Democratizando La Democracia

Democratizando la democracia: Una mirada a la Participacin Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomas
Diego Ayo Saucedo, 30 de agosto de 2009
Democratizando la democracia: Una mirada de la Participacin Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomas Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente los puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia), del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), ni de sus juntas directivas o de los miembros de sus consejos. D.R. Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) 2010 D.R Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia) 2010 Diseo grfico y diagramacin: Arturo Rosales Arce Primera edicin: septiembre de 2010 Apoyo en la edicin: Tania Mokrani y Claudia Mukled
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PRESENTACIN
Bolivia ha logrado aprobar en el 2009 una nueva Constitucin Poltica del Estado. El camino para llegar a este fin, sin embargo, ha sido difcil, cercado muchas veces por la discordia poltica y la polarizacin social. Aunque, y esto es lo meritorio, estos obstculos no evitaron encontrar un camino de concertacin de enorme significacin para el destino de Bolivia aquel 21 de octubre de 2008 cuando el Congreso Nacional trabaj, sobre la Constitucin aprobada por la Asamblea Constituyente en diciembre de 2007, en la aprobacin de importantes modificaciones y precisiones del texto constitucional. La nueva Constitucin, entre otras, apunta a un rol protagnico del Estado, a la consolidacin de la plurinacionalidad y consecuente reconocimiento de los indgenas como actores centrales del proceso histrico en curso, al enriquecimiento de la democracia representativa a partir de mecanismos de democracia directa como el referndum revocatorio o de democracia comunal que faculta la designacin de autoridades indgenas de acuerdo a procedimientos ancestrales propios; y, sobre todo, a la posibilidad de dejar en el pasado la pesada herencia centralista para alcanzar un rgimen descentralizado de autonomas departamentales, municipales, indgenas y regionales. Es un cambio notable en la reconfiguracin territorial, el desempeo de la gestin y administracin pblica, el desarrollo econmico local, el control y la participacin social y la misma democracia extendida a diversos espacios polticos subnacionales. Es pues una nueva descentralizacin que es preciso comprender en toda su dimensin, en sus contornos legales, sus exigencias tcnicas, sus desafos polticos y, sobre todo, su pasado inmediato a partir de la implementacin de la descentralizacin municipal en 1994 con la promulgacin de la Ley de Participacin Popular. A partir de aquel momento la poltica adquiri contornos rurales y un actor decisivo de la historia venidera: los municipios.
Hoy, a puertas de iniciar una nueva era estatal, conviene tomar en cuenta la historia reciente de la descentralizacin del pas y, con ello, los profundos e intensos debates y reflexiones impulsados por diversos polticos, gestores pblicos, acadmicos y dems lderes de opinin. La investigacin que se presenta se inscribe en esta perspectiva ya que busca recoger esas apreciaciones y dar cuenta sobre las virtudes y defectos del periodo previo que podran replicarse en el nuevo momento descentralizador. Es adems una formidable radiografa de los protagonistas del poder municipal, alcaldes y concejales, no solo en trminos de sus caractersticas sociolgicas sino sobre todo desde sus percepciones, frustraciones y esperanzas despus de haber ejercido responsabilidades de gestin pblica. Justamente la mayor riqueza del proceso de descentralizacin municipal y ahora de las autonomas es la ampliacin de los actores que intervienen en la gestin de lo pblico que refleja la necesaria pluralidad de ideas, experiencias y personalidades que es la base de la democracia. A partir de las percepciones de los propios actores del proceso y de una abundante informacin secundaria el trabajo realizado hace una sntesis evaluativa de dcada y media de municipalizacin en torno a lo que es la distribucin fiscal, el control y la participacin, la presencia indgena en la gestin, la democracia representativa y sus efectos sobre la desigualdad y la pobreza. Al poner a disposicin de la poblacin esta abundante informacin y evaluacin reflexiva sobre el valioso legado de la municipalizacin iniciada en 1994, el Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia) y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), con el apoyo financiero de la Agencia Sueca de Cooperacin para el Desarrollo Internacional (ASDI), buscan contribuir al proceso histrico de construccin de la descentralizacin en el pas. Sin duda, este aporte coadyuvar a reconocer no slo la historia inmediata sino la historia por venir. La historia de un nuevo pas con autonomas capaz de mejorar las condiciones de vida y las oportunidades de todos y todas las bolivianas.
DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participacin Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomas
Yoriko Yasukawa Representante Residente PNUD BOLIVIA
Virginia Beramendi Heine Jefa de Misin - Programa Bolivia IDEA Internacional
En memoria de Enrique Ayo Zambrana quien supo vivir la vida a cada segundo.
Agradecimientos
Esta investigacin fue posible gracias al apoyo de Alberto Garca y Armando Ortuo, investigadores del PNUD. A ellos mi mayor agradecimiento. Alberto, adems, coordin conjuntamente conmigo cada componente de esta investigacin. Sus criterios, pues, fueron decisivos en la consolidacin del esquema final de la investigacin. A Marcelo Arequipa, colega y amigo por todo el trabajo de grficos desarrollado. A Vctor Quispe, quien por segunda vez se dedica con gran eficiencia a hacernos conocer la sociologa tnica de las autoridades municipales. A Gustavo Bonifaz, quien me ayud con diversos comentarios a los borradores preliminares. A Ivn Finot, Carlos Rocabado y a Rafael Lpez por su atenta lectura y reflexiones crticas a la versin final. A Esther del Campo, por su calidad profesional, recomendndome diversas mejoras a lo largo del texto, pero sobre todo por su calidad humana. Tambin a Philip Oxhorn, que me alberg en la Universidad de Mc Gill en Canad por algunos meses, que aprovech para terminar, muy calmadamente, esta investigacin. Y no olvido el eficiente trabajo de Virginia Portugal del PNUD que supo agilizar cada paso del siempre largo proceso administrativo. E, indudablemente, a los diversos municipalistas, desde alcaldes hasta viceministros, con quienes compart esa dcada y media de Participacin Popular. Finalmente, mi agradecimiento a mi eterna fuente de inspiracin: Flavia, mi hija, hoy, en su nueva vida.
Democratizando la democracia. Una mirada a la Participacin Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomas
1. Introduccin 1.1. Antecedentes 1.2. Preguntas y objetivos de la investigacin 1.3. Metodologa de la investigacin Captulo 1. Indgenas en los municipios y etnificacin del sistema de partidos Ms democracia o democracia en riesgo? Una lectura de la democracia desde la democracia municipal A. Quin es quin en los gobiernos municipales? 1. Etnicidad 1. 1. Primera lengua o lengua materna 1. 2. Habla lengua indgena? 1. 3. Autoidentificacin 1. 4. Lugar donde naci. 1. 5. ndice combinado etnicidad Nivel de ingresos 2.1. Nivel de ingresos por departamentos 2.2. Nivel de ingresos por zona geogrca Nivel de educacin 3.1. Nivel de educacin por departamento 3.2. Nivel de educacin por zona geogrca ndice integral 4.1. ndice integral por departamentos 4.2. ndice integral por zona geogrfica
15 15 15 17
24 24 24 25 27 29 30 34 36 37 38 39 39 40 45 45 46 46 50 56
2.
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4.
B. La eleccin municipal de 2004. Un adelanto del nuevo sistema de partidos 1. 2. Sntesis Recordatorio histrico del sistema de partidos Una lectura de la democracia a partir de la mirada al sistema de partidos municipal y su inminente etnicacin
Captulo 2. Los ltimos estertores del modo de Estado unitario. La autonoma en Bolivia como una descentralizacin triterritorial asimtrica A. El deber ser 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Variantes del modo de Estado compuesto El Gobierno central debe liderar la descentralizacin. La necesidad de un centro fuerte El Gobierno Central y la Prefectura deben liderar la descentralizacin. La importancia del nuevo actor meso La opcin tripartita: el gobierno central, las prefecturas y los municipios liderando la descentralizacin La prefectura debe liderar el proceso de descentralizacin ms que ningn otro nivel La opcin municipalista: los municipios ms que ningn actor deben liderar la descentralizacin Las autonomas indgenas como lderes del proceso Todos lideran la descentralizacin en forma compartida: gobierno central, prefecturas, municipios y autonomas indgenas Ningn actor en particular debe liderar la descentralizacin 62 62 63 65 67 68 73 75 82 85 87
B. El ser 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Sntesis Captulo 3. Pobres y desiguales antes de la Ley de Participacin Popular: pobres y desiguales despus de casi dcada y media de Ley de Participacin Popular? 1. 2. Los alcaldes y concejales opinan: la vida es mejor que antes de la LPP El entusiasmo de los albores: la LPP y los recursos scales en curso como seguro mecanismo de mejora de la vida.
No slo quien debe liderar el proceso, sino quien lo hace actualmente: el caso del gobierno central 87 Nuevamente, la pareja gobierno central/prefecturas: los ms relevantes? 89 Las prefecturas en el podio. Los actores ms relevantes del proceso 91 Los Gobiernos Municipales en los hechos: relevantes? 93 La opcin mltiple: todos son relevantes, el gobierno central, las prefecturas, los municipios y las autonomas indgenas 101 La relevancia de nadie. Existe una descentralizacin que no tenga actores relevantes? 104 El lugar de las autonomas regionales: hacia un modo de estado tetraterritorial? 106 112
118 121
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3. 4. 5. 6. 7.
La LPP y sus alcances: del entusiasmo desbordante a una mayor cautela De la cautela al pesimismo: la LPP funcion mal? La distribucin por pobreza como solucin Ms elementos para la cautela: los sectores salud y educacin, el Fondo Productivo y Social y las prefecturas en debate La pluriculturalidad y la pobreza: viven mejor los indgenas hoy que antes de de la LPP? Elementos para recuperar el optimismo? Las nuevas polticas pblicas (municipales) y su inuencia en la mejora de la vida de los bolivianos
123 130 133 137 147 148
Sntesis Captulo 4. Controladores y participadores. Los riesgos de una ciudadana pasiva y un modelo participativo rentista 1. El Comit de Vigilancia en la mirada de los alcaldes: ecientes, buenos muchachos e irradiadores del control 2. Recordatorio de los problemas del Comit de Vigilancia 3. Comit de Vigilancia. El monopolio consolidado en el control. Urbano, fetichismo y modelo dirigista rentista 4. El Mecanismo de Control desde la ptica municipal. 5. Los controladores de la calle 6. Los participadores en la fase de elaboracin del POA. Elitizacin del proceso con rostro rural 7. Los participadores en la fase de ejecucin del POA. Menos optimismo y clientelismo al acecho 8. Los participadores en la fase de rendicin de cuentas del POA. 9. La participacin en cantidad y la participacin en calidad De lo puntual a lo estratgico 10. La participacin democratiza: hacia una irrefrenable nacionalizacin de las polticas pblicas 11. La participacin en las calles. Se margina lo municipal? 12. La participacin indgena: restringida por un formato impuesto? 13. Ms satisfaccin para los ciudadanos bolivianos con ms participacin?
159 163 168 172 176 182 186 190 193 200 200 202 203 212
Sntesis
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Captulo 5. Municipalizando la democracia representativa. Una visin del aporte municipal a la consolidacin polirquica 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Sntesis Captulo 6. Lo fiscal en el contexto municipal. Democratizacin y rentismo de la mano del gas 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Sntesis Los recursos del IDH no deben ser tocados? De lo isotnico a lo propobre y de ahal gas Dar ms a los ms pobres: HIPC, fondos, Constitucin, Estatutos y Plan para Vivir Bien. luchan contra la pobreza? La centralizacin de los recursos. Entre la necesidad de un centro estratgico y el riesgo de un centro invasivo Dando recursos en funcin a criterios de mrito. De la eciencia tributaria a Evo Cumple Prefecturas y municipios en la competencia por mayores recursos. Entre el hiprefecturalismo y el hipermunicipalismo Recursos scales con rostro indgena. Ms para los indgenas Y, las nuevas autonomas en juego: las autonomas regionales Recomendaciones de cierre Elecciones limpias Elecciones masivas: del relativo dominio de los partidos nacionales a la autonomizacin municipal Elecciones masivas: ms indgenas en el poder municipal Elecciones masivas: ms mujeres en el poder municipal Grupos de poder en el contexto municipal. Ms o menos peso que los actores elegidos por voto La inuencia de los polticos de los niveles nacional y departamental en la arena electoral municipal El rol de los medios en las campaas municipales. Ms elementos polirquicos en cuestin 213 216 222 229 232 236 241 247
256 263 273 284 296 300 304 307 308 313
Bibliografa
Anexo 1: Cuestionario 331 Anexo 2: Metodologa de la muestra 344 Anexo 3: Partidos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas representados en la muestra 352 Anexo 4: Lista de tablas 354 Anexo 5: Lista de grficos 357 Anexo 6: Glosario de acrnimos 361
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DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA. UNA MIRADA A LA PARTICIPACIN POPULAR EN LOS ALBORES DE LA BOLIVIA DE LAS AUTONOMAS
1.
Introduccin
1.1. Antecedentes
A una dcada y media de implementacin de la Participacin Popular y, simultneamente, en los albores de una Bolivia autonmica, conviene hacer una evaluacin de algunos elementos relacionados con este proceso iniciado en 1994 y que hoy no slo queda refrendado, sino ampliado por una nueva CPE que contempla un sistema de descentralizacin complejo, con autonomas departamentales, municipales e indgenas adems de la posibilidad de convertir al nivel regional, de planificacin y gestin, en otro mbito autonmico. Para comprender este nuevo escenario, indudablemente enriquecido, es fundamental retornar al bastin primigenio de la descentralizacin: el municipio, y analizarlo profundamente. La intencin, entonces, reside en comprender en qu medida la descentralizacin municipal inaugurada hace 15 aos democratiz la democracia. No es un mero juego de palabras, por el contrario, el propsito es observar si este proceso ha cualificado la democracia en determinados aspectos que merecen una reflexin exhaustiva.
1.2. Preguntas y objetivos de la investigacin

Este trabajo pretende hacer una evaluacin de la denominada Participacin Popular a casi 15 aos de su promulgacin. Una evaluacin a partir de una autoevaluacin que los propios alcaldes y concejales municipales hicieron sobre las bondades y limitaciones de este proceso sobre la base de una encuesta de opinin. Sin embargo, el propsito no slo ha sido dar una lectura de los datos subjetivos de las respuestas obtenidas, sino, en realidad, la idea ha consistido en procurar la mayor cantidad de indicadores objetivos que contrasten las certezas proferidas por las autoridades municipales. El objetivo no es otro que el intentar conocer los efectos polticos, sociales, institucionales y culturales que ha tenido esta ley, tomando en cuentas los siguientes interrogantes de partida. 1. Ha servido la implementacin de esta norma para hacer de Bolivia un pas menos racista y, por ende, ms incluyente? O para decirlo de otro modo, hay ms indgenas en los partidos polticos? Y de ser as, qu efectos genera ello sobre la democracia en su conjunto? 2. Es Bolivia un pas no slo ms descentralizado en el diseo institucional y en la norma misma, sino en su visin de lo que es la realidad institucional en ciernes? O, que es lo mismo, se comprende y acepta el hecho de que Bolivia sea un pas
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3.
4.
5.
6.
con una descentralizacin ciertamente compleja que posibilita hablar de muchas descentralizaciones dentro de un mismo marco autonmico comn? Ha logrado esta norma mejorar la vida de los bolivianos? somos menos pobres que antes? consideran las autoridades municipales que esta ley es un mecanismo para lograr el gran objetivo de acercarnos a los Objetivos del Milenio? Qu tipo de ciudadanos estamos formando al amparo de una ampliacin de lo que es la participacin y el control? O, para ponerlo de otra manera, la participacin y el control han hecho de nuestra democracia una democracia ms democrtica? Y si se habla de democracia, podemos afirmar que la extensin de la democracia representativa hasta los ltimos confines rurales del pas ha logrado erigir una democracia liberal? Es decir, la democracia municipal es slo ir a depositar el voto o hay mejores medios de comunicacin, ms acceso a la vida pblica para las mujeres, posibilidad de que los marginados candidateen, entre otros elementos que nos hacen cuestionarnos sobre si la democracia en Bolivia es una autntica poliarqua? Y finalmente, Qu ha significado en la vida municipal la afluencia masiva de recursos fiscales provenientes de la riqueza de los recursos naturales (hidrocarburferos) del pas? Y, en ese sentido, se usaron bien los recursos fiscales antes de la Ley de Hidrocarburos y cules son las diferencias entre aquella etapa y esta nueva que vive el pas? O, en sntesis, sirve el actual modelo fiscal imperante o se lo debera modificar?
Estas preguntas obedecen a determinados objetivos especficos. A riesgo de redundar conviene dejarlos en claro. De ese modo, se intenta: 1. Conocer si la democracia representativa se ha hecho ms indgena, como seal para verificar su mayor capacidad inclusiva, y saber, en ese sentido, qu implicancias tiene ello sobre el sistema de partidos en Bolivia y la democracia misma. Vale decir, la idea es especular sobre el destino de la democracia en su conjunto, a partir de la mirada municipal. 2. Comprender si el modelo de descentralizacin en curso de variadas autonomas (departamentales, regionales, indgenas y municipales) no slo es un dato legal/ constitucional, sino una realidad asumida, comprendida y apoyada. O, dicho de otra forma, en qu medida se comprende que el modo de Estado en Bolivia ya no es el de un Estado simple, sino el de uno complejo en el que los niveles autonmicos pueden legislar. 3. Analizar si la LPP ha logrado verdaderamente reducir la pobreza y en qu medida es an un mecanismo eficaz para emprender semejante meta, teniendo en cuenta que desde los albores del proceso se parti de la premisa de que esta norma reducira la pobreza.
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4. Identificar los efectos del estmulo brindado en casi dcada y media a la participacin y el control social sobre la conformacin ciudadana, para, de este modo, facilitar una comprensin de la importancia de este mayor involucramiento social en las decisiones pblicas sobre la misma democracia. Es decir, el propsito es comprender el tipo de ciudadanos que se han ido formando a lo largo de este tiempo. 5. Determinar la medida en que la LPP ha posibilitado la consolidacin, no slo de la democracia electoral, sino de una autntica democracia liberal, es decir, ha facilitado el trnsito de aquella que otorga el voto y permite el acto electoral, a otra que adems ofrece garantas a los derechos de expresin, posibilita que no sean actores no elegidos los que decidan pblicamente y permite que todos puedan tener las mismas oportunidades de concursar polticamente, entre otros aspectos que hacen al trmino de poliarqua. Vale decir, la idea es saber si la LPP ha logrado consolidar un sistema verdaderamente polirquico. 6. Analizar si los ingresos fiscales provenientes de la venta de gas estn siendo bien utilizados en los municipios, aspecto que se comprender comparando el modelo fiscal boliviano actual con la distribucin de estos recursos vigentes desde 1994 hasta la aplicacin de este nuevo sistema. El propsito es saber si se est aprovechando eficientemente las ingentes cantidades de recursos fiscales resultantes del auge de las exportaciones de gas natural
1.3. Metodologa de la investigacin

Teniendo en cuenta estos objetivos,1 conviene comentar los pormenores de la encuesta. Se trata de un cuestionario con preguntas mayormente cerradas que fue preparado en junio de 2008 por Diego Ayo, en el marco del PNUD/PAPEP-Bolivia, con la intencin de lanzar a licitacin su llenado en los municipios (ver el cuestionario en Anexo 1). La empresa ganadora, Equipos MORI, propuso hacer el relevamiento de la informacin en 17 municipios urbanos (o predominantemente urbanos) y en 60 del resto de los municipios existentes, haciendo un total de 77 municipios, con los siguientes estndares de error muestral (la explicacin exhaustiva se encuentra en Anexo 2).
Cuadro
Error muestral mximo Universo 310 317 Muestra 60 75 Error muestral mximo 5.80% 4.96%
Precisamente por procurar ser lo ms exhaustivos respecto a estos objetivos se trabaj con determinadas preguntas de la encuesta. Hay elementos que merecen un estudio particular y que fueron rescatados en las preguntas. Para mayor inters vase el anexo 1 del cuestionario.
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Finalmente, diversos motivos, desde el bloqueo de caminos hasta la prdida de boletas, impidieron cumplir el propsito establecido, habindose logrado entrevistar en 16 municipios urbanos y 54 rurales, sin grandes alteraciones en el error de la muestra, que fue de: +/- 5.6%.
Cuadro
Municipios entrevistados Departamento Urbano Cantidad Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTAL 1 2 4 1 1 1 2 3 1 16 5 9 8 7 7 2 12 1 3 54 6 11 12 8 8 3 14 4 4 70 Rural TOTAL
Se entrevist a 396 autoridades municipales, 271 hombres (68,4%) y 175 (31,6%) mujeres. De ellas, 58 son alcaldes (14,6%) y 338 (85,4%) son concejales. Y de esos 338 concejales, 298 (88,2%) son titulares y 40 (11,8%) suplentes. *****
Cuadro
Mujeres y hombres en los municipios Departamento Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTAL Hombres Cantidad Porcentaje 24 72,7 28 66,7 60 71,4 32 68,1 29 72,5 15 75,0 49 64,5 20 58,8 14 70,0 271 68,4 Mujeres Cantidad Porcentaje 9 27,3 14 33,3 24 28,6 15 31,9 11 27,5 5 25,0 27 35,5 14 41,2 6 30,0 125 31,6 Total 33 42 84 47 40 20 76 34 20 396
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De acuerdo a la informacin de la Corte Nacional Electoral,2 existan 1760 concejales y 327 alcaldes que suman un total de 2096 autoridades municipales, es decir, del total de autoridades, 15,4% eran alcaldes y 84,6% concejales, lo que implica que la muestra difiere levemente a favor de los concejales. En el caso de las mujeres, entre suplentes y titulares, las cifras oficiales registran que 1557 concejales eran mujeres, es decir, 43,2% del total, porcentaje muy por encima del correspondiente a la muestra utilizada (31,6%). Sin embargo, debe tomarse en cuenta que slo aproximadamente una de cada cuatro concejalas es titular (no ms del 25% del total de 1557 concejalas existentes), representando la cantidad de concejalas titulares, a su vez, poco menos de la quinta parte del total de concejales titulares de los 327 municipios. Por consiguiente, podemos, ms bien, suponer que hay una sobrepresentacin en la muestra a favor de las mujeres (31,6% frente a slo 20% de concejalas titulares). Sin embargo, se debe considerar que de los 40 concejales suplentes, 32 fueron mujeres, es decir, el 80%. Lo que, finalmente, permite tener, en nuestra muestra, un porcentaje de 26% de concejalas titulares entrevistadas sobre el total de concejales titulares entrevistados que suman 346. Cifra que an es superior al porcentaje de concejalas titulares (que ya vimos que es de aproximadamente el 20%). Sin embargo, resulta til cierta sobrerepresentacin a efectos de la necesidad de comprender los avances y retrocesos de las mujeres en la agenda municipal.
Cuadro
Autoridades municipales. Titulares y suplentes Departamento Chuquisaca La Paz Cochabamba Oruro Potos Tarija Santa Cruz Beni Pando TOTAL Titulares Cantidad 30 39 74 39 35 18 69 33 19 356 Porcentaje 90,9 92,9 88,1 83,0 87,5 90,0 90,8 97,1 95,0 89,9 Suplentes Cantidad 3 3 10 8 5 2 7 1 1 40 Porcentaje 9,1 7,1 11,9 17,0 12,5 10,0 9,2 2,9 5,0 10,1 Total 33 42 84 47 40 20 76 34 20 396
Corte Nacional Electoral/Unidad de Investigacin y Anlisis, Boletn Estadstico No.6, octubre de 2007, La Paz.
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Captulo
INDGENAS EN LOS MUNICIPIOS Y ETNIFICACIN DEL SISTEMA DE PARTIDOS. MS DEMOCRACIA O DEMOCRACIA EN RIESGO? UNA LECTURA DE LA DEMOCRACIA DESDE LA DEMOCRACIA MUNICIPAL.
E
Indgenas en los municipios y etnificacin del sistema de partidos. Ms democracia o democracia en riesgo? Una lectura de la democracia desde la democracia municipal.
n este captulo se pretende conocer en qu medida la democracia representativa ha logrado incorporar a ms ciudadanos que se autodefinen como indgenas, adems de buscar comprender de qu modo este hecho afecta el sistema de partidos en Bolivia o, para ser ms precisos, de qu modo el sistema de partidos y los partidos, agrupaciones o pueblos indgenas se relacionan con esta sociologa de las autoridades municipales. Para tales fines, se vio por conveniente dividir la siguiente exposicin en dos partes. Primero, se construye un ndice de etnicidad que permita conocer en qu medida la democracia municipal ha incorporado a ms indgenas. Sin embargo, este ndice se complementa con indicadores de ingresos y de educacin, haciendo de la combinacin un ndice integral ms complejo, pero ms completo a efectos de rastrear la sociologa de las autoridades municipales. Segundo, se procede al anlisis de la militancia de estas nuevas autoridades municipales, precisamente, en funcin al ndice integral comentado, que posibilite comprender de qu modo el sistema de partidos ha cambiado. Se ha hecho ms indgena? Para ello, se har un breve recuento histrico de la marcha del sistema de partidos en Bolivia hasta llegar a este presente.
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A. 1.
Quin es quin en los gobiernos municipales? Etnicidad

Es un indicador que pretende medir de forma ms precisa quienes son o no indgenas (3), y si lo son, en qu medida lo son. Este ndice de etnicidad tiene tres categoras: no indgena, etnicidad media y etnicidad alta (en adelante denominados media y alta, obviando el termino etnicidad). La metodologa utilizada para su construccin es la misma utilizada en una anterior publicacin4, pero a diferencia de esta, el presente ndice de etnicidad esta basado en cuatro indicadores: primera lengua o lengua materna, habla lengua indgena, autoidentificacin y lugar de nacimiento. A continuacin desglosaremos cada uno de estos componentes.
1.1. Primera lengua o lengua materna.

Se la obtuvo a partir de la pregunta Cul fue el primer idioma o lengua que aprendi a hablar? La misma contiene las siguientes opciones como respuesta: 1: castellano; 2 quechua; 3 aymar; Otro idioma Los resultados obtenidos en la encuesta se ven en la Tabla 1.
Tabla
Tabla de frecuencias Cul fue el primer idioma o lengua que aprendi a hablar? Frecuencia Vlidos Castellano Quechua Aymar Otro idioma Total 253 97 38 8 396 Porcentaje 63,9 24,5 9,6 2,0 100,0 % acumulado 63,9 88,4 98,0 100,0
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Para el concepto de indgena que aqu se maneja ver Ramiro Molina y Xavier Alb, Gama tnica y lingstica de la Poblacin Boliviana, PNUD, La Paz, 2006, p. 20. Xavier Alb y Victor Quispe, Quienes son indgenas en los gobiernos municipales, CIPCA, La Paz, 2004, p.61ss. En esta publicacin el ndice combinado de etnicidad no inclua la pregunta sobre si actualmente habla la lengua indgena.
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Como se observa, casi dos de cada tres autoridades municipales (63,9%) aprendieron a hablar castellano; una de cada cuatro en quechua, 1 de cada 10 en aymar y slo 2 de cada 100 en otro idioma. De esa manera,, a modo de lograr una visin ms general, se procedi a reducir este universo en dos categoras: habla lengua indgena o solo castellano. Donde la categora habla lengua indgena contempla a los que hablan quechua, aymar y otro idioma (tenemos a tres Chipayas, uno guarayo, dos puquinas y dos no especifican). Y la otra categora de habla solo castellano. Los resultados con esta nueva variable son los siguientes:
Tabla
Lengua materna recodificada Frecuencia Vlidos Castellano Lengua indgena Total 253 143 396 Porcentaje 63,9 36,1 100,0 % acumulado 63,9 100,0
Lo que muestra que de cada tres autoridades municipales en Bolivia, bsicamente, dos aprendieron a hablar en castellano y una en un idioma indgena. Es un resultado absolutamente coincidente con el 36,1% de la poblacin que declar en el Censo 2001 tener alguna lengua nativa como lengua materna. Ahora, veamos si a lo largo de su vida lograron aprender las lenguas nativas.
1.2. Habla lengua indgena?

Se la obtuvo a partir de las siguientes preguntas: Usted habla aymar? Usted habla quechua? Usted habla guaran? Usted habla alguna otra lengua nacional?
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La encuesta arroj los siguientes resultados:

Tabla Usted habla Aymar? S No Total Frecuencia 74 (18,7%) 322 (81,3%) 396 (100%) Usted habla Quechua? Frecuencia 188 (47,5%) 208 (52,5%) 396 (100%) Usted habla Guaran? Frecuencia 20 (5%) 376 (95%) 396 (100%) Usted habla alguna otra lengua nacional? Frecuencia 14 (3,5%) 382 (96,5%) 396 (100%)
Como se ve, casi una de cada dos autoridades habla quechua (47,5%) y slo una de cada cuatro la tuvo como lengua materna. Por otra parte, casi dos de cada cinco hablan aymar (18,7%), frente a poco menos de 1 de cada 10 que lo aprendi en su hogar. Veamos la agregacin en dos opciones: habla lengua indgena y no habla lengua indgena, la misma se infiri de la siguiente forma: si responde negativamente a todas las preguntas, pertenece a la opcin, no habla lengua indgena, en el caso inverso, pertenece a la categora habla lengua indgena. Los resultados obtenidos se muestran en la siguiente tabla 4.
Tabla
Habla/no habla lengua indgena Frecuencia Vlidos No habla lengua indgena Habla lengua Indgena Total 145 251 396 Porcentaje 36,6 63,4 100,0 % acumulado 36,6 100,0
Los datos se invierten, como se puede apreciar. De casi dos tercios que no aprendieron algn idioma nativo como lengua materna pasamos a casi dos tercios que si los hablan. Lo que significa que un tercio de autoridades aprendi estas lenguas a lo largo de su vida, adems que este porcentaje (dos tercios) resulta mayor al 47% de la poblacin boliviana que en el Censo 2001 declar hablar alguna lengua indgena. Asimismo, asumiendo, que estas autoridades hablan castellano, podemos decir que el porcentaje del bilingismo de las lites gobernantes locales est por encima del registrado a nivel pas (33,2% de la poblacin).
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1.3. Autoidentificacin
El anlisis de este concepto se inici con la siguiente pregunta: Con cul de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud.? 0:ninguna; 1:quechua; 2:aymara; 3:guarani; 4:chiquitano; 5 etc.
Tabla
Tabla bivariada Con cul de los siguientes grupos o pueblos se identifica usted y Lengua materna recodificada Lengua materna recodificada Castellano Con cul de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud.? Con ninguna Quechua Aymar Guaran Chiquitano Mojeo Mestizo Blanco Otro nativo Total 15 53 14 18 8 20 113 4 8 253 Lengua indgena 2 97 37 0 0 0 6 0 1 143 Total
17 (4,2%) 150 (37,9%) 51 (12,9%) 18 (4,5%) 8 (2%) 20 (5%) 119 (30%) 4 (1%) 9 (2,5%) 396
Como se observa en la tabla, se hizo una divisin en la columna lengua materna recodificada entre los que tuvieron al castellano como idioma materno y aquellos que tuvieron una lengua indgena como lengua materna. En principio, se destaca que el 4,2% de las autoridades no se identifica con ninguno de los grupos, adems , dos autoridades que aprendieron en un idioma nativo no se consideran indgenas. Estos ltimos se denominaron en el libro, antes citado, de Alb y Quispe indgenas velados. Estos datos son ms afines a los que se identificaron con el grupo mestizo,5 quienes
5 Conocedores del amplio debate surgido en torno a la pregunta del Censo sobre la inexistencia de la posibilidad de identificarse con el pueblo o grupo mestizo, se incluy tambin esta opcin pero sin descuidar, simultneamente la posibilidad de lograr una autoidentificacin como indgena. El mismo Alb no considera pertinente mezclar las opciones de pueblos indgenas con la de mestizos en una sola pregunta. Y si bien el razonamiento es vlido, en tanto se puede ser perfectamente indgena y mestizo simultneamente, lo cierto es que el propsito del cuestionario fue el de poner sobre el tapete todas las opciones polticas en debate y comprobar cul es la primera respuesta inmediata que le surge al entrevistado. Vale decir, creemos que dado el estado de la discusin y sus efectos prcticos
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en su gran mayora aprendieron a hablar castellano (en un 95%) y representan a un 30% de las autoridades municipales entrevistadas. Existe un 50,8% que se identifica como quechua (37,9%) o aymar (12,9%). En el Censo hubo menos ciudadanos que se identificaron como quechuas (30,7%), pero si muchos ms que lo hicieron como aymaras (25,2%). Una situacin muy similar (de sobrerepresentacin) se observa en el caso de los guarans, mojeos y chiquitanos que suman un 11,5% en la muestra, frente al 6,1% de otros pueblos indgenas que fueron censados. Y finalmente, con un minoritario 1%, tenemos a las autoridades que se autodefinen como blancos. Se vio pertinente agrupar en dos opciones: por autoidentificacin indgena y no indgena. Pertenecen al grupo no indgena quienes respondieron ninguna, mestizo o blanco. Se incluy en esta categora a los mestizos, pues teniendo la posibilidad de autodefinirse como indgenas, prefirieron no hacerlo. Por complemento, todos los dems casos pertenecen al grupo de autoidentificacin indgenas. Los resultados con la nueva variable se muestran en la siguiente tabla:
Tabla
Autoidentificacion Frecuencia Vlidos No indgena Indgena Total 140 256 396 Porcentaje 35,4 64,6 100,0 % acumulado 35,4 100,0
en la realidad (la plurinacionalidad reconocida en la CPE 2009 tiene precisamente su respaldo emprico en el Censo 2001) amerita poner en un mismo escenario ambas posibilidades. De acuerdo a la interpretacin de Alb el mestizaje es un comodn identitario que ayuda a que la gente entre y salga de acuerdo al momento poltico del contexto histrico. Se trata de una interpretacin que contrapone la volatilidad de una categora supuestamente pasajera (la del mestizaje) con identidades ms slidas y menos oportunistas (las identidades de los pueblos indgenas). Sin embargo, posiblemente la identificacin con el mestizaje sea menos fugaz de lo que se sugiere. Por ende, en el marco de una implcita jerarqua identitaria existente (con qu me identifico ms, con que ms o menos y con qu menos o nada?), es necesario comprobar que la categora mestizo quede no como complemento a la identificacin con algn pueblo sino como posible prioridad. De tal modo, que podamos saber que en primer lugar me siento mestizo y slo en segundo o cuarto me siento identificado con algn pueblo indgena. Hoy, esa necesaria jerarquizacin lleva, nuevamente siguiendo la reflexin de Alb, a evitar cualquier ponderacin identitaria, en tanto, en su versin, se puede ser indgena y mestizo simultneamente. Claro que s, no hay duda, pero lo verdaderamente importante es saber qu es ms significativo. Considero que el debate se ha mantenido en un estado de unilateralidad extrema. Generalmente priman dos opciones: o eres de algn pueblo y por ello el 64% del Censo es incuestionable o eres mestizo y por ello las encuestas existentes que definen porcentajes de igualmente 60% o ms de mestizos, son correctas. Alb ha encontrado en la simbiosis de poder ser indgena y mestizo a la vez el mejor argumento para solucionar el asunto. Es una tercera opcin que parece muy conciliadora. Sin embargo, posiblemente no lo sea. Mantiene inalterables las cifras del Censo, slo con el aadido de afirmar que as como son indgenas tambin son mestizos, cuando lo que realmente importa es la priorizacin que se pueda hacer: aunque si me identifico con algn pueblo indgena, cun importante es lo indgena en el conjunto de mis otras identidades?. O para decirlo, conforme a lo que acontece actualmente: s me identifico con los guaran pero me importa ms ser cruceo, del Blooming o de mi pandilla. Esta descompresin de lo indgena como un todo inalterable, ayuda a percatarnos de que categoras cerradas como la de naciones indgenas, por ejemplo, son abstracciones igualmente totales, como resultado de una lectura totalizante valga la redundancia- de los datos del Censo. De ese modo, las categoras de mestizo y blanco, alineadas con la de pueblo indgena en una misma serie de preguntas, ayudan a descomprimir esos bloques supuestamente compactos, marcando precisamente una jerarqua tcita entre identidades; cf. X. Alb, Mayora indgena? mestiza? Los nmeros cantan, en La Razn del 10 de julio de 2007.
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Los porcentajes, aun con las variaciones metodolgicas hechas incluyendo las categoras mestizo y blanco en la misma serie de preguntas que pueblos indgenas, dejan un saldo de un 64,6% de autoridades que se autodefinen como tales, frente a un 35,4% de no indgenas.
1.4. Lugar donde naci

Esta basada en la siguiente pregunta: El lugar donde naci es una: 1: comunidad rural; 2: pueblo capital o equivalente 3: ciudad intermedia; 4: ciudad grande (50 mil)
Tabla Lugar donde naci Frecuencia Comunidad rural o equivalente Pueblo capital o equivalente Ciudad intermedia (10 a 49 mil) Ciudad grande (50 mil) Total 136 111 49 100 396 Porcentaje 34,3 28,0 12,4 25,3 100,0 % acumulado 34,3 62,4 74,7 100,0
Bsicamente, un tercio de las autoridades (34,3%) naci en una comunidad rural. Casi 3 de cada 10 (28%) lo hicieron en la capital o en un pueblo. Poco ms de 1 de cada 8 autoridades (12,4%) tiene como lugar de nacimiento una ciudad intermedia y, finalmente una de cada cuatro, naci en una ciudad grande (25,3%). Hemos agrupado nuevamente en dos opciones: grandes e intermedias versus pueblo y rural.
Tabla Lugar de nacimiento Frecuencia Vlidos Ciudad intermedia/grande Comunidad rural o equivalente Total 149 247 396 Porcentaje 37,6 62,4 100,0 % acumulado 37,6 100,0
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Vemos que nuevamente cerca de 2/3 de las autoridades (62,4%) proviene de comunidades rurales o pueblos, frente al tercio restante (37,6%) de ciudades intermedias o grandes. En base a esos indicadores, se ha elaborado un ndice combinado de etnicidad. Veamos.
1. 5. ndice combinado etnicidad

En la siguiente tabla 9, se presenta las distintas combinaciones que se consigue al combinar estos cuatro indicadores de las tablas 8, 6, 4 y 2, que servirn de base para obtener el ndice combinado de etnicidad.
Tabla
ndice combinado etnicidad 1ra lengua No indgena(0) No indgena(0) No indgena(0) No indgena(0) No indgena(0) No indgena(0) Indgena(1) Indgena(1) Indgena(1) No indgena(0) No indgena(0) Indgena(1) Indgena(1) Indgena(1) Indgena(1) Indgena(1) Habla lengua indigena No habla(0) No habla(0) Si habla(1) No habla(0) Si habla(1) Si habla(1) No habla(0) No habla(0) Si habla(1) No habla(0) Si habla(1) No habla(0) No habla(0) Si habla(1) Si habla(1) Si habla(1) autoidentificacin No se autoiden.(0) No se autoiden.(0) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) Si se autoid(1) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) No se autoiden.(0) Si se autoid(1) Si se autoid(1) Lugar donde naci Com.rural o eq(0) Ciudad inter./grande(1) Ciudad inter./grande(1) Ciudad inter./grande(1) Com.rural o eq(0) Com.rural o eq(0) Com.rural o eq(0) Com.rural o eq(0) Ciudad inter./grande(1) Com.rural o eq(0) Ciudad inter./grande(1) Ciudad inter./grande(1) Ciudad inter./grande(1) Com.rural o eq(0) Com.rural o eq(0) Ciudad inter./grande(1) Etnicidad No indgena(a) No indgena No indgena(b) Media Media Media Media Media Media Baja Baja Baja Baja Alta(c) Alta Alta(d)
(a) En este caso, es ms determinante el hecho de tener como lengua materna el castellano, no hablar ninguna lengua indgena y no autoidentificarse con ningn pueblo indgena, aunque su lugar de nacimiento sea una ciudad rural o equivalente. (b) En este caso, es ms determinante el hecho de tener como lengua materna el castellano, no autoidentificarse con ningn pueblo indgena y nacer en una ciudad intermedia o grande, aunque actualmente diga hablar una lengua indgena. (c) Es categorizada como de etnicidad alta aunque no se autoidentifique con ningn pueblo indgena ya que cumple las tres condiciones restantes. (d) Es categorizada como de etnicidad alta aunque no haya nacido en una comunidad rural ya que cumple las tres condiciones restantes.
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Vemos en un extremo, que quienes no cumplen las cuatro condiciones, es decir, su lengua materna es no indgena, no hablan hoy ninguna lengua indgena, no se autoidentifican con ningn pueblo indgena y su lugar de nacimiento es una ciudad intermedia o grande, son no indgenas o blancos. Por el contrario, son indgenas quienes cumplen con las cuatro condiciones. Y, entre estos extremos, se encuentran quienes cumplen slo algunas de las condiciones anteriores, formando, de esta forma, una gama de combinaciones que incluyen etnicidad no indgena, alta, media y baja.
Tabla ndice combinado etnicidad nacional y por departamentos Tabla de contingencia Etnicidad por departamento Departamento Santa Cruz La Paz Cbba. Tarija Oruro Potos Chuquisaca Beni Pando Total
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Etnicidad 9,1% 54,8% 54,8% 46,8% 70,0% 33,3% 5,0% 34,6% alta Etnicidad 19,7% 9,5% 22,6% 5,0% 14,9% 20,0% 21,2% 34,1% 15,0% 19,4% media Etnicidad 27,3% 23,8% 11,9% 25,0% 25,5% 2,5% 18,2% 27,3% 5,0% 18,9% baja No 43,9% 11,9% 10,7% 70,0% 12,8% 7,5% 27,3% 38,6% 75,0% 27,0% indgena 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Total
De ese modo, tenemos en la muestra un total de 73% de autoridades municipales que se sienten de alguna manera indgenas y un 27% que no se siente indgena. Vale decir, tres de cada cuatro autoridades se identifica, as sea slo tenuemente, con la posibilidad de ser parte de algn pueblo indgena. De este bloque, ciertamente mayoritario, hay poco ms de un tercio (34,6%) que corresponde a la categora etnicidad alta o indgenas. Otro 38,3% que se encuentra, por decirlo grficamente, en medio camino entre la blanquitud y la indigenidad. Algunos de ellos (19,4%) catalogados como de etnicidad media ms cerca de los indgenas y sus pares de etnicidad baja ms cerca de los no indgenas. Se trata pues de una variada gama de identidades bajo un matriz predominantemente indgena. Ya en el plano departamental, se puede observar diferencias significativas en los porcentajes totales de la variable etnicidad. Lo resaltado con negro muestra una mayor concentracin de encuestados con etnicidad alta y lo que est con gris muestra una mayor concentracin de encuestados no indgenas. De ese modo, en la categora etnicidad alta o indgenas, tenemos un 54,8% de paceos y cochabambinos, un menor porcentaje (46,8%) de orureos y un abrumador 70% de potosinos. Tarija
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y Beni no presentan autoridad en esta categora, Santa Cruz y Pando lo hacen con porcentajes menores (9,1 y 5%, respectivamente). Chuquisaca sigue en el orden de presencia relativamente significativa en esta categora (33,3%), aunque lo cierto es que este departamento muestra una composicin ms equilibrada: al 33,3% en etnicidad alta, le sigue un 39,4% entre etnicidad media y baja y un 27,3% de no indgenas. En los casos de Pando y Tarija, se puede inferir que ambos departamentos son, predominantemente, no indgenas. De ese modo, podemos agrupar a los departamentos del pas, de acuerdo a este ndice combinado, en tres categoras a efectos de ser, en lo posible, lo ms didcticos: los departamentos predominantemente indgenas, aquellos predominantemente no indgenas y los pluriculturales. En la primera categora estn Potos, Cochabamba y La Paz. Aunque, ciertamente, estos dos ltimos podran ser, ms bien, catalogados de pluriculturales con leve predominio indgena, en tanto entre sus categoras de etnicidad media, baja y no indgenas suman 45,2%. En el medio combinado entre etnicidad alta y media La Paz tiene un tercio (33,3) y en no indgenas un 11,9%. Es una conformacin tripolar con orientacin indgena y clara minora no indgena. Oruro bien podra situarse en esta categora pluricultural con una menor hegemona indgena. Tngase en cuenta que las categoras intermedias de etnicidad media y baja suman un 40,4%, adems del 12,8% de no indgenas: nuevamente, una tripolaridad con predomino indgena y minora no indgena. Y ms que tripolaridad, el de ms clara pluriculturalidad parece ser el departamento de Chuquisaca, como bien se vio anteriormente. Del otro lado de la medalla, entre los departamentos predominantemente no indgenas tenemos, como ya lo vimos, a Tarija y Pando. En el caso de Tarija, en particular, la etnicidad media apenas alcanza un 5% y la baja un 20. Es decir, que los no indgenas y los de escasa etnicidad suman un 95%. En Pando, entre las opciones de etnicidad alta y media, llegan a congregar a uno de cada cinco alcaldes y/o concejales, vale decir, a un 20%, frente a un 80% que rene a autoridades no indgenas y a las que lo son en una menor proporcin. Es indudable que Santa Cruz podra insertarse en este grupo, ya que ostenta un 71,2%, compuesto por los no indgenas y los de etnicidad baja,. Sin embargo, el porcentaje restante (29,8%), conformado por las autoridades de,etnicidad alta y media, refleja una presencia indgena importante que hace referencia a una potencial bipolaridad ms que a un predominio no indgena.
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Veamos como se agrega estas etnicidad por bloques regionales.
Tabla
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Etnicidad alta Etnicidad media Etnicidad baja No indgena Total
ndice combinado etnicidad por tierras bajas y altas Tabla de contingencia Etnicidad por departamento Zona geogrfica Tierras altas 52,8% 18,3% 15,9% 13,0% 100,0% Tierras bajas y Chaco 4,7% 21,3% 24,0% 50,0% 100,0% Total 34,6% 19,4% 18,9% 27,0% 100,0%
Ntese que las diferencias por zona geogrfica son diametralmente opuestas. Se puede observar en tierras altas que de 10 encuestados ms de la mitad (52,8%) son de etnicidad alta que sumados los de etnicidad media reflejan un 70% (7 de cada 10). En tierras bajas y el Chaco sucede lo contrario, ac la mitad (50%) son no indgenas y sumados a los de etnicidad baja, tenemos que casi tres de cada cuatro son no indgenas o tienen etnicidad baja. Ayuda a comprender el estado de polarizacin tnica que predomina en el pas. Ahora, a efectos de hacer uso de otros indicadores sociales de las autoridades municipales, vimos por conveniente complejizar el indicador de etnicidad a fin de enriquecerlo. Por ese motivo, se aadieron las variables de ingresos y educacin. Veamos.
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2.
Nivel de ingresos
Este ndice tiene dos categoras: quienes tienen ingresos bajos y medio bajos Ingr.Bajo/Medio bajo y los que tienen ingresos medio altos y altos Ingr. medio-alto/Alto. Se basa en las siguientes preguntas de la encuesta y los resultados mostrados en la Tabla 12:
Tabla
12
Ud. posee automvil o similar (NO MOTOCICLETA)? Ud. posee televisin a color? Ud. posee computadora? Ud. posee refrigerador? Ud. posee agua por red de caera? Ud. cuenta con alguna casa o terreno? Ud. posee motocicleta? Posee TV cable/internet o fijo?
S 194 359 238 288 343 82 19 11
No 202 37 158 108 53 314 377 385
Total 396 396 396 396 396 396 396 396
En el entendido de que poseer una televisin no es lo mismo que tener una casa o un terreno; o, que un refrigerador es menos valioso que una motocicleta, se procedi a dar diferentes ponderaciones a cada uno de estos bienes. Ponderaciones entre 0 y 1, de tal manera que su adicin siempre alcance el 100%. Las preguntas y sus respectivas ponderaciones se muestran en la siguiente Tabla 13:
Tabla
Preguntas sobre tenencia de bienes y sus respectivas ponderaciones Variable pnud29 pnud32 pnud31 pnud30 Otro.bien pnud32b pnud28 pnud32a Pregunta Ud. posee televisin a color? Ud. posee agua por red de caera? Ud. posee refrigerador? Ud. posee computadora? Ud. posee algn otro (cable, internet, fono fijo)? Ud. posee motocicleta? Ud. posee automvil o similar (NO MOTO...)? Ud. cuenta con alguna casa o terreno? Total Valores 1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no 1:si;2:no Ponderaciones 0,03 0,05 0,08 0,10 0,14 0,15 0,20 0,25 1,00
13
34
A continuacin, se procedi a obtener la suma ponderada de todas las posesiones que los entrevistados dijeron tener, obtenindose valores entre 0 y 1 o 100%. Valores cercanos a cero muestran que la persona entrevistada tiende a tener muy pocos de los bienes consultados, en cambio, valores cercanos a uno demuestran que el entrevistado tiene todos o la mayora de los bienes consultados. De esta suma, posteriormente, se obtuvieron cinco niveles por quintiles. El quintil 1 muestra quienes tienen bienes con valor de un 20% o menos, es decir, tienen pocos bienes y de poco valor. El quintil dos muestra a quienes tienen bienes por un valor entre 20 y 40% y as sucesivamente hasta el ltimo quintil que suma 80% o ms, y, por lo tanto, tiene todos los bienes que le fueron consultados. En esta ltima categora, tenemos slo dos entrevistados, por lo que se opt por incluirlos en el cuarto quintil. De esta forma tenemos los siguientes resultados reagrupados por cuadriles.
Tabla
Categoras de Ingresos estimados Frecuencia Ingr. bajos Ingr. medio bajos Ingr. medio altos Ingr. altos Total 115 104 125 52 396 Porcentaje 29,0 26,3 31,6 13,1 100,0 % acumulado 29,0 55,3 86,9 100,0
14
Resulta interesante comprobar que hay una representacin de todos los quintiles de pobreza con menor presencia. Aunque ciertamente, tomando en cuenta que se hizo fusin en la categora ingresos altos, es de destacar que slo el 13,1% de las autoridades se encuentran entre el cuarto y quinto quintil (por eso slo aparecen los respectivos cuatro cuadriles). La abrumadora mayora tiene entre ingresos medios, medio bajos y bajos. De todos modos, hay un relativo equilibrio. Vase que el 29% est en ingresos bajos, el 26,3% en medios bajos, el 31,6% en medios altos y el 13,1% en altos. Ninguna opcin tiene siquiera un tercio. Ello podra hacernos pensar que hay una adecuada representacin de lo que, usualmente, se conoce como clases bajas, medias (con variaciones hacia arriba o hacia abajo) y altas. Pero veamos la agregacin. Se obtuvo dos categoras que agrupan los indicadores comentados. Para lo que se procedi de la siguiente manera: quienes estn por debajo de los quintiles uno y dos (por debajo del
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40%), se los ubic bajo el rtulo ingresos bajos y medio bajos y quienes estn bajo el rtulo ingresos medio/alto y alto son los que suman un valor de 40 a 100%. Con esta ltima modificacin tenemos los siguientes resultados:
Tabla
Ingresos estimados (2da.recodificacin) Frecuencia Ingr.Bajo/Medio bajo Ingr. medio-alto/Alto Total 219 177 396 Porcentaje 55,3 44,7 100,0 % acumulado 55,3 100,0
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Se ve que ms de la mitad (55,3%) tiene ingresos medios bajos o bajos y el resto (44,7%) tiene ingresos medio altos y altos. Para ponerlo en trminos duales, ciertamente simplificadores, hay ms autoridades pobres que autoridades ricas. Pero el peso de estas ltimas, incluyendo a los de posicin media, no es, en absoluto, descartable. Veamos si la distribucin departamental aporta ms luces.
2.1. Nivel de ingresos por departamentos

Tabla Tabla de contingencia Ingresos estimados (2da.recodificacin) por departamento Departamento
Santa Cruz Ingr.Bajo/Medio bajo Ingr. medio-alto/Alto Total 33,3% 66,7% La Paz 90,5% 9,5% Cbba. 66,7% 33,3% Tarija 50,0% 50,0% Oruro 70,2% 29,8% Potos 42,5% 57,5% Chuquisaca 42,4% 57,6% Beni 43,2% 56,8% Pando 50,0% 50,0% Total 55,3% 44,7%
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100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Se puede establecer tres categoras departamentales. La primera, la de aquellos departamentos pobres o de clase baja que hace referencia a aquellos departamentos donde las autoridades tienen, sobre todo, ingresos bajos o medio bajos. Se observa a La Paz como el departamento ms pobre: el 90% de sus autoridades est en esa categora de ingresos. Le siguen Oruro (70,2%) y Cochabamba (66,7%). La segunda, la de aquellos departamentos moderados o clase media que comprende a Tarija y Pando, tienen la misma cantidad de autoridades en cada categora mayor (50% en ingresos bajos y medios bajos y 50% en ingresos medios altos y altos). Y al resto se
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puede ubicar dentro de los ricos o de clase alta. En ellos el porcentaje de autoridades con ingresos medios altos y altos siempre es mayor que la opcin contraria. Santa Cruz tiene 2/3 de sus autoridades en este sitial de privilegio. Beni a un 56,8% y, sorprendentemente, Potos y Chuquisaca tienen a un 57,5 y 57,6% en similar posicin. Cabra esperar mayor cantidad de pobres en esos departamentos, pero lo cierto es que, al menos, en lo concerniente a sus autoridades, se est hablando de departamentos ricos. Lo que pone en evidencia que muchos ciudadanos, relativamente privilegiados, acceden a la poltica, precisamente, a partir de su prestigio como comerciantes, transportistas y dems labores. O, para decirlo en otros trminos, insurgentes burguesas cholas Sin embargo, haciendo la divisin por bloques regionales, nuevamente, se percibe la diferencia.
2.2. Nivel de ingresos por zona geogrfica

Tabla Tabla de contingencia Ingresos estimados (2da.recodificacin) por zona geogrfica Zona geogrfica Tierras altas Ingr.Bajo/Medio bajo Ingr. medio-alto/Alto Total 64,2% 35,8% 100,0% Tierras bajas y chaco 40,7% 59,3% 100,0% Total 55,3% 44,7% 100,0%
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Las cifras son muy elocuentes. Lo subrayado revela las mayores concentraciones de encuestados. Por ejemplo, en tierras altas, el 64.2% tiene ingresos bajos o medio bajos, en cambio en tierras altas, la imagen se invierte y cerca al 60% tienen ingresos altos o medio altos. Vale decir, dos de cada tres son ms tendientes a ser pobres en las tierras altas, frente a tres de cada cinco que se orientan ms a ser ricos en tierras bajas. Finalmente, se contempl un ltimo indicador: la educacin.
37
3.
Nivel de educacin
Este ndice, se basa en la pregunta: Cul es el grado de instruccin ms alto que ha alcanzado? Y, presenta los siguientes resultados:
Tabla
Cul es el grado de instruccin ms alto que ha alcanzado Frecuencia Porcentaje % acumulado Sin instruccin (Programa de Alfabetizacin Yo s Puedo Primaria incompleta (Bsico o intermedio incompleto) Primaria Completa (3ro. intermedio aprobado) Secundaria incompleta (1ro. a 3ro. medio aprobado) Secundaria completa (4to. medio aprobado) Tcnico medio (Instituto, academias, etc.) Tcnico superior Universidad o nivel similar incompleto (Normal, colegio mil) Universidad o nivel similar completo Estudios de Post-grado Total 1 48 32 29 47 21 27 45 81 65 396 ,3 12,1 8,1 7,3 11,9 5,3 6,8 11,4 20,5 16,4 100,0 ,3 12,4 20,5 27,8 39,6 44,9 51,8 63,1 83,6 100,0
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Se puede ver que una de cada ocho (y algo ms) autoridades ni siquiera termin la primaria (el 12,3%), 1 de cada 12 logr hacerlo (el 8,1%); 1 de cada 14 empez secundaria pero no la acab; y una de cada nueve termin la secundaria (11,9%); 1 de cada 20 hizo formacin de tcnico medio. 1 de cada 17 (y un poco ms) avanz, ms an, e hizo un tcnico superior; una de cada nueve inici sus estudios universitarios y una de cada cinco la lleg a concluirlos. Y, poco ms de una de cada seis logr realizar estudios de postgrado. Para tener el panorama ms claro, se agruparon las respuestas en dos bloques: por un lado, se encuentran aquellas que tienen un nivel de educacin hasta secundaria completa y, por el otro, aquellos con educacin universitaria o media (tcnicos medios). Los resultados son:
Tabla
Nivel de educacin (2da.recodificacin) Frecuencia Hasta sec. completa Tec. medio, Universidad y ms Total 157 239 396 Porcentaje 39,6 60,4 100,0 % acumulado 39,6 100,0
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Como se puede apreciar, el nivel educativo es ciertamente alto. 2/5 partes de las autoridades alcanzaron, como techo, la secundaria o menos de eso, pero los otros 3/5 lograron hacer educacin terciaria, entre tcnicos medios, superiores y universitarios, incluso con postgrado. De este modo, se confirma la teora sobre representacin que tiene como pilar la tesis referida a la existencia de lites aristocrticas. No en un sentido peyorativo, sino como el resultado concreto de lo que la poblacin valora y como esta valoracin se refleja en la eleccin de determinados lderes. Las lites son pues una muestra en pequeo de lo que la sociedad define como lo que debe ser.6
3.1. Nivel de educacin por departamento
Tabla
Tabla de contingencia Nivel de educacin (2da.recodificacin) por departamento Departamento Santa La Paz Cbba. Cruz Hasta sec. completa Tarija Oruro Potos Chuquisaca Beni Pando Total
20
24,2% 45,2% 45,2% 40,0% 51,1% 50,0% 42,4% 22,7% 40,0% 39,6%
Tec. medio, 75,8% 54,8% 54,8% 60,0% 48,9% 50,0% 57,6% 77,3% 60,0% 60,4% Universidad y ms Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Podemos observar nuevamente tres grandes grupos. Por un lado, en los casos de las autoridades de Santa Cruz y Beni, tres de cada cuatro tienen un mayor nivel de educacin (tcnico y medio y ms con 75 y 77%, respectivamente). Le siguen las autoridades de Pando y Tarija, pero con menores porcentajes, alcanzando slo 3/5 partes en esa categora (60% cada uno). En el resto de departamentos, este porcentaje no pasa de 55, excepto en Chuquisaca, donde este llega al 57.6. Slo para confirmar las tendencias previas vale la pena observar la desagregacin por bloques regionales.
Bernard Manin, The Principles of Representative Government, Cambridge University Press, Reino Unido, 1997, cap. 4.
39
3.2. Nivel de educacin por zona geogrfica
Tabla
Tabla de contingencia Nivel de educacin (2da.recodificacin) por zona geogrfica Zona geogrfica Tierras altas Hasta secundaria completa Tcnico medio, Universidad y ms Total 46,7% 53,3% 100,0% Tierras bajas y chaco 28,0% 72,0% 100,0% Total 39,6% 60,4% 100,0%
21
En conjunto, se confirma lo encontrado en el cruce por departamentos, es decir, en municipios del oriente y Chaco casi tres de cada cuatro autoridades (el 72%) tiene un nivel de educacin en la categora tcnico medio y ms, frente a poco ms de una de cada dos en similar posicin en el occidente.
4.
ndice integral
Es un indicador compuesto que pretende medir de forma conjunta el nivel de etnicidad, instruccin e ingresos. Se lo construy en dos pasos: Primer paso: Debido al alto nivel de correlacin encontrado entre ingresos y educacin se procedi a fusionar ambas variables (Ver Tabla 22), obteniendo una sola variable denominada Ingresos/educacin que contiene tres categoras: quienes tienen educacin e ingresos bajos con el rtulo Ed/Ingr.Bajos, en el otro extremo quienes tienen ingresos medios altos y altos y adems tienen educacin superior a secundaria bajo el rtulo Ed/Ingr. altos. Por ltimo, entre estos dos extremos tenemos la combinacin bajo la etiqueta de Ed/Ingr.medios, es decir, quienes tienen ingresos bajos/medio o bajos, pero con una educacin superior al bachillerato y quienes tienen buenos ingresos pero que solamente llegaron a realizar estudios secundarios.
40
Tabla
22
Ingresos estimados (2da. recod)
Anlisis Bivariado entre ingresos y educacin Tabla de contingencia Ingresos estimados (2da. recodificacin) por nivel de educacin (2da. recodificacin) Hasta sec. Recuento 128 % de Nivel de educacin (2da. recod) 81,5% Residuos 8,5 Ingr. Medio/ Recuento 29 Alto bajo % de Nivel de educacin (2da. recod) 18,5% Residuos corregidos -8,5 Habla lengua Recuento 157 Indgena % de Nivel de educacin (2da. recod) 100,0% Residuos corregidos Ingr. Bajo/ Medio bajo Tec. medio. 91 38,1% -8,5 148 61,9% 8,5 239 100,0% 219 55,3% 177 44,7% 396 100,0%
TOTAL
Los resultados obtenidos con la fusin de ambas variables, es decir, educacin e ingresos se muestran en la siguiente tabla 23:
Tabla Educacin e ingresos Frecuencia Ed/Ingr. bajos Ed/Ingr. medios Ed/Ingr. altos Total 128 120 148 396 Porcentaje 32,3 30,3 37,4 100,0 % acumulado 32,3 62,6 100,0
23
Segundo paso. Se armoniz el ndice combinado de etnicidad con este nuevo ndice fusionado de educacin/ingresos. De ese modo, se obtiene el ndice integral o compuesto. El total de combinaciones es de nueve (tres por tres), como se ve en la siguiente tabla 24:
41
Tabla
Construccin del ndice combinado Etnicidad(1) Alta Media No-indgena Alta Media No-indgena Alta Media No-indigena Educ./ingresos(2) Bajo(0) Bajo(0) Bajo(0) Medio(1) Medio(1) Medio(1) Alto(2) Alto(2) Alto(2) ndice combinado(3) Ed.ingr.bajo/etni.alta(a) Ed.ingr.bajo/etni.media(b) Ed.ingr.bajo/etni.media(b) Ed.ingr.medio/etni.alta.media.baja(c) Ed.ingr.medio/etni.alta.media.baja(c) Ed.ingr.medio/etni.alta.media.baja(c) Ed.ingr.alto/etni.media(d) Ed.ingr.alto/etni.media(d) Ed.ingr.alto/No indgena(e)
24
El (3) se obtuvo de la combinacin de (1) y (2)
Como se observa, hay cinco categoras: en ambos extremos se encuentran los casos puros pero opuestos, vale decir, en el inciso a (color ms oscuro) estn quienes tienen etnicidad alta, nivel de educacin e ingresos bajos y, en el opuesto, inciso e (color blanco) se encuentran los no indgenas, que cuentan con niveles de educacin altos (tcnico, universidad o ms), tambin, con ingresos altos; entre estos dos polos, tenemos tres tonos de grises, o sea incisos b, c y d. En el inciso b cerca al extremo de los que podramos denominar pobres (inciso a) estn quienes tienen educacin e ingresos bajos, etnicidad media y algunos no indgenas (que no superan el 5%). En el inciso c estn quienes tienen ingresos y educacin medios y etnicidad alta media o condicin no indgena. En el inciso d (cercano al inciso e o ricos) estn los que tienen educacin e ingresos altos; etnicidad media y, unos pocos con etnicidad alta (menos del 3%). As nuestro ndice combinado final tiene las siguientes cinco categoras. 1) Educacin e ingresos bajos y alta etnicidad 2) Educacin e ingresos bajos y etnicidad media 3) Educacin e ingresos medios, y etnicidades media, baja y alta 4) Educacin e ingresos altos y etnicidad media 5) Educacin e ingresos altos y no son indgenas En base a ellas podemos hacer un ejercicio menos acadmico, pero ciertamente ilustrativo de lo que puede llegar a representar cada una de estas categoras en el (los)
42
imaginario(s) sociales. La primera categora representa la imagen clsica de lo indgena. Incluso, diramos, la imagen de postal, victimizadora y autovictimizante, pero no por ello menos real. Se refiere, ante todo, a los campesinos y/o a los indgenas que con ms perseverancia (y menos presin de afuera) han logrado conservar sus costumbres; hecho indudablemente propio fundamentalmente en el occidente del pas. Primera categora, por ende: campesinos e indgenas con predominancia andina. En el vrtice opuesto, est el estereotipo del blanco: no se siente indgena y adems tiene plata y va a la universidad. Segunda categora: blancos o criollos. En los incisos intermedios tenemos una variada gama. Siguiendo los moldes definitorios estereotipados, tenemos inmediatamente al indgena/campesino, el indgena rural anclado en labores del campo, pero en regiones menos indgenas por efectos de la migracin o de su presencia minoritaria. Se trata del molde clsico del colonizador o del campesino del oriente y/o del Chaco, que no deja de ser pobre y con escasa educacin, pero ciertamente es menos indgena. Tercera categora: colonizador o campesino de la regin oriental y el Chaco. Posteriormente, en el mismo medio, podemos agrupar a lo que, peyorativamente, se identific como cholos pero que en realidad son indgenas con mayor vocacin urbana y en proceso de consolidacin cada vez ms ampliada de clases medias de extraccin indgena. Cuarta categora: indgenas de clase media. Y, por ltimo, en el ndice que establece educacin e ingresos altos acompaados de una etnicidad media, podemos identificar a indgenas prsperos o lo que se ha denominado burguesa chola. Y, esa es la denominacin, simplificada sin dudas, de esta ltima categora. En base a estas, ms descriptivas que propiamente cientficas denominaciones, podemos proceder a comprender quin es quin en los gobiernos municipales.
Tabla
Indice combinado de educacin/ingresos/etnicidad Frecuencia Ed.ingr.bajo/etni.alta Ed.ingr.bajo/etni.media Ed.ingr.medio/etni.alta.media. baja Ed.ingr.alto/etni.media Ed.ingr.alto/No indgena Total 80 48 120 87 61 396 Porcentaje 20,2 12,1 30,3 22,0 15,4 100,0 % acumulado 20,2 32,3 62,6 84,6 100,0
25
Puede verse que hay un 20% de indgenas/campesinos, una de cada cinco autoridades es pobre, mal educada e indgena. En el extremo opuesto, un no despreciable 15,4% queda
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incluido en la categora de blanco criollo, es decir, con buena educacin, ingresos altos y sin identificacin indgena (lo que seguramente permite creer en su autodefinicin como mestizos y slo marginalmente como blancos, de acuerdo a lo observado anteriormente). En la categora inmediatamente superior a lo indgena campesino, se cuenta con una de cada ocho (y un poco ms de 8) autoridades (12,1%) que puede identificarse como indgenas colonizadores o campesinos del oriente o del Chaco. Posteriormente como indgenas de clase media, se encuentra un dominante 30,3% de las autoridades. Ya en la categora de burguesa indgena est un igualmente considerable 22%. Vale decir, entre aquellas autoridades identificadas aqu, a efectos descriptivos, como indgenas de clase media e indgenas de clase alta o indgenas burgueses, suman ms de la mitad del total de alcaldes y concejales consignados en la muestra. Mientras que, aproximadamente, slo un tercio de las autoridades actuales puede incluirse como indgena pobre ya sea en su calidad de campesino o colonizador. Importa remarcar este aspecto que pone en evidencia, ms all de la simpleza de los conceptos utilizados, la existencia de jerarquas muy claras jerarquas sociales- dentro de lo que, unvocamente, se define como lo indgena. Se puede concluir, por ende, en base a una somera mirada a este universo aristocrtico municipal, que lo indgena seguramente posee sus propias clases sociales, diferenciadas entre s y con sus propias contradicciones. Sin embargo, esa es slo una hiptesis que no corresponde verificar a este trabajo. Si la mencionamos es slo a efectos de evitar la contraposicin, un tanto simplista, entre indgenas y no indgenas. No es que no sea cierta, pero no es dicha polaridad la nica certeza. A priori, no cabe la menor duda de que casi el 85% de las autoridades tienen algo de etnicidad en su condicin sociolgica, lo que permite contraponer este dato a slo un 15% que est fuerza de cualquier calificacin como indgena. Empero, adems de esta certeza, cabe mencionar que los eslabones jerrquicos de ah para abajo no son homogneos ni carecen de conflictividad. Los odios eslabonados se mantienen seguramente dentro de los mismos espacios municipales. Veamos la agregacin por departamentos.
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4.1. ndice integral por departamentos

Tabla de contingencia del ndice integral de educacin/ingresos/etnicidad por departamento % de departamento Departamento Santa La Paz Cruz Ed.ingr. bajo/ etni.alta Ed.ingr. bajo/etni. media Ed.ingr. medio/ etni.alta. media. baja Ed.ingr. alto/etni. media Ed.ingr. alto/No indgena ndice combinado de Educacin/ingresos/etnicidad Cbba Tarija Oruro Potos Chuquisaca Beni Pando Total 20,2%
Tabla
26
1,5% 23,8% 33,3%
36,2% 35,0% 30,3%
10,6% 21,4%
4,8% 30,0%
8,5%
9,1% 22,7% 25,0% 12,1%
33,3% 45,2% 35,7% 30,0% 31,9% 22,5%
6,1% 20,5% 40,0% 30,3%
28,8%
7,1% 19,0%
5,0% 14,9% 35,0% 36,4% 31,8%
5,0% 22,0%
25,8%
2,4%
7,1% 35,0%
8,5%
7,5% 18,2% 25,0% 30,0% 15,4%
Total
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
En esta tabla queda ratificada la orientacin tendencialmente dual descrita anteriormente en la configuracin elitaria municipal. Y, es que en departamentos del occidente predominan aquellos que tienen educacin e ingresos bajos o medios y, etnicidades alta, media y baja. En contraposicin a ello, en departamentos de tierras bajas y Chaco ocurre lo contrario, es decir, hay una mayora de encuestados no indgenas o con etnicidad media y, con educacin e ingresos altos o medios. Con rojo tenemos los porcentajes altos de municipios en tierras altas y con amarillo los correspondientes a tierras bajas. Vemos que de la media para arriba los rojos son predominantes en los departamentos no autonmicos7, mientras que de la media para abajo los amarillos son los destacados, precisamente, en aquellos autonmicos. Slo para rubricar esta orientacin veamos el desagregado por bloques regionales.
7 De aqu en adelante se har referencia a los departamentos autonmicos versus lo no autonmicos a afectos de facilitar el anlisis. Basamos esta calificacin en los resultados del Referndum Autonmico de 2006 en el que Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija optaron por el SI frente a La Paz, Cochabamba, Oruro, Potos y Chuquisaca que apoyaron el NO.
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4.2. ndice integral por zona geogrfica

Tabla
27
1) 2)
Tabla de contingencia Indice combinado por zona geogrfica ndice combinado de educacin/ ingresos/etnicidad Ed.ingr.bajo/etni.alta Ed.ingr.bajo/etni.media Ed.ingr.medio/etni.alta.media 3) baja 4) Ed.ingr.alto/etni.media 5) Ed.ingr.alto/No indigena Total Zona geogrfica Tierras altas 32,1% 8,1% 30,5% 21,1% 8,1% 100,0% Tierras bajas y chaco ,7% 18,7% 30,0% 23,3% 27,3% 100,0% Total 20,2% 12,1% 30,3% 22,0% 15,4% 100,0%
En esta tabla, se confirma lo encontrado por departamentos, es decir, que la distribucin de porcentajes del ndice integral depende de la zona geogrfica. As por ejemplo, como promedio nacional el 20% tiene educacin e ingresos bajos y etnicidad alta, pero en tierras altas este porcentaje sube a 32 y en tierras bajas y Chaco no rebasa el 15%. O, el mismo ejemplo, pero del otro extremo, muestra como promedio nacional que quienes poseen educacin e ingresos altos y son no indgenas suman 15.4%, pero por zona geogrfica este porcentaje sube a 27.3 en tierras bajas y en tierras altas disminuye a 8.1.
B.
La eleccin municipal de 2004. Un adelanto del nuevo sistema de partidos

Antes de comenzar el anlisis de los datos deseamos hacer un recordatorio de la marcha del sistema de partidos polticos en Bolivia que permita comprender mejor dnde estamos y lo enorme que ha sido el avance.
1.
Recordatorio histrico del sistema de partidos

Cmo se ha llegado a este punto? Recordemos que la Revolucin de 1952 puso fin a los partidos que gobernaron la primera mitad de siglo: liberales y republicanos, adems de aquellos que dominaron el escenario poltico al concluir la Guerra del Chaco: el PIR, el POR, el PURS y sobre todo, el partido que se prolongara por ms de 50 aos: el MNR. Este partido fracas en su intento de instaurar un sistema de partido nico y, por el contrario, tuvo que lidiar, en aquella
46
dcada ulterior al ascenso al poder (1952-1964), con las fracciones internas del MNR dominadas por los caudillos histricos Vctor Paz, Hernn Siles Zuazo, Juan Lechn y Wlter Guevara, quienes celosamente se disputaron el derecho a la presidencia debilitando al partido victorioso. Sin embargo, la mayor pugna enfrent al MNR contra la sociedad civil organizada en la COB. Estas desavenencias debilitaron a los protagonistas de la Revolucin, abriendo el camino a que las Fuerzas Armadas tomaran el poder desde 1964. Con brevsimos interregnos constitucionales, el pas soport el peso de diez administraciones militares hasta 1982, ao en que se retorna a la democracia luego de una prolongada lucha con las fuerzas sociales a la cabeza de la COB y el movimiento katarista. De ese modo, se consolid un poder paralelo que sustituy al sistema de partidos hasta el periodo de retorno a la democracia. Por tanto, los 329 partidos registrados entre 1958 a 1982, los denominados taxi partidos, no tuvieron relevancia alguna, denotando, simplemente, el carcter fraccional y sectario que caracteriz al sistema poltico boliviano de entonces. Fue la era de la representacin corporativa donde lo indgena no figuraba siquiera en el discurso. Los partidos jugaron un rol preponderante a partir de 1978, ao en que se produce la primera eleccin, aunque fraudulenta, de un periodo turbulento que presenci entre 1978 y 1982 ocho golpes de Estado exitosos, seis gobiernos de facto, dos gobiernos provisorios nombrados por el parlamento y dos elecciones adicionales en 1979 y 1980. En todas estas elecciones sali vencedora la UDP, una coalicin de tres partidos de izquierda: el MIR, el PC y el MNR-I, que nunca sobrepas el 36% de los votos. Al no obtener la mayora del 50% ms uno, la eleccin presidencial qued en manos del Congreso de acuerdo a lo que estipula la Constitucin. Sin embargo, la firme oposicin de ADN, partido del ex presidente militar Hugo Banzer y el MNR, liderizado por Vctor Paz, causaron un empantanamiento en el Congreso, impidiendo lograr la eleccin del presidente y consolidando el clima de ingobernabilidad descrito. Slo un acuerdo poltico posibilit que se reconozca como presidente a Hernn Siles Suazo en 1982, aunque con los resultados electorales de 1980, que le daban una minora parlamentaria que a la postre result desastrosa para gobernar. De esta manera, la posicin radical de la COB, la ineptitud en la gestin pblica y, sobre todo, la falta de un acuerdo partidario con los partidos de la oposicin sellaron la suerte no slo de la UDP, sino de los partidos de izquierda que quedaron relegados del mapa poltico por las dos dcadas venideras. A iniciativa de la Iglesia Catlica se inici en noviembre de 1984 el Dilogo para la Democracia que congreg a todos los partidos con representacin parlamentaria, la COB y la Confederacin de Empresarios con el propsito de acordar la renuncia anticipada del Dr. Siles a la presidencia y la convocatoria a elecciones para 1985. Este primer acuerdo partidario posibilit consolidar la cada de los partidos de izquierda y el ascenso de los partidos de derecha en torno a tres grandes partidos: el MNR, AND y el MIR que juntos lograron conquistar de 1985 a 1997 un promedio aproximado de dos tercios del total de los votos y escaos. Promovieron acuerdos
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interpartidarios vitales no slo para elegir al Presidente en cada nuevo periodo gubernamental, sino para consolidar una nueva poltica econmica capaz de desestructurar la era del capitalismo de Estado que haba dominado de 1952 a 1985. Sucesivos acuerdos partidarios, por tanto, permitieron que variadas reformas como la creacin del Tribunal Constitucional, la Capitalizacin o la promulgacin, precisamente de una Ley de Partidos, tengan lugar. De ese modo, se dio lugar al triunfo de los tres grandes consensos de la poca: la democracia representativa, la economa de mercado y la democracia pactada Sin embargo, a principios de la dcada del noventa surgieron partidos neopopulistas liderizados por los denominados outsiders, figuras exitosas en campos ajenos a la poltica misma, como Carlos Palenque, folklorista y comunicador que cre CONDEPA y Johnny Fernndez, dueo de la Cervecera Boliviana Nacional que organiz UCS. Estos lderes antipartido criticaron duramente el modelo neoliberal, haciendo prever que podran constituir instrumentos de desestabilizacin de la democracia misma como sucedi en Per con Alberto Fujimori o con Hugo Chvez en Venezuela, donde los sistemas de partido vigentes fueron completamente desestructurados. En Bolivia, no llegaron a asumir la presidencia, pero si mantuvieron durante una dcada (1989 a 1997) cerca de un tercio del total del electorado nacional, adems de obtener diversos Gobiernos Municipales destacando las capitales de La Paz (CONDEPA) y Santa Cruz (UCS). Su importancia residi en posibilitar la incorporacin de amplios sectores marginales a la democracia como migrantes, transportistas, cholas y comerciantes. Asimismo, su presencia, lejos de ser antisistmica, otorg un impulso especial a las reformas estatales con el reconocimiento del carcter pluritnico y multicultural de la Constitucin reformada en 1994, la promulgacin de normas inclusivas como la Ley de Reforma Educativa o la Ley de Participacin Popular. Sin embargo, estas opciones partidarias, al formar parte de las coaliciones gobernantes entre 1993 a 2002 fueron percibidas como reproductoras del modelo neoliberal que tendra en lo venidero su mayor cuestionamiento, anunciando la debacle definitiva del sistema de partidos. El desprestigio partidario se convirti en irremediable. Si bien, ya a principios de la dcada de los noventa el 27% de la poblacin no consideraba necesarios los partidos polticos para el funcionamiento de la democracia, este indicador ascendi al 48% para inicios del 2003. Ni siquiera la promulgacin en 1999 de la Ley de Partidos que defini procesos de democratizacin interna pudo evitar el desgaste partidario. Por el contrario, esta norma que condujo a que en ese mismo ao los tres grandes partidos dominantes, ADN, el MNR y el MIR, lleven adelante elecciones internas, deriv en un mayor desprestigio partidario dadas las anomalas ocurridas a lo largo de este proceso. De ese modo, las masivas movilizaciones sociales iniciadas con la denominada Guerra del Agua en abril de 2000 fueron resultado, adems del evidente deterioro en las condiciones sociales y econmicas sufridas como efecto de las crisis econmicas internacionales, de la cada vez ms escasa confianza de la poblacin en las instituciones democrticas. Si en 1990 en una escala del uno al siete, los partidos obtuvieron una reprobacin
48
de 3.2, ya a principios del siglo, la reprobacin fue de 1.8. Este desprestigio encontr su corroboracin inicial en la eleccin presidencial de 2002 en la que los partidos dominantes alcanzaron a obtener solamente un poco ms del 40% de la votacin. Adems, surgi el MAS como segunda fuerza electoral con casi un quinto del electorado, dotado de un discurso de confrontacin con el estatus quo que presagiaba el inicio de un nuevo ciclo partidario. El creciente desprestigio partidario hizo posible que los nuevos partidos surgidos al calor de la Ley de Participacin Popular como el MAS, el MSM, el MIP partido indigenista- y la Nueva Fuerza Republicana, empezaran no slo a copar espacios municipales sino, sobre todo, a desarrollar un discurso antiestatal, cuestionando la economa de mercado y la democracia representativa. Esta actitud les vali, a aquellas organizaciones indgenas y campesinas que participaron activamente en las movilizaciones sociales de 2000 hasta 2005 y que ahora decidan participar con sus propias siglas el MAS y el MIP- a lograr una presencia en el Congreso de 52 de los 157 congresistas elegidos en la eleccin presidencial de 2002 con casi el 30% del electorado a su favor. Era el preludio de lo que se llam la autorepresentacin indgena-campesina. La frrea oposicin al segundo gobierno de Gonzalo Snchez de Lozada y la dbil coalicin parlamentaria existente entre el MIR y el MNR de menos del 50% del total de parlamentarios, devino en el golpe ms letal al sistema partidario: la cada de Goni en Octubre de 2003. Su sucesor, Carlos Mesa, procur gobernar prescindiendo de los partidos. Promulg, como efecto de esta lgica apartidista, la nueva Constitucin de febrero de 2004 que rompe el monopolio partidario y faculta a competir a travs de las denominadas agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas. Fue un hecho decisivo en nuestra historia consagrado como verdad irrefutable por medio siglo. Ya en 1956 se decret la obligatoriedad de competir por medio de los partidos; en 1959 se promulg una ley que corrobora este deber y en 1961 la nueva Constitucin Poltica del Estado consolid este diseo. Su quiebre y apertura marc, de ese modo, un quiebre y apertura radical. Posteriormente, la firme intencin de Carlos Mesa de gobernar sin partidos y alentar la agenda de octubre no logr plasmarse plenamente. An en su agona entorpecieron la gestin mesista, impidiendo la promulgacin del anteproyecto de Ley de Hidrocarburos propuesto por el Gobierno en mrito al Referndum del Gas de julio de 2004. Sin embargo, esta oposicin les produjo ms desgaste, como lo demuestra menos del 20% de la votacin obtenida en la eleccin municipal de 2004, frente a ms de la mitad de los sufragios obtenidos en la eleccin municipal de 1999. Asimismo, compitieron con las agrupaciones ciudadanas que si bien se mostraron como el nuevo modelo para la prctica poltica, no consiguieron encarnar la renovacin anhelada. Obtuvieron resultados destacables, fundamentalmente, en las capitales y siempre y cuando hubieron postulado a autoridades ya consolidadas en el mbito municipal. Esta evidente derrota de los partidos tradicionales no consolid a un reemplazante claro y definitivo en tanto el MAS no rebas el 20% de votos. Slo la situacin de absoluta crisis del pas que termin con
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el Gobierno de Mesa y concluy en las anticipadas elecciones presidenciales y, por primera vez en nuestra historia, prefecturales de diciembre de 2005, estableci las pautas para el nacimiento de un nuevo sistema de partidos. Un sistema que alberga como cabeza central al MAS que obtuvo 54% de los votos y a una derecha atomizada que reuni la otra porcin electoral, aunque con la presencia destacable de partidos y agrupaciones departamentales a la cabeza de lderes prominentes como Mario Cosso, Jos Luis Paredes o Rubn Costas, convertidos en prefectos. La eleccin de junio de 2006 para la Asamblea Constituyente y el Referndum Autonmico ratific esta presencia hegemnica del MAS aunque en competencia, nuevamente, con los lderes departamentales. Y la serie de elecciones posteriores tanto en el Referndum Revocatorio en 2008 como en el Referndum Constitucional en enero de 2009 no hicieron sino solidificar esta orientacin. Sin embargo, qu significa esta siempre publicitada presencia indgena? qu implicaciones tiene para este sistema de partidos? Veamos el caso de la eleccin municipal de 2004 para observar en qu medida los datos existentes amparan los discursos predominantes. Aquellos que pretenden mostrar los cambios ocurridos como de un avance democratizador incuestionable. Veamos.
2.
Una lectura de la democracia a partir de la mirada al sistema de partidos municipal y su inminente etnificacin
El 2004 fue un anticipo de lo que sera el derrumbe final del sistema de partidos en Bolivia. Ello ser analizado con ms atencin en el captulo 5. Lo que aqu interesa resaltar es en qu medida este ingreso de nuevas autoridades que hemos revisado en la primera parte de este captulo, se relaciona con el sistema de partidos y los partidos, agrupaciones y pueblos indgenas, en particular (ver Anexo 3 el cuadro completo de militancia de las autoridades municipales entrevistadas y su relacin con la militancia de las autoridades en 2004). De ese modo, se precedi a realizar el cruce del partido o agrupacin ciudadana que auspici la candidatura y el ndice integral. Veamos.
50
Tabla
28
Cul fue el partido o agrupacin ciudadana que auspici su candidatura por ndice integral de educacin/ingresos/etnicidad ndice combinado de educacin/ingresos/etnicidad(2da.recodificacin) Ed.ingr.bajo/ Ed.ingr.bajo/ Ed.ingr.medio/ Ed.ingr.alto/ Ed.ingr.alto/ etni.alta etni.media etni.alta.media.baja etni.media No indigena 10,8% 32,4% 24,3% 32,4% 40,4% 11,1% 31,3% 11,1% 6,1% 33,3% 33,3% 33,3% 10,5% 15,8% 42,1% 5,3% 26,3% 12,5% 25,0% 12,5% 20,0% 30,0% 9,1% 54,5% 36,4% 33,3% 66,7% 20,0% 18,2% 25,0% 33,3% 14,3% 33,3% 33,3% 100,0% 40,0% 12,5% 25,0% 40,0% 33,3% 66,7% 9,1% 9,1% 8,3% 36,4% 54,5% 37,5% 16,7% 25,0% 28,6% 20,0% 33,3% 60,0% 27,3% 18,2% 37,5% 33,3% 100,0% 33,3% 57,1% 40,0% 20,0% 27,3% 25,0% 16,7% 8,3% 40,0% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
MNR MAS PODEMOS UN MIR AS XXI Frente Amplio Agrupacin de Integracin ADN UCS NFR MBL MUP MSM CIU MCSFA PC NGP HOBRAS MAR MIP CT-1 MPC PP PASO SPT TANITANI UCPY AAOQ PUC FERECOMIN CAOSAM CyD
Cul fue el partido o agrupacin ciudadana que auspici su candidatura?
100,0% 40,0% 50,0% 25,0% 33,3% 33,3% 100,0% 50,0% 100,0% 50,0% 33,3% 50,0% 50,0% 33,3% 20,0% 37,5% 50,0% 60,0% 33,3% 66,7% 33,3%
33,3% 100,0% 50,0%
50,0%
51
MPS POKUY MMU ASYO JACHAMARKATCA MCS MOVIBOL WL Otros NS/NR Total
100,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0%
50,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0%
50,0%
21,4% 20,2%
14,3% 50,0% 12,1%
46,4% 25,0% 30,3%
50,0% 50,0% 100,0% 7,1% 25,0% 22,0%
10,7% 15,4%
100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%
Veamos la sociologa de algunos partidos. En el caso del MNR se destaca, inmediatamente, la ausencia de candidatos indgenas/campesinos (manteniendo las definiciones ms cercanas) y la presencia de slo 1 de cada 10 emenerristas en la categora indgena colonizador o del oriente/Chaco. Mientras que entre clases medias y burguesas indgenas suman casi un 57%. Y cerca de un tercio (32,4%) estn identificados como blancos criollos. ADN es el partido que ms se asemeja a estos rasgos. Igualmente carece de presencia en la categora indgena ms baja y tambin slo 1 de cada 10 adenistas (9,1%) est incluido en la segunda categora ms baja de lo indgena. Tiene, ms bien, un panza alta con los dos sectores indgenas de clase media y alta con un 63,7% y, del mismo modo, una presencia blanca nada despreciable llegando a ser de poco ms de uno de cada cuatro adenistas (27,3%). Son pues, partidos policlasistas/ polietnicistas pero con una orientacin hacia arriba: a lo indio acomodado o a lo blanco/ criollo tradicional. El MIR, ms bien, presenta una composicin ms heterognea. Un 12,5% conforma el ndice indgenas/campesinos y un destacado 25% el de indgenas colonizadores o del oriente/Chaco. Suman entre ambas categoras indgenas ms bajas un 37,5% del total de autoridades del MIR. Es un partido con mayor presencia indgena menos beneficiada. Aunque no deja de contar con autoridades del sitial medio clase medias indgenas- (12,5%) y de privilegio indgena (20%), as como casi un tercio (30%) de autoridades blancas. Es un partido ms cercano a un policlasismo/polietnicismo. Ms o menos con el mismo perfil aunque con un nfasis mayor en el medio est UN que tiene 10% en la categora ms baja, 15,8% en la que sigue, 42,1% en la media, slo 5,3 en la penltima y 26,3% en la ms alta. Es en cierto modo un policlasismo/polietnicismo, aunque con predominio de clases medias indgenas.
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El MSM ofrece una imagen ms india. Vase que el 33,3%, exactamente un tercio, de sus autoridades se sita en la categora de indgenas/campesinos, algo no extrao, dada la presencia casi nica de este partido en el departamento de La Paz, por lo cual tampoco sorprende su ausencia total en la siguiente categora, seguramente ms afn a otros departamentos. Entre su centro de clases medias (25%) y su otro tercio de burgueses cholos, tenemos que casi tres de cada cinco autoridades conforman el ncleo seguramente ms duro de sus candidatos. Algo que tampoco parece muy ajeno a su presencia urbana en una ciudad donde casi 2/3 partes se autodefinen como aymaras. Finalmente, su presencia blanca es casi marginal. En suma, su sociologa pinta a este partido como un continuo entre el campo y la ciudad con predominancia pacea. Logr en aquella eleccin, de ese modo, constituirse en el partido aymara del sistema poltico, entendiendo lo aymara no en el sentido clsico de indgena rural, sino de indgena en sus diversas variaciones sociales. Fue pues un partido de policlasismo aymara. El caso de PODEMOS resulta verdaderamente interesante. No compiti en las elecciones de 2004 pero por su presencia como principal partido de oposicin en 2005 muchas autoridades seguramente se pasaron a sus filas. Sin embargo, vase que no logr presencia en la categora ms indgena as como tampoco lo hizo en la categora blanca. Los extremos no han sido copados por esta agrupacin. La explicacin seguramente tiene que ver con que no fue un partido tan de derecha como para captar a autoridades que se quedaron en ADN o el MNR, ni tampoco tan de izquierda como para captar a autoridades que seguramente se quedaron el MIR, el MSM (en La Paz) y fundamentalmente en el MAS. Y, este partido conviene ver de cerca. El MAS es seguramente el partido con mayor presencia indgena, aunque no deja de tener autoridades en las cinco categoras. Vase que es el nico partido que tiene un peso tan significativo en la categora de indgenas/campesinos: 40%, o sea, dos de cada cinco masistas estn en lo ms bajo del podio sociolgico descrito. En la siguiente categora, ms cercana a los departamentos de la denominada Media Luna, aunque con similar incidencia de colonizadores el MAS llega a contabilizar a un 11,1% de su gente. No es significativo pero logra sumar entre ambas categoras a ms de uno de cada dos masistas. El MAS, sin dudas, es el partido reclutador de indgenas por excelencia. Y le sigue en la jerarqua esbozada un significativo 31,3% de autoridades clasificadas como indgenas de clase media. Nuevamente, haciendo el clculo general, podemos decir que en el MAS cuatro de cada cinco autoridades son campesinos, indgenas y seguramente indgenas urbanos en condiciones moderadas en el mejor escenario. Es pues el partido de los indgenas menos favorecidos. La presencia de slo 1 autoridad de cada 10 (11%), como componente de lo que hemos denominado a efectos ilustrativos clase alta indgena, confirma lo dicho. E indudablemente la verdaderamente minoritaria presencia de blancos termina por ratificar lo expuesto. Es pues un policlasismo/polietnicismo pero de incuestionable hegemona indgena.
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Qu significan estos datos? Pues no cabe la menor duda que los avances han sido enormes. Visto en retrospectiva podemos decir que se ha transcurrido por las siguientes fases en la historia del sistema de partidos a. La fase del sistema de partidos elitario (pre 52) que no aceptaba indgenas y a lo sumo algunos cholos, como se los calificaba, formaban parte de la competicin b. La fase del sistema de monopolio partidario (de 1952-1964 y con interrupciones hasta 1982) que se caracteriz por la hegemona del MNR y una presencia indgena fragmentada y profundamente clientelar c. La fase del sistema de partidos en democracia representativa (de 1982 a 2005) que trajo el dominio de la democracia pactada y la presencia individual de indgenas en el poder d. La fase del sistema de partidos en democracia municipal (de 1994 en adelante) que, en base a ciertas normas, posibilit el advenimiento creciente de lderes rurales a la palestra poltica, menos como individuos y cada vez ms como opciones singulares (de singularidad tnica, regional y clasista). e. La fase del sistema de partidos compartimentalizado tnica, regional y socialmente (de 2005 en adelante) Vale decir, de un sistema elitario que despreciaba lo indgena se ha transitado a un sistema de presencia cada vez ms compartimentalizada de lo indgena. Si bien tenemos en curso opciones policlasistas/politnicas, lo cierto es que el partido con mayor peso poltico hoy en da en Bolivia es ante todo un partido indgena. Nuestra historia partidaria no ha tenido la misma correlacin tan fuerte que predomina en otros sistemas partidarios donde el partido industrial o agrario representa respectivamente a ciudadanos industriales o del agro. Nuestro lazo ha sido menos unvoco. Esa sincrona tan obvia en los orgenes partidarios en otras latitudes no lo fue tanto en nuestro propio contexto, cuyo poder de compra cualidad patrimonial- logr diluir esas esencias ms profundas. Sin embargo, al parecer hoy tendemos a una etnificacin menos deleznable que en el pasado y ciertamente ms rgida en el presente. Tngase en cuenta que el anlisis corresponde a la eleccin municipal 2004 en la que el MAS no lleg siquiera al 20% de voto. Hoy ese partido constituye, indudablemente, una opcin ms poli pero con una apabulladora hegemona de determinados sectores. Cmo afecta eso a la democracia? Pues sin duda el cambio es enorme. Hoy gobiernan ms indgenas que nunca en la historia de Bolivia. Ello no quiere decir que lo hagan bien (ni mal necesariamente), pero si que estn al mando de instituciones pblicas. Este trnsito democratiza la democracia con el riesgo, sin embargo, muy presente de incidir cada vez ms en las diferencias antes que en las similitudes. Un sistema partidario que induzca a votos tnicos/regionales/de clase posiblemente logre empatar lo que antes constitua una hegemona criollo mestiza pero con el demrito de fomentar rivalidades insalvables.
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Hemos hecho previamente el recuento histrico para saborear ms el avance y la modificacin del sistema de partidos. Sin embargo, tambin es til poner sobre el tapete las posibles dificultades de un sistema de partidos etnificado. Conviene mencionar que hay determinadas condiciones polticas que inducen a potenciales conflictos civiles.8 a. All donde empieza a propiciarse cierta hostilidad de raz tnica, y lo tnico triunfa sobre el clivaje de clase como la forma ms recurrente de estratificacin social con una orientacin etnonacionalista (la plurinacionalidad en curso) b. All donde dos partes en conflicto reclaman para s en forma cada vez ms exclusiva el uso de recursos (naturales) y una de ellas tiene ms probabilidad de lograr vencer a la otra (el uso exclusivo reconocido constitucionalmente de los recursos naturales renovables para los pueblos indgenas). c. All donde hay un gobierno que apoya a alguna de las partes y se siente con una apabulladota fuerza como para no negociar con el polo ms dbil (los embates contra el poder judicial o los medios de comunicacin) d. All donde el gobierno va perdiendo espacios pblicos que quedan en manos de la etnia opositora e inclusive no logra sentar soberana sobre ellos, lo que lleva a radicalizar su estrategia coercitiva (el control menos frreo en regiones de oposicin puede inducir a ello) e. All donde ya han ocurrido hechos todava menores de violencia entre grupos tnicos pero que predisponen a ms violencia (los hechos de septiembre en Pando y otros ms). f. All donde ciudadanos de a pie empiezan a ver como normal, ante la quietud del Estado, cometer hechos de violencia contra aquellos que consideran enemigos (y, por ello, de oposicin) (los abusos contra polticos generalmente indgenas que son de oposicin). g. Y, por supuesto, all donde la configuracin institucional llmese por ejemplo el sistema de partidos que es lo que interesa para efectos de este anlisis - adquiere ribetes predominantemente tnicos. Algo que como vimos es ya un dato al parecer inminente de nuestra realidad La notoria etnificacin del sistema de partidos, por tanto, es un proceso saludable en tanto no implique dejar de lado la necesidad de promover una autntica democracia policlasista y politnica.
Nos basamos en el fascinante texto de Michael Mann, The Dark Side of Democracy. Explaining Ethnic Cleansing, Cambridge, Reino Unido, 2005, pp. 1-10.
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Sntesis
Este captulo pretende contribuir a conocer en qu medida la democracia representativa ha logrado incorporar a ms ciudadanos que se autodefinen como indgenas, as como a comprender de qu modo este hecho afecta el sistema de partidos en Bolivia.
Identidades indgenas y sociales en los municipios. Se elaboraron los indicadores de identidad o sociologa de las autoridades municipales: Primero el indicador combinado de etnicidad, compuesto por los subindicadores de lengua materna, habla alguna lengua nativa, autodefinicin y lugar donde naci; segundo, el indicador de ingresos; y tercero el indicador de educacin. En base a ellos se construy el ndice Integral. Indicador combinado de etnicidad. El subindicador de lengua materna muestra que casi dos tercios de las autoridades municipales (63,9%) aprendieron a hablar en castellano; uno de cada cuatro, en quechua; 1 de cada 10, en aymara; y slo 2 de cada 100, en otro idioma. Lo que indica que de cada tres autoridades municipales en Bolivia, bsicamente dos aprendieron a hablar en castellano y uno en un idioma indgena. Respecto al subindicador de habla lengua indgena, el 47,5% habla quechua y el 18,7% aymar, se puede observar que este es tan alto como el subindicador de lengua materna. Es decir, de casi dos tercios que no aprendieron algn idioma nativo como lengua materna se pasa a casi dos tercios que s lo hablan. Lo que significa que un tercio de autoridades aprendi estas lenguas nativas a lo largo de su vida. En el subindicador de autoidentificacin, un 64,6% de autoridades se autodefinen como indgenas frente a un 35,4% de no indgenas. En la pregunta correspondiente se hizo una variacin metodolgica respecto al Censo 2001 o a otras encuestas peridicas, que consisti en incluir en la misma serie de preguntas la identificacin con algn pueblo indgena y simultneamente la posibilidad de identificarse como mestizo. El subindicador dnde naci muestra que 34,3% naci en una comunidad rural, 28% en la capital o en un pueblo, 12,4% en una ciudad intermedia y 25,3% en una ciudad grande. En suma, el 62,4% proviene de comunidades rurales o pueblos, frente al 37,6% que lo hace de ciudades intermedias o grandes. En base a esos indicadores, se elabor un ndice combinado de etnicidad. ste muestra que el 73% de autoridades municipales se siente de alguna manera indgena y el 27% no. De este segmento mayoritario, 34,6% corresponde a la categora etnicidad alta o indgenas y 38,3% se encuentra en las categoras de etnicidad media y baja. En los departamentos las diferencias
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no son menores. En general, los departamentos occidentales tienen ms autoridades en las categoras de etnicidad alta y media y los departamentos autonmicos en las categoras de etnicidad baja o no autoidentificacin indgena. Nivel de ingresos. Ms de la mitad (55,3%) tiene ingresos medio bajos o bajos y el resto (44,7%) tiene ingresos medio altos y altos. En tierras altas, el 64.2% tiene ingresos bajos o medio bajos, en cambio en tierras altas, la imagen se invierte y cerca al 60% tiene ingresos altos o medio altos. Vale decir, dos de cada tres tienden ms a ser pobres en las tierras altas frente a tres de cada cinco que se inclinan ms a ser ricos en tierras bajas. Nivel de educacin. El 12,3% pas por la primaria, el 8,1% la termin, 1 de cada 14 empez secundaria pero no la acab y uno de cada nueve termin la secundaria (11,9%). Por otra parte, 1 de cada 20 se form como tcnico medio, uno de poco ms de cada 17 recibi formacin de tcnico superior, uno de cada nueve comenz la universidad y uno de cada cinco la lleg a concluir. Algo ms de uno de cada seis logr llevar adelante estudios de postgrado. Estas cifras muestran que dos quintas partes de las autoridades alcanzaron como techo la secundaria o un nivel menor y los otros tres quintos lograron hacer educacin terciaria, entre tcnicos medios, superiores y universitarios, incluso con postgrado. En municipios del Oriente y del Chaco casi tres de cada cuatro autoridades (72%) tiene un nivel de educacin en la categora tcnico medio y ms, frente a poco ms de uno de cada dos en similar posicin en el Occidente. ndice integral. En este indicador final se ha definido las cinco categoras en trminos ms didcticos. En la categora ms baja escasa educacin, pocos ingresos e identificacin como indgena- estn los indgenas/campesinos. En su antpoda estn los blanco criollos -buena educacin, ingresos altos y sin identificacin indgena-. En la categora inmediatamente superior a indgenas/campesinos, se encuentra indgenas colonizadores o campesinos del Oriente o del Chaco; ms arriba, los indgenas de clase media y en la cspide la burguesa indgena. Hay un 20% de indgenas/campesinos. En el extremo opuesto, un 15,4% queda incluido en la categora de blanco criollo. Un 12,1% puede identificarse como indgenas colonizadores o campesinos del oriente o del Chaco. Posteriormente, como indgenas de clase media, se encuentra un dominante 30,3% de las autoridades. Y en la categora de burguesa indgena est un igualmente considerable 22%. La eleccin municipal de 2004. Un adelanto del nuevo sistema de partidos La sociologa de las autoridades por partido, agrupacin o pueblo indgena, tomando en cuenta el ndice Integral, presenta importantes variaciones. El MNR y ADN destacan como partidos
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policlasistas/polietnicistas, pero con una orientacin hacia arriba: a lo indio acomodado o a lo blanco/criollo tradicional. El MIR, aunque con limitaciones de alcance territorial, se mostr como un partido ms cercano a un policlasismo/polietnicismo. UN mostr un policlasismo/ polietnicismo, aunque con predominio de clases medias indgenas. El MSM se constituy en un partido de policlasismo aymara. Mientras el MAS mostr un policlasismo/polietnicismo, pero incuestionable hegemona indgena. Sin embargo, debe advertirse que este avance democrtico puede verse constreido por una etnificacin excesiva del marco institucional y de las prcticas polticas que acabe por atentar contra la misma democracia.
DEMOCRATIZANDO DEMOCRACIA. Una mirada a la participacin Popular en los alboresen los alboreslas Autonomas de las Autonomas DEMOCRATIZANDO LA LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participacin Popular de la Bolivia de de la Bolivia
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Captulo
LOS LTIMOS ESTERTORES DEL MODO DE ESTADO UNITARIO. LA AUTONOMA EN BOLIVIA COMO UNA DESCENTRALIZACIN TRITERRITORIAL ASIMTRICA.
Los ltimos estertores del modo de Estado unitario. La autonoma en Bolivia como una descentralizacin triterritorial asimtrica.
n este captulo se intenta identificar al actor o los actores que lideran el proceso de descentralizacin en curso, a objeto de conocer -lo que constituye la interrogante central- en qu medida haba cierta predisposicin de la estructura municipal al modo de Estado no unitario o compuesto que establece la nueva CPE que, pese a que, al momento de realizar la encuesta, no haba sido aprobada todava, se saba que exista un relativo consenso para hacerlo.
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A. 1.
El deber ser Variantes del modo de Estado compuesto

