Informe Preliminar Comision ABC

INFORME PRELIMINAR SOBRE EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE INVESTIGACIN 1/2009. NDICE I.
Descripcin de los hechos presumiblemente constitutivos de violaciones graves de las garantas individuales................1 II. Marco Jurdico. ....................................................................2 1. Instalacin de Guarderas.................................................8 2. Operacin de las Guarderas..........................................17 2.1. Esquemas de operacin. ..........................................19 2.2. Prestacin del servicio. .............................................27 3. Vigilancia.........................................................................34 3.1. Administrativa............................................................34 3.2. De Proteccin Civil....................................................44 4. Alcances y grados de responsabilidad. ..........................49 III. Origen y situacin actual de los convenios de subrogacin celebrados por el Instituto Mexicano del Seguro Social con patrones. ................................................................................59 IV. Origen y situacin actual de los convenios de prestacin de servicios celebrados por el Instituto Mexicano del Seguro Social con particulares...........................................................66 V. Relacin de elementos de juicio........................................74 VI. Diagnstico general de guarderas ..................................89 1. Metodologa ....................................................................89 1.1. Revisin documental de las mil cuatrocientas ochenta guarderas del esquema vecinal comunitario ....91 A) Adjudicacin .............................................................94 B) Operacin .................................................................97 C) Supervisin...............................................................98 1.2. Inspeccin ocular ....................................................100 2. Resultados de la revisin documental y de la inspeccin ocular ................................................................................107 2.1. Revisin documental...............................................107 A) Adjudicacin ...........................................................108 B) Operacin ...............................................................114 C) Supervisin.............................................................121 2.2. Inspeccin ocular ....................................................133
Informe preliminar Comisin Investigadora 1/2009
A) Muestra matemtica de ciento cincuenta y un guarderas con contrato de prestacin de servicios ...134 a. Inspeccin de guarderas ...................................134 b. Inspeccin de inmuebles contiguos y aledaos.147 B) Once guarderas subrogadas.................................149 C) Ocho guarderas adicionadas en Sonora...............156 VII. Guardera ABC, sociedad civil. .....................................161 1. Contrato de prestacin de servicios. ............................161 1.1. Origen, procedimiento de otorgamiento y autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social que intervinieron. .......................................................................................163 1.2. Vigilancia.................................................................203 A) Operacin de la guardera......................................204 B) Proteccin Civil.......................................................233 1.3. Inmuebles contiguos y aledaos.............................274 A) Gasolinera. .............................................................275 B) Llantera...................................................................284 C) Bodega. ..................................................................285 1.4. Aplicacin de la metodologa utilizada en las revisiones documental y ocular a la Guardera ABC .....303 2. Accidente en la Guardera ABC....................................309 2.1. Hechos probados ....................................................309 A) Origen del incendio.................................................317 B) Causa del incendio .................................................319 C) Propagacin del incendio .......................................325 2.2. Responsabilidad de las autoridades en el accidente. .......................................................................................348 A) Autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social. ....................................................................................349 B) Autoridades estatales. ............................................358 C) Autoridades municipales. .......................................361 D) Otras autoridades de Instituto Mexicano del Seguro Social, del Gobierno del Estado de Sonora y del Ayuntamiento de Hermosillo. .........................................364 VIII. Negligencia Mdica ......................................................368 IX. Conclusiones generales. ................................................375
II
INFORME PRELIMINAR SOBRE EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE INVESTIGACIN 1/2009.
En cumplimiento a lo establecido en las reglas 19 y 20 del acuerdo general 16/2007 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en el que se establecen las reglas a que debern sujetarse las comisiones de investigacin que se formen con motivo del ejercicio de la facultad consignada en el artculo 97, prrafo segundo, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y siguiendo el plan de trabajo establecido en el protocolo de investigacin aprobado por el alto tribunal, se rinde el siguiente informe preliminar.
I.
Descripcin
de
los
hechos
presumiblemente
constitutivos de violaciones graves de las garantas individuales.
