esta accin del FMI como prestamista en ltima instancia debilitara los controles de los gobiernos y estimulara las conductas de riesgo moral por parte de los inversionistas internacionales, lo que podra inducir a mayores desequilibrios en el conjunto de las finanzas globales. Todo ello ha generado fuertes polmicas sobre la necesidad de una reforma al SFI y el desarrollo de una nueva arquitectura financiera para la globalizacin. Los cambios de estos tres factores mencionados aunados a la crisis bancaria y a las nuevas condiciones creadas por la reforma econmica y la modalidad de modelo exportador llevan a generar una nueva configuracin econmico- financiera en el pas. En la misma, los grandes conglomerados nacionales han perdido en lo general sus empresas bancarias, tienen su dinmica principalmente determinada por las exportaciones y la inversin directa en los mercados internacionales, mientras que resuelven el financiamiento de sus proyectos en el exterior y solo complementariamente recurren a los bancos locales. En contraste la mayora de las empresas logran muy poco acceso a las exportaciones por lo que operan en el mercado interno que tiene una baja dinmica y donde no hay servicios financieros modernos y eficientes. Por su parte, la banca tampoco encuentra atractivo proporcionar crditos a estos sectores dado el pobre desempeo del mercado interno. El gobierno ha ajustado su relaciones con el sistema financiero internacional determinando el tipo de cambio con base en la oferta y demanda en mercado libre al tiempo que acumula reservas en divisas para apoyar la estabilidad cambiaria en un contexto de sobrevaluacin. Asimismo ha evitado acumular deuda de corto plazo en moneda extranjera y el Banco de
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En el contexto de esta negociacin encabezada por el gobierno de Estados Unidos , el gobierno de Mxico tuvo su propio plan de rescate selectivo para algunos inversionistas nacionales que haban colocado fuertes cantidades en Tesobonos. Particularmente se seal la accin realizada en relacin con Banamex, entidad a la cual el gobierno vendi un paquete de dichos ttulos al tipo de cambio de 3.997 pesos por dlar por un monto de 300 millones de dlares, lo que le signific a Banamex una utilidad del orden del 25% de su inversin, ya que ese da el tipo de cambio se haba devaluado en ese porcentaje. Vase Reforma, 4 de junio de 1998, p. 8(A).

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Mxico mantiene la poltica de contraccin monetaria para controlar la inflacin. Estas medidas de poltica configuracin la organizacin planeada conjuntamente con el FMI, denominada blindaje financiero con la cual procuran evitar la repeticin de las clsicas crisis externas de fin de sexenio. De acuerdo a las nuevas configuraciones econmicofinancieras es probable que esta crisis sexenal no se produzca, por lo menos en razn de los factores estructurales que las han generado tradicionalmente, aunque esto lo logren a costa de desplazar la posibilidad de crisis hacia el futuro posterior a las elecciones .
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De conjunto se trata de una economa segmentada en lo productivo y en lo financiero con una marcada dependencia de los capitales externos de corto plazo y en la que el mercado interno est condicionado a un comportamiento recesivo para que se logren los equilibrios macroeconmicos que requiere sostener esta modalidad de expansin exportadora. IV. CONCLUSIONES

Conforme a nuestro anlisis, el ciclo econmico- financiero actualmente en curso desde 1995 arroja resultados que plantean dilemas extraordinarios para las perspectivas del desarrollo nacional. De una parte, el modo en que se gestion la crisis bancaria ha creado un flujo de obligaciones de largo plazo por la deuda pblica, lo que significar una importante restriccin econmica y financiera para el crecimiento econmico durante las prximas dcadas. En el mejor de los escenarios esto sera manejable, a condicin de que la evolucin del producto permita cumplir con aquellas obligaciones sin desmedro de un crecimiento del mismo sostenible en el largo plazo. Sin embargo esto tropieza con las limitaciones que impone el otro gran resultado adverso de este ciclo como es una configuracin econmico- financiera caracterizada por la segmentacin de la economa nacional y una extraordinaria dependencia externa. Bajo estas condiciones se ha cumplido un acelerado crecimiento de los segmentos de la economa vinculados a la economa internacional. En contraste, esta configuracin de la economa ha llevado a deteriorar la integracin productiva, frenado la expansin del mercado interno e
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En esta ocasin los factores coyunturales, particularmente las extraordinarias circunstancias en torno a la eleccin presidencial, podran llevar a que estallara una crisis de confianza con efectos financieros determinada por razones polticas.

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impedido el restablecimiento de los servicios bancarios al conjunto de la poblacin. Por lo tanto, suponiendo constantes las condiciones internacionales no podra asegurarse con esta configuracin econmica que se generar suficiente excedente econmico en el largo plazo de manera compatible con las exigencias que plantea atender en forma sostenible el servicio de la deuda pblica .
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Esto aunado a los extraordinarios rezagos que ya presenta una parte significativa de la poblacin en el pas, podra conducir en el futuro a una pugna distributiva con escenarios de alta inflacin a fin de mantener el servicio de la deuda pblica y la rentabilidad de los sectores econmicos ms concentrados al tiempo que se acumulan los conflictos sociales. Desde una perspectiva econmica de largo plazo es necesario compatibilizar la configuracin econmico -. financiera del pas con la gestin de la deuda generada por el Fobaproa. La accin espontanea de los mercados no parece medio suficiente para asegurar respuesta a este problema porque conforme a las fuerzas relativas de las participantes bajo las condiciones actuales, ello solo impulsara profundizar el sendero en curso. En consecuencia, sera necesario desarrollar acciones que potencien los alcances de competitividad bajo las condiciones de ella economa abierta, pero corrigiendo las distorsiones generadas por este modo en que se encauz la transformacin econmica del pas en las ltimas dcadas. Esto significa en primer lugar atender a factores institucionales que potenciaron los desequilibrios en esta transformacin y que contribuyeron a la negativa articulacin entre finanzas y produccin que actualmente se observa en el pas. Dicho esquemticamente, esto implica realizar las reformas legales necesarias para desmontar la elevada concentracin financiera, para impedir la prctica estatal de aplicar recursos pblicos de absorber quebrantos privados con cargo al presupuesto pblico, as como realizar una verdadera reforma financiera que ofrezca legislacin y reglas de supervisin adecuadas para la
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Sin embargo, no deben perderse de vista los impactos sobre la deuda pblica por las alzas de tasas de inters en Estados Unidos, ni los que generara una posible desaceleracin en la economa de ese pas.

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estabilidad y el crecimiento, y finalmente evitar la exposicin excesiva a las condiciones de fragilidad y volatilidad sistmica con que opera el SFI. En segundo, lugar es necesario realizar una profunda reforma fiscal que asegure participaciones equitativas de los distintos sectores sociales en la atencin de los costos generados por el servicio de la deuda pblica. Por ltimo, es necesario formular estrategias y polticas para promover la integracin productiva, el desarrollo del mercado interno y del empleo con base en la innovacin y el progreso tecnolgico en los distintos tamaos de empresa y el impulso a un sistema financiero apegado a las necesidades de los productores bajo las condiciones y desafos que impone la competencia global en la que Mxico se ha ubicado como activo participante.

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