Al decir consenso se hace referencia al convencimiento de partida que haba para transitar hacia un modelo de descentralizacin compuesto. Se entiende por variantes de este modelo compuesto a las modalidades de descentralizacin que estaban en juego. Podemos citar las siguientes variantes denominativo de autonoma pero sin la capacidad de legislar y, a lo sumo, con capacidad de normar desde las prefecturas va decretos reglamentarios.1 Creemos que esta variante puede estar ms cerca de la opcin: el liderazgo debe ser del gobierno central. mayor de los gobiernos departamentales en relacin a los municipales como sucede en regmenes federales que se caracterizan por marcar una relacin de jerarqua frente a los municipios con el nivel meso en el vrtice mayor de la relacin. En esta variante posiblemente predomine la opcin: las autonomas departamentales deben liderar la descentralizacin. municipal a despecho del nivel intermedio. En este caso, la opcin ms cercana es: las autonomas municipales deben liderar la descentralizacin. constitucional de los tres niveles territoriales, todos ellos con capacidad legislativa. La variante en este caso corresponde a la opcin: el gobierno central junto con las autonomas departamentales y municipales deben tener el liderazgo de la descentralizacin. autonomas indgenas en los adalides del proceso. Esta variante se puede asociar a: las autonomas indgenas deben tener el liderazgo de la descentralizacin. antes expuesto, pero incluye la variable tnica. Lo que permite inferir que hay diferencias en una misma variante. Por ejemplo, hay municipios indgenas, pero tambin hay municipios no indgenas. La opcin sera: el gobierno central junto con las autonomas departamentales, municipales e indgenas deben tener el liderazgo de la descentralizacin.
En verdad esta variante no es propiamente de un modo de Estado compuesto sino simple como habamos visto. Pero en el pas se gener mucha confusin al respecto por el tenor mismo de la pregunta del Referndum Autonmico de 2006 que no contemplaba la palabra capacidad legislativa sino slo la capacidad de normar. La diferencia no es meramente semntica pues tiene incidencia en lo que define a un modo de Estado compuesto, diferenciado de un simple: el quiebre del monopolio legislativo. La capacidad de legislar es lo que define la diferencia y con ella la ruptura del monopolio legislativo.
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regional.
2.
El Gobierno central debe liderar la descentralizacin: La necesidad de un centro fuerte

Hacia dnde se orienta la percepcin de las autoridades municipales?
Tabla Por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase El Gobierno Central ms que ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia
Total Tipo de Tipo de autoridad Municipio Alcal- Con- Urba- Rurales des cejales nos 73 17 8 2 78 15 6 1 75 19 4 1 78 13 8 1 Departamento Sta Cruz 88 9 3 La Paz 69 21 10 CochaChuTarija Oruro Potos bamba quisaca 69 18 11 2 5 90 5 89 9 2 65 33 3 70 21 9 Beni 75 9 11 5 Pando 90 10
29
De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % N de Casos
77 15 6 1
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 396 59 337 151 245 66 42 84 20 47 40 33 44 20
Grfico 1
Por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase El Gobierno Central ms que ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia
De acuerdo Poco de acuerdo
73
78
75
78
17
Nada de acuerdo Ns/Nr
15
2
19 6
1
13
1
Alcaldes
Concejales
Urbanos
Rurales
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
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En principio, no hay diferencia substancial entre alcaldes y concejales, as como tampoco la hay entre autoridades municipales urbanas frente a las rurales. Todos ellos en casi partes coinciden en que el Gobierno Central es un actor decisivo en la marcha de la descentralizacin. Sin embargo, veamos las diferencias a nivel departamental. Grfico 2
Por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase El Gobierno Central ms que ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia
88 90 69 69 89 70 75 90
65
33 21 18 10 3 0 0 11 2 5 0 5 9 2 0 3 0 21 9 0 9 11 5 10 0 0
ni
ur
ca
rij
Pa
Ta
Or
am
Po
sa
Be
ru
aC
La
ab
Sa
ch
Como se observa, se considera que el gobierno central es un actor decisivo en el proceso en curso siempre por encima de los dos tercios en todos los departamentos (con excepcin de Potos con un 65%). Este dato tienta a creer que prima el centralismo como realidad recurrente, acercndonos ms a la opcin vista anteriormente de descentralizacin tenue o de desconcentracin radical. Sin embargo, a decir del alcalde de Gonzalo Moreno2: .con todos los niveles que se estn creando esto va a ser un chivero3.si no hay orden no se va a poder avanzar. Se necesita de alguien que gue el proceso.y claro que tiene que ser el gobierno (central) pues. Se considera pues imprescindible el concurso del gobierno central, no como el encargado privilegiado e incluso nico de la dinmica en ciernes, pero si como un actor decisivo. El hecho de que sean precisamente Santa Cruz, Tarija o Pando, departamentos claramente adversos al centralismo, los que favorecen con un 90%, o cerca a este porcentaje, esta opcin, delata que la primaca del gobierno central, no se debe a resabios centralistas, sino a un razonamiento de sentido comn, capaz de dejar por sentado que cualquier proceso de descentralizacin requiere para su xito de un centro fuerte. Descentralizacin, por ende, no es bajo ningn supuesto, prdida del centro articulador.4
2 3 4 Entrevista realizada en febrero de 2009. Lo, problema. Tambin se puede sostener que prim cierto temor en estos departamentos. Tngase en cuenta que en agosto de 2008 se realiz el
64
Co
Ch
uq
nt
ui
Pa
nd
ba
to
3.
El Gobierno Central y la Prefectura deben liderar la descentralizacin. La importancia del nuevo actor meso.
En la siguiente pregunta se pretende incluir en el debate a un nuevo actor o, a un viejo actor, pero con modificaciones substanciales en su funcionamiento: las prefecturas. Veamos.
Tabla
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Por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralizacin en Bolivia
Total Tipo de autoridad Alcal- Concedes jales 71 77 24 3 2 100% 59 18 3 2 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 76 76 18 3 3 100% 151 19 4 1 100% 245 100% 66 100% 42 Departamento Santa CochaLa Paz Cruz bamba 91 64 64 8 2 26 10 29 5 2 100% 84 20 100% 20 100% 47 Tarija 65 15 Oruro 77 19 4 3 100% 40 33 Potos Chuquisaca 75 85 12 3 Beni 91 5 2 2 100% 100% 44 100% 20 Pando 65 35
76 19 3 2 100% 396
23
Grfico 3
De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr
71
77
76
76
24 3
Alcaldes
18 2 3
Concejales
18 2 3
Urbanos
19 3
Rurales
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
Referendum Revocatorio, en el que Evo Morales fue ratificado con el 67,4% de los votos, consolidando el liderazgo central.
65
Conviene apuntar, que, al igual que en la anterior pregunta, con la leve disminucin en el caso de los alcaldes, los porcentajes de aceptacin a la opcin de acuerdo estn nuevamente por encima de las partes. Es decir, tres de cada cuatro autoridades municipales consideran que la descentralizacin debe ser un proceso que vaya en forma combinada entre el Gobierno Central y las prefecturas. Veamos las diferencias departamentales.
Grfico 4
91 85 77 64 64 65 75 65 91
35 26 29 15 0 5 2 0 20 19 4 23 12 0 0 3 3 0 5 2 2 0 0

nt Sa
8 2 0
10
ba
ca
ni
ru
rij
Pa
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aC
am
Ta
Or
Po
Be
sa
La
ab
ch
Este cuadro ofrece mayores pistas. No deja dudas sobre la prestancia de las prefecturas como actores ya incuestionables en la descentralizacin, aunque con diferencias notables entre s. En cinco departamentos el porcentaje a favor de un liderazgo combinado gobierno central y prefecturas- se reduce respecto a la respuesta anterior que privilegiaba slo al gobierno central. Slo en cuatro departamentos la posibilidad de que la prefectura conjuntamente con el gobierno central abanderen el proceso, es superior: en Santa Cruz (de 88 a 91%, y, por lo tanto, casi indiscernible); Beni (de 75 a 91%) y Chuquisaca (de 75 a 90%). La reflexin podra inclinarse a creer que aquellos departamentos que apoyaron la autonoma son ms proclives a defender la adhesin en el liderato de las prefecturas. Sin embargo, erraran en el diagnstico al verificarse que Tarija apoya el liderazgo central con un 90% frente al liderazgo combinado con un 65%. 25 puntos de diferencia que no obedecen a razones claras. Lo propio sucede en Pando (de 90 a 65%) dejando entrever que, al parecer, son aquellos departamentos ms alejados del eje central los que demandan mayores dosis de bolivianidad. Como se comprueba en alguna investigacin no es el rechazo al centralismo lo que predomina en regiones perifricas, como por ejemplo el Norte Amaznico, sino el ansia de ser parte de ese centro. Por ende, la exigencia es a favor de una mayor integracin.5 Finalmente, llama la atencin el caso de Potos. Ya en el
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Wilder Molina, Identidades, culturas y actores en la regin amaznica de Bolivia, Fundacin Unir, La Paz, 2009, p. 5ss
Co
Ch
uq
Pa
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nd
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primer interrogante favoreci en menor cuanta el liderazgo central (65%) y ahora se decanta por un mayor apoyo al liderazgo doble (75%). En entrevista con un concejal de Tomave se anticipa una respuesta posible: ac los que deciden son los municipios. Nosotros apoyamos al gobierno (central) pero no se acuerda casi de ac. Nos olvidan..nosotros desde nuestras comunidades nos apoyamos en lo que hace el gobierno municipal.6 Se observa que el gobierno central, a pesar de las afinidades partidarias con la prefectura potosina, posiblemente tenga menos presencia en departamentos y municipios considerados como propios, que en aquellos en los que debe lograr la conquista paulatina de electorados. Al menos ello se distingue sutilmente en Potos, lo que convierte a esta opcin doble en valedera, en lo que constituye un acercamiento seguramente ms estrecho (cada vez) con la prefectura. De todas maneras, hasta aqu podramos suponer que hay predisposicin a aceptar una descentralizacin cuasi federal o de bisegmentacin departamental, de acuerdo a lo definido. Pero sigamos viendo otras respuestas.
4.
La opcin tripartita: el gobierno central, las prefecturas y los municipios liderando la descentralizacin
Parece lo ms apropiado pensar que la opinin de las autoridades se aproxima a esta opcin ms integral en el manejo de la descentralizacin
Tabla
31
Por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralizacin en Bolivia
Total Tipo de autoridad Alcaldes 83 11 4 2 100% 396 100% 59 85 10 5 Concejales 83 11 4 2 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 82 14 1 3 100% 151 84 9 6 1 100% 245 100% 66 Departamento Santa Cruz 95 3 2 La Paz 74 7 17 2 100% 42 Cochabamba 74 21 4 1 100% 84 20 100% 20 100% 47 100% 40 Tarija 75 5 Oruro 89 6 4 Potos 83 15 3 Chuquisaca 85 15 Beni 91 5 2 2 100% 100% 33 44 100% 20 Pando 75 20 5
Entrevista con concejal en Tomave en junio de 2009.
67
Grfico 5
85
83
82
84
10
11 0
14 4 2 1
Urbanos
Alcaldes
Concejales
Rurales
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
Nuevamente, se puede observar que tanto entre alcaldes y concejales como entre autoridades municipales urbanas y rurales hay un acuerdo verdaderamente alto en la opcin de acuerdo a que sea el gobierno central junto a las prefecturas y municipios los que deban liderar la descentralizacin. Veamos las diferencias departamentales.
Grfico 6
95
De acuerdo
74 74
89 83 75
91 85 75
Poco de acuerdo Nada de acuerdo

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Ns/Nr
3 2 0 7
17 2 4 5 0
20 15 6 1 4 3 15 5 0 0 0 2 2
20
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Esta es claramente la opcin por una descentralizacin triterritorial. De acuerdo a las respuestas ofrecidas, podemos agrupar en tres y hasta en cuatro a los departamentos: aquellos municipalistas que priorizan el liderazgo tripartito sobre las otras dos previas opciones (Santa Cruz, La Paz, Cochabamba, Potos); aquellos centralistas que privilegian la primera opcin (Tarija); aquellos que consideran la tercera opcin municipalista igual de vlida que la primera (Oruro que tiene un 89% en la tercera opcin frente a otro 89% en la primera opcin y un 74% en la segunda opcin) y, para finalizar, aquellos que dejan en el ltimo lugar la opcin centralista. Chuquisaca empata la segunda y tercera opcin (con 85%) frente a la primera (74%), al igual que Beni con 91% para las dos ltimas frente al 75% de la primera opcin. En principio, no es fcil aventurar interpretaciones. Empero, resulta satisfactorio comprobar que el formato municipalista, tan slido en Santa Cruz, deja en el olvido aquella propuesta lanzada por el Comit Cvico en 20057 que contena rasgos no slo etnominimalistas, sino de notoria subordinacin municipal a un formato tpicamente federal, capaz de fagocitarse a los municipios, casi vistos como menores de edad. Se preserv el esquema descentralizador planteado hace casi dos dcadas, obviando el asentamiento cada vez ms slido de lo municipal.8 Tampoco es extraa la insercin de La Paz en este grupo. La Paz tena ya, desde antes de cualquier modificacin constitucional, una suerte de hipermunicipalismo de facto. No slo por la presencia de 80 municipios -de lejos el departamento con mayor cantidad, seguido por Santa Cruz con 50- sino por sus sobremunicipalizadas transferencias fiscales que, generalmente, cuadriplican aquellas destinadas a las prefecturas. En el caso de Potos, posiblemente, su configuracin mayoritariamente rural ayude a comprender el prestigio que adquieren los municipios. Lo propio sucede, aunque con sus particularidades locales, en Beni, departamento creado en funcin a centros poblaciones intermedios.9 El hecho de que la capital, Trinidad, no albergue ms que a un tercio de la poblacin departamental total genera un prestigio local muy intenso el de las ciudades intermedias-, visualizado en la aceptacin indiscutible de lo municipal. Si ac en el departamento estamos conformados en grupos de municipios. All lo de San Borja que van hasta La Paz; los de Trini y nosotros ac en Riberalta. Por nuestro tamao mismo, no estamos conectados con la capital.10 Incluso los indgenas y campesinos que se sienten marginados de la prefectura, admiten que su acercamiento al estado, tiene el municipio a su principal bastin o hasta quizs a su nico. La prefectura no nos toma en cuentanosotros coordinamos directamente con los gobiernos municipales. De ah si sacamos algo..11
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Consejo Preautonmico, Propuesta de reforma del texto constitucional para estructurar el Estado autonmico, en El Juguete Rabioso del 10 de julio de 2005. Juan Carlos Urenda, Autonomas Departamentales, Amigos del Libro, Santa Cruz, 1987. Wolfgang Shoop, Ciudades bolivianas, Amigos del Libro, 1981, cap. 11. Entrevista consejero departamental de Beni de Vaca Diez en junio de 2007. Entrevista con lder indgena movima en junio de 2007.
69
En los otros departamentos, hay elementos que an dejan ms dudas que certezas. La primaca en Tarija del liderazgo central o en Chuquisaca del liderazgo combinado con las prefecturas no tiene respuestas inmediatas. Qued constancia, por de pronto, que el formato descentralizador privilegiado no est exento de los vaivenes polticos, lo que demuestra que la triterritorialidad asumida, adopta variaciones regionales particulares.
De todas maneras, al parecer, la variante de descentralizacin, cuasi federal, cede terreno frente a esta opcin ms integral, bautizada como descentralizacin triterritorial. Empero, sigamos viendo otras respuestas.
5.
La prefectura debe liderar el proceso de descentralizacin ms que ningn otro nivel

Teniendo en cuenta que el pas viene discutiendo la necesidad de fortalecer al nivel meso, es imprescindible conocer el grado de aceptacin que tienen las prefecturas/gobiernos departamentales entre las autoridades municipales.
Tabla
32
Por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las prefecturas ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia
Total Tipo de autoridad Alcaldes 41 31 26 2 100% 396 46 22 31 2 100% 59 Concejales 40 32 26 2 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 40 40 17 3 100% 151 42 25 32 2 100% 245 Departamento Sta Cruz 68 24 6 2 100% 66 La Paz 43 10 45 2 100% 42 Cochabamba 21 31 45 2 100% 84 Tarija 35 35 10 20 100% 20 100% 47 Oruro 49 26 26 Potos 23 43 33 3 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Chuquisaca 27 48 24 Beni 59 27 14 Pando 35 55 10
70
Grfico 7
46
De acuerdo
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40 32 26 22
40 40
42 32 25 17
Poco de acuerdo Nada de acuerdo
2
Concejales Urbanos
2
Rurales
Ns/Nr
Alcaldes
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
Como se observa, los porcentajes en este caso descienden a menos del 50% en todos los casos. Es ms, slo en el caso de los alcaldes el porcentaje sube hasta un 46% que est a favor de la opcin de acuerdo. Sin embargo, los concejales tanto como las autoridades urbanas y rurales concuerdan con esta mocin en slo 2/5 partes. Vale decir, dos de cada cinco autoridades municipales creen que las prefecturas, ms que ningn otro actor, deben liderar la descentralizacin en el pas. Veamos las diferencias departamentales. Grfico 8
24 68 59 43 45 31 21 6 10 2 2 2 10 0 3 0 45 35 35 26 26 20 23 49 43 33 35 27 24 27 14 0 10 0 48 55
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En esta pregunta se empieza a aclarar el panorama. La aceptacin de las prefecturas como co-lderes en el proceso est fuera de discusin. Sin embargo, su monopolio del proceso no es algo que se considere vlido ms que en las plazas de mayor fortaleza autonmica: en Beni con el 59% y en Santa Cruz con un porcentaje verdaderamente alto, al superar los dos tercios (68%). Ni siquiera otros departamentos adscritos al avance autonmico o dispuestos a encauzarse en l, como Tarija y Pando (35% ambos) en la primera opcin, y Chuquisaca (27%), en la segunda, asumen esta postura ms descentralista. En el caso de Santa Cruz, es evidente que hay una postura de autopercepcin como regin fuerte y privilegiada que casi podra bastarse por s misma.12 Su posicin de dominio econmico un tercio del PIB est concentrado en este departamento- tanto como la visin que tienen de s mismos (como una tierra bendecida por la naturaleza) coadyuva en esa particular mirada. No es casual el planteamiento fiscal de los 2/3. Hoy por hoy aproximadamente 1/3 de lo que se recauda en Santa Cruz queda en el departamento y 2/3 se van al TGN. Su propuesta fiscal pretenda revertir los porcentajes dejando slo 1/3 para el gobierno central y 2/3 para el gobierno departamental.13 Con ello, se dependa menos del centralismo y ms de nuestra propia capacidad.14 En el caso de Beni, al parecer, tampoco hay nada extrao en su postura. Beni es el departamento en donde el discurso centrado en las autonomas cuaja con ms fuerza. El discurso contrahegemnico, a la cabeza del MAS, tiene menos cabida departamental, en cierta forma por la debilidad intrnseca de los opositores indgenas y campesinos- que no representan juntos ms que una quinta porcin de los habitantes del departamento. Ello ha dado lugar a la conformacin de un bloque de poder hegemonizado por los Gobiernos Municipales, la Prefectura, la Federacin de Ganaderos y los empresarios castaeros adems de contar con el apoyo indiscutido del Gobierno Municipal de la capital y el mismo Comit Cvico. Vale decir, el gobierno central goza de menor prestigio frente a estos actores institucionales y sociales dominantes. De acuerdo a ello, por ende, queda ya plenamente cancelada la opcin por una descentralizacin cuasi federal o de bisegmentacin departamental. Pero quedan an otras variantes que conviene discutir.
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72
As se autoperciben como detalla en forma muy interesante un libro de reciente publicacin, Alejandra Boschetti y Claudia Pea, Los cruceos segn sus intelectuales, El Pas, Santa Cruz, 2009. Mario Galindo, Documentos de discusin de los elementos relevantes para la descentralizacion fiscal financiera de las autonomas departamentales. Descentralizacin fiscal financiera, ILDIS/ La Razn, La Paz, 2005. Entrevista con Juan Carlos Urenda, en Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Democracia boliviana. Un modelo para desarmar, Friedrich Ebert Stiftung, La Paz, 2007, pp. 74-92.
6.
La opcin municipalista: los municipios ms que ningn actor deben liderar la descentralizacin
Esta es una pregunta que supone una mirada hacia s mismos. Se consideran los ms aptos para dirigir el proceso? Es importante comprender cmo se perciben a s mismos en el marco de la dinmica descentralizadora.
Tabla
33
Por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Los Gobiernos Municipales ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia
Total Tipo de autoridad Alcaldes 56 23 18 3 100% 396 61 22 15 2 100% 59 Concejales 55 23 18 3 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 44 32 18 6 100% 151 64 18 18 1 100% 245 100% 66 100% 42 Departamento Sta Cruz 68 23 9 La Paz 71 2 26 Cochabamba 30 35 33 2 100% 84 Tarija 45 25 5 25 100% 20 100% 47 Oruro 66 21 13 Potos 58 10 30 3 100% 40 Chuquisaca 58 36 3 3 100% 33 Beni 59 27 11 2 100% 44 Pando 70 20 5 5 100% 20
Grfico 9
61 64 55 44 32 22 23 15 2 18 18 6 1
Urbanos Rurales
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Alcaldes
Concejales
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
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Esta sera la variante de descentralizacin de bisegmentacin municipal (slo el gobierno central y el gobierno municipal como niveles territoriales). Veamos. Resulta interesante verificar que esta opcin los gobiernos municipales deben liderizar la descentralizacin- tiene un acuerdo superior al 50%. Es evidente que si la pregunta estuviese dirigida hacia autoridades departamentales, el porcentaje a favor de la descentralizacin del nivel meso y su capacidad de liderar el proceso, se incrementara notoriamente. Cada actor se cree el ms importante en este proceso: ya no se puede entender la descentralizacin sin las autonomas. Ellas son las que tienen la iniciativa. Antes fue el gobierno central con la aplicacin de la LPP pero hoy el proceso es diferente. Ya no es el gobierno central el que vanguardiza la descentralizacin sino las regiones. Es desde ellas que se consolida lo que estamos viviendo..15 En ese sentido, a pesar de su menor relevancia en comparacin al liderazgo exclusivo del gobierno central o aquel compartido con los municipios, las prefecturas cobran hoy un peso fuera de toda duda. Pero es un peso que no puede ya obviar al municipalismo. Un 61% de alcaldes y un 55% de concejales as lo creen. No alcanzan la dimensin de otras respuestas por ejemplo la tripartita alcanzaba un 80%- pero muestran que las autoridades municipales se ven a s mismas como indispensables. Slo la variacin urbano-rural matiza este alcance. Entre las autoridades urbanas slo el 44% est a favor de la opcin de acuerdo. No es pues un consenso contundente como el de otras respuestas pero deja, posiblemente, en claro dos aspectos. Por un lado, que las autoridades municipales se ven como indispensables. Y, por otro lado, que esta autopercepcin, al no ser tan slida, insina la certeza de que perciben su influcencia siempre y cuando sea compartida con otros niveles. Vale decir, la sola presencia municipal como lder de la descentralizacin parece no bastarles. Veamos las diferencias departamentales.
15
Jos Luis Roca, entrevista personal en octubre de 2006.
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66 58 45 26 30 35 33 25 5 25 21 13 10 0 3 3 3 30 36 58
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Con excepcin de las autoridades municipales de Tarija y Cochabamba (45 y 30%, respectivamente), todas las dems regiones apoyan la posibilidad de que los municipios lideren el proceso. Conviene, en este punto, hacer un breve comentario sobre el origen de los actores municipales. Diversas versiones vieron en la LPP una jugada poltica para debilitar el poder regional16 con el aditamento de emprender una descentralizacin municipal y no as departamental, como fue la tnica dominante desde el retorno a la democracia,17en tanto el MNR cabeza de gobierno entonces- vio que su diseo se ajustaba a las regiones electoralmente ms leales a este partido. La apuesta fue doble: atenuar el impulso departamental y simultneamente acercar el electorado al MNR.18 Se logr el propsito, sin duda alguna, pues no slo se debilit la cohesin poltica departamental, sino la misma capacidad de cohesionar la poltica nacional. Si el sindicalismo fue durante dcadas el interlocutor vlido frente al Estado en una dinmica de tu a t, la LPP naca sin dar a luz actores de ese mismo temple. Por el contrario, a decir de un militante de renombre en el partido de turno, la meta era tener 311 celditas que no puedan vetar las iniciativas del gobierno.19 Sin embargo, el actor termin naciendo en su versin asociativa en lo que se bautiz como la Federacin de Asociaciones Municipales, cuya capacidad de representar a los gobiernos municipales, a pesar de disensiones internas, dependencia econmica de la cooperacin internacional e incluso intentos de manipulacin poltica, parece solidificarse cada vez ms.20 De ese modo, a decir del Vicepresidente de esta organizacin:
16 17 18 19 20 Jos Luis Roca, A propsito del Estado Triterritorial. Una nueva descentralizacin para Bolivia, en ILDIS-PLURAL, La descentralizacin que se viene. Propuestas para la (re)constitucin del nivel intermedio, ILDIS-PLURAL, La Paz, 2003, pp. 427-36. Gabriel Pelez, Descentralizacin. Mito o realidad?, Ed. Zegada, La Paz, 1995, cap. III Kathleen ONeill, Decentralizing the State. Elections, Parties, and Local Power in The Andes, Cambridge University Press, Estados Unidos, 2005, cap. 5. Comunicacin personal con Enrique Ipia, ex Ministro de Educacin, en junio de 1997. Al respecto, Ricardo Montesinos, Construyendo asociatismo municipal, en Diego Ayo (coord.), Municipalizacin: diagnstico de una dcada, Tomo II, PLURAL-USAID-Friedrich Ebert, La Paz, 2004 pp.247-270.
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Ya no se puede concebir la posibilidad de aprobar ninguna ley que tenga que ver con la descentralizacin, los recursos a las prefecturas o lo que sea que no pase por la FAM. Sin su consentimiento es difcil que se apruebe cualquier norma. De ese modo, cuando se percibe que los municipios pueden liderar la descentralizacin, la referencia a este aglutinador de lo municipal (la FAM) parece inobjetable. Sin embargo, para concluir este punto, los porcentajes exhibidos no dejan lugar a pensar que desde la misma plataforma municipal hay inters por ningunear a las prefecturas y establecer un formato de descentralizacin bisegmentada municipalmente. Hay un desbalance respecto a las prefecturas a favor de mayor liderazgo municipal que podra dar cuenta de algunos resabios hipermunicipalistas, pero no del rigor suficiente como para pensar que este tipo de descentralizacin es el que parece afianzarse ms en el imaginario municipal.
7.
Las autonomas indgenas como lderes del proceso

En un momento de rescate de la plurinacionalidad es fundamental conocer cmo se percibe a uno de los bastiones de esta nueva Bolivia en ciernes. Veamos.
Tabla
34
Por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las futuras autonomas indgenas ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia
Total Tipo de autoridad Alcaldes 34 31 32 4 100% 396 32 34 31 3 100% 59 Concejales 34 30 33 4 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 23 32 39 6 100% 151 40 30 28 2 100% 245 Departamento Sta Cruz 35 30 33 2 100% 66 La Paz 52 14 31 2 100% 42 Cochabamba 20 42 35 4 100% 84 Tarija 15 30 35 20 100% 20 100% 47 Oruro 47 28 26 Potos 23 28 45 5 100% 40 100% 33 Chuquisaca 24 24 52 Beni 50 30 16 5 100% 44 Pando 35 45 15 5 100% 20
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Urbanos
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Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
Como se ve, en todos los casos esta respuesta es la que menos adeptos recluta en su opcin de acuerdo. En realidad, casi en alcaldes como en concejales hay una divisin tripartita que otorga similar apoyo a las tres opciones: de acuerdo, poco de acuerdo y nada de acuerdo. No hay una opcin que descolle claramente ms que las otras. Diferente es la situacin en los casos de autoridades urbanas y rurales que muestran tendencias opuestas. Las autoridades urbanas apoyan menos la opcin de acuerdo (23%) y ms opcin nada de acuerdo (39%), mientras sus pares rurales, a la inversa, apoyan ms la opcin de acuerdo (40%) y menos la opcin nada de acuerdo (28%). Parece bastante razonable esta tendencia. Sin embargo, conviene entrar en el detalle departamental que aporta ms luces.
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Grfico 12
52 47 42 35 33 30 31 20 14 2 2 4 15 5 0 0 35 30 35 28 20 26 28 23 30 24 24 16 5 15 5 45 35 52
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Esta pregunta las autonomas indgenas deben liderar la descentralizacin en Bolivia?parece muy propicia para el momento de reinvindicacin plurinacional que se vive en el pas. La irrupcin indgena de la mano del primer presidente indgena boliviano parece ser una realidad incontrastable. Sin embargo, no siempre hay coincidencia de criterios al hablar de esta irrupcin. Con excepcin de La Paz (52%) que es el departamento que mayor lealtad ofrece al gobierno central (casi uno de cada tres votantes a favor del MAS es paceo), posiblemente Beni (50%) e incluso Oruro (47%), en todos los departamentos a favor de esta opcin, hay porcentajes que no superan ms que levemente el tercio. La explicacin pasa. Seguramente, por la condicin todava de proyecto de la autonoma indgena. No es algo que se pueda asir y quizs no es algo que se comprenda todava plenamente.21 Va a pasar tiempo para que se pueda establecer bien esto de las autonomas indgenas. Es ms fcil con los departamentos y los municipios. Ya estn ah y slo hay que darles sus recursos. Con las autonomas indgenas no es tan fcil. Por eso al comienzo van a seguir siendo los perdedores del proceso. Por lo menos hasta que se consoliden.22 Por ende, se tiene certeza de que los recursos fiscales deben favorecer a los marginados (o a los ms marginados) del pas que son precisamente los indgenas pero no se tiene referentes claros de cmo hacerlo. Asimismo, se tiene claridad respecto a que los pueblos indgenas poseen sus propias formas ancestrales de organizacin poltica que deben respetarse y, a su vez, deben
21 Al menos hasta el 2004 acadmicos conocedores de la temtica tenan poca claridad al respecto. Admitan que se trataba de un asunto a ser todava trabajado; cf. Xavier Alb en entrevista con Diego Ayo (entrevistador), Voces criticas de la Participacion Popular, ILDIS/ PLURAL, La Paz, 2004, p. 53. Luis Revilla, Vicepresidente de la FAM y Presidente del Concejo Municipal de La Paz, en conversacin personal.
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adquirir un determinado alcance estatal. Sin embargo, slo se intuye cmo compatibilizar ambos aspectos. Ello viene adherido al miedo que genera la propia constitucin de estas autonomas: van a hacer desaparecer a los municipios y les van a quitar su territorio y eso va a generar mucho conflicto.23 Otra versin similar afirma que no se respeta la autonoma municipal y se termina por cercenar sus lmites.24 A lo que se agrega la tesis de que se estn creando feudos indgenas que no se condicen con el verdadero sentido de la democracia: un ciudadano un voto, en lo que deviene una verdadera etnocracia.25 La primera argumentacin peca de obvia: claro que se van a generar conflictos, pero no es que stos no existan sino que permanecan latentes como violencias encubiertas.26 Y, el hecho de que salgan a la luz para reafirmar derechos postergados no es en s mismo un problema. Es, por el contrario, una oportunidad vital para reafirmar tejidos sociales posiblemente marginados. De todos modos, ya la dinmica de delimitacin territorial entre municipios present en la primera dcada de implementacin de la LPP, en poco ms del 40% de los casos, crispamientos agudos entre gobiernos municipales y, en otro porcentaje similar, desavenencias claras, aunque sin violencia, entre los entes ediles.27 Lo que equivale a afirmar que en cuatro de cada cinco municipios ya existen conflictos. Y, es que la delimitacin territorial es un asunto que puede tomar 30 aos como en Colombia y seguir produciendo roces.28 No es pues que se parta de una realidad pacfica transitando a un estado de anomia, como pretende la versin expuesta. No cabe la menor duda que el trasfondo de la crtica no es, de todos modos, errnea: si habr disputas con los municipios. Es evidente que los trazos de las autonomas indgenas afectarn el arreglo territorial vigente. Si lo harn. Basta revisar que una de las plataformas para la constitucin de autonomas indgenas, como son las TCOs, no siempre se ha adecuado a los confines municipales. Por el contrario, casi en 2/3 partes de los municipios con TCOs son mayores en sus lmites territoriales a los municipios o, en su defecto, son menores y, slo excepcionalmente, se ajustan a la medida municipal.29 Y, por ello el temor manifiesto de los municipios:30 Sin embargo, es igualmente evidente que ello no perturbar al sistema municipal como un todo ni posibilitar su extincin. Por el contrario, siempre se puede prever, inclusive, su enriquecimiento.
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Mario Galindo en el Programa de Televisin transmitido por Canal 7 Juego de Espas de octubre de 2008. Jos Antonio Quiroga en conversacin personal. Jorge Lazarte, Etnocracia y democracia en http://educamposv.lacoctelera.net/post/2008/12/03/etnocracia-y-democracia del 3 de diciembre. Nunca ms atinado recordar el texto de Xavier Alb y Raul Barrios (coord.), Violencias encubiertas en Bolivia, CIPCA/Aruwiyiri, La Paz, 1993. Luis Miranda, El desarrollo social y econmico de los municipios frente a la problemtica territorial y limtrofe en Bolivia, en Diego Ayo (coord), Municipalizacin..op.cit (Tomo I), pp. 403-36. Dario Restrepo, experto colombiano en descentralizacin, en conversacin personal en 2005 en evento auspiciado por el ILDIS sobre descentralizacin. La memoria de este taller fue publicada como libro; cf. ILDIS, Visiones indgenas de descentralizacin, ILDISApostamos por Bolivia, La Paz, 2005. Luis Antonio Rodrguez, Tierras comunitarias de origen: un reto para el desarrollo, en Diego Ayo (coord), Municipalizacin..op.cit. (Tomo II), p. 590 Ventana Ciudadana 89, Futuras autonomas nacen a costa de los municipios, en La Razn del 18 de marzo de 2008, p. C 5.
79
No hay que temer, ms bien ahora los municipios van a ser ms de nosotros. Ms autnticoscmo te dira.van a ser municipios ms propios.31 Opinin que calza con una realidad municipal que en variados municipios, en especial en la regin andina, exhiben una homogeneidad tnica mayor al 75%. Vale decir, ms de partes de estos municipios poseen poblaciones que se autodefinen como indgenas.32 Por lo tanto, no habra dnde perderse. La sola alusin a lo indgena sera hasta ratificatoria de lo que ya hay en el marco municipal as sea como un inicio promisorio a una dinmica an ms abarcante: Poner como punto de partida al municipio supone ya un avance indispensable sobre la legislacin vigente hasta antes de la Asamblea Constituyente que slo reconoce la especificidad tnica y cultural al nivel mnimo de distrito y otros que ni siquiera son jurisdicciones administrativas del Estado, como las OTBs y las TCOs..33 La segunda versin referida al cercenamiento tampoco es certera en su apreciacin. Posiblemente sea ms til usar el trmino cercenamiento para describir el quiebre de aquellas unidades socioculturales ancestrales que han quedado divididas por pases, departamentos, provincias y ya desde 1994, en algunos casos, por municipios. 34 Sin caer en extremos ideolgicos que ven a la LPP como simple continuacin de modelos de subordinacin indgena, coloniales, republicanos, nacional-populares y neoliberales, en lo que constituye ms bien una visin determinista y nihilista de la historia, 35es necesario remarcar que con la misma fuerza que el municipalismo integr formas vernaculares de participacin y decisin poltica en algunos municipios, posibilitando la puesta en marcha de asambleas comunales y cabildos abiertos36 o incluso rotacin de cargos municipales, es decir, aplicando el thaki37 a los cargos institucionales,38 tambin infringi en este error que no es sino el de dar cabida a prcticas de ruptura tnica.39 Por ende, la edificacin de municipios indgenas posiblemente logre impulsar un proceso inverso, logrando no slo reconocer unidades tnicas malogradas sino, sobre todo, reinventando otras tantas en una dinmica muy propia de todo nacionalismo: la invencin de la tradicin.40 Invencin que no tiene por qu ser perniciosa en s misma, a no ser que manipule la historia en forma grotesca, recordando slo lo que conviene y negando lo que no, con secuelas
31 32 33 34 35 36 37 38 39 Entrevista con concejal de Santiago de Machaca en junio 2009. Ramiro Molina y Xavier Alb, op.cit. X. Alb y F. Barrrios Suvelza, Por una Bolivia plurinacional e intercultural con autonomas (cuadernos del futuro 22), PNUD, La Paz, 2007, p.153. Marcelo Rojas, La conformacin de municipios indgenas: una visin desde las organizaciones originarias e indgenas (Tesis de Maestra del CIDES-UMSA), La Paz, 2005, cap. I. Un representante de esta postura es Felix Patzi, Insurgencia y sumisin. Movimientos indgena-campesinos (1983-1998), Comuna, La Paz, 1999, p. 107 Por ejemplo en Cruz de Machacamarca, cf. Hernn Rodrguez (corrd.), Relacin del gobierno municipal con la comunidad, PIEB, La Paz, 2002. Se refiere a la rotacin de cargos que tiene lugar en las comunidades campesinas e indgenas. Cada ao rotan puestos en un proceso de ascenso continuo. Ximena Costa, Anlisis del voto de censura (trabajo no publicado), Viceministerio de Participacin Popular, La Paz, 2001. Cf. Marcelo Rojas, op.cit. En este estudio se analiza los casos de Unca, Guaqui y Desaguadero con diferencias considerables. Unca es de lejos el caso ms exitoso frente a los altiplnicos en pugna constante. El clsico texto de Eric Hobsbawn y Terence Ranger (ed.), The Invention of Tradition, Cambridge, 1992.
80
40
perversas sobre la convivencia pacfica entre los distintos pueblos que habitan un territorio al denigrar a algunos y jerarquizar a otros.41 Sin embargo, esta invencin puede venir plagada de sentimientos de afianzamiento de identidades tradicionalmente menospreciadas que, aunque son xitos no medibles ni dan rdito inmediato, son de alta incidencia en el camino a un desarrollo humano que no se base slo en indicadores sociales y econmicos, sino en aquellos culturales referidos a la pertenencia a un colectivo especfico con el que se identifican y por el cual se enorgullecen.42 Finalmente, la tercera postura referida a los feudos indgenas desconoce que la democracia representativa tiene variantes institucionales en otras latitudes del planeta que rebasan la nocin individualista, aproximando su diseo a pautas colectivas, lingsticas, tnicas, religiosas e incluso regionales. Se trata de sistemas polticos que han planteado el desafo de cmo construir una democracia representativa en sociedades con clivajes diferenciados en todos estos mbitos mencionados.43 De ese modo, se ha erigido el trmino de democracia consociativa, contrario a una democracia bajo el modelo Westminster que privilegia las decisiones, por mayora, propias de sociedades homogneas culturalmente, pero poco proclives a adecuarse bien en sociedades plurales (o ms plurales)44, donde aquellas pautas de poder compartido, ms bien, son siempre bienvenidas. Abundan ejemplos desde Irlanda del Norte hasta Nigeria para llegar a Suiza. Adems, a este esbozo terico, cabe aadir que la acusacin de ghettos indgenas con que se pretende calificar a los potenciales municipios indgenas, desconoce que la actual conformacin municipal no es asptica tnicamente hablando. No es que se contrapone un diseo neutral frente a un diseo sesgado tnicamente, sino que toda institucin tiene un contenido tnico especfico, indistinguible por su uso secular, pero de todos modos presente. Los municipios no quedan al margen de esta consideracin. Su modelacin institucional responde mejor a ciertos valores y prcticas culturales que a otros. En realidad, su funcionamiento mismo tiene un apego por elementos modernizadores como el manejo del presupuesto, el uso de internet, la elaboracin de proyectos a diseo final y dems 45- ms afines a la cultura tradicionalmente dominante. Lo que lo hace sesgado en s mismo, justificando una bsqueda de equilibrio, en este caso con una orientacin consociativa. Pero, en suma, este largo rodeo reflexivo sirve para matizar la poca importancia que parecen dejar, a simple vista, los guarismos exhibidos. En verdad, el asunto no es trivial y su sola consideracin con porcentajes (50%) ya es suficiente razn para comprender que este aditamento en la descentralizacin el de las autonomas indgenas- no puede dejarse de
41 42 43 44 45 Esto es lo que Oscar Olmedo considera que hacen los indgenas aymaras usando la historia de una forma particularmente selectiva; cf. el provocador texto de O. Olmedo Paranoia aymara, Plural, La Paz, 2006. Naciones Unidas, Human Development Report. Cultural Liberty In Todays Diverse World, Naciones Unidas, Nueva York, 2004. Al respecto, el estudio clsico de Arend Lijphart, Las democracias contemporneas, Ed. Ariel, Barcelona-Espaa, 1999. Ibid. Aunque a una dcada de implementacin de la LPP se consideraba que se haba creado ya una cultura administrativa capaz de lidiar con todos estos aspectos cada vez menos distantes de lo que una visin antropolgica u otra ideolgica pretenden mostrar. En el recorrido a diferentes municipios se comprueba una y otra vez que autoridades municipales indgenas hablan de la ejecucin presupuestaria, la contabilidad o los proyectos a diseo final con una soltura envidiable, alejada de los moldes artificiales y, por ello, carentes de todo sustento emprico que confrontan la LPP a formas tradicionales de organizacin poltica, como mundos incompatibles. Cf. al respecto la obra colectiva Alvaro Garca Linera et al, Horizontes y lmites del estado y el poder, Comuna, 2005, La Paz.
81
lado en cualquier diseo que llegue a concretarse.46 La impronta indgena es ya un hecho incuestionable. Por ello resulta comprensible que, precisamente, en esta pregunta el 40% de las autoridades rurales municipales apoyen esta presencia indgena, frente a slo 24% de sus pares urbanos. De todos modos, los datos no permiten creer que lo que prima en el imaginario es un molde compuesto, exclusivamente, de una descentralizacin indgena o consociativa, como la hemos nombrado anteriormente. Pero queda an una variante substancial que hace referencia a una descentralizacin triterritorial asimtrica, de acuerdo a nuestra clasificacin previa.
8.
Todos lideran la descentralizacin en forma compartida: gobierno central, prefecturas, municipios y autonomas indgenas
Esta es la opcin de liderazgo integral o compartido, posiblemente, ms cercana a la actual configuracin constitucional que no reconoce jerarquas entre las diversas variantes descentralizadoras.
Tabla
35
Por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomas indgenas deben liderizar la descentralizacin en Bolivia
Total Tipo de autoridad Alcaldes 66 19 12 3 100% 396 73 12 14 2 100% 59 Concejales 65 20 12 3 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 56 25 15 5 100% 151 73 15 10 2 100% 245 Departamento Sta Cruz 65 15 18 2 100% 66 La Paz 64 5 29 2 100% 42 Cochabamba 73 20 6 1 100% 84 Tarija 55 10 15 20 100% 20 100% 47 Oruro 81 9 11 Potos 60 35 3 3 100% 40 100% 33 Chuquisaca 36 39 24 Beni 75 18 2 5 100% 44 5 100% 20 Pando 70 25
46
82
Este es el nfasis que el ministro Romero deja por sentado en cada intervencin al respecto, cf. Su ensayo en el texto Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria, Del conflicto al dilogo. Memorias del acuerdo constitucional, Fundacin Boliviana para la Democracia Multipartidaria/Friedrich Ebert, La Paz, 2009.
Grfico 13
73
73 65 56
12 14 2
Alcaldes
20 12 3
25 15 5 15 10 2
Concejales
Urbanos
Rurales
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
De principio, esta opcin no concita similar entusiasmo que la posibilidad tripartita gobierno central, prefecturas y municipios-, lo que hace pensar que las autonomas indgenas generan cierto recelo. A pesar de parecer la opcin ideal, en tanto combina todas las autonomas existentes, lo cierto es que las autoridades municipales, no obstante los porcentajes altos, no la priorizan como la mejor opcin. Veamos los detalles departamentales que ofrecen ms pistas. Grfico 14
De acuerdo
65 64
73 55 29
81 60 35 20 15 10 1 20 9 11 0 3 3 36 39 24 0
75
70
Poco de acuerdo
15 18
18 2 5
25
Nada de acuerdo
ca
ni
rija
uz
az
tos
am b
La P
Ta
Or
Po
isa
Cr
Be
Sa
ch ab
Co
Ch
uq u
nta
Ns/Nr
Pa
nd
ur
83
Estos datos de opcin de liderazgo combinado mltiple del gobierno central con prefecturas, municipios y autonomas indgenas- parecen apuntar a un balance ms equilibrado. Con excepcin de Chuquisaca, en el resto de departamentos existe un apoyo constante de ms de la mitad de los encuestados a la idea de un liderazgo compartido en forma cada vez ms abarcante, incluyendo a indgenas. El porcentaje de aceptacin (66%), es an menor que el porcentaje (76%) de encuestados que apoya el liderazgo exclusivo del gobierno central y del 83% de los consultados que hicieron lo propio con la mejor combinacin tripartita entre los gobiernos central, departamental y municipal. Sin embargo, no queda duda de que si dos de cada tres autoridades municipales se decantan por esta opcin (imaginaria, insistimos, pues la autonoma indgena es slo un proyecto), es sensato colegir que el modelo descentralizador en ciernes (triterritorial, pero con miras a una tetraterritorialidad o una triterritorialidad compleja, dada la diferencia entre niveles indgenas y no indgenas), con todos los obstculos que va a enfrentar, tiene en el armazn municipal a un actor aparentemente consciente de la necesidad apremiante de conciliar criterios con los otros niveles y consigo mismo, pero en su versin indgena (municipios indgenas). Adems, por sobre todo, la desaparicin de jerarquas entre los diversos niveles territoriales existentes, que estipula la CPE (es decir, no hay subordinacin de un nivel sobre otro) har imprescindible el convencimiento de que slo el liderazgo combinado de esta ltima opcin es el que puede y debe valer por sobre cualquier otra opcin. Ninguno, por facultades constitucionales se puede imponer sobre el otro. Ms all de la virtud o no de este modelo, lo cierto es que cualquier arreglo concerniente a las autonomas, adems de la marcha cotidiana y rutinaria de las mismas, implica la necesidad de imponer este liderazgo compartido. Lo contrario se puede dar en los hechos, pero dista de la apreciacin municipal al respecto y de la letra muerta de la CPE, apunta a intentar imponer liderazgos menos coordinados y, por ende, ms unilaterales y autocrticos. Vale decir, a pesar de no ofrecer una absoluta contundencia este parece ser el molde con mayor proyeccin, dejndonos la posible certeza de que el imaginario municipal se decanta posiblemente por esta descentralizacin triterritorial asimtrica.
84
9.
Ningn actor en particular debe liderar la descentralizacin

Esta posibilidad no deja de ser importante. Al no haber jerarquas explcitas entre los niveles territoriales, es posible que se perciba la no necesidad de contar con alguna autonoma que detente el liderazgo.
Tabla
36
Por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia
Total Tipo de autoridad Alcaldes 7 15 72 7 100% 396 8 12 76 3 100% 59 Concejales 6 15 72 7 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 3 6 83 8 100% 151 9 20 65 6 100% 245 Departamento Sta Cruz 9 11 77 3 100% 66 La Paz 10 5 83 2 100% 42 Cochabamba 7 19 69 5 100% 84 25 55 20 100% 20 Tarija Oruro 6 13 77 4 100% 47 Potos 5 10 80 5 100% 40 Chuquisaca 3 24 61 12 100% 33 Beni 5 14 73 9 100% 44 Pando 10 20 55 15 100% 20
Grfico 15
76
83 72 65
12
15 3 2
20 7 3 6 8 9 6
Alcaldes
Concejales
Urbanos
Rurales
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
85
Definitivamente, esta posibilidad no es vlida. En la mayor parte de los casos, tanto de alcaldes (76%), concejales (72%), autoridades urbanas (83%) y rurales (65%), se apoya la opcin nada de acuerdo con que ningn actor lidere la descentralizacin. Vale decir, hay un reclamo implcito por que algn actor o una serie de actores lidere el proceso.
Grfico 16
83
77 69
77
80 73 61
55
55
25 19 9 11 3 10 5 2 7 5 0 20 13 6 4 5 10 5 3
24 12 5 14 9 10
20 15
ni
uz
ur
ca
rij
Pa
Ta
Or
Cr
am
Po
sa
Be
La
ab
Sa
ch
Estos datos corroboran el apego municipal por un proceso ordenado que incluya liderazgos slidos. El 72% est en desacuerdo con la opcin nadie debe liderizar la descentralizacin en Bolivia. La pregunta pretenda comprender si la autonoma vista en su ngulo ms radical no es sino la posibilidad de emprender actividades pblicas en los distintos niveles, respetando las variadas esencias autonmicas que no requeriran de gua alguna, vista sta como un resabio paternal de la cultura estadocntrica. La realidad autonmica debera fluir, por lo tanto, casi como un proceso natural desde los niveles subnacionales. Est claro que no es as. Hay plena conciencia que esta dinmica, a 15 aos de su implementacin, se ha hecho muy compleja y amerita esfuerzos coordinados y consensos ampliados. De todos modos, hasta aqu la consideracin ha sido hacia el deber ser, pero, qu es lo que realmente creen que sucede y no slo qu es lo que desean? Veamos.
86
Co
Ch
uq
nt
ui
Pa
nd
ba
to
B. 1.
El ser No slo quien debe liderar el proceso, sino quien lo hace actualmente: el caso del gobierno central
Ya se vio la importancia del gobierno central en cuanto al deber ser, veamos que sucede en la realidad. Es verdaderamente el gobierno central un actor relevante del proceso?
Tabla
37
Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase El Gobierno Central ms que ninguno es, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso
Total Tipo de autoridad Alcaldes 44 29 25 2 100% 396 37 41 20 2 100% 59 Concejales 45 27 26 2 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 28 32 36 3 100% 151 53 27 18 1 100% 245 Departamento Sta Cruz 30 18 50 2 100% 66 100% 42 La Paz 62 19 19 Cochabamba 38 50 11 1 100% 84 50 20 100% 20 Tarija 30 Oruro 60 30 9 2 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Potos 48 40 13 Chuquisaca 27 36 36 Beni 39 23 39 Pando 80 10 10
Grfico 17
53 45
37
41 28 32 36 27 18
27 26 20
2
Alcaldes Concejales
2
Urbanos
1
Rurales
87
Es llamativo verificar que no se percibe al gobierno central como el actor ms relevante del proceso. Ms bien, por las respuestas, podemos pensar que hay opiniones que implcitamente reconocen a otros actores relevantes. Los alcaldes estn mayoritariamente poco de acuerdo con esta posibilidad (41%). Los concejales estn ms a favor de la opcin de acuerdo (45%), aunque no es ciertamente una inclinacin siquiera mayoritaria. Menos an en el caso de las autoridades urbanas que consideran, como su opcin ms alta, estar nada de acuerdo con esta mocin. Slo las autoridades rurales logran repuntar estos porcentajes. Apoyan la opcin de acuerdo en un 53%. Veamos ms detalles en el anlisis departamental.
Grfico 18
80
62 50 38 30 18 2 19 19 11 0 1 0 30 20 50 50
60 48 40 30 13 2 0 0 0 27 9 36 36 39 23 10 10 0 39
ba
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Pa
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Or
Po
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Be
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Sa
ch
Podemos ver que la realidad difiere considerablemente del deseo. Slo un 44% de los entrevistados considera que el gobierno central es el que lleva la batuta del proceso. Hay un agudo contraste entre el rea urbana y el rea rural, de 54% y 27%, respectivamente. El doble, exactamente, muestra que la consistencia en el apoyo electoral al MAS del rea rural47 tiene un correlato inmediato en la creencia en el liderazgo del gobierno central. Recurdese que en el Referndum Revocatorio se vio que el MAS tena apoyo en 95 de 120 provincias existentes en todo el pas, de las que casi todas son rurales. En ese mismo sentido, no es casual el indicador urbano sealado, en un rea que no favorece precisamente al gobierno. Tngase en cuenta que en el mismo evento electoral la figura emblemtica de Evo Morales perdi en seis de las nueve capitales departamentales. An as, y por la misma razn de afinidad al MAS, es que La Paz, Potos y Oruro presentan promedios superiores a la mitad. Tampoco es sorpresivo el abultado
47 Por ejemplo en el Referndum Revocatorio se vio que el MAS tiene apoyo en 95 de 120 provincias existentes en todo el pas, de las que casi todas son rurales.
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Co
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Ns/Nr
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porcentaje en Pando (65%) que tras los luctuosos sucesos de septiembre de 2008 percibe ntidamente la injerencia decisiva (para bien o para mal) del gobierno central: Es que como Pando es chico, Evo hace lo que quiere. Somos poca cosa frente al poder del gobierno.48 Hay pues conciencia de la escueta presencia departamental, de un departamento que no tiene ms de 70 mil habitantes, frente al omnipresente gobierno central. Sin embargo, lo destacable es la percepcin en los departamentos donde el gobierno central no es la fuerza dominante o, en el mejor de los casos, pugna la hegemona con un rival de similar calibre.
2.
Nuevamente, la pareja gobierno central/prefecturas: los ms relevantes?

Ya vimos en el deber ser que esta era una opcin muy valedera a ojos de las autoridades municipales.
Tabla
38
Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase El Gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, los actores ms relevantes en este proceso
Total Tipo de autoridad Alcaldes 44 38 16 2 100% 396 100% 59 44 41 15 Concejales 44 37 17 2 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 27 42 28 3 100% 151 54 36 9 1 100% 245 100% 66 100% 42 Departamento Sta Cruz 39 32 29 La Paz 52 31 17 Cochabamba 37 48 13 2 100% 84 Tarija 35 15 30 20 100% 20 100% 47 Oruro 57 38 4 Potos 53 43 3 3 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Chuquisaca 33 48 18 Beni 36 39 25 Pando 65 25 10
48
Entrevista con concejal de Gonzalo Moreno marzo de 2009.
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Grfico 19
Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase El Gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, los actores ms relevantes en este proceso
54
44
41
44 37 27 15 0 17 2
Concejales
42 36 28 9 1
Rurales
Alcaldes
Urbanos
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
Tampoco es mejor la percepcin cuando se incluye a las prefecturas en binomio con el gobierno central. Bsicamente, se repiten las cifras anteriores (44% considera que las prefecturas son los actores ms relevantes). No es fcil tener una explicacin clara al respecto pero ayuda la posicin que ve en mutua injerencia una razn valedera: Lo que pasa que aqu no se sabe que puede pasar. Las cosas no estn bien. hay mucha pelea y el gobierno central trata todo el tiempo de joder a la prefectura y la prefectura no quiere hacer nada que le dice el gobierno. Y nosotros al medio como sandwiches.49 De ese modo, es evidente que esta guerra instalada50 impide identificar un liderazgo claro. No al menos el de una posible descentralizacin cuasi federal.
49 50
Entrevista con concejal de Postrer Valle abril de 2009. As describi la relacin gobierno central-prefecturas el Viceministro de Descentralizacin Fabin Yaksic en octubre de 2006 en la entrevista realizada para el programa televisivo Juego de Espas.
90
3.
Las prefecturas en el podio. Los actores ms relevantes del proceso

Ya vimos que en el deber ser las prefecturas no obtuvieron la mejor percepcin. Veamos qu sucede en cuanto a su relevancia.
Tabla
39
Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las prefecturas ms que ninguno son, hoy por hoy, los actores ms relevantes en este proceso
Total Tipo de autoridad Alcaldes 51 32 15 2 100% 396 100% 59 61 29 10 Concejales 49 32 16 2 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 45 37 15 3 100% 151 55 29 16 1 100% 245 100% 66 100% 42 Departamento Sta Cruz 74 18 8 La Paz 36 24 40 Cochabamba 60 31 7 2 100% 84 Tarija 40 35 5 20 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 Oruro 43 43 15 Potos 35 40 25 Chuquisaca 27 55 18 Beni 61 23 16 Pando 50 35 10 5 100% 20
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49 32 16 10 0
Alcaldes Concejales
55 45 37 29 15 2
Urbanos
29
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Rurales
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
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Tampoco mejora substancialmente esta realidad, cuando la pregunta se aboca, exclusivamente, a las prefecturas, aunque resulta sorprendente observar que si en el deber ser las prefecturas ocupaban el sitial ms bajo, en la realidad diaria en lo que respecta al actor ms relevante del proceso, stas suben al podio (con un 51%). Podra suponerse que en lo deseable las prefecturas no deberan liderar el proceso, pero en los hechos son stas, precisamente, las que lo impulsan. Los gobiernos municipales son, relativamente, conscientes de ese rol prominente que detenta el nivel meso.
Grfico 21
18
74 60 40 31 40 43 43 35 20 0 7 2 5 15 0 0 35 40 25 27 18 0 23 61 55 50 35 16 0
36 24 8 0
Nada de acuerdo
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Y ya en los departamentos no parece muy extrao que Santa Cruz y el Beni detenten los mayores porcentajes (74 y 61%). Como veremos ms adelante, ambos departamentos han logrado transferir recursos fiscales hacia sus provincias en conjuncin, claro est, con los mismos gobiernos municipales, lo que les otorga un gran prestigio. Sin embargo, no es slo lo fiscal lo que tiene peso en estos casos, sino su propio rol de cohesin de la cruceidad y la benianidad. Ambas prefecturas estn, estrechamente, enlazadas a sus respectivos Comits Cvicos y con ellas y los mismos municipios vienen reinvindicando con mucha fuerza la autonoma departamental. Seguramente fue el caso de Pando hasta antes de septiembre de 2008 en el que el Prefecto de Pando es puesto en prisin y, por lo tanto, expulsado de su cargo. Esa situacin de vaco posiblemente reduzca el peso que generalmente se le atribuye a una prefectura que, igualmente, hizo de la Autonoma Departamental su bandera de lucha (la opcin de acuerdo es de 50%). Posiblemente, no es el caso de Tarija (la misma opcin slo tiene el 40%). En este
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Ns/Nr
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departamento se observa desde los municipios una suerte de avasallamiento de la prefectura, trabajando con sus propios brazos operativos en los mbitos locales con el subprefecto y el corregidor- en lo que deviene una estructura paralela a la municipal. Ello le quita prestigio, ciertamente, no obstante haber proclamado con similar energa que sus pares orientales la reinvindicacin autonmica. De ah en adelante, tampoco parece casual que los departamentos donde gan el NO en el Referndum Autonmico de 2006 tengan siempre mayor cantidad de autoridades municipales apoyando las opciones poco de acuerdo o nada de acuerdo que la opcin de acuerdo. La Paz tiene un 40% nada de acuerdo frente a un 36% de acuerdo. Oruro empata en la opcin de acuerdo con la poco de acuerdo con un 43%. Potos tiene ms alcaldes y concejales en la opcin poco de acuerdo (40%) y, finalmente, destaca Chuquisaca que tiene un mayoritario apoyo a la opcin poco de acuerdo (55%).
4.
Los gobiernos municipales en los hechos: relevantes?

Se vio que la percepcin sobre si mismos en el deber ser es muy alta. Cmo se perciben en le realidad misma?
Tabla
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Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Los gobiernos municipales ms que ninguno son, hoy por hoy, los actores ms relevantes en este proceso
Total Tipo de autoridad Alcaldes Concejales 51 33 15 2 100% 59 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 44 39 15 3 100% 151 53 32 14 1 100% 245 100% 66 100% 42 Departamento Sta Cruz 67 27 6 La Paz 55 26 19 Cochabamba 26 51 20 2 100% 84 20 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Tarija 60 20 Oruro 47 43 11 Potos 35 30 35 Chuquisaca 52 39 9 Beni 68 23 9 Pando 65 30 5
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Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Los Gobiernos Municipales ms que ninguno son, hoy por hoy, los actores ms relevantes en este proceso
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En este cuadro, se observa que las mismas autoridades municipales tienen plena nocin de que son el actor ms relevante del proceso (un 50% as lo considera) junto a las prefecturas. Lo remarcable, ms all de las diferencias departamentales, es que tanto alcaldes como concejales municipales perciben que los actores ms relevantes de la descentralizacin son, precisamente, los actores subnacionales. No es una brecha de una magnitud muy grande (hay una diferencia de 6 puntos respecto a la relevancia que se otorga al gobierno central como el actor ms relevante), pero delata la preeminencia que van cobrando los actores territoriales descentralizados. Se ven a s mismos como indispensables en la marcha hacia una descentralizacin ms profunda. Esta percepcin condice armoniosamente con lo que exhiben las estadsticas sobre transferencias fiscales a partir de la promulgacin de la Ley de Hidrocarburos 3058. En ella se dej al Estado (Gobierno Central) como perdedor de la repartija gasfera. Si a travs de la Ley 1689 el gobierno central reciba poco ms de 3 mil millones de bolivianos, con la Ley 3058 se redujo a poco menos de esta cifra, frente a un incremento hacia las prefecturas desde 2.228.000 a 6.469.600 bolivianos. El desbalance fue evidente.51 Vale decir, los desequilibrios de poder de la ltima media dcada han consolidado, con sus errores y deficiencias, un avance enorme de los entes descentralizados. Se ven, no obstante las diferencias menores, a la par con el gobierno central, haciendo del molde triterritorial una realidad evidente. La euforia hipermunicipalista (propia de una descentralizacin de bisegmentacin municipal) de los albores de la LPP,52 ya a quince aos, ha cedido pues terreno
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Datos proporcionados por Rafael Lpez, experto en descentralizacin fiscal. Criticada por Diego Ayo, Municipalismo y Participacin Popular. Apuntes de un proceso, Muela del Diablo, La Paz, 2003, pp. 39-47; y por F. Barrios Suvelza en el Estado Triterritorial. Una nueva descentralizacin para Bolivia, ILDIS, La Paz, 2002, p. 34ss.
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a un juego menos unvoco de municipios omnipresentes hacia otro basado en la premisa de compartir el escenario de la descentralizacin. Lo que deja constancia de que los cimientos para el quiebre del modelo de Estado unitario o simple hacia otro modo de Estado compuesto de molde triterritorial, ya tenan cierta solidez slo algunos meses antes de la aprobacin de la nueva CPE en enero de 2009.53 Seguramente, por este motivo, no lograron cuajar aquellas propuestas de preservacin de la primaca municipal.54 Alguna propuesta, por ejemplo, promova una descentralizacin basada en la configuracin federativa municipal -federacin de municipios-; 55 que, en lo ideal, conseguira alcanzar una configuracin ms simtrica -municipios del mismo tamao en todos los departamentos- y, por ende, ms razonable en comparacin a la actual configuracin absolutamente asimtrica, y por tanto, poco razonable, con municipios pequeos, y muy pequeos y otros grandes y muy grandes.56 En esta opcin, el nivel intermedio no tena cabida alguna y la misma autonoma indgena quedaba subsumida en este diseo municipalista. Con variaciones de diseo pero similar mpetu municipalista la misma FAM intent impulsar, a lo largo de la Asamblea Constituyente, un proyecto constitucional57de raigambre municipalista que, aparentemente, continu ciertas deficiencias visualizadas durante este tiempo (1994-2008). En esta propuesta el mbito municipal fue tomado ya no slo como un mbito capaz de emprender el desarrollo econmico (lo que se bautiz como Municipio Productivo) y social (la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza y su correlato legal, la Ley del Dilogo, comprendieron al municipio como el espacio por excelencia para lucha contra la pobreza58); objetivos, ya de por s, muy ambiciosos, sino como un mbito capaz de legislar y tener su propio Poder Judicial. Todo ello, sin discutir con cierta consistencia de dnde saldran los recursos para su puesta en marcha. Qu duda cabe de que la actual CPE incluye muchos de estos elementos (el municipio, por ejemplo, tiene derecho a tener su propia Carta Orgnica que es una suerte de
53 A pesar de que el trmino autonomas se asoci usualmente al trmino separatismo. En un mayoritario 56,6% de la poblacin el ao 2004 consideraba que las autonomas iran a promover la separacin aunque simultneamente un 55,1% consideraba que esta medida traera ms democracia; cf. Corte Nacional Electoral, Cultura poltica y democracia en Bolivia. Segundo estudio nacional, CNE, La Paz, 2004, p.98. Uno de los defensores de la necesidad de revisar la posibilidad de avanzar hacia una descentralizacin departamental manteniendo una postura de radicalismo municipalista fue el mismo Ministro de Participacin Popular que ya en esta posicin defendi el avance hacia una mayor descentralizacin departamental. Sin embargo, en 2003 manifest que por problemas culturales no se garantizaba eficiencia eligiendo a las autoridades departamentales directamente; cf. Roberto Barbery, Consideraciones previas sobre el debate de lka descentralizacin en el nivel intermedio de gobierno, en Friedrich Ebert-Plural, La descentralizacin que se viene. Propuestas para la (re)constitucin del nivel estatal intermedio, Friedrich Ebert-Plural, La Paz, 2003, pp. 405-10. Similar conclusin aunque respaldado por cifras fiscales: no resulta conveniente fiscalmente tener un nivel intermedio descentralizado en un pas tan pequeo como Bolivia, es el argumento que resume la posicin del profesor Remy Prudhomme, Decentralization in Bolivia, BID, Washington, 2000, alentando con ello la preservacin del rgimen (hiper)municipalista vigente. Diferente es la posicin de reconocidos expertos en el tema que desde un primer momento consideraron necesaria la descentralizacin departamental; cf. Roberto Laserna, Las prefecturas: el eslabn perdido de la descentralizacin en Fundacin Friedrich Ebert, La descentralizacin que se vieneop.cit., pp,203-35. J. Bejarano, Un nuevo contrato social, en Tinkazos, No 17, La Paz, 2004 Jos Antonio Quiroga, Descentralizacin y reconfiguracin territorial del Estado boliviano, 285-317 en Fundacin Friedrich Ebert, La descentralizacin.ob.cit., pp. 285-317. Cf. La propuesta de la FAM para la Asamblea Constituyente presentada el 2 de marzo de 2007 en http://www.descentralizacion.org. bo/upload/F1_Propuesta_oficial_FAM_Bolivia_(5).pdf. Una exposicin del municipio como espacio privilegiado de lucha contra la pobreza es el ensayo de Ramiro Cavero, La Ley del Dilogo: ms all de la Participacin Popular para la reduccin de la pobreza, en Opiniones y Anlisis No 69, FUNDEMOS- Fundacin Hanns Seidel, La Paz, 2004.
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microconstitucin local59), aunque matizados por similar vigor departamental, presencia indgena, delegacin restringida de competencias concentradas an mayormente en el gobierno central e, incluso, en el fantasma de la autonoma regional (aspecto que ser analizado ms adelante).Vale decir, en cierto modo, tras dcada y media de LPP la sola presencia municipal ya no es suficiente. Debe compartir su sitial con otros niveles, estratos y escalas,60 transitando, posiblemente, ms hacia lo que hemos denominado una descentralizacin triterritorial asimtrica. Grfico 23
Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Los gobiernos municipales ms que ninguno son, hoy por hoy, los actores ms relevantes en este proceso
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Ya en el plano departamental, la situacin no vara notablemente. Quizs haya una leve inclinacin en los departamentos no autonmicos por creer que los municipios no son tan relevantes. Son precisamente los departamentos autonmicos donde con mayor preeminencia se ven los municipios. La opcin de acuerdo predomina en Pando (65%), Beni (68%), Santa Cruz (67%) y Tarija (60%). Es interesante esta constatacin, en tanto deja de lado el temor de que las autonomas slo vayan a ser tiles para las oligarquas capitalinas. En cierto modo, esta sensacin de relevancia municipal pone en evidencia que lejos de sentirse cohibidos por una posible amenaza departamental, se sienten ms valiosos y con mayor presencia que sus pares no autonmicos. Vase que con excepcin de La Paz (55% a favor de de acuerdo) y, levemente, de Chuquisaca (52% en la misma opcin), tanto Oruro (47%), Potos (35%) como Cochabamba (26%) tienen la misma opcin por debajo de la mitad. No es fcil sentar
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CPE Carta Orgnica. El Gobierno Municipal de La Paz, por ejemplo, ya present su propuesta de Carta Orgnica. Nuevamente nos remitimos a F Barrios Suvelza, Pacto.ob.cit.
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una explicacin clara, aunque ciertamente se debe mencionar que en estos casos el peso del Gobierno Central, coadyuvado por prefecturas oficialistas, lo que resta preeminencia a los mismos municipios. Tngase en cuenta que en los departamentos autonmicos existe una abierta competencia entre dos proveedores de servicios el gobierno central y las prefecturaspor llegar antes y mejor al cliente en disputa: el municipio, que recibe favores de todos lados. Eso acrecienta el rol municipal a costo de exacerbar los gastos fiscales, no coincidentes entre ambos litigantes. Paradjicamente, el peso de mecanismos poco efectivos (y claramente clientelares) de distribucin fiscal pueden terminar consolidando la propia percepcin municipal como un actor cotizado y, por ende, importante. No en vano, en estos departamentos, los actores municipales se ven ms relevantes. Y las autonomas indgenas son ya relevantes? Veamos que estas autonomas carecan de un apoyo, siquiera, mediano. Sin embargo, posiblemente en los hechos esta realidad tienda a revertirse. Veamos.
Tabla
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Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las futuras autonomas indgenas ms que ninguno son, hoy por hoy, los actores ms relevantes en este proceso
Total Tipo de autoridad Alcaldes 33 31 32 4 100% 396 27 41 31 2 100% 59 Concejales 34 29 32 4 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 23 27 43 7 100% 151 40 33 25 2 100% 245 Departamento Sta Cruz 29 36 27 8 100% 66 100% 42 La Paz 40 17 43 Cochabamba 29 40 29 2 100% 84 Tarija 20 25 35 20 100% 20 100% 47 Oruro 49 30 21 Potos 20 25 48 8 100% 40 100% 33 Chuquisaca 18 33 48 Beni 48 14 34 5 100% 44 100% 20 Pando 50 50
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Seguramente, las razones anteriormente esgrimidas calzan perfectamente con los datos exhibidos. El porcentaje (de slo un tercio) de apoyo a la mocin de que las autonomas indgenas son los actores ms relevantes del proceso en curso, demuestra explcitamente que, a slo unos meses para la aprobacin por referndum de la CPE, las opiniones no apuntaron a otorgar a esta opcin un lugar preeminente en la jerarqua. Siempre es ms notorio el respaldo rural (40%) que el urbano (23%), sin dejar de ser un dato menor (siquiera a la mitad). Por qu estas cifras son tan exiguas? Ya habamos comentado que reina cierta confusin respecto a esta nueva institucin. Significa ello que las autonomas son un invento difuso y confuso de esta nueva realidad autonmica? Consideramos que no. Evidentemente hay pocas certezas sobre su materializacin misma en tanto las propuestas varan y abundan desde aquellas que impulsan un quiebre con la estatalidad boliviana hasta otras que slo se restringen a la puesta en marcha de municipios indgenas, pasando por versiones intermedias creacin de mancomunidades indgenas o regiones indgenas- como opciones variables.61 Aunque, posiblemente, la mayor parte de ellas, sino todas, concensan en algunos elementos como a) dejar de un lado la incidencia partidaria, b) lograr eliminar aquellos mecanismos artificiales de participacin y control (como el Comit de Vigilancia) ponderando las formas locales para realizar estas tareas, c) decidir en cabildos abiertos las polticas a ser implementadas, d) respetar la eleccin de autoridades por ayllus o por sindicatos (es decir, en funcin a usos y costumbres) y transferir recursos pblicos hacia estos gobiernos.62Estos aspectos ya son un
61 62 Es muy til al respecto la revisin de las diversas propuestas aymaras existentes; cf. Mario Galindo (coord..), Visiones aymaras sobre las autonomas. Aportes para la construccin del Estado nacional, PIEB, La Paz, 2007, cap.VI. Estos son algunos aspectos que Marcelo Rojas toma en consideracin en su estudio de caso en Unca, Guaqui y Jess de Machaca; cf. M. Rojas, op. cit., cap. IV.
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punto de inicio imprescindible para ir configurando estas autonomas. Sin embargo, son an certezas deleznables, que impiden potenciar el liderazgo de estas autonomas en potencia. Lo que no impide tener la certeza, comentada anteriormente, de que las autonomas van a priorizar lo que denominados una descentralizacin indgena o consociativa.
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Ya en los departamentos, se observan algunas diferencias. En principio, llama la atencin que los departamentos con mayor poblacin indgena como La Paz, Potos y Chuquisaca, son respectivamente los que ms apoyan la opcin nada de acuerdo que las autonomas indgenas sean hoy los actores ms relevantes del proceso (43, 48 y 48%, respectivamente). Siempre se puede creer que apoyan ms esta mocin negativa precisamente porque han sufrido en carne propia el ser relegados y, por lo tanto, no ser los actores ms relevantes del proceso. Lo saben y lo manifiestan. Sin embargo, tambin cabe pensar que en estos municipios prima cierta inclinacin por el Gobierno Central, verdadero actor relevante del proceso, o, asimismo, se puede creer que el municipalismo est tan arraigado que temen perder relevancia en nombre de la autonoma indgena, en cuyo caso la manifestacin de no relevancia es ms su marcado deseo. No queda claro ciertamente. Tarija tambin se incluye en este grupo aunque con una diferencia: hay un 20% de encuestados que se encuentran en la categora no sabe no responde. De todos modos, esta opcin nada de acuerdo es mayoritaria tambin en este departamento (35%). Por otra parte, Oruro apoya en un 47% la opcin de acuerdo. Resulta importante aclarar este porcentaje relativamente alto (en todo caso es la opcin ms
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apoyada) en esta respuesta. Ya se vio que las autonomas indgenas que se encuentran en curso en el departamento con el impulso prefectural, suscitaron notable recelo entre los actores municipales de 2006 a 2007. Tngase en cuenta que la prefectura pretenda (y lo sigue haciendo) reconstituir cuatro naciones indgenas en el departamento: los Quillakas, los Urus, los Carangas y los Soras. Posiblemente, las quejas municipales en 2007 hicieron que la prefectura reconsidere la primaca que empezaba a dar a estas nuevas autonomas en ciernes y opte, ms bien, por un entrelazamiento municipal-indgena. Vale decir, se sugiri a las autoridades municipales aceptar estas nuevas delimitaciones y a cambio se respetara las franjas municipales. Evidentemente los municipios accedieron. En Beni hay un apoyo mayoritario a la opcin de acuerdo. En realidad en este departamento se sabe que los indgenas no representan ms que un 15% de la poblacin y adems estn sometidos a estructuras clientelares muy rgidas que hacen de lo indgena un elemento no decorativo pero, ciertamente, no peligroso en relacin a las estructuras de poder vigentes. Por ello, se afirma que las autonomas indgenas son los actores ms relevantes, es un acto de cordialidad poco afn a lo que verdaderamente acontece que no es verdaderamente grato para los indgenas. No slo no son el actores ms relevantes, sino que siguen ocupando los sitiales de menor jerarqua en los espacios pblicos: si los indgenas no han ganado siquiera un municipio, afirmaba un experto estudioso del tema, dejando constancia que esta proclamada relevancia es ms discursiva que real.63 Mientras que en Santa Cruz y Cochabamba la opcin poco de acuerdo es la dominante (36 y 40% respectivamente) y la misma opcin de acuerdo es la minoritaria (slo con el 29%). En Santa Cruz, el porcentaje parece acorde al peso demogrfico que puede llegar a tener los indgenas junto a los colonizadores (de entre 20 al 25%). Vale decir, no se quita peso a la relevancia que puede tener lo indgena. Lo que condice, al menos numricamente, con la presencia de estos grupos que son minora departamental. Finalmente, en el caso de Cochabamba, en diversas entrevistas se pudo constatar que las autoridades municipales insisten con cierta vehemencia en negar su condicin indgena: quizs campesinos pero en el departamento no hay indgenas.64 De todos modos, la sola mencin al trmino alude a la reinvindicacin indgena y con ella a la nocin de plurinacionaliad inserta en la CPE y al apoyo (mayoritario) que este departamento ha brindado, especialmente en sus municipios rurales.
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Entrevista con el investigador Wilder Molina de junio de 2009. Entrevista con Presidente de AMDECO de octubre de 2007.
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La opcin mltiple: todos son relevantes, el gobierno central, las prefecturas, los municipios y las autonomas indgenas
Ya vimos que esta opcin en el deber ser no cautiv a muchas autoridades. En realidad menos de la mitad apoy aquella mocin. Veamos ahora.
Tabla
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Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomas indgenas son, hoy por hoy, los actores ms relevantes
Total Tipo de autoridad Alcaldes 46 31 20 4 100% 396 41 37 19 3 100% 59 Concejales 47 30 20 4 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 32 32 28 7 100% 151 55 30 14 1 100% 245 Departamento Sta Cruz 32 36 23 9 100% 66 100% 42 La Paz 52 14 33 Cochabamba 50 33 14 2 100% 84 Tarija 35 25 20 20 100% 20 100% 47 Oruro 66 28 6 Potos 43 50 5 3 100% 40 100% 33 Chuquisaca 30 33 36 Beni 52 16 30 2 100% 44 100% 20 Pando 45 40 15
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De acuerdo
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Obviamente, la ponderacin conjunta (Gobierno Central, prefecturas, municipios y autonomas indgenas) tiende a subir las simpatas, aunque con un porcentaje total an menor al 50%. No cabe mayor comentario que el de reafirmar, desde la percepcin municipal, que el proceso, en cierto modo, camina en forma dispersa. No hay un actor o un conjunto de actores que superen este posible resquemor observado. Las seales se diluyen an ms a decir de un concejal de Uriondo: A ver, qu haces vos? Yo si viene el presidente y me da un cheque venezolano lo recibo noms. Es plata para mis comuniades. Y si despus viene la prefectura y me ofrece lo mismo. Qu hago? Acepto noms. De quien venga, pero es plata..65 Esta declaracin en cierta manera sintetiza la idea de que reina cierto estado de confusin. Lo que motiva a que las autoridades municipales sientan cierta orfandad en el liderazgo actual. No hay una cabeza visible en el proceso y esa es, seguramente, la conclusin ms visible de este periodo de transicin.66
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Entrevista con concejal de Uriondo abril de 2009. Llamamos periodo de transicin no slo aquel abierto por la nueva CPE que, mientras no se materialice su contenido en leyes inmediatas esta en un limbo transitorio, sino al proceso iniciado desde la misma aprobacin de la Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente que ya orientaba al Estado hacia su propia transformacin.
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Asimismo, las diferencias departamentales tampoco parecen muy considerables. En general, en 6 departamentos la opcin de acuerdo es la predominante, aunque con grandes variaciones (en La Paz 52%, Cochabamba 50%, Oruro 66%, Beni 52%, Pando y Tarija con menos de la mitad, 45 y 35%, respectivamente). En Santa Cruz y Potos, la opcin ms alta es poco de acuerdo (36 y 50%, respectivamente) y finalmente con la opcin nada de acuerdo como opcin ms alta, est Chuquisaca. No se pueden tener regularidades muy claras. Es verdad que en Tarija, no obstante la opcin de acuerdo es mayoritaria, lo cierto es que no hay un claro predominio de esta opcin. Y, es que ya vimos que en este departamento hay ms hiperprefecturalismo por cuestin de peso fiscal (la prefectura recibe hasta ms de cinco veces ms que los municipios), pero tambin un hipermunicipalismo en relacin a otros departamentos. La riqueza del gas si bien se va como regala a la prefectura, sigue beneficiando a los municipios tarijeos. Por lo tanto, son estas identidades las predominantes en este departamento ms que la lgica ideal de un liderazgo compartido. Seguramente sucede lo propio en Santa Cruz que si bien acepta un liderazgo intradepartamental compartido, difcilmente acepta proceder de la misma manera con el Gobierno Central. En Chuquisaca parece reinar un equilibrio que posiblemente pueda convertirse en catastrfico. Ni el gobierno central puede tener plena cabida en el departamento, ni la prefectura puede llegar a desplegar todo su poder. Hay un empate poco auspicio que deriva en la existencia de respuestas tripartitas con igual apoyo a las tres opciones existentes. Vale decir, el rechazo urbano al gobierno central y el rechazo rural a la prefectura impiden pensar en la posibilidad de una opcin de relevancia compartida como es la que se plantea en la pregunta. Quizs ese mismo motivo explique el apoyo a la opcin de acuerdo en La Paz y/o Cochabamba (52 y 50%). En ambos departamentos hay una inclinacin por el gobierno central, tanto como por las autonomas, aunque an existe cierto recelo hacia las prefecturas que estaban copadas por prefectos de oposicin hasta el Referndum Revocatorio de agosto de 2008. Ello evitara mayor contundencia en el apoyo a esta relevancia compartida.
103
6.
La relevancia de nadie. Existe una descentralizacin que no tenga actores relevantes?

Desde un primer momento se pronostic un mayor rechazo hacia la pregunta. Sin embargo, la intencin era, precisamente, lograr comprobar si en la coyuntura prevalece cierta anomia que impide que sobresalga algn actor relevante que ms o menos ayude a orientar el proceso. La pregunta, por ende, apuntaba a observar la orfandad (o no) de la dinmica autonmica en curso.
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Tabla Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Ninguno es, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso
Total Tipo de autoridad Alcaldes Concejales 7 23 64 6 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 8 22 64 6 100% 151 8 22 64 5 100% 245 Departamento Sta Cruz 14 18 65 3 100% 66 La Paz 14 10 71 5 100% 42 Cochabamba 4 32 58 6 100% 84 Tarija 5 30 45 20 100% 20 Oruro 6 17 70 6 100% 47 100% 40 Potos 5 15 80 Chuquisaca 15 15 64 6 100% 33 30 66 5 100% 44 Beni Pando 10 35 45 10 100% 20
8 22 64 6 100% 396
10 19 66 5 100% 59
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Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Ninguno es, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso
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Estos datos quizs sugieren que, si bien las respuestas previas observaban una carencia clara de un liderazgo predominante, eso no implica que no haya la sensacin de que alguien domina el proceso o alguien es ms relevante en determinado momento. Posiblemente este 8% decantado por la opcin nadie es el actor ms relevante del proceso demuestre que en verdad s hay actores que son ms relevantes, pero no de forma indefinida, sino fluctuante. Eso explicara esta aparente contradiccin entre, por un lado, no creer en una opcin que siquiera sobrepase el 50% y sta que vemos, por otro lado, que tcitamente cree en la existencia de actores relevantes. Seguramente, la respuesta ms certera es que en este momento y de cara al futuro no hay ni habr actores relevantes hegemnicos. Persiste menos la idea en la percepcin de las autoridades municipales de un actor que domine a otros en forma consecutiva que la tesis de una hegemona del empate67 que no es sino una hegemona de la deliberacin permanente, sin ganadores ni perdedores (absolutos). Significa ello que no habr un liderazgo decisivo en los aos que vienen de remodelacin de la descentralizacin? Y, por lo tanto, qu no hay confusin, sino claridad de que la dinmica es cambiante en forma sistemtica? Definitivamente no. Ya se ha explicado que la percepcin existente, incapaz de ver actores relevantes en el proceso (al menos con porcentajes que pudiesen estar por encima de la mitad absoluta) resulta de la comprensin de estar frente a una dinmica, muchas veces, catica y hasta autodestructiva con un gobierno central enfrentado permanentemente con las prefecturas- que exige un liderazgo claro. Sin embargo, tambin parece ser cierta la interpretacin de esta realidad sin liderazgos claros como un hecho que pone sobre el tapete la misma nocin de liderazgo, entendido menos como una posicin de dominio sobre otros que la destreza poltica para decidir permanentemente en forma concertada con diversos focos estatales descentralizados y desconcentrados. Es parte de lo que se denomina en teora del desarrollo local la geometra variable, compuesta de diversos elementos influyndose constantemente sin que rija un centro nico y definitivo.68 Ello sera afn, creemos, a una descentralizacin triterritorial asimtrica.
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Jorge Lazarte, Lo catastrfico del empate catastrfico, en Peripecias No. 14 del 17 de septiembre de 2008. Como bien ilustra Rafael Lpez (comunicacin personal de abril de 2010), se trata de un empate entre el culto excesivo al municipalismo, un posible recelo y hasta resentimiento respecto al departamentalismo y un temor frente al posible avasallamiento del nivel central. Jos Arocena, El desarrollo local. Un desafo contemporneo, Nueva Sociedad, Caracas, 1995, cap. 2.
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Grfico 29
Respecto al proceso de descentralizacin en Bolivia, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Ninguno es, hoy por hoy, el actor mas relevante en este proceso
80 65 71 58 45 32 14 18 8 14 10 30 20 5 4 6 5 6 17 6 5 15 0 15 15 6 0 5 30 10 35 70 64 66 45
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Esta tesis encuentra respaldo en todos los departamentos con excepcin de Tarija y Pando. En todos ellos, hay un rechazo estn nada de acuerdo- a la posibilidad de que no haya hoy en da un actor relevante. Posiblemente intuyen este liderazgo fluctuante ms que propiamente una carencia de liderazgo. Es una hiptesis que requiere de mayor comprobacin futura.
7.
El lugar de las autonomas regionales: hacia un modo de estado tetraterritorial?