El cinco de junio del dos mil nueve, en la ciudad de Hermosillo, Sonora, se registr un incendio en las
instalaciones de la Guardera ABC, Sociedad Civil. Como consecuencia de dicho suceso perdieron la vida cuarenta y nueve menores de edad y resultaron lesionados otros setenta y cinco infantes.
La guardera de referencia prestaba servicio a hijos de derechohabientes del Instituto Mexicano del Seguro Social bajo el esquema conocido como de subrogacin.
II. Marco Jurdico.
El
primer
objetivo
particular
de
la
investigacin
establecido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la resolucin recada a la solicitud del ejercicio de facultad de investigacin 1/2009, fallada en sesin de ocho de agosto del dos mil nueve, consiste en realizar un anlisis del marco jurdico Federal, Estatal y Municipal, relativo al origen, establecimiento, operacin y funcionamiento de los servicios de guardera. Adems, analizar cules son los alcances y grados de responsabilidad que existan entre las diversas autoridades encargadas de implementar la poltica pblica de guarderas.
La finalidad de ese diagnstico es dar herramientas para resolver la hiptesis propuesta en el protocolo para la facultad de investigacin 1/2009, aprobado por el alto tribunal, en el sentido de verificar si los hechos ocurridos el cinco de junio del dos mil nueve son o no resultado, o bien, estn relacionados con la existencia de un desorden generalizado en la instalacin, operacin y supervisin de las guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social que tienen un esquema similar al de la Guardera ABC.
La circunstancia de que el incendio en el que perdieron la vida cuarenta y nueve infantes y dej lesionados a otros setenta y cinco menores haya ocurrido en una guardera que presta el servicio virtud a un contrato celebrado con el Instituto Mexicano del Seguro Social es indicativo de que el
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anlisis del marco jurdico se deba constreir a ese instituto de seguridad social. Adems, en esta etapa de la investigacin se debe dar a conocer el origen de la prestacin del servicio y su evolucin para especificar sus mecanismos de operacin y vigilancia, al tiempo que se precisen las facultades y atribuciones de las diversas autoridades que intervienen en la instalacin de las guarderas.
Revisados
los
ordenamientos
enunciados
en
el
protocolo aprobado se advierte que las normas que tienen relacin con el origen y establecimiento de las guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social, esto es, los aspectos sustantivos, son la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Federal del Trabajo, la Ley del Seguro Social y la Ley General de Educacin.
El tema de operacin de las guarderas comprende dos aspectos; el primero, ilustra sobre los esquemas bajo los cuales operan las guarderas; el segundo, informa sobre la manera en que se presta el servicio. En estos aspectos tienen aplicacin la Ley del Seguro Social, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, el
Reglamento para la Prestacin de los Servicios de Guardera del Instituto Mexicano del Seguro Social, el Reglamento de los Servicios de Guardera para Hijos de Aseguradas del Instituto Mexicano del Seguro Social, los diversos acuerdos del Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social, la Norma que establece las disposiciones para la prestacin
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del servicio de guarderas, emitida por el propio instituto en febrero del dos mil cuatro, as como la Norma Oficial Mexicana 167-SSA1-1997, para la prestacin de asistencia social para menores y adultos mayores, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y ocho y el Decreto por el que se establece el Sistema Nacional de Guarderas, Centros y Estancias Infantiles.
La revisin de las normas en el aspecto de la vigilancia de las guarderas tambin da noticia de dos temas relevantes; uno del orden administrativo interno del Instituto Mexicano del Seguro Social, y otro del mbito de proteccin civil. La normatividad aplicable para el primero coincide bsicamente con la que regula la operacin de las guarderas. En el segundo tema tienen relacin, adems de las aplicables para el aspecto administrativo, la Ley General de Proteccin Civil, la Norma que establece las disposiciones para la prestacin del servicio de guarderas, emitida por el Instituto Mexicano del Seguro Social en febrero del dos mil cuatro, la Norma Oficial Mexicana 167-SSA1-1997, para la prestacin de asistencia social para menores y adultos mayores, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, as como el Manual de Organizacin y Operacin Nacional de Proteccin Civil de la Secretara de Gobernacin.
El resto de las disposiciones normativas citadas en el protocolo de investigacin no resultan aplicables ni

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trascendentes para el anlisis propuesto como objetivo de investigacin de esta comisin.
Efectivamente, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B), del artculo 123 Constitucional y la Ley del Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas, disponen la creacin de estancias infantiles y de centros de bienestar infantil para dar servicio a los hijos de los trabajadores al servicio del Estado, as como de los miembros del Ejrcito, la Fuerza Area y la Armada Mexicanos; por tanto, sus normas son aptas solamente para regular el servicio que prestan el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado y el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas, no as el que otorga el Instituto Mexicano del Seguro Social, rgimen al que pertenece la guardera donde aconteci el hecho trgico que motiv el ejercicio de la facultad de investigacin.
Tampoco cobran aplicacin para el objeto de la investigacin la Ley General de Desarrollo Social, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, la Ley para la Proteccin de los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes, la Ley General de las Personas con
Discapacidad y el Estatuto Orgnico del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, en tanto que sus disposiciones, aun cuando son genricas sobre los derechos y el inters de proteger a los infantes, no regulan el
funcionamiento de los servicios de guarderas que presta el Instituto Mexicano del Seguro Social.
Las restantes Normas Oficiales Mexicanas enunciadas en el protocolo de investigacin y cuyo contenido no se encontr aplicable, regulan aspectos que si bien importantes para la salud y buen desarrollo de los menores, no trascienden a los aspectos de proteccin civil, cuyo aparente incumplimiento fue un factor desencadenante del hecho que se investiga.
Tampoco cobran aplicacin para la investigacin los acuerdos del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, en tanto que, como fue ya acotado, el objeto de la investigacin corresponde al anlisis del servicio prestado por el Instituto Mexicano del Seguro Social, no al que eventualmente pueda ser dado por el Poder Judicial de la Federacin.
Finalmente, la revisin de los tratados internacionales celebrados por nuestro pas hace ver el inters compartido que se tiene con la comunidad internacional, en cuanto a la necesaria previsin y respeto de los derechos humanos y especficamente en relacin con los derechos de la niez.
Entre
las
convenciones
internacionales
suscritas
destacan la Convencin sobre los Derechos del Nio, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre
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Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, mejor conocido como Protocolo de San Salvador.
Tales instrumentos coinciden en establecer diversas garantas del orden personal y social a favor de los menores, como las relativas a que las nias y los nios tienen derecho a la satisfaccin de sus necesidades de alimentos, salud, educacin y sano esparcimiento para su desarrollo integral; que los ascendientes, tutores y custodios tienen el deber de preservar esos derechos; que el Estado proveer lo necesario para propiciar el respeto a la dignidad de la niez y el ejercicio pleno de sus derechos y otorgar facilidades a los particulares para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la niez.
Como efecto inmediato de la celebracin de tales pactos internacionales, Mxico tiene la obligacin de incorporar al sistema jurdico el concepto de inters superior de la niez, el cual implica que en todo momento las polticas, acciones y toma de decisiones relacionadas con esta etapa de la vida humana tendrn que realizarse de tal manera que siempre, en primer trmino, se busque el beneficio directo de la nia o nio a quien van dirigidas.
El fin directo perseguido a travs de las adecuaciones internacionales es la aparicin de un concepto de inters superior de la niez, estableciendo con mayor claridad lmites en la conducta de las personas adultas sobre los menores,
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as como la obligacin de atenderlos y cuidarlos buscando siempre el mayor beneficio posible para los nios y nias.
En suma, los tratados internacionales celebrados por Mxico obligan a elevar a rango constitucional el concepto de inters superior de la infancia, el cual se constituye como un principio que determina que los adultos deben proporcionar a las nias y nios el escenario y medios idneos para que puedan hacer vlidos todos los derechos que se establecen a su favor, es decir, que se les reconozca como sujetos de derecho y como sujetos de proteccin.