Hasta aqu no parece haber duda de que el modo de estado triterritorial con asimetra de carcter indgena parece encaminarse como una opcin aceptada por las autoridades municipales. En ese contexto, qu lugar le queda a la autonoma departamental? Recurdese que en el proyecto de CPE aprobado en diciembre de 2007 en Oruro (CPE 1), se contempl la presencia de la autonoma regional con facultades de conformar su propia Asamblea y sin mayor diferenciacin con sus pares municipal y departamental. Esta situacin fue modificada el 21 de octubre de 2008 en las reformas constitucionales realizadas por el Congreso de la Repblica. Este nuevo proyecto aprobado por voto en 25 de enero de 2009 (CPE 2) reconoce la existencia de las regiones, aunque no como niveles de gobierno, sino como unidades de planificacin. No fue as desde un principio. En realidad, la CPE1 tenda a visualizar a la regin como territorio y no como espacio.69 Vale decir, como un (casi) nivel adicional de gobierno y no como mera unidad desconcentrada del gobierno departamental, con lo que el modo de estado compuesto
69
Ibid., pp. 29-33.
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boliviano adquira un formato de fortaleza inusitada, que posiblemente aproximaba su diseo a una tetraterritorialidad. Quizs sea exagerado atribuir este alcance a la CPE1, aunque no por ello es de desconocer la intencin poltica del delineamiento regional. La descentralizacin en Amrica Latina ha tenido su origen menos en consideraciones tcnicas que propiamente polticas, destinadas a consolidar amplias franjas territoriales a favor de los diseadores as como a debilitar a los opositores.70 As lo contempl un estudio sobre el nacimiento de la LPP, norma que relegaba al menos una dcada de discusin sobre una posible descentralizacin departamental la era departamentalista haba sido la predominante desde 1972, ao en que se da a luz el Decreto Supremo de organizacin prefectural, hasta 1994 cuando se promulga la Ley de Participacin Popular71- para adentrarse en una nueva fase de priorizacin de lo municipal, consagrada a favorecer al MNR y menguar el poder de los comits cvicos.72 Los ms de 20 anteproyectos de ley sobre una posible descentralizacin hacia los nueve departamentos fueron debidamente archivados73 haciendo del municipio el centro del debate y el eje de la descentralizacin en curso. Una descentralizacin que pocos configuraron con los municipios como los bastiones del proceso en ciernes.74 Entre esos pocos, sin embargo, estuvo el MNR con su lder Snchez de Lozada, capaz de reconocer la llegada tradicional de su partido hacia reas rurales que tendra en la LPP su continuidad y corroboracin. La motivacin, por ende, fue hacer calzar los bastiones clsicos del MNR con el diseo pro rural de la Ley. No es por ello extrao el inicio tecnocrtico de esta ley75 que apuntaba, por ello, entre otros elementos de buena fe dispuestos por sus autores, posiblemente a consolidar su musculatura electoral. Con similar talante el MAS decidi atenuar la incidencia prefectural, promoviendo la creacin de las regiones. El propsito no fue sino restar peso al dominio de las autoridades departamentales sobre todo el departamento.76 Ms all de aquellas argumentaciones exhaustivas dispuestas a dar legitimidad tcnica al nacimiento de las regiones responden a las mancomunidades, permiten impulsar territorios geoeconmicamente afines; reducen los costos con economa de escala funcionales a una planificacin agregada, etc.- lo cierto es que la intencionalidad fue poltica. La descentralizacin as, an revestida de coberturas racionales, se converta nuevamente en una herramienta de lucha por el poder a favor de determinados sectores. En trminos simples, establecer gobernaciones regionales dentro de un departamento, haca de la prefectura poco ms que un mero municipio urbano aunque sin las potestades del municipio capitalino, verdadero detentador del poder en la jurisdiccin urbana.
Alfred Montero y David Samuels (ed.), Decentralization and Democracy in Latin America, University of Notre Dame Press, Indiana-Estados Unidos, 2004. 71 Franz Barrios Suvelza, El Estado triterritorialob.cit., pp. 99-111. 72 Kathleen ONeill, ob.cit., cap..5. 73 Gabriel Pelez, ob.cit., cap. III. 74 Una excepcin es Carlos Hugo Molina, La descentralizacin imposible y la alternativa municipal, Ed. El Pas, Santa Cruz, 1994. Asimismo Laurent Thevoz sostiene la tesis de que las discusiones sobre la descentralizacin departamental nunca fueron propiamente departamentalistas. Casi siempre haban contemplado la posibilidad municipal; cf. la entrevista a L. Thevoz en Diego Ayo (coordinador y entrevistador), Vocesob.cit. 75 Jos Blanes y Diego Ayo, Participacin social y modernizacin del Estado en Bolivia, en Carlos Toranzo (ed), Las paradojas de la participacin. Ms Estado o ms sociedad?, Diakonia, La Paz, 1999, pp. 52-8. 76 Diego Ayo, La descentralizacin en Bolivia, en Opiniones y Anlisis No 85, FUNDEMOS-Fundacin Hanns Seidel, La Paz, 2007.
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107
Con este antecedente conviene leer la redaccin de la CPE1 (Art. 281, I) La regin se constituye por voluntad ciudadana, unin de municipios con continuidad geogrfica, que compartan culturas, lenguas, historia, economa y ecosistemas complementarios. La Ley definir los procedimientos para su conformacin, sus competencias sern conferidas por dos tercios de votos del total de miembros del Concejo Departamental (I) El aadido del artculo 282: El gobierno de la regin se conforma de una Asamblea Regional y un rgano Ejecutivo presidido por un gobernador. Sin embargo, en la CPE2 se establece (Art. 280) que la regin no debe trascender los lmites departamentales, adems de constituirse no ms que en espacios de planificacin y gestin. Vale decir, se resta el poder ciertamente desmedido de la CPE1 eliminando, de este modo, la figura de gobernador regional (Art.271) para pasar a ser, aunque ello no se menciona en la CPE2, un gerente regional, designado por el gobernador departamental en lo que deviene una dinmica de desconcentracin, y no de descentralizacin, que consigue afianzarse luego de algunos aos de aplicacin relativamente exitosa en departamentos como Santa Cruz o Beni aunque de menor contundencia en departamentos como Cochabamba y/o Oruro.77 A este diseo se agrega, asimismo, la posibilidad de crear regiones metropolitanas en las conurbaciones mayores a 500 mil habitantes que haban sido olvidadas en la CPE1 de sesgo hiperruralista. No obstante, la presencia de, aproximadamente, tres de cada cinco bolivianos en reas urbanas y al menos dos de cada cinco en regiones metropolitanas,78 el nfasis indigenista de la constitucin de Oruro descuid este detalle. Por ende, se atenu la lgica de hegemona poltica circunstancial del MAS de la CPE1 por un equilibrio de poder, poco estable pero ciertamente menos vertical que el existente en el documento de Oruro. Con estos antecedentes, podemos pasar a la pregunta.
77 78
108
Al respecto, cf. Franz Barrios Suvelza (ed.), Procesos de Desconcentracin Prefectural en Bolivia: Teora y Prctica de la desconcentracin, del ordenamiento espacial y de la cuestin regional, GTZ, La Paz, 2008. Jos Blanes, Bolivia: reas metropolitanas en clave de desarrollo y autonoma, Fundacin Friedrich Ebert, La Paz, 2006, p. 120.
Tabla Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonmicos, usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con que se lleguen a crear las autonomas regionales
44
Total
Tipo de autoridad Alcaldes Concejales 56 22 21 1 100% 337
Tipo de Municipio UrbaRurales nos 61 16 23 1 100% 151 52 25 21 2 100% 245
Departamento Sta Cruz 45 18 35 2 100% 66 La Paz 55 10 31 5 100% 42 Cochabamba 49 29 20 2 100% 84 100% 20 Tarija 60 20 20 Oruro 57 26 15 2 100% 47 100% 40 100% 33 Potos 55 38 8 Chuquisaca 76 15 9 Beni 68 11 18 2 100% 44 100% 20 Pando 45 20 35
55 21 21 2 100% 396
51 19 24 7 100% 59
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Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonmicos, usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con que se lleguen a crear las autonomas regionales
56 51 61 52
24 19
22 21 16 7 1
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Alcaldes
1
Urbanos Rurales
Concejales
Como se observa, los alcaldes (51%) y concejales (56%) tanto las autoridades urbanas (61%) como rurales (52%) abogan por la opcin de acuerdo a la propuesta de creacin de las autonomas regionales. Slo una porcin de poco ms de la quinta parte de autoridades se apega por la opcin nada de acuerdo, lo que lleva a sentar una primera conclusin: el temor predominante en las opiniones sobre las regiones no necesariamente es compartida por las autoridades ediles. En todos los casos, ms de la mitad de ellas estn a favor de esta medida.
109
De todos modos, los escpticos, entre los poco de acuerdo y los nada de acuerdo suman siempre poco ms del 40%. Vale decir, hay una gruesa porcin que o se opone o acepta la mocin con cierta reticencia. Sin embargo, hay diversas explicaciones que pueden explicar estos porcentajes. Por un lado, las autoridades municipales ya son duchas en la creacin y funcionamiento de mancomunidades que, posiblemente, desde su percepcin sean las regiones a las que hace referencia la pregunta. Por otro lado, hay en el pas una verdadera conciencia regional intradepartamental. En entrevistas con autoridades cochabambinas, aunque este rasgo es, con seguridad, generalizable al pas en su conjunto, identifican a sus departamentos de acuerdo a sus regiones: los del Cono Sur, los del Trpico, los del Valle Alto, etc. No es pues algo extrao a su cotidianidad. Seguramente, lo es menos, gracias al ejemplo, muy visible, de El Chaco que debido a ser el bastin hidrocarburfero nacional ha quedado muy expuesto como un territorio con identidad propia. Por ende, como una regin con derecho a constituirse en algo ms que un rea geogrfica. Vale decir, a partir de la experiencia del Chaco hay una dilatada conciencia respecto a la posibilidad de asumir similares prerrogativas a las chaqueas para sacar provecho de los recursos naturales del propio territorio como por ejemplo en el Norte de La Paz que se visualiza como regin en funcin al petrleo que se cree puede existir o Lpez que tiene similar visin de si mismo gracias al Salar de Uyuni que se encuentra en su permetro. Tampoco es de desconocer que en determinados departamentos se planific sobre parmetros regionales como en CORDECRUZ (en Santa Cruz) que lo hizo tomando en cuenta la regin del Chaco, los Valles Mesotrmicos, la Chuquitania, etc; o en La Paz en una especfica regin (el Plan Ingavi). Se podra abundar ms seguramente sobre lo mismo, pero lo cierto, que requiere ser enfatizado, es que no hay propiamente una aversin a la constitucin de regiones. Es obvio que no hay un claro conocimiento de los contenidos. Posiblemente no se comprenda an el alcance ambicioso que podran llegar a alcanzar las regiones de aqu en adelante. Quizs no se distingue con notoria precisin entre una regin como simple unidad desconcentrada del departamento y una regin con capacidad gubernativa, vale decir, su propia asamblea y recursos propios (como los del Chaco). Y, es que el problema no es del poco conocimiento que puedan tener o no las autoridades municipales. El problema es general al pas en su conjunto. Mientras no se cuente con una ley al respecto, es cierto que no puede haber plena claridad y, en ese sentido, prima la buena fe o la cercana (o no) al gobierno central. Veamos los datos a nivel departamental.
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Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonmicos, usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con que se lleguen a crear las autonomas regionales
76 68 55 45 35 18 60 49 31 29 20 10 2 5 2 20 20 0 57 55 45 38 26 15 2 8 0 15 18 9 0 11 2 0 20 35
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A decir verdad, los datos no ofrecen certezas adicionales. Pudimos haber sostenido la hiptesis de que los departamentos ms cercanos al gobierno central, daran mayor apoyo a las regiones, casi como efecto colateral del mayor apoyo dado a la CPE en su conjunto. Sin embargo, no es el caso en tanto Tarija o Beni apoyan la opcin de acuerdo con porcentajes ciertamente altos (60 y 68%). Y con casi similar fervor, Oruro y Potos apoya la misma opcin (57 y 55%). Asimismo, Chuquisaca est a la cabeza en el apoyo a de acuerdo (76%). Y los otros departamentos si bien tienen porcentajes menores en la misma opcin, ninguno se aleja demasiado de la mitad. Ello deja quizs la posibilidad de que no obstante las restricciones constitucionales logradas, el camino hacia una tetraterritorialidad est expedito. Tngase presente que si bien se contempl finalmente la condicin de la regin como unidad desconcentrada y no como nivel de gobierno, es necesario apuntar que la amplitud de derechos que se otorga a las posibles autonomas indgenas, podra terminar por convertir cada regin en una regin indgena prcticamente liberada de los requisitos y limitaciones estipuladas para ser regin y, por ello, con una condicin de hecho de nivel gubernativo ms que de espacio de planificacin. Vale decir, como regin no indgena sera no ms que un espacio desconcentrado pero como regin indgena sera un nivel de autogobierno, lo que terminara por definir un modo de Estado, en la prctica misma, a pesar de lo declarado constitucionalmente, tetraterritorial.
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Sntesis
En suma, hasta aqu se pueden esbozar algunos elementos decisivos en la marcha del proceso La descentralizacin no puede ya ningunear a los municipios. No hay posibilidad de erigir un modo de Estado que prescinda de ellos o los subordine a los gobiernos departamentales y/o al mismo gobierno central. Ello deriva en la percepcin generalizada, previa a la misma aprobacin constitucional que ratifica esta mirada, de que se tiende a consolidar una estructura descentralizada triterritorial. Bolivia sienta las bases, de acuerdo a la percepcin municipal, de un modo de estado triterritorial. Sin embargo, la versin inversa es igualmente correcta: no se puede pensar ya en un esquema de bisegmentacin municipal (municipalismo extremo). Ya los municipios no son el centro de la descentralizacin. La conformacin del proceso es policntrica y el municipio es un engranaje ms de un montaje mayor. Por ende, la opcin de descentralizacin bisegmentada municipal no es ya ms la dominante como lo fue desde la promulgacin de la LPP hasta la eleccin de prefectos o quizs antes, desde la promulgacin de la Ley de Hidrocarburos. El convencimiento de ir hacia un modelo autonmico no escatima la necesidad de tener al frente de este proceso a un gobierno central fuerte. Lo que posibilita sentar la diferencia, no siempre presente en las opiniones de defensa a la autonoma, referida a que defender como ideal la tesis de un centro fuerte no es defender al centralismo, as como la inexistencia de un centro como actor relevante de la descentralizacin no es sinnimo de buena descentralizacin sin interferencias desde arriba. Sin embargo, ello no se produce como excluyente de opciones ms incluyentes (incluyentes de otras autonomas), lo que desestima creer que el modelo de descentralizacin boliviano podra tender a una descentralizacin tenue o desconcentracin radical (con el gobierno central como actor preeminente). El nivel departamental no es un nivel que genere amor a primera vista entre las autoridades municipales. Al parecer predomina an cierta suspicacia respecto a su reciente aparicin. Ms simpata despierta el gobierno central. Es evidente, en todo caso, una mayor cercana a su existencia en los gobiernos municipales de los departamentos afines a la autonoma departamental (los departamentos de la llamada Media Luna) en especial Tarija y Santa Cruz, lo que no impide intuir, en general, que an resta como desafo hacia las prefecturas el aproximarse ms a los municipios. Ello plantea todava la posible diferenciacin que puede haber entre la aceptacin legal de la triterritorialidad y su funcionamiento prctico. En los hechos esta mayor cercana municipal al nivel central podra opacar la presencia departamental y, en su defecto, producir
112
cierta tensin que inhiba la consecucin misma del modelo tripartito consolidando de facto una descentralizacin bisegmentada a favor de los municipios. No hay una predisposicin natural a aceptar la nocin de autonomas indgenas que encuentran incluso menor legitimidad que aquellas departamentales. Ello puede ser tanto por desconocimiento a su alcance y puesta en marcha como por temor a ver avasalladas sus propias jurisdicciones territoriales municipales. De todos modos, su sola mencin ya es un dato relevante que hace, seguramente, incuestionable el avance hacia un modelo triterritorial asimtrico (de asimetra diferencial), esto es, slo con tres niveles de gobierno (central, departamental y municipal), pero tres niveles propensos a adquirir un formato indgena o no indgena. La triterritorialidad asume una complejidad muy propia del proceso histrico impulsado desde el ao 2000 con variantes municipales (municipio indgena versus municipio no indgena) y seguramente regionales (indgenas y no indgenas) e incluso departamentales (indgenas y no indgenas). fluido y mltiple. Las opiniones de las autoridades municipales otorgan escaso apoyo al gobierno central, departamental, municipal y/o indgena como actores relevantes de la descentralizacin. En el mejor escenario el apoyo es de poco ms del 50% a la prefectura como el actor ms relevante, pero no ms. Ello delata la percepcin de que no hay un liderazgo claro en el proceso de descentralizacin. Y, por otro lado, apunta simultneamente a la consolidacin no de un liderazgo consecutivo y permanente, sino de uno compartido y, por ende, fluido, donde en algunos momentos el gobierno central es ms relevante y en otros lo es el gobierno municipal o el gobierno departamental. Vara la percepcin segn las circunstancia, denotando la existencia de una hegemona de la concertacin. Esta versatilidad en el liderazgo supone la necesidad, igualmente permanente, de tener que conciliar criterios entre todos los niveles en forma recurrente. Tesis que confirma la conclusin de cierre de este acpite: el modelo de descentralizacin, desde la percepcin municipal, tiene a sedimentar una descentralizacin triterritorial pero de contextura asimtrica, es decir, con engranajes consociativos propios de una descentralizacin indgena. Posiblemente este sea el destino tcitamente aceptado por las autoridades municipales. Un modo de Estado compuesto pero con las caractersticas a) de tener no slo tres sino cuatro niveles de gobierno, b) siendo el cuarto nivel la regin que aunque legalmente no es un nivel, en los hechos ira adquiriendo esta configuracin y c) aadiendo a ello el rasgo consociativo de la realidad boliviana que le da el calificativo de asimtrico.
113
Captulo
POBRES Y DESIGUALES ANTES DE LA LEY DE PARTICIPACIN POPULAR: POBRES Y DESIGUALES DESPUS DE CASI DCADA Y MEDIA DE LEY DE PARTICIPACIN POPULAR?
Pobres y desiguales antes de la Ley de Participacin Popular: pobres y desiguales despus de casi dcada y media de Ley de Participacin Popular?
En este captulo se procura conocer la opinin de las autoridades municipales respecto a si la LPP ha logrado luchar eficazmente contra la pobreza. Y analizar, a partir de esa mirada municipal, si efectivamente se lo logr.
117
1.
Los alcaldes y concejales opinan: la vida es mejor que antes de la LPP

Pasemos a ver qu opinan los alcaldes y concejales municipales.
Tabla
45
Luego de la implementacin de la Participacin Popular del ao 1994, le pido me diga si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, La poblacin ha mejorado su vida de forma substancial
Total Tipo de autoridad Alcaldes 67 26 7 100% 396 80 15 5 100% 59 Concejales 64 28 7 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 64 28 9 100% 151 69 25 6 100% 245 Departamento Sta Cruz 79 17 5 100% 66 La Paz 67 24 10 100% 42 Cochabamba 64 35 1 100% 84 Tarija 85 10 5 100% 20 Oruro 55 38 6 100% 47 Potos 73 18 10 100% 40 100% 33 Chuquisaca 73 27 Beni 66 18 16 100% 44 Pando 25 50 25 100% 20
Grfico 32
80 64
De acuerdo
64 28
69
28 7 9
Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr
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Alcaldes
Concejales
Urbanos
Rurales
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
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La mayora de los entrevistados respondieron de acuerdo con la afirmacin (67% del total). Sin embargo existen variaciones que vale la pena analizar. En primer lugar llama la atencin la diferencia en las respuestas que dieron los alcaldes, quienes se adscriben a la afirmacin en un 80%, mientras que los concejales lo hacen en un 64%. Esta variacin puede deberse a que la autoridad ejecutiva municipal es la mxima cabeza que decide sobre la inversin pblica y, en consecuencia, su percepcin sobre la mejora en la calidad de vida de la poblacin, gracias al proceso de participacin popular, ser, en consecuencia, bastante positiva, pues, indirectamente, implica una valoracin de la gestin propia. Ya los concejales pueden tener mayor distancia en la evaluacin de los efectos de la LPP en la mejora de la calidad de vida de la poblacin e incluso pueden tener un sesgo a la inversa y descalificar los efectos positivos de la reforma como forma de descalificar la gestin de administraciones de las que son opositores. En lo que hace a las variaciones interdepartamentales, se puede observar lo siguiente:
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85 79
73 67 64 55
73 66
50 35 38 27 18 10 5 1 10 5 6 10 0 18 16 25 25
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Encontramos un primer grupo con una alta valoracin de los efectos de LPP en los departamentos del sur (Tarija 85%, Chuquisaca 73% y Potos 73%) y en Santa Cruz (79%). Todos ellos por encima del 70% en la opcin de acuerdo con que la poblacin ha mejorado su vida en forma substancial. Un segundo grupo, en esta misma opcin, consigna porcentajes que rondan los dos tercios: Beni (66%), La Paz (67%) y Cochabamba (64%). Un tercer grupo, con solamente Oruro, muestra un 55% de apoyo a esa opcin y adems un 38% que est
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poco de acuerdo con la afirmacin. Y, a distancia, en un cuarto grupo, conformado slo por Pando, se observa que slo un 25% est a favor de la opcin de acuerdo, empatando con la opcin nada de acuerdo con similar porcentaje, mientras la opcin poco de acuerdo tiene un mayoritario 50%. No es fcil obtener conclusiones claras al respecto. Existe la tentacin de pensar, en el caso de Pando, que la opinin de las autoridades se debe a que dado que la poblacin pandina es muy reducida slo Cobija tienen una poblacin mayor a cinco mil habitantes-, los recursos por coparticipacin poco han podido hacer para resolver los problemas. En municipios tan reducidos demogrficamente, los recursos no llegan a cubrir, siquiera, los salarios (adecuados) de los funcionarios (ni del alcalde), lo que impide que se pueda tener una inversin pblica incisiva. Es tambin el caso de Oruro, que es el segundo departamento con mayor cantidad de municipios con menos de cinco mil habitantes, y que, igualmente, se muestra como el segundo departamento menos contento con la opcin de acuerdo. Asimismo, del otro lado, no parece extrao que Tarija se muestre como el departamento ms afn a la opcin de acuerdo. Y es que la masiva entrada de recursos fiscales desde antes de la Ley de Hidrocarburos ha convertido a este departamento en el ms beneficiado. En otros casos, como en el de Santa Cruz se puede creer que no slo existe un generalizado optimismo con esta reforma, que por lo comn, como veremos ms adelante, tiende a ser mayor en otras respuestas a otros departamentos, sino en la, verdaderamente, adecuada labor de su Asociacin de Municipios, que fue catalogada como la de mayor eficiencia en algn estudio realizado, habiendo logrado generar un slida mstica municipalista posiblemente de mayor cohesin intradepartamental que en el resto de departamentos (seguramente con excepcin de Tarija).79 En el caso de Potos, parece confirmarse la correlacin mayor ruralidad=mayor satisfaccin con el proceso. Tngase en cuenta que este departamento aun tiene una poblacin mayoritariamente rural en ms de dos terceras partes. Hay, de todos modos, ms all de los matices un relativo acuerdo respecto a que la LPP logr mejorar substancialmente la vida de la poblacin. Veamos qu dicen los datos.
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Entrevista con experto alemn Arnold Lander.
120
2.
El entusiasmo de los albores: la LPP y los recursos fiscales en curso como seguro mecanismo de mejora de la vida.
En principio conviene recordar el entusiasmo desbordante de los inicios del proceso en boca de una de las personalidades ms sobresalientes de aquella coalicin de gobierno MNR/MBL, perteneciente, precisamente, a este ltimo partido: Esta ley no es solamente una propuesta de carcter superestructural para enfrentar el problema conceptual de la democracia, es tambin un instrumento para enfrentar con radicalidad la extrema pobreza en nuestro pas, porque genera las bases irreversibles de la equidad en la asignacin de recursos y cambia, por tanto, la historia republicana.80 Es evidente que semejante optimismo dista de lo ocurrido posteriormente, pero tampoco deja de tener una alta dosis de verdad. A decir de las cifras fiscales, se debe comulgar con este talante tan positivo, teniendo en cuenta que en 1994 se procedi a una importante reasignacin de las transferencias por coparticipacin de los impuestos nacionales que hasta entonces beneficiaba a todos los municipios del pas seguramente no ms de 30- con el 10% del monto fiscal total, frente a poco ms del 90% que tena como destino final a 9 gobiernos municipales de las capitales urbanas. Desde entonces, las transferencias por coparticipacin pasaron de 62 millones de dlares en 1994 a 165 millones en 2003, descontando que el 90% de los municipios del pas pasaron de no recibir absolutamente nada a tener montos fijos por concepto de transferencias automticas.81 A lo que se agregaron las transferencias acordadas en el Dilogo Nacional 2000 denominadas recursos HIPC que permitieron que en ese ltimo ao se recibiera en cuentas municipales 221 millones. Adicionalmente, el Directorio nico de Fondos (DUF) a travs del Fondo Productivo y Social (FPS) y el Fondo de Desarrollo Regional (FNDR) financiaron 70 millones de dlares, haciendo un volumen total de 290 millones de dlares que junto a los ingresos propios recaudados, fundamentalmente, en municipios urbanos capitalinos por un monto de 130 millones, sumaron un final de 420 millones de dlares manejados en el espacio municipal.82 Precisamente, por este volumen transferido, el mismo autor concluye afirmando que .es una de las razones para que el pas hubiese reducido sus niveles de pobreza de manera tan importante en el periodo 1992-2001 del 70,9% en este primer ao a 58,6%.83 Tngase en cuenta el cambio ocurrido en el patrn de la estructura sectorial de la inversin pblica. Antes de la LPP el pas tena un nivel de inversin social inferior al 20%. Las medidas descentralizadoras adems del retiro del Estado de la actividad productiva y
80 81 Miguel Urioste, Vali la pena? Cuatro aos de gobierno, Huellas, La Paz, 1997, p. 16. Esto se halla bien desarrollado en Jean Paul Faguet, Does decentralization increase government responsiveness to local needs? Decentralization and public investment in Bolivia. Centre for Economic Performance, Discussion Paper No. 999.London School of Economics, 2000. Jos Antonio Tern, Para seguir avanzando en el proceso de descentralizacin. Propuestas para mejorar la participacin popular, en Opiniones y Anlisis No 69, FUNDEMOS- Fundacin Hanns Seidel, La Paz, 2004, p. 184-5. Ibid., p.186.
82 83
121
empresarial modificaron esta estructura en el periodo 1995-2003, logrando una inversin social que represent aproximadamente el 50% de la inversin pblica total.84 En otro estudio los datos son an ms prometedores: De 1992 al 2002, el gasto social que contempla salud, educacin, saneamiento bsico y urbanismo y vivienda, adems de la inversin en infraestructura, con aportes para transporte, energa, comunicaciones y recursos hdricos, sumaron 4.714,3 millones de dlares, o sea un 78,3 por ciento de 6.024,5 millones de dlares invertidos en un periodo de 11 aos..85 Para obtener ms precisin, se debe desagregar del gasto propiamente social (vivienda, salud, educacin y saneamiento bsico) un 39%, y el resto, de cerca a otro 39%, destinado a infraestructura (con caminos como el principal rubro con poco ms del 80% de esta partida). Estas cifras no variaron hasta el ao 2006, a 12 aos de implementacin de esta ley, consignando de 2000 a 2006 un 46% del total de la inversin pblica nacional desde los municipios, 36% desde el gobierno central y 17% desde las prefecturas.86 De ese modo, el mrito residira en haber llevado ingentes cantidades de recursos al rea rural tradicionalmente excluida. En estas transferencias automticas masivas estara pues la validez de esta norma.87 As, adems, se conseguira cerrar, en gran medida, las brechas interregionales existentes como primer efecto inmediato de mayor equidad.88 Alguna evaluacin corrobora, an en 2005, esta orientacin analtica, anclando su mirada en este primer momento, este momento fundacional en la descentralizacin municipal: .antes slo 24 municipios reciban recursos. Ahora son 327 los municipios que reciben recursos.antes slo el 3% de la inversin pblica tena naturaleza municipal. Ahora, ms del 30% con la transferencia del 20% de la coparticipacin tributaria y con la transferencia del 100% de los impuestos a inmuebles, vehculos y transferencias.89 Ms all de la relativa veracidad de estas cifras,90 resulta ciertamente insuficiente que a dcada y media de implementacin de la dinmica municipal se repita esta estrofa de xito de la fase de despegue de la ley en forma reiterativa, excluyendo los efectos ocurridos en los siguientes aos y, por ende, desconociendo otras certezas menos auspiciosas (y simples) desatadas. Festejar el nacimiento de la criatura a ms de un lustro de su nacimiento se
84 85 86 87 88 89 90 Ibid., p. 187. Ventana Ciudadana 24 en La Razn del 13 de mayo de 2005, p. C4. Datos de la FAM presentados en el portal de FORODAC http://www.descentralizacion.org.bo/upload/656.pdf. Mario Galindo, La Participacin Popular y la descentralizacin administrativa, en Fundacin Milenio, Las reformas estructurales en Bolivia, La Paz, 1998, pp. 226-32 Scarlet Escalante, La Participacin Popular y sus efectos sobre la equidad (documento de trabajo), UDAPSO, La Paz, 1997 Roberto Barbery, Participacin popular, descentralizacin y autonomas departamentales en Bolivia, PADEM, La Paz, 2005, p.21. Decimos relativa veracidad pues a ms de una dcada de implementacin de la LPP, Barbery, que a la postre fue Ministro de Participacin Popular, desconoce que los recursos HIPC incrementaron esta cifra que el autor no vara en su discurso desde los albores del proceso.
122
convierte en una muletilla acrtica que termina reforzndose con una evaluacin instrumental no menos insuficiente: Con estos datos bastara para plantear una realidad completamente diferente el ao 2005. Sin embargo, los cambios generados por la LPP apenas comienzan ah. Porque adems hay: 327 comits de vigilancia, ms de 20 mil personalidades jurdicas reconocidas a comunidades campesinas y juntas vecinales.70 mancomunidades municipales, 9 asociaciones departamentales de municipios y una Asociacin de Municipios de Bolivia (AMB) y una Federacin de Asociaciones de Municipios (FAM)..91 Al evidente anacronismo del anlisis se aade la ptica de evaluacin de lo instrumental y no as de los efectos de esos instrumentos sobre la realidad misma. Orientacin que puede ser considerada como de priorizacin de lo instrumental sobre lo social, falencia repetida permanentemente en la reflexin sobre la LPP, invisibilizando la verdadera pregunta que merece repetirse con el mismo denuedo: vive mejor el boliviano con semejante cantidad de inventos institucionales?92
3.
La LPP y sus alcances: del entusiasmo desbordante a una mayor cautela

La respuesta no necesariamente es tan benvola. Conviene mostrar la contracara de este rostro indudablemente alentador. Un anlisis menos efusivo previno al respecto ya en 1997: (Se dice que) el mrito de la LPP habra sido que por primera vez en la historia de Bolivia se llev recursos econmicos, poder poltico y de decisin sobre sus problemas a las reas rurales antes excluidas. Sobre el particular adems de sealar que estamos hablando de una suma total cercana a los 70 millones de dlares en 1997 (alrededor del 1% del PIB nacional de la poca equivalente al 8% del nivel de tributacin nacional), la pregunta que se debe formular es la siguiente: cul fue el criterio operativo con el que se prioriz la inversin pblica municipal durante el perodo 1993-1997 como para considerarlo un xito? Suponemos que en trminos generales debi ser el grado de pobreza departamental. Si tal fuera el objetivo central, cmo explicar la tan baja asignacin de recursos a los dos departamentos con mayor grado de depresin estructural del pas como son Potos y Oruro cuya participacin en el total general pasa del 13,3% y 2,3% en 1994 a apenas el 4,4% y el 3,8% en 1997 respectivamente, los mismos que sumados no alcanzan a representar ni un 20% de la inversin municipal total
91 92 Ibid., p. 22. Esta priorizacin de lo instrumental poltico sobre lo social es una de las 11 debilidades del proceso que quedaron analizadas en el texto, Diego Ayo, Municipalismo y Participacin Popularop.cit., pp. 24-8.
123
asignada a los municipios relativamente ms ricos como son los del departamento de Santa Cruz con un 28,9%.....dnde queda entonces el objetivo de buscar la reduccin de la pobreza?93 Interesante reflexin que pone sobre el tapete el tema de fondo: no parece ser suficiente asignar recursos pblicos hacia niveles subnacionales, sino que debe hacrselo con criterios menos elementales que los consignados por la coparticipacin tributaria. Vale decir, si no se focaliza ms en aquellas poblaciones ms desatendidas, es muy probable que la tesis del terico de la descentralizacin, el profesor Prud Homme, se materialice. Su tesis es ciertamente simple: la descentralizacin corre el riesgo de terminar acentuando las diferencias en tanto los mecanismos de transferencia fiscal no sean los adecuados.94 Y por adecuados se entiende la posibilidad de transferir recursos en funcin a criterios de discriminacin positiva: ms a los ms necesitados. Ya veremos que eso es lo que se hizo en Bolivia desde la Ley del Dilogo aunque en forma muy tenue. Por de pronto, vale la pena seguir contrastando la preliminar percepcin, por dems optimista, de las autoridades en curso. Tiene razn de ser? Ya vimos que no necesariamente. Reiteremos que es incuestionable que la distribucin de recursos de la LPP fue menos selectiva y arbitraria que en el pasado, signado por un exacerbado clientelismo, capaz de otorgar dinero hacia reas subnacionales de acuerdo a parmetros fijados no slo desde arriba sino las ms de las veces por mera voluntad de la autoridad central de turno.95 En esta norma se visualiz, por el contrario, un rasgo muy prometedor. Se estableci otorgar a todos por igual, asignando a todo boliviano un monto fijo e igual, ms all de su especfica condicin individual. Indudablemente fue un avance que, de todas maneras, amerita una consideracin menos simple que la esgrimida, como vimos, por ms de un experto. La realidad pues fue menos benevolente.96 Destacan tres conclusiones. La primera conclusin pone en evidencia que ha habido una enorme disparidad en el crecimiento municipal: de 310 municipios analizados, 29 tuvieron tasas de crecimiento anual inferiores a -2,5%; otros 174 rondaron entre -2,5% y 0. Del lado positivo, se observa que 91 municipios crecieron entre 0 y 2,5% y slo 16 lo hicieron por encima del 2,5%. La segunda conclusin es que los municipios ms pobres y ms ricos en 1992 continan siendo los municipios ms pobres y ricos respectivamente, delatando la persistencia en la distribucin del bienestar. La tercera conclusin pone sobre el tapete el incremento de la desigualdad. No slo se mantienen la pobreza entre aquellos municipios pobres sino que su distancia respecto a los ricos se agranda. Por ende, se ahonda la desigualdad. Cmo puede ser que despus de casi 15 aos de aplicacin de esta norma y cerca a seis mil millones de dlares invertidos en este lapso, los resultados sean menos auspiciosos de lo que sugera su inicio?
93 94 95 96
124
Eduardo Arze Cuadros, Bolivia. El programa del MNR y la Revolucin Nacional, PLURAL, La Paz, 2002, pp. 491-2. Remy Prud Homme, The Dangers of Decentralization, Banco Mundial en The World Bank Research Observer, vol.10, No.2, agosto de 1995, pp. 201-20. Aunque debe matizarse esta tesis para el periodo pre 52. Ver el muy interesante captulo 3 de George Gray Molina (coord.), Informe de Desarrollo Humano 2007 Bolivia, El estado del Estado, PNUD, La Paz, 2008. En lo que sigue me baso en el excelente trabajo de Werner Hernani-Limarino, Una aproximacin a los cambios en el bienestar de los municipios de Bolivia en el periodo 1992-2001 (documento de trabajo), PNUD, La Paz, 2008 (en la pgina web del PNUD en http://idh. pnud.bo/webportal/Portals/2/publicaciones/infonacional/INDH2009/DesigualdadMunicipal_WHernani.pdf).
La respuesta slo ofrece una certeza: los recursos no fueron de ningn modo dilapidados, como alguna versin tendenciosa podra suponer. Sin embargo, no fueron recursos usados estratgicamente por un Estado igualmente estratgico. Fue un Estado que ms dej llevarse que llev (un Estado inercial) y que, por lo mismo, termin por garantizar un desarrollo ms intenso y slido para algunos ms que para otros. Por ende, es necesario procurar matizar la tnica tan promisoria de esta primera respuesta de las autoridades ediles. Pasemos a una segunda que quizs ofrezca ms realismo. Es necesario tener claridad sobre este punto. Se percibe a este proceso como de mejora generalizada o slo para algunos pocos que han sabido beneficiarse ms que el resto? Veamos.
Tabla
46
Luego de la implementacin de la Participacin Popular del ao 1994, le pido me diga si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, La poblacin ha mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos
Total Tipo de autoridad Alcaldes 43 41 16 0 100% 396 100% 59 25 54 20 Concejales 46 38 15 0 100% 337 100% 151 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 43 42 15 43 40 16 0 100% 245 100% 66 100% 42 100% 84 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 Departamento Sta Cruz 38 47 15 La Paz 57 14 29 Cochabamba 31 57 12 Tarija 50 25 25 Oruro 55 34 11 Potos 48 43 10 Chuquisaca 55 33 12 Beni 34 36 27 2 100% 44 100% 20 Pando 40 55 5
125
Grfico 34
54
Alcaldes
46 38 25 20 15
43 42
43
40
15
16
0
Concejales
0
Urbanos
0
Rurales
Un 57% del total de los entrevistados est poco o nada de acuerdo con la afirmacin de que la poblacin ha mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos, a diferencia de un 43% que s est de acuerdo (No es un dato bajo). En realidad, la pregunta previa ya pona en evidencia que un 33% estaba poco o nada de acuerdo con la afirmacin de que la LPP ha mejorado la vida de la poblacin en forma substancial. Posiblemente, a pesar del nfasis en el optimismo que se hizo anteriormente, haya una porcin considerable de autoridades que no estn tan satisfechas. Respuesta que calzara mejor con el mismo nimo social que si bien pondera al Gobierno Municipal como la institucin que resuelve mejor los problemas sociales, en comparacin al mismo gobierno central o a las prefecturas, lo hace en una proporcin tenue, mayor a la mitad del total de ciudadanos consultados. Vale decir, hay una gruesa porcin de ciudadanos descontentos con el rendimiento municipal. Un 25% cree que los servicios son de mala calidad frente a un 18% que cree que son buenos y un mayoritario 58% que piensa que son regulares.97 Estudios de caso corroboran esa visin menos auspiciosa. Por ejemplo, en Santiago de Machaca, Ascensin de Guarayos y Tarata los pobladores no se sentan satisfechos en 2002 con su nivel de ingresos, denotando claramente que el municipio donde viven expone escasas condiciones para lograr una mayor superacin de sus habitantes, constreidos a migrar.98 Y son, precisamente, los datos referidos a la migracin los que proporcionan pistas para entender un posible brote no de descontento con la LPP, pero si de cautela respecto a sus alcances. No es para menos este sentimiento si se
97 98
126
Luis Verdesoto y Moira Zuazo, Instituciones en boca de la gente: percepciones de la ciudadana boliviana sobre poltica y territorio, Friedrich Ebert Stiftung, La Paz, 2006, p. 125. George Gray Molina, Jos Carlos Campero y Vernica Querejazu, Barmetros cualitativos de pobreza, participacin, gestin y transparencia municipal, Universidad Catlica Boliviana-JICA, La Paz, 2002, pp. 14-5.
tiene en consideracin que 7 de cada 10 municipios son potenciales expulsores de poblacin, concentrados bsicamente en cuatro departamentos: La Paz, Potos, Oruro y Chuquisaca, frente a aquellos departamentos receptores: Santa Cruz, Tarija y Pando. Beni y Cochabamba se encuentran entre la recepcin y la expulsin. De todos modos, slo 15 municipios, en general aquellos de las capitales departamentales, albergan a tres de cada cinco migrantes, lo que muestra una tendencia cada vez mayor a una urbanizacin imparable.99 Proceso que pone en evidencia que semejante dinmica expulsora no puede ser frenada slo por efecto del marco municipal. Es decir, el municipio no puede ser el actor protagnico en la lucha contra la pobreza. Debe quedar claro, por ende, que aunque esta norma supuso un giro fundamental en el modo de disear y ejecutar polticas pblicas, no fue ni es propiamente una reforma pro pobre, lo que termina por consolidar la tesis de que el municipio es a lo sumo un eslabn ms en esta lucha contra la pobreza.100 Conclusin que pone sobre el tapete la necesidad de comprender que este abandono rural hace absolutamente vulnerables a los municipios que quedan abarrotados de ancianos y nios como poblacin mayoritaria.101 Se trata de una poblacin incapaz de producir, lo que convierte a estas jurisdicciones en territorios insostenibles a no ser por efecto exclusivo de la renta estatal: Si se relaciona la gente en edad de trabajar, convencionalmente est entre 15 y 64 aos, con los menores de 15 aos ms los ancianos mayores de 64 aos (la poblacin dependiente, econmicamente hablando), se tiene cunta gente dependiente existe por cada trabajador. Bolivia, por ejemplo, tiene 77 personas dependientes por cada cien en edad de trabajar. El municipio de La Paz, que est en mejores condiciones, muestra slo el 55%, lo que significa que apenas hay 5 personas dependientes por cada diez trabajadores. En municipios por lo general expulsores de poblacin, se muestra lo contrario: elevadas tasas de dependencia, por encima del 80%, como es el caso de San Pedro de Tiquina, en La Paz. En general, la estructura piramidal de los municipios tiende a reproducir la pirmide triangular no productiva.102 En este sentido, ni siquiera la masiva inversin social poda frenar esta orientacin en el desarrollo. La lgica de inversin municipal ha privilegiado el gasto social sobre el econmico, fragmentando un autntico desarrollo humano integral. Lo que a la larga tendera a hacer del inmenso uso de recursos en el rea social, mltiples elefantes blancos desplegados por el territorio nacional, con municipios exhibiendo hermosas escuelas pero sin estudiantes o
99 Ventana Ciudadana 59, La migracin afecta al 70% de los municipios, en La Razn del 17 de octubre de 2006. 100 JL Exeni, La LPP una reforma pro-pobres en Bolivia, en International IDEA, La poltica y la pobreza en los pases andinos, International IDEA-Transparencia, Per, 2007, pp. 164, 179. 101 Cf. el interesante ensayo de Rossana Barragn sobre este punto donde comenta acerca de la Reforma Agraria. Si bien concluye que la expulsin deja municipios con demasiada poblacin joven y anciana tambin es cierto que de no migrar estas jurisdicciones se hubiesen visto envueltas en speras disputas por los escasos recursos existentes; cf. Rossana Barragn, Comunidades poco imaginadas: poblaciones envejecidas y escindidas, en Miguel Urisote, Rossana Barragn y Gonzalo Colque, Los nietos de la Reforma Agraria. Tierra y comunidad en el Altiplano de Bolivia, Fundacin Tierra, La Paz, 2007, cap.1. 102 Ren Pereira en Ventana Ciudadana 71, Los municipios se hacen inviables por la emigracin, en La Razn del 17 de abril de 2007, p. C4.
127
modernos hospitales de segundo nivel pero sin pacientes.103 Vale decir, la lgica asistencial hegemnica hoy en da, no tiene posibilidad de consolidar un municipalismo pujante.104 Ms an, si a este esquema de distribucin desequilibrado ms a lo social que a lo econmico- que ha sido la caracterstica del desarrollo humano nacional municipal,105 se suma un clientelismo ampliamente dilatado y siempre incisivo en el marco de la LPP, que desvirta cualquier esfuerzo por entregar recursos de acuerdo a criterios tcnicos, pero s en funcin a presiones corporativas y/o personales formato que tendi a ser igualmente determinante-106, el panorama no es el mejor. En sntesis, la combinacin inversin social predominante y clientelismo descentralizado, no ayuda a que los recursos incidan de mejor manera en la reduccin de la pobreza, alertando al respecto a un porcentaje considerable de autoridades municipales que contestaron con cierto recelo a la pregunta formulada. Sin embargo, hay otro elemento que debe ser considerado con el propsito de comprender este ciertamente minoritario, pero no por ello desestimable, porcentaje de respuestas adversas: la gestin municipal misma. Esta gestin, sin estar necesariamente contagiada por presiones clientelares, no hace uso de criterios tcnicos por ejemplo ejercicios de ecualizacin fiscal que distribuyan ms a los ms necesitados dentro del municipio, vale decir, con una lgica de discriminacin positiva intramunicipal- al momento de planificar las obras a ser implementadas en el municipio. Por el contrario, prima una lgica igualitarista que determina que cada comunidad haga un clculo exacto de su propia poblacin y exija los recursos que le corresponden por esa poblacin.107 Ello ha derivado en que se tienda a otorgar ms a los menos necesitados. En estudios que vean la relacin de la inversin en poblaciones urbanas frente a poblaciones rurales del mismo municipio,108 se observaba que en una tercera parte se da ms al rea urbana; en otra tercera parte se ofrece por igual a ambas reas y en otra tercera porcin de municipios se entrega ms al rea rural. Ello quiere decir que en el primer escenario se generaran en forma inmediata mayores brechas entre el rea urbana y rural; en el segundo escenario de empate, de todas formas, el rea urbana, ya poseedora de ventajas, terminara por consolidarlas frente a su par rural; y slo en el ltimo escenario, se tendera a una real igualacin. Sin embargo, volvamos a las respuestas desagregadas por departamento.
103 Cf. el sugestivo estudio de casos en Comanche y Viacha al respecto en Fidel Criales, El municipalismo en la perspectiva del desarrollo humano en Bolivia, Carrera de Ciencias Polticas, La Paz, 2003, p. 28ss; tambin Gabriela Toranzo, Los recursos de la iniciativa HIPC para la reduccin de la pobreza, en Diego Ayo (coord.), Municipalizacinop.cit (Tomo II), pp. 349-50; y Rolando Snchez Serrano, La construccin social del poder local. Actores sociales y posibilidades de generacin de opciones de futuro, El Colegio de Mxico, Mxico, 2005, p. 150. 104 Jos Luis Exeni, op.cit., p. 179, y Gabriela Toranzo, art.cit., en Diego Ayo (coord..), Municipalizacin. , ob.cit., p. 350. 105 PNUD, ndice de Desarrollo Humano en los municipios de Bolivia, PNUD, La Paz, 2004. 106 As queda constatado desde los albores del proceso en el valioso trabajo de James Blackburn, Popular Participation in a Prebendal Society: a Case Study of Participatory Municipal Planning in Sucre, Bolivia (disertacin doctoral no publicada), Universidad de Sussex, Inglaterra, 2000. 107 Ivn Arias adverta al respecto ya en 1996; cf. I. Arias, en Gonzalo Rojas (ed), Avances y obstculos de la Participacin Popular, SNPP, 1996. 108 Ver los muy tiles trabajos de Ernesto Prez de Rada y Veruschka Zilveti, Anlisis de la planificacin participativa. Quin decide sobre el uso de los recursos de inversin municipal?, en George Gray Molina (editor), Construyendo polticas pblicas locales en Bolivia, UDAPSO, La Paz, 1997, y el ensayo de Abdn Porcel y Laurent Thevoz, Asignacin, ejecucin y rendicin de cuentas del POA municipal, en Gonzalo Rojas Ortuste y Laurent Thevoz (coord..), Una evaluacin aprendizaje de la Ley de Participacin Popular 1993-1997, Viceministerio de Participacin Popular, La Paz, 1998.
128
Grfico 35
57 57 50 55 48 43 38 31 25 25 12 0 0 0 12 0 0 2 5 0 34 33 34 36 27 40
55
55
47
29 15
14
Nada de acuerdo
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ba
ca
ni
aC
am
Ta
Or
Po
Be
La
ab
Sa
ch
Existen variaciones departamentales que vale la pena analizar, as como variaciones en las respuestas entre alcaldes y concejales. Los primeros, los alcaldes, estn en desacuerdo con la afirmacin en un 74%, mientras que los segundos, los concejales, slo en un 53%. Podramos utilizar el mismo anlisis empleado en la anterior pregunta para explicar la variacin: los alcaldes como principales gestores de la inversin pblica no estarn de acuerdo con ninguna afirmacin que implique reconocer efectos negativos de la misma. Ya en lo interdepartamental, est claro que en ciertos departamentos de occidente (La Paz 57%, Oruro 55% y Chuquisaca 55%) existe una percepcin mayoritaria de que la LPP habra tenido efectos inequitativos, a diferencia de la idea contraria, que tiene apoyo mayoritario en departamentos orientales (62% poco o nada de acuerdo en Santa Cruz, 63% en Beni y 60% en Pando) y en Cochabamba (69% poco o nada de acuerdo). Este parece ser un rasgo que no slo es caracterstico de las lites gobernantes locales, sino de la poblacin boliviana en su conjunto, que en el oriente y en Tarija, especialmente, percibe al Gobierno Municipal de forma ms optimista que en occidente. La LPP, por lo tanto, parece tener mayor cantidad de adeptos en la denominada Media Luna que en la regin andina del pas. Sin embargo, estas diferencias no ocultan el problema de fondo en el que conviene insistir. Y este no es otro que el que muestra que el 84% de alcaldes y concejales estn de acuerdo o al menos estn poco de acuerdo con la tesis de que la LPP benefici slo a algunos.
Co
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Ns/Nr
ru
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4.
De la cautela al pesimismo: la LPP funcion mal? La distribucin por pobreza como solucin109
Conviene conocer, ahora, si las autoridades creen que esta norma, finalmente, no benefici casi a nadie. Vale decir, de la cautela se poda pasar al pesimismo.
Tabla
47
Luego de la implementacin de la Participacin Popular del ao 1994, le pido me diga si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, La poblacin casi no ha mejorado nada su vida
Total Tipo de autoridad Alcaldes 17 36 46 1 100% 396 100% 59 10 27 63 Concejales 18 38 44 1 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 15 33 51 1 100% 151 18 38 44 0 100% 245 Departamento Sta Cruz 12 41 45 2 100% 66 100% 42 100% 84 La Paz 14 24 62 Cochabamba 13 45 42 Tarija 20 40 35 5 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Oruro 21 23 55 Potos 20 40 40 Chuquisaca 12 39 48 Beni 27 32 41 Pando 20 30 50
Grfico 36
Luego de la implementacin de la Participacin Popular del ao 1994, le pido me diga si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, La poblacin casi no ha mejorado nada su vida
63 27 10 0
Concejales
38 18
44 15 1
51 33 18 1
Urbanos
38
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0
Rurales
Alcaldes
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
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109 Es preciso dejar en claro que no se pretende asignarle toda la responsabilidad sobre la preservacin de la pobreza al modelo fiscal vigente. Slo se quiere, de todos modos, enfatizar que dicho modelo, indudablemente, es un factor decisivo en la denominada lucha contra la pobreza. No pretendemos, por ende, reinvindicar lo que Rafael Lpez acertadamente denomina la visin proftica de los recursos pblicos (en comentario personal en abril de 2010).
Slo un 17% del total de entrevistados se muestra de acuerdo con la afirmacin de que la LPP no habra ayudado a mejorar en nada la vida de la poblacin. Beni (27% de acuerdo) Pando, Potos y Tarija (20% de acuerdo). En contraparte, un 82% del total se manifiesta poco o nada de acuerdo con la mencionada afirmacin, dentro de los cuales cuenta el 90% de los alcaldes encuestados, el 82% de los concejales, 84% de autoridades urbanas y 82% de las rurales. Ms all de los datos departamentales analizados anteriormente, la tendencia se mantiene muy alta y uniforme a nivel de regiones. Sin embargo, siempre cabe la lectura inversa que observa que entre aquellos de acuerdo y al menos los poco de acuerdo suman un 53%. Vale decir, al menos una de cada dos autoridades municipales est de acuerdo o un poco de acuerdo con la afirmacin, ciertamente negativa de que la LPP casi no mejor la vida de la poblacin. Es indudablemente, para esta aseveracin hay siempre crticos que corroboran esta tesis de fondo. Precisamente, quien fuera Ministro de Desarrollo Sostenible en la gestin del presidente Banzer e impulsor de la Ley del Dilogo promulgada en 2001 aseveraba: en materia de descentralizacin, la LPP y la Ley de Descentralizacin fueron pasos importantes, pero la asignacin de recursos fiscales a los municipios no tuvo la suficiente transparencia ni estuvo guiada por criterios de equidad que tomaran en cuenta los indicadores de pobreza.110 Por esta razn es que se formul esta norma la Ley del Dilogo- cuya orientacin principal fue otorgar recursos fiscales hacia los municipios en funcin a criterios de pobreza. Debido a su condicin de pas pobre y con una elevada deuda, Bolivia pudo aplicar al programa de Alivio de Deuda para Pases Altamente Endeudados conocida como HIPC por su siglas en ingls (High Indebted Poor Countries). Se obtuvo un primer alivio en 1997 y gracias a que se demostr un adecuado cumplimiento con las metas econmicas y sociales, el pas tuvo la oportunidad de postular a un segundo programa de alivio, bautizado como HIPC II que en promedio pretenda transferir 100 millones de dlares al ao durante 15 aos hacia cuentas municipales. Y, justamente para determinar el mejor uso de este alivio se emprendi, desde el ao 2000, un proceso de dilogo nacional, precedido por similar iniciativa de parte de la Iglesia Catlica en lo que se conoci como Jubileo, cuyo propsito era lograr la condonacin de la deuda pblica nacional. Las principales conclusiones fueron a) que los municipios se deban encargar de administrar esos recursos, b) la asignacin se la deba realizar por frmulas de pobreza y c) se deba fortalecer los sistemas de control social. Todas ellas fueron el ncleo central de la Ley del Dilogo. Definitivamente, se favoreci a los municipios ms pobres. Por ejemplo, un municipio pobre y pequeo como Ingavi en Pando increment sus recursos tras la promulgacin de esta ley en 800% frente al municipio de Santa Cruz de La Sierra cuyo aumento fue de slo un 17%. En promedio, de todos modos, la subida, para todos los municipios pretenda ser de alrededor del 150%.111 No fue as. En diciembre de 2002, y ya durante el nuevo gobierno de Snchez de Lozada, se emiti el Decreto Supremo 26878 que dispuso que parte de los recursos HIPC II fuesen destinados al Tesoro General de la Nacin. Para las gestiones 2003, 2004 y 2005 ello supuso una reduccin de 35 millones de dlares anuales a los municipios.112 A la larga los recursos de discriminacin positiva
110 Ramiro Cavero, art.cit., p. 130. 111 Ibid, p. 145. 112 Ibid., p. 153.
131
representaron menos de la dcima porcin del total de recursos pblicos municipales,113 haciendo de esta cruzada contra la pobreza ms un discurso que una realidad. Tngase en cuenta que esta ley se ampar en lo que se conoci como la Estrategia Boliviana de Reduccin a la Pobreza que dispona la necesidad de trascender los desfavorables indicadores socioeconmicos del periodo 1999-2001. En este lapso el crecimiento del PIB fue del 1,2% cuando lo requerido para disminuir la extrema pobreza de 37% a 17% de 2000 a 2015 era de 5,5% que implicaba una inversin de aproximadamente 11 mil millones de dlares en 15 aos a un promedio de 750 millones de dlares anuales.114 Con este recorte al HIPC II es evidente que los municipios no podran aportar, al menos desde la Cuenta del Alivio, siquiera con una dcima porcin del monto requerido. De ese modo, podemos creer que este porcentaje de autoridades municipales, menos contentas con los efectos benficos de la LPP, se percataron de estas deficiencias? Seguramente s, aunque tampoco es slo un problema estrictamente municipal. Las crticas sugeran que el mismo diseo municipalista del dilogo desarrollado olvid lo principal: invitar a los pobres. No hubo representantes de las organizaciones sociales ms influyentes como la CSUTCB, CONAMAQ o CIDOB.115 Posiblemente estos actores sociales estaban ms comprometidos con la agenda de movilizaciones sociales iniciada en abril de 2000 con la Guerra del Agua, cuyos resultados sobre la lucha contra la pobreza, cabe argir, tampoco fueron los mejores. Precisamente este evento reconocido como un momento de lucha social contra el modelo capitalista y la privatizacin no fue de lo ms efectivo cuando se observan ciertas cifras: Segn los informes de la Superintendencia de Saneamiento Bsico hasta el ao 2005 la cobertura de servicio de agua potable nominal de SEMAPA (Empresa Municipal de Agua Potable de Cochabamba) apenas cubra el 46.4%, y el 49.5% en el servicio de alcantarillado. Ahora bien, analizando la base de datos de la Encuesta de Hogares (MECOVI) y la lnea de pobreza por ingreso, se puede constatar que solamente el 37% de las familias que reciben agua por red de caera son pobres, mientras que el 71% de las familias que reciben agua de una pileta pblica son pobres, y peor an, el 75% de las familias que reciben agua de un carro repartidor o cisterna son pobres. Es decir, la empresa pblica aparentemente difcilmente est cubriendo las necesidades de los ms pobres. Lo paradjico de esta problemtica es que, segn varias voces de los grupos radicales, los disturbios acaecidos en esta ciudad en el ao 2000, denominadas la guerra del agua terminaron en una victoria. Pero, victoria? Los hechos muestran que los pobres no fueron los victoriosos, entonces, quines lo fueron?116
113 FAM/Servicio de Informacin y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 anos de municipalizacion en Bolivia, SIAM, La Paz, 2009, p. 13 en http://www.siam.fam.bo/ 114 Gobierno de Bolivia, Estrategia Boliviana de Lucha Contra la Pobreza (sntesis), BID, Washington, 2001. 115 Gabriela Toranzo, Los recursos de la iniciativa HIPC para la reduccin de la pobreza, en Diego Ayo (coord.), Municipalizacinop.cit., pp. 348-50. 116 Populi, Los pobres necesitan agua, no ideologa, en Populi No. 29, 19 de febrero de 2006 (cf. en pgina de Populi http://www.populi. org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/29-agua.pdf; tambin en Ventana Ciudadana 21, An con la guerra del Agua en la Llajta slo el 50% tiene servicio, en La Razn del 1 de abril de 2005, p. C6.
132
Vale decir, los movimientos progresistas se convirtieron en buena cuenta en movimientos profundamente conservadores, haciendo menos factible esta lucha contra la pobreza.117
5.
Ms elementos para la cautela: los sectores salud y educacin, el Fondo Productivo y Social y las prefecturas en debate
An queda escudriar otros elementos que podran, a mediano plazo, ahondar este sentimiento negativo. En primer lugar, existen serios problemas en la otorgacin de los servicios pblicos con incidencia directa en la reduccin de la pobreza. En el caso de educacin118 el 90% de los gastos en 2005 seguan siendo manejados por el Gobierno Central. Se mantuvo inalterable la descentralizacin por factores o compartimentos con un nivel central que norma el departamental encargado de la administracin del personal y el municipal de la administracin de la infraestructura. Ello deriv en que no haya responsabilidad financiera en los espacios subnacionales sobre los maestros. Asimismo, condujo a que no haya sincrona entre la inversin municipal en infraestructura y la inversin pedaggica o en recursos humanos dispuesta desde el Ministerio de Educacin. Tampoco hay un nivel que se haga dueo de los resultados, vale decir, hay una escasa capacidad de rendicin de cuentas con prefectos, alcaldes y/o directores distritales que no se sienten obligados a medir sus acciones en funcin a criterios de eficiencia en la atencin de este sector. Lo que adicionalmente llev a que los gobiernos municipales inviertan el 81% de sus presupuestos en el rubro, en infraestructura y slo un 19% en materiales pedaggicos o de capacitacin. De ese modo, aunque el 2002 el gasto en educacin fue de 6,8% del PIB, el ms alto de los ltimos aos y mayor que el gasto en Brasil o Per, no hay resultados tangibles. La inversin especfica del HIPC, por ejemplo, no fue correctamente utilizada, debido a las partidas diferenciadas de gasto en salud (10%), educacin (20%) e infraestructura (70%). Del mismo modo, la planificacin en base a los Proyectos Municipales en Educacin (PROME) sigui un curso sectorial slo tenuemente identificado con la planificacin participativa municipal y, por ende, con el PDM.119 Y an de haber habido una ligazn mayor, finalmente los denominados PROMEs no tuvieron la continuidad requerida y entraron en desuso a finales de la primera dcada de implementacin de la LPP.120 Tambin el sector salud present una serie de problemas que conviene poner en cuestin. En este sector se pudo observar, a lo largo de esta dcada y media, que la asignacin de responsabilidades y recursos tambin fue fragmentada. Tngase en cuenta que el Ministerio de Salud es el encargado de la administracin del sector en su conjunto, pero la evaluacin efectiva del personal, por ejemplo, est dividida entre los Servicios Departamentales en Salud (los
117 Roberto Laserna en Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Democracia en Boliviaop.cit., pp. 455-69. 118 En lo que sigue nos basamos en Banco Mundial, Hacia una descentralizacin incluyente, Tomo II, Banco Mundial/GTZ/DFID, La Paz, 2006, pp. 90-4. 119 Viceministerio de Coordinacin Gubernamental, Estudio de competencias, capacidades y recursos sectoriales, Ministerio de la Presidencia, La Paz, 2002, p. 40. 120 Gary Villaume, Educacin y municipio en Bolivia, en Diego Ayo (coord.), Municipalizacinop.cit (Tomo II), p. 421.
133
SEDES) y los gobiernos municipales. Estos ltimos se encargan de administrar la infraestructura mientras el primero paga los salarios al personal dedicado a esta rea. Asimismo, estos SEDES administran los gastos de capital, pero no tienen autoridad sobre los gastos corrientes cuya mayor porcin es para recursos humanos. No pueden fijar salarios, ni contratar, ni despedir personal. Por otra parte, la transferencia de las instalaciones de salud (centros de salud) a las municipalidades fue incompleta, ya que ellas, como se vio, no administraron, ni lo hacen an, al personal de salud. Las responsabilidades por los recursos humanos quedaron, por lo tanto, en el SEDES y en el gobierno central con perniciosas consecuencias sobre la gestin y la rendicin de cuentas. Tampoco han resultado suficientemente claras las competencias asignadas a los gobiernos municipales en la Ley del SUMI, frente a las otorgadas por la Ley 1654 de Descentralizacin Administrativa de 1995. Por tanto, el problema de Bolivia en el campo (municipal) de la salud (aparte del tema de los recursos) fue principalmente su desorganizacin, debido a la mala asignacin de responsabilidades en el sector y su insuficiente monitoreo.121 A ello se agrega que la incidencia municipal que debi darse a travs del Directorio Local de Salud, cuyos integrantes son el SEDES y el Gobierno Municipal, adems de los representantes de los hospitales y postas sanitarias existentes, fue casi insignificante. Aunque se intent de 1997 a 2002 modificar al DILOS y convertirlo en Comits Locales de Salud, el cambio no logr nada retornndose a la vieja denominacin que an subsiste.122 Tampoco se logr una planificacin sectorial acorde a la planificacin participativa, corriendo ambos procesos en forma las ms de las veces paralela.123 Situacin que lleva a la conclusin de que cualquier mejora sectorial fue fruto menos de la presencia municipalista que del esfuerzo desplegado por los propios sectores y si bien la inversin en el sector se increment fue menos por aporte municipal que privado y del gobierno central.124 Vale decir, la LPP con la orientacin de su inversin fundamentalmente en infraestructura hizo poco por impulsar polticas sectoriales. Los beneficios en estos ampos provinieron ms de iniciativas que podran calificarse de centralistas. La imprescindible territorializacin sectorial an dista de ser una realidad auspiciosa.125 Sin embargo, seguramente el descontento de las autoridades municipales pueda residir no slo en los elementos fundamentalmente de diseo de las polticas pblicas que han sido mencionados, sino en la actitud misma que asumieron los actores sectoriales a lo largo de estos aos. Cabe recordar un hito histrico muy esclarecedor de lo que fue el comportamiento sectorial: el Dilogo Nacional. Algunos aspectos merecen particular mencin. En primer lugar, en este Dilogo se elaboraron diversos anteproyectos de ley que contemplaron la transferencia de la administracin en salud y educacin hacia los municipios en forma gradual y concertada.126
121 122 123 124 125 Ibid., pp. 111-3. Jorge Jemio, La descentralizacin de la salud en el debate, en Ventana Ciudadana 3, en La Razn del 21 de mayo de 2004, p. 2D. Viceministerio de Coordinacin Gubernamental, op.cit., p. 40. Paola Dorakis, Municipios y salud, en Diego Ayo (coord.), Municipalizacinop.cit. (Tomo II), p. 386, 390. Cf. el excelente ensayo de George Gray Molina, Popular Participation, Social Service Delivery and Poverty Reduction, en http://www. adb.org/Documents/Events/2002/Citizen_participation/Bolivia.pdf. 126 En lo que sigue, Vladimir Ameller, Dilogo para la descentralizacin. Provocaciones, avances y desengaos, COSUDE, La Paz, 2002, cap. I.
134
Sin embargo, diversos actores entre los que destacan aquellos de corte sindical sectorial, se opusieron con tesis, notoriamente, falsas que acabaron por boicotear el proceso. Se aleg que la transferencia de ambos sectores era insconstitucional, supona la privatizacin de la educacin y la salud, mostraba un rostro autoritario en la dinmica al obligar a los municipios a asumir esas responsabilidades y hasta insinuaba que el tema nunca haba sido propuesto en el mismo Dialogo Nacional. Todas eran argumentaciones alejadas de la verdad.127 En segundo lugar, tambin es de destacar que los gobiernos municipales perdieron alrededor del 27% de los recursos por concepto del HIPC que pasaron a ser administrados en forma centralizada por los respectivos Ministerios de Educacin y Salud. 18,5 millones fueron asignados al Ministerio de Educacin y 8,5 millones al de Salud, adems que se condicion a que el 30% de estos recursos (10% a salud y 20% a educacin) tuvieran un destino sectorial. No es que ello haya estado errado de inicio pero, ciertamente, complejizaba la dotacin de los mencionados servicios en forma clara y, por ello, eficiente.128 Finalmente, un aspecto no menos controvertido para generar resultados ms contundentes en la lucha contra la pobreza fue la misma frmula de distribucin de los recursos HIPC. En las conclusiones del Dilogo se determin que el 100% de los recursos iran a los ms pobres. No ocurri as: Los recursos de alivio a la pobreza no irn en su totalidad a los ms pobres en cuanto slo va por criterio de pobreza el 70% del 70% de los recursos HIPC. si hipotticamente la asignacin por efecto de la condonacin de la deuda fuese de 100 millones de dlares, 27 millones se destinarn a tems en educacin y salud que la Ley del Dilogo llama Fondo Solidario Municipal para la Educacin y Salud Pblica; al resto, 73 millones, los reconoce la Ley como Cuenta Especial del Dilogo 2000. A este ltimo monto se debe restar el 10% para salud y el 20% para educacin. Por tanto, la frmula tan cuestionada por los municipios urbanos del -1, 0, 1, 2, 3 contemplada en el artculo 12 de la Ley del Dilogo, slo se aplica al 70% segn indicadores de pobreza mientras que el 30% adicional ser dividido por igual entre los nueve departamentos, perjudicando a los departamentos con gran cantidad de municipios como La Paz..129 Con lo que el autor concluye afirmando que al final slo se aplica los criterios de pobreza a una mnima parte de los recursos pblicos. Hay pues determinados aspectos que indudablemente ponen en alerta a las autoridades municipales que terminan por manifestar ciertas dudas sobre si la LPP en verdad mejor la vida de la poblacin o slo lo hizo en proporcin menor. Posiblemente, azuza este sentimiento el rol jugado por los fondos de desarrollo. En un principio, el primer fondo que funcion en Bolivia -el
127 Ibid., pp. 46-47. 128 Ibid., pp. 50-2. 129 Ibid., p. 75.
135
Fondo Social de Emergencia, FSE- tuvo un papel protagnico. Las polticas de ajuste estructural iniciadas en 1985 definieron que el nmero de desocupados subiera de 100 mil a 360 mil, por tanto la tasa de desocupacin pas del 5,8% en 1980 al 18% en 1985.130 Ante ese panorama: En sus tres aos de funcionamiento el FSE financi 3.269 proyectos por un monto de 19 millones de dlares.ejecut alrededor del 20% del total de la inversin pblica y se estima que ocup durante el periodo 88-89 alrededor de 20.000 obreros mensualmente en la ejecucin de sus obras, cifra que representaba casi el equivalente de los mineros relocalizados de la COMIBOL en 1986..131 Sin embargo, este prometedor comienzo no tuvo continuidad. Los fondos -como veremos ms adelante- sufrieron una enorme politizacin/partidizacin, se vieron envueltos en graves denuncias de corrupcin, exhibieron un talante en extremo tecnocrtico con obras decididas desde arriba y, por ello, sin el concurso de la poblacin y/o de los actores institucionales como los mismos gobiernos municipales, definieron una inversin de cemento ms que productiva, no mostraron conexin entre ellos mismos, duplicando inversiones o privilegiando ms a determinados actores sin criterios de equidad de por medio tngase en cuenta que haba ms de un fondo: el Fondo de Inversin Social, el Fondo de Desarrollo Campesino, el Fondo de Desarrollo Regional y, posteriormente, el Fondo Productivo y Social y como agregado general el Directorio nico de Fondos. Se perfilaron como instituciones absolutamente dependientes de la cooperacin internacional y, por ende, vulnerables a los designios de esa misma ayuda, y, en la ltima etapa desde 2001, no lograron demostrar eficiencia, retardando la aprobacin de proyectos y los consiguientes desembolsos.132 En suma, montos que podran oscilar entre 50 a 100 millones por ao con destino social y productivo y, por lo tanto, con efectos sobre las mejoras en la vida municipal, no fueron de los mejor utilizados. Finalmente, no es de desconocer en este panorama mencionado que hoy en da las vehementes pugnas entre el Gobierno Central y las prefecturas logran igualmente entorpecer un posible proceso ordenado en la lucha contra la pobreza. Por ejemplo, con el anteproyecto de ley para la aplicacin del nuevo Seguro de Salud se contempl reducir en 14% los recursos prefecturales del IDH y entregarlos a los municipios. Desde el Gobierno Central se argument que ya el Seguro Materno Infantil como el Seguro del Adulto Mayor son financiados con recursos de coparticipacin tributaria y que esa orientacin debera mantenerse. Ms all de que esta ley no fue aprobada, lo cierto es que departamentos como Tarija o Beni impulsaron sus propios seguros de salud. No cabe la menor duda que son iniciativas que coadyuvarn en la lucha contra la pobreza, pero, simultneamente, generarn mayor disparidad interdepartamental en tanto no todos los departamentos tendrn la oportunidad de impulsar una iniciativa de este tipo. Posiblemente, slo una slida tutela central podra garantizar la existencia de un seguro de este
130 Alfondo Garca Salaues, Los fondos de inversin ante el desafo de las autonomas, PADEM, La Paz, 2005, p. 17. 131 Ibid., p. 22. 132 Ibid.
136
tipo no slo para algunos ciudadanos de algunos departamentos, sino para todos los bolivianos. Vale decir, en esta cida disputa entre el Gobierno Central y las prefecturas los municipios terminan siendo beneficiados a pesar de no haberse hecho una evaluacin mnima de cmo funcion el SUMI y en qu medida hay condiciones para proceder a desarrollar un seguro ms amplio. Priman consideraciones polticas tngase en cuenta que siempre es reedituable electoralmente prometer beneficios de este tipo, ms an si para ponerlos en prctica se usa los recursos de otros niveles- por sobre las tcnicas. En suma, se avanza en un proceso ciertamente ambicioso, pero poco responsable, involucrando a los municipios sin conocer si tienen las capacidades para lograrlo.133 Con estos antecedentes, no es ciertamente normal que algunas autoridades se sientan desconfiadas respecto a los avances de la LPP sobre la vida de la poblacin? Consideramos que s y, por tanto, el optimismo analizado en la primera pregunta debe ser matizado en funcin a esta serie de complicaciones. Pasemos a una ltima interrogante que tiene que ver con la presencia indgena.
133 Vladimir Ameller en conversacin personal.
137
6.
La pluriculturalidad y la pobreza: viven mejor los indgenas hoy que antes de la LPP?
Esta interrogante parece crucial de cara a las autonomas indgenas reconocidas en la nueva CPE de 2009. Podemos creer que ya la misma LPP mejor la vida de este amplio sector de la poblacin nacional? Veamos que opinan las autoridades municipales
Tabla
48
Luego de la implementacin de la Participacin Popular del ao 1994, le pido me diga si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, Las poblaciones indgenas y campesinas han sido las ms beneficiadas
Total Tipo de autoridad Alcaldes 54 31 15 1 100% 396 58 24 17 2 100% 59 Concejales 53 33 14 0 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 42 38 20 1 100% 151 61 27 11 0 100% 245 Departamento Sta Cruz 50 32 17 2 100% 66 100% 42 100% 84 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 La Paz 67 12 21 Cochabamba 43 42 15 Tarija 75 15 10 Oruro 49 28 23 Potos 73 20 8 Chuquisaca 48 48 3 Beni 48 34 16 2 100% 44 100% 20 Pando 55 40 5
Grfico 37
58
61 53 42 33 24 17 2 14 0
Concejales Urbanos
38 27 20 11 1
Rurales
Alcaldes
Ns/Nr
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
138
Si bien el porcentaje total de autoridades que se muestran de acuerdo con la afirmacin no es determinante, s es mayoritario (54%). Por otro lado, y en un dato que puede ser una clara seal de los efectos positivos de cmo se percibe la reforma en lo que hace a la inclusin social, encontramos que el 61% de los lderes rurales se muestra de acuerdo con la afirmacin. Este dato es fundamental porque seran estas nuevas lites campesinas e indgenas las que parecen estar experimentando el empoderamiento sociopoltico en carne propia, con mayor claridad que los liderazgos urbanos que se manifiestan de acuerdo con la afirmacin slo en un 42%. En lo departamental, llaman la atencin los altos porcentajes de aceptacin en los departamentos de La Paz (67%), Tarija (75%) y Potos (73%).
Grfico 38
75 73 67 55 50 49 43 42 32 21 34 28 23 15 15 10 0 0 0 0 8 0 3 0 2 17 12 2 20 16 5 0 48 48 48 40

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El hecho de que en La Paz se perciba tan positivamente el empoderamiento indgena y campesino parece confirmar el optimismo dominante en un departamento que se constituye en el principal impulsor del proceso de reforma estatal que lleva adelante el gobierno del MAS, como la plaza ms fuerte, adems, del mencionado partido oficialista. En los departamentos orientales (donde existe menos poblacin indgena) el acuerdo con la frase disminuye a un 50% en Santa Cruz, 48% en Beni y 55% en Pando, lo cual destierra la hiptesis de que exista una alta animadversin hacia sectores indgenas y los beneficios que parecen haber tenido a travs de la LPP.
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Ch
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nd
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139
La respuesta, si bien mayoritaria a favor de la tesis de que los indgenas fueron las poblaciones mayormente beneficiadas con la LPP, merece algunas precisiones. Realmente fueron los indgenas a quienes mejor les fue con la municipalizacin? En principio, es necesario consentir con esta tesis. Alguna investigacin que fijaba el lente en poblaciones rurales aymaras sentaba la siguiente conclusin:
Desde esta perspectiva, los programas de desarrollo emprendidos por los municipios tienen ms probabilidades de ser concretados con menos recursos y en corto tiempo, a partir de la participacin efectiva de la poblacin en asuntos pblicos. Es decir, el mejoramiento de las condiciones de vida es notorio, en la medida que el gobierno municipal atiende las necesidades de la gente, postergadas por dcadas como la electrificacin de algunos cantones que fue solicitada hace aos a las autoridades del gobierno central y que se concret en una sola gestin a travs de la alcalda.Con todo, los municipios se han encaminado hacia una transformacin casi continua de las condiciones de bienestar social, lo cual sea probablemente difcil de hacer desde el gobierno central.134 No cabe duda de que la situacin ha mejorado considerablemente. Ms an si nos percatamos de que ya con los recursos de coparticipacin tributaria el 39% del total transferido qued en reas urbanas frente a un 61% que lo hizo en reas rurales. Orientacin rubricada con la Ley del Dilogo que estableca que slo un 11,8% de los recursos tenga como destino a las capitales de departamento, mientras que el 88,2% restante sera distribuido a los municipios rurales.135 Por ende, se consolidaba una distribucin cada vez ms ruralizada. Empero, bastaron estos elementos para establecer la conclusin de que la vida de los indgenas mejor? Cabe recordar los principales indicadores del Censo que sealan que si bien el rea rural redujo su pobreza del 98,6% de pobres en 1976 al 90,8% en 2001 pasando por 95,3% en 1992, el rea urbana lo hizo en forma mucho ms aguda: del 66,3%, al 39% pasando por el 53,1% en los mismos aos. As es que el rea rural, conformada mayoritariamente por poblaciones indgenas, se distanci cada vez ms de su par urbano verdaderamente capaz de reducir los indicadores de pobreza.136 Asimismo, es necesario advertir que los recursos distribuidos a nivel local, a pesar de lo comentado anteriormente, tuvieron un sesgo de favorecimiento de lo urbano sobre lo rural. Veamos un trabajo que versa sobre el punto durante los primeros 4 aos de implementacin de la LPP: En general se observa un aumento en todas las lneas de asignacin de recursos entre ambos perodos; sin embargo, el crecimiento mayor de 1995 a 1998 corresponde a los fondos obtenidos por recursos propios y de crdito externo, que aumentaron en un 67% y un 144% respectivamente, mientras que el aumento de
140
134 Rolando Snchez Serrano, La construccin.ob.cit., pp. 258-9. 135 Ramiro Cavero, art.cit., pp. 143-4. 136 Ibid., pp. 132-3.
los fondos coparticipables y provenientes de la participacin popular, tuvieron un crecimiento del 44% y 17% cada uno en el mismo perodo. Considerando que los fondos por coparticipacin formaron parte importante de la reforma financiera introducida por la descentralizacin, su existencia puede considerarse como un primer movimiento hacia la equidad provocado por la reforma. Sin embargo, este cambio constituye un movimiento de una sola vez en el tiempo, en tanto la distribucin de fondos entre departamentos se mantiene asociada con la mayor poblacin, que a su vez, se encuentra inversamente asociada con las necesidades insatisfechas de la poblacin. Al mismo tiempo, el aumento de los ingresos por recursos propios se encuentra relacionado con una mayor contribucin promedio de la poblacin al ingreso total de su municipio, lo que nuevamente se asocia con la capacidad de contribucin, y no con las necesidades de la poblacin. De este modo Santa Cruz, el departamento con menor ndice de NBI, se destaca como aquel con mayor proporcin de sus ingresos provenientes de esta fuente (superior a 50% del total en 1998) y con mayor crecimiento entre los dos perodos presentados (aproximadamente un incremento de 1.6 veces entre perodos). La asignacin de recursos provenientes del crdito externo y de la participacin popular, ofrece un perfil asociado con un sesgo a favor de las mayores reas urbanas, no slo en la asignacin de fondos sino tambin en su comparacin en el tiempo. As, Cochabamba, La Paz y Santa Cruz reciben, en conjunto para 1995, el 87% del crdito externo a departamentos y el 66% de los fondos de participacin popular, con similares porcentajes (aunque con montos sensiblemente superiores) en 1998 (91% y 66.4%, respectivamente).137 De ese modo, la conclusin no ofrece dudas: La asignacin de recursos en el territorio boliviano no parece seguir un criterio de equidad en cuanto a las necesidades de la poblacin, sino que sigue un patrn asociado con mayor concentracin urbana y mayor poblacin, criterio inversamente relacionado con las necesidades bsicas insatisfechas. A su vez, la descentralizacin promueve la mayor sustentabilidad de aquellos departamentos o grupos de municipios con mayor capacidad contributiva, sin generar mecanismos de transferencia de fondos que permitan compensar la debilidad financiera de los departamentos o grupos de municipios ms pobres.138 Vale decir, tanto los recursos externos como aquellos propios, favorecen ampliamente a los municipios urbanos y, por otra parte, los mismos recursos de coparticipacin si bien porcentualmente benefician a los municipios rurales, en trminos absolutos lo hacen a sus pares
137 Daniel Maceira, Gasto social, equidad y descentralizacin en Bolivia, Centro de Estudios del Estado y la Sociedad (CENDES), Argentina, 2001 en http://www.danielmaceira.com.ar/Bolivia-GastoSocEqDescentr-Doc.pdf, p. 29-30. 138 Ibid., p. 30.
141
urbanos con una inclinacin a dejar con el mejor saldo, precisamente, al quintil ms rico de la poblacin boliviana.139 Tampoco se puede desconocer otros factores que podran evitar creer en el mayor beneficio hacia los indgenas. Destaca la misma conformacin de los municipios. Veamos una reflexin al respecto: La Ley 1551 de Participacin Popular privilegi la seccin de provincia para la definicin de los municipios, los cuales recibieron competencias y recursos, stos provienen fundamentalmente de coparticipacin tributaria con criterio per cpita sobre poblacin oficial demogrfica; los que cuentan con mayor poblacin reciben ms. La conformacin de stos (antes de la Ley 1551) no fue con criterios tcnicos ni de ordenamiento territorial. El censo 2001 consider en sus estadsticas la existencia de 315 gobiernos municipales, 83 con poblacin menor a 5.000 habitantes (14 con poblacin menor a mil) y 71 en el rango de 5.000 a 10.000 habitantes. En total existen 154 municipios con poblacin menor a 10.000 habitantes, representando el 48% del total nacional. El sector educacin se adecu, asignando a cada municipio una Direccin Distrital con un nivel de equipamiento y asignacin de recursos humanos (director distrital, asesores pedaggicos, directores, profesores de establecimiento y personal administrativo). Tomando en cuenta que Bolivia es un pas de escasos recursos econmicos, la variable costo es de vital importancia. Un estudio realizado en 2001 seala que el promedio de la poblacin estudiantil por municipio es de 37%. En un municipio de 5.000 habitantes existe una poblacin estudiantil de 1.850, la correspondencia entre costo y beneficio se inicia con 5.000 estudiantes, es decir, en municipios con una poblacin de 13.500 habitantes. En el sector salud, la situacin es ms problemtica, para lograr el equilibrio entre costo y beneficio en la prestacin del servicio se requiere que un distrito de salud cuente con un nivel de equipamiento, personal calificado y una poblacin de 50.000 habitantes.140 Vale decir, consideraciones de costo-beneficio y de economas de escala resultan claramente contraproducentes a los municipios rurales. En cierta forma, resultan municipios inviables con los evidentes efectos slo tenuemente positivos hacia las poblaciones ms marginadas: los indgenas (remarcamos la palabra en cierta forma pues de todos modos, es importante tener en cuenta que los municipios con poblacin mayor a los 15 mil habitantes no quedaron exentos de un posible y potencial empobrecimiento. Por ejemplo, Colquiri con 17 mil habitantes es un caso extremo en tanto la pobreza se agudiz entre el Censo de 1992 y el Censo 2001 en 11%141). Pero tambin se debe mencionar la distribucin fiscal intramunicipal. Se benefician
139 Ibid., p. 36. 140 Elizabeth Pardo, La errnea configuracin de los municipios, en Ventana Ciudadana 5 en La Razn del 18 de junio de 2004. 141 Cf. el muy sugerente ensayo de Vladimir Amelier, El mito del desarrollo en municipios inviables, en Diego Ayo (coord.), Municipalizacin.op.cit. (Tomo I), pp.307-8.
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las reas ms alejadas y, por ello, ms pobres/indgenas de los municipios? En parte se debe mencionar que a pesar de que el pas descuella como el de mayor participacin social en Amrica Latina,142 lo cierto es que de todos modos no ms del 15% de la ciudadana manifiesta haber tomado parte en la elaboracin del POA municipal.143 Es decir, todava es una participacin relativamente restringida y, por eso mismo, elitaria, que no siempre consigue, siquiera, convocar a las comunidades menos cercanas a la capital municipal. No hay datos al respecto ms que en contadas experiencias como en en el Chaco, Sur de Cochabamba y Norte de Potos, donde esta lgica de mayor diferenciacin intramunicipal se hace incuestionable, aunque ciertamente predomina ms la pobreza absolutamente generalizada que la misma desigualdad.144 Por esta razn se vio por conveniente introducir en la Ley del Dilogo la posibilidad de crear distritos municipales en funcin a criterios de pobreza de tal modo que la misma frmula de discriminacin positiva aplicada al contexto nacional se replique dentro de cada municipio. Sin embargo, este precepto de ley no fue cumplido.145 Otro factor que atent contra una mejor lucha contra la pobreza a favor de los pueblos indgenas fue la misma capacidad organizativa de los ms pobres. Tngase en cuenta que tampoco hay capacidad organizativa en aquellos municipios que presentan los peores indicadores del conjunto del pas. Por el contrario, no son precisamente estos municipios los que se perciben como los ms pobres. Son, ms bien, aquellos que ofrecen indicadores intermedios, como aquellos municipios periurbanos, mineros o de cercana a las fronteras, municipios ligados generalmente al contrabando, los que ms se quejan autopercibindose como verdaderamente pobres. Municipios de ciudades intermedias y no aquellos ms rurales donde habitan precisamente ms indgenas.146 Por ende, los indgenas (ms pobres) no llegan a ser los ms crticos con su propia situacin. Requieren de una induccin estatal que es, precisamente, la que se pretendi llevar a cabo en la presente gestin, cuyo plan de accin, el Plan Nacional de Desarrollo estipul trabajar con los 80 municipios ms pobres en forma directa: El objetivo central de la propuesta de Proteccin Social y Desarrollo Comunitario es erradicar la pobreza extrema en los 80 municipios de menor consumo cerrando las brechas de inequidad y desarrollando las capacidades humanas, econmicas y sociales de los grupos poblacionales ms empobrecidos y marginados para ser protagonistas de la nueva matriz productiva a travs de la generacin de ingresos y el acceso a servicios sociales, revalorizando sus derechos fundamentales e implementando estrategias sostenibles de solidaridad y redistribucin del ingreso,
142 Mitchell Seligson (ed.) y Daniel Moreno (coord.), Cultura politica de la democracia en Bolivia, 2008. El impacto de la gobernabilidad, USAID-Universidad de Vanderbilt, La Paz, 2008, cap. IV. 143 L. Verdesoto y Moira Zuazo, ob.cit. 144 Ernesto Yanez, Pobreza y desigualdad en el Chaco, Norte de Potos y el Sur oeste de Cochabamba: una visin de conjunto, GTZ/PADEP, La Paz, 2002. 145 Ramiro Cavero, art.cit., p. 132. 146 Cf. el excelente ensayo de Roberto Laserna, Ciudades pequeas e intermedias. Aspiraciones y potencialidades del desarrollo humano, en R. Laserna, Rolando Morales y Gonzalo Gmez, Mundos urbanos (Cuadernos del Futuro 9), PNUD, La Paz, 2000, primera parte.
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desarrollando potencialidades comunitarias de manera que no se reproduzca ninguna forma de exclusin y explotacin en la perspectiva pluricultural y multitnica.147
An se carece de informacin certera al respecto pero a decir de tcnicos versados en el tema es poco o nada lo que se ha hecho.148 En el mejor de los casos se dispuso desde el gobierno central la implementacin no de un programa de beneficio hacia los mencionados municipios ms pobres, sino a todos los existentes en el pas con el programa Evo Cumple que distribuy (y an lo hace) recursos de la cooperacin venezolana por montos que rondan los 200 millones de dlares (ver ms adelante el captulo fiscal). No se puede prever efectos inmediatos pero se tiene conocimiento de que ms del 50% de la inversin fue destinada a la construccin de espacios deportivos y, en el mejor escenario, de escuelas pblicas.149 Vale decir, no hacia reas estratgicas en la reduccin de la pobreza y, en el marco de la pregunta, no con orientacin a una mejor vida para los indgenas. Tambin es para mencionar que persisten subsidios en la dotacin de diversos servicios pblicos hacia sectores privilegiados de la poblacin boliviana. La entrega subsidiada de diesel y GLP, agua o educacin pblica universitaria no es hacia los municipios y sectores ms pobres de la ciudadana. Por el contrario, se ha podido comprobar que benefician a sectores que se encuentran no en los dos quintiles ms pobres dentro de la tipificacin de pobreza, sino, mayormente, en el tercer quintil, el de pobres moderados que tienen residencia, fundamentalmente, en reas urbanas.150 Por ende, las transferencias pblicas a ttulo de atencin a los ms pobres tienen un destino de sello urbano en desmedro de las poblaciones rurales e indgenas verdaderamente necesitadas. No se trata, por otra parte, de una tendencia propia del pas, sino del continente en su conjunto: En total, Latinoamrica gasta entre el 5 y el 10 por ciento de su producto bruto interno en subsidios y, como regla general, al menos un tercio de esos subsidios son otorgados al 20 por ciento ms rico de la poblacin.151 Todos estos elementos podran explicar, finalmente, la correlacin predominante hoy en da con visos de empeorar: los municipios ms pobres son aquellos municipios indgenas y la situacin no parece estar mejorando e incluso est empeorando. Ya vimos en la investigacin de Naciones Unidas de 2004 que esta correlacin es un dato certero de nuestra realidad.152
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Repblica de Bolivia, Plan Nacional de Desarrollo, Ministerio de Planificacin, La Paz, 2006, cap. 3. Informacin confidencial de tcnico de la FAM. Se analiza este aspecto ms adelante. Sobre el caso del agua ya se mencion el trabajo de Populi. Respecto al subsidio a clases medias urbanas con la otorgacin de diesel tambin se puede ver Populi 37 del 19 de 2007, Diesel oil, subsidios y contrabando. Qu debemos hacer?, en http://www.populi. org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/37-subsidioglp.pdf; y para el caso de las universidades, Kathleen Lizrraga, Economa y universidad pblica, Fundacin Milenio-Fundacin Konrad Adenauer, La Paz, 2002, cap. 3. 151 Andrs Oppenheimer, Los subsidios a los ricos en Latinoamrica, en http://nuevapolitica.net/index.php?option=com_content&task =view&id=234&Itemid=50. 152 PNUD, ob.cit., p. 33. 147 148 149 150
Tabla Cuartil 1 2 3 4
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Poblacin municipal indgena segn el IDH No. de municipios 76 78 81 79 Promedio IDH 0, 644 0, 576 0, 534 0, 444 Promedio poblacin indgena % 49,81 62,54 79,68 89,03
En breve, a mayor pobreza, mayor autoidentificacin como indgenas. Ha mejorado este panorama en los ltimos cinco aos? Para responder es importante hacer uso de los indicadores de los Objetivos del Milenio. En particular del indicador de pobreza. Respecto a la pobreza extrema: La Encuesta de Hogares (EH) 2006 muestra que la incidencia de pobreza extrema en Bolivia es ms del doble entre la poblacin indgena que entre la poblacin no indgena: 48,8% y 21,3%, respectivamente. Respecto a su evolucin, la pobreza extrema, tanto entre indgenas como no indgenas, ha disminuido moderadamente en la ltima dcada. Entre 1996 y 2006, la pobreza extrema cay 8,7 puntos porcentuales en la poblacin indgena y 5,7 puntos porcentuales en la poblacin no indgena. Si bien la evolucin de la pobreza hasta el ao 2005 ha seguido un patrn similar para ambos grupos, se observa que en 2006 la pobreza extrema aument para los indgenas y disminuy para los no indgenas, profundizndose la brecha entre los dos grupos.153 Respecto a la pobreza moderada: Al igual que la pobreza extrema, la desagregacin de la poblacin por condicin etnolingstica muestra que la pobreza moderada en Bolivia es mayor entre la poblacin indgena que la no indgena. En el ao 1996, el 77,7% de los indgenas era pobre moderado, porcentaje que se redujo, diez aos ms tarde, a 69,3%. Por su parte, la pobreza moderada entre los no indgenas cay de 53,8% en 1996 a 46,0% en 2006. La tendencia ms reciente muestra que a partir de 2002 el porcentaje de pobres en la poblacin no indgena disminuy de forma moderada pero sin interrupcin, mientras que entre la poblacin indgena, el porcentaje de pobres se mantuvo constante y aument en el ltimo ao.154 Finalmente, en cuanto a la brecha de pobreza: La brecha de pobreza extrema desagregada por condicin tnico-lingstica guarda estrecha relacin con las cifras de incidencia de pobreza extrema para
153 Ibid, p. 29 154 Ibid., p. 30.
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estos grupos. As, los ingresos de los indgenas distan ms de la lnea de pobreza extrema que los ingresos de los no indgenas. En los diez aos analizados, se observa que la recesin econmica afect ms significativamente a las poblaciones indgenas y aument la distancia promedio de sus ingresos a la lnea de pobreza extrema.155
En sntesis, la pobreza extrema, la pobreza moderada y la brecha de pobreza repercuten en contra de las poblaciones indgenas, terminando por confirmar que la situacin de vida de estos grupos socioculturales del pas no necesariamente ha mejorado.156 Sntesis que no podra quedar completa si no se comenta otro elemento que hace que la vida de la poblacin sea o no mejor: la desigualdad. En este caso se pudo observar que los municipios ms ricos, del cuartil 1, y los municipios ms pobres, del cuartil 4, son precisamente los ms desiguales.
Tabla Cuartil 1 2 3 4
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Poblacin municipal de acuerdo a ndice Gini de desigualdad No. de municipios 76 78 81 79 Promedio IDH 0, 644 0, 576 0, 534 0, 444 Desigualdad 0,220 0,196 0,182 0,212
Atrs queda la tesis de que los municipios del cuartil 4 si bien son los ms pobres no son los ms desiguales. Como se constata en alguna investigacin ese prejuicio queda relegado frente a la evidencia de que estos municipios, donde se alberga la mayor cantidad de poblacin indgena, son simultneamente los ms desiguales. Tngase en cuenta que si para Bolivia se midi un ndice Gini de 0,45, en el rea rural este indicador sube hasta 0,65.157 De hecho si comparramos solamente la Bolivia moderna, encontraramos que su coeficiente de Gini es ms igualitario que el que corresponde al promedio de Amrica Latina y muy cercano al de Costa Rica, que es considerado el pas ms equitativo del rea.158 Por ende, la presencia rural es decisiva en la constatacin de que Bolivia es uno de los pases ms desiguales del continente junto a Nicaragua u Honduras.159 No pasa lo mismo en toda Bolivia, sino precisamente en aquellas regiones ms indgenas. Tengamos presente que en la denominada
155 Ibid., p. 32. 156 Para una mejor comprensin del asunto es muy til el texto elaborado por la FAM sobre indicadores de pobreza exhibidos en forma didctica en rojo, amarillo y verde. En verde los municipios no pobres, en amarillo los moderados y en rojo los pobres. De ese modo, se cre el ndice de Bienestar Municipal que pretenda ser una gua para los gestores municipales que antes de leer cifras absolutas que poco o nada les pueden decir a efectos de llevar adelante determinadas polticas municipales, se fijen en el color del sector en cuestin: salud estn en rojo pero educacin en verde, por lo tanto, el Gobierno Municipal invierte en salud; cf. FAM, ndice de Bienestar Municipal, FAM-USAID, La Paz, 2006. 157 Wilson Jimnez y Susana Lizrraga citados por Roberto Laserna, El campo y la desigualdad en Bolivia en Los Tiempos del 12 de diciembre de 2003. 158 Ibid. 159 George Gray Molina, Desigualdad en Bolivia, UDAPE del 13 de febrero de 2004 en http://www.udape.gov.bo/revista/UDAPE-12-0204-v3.pdf.
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regin no autnoma aquellos departamentos donde el NO gan en el Referndum Autonmico de 2006 que son Cochabamba, Oruro, Potos, Chuquisaca y La Paz- la poblacin indgena es del 65%, mientras que la regin autnoma aquellos departamentos donde gan el SI que son Santa Cruz, Pando, Tarija y Beni- esta misma poblacin es de slo el 20%. Hay una correlacin clara entre pobreza/desigualdad y pertenencia a una regin. En el caso de la pobreza en la primera regin el 65% de la poblacin tienen necesidades bsicas insatisfechas frente a la segunda regin con slo el 45% en similares condiciones. La desigualdad medida por el ndice Gini sigue el mismo derrotero con el 0,6 y 0,54, respectivamente.160 Por ende, no slo hay ms desigualdad y pobreza en las reas rurales frente a las urbanas -primer clivaje de contradiccin- sino que adems hay ms pobreza y desigualdad -segundo clivaje regional/tnico- entre los departamentos de la Media Luna y aquellos de occidente. Sin embargo, para no quedarse con la imagen excesivamente dual del asunto conviene recordar la tipologa final de Naciones Unidas al respecto con municipios desde los ms favorecidos a los menos favorecidos:161
De ese modo, no cabe duda de las diferencias que existen entre municipios urbanos de capital y aquellos conurbanos; entre los municipios urbanos y rurales y, finalmente, entre los rurales de los llanos e, incluso, entre los valles y los del altiplano.
7.
Elementos para recuperar el optimismo? Las nuevas polticas pblicas (municipales) y su influencia en la mejora de la vida de los bolivianos
A pesar del anlisis realizado, ciertamente menos prometedor de lo que se crey en un inicio, la opinin de las autoridades municipales no es mayoritariamente negativa. Ms bien, reiterando el porcentaje mencionado, el 54% cree que la vida de los indgenas ha mejorado. No cabe duda de que existen elementos que marcan la diferencia con el pasado. Definitivamente, uno de ellos es el Desayuno Escolar -Decreto 28421- que ha logrado ser abastecido en el 85% de los municipios del pas adems de ser producido en el 53% de los casos por proveedores locales. De ese modo, slo en el 2007 se invirti 241 millones de bolivianos en ese rubro, beneficiando
160 Populi, Autonomas departamentales. Anlisis desde la perspectiva econmica, en Populi No. 43 de septiembre de 2007 en http:// www.populi.org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/43-autonomia.pdf 161 PNUD, ob.cit., p. 28.
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a 1,8 millones de nios de los cuales el 40% vive en el rea rural.162 En este sentido, tampoco es de desconocer el progreso en materia de seguridad alimentaria. El ao 2003, aproximadamente, el 53% de los municipios de Bolivia presentaba un grado alto o muy alto de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria. Sin embargo, para 2006 slo el 44% de los municipios del pas tena ese grado de vulnerabilidad. Vale decir, de los 327 municipios que conforman Bolivia, 264 permanecieron en la misma situacin de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria, 62 mejoraron respecto al ao 2003 y slo uno empeor su condicin.163 Tambin se debe enfatizar que los municipios, as sea en forma poco sistemtica, financian la mayora de las polticas sociales. En realidad, estn a cargo del 53% del gasto que tiene el Estado en las polticas de asistencia social. Estn a cargo del Seguro del Adulto Mayor (113 millones de bolivianos), el SUMI (292 millones de bolivianos), el Desayuno Escolar (159 millones de bolivianos) e, incluso, la Renta Dignidad (652 millones de bolivianos). Las prefecturas aportan con poco ms del 10% y el TGN con cerca al 36%.164 Este es un avance nuevo pero que, a futuro en particular, no deja dudas sobre la contundencia municipal. An resta abordar algunos temas que posibiliten el avance en aspectos estructurales como por ejemplo la redistribucin de la tierra como autntica y audaz medida de lucha contra la pobreza y bsqueda de mejor vida. En este caso, el mbito municipal parece rezagado o, simplemente, no se involucra todava en esta dinmica, ms atareado, como est, en sus labores clsicas orientadas a invertir en infraestructura o en reas sociales.165
Sntesis
En suma, hasta aqu se pueden esbozar algunos elementos decisivos en la marcha del proceso La mayora de los entrevistados (67% del total) respondieron estar de acuerdo con la afirmacin referida a la que LPP logr mejorar substancialmente la vida de la poblacin boliviana. Con excepcin de Pando, todos los departamentos estuvieron cerca a los dos tercios de apoyo a esta mocin, destacando Tarija con un 85%. De ese modo, este primer retrato municipal recuerda, en cierto modo, el entusiasmo desbordante de los inicios del proceso. Momento que vio en esta ley la posibilidad real de revertir la pobreza. Optimismo que tuvo lugar gracias a que en 1994 se procedi a una reasignacin de las
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162 Ventana Ciudadana 96, Aguda seguridad alimentaria afecta al 51% de los municipios en La Razn del 24 de junio de 2008, p. C4. Incluso en algn municipio se ofrece el desayuno no slo a estudiantes de primaria sino de secundaria. Es el caso de Cotoca; cf. Ventana Ciudadana 85, Los municipios demandan un manejo solidario de los riesgos, en La Razn del 30 de octubre de 2007 163 Rory Narvez (coord..), Diagnstico, modelo y atlas municipal de seguridad alimentaria en Bolivia, PNUD/Programa Mundial de Alimentos-UDAPE-Ministerio de Planificacin paa el Desarrollo, La Paz, 2008, pp. 35, 38. Incluso se sugiere, desde la ptica de un experto, Julio Bohrt, elaborar planes municipales alimentarios; cf. J. Bohrt, Los municipios y la seguridad alimentaria, en Ventana Ciudadana 42, en La Razn del 21 de febrero de 2006, p. 7c. 164 Ventana Ciudadana 86, Los municipios financiarn la mayora de las polticas sociales, en La Razn del 20 de noviembre de 2007, p. C4. 165 As sucede por ejemplo en el caso de Sopachuy en Chuquisaca; cf. Fundacin Tierra, Problemtica agraria y desarrollo municipal, Fundacin Tierra, Sucre, 2004, segunda parte.
transferencias fiscales. Si antes de la LPP cerca al 90% de los recursos fiscales quedaban en las capitales de departamento y de entre ellas el 90% en el eje nacional, es evidente que el cambio hacia una ruralizacin en la distribucin no fue menor pasndose a detentar casi el 60% en reas rurales y el 40% en reas urbanas. Asimismo, la inversin pblica de menos del 20% pas a ms del 50, convirtiendo a los municipios en actores centrales en la historia nacional. Fue un optimismo basado en la suposicin de que las transferencias fiscales iran a redundar en una disminucin de la pobreza. Un 57% del total de los entrevistados est poco o nada de acuerdo con la afirmacin de que la poblacin ha mejorado su vida, pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos, a diferencia de un 43% que s est de acuerdo. La pregunta previa ya pona en evidencia que un 33% estaba poco o nada de acuerdo con la afirmacin de que la LPP ha mejorado la vida de la poblacin en forma substancial. Posiblemente, a pesar del nfasis en el optimismo que se tuvo anteriormente, podra haber una porcin considerable de autoridades que no estn tan satisfechas. Y ello puede deberse a diversos factores que se fueron explicando. En primer lugar, la asignacin de recursos sin una priorizacin en su uso. Y, es que la coparticipacin tributaria desarroll un modelo fiscal muy prctico y eficiente por su simpleza, pero que no fue precedido por una planificacin nacional acorde a la entrega de recursos, que orientara la inversin pblica con propsitos estratgicos. En segundo lugar, el alcance limitado del municipio en su posibilidad de detener fenmenos ms grandes cuya solucin rebasa los contornos ediles (la migracin, por ejemplo). El tercer lugar, el quiebre en el desarrollo integral, con mayor nfasis en el desarrollo social antes que econmico, que tendi a expandir el asistencialismo pero no estableci, ms que excepcionalmente, estructuras productivas que reviertan realmente la pobreza. Y, en cuarto lugar, las presiones clientelares existentes que impidieron una distribucin intramunicipal en funcin a criterios de pobreza, priorizando, por el contrario, criterios polticos, personales o de facilidad tcnica. Slo un 17% del total de entrevistados se muestra de acuerdo con la afirmacin de que la LPP no habra ayudado a mejorar en nada la vida de la poblacin. Si bien esta cifra es menor, no deja de ser preocupante. Casi una de cada cinco autoridades municipales no considera que la LPP haya ayudado en el mejoramiento de la vida de la poblacin boliviana. Posiblemente algunos elementos expliquen esta orientacin o, al menos, permitan identificar las fallas en la lucha contra la pobreza. En primer lugar, la imposibilidad de transferir en funcin a criterios que no sean los demogrficos. Y cuando verdaderamente se distribuy en funcin a criterios de pobreza -los recursos HIPC II- stos no representaron ms de una dcima porcin de la torta fiscal en el mejor de los casos y adems, lo que empeora el diagnstico, se procedi a una recentralizacin de este dinero en forma centralizada y vertical. En segundo lugar, posiblemente los Dilogos Nacionales, y
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concretamente el Dilogo 2000, cuyo propsito era apuntalar a los municipios en su lucha contra la pobreza, no tom en cuenta a determinados actores clave en tanto representantes de los sectores sociales marginados. De ese modo, el diseo mismo de esta iniciativa estatal, no obstante su relevancia, tuvo algn grado de verticalismo tecnocrtico no logrando incluir a estos actores en boga (CIDOB, CONAMAQ, etc.), azuzando el malestar existente y haciendo que el municipalismo no haya sido visto como un aliado estratgico. Finalmente, tampoco es de desconocer que la misma democracia de la calle tan vitoreada hoy en da los movimiento sociales- se muestra como substituta natural de una democracia vista como ineficiente y corrupta. Y, en ese sentido, ni los municipios quedaron librados de ese juicio, quedando como espacios casi marginales de un contexto de lucha, supuestamente, ms abarcador y ms afn al propsito. Qued visto, sin embargo, que la gestin de los movimientos sociales (caso del manejo de SEMAPA en Cochabamba) dista de ser medianamente eficiente. Tambin se deben tomar en cuenta, en la explicacin, otros factores no menos influyentes en el desenvolvimiento de la vida de la poblacin boliviana, como los servicios pblicos, que mantuvieron una estructura mayormente centralizada. Tambin destaca el hecho de preservar un diseo propicio para la descoordinacin con el nivel central.Vale decir, la denominada descentralizacin por compartimentos no fue de lo ms til. Asimismo, la inversin municipal fue ms en obras de cemento en por lo menos 4/5 partes y slo el resto en materiales pedaggicos o de capacitacin. El gasto, no obstante, debe subir hasta un 6,8% del PIB, tampoco fue orientado estratgicamente. La inversin especfica del HIPC, por ejemplo, no fue correctamente utilizada, debido a las partidas diferenciadas de gasto en salud (10%), educacin (20%) e infraestructura (70%). Del mismo modo, la planificacin en base a los Proyectos Municipales en Educacin (PROMEs) sigui un curso sectorial slo tenuemente identificado con la planificacin participativa municipal y, por ende, con el PDM. En salud, la fragmentacin fue similar. Las responsabilidades por los recursos humanos quedaron por lo tanto en el SEDES y en el gobierno central con negativas consecuencias sobre la gestin municipal y la rendicin de cuentas. Tampoco las competencias asignadas a los gobiernos municipales en la Ley del SUMI quedaron plenamente claras. Por tanto, el mayor problema en salud fue su escasa organizacin, debido a la mala asignacin de responsabilidades en el sector y su insuficiente monitoreo. A ello se agrega que la incidencia municipal que debi darse a travs del Directorio Local de Salud fue casi insignificante. Situacin que lleva a la conclusin de que cualquier mejora sectorial fue fruto menos de la presencia municipalista que del esfuerzo desplegado por los propios sectores y si bien la inversin en el sector se increment fue menos por aporte municipal que privado y del gobierno central. A todo ello se agrega la actitud sindical intransigente de los gremios sectoriales con especial nfasis en el Magisterio que siempre se mostraron renuentes a toda reforma como qued verificado en la Ley del
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Dilogo. Momento en el que boicotearon cualquier intento por traspasar la administracin de los recursos humanos a los municipios. y las prefecturas. Tampoco los fondos de desarrollo apoyaron slidamente en esta tarea. Sufrieron una constante injerencia partidaria, predomin la corrupcin en su manejo, exhibieron un talante en extremo tecnocrtico con obras decididas sin los mismos gobiernos municipales, definieron una inversin de cemento ms que productiva, no mostraron conexin entre ellos mismos duplicando inversiones o privilegiando ms a determinados actores sin criterios de equidad de por medio tngase en cuenta que haba ms de un fondo: el Fondo de Inversin Social, el Fondo de Desarrollo Campesino, el Fondo de Desarrollo Regional y posteriormente el Fondo Productivo y Social y como agregado general el Directorio nico de Fondos-, se perfilaron como instituciones absolutamente vulnerables a la cooperacin internacional y, desde la Ley del Dilogo, no lograron demostrar eficiencia, retardando la aprobacin de proyectos y los consiguientes desembolsos. Mientras que en el caso de las prefecturas, la pugna desarrollada entre stas y el gobierno central tiene inmensas repercusiones municipales, en tanto son ellos los municipios- los espacios de disputa poltica y rdito electoral para sus pares departamental y nacional haciendo de las transferencias fiscales premios polticos o anzuelos electorales, con slo escasa orientacin estratgica en la inversin. El porcentaje total de autoridades que se muestran de acuerdo con la afirmacin de que los indgenas viven mejor tras la promulgacin de la LPP es mayoritario (54%). Por otro lado, en un dato que puede ser una clara seal de los efectos positivos de cmo se percibe la reforma en lo que hace a inclusin social, encontramos que el 61% de los lderes rurales se muestra de acuerdo con la afirmacin. Seguramente son estas nuevas lites campesinas e indgenas las que parecen estar experimentando el empoderamiento sociopoltico con mayor fuerza que los liderazgos urbanos que se manifiestan de acuerdo con la afirmacin slo en un 42%. No cabe duda que esta percepcin tiene un asidero real. Finalmente, la LPP consolid una distribucin cada vez ms ruralizada. Empero, los principales indicadores del Censo sealan que si bien el rea rural redujo su pobreza del 98,6% de pobres en 1976 al 90,8 en 2001, el rea urbana lo hizo en forma mucho ms aguda: del 66,3%, al 39. De ese modo, el rea rural, conformada mayoritariamente por poblaciones indgenas, se distanci cada vez ms de su par urbano. Asimismo, la asignacin tanto de los recursos externos como de aquellos propios, favorecieron ampliamente a los municipios urbanos y, por ende, no a las poblaciones del cuarto y quinto quintil de pobreza donde, precisamente, se sitan las poblaciones indgenas y campesinas. Por otra parte, la misma conformacin de los municipios no favorece consideraciones de costo-beneficio y de economas de escala, resultando claramente contraproducentes a los
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municipios rurales. Tampoco se ha procedido, ms que excepcionalmente, a una distribucin fiscal intramunicipal que favorezca no slo a la capital municipal, sino a las poblaciones alejadas que son, precisamente, indgenas. Asimismo, la misma capacidad organizativa de los ms pobres no ayuda en la lucha a favor de las poblaciones indgenas as como tampoco su propia autopercepcin respecto a su situacin pues no se ven, precisamente, como los ms pobres. Por otro lado, el Plan Nacional de Desarrollo que plantea el Gobierno Central si bien pretende trabajar con los 80 municipios ms pobres en forma directa, que son municipios predominantemente indgenas, los avances todava son escasos y no se tienen resultados medibles todava. Tampoco ayuda, en este propsito, la existencia de mltiples subsidios en la dotacin de diversos servicios pblicos hacia sectores privilegiados de la poblacin boliviana. La entrega subsidiada de diesel y GLP, agua o educacin pblica universitaria, por citar a algunos, no es hacia los municipios ms pobres, sino hacia sectores que se encuentran fundamentalmente en reas urbanas. Finalmente, se ha podido observar que la desigualdad es mayor en reas rurales, lo que termina por establecer ciertas jerarquas entre municipios que favorece ms a los municipios urbanos de capital que a aquellos conurbanos; a los urbanos, en general, que a los rurales; y, finalmente, a los rurales de los llanos e, incluso, a los de los valles frente a los del altiplano. De todos modos, como sntesis final, la opinin de las autoridades municipales tiende a ser ms positiva que negativa. Y es que seguramente hay aspectos que marcan una notable diferencia. Debe remarcarse que los municipios hoy en da estn a cargo del 53% del gasto que tiene el Estado en las polticas de asistencia social. Estn a cargo del Seguro del Adulto Mayor (113 millones de bolivianos), el SUMI (292 millones de bolivianos), el Desayuno Escolar (159 millones de bolivianos) e, incluso, la Renta Dignidad (652 millones de bolivianos), frente a las prefecturas que aportan con poco ms del 10% y el TGN con cerca al 36%. Con estos avances queda el reto de incluir medidas en aspectos estructurales como, por ejemplo, la redistribucin de la tierra que ha sido tenue o, simplemente, inexistente.
DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA. Una mirada a la participacin Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomas
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Captulo
CONTROLADORES Y PARTICIPADORES. LOS RIESGOS DE UNA CIUDADANA PASIVA Y UN MODELO PARTICIPATIVO RENTISTA.
Controladores y participadores. Los riesgos de una ciudadana pasiva y un modelo participativo rentista.
No cabe la menor duda que uno de los ejes bsicos de la Ley de Participacin Popular, tal como lo indica su nombre, fue, precisamente, la participacin. El nfasis en lo participativo no fue pues un dato menor en la dinmica municipalista inaugurada, sino la esencia misma que distingua este proceso de cualquier reforma de descentralizacin local. Pudo llamarse Ley de Gestin Municipal Eficiente, Ley de Municipalizacin, Ley de Administracin Pblica Local o Ley de las Polticas Pblicas Territoriales Locales, slo por dar algunos posibles ttulos a esta norma que finalmente en realidad no finalmente sino desde un principio- fue elaborada con la lgica participativa en mente:
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Esto es, precisamente, lo que hace que esta ley, bsicamente de municipalizacin y descentralizacin, la entendamos como una posibilidad de complejizacin, profundizacin y radicalizacin del sistema democrtico hacia una democracia participativa municipal y se constituya por ello mismo en una va propia de desarrollo, razn por la cual la llamamos justamente de participacin popular pues rebasa el mbito del mero derecho administrativo.166 Asimismo, en una didctica periodizacin de la historia municipal, cabe mencionar cuatro grandes fases:167 prolongacin del Ministerio del Interior. Es la fase policial del municipalismo. eran designados a dedo por el Poder Ejecutivo, se empiezan a cimentar los primeros peldaos municipalistas. Municipalidades donde lo nacional lleva de la mano a lo municipal y, de ese modo, pese a que fue un municipalismo restringido al radio urbano, demostr sus primeros signos de vitalidad al constituirse en un elemento complementario a la democracia parlamentaria. no slo urbano, sino rural y no slo centrado en la administracin pblic,a sino en la participacin y el control social como pilares novedosos del nuevo diseo en ciernes. Para dejar en claro este rasgo revolucionario, el autor se explaya abiertamente: Por ello la LPP rescata esta presencia decisoria para proponer otro gran pacto. contra la pobreza, que no puede ser otro que entre el Estado y la sociedad civil a travs de la incorporacin al proceso de participacin popular de la sociedad civil organizada en la Organizaciones Territoriales de Base y los Comits de Vigilancia.168
166 Javier Medina, Poderes locales. Implementando la Bolivia del prximo milenio. Protocolos de gestin de un subsecretario, FIA-SemillaCEBIAE, La Paz,1997, pp. 209-10. 167 Rubn Ardaya, La construccin municipal de Bolivia, Strategies for International Development, La Paz, 1995, pp. 15-7. 168 Ibid, pp. 20-1.
156
Ese mismo talante inaugural se repiti insistentemente en los aos siguientes. Una evaluacin en 30 municipios de 2001 corroboraba esta orientacin: La Participacin Popular tiene uno de sus pilares de funcionamiento en el control social. No es posible entender el modelo boliviano de descentralizacin sin la planificacin participativa y el control de la implementacin de lo planificado, por medio de los Comits de Vigilancia.169 Vale decir, de acuerdo a Ivn Finot, uno de los ms prominentes promotores de la descentralizacin municipal, lo que verdaderamente se planteaba no era sino la incorporacin de la poblacin rural -predominantemente indgena- al mbito pblico (municipal). Esa constitua una tarea pendiente de la Revolucin inconclusa del 52 que deba ser emprendida de inmediato, extendiendo la jurisdiccin municipal a la seccin de provincia. Y, de este modo, el propsito era lograr la transformacin de las comunidades/sindicatos campesinos y juntas de vecinos (organizaciones territoriales de base) en rganos de autogobierno submunicipales, definiendo que todos y todas las mayores de edad pudieran participar en estos rganos en igualdad de condiciones y sobre la base de la democracia directa y los aportes comunitarios, como tradicionalmente lo venan haciendo, pues en dichas organizaciones se haba desarrollado una institucionalidad endgena local que con sus modalidades rurales y urbanas, deba ser incorporada al Estado a travs del nuevo municipio.170 Sin embargo, desde la vereda opuesta, los detractores de la ley o aquellos crticos ms recelosos afirmaban que esta norma, por el contrario, terminaba de consolidar un proceso inaugurado en 1952, cuya impronta homogenizadora se reproduca en el Comit de Vigilancia nica forma de control- o en la planificacin participativa nica forma de participacin- deviniendo en una dinmica de etnofagia estatal.171 O, la repeticin se produca no slo por el diseo estandarizante, sino por su capacidad de reproducir, a partir de ellos, la participacin ciudadana en los clsicos moldes clientelares y no de acuerdo a las particularidades y, por ende, demandas, sociales existentes. En el fondo, estos mecanismos slo eran engranajes menores de una maquinaria neoliberal mayor, incapaz de trascender el multiculturalismo ornamental que slo consolidaba las prerrogativas de las viejas lites dominantes.172 Al final, se vio que esta participacin siempre siguiendo esta lnea crtica- no hizo mella en la sociedad civil, cuyo vigor
169 Jean Paul Guevara, Balanza de ocho aos de descentralizacin. Cambios estatales a partir de la Descentralizacin y la Participacin Popular en Bolivia, en Marc Hufty, Claude Auroi y Manuel de la Fuente, Gobernancia, gobernabilidad y democratizacin. Adnde va Bolivia?, Plural-NCCR , La Paz, 2005, p.100. Tambin en Viceministerio de Participacin Popular, ob.cit., pp. 120-1. 170 Cf. Los textos premonitorios de los elementos centrales que conformaran la LPP en los fundamentales trabajos de comprensin de los albores de la LPP y de su diseo mismo, en I. Finot, Democratizar el Estado, una propuesta de descentralizacin para Bolivia en Toranzo C. (Ed.) Descentralizacin y democratizacin del Estado. ILDIS, La Paz, 1990. Algunos aos ms tarde dicho autor, participando en una evaluacin del curso que tomaba el proceso, an defenda esas posiciones. Cf. I. Finot, Institucionalizacin poltica y econmica de la participacin popular en Exeni J.L., Democracia y participacin popular. ILDIS, La Paz, 1996. 171 Cf. F. Patzi, ob.cit. 172 Cf., por ejemplo Nancy Postero, Movimientos indgenas bolivianos: articulaciones y fragmentaciones en bsqueda de multiculturalismo, en Luis Lpez y Pablo Regalsky (ed), Movimientos indgenas y Estado en Bolivia, CENDA-Plural-Proeib Andes, La Paz, 2005.p. 81ss y respecto al control del comit como alejado de los usos y costumbres y, por ende, como una imposicin artificial, cf. Stephan Rist, Freddy Delgado y Rubn Flores, El control social en la interfase de comunidades campesinas y municipios, un proceso de aprendizaje social para el desarrollo sostenible, en Marc Hufty, Claude Auroi y Manuel de la Fuente, ob. cit. p. 131ss.
157
encontr cauces verdaderamente democratizadores de ebullicin en las movilizaciones sociales de abril de 2000 y adelante: La respuesta del gobierno boliviano en los aos 90 fue la implementacin de una participacin social apaciguadora que ni buscaba cambiar las estructuras de poder nacional ni desafiar las reglas poltico-econmicas globales.La refutacin social contundente a ese posicionamiento estatal se ha manifestado, desde el 2000, en los acontecimientos nacionales que siguen agitando el panorama poltico del pas.173 Como se observa, confrontamos posiciones absolutamente divergentes. Sin embargo, esta inobjetable distancia mutua no invalida la existencia de un rasgo de complementariedad entre s. Y, es que ambas posturas tienen similar propsito final: la necesidad de incluir a la sociedad civil en las decisiones pblicas o, para decirlo en trminos tericos, la impostergable obligacin por cesar en el empeo autocrtico o tecnocrtico y aperturar la democracia a sectores marginales, consolidando un autntico proceso de expansin ciudadana. Ambos enfoques coinciden en el propsito de evitar la existencia de ciudadanos de segunda o de tercera y tender a una inclusin social democratizadora. Difieren, no obstante, en los planteamientos. Los creyentes en la LPP fijaron el lente en las herramientas creadas por la ley: el comit de vigilancia y la planificacin participativa, mientras que sus contrincantes insinuaron la necesidad de dar va libre a las variadas formas participativas existentes en la sociedad civil. Siempre se puede diferir sobre el concepto de variadas como veremos posteriormente, aunque por de pronto baste con partir precisamente de este punto en el que si existe consenso a pesar del contundente antagonismo visualizado: la sociedad debe participar. Y debe hacerlo en tanto y en cuanto una mayor participacin conlleva, como ha sido destacado internacionalmente, a una mejora substancial en el desarrollo. A ms y mejor participacin, mejores indicadores de desarrollo.174Lo que adems presupone que la participacin no es algo que deba quedarse en la medicin instrumental (talleres realizados, demandas aceptadas, planes concertados, etc.), sino que trasciende su(s) propio(s) diseo(s) y apunta al concepto mismo de ciudadana. Concepto neurlgico que conviene poner sobre el tapete para no repetir mecnicamente lo que viene afirmndose respecto al comit de vigilancia y/o la planificacin participativa. Por tanto, adems de analizar las respuestas de las autoridades municipales a las preguntas sobre el control y la participacin, se aaden aquellas sobre satisfaccin de la poblacin con la gestin, a efectos de buscar alguna ligazn entre lo mencionado: el control y la participacin, y la mejora, as sea subjetiva, sobre la propia vida. El propsito de este captulo, por lo tanto, es de abrir el debate a la tesis de que la participacin popular tiende a sedimentar una dinmica de ciudadanizacin con miras a reducir las brechas
173 Cristina Cielo y Rdner Cspedes, Participaciones periurbanas. Del control social a los movimientos sociales, Programa Poder Local/ Centro Vicente Caas/Plural, La Paz, 2008, p. 20. 174 Este es el enfoque ms amplio del desarrollo que ofrece el Premio Nobel Amartya Sen.
158
entre las jerarquas ciudadanas existentes. No se trata, por eso mismo, de llevar a cabo una evaluacin de los instrumentos diseados, que fue y es el eje de la defensa o crtica observadas, sino de ver ms all. Lo que equivale a interrogarnos menos sobre el rgano de control o la metodologa de participacin que sobre sus efectos ulteriores. Vale decir, es una bsqueda de certezas en la expansin del espritu participativo ms que en las herramientas diseadas desde arriba. Un espritu que, en ese sentido, apuntala(ba) a la creacin de ciudadanos menos desiguales. Comencemos, pues, por el control para seguir con la planificacin participativa y concluir con los elementos ms sobresalientes.
1.
El Comit de Vigilancia en la mirada de los alcaldes: eficientes, buenos muchachos e irradiadores del control
Veamos qu opinan las autoridades municipales
Tabla
51
Reprobacin absoluta 2 3 4 Aprobacin absoluta Ns/Nr total en % N de Casos
Respecto al control social, qu calificacin del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comit de Vigilancia, considerando que 1 es reprobacin absoluta y 5 es aprobacin absoluta
Total Tipo de autoridad Alcaldes Concejales Tipo de Municipio UrbaRurales nos Departamento Sta Cruz La Paz Cochabamba Tarija Oruro Potos Chuquisaca Beni Pando
19 12 33 20 14 1 100% 396
14 7 32 27 19 2 100% 59
20 13 33 19 13 1 100% 337
21 11 37 19 10 3 100% 151
18 13 30 22 16 0 100% 245
17 9 29 26 20
12 14 43 10 21
29 11 31 18 8 4
5 10 50 10 20 5 100% 20
23 13 30 19 15
5 20 38 30 5 3
9 12 36 24 18
23 11 30 20 16
50 10 15 25
100% 100% 66 42
100% 84
100% 47
100% 40
100% 33
100% 44
100% 20
159
Grfico 39
37
Reprobacin absoluta 2 3 4 Aprobacin absoluta Ns/Nr

14
32 17
33 30
19
20
21 19 19 18
22 16
13
13 11 10
13
7 2 1 3 0
Alcaldes
Concejales
Urbanos
Rurales
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
En principio, cabe remarcar que la opinin ms negativa reprobacin absoluta- no sobrepasa la quinta parte del total de entrevistados. Contradice la visin comn sobre el supuesto fracaso de este rgano de control sintetizado en frases ciertamente lapidarias como la que expone el lder indgena Felipe Quispe en una entrevista realizada a su persona175: Entrevistador: No obstante, la ley dispone crear comits de vigilancia... Felipe Quispe: Acaso eso funciona? A sos les compran con medio vaso de trago, y chau, Eso no existe... Desde la otra vereda, enmarcado en los rangos 4 y 5 como mejores calificaciones se encuentra un 34% de las autoridades municipales. Se trata de aquellas respuestas que no ofrecen duda alguna: el Comit de Vigilancia tiene una aprobacin verdaderamente alta. Ello se alinea con posiciones no slo condescendientes, sino abiertamente favorables respecto a esta institucin, percibida como paladn de la democracia y/o ltimo bastin de confiabilidad social.176 Es as? Antes de entrar en una reflexin ms profunda conviene observar que el tercio restante (33%) se encuentra en medio camino entre las opciones crticas y aquellas positivas, lo que dibuja un panorama tripartito: un tercio pondera al comit, otro tercio lo hace aunque seguramente con reparos y un ltimo tercio lo reprueba. En suma, la realidad desde la ptica de las autoridades municipales parece resultar ms equilibrada en comparacin con versiones apologticas o prejuiciosas, orientadas a posicionarse en los vrtices extremos.
175 Ventana Ciudadana 6, en La Razn del 2 de julio de 2004, p. 6D. 176 Rubn Ardaya, La construccinob.cit.
160
Grfico 40
Reprobacin absoluta 2 3 4 Aprobacin absoluta Ns/Nr
17 9 0 29 26 20 12 14 10 0 21 18 11 10 10 8 4 5 50 43 38 29 31 20 23 13 5 0 19 15 5 30 20 9 5 3 12 0 0 30 24 18 23 36 30 25 20 16 15 10 0 0 50
ba
ca
ni
ru
rij
Pa
ur
aC
am
Ta
Or
Po
Be
sa
La
ab
Sa
ch
Confirmando la visin positiva antes sealada, vemos que en cinco departamentos (Santa Cruz, La Paz, Tarija, Potos y Chuquisaca) la reprobacin absoluta llega slo en el caso de Santa Cruz a poco ms del 10%. Por el contrario, aunque ya se vio que, sin una contundencia mayor, en todos los departamentos con la excepcin de Pando, la opcin ms recurrente es siempre la de 3, es decir, la referida a un funcionamiento regular. Es ms, si sumamos las opciones 3, 4 y 5 que van desde lo regular hasta la aprobacin absoluta, en todos los departamentos observamos porcentajes que rondan las partes (ms bajo en Cochabamba con un 62%, Oruro, 64% y Beni, 66%), lo que pone en evidencia que el comit de vigilancia a ojos de las autoridades cumple un rol significativo.
Tabla
52
Total 1 Media 2,97
Respecto al control social, qu calificacin del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comit de Vigilancia, considerando que 1 es reprobacin absoluta y 5 es aprobacin absoluta (Media)
Tipo de autoridad Alcaldes Media 3,31 Concejales Media 2,91 Tipo de Municipio Urbanos Media 2,85 Rurales Media 3,05 Sta Cruz Media 3,23 La Paz Media 3,14 Cochabamba Media 2,65 Departamento Tarija Media 3,32 Oruro Media 2,89 Potos Media 3,10 Chuquisaca Media 3,30 Beni Media 2,95 Pando Media 2,15
Co
Ch
uq
nt
Pa
ui
nd
to
161
Grfico 41
Respecto al control social, qu calificacin del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comit de Vigilancia, considerando que 1 es reprobacin absoluta y 5 es aprobacin absoluta (Media)
3.31
3.05 2.91 2.85
Alcaldes
Concejales
Urbanos
Rurales
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
Sin embargo, como se explic anteriormente, predomina la media, slo levemente hacia arriba. Vase que los alcaldes y las autoridades rurales estn ms en el 3 (3,3 y 3, respectivamente). Ms abajo, aunque levemente, por encima de la media estn los concejales (2,9) y las autoridades urbanas (2,85). De ese modo, la valoracin final, aunque no es alta, queda por encima de la media, lo que equivale a afirmar que el Comit de Vigilancia ha sido aprobado. Siempre se puede preservar la visin catastrofista y aseverar que esta aprobacin obedece a la docilidad del Comit con las autoridades municipales. Tngase en cuenta que los alcaldes aprueban con mayor firmeza tanto como reprueban con menor contundencia al comit (19 y 13% de aprobacin y 14 y 20% de reprobacin, respectivamente). Vale decir, la gratitud de las autoridades municipales frente a la pasividad de los comits, facilitara una mejor valoracin. Ciertamente no es una hiptesis descartable, en tanto se sabe que no pocos comits han sido cooptados.177 Sin embargo, es evidente que la explicacin contiene otras aristas que conviene comentar. O, para ser ms preciso, convendra decir que existe una arista, en particular, que merece ser analizada. Y, no es otra que la expansin del control como ejercicio pblico local y, a partir de ah, nacional. Es decir, que ms all de las evidentes fallas del comit de vigilancia, el control
162
177 Aspecto comprobado desde las primeras evaluaciones sobre el comit. Ver por ejemplo Omar Guzmn Boutier, Denuncias del comit de vigilancia o cun efectivo es el control, en G. Rojas O. y L. Thevoz (coord..), ob.cit.; Rolando Snchez Serrano, El impulso de la dinmica social, el reto del comit de vigilancia en el control de asuntos pblicos, MDSP-VPEPP, La Paz, 2001; y como deca J. Blanes, los miembros del comit se comportaban como parte del gobierno municipal, como si fueran funcionarios de la alcalda y no como representantes de la sociedad; cf. Jos Blanes, Mallkus y alcaldes. La Ley de Participacin Popular en comunidades rurales del altiplano paceo, CEBEM/PIEB, La Paz, 2000, p. 51.
mismo se ha hecho indispensable. An en caso de que el comit falle, precisamente, su falla activa otros mecanismos de control: no, est comprado. Si hasta en fiestas se los ve juntos (al alcalde y al presidente del comit de vigilancia)por eso ahora nosotros tenemos que ver qu cosa se est haciendo.desde ac, de la comunidad vemos178 Certeza corroborada ya en distintos estudios de caso. Por ejemplo, en los casos de Charagua y Moxos se pudo observar que En ambos casos uno de los principales resultados de los comits de vigilancia ha sido el de promover la organizacin y participacin de las juntas vecinales. (De ese modo) este mecanismo contribuy a la difusin de la reglamentacin al conjunto de la poblacin, a la motivacin de la participacin en los procesos de planificacin y en el seguimiento a la gestin del ejecutivo municipal.179
2.
Recordatorio de los problemas del Comit de Vigilancia

De todas formas, cabe insistir en que las deficiencias del comit no son escasas.180 Antes de continuar con la reflexin, hace falta recordarlas. En cuanto a la constitucin del comit, se vio que la libre eleccin del mismo, de acuerdo a las prcticas locales del cantn o distrito, no fue la ms adecuada y qued sujeta a una libre interpretacin, las ms de las veces, arbitraria y, asimismo, elitaria. Lo que trajo como correlato un comit elegido por pocos y con mecanismos slo tenuemente democrticos. Resultado: comits poco representativos. O, en caso de que el municipio haya albergado un tejido social fuerte, se observ que el comit represent a este sector denotando una representacin selectiva, en tanto esa faccin social, aunque slida, no tuvo la capacidad ni el deseo de representar a toda la poblacin municipal.181 No fue menor el problema de la extraccin de los controladores, ya sea cantonal o distrital o de cantn grande o cantn pequeo. Esta diferencia de nacimiento, consolid una estructura de sobrerepresentacin entre miembros del comit, provenientes de cantones con mil ciudadanos, en un caso, frente a otros de cantones con menos de cien personas, en el otro. Por la misma precaria constitucin de los distritos municipales o la exacerbada cantonizacin del occidente del pas frente a un dbil proceso de cantonizacin en el oriente, estos desequilibrios en la representacin parecieron
178 Entrevista con dirigente de OTB campesina en Salinas de Garci Mendoza. 179 Ver el excelente trabajo de scar Bazoberry Chali, Participacin, poder popular y desarrollo: Charagua y Moxos, PIEB-CIPCA (cuaderno 68), La Paz, 2008, p. 136. 180 Ya en estudios preliminares se vio lo propio. Precisamente en un estudio en cuatro municipios del pas realizado en 1996 (Corque, Moxos, Independencia y Puerto Villarroel) se dej sentado que el Comit de Vigilancia en ningn caso haba logrado eficiencia, cf. David Booth et al, Popular Participation. Democratising The State in Rural Bolivia (investigacin no publicada), University of StockholmSecretara Nacional de Participacin Popular, La Paz, 1996, pp. 105-8. 181 Laurent Thevoz y Ernesto Velasco,
163
ser la regla ms que la excepcin.182 Del mismo modo, y casi como rbrica a una constitucin dudosa, se alz el tema de la artificialidad del rgano de control creado por ley, incapaz de visualizar la autntica sociedad organizada y muy propenso a crear una instancia paralela a la sociedad realmente existente, fenmeno verificado ampliamente en las reas urbanas copadas por las federaciones de juntas vecinales183 aunque igualmente verificable en reas rurales, en particular en aquellas constituidas por organizaciones sociales fuertes, autnticas propulsoras del control, las ms de las veces al margen del comit.184 De tal manera, si bien este diseo fue visto como herencia directa de las formas de control obrero post 52,185 o ms bien del legado de las cooperativas sociales186 de relativa autonoma social, lo cierto es que la realidad pareci mostrar una faceta menos continuista y ciertamente ms inducida (y, por ende, de menor autonoma). Dirigismo que puso en evidencia, asimismo, que la unin de lo rural con lo urbano planteada en la LPP, a travs y a partir del Comit de Vigilancia, autntico deseado enlace entre ambos espacios, fue un designio desde arriba poco condescendiente con las estructuras de poder difcilmente fusionables en la vida diaria como en el papel.187 El control adquiri as un estatus tcnico antes que un estatus poltico, que era lo obvio a tener en cuenta como efecto inevitable de las relaciones de poder desplegadas ante la irrupcin masiva de recursos.188 Se propici pues lo que definimos como el triunfo de la metodologa y la tcnica sobre el conflicto, el dilogo y, en suma, la poltica.189 En cuanto a su funcionamiento,190 la orientacin del comit fue notoriamente personalista, bsicamente centrada en la figura de su presidente. El peso del comit recay en este miembro ms que en el conjunto de representantes, alejados de la capital, con escasa disposicin a dedicar mucho tiempo a un trabajo no remunerado o, simplemente, poco estimulados a debatir colectivamente tpicos relativamente complejos. Razn esta ltima que puso en evidencia la dbil formacin tcnica de los representantes del Comit. Ms an si se tiene en cuenta que en muchos casos este rgano fue el receptculo de indgenas en proceso de acceder al poder que vieron en esta institucin la plataforma ms cercana y accesible de ingresar en la arena poltica como su primer peldao,191 en cuyo caso se trat de una representacin con una formacin tcnica elemental192 que dej, en ms de un caso, a los sectores marginales en condiciones
182 Diego Ayo, Distritos municipales, en G. Rojas O. y L. Thevoz (coord..), ob.cit. 183 Jos Blanes, La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. Juntas vecinales y comits de vigilancia. Su papel en la planificacin urbana (documento no publicado), CEBEM, La Paz, 1998. 184 Cf. la muy didctica y exhaustiva evaluacin de la Participacin Popular a once aos de su implementacin en Oscar Bazoberry, Lorenzo Soliz y Juan Carlos Rojas, Vivencias y miradas sobre la Participacin Popular, CIPCA, La Paz, 2006, pp. 105-15. 185 Javier Medina, Poderes locales.ob.cit., p. 259. 186 Rubn Ardaya en Ral Maydana, El comit de vigilancia, la participacin y el control social en el modelo municipalista de descentralizacin del Estado boliviano, en Diego Ayo (coord..), Municipalizacionop.cit., p. 195. Este es el ensayo seguramente ms completo y certero escrito sobre el rol y funcionamiento del Comit de Vigilancia. 187 Una temprana y bien fundamentada crtica a la impertinencia de unir lo urbano con lo rural se puede ver en Franz Barrios Suvelza, El futuro de las ONGs o las ONGs del futuro, PLURAL/CIDRE, La Paz, 1997, p. 28ss. 188 Cristina Cielo y Redner Cspedes, Participaciones.ob.cit.. pp. 65ss. 189 Diego Ayo, Municipalismoop.cit., pp. 48-54. 190 En lo que sigue, Ral Maydana, art. cit. 191 Es evidente que ello no se replica en otros casos pero si se dio en Ascensin de Guarayos donde los indgenas estn relegados del gobierno municipal pero se sienten optimistas de haber copado el Comit de Vigilancia; cf. Lorenzo Soliz, Relaciones interculturales en el municipio de Ascensin de Guarayos, en Lorenzo Soliz,, Judith Marca y Nicmedes Navia, Relaciones interculturales, sociopolticas y productivas en municipios de Santa Cruz y Cochabamba, CIPCA-PIEB, La Paz, 2007, p. 43. 192 Aunque en descargo de esta tesis se puede enfatizar que ningn controlador es analfabeto e incluso un 80% de ellos ha ido ms all
164
polticas desfavorables. Los indgenas o, ms propiamente, los sectores menos privilegiados sean o no indgenas- se apropian de estos espacios menores dejando las verdaderas y ms importantes decisiones a los espacios mayores copados por menos indgenas? En los albores del proceso, distinguidos acadmicos vean como riesgo inminente la posibilidad de replicar el modelo cubano con las bases decidiendo sobre aspectos barriales mientras sus dirigencias lo haran en asuntos de macroeconoma o de directa incidencia sobre el pas en su conjunto.193 El razonamiento se mostraba simple: que se distraigan all abajo mientras los que saben deciden sobre aquellos aspectos de verdadera relevancia. Por ese motivo, sentbamos igualmente la hiptesis de que posiblemente la orientacin participativa era de menor presencia indgena y, en general de sectores marginales, a medida que el poder se tornaba ms apetecible. No en vano Ivn Arias, agudo conocedor de la realidad municipal, nos recordaba que en algn municipio el alcalde sentenciaba: a mi ningn indio me va a controlar.194 Vale decir, el poder poltico denot, no pocas veces, un trayecto ascendente de desindigenizacin a medida que se iba del comit de vigilancia pasando por los gobiernos municipales hasta los consejos departamentales.195 Es evidente que no fue una tendencia unvoca y ciertamente cambi con mayor celeridad en especial desde el quiebre del monopolio partidario en 2004, sin embargo, delata la aguda y permanente pugna poltica generada desde la aplicacin de la LPP, que parece favorecer a los ms formados por sobre los menos formados.196 As ocurri con el comit de vigilancia, como muestra palpable de que la formacin profesional no es mero clich, sino que tiene repercusiones inmediatas sobre la ubicacin y el rol que se llega a ocupar en la estructura de poder. Situacin que adems pone en evidencia que la norma misma tiende a privilegiar a los ms versados con la cultura occidental. Si antes era un mecanismo de segregacin el no saber leer y escribir, hoy hay renovadas formas de segregar. La ms conocida es entre aquellos que manejan los instrumentos que dispone la Ley de Participacin Popular y los que no lo hacen. Los que tienen estas capacidades se constituyen en ciudadanos de primera y los que no las tienen en ciudadanos de segunda.197 No cabe duda que ello predispone a situar al comit en una franja menos privilegiada de ciudadana con inobjetables consecuencias sobre el involucramiento social en la gestin pblica y, por ende, en el desenvolvimiento de la democracia en s misma.
de la educacin primaria con un 38% concluyendo la educacin secundaria y porcentajes de ms del 10% habiendo cursado formacin tcnica e incluso universitaria; cf. R. Maydana, art.cit., p. 221. Ello contradice la realidad menos benevolente en la educacin boliviana que deja como saldo slo un habitante del rea rural con capacidad de alcanzar una educacin tcnica o universitaria. Ello pone en evidencia que a pesar de los rezagos, los controladores no dejan de ser lites relativamente privilegiadas en su propio medio. Xavier Alb, Participacin social y poltica en el mbito rural, en SNPP, El concepto y las experiencias regionales de participacin, Konrad Adenauer, La Paz, 1996. Ivn Arias, El proceso social de la participacin popular: problemas y potencialidades, en Gonzalo Rojas (ed), ob.cit., p. 183. Diego Ayo, Los desafos de la participacin popular, CEBEM, La Paz, 1999, pp. 98-107 Ello queda verificado en la brillante investigacin de campo en Vitichi hecha por Vctor Hugo Fras que describe una estructura de poder en movimiento en la cual los indgenas protestantes copan los espacios brindados por la LPP y claro est por las ONGs- con mayor celeridad y prestancia que los indgenas de las comunidades. Lo mismo ocurre con los vecinos del pueblo que se enteran primero y mejor de los beneficios del proceso en desmedro de aquellos ubicados en la base social ms cercana a los ayllus tradicionales. Aunque es de rescatar que el autor no pinta un escenario en blanco y negro en tanto, por un lado, los protestantes se integran y apoyan mutuamente a/con los indgenas de los ayllus y, por otro lado, hay avances de los propios indgenas en la toma de conciencia del poder que ofrece la LPP; cf. VH Fras, Mistis y mokochinches. Mercado, evanglicos y poltica local en Calcha, Mama Huaco, La Paz, 2002. Silvia Rivera Cusicanqui en entrevista personal en junio de 1999.
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Sin embargo, la deficiencia educativa no fue la nica traba en el buen funcionamiento del comit. La carencia de recursos financieros se constituy en otro obstculo verdaderamente considerable con efectos igualmente decisivos sobre la construccin de la ciudadana. Desde los albores de la Ley el reclamo ms acuciante de los controladores fue la necesidad de contar con algn dinero para lograr un adecuado desempeo. Con el nimo de solucionar este escollo se promulgaron, desde 1997, tres decretos - los decretos N 24790, N 36130 y N 26564respaldados, asimismo, en la Ley de Municipalidades 2028 de 1999 -, creados por el Fondo de Control Social, cuyo propsito fue, precisamente, el de otorgar recursos a los vigilantes. Se ha podido observar que no hay garanta de que el dinero otorgado haya mejorado el control sobre la gestin. Por el contrario, en algunos casos ha generado lo opuesto tanto por la desconfianza que este acto ha despertado en determinadas comunidades recelosas de tener controladores beneficindose de recursos pblicos198, como por la misma dedicacin que tiene ahora el comit en actividades ligadas a la rendicin de cuentas de esos montos, de acuerdo a lo establecido por la denominada Ley Safco, ms que a su propia labor social,199 sin tomar en cuenta la relacin vertical que tambin se pudo haber propiciado en ms de algn municipio con alcaldes convencidos de su rol benevolente y controlador, agradecidos de ser beneficiados con algn dinero.200 Vale decir, no es que en variados municipios los recursos no hayan mejorado el funcionamiento del comit, sin embargo, no siempre ha sido as y en algunos casos ms bien han despertado la ansiedad por conseguir ms dinero en un crculo vicioso que convierte, vaya paradoja, a los controladores en controlados. En este mismo sentido, el apoyo estatal no siempre ha sido beneficioso. Para comenzar, a pesar de la euforia discursiva en torno al control y a la participacin, lo usual fue un apoyo ms decidido desde el Estado al denominado fortalecimiento municipal (administracin pblica municipal) que al fortalecimiento comunitario (comits de vigilancia y OTBs) en una proporcin de ocho a dos, ocho dlares al primer rubro y dos al ltimo.201 Sin embargo, no es una cuestin slo de montos. En realidad, el soporte tcnico fue excesivamente sofisticado con escasa o ninguna repercusin en el mejoramiento del control. Se busc promover una herramienta tcnica de control denominada Sistema de Seguimiento y Evaluacin Municipal que, no obstante, su pulcritud como diseo tcnico, contena una enorme complejidad que haca sencillamente inaplicable su puesta en marcha.202 Prim pues un excesivo tecnocratismo, comprensible como conducto de autoreproduccin de determinados sectores sociales urbanos y de clase media, que vean, y lo hacen an, en esta labor su fuente de empleo, pero incomprensible y lejano a las aspiraciones sociales. Tampoco fue mejor la labor de otros rganos estatales del nivel central. Tanto el Ministerio de Hacienda como el Senado actuaron, las ms de las veces, en forma arbitraria en su mandato legal referido al congelamiento de cuentas. No slo
198 R. Maydana, art.cit., p. 212. 199 Oscar Bazobery, Lorenzo Soliz y J.C. Rojas, ob.cit., p. 112-3. 200 Rasgo ya largamente observado con la misma entrega obligatoria de una oficina en la Alcalda para el funcionamiento del comit; cf. R. Ardaya, El controlop.cit., p. 28. 201 Comunicacin personal con Rafael Velzquez, experto en descentralizacin fiscal y tcnico por muchos aos del Viceministerio de Participacin Popular. 202 R. Maydana, art.cit., p. 203, 208.
166
que hubo confusin normativa en los procedimientos de congelamiento estipulados decretos 23813 de 1994 y 24447 de 1996-, sino que, adems, se puso en evidencia la incapacidad de estas instancias estatales de velar por un serio tratamiento del asunto en cuestin falta de personal adiestrado en el tema, retraso en la revisin de los casos, prdida de documentacin, etc- cuando no su abierta selectividad en los congelamientos y descongelamientos en funcin a afinidades polticas.203 Finalmente, en cuanto a la intervencin del nivel central, es til, asimismo, reconocer una excesiva confianza en un rgano que aunque luca reluciente en el papel, tena serias dificultades en su desempeo real. No conscientes de esta certeza, los creadores de las polticas pblicas, regocijados por tener este invento como marca registrada de un supuesto modelo boliviano de descentralizacin, se apuraron en dar a los controladores competencias de vigilancia en salud y educacin e, incluso, en tpicos relacionados con el saneamiento de la tierra o la dotacin de agua.204 El comit se converta, as, en un comodn infaltable en cualquier diseo. Y como tal, su constitucin en todo el pas ameritaba celeridad. Por ello en determinado momento, ante la falta de prisa de la sociedad civil por apoderarse de este rgano y hacerlo suyo, tuvo que intervenir el Gobierno Central, aprobando un decreto -23858, Art.2 transitorio- que estipulaba que aquel municipio carente de comit no podr beneficiarse de los recursos de coparticipacin. A la brevedad, como es previsible, se tuvo comits en todos los municipios del pas. Antes de proseguir con el anlisis es necesario enfatizar, hasta aqu, la relativa asimetra que existe entre el juicio vertido por las autoridades municipales y la reflexin objetiva que venimos esbozando. Por qu esta asintona? Para responder a esta pregunta es preciso apoyarnos en otras respuestas no menos llamativas.
203 Al respecto resulta muy til la investigacin de Ricardo Paz y Karina Cerruto, Proceso de congelamiento y descongelamiento de cuentas de la coparticipacin tributaria municipal, Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular, La Paz, 2000. 204 No slo es el caso finalmente reconocido legalmente de los Directorios Locales de Salud, DILOS, que deben tener presencia del comit para su adecuado (legalmente adecuado) funcionamiento sino que temas tan dispares como tierra o agua contaron en sus anteproyectos de decreto con la presencia del comit. En mi labor como Director de Participacin Popular pude verificar que la euforia controladora y participacionista se haba desplegado ampliamente. Finalmente, esas normas no fueron aprobadas pero la intencin expuesta merece relevarse.
167
3.
Comit de Vigilancia. El monopolio consolidado en el control. Urbano y fetichismo y modelo dirigista rentista
Veamos lo que dicen las autoridades
Tabla
53
En cuanto al control social, cun de acuerdo est usted con: Que el Comit de Vigilancia siga siendo el principal rgano de control social municipal
Total Tipo de autoridad Alcaldes 64 23 13 0 100% 396 100% 59 76 15 8 Concejales 62 24 13 0 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 50 28 21 1 100% 151 100% 245 100% 66 100% 42 73 20 7 Departamento Sta Cruz 70 20 11 La Paz 67 19 14 Cochabamba 63 27 8 1 100% 84 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Tarija 70 30 Oruro 51 30 19 Potos 78 18 5 Chuquisaca 70 18 12 Beni 64 16 20 Pando 35 35 30
Grfico 42
76 73 62 50
De acuerdo
Poco de acuerdo
24 15 8
0
Alcaldes Concejales
28 21 13 7
0
Urbanos
Nada de acuerdo
20
Ns/Nr
1
Rurales
168
Ante la pregunta de si el comit de vigilancia debe seguir siendo el rgano de control social municipal, resulta verdaderamente considerable el alto porcentaje de autoridades municipales el 64% de todas ellas- que ratifica su compromiso con esta institucin social. Dos de cada tres alcaldes y concejales mantienen esta lnea. El porcentaje asciende notoriamente en el caso de los alcaldes -tres de cada cuatro apoyan su continuidad- y aunque es menor en el caso de los concejales (62%), no deja de ser ciertamente remarcable. Tampoco resulta sorprendente la menor afeccin a este rgano en reas urbanas (50% en municipios de capital y El Alto frente al 73% en municipios rurales), teniendo en cuenta que en los municipios ms grandes hay eficientes mecanismos de seguimiento a la gestin unidades internas de fiscalizacin, personal capacitado para hacer auditoras peridicas, planificacin supeditada a un presupuesto relativamente inflexible y permanentemente monitoreado- que no pocas veces pueden llegar a hacer prescindible el control social.205 A lo que se aade, en el marco de un contexto mayor, una menor urbanizacin de la misma ley, que privilegi lo rural. Denominamos a esta tendencia el olvido de la descentralizacin urbana, cuya impronta estuvo marcada por la poca atencin prestada a las reas metropolitanas, la imprescindible, pero morosa desconcentracin de la gestin hacia los distritos municipales urbanos y el relegamiento de temas muy focalizados a estos territorios: la seguridad ciudadana, el congestionamiento vehicular, ampliacin catica de la economa informal o la inminente polucin en franco incremento.206 En semejante escenario resultaba previsible el escaso apoyo estatal a los comits de vigilancia urbanos que fue lo que, finalmente, predomin como rasgo de la dinmica municipal en estas secciones de provincia: En municipios ms grandes (C y D) los comits de vigilancia no han tenido un rol protagnico, situacin que se explica en parte por la excesiva injerencia de los partidos polticos en su conformacin, pero adems por la falta de capacitacin y conocimiento de sus miembros de la Participacin Popular. Segn la percepcin de varios de sus miembros entrevistados, en la mayora de estos municipios faltan muchos elementos para realizar un control social efectivo y no son tomados muy en cuenta por el Gobierno Municipal. Consideran que es el equipo tcnico del Gobierno Municipal el que finalmente decide lo que se hace en el municipio, por lo cual su peso en la planificacin participativa se diluye. Tampoco tienen autonoma en el financiamiento de sus actividades puesto que el Ejecutivo desembolsa los fondos de funcionamiento de acuerdo a su criterio y voluntad.207
205 Josep Centelles y Marc Navarro, Local, nacional y global: construyendo la patria plural desde los municipios, en Joan Ptras (coord..), El desarrollo posible, las instituciones necesarias, Institut Internacional de Governabilitat-Plural, La Paz, 2004, p. 357. 206 Diego Ayo, Municipalismoob.cit., pp. 84-92. 207 Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluacin de capacidades institucionales y de gestin de los gobiernos municipales, Viceministerio de Participacin Popular, La Paz, 2002, p. 106.
169
Grfico 43
78 70 70 63 51 70 64
De acuerdo
67
Poco de acuerdo
20 19 11 0 14
27
30
30 19 18 0 5 0 18 12 0 16 20
35 35
30
Nada de acuerdo
8 0 1 0 0
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Pa
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La
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Sa
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A nivel departamental, se observa, nuevamente con la excepcin de Pando, que en todos los departamentos los porcentajes en la opcin de acuerdo superan el 70% o al menos el 60. Inclusive Oruro que en esta opcin muestra slo un 51% y tiene un 30 en la opcin de al menos poco de acuerdo. Vale decir, hay un consenso unnime en la necesidad de que el Comit de Vigilancia siga siendo el principal rgano de control social municipal. Pero, volvemos a la interrogante bsica: por qu la reiterada apuesta en los comits de vigilancia? Siempre se puede mantener la hiptesis ms mal pensada y creer que as como estn las cosas, es muy til para el gobierno municipal tener un controlador sino dbil, menos (radicalmente menos) fuerte que el mismo. Ya pudimos escuchar diversas quejas de los controladores a lo largo de quince aos: No hay caso siquiera de pelearse con ellos. Si sacas una solicitada para acusarlos de algo, al da siguiente en todas las radios salen diciendo que el comit est comprado, que quiere sacar ventaja acusndolos y otras cosas. Por una que les sacamos ellos nos sacan 20. As no se puede tener un control efectivo..208 Vale decir, se tolera a este rgano en la medida que no es verdaderamente peligroso. Posiblemente se trate de una explicacin plausible. Sin embargo, seguramente, no es suficiente para explicar este apoyo a su continuidad. Y ello a pesar de que las debilidades siguen sumndose. Destaca, en ese sentido, la visin institucionalista o de fetichismo institucionalista,
170
208 Entrevista presidente con el presidente del Comit de Vigilancia de Portachuelo realizada en 2001.
Co
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Ns/Nr
am
Ta
Or
Be
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to
que ha primado. Recordemos como ejemplo de este notorio fetichismo la frase magistral del entonces Subsecretario de Participacin que calificaba a esta norma como de beneficio a la humanidad.209 Graciosa apologa que confunda la existencia de la institucin, siempre impecable en el diseo, con la realidad, ciertamente ms inclemente. Sin embargo, la gracia es menor cuando los efectos sobre el da a da no han sido los mejores. Y, es que las soluciones generan cadenas interminables de elefantes blancos institucionales. Me explico: si ya el comit fue una creacin artificial, se cre el Consejo Consultivo en la Ley de Municipalidades de 1999, otro rgano artificial, para que apoye tcnicamente al primero. Y cuando se vio que los consejos no recaan en asuntos de trascendencia econmica se cre otro consejo econmico el CODEPES- en la Ley del Dilogo de 2001 para apoyar a que el consejo consultivo aconseje al consejo de control. Es decir, y llevando la explicacin a lo burdo, se cre un consejo para que aconseje al consejo que aconseja al consejo de control. Mientras el problema verdadero la falta de control- qued inalterable. Por ende, se ofrecen elefantes blancos -valga la redundancia- en cadena que conllevan grandes movilizaciones gubernamentales y de la misma sociedad (desde universidades hasta ONGs) para que hagan funcionar estos esquemas slo eficientes en el imaginario tecnocrtico de los gestores y legisladores. Y cabe aadir que esta artificialidad no viene sola. Viene acompaada de un sello estatal respecto al control que la hace menos una actividad motivada desde abajo por la sociedad, que inducida desde arriba por el Estado. Este rasgo no es asptico. Tiene connotaciones enormes no slo sobre la (d)eficiencia del control, sino sobre la misma construccin ciudadana. Y es que, a decir de uno de los ms entusiastas e inteligentes promotores del proceso de Participacin Popular, hay dos modelos de control. Aquel en el que te dicen que controles algo que no es tuyo. Algo que adems te han regalado. Y el otro, en el que la misma comunidad pone de su bolsillo y como le duele hacerlo entonces no duda en enviar a sus representantes para ver cmo va la inversin realizada. El primer modelo es el del Comit de Vigilancia y el segundo es el del control desde abajo en funcin a la fuerza o debilidad que pueda tener y tenga la misma sociedad.210 Vale decir, se foment un modelo rentista de control en el que el Estado te da el dinero para las obras, el Estado te paga tus pasajes y encima el Estado te fiscaliza en tus gastos. Qu duda cabe de que la situacin del control result mejor en aquellas secciones de provincia en las que las autoridades municipales exigieron contrapartes sociales ya sea en obras o en recursos? En este caso, como afirmaba el presidente de la FAM desde principios de 2000 y ex alcalde de Porongo,
209 Roberto Barbery en SNPP/Unidad de Comunicacin, Debate nacional sobre la Ley de Participacin Popular, SNPP, La Paz, 1995, pp. 284-285. 210 Es evidente que estoy haciendo una sntesis de las diversas y amenas conversaciones pero sobre todo de las explicaciones y consejos que sola tener/recibir de Laurent Thevoz, experto suizo en temas de descentralizacin, participacin y control.
171
La propia gente se moviliza para ver qu ests haciendo con lo que ellos han puesto. Fue un modelo exitoso porque obligas a que los ciudadanos no esperen que todo sea gratis sino que tambin ponen su parte. Eso hicimos en nuestro municipio.211 Notable excepcin. Sin embargo, se trata precisamente de eso: excepciones. La regla fijo un formato de control de casi nula capacidad de movilizacin social. Y, esta orientacin dirigista lejos de retirarse, tuvo su confirmacin ms evidente en la Ley del Dilogo de 2001 que crea una nueva instancia de control social: el Mecanismo de Control Social.
4.
El Mecanismo de Control desde la ptica municipal. No apoyo al CI, ropaje igual y nueva CPE
Veamos que dicen las autoridades al respecto
Tabla
54
Total Alcaldes De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % N de Casos 86 10 3 1 100% 396 100% 59 88 8 3 Concejales 86 10 3 1 100% 337
En cuanto al control social, cun de acuerdo est usted con: Que el Mecanismo de Control Social sea fortalecido
Tipo de autoridad Tipo de Municipio Urbanos Rurales 83 9 6 2 100% 151 88 11 1 0 100% 245 Sta Cruz 88 6 3 3 100% 100% 66 42 100% 84 CochaLa Paz bamba 90 5 5 73 21 6 10 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Tarija 90 Departamento Oruro 83 15 2 Potos 95 5 Chuquisaca 91 9 Beni 91 5 5 Pando 95 5
172
211 Igualmente se trata de una interpretacin libre de las mltiples conversaciones sostenidas con Mike Bennett, municipalista con notable experiencia.
Grfico 44
88
De acuerdo
86
83
88
Poco de acuerdo
Nada de acuerdo
10 0
11 2
Rurales
Ns/Nr
Alcaldes
Concejales
Urbanos
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
Resulta verdaderamente notable el apoyo que recibe esta nueva instancia de control. Un 86% de las autoridades locales considera que se debe fortalecer al denominado Mecanismo de Control Social.
Grfico 45
88 90 73 90 83 95 91 91 95
De acuerdo
Poco de acuerdo
21 6 3 3 5 5 6 0 0 0 0 10 15 2 0 5 0 0 9 0 0 5 5 5
Nada de acuerdo
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Or ur
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En ese sentido, todos los departamentos apoyan en forma contundente la tesis de que el Mecanismo de Control Social sea fortalecido. Son porcentajes apabullantes. Sin embargo, conviene analizar este apoyo. En diversas entrevistas realizadas a lo largo de los ltimos siete aos, he podido constatar tanto de boca de los mismos representantes del Mecanismo como de funcionarios de la Cooperacin Internacional que este rgano funcion deficientemente o, simplemente, no funcion. No tuvo el soporte de la cooperacin ms que en los primeros tres aos, para luego entrar en el olvido ms flagrante.212 En principio, result ciertamente llamativo que la Cooperacin impulse la creacin de este nuevo mecanismo sin que medie una exhaustiva evaluacin del comit de vigilancia. Dicha evaluacin hubiese tenido el mrito de alertar sobre las deficiencias del comit, sugerir su modificacin o incluso su supresin y/o sustitucin por otro rgano de control. Sin embargo, nada de esto tuvo lugar. La Iglesia ejerci una enorme presin en el Foro Jubileo de 2000, previo al Dilogo Nacional 2000, condicionando, de forma tcita pero evidente, la condonacin de la deuda a una mayor intervencin suya. La reaccin no se dej esperar: La opcin que proponen.es una teocracia paternalista donde las empresas multimedia entre las que descuellan la red ERBOL y Fides, habrn usurpado el lugar del puebloDigmoslo rpido: la Iglesia est peleando por coparticipar de ese Ahorro externo (que cada vez se va mostrando ms esquivo con sus ONGs y que cada vez ir ms directamente a los municipios sin tantas intermediaciones con e inmejorable argumento de la ineptitud y corrupcin gubernamentales..213 Semejante crtica contra la Iglesia podra resultar excesiva, sin embargo, el origen de este nuevo invento, igualmente artificial aunque en este caso con el agravante de no tomar en cuenta los aprendizajes de siete aos de implementacin de la LPP, result ciertamente cuestionable. Lo que supuso que no se consiguiera rebasar el molde rentista comentado. Cambi el ropaje, pero no el contenido. En algn trabajo214 pretendimos esbozar lo que sera el control deseable, y se observ que una dosis de competitividad en el acceso a los recursos pblicos, hubiese sido conveniente. Vale decir, que los controladores concursen por fondos pblicos en funcin a la eficacia en la presentacin de propuestas de control. No slo reciban recursos no condicionados a resultado alguno, sino en funcin a metas preestablecidas. Denominamos a esta deseable fase como de modelo competitivo y democrtico del control social. No se dio y, por el contrario, se impuso otro modelo dirigista. De ese modo, delineamos algunos momentos cruciales en la historia del control: en primer lugar, la fase de priorizacin del control territorial o creacin del modelo estatal del control social (es la fase de hegemona del comit de vigilancia). En segundo lugar, la fase de manifestacin de la otra sociedad o de visibilizacin del modelo
212 En mi calidad de funcionario de USAID, tuve diversas reuniones con miembros de este Mecanismo que me solicitaron encarecidamente se les pueda dar una mano, as sea para gastos de funcionamiento al igual que sucedi con el Comit de Vigilancia. 213 Javier Medina, Manifiesto municipalista. Por una democracia participativa municipal, Ediciones Garza Azul, La Paz, 2001, p. 199, 200. 214 Diego Ayo, El control social en Bolivia. Una reflexin sobre el Comit de Vigilancia, el Mecanismo de Control Social y dems formas de control social, GNTP/GTZ, Santa Cruz, 2002.
174
social-corporativo del control social (es la fase de reaccin de la sociedad y adaptacin del modelo del comit de vigilancia a determinados cnones sociales). Y, en tercer lugar, sobrevino la fase de nacionalizacin del control o de nacimiento del modelo de cooperacin internaciona/ Iglesia del control social. Esta ltima fase no tuvo ya al Estado como impulsor del control desde arriba, pero si tuvo a la Iglesia y a la Cooperacin Internacional como nuevos progenitores de este invento. Hoy Bolivia renueva las formas pero no el contenido. La nueva CPE 2009, nuevamente, impulsa un modelo de control desde arriba. Tampoco hay un diagnstico que establezca qu funcion respecto al Comit de Vigilancia o al mismo Mecanismo de Control Social. No. No hay al menos una evaluacin seria y detallada sobre lo que se debe modificar y lo que se debe preservar. Definitivamente, no. Slo resuena en los nuevos gestores, legisladores y constituyentes, la idea del control y participacin social como algo impoluto y por ello mismo, sacro. El placer que ocasionaba en sus impulsores la palabra comit de vigilancia, es el mismo que haca gozar, en un pasado an ms lejano, a los defensores de los sindicatos mineros y su consecuente control obrero, y es el que hoy hace delirar a los promotores de los movimientos sociales, cuyo ingreso en la nueva CPE tiene el nombre de sociedad civil organizada.215 De acuerdo al texto magno esta instancia tendr la potestad de colegislar, coejecutar, cofiscalizar y un largo etctera con el Estado.216 Lo que no habra logrado de forma eficiente todo un montaje republicano, lo pretende lograr este nuevo rgano de participacin y control que no slo sigue la euforia participacionista y controladora tradicional, sino que la expande vehementemente, con todava insospechadas consecuencias sobre la marcha del sistema poltico nacional.217 Y es precisamente sobre estos controladores, los movimientos sociales, que conviene hablar. Si hasta ac hemos observado cierta asimetra entre los logros reales de los controladores y la
215 Los apologetas de la participacin y control social abundan hoy en da. Sin embargo, su postura poltica, visualizada en diversos textos, llama profundamente la atencin pues en ningn caso se citan las experiencias de participacin y control que han caracterizado la marcha de la LPP y la misma Ley del Dilogo. Son refundadores del marco institucional nacional y actan con ms fe que seriedad acadmica o de gestin, basndose en ideologas generalmente forneas antes que en datos reales de nuestra propia experiencia que, no obstante sus debilidades y fallas, es indudablemente muy rica. Destaca en este sentido el trabajo que hace un conjunto de intelectuales de izquierda, Marxa Chvez et al, Sujetos y formas de la transformacin poltica en Bolivia, Ed. Tercera Piel, La Paz, 2006. 216 Vase cun amplias son las prerrogativas de esta sociedad civil organizada. Artculo 241. I. El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participar en el diseo de las polticas pblicas. II. La sociedad civil organizada ejercer el control social a la gestin pblica en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones pblicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales. III. Ejercer control social a la calidad de los servicios pblicos . IV. La Ley establecer el marco general para el ejercicio del control social. V. La sociedad civil se organizar para definir la estructura y composicin de la participacin y control social. VI. Las entidades del Estado generarn espacios de participacin y control social por parte de la sociedad. Artculo 242. La participacin y el control social implica, adems de las previsiones establecidas en la Constitucin y la ley: 1. Participar en la formulacin de las polticas de Estado. 2. Apoyar al rgano Legislativo en la construccin colectiva de las leyes. 3. Desarrollar el control social en todos los niveles del gobierno y las entidades territoriales autnomas, autrquicas, descentralizadas y desconcentradas. 4. Generar un manejo transparente de la informacin y del uso de los recursos en todos los espacios de la gestin pblica. La informacin solicitada por el control social no podr denegarse, y ser entregada de manera completa, veraz, adecuada y oportuna. 5. Formular informes que fundamenten la solicitud de la revocatoria de mandato, de acuerdo al procedimiento establecido en la Constitucin y la Ley. 6. Conocer y pronunciarse sobre los informes de gestin de los rganos y funciones del Estado. 7. Coordinar la planificacin y control con los rganos y funciones del Estado. 8. Denunciar ante las instituciones correspondientes para la investigacin y procesamiento, en los casos que se considere conveniente. 9. Colaborar en los procedimientos de observacin pblica para la designacin de los cargos que correspondan. 10. Apoyar al rgano electoral en transparentar las postulaciones de los candidatos para los cargos pblicos que correspondan. 217 Al respecto, cf. el texto Gustavo Bonifaz y Diego Ayo, Asamblea Constituyente: hegemona indgena o interculturalidad?, Friedrich Ebert, La Paz, 2008.
175
percepcin positiva que sustentan respecto a la vigencia del Comit y del Mecanismo, vale la pena analizar la medida en que similar talante condescendiente se manifiesta igualmente en el caso de los movimientos sociales.
5.
Los controladores de la calle
Veamos qu dicen al respecto las autoridades municipales
Tabla
55
En cuanto al control social, cun de acuerdo est usted con: Que los movimientos sociales se encarguen del control social
Total Tipo de autoridad Tipo de Municipio Alcaldes 31 26 41 1 100% 396 100% 59 31 34 36 Concejales 31 25 42 1 100% 337 Urbanos Rurales 21 24 53 2 100% 151 38 28 34 1 100% 245 Sta Cruz 29 14 56 2 CochaLa Paz bamba 45 17 36 2 100% 84 21 42 37 Tarija 25 10 50 15 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Departamento Oruro 45 32 23 Potos 33 33 35 Chuquisaca 30 27 42 Beni 36 18 45 Pando 15 30 55
100% 100% 66 42
176
Grfico 46
53 36 31 34 42 31 25 1
Concejales Urbanos
De acuerdo
38 21 24 2 28
34
Poco de acuerdo
0
Nada de acuerdo
1
Rurales
Alcaldes
Ns/Nr
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
Como se ve, el tono no es el mismo. Ante la pregunta acerca de si deben ser los movimientos sociales quienes se encarguen del control social, hay un 41% -dos de cada cinco autoridades municipales- que rechaza enfticamente la idea no estando nada de acuerdo con su puesta en marcha. Sin embargo, si juntamos la respuesta de acuerdo con la respuesta poco de acuerdo, comprobamos que un 57% acepta, en forma reducida, la intervencin de los movimientos sociales en la tarea de control. Se puede hacer el ejercicio inverso y afirmar que entre los que no estn nada de acuerdo y los que estn slo poco de acuerdo suman un 67%, lo que significa que dos de cada tres autoridades municipales no quieren la intervencin de los movimientos sociales ms que en una dosis ciertamente menor. Frente a ambos escenarios, lo ms pertinente es llegar a un camino intermedio, que ponga en evidencia que la opcin preguntada, si bien no recibe el apoyo visto en las anteriores preguntas sobre el Comit o el Mecanismo, tampoco es rechazada.
177
Grfico 47
56 55 50 45 42 37 32 29 25 21 23 18 15 10 2 2 15 33 33 45 45 42 35 30 27 36 30
De acuerdo
Poco de acuerdo
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Nada de acuerdo
17 14
Ns/Nr
z ru aC
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A nivel departamental hay una clara constatacin de lo comentado con picos en las opcin nada de acuerdo en Santa Cruz (56%), Pando (55%) y Tarija (50%). Son los departamentos que menos apoyan esa mocin y son precisamente los departamentos autonmicos. Ciertamente en La Paz, Oruro, Potos y Cochabamba los porcentajes en esta misma opcin estn por debajo del 40% y en Oruro slo alcanzan un 23%. Hay pues una clara mayor afinidad en la regin no autnoma por los movimientos sociales, coincidiendo con similares afinidades polticas en torno al gobierno de Evo Morales que se respalda, precisamente, en estos actores sociales. Empero volvamos a la hiptesis mal pensada: la percepcin sobre el comit y el mecanismo pudo ser ms benevolente en tanto ambos rganos tenan poca o ninguna incidencia en la marcha municipal. Sin embargo, en este caso, la situacin difiere. Y, es que ya se ha podido evidenciar, a lo largo del pas, que la fusin, o trabajo articulado, entre los movimientos sociales locales y los comits de vigilancia genera resultados menos ornamentales de los que sugiere la revisin sobre las instituciones formales de control analizadas. En realidad, ya se vio desde los albores de la LPP que la ecuacin tejido social fuerte-intervencin notoriamente participativa en la gestin pblica y, por ende, en el control, es ciertamente inobjetable.218Tesis verificada posteriormente por alguna investigacin que ofreca la siguiente constatacin: En los municipios donde las organizaciones de base (campesinas, indgenas y juntas vecinales) son fuertes y tienen una relacin de complementacin con el comit de vigilancia, el control social suele ser ms efectivo.219
218 Laurent y Ernesto Velasco, art.cit. 219 Oscar Bazoberry et al, pp. 106-8. Similar comprobacin es la que realiza Iigo Retolaza, El municipio somos todos: gobernancia participativa y transparencia municipal, Plural, La Paz, 2002, p. 64 y el texto ya citado del Viceministerio de Paricipacin Popular, p. 109.
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Corroborada por versados conocedores de la dinmica social e indgena: Un factor crucial a considerar es que cuando les ha llovido municipios desde el cielo a regiones que no tenan una organizacin de base fuerte, es ms probable que ocurra lo de la etnofagia (etnofagia estatal, trmino acuado por Flix Patzi) porque quedan agotados por todas las exigencias que llegan desde arriba. que cuando han tenido una organizacin que puede ser fuerte como el caso del Chapare.y es que llegar al poder sin una organizacin slida por detrs convierte a los principales dirigentes en caballeros, preocupados por el provecho personal..220 Vale decir, cuando hay una incidencia remarcable de las organizaciones sociales se produce una adecuacin de la ley a la realidad, ms que una adecuacin de la realidad a la ley. Este ltimo escenario adecuacin de la realidad a la ley- fue el predominante, imbuido por un poder monoplico del comit de vigilancia sobre el control. Veamos lo que estableca la reflexin seguramente ms seria sobre el tema: Pero, lo ms significativo de esta formalizacin es que gradualmente fue consolidando el monopolio del CV, para los efectos de la participacin y control social en el nivel municipal. Ya la Ley 1551 lleg a diferenciar con precisin que el ejercicio de la participacin y control social en el nivel municipal por las llamadas OTB se circunscribe slo a su especfica jurisdiccin territorial, mientras que los CV asumen la representacin de la sociedad civil en el control social a la gestin municipal, correspondindole en consecuencia el protagonismo total; a tal punto que las siguientes normas sobre la materia versan casi exclusivamente sobre las atribuciones y la forma de funcionamiento del comit. Incluso las leyes de Municipalidades y del Dilogo Nacional, de 1999 y 2001, respectivamente, refuerzan las atribuciones monoplicas del CV. De ese modo) el ejercicio de derechos y deberes en el nivel municipal es necesariamente va CV.221 No cabe duda que no existe lugar para un control ms all del comit de vigilancia. Disposicin legal que qued ampliamente corroborada por todo tipo de vericuetos legales como el que ofrece la misma Ley de Municipalidades: Es ms, la Ley de Municipalidades prohbe bajo sancin de nulidad cualquier otro acto o va de solicitud o trmite de suspensin de los fondos de participacin popular, que aquel que est reglamentado en el art. 11 de la Ley N 1551, que refiere que toda denuncia contra el gobierno municipal infractor deber ser hecha por el CV, adems de requerimientos de oficio del Poder Ejecutivo. Esta monopolizacin se da, adems, pese a que sobre la base de la prctica del control
220 Xavier Alb en Diego Ayo (entrevistador), Las vocesop.cit., p. 44, 48. 221 R. Maydana, art.cit., pp. 198.
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social experimentado en ms de medio lustro se empezaba ya a discutir sobre la necesidad de realizar cambios significativos a las normas que permitan una efectiva participacin de diversas organizaciones sociales ms legtimas en cuanto a representacin ciudadana en el nivel municipal.222 Ambas citas, ciertamente largas, permiten entender el meollo de este captulo: el control social fue un enorme beneficio auspiciado por la LPP (o refrendado legalmente) que, vaya paradoja, se expandi a lo largo y ancho del pas a costa o a pesar de, las ms de las veces, el mismo comit o mecanismo de control. La filosofa de control se extendi, mas no su rgano, ampliamente publicitado pero poco efectivo. Ya vimos desde las primeras evaluaciones realizadas que a tiempo que el comit de vigilancia se entrampaba en sus propias debilidades, el control, como tal, se difuminaba en diversos formatos sociales, desperdigados por las secciones de provincia e incluso anmicos muchas veces, pero consolidando la posibilidad de contar con un control activo.223 Lo que no significa que ese activismo sea siempre beneficioso. No, lo es en s mismo. Se vio que puede servir para encubrir actos dolosos del gobierno municipal. Organizaciones sociales campesinas involucradas en la gestin, es decir, controlando con persistencia, pueden terminar socavando una gestin poco transparente si sta los beneficia.224 Tampoco garantiza que el control quede restringido a ser un ejercicio casi policial: ya est el PDM? Ya tienes el prepuesto? Ya has transferido los recursos?....y un largo etctera de peticiones instrumentales. Vale decir, no se controla sobre si se ha reducido la mortalidad en el municipio, si se han creado ms empleos o si hay menos inseguridad ciudadana. No, en realidad el control se adhiere a la tnica instrumental antes que social que predomin en el proceso.225Asimismo, no implica esta mayor incidencia que se logre rebasar el talante igualitarista hegemnico, de acuerdo al cual cada OTB reclama para s el mismo monto que sus pares. No hay preeminencia en la recepcin de fondos para aquellas comunidades ms necesitadas o aquellas ms eficientes en su otorgacin de contrapartes (monetarias o no). Prima, ms bien, una visin de igualdad absoluta que impide promover un enfoque verdaderamente estratgico de la gestin pblica. No, definitivamente, no se logra este tipo de efectos. Pero, si se logr (y se lo hace an), a partir de esta ampliacin en la mirada del control, quebrar el mito de la sociedad territorial que dibuj la LPP. Una sociedad compuesta por OTBs y comits de vigilancia, al margen de la sociedad real, ciertamente ms compleja.226 Y al hacerlo se sentaron y sientan las bases de un mejor control ya observado en diversos municipios del pas que alientan el involucramiento ciudadano directo desde su junta vecinal o sindicato.227 Un caso altamente conocido es precisamente El Chapare, cuyos municipios se encuentran en un peldao menor en la jerarqua institucional de esta regin,
222 R. Maydana, art.cit., pp. 199-200. 223 Omar Guzmn Boutier, Denuncias del comit de vigilancia o cun efectivo es el control, en Gonzalo Rojas y Laurent Thevoz (coord..), ob.cit. 224 Oscar Bazoberry, ob.cit., pp. 108-9. 225 Diego Ayo, Municipalismoop.cit., pp. 29-38. 226 Ibid., pp. 66-73. 227 A pesar de la prevalencia de un enfoque ideolgico adverso a la LPP (y a cualquier medida neoliberal) resulta muy til observar experiencia vecinales de control en barrios de Cochabamba as como en Arbieto en el texto ya citado de Cristina Cielo y Redner Cspedes.
180
copada en su vrtice ms alto por las federaciones sindicales cocaleras.228 Ac no hay duda alguna que el control sindical ha sido frreo. Se trata pues de un ejemplo de pujante vinculacin de lo establecido por ley y lo existente tradicionalmente. Es esto necesariamente positivo y si lo es en qu sentido? Ya responderemos ms adelante sobre la pertinencia del control sindical. Por el momento, cabe recordar que esta intervencin ms incisiva de las estructuras sindicales tambin puede adquirir contornos menos ponderables. El caso del alcalde linchado en Ayo Ayo es una muestra certera del riesgo de un empoderamiento excesivo. Recordemos que no slo la mxima autoridad fue secuestrada y brutalmente asesinada, sino que los comunarios tomaron la alcalda a la fuerza. Sin duda alguna el problema no se restringe a la intervencin desmedida desde las organizaciones campesinas. Es ms un asunto de ineficiencia estatal que termin despertando la peor reaccin social. Conviene poner nfasis en la ineptitud del Ministerio de Hacienda que pese a las denuncias previas sigui transfiriendo los recursos pblicos peridicamente; la Contralora no hizo ms que una auditora parcial, el Viceministerio del ramo se enter de los sucesos slo una vez ocurridos, la Prefectura jams puso en marcha sus mecanismos de alerta temprana desde su Unidad de Conflictos y la misma Unidad de Lucha contra la Corrupcin fue slo un eslabn ms en la cadena de pasividad visualizada.229 Sin embargo, tampoco se puede deslindar las responsabilidades internas del municipio que tuvo en las comunidades campesinas su mximo pivote. El comit de vigilancia brill por su ausencia y slo la exacerbada posicin comunal reluci por su intemperancia. El resultado fue una parlisis municipal acompaada de un efecto ms profundo: la notoria deslegitimacin de la participacin. Es til recordar este evento pues despert los prejuicios ms soterrados, pero muy presentes: ve, para qu darles tanta autoridad a unos indios?, Pero si son ignorantes en su mayora, para qu les han dado plata? Era seguro que se iban a corromper; as noms son los indios, medio salvajes y ms declaraciones que hicieron de un caso particular, la carta de presentacin de la LPP. Es ello que pone intranquilas a las autoridades municipales? Seguramente les preocupa un control excesivo que haga inviable una gestin exitosa. Sin embargo, considero que el bajo apoyo a esta posibilidad mayor intervencin de los movimientos sociales en el control- obedece a un hecho fundamental: los municipios han adquirido vida propia y al haberlo hecho, cada espacio de poder se disputa palmo a palmo. No como el manual de planificacin participativa hubiese deseado, sino partiendo de la premisa bsica de que el comit de vigilancia es un rgano que refleja las contradicciones sociales y un espacio de poder local que hace a la gobernabilidad.230 Vale decir, el comit de vigilancia es slo un actor ms dentro de una gama variada de estructuras locales de poder. No es el actor privilegiado y menos nico, conforme a lo establecido en las guas, manuales y cartillas existentes. Y es esa versatilidad social, ms o menos compleja segn
228 Benjamin Kohl y Linda Farthing, El bumern boliviano, Plural, La Paz, 2007, cap. 6. Y para un anlisis ms detallado no slo sobre el poder de los sindicatos cocaleros sino sobre su misma conversin en un partido de masas se puede consultar el texto de Jorge Komadina y Celine Geffroy, El poder del movimiento poltico. Estrategia, tramas organizativas e identidad del MAS en Cochabamba (1999-2005), Universidad Mayor de San Simn-PIEB, 2007 229 Ventana Ciudadana 5, Abandono y politiquera laceran a los municipios, en La Razn del 18 de junio de 2004, p. 4D. 230 Oscar Bazoberry, Lorenzo Soliz y J.C. Rojas, op.cit., p. 113.
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la misma condicin urbana o rural de la seccin de provincia, la que conviene destacar, pues despierta tejidos sociales insospechados desde una ptica del fetichismo institucional reinante. Y posiblemente ese sea el mrito mayor del comit de vigilancia: haber colaborado a prender la mecha social aunque al hacerlo el mismo se haya (en buena cuenta) inmolado. De ese modo, tampoco se trata de sustituir al comit por los denominados movimientos sociales, sera pasar de un monopolio a otro. De lo que se trata, ms bien, es de descubrir la estructura de poder existente en los diversos municipios del pas, ya sea ms o menos sindical (ver ms adelante el captulo sobre estructuras de poder). Por de pronto, pasemos a ver lo sucedido en la planificacin participativa. En torno a ella, si bien hay infinidad de interrogantes posibles, se prioriz lo que se denomina el ciclo de la planificacin que implica en un sentido cronolgico ascendente, la elaboracin del POA, su ejecucin y, finalmente, la rendicin de cuentas de la gestin.
6.
Los participadores en la fase de elaboracin del POA. Elitizacin del proceso con rostro rural
Veamos lo que opinan las autoridades
Tabla
56
Muy alta Alta Baja Muy baja Ns/Nr total en % N de Casos
En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cmo calificara usted la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de elaboracin del POA
Total Tipo de autoridad Tipo de Municipio Alcaldes 24 44 22 7 3 100% 396 37 46 12 3 2 100% 59 Concejales 21 44 24 7 3 100% 337 Urbanos Rurales 13 39 34 10 4 100% 151 30 47 15 5 2 100% 245 Sta Cruz 11 50 26 11 3 La Paz 14 52 21 5 7 100% 84 Cochabamba 37 20 32 11 Tarija 35 45 10 5 5 100% 20 Departamento Oruro 19 57 19 2 2 100% 47 5 100% 40 100% 33 Potos 33 55 8 Chuquisaca 27 64 9 Beni 20 34 30 9 7 100% 44 100% 20 Pando 15 45 25 15
100% 100% 66 42
182
Grfico 48
46 37 21 12
Baja
Muy alta
44 24 7 13 3
47 39 34 30 10 15 4 5 2
Alta
2
Concejales
Muy baja
Alcaldes
Urbanos
Rurales
Ns/Nr
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
No hay duda que ante la pregunta sobre si la poblacin de su municipio tomo parte en la fase de elaboracin del POA, la respuesta es mayormente positiva. Entre aquellos que consideran que fue muy alta o al menos alta se encuentra el 68% de los entrevistados. Dos de cada tres autoridades resaltan esta orientacin de un proceso que indudablemente a ojos de los alcaldes y concejales es incuestionablemente participativa. Grfico 49
64 57
Muy alta
50
52 45
55 45
Alta
37 32
35
33 27
34 30 25 20 15 15
Baja
26 21 20 11 3 5 7 0 10 5 5 2 2 19 19
Muy baja
14 11 11 8 0 9 5 0 0 9 7
Ns/Nr
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En los departamentos tampoco se observan novedades dignas de mencin. En todos ellos la participacin entre las opciones muy alta y alta superan siempre la mitad de las opiniones (con un techo en Chuquisaca de 91% entre ambas y su versin opuesta en Beni o Cochabamba con 54 y 57% respectivamente). Sin embargo, matizando una idea en extremo positiva, conviene remarcar que siempre hay entre un 20 a 30% de autoridades que consideran que la participacin en esta fase fue entre baja y muy baja. Es un dato que, como veremos, tiende a crecer en las sucesivas fases. De todos modos, qu significado puede tener esta percepcin ciertamente positiva? En principio, resulta til recordar que efectivamente Bolivia se muestra en el plano internacional como un pas con amplia participacin social. Comparado con otros pases -Guatemala, Colombia, Mxico, Ecuador o Costa Rica- Bolivia tuvo la ms alta participacin en promedio en cuatro de cinco mbitos: participacin de asociaciones de padres de familia, grupos de mejora comunal, asociaciones profesionales y partidos polticos.231 Sin embargo, posiblemente ello no baste para dejar de considerar un determinado sesgo an claramente elitario de la planificacin participativa.232 Baste recordar que en alguna encuesta a la pregunta sobre si conoce o se ha informado si el municipio donde vive tiene PDM, el 72% contest con un NO.233 Asimismo, se pudo comprobar en otra encuesta realizada en 2006 que una abrumadora mayora de ciudadanos (84%) no particip en ninguna reunin convocada por el gobierno municipal en los ltimos doce meses frente a una minora (16%) que si lo hizo. Aunque en descargo de este matiz es imprescindible poner de relieve que en el caso rural la participacin declarada ascenda al 33% frente al 15% en el rea urbana.234 Datos que quedaron corroborados cuando se verific que cuanto ms pequea es la comunidad (rea rural), mayor es el porcentaje de personas que participan, y cuando ms grande es la ciudad, menor el porcentaje de ciudadanos activos que participan.235 Por tanto, adquiere sentido la diferencia existente en nuestra propia encuesta que refleja una mayor percepcin de participacin en el caso de las autoridades municipales rurales respecto a las urbanas que en la respuesta muy alta contestaron afirmativamente un 30 y un 14% respectivamente. Lo mismo en la respuesta alta con un 39 y un 47% de aprobacin, respectivamente. Ello conclusin preliminar- deja por sentado que la participacin popular sent las bases para un mayor involucramiento pblico de lo rural. Ponderable avance, que sea posiblemente la razn ms incisiva para considerar que la participacin en la elaboracin del POA fue o muy alta o alta. Ya diversos autores se adscriban a este talante de abierta inclusin, capaz
231 M. Seligson en Martn Mendoza, Decentralisation, Social Capital, and Social Change in The Andes: The Case of Bolivia (disertacin de Tesis de Doctorado), Universidad de Cambridge, Reino Unido, 2008, p. 128. 232 Sin embargo, el asunto no se refiere a la planificacin en s misma, sino a la LPP en su conjunto. Por ejemplo, en una encuesta realizada a bachilleres en 2005, se pudo comprobar que ni siquiera saben cuntos municipios hay en el pas. Lo que pone en evidencia que son en gran parte los expertos generalmente los que mueven los hilos del proceso; cf. Ventana Ciudadana 22 en La Razn del 15 de abril de 2005, p. 6C. 233 PADEP, Municipio Transparente. Una propuesta de accin desde el Chaco, FAM-PAPEP/Componente Qamaa, La Paz, 2002, p. 247. 234 Luis Verdesoto y Moira Zuazo, op.cit., p. 120. 235 Ibid., p. 121.
184
de enriquecer la mera democracia representativa con dosis verdaderamente remarcables de involucramiento social. Dosis, y hay que mencionar su calificativo terico, de pujante democracia participativa.236Sin embargo, este matiz de reconocimiento no debe hacernos perder de vista lo mencionado: la planificacin participativa mantuvo un talante selectivo, incapaz de integrar, las ms de las veces, no slo a la mayor parte de todos los sectores sociales del municipio sino fundamentalmente a aquellos ms vulnerables. Como recordaba un excelente estudio realizado en Villamontes, Urubicha y Gutirrez: Si bien la planificacin participativa pretende ser un proceso cognoscitivo y de maduracin de la sociedad y el Gobierno Municipal en su conjunto, que permite la participacin social activa en la definicin, diseo y ejecucin de los PDMs y POAs.en la prctica no se ha realizado como debera ser, por la falta de informacin sobre su importancia, porque la poblacin no est concientizada de su relevancia o porque sus mtodos no son convincentes para la poblacin.(Y as) los privilegiados que llegaron a integrar el proceso de planificacin participativa fueron sobre todo los dirigentes de las OTBs.237 Ese fue pues, en gran medida, el talante dominante en el proceso de planificacin, cuyo complemento elitario no fue otro que el mismo comit de vigilancia, en tanto el rol que estuvo destinada a cumplir fue igualmente delegado a los expertos en el rea: la poblacin parece dejar la tarea del control social fuera de sus actividades cotidianas situndola como una tarea especfica a cargo de personas sealadas en exclusiva para esta labor.238 Concluyo este acpite sealando que de todos modos, esta elitizacin no tiene que ser negativa en s misma. Por el contrario, ha implicado, en muchos casos, la apertura de diversas lites antes relegadas de la vida pblica. Slo advertimos, por ello, sin negar este rasgo verdaderamente positivo, que su advenimiento puede venir de la mano de la imposibilidad de ensanchar ms la participacin en tanto esas mismas lites se vuelven competitivas entre s, cuidando celosamente sus espacios.239
236 Cf. el texto ya citado de Javier Medina, Poderes localesop.cit., cap. II. Cabe remarcar que este autor fue sin lugar a dudas fue uno de los ms lcidos tericos y gestores del proceso de Participacin Popular. 237 Ana Mara Lema, De la huella al impacto. La Participacin Popular en municipios con poblacin indgena (Urubich, Gutirrez, Villa Montes), PIEB, La Paz, 2001, pp. 196-7. 238 George Gray. J.C. Campero y Vernica Querejazu, op.cit., p. 44. 239 Cf. M. Mendoza, op.cit., pp. 133-4, 218-20.
185
7.
Los participadores en la fase de ejecucin del POA. Menos optimismo y clientelismo al acecho
Veamos qu dicen las autoridades
Tabla
57
Muy alta Alta Baja Muy baja Ns/Nr total en % N de Casos
En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cmo calificara usted la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de ejecucin del POA
Total Tipo de autoridad Tipo de Municipio Alcaldes 17 39 33 5 5 100% 396 27 49 15 3 5 100% 59 Concejales 15 38 36 6 5 100% 337 Urbanos Rurales 10 34 40 9 7 100% 151 22 43 29 3 4 100% 245 Sta Cruz 8 41 39 8 5 La Paz 12 48 31 2 7 Cochabamba 32 21 36 8 2 100% 84 Tarija 20 30 35 5 10 100% 20 Departamento Oruro 13 55 28 2 2 100% 47 10 100% 40 100% 33 Potos 30 45 15 Chuquisaca 6 70 24 Beni 11 30 36 11 11 100% 44 100% 20 Pando 10 25 60 5
100% 100% 66 42
Grfico 50
49
Muy alta
38
40 36 34
43
Alta
27 22
29
Baja
15 5
15 10 9 6 7 3 4
Muy baja
3
Ns/Nr
Alcaldes Concejales Urbanos Rurales
186
Como se observa, la percepcin ciertamente positiva acerca de la participacin ciudadana en la fase de elaboracin del POA tiende a disminuir en la siguiente fase de ejecucin del POA. Del 68% que sumaban las categoras de muy alto y alto pasamos a un 56%. No deja de ser una visin excesivamente positiva del asunto aunque reconociendo que el involucramiento social es menor. Las diferencias entre la opinin de las autoridades rurales y las urbanas siguen siendo remarcables, en tanto son los primeros los que consideran siempre que la participacin fue mayor (en muy alta y alta las diferencias son de 12 y 9 puntos respectivamente). Sin embargo, ms all de la necesidad de enfatizar en el reconocimiento de lo rural como paladn de la participacin, lo cierto es que en promedio las cifras no engaan: la percepcin de incidencia social ya en el proceso de ejecucin de las obras, disminuye inobjetablemente.
Grfico 51
70
Muy alta
55 48 41 39 31 32 21 8 8 12 5 2 7 8 2 36 30 20 10 5 13 2 2 15 10 0 6 0 0 35 28 30 24 11 11 11 10 30 25 45 36
60
Alta
Baja
Muy baja
5 0
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Lo confirman los datos departamentales. Ahora se observa que las opciones dominantes parecen situarse entre alta y baja, es decir no en los extremos de muy alto o muy bajo sin un relativo medio, aunque todava con orientacin hacia el vrtice ms positivo. De se modo, todos los departamentos en esa combinacin rebasan ampliamente la mitad y se colocan en promedio en 2/3 con el pico ms alto en Chuquisaca (94%) y el ms bajo en Cochabamba (57%). Tiene ello un correlato con la realidad? Sin duda. Ya se adverta que varias de las obras programadas se quedan en el papel o a media ejecucin. 240 Asimismo, y en forma ms detallada podemos registrar lo comentado en una exhaustiva y muy til investigacin
240 Ana Mara Lema, op.cit., p. 197.
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A pesar de la participacin de las organizaciones del municipio, del comit de vigilancia, de concejales, del alcalde y los empleados municipales, a veces no se respeta lo acordado en los procesos de planificacin. Durante la ejecucin y a medida que pasa el ao, las autoridades municipales van tomando otras iniciativas y dejando lo acordado en el camino. No necesariamente se consulta a todas las bases para proceder a reformular los planes ni se les proporciona informacin oportuna. No siempre se cumple el cronograma de desembolsos de las instituciones que ofrecen recursos de contraparte para el plan municipal y eso obliga a hacer modificaciones.241 Lo que ocurri, del mismo modo, en el marco de la misma planificacin participativa en reas indgenas. Se observ en un estudio de caso en Viacha en la poblacin de los Uru Iruitos que el plan fue elaborado de la manera ms participativa. Estuvieron todos los urus, incluso sus hijos y hasta sus mascotas en la planificacin, pero despus nada de eso qued en el POA de Viacha..242 De ese modo, la misma investigacin seala que los beneficiados fueron todos excepto los indgenas: finalmente el Banco Mundial qued muy bien financiando estas iniciativas pues se mostr su faceta multicultural; la ONG que gan la licitacin para hacer el PDDI tuvo un contrato nada despreciable y encima el alcalde Viacha mostr su rostro inclusivo, pero para los directos beneficiarios qued muy poco..243 Asimismo, muchas veces, las mismas disputas entre OTBs llevaron a que los acuerdos preliminares al momento de elaborar el POA sean desvirtuadas. Se pudo evidenciar que en no pocas ocasiones la LPP sirvi para quebrar cualquier atisbo de capital social existente, fracturando la cohesin comunal/vecinal dedicada no ya a tejer relaciones horizontales entre OTBs y dentro de las mismas OTBs-, sino verticales, relacionndose slo con el Gobierno Municipal o el alcalde a efectos de obtener inmediato provecho. Fenmeno que genera un capital social de camarilla: bien hacia dentro de la comunidad, pero deficiente hacia fuera, o, en otras palabras, slido intracomunalmente pero dbil intercomunalmente. 244 Es decir, la competencia fue, muchas veces, con sus pares para lograr beneficios selectivos, antes que en ligazn con ellos para obtener beneficios colectivos.245 Son, ms bien, beneficios al mejor estilo descrito en una interesante investigacin246 sobre los valles de Cochabamba Mizque en particular-, se pone en evidencia que no existen propiamente intereses colectivos que defender, llmese intereses de clase, regin o etnia. Ms bien dentro de cada clase, regin o etnia hay subclases, subregiones y subetnias y dentro de stas hay otras ulteriores subdivisiones y as sucesivamente hasta llegar a
241 Oscar Bazoberry, L. Soliz y J.C. Rojas, op.cit., p. 46. 242 Ana Kudelka, Proceso de planificacin participativa municipal en distritos municipales indgenas. Un estudio de caso en el Distrito Municipal Iroito Urus (Tesis de Maestra en Desarrollo Local y Municipios), CESU-CEBEM, La Paz, 1999, p. 112. 243 Ibid, captulo de conclusiones. 244 Lo que se constata en el muy lcido trabajo antes mencionado de M. Mendoza, op. cit., pp. 216-8. 245 Edgar Pabn, Efectos de la LPP sobre el capital social en las comunidades campesinas e indgenas (Tesis de Maestra en Desarrollo Local y Municipios), CESU-CEBEM, La Paz, 2002. Y el texto de J. Blanes, Mallkusop.cit. 246 Marta Lagos, Autonomy and Power, The Dynamics of Culture and Class in Rural Bolivia, University of Pennsylvania, Estados Unidos, 1994
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mbitos que, en el mejor de los casos, podemos llamar de individualismo colectivo.247 Tngase en cuenta que el trabajo de Lagos, que originalmente fue una tesis de doctorado, se escribi antes de la promulgacin de la LPP, lo que demuestra que este clientelismo faccional es un rasgo muy usual en la poltica Bolivia, slo azuzado por la LPP y no propiamente creado por ella,248 demostrando que lo que muchas veces se quera combatir acaba siendo ampliado y consolidado. Un conjunto de normas, por ende, no resuelve ms que en contados casos un asunto ms estructural: la presencia de una cultura poltica ciertamente patrimonial.249 De esa manera, la planificacin participativa consigui aproximarse, de acuerdo a la versin de un amplio conocedor de la realidad indgena en el Norte de Potos,250 ms a un modelo liberal de participacin que a otros formatos ms incluyentes de la diversidad cultural. El autor contrapone este tipo de modelo a la posibilidad de instaurar modelos ya sea interculturales o comunales de participacin que no son, precisamente, los modelos dominantes bajo el paraguas de la planificacin actualmente existente. Considero que lo ms correcto sera decir modelo clientelar de participacin por sobre el concepto de liberal, aunque es lcito coincidir en que, independientemente, de la denominacin, el carcter variopinto de la sociedad boliviana no siempre fue rescatado por la LPP y su planificacin participativa. Quizs lo logr hacer mayormente en forma discursiva en la etapa de elaboracin del POA, pero no tanto en la fase de ejecucin del mismo. Sin embargo, no siempre fue as. Hay contraejemplos ciertamente importantes que conviene comentar. Precisamente USAID, a travs de su programa municipal denominado Desarrollo Democrtico y Participacin Ciudadana (DDPC), tuvo la sensatez de trabajar con los gobiernos municipales, comits de vigilancia y OTBs en un modelo participativo denominado Cumbres Participativas que tuvo el mrito de sistematizar las fases del ciclo participativo y lograr que en cada una de ellas se desarrollaran las denominadas cumbres. Lograron incrementar no slo el nmero de participantes en un promedio de entre tres a ocho puntos ms que en el resto de municipios que no contaron con el apoyo del programa mencionado, sino, sobre todo, generaron mayor satisfaccin social con el proceso en general, adems de hacer previsible el ciclo participativo. Algo de lo que carecieron otros municipios, los mismos que ante la falta de continuidad en las convocatorias pblicas, hicieron que la poblacin los directos participantesfueran perdiendo motivacin y dejaran de participar, 251 derivando ello en una notoria tecnocratizacin del proceso, con la consecuente menor satisfaccin ciudadana.252
247 X. Alb, Khitipxtansa, Quienes somos: identidad localista, etnica y clasista en los aymaras de hoy, CIPCA, 1976 248 Al respecto siempre resulta til, para el caso de las comunidades indgenas y campesinas precisamente, consular el texto clasico de X. Alb, Las paradojas aymaras. Solidaridad y faccionalismo, CIPCA, 1975; y como constatacin de la existencia aeja del clientelismo exacerbado incapaz de fomentar intereses propiamente colectivos es imprescindible el trabajo de James Malloy para quien la Revolucin del 52 se movi en medio de estas facciones que a su vez incubaban otras facciones menores hasta acabar en la presencia de intereses familiares y/o personales; J. Malloy, La Revolucin inconclusa, CERES, Cochabamba, 1989. 249 M. Mendoza, op.cit., p. 62. 250 Iigo Retolaza, ob.cit.,pp.61-4. 251 Michell Seligson (coord..), Auditora de la democracia, Bolivia: 2002, USAID-Universidad de Pittsburgh, La Paz, 2003, pp. 77-92. 252 Sobre esta tecnocratizacin, cf. Oscar Bazoberry, L. Soliz y J.C. Rojas, op.cit., p. 47. Y, sobre todo, lo ocurrido con indgenas guarans en Boyuibe y Charagua que si bien participaron en la primera fase, fueron perdiendo inters pues por una falta de seguimiento finalmente sus demandas no entraron al POA; cf. Mirna Liz Inturias yJos Manuel Ledezma, Un espacio en construccin. Hacia la gestin territorial
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Empero, fue ello suficiente? Consideramos que hay un elemento ms que analizar: el de la participacin de otros actores y no slo aquellos territoriales. Vale decir, an en la hiptesis de que el proceso no hubiese mostrado esa impronta relativamente elitaria y hubiese congregado a absolutamente todas las OTBs (o al menos hubiese incrementado la participacin como eficazmente se logr con el apoyo de USAID-DDPC), hubiese sido entonces verdaderamente participativo? Antes de entrar en esta reflexin veamos la siguiente pregunta.
8.
Los participadores en la fase de rendicin de cuentas del POA.

Veamos lo que dicen las autoridades.
Tabla
58
Muy alta Alta
En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, cmo calificara usted la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de rendicin de cuentas de la gestin realizada
Total Tipo de autoridad Tipo de Municipio Alcaldes 17 39 27 54 12 3 3 100% 59 Concejales 15 37 32 9 7 100% 337 Urbanos Rurales 9 30 39 13 9 100% 151 22 45 23 5 4 100% 245 Sta Cruz 11 44 32 8 6 CochaLa Paz bamba 10 48 31 2 10 27 25 35 11 2 100% 84 Tarija 20 35 30 5 10 100% 20 Departamento Oruro 17 49 21 9 4 100% 47 8 100% 40 100% 33 Potos 28 53 13 Chuquisaca 15 52 30 3 Beni 11 25 30 18 16 100% 44 100% 20 Pando 5 35 45 15
Baja 29 Muy baja Ns/Nr total en % N de Casos 8 6 100% 396
100% 100% 66 42
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de la tierra comunitaria de origen Parapitiguasu, PIEB-CEDURE, La Paz, 2003, p. 87. Asimismo Ivn Arias adverta que la participacin est siendo permanentemente subordinada al dinero: La participacin popular se ha reducido a los recursos, a la coparticipacin tributaria, de cunto recibe un municipio y cunto deja de percibir, cunto se puede robar, y no se hace nfasis en procesos de participacin cada vez ms cualitativos, de dilogo, de concertacin que es lo ms rico del proceso; cf. I. Arias en entrevista con Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Vocesop. cit., p. 25.
Grfico 52
54 37
Alta
Muy alta
27 12 3
Alcaldes
32
39 30 22 9 7 9 13 9
45 23 5 4
15 3
Concejales
Baja
Muy baja
Urbanos
Rurales
Ns/Nr
Tipo de Autoridad
Tipo de Municipio
Finalmente, la fase de rendicin de cuentas genera similar percepcin a la respuesta previa: un 56% considera entre muy alta y alta la participacin de la poblacin. Nuevamente, se constata, pues, los efectos descritos anteriormente: se percibe que la participacin es relativamente considerable, la misma, sin embargo, es menor que en la primera fase de elaboracin del POA y la incidencia en el rea rural es siempre mayor que en su par urbano. Grfico 53
53 48 49 52 45
Muy alta
44 35 35 30 25 20 17 11 8 10 6 2 2 10 11 5 10 13 9 4 0 8 3 0 21 18 15 11 5 16 28 30 25 30 35
Alta
32
31 27
Baja
15
Muy baja
ab am ba
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Co
Ch uq ui
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La
Sa
ch
Pa
nd o
Pa
Ns/Nr
ru z
ija
ca
ni
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Se percibe lo mismo en los departamentos sin grandes variaciones. Las opciones del medio alta y baja siguen siendo dominantes al igual que en el anlisis de la fase de ejecucin. No hay, por lo tanto, ms elementos que aadir en cuanto a las percepciones. Sin embargo, si es necesario comprobar si este talante excesivamente optimista se condice con la realidad. Para ello conviene partir asumiendo que cualquier rendicin de cuentas tiene un propsito no slo formal no es una fase cualquiera- sino de revisin de lo que se hizo bien o de lo que se hizo mal a efectos, claro est, de corregirlo. En mi propia experiencia, pude observar en cumbres de cierre y consecuente rendicin la infinidad de conclusiones y recomendaciones salientes: se debe ejecutar ms y mejor los recursos, se debe integrar ms a la poblacin dispersa, el alcalde y los concejales deberan acercarse ms a la poblacin y adems hacerlo ms frecuentemente y un largo etctera. No podemos abordar aqu cada uno de estos aspectos aunque si es de rescatar un par de ellos.253 En primer lugar, el referido a la necesidad de coordinar mejor con otros planes, lo que significa articular la planificacin municipal con la departamental y nacional, vale decir, de acuerdo al SISPLAN, hacerlo con el Plan Departamental de Desarrollo (PDD) y el Plan General de Desarrollo Nacional (PGDES). Se ha podido comprobar, ms all de la retrica bien intencionada, que este sincero deseo no ha tenido lugar: En la totalidad de municipios visitados no se ha encontrado que los planes municipales ya sean operativos o estratgicos, tengan una relacin visible con el PGDES, los planes departamentales y/o sectoriales. Las prefecturas, responsables de esta tarea, no logran la articulacin del PGDES ni procesar los PDMs para el PDD. Pese a la orientacin del actual modelo de descentralizacin, las prefecturas y los gobiernos municipales no han establecido mecanismos adecuados de coordinacin interinstitucional, situacin que ocasiona que ambos niveles, principalmente el municipal, no se identifiquen con las polticas de desarrollo nacional.254 Asimismo, se busc al menos ampliar el radio municipal al mbito mancomunado y desde ah generar una planificacin adems de estratgica igualmente participativa y, sobre todo, vinculada a la gestin municipal. Tampoco se lo logr, a pesar de que se elaboraron, hasta 2004, 13 planes mancomunados sobre 73 mancomunidades existentes, es decir, casi un 20% de mancomunidades, poseyendo su propio plan.255 Las mancomunidades, por tanto, no obstante su explosiva aparicin como potenciales agregadoras de los intereses municipales, consiguieron, ante todo, constituirse como tales, conformar sus gerencias e intentar canalizar recursos municipales, aunque siempre con el acicate de permanecer como un espacio creado ms por voluntad de algunos cooperantes que por propio inters municipal.256 Lo que
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253 Para una revisin completa del tema, cf. Mario Galindo, Diez aos de planificacin participativa en el proceso de la participacin popular, en Diego Ayo (coord..), Municipalizacinop.cit., pp. 86ss 254 Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular, ob.cit., p. 127. 255 Mario Galindo, Diez aos deart.cit, p. 121. 256 Al respecto Edgar Pabn, La experiencia de las mancomunidades en Bolivia, serie Cuadernos de Investigacin, N 8, La Paz, Ministerio de Desarrollo Sostenible, Viceministerio de Planificacin Participativa y Participacin Popular, 2000.
no signific que en algunos casos, notoriamente, la Mancomunidad de la Gran Chiquitania, no se alcanzara a desarrollar una planificacin ambiciosa y, relativamente, exitosa. 257 Pero, esta excepcin, ciertamente, no deja lugar a dudas: los planes adquirieron un sesgo feudal, enquistados en s mismos y renuentes a buscar una autntica ligazn con sus pares de otros niveles. Lo propio sucedi con los denominados Planes De Desarrollo Distrital Indgena que alcanzaron poca o ninguna articulacin con los POAs. 258 Asimismo, aunque se elaboraron 23 planes de ordenamiento territorial municipal es decir, menos de la dcima porcin de municipios cuenta con un plan de este tipo-, su aplicacin fue restringida no llegando a amoldar, siquiera, sus propias jurisdicciones territoriales.259 En segundo lugar, esta ausencia de lazos permite abordar el tema sugerido anteriormente. Vemoslo en otro acpite.
9.
La participacin en cantidad y la participacin en calidad. De lo puntual a lo estratgico.

An de propiciarse una participacin masiva, bastara ese rasgo para hablar de una buena participacin y, por ende, de un exitoso proceso de planificacin participativa? No, definitivamente no, pues el xito no podra medirse slo desde una ptica numrica. No es un hecho cuantitativo, el que tenemos enfrente, sino, sobre todo, es un hecho cualitativo. Quin participa? En esta pregunta reside el meollo del asunto. Y la respuesta resulta ciertamente desalentadora: las OTBs. Son estas organizaciones las que encabezan el proceso de la planificacin participativa. No es, per se, una presencia negativa. Todo lo contrario, su solo reconocimiento ha significado una inmensa apertura democrtica a amplias franjas de la poblacin que sienten que sus derechos empiezan a ser escuchados. Aspecto que permite esbozar cierto marco terico crucial para comprender este punto. Y es el referido, justamente, al concepto de ciudadana. Nuestra historia presenta diversas formas de ejercer ciudadana.260 Una primera es la ciudadana universal o del Estado Benefactor, seguramente la ms apreciada por su capacidad de establecer una relacin fluida del Estado con la poblacin a travs de una eficaz dotacin estatal de servicios pblicos acompaada por una similar aptitud social al momento de retribuir con impuestos. Una segunda forma hace referencia a una ciudadana mercantil que se caracteriza
257 Carlos Hugo Molina, Las mancomunidades municipales como poltica de Estado: la experiencia innovadora de la Gran Chiquitania, en Descentralizacin y Participacin, N 4, La Paz, Fundacin Friedrich Ebert-ILDIS, La Paz, 2000. 258 Jorge Arias, Planificacin participativa en distritos municipales indgenas, en Diego Ayo (coord..), Municipalizacinop.cit (Tomo II), pp. 427-67. 259 Nelsn Mendoza, El ordenamiento territorial: poltica para profundizar la descentralizacin departamental y municipal, en Diego Ayo (coord..), Municipalizacinop.cit (Tomo I)., p. 376 260 En lo que sigue exponemos una interpretacin un tanto libre del ensayo de Philip Oxhorn sobre construccin ciudadana; P. Oxhorn, Sustaining Civil Society: Economic Change, Democracy and the Social Construction of Citizenship in Latin America (University Park: The Pennsylvania State University Press, forthcoming).
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por constituir ciudadanos en funcin a su capacidad de pago, o su poder de compra: el que ms tiene, ms servicios se adjudica. Una tercera es la ciudadana patrimonial que genera ciudadanos en mrito a la potencialidad prebendal, es decir, se es ms ciudadano mientras ms favores se extraigan del Estado. Finalmente persiste una ciudadana no-ciudadana que es aquella que afirma que as noms es la vida y por lo tanto hay poco que hacer.
Cul ciudadana ha predominado en Bolivia? Intentando ser lo ms didctico posible, a riesgo de simplificar en exceso el anlisis, cabe comentar que en los estratos altos y privilegiados prim seguramente la primera y segunda forma de ciudadana; en los estratos medios, ms arrimados a las ddivas de los de arriba, la tercera forma y en los ms bajos, situados en reas urbanas perifricas y fundamentalmente en aquellas rurales, la ltima forma de hacer ciudadana de talante notoriamente fatalista. Sin embargo, considero que la LPP, a travs de los canales de planificacin participativa, promovi un salto cualitativo: permiti el trnsito de la cuarta forma de ciudadana a la tercera, vale decir, la presencia de OTBs en todo el pas sent las bases de una ampliacin desmedida de la ciudadana patrimonial. Seguramente, no hay junta vecinal, comunidad campesina o pueblo indgena, o son verdaderamente escasos, que ahora no pida. Piden. Exigen. Es decir, ha ocurrido algo que no puede considerarse, necesariamente, como el camino ptimo en la formacin ciudadana: se ha creado ciudadanos polticos antes que ciudadanos cvicos y/o sociales, entendiendo por estos ltimos a aquellos ciudadanos que se encuentran amparados en un autntico Estado de Derecho (ciudadana cvica) y respaldados por el respeto a sus derechos bsicos techo, comida, educacin, salud- (ciudadana social). En el estudio sobre la formacin de la clase trabajadora en Inglaterra, TH. Marschall observ que la creacin de un tejido social slido dotado de clusulas de respeto a la integridad fsica y a la propiedad privada constitua verdadera garanta para apuntalar una autntica ciudadana poltica sin la existencia de un Estado que termine por absorber la fuerza social. Precisamente, el camino inverso, posiblemente ms prximo a la realidad boliviana, consiste en partir de la dotacin de derechos polticos antes que construir propiamente una sociedad. Este proceso establece una plataforma que tiende a una inflacin de demandas sin un correlato inmediato del potencial para satisfacer las mismas; y contempla, por consiguiente, la necesidad de pedir al Estado lo que no puede proporcionar. No es pues una participacin con orientacin econmica a decir de Ivn Finot, entendiendo por sta la posibilidad y necesidad de combinar participacin con desarrollo econmico y, slo as, apuntar a una autntica satisfaccin ciudadana. La tesis de este postulado refiere no slo a participar en sobre qu proveerse y/o cunto proveerse, sino, sobre todo, con qu porcentaje de los ingresos ciudadanos se contribuir a esta provisin. En suma, la participacin slo adquiere sentido en la medida que se pide al Estado slo en tanto se aporta desde abajo.261
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261 Cf. El excelente ensayo de Ivn Finot, Descentralizacin, transferencias territoriales y desarrollo local, en Revista de la CEPAL, No. 86, 2005, p. 44. En realidad, esta tesis planteada por Finot es la esencia misma para combatir el rentismo mencionado. Es pues vital su incorporacin en cualquier diseo fiscal. Tambin puede verse Ivn Finot, en entrevista con Diego Ayo (coord.), p.169.
De ese modo, el embrin de ciudadana (electoral) en Bolivia es profundamente pasivo. Se es ciudadano en la medida que el Estado ha establecido esa posibilidad.262 Para ello no hay que hacer mucho. O quizs s: pedir. Y sin duda la planificacin participativa ha contribuido con ello en lo que puede ser calificado como proyectismo263, es decir, la compulsiva tendencia a reclamar la obra comunal el llamado, en forma irnica, shopping list264 o placismo por su orientacin a hacer plazas en forma excesiva265- a costa de propuestas estratgicas de distinto tipo: econmicas, medioambientales e incluso culturales. Vale decir, volviendo al hilo de la argumentacin, la presencia de las OTBs no es per se negativa, pero es evidente que contiene contornos ciertamente deplorables. El principal, sin dudas, es este encapsulamiento de la planificacin a un actor especfico que no es otro que el actor territorial mencionado. Dnde quedan los actores econmicos, cuyas demandas, de todos modos, fueron incorporadas desde un principio en los PDMs? Vale decir, el marcado nfasis proyectista mencionado no necesariamente calz con la orientacin ms bien econmica que mostraron los primeros PDMs.266 Alejados de consideraciones de tipo ms estratgico que incorpore simultneamente a otros actores decisivos en la marcha del proceso. Para certificar lo aseverado conviene citar un prrafo de una investigacin realizada en Beni: Los diagnsticos de los municipios seleccionados se realizan como se establece en el SISPLAN, basndose en las percepciones o subjetividades que tienen los comunarios, indgenas y vecinos sobre los problemas.En sujecin a esa norma, se realizan sin tomar en cuenta los aspectos biofsicos caractersticas ecolgicas y econmicas del territorio perteneciente a la zona o jurisdiccin municipal- como un criterio fundamental para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, derivando, por lgica, en una planificacin ineficaz.267 Resulta interesante seguir esta argumentacin: El auto diagnstico, como principio de la planificacin participativa, est dirigido a las opiniones de la sociedad civil, sin que exista un anlisis compartido previo, con el suficiente grado de rigor y exigencia para planificar el desarrollo local. (Por lo tanto) el autodiagnstico debe ser un factor muy importante en el proceso pero no su fundamento.268 Hago nfasis con las cursivas, precisamente, en la idea de que la participacin es un factor central, pero no el fundamento sobre el que debe llevarse adelante la planificacin. Algo que ya
262 Ver el sugerente ensayo de Martha Irurozqui, El retorno del ciudadano en Bolivia a travs de la experiencia municipal decimonnica, en Esther del Campo (ed.), Democratizacin y descentralizacin en Bolivia, Catarata, Madrid, 2007, cap.2. 263 David Booth et al, op.cit. 264 Mario Galindo, Diez aos deart.cit. 265 Martn Mendoza, ob.cit. 266 David Tuchschneider, Una visin desde la planificacin participativa municipal, en G. Rojas (ed.), ob.cit, pp. 104-25. 267 Oscar Saavedra Arteaga y Ximena vila Rodrguez, Planificacin participativa y zonificacin en los municipios del Beni, PIEB, La Paz, 2002, p. 135. 268 Ibid., p. 137.
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fue verificado en investigaciones previas y que deja la sensacin de que los planes de desarrollo municipal carecen, de cierto modo, de todo sentido, al no poder obtenerse una radiografa de la sociedad mvil all existente flujos migratorios, orientacin laboral de los ciudadanos en edad laboral, sociologa de la poblacin, etc- y, por sobre todo, una vinculacin de estas caractersticas con los rasgos fsicos del territorio. Por decirlo con un ejemplo, an en el caso de que el municipio llegase a priorizar el desarrollo econmico local tan anhelado, fomentando la produccin de papa, esta promocin del desarrollo podra ser sencillamente incompatible con la vocacin forestal detectada en el Plan de Uso de Suelo.269 Asimismo, esa forma de planificar menos estratgica y ms de mentalidad de cemento como afirmaba Ivn Arias,270 es absolutamente funcional a la presencia hegemnica de las empresas transnacionales en territorio nacional. Al igual que las autoridades municipales, estas empresas se preocupan por su pervivencia y no as por un desarrollo integral, lo que queda demostrado en su vocacin de ayuda: Generalmente la relacin entre empresas petroleras y pueblos indgenas se caracteriza por un intercambio desigual, lo que se denomina un trueque de espejitos por petrleola incursin de las empresas se caracteriza por ser sbita y no da opcin a las capitanas para elaborar propuestas de compensacin que busquen una visin de desarrollo. Algunas empresas petroleras condicionan las demandas: no les interesa financiar aspectos productivos o planes estructurados para toda la capitana, slo se remiten a las comunidades directamente afectadas (De ese modo) existen empresas petroleras que asumen el papel de los gobiernos municipales..271 Vale decir, se genera un circuito prebendal del que tampoco quedan exentas las prefecturas o el mismo gobierno central. Muchos de los procesos de desconcentracin hacia reas subdepartamentales y/o municipios que fueron llevados a cabo por las prefecturas en sus respectivos territorios tenan, y tienen an, ese talante que no es sino el de otorgar recursos fiscales sin el control debido o sin ningn control, en algunos casos, como en Cochabamba, con evidentes fines polticos (ser el ojo del prefecto en los municipios) 272 y, con ello, con una motivacin de creacin de lealtades electorales locales y, por eso mismo, con escasa o ninguna relacin con los planes municipales elaborados. Ya se pudo comprobar que los consejeros departamentales, puente entre lo departamental y municipal, han logrado conseguir la aprobacin de proyectos a ser implementados en sus municipios no en base a un conocimiento exhaustivo del PDM o en funcin a una priorizacin ordenada de las necesidades
269 Al respecto la investigacin de Daniel Dory y Nelson Manzano, que tempranamente all por 1999, advertan sobre el tema, Lgicas territoriales y polticas pblicas. Las condiciones de gobernabilidad democrtica en Cochabamba, PIEB, La Paz, 2000. Y, desde la ptica del tcnico ms versado en el tema habiendo ocupado la direccin encargada del rea comentada, se debe ver el ensayo antes citado de Nelson Mendoza, 270 Ivn Arias, Municipios ms all del cemento, en Cuarto Intermedio No. 53, La Paz, noviembre de 1999. 271 Mirna Liz Inturias y J.M. Ledezma, op. cit., p. 99 272 Cf. al respecto Franz Barrios (coord..) Franz Barrios Suvelza (ed.), Procesos de Desconcentracinop.cit.
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departamentales (o municipales dentro del departamento), sino de acuerdo a sus propias destrezas personales. El consejero ms ducho, el ms versado en lides de lobby y negociacin, logra meter el proyecto, que l mismo ha priorizado.273 Y, por supuesto, el gobierno central no queda exento de estas redes de beneficio selectivo. Precisamente, el denominado programa Evo Cumple conocido como el programa de los cheques venezolanos tiene similar tnica de coqueteo electoral (permanente). No responde ms que discursivamente a lo estipulado en la planificacin participativa: No pues si le hemos metido lo primero que se nos ha ocurrido. Lo ms caro que tenamos, pero despus ya negociando nos han hecho sacar ms de la mitad de los que pedamos, pero no importa, cualquier dinero ayuda.274 Por este motivo, se ha considerado, incluso desde una ptica crtica de la misma izquierda, que la planificacin, finalmente, es una medida distraccionista. Conduce, por decirlo as, a debilitar al ciudadano desmovilizndolo con lo inmediato, puntual y hasta anodino, desviando su inters de asuntos importantes y estratgicos como la recuperacin y distribucin de la tierra. Tema, este ltimo, que queda marginado de la LPP, de acuerdo a esta versin, dejndola reducida a aspectos ornamentales.275 Al menos, as parece ser lo que descuella con ms fuerza en el mbito urbano: La LPP ha tenido una orientacin municipalista y participacionista de base, donde lo urbano no ha sido considerado adecuadamente durante mucho tiempo. El desarrollo de los instrumentos y guas de planificacin participativa urbana adolece de graves problemas al considerar a la ciudad como un agregado de OTB, sin tomar en cuenta la especificidad de los problemas urbanos, sus actores, las soluciones y gestin de los mismos en sus diferentes niveles: la junta de vecinos, el distrito, la ciudad y el rea metropolitana.276 Por lo expuesto, se recomienda la incorporacin de otros actores, con diversidad de intereses, que se entronquen a la jurisdiccin municipal ms como un complemento, que como escenario exclusivo de gestin. A la hora de definir las necesidades y potencialidades compartidas por municipios colindantes con la ciudad se recomienda identificar las reas de inters para acciones concretas que deberan encararse de forma mancomunada en el
273 Diego Ayo, Elementos para el debate autonmico. Los consejeros departamentales: el rostro oculto de la descentralizacin en Bolivia, Gente Comn, La Paz, 2008, cap.3. 274 Entrevista con alcalde de Buena Vista de octubre 2008. 275 Pablo Regalsky, Territorio e interculturalidad: la participacin campesina indgena y la reconfiguracin del espacio andino rural, en L. E. Lpez y P. Regalsky (ed.), ob.cit., pp. 105-42. 276 Jos Blanes, Las zonas metropolitanas en Bolivia, en D. Ayo (coord..), Municipalizacinop.cit (Tomo I), p. 342.
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rea metropolitana como ser: Manejo integral de cuencas, trfico y transporte, aprovechamiento de zonas tursticas, desechos slidos, contaminacin ambiental, tenencia y mercado de la tierra, etc..277 Por ende, la no incorporacin de otros actores en el marco de la planificacin participativa slo puede ser vista como una abdicacin a esta lgica clientelar cada vez ms extendida tngase en cuenta que el pas est a puertas de contar con una diversidad de autonomas, todas ellas susceptibles de beneficiarse con recursos pblicos sin ms mrito que su sola existencia- que lleva a pensar palabras del alcalde Juan del Granado- incluso que as como est, la Participacin Popular est agotada.debe incorporar a otros actores o se muere.278 Las palabras de este alcalde, seguramente uno de los ms prestigiosos en la historia municipal, son, en ese sentido, un clamor por una modificacin substancial a un modelo institucional que no peca tanto de mala gestin en s misma como de un diseo incapaz de adecuarse a las complejidades de las diversas estructuras de poder vigentes. No basta pues echar la culpa a alguna gestin en particular,279 aunque se admita su incompetencia, sino que se requieren clusulas legales que estimulen una participacin no necesariamente variada, pero si compatible con el tejido social y econmico existente a lo largo y ancho de los municipios. No bastan estmulos espordicos, no obstante su validez, para tener una planificacin participativa eficiente como se ha pretendido lograr desde la cooperacin, bajo el amparo de la FAM, que premiaron en algn momento con recursos tecnolgicos a los gobiernos municipales que hayan elaborado correctamente sus planes, entendiendo por ello una serie de requisitos que quedan anclados en el formato criticado: Recibirn premio aquellos municipios que cumplan las directrices especficas para gobiernos ediles; la aprobacin del POA y Presupuesto por el Concejo; el pronunciamiento del Comit de Vigilancia; el cumplimiento en la distribucin del gasto de funcionamiento y de inversin; la relacin y coherencia entre el POA y el Presupuesto; y el cumplimiento de las normas bsicas para ambos.280 Interesante, pero no slo incapaz de trascender la plataforma estructural criticada, sino, todo lo contrario, tendiente a agudizar sus caractersticas al mximo formal/legal posible. Significa que no hubo ms que una anecdtica experiencia de incentivo a la planificacin? Pues no. S se tuvo un momento de avance substancial en la planificacin con la promulgacin de la Ley del Dilogo. Es crucial hacer esta mencin en tanto en esta norma se contempl la introduccin de un mecanismo que pretendi rebasar la lgica exclusiva de planificacin, por demanda la planificacin participativa- para introducir un elemento de oferta estratgica: la Poltica
277 Ibid., p. 343. 278 Juan del Granado en Ventana Ciudadana 43 en La Razn del 21 de marzo de 2006, p. 5C. 279 Es la tesis de Ivn Arias para quien todo hubiese seguido un curso positivo si Banzer no frenaba la LPP y a la planificacin participativa. Coincidimos en la opinin acerca de la poca inteligencia mostrada por esta coalicin de 1997 a 2001, pero no podemos quedarnos slo en la posiblemente insuficiente validez en su explicacin. El asunto es ciertamente ms complejo; cf. I. Arias en entrevista con Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Voces.op.cit., pp. 18-9. 280 Ventana 23 de La Razn del viernes 29 de abril de 2005, p. 7C.
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Nacional de Compensacin que en criterio de alguno de sus diseadores es una de las pocas e importantes reformas de ajuste al proceso de descentralizacin despus de 1994. 281 Y, es verdad pues plante, como veremos con ms detalle en el captulo sobre las percepciones en torno a los recursos fiscales, trascender la mera exaltacin por lo que viene desde abajo, no para sustituirlo por lo de arriba error conocido como tecnocratismo-, sino para ligarlo a su enfoque, logrando un armnico matrimonio de lo que siente la poblacin con lo que define el gobierno. Este enlace implicara un cofinanciamiento de programas y proyectos municipales en los sectores priorizados en el Dilogo Nacional 2000, considerados relevantes para la reduccin de la pobreza, es decir, salud, educacin, saneamiento bsico, desarrollo rural, caminos vecinales, energa rural y recursos naturales y medio ambiente. El esquema, adems, contemplaba usar un fondo, el denominado Fondo Productivo y Social (el FPS), como el brazo operativo encargado de hacer de puente entre lo municipal y lo sectorial, calificando las propuestas municipales de acuerdo a los criterios establecidos por los sectores. Adems, esta unin no se limitaba a los sectores estratgicos y a la sociedad civil participante, sino a la misma cooperacin que estaba obligada a alinear su apoyo financiero a estos mbitos. Desafortunadamente, como se ver en el siguiente captulo, del 2002 en adelante, es decir, desde la segunda gestin de Gonzalo Snchez de Lozada, se tendi a quebrar esta lgica de trabajo tripartito re-utilizando a los fondos en forma menos tcnica y ms partidaria y haciendo poco por impedir el retorno al unilateralismo de los cooperantes, ms abocados a lo suyo que a actividades cofinanciables en conjunto.282 En suma, la deseada orientacin estratgica de la planificacin devino en lo que es verdaderamente la planificacin participativa: ms participacin que planificacin. Significa todo ello que los alcaldes y concejales municipales posiblemente hayan exagerado su optimismo? Posiblemente s, aunque quizs no en vano. Ms all de las crticas vertidas, es evidente, como afirman algunos reconocidos estudiosos de la descentralizacin en Bolivia, que si se observa el ciclo de planificacin participativa, se tiene claro que este instrumento ha provocado la mayor movilizacin de personas y comunidades en la historia de Bolivia283 o, en otras palabras la implementacin de la LPP ha implicado una movilizacin social y poltica masiva de la poblacin sin precedentes y a muy pocos aos de restauracin de la democracia.284
281 Jos Antonio Tern, Lecciones aprendidas a la luz de la evidencia. Relaciones fiscales intergubernamentales, en D. Ayo (coord..), Municipalizacinop.cit (Tomo I), p. 194 282 Jos Antonio Tern, art.cit., pp.198-9. 283 Mario Galindo, Diez aos., art.cit, p. 123. 284 Jos Blanes, La descentralizacin en Bolivia, en Fernando Carrin (ed.), Procesos de descentralizacin en la Comunidad Andina, OEA-FLACSO-Parlamento Andino, Quito, 2003, p. 206.
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10. La participacin democratiza: hacia una irrefrenable nacionalizacin de las polticas pblicas
A este contexto incuestionablemente ponderable se debe agregar el elemento de irradiacin, generado en el mbito pblico en general, es decir, no slo en el municipal y s en el departamental y/o nacional. Vale decir, hay un efecto de municipalizacin del sistema poltico en su conjunto o de nacionalizacin de lo municipal, donde lo local invade espacios pblicos supramunicipales.285 Ello podra hacernos pensar que es muy difcil hoy en da promover cualquier reforma pblica de no mediar (un relativo) consenso de la poblacin. En realidad, la mirada a la participacin popular, con sus instrumentos participativos y de control, quizs deba ser vista, y en cierto modo, as lo perciben seguramente las autoridades municipales, como un paquete continuo de avances y retrocesos no restringidos a un momento especfico: el simple y nico momento de la LPP. De ese modo, se puede llegar a concebir que las mismas reformas participativas incluidas en la CPE de 2004 Referndum, Iniciativa Legislativa y Asamblea Constituyente adems de Desmonopolizacin del sistema partidario- son eslabones de una misma cadena. Vale decir, estas reformas progresistas tienen su embrin en este proceso participativo previo.286 Una cadena, adems, que si se observa su peldao menos inmediato la misma LPP- se corre el riesgo de dejar de lado otros peldaos anteriores que implican un nexo con otros momentos cruciales de nuestra historia. Concretamente con los Acuerdos de 1992 que establecieron la posibilidad de pactar el avance en la descentralizacin.287 Lo que hace de esta reforma, as como sus antecedentes y sus posteriores efectos, una poltica de Estado. No slo una poltica gubernamental, sino, claramente, estatal. Y, la participacin, en ese sentido, ha adquirido tal solidez, que posiblemente tiende a convertirse, as como las clsicas polticas macroeconmicas referidas a la estabilidad, en un referente inobjetable al emprender cualquier cambio. De ese modo, se comprende la puesta en marcha de los denominados Dilogos Nacionales como elementos casi naturales de una ampliacin de lo municipal o, como lo mencionamos anteriormente, de nacionalizacin municipal.288 Recordemos289 que el Dilogo Nacional 2000 tuvo la pretensin de redefinir conjuntamente con los Gobiernos Municipales las reglas de asignacin de los recursos liberados por concepto de condonacin (los recursos HIPC) en funcin a criterios de pobreza. Cont con una participacin de 2000 representantes fundamentalmente municipales (80% del total eran ciudadanos provenientes de los municipios). Consisti en un proceso estructurado en tres niveles municipal, departamental y nacional- con una duracin de ms de dos aos entre progresos y estancamientos que, finalmente, logr no slo incrementos en los ingresos municipales, sino, sobre todo, la confirmacin del rol y
285 Este es un efecto muy bien analizado, desde una ptica ms bien negativa, en el caso del voto de censura municipal. Se vio que la poblacin asentada en los municipios que sufrieron mayor cantidad de remociones de alcaldes y, por ende, ms inestabilidad, se sintieron menos confiados en el Poder Judicial, la Polica Nacional, etc, denotando que los efectos locales tienen notable incidencia en el todo; cf. Michell Seligson (coord..), ob.cit., cap. 4. 286 Marcos Apaza Vargas, Por fin llego la democracia participativa, en Ventana Ciudadana 9 en La Razn del 20 de agosto 2004, p. C2. 287 Ivn Arias, entrevista con Diego Ayo (entrevistador y coordinador), Vocesop. cit., p. 15. 288 Xavier Alb en entrevista con Diego Ayo (coord.), Vocesop.cit., p. 47. 289 Laurent Thevoz, Cul consolidacin para la descentralizacin a nivel local en Bolivia?, en Marc Hufty, Claude Auroi y Manuel de la Fuente (comp), ob.cit., pp. 110-3
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responsabilidad de los municipios como instituciones centrales en la agenda nacional y, en este caso, en la poltica nacional de lucha contra la pobreza. El resultado se plasm en la Ley del Dilogo. Asimismo, tres aos despus y de acuerdo a lo estipulado por la Ley del Dilogo, se impuls un nuevo evento de similar naturaleza, aunque en esta ocasin con el tino de convocar a actores econmicos del pas en lo que fue precisamente el Dilogo Nacional Productivo.290 Su objetivo fue formular estrategias productivas con visin integral que faciliten la reactivacin econmica desde el mbito municipal. Con esta premisa, el proceso se desarroll en los mbitos local, municipal, departamental y nacional para identificar, deliberar y llegar a acuerdos sobre la realidad productiva de las diferentes regiones y del pas en su conjunto. El trabajo se implement en cuatro fases. La primera fue el Predilogo, iniciada con la convocatoria abierta del Directorio del Dilogo, y se realiz en febrero de 2004. Esta etapa arranc con 53 organizaciones de la sociedad civil que formularon estrategias productivas sectoriales, movilizando a cerca de 42.000 participantes de todo el pas. Adems se efectuaron los pre-dilogos sectoriales de la Federacin de Asociaciones Municipales (FAM), de los ministerios de Educacin y Salud, y de los viceministerios de Justicia y Gnero, con ms de 4.000 deliberantes. La segunda fase, de las Mesas Municipales, fue el ms amplio proceso de participacin. Se realiz en los 314 municipios, constituyndose en un gran esfuerzo de planificacin de estrategias productivas municipales, que convoc a ms de 18.300 personas bajo la gua de unos 130 equipos de trabajo durante tres meses. Las Mesas Departamentales se realizaron en noviembre y diciembre, promoviendo a ms de 2.200 participantes en torno a la formulacin de estrategias productivas para los nueve departamentos. Finalmente, la Mesa Nacional se implement con xito el 21 y 22 de diciembre de 2004 con la presencia de ms de 450 personas que formularon la Estrategia Productiva Nacional, sancionada con la firma del Compromiso Nacional.
11. La participacin en las calles. Se margina lo municipal?

No hay pues duda de que la participacin adquiri ribetes impresionantes de nacionalizacin. Sin embargo, se tiende an a minusvalorar esta generalizacin exhibida poniendo de relieve que los participadores formales, as sea en magnos eventos tenan poco que mostrar frente a los participadores de la calle, los denominados movimientos sociales. Es evidente que es muy poco lo que se sabe an acerca de la relacin que existe entre estos mecanismos de participacin formal y aquellos informales. Algunas pistas si existen. Xavier Alb recordaba haber visto a alcaldes rurales marchar en la Guerra del Agua, mientras que tambin se observ que las manifestaciones del altiplano de septiembre de 2000 gozaron del apoyo incluso financiero de los gobiernos municipales locales.291 Vale decir, no hay necesariamente contradiccin. Son escenarios diferentes en funcin a las polticas igualmente diferentes. De lo contrario, no se
290 En lo que sigue me baso en Ventana Ciudadana 16, Con el Dilogo la iniciativa privada tendr apoyo estatal, en La Razn del 21 de enero de 2005. 291 X. Albo en Diego Ayo (coord.), Vocesob.cit., p. 52; y Diego Ayo, Indios violentos. Discursos, percepciones y miedos de las movilizaciones de abril y septiembre de 2000, Viceministerio de Participacin Popular, La Paz, 2001.
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podra comprender la victoria de Jos Luis Paredes en las urnas en la eleccin municipal de diciembre 2004 antecedida por amplias manifestaciones populares para derrocar al presidente Snchez de Lozada en octubre de 2003. Al parecer hay un relativo discernimiento de lo que son las polticas municipales y las nacionales. Por ello ms que intentar contraponer ambas formas de manifestacin social, insinuando la supremaca de una sobre otra, se las debe comprender en su justo contexto. Lo que no implica pasar por alto errores cometidos como el no haber invitado al Dilogo Nacional 2000 a las organizaciones sindicales de mayor envergadura: la CSUTCB, CIDOB o CONAMAQ.292
12. La participacin indgena: restringida por un formato impuesto?

As como tampoco supone obviar algunos aspectos ciertamente cuestionables del diseo actual. Se trata de un diseo que rescata la heterogeneidad sociocultural y permite que los indgenas se manifiesten como indgenas? La respuesta definitivamente no es una sola. Ya vimos que en algunos casos, iniciativas en curso como la elaboracin de un Plan Machaca orientado a unir a las poblaciones Machaca, terminaron en el olvido subsumidas a la lgica, en este caso, desestructurante de lo municipal.293 Tambin contemplamos que lo municipal no necesariamente tiene complementariedad con el tejido social previamente existente, que en muchos casos rebasa fcilmente los lmites poltico administrativos vigentes. Vale decir, lo social va por un lado y lo municipal por otro, impidiendo que la participacin social verdaderamente influya en la construccin de capacidades agregadas o sociedades reales.294 Asimismo, la presencia indgena no fue similar en todo el pas. En ciertos departamentos, como por ejemplo el Beni, las lites dominantes carayanas an detentan el poder y quizs lo hagan con ms fuerza que nunca, Ah los indgenas tienen cabida slo en forma marginal.295 Por supuesto que los ejemplos inversos son tambin moneda corriente. El exitoso modelo de Pucarani posibilitando la participacin masiva de las comunidades en el diseo del POA,296 el mismo modelo de Huayllamarka, Choquecota o Cruz de Machacamarca que facilita la realizacin de Asambleas Comunales o Cabildos Abiertos como sustitutos funcionales o complementos vitales a/de la planificacin participativa o la prometedora masificacin de la participacin indgena en Charagua (a diferencia de Moxos) 297, por citar algunos ejemplos, ponen en evidencia que la dinmica no es esttica ni ofrece versiones deterministas como al comentada acerca de la etnofagia estatal de Flix Patzi- ni ideolgicas: Visualizar lo indgena en el espacio municipal es visualizar la negacin de los indgenas como sujeto colectivo y como ciudadanosel municipio reproduce los mecanismos de exclusin del sistema colonial y profundiza las diferencias con el otro (caray).298
Ya veamos la crtica de Gabriela Toranzo al respecto. X. Alb, en Diego Ayo (coord.), Vocesob.cit., p. 41. Interesante comprobacin del texto de Wilder Molina y Wigberto Soleto, Sociedad local y municipios en el Beni, PIEB, La Paz, 2002. Comunicacin personal con Wilder Molina en julio de 2009. Ivn Butrn, Participacin social en la toma de decisiones. El proceso del POA en el municipio de Pucarani (Tesis de Licenciatura en Ciencias Polticas, Universidad Nuestra Seora de La Paz), La Paz, 2001., pp. 80-131. 297 Oscar Bazobery, op.cit. 298 Peligrosa y no comprobada generalizacin; cf. Pilar Lizrraga y Carlos Vacaflores, Cambio y poder en Tarija. La emergencia de la lucha campesina, Plural, La Paz, 2007, p. 76. 292 293 294 295 296
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13. Ms satisfaccin para los ciudadanos bolivianos con ms participacin?

Finalmente, queda un comentario para comprender en algo la satisfaccin de las autoridades municipales: viven mejor los bolivianos gracias a la mayor participacin? el involucramiento social implica mejor calidad de vida? Es verdad que no hay investigaciones al respecto. Tmidamente se sugiere que en aquellos municipios donde la participacin ha sido sistemtica, se tiende a generar mayor capital social que, a su vez, genera mayor bienestar social.299 Asimismo, se argumenta que la mera participacin puede fomentar un mayor orgullo tnico o una mayor dosis de identidad,300 y/o que el mismo advenimiento de esta norma junto a sus frutos visibles (desde canchas de ftbol hasta el saneamiento bsico), resultado de la masiva participacin social, generan una sensacin de bienestar ciudadano, as sea con quejas de por medio, nunca antes vivido.301 Son pues elementos que no dejan lugar a un comentario definitivo y menos exclusivamente valorativo ya sea para bien o para mal- pero si permiten creer que si bien la LPP y sus mecanismos de participacin y control no han trado beneficios inmediatos, su sola puesta en escena genera las oportunidades para pelear por la obtencin de esos beneficios. Vale decir, la sola aparicin de la LPP no logr que un indgena sea alcalde, pero s consigui que ese indgena tenga la oportunidad de disputar esa alcalda. No logr que los participadores y controladores mejoren la gestin, pero s consigui que sta no quede al libre albedro de algunos pocos expertos. Tampoco impidi la cooptacin y, sobre todo, el rentismo exhibidos, pero s sent las bases para un paulatino convencimiento de que los derechos y su consecucin no son patrimonio de algunos, sino de muchos y quizs de todos.
Sntesis
El eje central de la Ley de Participacin Popular, tal como lo indica su nombre, fue, precisamente, la participacin. El nfasis en lo participativo no fue pues un dato menor en la dinmica municipalista inaugurada, sino la esencia misma que distingua este proceso de cualquier reforma de descentralizacin local. Pudo llamarse Ley de Gestin Municipal Eficiente, Ley de Municipalizacin, Ley de Administracin Pblica Local o Ley de las Polticas Pblicas Territoriales Locales, slo por dar algunos posibles ttulos a esta norma que finalmente en realidad no finalmente sino desde un principio- fue elaborada con la lgica participativa en mente:
299 M. Seligson (coord..), op.cit. 300 X. Alb nos recordaba que aunque el Plan de Desarrollo Distrital Indgena de los Iruitos en Machaca haya tenido poca inmersin en la gestin, su sola existencia sirve para solidificar la identidad tnica de este reducido grupo sociocultural,cf. X.Alb en Diego Ayo (entrevistador), Voces.op.cit., p. 62. 301 Rolando Snchez Serrano, La construccin.ob.cit.
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El Comit de Vigilancia en la mirada de los alcaldes: entre la cultura cvica y la cooptacin poltica. Un tercio pondera al comit, otro tercio lo hace aunque seguramente con reparos y un ltimo tercio lo reprueba. En suma, la realidad desde la ptica de las autoridades municipales parece resultar ms equilibrada en comparacin con versiones apologticas o prejuiciosas, orientadas a posicionarse en los vrtices extremos. Sin embargo, caben dos posibilidades a esta aprobacin municipal del comit (2/3 lo aprueba satisfactoria o plenamente) que no son mutuamente excluyentes. Por un lado (interpretacin positiva), hay un reconocimiento al Comit de Vigilancia como promotor del mayor involucramiento social en la vida pblica, no necesariamente a travs de s mismo, pero en una pujante y positiva dinmica de ampliacin de una cultura cvica. Por otro lado (la interpretacin negativa), hay un alto porcentaje de apoyo al Comit en la medida que se lo percibe como uno de los eslabones de una cadena patrimonial ms amplia que se sirve de los recursos municipales para beneficio particular partidario, corporativo o privado-. El Comit de Vigilancia como engranaje occidental de beneficio y uso de los ms aptos (y, por ende, los ms clientelares) La sociologa de las autoridades locales parece ir en correlacin con la formacin personal. A menos formacin, menos capacidad de incidir en la gestin pblica. En ese contexto, el Comit podra ser el reservorio de los menos aptos que hacen escuela en esta organizacin para ir ascendiendo polticamente. Vale decir, aunque sus representantes son lites versadas en asuntos pblicos en su comunidad, no lo son en mbitos mayores denotando una jerarqua eslabonada desde la dirigencia de OTB hasta el Gobierno Municipal (y seguramente ms arriba), pasando por el Comit, donde lo que predomina es un modelo occidental de administracin y gestin pblica. En ese modelo, el Comit es un eslabn menor, lo que facilita su docilidad y, por ende, su cooptacin clientelar. El Comit de Vigilancia como representacin de un modelo rentista/dirigista de conformacin ciudadana. El 64% de las autoridades considera que el comit de vigilancia debe seguir siendo el rgano de control social municipal. Semejante apoyo no parece, a priori, compatible con algunas deficiencias de este rgano, La ms notoria de ellas ha sido el predominio de un fetichismo institucionalista, capaz de seguir creando, por ley, instituciones de control o ayuda al control llmese Consejo Consultivo o CODEPES- sin que el problema de fondo, la falta de control, sea solucionado. Sin embargo, al parecer, este comportamiento resulta funcional a un modelo de control creado desde arriba: un modelo rentista de control en el que el Estado hace la norma, invierte en los controladores y, lo ms pernicioso, fomenta el monopolio del control desde el Comit, facilitando los enclaves patrimoniales. De ese modo, con todas sus debilidades, el Comit es ms ciudadano que otros ciudadanos bolivianos. Y el modelo dirigista/rentista termina siendo beneficioso para mltiples eslabones de la cadena pblica, los mismos que provienen desde los creadores de control en el nivel central hasta el mismo Comit en el nivel municipal. Se fomenta un Estadocentrismo diversos eslabones dependientes del Estado en nombre del control- incapaz de resolver la falta de control social. Y por ello, tampoco resulta extrao que en el mbito urbano la aceptacin sea de slo 50%
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frente al 73% en reas rurales. Es que aqu hay diversos actores que controlan, lo que quiebra, o al menos debilita, cualquier monopolio y hace del Comit de Vigilancia un eslabn menos decisivo en la cadena patrimonial. El Mecanismo de Control desde la ptica municipal. Un 86% de las autoridades locales considera que se debe fortalecer al denominado Mecanismo de Control Social. Nuevamente, hablamos de un porcentaje extremadamente alto para un rgano que no tuvo funcionamiento por ms de tres aos. Su sola existencia pone en evidencia la actitud poco consecuente de (cierta) Cooperacin Internacional que no slo quit el apoyo al Comit, sino que lo traslad en forma efmera a un nuevo rgano creado desde arriba. De ese modo, qued constancia de que la red de control no slo es ms amplia la cooperacin es parte de esa dilatada cadena-, sino que el formato de modelo dirigista/rentista se consagr. Y, queda hoy mismo constancia, de que este formato est ms slido que nunca en el marco de la nueva CPE de 2009 que reconoce la existencia de una sociedad civil organizada con amplias facultades colegislativas, co-fiscalizadoras, co-ejecutivas, etc. Varan los ropajes, pero el modelo se mantiene inalterable, aunque con alcances pblicos siempre en ascenso: del municipio con el Comit, al departamento con el Mecanismo hasta el nivel central con el nuevo artificio creado. La red de control con todos sus efectos patrimoniales se solidifica exponencialmente. Los controladores de la calle: los movimientos sociales en debate. Un 41% rechaza la idea de que los movimientos sociales se encarguen del control. Entre los que no estn nada de acuerdo y los que estn slo poco de acuerdo suman un 67%, lo que significa que dos de cada tres autoridades municipales rechazan la intervencin de los movimientos sociales o la aceptan en una pequea proporcin.. En cuyo escenario, es evidente que la sola presencia de otros actores quiebra el monopolio institucionalizado de control del Comit de Vigilancia. El menor apoyo, por ende, puede deberse al temor de ver obstaculizada su gestin, o, que no es necesariamente una hiptesis alternativa, a tener que lidiar con ms actores dentro de la red patrimonial de control que se ha creado en ms de un municipio. De una u otra manera, lo cierto es que ha predominado la siguiente ecuacin en esta casi dcada y media: a mayor fortaleza del tejido social preexistente a la LPP, mayor la posibilidad de participar, controlar ergo: incidir en la gestin pblica-, y, por ello, constituirse en una posible amenaza al dominio edil. Sea lo que sea, est claro que la sola posible presencia de los movimientos sociales pone en evidencia que la constitucin ciudadana se hace ms plural. El control deja de ser algo ms que el rgano y pasa a ser una actitud, ms dilatada y, por ende, democrtica. Siempre con el riesgo de que ms controladores slo terminen por exacerbar las pautas clientelares del modelo dirigista/ rentista con los excesos de una sociedad faccional por encima de todo orden (el ejemplo de Ayo Ayo). Los participadores en la fase de elaboracin del POA. Elitizacin del proceso con rostro rural. Ante la pregunta sobre si la poblacin de su municipio tomo parte en la fase de elaboracin del POA, entre aquellos que consideran que fue muy alta o al menos alta se encuentra el 68% de los entrevistados, dos de cada tres autoridades resaltan esta orientacin. Se pudo ver que este porcentaje,
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posiblemente, hace referencia a una dilatada elitizacin del proceso, con nuevas y pujantes lites de rostro fundamentalmente rural que participan activamente Bolivia muestra los mayores indicadores de participacin entre algunos pases de Amrica Latina-. Aspecto indudablemente positivo, pero que puede derivar en el surgimiento de nuevos expertos, copando los espacios pblicos e impidiendo el acceso de otros a los mismos, en cuyo caso las redes clientelares se hacen ms o menos estrechas (ms o menos monoplicas). Los participadores en la fase de ejecucin del POA. Capital social hacia adentro. Del 68% que sumaban las categoras de muy alto y alto en la fase de elaboracin se pasa a un 56% en la fase de ejecucin del POA. Las diferencias entre la opinin de las autoridades rurales y las urbanas siguen siendo remarcables, en tanto son los primeros los que consideran siempre que la participacin fue mayor. Ello pone en evidencia la necesidad de comprender la participacin menos como un momento el recojo de demandas- que como un ciclo. Ello favorece las presiones sociales durante la ejecucin del POA, haciendo que grupos de poder (desde personas, Otis u organizaciones funcionales) desvirten el ejercicio democrtico participativo en beneficio propio. Es un riesgo que tiene que ver con una de las debilidades del proceso: haber fortalecido el capital social, pero muchas veces con un celo intracomunitario (hacia adentro) ms que con una vocacin intercomunitaria (hacia fuera). Aspecto que consolida una lgica faccional afn al modelo dirigista/ rentista mencioando. Los participadores en la fase de rendicin de cuentas del POA. Formalidad sin coordinacin con otras planificaciones. Genera similar percepcin a la respuesta previa: un 56% considera entre muy alta y alta la participacin de la poblacin. Nuevamente se constata, pues, los efectos descritos anteriormente: se percibe que la participacin es relativamente considerable, la misma sin embargo es menor que en la primera fase de elaboracin del POA y la incidencia en el rea rural es siempre mayor que su par urbano. De todos modos, aun no se hace una rendicin ms que formal de lo que se planific en el POA. No se controla si el POA se articul con otros planes. Lo cierto es que no lo hace ms que excepcionalmente con los Planes Departamentales, Planes Mancomunados o dentro de su jurisdiccin con los Planes Distritales Indgenas. La participacin en cantidad y la participacin en calidad. De lo puntual a lo estratgico. La participacin no debe ser medida slo en funcin al nmero de OTBs presentes. Su presencia aunque democratizadora, resulta insuficiente para pasar a una visin estratgica de la planificacin. Hoy el proceso es ms participativo que planificado. Ello deviene en una ampliacin de una ciudadana patrimonial, que significa ser ciudadanos polticos antes que ciudadanos sociales y cvicos, con el efecto inmediato de promover una aguda inflacin de las demandas sin un correlato inmediato de satisfaccin de las mismas. Siempre con el Estado como potencial distribuidor, reforzando desde la planificacin participativa no slo el tradicional Estadocentrismo, sino una ciudadana pasiva, que sobre todo pide y exige, las ms de las veces, a costa de propuestas estratgicas de distinto tipo:
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econmicas, medioambientales y culturales. Incluso, las empresas transnacionales se adhieren a este modelo haciendo obras menores a cambio de libertad y tranquilidad laboral. Modelo que incluye, de ese modo, a una variada gama de actores: prefecturas (a travs del prefecto y/o de los consejeros departamentales), gobierno central (lo ms visible en ese sentido son las donaciones venezolanas), cooperacin internacional y hasta empresas privadas, en lo que constituye la consolidacin de un modelo rentista con miras a ampliarse ms an al calor de las nuevas autonomas en ciernes. La participacin democratiza: hacia una irrefrenable nacionalizacin de las polticas pblicas. Significa todo ello que los alcaldes y concejales municipales posiblemente hayan exagerado su optimismo? No, en tanto este instrumento la planificacin participativa- ha provocado seguramente la mayor movilizacin de personas y comunidades en la historia de Bolivia. A este ponderable contexto se aade la irradiacin lograda que puede comprenderse como de un efecto de municipalizacin del sistema poltico en su conjunto o de nacionalizacin de lo municipal. Por ello, las mismas reformas participativas incluidas en la CPE de 2004 Referndum, Iniciativa Legislativa y Asamblea Constituyente adems de Desmonopolizacin del sistema partidario- son eslabones de una misma cadena cuyo embrin fue este proceso participativo previo. Asimismo, la puesta en marcha de los denominados Dilogos Nacionales es una constatacin de lo mismo: la nacionalizacin municipal. El Dilogo Nacional 2000 redefini conjuntamente con los Gobiernos Municipales las reglas de asignacin de los recursos liberados por concepto de condonacin (los recursos HIPC). El resultado se plasm en la Ley del Dilogo. Tres aos despus se convoc a participar a actores econmicos en el llamado Dilogo Nacional Productivo que logr formular estrategias productivas desde el mbito municipal (finalmente no fueron ejecutadas). No hay duda de que la participacin adquiri ribetes significativos de nacionalizacin. La participacin en las calles. Se margina lo municipal? Ms all de visiones interesadas que muestran un paralelismo entre ambas formas de participar, la formal de la planificacin participativa, y la informal de las movilizaciones sociales, lo cierto es que en esta reflexin se sugiere la hiptesis de que, por un lado, ambas se retroalimentan, no siendo antagnicas (por ejemplo, una financia a la otra), y, por otro lado, ambas tienen propsitos distintos que los mismos movilizados saben discernir: exigen en las calles determinadas polticas (seguramente nacionales o sectoriales) y ellos mismos participan en los talleres de planificacin o los Dilogos Nacionales, demandando otras polticas (de contenido municipal, posiblemente). La participacin indgena: restringida por un formato impuesto? La respuesta, definitivamente, no es una sola. Existen visiones que consideran este proceso como desestructurante de lo indgena, obvian reconocer la creatividad social para adaptar sus propias formas de organizacin a los mecanismos de participacin y control ofrecidos, poniendo en evidencia que la dinmica no es esttica ni se acopla a versiones deterministas (los indgenas han sido marginados). Cabildos y Asambleas Comunales son slo algunos de los ejemplos de procesos de mutua articulacin, con
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diversidad de efectos (no siempre positivos, ciertamente) que sealan una realidad ms variopinta de lo que sugieren reflexiones interesadas. Ms satisfaccin para los ciudadanos bolivianos con ms participacin? Slo resta decir que hay elementos que no se pueden medir con exactitud. Sin embargo, al parecer, la satisfaccin con el proceso es un dato generalizado. Y, es que los avances se sienten en la rutina diaria de los diversos municipios del pas. La sola aparicin de la LPP no logr que un indgena sea alcalde, pero s consigui que ese indgena tenga la oportunidad de disputar esa alcalda. No logr que los participadores y controladores mejoren la gestin, pero s consigui que sta no quede al libre albedro de algunos pocos expertos. Tampoco impidi la cooptacin ni el rentismo, pero s sent las bases para un paulatino convencimiento de que los derechos y su consecucin no son patrimonio de algunos, sino de muchos y quizs de todos. Son elementos que hacen ms democrtica la democracia boliviana, aun con el riesgo de tender a consolidar formatos rentistas, ciertamente, dilatados.
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Captulo
MUNICIPALIZANDO LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA. UNA VISIN DEL APORTE MUNICIPAL A LA CONSOLIDACIN POLIRQUICA.
E
Municipalizando la democracia representativa. Una visin del aporte municipal a la consolidacin polirquica.
n este captulo se pretende conocer cmo ha funcionado la democracia representativa en el nivel municipal. Partimos de la tesis de que la Ley de Participacin Popular, ms all del rtulo que alude a una deseable consolidacin de la democracia participativa directa, posibilit sobre todo, la extensin de la democracia representativa hacia confines rurales. La argumentacin a favor de una paulatina sustitucin o, al menos, predominio de lo participativo sobre lo representativo fue ms un mecanismo de promocin de esta ley. Norma que ms bien facilit, en buena parte, la partidizacin de la poltica y, con ello, la insercin de amplios bolsones poblacionales y de sus lites dirigenciales a los cnones de la democracia representativa. Incluso, se vio como una pauta dominante la paulatina absorcin de los lderes sindicales e indgenas a las reglas formales de la democracia partidista302. Tngase presente que ya en la primera eleccin municipal con la nueva plataforma legal de la Ley de Participacin Popular, se identific que casi el 80% de los alcaldes tena procedencia sindical. El dato para concejales difera significativamente, pero, de todos modos, consignaba a dos de cada cinco concejales como provenientes del mbito sindical.303 De ese modo, de la mano de la Participacin Popular se sentaban los cimientos de la consolidacin democrtica. Pero verdaderamente fue as? Se puso los cimientos para la consolidacin de la democracia representativa? Es evidente que la respuesta amerita una reflexin ms extensa de la que ofrecen los datos de la encuesta. Por ello, el propsito preliminar fue tener algunos elementos de juicio mnimos y bsicos que coadyuven a
302 Diego Ayo, Los desafosob.cit., cap. 3. Tambin el estudio de Ticona y Alb ya demostraba en 1997 que los partidos polticos tendan a privilegiar su agenda y, por ende, a instrumentar su relacin con el rea rural antes que a promover el desarrollo orgnico de toda la regin. Ello qued constatado en el caso de Jess de Machaca, en E.Ticona y X. Alb, Jess de Machaca: la marka rebelde. La lucha por el poder comunal, CEDOIN-CIPCA, La Paz, 1997, p. 293. 303 Secretara Nacional de Participacin Popular, Hombres y mujeres en el nuevo municipio. Alcaldes y concejales en el gobierno municipal. Elecciones de 1995, La Paz, SNPP, 1996.
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comprender esta interrogante bsica. Nos valimos del marco terico clsico referido a la nocin de poliarqua.304 Para que exista una autntica poliarqua los ciudadanos deben poder formular sus preferencias, expresarlas a otros y al gobierno mediante acciones individuales y/o colectivas y lograr que las propias preferencias sean consideradas por igual, sin discriminaciones en cuanto a su contenido u origen. Y, para lograr estos objetivos se debe garantizar:
Elecciones peridicas libres y justas, que produzcan mandatos limitados El derecho de sufragio (sufragio inclusivo) Derecho a ser elegido y ocupar cargos pblicos El derecho a la libertad de expresin y, por ende, a contar no slo con informacin accesible, sino con fuentes alternativas de informacin v. Y, existencia de instituciones que controlen y hagan depender las polticas gubernamentales del voto y de otras expresiones de preferencias (y, por ende, no de actores corporativos y extraelectorales). Es evidente que el derecho al sufragio y la periodicidad de las elecciones (punto i) no estn en cuestin. Ininterrumpidamente desde 1987 Bolivia ha tenido procesos electorales municipales peridicos, libres y con mandato limitado. Sin embargo, de todos modos, es crucial saber si es as como se percibe esta realidad desde la ptica municipal. Por ello, preguntamos si las elecciones peridicas y con mandato limitado haban sido efectivamente limpias (punto i). Inmediatamente se pas a rastrear el segundo aspecto: el derecho al sufragio y observar si ha sido incluyente (punto ii). Una pregunta general da pistas al respecto: fueron las elecciones municipales elecciones masivas? En tercer lugar, se busc conocer en qu medida los diversos sectores, en especial los ms vulnerables (indgenas y mujeres) no quedaban exentos de participar en la gestin pblica (punto iii). Despus de ello, nos concentramos en saber si habra interferencia, o no, de grupos de poder extralectorales en el destino municipal, lo que posibilit incurrir en el quinto parmetro de observacin (punto v). El propsito fue conocer el alcance de la decisin municipal, respecto a su influencia sobre las autoridades electas o en aquellas de carcter corporativo (ganaderos, empresarios, comits cvicos, cpulas sindicales, etc) que podran subordinar a las autoridades municipales y, con ello, a la misma condicin de representatividad de la democracia. Finalmente, el aspecto referido a la libertad de expresin (punto iv) busc ser parcialmente observado a partir de la pregunta sobre la igualdad de oportunidades en el uso de los medios en el marco de las campaas electorales. Es evidente que la pregunta rebasa todo propsito de reflexin sobre el rol de los medios en los municipios, pero si aborda someramente la posibilidad de conocer si stos son percibidos como mecanismos de democratizacin o de dominio de algunos grupos de poder sobre el resto. En suma, se intent, con el diseo del cuestionario, contar con preguntas que permitan conocer en qu medida el sistema municipal se fortaleci con la LPP, ampli la democracia y, con ella, consolid el carcter polirquico del sistema poltico.
i. ii. iii. iv.
304 Philippe C. Schmitter and Terry Lynn Karl, What Democracy Is . . . and Is Not, Journal of Democracy 2, 1991, pp. 75-88.
212
1.
Elecciones limpias
Veamos lo que dicen las autoridades municipales.
Tabla
59
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido limpias
Total Tipo de autoridad Alcaldes 67 21 11 1 75 14 10 2 100% 59 Concejales 66 22 12 1 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 68 22 9 1 100% 151 66 20 13 1 100% 245 Departamento Sta Cruz 65 18 15 2 100% 100% 66 42 La Paz 69 14 17 Cochabamba 71 21 6 1 100% 84 100% 20 100% 47 100% 40 Tarija 90 10 Oruro 62 26 13 Potos 75 18 8 Chuquisaca 67 21 6 6 100% 33 100% 44 100% 20 Beni 64 20 16 Pando 30 45 25
total en 100% % N de 396 Casos
Grfico 54
De acuerdo
75
66 14 10 22 2 12
68 22 1
66 20 13
Poco de acuerdo
9 1
Nada de acuerdo
Alcaldes
Ns/Nr
Concejales
Urbanos
Rurales
Tipo de autoridad
Tipo de Municipio
213
Es verdad que no existe una explicacin clara sobre el significado de elecciones limpias. Sin embargo, ms all de las distintas acepciones que podra tener el trmino, desde percepciones sobre mesas anuladas, manipulacin de los medios, compra de votos y dems aspectos a tomarse en cuenta, lo cierto es que la pregunta intenta descifrar los sentimientos de confianza hacia las elecciones ms que el contenido particular de lo que se entiende por no limpio. De ese modo, no deja de ser llamativo que 2/3 de los entrevistados consideran que las elecciones transcurrieron en forma limpia. Sin embargo, un tercio opina lo contrario entre los que estn poco de acuerdo (21%) y nada de acuerdo (11%). Se puede pensar que es un porcentaje alto y que, por ende, la democracia ha funcionado relativamente mal? Es evidente que no es fcil hacer una comparacin muy taxativa con indicadores similares. Sin embargo, importa considerar un indicador de confianza en las elecciones obtenido en 2007 por un equipo de investigadores. En este caso el porcentaje entre los que confan es de slo 56,7%.305 Por lo tanto, el nimo de los entrevistados en este cuestionario sera definitivamente mayor. Sin embargo, conviene ver los rasgos departamentales.
Grfico 55
90
De acuerdo
65
69
71 62
75 67 64
Poco de acuerdo
30 18 8 0
ur o Po to s Ch u
45
Nada de acuerdo
18 15 2
ru z
14
17 0
21 6 10 1
rij a
26 13 0 0
21 66 0
sa ca
20 16 0
Be ni nd
25
Ns/Nr
0
o
Sa
C ta
P La
az Co ch a
m ba
ba
Ta
Or
i qu
Pa
Todas las autoridades municipales, con excepcin de Pando, estaran muy por encima del indicador de 56,7 mencionado en el trabajo de Seligson. Sobresale la opinin relativamente alta de las autoridades municipales con picos en Tarija (90%) y, todo lo contrario en Oruro (62%), Santa Cruz (65%) o Beni (64%). No es una comparacin plenamente satisfactoria (la que se hace con el trabajo mencionado), pero da la idea de una mayor legitimidad en las elecciones municipales catalogadas como limpias en dos terceras partes de los casos. Asimismo, y como
214
305 M. Seligson (ed.) y D. Moreno (coord.), op.cit., pp. 117-9.
matiz al tercio de autoridades en contra de creer que las elecciones fueron limpias, es necesario mencionar que slo uno de cada 10 alcaldes (11%) cree verdaderamente que las elecciones no fueron limpias. E, incluso, es posible pensar que la mayor legitimidad del gobierno municipal en comparacin, por ejemplo, al Congreso, como institucin elegida igualmente por medio de elecciones competitivas, coadyuva a creer en correlativa mayor proporcin en estas elecciones que en aquellas de carcter nacional. Tngase en cuenta que el nivel de confianza en los gobiernos municipales si bien es slo de 53%, por debajo de otras instituciones, como la Iglesia (67,9%), el Defensor del Pueblo (57%), los medios de comunicacin (55,9%), las fuerzas armadas (54,9%) o la Corte Nacional Electoral (54,9%), est por encima del Congreso (47,2%) como institucin nacional legitimada tambin por el voto (47,2%).306 No cabe la menor duda que el escueto porcentaje en Pando refleja el estado de nimo de una poblacin que se sinti avasallada el 11 de septiembre de 2008 desde ambos frentes ( gobierno central y prefectura). Pero tiene este optimismo correlato con la realidad? Sin nimo de hacer un balance exhaustivo de la transparencia electoral en Bolivia, posiblemente se pueda hacer una periodizacin sucinta al respecto basada en cuatro periodos.307 Un primer periodo hace referencia al retorno a la democracia y a su funcionamiento en el marco de las instituciones heredadas del largo periodo dicatatorial. Precisamente, esa herencia coadyuv a hacer de las instituciones pblicas, como por ejemplo la Corte Nacional Electoral, apndices de los polticos de turno. No es casual que, justamente, en la eleccin de 1989 se haya denunciado la manipulacin en el conteo electoral y el sesgo en la asignacin de escaos en el Congreso de parte de las Cortes Electorales Departamentales y de la Corte Nacional Electoral. Ante esa opinin pblica, verdaderamente descontenta con el proceder electoral, se procedi a transitar a un segundo periodo. El periodo del pactismo que resolvi, a travs de los Acuerdos de 1991 y 1992, elegir a una nueva CNE por dos tercios de votos del Congreso. En esta fase histrica no ms del 0,1% de las mesas electorales tuvieron denuncia de fraude. Fue un tiempo que dur posiblemente hasta 2002. Ante el inminente quiebre de la democracia pactada, para entonces hondamente deslegitimada, se inaugura un tercer periodo de esbozos de cuestionamiento a la transparencia electoral. Precisamente, en aquella eleccin presidencial NFR denunci la existencia de un fraude por omisiones informticas de la CNE que cometi el error de presentar en su pgina web diferentes resultados electorales que los que finalmente quedaron ratificados. Sin embargo, es desde la eleccin de Evo Morales y la defuncin de la democracia pactada que se vuelve a un clima permanente de denuncias y contradenuncias. Desde su misma asuncin a la presidencia, Morales dijo haber llegado a ese sitial incluso contra el fraude la CNE. A partir de aquel momento no cesa el estado de enfrentamiento. Hoy, se cuestiona severamente
306 Ibid. p. 119. 307 Para este anlisis es til el texto de reciente publicacin, Betilde Muoz Pogossian, Electoral Rules and the Transformation of Bolivian Politics. The Rise of Evo Morales, Palgrave/MacMillan, Estaos Unidos, 2008, p. 22, 151.
215
la posibilidad de emprender la eleccin presidencial de 2009 con el denominado padrn biomtrico. Cuando esta encuesta fue tomada, se tena en la mira el fraude del Referndum Revocatorio de 2008 as como los referendos departamentales, sin la venia de la CNE, para la aprobacin de los Estatutos Departamentales. Es pues un ambiente de recelo permanente. Sin embargo, significa que las autoridades municipales son, en cierto modo, inmunes a esta guerra? Seguramente no, pero si tienen claridad, al menos hasta el presente, en saber que las elecciones municipales han sido transparentes. Ms all de algunas mnimas excepciones, se tiene plena conciencia de que el mbito municipal ha sobresalido, precisamente, por su imposibilidad de desplegar fraude alguno. Hoy por hoy, el riesgo de perder este capital es alto. Pero el que suceda o no, es una pregunta que slo podremos contestar a futuro. Por de pronto, las percepciones son predominantemente positivas. Por ello, de la fase de fraude institucionalizado del tiempo previo a la dcada de los noventa, hasta esta nueva fase de posible extensin del fraude no hay gran diferencia. O quizs si la hay: el recuerdo de al menos una dcada y media de transparencia electoral en el pas.
2.
Elecciones masivas: del relativo dominio de los partidos nacionales a la autonomizacin municipal
En este acpite se analiza, en la ptica de las autoridades municipales, cun inclusiva puede ser la democracia representativa. Para lo cual se pregunta sobre si las elecciones municipales han sido masivas, es decir, si han contado con el concurso de la mayora de la poblacin. Veamos.
Tabla
60
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido masivas (con el concurso de la gran mayoria de la poblacin)
Total Tipo de autoridad Alcaldes 66 28 6 1 68 25 5 2 100% 59 Concejales 66 28 6 0 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 64 31 5 1 100% 151 68 25 7 0 100% 245 100% 100% 66 42 100% 84 Departamento Sta Cruz 56 36 8 La Paz 64 17 19 Cochabamba 62 36 2 5 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 Tarija 80 15 Oruro 66 32 2 Potos 83 13 5 Chuquisaca 70 27 3 Beni 68 23 9 5 100% 20 Pando 65 30
216
Grfico 56
68
De acuerdo
66
64
68
Poco de acuerdo
25 5 2
28 6 0
31 5 1
Urbanos
25 7 0
Nada de acuerdo
Alcaldes
Ns/Nr
Concejales
Rurales
Tipo de autoridad
Tipo de Municipio
Nuevamente, el indicador se ancla en los dos tercios de autoridades municipales que estn de acuerdo en que las elecciones en su municipios a lo largo de esta dcada y media han sido masivas. Es esto mucho? En principio es una cifra que est por encima del porcentaje efectivo de participacin en elecciones municipales que ha rondado el 60%. En ese mismo sentido,308 conviene recordar que en la ltima eleccin municipal de 2004 la asistencia a las urnas fue de un 63,3% de hecho, mejor que la asistencia a la eleccin municipal previa de 1999 (60%). Lo que equivale a decir, que, con excepcin de Santa Cruz (56%), en el resto de los departamentos, la percepcin de los alcaldes sobre si las elecciones fueron masivas es superior a la asistencia real de la eleccin de 1999 y lo es tambin respecto a las eleccin de 2004 con las excepciones de Santa Cruz nuevamente y Cochabamba (62%), aunque en este ltimo caso con un porcentaje de virtual empate. Tambin el porcentaje en los municipios urbanos y rurales (64 y 68%, respectivamente) es superior a la asistencia real en ambas elecciones. Ello demuestra, en suma, que la percepcin es ciertamente positiva. Tambin es de destacar la ltima eleccin municipal de 2004 en comparacin a la eleccin de 1999. Ms de 900 agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas expresaron su intencin de participar aunque finalmente slo 400 la consiguieron. Se pas de un proceso electoral con 18 actores en 1999 a uno con cerca de 450 incluidos los partidos polticos en 2004.309 Asimismo, y an de mayor relevancia, es la municipalizacin de la poltica que vivi el pas de 1999 a 2004. De ese modo, esta municipalizacin se percibi como de
308 En lo que sigue, FUNDEMOS, Anlisis de la eleccin municipal 2004, Opiniones y Anlisis, No. 72, FUNDEMOS, La Paz, 2005. 309 Salvador Romero Ballivin, En la bifurcacin del camino, Anlisis de resultados de las elecciones municipales, Corte Nacional Electoral, La Paz, 2004, p. 26
217
paulatina desaparicin de grandes bloques territoriales con una misma preferencia electoral. En las primeras elecciones locales, las de 1987 () se observaban amplios espacios ganados por un solo partido: el MNR domin al sur de una diagonal entre la Chiqitania y Sud Lpez, en MNRV gan en el altiplano paceo, ADN se impuso en la mayora de los municipios de Beni. Estos datos mostraban () una motivacin en el electorado que era por lo menos regional, no estrictamente municipal. Esta lgica poltica se mantuvo hasta la municipal de 1995 y se quebr de manera evidente en la municipal de 1999 () el destino de cada municipio tendi a singularizarse () se trat de un progresivo camino a la municipalizacin de la poltica.310 Vale decir, la poltica adquiri relativa autonoma en el mundo municipal. Se hizo ms intensa y, por ello mismo, menos dependiente del nivel central y, con ello, de la interferencia permanente de los partidos polticos. Pero, esto fue reciente. Los hechos no muestran desde siempre esta orientacin. En principio, las dos primeras elecciones municipales al amparo de la LPP (1995 y 1999) estuvieron liderizadas por los partidos dejando entrever el paulatino sometimiento de las autoridades tradicionales al mundo partidario, o como lo defini alguno de los primeros trabajos de campo realizados, como la preponderancia de los alcaldes sobre los mallkus. El acercamiento de estos ltimos al mundo oficial de la democracia representativa pareca tener, sobre todo, la fuerza de asimilacin del mundo comunal al mundo moderno.311 Los datos electorales ponen en evidencia, en ambas elecciones, el apoyo a los partidos tradicionales, que rond los 3/5 del electorado. Incluso en 1999 no hubo mayores sorpresas. Nuevamente, se impuso el MNR (19,2%) confirmando la supremaca de la municipal precedente en la que obtuvo poco ms del 20%. Estuvo acompaado por el MIR (15%), ADN (13,7%) y UCS (11%) que sumaron juntos casi el 60% de los votos. Sin embargo, en 2004 la realidad empieza a cobrar otro cariz. A raz de las modificaciones constitucionales de febrero de 2004, se quebr el monopolio partidario, refrendado por la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas, posibilitando el concurso precisamente de este tipo de organizaciones en los comicios electorales. Ello dio lugar a que en 2004 el espectro electoral se caracterizara por la fragmentacin del voto en la escala nacional de la mano, simultneamente, de un voto concentrado en los municipios, el xito de los alcaldes salientes, el nacimiento poco auspicioso de la mayora de agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas y, sobre todo, el debilitamiento general de los partidos.312 Como la crisis de octubre de 2003 fue interpretada como una crisis del sistema partidario, la eleccin de 2004 representaba la primera prueba seria para los partidos () los resultados de la consulta fueron un golpe duro para los partidos..
218
310 Ibid, p. 42. 311 Rolando Snchez Serrano, Las comunidades rurales ante el cambio y la modernizacion, CEBEM La Paz, 1994. 312 S. Romero, En la bifurcacin.ob.cit., p. 35
Tabla
61
Partido MNR MIR ADN UCS NFR MSM MBL MAS
Evolucin de votacin de los principales partidos (1999-2004) Porcentaje 1999 (votos emitidos) Porcentaje 2004 (votos emitidos) Evolucin 2004-1999 (en puntos) 19,2 15 13, 7 11,1 7,8 5,4 4,2 3 6,1 6,5 2,3 2,5 2,7 8,1 2,3 17,1 -15,1 -8,5 -11,4 -8,6 -5,1 2,7 -1,9 14,1
Fuente, Salvador Romero Ballivin, op.cit., pp.47.
Como se observa, los partidos tradicionales, MNR; MIR; ADN y UCS sumaron juntos menos de una quinta parte del electorado. Ello dej ver que desde abajo se fueron delineando opciones precisamente ms acordes a esa municipalizacin de la poltica anteriormente comentada. Ese hecho no queda necesariamente reflejado en las estadsticas generales (finalmente hay una diferencia de slo tres puntos entre esta eleccin y la de 1999), pero si en el matiz de la cifras. Posiblemente, el haber elegido a 56 alcaldes en forma directa (con ms del 50%) en 2004 frente a slo 23 alcaldes pone en evidencia esta autonomizacin de la poltica municipal. Ello corrobora la tesis de que la masividad de las elecciones es cada vez ms un dato cierto. Nuevas lites estn slidamente inmiscuidas en la poltica. No varan grandemente las cifras electorales, pero quienes compiten ya son otros. No son los elegidos desde cpulas partidarias, sino lderes con proyeccin propia. El caso del MAS ejemplifica esta irrupcin municipalista autnoma con notable claridad ya que desde los municipios del Chapare se empez a formar y consolidar el partido que hoy obtuvo la presidencia.313 Sin embargo, no es el nico caso. Diversos casos ejemplifican esta situacin. Uno de ellos, el municipio de Guaqui, estuvo manejado durante las dos primeras elecciones por las viejas lites urbanas ligadas al servicio del ferrocarril (ENFE, Empresa Nacional de Ferrocarriles). Estas lites no fueron plenamente desplazadas por las lites comunales, pero son estas ltimas las que al amparo del MAS y de siglas menores empezaron a incidir en el municipio.314 En un trabajo de campo se vea que de 1994 a 2003 el dominio no haba sido de las lites indgenas y campesinas: Durante muchos aos el Gobierno Municipal de Guaqui se ha circunscrito nicamente a la parte del pueblo y del Puerto. La relacin del gobierno
313 Al respecto es clave Jorge Komadina y Celine Geffroy, ob.cit., pp. 113-39 314 Rosa Arteaga Huanca, La conformacin de la lite poltica local a partir de la Ley de Participacin Popular en el Municipio de Guaqui (1994-2003), Tesis de Licenciatura, UMSA/Carrera de Ciencias Polticas, La Paz, 2005.
219
municipal con los campesinos indgenas fue y es casi inexistente () los indgenas del lugar son considerados como seres inferiores a los vecinos. De ese modo, la conclusin de la investigacin mencionada fue lapidaria: El objetivo de la LPP de ampliar la democracia e incorporar a los campesinosindgenas a la poltica ha quedado truncado frente a las aspiraciones y actitudes de los partidos polticos..315 Sin embargo, ya en 2004 accedieron lites comunales a la arena poltica bajo la sigla del MAS tanto como de un Pueblo Indgena: Comunidad en Movimiento Democrtico, obteniendo juntos casi un tercio del total. Vale decir, la evaluacin hasta antes de 2004 deja poco margen para creer en la apertura, an tenue, pero real que tuvo lugar en este municipio. En Moxos, Beni se puede citar una experiencia similar: Cuando en el ao 2004 la Ley permite otra modalidad de representacin electoral que no sea el partido poltico, las organizaciones sociales encuentran un espacio de participacin que le brinda resultados. De hecho la alianza entre el Pueblo Indgena Central de Pueblos tnicos Mojeos del Beni y las junatas vecinales fue la ganadora de esas elecciones quitando la hegemona de consecutivas elecciones a ADN.316 Es pues importante notar que esta nueva realidad municipal sent las bases para un cambio substancial. Cambio que fue acompaado por otras reformas de similar calibre integrador como la posibilidad de elegir diputados nacionales de circunscripciones uninominales. Fue una notable reforma que unida a la municipalizacin desprovista ya del monopolio partidario, permiti sentar las bases de una poltica inclusiva slida desde mediados de la dcada de los noventa.317 Mecanismos de inclusin que hoy tienen su rbrica en lo que constituye una nueva CPE con un nuevo molde autonmico ms incluyente, al sentar las bases de la irrupcin y/o consolidacin de lites locales, indgenas, regionales y departamentales. Ms all de las crticas que puedan hacerse a este molde, es indudable que la democracia se hace cada vez ms masiva.
220
315 Ibid. 316 scar Bazoberry Chali, ob.cit., p.120. 317 Ren Antonio Mayorga, Los diputados uninominales: problemas y redefinicion de su rol parlamentario, Ministerio de Desollo Sostenible y Planificacin, La Paz, 1995.
Grfico 57
80
De acuerdo
83 66 70 68 65
64 56 36 17 19
62
Poco de acuerdo
36 15 0
az Co ch a ba
32 13 2 0
u Or ro t Po os Ch uq
27 5
30 23 30 9 0
Be ni nd
Nada de acuerdo
8 0
r aC uz P La
2 0
r Ta ija
0
sa ui
0
o
Ns/Nr
Sa
nt
m ba
ca
Pa
Y, los resultados departamentales, aunque con variaciones entre departamentos, siguen rondando los dos tercios. Slo Santa Cruz est por debajo del 60% (con un 56%) mientras en el vrtice opuesto estn Tarija y Potos con porcentajes de 80% o ms (80 y 83% respectivamente). Veamos, sin embargo, lo que sucede con los sectores ms vulnerables de la poblacin.
221
3.
Elecciones masivas: ms indgenas en el poder municipal

Veamos si los indgenas han accedido o no al poder municipal.
Tabla
62
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin discriminar a indigenas/campesinos
Total Tipo de autoridad Alcaldes 81 16 3 1 100% 59 86 7 7 Concejales 80 17 3 1 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 78 19 2 1 100% 151 100% 245 100% 100% 66 42 100% 84 82 14 4 Departamento Sta Cruz 77 20 3 La Paz 79 10 12 Cochabamba 74 23 4 5 100% 20 100% 47 Tarija 75 20 Oruro 77 19 4 3 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Potos 88 10 Chuquisaca 88 9 3 Beni 91 9 Pando 90 10
Grfico 58
86
De acuerdo
80
78
82
Poco de acuerdo
Nada de acuerdo
17 7 7 0 3
Concejales
19 1 2
Urbanos
14 1
Rurales
Ns/Nr
Alcaldes
222
Resulta impresionante comprobar que cuatro de cada cinco autoridades municipales considera que las elecciones han sido desarrolladas sin discriminar a los indgenas y campesinos. En una realidad que considera que Bolivia es un pas donde se vive la discriminacin con mucha agudeza,318 es necesario buscar la explicacin a esta percepcin generalizada en todos los departamentos con ms de 2/3 de apoyo y en las mismas reas urbanas y rurales (78 y 82%, respectivamente), en la historia del comportamiento electoral campesino. Tngase en cuenta que hasta antes de la promulgacin de la LPP, las elecciones mismas (ms all de ser o no municipales) no eran muy atractivas para el votante del rea rural. Algunos factores explican esta realidad:319 relacin al detentado por los dirigentes campesinos de la organizacin campesina del nivel equivalente. en relacin a las elecciones nacionales. Motivos muy claros que han quedado en el pasado. Hoy los campesinos e indgenas empiezan a ser los portavoces del municipalismo. Tengamos en cuenta que si en 1995 aproximadamente un tercio de las autoridades municipales se autodefinan como indgenas, este porcentaje subi hasta cerca al 60% en la siguiente eleccin de 1999320 y hoy, de acuerdo a la eleccin 2004, como vimos en el primer captulo, la indigenizacin es aun mayor: slo poco menos del 20% no se considera indgena. Lo que muestra en forma contundente el avance indgena. Complementado por medidas menores como el reconocimiento de las comunidades campesinas a travs de las personeras jurdicas, la creacin de distritos municipales indgenas e incluso la posibilidad de planificar en estos espacios desconcentrados de los municipios a travs de los denominados Planes de Desarrollo Distrital Indgena.321 Medidas que fueron sedimentando el terreno de lo que hoy son las autonomas indgenas. Junto, claro est, a la normatividad comentada anteriormente (la Ley 2771 del 7 de julio de 2004 de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas) que quiebra el monopolio partidario etnificando y
318 La Fundacin Unir realiz una encuesta de opinin en la que se pondera en 5,7 el grado de discriminacin en Bolivia de una escala del 1 al 7 con este ltimo valor como el que exhibe mayor discriminacin. Es la pobreza (33,6%), el color oscuro de la piel (21,5%), el apellido (10,7%) o el ser indgena (23,6%) los factores que explican mejor esta realidad; cf. F. Unir, Segunda Encuesta Nacional Diversidad cultural hoy. Una radiografa al pas, F. Unir, La Paz, 2008, pp.9-10. 319 Esteban Ticona, Gonzalo Rojas Ortuste y Xavier Alb, Votos y whipalas. Campesinos y pueblos originarios en democracia, Fundacin Milenio y CIPCA cuadernos de investigacin 43, La Paz, 1995, p. 174. 320 Cf. respectivamente Secretara Nacional de Participacin Popular, Indgenas en el poder local, SNPP, 1996 y Xavier Alb y Vctor Quispe, op.cit., en especial el captulo 5. 321 Cf., respectivamente Secretara Nacional de Participacin Popular/Direccin Nacional de Fortalecimiento Comunitario, Diagnstico de situacin de organizaciones territoriales de base, comits de vigilancia, asociaciones comunitarias y listado de organizaciones funcinales, SNPP, La Paz, 1997; Anne Balslev, Distritos Municipales Indgenas: las primeras experiencias. Hacia una estrategia de fortalecimniento de los distritos municipales indigenas, Secretaria de Asuntos Etnicos de Genero y Generacionales, La Paz, 1996; y Jorge Arias, art.cit., pp. 427-67.
223
ruralizando el panorama poltico322 en el sentido analizado (medida que a pesar de la retrica partidaria no fue de precisamente su agrado por la prdida de bastiones electorales en curso323). Adems, las mismas metodologas para planificar o controlar empezaron a adquirir el sello comunal y/o local. Por ejemplo en diversos municipios, como Cruz de Machacamarca, Choquecota y/o Huayllamarca se planific en base a cabildos abiertos, reuniones de marka y asambleas comunales, adaptando los instrumentos comunes a todos los municipios del pas, a sus propias realidades.324 No siempre sucedi as como lo demuestran otros casos como el guaran tarijeo que ha quedado subordinado a la dinmica partidaria occidental en el municipio de Entre Ros en la provincia OConnor de Tarija: En el caso del pueblo Guaran del Itika Guasu el gobierno municipal no ha logrado desconcentrar el poder de las lites locales, ms bien continu reproduciendo la concentracin del poder y de las funciones de administracin y representacin en grupos minoritarios vinculados a una estructura poltico partidaria.325 Por ende, Visualizar lo indgena en el espacio municipal es visualizar la negacin de los indgenas como sujeto colectivo y como ciudadanos. En el municipio de Entre Ros en el imaginario de los habitantes y de las lites de poder, el guaran no es sujeto de desarrollo, ni sujeto poltico. El municipio, as, reproduce los mecanismos de exclusin del sistema colonial..326 Sin embargo, lo que puede verse como realidad para un pueblo guaran no es algo que se pueda generalizar. Ocurri lo inverso en Charagua en el Chaco guaran de Santa Cruz: Es importante destacar que en las elecciones de 1999 los partidos polticos intentaron recomponerse y evitar las alianzas con sectores sociales (). Sin embargo en 2004 esta actitud cambi considerablemente, ms que una mayor apertura de los partidos fue la posibilidad de conformacin de agrupaciones o la presencia directa de las organizaciones indgenas lo que oblig a los partidos a considerar nuevas alianzas.327
322 Esta poltica no es casual si se tiene en cuenta que la imagen positiva hacia los partidos polticos en 2004 alcanzaba slo el 3,8% frente a la Iglesia, el Defensor del Pueblo o los medios de comunicacin con el 65,6%, 29,1 y 17% respectivamente. Asimismo, en la misma encuesta el 56,% de los encuestados consideraba que los partidos son poco necesarios para la democracia; el 43,7% pensaba que ningn partido lo representa y el 49% corroboraba este desdn afirmando que ningn partido responde a sus demandas; cf. Corte Nacional Electoral, Cultura politica y democracia en Bolivia. Segundo estudio nacional, CNE, La Paz, 2004, pp.77, 80-1. 323 Cf. Ventana Ciudadana No. 4, Ningn partido elabor una propuesta para estar norma, en La Razn del 4 de junio de 2004, p. C4. 324 Cf. Hernn Rodrguez (corrd.), Relacin del gobierno municipal con la comunidad, PIEB, La Paz, 2002. 325 Cf. Pilar Lizarraga y Carlos Vacaflores, ob.cit., pp.76-7. 326 Ibid. 327 scar Bazoberry, ob.cit., p.87. Esa diferencia entre pueblos guarans de diferentes departamentos tambin se pudo ver entre pueblos guarans dentro del mismo departamento de Santa Cruz entre los guaran del Izozo, mucho ms apegados a sus autoridades tradicionales frente a los guaran de Lagunillas de Iupaguazu ms cercanos al apoyo de lasa ONGs y la Iglesia y, por ello, arrimados al Gobierno Municipal antes que a sus autoridades tradicionales; cf. Marina Hoyos y Jos Blanes, La participacin social y poltica en el mundo guaran, en Carlos Toranzo (ed), Las paradojas ob.cit., pp. 135-55.
224
De ese modo, Un hecho a resaltar es que los partidos polticos no tienen mayor influencia en las elecciones de los dirigentes de la sociedad civil as como tampoco en las instituciones propiedad de la ciudadana como la APG, las juntas vecinales, el Comit de Vigilancia, la Cooperativa de Aguas y de Riego. El fenmeno es ms bien contrario, es decir, los partidos polticos se encuentran a merced de los actores y liderazgos locales, lo que se ha demostrado con la movilidad del voto en los ltimos aos..328 Por lo tanto, parece innegable que el sentido monocultural que se quiere atribuir muchas veces a la Participacin Popular desconoce que la realidad ha ido tejiendo realidades ms complejas, y ciertamente multiculturales, que las definidas en determinadas visiones polticas. 329Ciertamente, se trata de una realidad que ni siquiera puede ser evaluada slo en funcin a criterios culturales (monocultural o pluricultural). Ms bien slo puede ser referida a problemas tnicos como componente adicional a una trama que parece ser menos primordialista (de identidades tnicas casi estticas 330 ) que propiamente ligada a aspectos prcticos. Realidades que no definen su identidad de forma indefinida y permanente y menos lo hacen de modo afirmativo. Se ha podido comprobar que el nosotros que surge al calor de la LPP puede tener contornos defensivos y reinvindicativos en un sentido muy pragmtico: nosotros no hemos recibido nada del municipio. Prim pues una lgica clientelar antes que una lgica capaz de consagrar los valores indgenas y/o comunales. Vale decir, se reafirm una identidad por exclusin antes que por revalorizacin de valores ancestrales.331 Slo posteriormente se vio que la bsqueda de atencin poda adquirir ese cariz tnico. Por lo tanto, no es un rasgo que, necesariamente, antecede a los problemas, sino que reenfatiza los problemas brindndoles una cobertura ideolgica (tnica) funcional a sus demandas. Por ello, tengamos en cuenta que esta irrupcin menos partidizada desde 2004, 332 que de todos modos no fue todava tan significativa como cabra esperar por haber permitido slo tenuemente el ingreso de candidaturas indgenas,333 no signific necesariamente el paso hacia un
328 Oscar Bazoberry, op.cit., p.88. 329 Esa es la visin de acadmicos como el actual Vicepresidente Alvaro Garca Linera que expone el criterio de monoculturalidad como el eje dominante en la conformacion institucional boliviana. Para mayor exposicin internacional de estos planteamiento se ha publicado el texto colectivo con intelectuales de izquierda de reconocimiento mundial; cf. Toni Negri, Miche Hardt, Giuseppe Cocco, Judith Revel, lvaro Garca Linera y Luis Tapia, Imperio, multitud y sociedad abigarrada, CLACSO/Muela del Diablo/Comuna/ Vicepresidencia del Congreso Nacional Boliviano, La Paz, 2008. 330 Para ello ver el caso que ya tuvo lugar en Mexico donde la sola ideologa permite que en Oaxaca haya al menos 20 a 30% mas indgenas que en Chiapas no obstante las coincidencias en demas aspectos economicos, sociales y lingsticos. Ello, debido a un supuesta existencia de identidades puras e inmodificables, lo que da lugar a planteamientos primordialistas o esencialistas; cf. El interesante ensayo de Todd A. Eisenstadt, Usos y costumbres and Postelectoral Conflicts in Oaxaca, Mexico, 1995-2004, Latin American Research Review, vol.42., No.1., febrero de 2007, pp. 52-77. 331 Jose Blanes, Mallkusob.cit., p. 91 332 Aunque siempre es necesario relativizar esta despartidizacin. La eleccin de constituyentes de 2006 puso en evidencia que entre el MAS y PODEMOS, que no obstante ser una agrupacin ciudadana, alberg a polticos de los partidos tradicionales como ADN y el MIR, sumaron juntos 197 de 257 asamblestas, es decir casi el 80%. Es el matiz que hace Antonio Mitre, Nosotros que nos queremos tanto. Estado, modernizacin y separatismo: una interpretacin del proceso boliviano, Editorial El Pas, Santa Cruz, 2008, p.62. 333 Tngase en cuenta que si bien la CIDOB y CONAMAQ intentaron registrarse electoralmente en 50 y 110 municipios lo hicieron slo en 18 y 44 respectivamente. A decir de sus lderes la eleccin todava los tom por sorpresa. Lo que significa que en una siguiente eleccin el cupo posiblemente logre ser mucho mayor; cf. Ventana Ciudadana 13, Los pueblos y naciones indgenas postulan a sus candidatos en 60 municipios, en La Razn del 15 de octubre de 2004, p. D6.
225
proceso de predominio social de aquellos lderes tradicionales sobre el Estado en su versin local. Hasta aquel momento la dinmica marcaba un sello visto como de estatizacin de la sociedad ms que de socializacin del Estado.334 La prdida del monopolio partidario en 2004 permiti, indudablemente, establecer la posibilidad de que lites comunales e indgenas, adems de aquellas vecinales y sindicales, se incorporen al proceso sin intermediarios partidarios:
A partir de las oportunidades de participacin directa, el 23% de los y las concejalas electas representa a agrupaciones ciudadanas o pueblos indgenas. Especficamente, los pueblos indgenas lograron la eleccin de 105 concejales y concejalas en 60 municipios del pas; alcanzando la eleccin directa de cinco alcaldes indgenas en el departamento de La Paz, tres en Oruro, dos en Potos y uno en Santa Cruz, sin tomar en cuenta a los postulantes de pueblos indgenas que se hayan presentado por medio de agrupaciones ciudadanas o partidos. Estos datos muestran importantes avances en la participacin y en la apertura de espacios democrticos para el ejercicio del poder y el gobierno local. Avances que cambiaron la estructura poltica del pas y que alientan el proceso de cambios que tendr un hito en la futura Asamblea Constituyente.335 Hecho pues que marc una diferencia substancial con la dinmica previa de colonizacin partidaria de los espacios municipales336 que haba logrado relegar, en cierta forma, a los lderes menos adiestrados en el manejo de cdigos occidentales, esenciales para manejarse en la gestin pblica municipal, favoreciendo a los lderes polticos por sobre los lderes sociales. Por decirlo de algn modo, las autoridades tradicionales perdan relevancia, la que se trasladaba a las nuevas autoridades municipales. Lo poltico (partidario) supla o, al menos, opacaba a lo sindical/comunal/indgena.337 Es este problema de fondo el que ha tendido a cambiar? En principio, cabe mencionar que la apertura de la nueva Constitucin a agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas logr una mayor apertura a sectores marginados dentro del municipio. No es que en las elecciones previas los partidos no se hayan visto obligados a abrirse a potenciales lderes locales, pues si lo hicieron, consolidando un primer avance en la territorializacin de la representacin.338 Sin embargo, ya en 2004 esta tendencia se ampli, trayendo como correlato una mayor cantidad de lites con posibilidad de asumir la conduccin municipal y, adems, con mayor representacin dentro de la jurisdiccin territorial.339 Sin embargo, esta irrupcin no
334 Cf. J.Blanes, Mallkusob.cit. 335 Jean Paul Guevara, Elecciones a diez aos de la Participacin Popular, en Ventana Ciudadana de La Razn del 7 de enero de 2005, p. C2. 336 Prlogo de Ren Antonio Mayorga, en J. Blanes, Mallkus.op.cit., p. viii. 337 Ibid y tambin Jos Blanes y Diego Ayo, Participacin social y modernizacin del Estado en Bolivia, en Carlos Toranzo (ed), Las paradojasop.cit., pp. 52-8. 338 Mara Teresa Zegada, La representacin territorial de los partidos polticos en Bolivia, Friedrich Ebert Stiftung-ILDIS, La Paz, 1998. 339 Incluso se argument que para ellos los pueblos indgenas- era ms fcil entrar al ruedo electoral y constituirse como lites gobernantes en tanto que su organizacin es permanente. No deben organizarse con fines electorales pues en realidad estn siempre organizados y esa es una ventaja notoria; cf las declaraciones de Alfonso Alem, consultor de OIT en Ventana Ciudadana No.9, Los indgenas podran reproducir su sistema organizativo en el municipio, en La Razn del 20 de agosto de 2004, p. 7C. Sin embargo, esta caracterstica finalmente fue en detrimento de su fortaleza electoral. Al no tener que inscribir a sus militantes y/o simpatizantes hicieron poco para movilizar a la ciudadana hacindose, por ende, poco conodas a los ojos de los votantes; cf. Salvador Romero Ballivin, En la bifurcacinop.cit., p.81.
226
mell el asunto de fondo: la enorme dependencia respecto al Estado y, con ella, la consolidacin de una especfica forma de democracia: la democracia representativa. Son ms lites -mayor cantidad de ellas- pero con la tendencia no a modificar el formato institucional municipal ni aplicar prcticas de gestin diversas. No, en realidad sus crticas ni siquiera se dirigen contra el municipio que los estuvo marginando parcial o hasta totalmente de su puesta en marcha. Sus crticas son contra las personas que los gobernaban que no se preocupaban de atender a poblaciones alejadas y/o indgenas.340 Hoy, la posibilidad de incorporarse al juego electoral ensancha el abanico de opciones electorales pero sin alterar el juego clientelar mencionado. De ese modo, se da una mayor apertura democrtica con notable legitimidad, a diferencia del pasado,341 pero no necesariamente modificando la orientacin estatista (patrimonial) del proceso.342 Grfico 59
De acuerdo
77
79
88 74 75 77
88
91
90
Poco de acuerdo
20
Nada de acuerdo
23 30 10 12 0 4 0
20 0
19 4 0
10
03
30
00
10
00
Ns/Nr
Sa
nt
r aC
uz
P La
az Co ch a
m ba
ba
Ta
rij
Or
ur
t Po
os
Ch uq
sa ui
ca
Be
ni
n Pa
do
Y a nivel departamental, los datos son igualmente contundentes. En Pando y/o Beni incluso 9 de cada 10 autoridades contestaron afirmativamente a esta pregunta. En el escenario ms bajo Cochabamba, Oruro y Tarija rondan los de apoyo a la opcin de acuerdo. No hay pues mayores discrepancias departamentales.
340 J.Blanes, Mallkusop.cit., p.77. 341 En una encuesta realizada en 1988, la opinin pblica afirmaba en un 58% como malos los resultados electorales de las elecciones municipales de 1985 y 1987 y tena escasas expectativas para las prximas elecciones de 1989 superando nuevamente el 50%; cf. Renata Hofmann, A propsito de las elecciones municipales, ILDIS, La Paz, 1988, pp.68 y 70. Ello cambi ya desde la eleccin de 1995 que despert un verdadero inters al punto de calificar a estas elecciones como las primeras elecciones; cf. Secretara Nacional de Participacin Popular, Directorio de alcaldes y concejales de la Participacin Popular, SNPP, La Paz, 1996. 342 As lo vea por ejemplo el lder indgena radical Felipe Quispe, el Mallku quien afirma que esta norma slo ha servido para que se enriquezcan los partidos a costa de los indgenas (la LPP): es una porquera de ley.hay que devolver esos recursos al gobierno central y de ah que se enve. No sirve de nada esta nueva ley (Ley de Agrupaciones Ciudadanas). Es para que haya ms ladrones noms; cf. Ventana Ciudadana No.6, Hay que volver a la gestin del gobierno central, en La Razn del 2 de julio de 2004, p. D6.
227
4.
Elecciones masivas: ms mujeres en el poder municipal

Veamos qu sucedi con las mujeres:
Tabla
63
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres
Total Tipo de autoridad Alcaldes 77 19 4 1 100% 59 85 10 5 Concejales 76 20 3 1 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 74 22 3 1 100% 151 100% 245 100% 100% 66 42 100% 84 79 17 4 Departamento Sta Cruz 82 14 5 La Paz 67 29 5 Cochabamba 68 31 1 5 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 Tarija 75 20 Oruro 74 23 2 Potos 93 3 5 Chuquisaca 70 21 9 Beni 91 7 2 Pando 85 5 5 5 100% 20
Grfico 60
De acuerdo
85
76
74 20 22 3 1 3
Urbanos
79
Poco de acuerdo
10 5
Alcaldes
17 1
Nada de acuerdo
Concejales
Rurales
Ns/Nr
Tipo de autoridad
Tipo de Municipio
228
Pasemos a observar la percepcin sobre si las elecciones han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres. Nuevamente, se observa una percepcin muy alta como promedio general. Tres de cada cuatro encuestados consideran que las elecciones municipales no han discriminado a la mujer, con valores que van desde las dos terceras partes de los encuestados en La Paz (67%), como el ms bajo que va del 91 al 93% en Beni y Potos respectivamente.
Grfico 61
93 91
De acuerdo
82 67 68 75 74 70
85
Poco de acuerdo
29 14 5 0 5 0 1 0 31 20 0 5 23 35 0 21 9 0 2 0 7 2 0 55 5
Nada de acuerdo
Ns/Nr
r aC uz
Sa
nt
P La
az Co ch a
m ba
ba
Ta
rij
Or
ur
t Po
os
Ch uq
sa ui
ca
Be
ni
Pa
nd
Debemos decir que en principio los datos no tienen correlacin con lo que pone en evidencia una realidad menos promisoria. De acuerdo a una ltima investigacin, cerca a 100 alcaldes fueron mujeres, frente a casi 900 hombres que obtuvieron ese cargo desde la eleccin de 1995 hasta la de 2004. Vale decir, un alcalde de cada diez fue mujer.343 Slo la dcima porcin, lo que delata definitivamente un rezago muy claro. Ya en los albores de esta norma se pudo constatar que el acceso de las mujeres al poder sera complicado. La participacin de las mujeres en las elecciones municipales de 1995 demostr un vehemente retroceso respecto a su participacin en 1993. En la primera los datos auguraban un presente relativamente promisorio. De un total de 858 concejales titulares elegidos 229 eran mujeres. Es decir, ms de una cuarta parte (26,7%) de los cargos ediles estaban en manos femeninas. En 1995 las cifras variaron substancialmente con una marcada orientacin al descenso. As, slo fueron elegidas 135 concejalas titulares que no representaron ni una dcima parte (8,3%) del total de concejales existentes. 344 Qu factores motivaron esa estrepitosa reduccin? Pues la presencia femenina de mayor significacin en 1993 repos en las
343 Es una investigacin hecha por Gloria Ardaya, citada en Ventana Ciudadana del 26 de mayo de 2009; cf. http://www.la-razon.com/ versiones/20090526_006739/nota_267_817850.htm. 344 Secretara Nacional de Participacin Popular/Unidad de Investigacin y Anlisis, ob.cit., p.10.
229
condiciones poco atractivas de aquella coyuntura, cuyo reverso en la siguiente contienda electoral tuvo en los beneficios de la descentralizacin municipal su ms distinguido pilar. Mientras la orfandad estatal en la mayor parte de los territorios y de las poblaciones defini la historia de Bolivia, la bsqueda de cargos polticos regionales y locales tuvo un propsito ms simblico que real. Slo la lluvia de recursos de la coparticipacin tributaria y la conversin de varios espacios otrora marginales en espacios de poder, motiv el copamiento masculino incisivo de estos puestos. De ese modo, la explicacin a la reduccin de concejalas de 1993 a 1995 no ofreca dudas: la toma de espacios polticos al mudar de un estado meramente ornamental (los gobiernos municipales de antes de la LPP) a otro con real capacidad de toma de decisiones- releg a la mujer en un sentido inverso al crecimiento de esta capacidad. Lo que equivale a aseverar que a mayor poder de un determinado espacio poltico, menor es la presencia femenina.345 De ese modo, la politizacin que promova la democracia representativa municipal tenda a ratificar e, inclusive, incrementar la hegemona masculina en lo que vena a constituir una provocativa ecuacin capaz de igualar la frula patriarcal con la ampliacin del radio partidario. 346 Tampoco fue mejor la presencia de las mujeres en los consejos departamentales. Por el contrario, slo el 4,7% de estas autoridades estuvo conformado por mujeres.347 La situacin fue slo levemente mejor en el mbito social de las OTBs, en cuyos cargos dirigenciales slo el 11% de las mujeres tuvo algn rol.348 Pero, no fue slo un asunto cuantitativo, sino de hondas repercusiones sobre la estabilidad emocional e incluso fsica de muchas mujeres alcaldesas y concejalas. Hasta 2001 se tenan ms de 100 denuncias registradas sobre acoso poltico, el mismo que consista en agresiones y amenazas a, mujeres que pretendan copar espacios que son slo de los hombres.349 No se ha procedido a ajusticiar a ninguna autoridad (hombre) por este delito, no obstante se lleg a elaborar un anteproyecto de Ley del Acoso Poltico que, finalmente, no fue aprobado. En este se incluan sanciones penales a los acosadores.350 Vale decir, la impronta patriarcal fue rigurosa. Sin embargo, la realidad, al igual que en el caso de los indgenas, vari progresivamente. En principio, se debe mencionar que la Coordinadora de la Mujer impuls la aprobacin de la Ley de Reformas y Complementacin al Rgimen Electoral conocida como la Ley de Cuotas que estableci una cuota mnima del 30% de mujeres en las listas de diputados uninominales y dos aos despus, a afectos de las elecciones municipales de 1999, se modific el artculo 112 del nuevo Cdigo Electoral, extendiendo este beneficio/ derecho a las elecciones municipales. El resultado no se dej esperar. Ya en 1999 fueron elegidas un total de 31,9% de concejalas sobre el total de concejales del pas. Un incremento de casi el 400% respecto a la eleccin previa. Y, en 2004 las cifras ascendieron an ms: de un
345 Diego Ayo, Los desafosop.cit., pp. 95-6. 346 Para ello el excelente trabajo de Cecilia Salazar, Las mujeres en la participacin popular. Politizacin desde abajo, Coordinadora de la Mujer/CIDES- Viceministerio de Participacin Popular, La Paz, 2000. 347 Carmen Barragn, Los consejeros departamentales, en G. Rojas y L. Thevoz (coord.), ob.cit. 348 Secretara Nacional de Participacin Popular/Direccin Nacional de Fortalecimiento Comunitario, Diagnstico de situacin., ob.cit. 349 ACOBOL, Informe anual de Acobol de 2001, ACOBOl, La Paz, 2001. 350 Cf. ACOBOL, Acoso poltico, ACOBOL, La Paz, 2007.
230
total de 3600 concejales titulares, 1953 son hombres y 1557 mujeres. Es indudable que esta nueva variacin tuvo su origen en la autorizacin legal, al amparo de la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas de julio de 2004 que increment el porcentaje de presencia femenina en su artculo 8: Las Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas, establecern una cuota no menor al cincuenta por ciento (50%) para las mujeres, en todas las candidaturas para los cargos de representacin popular, con la debida alternancia. De ese modo, se puede comprender la presencia mejorada al 43,2% de las mujeres del total de concejales entre titulares y suplentes. Sin embargo, es preciso advertir que las mujeres ocupan generalmente el cargo de suplentes. As en 2004 se vea que entre los suplentes 11,7% eran mujeres frente al 1,9% de hombres en la misma ocupacin.351 Cifras que para 2004 no hacen preservarse con inobjetable diferencia respecto a sus pares varones. Una investigacin, precisamente, contabiliz que 337 son concejalas titulares, frente a 1.458 varones. Al contrario, existen 1.292 suplentes mujeres y 495 suplentes hombres.352 Es decir, aproximadamente, un tercio del total de concejales varones son suplentes frente a partes de concejalas que lo son. Asimismo, del total de concejales suplentes aproximadamente 7 de cada 10 son mujeres. Cifras que matizan el aparente ascenso infrenable de las mujeres, pero no lo desvirtan. De la primera fase ornamental de antes de 1995 a la fase patriarcal de 1995, pasamos a un escenario mucho ms inclusivo, igualmente, subdividido en dos. El primer hito lo marca el ascenso con el 30% exigido y el segundo hito el ascenso con el 50%. Seguramente estos elementos ayudan a comprender el por qu de la percepcin tan positiva observada a pesar de que los datos no terminan de ser tan alentadores. Optimismo adicionado a un cmulo de experiencias exitosas en la gestin de las alcaldesas y concejalas, produciendo sus propios alimentos ecolgicos (mujeres guarans) o sus propios tejidos (mujeres de Macharet), superando la presin partidaria y mantenindose en el cargo a pesar de los variados intentos de censurarlas (concejala de Arbieto), fomentando el uso del Seguro Materno Infantil (concejala del municipio de Tacopaya), alentando proyectos educativos para mujeres (concejala de Salinas Garci de Mendoza, consolidando la construccin del sistema asociativo (concejala de Tarija) entre otras muchas y ricas vivencias y aprendizajes logrados.353 Ello matiza, pero no impide considerar que, en cierto modo, la brecha de gnero no slo es persistente, sino que, incluso, puede ensancharse ms haciendo de este rasgo uno de los ms notorios fracasos de la LPP.354
351 Alb y Quispe, ob.cit., p. 86. 352 Cf. Gloria Ardaya, citada en Ventana Ciudadana del 26 de mayo de 2009; cf. http://www.la-razon.com/versiones/20090526_006739/ nota_267_817850.htm. 353 Cf. El muy interesante y emotivo texto de ACOBOL, Experiencias de alcaldesas y concejalas de Bolivia, ACOBOL La Paz, 2005. 354 Esta observacin se hace en el trabajo de doctorado de M. Mendoza, op.cit., p. 63.
231
5.
Grupos de poder en el contexto municipal. Ms o menos peso que los actores elegidos por voto
Veamos qu sucede en este indicador de funcionamiento polirquico.
Tabla
64
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidacin de diversos grupos de poder
Total Tipo de autoridad Alcaldes 62 27 10 1 64 24 10 2 100% 59 Concejales 62 27 10 1 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 61 30 7 1 100% 151 63 24 12 0 100% 245 100% 100% 66 42 Departamento Sta Cruz 67 23 11 La Paz 62 17 21 Cochabamba 67 26 5 2 100% 84 5 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Tarija 60 35 Oruro 60 36 4 Potos 73 18 10 Chuquisaca 39 39 21 Beni 68 20 11 Pando 45 40 15
Grfico 62
64
De acuerdo
62
61
63
Poco de acuerdo
24
Nada de acuerdo
27 10 2 10 1
Concejales
30 24 7 1
Urbanos Rurales
12 0
Ns/Nr
Alcaldes
232
A la pregunta de si las elecciones a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidacin de diversos grupos de poder, un considerable 62% de las autoridades municipales consideran que s. No es un dato menor si partimos de la tesis de que hasta antes de la implementacin de la LPP, amplias franjas rurales carecieron de toda presencia estatal. En aquellos territorios esta ausencia qued suplida por variados actores sociales desde el sindicato hasta el hacendado, catalogados desde el inicio de este proceso como actores corporativos y que en este trabajo, de acuerdo al cuestionario, hemos denominado como grupos de poder. El propsito manifiesto de la LPP fue catapultar a los actores de base y, con ello, a otra sociedad: la sociedad territorial, capaz de parapetarse slidamente frente a esta sociedad tradicional. Estos actores territoriales estuvieron conformados por las denominadas organizaciones territoriales de base: comunidades campesinas, juntas vecinales y pueblos indgenas. En los albores de la LPP se vea que esta irrupcin no era sino el ingreso formal de la verdadera sociedad civil a la poltica. Un ingreso secularmente vedado se abra para estos actores.355 Por ello, es que predominaron aquellas visiones cargadas de optimismo que vean esta reforma como el principio imparable de cohesin del Estado con la sociedad civil: aquella de las organizaciones territoriales.356 Fue as? En qu medida determinados grupos de poder tuvieron injerencia en la competicin electoral? Algunos datos departamentales ayudarn a develar la respuesta
Grfico 63
67 73 62 67 60 60 45 68
De acuerdo
Poco de acuerdo
35 23 11 17 0 21 26
36
39 39 21 10 0 0 0
40
18 0 5 2 0 5 4
20 11 0
15
0
Nada de acuerdo
nt r aC uz
Ns/Nr
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355 Sergio Molina y Ramiro Duchn, La fiesta: espacio y pretexto para aprender la participacin popular, en Secretara Nacional de Participacin Popular, Apre(he)ndiendo la Participacin Popular, SNPP/PNUD, La Paz, 1996, pp.192-6. 356 Ivn Arias, Juntas vecinales: recuperar los espacios de poder, en la Ventana de La Razn del 19 de noviembre de 1995.
233
En Pando (47%) y Chuquisaca (39%) no hay duda de que las respuestas estuvieron condicionadas por los acontecimientos vividos el 11 de septiembre de 2008 y aquellos que tuvieron lugar en Sucre en diciembre de 2007 a tiempo de aprobar la CPE. En ambas situaciones se tuvo que lamentar la muerte de ciudadanos bolivianos. Ms all del anlisis de las causas y de los responsables de esos decesos, lo cierto es que la poblacin de ambos departamentos percibi una notable injerencia del gobierno central y de los respectivos gobiernos departamentales en asuntos locales. De todos modos, en La Paz entre las opciones poco de acuerdo y nada de acuerdo suman un 38%, lo que muestra que casi dos de cada cinco paceos consideran que hay grupos de poder que inciden. Un concejal de Pucarani comentaba: Ya no es como antes que eren los que vivan en La Paz, los residentes los que tenan ms peso aqu en la Alcalda () ahora ya no es as pero igual no dejan de venir de La Paz de distintos partidos y ahora del MAS a decirnos qu debemos hacer y cmo debemos votar.. Esta realidad es tan cierta que hoy por hoy de cara a las elecciones presidenciales de diciembre de 2009 y de prefectos y alcaldes de abril de 2010, diversas organizaciones como CONAMAQ en la regin andina y la CIBOB en el oriente del pas han decidido que aquellos partidos que deseen hacer campaa para estas elecciones, deben antes pedir permiso a estas organizaciones matrices que facultarn (o no) la ejecucin de propaganda electoral.357 No deben venir partidos de oposicin, no permitiremos que hagan campaa ac..358 No es ajena esta realidad en otros departamentos. Por ejemplo en la capital beniana, en conversaciones con el sindicato de mototaxistas comentaron: Ac no se puede decir abiertamente que uno apoya al gobierno (central).ya es mal visto y ms difcil todava organizarse para apoyar a Evo en las elecciones.359 Tngase en cuenta que en todos los departamentos las opciones mencionadas (poco o nada de acuerdo) superan en todos los casos, con excepcin de Potos, (28%) el 30%, alcanzando cifras verdaderamente altas como en Oruro (40%) o Tarija (36%). Es decir, la posibilidad de que grupos de poder ejerzan influencia en las elecciones no es menor. Lamentablemente, se carece de datos comparativos que permitan comprender si se ha avanzado o retrocedido. Empero, en entrevistas en profundidad a lo largo del pas se pudo constatar que el estado de polarizacin que domina el pas no es ajeno a la realidad municipal: Ya no se puede estar tranquilo. Si apoyas al MAS te haces de enemigos del otro lado. Y si apoyas a la oposicin te haces de enemigos de la gente del gobierno..360
357 358 359 360 La Razn, La oposicin har frente al veto masista en el campo del 3 de junio de 2009, p. A 11. Declaraciones de Sal Chvez, presidente de la CIDOB. Dirigente de los mototaxistas, Trinidad, mayo de 2009. Entrevista con concejal de Uriondo ya citado.
234
De ese modo, ms all del porcentaje de 62%, es evidente que la intromisin, aunque no llega a dominar la dinmica municipal, es cada vez ms fuerte. No es fcil admitir ese hecho desde el mbito municipal: La autonoma ya es algo que no se puede borrar. Desde el comienzo han intentado manejarnos como queran pero nunca han podido. Primero el MNR, despus ADN y el MIR y ahora el MAS, pero no pueden. Ac hay gente que simpatiza y hasta milita en esos partidos pero igual no se deja. Hay mucha vocacin municipal ante todo..361 En buena cuenta es importante notar que en este tiempo se ha formado y consolidado una slida identidad municipalista. En una investigacin realizada en siete departamentos (exceptuando a Pando y a Chuquisaca) se pudo observar que las nuevas estructuras de poder departamental no pueden ya prescindir del actor municipal. Algunas propuestas pretendieron eludir el marco municipal con escaso xito. Por ejemplo, la propuesta cvica crucea de descentralizacin que fue presentada en 2005 no tom en cuenta a los municipios ms que como menores de edad.362 La rplica municipal no se hizo esperar y se amenaz con quitar el apoyo al Comit Cvico si mantena ese formato de reduccionismo municipalista. Exigencia finalmente escuchada, dando pie a creer que el carcter triterritorial de la nueva CPE ya estaba prefigurado en el diario vivir. Lo propio ocurri en Oruro que a pesar de albergar municipios inviables363 no resign la presencia municipal ni frente a la propuesta prefectural de divisin del departamento en cuatro naciones indgenas. Las autonomas indgenas que quiere promover el prefecto no puede estar sobre nosotros los municipios.el prefecto debe retractarse.364 El hipermunicipalismo paceo es el departamento con ms municipios, habiendo llegado a 80- o la fortaleza de los centros regionales benianos armoniosamente acoplados a la lgica municipal, se adhirieron a este municipalismo pujante, poniendo sobre el tapete la verdad sealada: prima una identidad municipalista capaz de parapetarse frente a actores externos que pretendan usarlos y manipularlos. No es que sea una identidad antagnica a la identidad partidaria o regional/ departamental existentes, pues a veces se complementan y retroalimentan, pero tampoco es una identidad que tienda a subordinarse fcilmente. Razn por la cual el porcentaje de 38% que est poco o nada de acuerdo con la pregunta y, por ende, se cree que hay injerencia de grupos de poder, no es un dato menor. Quizs resulte exagerado mencionarlo, pero, posiblemente, la democracia municipal empiece a ser peligrosamente acechada de acuerdo a la percepcin de importantes autoridades ediles.365
361 Ibid. 362 Ventana Ciudadana 18, El plan autonmico cruceo subordina el nivel local al intermedio, en La Razn del 18 de febrero de 2005. 363 Siempre acudiendo al texto clasico de Vladimir Ameller sobre municipios de menos de 5 mil habitantes; V. Ameller, La problemtica de los gobiernos municipales de escasa poblacin, Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin, La Paz, 2002. 364 Al respecto Diego Ayo, Los conflictos regionalesop.cit., cap. IV 365 Es la opinin del Vicepresidente de la FAM, Luis Revilla; cf. Ventana Ciudadana No. 92, El proceso de municipalizacin en riesgo por el lo autonmico, en La Razn, 29 de abril de 2008, p. C.4.
235
6.
La influencia de los polticos de los niveles nacional y departamental en la arena electoral municipal
Veamos las respuestas.
Tabla
65
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido influidas por politicos nacionales o departamentales ms que por los propios politicos municipales
Total Tipo de autoridad Alcaldes 46 29 24 1 41 34 24 2 100% 59 Concejales 47 28 24 1 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 47 32 19 1 100% 151 45 27 27 1 100% 245 Departamento Sta Cruz 50 32 18 La Paz 50 12 36 2 100% 100% 66 42 Cochabamba 40 33 24 2 100% 84 Tarija 35 45 15 5 100% 20 Oruro 43 28 28 2 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Potos 35 23 43 Chuquisaca 45 42 12 Beni 57 23 20 Pando 60 35 5
Grfico 64
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido influidas por politicos nacionales o departamentales ms que por los propios politicos municipales
De acuerdo
41
47 34 24 2 28 24 1
Concejales
47 32 19 1
Urbanos
45 27 27 1
Rurales
Poco de acuerdo
Nada de acuerdo
Alcaldes
Ns/Nr
Tipo de autoridad
Tipo de Municipio
236
Este cuadro resulta complementario al anlisis previo. Se observa un alto porcentaje(46%) de autoridades municipales que consideran que las elecciones municipales han sido influidas por polticos nacionales y departamentales ms que por los propios polticos municipales. Esto se puede apreciar tanto en alcaldes y concejales como en autoridades urbanas y rurales (en todos ellos cerca de un 45% considera que las elecciones si han sido influidas por polticos de otros niveles). Veamos las diferencias departamentales.
Grfico 65
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido influidas por politicos nacionales o departamentales ms que por los propios politicos municipales?
57 50 50 36 40 33 24 35 28 28 15 2 2 5 2 0 45 43 35 23 12 0 0 5 0 23 20 43 60
De acuerdo
45
42 35
32 18 12 0
Poco de acuerdo
Nada de acuerdo
Ns/Nr
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En el caso de Pando y Beni tres de cada cinco autoridades estn de acuerdo. En La Paz y Santa Cruz uno de cada dos alcaldes y/o concejales opinan lo mismo. En Cochabamba (40%), Chuquisaca (45%) y Oruro (43%) ,aproximadamente, dos de cada cinco autoridades creen que esta influencia es mayor y, finalmente en Tarija y Potos uno (y algo ms) de cada tres consideran que la injerencia es mayor. No hay diferencias notorias entre lo urbano (47%) y lo rural (45%). A estas cifras se aaden los porcentajes que estn poco de acuerdo que alcanzan un 29% del total de autoridades. Si sumamos este porcentaje al porcentaje que est de acuerdo se llega al resultado del 75%. Vale decir, tres de cada cuatro autoridades municipales estn de acuerdo o al menos un poco de acuerdo con que la influencia de los polticos nacionales y departamentales es mayor que la que ejercen los propios polticos municipales. Son pues cifras verdaderamente altas.
237
Ya se supo en la historia municipal de la injerencia nacional o departamental a travs de lo que fue la aplicacin del voto de censura, reconocido en el Art.201, inciso II de la CPE de 1994, que no fue sino una compuerta abierta para el ingreso de polticos nacionales y/o departamentales al mundo municipal. De 1996 a 1997 hubo cambios de alcalde en el 39,7% de los casos. En 1997-98, 2000-01 y 2001-02 los cambios se dieron en el 39,7%, el 19,4% y el 33,4% de los municipios, respectivamente. 366 Hubo un marcado descenso en el periodo 2000-01 por la aplicacin de la nueva Ley de Municipalidades en los artculos 50 y 51 que reglamentan la aplicacin de esta medida con algunos preceptos especficos367 que, de todos modos, no frenaron la manipulacin poltica desde otros niveles territoriales.368 De ese modo, en 2001-02, 2002-03 y 2003-04 se producen cambios de alcalde en el 19,1%, el 33,4% y el 19,1% de los casos.369Posteriormente, de 2005-06 y de 2006-07 se reitera la medida en 44 y 80 municipios, es decir, en el 14% y en el 25,5% respectivamente.370 En suma, se observa una incidencia persistente en la aplicacin de esta medida. Si bien los porcentajes claramente han disminuido, no por ello se ha podido evitar la injerencia de otros niveles en el marco municipal como lo testifica una autoridad (municipal): Es un voto destructivo de censura.ayuda a que los partidos estn siempre intentando sacar provecho de los municipios y para lograrlo no importa generar inestabilidad o impedir que se ejecuten bien los recursos, lo importante es ganar nuevas plazas...371 Sin embargo, en descargo de esta medida otra investigacin pudo comprobar que casi en la mitad de los casos el voto de censura es justificado por una gestin deficiente en curso,
366 Diego Ayo, Municipalismoop.cit., p.135. 367 Art. 51, Ley 2028: El mecanismo de remocin del Alcalde Municipal por voto constructivo de censura, se sujetar al siguiente procedimiento: 1. Cumplido al menos un (1) ao de gestin del Alcalde Municipal, computable desde su posesin, podr proponerse su cambio mediante mocin constructiva de censura, siempre y cuando la propuesta est motivada, fundamentada y firmada, por al menos un tercio de los concejales en ejercicio; 2. La mocin de censura ser presentada al Concejo Municipal, por conducto de su Presidente, debiendo ser publicada y notificada al Alcalde Municipal, proponiendo simultneamente el nombre del candidato a Alcalde sustituto; 3. El Concejo en el plazo de 24 horas, sin trmite previo, rechazar dicha mocin por incumplimiento de cualesquiera de los requisitos establecidos en los numerales 1 y 2 del presente artculo; 4. La mocin admitida no podr ser votada por el pleno del Concejo, sino hasta que hayan transcurrido siete (7) das hbiles desde su presentacin y su respectiva publicacin; 5. Transcurridos los siete (7) das de presentada la mocin de censura y el nombre del candidato a Alcalde sustituto, el Concejo sesionar pblicamente en la sede oficial de sus funciones y si votara a favor de dicha mocin, debe hacerlo por tres quintos del total de sus miembros. El Alcalde as electo, ser posesionado inmediatamente por el Presidente del Concejo. Si el voto de censura es afirmativo, ste procedimiento no podr volverse a intentar sino hasta cumplido un ao despus del cambio de Alcalde; 6. En la ausencia de un Concejal Titular, su suplente participar en la sesin, previa autorizacin escrita del titular; 7. La sesin que trate la mocin de censura, contar con la presencia de un vocal acreditado por la Corte Departamental Electoral a objeto de verificar los requisitos y el procedimiento establecido por la presente Ley; 8. Para la aplicacin del ARTCULO 201.- II de la Constitucin Poltica del Estado, los tres quintos del total de miembros del Concejo se calcularn redondeando al nmero entero superior; 9. Este procedimiento no podr ser planteado en el quinto ao de gestin municipal; 10. Ser nula toda actuacin que no cumpla el procedimiento antes sealado; y 11. El Alcalde removido reasumir sus funciones de Concejal durante el resto del perodo municipal. 368 Mara Lujn, Gobernabilidad municipal: anlisis de la aplicacin del voto constructivo de censura, en Diego Ayo (coord), Municipalizacion.op.cit., p. 180 369 Diego Ayo, Municipalismoop.cit., p. 177. 370 Ventana Ciudadana 82, Gestin municipal se estanca a raz del cambio del alcaldes en La Razn del 18 de septiembre de 2007. 371 Entrevista personal a ex presidente de la FAM, Michael Bennett realizada en febrero de 2005.
238
poniendo sobre el tapete la tesis de que no necesariamente hay intervencin poltica nacional y/o departamental, sino simple necesidad de resolver los problemas locales lo ms gilmente posible.372 En ese mismo sentido, la FAM consign que en 40% de los gobiernos municipales desde 2005 hubo algn cambio de alcalde, lo que significa que en tres de cada cinco alcaldas hubo estabilidad (en el 60%).373 Asimismo, se vio en un indicador sobre estabilidad poltica que el 49% de los gobiernos municipales se encuentran sobre el promedio de estabilidad de 2005 a 2007. Vale decir, uno de cada dos gobiernos municipales no tienen problemas de inestabilidad. 374 Sin embargo, es claro que la otra mitad (51%) de municipios estn por debajo del promedio. De ese modo, el matiz previo (si bien necesario) no merma el problema de fondo: la existencia de un rgimen municipal parlamentarizado, 375capaz de abrir las puertas a una variedad de facciones partidarias, deseosas de asumir el poder sin importar las consecuencias. Ello tuvo y tiene lugar precisamente en aquellos municipios mayormente fragmentados, cuya ejecucin presupuestaria y, por ende, su eficiencia, tiende a ser baja.376 De todos modos, no es el nico caso de potencial injerencia. Hay otros que no por menos publicitados carecen de importancia. Posiblemente, la misma conformacin estatal atente contra el nivel municipal. Se pudo observar, a lo largo de la primera dcada de implementacin de la LPP, que predomina una estructura estatal fragmentada.377 No hay necesariamente coordinacin entre ministerios pblicos (por ejemplo el INRA descentraliz a su manera frente a la instancia estatal encargada de la descentralizacin que lo hizo de otra manera. Lo mismo ocurri con salud o educacin que slo despus fueron acoplando sus descentralizaciones al molde municipal), tampoco existen puentes de enlace o lo que se denomina coordinacin intergubernamental entre los diversos niveles (central, departamental y municipal) y si existen, como en el caso de los consejeros departamentales, sirven de vehculos de transmisin hacia el marco municipal de los designios del gobierno central. Son estructuras posiblemente creadas menos para dar verdadera autonoma municipal que para preservar amplias dosis centralistas/ partidarias.378 Tampoco se cuenta con mecanismos de monitoreo integral a las inversiones conjuntas entre niveles, en lo que se conoce como gestin autista.379 De ese modo, lo que llega a nivel municipal y lo que se aprende de l en trminos de gestin, no es mucho. La mentada autonoma depende de la contundencia de los otros niveles y de sus respectivas correas de transmisin. Slo para dar un ejemplo, de diversas consultoras destinadas a
372 Ximena Costa, ob.cit. 373 Ventana Ciudadana 93, Desde el 2005 el 40% de los alcaldes fue removido de su cargo, en La Razn del 13 de mayo de 2008. 374 Es un indicador creado en base a la ponderacin de los siguientes subindicadores: no cambio de alcaldes, motivos del cambio de alcalde, votacin obtenida por el alcalde electo y fortaleza de las coaliciones para gobernar; cf. Marco Antonio Ayala Snchez, Indicadores de gobernabilidad municipal (documento no publicado de consultora), PNUD, La Paz, 2008, pp.63-4. 375 El propsito en el marco de las reformas constitucionales de 1994 era el de parlamentarizar el sistema de gobierno nacional. Sin embargo, el presidente Snchez de Lozada finalmente dej casi como experimento esta inicial parlamentarizacin slo del nivel municipal; cf. Jorge Lazarte, Entre los espectros del pasado y las incertidumbres del futuro. Poltica y democracia en Bolivia a principios del siglo XXI, Friedrich Ebert-PLURAL, La Paz, 2005, pp. 211-6. 376 Diego Ayo, El voto constructivo de censura en Bolivia, 1995-1999. Fragmentacin, polarizacin, concentracin y volatilidad en los municipios (tesina indita para optar a Candidato a Doctor en Ciencias Polticas por la Universidad de Salamanca), Salamanca, 2001. 377 En lo que sigue, Diego Ayo, Municipalismo.ob.cit., pp.15-23. 378 Jacint Jordana, Relaciones intergubernamentales y descentralizacin en Amrica Latina. Casos de Argentina y Bolivia (documento de trabajo INDES-Unin Europea), BID, Washington, 2002., cap.3. 379 Franz Barrios Suvelza (coord.), Estudio de evaluacinop.cit., pp.45-6.
239
favorecer a los pueblos indgenas no ms de un 15% lleg efectivamente a los mencionados beneficiarios y el restante 85% se qued en esos eslabones de la amplia y las ms de las veces desordenada cadena de descentralizacin.380 En ese mismo sentido, se puede mencionar las mltiples descentralizaciones propiciadas por los diversos ministerios al amparo de los diversos cooperantes. De acuerdo a un informe de consultora preparado por ex autoridades del gobierno central, en los 10 aos de Participacin Popular, cerca a 500 millones de dlares fueron descentralizados de acuerdo a los cooperantes en diversos proyectos que van desde aquellos referidos a la seguridad alimentaria, el agua, la vivienda o el desarrollo econmico.381 Vale decir, tuvieron sus propias sendas de arribo a los territorios municipales. No es que no hayan sido valiosos, pues seguramente lo fueron, pero si es de destacar que mantuvieron sus propias lgicas descentralizadoras al margen, las ms de las veces, de la planificacin municipal existente,382 beneficiaron a quienes ellos (cooperantes) consideraban aptos383 y no tuvieron seguimiento estatal a sus polticas, ms que de modo formal desde el Ministerio de Hacienda a efectos de cumplir con los desembolsos peridicos, pero no en un sentido verdaderamente estratgico, evaluando que se ha hecho mal para corregirlo y que se ha hecho bien para mantenerlo.384 En sntesis, la intervencin del nivel central ya sea por motivos polticos, en el caso de los partidos, o por razones tcnicas, en el caso de los diversos ministerios y sus respectivos apoyos de la cooperacin, ha sido muy incisiva. No significa ello que sea en s misma negativa. Es bien sabido que desde los inicios de la LPP fueron muy bien recibidos los cuantiosos talleres de capacitacin llevados a cabo385 y los diversos proyectos de apoyo a la gestin municipal en reas como el Proyecto de Inversin Rural Participativa del Banco Mundial (el llamado PDCR en sus tres versiones), el PRONAGOB del Banco Interamericano de Desarrollo, el Proyecto de la Calidad y Equidad de la Educacin (el PFCEE), el Proyecto de Saneamiento Bsico Rural (el PROSABAR) o el Proyecto de Promocin al Desarrollo Econmico Rural (el PADER), por citar a algunos que en la primera dcada de LPP dejaron 50 millones de dlares de aporte.386 Montos que fueron mucho ms abundantes de 1994 a 1997. De ese ltimo ao a 2004 el apoyo fue de slo 10 millones de dlares.387Sin embargo, este necesario matiz no impide tener en cuenta que muchos de los problemas que pretenda resolver el municipalismo, como ser el
380 Entrevista con Wigberto Rivero, experto en asunto indgenas de tierras bajas y ex ministro de Asuntos Indgenas realizada en octubre de 2001. 381 Ramiro Cavero y Marco Zapata,, Propuesta de polticas financieras, fiscales e institucionales que permitan el fortalecimiento municipal (documento no publicado) FAM/USAID, La Paz, 2004. 382 As lo vimos en diversos estudios de caso como por ejemplo en Colomi y/o en Arani que sern analizados posteriormente en el captulo respectivo; cf. Al respecto Manuel de la Fuente (compilador), Participacin Popular y desarrollo local. La situacin de los municipios rurales de Cochabamba y Chuquisaca, UMSS, Cochabamba, 2001. 383 Este rasgo qued detectado desde los albores de la LPP: se detect que los recursos provenientes de la cooperacin internacional, especialmente la bilateral se canalizan sin intermediarios y son puestas a disposicin del municipio en proyectos que, por lo general, lejos de satisfacer las demandas locales y los criterios de equidad, llevan a que las inversiones se realicen en rubros que no coinciden con las necesidades de la poblacin, en Ernesto Prez de Rada y Veruschka Zilveti, art.cit., p. 61. Se trata de un estudio realizado en los municipios de Pasorapa, Valle Grande, Chaqui, Ascensin de Guarayos y Alalay. 384 Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluacin.op.cit., pp.103-4; y Jos Blanes y Diego Ayo, ob.cit., p.54. 385 As lo testimonia el texto de la Secretara Nacional de Participacin Popular, Diagnstico.op.cit. 386 Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluacinob.cit., pp.27-61. 387 Ventana Ciudadana 10, Los municipios reciben cada vez ms ayuda pero desarticulada, en La Razn del 3 de septiembre de 2004, p. C4.
240
prebendalismo o la ineficiencia, se han vuelto, o pueden hacerlo an con mayor intensidad, moneda corriente en los espacios democrticos ediles.388 Una paradoja que impide creer que el nivel municipal sea, por excelencia, un espacio propicio para una mayor democratizacin del sistema poltico.389
7.
El rol de los medios en las campaas municipales. Ms elementos polirquicos en cuestin

Veamos cules son las respuestas.
Tabla
66
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediatico en sus campaas
Total Tipo de autoridad Alcaldes 56 28 15 1 68 20 10 2 100% 59 Concejales 54 29 16 1 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 41 34 23 1 100% 151 65 24 10 1 100% 245 100% 100% 66 42 Departamento Sta Cruz 48 29 23 La Paz 52 17 31 Cochabamba 54 32 13 1 100% 84 Tarija 65 25 5 5 100% 20 100% 47 Oruro 62 32 6 Potos 70 20 8 3 100% 40 100% 33 Chuquisaca 55 33 12 Beni 57 23 18 2 100% 44 100% 20 Pando 45 45 10
388 Cf. Al respecto el interesante ensayo de Philip Oxhorn, Sustaining Civil Society: Economic Change, Democracy and the Social Construction of Citizenship in Latin America (University Park: The Pennsylvania State University Press, forthcoming). 389 Esta es la opinin que se tena en los albores del proceso. Cf. Gonzalo Rojas y Luis Verdesoto, La Ley de Participacin Popular como reforma de la poltica. Evidencias de una cultura poltica democrtica en Bolivia, SNPP, La Paz, 1997. Tesis que el mismo Gonzalo Rojas Ortuste, a ms de una dcada de la publicacin mencionada, cree que debe ser matizada. Las evidencias no son tan certeras. G. Rojas, Cultura poltica de las lites en Bolivia 1982-2005, CIPCA-Friedrich Ebert, La Paz, 2009.
241
Grfico 66
68
De acuerdo
65 54 41 29 20 16 10 2 1
Concejales Urbanos Tipo de Municipio
Poco de acuerdo
34 23 24 10 1
Rurales
Nada de acuerdo
Ns/Nr
Alcaldes
Tipo de autoridad
Finalmente, conviene comenzar comentando que hay un 44% que est poco o nada de acuerdo con que en dcada y media se haya dado igual oportunidad de apoyo meditico en las campaas. Situacin que en el rea urbana encuentra su pico con el 57% de las autoridades municipales que afirman que no hubo igualdad o sta fue escasa. No es lo mismo en los municipios rurales en donde un 65% -dos de cada tres- de las autoridades cree que si hubo igualdad y slo un 35% cree que no hubo o fue menor. Por qu esta notoria diferencia? Veamos el anlisis de Carlos Cordero y Rafael Loayza:390 Pues si tuvisemos que priorizar la capacidad de influencia de los medios en Bolivia en la construccin de climas de opinin y la socializacin poltica, tendramos que designar a la radio como el mejor medio para mensajes persuasivos en lo rural y lo periurbano (espacios que concentran al 70% del electorado) a la televisin como el mejor instrumento para generar climas de opinin en lo urbano y a la prensa como el instrumento de generacin de la agenda pblica. El resultado de la justa plebiscitaria del 10 de agosto de 2008 (67% a favor de la ratificacin de Evo Morales en la Presidencia) parece establecer justamente que la televisin tiene escasa ascendiente en la conducta social; pero aceptar este juicio sera olvidar que el equipo de propaganda gubernamental puso al aire cerca de 20 spots propagandsticos, con 64 pases diarios por canal, que equivalen a 94 horas durante 90 das. El Gobierno logr as monopolizar las
390 Carlos Cordero y Rafael Loayza, Democracia, medios de comunicacin y campaas electorales (cuaderno metodolgico), PNUD, La Paz, 2009, pp. 67-8.
242
franjas estelares y los espacios de los programas informativo reflexivos y tener toda la atencin sostenida de las audiencias; amn de la ausencia de propaganda de oposicin que apenas gener el 15% del total de la pauta del revocatorio. El gobierno gast 5.061.600 $us solamente en televisin de las redes nacionales para ratificar a Evo Morales en la Presidencia e la Repblica, monto que es casi lo que el MAS gast en todo el proceso eleccionaria de 2005. La estrategia meditica gubernamental hizo dos cosas, primero aprision la atencin en las franjas de entretenimiento de la televisin con productos asertivos y, despus, entr en disputa con las lneas editoriales de los noticiosos opositores con espacios solicitados que rean con la credibilidad de los periodistas, sorprendentemente en sus propios espacios de influencia. Por otro lado la radio, que no es sujeta a descrdito por parte del Gobierno, pues dos de las cadenas ms influyentes comparten la lnea gubernamental391, fue la punta de lanza de propaganda gubernamental con productos que no estaban sujetos al escrutinio de la verdad, tal como sucede con las cadenas televisivas. Si en la televisin la visin de los hechos era disputada por la guerra de spots y lnea informativa de la mano del prejuicio de que sus dueos son oligarcas contrarios al proceso de cambioen la radio los programas informativo reflexivos acompaaban seriamente la propaganda a favor de la ratificacin del Presidente. Si cruzamos la geografa electoral del resultado del Revocatorio con la geografa de penetracin de los medios, veremos que los ndices de influencia de la radio, corresponden al electorado masista, y los ratings de televisin a la resistencia autonmica.
Tabla
Geografa electoral del voto del Revocatorio y penetracin de Radio y Televisin Urbano ponderado Voto por el S Voto por el NO Penetracin Radio Penetracin Tv. 33.8% 32.1% 50.05% 38% Rural ponderado 33.2% 0.9% 35.95% 1% Total 67% 33% 86% 39%
67
391 Red Patria Nueva y Red Erbol, juntas controlan el 66% de la audiencia en el pas
243
Grfico 67
Resultados electv orales y penetracin de la radio desagregados urbana y ruralmente
Total Rural ponderado Urbano ponderado S NO Radio TV
Si bien la pauta del NO opositor no lleg ms all del 15% de el total nacional, la resistencia se gest en las franjas informativo reflexivas de las cuatro cadenas ms grandes de televisin (UNITEL, ATB, RED UNO y PAT) que monopolizan el 80% del rating de los noticiarios en las 9 ciudades capitales de Bolivia. Como se observa, a nivel urbano la disputa fue grande y a nivel rural la aceptacin al MAS (prcticamente, sin disputa) fue igualmente considerable. Ello exhibe la posibilidad de que en el mbito urbano la democracia meditica encuentra hoy en da serias restricciones y, sobre todo, serias controversias que no se vieron con semejante vehemencia en otros momentos electorales: este proceso electoral (el de 2005) a diferencia de otros comicios en el pas tienen tambin un alto componente de movilizacin social y de accin colectiva. Para decirlo en otras palabrasno se trata de un proceso en el que slo intervienen los partidos, sino ms bien, ante la debilidad de stos, tenemos como protagonistas a diferentes instrumentos polticos vinculados con organizaciones de la sociedad civil como los movimientos sociales, las juntas de vecinos y los comits cvicos. La densidad organizativa del proceso electoral de diciembre de 2005 es pues mucho mayor a la de los comicios precedentes.392 Tambin es importante aadir, en este sentido, que en el marco de una campaa electoral es mayor la posibilidad de acceder a la radio en comparacin a la televisin. Veamos otra cita del texto mencionado:
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392 Jos Luis Exeni, Comunicacin poltica y democracia. Bolivia 2005-2006. Los medios en el proceso electoral, en Wlter Guevara Anaya (coord..), Medios, poder y democracia en Bolivia, Suny, La Paz, 2006, p. 491.
Tabla
Audiencia de los medios en porcentaje y poblacin Audiencia % Radio Televisin Prensa 86 34 1,3 Audiencia nominal 8.600.000 3.400.000 130.000 ndice de penetracin 0.8 0.4 0.2
68
Obviamente, el medio por excelencia en Bolivia es la Radio, pues cuenta con una audiencia de 860 personas por mil. Es decir que el 86% de la poblacin se informa y entretiene a travs de ella. Existen alrededor de 5 cadenas nacionales que comprenden en total a 60 radioemisoras que trabajan coordinadamente con una lnea editorial compacta. Sin embargo, se pueden contar ms de 500 radioemisoras que tienen sus transmisores emitiendo seal en Bolivia diariamente. Es por ello que el espacio privilegiado para la comunicacin persuasiva es la radio porque: de lo que cobra la prensa niveles de atencin sostenida para los productos publicitarios, de propaganda o proselitismo climas de opinin respecto a los temas controversiales. La televisin llega a 390 por mil habitantes. En las reas urbanas concentra el 85% de su audiencia y el 15% restante en las zonas rurales. Existen 6 cadenas nacionales que cubren a los nueve departamentos y 70 canales locales en ciudades capitales e intermedias. Es el espacio exclusivo para la informacin de los urbano asentados Asimismo, se pudo observar que, desde la LPP, el nmero de radios se ha incrementado de una manera apabullante. De 162 radios en 1986 se pas a 260, 676 y 749 en 1991, 1999 y 2002 respectivamente.393 Porcentualmente entre 1986 y 1991 las radios aumentaron en un 30%; y entre 1991 y 1999 en ms del 262%.....394 En el caso de la evolucin de las estaciones de televisin se pas de 55 existentes en 1985 a 460 en 2002 con locacin fundamentalmente
393 Ramiro Duchn y Miguel Bustos, Comunicacin y municipios, en Diego Ayo (coord.), Municipalizacion op.cit., (Tomo I)., p. 61. 394 Ibid., p.62.
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urbana a diferencia de las radios que mantienen el predominio rural. 395 Vale decir, las oportunidades de hacer campaa electoral a travs de las radios fue verdaderamente viable, menos conflictiva y, por ende, ms igualitaria. En la televisin la situacin fue ms virulenta. Razn por la cual ya desde comienzos de la dcada de los 90 se discuta la posibilidad de reglamentar el uso de los medios a lo largo de las campaas electorales. 396 Hecho que no se consum, pero puso en evidencia una serie de problemas que vienen repitindose con agudeza permanentemente: el uso ideolgico desde determinados grupos de poder de los medios de comunicacin, su acoplamiento, muchas veces acrtico, al denominado modelo neoliberal (es el caso de la televisin en particular) en una trama de juegos permanentes de poder entre los empresarios de lo medios, los polticos de turno y los mismos periodistas, su deficiente formacin para enfrentar momentos de crisis como los ocurridos desde 2000 que terminaron por apaar la conducta autoritaria de los gobernantes an vigentes o su intencin, casi inconsciente pero real, de suplir a los partidos polticos y con ello debilitar a la democracia representativa.397 Hoy sucede lo mismo aunque seguramente con mayor intensidad como se ha visto, en una coyuntura que es catalogada desde el exterior como de disminucin de la libertad de prensa.398 Muy visible en Pando y Santa Cruz donde se considera slo en el 45 y 48% que hubo igualdad. De cerca le siguen con porcentajes apenas superiores a la mitad La Paz, Cochabamba, Chuquisaca y Beni con el 52, 54, 55 y 57%. Y en lo ms alto estn Tarija, Oruro y Potos con el 65, 62 y 70% que creen que si hubo igualdad y, por ende, se sitan en un rango seguramente ms alejado de esta visualizada merma en la libertad de prensa. Es obvio que la arremetida en Pando, tanto como el ataque permanente desde canal 7 a las denominadas oligarquas y la respuesta igualmente sesgada de UNITEL,399 completan el panorama. En la antpoda se sitan Oruro y Potos que encuentran menos resistencia a los mensajes presidenciales y, por ello, la disputa es menor. No as en La Paz y Cochabamba que tuvieron prefectos opositores, dura y sistemticamente agredidos desde los medios pblicos. Lo que tambin queda exhibido, como vemos, aunque con menor contundencia en Chuquisaca y el Beni, plazas de la oposicin que tampoco se libran de estar contaminados por la polarizacin lacerante de la coyuntura.
395 Ibid., p.65. 396 ILDIS, Anlisis sobre el rol de los medios de comunicacin, en ILDIS, Balance de las elecciones municipales, ILDIS, La Paz, 1992, pp.3955. 397 Cf. respectivamente, Andrs Gmez Vela, Mediopoder. Libertad de expresin y derecho a la comunicacin en la democracia de la Sociedad de la Informacin, Gente Comn, La Paz, 2006; Rafael Archondo, Incestos y blindajes. Radiografa del campo polticoperiodstico, PLURAL, La Paz, 2003; Erick Torrico, Los media en Bolivia en tiempos de crisis en Lazos 4, Medios en conflicto, en Fundacin Unir, junio de 2007-enero 2008, La Paz, pp.8-1; y Carlos Toranzo, Medios de comunicacin y partidos polticos, en Opiniones y Anlisis 48, Medios de comunicacin en democracia, Fundemos, La Paz, 1999, p. 233. 398 Slo en mayo los ataques del Presidente Morales sumaron 165 agresiones a periodistas y 154 ataques a los medios de comunicacin, descontando que ha decidido relegar a los medios nacionales de las conferencias de prensa; cf. Asociacin Nacional de la Prensa, Acusan al gobierno de promover la intolerencia contra la prensa, en La Razn del 10 de mayo de 2009, p. A 22. 399 Ral Pearanda y Karin Herrera, Los canales en cuestin. Cmo trabajan Unitel y Canal 7, Friedrich Ebert, La Paz, 2008.
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Veamos si hay diferencias entre los departamentos.
Grfico 68
De acuerdo
48 52 29 23 0 31 17 0 54 32 13 1
65
62 32
70
55 33 20
57 45 45
Poco de acuerdo
25 5 5
23 18 0 2
12
10
Nada de acuerdo
Ns/Nr
Sa
nt
r aC
uz
P La
az Co ch a
m ba
ba
Ta
rij
Or
ur
t Po
os
Ch uq
sa ui
ca
Be
ni
n Pa
do
Pueden distinguirse tres grupos en a la opcin de acuerdo. Aquellos que estn por encima del 60% (Potos, Tarija y Oruro, 70, 65 y 62%, respectivamente), los que estn entre el 50 y el 60% (La Paz, Cochabamba, Chuquisaca y Beni, 52, 54, 55, 57%, respectivamente) y los que estn por debajo del 50% (Santa Cruz y Pando, 48 y 45%, respectivamente). No es fcil aventurar hiptesis, pero quizs en el caso de Potos la proliferacin de radios comunitarias o en Santa Cruz el control oligoplico de los medios, expliquen las variaciones. De todos modos, en todos los casos entre la opcin de acuerdo y la poco de acuerdo suman siempre ms de partes del total, indicando que la percepcin si bien no necesariamente es buena, tampoco es mala.
Sntesis
En este captulo se procur conocer la medida en que la Participacin Popular coadyuva en la consolidacin democrtica o, en otras palabras, en qu medida facilita el establecimiento de una poliarqua. Concepto que hace referencia a una democracia que logra llevar adelante los siguientes aspectos:
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vi. Elecciones peridicas libres y justas, que produzcan mandatos limitados vii. El derecho de sufragio y que sea un sufragio inclusivo viii.Derecho a ser elegido y ocupar cargos pblicos ix. El derecho a la libertad de expresin y, por ende, a contar no slo con informacin accesible, sino con fuentes alternativas de informacin x Y, existencia de instituciones que controlen y hagan depender las polticas gubernamentales del voto y de otras expresiones de preferencias (y, por ende, no de actores corporativos y extraelectorales. Por ello preguntamos, primero, si las elecciones peridicas y con mandato limitado haban sido efectivamente limpias (punto i). Inmediatamente se pas a rastrear el segundo aspecto: no slo el derecho al sufragio, sino su capacidad de inclusin (punto ii). Para lo cual se pregunt si las elecciones municipales fueron elecciones masivas. En tercer lugar (punto iii), se busc conocer la medida en que los diversos sectores, en especial los ms vulnerables (indgenas y mujeres), fueron incluidos. En cuarto lugar, el aspecto referido a la libertad de expresin (punto iv) busc ser parcialmente observado a partir de la pregunta referente a la igualdad de oportunidades en el uso de los medios en el marco de las campaas electorales. Finalmente (punto v), se quiso saber en qu medida la decisin municipal recae en las autoridades electas o, por el contrario, en aquellas de carcter corporativo (ganaderos, empresarios, comits cvicos, cpulas sindicales, etc) que podran subordinar a las autoridades municipales y, con ello, a la misma condicin de representatividad de la democracia. Elecciones limpias. 2/3 de los entrevistados consideran que las elecciones transcurrieron en forma limpia. Sin embargo, un tercio opina lo contrario entre los que estn poco de acuerdo (21%) y nada de acuerdo (11%). Comparando este indicador con otros existentes (una investigacin sealaba que el 56,7% de las diversas autoridades confa en la democracia) es indudable que las opiniones favorables son verdaderamente altas: Tarija (90%), Oruro (62%), Santa Cruz (65%) o Beni (64%), por mencionar a algunos departamentos. Por ende, el primer indicador polirquico no parece estar en duda, al menos hasta el presente. Empero, relacionando estos porcentajes con lo que acontece en la realidad, se observa que el municipalismo, si bien no inmune al clima de denuncias y contradenuncias dominantes hoy en el contexto electoral, parece tener menos proclividad a subirse a ese imaginario meditico plagado con la tesis de fraude electoral. Que esta actitud predomine la creencia en la limpieza electoral- no es algo que se sepa con certeza, dejando como interrogante a futuro esta primera cualidad democrtica aprobada desde el mbito municipal. Elecciones masivas: del relativo dominio de los partidos nacionales a la autonomizacin municipal. Dos tercios de autoridades municipales estn de acuerdo en que las elecciones en su municipios a lo largo de esta dcada y media han sido masivas. Porcentaje que est por encima, incluso, del efectivo de participacin en elecciones municipales que ha rondado el 60%. Tiene correlacin con lo que acontece en la realidad, en tanto se pas de un proceso electoral con 18
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actores en 1999 a uno con cerca de 450 incluidos los partidos polticos en 2004. Adems se consolid una autntica municipalizacin de la poltica de 1999 a 2004, entendiendo por ella una menor dependencia de los bloques partidarios nacionales hacia la paulatina consolidacin de opciones polticas (casi predominantementes) municipales. Siendo una tendencia reciente. Del relativo dominio partidario en 1995, se pas a un cierto equilibrio partidario nacional/municipal en 1999 a un cierto predominio municipal en 2004. De ese modo, seguramente, la tesis de la masividad de las elecciones es cada vez ms un dato cierto. Nuevas lites estn slidamente inmiscuidas en la poltica. No varan grandemente las cifras electorales, pero quienes compiten ya son otros. No son los elegidos desde cpulas partidarias, sino lderes con proyeccin propia. Elecciones masivas: ms indgenas en el poder municipal. Cuatro de cada cinco autoridades municipales considera que las elecciones han sido desarrolladas sin discriminar a los indgenas y campesinos. En todos los departamentos hay ms de 2/3 de apoyo a esta idea y en las mismas reas urbanas y rurales (78 y 82%, respectivamente) se opina lo mismo por el hecho de que el municipio ya no est reducido al mbito urbano como antes de la LPP. Hoy los campesinos e indgenas empiezan a ser los portavoces del municipalismo. En 1995, aproximadamente, un tercio de las autoridades municipales se autodefinan como indgenas, en 1999 cerca de dos terceras partes y en 2004 posiblemente cuatro de cada cinco alcaldes y concejales se incluyan en esta categora. De ese modo, la Ley 2771 del 7 de julio de 2004 de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas quebr el monopolio partidario etnificando y ruralizando el panorama poltico con mayor intensidad. Sin embargo, es un avance cuantitativo que amerita matices: no siempre logran los mejores cargos, aun quedan marginados en muchos gobiernos municipales o tienen problemas en la gestin misma. Lo que no evita tener certeza de que el sentido monocultural que se quiere atribuir muchas veces a la Participacin Popular desconoce que la realidad ha ido tejiendo realidades ms complejas y multiculturales que lo que se suele creer. Sin dejar de lado, valga la insistencia, la necesidad de advertir que hay ms lites indgenas, lo que no implica, necesariamente, modificacin alguna al juego clientelar clsico. Elecciones masivas: ms mujeres en el poder municipal. Tres de cada cuatro encuestados considera que las elecciones municipales no han discriminado a la mujer con valores que van desde las dos terceras partes de los encuestados en La Paz (67%) como el ms bajo hasta el 93% o el 91% en Potos y Beni. Sin embargo, los datos no necesariamente tienen correlacin con lo que pone en evidencia la realidad. Slo 100 alcaldes fueron mujeres, frente a casi 900 hombres de 1995 a 2004. La participacin de las mujeres en las elecciones municipales de 1995 demostr un retroceso respecto a 1993. En esta ltima una cuarta parte fueron mujeres frente a menos del 10% en 1995. A ello se suma ms de 100 denuncias registradas sobre acoso poltico. Sin embargo, la realidad, al igual que en el caso de los indgenas, vari progresivamente. La Ley de Reformas y Complementacin al Rgimen Electoral, conocida como la Ley de Cuotas estableci una cuota mnima del 30% de mujeres en las listas de diputados uninominales y el nuevo Cdigo Electoral de 1999, extendi este derecho a las elecciones municipales. De ese modo, en 1999 fueron elegidas un total de 31,9% de concejalas
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sobre el total de concejales y en 2004 se increment. De un total de 3600 concejales titulares, 1953 son hombres y 1557 mujeres. Ascenso que tuvo su origen en la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas que legaliz el incremento porcentual de presencia femenina hasta el 50%. Sin embargo, las mujeres an ocupan, generalmente, el cargo de suplentes. Se contabiliz que 337 son concejalas titulares, frente a 1.458 varones. De todos modos, conviene rescatar que de la primera fase ornamental de antes de 1995 a la fase patriarcal de 1995, pasamos a un escenario mucho ms inclusivo igualmente subdividido en dos. El primer hito lo marca el ascenso con el 30% exigido y el segundo hito el ascenso con el 50%. Seguramente, estos elementos ayudan a comprender el por qu de la percepcin tan positiva observada a pesar de que los datos no terminan de ser tan alentadores. Optimismo adicionado a un cmulo de experiencias exitosas en la gestin de las alcaldesas y concejalas, con nfasis en el SUMI, que no deben evitar considerar que, en cierto modo, la brecha de gnero no slo es persistente, sino que, incluso, puede ensancharse ms haciendo de este rasgo una de las ms notorias debilidades del proceso. Grupos de poder en el contexto municipal. Ms o menos peso que los actores elegidos por voto. Un considerable 62% de las autoridades municipales consideran que los grupos de poder no han tenido mayor injerencia. El propsito manifiesto de la LPP fue catapultar a los actores de base y, con ello, a la sociedad territorial, capaz de parapetarse slidamente frente a esta sociedad de los grupos de poder que haban dominado esos mbitos (hacendados, comits cvicos, sindicatos agrarios, etc). Sin embargo, queda casi un 40% de los que creen que los grupos de poder si tienen incidencia. No es una cifra menor, menos an en un clima poltico como el actual, que ve resurgir a estos grupos con ms fuerza que nunca. No es que logren eludir al actor municipal (ya se vio en diversas oportunidades que esta posibilidad ya no es factible dada la slida identidad municipalista vigente), pero si lo pueden manipular y, por ende, debilitar a tiempo de debilitar a la misma cualidad representativa de la democracia, con actores extralectolares, cobrando ms fuerza que los electorales. La influencia de los polticos de los niveles nacional y departamental en la arena electoral municipal. 46% de autoridades municipales considera que las elecciones municipales han sido influidas por polticos nacionales y departamentales ms que por los propios polticos municipales. Son cifras verdaderamente altas que recuerdan la injerencia nacional o departamental a travs del voto de censura que fue de aproximadamente un 30% de 1996 a 2008. Asimismo, la eficiencia de la LPP depende de otros niveles estatales. El municipalismo sigue siendo la ltima correa de una cadena estatal que planifica, transmite y aplica las polticas municipales desde arriba. A ese mismo escenario se suma la cooperacin internacional que reproduce la lgica de mltiples descentralizaciones. Por lo que tanto por motivos polticos como tcnicos quedan an resabios centralistas que explican el alto nivel de respuestas corroborando esta incidencia.
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El rol de los medios en las campaas municipales. Ms elementos polirquicos en cuestin. Un 44% est poco o nada de acuerdo con que en dcada y media se haya dado igual oportunidad de apoyo meditico en las campaas. Situacin que en el rea urbana encuentra su pico con el 57% de las autoridades municipales que afirman que no hubo igualdad o sta fue escasa. No pasa lo mismo en los municipios rurales en donde un 65% -dos de cada tres- de las autoridades creen que si hubo igualdad y slo un 35% que no la hubo o fue menor. Y, en cierta forma eso responde a que las radios funcionan en un mbito de masivo apoyo a la gestin de gobierno, mientras que la televisin es hoy por hoy un espacio de vehemente disputa entre el Gobierno Central que intenta coparlos con publicidad gubernamental y los medios privados que, en buena dosis, disienten con la gestin de Morales. Asimismo, se pudo observar que desde la LPP el nmero de radios se ha incrementado de una manera apabullante de 162 radios en 1986 a 749 en 2002 y las estaciones de televisin de 55 en 1985 a 460 en 2002, con locacin fundamentalmente urbana a diferencia de las radios que mantienen el predominio rural. Las oportunidades de hacer campaa electoral a travs de las radios fue verdaderamente viable, menos conflictiva y, por ende, ms igualitaria. En la televisin la situacin fue ms virulenta adems de ms cara. Por ende, en el mbito urbano la democracia meditica encuentra hoy en da serias restricciones. Sntesis de la sntesis. A casi dcada y media de LPP se observa una democracia representativa funcionando eficientemente. Hay elecciones peridicas libres y justas que producen mandatos limitados o lo que hemos llamado aqu elecciones limpias. Hay una mayor inclusin a partir de un proceso de quiebre partidario. Ms indgenas y mujeres tienen hoy el derecho a ser elegidos y ocupar cargos pblicos. Los gobiernos municipales parecen hacer depender las polticas gubernamentales de su condicin de representantes por sobre los actores corporativos y extraelectorales. Y, finalmente, hay ms medios que antes de la LPP y las campaas electorales pueden ser ms publicitadas que en el pasado. Sin embargo, sera ilusorio concluir con este talante tan positivo. Pues los riesgos acechan y son ms inminentes hoy, en un ambiente preelectoral de confrontacin tnica, regional y clasista. Ya hay denuncias de fraude; la mayor autonoma municipal no quiebra la lgica clientelar de la poltica; los indgenas y mujeres, no obstante su avance numrico, deben confrontar problemas de gestin y de escasa influencia en el destino municipal (las mujeres ocupan mayoritariamente los cargos de suplencia) (rasgo que se podra acentuar con ms indgenas en el marco de la nueva CPE y de acuerdo a los usos y costumbres); los actores corporativos lase comits y sindicatos- generan todo tipo de tcnicas de intimidacin en los votantes que no sean afines a las consignas electorales respectivas; el Gobierno Central y los Gobiernos Departamentales han comenzado ya lo que podra devenir en una larga pugna por controlar a lo que consideran sus municipios; y, finalmente, la democracia meditica est en riesgo tanto por la disputa urbana entre la televisin privada y pblica como por la uniformidad (posiblemente forzada en no ms de un caso) meditica rural, predominantemente proclive al gobierno y, por ello, reacia a visiones alternativas. La democracia representativa lase poliarqua- est relativamente consolidada aunque con preocupantes dficits de calidad, que parecen ir en ascenso.
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Captulo
LO FISCAL EN EL CONTEXTO MUNICIPAL. DEMOCRATIZACIN Y RENTISMO DE LA MANO DEL GAS.
Lo fiscal en el contexto municipal. Democratizacin y rentismo de la mano del gas.
En este mbito radica el meollo del asunto. Gonzalo Snchez de Lozada sola afirmar all por 1994, en vsperas de la implementacin de la LPP, que donde don Dinero habla el Pueblo escucha.Se refera, por supuesto, a los recursos de coparticipacin tributaria. Muchos municipios ni existan y la mayor parte de ellos, que si lo hacan no ms de una treintena- jams haban recibido un solo centavo de parte del Estado. El cambio era obvio. El dinero pareca ser la base de una reforma verdaderamente provocadora. Hoy, despus de casi dcada y media de puesta en marcha de esta ley, necesitamos tener una evaluacin que oriente la discusin actual y permita comprender cmo ha quedado el nivel municipal desde entonces. Y, para ello recurrimos, nuevamente, a la voz de las autoridades municipales. Aunque antes de hacerlo conviene recordar la orientacin que pretendimos dar a las preguntas del cuestionario. Conocer que hiptesis subyacen a su formulacin. En primer lugar, se procur conocer en qu medida la actual distribucin fiscal actual verdaderamente sirve. Las crticas al diseo fiscal vigente apuntan, fundamentalmente, a su lgica rentista, vale decir, la presencia de estratos subnacionales que dependen casi por completo de lo que reciben desde arriba, y, consecuentemente, dejan por sentado el carcter escasamente estratgico de la transferencia fiscal en curso, incapaz de distribuir en funcin a criterios de necesidad y/o de mritos. Es as? Lo es al menos desde la ptica de las autoridades municipales? Partimos, indudablemente, de la premisa terica de que esta forma de reparticin fiscal no es la ms eficiente, como se explicar ms adelante, pues inhibe la posibilidad de ponderar mritos en la gestin y/o focalizar los recursos all donde ms se requieren de acuerdo a parmetros de pobreza y desigualdad. En segundo lugar, se quiso conocer cmo se percibe al centro. La tesis de partida es que cualquier proceso de descentralizacin requiere de un centro fuerte que no es lo mismo que un centro arbitrario. El papel que juega hoy en da el nivel central en la dinmica descentralizadora es determinante, ms an con los cambios realizados desde el ascenso a la presidencia de Evo Morales, cuyo gobierno tiene una orientacin ampliamente favorable a una mayor intervencin estatal y, consecuentemente, mayor protagonismo del gobierno central. Es eso un impedimento para un adecuado proceso de descentralizacin? Cmo se manej el asunto en gestiones previas? No cabe duda que la pregunta se
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hace ms acuciante en los albores de una nueva Constitucin aprobada el 25 de enero de 2009 que impulsa la creacin de mltiples autonomas, todas ellas claramente dependientes de los recursos provenientes de arriba. En tercer lugar, se busc conocer como se percibe la relacin entre niveles subnacionales. Hasta el 2005 el pas vivi una larga etapa de nfasis municipalista que hoy se ve relativamente eclipsado por la aparicin del nivel intermedio que en las dos dcadas anteriores a la LPP fue el eje de atencin de cualquier propuesta de descentralizacin. La pretensin no es otra que conocer cmo se propicia la querella por el excedente fiscal entre ambos niveles. Y, para finalizar el captulo, no es menos importante conocer qu opinan las autoridades vigentes sobre la aparicin de las autonomas regionales y municipales. El propsito es saber si la dinmica apunta a un debate fiscal de grado cunto queda para este nivel, cunto para este otro, etc- o de substancia se va a modificar la esencia en la distribucin hacia un modelo fiscal ms equitativo-. En sntesis, el objetivo de este captulo es recorrer las reflexiones de los ms destacados municipalistas en el campo fiscal y comprender si la percepcin de las autoridades municipales se deslinda de los criterios vertidos por estos expertos o comulga con ellos. Comencemos con la primera pregunta.
1.
Los recursos del IDH no deben ser tocados? De lo isotnico a lo propobre y de ahal gas
Veamos qu comentan las autoridades.
Tabla
69
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, Los recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificacin
Total Tipo de autoridad Alcaldes 72 14 12 2 73 12 14 2 100% 59 Concejales 72 15 12 2 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 76 13 10 1 100% 151 69 15 13 3 100% 245 Departamento Sta Cruz 85 5 9 2 100% 100% 66 42 La Paz 62 7 31 Cochabamba 49 30 19 2 100% 84 100% 20 100% 47 Tarija 95 5 Oruro 72 21 6 Potos 68 15 13 5 100% 40 100% 33 Chuquisaca 85 9 6 Beni 86 5 5 5 100% 44 5 100% 20 Pando 80 15
256
Grfico 69
De acuerdo
73
72
76
69
Poco de acuerdo
Nada de acuerdo
12 14 2
Alcaldes
15 12 2
Concejales
13 10 1
Urbanos Tipo de Municipio
15 13 3
Rurales
Ns/Nr
Tipo de autoridad
A la pregunta sobre si los recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificacin el 72% de los entrevistados esta de acuerdo e incluso un 14% est poco de acuerdo. Slo un 12% de las autoridades municipales considera esta posibilidad como mala. Vale decir, slo 1 de cada 10 alcaldes y/o concejales percibe que posiblemente algo no est bien. Las diferencias entre las autoridades municipales urbanas y rurales son menores, aunque las primeras son an ms favorables a la actual distribucin, quedando sobre el promedio del 72% general con un 76%, mientras que sus pares rurales estn por debajo de ese promedio con un 69%. Grfico 70
95 85 85 72 62 49 68 86 80
De acuerdo
Poco de acuerdo
31 9 2
30 19 21 2 5 0 0 6 0 1513 5 96 15 0 55 5 0 5
Nada de acuerdo
Ns/Nr
Sa n
C ta
ru
z La
Pa
z Co ch a ab
ba
Ta
rij
Or
ur
o Po
to
s Ch u
i qu
sa
ca
Be
ni
Pa
nd
257
En los departamentos se distinguen tres grupos. Los ms satisfechos con la actual distribucin con promedios que superan las cuatro quintas partes son precisamente aquellos departamentos que han sido bautizados como la Media Luna Santa Cruz, Beni, Pando, Tarija- e incluso la Media Luna Ampliada gracias a la presencia de Chuquisaca. En un segundo grupo, por debajo de ese 80% estn los departamentos andinos La Paz, Oruro y Potos que presentan indicadores de 62, 72 y 68% respectivamente. Finalmente, distanciado, se encuentra Cochabamba (constituye un grupo) que es el nico departamento donde la mitad de las autoridades no estn de acuerdo o estn slo poco de acuerdo con el actual mecanismo de distribucin fiscal. No es fcil descifrar estos porcentajes diferenciados a nivel departamental. Parece importante creer que los departamentos que votaron por el Si en el Referndum por las Autonomas Departamentales en 2006 reconocen en el mecanismo actual de distribucin fiscal al menos tericamente- el cese de la arbitrariedad fiscal tradicional. Esta transferencia automtica, reacia a cualquier interferencia poltica se da ms al colega del partido- parece ser la primera piedra fundacional de lo que se conoce como autonoma. Y, precisamente por ese mismo motivo, los departamentos NO autonmicos sienten menos ese mpetu descentralizador. En el caso de Cochabamba, por conversaciones sostenidas, se puede aseverar que en este departamento prima una orientacin hipermunicipalista. El recuerdo de la gestin prefectural de Manfred Reyes Villa ha generado una huella de rechazo a lo departamental. Tngase en cuenta que casi el 95% de los municipios tienen militancia o simpata por el partido de gobierno. El gerente de la Asociacin de Municipios de Cochabamba sentenciaba, precisamente, que se debe exigir que la prefectura ya no maneje por lo menos un 50% de su presupuesto. Si igualito noms no los est dando. Viene el prefecto y firma con los gobiernos municipales para hacer obras municipales. Qu sentido tiene? Para eso que nos transfieran noms a nosotros. No necesitamos intermediarios ni padrinos. Ya somos mayores de edad.400 De todos modos, a pesar de los matices, es evidente que no hay mayor descontento con el actual modelo de distribucin. Pero, para entender la pertinencia de esta tesis es necesario comprender a que se hace referencia cuando se habla del modelo fiscal. Conviene hacer una breve periodizacin de la descentralizacin fiscal, al menos desde la promulgacin de la LPP, para comprender su sentido. Franz Barrios Suvelza haca una arqueologa de la matriz fiscal boliviana dividindola en dos grandes periodos, hasta la primera dcada de descentralizacin municipal el ao 2004. El periodo de las transferencias isotnicas de 1994 a 2001 y el periodo de las transferencias pro pobre de 2001 a 2004. Sobre el primer periodo se comentaba: Fue la fase ms larga.si hay un rasgo caracterizador de esta fase es la tensin uniforme o, si se prefiere, la indiferencia con que circulan los flujos. Para empezar, la indiferencia se deja ver en la lgica de asignacin per cpita que, por su diseo
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400 Entrevista con Gerente de AMDECO de octubre de 2007.
igualitarista, no permite considerar las variaciones de costo en la conformacin de los bienes y servicios pblicos...Ms an, la indiferencia se patentiza en la desatencin de los desequilibrios horizontales entre municipios quedando finalmente fuera de su alcance y preocupacin el seguimiento a la correlacin entre la calidad de las coberturas y las magnitudes de recursos transferidos.401 Vale decir, no cabe la menor duda de que el mrito fue dotar a los municipios de una base fiscal mnima. Sin embargo, como certifica la cita expuesta, la contracara fue una evidente despreocupacin por la equidad entre municipios y la posibilidad de que la dotacin de servicios pblicos tienda, justamente, a generar relativos equilibrios entre ellos. No fue as, dejando constancia de ello una orientacin igualitarista en la reparticin del dinero cuyo efecto inmediato no fue la reduccin de la desigualdad, sino su ahondamiento.402 Y, es que premisa aristotlicadar igualdad donde prima la desigualdad slo tiende a consolidar la desigualdad. O, en sentido inverso, slo se reduce la desigualdad focalizando la inversin hacia los ms necesitados evitando la distribucin igualitaria y ponderando, por el contrario, la distribucin diferenciada en un sentido de discriminacin positiva. En 1995 se promulga la Ley de Descentralizacin Administrativa que distribuye recursos fiscales de regalas, el Impuesto Especfico a los Hidrocarburos y el Fondo de Compensacin Departamental. Si bien ms adelante se ver con mayor detalle la eficacia en la aplicacin de estos recursos, quede claro, por de pronto, que poco hicieron por trascender el dbil control en el cumplimiento de metas, el endeble impulso fiscal y el descuido por emprender una reparticin intradepartamental ms equitativa que caracterizaron la reparticin de los recursos fiscales municipales en este primer periodo.403 Respecto al segundo periodo de distribucin pro-pobre, el dato ms notorio viene dado por la alteracin del isotonismo que haba venido prevaleciendo desde 1994.404 Esta modificacin puede ser rastreada en tres hechos sintomticos. Primero, por la aparicin de un determinado monto de transferencias adicionales otorgado en funcin a criterios de pobreza. Segundo, por la presencia de fondos nacionales de inversin el FNDR y el FPS- que ofrecan recursos fiscales en funcin a contrapartes municipales, privilegiando con menores contrapartes a los municipios ms pobres aunque ofreciendo, simultneamente, incentivos a aquellos gobiernos municipales ms eficientes en la presentacin de proyectos la idea era dar ms recursos a los municipios que presentarn ms y mejores proyectos y descontar recursos a los menos eficientes-, adems de lograr que estos recursos provengan del apoyo financiero de la Cooperacin Internacional adherida a esta poltica de Estado. Finalmente, la misma Ley del Dilogo estableci que los recursos propobremente prorateados a cada municipio fueran, dentro de cada uno de ellos, asignados siguiendo nuevamente parmetros de pobreza.405 Por tanto,
401 Franz Barrios Suvelza, Dictamen especial sobre la descentralizacin en Bolivia. Visin sistmica, relaciones fiscales, reingeniera prefectural, USAID-Ministerio de Participacin Popular, La Paz, 2003, p. 133. 402 Siempre recordando que en el mbito rural se pas de transferencias inexistentes a presupuestos estables. De recibir cero a recibir montos verdaderamente significativos; cf. J. P. Faguet, art.cit. 403 Ibid., p. 141. 404 Ibid., p. 143. 405 Ibid., pp.141-2
259
Esta segunda fase alent la propagacin de paradigmas mercantiles de regulacin del quehacer estatal subnacional a travs de conceptos como incentivos, descuentos potenciales, tasas de contraparte en desmedro de acciones ms coercitivas, lo que signific en el pas el inicio de un evidente esfuerzo por moderar el paradigma isotnico previo.406
Sin embargo, la realidad posiblemente fue menos auspiciosa: en primer lugar, como resultado de la precaria situacin econmica financiera del TGN, acosado por un dficit superior a los cinco puntos, los recursos HIPC sufrieron un recorte a partir de la promulgacin del Decreto Supremo 26878 que dispuso que los recursos denominados ms all del HIPC o Beyond HIPC fueran destinados al TGN. Lo que para el 2003 signific la disminucin de 33 millones de dlares para los municipios.407 En segundo lugar, los fondos, como se ver posteriormente, tuvieron no slo una vida corta, sino, ciertamente, poco meritoria logrando slo marginalmente apuntalar la filosofa propobre de este segundo periodo.408 En tercer lugar, no se procedi a la distribucin con la misma frmula de pobreza establecida en la Ley del Dilogo, al interior de los mismos municipios.409 Y, finalmente, as se hubiesen cumplido los tres elementos anteriores, de todos modos, los recursos no llegaron a ser verdaderamente significativos. Por ejemplo, para 2002 se observ que los recursos per cpita, unidad territorial, regalas y capitacin (aquellos otorgados por concepto salarios en salud y educacin) representaron un 23%, 4,5%, 11,3% y 51,5%, respectivamente, frente a un escaso 9,7% distribuido de acuerdo a la frmula pro pobre.410 Lo que deja como saldo de 2001 a 2008 un monto de 350 millones de dlares por HIPC II,411 que no representan ni el 5% de los ms de 7 mil millones de inversin pblica empleados desde los municipios de 1994 a 2008.412 Precisamente, en el contexto de esta arremetida fiscal contra el sistema municipal, se inicia un tercer periodo fiscal. Al isotnico y propobre se agrega el periodo del gas, cuya intencin evidente desde un principio fue lograr compensar estas prdidas fiscales a toda costa. La lgica dominante comprenda la situacin imperante como de sufrimiento municipal, ciertamente comprensible por la reduccin permanente de recursos de coparticipacin de 1998 a 2003, el recorte del 32% del HIPC desde 2003, la escasa capacidad recaudatoria y la pesadez de los fondos.413 Tngase en cuenta, para tener mayor detalle, que desde la promulgacin de la LPP hasta 2003 se puede identificar dos subfases del periodo denominado isotnico. La primera de 1994 a 1998 que observ que en los primeros cinco aos el aumento de los recursos fue constante hasta 1998, ao en el que se registr la cifra ms alta de asignacin de recursos, con 204 millones de dlares
406 Ibid., pp. 145-6. 407 Marco Zapata, Lineamientos para un nuevo sistema de transferencias intergubernamentales en funcin a las autonomas departamentales (documento de trabajo 003), Ministerio de Hacienda-Red de Anlisis Fiscal, La Paz, 2005, p. 28. 408 Cf. Alfonso Garca Salaues, Los fondos.op.cit. 409 Ramiro Cavero, art.cit. 410 Nicole Czerniewicz, en Franz Barrios Suvelza, Dictamen.op.cit., p. 121 411 FAM/Servicio de Informacin y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 aos de municipalizacin.art.cit., p. 13. 412 Ibid. p. 7 413 Opinin del entonces Presidente de la FAM Michael Bennett en Ventana Ciudadana 1 en La Razn del 10 de abril de 2004, p. 10C.
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hacia 311 gobiernos municipales. Una segunda registr, por el contrario, entre 1999 y el 2003, una disminucin constante.414 En este contexto, la meta principal de los actores municipales estaba centrada en la necesidad de incrementar sus recursos. E, indudablemente, la masiva afluencia de recursos por concepto de las riquezas gasferas no poda quedar al margen del desarrollo municipal. Motivo por el cual la promulgacin de la Ley de Hidrocarburos 3058 de mayo 2005 fue considerada como atentatoria al municipalismo en tanto consider tenuemente en su redaccin la coparticipacin del nuevo impuesto creado, el IDH, hacia los municipios.415 La FAM encabez conjuntamente con la Universidad Pblica una lucha para reponer este olvido. No cabe la menor duda que la argumentacin del gobierno central tena en el dficit fiscal crnico un asidero real que hasta aquel momento haba amenazado la estabilidad econmica con incuestionable dureza. Slo ese ao se logr reducir el dficit por debajo de dos puntos, aunque la proyeccin a principios de ao fue de aproximadamente de 5% del PIB e incluso entre 2002 y 2003 se tuvo dficits del 9%. Por ende, hasta aquellos meses la situacin, verdaderamente precaria, ofreca poca viabilidad a esta reforma, ms an cuando la percepcin desde el gobierno central consideraba que los municipios no eran ejecutores eficientes..416 Reflexin ciertamente correcta frente a volmenes de ejecucin que rondaron histricamente los dos tercios del total.417 Sin embargo, finalmente se logr la aprobacin del Decreto Supremo 28421 del 21 de octubre de 2005 que fij la distribucin del IDH, estableciendo la coparticipacin automtica con los municipios. De ese modo, se acentu el formato de distribucin de la LPP aunque en forma gigantesca. Por ejemplo, entre 2005 y 2008 la inversin pblica se elev en 131%,418 an ms contundente resulta el 300% de incremento de los ingresos municipales de 2000 a 2007.419 Sin embargo, el panorama quedara incompleto si no se menciona un rasgo adicional: la imperiosa necesidad del gobierno de Evo Morales de hacer uso de esos recursos. No slo aquellos municipales, sino sobre todo aquellos prefecturales. La idea de partida era recuperar algo para el gobierno central, lo que llev precisamente a aprobar el denominado Decreto de Nacionalizacin, cuyos recursos recuperados, como se ver posteriormente, fueron destinados al nivel central o, ms propiamente a YPFB, sin que medie coparticipacin alguna. A esa norma le sigui la Ley de la
414 Rafael Velsquez, experto en descentralizacin fiscal y destacado funcionario pblico desde el inicio dl proceso, en Ventana Ciudadana 1, de La Razn del 10 de abril de 2004, p. 6C. 415 Ley 3058 del 17 de mayo de 2005, Art.57 (Distribucin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos). El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), ser coparticipado de la siguiente manera: a) Cuatro por ciento (4%) para cada uno de los departamentos productores de hidrocarburos de su correspondiente produccin departamental fiscalizada. b) Dos por ciento (2%) para cada Departamento no productor. c) En caso de existir un departamento productor de hidrocarburos con ingreso menor al de algn departamento no productor, el Tesoro General de la Nacin (TGN) nivelar su ingreso hasta el monto percibido por el Departamento no productor que recibe el mayor ingreso por concepto de coparticipacin en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). d) El Poder Ejecutivo asignar el saldo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) a favor del TGN, Pueblos Indgenas y Originarios, Comunidades Campesinas, de los Municipios, Universidades, Fuerzas Armadas, Polica Nacional y otros. 416 Entrevista al Ministro de Hacienda Waldo Gutirrez en Ventana Ciudadana 28, en La Razn del 9 de agosto de 2005, p. 3C. 417 Conversacin personal con Rafael Velzquez. 418 FAM/Servicio de Informacin y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 anos de municipalizacin.art.cit., p. 19 419 Drina Saric, Escenarios de mediano plazo de la descentralizacin fiscal en Bolivia (documento no publicado), PNUD, 2008, La Paz, p. 29.
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Renta Dignidad y el Decreto 29322 de octubre de 2007 que resta considerables montos de dinero de las prefecturas para entregarlos a los municipios. En suma, desde una ptica complaciente se podra decir que la historia fiscal de la descentralizacin distingue tres periodos: el primero, el periodo de la revolucin fiscal, que implic una distribucin fiscal ms equitativa de los recursos nacionales a territorios que nunca antes haban contado con ellos; el segundo, el periodo de lucha contra la pobreza, que supuso una cualificacin a esta reparticin primigenia a partir de la entrega de recursos fiscales en base a criterios de priorizacin de la pobreza. Y, el tercero, el periodo de aprovechamiento de la riqueza hidrocarburfera, que tiene el mrito de seguir descentralizando la inversin pblica a efectos de disminuir la pobreza y generar desarrollo econmico. Sin embargo, desde una ptica menos complaciente, se podra considerar un primer periodo que estableci las bases para la consolidacin de una lgica estatista, altamente dependiente de las transferencias fiscales desde arriba. Un segundo periodo de consolidacin de un formato no slo estatista/rentista, sino tendiente a premiar a los pobres, en lo que devino un modelo de incentivo a competir por ser ms pobres. Un modelo de premio a la pobreza.420 Y, finalmente, un tercer periodo que podra ser calificado de predatorio y arbitrario.421 Predatorio, pues, los entes subnacionales luchan por sus recursos a expensas de un espritu de bolivianidad, y arbitrario en tanto el gobierno central modifica las distribuciones de acuerdo a su criterio as sea un criterio razonable y hasta ponderable- sin que medie una consulta poltica y, por ende, un acuerdo fiscal mnimo. En ese escenario, resulta claro que las autoridades municipales favorecen ampliamente el actual estado de las cosas. Por lo tanto, cualquier reforma estructural debera ser ampliamente socializada con las autoridades municipales que, por de pronto, respaldan el estatus quo.
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420 Gonzalo Chvez en Ventana Ciudadana 31 de La Razn del 20 de septiembre de 2005. 421 Calificacin de Franz Barrios Suvelza al momento fiscal actual, en comunicacin personal de agosto 2009.
2.
Dar ms a los ms pobres: HIPC, fondos, Constitucin y Estatutos y Plan para Vivir Bien. luchan contra la pobreza?
Veamos qu comentan las autoridades municipales.
Tabla
70
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, Los recursos del IDH deben ser transferidos no slo con la actual frmula, sino adems dando ms recursos donde hay ms pobreza
Total Tipo de autoridad Alcaldes 82 12 4 1 90 7 3 Concejales 81 13 4 1 100% 59 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 75 15 7 3 100% 151 87 10 3 0 100% 245 100% 100% 66 42 Departamento Sta Cruz 86 11 3 La Paz 83 7 10 Cochabamba 76 20 2 1 100% 84 Tarija 40 25 15 20 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Oruro 89 9 2 Potos 90 8 3 Chuquisaca 79 18 3 Beni 91 5 5 Pando 90 5 5
Grfico 71
De acuerdo
90 7 3 0
Alcaldes
81 13 4 1
Concejales
75 15 7 3
Urbanos
87 10 3 0
Rurales
Poco de acuerdo
Nada de acuerdo
Tipo de autoridad
Ns/Nr
Tipo de Municipio
263
Las respuestas acerca de si se debe dar ms recursos donde hay ms pobreza resultan ciertamente altas. El 82% de las autoridades municipales se decanta por esa opcin. Slo un insignificante 4% est nada de acuerdo. Hay mayor predisposicin rural hacia esta posibilidad (87% rural frente al 75% urbano), lo que no parece extrao si se toma en cuenta que es justamente en el rea rural donde campea la mayor pobreza. Lo que, de todos modos, debe ser visto con precaucin, teniendo en consideracin que el ensanchamiento de la pobreza ha sido explosivo en las reas urbanas al influjo del creciente desempleo, la informalidad, la migracin proveniente del campo y la reduccin del consumo. En las ciudades y poblaciones con ms de dos mil habitantes se calculaba para el periodo 1998-2003 una cada en la pobreza de un total de 500 mil personas, mientras que en el rea rural, si bien el aumento de la pobreza no fue tan vertiginoso, su intensidad y amplitud fue y es mayor que en las ciudades. En ese mismo periodo, la poblacin rural en estado de pobreza aument en 300 mil personas. Asimismo, preservando el matiz, este desigual avance de la pobreza ha permitido, finalmente, que sean las ciudades las que concentran la mayor cantidad de pobres. Hoy, el ejrcito urbano de pobres ya es de 3 millones de personas, 200 mil ms que las del rea rural. En trminos porcentuales, la pobreza alcanza al 53,5% de los hogares urbanos y el 82,1 de los hogares rurales. La gran diferencia, sin embargo, radica en que la intensidad de la pobreza extrema es mucho mayor en el campo. En las ciudades, la cuarta parte de la poblacin pasa hambre al no tener lo suficiente como para procurase sus alimentos, mientras que en el rea rural esa situacin alcanza a ms de la mitad de los pobladores. Por ello, resulta coincidente la orientacin de las respuestas con lo que exhibe la realidad. Grfico 72
De acuerdo
86
83
76 40 25 21
89
90
79
91
90
Poco de acuerdo
11 3
7 10 0
20
15 20
9 2
8 3 0
18
5 5 0
5 5 0
Nada de acuerdo
Sa
Ns/Nr
nt
r aC
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a aP
z c Co h ab
am
ba
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Pa
nd
264
Todos los departamentos apoyan, igualmente, esta mocin con un abrumador de acuerdo con la excepcin de Tarija que exhibe solamente un 40% a favor. Y, es que en este departamento se comprende cualquier debate sobre las regalas como un intento por restarles recursos. A decir de Rubn Ardaya,422 no hay que hacer ningn pacto fiscal, ya todo est establecido claramente en la Ley de Hidrocarburos. Se quiere llevar adelante ese famoso acuerdo con la intencin de quitar los recursos que por derecho corresponden a la regin.423 Si bien puede parecer una opinin marginal, es absolutamente relevante en la medida que este departamento es, precisamente, el poseedor del 85,7% del total de reservas de gas que tiene el pas. Sin embargo, esta opinin claramente mayoritaria no refleja lo que verdaderamente sucede. Comencemos recordando que el BM y el FMI pusieron como condicin para condonar la deuda nacional boliviana la elaboracin de una Estrategia de Reduccin de la Pobreza que tome en cuenta los criterios de la poblacin boliviana. A ese efecto se llev a cabo en 2000 el Dilogo Nacional que adems de la Ley del Dilogo de 2001 logr hacer efectiva, ese mismo ao, la presentacin de la estrategia exigida. La misma prevea un crecimiento econmico anual del 5% hasta 2015, la reduccin de la pobreza hasta el 35% y de la extrema pobreza al 17%, incrementando la esperanza de vida de 63 a 69 aos, la expectativa de vida de 67/1000 a 40/1000, hasta ese mismo ao, entre otros indicadores que hacen evidente la ambiciosa agenda elaborada.424 No cabe duda que las expectativas eran muy altas y an predominaba un enfoque municipalista ciertamente exacerbado en realidad la Estrategia asume al municipio como el motor en esta cruzada contra la pobrezaque haca a este nivel de gobierno responsable de objetivos integrales evidentemente ms amplios que los que poda ofrecer el mbito municipal por s solo. De todos modos, el comienzo fue verdaderamente auspicioso. Recordemos que los recursos provenientes del alivio a la deuda externa estaban destinados a cubrir programas, proyectos y actividades de inversin pblica en las jurisdicciones municipales. El 20% del total de recursos entregados a los municipios estaba destinado a posibilitar el mejoramiento de los servicios de educacin, el 10% de los servicios de salud y el 70% seran y lo son an, asignados a proyectos de infraestructura productiva y social. Sin embargo, a este primer torrente de recursos ya se descont 27 millones de dlares destinados a cubrir tems en salud y educacin (8,5 y 18,5 millones de dlares respectivamente). Asimismo, se recort, el 2003, cuatro millones por concepto del SUMI y aproximadamente el 1,5% a efectos de pago por comisiones bancarias, lo que deriv en que de los 107 y 78,6 millones de dlares a ser distribuidos por HIPC II en 2002 y 2003, slo 56,2 y el 56,8 seran manejados efectivamente por los gobiernos municipales.425 Y, como ya se mencion, a estos cortes se aadi la re-centralizacin de los recursos ms alla del HIPC.
422 Reconocido experto en descentralizacin que trabaj de 2006 a 2008 en la prefectura de Tarija. 423 Rubn Ardaya en comunicacin personal en junio de 2007. 424 Banco Mundial, Country Ownership of the Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza, Banco Mundial, 2005 en http://lnweb90. worldbank.org/OED/oeddoclib.nsf/DocUNIDViewForJavaSearch/5271CC9D262A632E85256E4C006CDFAC/$file/CDF_Bolivia_ WP.pdf, p. 8. 425 Rafael Velzquez, La coparticipacin tributaria y el HIPC II, en Diego Ayo (coord..), Municipalizacin.op.cit.,(Tomo I), p. 213.
265
Sin embargo, no qued ah el esfuerzo fiscal por lograr mayor combate contra la pobreza. Tambin se estableci la denominada Poltica Nacional de Compensacin (la PNC), cuyos objetivos fueron los siguientes: y ponderando ms la cantidad de pobres residentes en cada municipio, como una aproximacin destinada a compensar con base en las diferencias de bases imponibles. transferencias sistemticas y/o condicionadas, cuyas fuentes se originan en las prefecturas, ministerios, entidades del gobierno nacional y la cooperacin internacional. proyectos municipales, asegurando la sostenibilidad operativa de stos y premiando, mediante asignaciones adicionales, aquellos proyectos mancomunados o cuyas caractersticas son fundamentales para la reduccin de la pobreza. acordando con cada alcalde municipal un plan de ajuste institucional con metas concretas a alcanzar, cuyo logro determinar la habilitacin de nuevos financiamientos concurrentes y compensatorios.426 Sin embargo, ya en 2004 las debilidades fueron pertinentemente sealadas: disciplinar las asignaciones a travs de transferencias fiscales. Ha ocurrido todo lo contrario; este ministerio promueve intervenciones discrecionales con recursos internos, facilita el financiamiento desordenado de la cooperacin internacional e incumple el mandato que tiene establecido por ley de cuantificar y valorar las asignaciones discrecionales por temor a las autoridades locales. en los diversos grupos consultivos la aplicacin de una poltica de cofinanciamiento que corrija los problemas fiscales originados en el funcionamiento desordenado del sistema de relaciones fiscales. Curiosamente, las agencias ms exigentes despus aparecen como las principales opositoras, gestionando y presionando para que su proyectito no sea afectado por los descuentos. Esto demuestra que el solo hecho de transparentar transferencias puede desnudar ineficiencias siempre solapadas; de otra manera, ninguna agencia debera haberse preocupado tanto. financiamiento FPS, fundamentalmente a travs del Crdito Programtico de Ajuste Estructural para la Descentralizacin (Programmatic Structural Adjustament Credit for Decentralization
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426 J. A. Tern, Lecciones.art.cit., p. 195.
- PSAC), financiado por el Banco Mundial y agencias de cooperacin bilateral, el Programa de Desarrollo Local con Transparencia Fiscal del BID, el Programa de Agua a Pequeas Comunidades Rurales (PROAGUAS) del BID, el Programa de Desarrollo Rural PDCR II del Banco Mundial y el Programa de Apoyo a la PNC de la KfW, cuya aprobacin se produjo en diciembre pasado despus de 3 aos de negociacin. su aprobacin y postergando el financiamiento a travs del FPS. Sin embargo, la operacin ms controvertida fue el PSAC, que fue negociado fundamentalmente para ajustar el mbito fiscal de la descentralizacin y que al final los distintos gobiernos dispusieron sus recursos para financiar gastos del nivel nacional o duplicar estructuras burocrticas en favor de la reparticin poltico partidaria de las instituciones. Lo curioso es que ms evaluaciones o menos, ninguna agencia se ha pronunciado reclamando el financiamiento de la PNC como exigan en los grupos consultivos. Queda claro que las seales de disciplina en la asignacin de transferencias les ha tocado a todos, y otra vez todos, o al menos la mayora, quieren sus proyectitos; no es extrao, por tanto, que muchos de ellos estn detrs del actual ministro responsable del relacionamiento con la cooperacin internacional para repartir recursos a los municipios ms revoltosos. importantes: i) se ignor que la concentracin de recursos en el FPS sera un alto atractivo para la captura poltica; eso ocurri y se perdieron ya dos aos de gestin; ii) se ignor la baja capacidad de generacin de preinversin en los municipios, la cartera del FPS tard ms de un ao en constituirse; iii) no se distinguieron diferencias de exigencias segn tamao de proyectos, lo que origin retrasos y costos altos; iv) la agrupacin simplificada de sectores con caractersticas diferentes no permite guiar la inversin local hacia metas sectoriales; v) existe el riesgo que inversiones deseables no sean ejecutadas al nivel local por presencia de externalidades, largos plazos de gestin y porque beneficios polticos, econmicos y financieros se logren en el futuro lejano; los mecanismos de financiamiento no aseguran su ejecucin.427 No es, obviamente, la nica fuente de informacin preocupada por el comportamiento, las ms de las veces, unilateral de la Cooperacin Internacional. Alguna investigacin promovida por el mismo Banco Mundial se plegaba a este diagnstico, declarando que los Fondos de Inversin si bien haban sido apoyados por las agencias de desarrollo, lo fueron en forma casi marginal, reservando la mayor porcin a sus propios objetivos.428 Sin embargo, de acuerdo a otra fuente, esta poltica ha sido incumplida de manera parcial, su principal problema ha sido la notable demora en la ejecucin de proyectos, lo que dio lugar a que las Agencias de la Cooperacin Internacional no vuelvan a comprometer ms recursos. Por lo que el final del FPS y de la PNC misma parece estar dada por la ejecucin final de los recursos sobrantes.429 Lo que en buena cuenta visualizara la pesadez de la propia burocracia boliviana como el factor de ineficiencia en
427 Ibid., pp.196-8. 428 Banco Mundial, op. cit., p. 10. 429 M. Zapata, Lineamientosop.cit., p. 29
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los fondos. Aunque en su descargo cabe afirmar que la burocracia proviene nuevamente de las exigencias administrativas diferenciadas entre s de los mismos donantes: una cosa es con el BID, otra diferente con el BM y as con cada uno es adems de diferente muy moroso. Por eso no se puede agilizar ms los desembolsos.430 De ese modo, esta lentitud llev al sistema municipal a reclamar una modificacin estructural de los fondos:
.la voz comn del municipalismo pide la modificacin o separacin del Fondo de Produccin Social (FPS) y la razn de ser es que desde el 2001, por muchas razones como ser: la complicacin de los procedimientos y porque los mismos municipios se sienten aislados de las oficinas del FPS el proceso ha sufrido muchos percances. Y no hemos llegado al compromiso que haba el 2001 de invertir los 100 millones de dlares hasta el 2002. El FPS est cumpliendo en algunos municipios, pero stos siguen pensando que es un mecanismo no correcto o gil y en carece mucho las obras. Por eso parte de la propuesta del Dilogo Productivo ha de ser la modificacin del esquema y buscar la forma que esos fondos puedan ir directamente a los municipios utilizando mano de obra y materiales propios.431 Adems de ello, es importante recordar que los fondos de inversin fueron creados para canalizar recursos de donacin y crditos concesionales obtenidos de los organismos de cooperacin a efectos de otorgar liquidez a la economa. Nacieron en 1986 con el Fondo Social de Emergencia, FSE; en 1989 se cre el Fondo de Inversin Social, FIS, que dur hasta 1999 y en 2000 se estableci el Fondo de Inversin Productiva y Social, FPS, que subsiste hasta la fecha. Sin embargo, a pesar de esta relativamente longeva tradicin fiscal, carece actualmente de sentido mantener esa prctica: el pas se presta dinero para transferirlo a unos municipios y prefecturas que, gracias al IDH, fundamentalmente, ya no lo necesitan como antes. Y, para empeorar la situacin, lo hace a prdida. No tiene sentido que `el pobre, que es el Tesoro General de la Nacin, se preste plata para drselo a los ricos, que son las prefecturas y los municipios, sentenciaba un ex presidente del FNDR. Y, en ese sentido, de acuerdo a esta crtica, El FPS debera desaparecer y toda la experiencia y tecnologa en hacer proyectos que desarroll podra pasar a las prefecturas.432Vale decir, la misma dinmica autonmica de evidente presencia departamental rubrica la posibilidad de hacer un alto en el camino y repensar no slo el rol de los fondos, sino su existencia. Por otra parte, conviene mencionar que la descentralizacin ofreca, adems, otro mecanismo de compensacin fiscal. No propiamente municipal, sino departamental, pero de repercusin innegable en las jurisdicciones ediles: el Fondo de Compensacin Departamental (FCD) que fue creado con la intencin de paliar la desigual distribucin de las regalas departamentales.
430 Vctor Hugo Vacarreza, que fue Director de Inversin Pblica del Ministerio de Hacienda por ms de una dcada, en comunicacin personal en octubre de 2008. 431 Mike Bennett, ex Presidente de la FAM, entrevistada citada. 432 Alfonso Garca Salaues en entrevista en Ventana Ciudadana 61 en La Razn del 14 de noviembre de 2006, p. 3C.
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Se lo hizo haciendo mano de los recursos del Impuesto Especial a los Hidrocarburos (IEHD). El propsito, por ello, fue compensar a las regiones menos favorecidas hasta que alcancen el promedio nacional desde un punto de vista per cpita. Empero, se lleg a destinar y se lo hace an slo un 10% de los recursos del IEHD al FCD, lo que signific que la cantidad de recursos existentes no lograran compensar a los departamentos menos afortunados por la naturaleza. Por ejemplo para el ao 2006 estaba prevista una compensacin de 20 millones de dlares de los 94 millones realmente requeridos para promover una adecuada compensacin. Vale decir, se compensara en el mejor de los casos slo un 22% del total necesitado. Para empeorar ms la situacin, el 2005, debido al incremento en los precios del petrleo y la enorme produccin hidrocarburfera de los pozos ubicados en el Departamento de Tarija que dio lugar a extraordinarios ingresos por regalas departamentales, llegaron a incluirse en la compensacin incluso Cochabamba y Santa Cruz. Y, es que el promedio de regalas per cpita subi de tal modo que regiones relativamente prsperas fueron beneficiadas diluyendo la posibilidad de mejorar la capacidad compensadora del Fondo. Tngase en cuenta que durante los dos primeros aos del funcionamiento del FCD slo se compens a los departamentos de La Paz y Potos, logrndose una compensacin superior al 60%; luego se incluy Chuquisaca y desde el ao 2002 a Oruro. El ao 2003 ya slo se logr una compensacin del 28% para finalmente arribar en 2005 al 22% sealado.433 La situacin actualmente tampoco parece haber variado, en tanto la CPE actual, ya desde sus primeras versiones en borrador, no prioriza el tpico de la pobreza y desigualdad en el marco de las autonomas, mientras que los Estatutos Autonmicos, en el mejor de los casos, hacen referencia a la necesidad de mayor equidad pero sin definir la procedencia de los recursos que permitiran avanzar hacia esa mentada equidad.434 Aunque, cabe recordar, que la provocativa propuesta fiscal presentada por el Comit Cvico de Santa Cruz en 2005 ajena a el contenido de su propio Estatuto- si estipulaba la creacin de un Fondo de Compensacin de la Autonoma Departamental, cuyo propsito era transferir recursos a los departamentos ms pobres o, al menos, cubrir el 50% de las nuevas competencias a ser transferidas a los municipios.435 Empero, la principal crtica a este diseo no es slo su carencia de datos fiables sobre pobreza y desigualdad a efectos de proceder a la compensacin, sino su completo divorcio del costo de las competencias a ser asumidas y los montos que en funcin a ello deberan ser transferidos. Vale decir, prim la lgica de otorgar dinero para slo posteriormente ver cmo se lo usa. No hubo verdaderamente, en su contenido, alguna tcnica ms estratgica para resolver las diferencias sociales.436 Y, no es que carezcamos de ellas. Un excelente estudio al respecto ofrece la posibilidad de contar con un sistema de ecualizacin intermunicipal. Este sistema tiene como propsito corregir los desequilibrios horizontales entre los municipios. Es decir, si en un municipio la capacidad recaudatoria capacidad fiscales de de 10 y sus necesidades fiscales
433 434 435 436 M. Zapata, Lineamientosop.cit., pp. 22-23. Drina Saric, Escenarios.op.cit., pp. 47-55 y 60. Mario Galindo, Documentos de discusinop.cit. Drina Saric, Transferencias fiscales y modelacin de escenarios para autonomas, FAM-Ministerio de Participacin Popular-AECI, La Paz, 2005.
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costo de educacin, luz, agua, etc- son de 18, entonces su brecha fiscal es de 8. Mientras otro municipio con la misma capacidad fiscal, pero cuyas necesidades son de 35, tiene una mayor brecha fiscal que llega a ser de 25. Qu municipio debera recibir ms? Precisamente el ejercicio de ecualizacin posibilita contestar a esa pregunta bajo la premisa de entregar recursos fiscales no en forma igualitaria, sino diferenciada ms a los que ms necesitan- a efectos crear un nivel estndar mnimo de servicios pblicos entre gobiernos subnacionales. De ese modo, el mencionado estudio realiz un costeo aproximado de los servicios en los municipios, ofreciendo escenarios de transferencias fiscales de acuerdo a la carencia de esos servicios y la posibilidad efectiva de los municipios de pagarlos. Los servicios consignados en el trabajo, que obviamente no son limitativos, fueron educacin, agua, cobertura de partos, atencin prenatal, EDAs e IRAs. Se plante tres escenarios: un bsico, otro mnimo y el ptimo. En el primero se destinara 100 millones de dlares por ao entre el Gobierno Nacional y la Cooperacin internacional sobre la base, fundamentalmente, de los recursos del IDH. En el segundo, sucede lo propio, pero el monto es de 70 millones. Finalmente, en el escenario ptimo los recursos ascienden a 180 millones de dlares por ao.437 No cabe duda de que semejante ejercicio evitara la estril pugna entre el gobierno central y los niveles subnacionales por la apropiacin de los recursos. Los recursos iran de acuerdo a las necesidades y bajo el paraguas de los Objetivos del Milenio o de metas establecidas de antemano entre los diversos niveles central, departamental y municipal. A eso denominaremos pacto fiscal. Hoy por hoy como inteligentemente recordaba el economista Ernesto Prez, los dilogos entre el presidente Evo Morales y los prefectos, por ejemplo, no estn orientados a discutir cmo se deberan usar los recursos masivos del IDH para apuntar a conseguir el cumplimiento de los Objetivos del Milenio hasta el 2015.438 No. Son dilogos donde los prefectos exigen su dinero nimo predatorio de acuerdo a Barrios Suvelza- y el gobierno central prefiere usarlo de acuerdo a sus propios criterios nimo arbitrario, siguiendo al autor- en una lgica poco o nada condescendiente con la necesidad de apuntalar al cumplimiento de objetivos nacionales. Siempre se puede argir la preservacin de los recursos para lograr los objetivos departamentales o municipales, algo sin dudas cierto, pero seguramente a expensas de lo nacional. Situacin, como se ve, que hizo de la redaccin de la EBRP una retrica ciertamente altisonante, poco afn a las reales capacidades y a las verdaderas intenciones polticas. Hoy, el Plan General de Desarrollo del Gobierno denominado Plan Nacional de Desarrollo Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrtica para Vivir Bien aprobado por Decreto Supremo 29272 el 12 de septiembre de 2007, tampoco evita el regodeo discursivo con cifras ciertamente ambiciosas. La principal, sin dudas, es pasar del 35% de pobreza extrema al 24% en 2015, 10 puntos de diferencia.439 En este empeo, el papel de los municipios queda mermado, aunque se
437 J. A. Tern, Estudio de diseo del sistema de ecualizacin intermunicipal, Ministerio de Participacin Popular/BID, La Paz, 2005 438 Ernesto Prez Rada en conversacin personal. 439 Repblica de Bolivia, op.cit.
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pretende trabajar en forma directa con los 80 municipios ms pobres del pas, privilegiando las transferencias fiscales hacia ellos. Esta razonable propuesta, empero, carece de mecanismos claros de efectivizacin: ser a travs de los fondos de inversin? Se crear una nueva frmula de distribucin fiscal? Qu rol tendrn las prefecturas? Qu pasar con el municipio que qued en el puesto 81? No recibe nada al igual que el 82, 94 o 105? Vale decir, la buena intencin del Plan no se condice con instrumentos operativos no slo especficos (que s los hay en cierto modo, como lo explicado de trabajar con 80 municipios), sino adecuados, entendiendo por adecuados aquellos mecanismos que persigan metas de correccin de los desequilibrios horizontales entre municipios independientemente de su posicin en el ranking de pobreza. Significa esta reflexin que las autoridades municipales muestran ms deseo discursivo siempre es difcil decir no a cualquier esfuerzo por ayudar a los ms pobres que voluntad prctica? Sera injusto negar el enorme bastin de respaldo que podra tener una medida fiscal slida de ecualizacin fiscal. El apoyo poltico si existe y eso es innegablemente positivo. Sin embargo, podra quedar en nada de no mediar una propuesta al respecto. De todos modos, si se ha producido una apertura fiscal hacia los municipios para utilizar los recursos con una orientacin verdaderamente estratgica que permite pensar en salir de la pobreza desde el mbito municipal. El Decreto 28421 de 2005, que versa sobre la distribucin de los recursos del IDH, facilita el uso de los recursos fiscales en desarrollo econmico local. Algo que haba sido tradicionalmente dificultoso por restricciones legales de todo tipo en particular la penalizacin por la Ley SAFCO al uso de recursos fiscales en iniciativas privadas440 encontraba en la masiva afluencia de recursos del IDH la posibilidad real de apoyar al desarrollo econmico. Este Decreto fue corroborado con la promulgacin del DS 29565 del 14 de mayo de 2008, posibilitando la puesta en marcha de las siguientes tareas. investigacin de mercados, gestin de la calidad, fortalecimiento de organizaciones productivas y elaboracin de planes de negocios y marketing. para la conformacin de fondos de garanta, capital semilla, capital de riesgo, subsidios a los costos de transaccin y seguros u otros mecanismos de financiamiento pblicoprivado. artesanales, maquicentros, centros de promocin turstica, centros feriales, centros de capacitacin para la produccin, centros de investigacin y desarrollo, incubadoras de empresas y zonas y parques industriales.
440 Y la falta de normas como por ejemplo la reclamada Ley de Garantas Reales Muebles que permita tener en el municipio a un actor capaz de garantizar los crditos privados; cf. Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluacin.op.cit., p.113.
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generacin de empleo temporal y permanente y creacin de bancos de empleo adems de programas de capacitacin en oportunidades en el mercado laboral. Afortunadamente, esta serie de postulados no han quedado como letra muerta. La FAM ha logrado desde 2007, con el apoyo de la cooperacin alemana, GTZ, poner en prctica un proyecto denominado Programa de Apoyo a la Gestin de la Inversin Municipal (GESPRO). Gracias a este apoyo los gobiernos municipales estn ejecutando al presente 300 proyectos de inversin, en su mayora, orientados a la produccin econmica con un monto de ejecucin de 34,7 millones de dlares en 2007. 85 municipios piloto del proyecto han comprendido la importancia de destinar recursos fiscales a la lucha no slo contra la pobreza, sino por un desarrollo econmico sostenible llegando a crear un Fondo Rotatorio con un aporte de contraparte municipal cercano a los 10 millones de dlares.441 Este Fondo se sostiene con recursos municipales que van rotando entre los productores. An cuesta hacer comprender a los alcaldes que estn autorizados a hacer este tipo de uso fiscal. Cuando se habla de inversin productiva, los alcaldes estn acostumbrados a infraestructura: caminos y riego. Lo que no saben hacer, y les cuesta entender, es que no se animan a apoyos directos a los productores.442 Sin embargo, Es necesario reiterar que los gobiernos municipales pueden crear fideicomisos para comenzar la actividad productiva, gestionar cofinanciamiento con el gobierno nacional para generar capital de riesgo, abaratar las tasas en la banca, conseguir alargar los plazos. Muchos alcaldes se preguntan si pueden hacer todo esto. Pues bien, es el mismo decreto de distribucin de Impuesto Directo a los Hidrocarburos, IDH, el que ya les permite acometer este tipo de inversiones productivas. No por nada, expresamente el mencionado decreto, seala que una de las prioridades del IDH es la inversin productiva y en la generacin del empleo local.443 En suma, al parecer, la percepcin de las autoridades municipales de que se puede mejorar la distribucin con un nfasis de equidad y, por ende, desarrollo, seguramente, tiene algo de esto. Finalmente, es preciso anotar que en gran medida el armazn de los decretos mencionados tiene en el Dilogo Bolivia Productiva de 2004 su principal catapulta. En aquella ocasin 60 mil productores adems de 317 alcaldes definieron un nuevo horizonte municipal basado en
441 FAM/GESPRO, Movilizando la inversin municipal, Boletn de Informacin del Programa de Apoyo a la Gestin de la Inversin Municipal, No. 1, La Paz, octubre de 2007. 442 J.A. Tern, Director del GESPRO en Ventana Ciudadana 84 de La Razn del 16 de octubre de 2007. 443 Ibid.
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la posibilidad de apuntar hacia un desarrollo local de la mano de los municipios. El proceso fue tan amplio e incluyente que aunque las estrategias productivas locales no llegaron a ser implementadas, lo cierto es que dejaron una huella seguramente decisiva en el mbito local. Y quizs en esta posibilidad resida el optimismo de los alcaldes y concejales que saben que pueden hacer uso fiscal en estos rubros.
3.
La centralizacin de los recursos. Entre la necesidad de un centro estratgico y el riesgo de un centro invasivo
Veamos la percepcin de las autoridades.
Tabla
71
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central
Total Tipo de autoridad Alcaldes 25 18 55 2 100% 59 20 19 61 Concejales 26 18 54 2 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 9 16 72 4 100% 151 36 19 45 0 100% 245 100% 100% 66 42 Departamento Sta Cruz 6 21 73 La Paz 45 10 45 Cochabamba 39 26 32 2 100% 84 Tarija 15 15 50 20 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 Oruro 43 19 38 Potos 18 25 58 Chuquisaca 30 3 67 Beni 9 9 80 2 100% 44 100% 20 15 85 Pando
273
Grfico 73
72
De acuerdo
61
54 45 36
Poco de acuerdo
20 19
Nada de acuerdo
26 18 9 0 2
Concejales Urbanos Tipo de Municipio
16 4
19 0
Rurales
Ns/Nr
Alcaldes
Tipo de autoridad
Esta pregunta es verdaderamente importante. Hoy, el mayor protagonismo del gobierno central es una certeza incuestionable que merece ser auscultada desde la ptica fiscal municipal. Cmo se traduce esa mayor capacidad de intervencin del nivel central en los asuntos fiscales y en qu medida las autoridades municipales se adscriben (o no) a esas acciones? La respuesta es contundente: tres de cada cuatro alcaldes o concejales estn poco o nada de acuerdo con la opcin referida a que los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el gobierno central. Grfico 74
80 67 45 45 50 39 26 10 0 0 32 15 15 2 20 19 0 58 43 38 25 18 0 3 9 9 0 2 0 30 15 0 85
De acuerdo
73
Poco de acuerdo
6
21
Nada de acuerdo
Ns/Nr
Sa
C ta
ru
P La
az c Co ha
m ba
ba
Ta
rij
Or
ur
o Po
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Pa
nd
274
En Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija departamentos autonmicos- los porcentajes fluctan entre 0% en Pando y 15% en Tarija. La situacin vara en los departamentos no autonmicos que se inclinan ms por esta opcin que sus pares autonmicos, aunque en ningn caso superando siquiera el 50%. La Paz (45%), Cochabamba (39%), Oruro (43%), Chuquisaca (30%) y Potos (18%), muestran porcentajes ms altos en la opcin de acuerdo. El caso de Potos (58% en la opcin nada de acuerdo) es llamativo y quizs pueda ser explicado por la masiva afluencia de regalas en este departamento, por concepto de la minera. El ao pasado, este departamento capt el 68,44 por ciento del total del impuesto complementario y la regala minera por un monto superior a 64,44 millones de dlares. Asimismo, para proyectos de inversion en 2007 un 42% provino de las regalas mineras frente a un 43% del IDH.444 Los dems departamentos se inclinan por una mayor intervencin estatal. La explicacin parece ms sencilla en este caso al verificarse las particularidades de esta regin del pas frente a sus contrapartes autonmicas. Ya veamos en el captulo sobre la pobreza y la desigualdad, que la pobreza en la regin no autnoma alcanza al 65% de la poblacin frente a la pobreza en la regin autnoma que tiene un techo de 45% y la desigualdad medida por el ndice Gini es de 0,6 y 0,54 respectivamente. La regin no autnoma se encuentra, por ello, ms propensa a demandar mayor intervencin estatal a efectos de reducir esas brechas. Sin embargo, posiblemente la explicacin an sea ms sencilla. Quizs pase menos por un posible anlisis comparativo exhaustivo que habran realizado las autoridades municipales de la regin no autnoma frente a sus pares aventajados, que por simple afinidad electoral. Recordemos que, por ejemplo, en el Referndum Aprobatorio de la CPE de 2009, las regiones autnomas dijeron NO en un promedio superior al 60%, mientras sus pares occidentales dijeron SI con promedios que fluctuaron entre el 51% en Chuquisaca y el 80% en Potos. Vale decir, la mera posibilidad de interactuar con mayor fluidez con el gobierno de Evo Morales el gobierno central personificado en l- ms la posibilidad de favorecer un mayor intervencionismo del nivel central. Hay pues una lgica partidaria-sindical-tnica que est por encima, o al menos es paritaria a las lealtades regionales y municipales. Ello termina de corroborarse al observar la notable diferencia entre autoridades municipales (9%) y aquellas rurales (36%) respecto a la opcin de acuerdo con que los recursos sean transferidos al gobierno central, en la que 1 de cada 10 alcaldes y concejales urbanos apoya esa mocin frente a poco ms de uno de cada tres rurales. No es de extraarse, si se considera que es la poblacin rural la que apoya al presidente en casi su totalidad (con porcentajes que alcanzaron el 100% de votacin en algunos municipios, frente a la derrota en seis de las nueve ciudades capitales). Por ende, esta condicin poltica de partida facilita la posibilidad de realizar modificaciones fiscales desde arriba. Hay una venia social inobjetable que puede llegar a favorecer, con la ayuda del gobierno central, una distribucin ms equitativa algo que verdaderamente se requiere- con el riesgo inmanente de tender a la arbitrariedad comentada anteriormente.
444 Drina Saric, en F. Barrios S. (coordinador), Procesos de desconcentracin.op.cit. p. 643.
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Y, es que la crtica de la oposicin hacia el gobierno nacional actual atenta al proceso autonmico con modificaciones inconsultas. Ya vimos que este no es un rasgo nuevo. El gobierno de Snchez de Lozada ya lo hizo con el denominado HIPC II y, aunque, de forma menos evidente diversos gobiernos lo han venido haciendo con los denominados valores fiscales. Se da lugar a ello cuando el TGN decide pagar una deuda por servicios a un proveedor o decide poner la contraparte para un proyecto de inversin en valores fiscales, entonces, cada vez que el TGN realiza una operacin similar, lo hace financiando, implcitamente, el 20% de dicha operacin con recursos municipales y un 5% de recursos universitarios que ya no llegan, y no han llegado, a ser coparticipados.445 Adems, se dispuso que, el SUMI se financie con el 10% de la coparticipacin, lo que alcanza a 19,8 millones de dlares al ao; el Seguro Gratuito de Vejez con el 6,6% de la coparticipacin, lo que suma 13 millones de dlares anuales; la nueva Ley del Deporte con el 3% de la coparticipacin, lo que implica al menos 11,9 millones de dlares. Slo por estos tres conceptos se comprometi, y se lo hace an, casi el 20% de la coparticipacin tributaria y el 3% de los ingresos municipales propios.446 Sin embargo, estos antecedentes quedan notoriamente opacados por la actual incidencia del gobierno central en torno a los recursos fiscales subnacionales que, de todos modos, terminaron por beneficiar a los municipios. Por de pronto, cabe recordar el DS 28421 promulgado en el Gobierno de Eduardo Rodrguez Veltze en octubre de 2005. El mismo estableci una reparticin de los recursos del IDH en un 56,9% a las prefecturas, 34,5 a los municipios y un 8,6 a las universidades. Ya el Gobierno de Evo Morales decidi modificar ello precisando que la distribucin de recursos del IDH establecida en el DS 2841 no se encuentra enmarcada en los lineamientos estratgicos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo, por lo que es necesario establecer una nueva distribucin de los recursos estatales que permita a los actores locales una mayor participacin en el desarrollo econmico, en Consejo de Ministros decreta.447 El Decreto exhibe un generoso espritu municipalista,448 volcado al desarrollo econmico y a unas supuestas lneas estratgicas, a expensas de las prefecturas en tanto stas pasan a recibir slo el 24,39% de los recursos (un 57% menos), frente a un incremento municipal que termina concentrando el 66,99% (94,6% de aumento) y el mismo 8,6% universitario. A ello se agrega un aporte del 30% a la Renta Dignidad, lo que signific una nueva reduccin a los departamentos, acompaada por un incremento fiscal a los municipios. Para ponerlo en nmeros todo en bolivianos- las prefecturas tenan 1.974,1 millones antes del mencionado Decreto, 792 millones despus de promulgado el mismo y 554 millones una vez puesta en funcionamiento la Renta Dignidad. Total: casi 1.300 millones reducidos o un 70%. Sin embargo, gracias a la subida en los precios internacionales, finalmente, recibieron 804,9 millones.
445 Ramiro Cavero y Marco Zapata, ob.cit., p. 38. 446 Mauricio Lea Plaza, La centralizacin fiscal en contraruta, en Ventana Ciudadana 31 en La Razn del 20 de septiembre de 2005, p. 5C. 447 DS 29322, en Considerandos. 448 Generoso espritu que no tiene que ver necesariamente con la vocacin municipalista del Presidente sino con la necesidad de de quebrar el empate catastrfico con los prefectos opositores a partir de una alianza oportunista en trminos fiscales con los municipios (observacin de Rafael Lpez en comunicacin personal de abril de 2010).
276
Mientras los municipios contaban con 1.576 millones antes del Decreto, 2.533,7 una vez promulgado y 1.880 tras la aprobacin de la mencionada Renta. Sin embargo, gracias a la subida en los precios internacionales recibieron finalmente 2.729 millones de bolivianos. Total: 2. 729 millones de bolivianos. Lo que deja un saldo de tres veces ms (y ms) los recursos por concepto de IDH, superior al total de las nueve prefecturas. En otras palabras, un proceso de hipermunicipalizacin an ms vehemente que la exhibida en los albores de la LPP all por 1994. Sin embargo, y haciendo un matiz al anlisis previo, posiblemente gran parte del apoyo de las autoridades municipales a la posibilidad de que el Gobierno central maneje ms recursos fiscales o disponga de ellos para su uso en el territorio nacional, tiene que ver con el grado de asimetra que primaba antes del mencionado DS 29322 y de la Renta Dignidad. En aquel escenario las prefecturas deban recibir, el 2007, 1.974 millones de bolivianos adems de 2.227 millones por concepto de regalas que, posteriormente, con los incrementos por concepto de precios, alcanzara los 3.039 millones de bolivianos. Lo que sumaba aproximadamente un total de 4.200 millones de bolivianos (aproximadamente cinco mil millones si tomamos en cuenta la subida de precios), frente a los 1.576 millones destinados a los municipios. En este previo escenario, por lo tanto, las prefecturas superaban a los municipios en casi el triple o ms (en caso de adicionar los recursos por concepto de precios en alza). Por lo que lo ejecutado por el Gobierno Central slo habra logrado equilibrar la balanza desde un escenario hiperprefecturalista a otro de casi empate. No parece muy correcta esta interpretacin si consideramos que del monto total de regalas de 2.227,8 millones, el 61% corresponde slo a un departamento: Tarija. Lo que lleva a pensar que las prefecturas han sido perjudicadas por un municipalismo notoriamente robustecido, como veremos ms adelante en la comparacin entre prefecturas y municipios. Sin embargo, el Gobierno Central aleg la necesidad de esta medida para aminorar el exceso departamentalista de la Ley de Hidrocarburos y, sobre todo, su evidente inequidad redistributiva. Cabe recordar que tanto la mencionada ley como el DS 28421 de octubre de 2005 fueron, prcticamente, arrancados al gobierno central por los departamentos. Se pudo comprobar a lo largo de la historia de la democracia pactada que a mayor fuerza de una coalicin de gobierno/congresal como la de Vctor Paz Estenssoro y/o Gonzalo Snchez de Lozada, menor la posibilidad de que las polticas pblicas/leyes se fragmenten regionalmente. Mientras, a la inversa, a mayor debilidad de las mentadas coaliciones, mayor departamentalizacin de las leyes, desde aquellas simblicas declaratoria del Carnaval de Oruro como Patrimonio de la Humanidad- hasta otras fiscales, capaces de proporcionar ms recursos a los departamentos. Resulta evidente que los gobiernos de Mesa y Rodrguez estuvieron acosados por sus respectivos parlamentos, debiendo ceder a la gigantesca presin departamental.449 Fueron, en buena cuenta, perdedores frente a los departamentos:
449 Al respecto, Diego Ayo, Los conflictosop.cit.
277
Una de las caracteristicas mas importantes del IDH es que casi el 69% del mismo se coparticipa entre las prefecturas, municipios y universidades y un fondo indgena. Por ello, el TGN si bien presenta un incremento interesante en los recursos del sector de hidrocarburos, no es receptor en gran escala de los mismos, de hecho, si se hubiese mantenido la Regalia Nacional Complementaria y la Participacin Nacional, posiblemente los ingresos habrian sido muy parecidos a los que actualmente se observan.450 Y, es, precisamente, esta situacin de debilidad crnica frente al poder departamental la que el gobierno de Evo Morales quiso combatir. Ms aun sintindose merecedor de los ya 680 millones de dlares recaudados en 2006. Por ello, el afn de restar protagonismo fiscal a las prefecturas a tiempo de ganar aliados estratgicos: los municipios. Un recorte de la naturaleza exhibida slo hubiese sido posible, y lo fue, generando simultneamente stakeholders del peso (y ambicin) de los municipios. En todo caso, se debe tener presente que esta victoria departamental no fue equitativa para todos los departamentos. Tngase como ejemplo que el departamento de La Paz recibe 15,8 dlares per cpita, frente a Tarija y Pando que reciben 246 y 407 respectivamente. Y, el Fondo de Compensacin creado en el mismo DS 28421 destinado a compensar a La Paz, Santa Cruz y Cochabamba- no ha funcionado apropiadamente, porque no ha contado con fondos suficientes para compensar a los departamentos no productores.451 La Paz y Santa Cruz con ms de dos millones de habitantes reciben (cada uno) slo el doble que departamentos como Oruro, Beni o Pando con menos de 500 mil y, en el ltimo caso con aproximadamente 70 mil.452 Por eso, aunque en aras de lo social se corra el riesgo de convertir las polticas pro pobre en asistencialismo masificado,453 lo cierto es que la Renta Dignidad reduce las brutales brechas generadas con la normatividad vigente. Veamos: 676 mil personas recibirn la Renta Dignidad. Casi la mitad (320.815) habita tan slo en tres departamentos: La Paz, Oruro y Potos. Todo lo contrario ocurre, por ejemplo, en Pando donde ninguno de sus 15 municipios tiene una concentracin de adultos que rebase la media nacional. Slo el 4% de su poblacin posee ms de 60 aos. ndices parecidos registran Santa Cruz (4,9%) y Beni (5%). Eso quiere decir que los municipios y prefecturas de tierras bajas aportarn no slo para los adultos mayores que viven dentro de sus lmites, sino para los del resto del pas, principalmente para la regin ms vieja` de occidente.454 Ello debido a que la cuota de cada municipio y prefectura para financiar la Renta Dignidad se hace sobre el 30% de sus recursos de IDH y no en funcin del nmero de habitantes mayores de 60 aos. Lo que genera alguna paridad mientras cada paceo da 35 bolivianos al mes para la Renta, en Pando la cuota es de 1.270 bolivianos per cpita.455
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450 Mauricio Medinacelli, Impuesto directo a los hidrocarburos. Origen, destino y usos, IDEA (International Institut for Democracy and Electoral Assistance, La Paz, 2007. 451 Banco Mundial, p. 54. 452 Datos obtenidos de la FAM, Boletn Informativo No. 6, SIAM, La Paz, julio de 2008, p. 3. 453 Franz Barrios Suvelza en comunicacin personal del 2 de agosto de 2009. 454 FAM, Boletn Informativo No.3, SIAM, La Paz, p.2. 455 Ibid.
Hay ms motivos para pensar en que una centralizacin de los recursos sera til? Volvemos al cuadro de respuestas, donde estas si bien no son mayoritarias a favor de la opcin de acuerdo, dejan sobre el tapete la interrogante de si algn rol debe jugar el gobierno central en un mbito de impulso a la descentralizacin. Tengamos en cuenta que las presiones departamentales estuvieron siempre presentes. El 2005 el Comit Cvico de Santa Cruz lanz una provocativa propuesta para poner en funcionamiento las autonomas con su respectivo respaldo fiscal.456 Esta propuesta propona retener en el departamento un 66,67% de 10 impuestos nacionales o la denominada retencin de los 2/3 a diferencia de su histrica retencin de aproximadamente 1/3 de los ocho impuestos tradicionales nacionales. Tngase en cuenta que de haberse aplicado esta retencin en forma generalizada a los nueve departamentos del pas, el TGN se hubiera visto privado de 515.292 millones de dlares, es decir, aproximadamente, cinco puntos de dficit fiscal adicional.457
Vale decir, adems de ser una propuesta que no especificaba las razones de un porcentaje fijo como el de 2/3 (por qu no o 7/8?), lo decisivo fue que tampoco tom en cuenta el abultamiento del dficit fiscal que vendra aparejado a su diseo.458 Haciendo ms evidente el riesgo. Es imprescindible sealar que tampoco se puede descentralizar a mansalva sin tomar en cuenta que casi el 90% de los gastos del gobierno central es inflexible sueldos de la polica, fuerzas armadas, maestros adems de pagos de deuda, etc-,459 en cuyo caso un uso excesivo de estos recursos en los niveles subnacionales podra ser riesgoso para la estabilidad macroeconmica. Por ejemplo, en el caso de la deuda, sta ha rondado de 2001 a 2006 entre cuatro y cinco mil millones de dlares que representan casi la mitad del PIB nacional. Por lo que cualquier intento departamental de exigir mayor descentralizacin fiscal, al margen de esta consideracin, no parece sensato, menos an cuando es imposible saber a ciencia cierta a dnde ha ido esa plata, y no puede haber una regin que diga que no se ha beneficiado y por tanto no tiene porqu pagar.460 Similar reflexin fue aplicada a los mismos municipios en la coyuntura de confrontacin con el Gobierno Central, exigiendo la coparticipacin del IDH. Marcos Zapata, reconocido experto en asuntos fiscales, afirmaba que entre dar ms a los municipios y cuidar el dficit fiscal no hay duda: primero est la necesidad de preservar el patrimonio macroeconmico.461 Asimismo, el imperativo de proceder a un mayor control de los recursos fiscales tiene razn de ser al observarse la fragilidad en la capacidad fiscal de las prefecturas. Slo tres prefecturas al
456 Texto de Mario Galindo, Documentos de discusinart.cit. 457 Una explicacin exhaustiva se encuentra en el excelente trabajo de Drina Saric, Transferencias.op.cit. 458 Drina Saric, ibid, p. 42ss y Franz Barrios Suvelza, Propuesta autonmica de Santa Cruz. Balance de fortalezas y debilidades, ILDIS, La Paz, 2005., pp. 211-3. 459 Patricia Alborta, Marcelo Montalvo y Marco Zapata, Bolivia: rgimen de transferencias intergubernamentales para las autonomas regionales, UCAC-USAID, La Paz, 2005; y Moiss Mercado, Autonomas: la suficiencia fiscal como condicin previa, en Ventana Ciudadana 18 en La Razn del 18 de febrero de 2005, p. 2C. 460 Declaraciones del economista, ex presidente del Banco Central Armando Mndez en Ventana Ciudadana 19 en La Razn del 4 de marzo de 2005. 461 Marco Zapata en Ventana Ciudadana 31 en La Razn del 20 de septiembre de 2005, p. 3C.
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2005 estaban en condiciones de cubrir sus gastos de funcionamiento Santa Cruz, Cochabamba y La Paz mientras que otras seis permanecian deficitarias y, por ello mismo, no autosostenibles, debiendo acudir a recursos del TGN.462 Lo que prueba que un exacerbamiento hacia abajo en la descentralizacin fiscal, terminara por hacer tambalear al TGN. En el caso descrito es evidente, por el contrario, que lo que se requiere es una slida intervencin del Gobierno Central, que sea capaz de delinear un especfico mecanismo de compensacin departamental. Situacin que prefigura la necesidad de recentralizar, en cierta manera, los recursos fiscales. Sin embargo, estos argumentos, que tienden a explicar la necesidad de una mayor intervencin del gobierno central en particulares ocasiones, posiblemente no disminuyan el temor justificado a la interferencia menos racional y planificada que posiblemente tenga lugar en el presente. Veamos algunos aspectos que dan luces al respecto. En primer lugar, la poltica hidrocarburfera adoptada por el Gobierno Nacional, desde un principio, desisti de mantener la coparticipacin histrica con los departamentos, municipios y universidades, lo que constituy un hito fundamental en la historia inmediata del pas: la denominada nacionalizacin de los hidrocarburos a partir de la promulgacin del Decreto Hroes del Chaco 28701 de mayo de 2006. Los nuevos recursos slo beneficiaron al Gobierno Central.463 En segundo lugar, las Leyes del Presupuesto Nacional 2007, 2008 y 2009 han sido promulgadas por fuerza de ley, lo que significa que el presupuesto ha estado 60 das en el Congreso, despus de los cuales, de no mediar consenso alguno, el proyecto de ley adquiere rango de ley en forma automtica.464 De esa manera, se ha evitado cumplir el Artculo 151 de la CPE anterior que estableca la necesidad de presentar informes de ejecucin presupuestaria (finalmente no se presentaron). Conviene recordar que en gestiones previas slo en una ocasin desde 1985 se consolid un presupuesto al margen de la venia congresal. En tercer lugar, Bolivia ha vivido un periodo de verdadera bonanza econmica que contrasta con un manejo fiscal posiblemente poco prudente. Veamos algunos indicadores. Para comenzar conviene comprender a que se hace referencia con el trmino bonanza. Los datos ayudan a clarificar la inquietud: en tres aos de Gobierno de 2006 a 2008 se program en los PGNs el monto aproximado de 30 mil millones de bolivianos, mientras que en aos anteriores, de 1996 a 2005, los PGNs sumaron un total de poco ms de 37 mil millones de bolivianos. Es decir, en tres aos se cont con casi igual cantidad de recursos que en la dcada anterior. Lo que supuso un incremento en los ingresos del gobierno nacional de 206%, pasando de poco ms de 22 mil millones en 2005 a poco ms de 70 mil millones en 2008. Sin embargo,
462 Sergio Villarroel, Balanzas fiscales interdepartamentales y costeo en la administracion publica, UCAC, La Paz, 2005. 463 Cf. M. Medinacelli, ob.cit., p. 37. Tampoco es de desconocer que el Gobierno Central ha fijado que los recursos fiscales subnacionales sean entregados por YPFB con tres meses de demora; lo que a la luz del estado crtico en el que se encuentra esta institucin podra ser perjudicial para las prefecturas y municipios. Lo que implica una muestra de centralizacin posiblemente ineficiente. 464 CPE 1967, Art.147.
280
a pesar de esta situacin privilegiada, el gobierno nacional contrajo en sus primeros 41 meses de gestin cuatro mil millones de deuda interna. A pesar de que los organismos internacionales condonaron cerca a dos mil millones de deuda externa durante el periodo actual (en base a gestiones iniciadas en gestiones previas), dejando slo dos mil millones de deuda de los ms de cuatro mil millones que se adeudaba. Lo cierto es que hoy la deuda interna es de ms de seis mil millones, habiendo partido de un monto cercano a los dos mil millones a principios de 2006, representando un crecimiento porcentual de 200 en una poca de ingresos positivos. Situacin que se agrava si tenemos en cuenta que el servicio de deuda de 1.300 millones de bolivianos en 2005 subi a 3.178 millones de bolivianos (de casi 200 millones de dlares a 450 millones de dlares). Es decir, que por servicio de deuda se paga anualmente, aproximadamente, lo mismo que recibieron todos los municipios por concepto de coparticipacin tributaria: 504 millones de dlares, que de todos modos fue un ao excepcional en un promedio de 2000 a 2003 de menos de 200 millones de dlares por ao; de 2004 a 2006 entre 200 y 300 millones; y 2007 de 359 millones de dlares.465 Por ende, es un monto gigantesco que supone que lo que se da con una mano se quita con la otra. Asimismo, a causa de las sucesivas nacionalizaciones en el sector pblico, el gasto corriente se increment en similar periodo en, aproximadamente, un 300% mientras la partida de bienes y servicios subi en casi 600%. En cuarto lugar, el Gobierno Central promueve una distribucin poco o nada estratgica, haciendo uso de los denominado cheques venezolanos a partir de la promulgacin del DS 29079 de marzo de 2007. Tngase en cuenta que no son recursos que sirven de incentivo para acelerar la inversin municipal o para definir una orientacin especfica de la misma, solventada en el Plan General Bolivia Digna. No, y la muestra es que estos recursos, que hasta mediados de 2009 se acercaban a los 200 millones de dlares de deuda (pues no son donaciones), han sido destinados en un 22% a campos deportivos y en un 36% a escuelas, lo que suma un 60% destinado a infraestructura.466 Qu significa? Me permito citar una extensa, pero oportuna opinin de quien fuera Viceministro de Descentralizacin en 2005: El proceso fue acompaado por una serie de normas, reglamentos y procedimientos que establecieron un campo de accin para la gestin pblica municipal, limitando la discrecionalidad del poder poltico en cuanto al manejo de los recursos pblicos. Aunque imperfecto y en desarrollo, el proceso avanz y dej aprendizajes. Uno de ellos tiene que ver con la necesidad de compatibilizar continuamente las responsabilidades con los recursos. Si descentralizacin es sinnimo de traslado de poder y ste se expresa en parte en competencias, entonces es posible afirmar que cuando se transfiere slo responsabilidades sin una relacin adecuada con los recursos, tenemos una descentralizacin
465 FAM/Servicio de Informacin y Anlisis de la Gestion Municipal (SIAM), art.cit., p 5. 466 Ventana Ciudadana 81 de La Razn del 4 de septiembre de 2007, p. 5C.
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incompleta; pero, peor an, si slo se transfieren recursos sin responsabilidades, estamos ante la presencia de una descentralizacin distorsionada. Nadie podra estar en desacuerdo cuando se trata de apoyar a los municipios, pero s en desandar lo avanzado, en erosionar prcticas institucionales que sin ser perfectas permiten ordenar el flujo de recursos hacia los distintos niveles de administracin y posibilitan el uso racional de los mismos. Ms recursos sin responsabilidades claras no es necesariamente una buena noticia; ms recursos sin polticas adecuadas que permitan generar y mantener un nivel de gasto (que se expresa en obras y servicios) y a la vez establecer mecanismos de prevencin para afrontar periodos de menos bonanza, refleja simplemente el sentido coyuntural de las acciones, matizadas fuertemente por la dinmica poltico y no as una visin de desarrollo sostenible de mediano o largo plazo. Finalmente, en periodos como el actual es necesario preguntarse qu suceder cuando los recursos del gas disminuyan, cuando los cheques venezolanos no tengan fondos y cuando la poblacin demande el mismo nivel de gasto al cual se acostumbr, sin tener conciencia que las escuelas que se construyen, que los servicios mdicos, que los caminos que se abren son en esencia el resultado del esfuerzo econmico nacional, local e individual.467 Parece ser pues, en trminos del experto, una descentralizacin distorsionada la que se propicia con estos recursos de cooperacin internacional. En quinto lugar, la poca estabilidad fiscal mostrada en el caso de la Renta Dignidad se replica peridicamente en otros mbitos, impidiendo que genere un mnimo estable de seguridad en las gestiones subnacionales para proceder a planificar y poner en marcha sus programaciones. Por ejemplo, nuevamente en 2008 se procedi a promulgar un decreto, el 29565, que establece la necesidad de orientar los recursos municipales al pago de tems en salud y educacin. Sin duda falta tems en las 12.786 unidades educativas pblicas y en los 3.017 centros de salud del pas. No obstante, la medida ms aconsejable para subsanar esta falencia no es responsabilizar por decreto la contratacin del personal. Tngase en cuenta que la escasez de tems es ms un tema de reasignacin de personal que de cantidad faltante. Se lograra enormes avances si los tems se definieran por frmula de carencia espacial y por cumplimiento de metas y no por presiones corporativas.468 Lo que equivale a decir, que el Gobierno Central est ms propenso a mantener apoyos corporativos que a promover medidas fiscales verdaderamente equitativas con el consecuente
467 Martn Prez, Los recursos son responsabilidades no slo oportunidades, en Venta Ciudadana 81 en La Razn del 4 de septiembre de 2007, p. 5C. 468 Vladimir Ameller, El ltimo decreto del IDH debera ser reorientado, en Ventana Ciudadana 96 en La Razn del 24 de junio de 2008, p. C6.
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incremento de la inseguridad subnacional en el manejo de sus recursos. Y, es que esta amenaza se repite peridicamente. Recordemos que ya el Seguro Universal de Salud presentado como anteproyecto de ley y aprobado por la Cmara de Diputados, no as por la de Senadores, contemplaba un aporte del 14% del IDH prefectural para el funcionamiento de esta medida. En realidad, el mencionado seguro fijaba cuatro fuentes de recursos: el TGN, que seguira pagando al personal de salud; los municipios, con el 10% de su coparticipacin tributaria, que constitua un aporte al Seguro Universal Materno Infantil, SUMI (que ya exista); los recursos HIPC (del programa de alivio de la deuda externa, recursos que se tiene hasta el 2015), con un 10%, que ya exista y se usaba para ayudar a los municipios rebasados por la demanda de salud; y, lo nuevo, el 14% del IDH prefectural. Segn el proyecto de ley aprobado en Diputados, SU Salud nombre del seguro- se aplicara a todas las personas que no se encuentran aseguradas en alguno de los entes gestores de los seguros a corto plazo. El Seguro Universal pretenda, por ello, sustituir al SUMI, vigente desde noviembre del 2002, que tiene como beneficiario al binomio madre-nio. El SU Salud ampliaba la cobertura del seguro a hombres y mujeres desde el nacimiento hasta los 21 aos, mantiene la atencin del embarazo, parto y puerperio (hasta seis meses despus del parto); determinaba que mujeres de 22 a 59 aos podran beneficiarse del seguro en salud sexual y reproductiva; introduca la consulta externa para toda la poblacin; y, dispona la atencin de mujeres y varones entre 22 y 59 aos, exclusivamente en el primer nivel de atencin a discapacitados con calificacin severa. A partir de los 60 aos se puede gozar del Seguro del Adulto Mayor. De ese modo, se gener un nuevo enfrentamiento entre el gobierno central y las prefecturas, las mismas que como Tarija y Beni alegaban tener ya sus propios seguros. Pese a que, posiblemente, el gobierno central no careca de certeza en su planteamiento, la sola idea de tener seguros focalizados slo en algunos departamentos no parece muy sensata, la forma de proceder pareca ser la que hoy domina y se sigue aplicando. El nuevo campo de reduccin de recursos en forma inconsulta es el campo de la seguridad ciudadana. El Gobierno Central aprob un decreto en junio de 2009, el DS 180, obligando a las prefecturas a destinar recursos a la seguridad ciudadana. El gobierno nacional afirmaba que se hizo una revisin de los presupuestos de las prefecturas de todo el pas, donde se demuestra que la ejecucin de los recursos destinados a la seguridad ciudadana alcanza a penas al 8 por ciento desde el 1 enero pasado hasta el 31 de mayo de 2009.el ao 2008 de 41 millones de bolivianos presupuesto para seguridad ciudadana apenas se ejecut el 51 por ciento en todas las prefecturas del pas. Por lo que ahora espera mediante la vigencia de ese decreto garantizar la inversin total de esos recursos.469 Vale decir, se apela a argumentos que si bien pueden ser tcnicamente vlidos, contravienen el criterio de autonoma y opacan cualquier posibilidad de emprender acuerdos fiscales mnimos. La lgica apunta pues a cierta arbitrariedad.
469 Declaraciones del Ministro de Gobierno Alfredo Rada en La Razn del 24 de junio de 2009.
283
En suma, los porcentajes de autoridades municipales, que aunque reducidos, apuntan a recentralizar los recursos en especial en el occidente del pas tienen un asidero real en la necesidad de preservar algo para el gobierno central. Y, ese algo es su capacidad de atender a los desequilibrios que se van generando. Mientras que aquellos que enfticamente rechazan esta posibilidad porcentajes por encima de la media y de los dos tercios mayormente tampoco carecen de razn frente a la virtual guerra fiscal que vive el pas, con un gobierno central con cierta dosis de arbitrariedad en su comportamiento y niveles subnacionales, en particular las prefecturas, con dosis no menores de una actitud predatoria.
284
4.
Dando recursos en funcin a criterios de mrito. De la eficiencia tributaria a Evo Cumple

Veamos lo que opinan las autoridades municipales.
Tabla
72
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando ms a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestin
Total Tipo de autoridad Alcaldes 42 31 24 3 51 32 15 2 100% 59 Concejales 40 31 25 4 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 28 36 33 3 100% 151 50 29 18 3 100% 245 Departamento Sta Cruz 32 41 26 2 La Paz 60 21 17 2 Cochabamba 40 36 20 4 100% 84 Tarija 10 45 25 20 100% 20 Oruro 64 9 23 4 100% 47 Potos 45 40 13 3 100% 40 100% 33 Chuquisaca 42 36 21 Beni 34 23 41 2 100% 44 100% 20 Pando 30 35 35
100% 100% 66 42
Grfico 75
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando ms a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestin
51
De acuerdo
50 32 15 2 4
Concejales Urbanos
40 31 25 28
36 33
29 18 3
Rurales
Poco de acuerdo
Nada de acuerdo
Alcaldes
Ns/Nr
Tipo de autoridad
Tipo de Municipio
285
Esta pregunta permite abordar el tema de la eficiencia como base de las transferencias fiscales. El trasfondo es simple: conviene dar ms a los mejores/ms eficientes o el modelo de transferencias debe seguir premiando a buenos y malos por igual? Ese era el propsito oculto de la pregunta. Como se observa, no es una mocin que genere mucha expectativa. Slo el 42% de las autoridades est de acuerdo con que los recursos sean transferidos otorgando ms a aquellas prefecturas y municipios que tengan mejor gestin. Vale la pena notar que no son las autoridades urbanas (28%) las ms propensas a competir por esos recursos, sino, precisamente, sus pares rurales (50%). La diferencia es de casi el doble, pues mientras 1 de cada 2 autoridades rurales acepta esa idea, en el caso urbano es de poco ms de 1 de cada 4. No es fcil esgrimir una explicacin. Se podra creer, en principio, que ello quiebra la idea de que a mayor preparacin (educativa), que efectivamente existe en municipios urbanos, mayor la posibilidad de competir abiertamente. Sin embargo, posiblemente se considere que ellos los municipios urbanos- ya realizan notables esfuerzos para recaudar recursos propios como para tener adems que pelear por los recursos del IDH. Tngase presente, como se ver ms adelante, que poco ms de 8 de cada 10 dlares recaudados provienen, fundamentalmente, de los municipios de las capitales departamentales. De todos modos, si se reafirma la posicin de los departamentos autonmicos que ms all de su discurso por una mayor autonoma, son los menos propensos a la opcin de la eficiencia aqu esgrimida.
Grfico 76
Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con la frase, Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando ms a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestin?
64 60
De acuerdo
41 40 36 26 21 17 20 10 2 2 4 32
45
45 40
42 36 34 23
41 35 35 30
Poco de acuerdo
25 20 9
23 13 4 3
21
Nada de acuerdo
Ns/Nr
Sa
nt
r aC
uz
P La
az Co c ha
m ba
ba
Ta
rij
Or
ur
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os
Ch u
is qu
ac
Be
ni
Pa
nd
286
Vase que Santa Cruz, Beni, Pando y en especial Tarija, con porcentajes en la opcin de acuerdo de 32, 34, 30 y 10, respectivamente, estn muy por debajo de los departamentos no autonmicos: La Paz y Oruro apoyan esta mocin con el 60 y 64% respectivamente. La diferencia es sencillamente abrumadora. Si bien no lo es tanto en Potos, Chuquisaca y Cochabamba con porcentajes de 45, 42 y 40, respectivamente, de todos modos hay una brecha que resulta llamativa en tanto quiebra, asimismo, la idea de que los departamentos de la denominada Media Luna y en particular Santa Cruz, no dependen del Estado e, incluso, sufren por culpa del mismo, que los priva de ser competitivos.470 Me permito, en una larga cita, recordar el anlisis de Ivn Arias sobre el punto que si bien profesaba su admiracin por el temple y pujanza cruceos, tambin haca la siguiente referencia: Pero tambin pienso que el modelo de desarrollo cruceo, al que se alaba mucho desde diferentes sectores, le hace mucho dao al pas, porque consiste en llorar, presionar, chantajear para sacar ventajas extras del Estado. Pero uno dir, probablemente apoyado en los datos de exportacin de oleaginosas y otros, que la cosa no es as. Los datos que se difunden a nivel internacional sealan que por cada hectrea de soya las empresas bolivianas le ponen un dlar en insumos; en Brasil le ponen nueve dlares. Nosotros estamos exportando soya, dizque; en realidad, tcnicamente, estamos exportando la fertilidad de la tierra. Sin fertilizarla como se debe, no hay desarrollo sostenible y la competitividad bajar inexorablemente. Pero no todos los casos son as, gracias a Dios. Hay empresarios que le ponen a Bolivia En resumen, la actitud del cruceo es protestar contra el Estado, sacarle la mugre y sacarle plata para, despus, gastrsela en cualquier cosa menos en la produccin. Las superintendencias reportan los siguientes datos: que de todos los crditos otorgados para el desarrollo rural, en Santa Cruz, ms del cincuenta por ciento ha sido gastado en bienes suntuarios y no precisamente en inversiones. Entonces, lo que yo critico es ese modelo que se ha traspasado a los municipios. Santa Cruz reclamaba al Estado, basado en su crecimiento demogrfico, por concepto de coparticipacin tributaria. En el Censo de 1992, los cruceos de la capital alcanzaban a unos setecientos mil habitantes; de acuerdo a esos datos, como a todos los dems, se les distribuy los recursos. Pero cuando se determin su crecimiento posterior, pidieron compensacin por este concepto. Queran que el gobierno de entonces les compense. Lo que nosotros les dijimos es que si bien era cierto que haba que proceder a una medida compensatoria, haba que esperar los datos del Censo del 2001. Ellos quisieron que ese tema fuese aplicado inmediatamente, a travs de recursos extraordinarios. Entonces fue que les preguntamos cunto tributan per cpita y quedamos sorprendidos. Santa Cruz no llegaba ni a 25 dlares por habitante, en tanto que La Paz aportaba con 60, Sucre con 40, Cochabamba con 35. Por
470 Una versin extrema de este discurso llega a considerar que Santa Cruz sufre un agudo colonialismo interno. Nada ms alejado de la verdad; cf. Carlos Dabdoub, Iyambae (sin dueo), Fundacin Nova, Santa Cruz, 2007, pp. 65-6.
287
otra parte, la alcalda de Santa Cruz estaba castigada por el plan de readecuacin financiera (PRF) por su ineficiencia; sin embargo, era la que ms reclamaba.471 De una u otra manera, es necesario hacer memoria de cmo ha sido la gestin fiscal en estos aos para comprender en qu medida unas u otras autoridades municipales estn ms preparadas para posibles modificaciones en un sentido meritocrtico: transfiriendo recursos a quienes ms lo merecen. Ha sido as?472 Ya veamos, pero conviene reiterarlo aportando con ms evidencia emprica que los recursos municipales se han incrementado de modo muy notorio. Basta ver que la inversin pblica municipal en 2008 fue verdaderamente asombrosa: 954 millones de dlares (53%) frente a 351 (20%) de las prefecturas y 478 (27%) del Gobierno Central, marcando un ascenso del 595% entre 1994, con una inversin de 120 millones de dlares, al 2008 con la cifra antes mencionada.473 Slo entre el 2005, inicio de la bonanza gasfera, y el 2008 la inversin pblica municipal se elev en un 131%. Un cifra sencillamente impresionante. En slo tres aos, los gobiernos municipales manejaban ms del doble de lo que solan hacerlo hasta antes de 2005.474 Conviene comenzar haciendo nfasis en el volumen de recursos obtenidos para comprender que su entrega no estuvo precedida por criterios de resultado. En ningn momento se estableci parmetros de gestin. Por eso, cuando se hace la pregunta a los alcaldes y concejales acerca de premiar ms a los que mejor gestin hacen, es evidente que en la respuesta prima una absoluta subjetividad. Qu significa tener una buena gestin? Remarcamos, por ende, la poca responsabilidad fiscal de partida, tendiente a incrementar en semejante magnitud los recursos pblicos municipales, pero sin exigir objetivos especficos. Ello, claro, no impide que, indirectamente, los obtengan. La FAM ha enfatizado, por ejemplo, que los municipios contribuyen a los Objetivos del Milenio del siguiente modo:475
Erradicar la pobreza y el hambre Alcanzar la educacin primaria universal Promover la equidad de gnero Reducir la tasa de mortalidad infantil Mejorar la salud materna Combatir el sida, malaria y otras Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
Desayuno Escolar Inversin en infraestructura escolar Inversin en infraestructura escolar Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) Seguro Universal Materno Infantil (SUMI) Inversin en infraestructura sanitaria Inversin en alcantarillado y agua potable
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471 Ivn Arias en Diego Ayo (entrevistador), Vocesop.cit., pp. 26-7 472 De aqu en adelante, la filosofa implcita del captulo se basa en las impecables reflexiones al respecto de Ivn Finot, quien plantea la necesidad de introducir criterios de eficiencia fiscal en el diseo fiscal nacional no slo en Bolivia sino en Amrica Latina; cf. I. Finot, Descentralizacin en Amrica Latina, teora y prctica, CEPAL/ILPES, Santiago de Chile, 2001, pp.89ss. 473 FAM/Servicio de Informacin y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), art.cit., p. 7. 474 Ibid.,p. 19. 475 FAM, Boletn Informativo No.2, SIAM, La Paz, p. 4
Y, es evidente que, de refiln, semejante cantidad de dinero va a generar algn beneficio. Sin embargo, no es algo que haya sido pensado en funcin a una simbiosis: ms recursos=ms responsabilidades=ms resultados. No existe esta ecuacin por lo que la alusin a distribuir ms a los que mejor gestin hagan, predominante en departamentos no autonmicos y en municipios rurales, es la excepcin, en el mejor de los casos, pero no la regla. En ese mismo sentido, qu esfuerzos verdaderamente realizan los gobiernos municipales para recaudar ms ingresos y no depender de los recursos de arriba?. El Banco Mundial ya adverta que en los pases latinoamericanos hay una elevada dependencia de transferencias de la administracin central. En estos pases esta dependencia supera el 90% del total de recursos. Sin embargo, tampoco resulta muy distante la dependencia fiscal de un pas como Espaa, versado abundantemente en lides fiscales, cuyas arcas subnacionales dependen en un 76% de estos recursos.476 Lo que significa que posiblemente no debamos esperar mucho, pero si se requiere mejorar el actual estado de independencia fiscal en tanto la dependencia departamental es del 97%, mientras que la municipal es del 77%.477 En el caso municipal, especficamente, tenemos diversas cifras. Destaca el hecho, respecto a los ingresos nacionales que luego se coparticipan hacia los municipios, el 59% de los municipios recaudaban en impuestos nacionales, en el balance de una dcada de la LPP, en menor proporcin a los ingresos que reciben por concepto de coparticipacin tributaria, mientras que un 41% recauda ms de lo que recibe.478Asimismo, respecto a sus propios ingresos: Desde 1994 al 2000 se ha suscitado a nivel general un incremento en un 101% en los ingresos de los gobiernos municipales. El inicio de la trayectoria fue muy significativo, ya que casi se logr duplicar los ingresos en la gestin 1995 respecto a la anterior; en 1996 se da una disminucin en una proporcin del 7% respecto a la gestin anterior; en 1997 se suscita una notable recuperacin, logrando el crecimiento llegar al 20%; el ao 1998 se desacelera el crecimiento, registrando slo un 6% con relacin a la gestin anterior; el ao 1999 registra un crecimiento del 8% con relacin al anterior; y, finalmente el ao 2000 bajan los niveles de ingresos en la proporcin de un 6% respecto a la gestin anterior. De manera general, el ritmo medio de crecimiento de los ingresos propios municipales es de 12% por ao.479 Interesante, pues pone en evidencia que si ha habido cierto esfuerzo que bien podra, atendiendo a la pregunta y a las respuestas de las autoridades municipales, servir como
476 Drina Saric, Escenarios de medianoop.cit., p. 7 477 Ibid, p. 8. De todos modos, como bien observa Rafael Lpez (comunicacin personal de abril de 2010), esta situacin tampoco obedece a mayor eficiencia municipal: que el esfuerzo local sea mayor que el prefectural no es un mrito per se municipal, porque fueron los gobiernos locales que recibieron dominios tributarios, lo que no sucedi con las prefecturas. 478 Noemi Lastra, Cobro de impuestos, en D. Ayo (coord.), Municipalizacin.op.cit. (Tomo I), p. 120 479 Ibid., p. 124.
289
parmetro de buena gestin: quien ms recauda, ms recibe. Sin embargo, cabe hacer un par de apuntes. Primero, la recaudacin municipal se produjo casi en un 50% gracias al impuesto a la propiedad de bienes inmuebles. El rubro de otros impuestos directos, como las tasas y patentes, registr hasta entonces una participacin del 19%; el impuesto a la propiedad de vehculos automotores le segua con el 16%; el impuesto a las transferencias de inmuebles con un 13%; y, finalmente, el impuesto a las transferencias de vehculos, que fue el de menor participacin, registrando slo un 3%. Por qu conviene puntualizar esto? Pues por la sencilla razn de que una de las principales limitantes a una mejor recaudacin no es slo la evasin, sino la elusin tributaria. De acuerdo a un trabajo realizado por encargo de la FAM, se poda observar que municipios como La Paz, que si bien recaudan, al menos, de siete a ocho dlares por cada dos o tres que reciben, no han logrado consolidar un catastro urbano que en el principal impuesto propiedad de bienes inmuebles- llegue, incluso, a triplicar la recaudacin tributaria de estos municipios urbanos.480 Segundo, respecto a estos municipios, es preciso reiterar que el 87% de los impuestos propios son recaudados en los municipios D, 9% en los C, 3% en los B y poco menos del 1% en los A.481 Por tanto, aun habiendo subido el porcentaje de evolucin de ingresos propios hasta el 2008 en 175% (frente al 101% hasta 2000) de 65 millones a 244 millones de dlares,482 lo cierto es que es, mayormente, urbano, focalizado dominantemente a un impuesto y con posibilidad (ya sea slo en este impuesto) de incrementar los montos considerablemente. Ello, definitivamente, sera el reflejo parmetro- de una mejor gestin. Puede mejorar esta situacin de cara a la nueva CPE promulgada en enero de 2009? Conviene recordar que los municipios no son los nicos culpables del reducido nivel de recaudacin. El nivel central jug, hasta el presente, un papel decisivo. Cualquier impuesto de tasas y patentes que quiso crear algn municipio debi pasar por el calvario de un informe tcnico del Ministerio de Hacienda y revisin de la Comisin de Hacienda del Senado nacional, en franca intromisin y restriccin de la Autonoma Municipal.483 Hoy, hay una mayor flexibilidad aunque la decisin final seguir correspondiendo al nivel central. Es pues un asunto de mrito que tendr que zanjarse en la respectiva norma. De ese modo, resta camino por hacer. Una evaluacin sobre indicadores de gobernabilidad municipal midi, a propsito, en su subndice de eficiencia, la capacidad de hacer gestin en el nivel municipal. El subndice pondera los siguientes indicadores: eficiencia del gasto, esfuerzo fiscal, independencia financiera e inversin per cpita. En base a estos indicadores se pudo concluir que slo el 44% de los municipios estn por encima del promedio mientras que un 56% no. Y, haciendo particular nfasis en la capacidad de gasto otro parmetro de posible medicin de la gestin- se pudo ver que sta ha ido disminuyendo a medida que los recursos se incrementaron. En 2005 el promedio fue 6%, el 2006 de 59% y el 2007 de 44%.
480 481 482 483 Ramiro Cavero y Marco Zapata, op.cit., pp. 48-9. Ibid, p. 130ss. FAM/Servicio de Informacin y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), art.cit., p. 10. Mario Galindo, Un aniversario ms all de lo local en Ventana Ciudadana de La Razn del 7 de mayo de 2004.
290
Asimismo, en general el subndice de eficacia descendi de un promedio de 22 en 2005 a 21 en 2006 hasta llegar a 16,2 en 2007.484 En base a ello, no es lcito concertar con las autoridades municipales, fundamentalmente, de occidente que los recursos deben ir en funcin a criterios de gestin? Pues s, y en ese sentido, vale la pena recordar la PNC anteriormente analizada. En torno a ella, recordemos, se dijo que haba resultado pesada y burocrtica, en particular, en lo concerniente a uno de sus brazos operativos: el FPS. Al respecto, es importante rescatar el anlisis de un experto en el tema, quien fuera presidente del DUF y Director del FNDR de 2003 a 2005: Los bajos niveles de ejecucin no podan ser atribuidos exclusivamente al FPS sino, ms bien, a la incapacidad de los gobiernos municipales de elaborar y ejecutar proyectos, incluidos los municipios grandes como La Paz, Cochabamba y Santa Cruz. El FPS fue el chivo expiatorio de los problemas de gestin en los gobiernos municipales...485 Una reflexin que matiza la aparente inutilidad de este mecanismo, cuyo fracaso slo podra ser revertido, de acuerdo a un criterio crtico con su funcionamiento, transfiriendo estos recursos directamente a los municipios.486 No cabe duda que algo de certeza hay en este comentario, en tanto el proceso de evaluacin de los proyectos municipales estableca ms de una centena de pasos que, dada la enorme cantidad de proyectos nfimos, retardaba su aprobacin. Empero, para ser ecunimes, los factores de la escasa eficiencia son compartidos entre distintos actores. Tanto la demanda municipal de mala calidad proyectos deficientemente elaborados y de casi irrelevante repercusin- inducida por plazos fatales exigidos por el Ministerio de Hacienda como el procedimentalismo innecesario de la administracin pblica nacional, reflejado en el esquema evaluatorio del FPS adems de las siempre esquivas exigencias de la Cooperacin, completaron un panorama de ineficiencia verdaderamente inimaginable en los albores de su implementacin.487 En todo caso, lo cierto es que se malogr una filosofa de competitividad intrnseca a la PNC adems de la sola cada de sus mecanismos operativos. Tengamos presente que las solicitudes de asistencia financiera de los municipios que llega(ba)n a cada uno de los fondossolicitudes de fondos no reembolsables al FPS y de crdito al FNDRcoordinadas por el DUF, requeran un diagnstico financiero e institucional, denominado Plan de Ajuste Institucional (PAI), que les permita identificar las necesidades de fortalecimiento, establecer y dar seguimiento a metas de gestin para los municipios. Ejemplos de estas metas son: a) el aumento de la recaudacin tributaria propia; b) disminucin en el grado de dependencia de recursos transferidos y c) la disminucin en el nivel de
484 485 486 487
PNUD, Indicadores de gobernabilidad municipal (documento indito de consultora), PNUD, La Paz, 2008, pp. 57-8 Alfonso Garca, Los fondos.op.cit., p. 60. Conversacin personal con Rubn Ardaya en octubre de 2007. Alfonso Garca, Los fondosob.cit., p. 57.
291
endeudamiento (% sobre recursos totales), entre otros.488 En que qued este paquete de incentivos meritocrticos? La respuesta es simple: en la recepcin abrumadora de recursos fiscales por concepto del IDH sin parmetros de evaluacin y exigencia tcnica como los definidos por el PAI. Y, en otros mbitos de la realidad fiscal se procedi a transferir recursos de acuerdo a criterios de gestin? S, hay un caso ms digno de mencin: el Programa de Readecuacin Financiera (PRF). Vayamos hacia atrs un poco. Segn los datos de Estadsticas Econmicas del Proceso de Descentralizacin, el ao 1997 el dficit acumulado municipal de 105 gobiernos municipales alcanz a 40,5 millones de dlares, de los cuales el 79% correspondan a 7 municipios de ciudad capital; de igual manera, en 1998 el dficit de 87 gobiernos municipales sum 41,5 millones de dlares, de los cuales el 55% fue atribuible a cinco gobiernos municipales, en tanto los tres gobiernos municipales del eje contribuyeron al 46% del total. El ao 1999 se increment el endeudamiento municipal. La explicacin obedece a que en diciembre se llevaban a cabo las elecciones municipales, y los alcaldes que buscaban la reeleccin deban inaugurar ms obras de las que podan financiar con las recaudaciones y transferencias de varios aos; en esta gestin el dficit de 166 gobiernos municipales alcanz a 63,6 millones de dlares (ms de un tercio de la coparticipacin tributaria). Nuevamente, siete gobiernos municipales de ciudad capital se llevaron la tajada ms grande, contribuyendo con el 45%, Cochabamba con el 16% (10 millones de dlares, casi el equivalente a las transferencias de coparticipacin tributaria), Santa Cruz con el 8,5% (5,4 millones), Sucre con el 6,6% (4,2 millones de dlares) y Cobija con el 5,82% (3,7 millones de dlares). El resto de los 159 gobiernos municipales aportaron el restante 55%.489 Ante este panorama el Gobierno Central intervino en las municipalidades insolventes el ao 2000 y estableci el Programa de Readecuacin Financiera que consista en facilitar, desde el gobierno central a los municipios sobreendeudados, la obtencin de crditos de parte de organismos multilaterales, especficamente la Corporacin Andina de Fomento (CAF) y el Banco Mundial, para refinanciar la deuda en mora y aliviar las necesidades de caja de stos en el corto plazo adems de introducir mejoras en su capacidad financiera en el mediano plazo. Tambin se busc el refinanciamiento de la deuda con entidades del sector pblico, como la Caja de Salud, el Fondo Complementario del Seguro Social Municipal y el Servicio Nacional de Patrimonio del Estado (SENAPE). A partir de los diagnsticos y las auditoras externas practicadas, se definieron objetivos especficos a lograrse en tres aos a partir de la firma de los convenios. Los objetivos eran los siguientes: i) adecuacin a los lmites de endeudamiento; ii) incremento de recaudaciones; iii) reduccin de gasto corriente; iv) mejora de los niveles de inversin como consecuencia del ahorro operacional; y v) facilitacin del refinanciamiento de las obligaciones en mora. Se fijaron metas de control anuales con relacin a: i) el stock de la deuda; ii) el servicio de la deuda; iii) balance operativo global; iv) balance operativo corriente; y v) incremento de ingresos corrientes.490
292
488 Jos Brakarz, La convergencia de los fondos de crdito municipal y de inversin social. El caso de Bolivia, BID, Washington, 2003, pp. 14-5. 489 Alfonso Garca, Deuda municipal, en D. Ayo (coord..), Municipalizacinop.cit. (Tomo I), p. 68. 490 Ibid., pp. 85-6.
Como se ve, la atencin estuvo centrada en la promocin de la eficiencia municipal o, en trminos de la encuesta realizada, una mejor gestin. Se lo logr? En parte, en tanto se logr mejoras en la generacin y el procesamiento de informacin contable, presupuestaria y financiera de los gobiernos municipales beneficiados; la administracin del gasto, reduciendo, en algunos casos, los gastos relacionados a las partidas de personal; y, slo en casos excepcionales, pero dignos de mencin, incrementos en las recaudaciones. Sin embargo, los resultados no deseados generados por el PRF fueron que a pesar de la excepcin no hubo mejoras significativas en las recaudaciones, debido a fallas internas y a la crisis econmica del pas (los supuestos y las proyecciones macroeconmicas en los cuales se asentaban los clculos fueron demasiado optimistas y no se cumplieron). Tampoco hubo una reduccin significativa de la deuda, sino un canje facilitado por los recursos externos que posibilitaron el refinanciamiento de la misma y, por sobre todo, se increment la deuda flotante (pago a contratistas, proveedores y empresas municipales). Lo que dej como saldo una deuda en 64 municipios de 319,4 millones de dlares a octubre de 2002. La deuda de los municipios de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz correspondi al 62,9% del total; y si a estas tres capitales le sumbamos la deuda de El Alto, llegbamos al 67,3%.491 Vale decir, el PRF fue sin duda una iniciativa meritoria pero su aplicacin fue, ante todo, coyuntural al no dejar como leccin mnima la necesidad de controlar con ms incidencia y en forma permanente los niveles de deuda especialmente flotante-, en lo particular, y en la necesidad de comprender que slo una gestin eficiente debe estar asociada a la posibilidad de obtener ms recursos. Tambin es necesario mencionar al FNDR, encargado de transferir recursos fiscales y de responder a una lgica de buena gestin. Lo cierto es que esta institucin, a pesar de su rbrica legal de ente meritocrtico, fue desde un principio un valioso botn de guerra para financiar tanto las campaas electorales de los partidos de turno, como las fortunas personales de los allegados al poder poltico.492 Sin embargo, con las reformas propiciadas desde 2001, a partir de la promulgacin de la Ley del Dilogo, el FNDR procur dar un giro cualitativo, propiciando un servicio civil: la revisin sistemtica de su cartera crediticia en algunos casos ni siquiera se saba a quin se haba prestado y menos an el monto entregado493- y la bsqueda de nuevos recursos internacionales, tasas preferenciales de inters. De ese modo, se constituy en el principal financiador de los gobiernos subnacionales (90% de los pasivos de largo plazo de los municipios, prefecturas y empresas de servicios pblicos), amortiguador de la crisis fiscal que sufrieron estos gobiernos, reprogramando obligaciones, duplicando los plazos e indexando las tasas de inters a las tasas pasivas en moneda extranjera del sistema bancario. Para 2003 su cartera era de 200 millones de dlares,494 y su programacin superior a los 40 millones de
491 492 493 494
Ibid., p. 87. Alfonso Garca, Los fondos., op.cit., pp. 26-7. Comunicacin personal con Alfonso Garca en 2004 cuando ejerca la funcin de Director del FNDR. A. Garca, Los fondosob.cit., p. 28-9.
293
dlares, llegaba a significar casi el 10% de la inversin pblica de aquel ao.495 Sin embargo, su camino hacia una consolidacin tcnica eficiente se vio debilitado, inicialmente, con la puesta en marcha de programas que, aunque estaban a cargo del DUF, suplan los objetivos de eficiencia fiscal para entregar recursos destinados a paliar el desempleo, como el Plan Nacional de Empleo, PLANE, desde 2000 y el Fondo Propas desde 2004.496 Asimismo, los municipios prefirieron negociar directamente sus prstamos con los organismos internacionales que hacerlo a trves del FNDR. Una prueba fue la alcalda de La Paz que para el proyecto de Revitalizacin del centro de la ciudad negoci en 2006 de forma directa un crdito de 30 millones de dlares con el Banco Interamericano de Desarrollo.497 Por otra parte, los mismos recursos prefecturales opacaron el rol de este ente prestador otorgando recursos hacia los municipios sin garantas de ningn tipo y, en el mejor de los casos, con contrapartes diferenciadas generalmente menores.498 Finalmente, el propsito es convertir al FNDR en un Banco de Desarrollo, pero para hacerlo se debe conseguir recursos internacionales a tasas bajas de inters. Mientras predomine en la actual gestin la generacin de prstamos de deuda externa, fundamentalmente con la CAF a tasas de inters del 8% por aproximadamente 10 aos, la situacin para esta institucin se hace verdaderamente superflua. Hay otros elementos fiscales que merezcan atencin? Sin duda, aquellos concernientes a la transparencia y eficiencia pblica. Ya se coment sobre el Programa Evo Cumple aunque conviene puntualizar que su distribucin contraviene las normas: Ley SAFCO, Ley 2042 de Administracin Presupuestaria y la misma Ley del Presupuesto, en tanto los recursos no quedan registrados en el TGN a travs de la apertura de cuentas hecha por el Viceministerio de Tesoro y Crdito Pblicos. Tampoco se ha obligado a los municipios, como lo estipula la norma en casos de contratacin directa, la remisin de informacin sobre dichos contratos al Sistema de Informacin de Contrataciones Estatales (SICOES) y a la Contralora el detalle acerca de la disposicin o uso de los recursos; ni los recursos han ingresado a travs del Sistema de Gestin y Modernizacin Administrativa (SIGMA). Asimismo, se ha subido el techo para contrataciones directas de 160 mil bolivianos, como lo estipulaba el Decreto Compro Boliviano 27328, hasta los 500 mil bolivianos, de acuerdo a la nueva disposicin. Ello, sin que simultneamente se establezcan mecanismos de monitoreo fiscal, en particular, y de gestin, en general. En realidad, slo en el caso de los recursos HIPC se intent establecer semejantes mecanismos. Se cre, precisamente a efectos de hacer seguimiento a la EBRP, el denominado Sistema de Seguimiento y Evaluacin (SSE) con dos pilares: el SISER o Sistema de Seguimiento y Evaluacin de Resultados para las polticas pblicas en general- y el CISE o Consejo Interinstitucional y de Seguimiento y Evaluacin de la EBRP. Hoy, ambos han dejado de funcionar o tienen un espacio marginal. Y ello da lugar,
495 Rafael Velsquez y Alfonso Garca, La agenda municipal en el tramo final 2000-2004, en Ventana Ciudadana 11 de La Razn del 17 de septiembre de 2004. 496 A. Garca, Los fondosob.cit., pp. 62-6. 497 Alfonso Garca, en Ventana Ciudadana 61 de La Razn del 14 de noviembre de 2006. 498 Ibid.
294
sin duda, a otro tipo de distorsiones. Veamos una cita extensa de Drina Saric, experta en descentralizacin fiscal: En los ltimos aos, el presupuesto general de la nacin se increment de manera significativa. Si lo comparamos con los datos del producto interno bruto, se pas de un 48% en 2001 al 71% para la gestin 2008. Esta situacin responde a la mayor disponibilidad de recursos experimentada en estas ltimas gestiones. Sin embargo, la inversin pblica no ha seguido esta tendencia creciente disminuyendo de un 15% del presupuesto en 2001 al 12% para 2008, por cuanto se deduce que en trminos relativos, los gastos corrientes capturaron la mayor cantidad de recursos disponibles. Es as que, en el ao 2006, los gastos corrientes alcanzaron los 27 mil millones de Bs.; en cambio, en el ao 2008, el gasto corriente supera los 54.5 mil millones de Bs., un incremento del 100%. La participacin relativa del gasto corriente como porcentaje del presupuesto consolidado tambin se incrementa de 57% a 68%. Entre los gastos corrientes ms importantes incorporados en las ltimas gestiones se encuentra el bono Juancito Pinto y la Renta Dignidad.499 Menos inversin y ms gasto corriente. Al respecto, es importante observar los montos destinados a gastos de funcionamiento. La FAM afirma que slo 1.290 millones de dlares fueron utilizados por los municipios en 15 aos, es decir, el 15,1% destinado gastos corrientes.500 Siempre se puede creer que infinidad de recursos consignados como recursos de inversin fueron en realidad gastos corrientes en porcentajes que superan, por mucho, el techo establecido por ley. Fenmeno que fue ampliamente verificado desde los primeros aos de la LPP.501 Pero aun suponiendo que no fue as, la cifra es verdaderamente alta, ms todava si se toma en cuenta que no ms de una cuarta o quinta porcin de los empleados pblicos tuvieron estabilidad en un ambiente caracterizado por la rotacin sistemtica de funcionarios pblicos.502 Cmo se verifica si verdaderamente este monumental monto de recursos ha sido til? No es que se crea que no lo ha sido, pero se deber saber en qu proporcin. En suma, la inquietud de algunas autoridades acerca de la necesidad de recurrir a elementos de gestin debe ser tomada en cuenta como punta de lanza de reformas verdaderamente imprescindibles.
499 Drina Saric, Escenarios de medianoop.cit., p.38 500 FAM/Servicio de Informacin y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), art.cit., p. 14. 501 Scarlet Escalante, Gastos de funcionamiento en los municipios (cuaderno de investigacin No. 7), Viceministerio de Participacin Popular, La Paz, 1998. 502 Jos Rubn de Celis, Funcionarios municipales y remuneraciones, en Diego Ayo (coord..), Municipalizacinop.cit. (Tomo II), pp. 309-48.
295
5.
Prefecturas y municipios en la competencia por mayores recursos. Entre el hiperprefecturalismo y el hipermunicipalismo

Veamos los que dicen las autoridades.
Tabla
73
Total De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr
Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual, usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase
Tipo de autoridad Alcaldes 46 29 23 2 39 39 17 5 100% 59 Concejales 47 27 24 1 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 36 30 30 3 100% 151 52 28 18 2 100% 245 Departamento Sta Cruz 52 26 21 2 100% 100% 66 42 La Paz 43 7 50 Cochabamba 43 40 12 5 100% 84 Tarija 30 40 20 10 100% 20 100% 47 100% 40 Oruro 55 26 19 Potos 35 43 23 Chuquisaca 33 36 27 3 100% 33 100% 44 100% 20 Beni 64 9 27 Pando 50 35 15
Grfico 77
Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual, usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase
47 39 39 27 17 5 3 24 36 30 30 28 18 52
De acuerdo
Poco de acuerdo
Nada de acuerdo
Alcaldes
1
Concejales Urbanos
2
Rurales
Ns/Nr
Tipo de autoridad
Tipo de Municipio
296
En este aspecto se procura ver si las autoridades municipales consideran que debe haber igualdad entre las prefecturas y los municipios y, en ese sentido, si los recursos del IDH deben ser transferidos a ambos por igual. En principio, poco menos de una de cada dos autoridades municipales est de acuerdo con esta posibilidad. Poco ms de una de cada cuatro est poco de acuerdo y una de cada cuatro est nada de acuerdo. Asimismo, la diferencia entre alcaldes y concejales en la opcin de acuerdo es del 8%, lo que da cuenta de una menor inclinacin por parte de los alcaldes, en comparacin a los concejales, de compartir con las prefecturas. Algo que puede tener explicacin en el presidencialismo municipalista existente en tanto es l el que dispone, en los hechos, de los recursos pblicos que se utilizan en los gobiernos municipales. Slo con la firma autorizada de esta autoridad se pueden propiciar los desembolsos. En esta misma opcin de acuerdo slo converge el 36% de las autoridades urbanas frente a un distante 52% de las rurales. Posiblemente, no resulte extrao este comportamiento en tanto los recursos prefecturales son ejecutados, mayormente, en los espacios rurales. Prima la idea de que a nivel urbano, especialmente en las capitales de departamento, los gobiernos municipales estn encargados del tema y, por tanto, son ellos los que deben invertir y no la prefectura que debe ocuparse, principalmente, de los espacios rurales. Por ejemplo, la inversin pblica prefectural en la provincia Andrs Ibaez fue de slo 1,4 millones de dlares de una inversin total de casi 30 millones (menos del 5% del total frente a aproximadamente el 60% de la poblacin que se concentra en el municipio capitalino). En Cochabamba subi a un 26% por razones comprensibles, el prefecto de entonces, Manfred Reyes Villa, fue Alcalde del Gobierno Municipal de Cochabamba, donde resida su mayor caudal electoral. Un porcentaje de todos modos menor, teniendo en cuenta que los casi 600 residentes urbanos del municipio de la capital representan, aproximadamente, un tercio de la poblacin del departamento. En Oruro lleg al 36% frente a una poblacin capitalina del 60. Y, en Potos, pese a que no se tiene el dato desagregado por provincias, se observa que la Regin Centro con Tomas Fras, como provincia capitalina, recibe el 26% de una poblacin cercana que supera el 20%. Sin embargo, se puede suponer que existe una atencin privilegiada hacia la capital que puede compensarse, en tanto esos recursos se compartan, con las provincias Cornelio Saavedra y Jos Maria Linares.503 Respecto a los departamentos, en los siguientes cuadros se analizar lo que propiamente sucede. Por de pronto, queda la nocin de que la proclamada inversin concurrente debe ser mejor trabajada. La posibilidad de compartir por igual los recursos fiscales es algo que todava no est plenamente incorporado en la visin municipalista. En estos primeros diez o ms aos, las municipalidades no compartieron el podio. Hoy lo deben hacer y la tarea se hace difcil.
503 Ver los ensayos de Jose Luis Carvajal sobre Santa Cruz, Cochabamba y Oruro y de Drina Saric sobre Potosi, en F. Barrios S. (coordinador), Procesos de desconcentracin.op.cit., p. 174, 327, 465, 650.
297
Tabla
74
Total De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr
Los recursos del IDH deben ser transferidos ms a los municipios que a las prefecturas, usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase
Tipo de autoridad Alcaldes 67 19 12 2 78 10 8 3 100% 59 Concejales 65 21 13 1 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 56 25 17 3 100% 151 74 16 9 1 100% 245 100% 100% 66 42 Departamento Sta Cruz 62 18 20 La Paz 90 5 5 Cochabamba 58 31 7 4 100% 84 15 100% 20 100% 47 100% 40 100% 33 100% 44 100% 20 Tarija 55 30 Oruro 79 11 11 Potos 83 13 5 Chuquisaca 73 18 9 Beni 55 16 30 Pando
40 40 20
Grfico 78
78 74 65 56
De acuerdo
Poco de acuerdo
21 25 13 3 1
Concejales Urbanos
Nada de acuerdo
17 3
10 8
16 9 1
Rurales
Ns/Nr
Alcaldes
Tipo de autoridad
Tipo de Municipio
298
Grfico 79
90 83 73 55 40 40 31 18 20 0 5 5 0 7 4 0 30 15 1111 0 13 18 5 9 0 0 16 0 30 20 0
De acuerdo
79 62 58 55
Poco de acuerdo
Nada de acuerdo
Ns/Nr
Sa
nt
r aC
uz
P La
az Co ch a
m ba
ba
Ta
rij
Or
ur
t Po
os
Ch uq
sa ui
ca
Be
ni
Pa
nd
No hay duda. A la pregunta acerca de si los recursos del IDH deben ser transferidos ms hacia los municipios que hacia las prefecturas un 67% opina que s, que est de acuerdo con esta opcin, sin embargo, se puede advertir diferencias entre los departamentos. En primer lugar, La Paz, Potos y Oruro se inclinan por la opcin de acuerdo con abrumadores porcentajes de 90, 83 y 79, respectivamente, lo cual no parece extrao debido a que son precisamente los departamentos ms municipalizados, .prima en ellos un ordenamiento hipermunicipalista: todos los municipios juntos reciben mucho ms que sus prefecturas. De acuerdo al presupuesto 2000, tomando en cuenta los descuentos para la Renta Dignidad y los incrementos por motivo del alza de los precios, La Paz, Potos y Oruro recibieron en cuentas prefecturales un total de 86,5 millones de bolivianos, frente a lo percibido por los municipios dentro de cada territorio departamental: 477 millones de bolivianos, La Paz y 237 millones de bolivianos, Potos y Oruro (cada uno). Un segundo escenario es el hiperprefecturalista, siendo Tarija el nico miembro de este bloque con un 55% de sus autoridades municipales a favor de esta opcin. Este resultado se explica por los ingresos prefecturales que fueron de 1.933 millones de bolivianos, mayores a los 310 millones recibidos por los municipios, .es decir, ms de seis veces superiores. Observando esta relacin, el porcentaje de apoyo a la opcin de acuerdo debera ser mayor. Este evidente desequilibrio parece responder al hecho de que los municipios de Tarija reciben en promedio, por municipio, ms que cualquier otro departamento del pas, lo cul los hara menos exigentes que sus pares hipermunicipalistas.
299
Finalmente, se tiene el escenario de equilibrio caracterizado por ingresos ms o menos iguales para las prefecturas y los municipios, unas veces mayores para stas, otras para los municipios. En este escenario, por un lado, se observa departamentos cuyas autoridades municipales son menos exigentes y, por ende, con un porcentaje menor a favor de la opcin de acuerdo: es el caso de Beni (55%) y Pando (40%). Por otro, alcaldes y concejales de Chuquisaca, Santa Cruz y Cochabamba han elegido esta respuesta en un porcentaje de 73, 62 y 58, respectivamente, lo cual estara mostrando que no hay una regla relativamente uniforme; es decir, el relativo empate fiscal no tiene mucho que ver con sus opciones preferidas, mostrando ms bien un mpetu municipalista. No cabe duda entonces: hoy por hoy los municipios prefieren, antes que compartir y pensar en rutas de concurrencia fiscal, manejar por ellos mismos los recursos del IDH. Veamos que sucede en el caso de las autonomas indgenas.
6.
Recursos fiscales con rostro indgena. Ms para los indgenas

Veamos las respuestas a la pregunta referida a si los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las autonomas indgenas.
Tabla
75
Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas indgenas, usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase
Total Tipo de autoridad Alcaldes 52 24 0 4 53 15 25 7 100% 59 Concejales 51 26 19 4 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 44 28 21 6 100% 151 56 21 20 3 100% 245 Departamento Sta Cruz 58 12 27 3 100% 100% 66 42 La Paz 55 17 29 Cochabamba 51 33 11 5 100% 84 Tarija 40 30 10 20 100% 20 100% 47 Oruro 62 19 19 Potos 40 30 23 8 100% 40 Chuquisaca 27 30 36 6 100% 33 Beni 57 20 18 5 100% 44 100% 20 Pando 65 30 5
300
Grfico 80
53 51 44 28 19 7 4 21 6 21 20 56
De acuerdo
Poco de acuerdo
25 15
26
Nada de acuerdo
3
Rurales
Ns/Nr
Alcaldes Concejales Urbanos
Tipo de autoridad
Tipo de Municipio
Un 52% de las autoridades municipales estn de acuerdo, vale decir, una de cada dos. Una de cada cinco est nada de acuerdo y una de cada cuatro est poco de acuerdo. El porcentaje de apoyo a esta mocin es mayor en municipios rurales que en aquellos urbanos, pese a que un poco ms de la mitad que se autodefine como indgena est en reas urbanas y no rurales504, lo cual indica que no es estrictamente una respuesta coherente con esta identificacin. Asimismo, queda claro tambin que esta identidad urbana indgena es menos unidimensional que en el plano rural. A nivel de los departamentos, la opcin de acuerdo suele ser mayor en aquellos que no tienen palmariamente poblacin indgena mayoritaria como es el caso de Pando (65%), Santa Cruz (58%) y Beni (57%).
504 Ramiro Molina y Xavier Albo, Gamas.op.cit.
301
Grfico 81
58 62 55 51 40 27 12 17 11 3 0 5 10 0 29 33 30 20 19 19 40 30 23 8 27 30 20 6 18 5 5 36 30 65 57
De acuerdo
Poco de acuerdo
Nada de acuerdo
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Este resultado, en pocas palabras, da cuenta de que no se corre riesgo alguno transfiriendo recursos hacia los pueblos indgenas. Similar situacin se presenta en Cochabamba (51%), pese a que sus autoridades ni siquiera desean autodefinirse como indgenas y consideran que no hay propiamente indgenas en su departamento, con la excepcin yuqui y yuracar que no implican mayor peligro.505 El caso de Tarija (40%) sale de esta regla a pesar de su poblacin guaran, weenhayek y tapiete absolutamente minoritaria, lo cual puede explicarse por la misma razn esgrimida anteriormente: el temor a que las regalas departamentales, consideradas un patrimonio departamental, lleguen a ser usadas en otra cosa que no sea en dar a los departamentos productores lo que les corresponde. En La Paz y Oruro, bastiones indiscutibles de la poltica gubernamental y claramente favorables al impulso a la plurinacionalidad, los elevados porcentajes de 55 y 60 no pueden ser considerados en contraruta a la tendencia general. Por otra parte, en Potos y Chuquisaca, departamentos en proceso de desindigenizacin y en los cuales ser indio es sinnimo de ser pobre y discriminado, no parece extrao que los porcentajes sean menores en la opcin de acuerdo: 40 y 27, respectivamente, y ms bien se decanten en un 53 y 66% por las opciones poco de acuerdo y nada de acuerdo. Las respuestas de acuerdo y poco de acuerdo suman el 76% de la muestra, lo que significa que tres de cada cuatro autoridades estn al menos poco de acuerdo en compartir el IDH con los pueblos indgenas. De todos modos, este ejercicio especulativo -pues no es
505 Diversas entrevistas realizadas a lo largo de ms de 10 aos de trabajo con municipios cochabambinos.
302
fcil identificar exhaustivamente las razones de las diferencias entre departamentos- merece contrastarse con la realidad. Y sta muestra que, al presente, la posibilidad de que las autonomas indgenas tambin reciban recursos es slo un deseo, pese al mayoritario apoyo a esta opcin. En este sentido, cabe recordar que el DS 28223 del 27 de junio de 2005 -que reglamenta la Ley de Hidrocarburos del 17 de mayo de 2005 estableca que el 43,7% de los ingresos del IDH iran a las prefecturas de los departamentos; el 5% al Fondo de Ayuda Interna al Desarrollo Nacional y el resto al Fondo de Desarrollo Indgena (FDI), Municipios, Universidades, Fuerzas Armadas y Polica Nacional. Posteriormente, el DS 28421 del 21 de octubre de 2005, como ya vimos, modific el anterior decreto, disponiendo, en primer lugar, que del 43,7%, originalmente asignado en su totalidad (100%) a las prefecturas, el 34,5% debera ser distribuido a los municipios del respectivo departamento, el 8,6% a las universidades pblicas del departamento y slo el 56,9% restante a la Prefectura; en segundo lugar, estableci un fondo compensatorio del 5% para los municipios y las universidades de los departamentos de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba (el 80% del cual corresponde a los municipios y el 20% a las universidades) y , en tercer lugar, destin el 5% de la recaudacin del IDH al Fondo de Desarrollo Indgena. Finalmente, la Ley 3322, de 16 de enero de 2006, aument el porcentaje que reciban los departamentos de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba del 5% al 6%, 8% y 9,5%, respectivamente, para los aos 2005, 2006 y posteriores. Sin embargo, en lo que interesa a esta reflexin, este Fondo Indgena se mantiene a la fecha sin reglamentacin para su funcionamiento, lo que ha significado una acumulacin de cerca de 100 millones de dlares.506 Lo descrito es una muestra de que los discursos a favor de la plurinacionalidad no han ido de la mano de un verdadero impulso al establecimiento de los mecanismos necesarios para su concrecin. Imaginamos que en lo venidero, y ya con la nueva Ley de Descentralizacin aprobada por la Asamblea Legislativa Plurinacional, esta situacin dar un giro substancial.
506 Informacin confidencial de tcnico de Viceministerio de Descentralizacin. De todos modos, se sabe que el 12 de mayo la ministra de Desarrollo Rural, Julia Ramos, jurament a la nueva directora del Fondo de Desarrollo Indgena, Elvira Parra, para administrar el 5% de los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos. El 19 de Mayo en las instalaciones de la Confederacin de Pueblos Indgenas de Bolivia CIDOB, se llev a cabo la reunin prevista para dar los primeros pasos de coordinacin y poner en marcha el Fondo Indgena. Participaron miembros de CONAMAQ, BARTOLINA SISA, CSUTCB, CIDOB, APG, CPESC. Asimismo, cabe considerar, de todos modos, que si existe el Decreto 28571 de creacin del mencionado fondo.
303
7.
Y las nuevas autonomas en juego: las autonomas regionales

Veamos las respuestas.
Tabla
76
Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas regionales, usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase
Total Tipo de autoridad Alcaldes 48 28 20 4 56 22 17 5 100% 59 Concejales 46 29 21 4 100% 337 Tipo de Municipio UrbaRurales nos 44 28 21 7 100% 151 50 28 20 2 100% 245 Departamento Sta Cruz 53 5 36 6 La Paz 52 19 26 2 Cochabamba 40 36 18 6 100% 84 Tarija 35 30 15 20 100% 20 100% 47 100% 40 Oruro 47 32 21 Potos 53 40 8 Chuquisaca 30 52 15 3 100% 33 100% 44 100% 20 Beni 61 23 16 Pando 55 30 15
100% 100% 66 42
Grfico 82
Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas regionales, usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase
De acuerdo
56 46 22 29 17 5 21 4
Concejales Urbanos
44 28 21 7
50 28 20 2
Rurales
Poco de acuerdo
Nada de acuerdo
Alcaldes
Ns/Nr
Tipo de autoridad
Tipo de Municipio
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Finalmente, las respuestas a la pregunta acerca de si los recursos del IDH tambin deben ser transferidos a las futuras autonomas regionales revelan un notorio porcentaje de autoridades que responden afirmativamente a la opcin de acuerdo. Se ha visto, en cierto modo, como incompatible la autonoma regional a la autonoma municipal bajo la tesis de que todo lo que llegue a conformar una regin provendr de las mismas jurisdicciones municipales. O, en otras palabras, habr que extirpar territorio municipal para crear las autonomas regionales.507 Posiblemente ese temor explique que al menos una de cada cinco autoridades se arrime a la opcin nada de acuerdo. Es tambin importante mencionar que la larga tradicin mancomunitaria del pas en algn momento se lleg a contar con 76 mancomunidades-508 hace viable, a ojos de las autoridades municipales, la opcin de acuerdo. Por otra parte, el rechazo a esta posibilidad una de cada dos autoridades municipales o est poco de acuerdo o est nada de acuerdo- puede estar ocasionado el temor que implica que se pueda crear otro departamento dentro del departamento, percepcin que se hace ms vehemente en Tarija, departamento que est menos de acuerdo con esta mocin La posibilidad de que el Chaco pretenda llevarse todos o la mayor parte de estos recursos a su propia regin hoy por hoy, el 45% del total de regalas ya se destina a los tres municipios chaqueos- a expensas del resto del departamento, no es algo que agrade a las autoridades municipales de los otros municipios. Ms aun cuando las exigencias chaqueas no cesan. Desde 2005 la Mancomunidad del Chaco exiga coparticipar no slo de las regalas sino adems de las patentes petroleras que actualmente se concentran exclusivamente en el gobierno central.509 Finalmente, aunque al momento de tomar esta encuesta no se tena conocimiento de ello, la CPE termina por reconocer las autonomas regionales, aunque ciertamente ms como espacios de desconcentracin que como unidades poltico administrativas descentralizadas, asimismo, la Ley Electoral Transitoria faculta la realizacin del primer Referndum Regional en el Chaco para optar precisamente a la condicin de autonoma regional. Es pues un avance enorme que configura un pas que posiblemente, como analizamos previamente, se oriente a un modo de Estado (semi)tetraterritorial.
507 Mario Galindo, ex Viceministro de Participacin Popular sostiene esta tesis, manifestada en el Programa de Televisin Juego de Espas transmitido en agosto de 2008. 508 Mauricio Otasevic, Mancomunidades de municipios: una visin de progreso, en en Diego Ayo (coord..), Municipalizacinop.cit. (Tomo I), p. 450. 509 Ramiro Cavero y Herbert Muller comentan la propuesta de la Mancomunidad del Chaco a propsito del debate que se gener para hacer que los municipios coparticipen del IDH; cf. R. Cavero y Herbert Muller, Coparticipacin de impuestos del sector de hidrocarburos, FAM-USAID, La Paz, 2005.
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Grfico 83
Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas regionales, usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?
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De acuerdo
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52 47 36 40 36 26 19 18 6 0 35 30 20 15 32 21
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Nada de acuerdo
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En relacin a los otros departamentos, se puede observar que en buena cuenta los denominados orientales, Santa Cruz (53%), Beni (61%) y Pando (55%), son los ms propensos a la opcin de acuerdo. Cabe comentar al respecto que no parece extrao este apoyo en tanto en Santa Cruz y Beni se ha procedido a desconcentrar recursos hacia las provincias en forma sostenida fortaleciendo a las subprefecturas y a los rganos creados para el efecto (en Santa Cruz se consolid el Comit Provincial de la Participacin Popular).510 En Pando no hay duda que empieza a calar la nocin de que la magnitud poblacional de sus municipios todos ellos con excepcin de Cobija tienen menos de 5 mil habitantes- resulta una dificultad adicional a su desarrollo. En los casos de La Paz y Potos, posiblemente las experiencias exitosas en La Paz- de mancomunidades como la Mancomunidad Aymaras sin Frontera o Ro Beni o en Potos- las menos exitosas pero de profundo raigambre cultural como el Norte de Potos o Lpez afecten en ese sentido. Por de pronto, en este ltimo caso, se sabe que el prefecto negocia la distribucin de su presupuesto en base a las seis regiones existentes dentro del departamento ms que a cualquier otra divisin territorial,511 comportamiento considerado como algo relativamente normal por las prefecturas. En Oruro (47%) ya se empez con el proceso de desconcentracin hacia cuatro naciones indgenas: Quillacas, Soras, Carangas y Chipayas.512 No es algo que haya sido inmediatamente aceptado. Por el contrario, desat pugnas entre municipios y prefectura,
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510 Ensayos de Jos Luis Carvajal sobre Beni y Santa Cruz en el texto de F. Barrios S. (coordinador), Procesos de desconcentracin. op.cit. 511 Entrevistas personalaes con tcnicos de la Prefectura de Potos en octubre de 2007. 512 Ramiro Molina et al, en el mismo trabajo coordinado por F. Barrios Svelza, pp. 507-57.
de campesinos frente a indgenas, de la capital de departamento versus prefectura e, incluso, de empresarios y clases medias urbanas contra el nivel intermedio.513 Finalmente, parece haberse propiciado un proceso gradual pero seguro de acoplamiento que disminuy las tensiones e hizo, por ende, ms aceptables a las regiones. Este proceso no es algo finiquitado. En verdad, el problema recin empieza, pero ciertamente la realidad parece menos apocalptica de lo que sugeran diversas versiones que slo visualizaban a las regiones como espacios de destruccin de lo departamental. No hay la menor duda de que su origen es poltico antes que tcnico por ms que se explique pormenorizadamente las ventajas de las economas de escala, la mayor capacidad de planificar en espacios mayores, la afinidad entre la regin y los territorios biofsicos existentes, etc- como usualmente ha sido el caso de la descentralizacin en Amrica Latina y en Bolivia,514sin embargo, tampoco es ajeno a la verdad de que su implementacin acarreara efectivamente determinadas ventajas que posiblemente los alcaldes y concejales empiezan a visualizar.
8.
Recomendaciones de cierre
En suma, al excelente resumen de problemas fiscales en torno a la descentralizacin que hace el Banco Mundial, se aade estos aspectos poltico-fiscales relacionados con los nuevos actores de la descentralizacin en el futuro: los indgenas y las regiones. Veamos los aspectos de sntesis esgrimidos: IDH, etc, distribuidos como porcentajes fijos y cerrados, lo que impide pensar en redistribuir con otros criterios ms arrimados a la eficiencia y a la pobreza/desigualdad. los recursos antes de conocer, va ecualizacin fiscal, cunto se requiere asignar efectivamente. Vale decir, va antes el dinero y despus la reflexin sobre lo que se hace con ese dinero. precios internacionales de los hidrocarburos que, como se ha visto, son muy voltiles, lo que hace un tanto difcil planificar el desarrollo sobre bases ciertamente deleznables.
513 Diego Ayo, Los conflictos.op.cit., p.68 514 K. ONeill, ob.cit.
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los niveles subnacionales, incluidas futuras autonomas indgenas y regionales, de los recursos proveniente de arriba. Es decir, sus ingresos estn muy por debajo de sus gastos, solventados con recursos provenientes de niveles superiores. distanciamiento en los niveles de desarrollo de los departamentos (e intradepartamental), como consecuencia del actual modelo de reparticin fiscal vigente en la Ley de Hidrocarburos y en sus respectivos decretos, y, finalmente, 515 A estas deficiencias se aade lo concerniente a la gama de problemas poltico-fiscales que tendrn lugar como efecto de la consolidacin de los antiguos actores de la descentralizacin gobierno central, prefecturas y municipios- y los nuevos actores: indgenas y regiones con sus respectivas autonomas.
Sntesis
Los recursos del IDH no deben ser tocados? De lo isotnico a lo propobre y de ahal gas. Respecto a la pregunta de si los recursos del IDH deben ser transferidos sin modificacin, el 72% de los entrevistados esta de acuerdo e, incluso, un 14% est poco de acuerdo. Para comprender si es coherente esta mayoritaria negativa a modificar el modelo fiscal, se debe conocer, primero, el modelo en cuestin. Destacan tres fases. Una primera, bajo el amparo de la LPP, de 1994 a 2001 que transfiri en funcin a criterios demogrficos. En una segunda, se transfiri, de acuerdo a la Ley del Dilogo de 2001 a 2005, en funcin a criterios de pobreza y en una tercera, sobre el marco legal de la Ley de Hidrocarburos de 2005, se lo hizo de forma similar al primer periodo, pero exacerbando la cantidad de las transferencias pblicas. Quede constancia que la primera fase tuvo el mrito de dotar a los municipios de una base fiscal mnima, pero cuyo efecto (in)mediato no fue la reduccin de la desigualdad, sino, posiblemente, su ahondamiento. Respecto al segundo periodo de distribucin propobre, la intencin ciertamente ponderable de dar ms a los ms pobres no fue acompaada por montos considerables, teniendo en cuenta que estos recursos no representan ni la dcima porcin del total de recursos municipales con tendencia a la baja una vez iniciada la tercera fase que acentu el formato de distribucin de la LPP en forma gigantesca. Entre 2005 y 2008 la inversin pblica se elev en 131%, y, en 300% en el caso de los ingresos municipales, de 2000 a 2007. En esta vorgine de recursos, la eleccin de Evo Morales inicio un momento de quiebre entre las prefecturas y el gobierno
515 Banco Mundial, ob.cit., 48-55
308
central que inaugura esta tercera fase con los siguientes rasgos dominantes: un rasgo predatorio las prefecturas de oposicin no pretenden modificar el modelo fiscal actual, claramente poco igualitario interdepartamentalmente y con respecto al mismo gobierno central- y arbitrario el gobierno recurre a medidas inconsultas disponiendo de los recursos legalmente pertenecientes a las prefecturas-. En ese marco, la defensa de las autoridades municipales al actual modelo merece la generacin de un profundo debate que vea las virtudes y defectos existentes en su diseo y aplicacin. Dar ms a los ms pobres: HIPC, fondos, Constitucin y Estatutos y Plan para Vivir Bien. luchan contra la pobreza? Las respuestas acerca de si se debe dar ms recursos donde hay ms pobreza resultan ciertamente altas. El 82% de las autoridades municipales se decanta por esa opcin. Hay mayor predisposicin rural hacia esta posibilidad (87% rural, frente al 75% urbano). Todos los departamentos apoyan, igualmente, esta mocin con un abrumador de acuerdo con la excepcin de Tarija que exhibe solamente un 40% a favor. Y, es que en este departamento se comprende cualquier debate sobre las regalas como un intento por restarle recursos. Sin embargo, este deseo contrasta con una realidad menos afecta a dar cobertura a lo pobre. La EBRP qued como un paraguas de accin demasiado amplio y ambicioso, aunque, ciertamente, tuvo su materializacin en la Ley del Dilogo. Sin embargo, los recursos por este concepto no fueron altos y tampoco tienen continuidad. Los Fondos de Desarrollo, como herramientas de lucha contra la pobreza, han resultado excesivamente burocrticos y dependientes de una cooperacin internacional recelosa de sus propios recursos que los prefiere transferir sin condicionamientos. Motivo por el cual, su continuidad ha sido ms ornamental. Situacin agravada por el poco inters gubernamental, ms proclive a crear otros fondos de apoyo social, en una dinmica paralela poco eficiente. El Fondo de Compensacin Departamental, por ejemplo, ha visto relegado su rol compensador con la masiva llegada de recursos por concepto de las riquezas hidrocarburferas que desvirta la frmula de distribucin hacia los departamentos menos productores (incorpora, incluso, a Santa Cruz). Los nuevos textos constitucionales nueva CPE 2009 y los mismos Estatutos Autonmicos- no contemplan medidas de ecualizacin fiscal o similares. El mismo Plan del Gobierno Central Para Vivir Bien se asemeja en sus metas a la EBRP, pero sin mencionar los procedimientos y la viabilidad financiera de sus objetivos. Se procura trabajar con los 80 municipios ms pobres, lo que si bien es ponderable, no se atiene a ninguna frmula que busque la equidad distributiva (qu pasa, por ejemplo, con el municipio pobre posicionado en el rango 81?). Se ha posibilitado el uso de recursos fiscales en desarrollo econmico local a partir de los decretos de la Ley de Hidrocarburos 28421 de 2005 y el 29565 del 14 de mayo de 2008. Ya se trabaja en ese propsito, pero no se avanz mucho al respecto. Por ende, al parecer lo real en el plano de priorizacin de los pobres, no va necesariamente de la mano de lo declarado discursivamente por las autoridades municipales. Lo que no quiere decir que no se aprovech su buena disposicin. La centralizacin de los recursos. Entre la necesidad de un centro estratgico y el riesgo de un centro invasivo. En respuesta a la pregunta de si los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el gobierno central, tres de cada cuatro alcaldes o concejales manifestaron estar poco o nada
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de acuerdo. La situacin vara en los departamentos no autonmicos, cuya inclinacin por esta opcin es mayor que la de sus pares autonmicos, aunque en ningn caso superan, siquiera, el 50%. Posiblemente, este menor rechazo a lo que sera una mayor intervencin estatal, se explique por el grado de pobreza que en la regin no autnoma alcanza al 65% de la poblacin frente a la pobreza en la regin autnoma con un techo de 45% y la desigualdad medida por el ndice Gini es de 0,6 y 0,54 respectivamente. Sin embargo, posiblemente la explicacin tenga que ver con afinidades electorales, visualizndose una peculiar lgica partidaria-sindical-tnica, conjuntamente con las lealtades regionales y municipales. Lo que se corrobora al observarse que 1 de cada 10 alcaldes y concejales urbanos apoya esa mocin frente a poco ms de uno de cada tres rurales. Y, es que es la poblacin rural apoya al presidente, prcticamente, en su totalidad (alcanzaron el 100% de votacin en algunos municipios), no sucede lo mismo en las ciudades capitales, donde tuvo una derrota en seis de las nueve ciudades. De todos modos, predomina el rechazo a esa opcin de recentralizacin que no es nueva. Ya en otros gobiernos se procedi a recentralizar el HIPC o a usar valores fiscales, restando recursos de coparticipacin. Adems, se dispuso que el SUMI se financie con el 10% de la coparticipacin, el Seguro Gratuito de Vejez con el 6,6 y la nueva Ley del Deporte con el 3. Slo por estos tres conceptos se comprometi (y se lo hace an) casi el 20% de la coparticipacin tributaria. Empero, el actual gobierno amplific esta prctica. Si antes de Morales se estableci que el IDH se distribua en 56,9% a las prefecturas, 34,5 a los municipios y un 8,6 a las universidades, ya su gobierno otorg slo el 24,39, el 66,99 y el 8,6% a esos actores, respectivamente. A lo que se aadi un aporte del 30% a la Renta Dignidad de parte de las prefecturas. Es til esta intervencin estatal? En principio, importa mencionar la evidente inequidad redistributiva inserta en la Ley de Hidrocarburos, que fue una norma arrancada por los departamentos al dbil gobierno de Carlos Mesa, logrando que sea el TGN el menos beneficiado con las riquezas del gas. Tampoco fue una victoria departamental, en tanto se fomenta una enorme disparidad regional. Tngase como ejemplo que el departamento de La Paz recibe 15,8 dlares per cpita, frente a Tarija y Pando que reciben 246 y 407. Asimismo, un mayor protagonismo del Gobierno Central es deseable en trminos de estabilidad macroeconmica. Ya se vio que, por ejemplo, la propuesta del Comit Cvico de Santa Cruz, de llegarse a aplicar en los nueve departamentos, generara un dficit fiscal de un 5% del PIB. Tambin es necesaria esta intervencin si se parte de la certeza de que slo tres departamentos (los del eje) tienen posibilidad de cubrir sus gastos, lo que amerita polticas redistributivas de compensacin. Sin embargo, estos argumentos no evitan tomar en cuenta que la poltica hidrocarburfera adoptada por el Gobierno Nacional no mantuvo la coparticipacin histrica con los departamentos, municipios y universidades con la aprobacin del Decreto de Nacionalizacin Hroes del Chaco 28701 de mayo de 2006. Asimismo, las Leyes del Presupuesto Nacional 2007, 2008 y 2009 fueron promulgadas por fuerza de ley, sin concertacin alguna con la oposicin regional. Tambin se destaca que el manejo fiscal de la bonanza econmica de los ltimos aos no ha sido muy prudente. Para dar un ejemplo, se puede recordar que en tres aos de gobierno se cont con igual cantidad de recursos que en la dcada anterior, lo que supuso un incremento en los ingresos del gobierno nacional de 206%.
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Sin embargo, a pesar de esta situacin privilegiada, el gobierno nacional contrajo cuatro mil millones de deuda interna. Del mismo modo, la distribucin de recursos con una orientacin electoral antes que estratgica recursos venezolanos- impide creer en una necesaria centralizacin. Finalmente, el estado de incertidumbre en los niveles subnacionales respecto a sus recursos fiscales impide una planificacin ordenada y sistemtica. Lo que sucedi con la Renta Dignidad se repite en el proyecto de Ley de Salud o en los descuentos por concepto de Seguridad Ciudadana, entre otras inicitivas arbitrarias. Dando recursos en funcin a criterios de mrito. De la eficiencia tributaria a Evo Cumple. Respecto a si se debe distribuir en funcin a tener o no una mejor gestin, slo el 42% de las autoridades est de acuerdo. No son las autoridades urbanas (28%) las ms propensas a competir por esos recursos, sino, precisamente, sus pares rurales (50%). Lo mismo sucede con los departamentos no autonmicos que se encuentran ms dispuestos que sus pares autonmicos diferencias de hasta el 20%- a tener una buena gestin. Notable constatacin. Sin embargo, hay correlacin con el mrito verdaderamente existente? La realidad muestra que dada la inmensa cantidad de recursos municipales, (el 2008 de 954 millones de dlares, el 53%, frente a 351, el 20% de las prefecturas y 478, el 27% del Gobierno Central, marcado ascenso del 595% desde 1994), se va a conseguir resultados de mejora de los Objetivos del Milenio, en tanto los programas municipales coinciden con los mismos (por ejemplo, gracias al Desayuno Escolar o al SUMI, se va a ayudar a erradicar la pobreza o reducir la mortalidad infantil). Sin embargo, ms que de una mejor gestin, se trata de la ejecucin de gastos dispersos no son parte de una programacin conjunta- que de uno u otro modo tendrn determinados efectos (son efectos benficos de refiln). Tampoco se puede afirmar que el incremento del 175% de 1994 a 2008 en la recaudacin tributaria pueda ser un dato generalizable como de mejor gestin en tanto el 87% de los impuestos propios son recaudados en los municipios urbanos (capitalismo y del eje, municipios D). Asimismo, la plataforma de mrito de la Poltica Nacional de Compensacin a travs del desembolso de recursos en funcin a parmetros de eficiencia, contemplados en lo que se conoci como el Plan de Ajuste Institucional (el PAI), no fue continuada, no obstante su pertinencia. El mismo Programa de Readecuacin Fiscal (el PRF) que exiga el cumplimiento de ciertas metas fiscales, fue una exigencia coyuntural slo en funcin al endeudamiento circunstancial de determinados municipios urbanos. Por su parte, el FNDR, que contempla la otorgacin de crditos sobre cierta base de disciplina fiscal ha perdido relevancia por la competencia prefectural (que no presta, sino dona recursos), la negociacin directa de determinados municipios con los organismos internacionales donantes, la imposibilidad de convertirse en un banco de segundo piso, dado el endeudamiento como pas a tasas insolventes y/o la misma existencia de fondos paralelos. Tampoco queda al margen el excesivo gasto corriente desde el gobierno central o el uso de recursos externos (los recursos de crdito venezolano) sin que sean fiscalizados de acuerdo a la norma (situacin abiertamente ilegal).
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Recursos fiscales con rostro indgena. Ms para los indgenas. En respuesta a la pregunta: Tambin se debe dar recursos del IDH a las autonomas indgenas?, un 52% de autoridades est de acuerdo. El porcentaje de apoyo a esta mocin es mayor en municipios rurales que en aquellos urbanos. Sin embargo, pese a este apoyo mayoritario entre la opcin de acuerdo y la opcin al menos poco de acuerdo suman el 76%-, lo cierto es que al presente el destino del 5% de la recaudacin del IDH al Fondo de Desarrollo Indgena no ha sido utilizado. Este Fondo Indgena no cuenta todava con la respectiva reglamentacin para su funcionamiento, previsto para tres aos, lo que ha significado una acumulacin de cerca de 100 millones de dlares en sus cuentas. Los discursos a favor de la plurinacionalidad no han ido de la mano de un verdadero impulso a la concrecin de los mecanismos existentes. Y, las nuevas autonomas en juego: las autonomas regionales. Finalmente, en la pregunta respecto a si los recursos del IDH tambin deben ser transferidos a las futuras autonomas regionales, entre la opcin de acuerdo y al menos poco de acuerdo suman el 76% de las respuestas. Ello tiene que ver con una tradicin mancomunitaria slida. Seguramente, tambin contribuye la presencia del Chaco, cuyo uso propio de los recursos naturales existentes en su suelo sirven como efecto de irradiacin en otras potenciales regiones. Tambin coadyuva el hecho de que ya en ciertos departamentos se ha procedido a desconcentrar recursos hacia sus regiones (provincias en particular). Sin dudas hay cierto respaldo histrico que antecede a la LPP que pone en evidencia la existencia de una planificacin en funcin a regiones por parte de los departamentos.
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327
Ventana Ciudadana No.6, Hay que volver a la gestin del gobierno central, en La Razn del 2 de julio de 2004. Ventana Ciudadana 10, Los municipios reciben cada vez ms ayuda pero desarticulada, en La Razn del 3 de septiembre de 2004. Ventana Ciudadana 13, Los pueblos y naciones indgenas postulan a sus candidatos en 60 municipios, en La Razn del 15 de octubre de 2004. Ventana Ciudadana 16, Con el Dilogo la iniciativa privada tendr apoyo estatal, en La Razn del 21 de enero de 2005. Ventana Ciudadana 18, El plan autonmico cruceo subordina el nivel local al intermedio, en La Razn del 18 de febrero de 2005. Ventana Ciudadana 21, An con la guerra del Agua en la Llajta slo el 50% tiene servicio, en La Razn del 1 de abril de 2005. Ventana Ciudadana 22 en La Razn del 15 de abril de 2005. Ventana Ciudadana 23 de La Razn del viernes 29 de abril de 2005. Ventana Ciudadana 24 en La Razn del 13 de mayo de 2005. Ventana Ciudadana 59, La migracin afecta al 70% de los municipios, en La Razn del 17 de octubre de 2006. Ventana Ciudadana 81 de La Razn del 4 de septiembre de 2007. Ventana Ciudadana 82, Gestin municipal se estanca a raz del cambio del alcaldes en La Razn del 18 de septiembre de 2007. Ventana Ciudadana 85, Los municipios demandan un manejo solidario de los riesgos, en La Razn del 30 de octubre de 2007. Ventana Ciudadana 86, Los municipios financiarn la mayora de las polticas sociales, en La Razn del 20 de noviembre de 2007. Ventana Ciudadana 89, Futuras autonomas nacen a costa de los municipios, en La Razn del 18 de marzo de 2008. Ventana Ciudadana No. 92, El proceso de municipalizacin en riesgo por el lo autonmico, en La Razn, 29 de abril de 2008. Ventana Ciudadana 93, Desde el 2005 el 40% de los alcaldes fue removido de su cargo, en La Razn del 13 de mayo de 2008.
328
Ventana Ciudadana 96, Aguda seguridad alimentaria afecta al 51% de los municipios en La Razn del 24 de junio de 2008. Entrevistas y comunicacin personal: Alcalde de Buena Vista de octubre 2008. Arnold Lander (experto alemn), junio de 2008. Concejal de Tomave, junio de 2009. Concejal de Santiago de Machaca en junio 2009. Concejal de Gonzalo Moreno marzo de 2009. Concejal de Postrer Valle abril de 2009. Concejal de Uriondo, abril de 2009. Consejero departamental de Beni de Vaca Diez en junio de 2007. Dario Restrepo, experto colombiano en descentralizacin, en 2005. Dirigente de OTB campesina en Salinas de Garca Mendoza. Enrique Ipia, ex Ministro de Educacin, en junio de 1997. Galindo Mario, en el Programa de Televisin transmitido por Canal 7 Juego de Espas de octubre de 2008. Gerente de AMDECO, en octubre de 2007. Jos Antonio Quiroga, julio de 2008. Jose Luis Roca, octubre de 2006. Lder indgena movima en junio de 2007. Luis Revilla, Vicepresidente de la FAM y Presidente del Concejo Municipal de La Paz, en junio de 2007. Michael Bennet (expresidente de la FAM), en febrero de 2005. Presidente de AMDECO, en octubre de 2007. Presidente del Comit de Vigilancia de Portachuelo, en 2001. Silvia Rivera Cusicanqui, en junio de 1999.
329
Wigberto Rivero (experto en asunto indgenas de tierras bajas y ex ministro de Asuntos Indgenas), en octubre de 2001. Wilder Molina (investigador), de junio de 2009. Yaksic Fabin (Viceministro de Descentralizacin) en el Programa de Televisin transmitido por Canal 7 Juego de Espas de octubre de 2008. Documentos extraidos del internet: Banco Mundial, Country Ownership of the Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza, Banco Mundial, 2005 en: http://lnweb90.worldbank.org/OED/oeddoclib.nsf/ DocUNIDViewForJavaSearch/5271CC9D262A632E85256E4C006CDFAC/$file/CDF_Bolivia_ WP.pdf, p. 8. Datos de la FAM presentados en el portal de FORODAC: http://www.descentralizacion.org. bo/upload/656.pdf. FAM/Servicio de Informacin y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 anos de municipalizacion en Bolivia, SIAM, La Paz, 2009, p. 13 en http://www.siam.fam.bo/ Gray Molina George, Popular Participation, Social Service Delivery and Poverty Reduction, en http://www.adb.org/Documents/Events/2002/Citizen_participation/Bolivia.pdf. Gray Molina George, Desigualdad en Bolivia, UDAPE del 13 de febrero de 2004 en http://www. udape.gov.bo/revista/UDAPE-12-02-04-v3.pdf. Hernani-Limarino Werner, Una aproximacin a los cambios en el bienestar de los municipios de Bolivia en el periodo 1992-2001 (documento de trabajo), PNUD, La Paz, 2008 (en la pgina web del PNUD en http://idh.pnud.bo/webportal/Portals/2/publicaciones/infonacional/INDH2009/ DesigualdadMunicipal_WHernani.pdf). Lazarte Jorge, Etnocracia y democracia en http://educamposv.lacoctelera.net/post/2008/12/03/ etnocracia-y-democracia del 3 de diciembre. Maceira Daniel, Gasto social, equidad y descentralizacin en Bolivia, Centro de Estudios del Estado y la Sociedad (CENDES), Argentina, 2001 en http://www.danielmaceira.com.ar/BoliviaGastoSocEqDescentr-Doc.pdf, p. 29-30. Oppenheimer Andrs, Los subsidios a los ricos en Latinoamrica, en http://nuevapolitica.net/ index.php?option=com_content&task=view&id=234&Itemid=50. Populi, Autonomas departamentales. Anlisis desde la perspectiva econmica, No. 43 de septiembre de 2007 en http://www.populi.org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Re sumenes%20y%20Temas/43-autonomia.pdf Populi: Diesel oil, subsidios y contrabando. Qu debemos hacer?, en: http://www.populi.org. bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/37-subsidioglp.pdf.
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331
Anexo 1: Cuestionario
ENCUESTA N Boleta P/Control en MUNICIPIOS Oficina
Boleta N
ENCUESTA DE OPININ PBLICA] [SEPTIEMBRE 08] A. DATOS GENERALES Y EXPECTATIVAS P1. Identificacin de la Boleta
[pnud1]
Municipio a
_____________________________
___ ___ COD COD
[pnud2]
Provincia a
_____________________________
___ ___ COD COD
[pnud3]
Dpto a
_____________________________
___ ___ COD COD
[pnud4]
Nombre a
_____________________________________
[pnud5]
Edad a
___ ___ COD COD
Gnero a [pnud6]
1. Masculino 2. Femenino
___ COD
Hora de Inicio: ___ ___:___ ___ [horini]
POR FAVOR NO OLVIDEN ANOTAR LA HORA DE INICIO
[pnud7] P2. Cul es el grado de instruccin ms alto que ha alcanzado?

1. Primaria incompleta (Bsico o intermedio incompleto) 2. Primaria Completa (3ro intermedio aprobado) 3. Secundaria incompleta (1ro a 3ro medio aprobado) 4. Secundaria completa (4to medio aprobado) 5. Tcnico medio (Instituto, academias, etc.) 6. Tcnico superior 7. Universidad o nivel similar incompleto (Normal, colegio militar, academia de polica) 8. Universidad o nivel similar completo 9. Estudios de Post-grado Otros: Especificar: _________________________
___ ___ COD COD
332
[pnud8] P3. Cul es su ocupacin principal?

_____________________________________ ___ ___ COD COD
[pnud9] P4. Tiene alguna ocupacin secundaria? Cul?

_____________________________________ ___ ___ COD COD
P5. Usted sabe hablar alguno de los siguientes idiomas o lenguas?

Cdigos 1. Si 2. No [pnud10] [pnud11] [pnud12] 1. Aymar 2. Quechua 3. Guaran R. ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
[pnud13] Otra lengua Nacional, Cul? [pnud14]
[pnud15] Lengua Extranjera, Cul? [pnud16]
[pnud17] P6. Cul fue el primer idioma o lengua que aprendi a hablar?
_______________________________ ___ ___ COD COD
P7. Con cul de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud.?

1. Quechua 2. Aymar 3. Guaran 4. Chiquitano 5. Mojeo 6. Mestizo 7. Blanco 8. Negro 0. Con ninguna (NO LEER) 9. Si dice otro nativo, especifique (NO LEER) ___ COD
P8. Nombre del lugar donde naci P9. Ese lugar es una
[pnud18] P8. 1. Comunidad rural o equivalente [pnud19] P9. 2. Pueblo capital o equivalente 3. Ciudad intermedia (10 a 49 mil) 4. Ciudad grande (50 mil) ___ COD ___ ___ CODCOD
333
P10. Dnde viva regularmente antes de ser elegido? P11. Ese lugar es una.
[pnud20] P10. 1. Comunidad rural o equivalente [pnud21] P11. 2. Pueblo capital o equivalente 3. Ciudad intermedia (10 a 49 mil) 4. Ciudad grande (50 mil) ___ COD DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participacin Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomas ___ ___ CODCOD
[pnud22] P12. Ahora que es autoridad, continua viviendo en el mismo lugar que viva antes de ser autoridad o se ha mudado?
1. Es el mismo lugar de antes (sealado en la P10) 2. Se ha mudado ___ COD
[pnud23] P13. Dgame por favor que religin profesa Ud. (ABIERTA, CODIFICAR ANTES DE DIGITAR)
_____________________________ ___ COD
P14 (MOSTRAR TARJETA 1) Ahora le voy a leer algunas frases, por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de estas frases. LEER LAS FRASES
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud24] A. -Debe fomentarse la inversin extranjera ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
[pnud25]
B. - La empresa privada es beneficiosa para el pas
[pnud26]
C. - El Estado debe resolver los problemas econmicos del pas
[pnud27]
D. - Algunos servicios bsicos debe ser gestionados por la empresa privada
P15. Ahora le voy a leer una lista de bienes, por favor dgame si usted posee o no cada uno de estos bienes. Usted posee LEER LAS OPCIONES
Cdigos 1. Si 2. No [pnud28] 1. Automvil o similar (NO MOTOCICLETA) R. ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
[pnud29]
2. Televisin a color
[pnud30]
3. Computadora
[pnud31]
4. Refrigerador
334
[pnud32]
5. Agua por red de caera
___ COD ___ COD
[pnud33] Otros Cules? [pnud34]
___ COD
P16. (MOSTRAR TARJETA 1) Ahora le voy a leer una serie de frases que se refieren a la democracia, por favor, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas. Empecemos [LEER PARA CADA UNA DE LAS OPCIONES]
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) A. - La democracia es un sistema que posibilita votar para elegir a los representantes B. - La democracia es un sistema que posibilita satisfacer las necesidades econmicas de los ciudadanos C. - La democracia es un sistema que posibilita contar con partidos polticos como los principales canales de representacin ciudadana D. - La democracia es un sistema que posibilita lograr la satisfaccin de determinadas demandas a travs de movilizaciones sociales E. - La democracia es un sistema que posibilita impulsar una gestin pblica eficaz F.- La democracia es un sistema que posibilita apoyar las propuestas de la mayora G.- La democracia es un sistema que posibilita desarrollar referendos y asambleas como mecanismos centrales de participacin ciudadana H.- La democracia es un sistema que posibilita usar la fuerza cuando hay desorden en las calles ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
[pnud35]
[pnud36]
[pnud37]
[pnud38]
[pnud39]
[pnud40]
[pnud41]
[pnud42]
B. COMPORTAMIENTO POLTICO Y EXPECTATIVAS PERSONALES EN DEMOCRACIA [pnud43] P17 Cul fue el partido o agrupacin ciudadana que auspici su candidatura?
_______________________________ ___ ___ COD COD
[pnud44] P18. Era militante al presentarse como candidato?

1. No 2. Si ___ COD
[pnud45] P19. Qu cargo desempea en el Gobierno Municipal?

1. Alcalde 2. Presidente del Concejo 3. Secretario del Concejo 4. Concejal Titular 5. Concejal Suplente Otro Cul? _____________________ ___ COD
335
[pnud46] P20. Ha tenido experiencia previa en el municipio?

1. S, he tenido experiencia previa 2. No, es la primera vez que postul como candidato (IR A P22) 3. Antes fui candidato pero no llegu a ejercer (IR A P22) DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participacin Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomas ___ COD
P21. El cargo mayor que ejerci anteriormente, Cul fue ..?

[pnud47] Cargo En que aos __________________________
________ [pnud48]
________ [pnud49]
[pnud50] P22. Despus de este mandato como alcalde o concejal a usted que le interesara ms [LEER LAS OPCIONES]
1. Seguir su carrera poltica en el mismo o en otro cargo 2. Impulsar una nueva actividad como empresario 3. Volver a mi antigua actividad antes de ser autoridad municipal Otro Cul? _______________________________ ___ COD
P23. A continuacin le voy a nombrar una serie de cargos pblicos y le pido que me diga cuanto le interesara acceder a cada uno de estos cargos, para ello utilizaremos una escala del 1 al 5 (MOSTRAR TARJETA 2), donde 1 significa nada y 5 mucho, por supuesto puede optar por cualquier valor intermediar. Por favor, dgame cuanto le interesara acceder al cargo de (8. Ns/NS)
1 Nada [pnud51] [pnud52] [pnud53] [pnud54] [pnud55] [pnud56] [pnud57] [pnud58] Concejal Alcalde Consejero departamental o asamblesta departamental Prefecto Diputado Senador Viceministro Ministro 2 3 4 5 Mucho ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
336
1 [pnud59] [pnud60] Presidente
5 ___ COD ___ COD
Otro Cul? __________________________
P24. (MOSTRAR TARJETA 3) Sin embargo, mas all de su interes Cul cree usted que son los dos cargos que con mayor probabilidad lograr asumir y el cargo con menor probabilidad de ser asumido? Por favor, ponga 1 al cargo con mayor posibilidad de ser asumido, 2 al que le sigue en posibilidad de ser asumido y 3 al cargo con menor posibilidad de ser asumido.
[pnud61] [pnud62] [pnud63] [pnud64] [pnud65] [pnud66] [pnud67] [pnud68] [pnud69] [pnud70]
1. Concejal 2. Alcalde 3. Consejero departamental o asamblesta departamental 4. Prefecto 5. Diputado 6. Senador 7. Viceministro 8. Ministro 9. Presidente 0. Otro Cul? _________________________ Ult ___ COD 2do ___ COD
1er ___ COD
P25. (MOSTRAR TARJETA 4) Qu aspectos considera usted como los ms importantes para seguir su carrera poltica? Por favor orden de acuerdo a lo que es lo ms importante para usted y lo menos importante (sealar con 1 al ms importante hasta el 4 como el menos importante) LEER LAS OPCIONES
[pnud71] [pnud72] Construir mi propio partido o agrupacin ciudadana Establecer alianzas con los partidos nacionales (MAS, UN, PODEMOS, ETC) ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
[pnud73]
Establecer alianzas con los partidos departamentales (de los prefectos)
[pnud74]
Impulsar mi candidatura a travs de otros medios (Comits Cvicos, Movimientos Sociales, etc)
C. DEMOCRACIA P26. (MOSTRAR TARJETA 5) Ha transcurrido casi una dcada y media de implementacin de la Participacin Popular del ao 1994, considerando esto le pido que por favor me diga si est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de las frases que le voy a leer a continuacin respecto a este proceso. [LEER LAS OPCIONES]
337
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud75] La poblacin ha mejorado su vida de forma substancial La poblacin ha mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos pocos La poblacin casi no ha mejorado nada su vida ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD DEMOCRATIZANDO LA DEMOCRACIA: Una mirada a la participacin Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomas
[pnud76]
[pnud77]
[pnud78]
Las poblaciones indgenas y campesinas han sido las ms beneficiadas
P27. (MOSTRAR TARJETA 6) Ahora le voy a nombrar algunos actores del quehacer municipal y le pido que utilizando una escala del 1 al 5, tomando al 1 como lo menos importante y al 5 como el mas importante, dgame, Cun importantes fue este actor ANTES de la Ley de Participacin Popular dentro de su jurisdiccin territorial? y Cun importante lo es AHORA? Empecemos, Cun importante(s) fue(ron) ANTES de la ley de Participacin Popular [LEER PARA CADA UNA DE LAS OPCIONES] para su jurisdiccin territorial?, Y Cun importante(s) lo es(son) AHORA? (8. Ns/Nr)
1 Menos importante [pnud79] [pnud80] [pnud81] [pnud82] [pnud83] [pnud84] [pnud85] [pnud86] [pnud87] [pnud88] [pnud89] [pnud90] [pnud91] [pnud92] [pnud93] [pnud94] [pnud95] [pnud96] [pnud97] [pnud98] [pnud99] [pnud100] [pnud101] [pnud102] 2 3 4 5 Mas importante Antes ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD Ahora ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
Las OTBs (Junta vecinal, comunidad campesina, pueblo indgena) La Capital del municipio Las reas rurales Los Grandes Empresarios (ganaderos, hacendados, grandes comerciantes, transportistas, etc) Los Empresarios medianos y pequeos (artesanos, pequeos productores, organizaciones econmicas campesinas, etc) Los Empresarios de la construccin Los Actores corporativos/funcionales (sindicatos agrarios, clubs de madres, comits cvicos provinciales, etc) Las ONGs regionales Las Radios comunitarias Otro Cul? _____________________ Otro Cul? _____________________ Otro Cul? _____________________
[pnud103] P28. (MOSTRAR TARJETA 7) Nuevamente le voy a leer algunas frases que esta vez refieren al proceso de descentralizacin en Bolivia, por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de Ellas. [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?
338
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud104] [pnud105] [pnud106] [pnud107] [pnud108] [pnud109] [pnud110] [pnud111] El Gobierno Central ms que ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralizacin en Bolivia El Gobierno Central junto a prefecturas y municipios deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Las prefecturas ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Los Gobiernos Municipales ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Las futuras autonomas indgenas ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomas indgenas deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
[pnud112] P29. (MOSTRAR TARJETA 7) Nuevamente le voy a leer algunas frases que esta vez refieren al proceso de descentralizacin en Bolivia, por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas. [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud113] [pnud114] [pnud115] [pnud116] [pnud117] [pnud118] [pnud119] [pnud120] El Gobierno Central ms que ninguno es, hoy por hoy, el actor mas relevante en la marcha de la descentralizacin El Gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralizacin El Gobierno Central junto a prefecturas y municipios son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralizacin Las prefecturas ms que ninguno son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralizacin Los Gobiernos Municipales ms que ninguno son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralizacin Las futuras autonomas indgenas ms que ninguno son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralizacin El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomas indgenas son, hoy por hoy, los actores mas relevantes en la marcha de la descentralizacin Ninguno es, hoy por hoy, el actor mas relevante en la marcha de la descentralizacin ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
P30. (MOSTRAR TARJETA 7) Ahora le voy a leer algunas frases referentes a los procesos eleccionarios en su municipio, por favor digame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de las frases [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud121] Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido limpias Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido masivas (con el concurso de la gran mayora de la poblacin) ___ COD ___ COD
[pnud122]
339
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud123] [pnud124] [pnud125] Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin discriminar a indgenas/campesinos Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidacin de diversos grupos de poder Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo meditico en sus campaas Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido influidas por polticos nacionales o departamentales ms que por los propios polticos municipales ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
[pnud126]
[pnud127]
P31. (MOSTRAR TARJETA 7) Ahora le voy leer alguna medidas que podran tomarse en el municipio, por favor, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta medida [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta medida?
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud128] [pnud129] [pnud130] [pnud131] [pnud132] [pnud133] Elegir a concejales uninominales Elegir al alcalde en segunda vuelta Elegir a autoridades por usos y costumbres Fortalecer a los partidos polticos Crear circunscripciones especiales para pueblos indgenas/campesinos/originarios Otro Cul? _________________________ ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
D. GESTIN P32. (MOSTRAR TARJETA 7) Ahora le voy leer algunas frases respecto a como deben transferirse los recursos del IDH, por favor, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud137] [pnud138] [pnud139] [pnud140] A. - Los recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificacin, de acuerdo a la Ley de Hidrocarburos 3058 B. - Los recursos del IDH deben ser transferidos no slo con la actual frmula, sino adems dando ms recursos donde hay ms pobreza C. - Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central D. - Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando ms a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestin y no a todos por igual ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
340
P33. (MOSTRAR TARJETA 7) Nuevamente le voy leer algunas frases respecto a como deben transferirse los recursos del IDH, por favor, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) A. - Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual B. - Los recursos del IDH deben ser transferidos ms a los municipios que a las prefecturas C. - Los recursos del IDH deben ser transferidos ms a las prefecturas que a los municipios H. - Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas indgenas I. - Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas regionales ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
[pnud134] [pnud135] [pnud136] [pnud141] [pnud142]
P34. (MOSTRAR TARJETA 8) En una escala del 1 al 5, con 1 como lo menos problemtico y 5 como lo ms problemtico, Cun problemtico resulta para Usted cada uno de los siguientes aspectos? LEER LAS OPCIONES (8. Ns/Nr)
1 menos problemtico [pnud143] [pnud144] [pnud145] [pnud146] [pnud147] [pnud148] [pnud149] [pnud150] [pnud151] [pnud152] [pnud153] [pnud154] [pnud155] [pnud156] El voto de censura que impide la estabilidad en la gestin La falta de capacidad de las autoridades elegidas La falta de personal calificado La excesiva rotacin del personal Las dificultades en los desembolsos del TGN La permanente presin social La falta de coordinacin con otros niveles de gobierno (nacional y departamental) La interferencia poltico-partidaria La interferencia del Gobierno Central La interferencia de ONGs La interferencia de la cooperacin internacional La debilidad de la coalicin municipal La incapacidad de ejecutar los recursos pblicos La escasa cantidad de recursos para obras 2 3 4 5 ms problemtico ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
[pnud157]
Otro Cul? _________________________
341
P35. (MOSTRAR TARJETA 9) Nuevamente le voy a leer algunas frases, por favor, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta frase?
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud158] [pnud159] [pnud160] [pnud161] [pnud162] [pnud163] [pnud164] En su gestin, las autoridades municipales lograron satisfacer a todos los ciudadanos del municipio de algn modo En su gestin, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo a los ciudadanos que apoyaron sus candidaturas En su gestin, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo a aquellos sectores que ms presionan En su gestin, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo de los sectores ms desfavorecidos En su gestin, las autoridades municipales lograron satisfacer a la mayora de ciudadanos del municipio En su gestin, las autoridades municipales lograron satisfacer ante todo a si mismos Otros Cules? ________________________ ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
P36. Usted cree que las instituciones pblicas que le mencionar a continuacin han cumplido su rol de apoyo a la participacin popular muy bien, bien, mal o muy mal? LEER LAS OPCIONES
1. Muy bien 4. Mal 5. Muy mal 2. Bien 8. NS/NR (NO LEER) [pnud165] [pnud166] [pnud167] [pnud168] [pnud169] [pnud170] Viceministerio de Participacin Popular Viceministerio de Descentralizacin Contralora Ministerio de Hacienda Senado Otros Cules? ________________________ ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
[pnud171] P37. Usted considera que el municipio debe trabajar con las prefecturas en el desarrollo del departamento?
1. Si 2. No ___ COD
P38. (MOSTRAR TARJETA 10) En qu reas cree usted que es ms importante trabajar con las prefecturas? Califique del 1 al 3 el grado de importancia del rea mencionada, con 1 como el rea ms importante, 2 la segunda mas importante y 3 la tercera mas importante LEER LAS AREAS
[pnud172] [pnud173] [pnud174] [pnud175] - Caminos - Crditos a productores -Tecnologa a productores - Vivienda ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
342
[pnud176] [pnud177] [pnud178]
- Electrificacin - Educacin - Deporte y Cultura
___ COD ___ COD ___ COD
P39. (MOSTRAR TARJETA 11) Cree usted que el municipio debe aportar con sus propios recursos en dichas actividades? LEER LAS OPCIONES. RESPUESTA UNICA
1. No, la prefectura debe apoyar con todos los recursos 2. S, pero mximo con el 20% 3. S, pero mximo con el 50% 4. S, y la prefectura slo debe financiar el porcentaje que le falta al municipio ___ COD
P40. (MOSTRAR TARJETA 12) Respecto a las modificaciones en la marcha de la descentralizacin que impulsan la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonmicos le voy leer algunas medidas que podran tomarse en el pas, por favor dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de estas medidas ellas [LEER CADA FRASE Y PREGUNTAR] Usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con esta medida?
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud179] [pnud180] [pnud181] [pnud182] [pnud183] [pnud184] - Que existan autonomas indgenas - Que estas autonomas indgenas elijan a sus autoridades segn sus usos y costumbres y no por medio de elecciones - Que estas autonomas indgenas tengan el manejo exclusivo de los recursos naturales renovables - Que se lleguen a crear las autonomas regionales - Que las autonomas departamentales promulguen sus propias leyes con efecto sobre todo el territorio departamental - Que los estatutos autonmicos departamentales se conviertan en la norma a la que los municipios deben someterse ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD ___ COD
P41. Respecto al control social, qu calificacin del 1 al 5 otorga usted al funcionamiento del Comit de Vigilancia, considerando que 1 es reprobacin absoluta y 5 es aprobacin absoluta? (8.Ns/Nr)
1 Reprobacin absoluta 2 3 4 5 Aprobacin absoluta ___ COD
P42. (MOSTRAR TARJETA 12) Nuevamente le voy a leer algunas frases esta vez respecto al control social, por favor, dgame si usted est de acuerdo, poco de acuerdo o nada de acuerdo con cada una de ellas. Cun de acuerdo est usted con [LEER CADA FRASE]
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud185] [pnud186] [pnud187] - Que el Comit de Vigilancia siga siendo el principal rgano de control social municipal - Que el Mecanismo de Control Social sea fortalecido - Que los movimientos sociales se encarguen del control social ___ COD ___ COD ___ COD
343
1. De acuerdo 2. Poco de acuerdo 3 .Nada de acuerdo 8. NS/NR (NO LEER) [pnud188] - Que no haya control social y ms bien se elija directamente a los concejales municipales para que ellos controlen ___ COD
P43. En una escala de muy alta, alta, baja y muy baja, Cmo calificara usted la participacin de la poblacin de su municipio en las siguientes fases que se mencionan a continuacin ..? LEER LAS OPCIONES
1. Muy alta 4. Baja 5. Muy baja 2. Alta 8. NS/NR (NO LEER) [pnud189] [pnud190] [pnud191] Durante la fase de elaboracin del POA Durante la fase de ejecucin del POA Durante la fase de rendicin de cuentas de la gestin realizada ___ COD ___ COD ___ COD
Hora de Finalizacin ___ ___:___ ___ [horn]
POR FAVOR NO OLVIDEN ANOTAR LA HORA DE LA FINALIZACIN
DATOS DEL ENTREVISTADO NOMBRE DEL ENCUESTADO __ __ __ __ __ __ __ __ _ __ __ CARGO: ___ __ __ __ __ __ __ _ __ __ __ __ __ __ __ TELEFONO: __ __ __ __ __ __ CELULAR: _ __ __ __ __ ___ DATOS DEL PERSONAL DE CAMPO ENCUESTADOR __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ [encue] CODIFICADOR __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ [codif] DIGITADOR __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ [digit] ___ ___ COD COD ___ ___ COD COD ___ ___
Anexo 2: Metodologa de la muestra

A. Diseo de la muestra Universo de estudio El universo de estudio estuvo definido por 327 municipios, de los cuales se tom en cuenta a dos grandes grupos. El primero, constituido por los 17 municipios urbanos ms importantes y, el segundo, por 60 municipios rurales. Equipos MORI propuso realizar la encuesta en los 17 municipios urbanos de mayor relevancia. En estos municipios reside aproximadamente 52% de la poblacin total del pas y alrededor de uno de cada tres son pobres. Adicionalmente, de los 310 municipios restantes (rurales), se propuso extraer una muestra de 60 municipios. En total, el propsito era estudiar 77 municipios en los nueve departamentos. Finalmente, se consigui tener una muestra de 56 municipios rurales y 14 municipios urbanos, vale decir, un total de 70 municipios (ver ms adelante).
344
Tamao de muestra Se adopt un tamao de muestra de 77 municipios. Ex ante se estim el error muestral mximo con el tamao de muestra de municipios rurales y tambin el total de municipios urbanos y rurales, utilizando la siguiente frmula para muestreo de proporciones516: e= Donde: e= n= N= p= error muestral tamao de muestra tamao de universo proporcin de la poblacin. Esta proporcin cuando toma el valor 0.5, es de mayor varianza. Un ejemplo de esta proporcin puede ser el porcentaje de autoridades municipales que se considera indgena. 1 n N p (1 - p) n
Los resultados son los siguientes:

Cuadro 1 (A2) Error muestral mximo Error muestral Universo Muestra mximo 310 60 5.80% 317 70 4.96% Del total de 310 municipios rurales, con una muestra de 60 municipios rurales, se tiene un error muestral de mximo 5.8%. Respecto al total de 317 municipios (urbanos y rurales), con el estudio de 77 municipios (60 rurales y 17 urbanos), se incurri en un error muestral mximo de 4.96% (finalmente con los contratiempos qued en +/- 5.6%) Parmetros para la distribucin geogrfica de la muestra La distribucin geogrfica de la muestra distingui dos tipos de municipios. El primer tipo, fueron los 17 municipios urbanos. El segundo tipo los municipios rurales tomando como parmetros para su seleccin su gasto corriente. Generalmente se hace una seleccin de municipios en funcin a criterios de pobreza o etnicidad, sin embargo, en este caso, se pretendi tener un indicador de gestin. O, para decirlo de otro modo, un indicador de eficiencia. Se utiliz el porcentaje de gasto corriente respecto al gasto total 2007 en base a la informacin de la Contadura General del Estado. En el Grfico A se presenta informacin desagregada por departamento, segn sean municipios urbanos y rurales. El conjunto de municipios rurales son valorados segn el porcentaje de gasto corriente, considerando el umbral de 23.8% que define municipios que reportan elevado o bajo gasto corriente. Este umbral es el promedio observado en los 310 municipios rurales. El Grfico B presenta la funcin de densidad del gasto corriente 2007 en el resto de municipios. De cada segmento de la distribucin, se extrajo una porcin de la muestra, para asegurar una muestra tan heterognea como el universo de municipios.
516 La principal bibliografa de referencia fue G. LIarossi, The Power of Survey Design: a Users Guide for Managing Surveys, Interpreting Results, and Influencing Respondents, World Bank, Washington, 2005; y M. Grosh y J. Muoz, Manual for Planning and Implementing the Living Standards Measurements Study Survey, World Bank, Washington, 1999.
345
Grfico A. Porcentaje de gasto corriente 2007
60 50 40
34.0 47.8 43.6
40.7 32.
40.5
38.8
30 20 10 0
25.5 22.0
28.0 27.3 19. 16. 15.
26.6 23.8 19. 18.
Chuquisaca
La Paz
Cochabamba
Oruro
Potos
Tarija
Santa Cruz
Beni
Pando
Grfico B
Grfico 2. Gasto corriente en resto de municipios
0
0
.01
densidad .02 .03
.04
.05
20
40
60
Seleccin de municipios De ese modo, el procedimiento para la seleccin de municipios rurales fue: a. Se clasific a los 310 municipios rurales segn el nivel de gasto corriente (alto y bajo), utilizando el umbral de 23.8% b. c. Se tabul la distribucin espacial de municipios segn el nivel de gasto corriente, para obtener proporciones en el universo de 310 municipios (ver Cuadro 4) Se utiliz las proporciones del inciso b, sobre el tamao de muestra de 60 municipios, para conocer la cantidad de municipios que deben ser seleccionados por departamento y por nivel de gasto corriente
346
d.
Se realiz una seleccin aleatoria de municipios, segn las cantidades obtenidas en el inciso c. La seleccin fue independiente por departamento y por nivel de gasto. Este procedimiento garantiz la dispersin de la muestra y la posibilidad de obtener una muestra heterognea con similares caractersticas al universo de municipios rurales. Cuadro 2 (A2) Distribucin de la muestra de municipios rurales Departamento Gasto bajo Gasto alto Total Chuquisaca 2 3 La Paz 9 6 Cochabamba 2 6 Oruro 6 1 Potosi 5 2 Tarija 2 0 Santa Cruz 2 8 Beni 2 1 Pando 2 1 Total 32 28
% 5 15 8 7 7 2 10 3 3 60 8% 25% 13% 12% 12% 3% 17% 5% 5% 100%
El procedimiento de seleccin de municipios se realiz utilizando el Software Stata, elaborando un programa de sintaxis (do file), que describe los pasos para la seleccin de municipios. Cabe destacar que por utilizar un procedimiento aleatorio, la aplicacin consecutiva de este programa, result en diferentes municipios seleccionados. La seleccin de la muestra de 60 municipios rurales con el procedimiento descrito fue: Cuadro 3 (A3) Municipios rurales seleccionados Municipio No. Departamento Camataqui (Villa Abecia) 31 Oruro Incahuasi 32 Oruro Tomina 33 Oruro Villa Serrano 34 Oruro Yamparez 35 Oruro Apolo 36 Potosi Cajuata 37 Potosi Charaa 38 Potosi Colquiri 39 Potosi Desaguadero 40 Potosi Guaqui 41 Potosi La Asunta 42 Potosi Laja 43 Tarija Palca 44 Tarija Papel Pampa 45 Santa Cruz
No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
Departamento Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz
Municipio El Choro Huanuni Machacamarca Pampa Aullagas Paza Arampampa Colquechaca Pocoata Ravelo San Agustn Toro Toro Yocalla Villamontes Yunchara Colpa Blgica
347
16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Oruro Oruro
Puerto Acosta San Andrs de Machaca San Pedro de Tiquina Tito Yupanqui Umala Alalay Arque Ayopaya Bolivar Capinota Morochata Punata Tacachi Caracollo Chipaya
46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60
Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Beni Beni Beni Pando Pando Pando
Concepcin El Carmen Rivero Trrez El Puente Gutirrez Okinawa Uno Porongo (Ayacucho) Quirusillas Santa Rosa del Sara Warnes Puerto Sles San Ignacio San Javier Puerto Rico San Lorenzo San Pedro
Adicionalmente, se debi considerar los 17 municipios urbanos que fueron listados en el Cuadro 4. B. Relevamiento de informacin La encuesta intent ser aplicada a autoridades titulares. Excepcionalmente fueron entrevistados los concejales suplentes bajo el siguiente esquema de planificacin. Capacitacin La capacitacin comprendi tres actividades: a. b. c. a. Diseo del plan de capacitacin Capacitacin a jefes de campo Capacitacin a equipos de campo Diseo del plan de capacitacin
La capacitacin de la encuesta fue una de las actividades ms importantes porque permiti estandarizar conceptos, criterios operativos de llenado de cuestionario, tcnicas de conduccin de la entrevista, manejo del rechazo, definicin de funciones y responsabilidades del personal de campo, entre otros. Se elabor, al efecto, un plan de capacitacin que fue un documento gua de carcter explicativo de las actividades y dinmicas a ser utilizadas para la capacitacin de jefes de campo y la capacitacin de equipos de campo. Este documento fue permanentemente utilizado por el capacitador. b. Capacitacin a jefes de campo
Se hizo, en primer luga,r un curso de capacitacin para los gerentes del proyecto, quienes fueron los responsables de dirigir la encuesta en cada departamento. Este curso fue realizado en la ciudad de Santa Cruz y dur un da. El desarrollo de este curso utiliz el plan de capacitacin elaborado y fue el modelo del curso que, en segundo lugar, los jefes de campo replicaron en sus respectivos departamentos.
348
Los asistentes a este curso los jefes de campo son funcionarios de Equipos MORI en diferentes proyectos de encuestas. Todas son personas con amplia experiencia en la planificacin y conduccin de operativos de encuestas. c. Capacitacin a equipos de campo
Con base en la experiencia del curso a jefes de campo, estas personas realizaron una rplica del curso y llevaron adelante la capacitacin a encuestadores en sus respectivas ciudades, haciendo uso del material preparado. La gua de capacitacin fue utilizada en todos los cursos de capacitacin, logrando rplicas departamentales que permitieron estandarizar el contenido de los cursos, conceptos, convenciones operativas, criterios de llenado de cuestionario, flujos de materiales y responsabilidades del personal de campo. Los cursos de capacitacin utilizaron dinmicas que permitieron identificar al personal con las mejores cualidades para realizar entrevistas. Estas dinmicas fueron ejercicios participativos que permitieron valorar el grado de conocimiento, aplicacin de conceptos y asimilacin de criterios operativos. Se realizaron cursos de capacitacin a encuestadores en cada departamento. Cada curso fue realizado en cada ciudad y conducido por los jefes de campo que fueron capacitados para el proyecto. En estos cursos de capacitacin se desarrollaron extensamente los conceptos y procedimientos a utilizarse en la encuesta. Se enfatiz en uniformar la conduccin de las entrevistas para la reduccin de errores no muestrales asociados al trabajo con varios recolectores de informacin. El desarrollo de estos cursos de capacitacin tuvo una duracin estimada de dos das. La seleccin del personal de campo estuvo, finalmente, basada en una calificacin curricular, donde se valor la experiencia en encuestas y trabajos similares. Planificacin y conduccin del trabajo de campo Una vez aprobado el diseo muestral y la seleccin presentadas en esta propuesta, Equipos MORI realiz la planificacin en detalle por departamento, optimizando distancias y tiempos de viaje de los encuestadores. De ese modo, la tarea de levantamiento de informacin (aplicando los cuestionarios en la muestra seleccionada) fue realizada por un encuestador en cada municipio. Cada encuestador permaneci por el lapso mximo de dos das en cada municipio, para poder realizar todas las encuestas a autoridades municipales. En el caso de los municipios urbanos los encuestadores visitaron en grupos de dos personas al conjunto de autoridades, que en su mayora tienen concejos municipales de 11 personas. Como constancia de cumplimiento del trabajo, todos los encuestadores recabaron un sello de los municipios visitados. Adicionalmente, se aplicaron mtodos de supervisin que son descritos posteriormente. Supervisin del trabajo de campo El trabajo de levantamiento de informacin fue supervisado mediante dos mtodos: observacin y revisin de cuestionarios. Esta labor fue realizada por los jefes de campo de cada departamento. La observacin consisti en el acompaamiento del jefe de campo al encuestador, permaneciendo durante una parte de la entrevista, de forma de controlar que se cumpla el llenado del cuestionario bajo las recomendaciones impartidas a los encuestadores. Ya los cuestionarios completados fueron primeramente revisados y slo una vez concluida esta fase se pas a la transcripcin.
349
Transcripcin Para la transcripcin, se elabor un programa de entrada de datos en el software Epi-Data. Este programa permiti introducir la informacin recogida en cuestionarios, a un medio magntico y una base de datos. El programa de entrada de datos tuvo el control de cdigos vlidos y saltos de preguntas del cuestionario. En funcin a las caractersticas del cuestionario, previa a la transcripcin, un equipo de codificadores efectu la asignacin de cdigos a las preguntas existentes. Consistencia y control de calidad Los anlisis de consistencia de datos y control de calidad fueron realizados de manera automatizada utilizando el software Stata. Se elaboron programas que controlaron los cdigos vlidos y el cumplimiento de saltos de preguntas (reflejando fielmente el diseo del cuestionario). C. Imprevistos Finalmente, por problemas de bloqueo de caminos hasta prdida de las boletas, seis municipios rurales fueron suprimidos de la muestra final sin alterar el error de muestreo; mientras que Villamontes fue sustituido por Yacuiba. Presentamos la lista final. Cuadro 4 (A2) Muestra de municipios
Nmero 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Departamento Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca Chuquisaca La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz La Paz Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Municipio Sucre Camataqui (Villa Abecia) Incahuasi Tomina Villa Serrano Yamparez La Paz El Alto Cajuata Charaa Guaqui La Asunta Laja Papel Pampa Puerto Acosta San Andrs de Machaca Tito Yupanqui Cochabamba Sacaba Colcapirhua Quillacollo Alalay Arque Independencia (Ayopaya) Bolvar Municipio Urbano X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Municipio Rural
350
26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70
Cochabamba Cochabamba Cochabamba Cochabamba Oruro Oruro Oruro Oruro Oruro Oruro Oruro Oruro Potos Potos Potos Potos Potos Potos Potos Potos Tarija Tarija Tarija Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Santa Cruz Beni Beni Beni Beni Pando Pando Pando Pando
Capinota Morochata Punata Tacachi Oruro Caracollo Chipaya El Choro Huanuni Machacamarca Pampa Aullagas Paza Potos Arampampa Colquechaca Pocoata Ravelo San Agustn Toro Toro Yocalla Tarija Yunchar Yacuiba Santa Cruz Colpa Blgica Concepcin El Carmen Rivero Torrez El Puente Gutirrez Okinawa Uno Porongo (Ayacucho) Quirusillas Santa Rosa del Sara Warnes Montero San Ignacio San Javier Trinidad Riberalta Guayaramern Puerto Siles Cobija Puerto Rico San Lorenzo/Blanca Flor-Prov Madre de Dios San Pedro TOTAL
X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X 54
16
351
Anexo 3: Partidos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indgenas representados en la muestra

Representacin de la muestra Cul fue el partido o agrupacin ciudadana que auspici su candidatura?
Cuadro 1 (A3)
Vlidos MNR MAS PODEMOS UN MIR AS XXI Frente Amplio Agrupacin de Integracin ADN UCS NFR MBL MUP MSM CIU MCSFA - Movimiento Ciudadano San Felipe de Austria PC NGP (Nueva Generacin al Poder) HOBRAS MAR MIP CT-1 MPC PP - Plan Progreso PASO-Poder Amaznico Social SPT - Sucre Para Todos TANITANI UCPY - Unidad Comunidades Pueblos Yamparez AAOQ PUC FERECOMIN CAOSAM Frecuencia 37 99 3 19 40 11 3 5 22 11 8 12 1 12 7 5 3 1 1 5 8 4 5 6 3 3 3 2 2 2 3 1 Porcentaje 9,3 25,0 ,8 4,8 10,1 2,8 ,8 1,3 5,6 2,8 2,0 3,0 ,3 3,0 1,8 1,3 ,8 ,3 ,3 1,3 2,0 1,0 1,3 1,5 ,8 ,8 ,8 ,5 ,5 ,5 ,8 ,3
352
C y D - Cambio y Democracia MPS - Movimiento Popular Social POKUY MMU ASYO JACHAMARKATCA MCS MOVIBOL WL Otros NS/NR Total
2 2 2 2 2 2 2 2 1 28 4 396
,5 ,5 ,5 ,5 ,5 ,5 ,5 ,5 ,3 7,1 1,0 100,0
Representacin de la eleccin municipal de 2004

Cuadro 2 (A3)
Tipo de organizacin poltica Partidos Polticos Sigla MAS MNR MIR-NM UN ADN MSM MIP Otros Sub Total AS XXI FRENTE AMPLIO MUP CU AS MAR Otros Sub Total MAPIQ CIDOB OICH COAJC MACOJMA Otros Sub Total Nmero y porcentaje de Concejales obtenidos 455 25.17% 197 10.90% 155 8.57% 116 6.42% 110 6.08% 70 3.87% 68 3.76% 219 12.11% 1390 76.88% 5 0,28% 3 0,17% 3 0,17% 5 0,28% 10 0,55% 26 1,43% 271 15% 323 17.87% 10 0.55% 12 0.66% 6 0.33% 11 0.61% 3 0.17% 53 2.93% 95 5.25% 1.808 100.00%
Agrupaciones Ciudadanas
Pueblos Indgenas
TOTAL
Fuente: Elaboracin propia en base al Boletn Estadstico N 6 de la CNE.
353
Anexo 4: Lista de tablas y cuadros

Nmero
Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Tabla 1 Tabla 2 Tabla 3 Tabla 4 Tabla 5 Tabla 6 Tabla 7 Tabla 8 Tabla 9 Tabla 10 Tabla 11 Tabla 12 Tabla 13 Tabla 14 Tabla 15 Tabla 16 Tabla 17 Tabla 18 Tabla 19 Tabla 20 Tabla 21 Tabla 22 Tabla 23 Tabla 24 Tabla 25 Tabla 26 Tabla 27 Tabla 28
Nombre Grfico
Error Muestral mximo Municipios Entrevistados Mujeres y hombres en los Municipios Autoridades municipales. Titulares y suplentes Tabla de frecuencias. Cul fue el primer idioma o lengua que aprendi a hablar? Lengua materna recodificada Qu lengua habla usted Habla/no habla lengua indgena Tabla bivariada. Con cul de los siguientes grupos o pueblos se identifica Ud? Y lengua materna recodificada. Autoidentificacin Lugar donde naci Lugar de nacimiento ndice combinado etnicidad ndice combinado etnicidad nacional y por departamentos. Tabla de contingencia etnicidad por departamento ndice combinado etnicidad por tierras bajas y altas. Tabla de contingencia etnicidad por departamento Preguntas sobre nivel de Ingresos Preguntas sobre tenencias de bienes y sus respectivas ponderaciones Categoras de ingresos estimados Ingresos estimados (2da. Recodificacin) Tabla de contingencia Ingresos estimados(2da.recodificacin) por Departamento. Tabla de contingencia Ingresos estimados(2da.recodificacin) por zona geogrfica Cul es el grado de instruccin ms alto que ha alcanzado? Nivel de educacin(2da.recodificacin) Tabla de contingencia Nivel de educacin (2da.recodificacin) por Departamento Tabla de contingencia Nivel de educacin (2da.recodificacin) por Zona geogrfica Anlisis Bivariado entre ingresos y educacin Tabla de contingencia ingresos estimados (2da.recodificacin) por Nivel de educacin (2da. Recodificacin) Educacin e ingresos Construccin del ndice combinado ndice combinado de educacin/ingresos/etnicidad Tabla de contingencia del ndice integral de educacin/ingresos/etnicidad por departamento Tabla de contingencia ndice combinado por Zona geogrfica Cul fue el partido o agrupacin ciudadana que auspici su candidatura? por ndice integral de educacin/ingresos/etnicidad
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17 18 18 19 24 25 26 26 27 28 29 29 30 31 33 34 34 35 36 36 37 38 38 39 40 41 41 42 43 45 46 51
354
Tabla 29 Tabla 30 Tabla 31 Tabla 32 Tabla 33 Tabla 34 Tabla 35 Tabla 36 Tabla 37 Tabla 38 Tabla 39 Tabla 40 Tabla 41 Tabla 42 Tabla 43 Tabla 44 TTabla 45 Tabla 46 Tabla 47 Tabla 48 Tabla 49 Tabla 50 Tabla 51 Tabla 52 Tabla 53 Tabla 54 Tabla 55 Tabla 56 Tabla 57 Tabla 58 Tabla 59 Tabla 60 Tabla 61
El gobierno Central ms que ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralizacin en Bolivia El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Las prefecturas ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Los Gobiernos Municipales ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Las futuras autonomas indgenas ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomas indgenas deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia El gobierno Central ms que ninguno es, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso El gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso Las prefecturas ms que ninguno son, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso Los Gobiernos Municipales mas que ninguno son, hoy por hoy, los actores ms relevantes en este proceso Las futuras autonomas indgenas ms que ninguno son, hoy por hoy los actores ms relevantes en este proceso El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomas indgenas son, hoy por hoy, los actores ms relevantes. Ninguno es, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonmicos, ud est de acuerdo,poco de acuerdo o nada de acuerdo con que se lleguen a crear las autonomas regionales Luego de la implementacin de la Participacin Popular del ao 1994, La poblacin a mejorado en forma sustancial. Luego de la implementacin de la Participacin Popular del ao 1994,
63 65 67 70 73 76 82 85 87 89 91 93 97 101 104 109
La poblacin a mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos La poblacin casi no ha mejorado nada su vida Las poblaciones indgenas y campesinas han sido las ms beneficiadas Poblacin Municipal indgena segn el IDH Poblacin Municipal indgena de acuerdo a ndice GINI de desigualdad Calificacin del 1 al 5 del funcionamiento del Comit de vigilancia Calificacin del 1 al 5 del funcionamiento del Comit de vigilancia MEAN El Comit de Vigilancia debe seguir siendo el principal de control social municipal Cun de acuerdo est con que el mecanismo de Control Social sea fortalecido Cun de acuerdo est con que los movimientos sociales se encarguen del control social Como calificara la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de elaboracin del POA Como calificara la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de ejecucin del POA Como calificara la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de rendicin de cuentas de la gestin realizada. Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido limpias. Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido Masivas. Evolucin de votacin de los principales partidos (1999-2004) 130 138 145 146 159 161 168 172 176 182 186 190 213 216 219
355
Tabla 62 Tabla 63 Tabla 64 Tabla 65 Tabla 66 Tabla 67 Tabla 68 Tabla 69 Tabla 70 Tabla 71 Tabla 72 Tabla 73 Tabla 74 Tabla 75 Tabla 76
Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin discriminar a indgenas/campesinos Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres. Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidacin de diversos grupos de poder. Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido influidas por polticos nacionales o departamentales ms que por los propios polticos municipales. Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo meditico en sus campaas. Geografa electoral del voto del Revocatorio y penetracin de Radio y Televisin Audiencia de los medios en porcentaje y poblacin Los Recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificacin Los Recursos del IDH deben ser transferidos no slo con la actual frmula, sino adems dando ms recursos donde hay ms pobreza. Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando ms a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestin. Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual. Los recursos del IDH deben ser transferidos ms a los municipios que a las prefecturas. Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas indgenas. Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas regionales.
222 228 232

236 241 243 245 256 263 273 285 296 298 300 304 345 347 347 350
Cuadro 1 (A2) Error Muestral mximo Cuadro 2 (A2) Distribucin de la muestra de municipios rurales Cuadro 3 (A2) Municipios rurales seleccionados Cuadro 4 (A2) Muestra de Municipios Cuadro 1 (A3) Cul fue el partido o agrupacin ciudadana que auspici su candidatura Cuadro 2 (A3) Representacin de la eleccin municipal de 2004
356
Anexo 5: Lista de grficos

Nmero
Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10 Grfico 11 Grfico 12 Grfico 13 Grfico 14 Grfico 15 Grfico 16 Grfico 17 Grfico 18 Grfico 19 Grfico 20 Grfico 21 Grfico 22 Grfico 23 Grfico 24
Nombre Grfico
El gobierno Central ms que ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia A nivel departamental. El gobierno Central ms que ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralizacin en Bolivia A nivel departamental. El Gobierno Central junto a las prefecturas deben liderizar la descentralizacin en Bolivia El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralizacin en Bolivia A nivel departamental El Gobierno Central junto a las prefecturas y municipios deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Las prefecturas ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia A nivel departamental Las prefecturas ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Los Gobiernos Municipales ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia A nivel departamental Los Gobiernos Municipales ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Las futuras autonomas indigenas ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia A Nivel departamental Las futuras autonomas indigenas ms que ninguno deben liderizar la descentralizacin en Bolivia El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomas indigenas deben liderizar la descentralizacin en Bolivia A nivel departamental El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomas indigenas deben liderizar la descentralizacin en Bolivia Ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia A nivel departamental Ninguno debe liderizar la descentralizacin en Bolivia El gobierno Central ms que ninguno es, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso A nivel departamental El gobierno Central ms que ninguno es, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso El gobierno Central junto a las prefecturas son, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso Las prefecturas ms que ninguno son, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso A nivel departamental Las prefecturas ms que ninguno son, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso Los Gobiernos Municipales mas que ninguno son, hoy por hoy, los actores ms relevantes en este proceso A nivel departamental Los Gobiernos Municipales mas que ninguno son, hoy por hoy, los actores ms relevantes en este proceso Las futuras autonomas indigenas ms que ninguno son, hoy por hoy los actores ms relevantes en este proceso
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63 64 65 66 68 68 71 71 73 75 77 78 83 83 85 86 87 88 90 91 92 94 96 98
357
Grfico 25 Grfico 26 Grfico 27 Grfico 28 Grfico 29 Grfico 30
A nivel departamental Las futuras autonomas indigenas ms que ninguno son, hoy por hoy los actores ms relevantes en este proceso El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomas indigenas son, hoy por hoy, los actores ms relevantes. A nivel departamental El Gobierno Central junto a prefecturas, municipios y autonomas indigenas son, hoy por hoy, los actores ms relevantes. Ninguno es, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso A nivel departamental Ninguno es, hoy por hoy, el actor ms relevante en este proceso Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonmicos, ud est de acuerdo,poco de acuerdo o nada de acuerdo con que se lleguen a crear las autonomas regionales A nivel departamental. Respecto a las modificaciones de la CPE aprobada en Oruro y los Estatutos Autonmicos, ud est de acuerdo,poco de acuerdo o nada de acuerdo con que se lleguen a crear las autonomas regionales Luego de la implementacin de la Participacin Popular del ao 1994, La poblacin a mejorado en forma sustancial. A nivel departamental. Luego de la implementacin de la Participacin Popular del ao 1994, La poblacin a mejorado en forma sustancial. Luego de la implementacin de la Participacin Popular del ao 1994, La poblacin a mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos A nivel departamental. Luego de la implementacin de la Participacin Popular del ao 1994, La poblacin a mejorado su vida pero los que realmente se han beneficiado de este proceso son algunos La poblacin casi no ha mejorado nada su vida Las poblaciones indigenas y campesinas han sido las ms beneficiadas A nivel departamental Las poblaciones indigenas y campesinas han sido las ms beneficiadas Calificacin del 1 al 5 del funcionamiento del Comite de vigilancia A nivel departamental Calificacin del 1 al 5 del funcionamiento del Comite de vigilancia Calificacin del 1 al 5 del funcionamiento del Comite de vigilancia Media El Comit de Vigilancia debe seguir siendo el principal de control social municipal A nivel departamental El Comit de Vigilancia debe seguir siendo el principal de control social municipal Cuan de acuerdo est con que el mecanismo de Control Social sea fortalecido A nivel departamental Cuan de acuerdo est con que el mecanismo de Control Social sea fortalecido Cun de acuerdo est con que los movimientos sociales se encarguen del control social A nivel departamental Cun de acuerdo est con que los movimientos sociales se encarguen del control social Como calificara la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de elaboracin del POA A nivel departamental Como calificara la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de elaboracin del POA. Como calificara la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de ejecucin del POA
99 101 102 104 106

109
Grfico 31
111 118 119 126 129 130 138 139 160 161 162 168 170 173 173 177 178 183 183 186
Grfico 32 Grfico 33 Grfico 34 Grfico 35 Grfico 36 Grfico 37 Grfico 38 Grfico 39 Grfico 40 Grfico 41 Grfico 42 Grfico 43 Grfico 44 Grfico 45 Grfico 46 Grfico 47 Grfico 48 Grfico 49 Grfico 50
358
Grfico 51 Grfico 52 Grfico 53 Grfico 54 Grfico 55 Grfico 56 Grfico 57 Grfico 58 Grfico 59 Grfico 60 Grfico 61 Grfico 62 Grfico 63 Grfico 64 Grfico 65
A nivel departamental Como calificara la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de ejecucin del POA. Como calificara la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de rendicin de cuentas de la gestin realizada. A nivel departamental, como calificara la participacin de la poblacin de su municipio durante la fase de rendicin de cuentas de la gestin realizada. Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido limpias. A nivel departamental Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido limpias. Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido Masivas. A nivel departamental Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido Masivas. Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin discriminar a indigenas/campesinos A nivel departamental, Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin discriminar a indigenas/campesinos Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres. A nivel departamental, las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin discriminar a las mujeres. Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidacin de diversos grupos de poder. A nivel departamental, las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido desarrolladas sin presiones ni intimidacin de diversos grupos de poder. Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido influidas por polticos nacionales o departamentales ms que por los propios politicos municipales. A nivel departamental Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido influidas por polticos nacionales o departamentales ms que por los propios politicos municipales. Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediatico en sus campaas. Resultados electorales y penetracin de la radio desagregados urbana y ruralmente A nivel departamental Las elecciones en su municipio a lo largo de esta dcada y media han sido capaces de otorgar a todos los candidatos iguales oportunidades de apoyo mediatico en sus campaas. Los Recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificacin. A nivel departamental. Los Recursos del IDH deben ser transferidos sin ninguna modificacin. Los Recursos del IDH deben ser transferidos no slo con la actual frmula, sino adems dando ms recursos donde hay ms pobreza. 263 A nivel departamental Los Recursos del IDH deben ser transferidos no slo con la actual frmula, sino adems dando ms recursos donde hay ms pobreza. Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos hacia el Gobierno Central
187 191 191 213 214 217 221 222 227 228 229 232 233 236
237
Grfico 66
242 244
Grfico 67 Grfico 68
247 257 257
Grfico 69 Grfico 70 Grfico 71
Grfico 72 Grfico 73 Grfico 74
264 274 274
359
Grfico 75 Grfico 76 Grfico 77 Grfico 78 Grfico 79 Grfico 80 Grfico 81 Grfico 82 Grfico 83 Grfico A Grfico B
Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando ms a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestin. A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos otorgando ms a aquellas prefecturas y municipios que tengan una mejor gestin. Los recursos del IDH deben ser transferidos a las prefecturas y municipios por igual. Los recursos del IDH deben ser transferidos ms a los municipios que a las prefecturas. A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos ms a los municipios que a las prefecturas. Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas indgenas. A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas indgenas. Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas regionales. A nivel departamental. Los recursos del IDH deben ser transferidos tambin a las futuras autonomas regionales. Porcentaje de Gasto Corriente 2007 Gasto corriente en resto de municipios.
285 286 296 298

299 301 302 304 306 346 346
360
Anexo 6: Glosario de acrnimos

ACOBOL AD N AMDECO APG BID BM CAF CI CIDOB CIPCA CISE CLACSO CNE COB CODEPES CONAMAQ CONDEPA CORDECRUZ COSUDE CPE CPESC CSUTCB CV DDPC DFID DILOS DS DUF EBRP ENFE FAM FCD FIS FMI FNDR FPS FSE GESPRO GLP HIPC IDH IEHD ILDIS INRA KFW LPP MAS MDSP MECOVI MIP MIR Asociacin de Consejales de Bolivia Accin Democrtica Nacionalista Asociacin Municipal de Cochabamba Asamblea de los Pueblos Guaranies Banco Interamenricano de Desarrollo Banco Mundial Corporacin Andina de Fomento Coperacin Internacional Central Indgena del Oriente Boliviano Centro de Investigacin y Promocin del campesinado Comit Interinstitucional de Seguimiento y evaluacin Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Corte Nacional Electoral Central Obrera Boliviana Consejo de Desarrollo Econmico y Productivo Social Consejo Nacional de Marqas y Ayllus del Qollasuyo Conciencia de Patria Corporacin de Desarrollo de Santa Cruz Cooperacin Suiza Constitucin Poltica del Estado Coordinadora de Pueblos tnicos de Santa Cruz Central Sindical nica de Trabajadores Campesinos Bolivianos Comit de Vigilancia Desarrollo Democrtico de Participacin Ciudadana Cooperacin Britnica Directorio Local de Salud Decreto Supremo Directorio nico de Fondos Estrategia Boliviana de Reduccin a la Pobreza Empresa Nacional de Ferrocarriles Federacin de Asociaciones Municipales Fondo Campesino de Desarrollo Fondo de Inversin Social Fondo Monetario Internacional Fondo Nacional de Desarrollo Regional Fondo Productivo Social Fondo Social de Emergencia Programa de Apoyo a la Gestin de la Inversin Pblica Municipal Gas Licuado de Petrleo High Indepted Poor Countries (recursos de alivio a la deuda) Impuesto de Hidrocarburos Impuesto Especfico a Hidrocarburos Derivados Instituto Latinoamericano de Investigacin Social Instituto Nacional de Reforma Agraria Grupo Bancario Alemn Ley de Participacin Popular Movimiento al Socialismo Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificacin Programa para el Mejoramiento de las encuestas y la medicin de las condiciones de vida de Amrica Latina y el Caribe Movimiento Indgena Pachakutic Movimiento de Izquierda Revolucionaria
361
MNR MNRV MSM NBI NFR OIT ONG OTB PADEM PADER PAI PAPEP PC PDCR PDD PDM PFCEE PGDES PIB PIR PLANE PNC PNUD POA PODEMOS POR PRF PROAGUAS PROME PRONAGOB PROSABAR PSAC PURS SAFCO SEDES SEMAPA SENAPE SIAM SICOES SISER SISPLAN SNPP SUMI SUSALUD TCO TGN UCAC UCS UDAPE UDAPSO UDP UMSS UN VPEPP
Movimiento Nacional Revolucionario Movimiento Nacional Revolucionario Vanguardia Movimiento Sin Miedo Necesidades Bsicas Insatisfechas Nueva Fuerza Republicana Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Nacional Gubernamental Organizacin Territorial de Base Programa de Apoyo a la Democracia Municipal Programa de Apoyo al Desarrollo Econmico Rural Plan de Ajuste Institucional Programa de Anlisis Plitico Estratgico y Prospectivo Partido Comunista Programa de Desarrollo de Comunidades Rurales Plan de Desarrollo Departamental Plan de Desarrollo Municipal Proyecto de Fortalecimiento de la Calidad y Equidad de la Educacin Plan General de Desarrollo Econmico Social Producto Interno Bruto Partido de la Izquierda Revolucionaria Plan Nacional de Empleo Poltica Nacional de Compensacin Programa de Naciones Unidas Plan Operativo Anual Poder Democrtico Social Partido Obrero Revolucionario Programa de Readecuacin Fiscal Programa de Aguas Programa Municipal Educativo Programa Nacional de Gobernabilidad Programa de Saneamiento Bsico Rural Programa de Cooperacin a la Descentralizacin del Banco Mundial Partido de la Unin Republicana Socialista Ley de Administracin y Control Gubernamentales Servicio Departamental de Educacin Servicio Municipal de Agua Potable Servicio Nacional de Patrimonio Estatal Servicio de Investigacin y Anlisis Municipal Sistema de Contrataciones del Estado Sistema de Seguimiento y Evaluacin por resultados Sistema de Planificacin Secretaria Nacional de Participacin Popular Seguro Universitario Materno Infantil Seguro Universal de Salud Territorios Comunitarios de Origen Tesoro General de la Nacin Unidad de Coordinacin de la Asamblea Constituyente Unin Cvica Social Unidad de Anlisis Poltico Econmico Unidad de Anlisis Poltico y Social Unin Democrtica Popular Universidad Mayos de San Simn Unidad Nacional Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular
362

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Democratizando la democracia: Una mirada a la Participacin Popular en los albores de la Bolivia de las Autonomas

Diego Ayo Saucedo, 30 de agosto de 2009

Yoriko Yasukawa Representante Residente PNUD BOLIVIA

Virginia Beramendi Heine Jefa de Misin - Programa Bolivia IDEA Internacional

123 130 133 137 147 148

1.2. Preguntas y objetivos de la investigacin

1.3. Metodologa de la investigacin

Quin es quin en los gobiernos municipales? Etnicidad

1.1. Primera lengua o lengua materna.

1.2. Habla lengua indgena?

La encuesta arroj los siguientes resultados:

1.4. Lugar donde naci

1. 5. ndice combinado etnicidad

Veamos como se agrega estas etnicidad por bloques regionales.

S 194 359 238 288 343 82 19 11

No 202 37 158 108 53 314 377 385

Total 396 396 396 396 396 396 396 396

2.1. Nivel de ingresos por departamentos

2.2. Nivel de ingresos por zona geogrfica

3.1. Nivel de educacin por departamento

3.2. Nivel de educacin por zona geogrfica

El (3) se obtuvo de la combinacin de (1) y (2)

4.1. ndice integral por departamentos

1,5% 23,8% 33,3%

36,2% 35,0% 30,3%

9,1% 22,7% 25,0% 12,1%

33,3% 45,2% 35,7% 30,0% 31,9% 22,5%

6,1% 20,5% 40,0% 30,3%

5,0% 14,9% 35,0% 36,4% 31,8%

7,5% 18,2% 25,0% 30,0% 15,4%

4.2. ndice integral por zona geogrfica

La eleccin municipal de 2004. Un adelanto del nuevo sistema de partidos

Recordatorio histrico del sistema de partidos

Cul fue el partido o agrupacin ciudadana que auspici su candidatura?

33,3% 100,0% 50,0%

100,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0%

50,0% 50,0% 50,0% 50,0% 50,0%

14,3% 50,0% 12,1%

46,4% 25,0% 30,3%

50,0% 50,0% 100,0% 7,1% 25,0% 22,0%

El deber ser Variantes del modo de Estado compuesto

El Gobierno central debe liderar la descentralizacin: La necesidad de un centro fuerte

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr total en % N de Casos

De acuerdo Poco de acuerdo

Nada de acuerdo Ns/Nr

De acuerdo Poco de acuerdo

Nada de acuerdo Ns/Nr

Entrevista con concejal en Tomave en junio de 2009.

Poco de acuerdo Nada de acuerdo

La prefectura debe liderar el proceso de descentralizacin ms que ningn otro nivel

Poco de acuerdo Nada de acuerdo

Nada de acuerdo Ns/Nr

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Jos Luis Roca, entrevista personal en octubre de 2006.

De acuerdo Poco de acuerdo

Las autonomas indgenas como lderes del proceso

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo

Ningn actor en particular debe liderar la descentralizacin

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo

Nuevamente, la pareja gobierno central/prefecturas: los ms relevantes?

Entrevista con concejal de Gonzalo Moreno marzo de 2009.

De acuerdo Poco de acuerdo Nada de acuerdo Ns/Nr

Las prefecturas en el podio. Los actores ms relevantes del proceso