Por tanto, la aplicacin de tales convenciones al tema que se circunscribe esta investigacin, se limita al hecho de que a travs de las normas constitucionales y leyes federales nuestro pas haya cumplido con las responsabilidades genricas adquiridas, lo que ser abordado en el apartado subsiguiente.
1. Instalacin de Guarderas.
El artculo 123, apartado A, fraccin XXIX, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, consagra como de utilidad pblica la Ley del Seguro Social. Establece que comprender los seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesacin involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guardera y cualquier otro encaminado a la proteccin y bienestar de los
trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familias.
A travs de este derecho el Estado incorpora en una disposicin constitucional un deber social que implica una obligacin a cargo del poder pblico que debe ser realizado bajo premisas de tipo axiolgico que permita mostrarse conforme a un deber de solidaridad para satisfacer las necesidades colectivas.
El Estado social surge dentro de un contexto histrico en el que existe un reconocimiento de que el individuo es incapaz de satisfacer, por s solo, sus necesidades bsicas. Surgen riesgos sociales que no pueden ser enfrentados de forma personal y se desarrolla una conviccin de que el
Estado debe asumir la responsabilidad de garantizar a todos sus ciudadanos un mnimo de bienestar.
En Mxico, la incorporacin de los derechos sociales en el texto de la Constitucin mexicana de mil novecientos diecisiete es la realizacin institucional de los ideales y aspiraciones que dieron contenido a las ideas, creencias y pensamientos que animaron el movimiento revolucionario de mil novecientos diez.
La afirmacin de que con las leyes protectoras del Seguro Social las instituciones polticas de Mxico cumpliran su cometido, atendiendo satisfactoriamente los
requerimientos de la sociedad, encontr forma legislativa en

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la fraccin XXIX del artculo 123 constitucional que, en su texto original, sentaba como base la consideracin sobre la utilidad social del establecimiento de seguros populares, de invalidez, de vida, de cesacin involuntaria del trabajo, de accidentes y de otros con fines anlogos, por lo cual tanto el Gobierno Federal como el de cada Estado deban fomentar la organizacin de instituciones de esa ndole para infundir e inculcar la previsin popular. Hasta ese momento el derecho constitucional a la seguridad social era voluntario, pues la obligacin del Estado se limitaba a la actividad de promocin.
La disposicin en comento fue reformada en mil novecientos veintinueve. Ah se estableci que era de utilidad pblica la expedicin de la Ley del Seguro Social, la cual comprendera los seguros de invalidez, de vida, de cesacin involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes y otros con fines anlogos. El Estado adquiere la obligacin de adoptar medidas activas a favor de los grupos vulnerables de la sociedad para garantizar su bienestar.
El diecinueve de enero de mil novecientos cuarenta y tres se public en el Diario Oficial de la Federacin la Ley del Seguro Social. Con esa legislacin se concret el propsito de proteger a los trabajadores y asegurar su existencia, salario, capacidad productiva y la tranquilidad de la familia obrera.
En esa primera ley se comprendieron dentro del Seguro Social los riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades
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profesionales, enfermedades generales y maternidad e invalidez, vejez y muerte. Igualmente, aunque con
limitaciones, la desocupacin en edad avanzada. En esa etapa de la historia nacional se consider que los riesgos mencionados en la ley eran, por excelencia, los que mayores estragos causaban en los sectores populares de la poblacin.
Dentro del captulo de seguro de enfermedades no profesionales y de maternidad, se vislumbr que la mujer asegurada tena derecho durante el embarazo,
alumbramiento y puerperio, a recibir la asistencia mdica y obsttrica necesaria, as como un subsidio en dinero igual al que correspondiera en caso de enfermedad no profesional durante cuarenta y dos das antes del parto y cuarenta y dos das posteriores, adems se estableci que la trabajadora asegurada tena derecho a recibir ayuda para lactancia hasta por seis meses posteriores al parto, prestacin destinada a proveer de alimentacin adecuada a los hijos de las trabajadoras para resolver en gran medida el problema de mortalidad infantil causado en mayor medida por la deficiente alimentacin y falta de higiene en que se proporcionaba.
El uno de abril de mil novecientos setenta y tres entr en vigor una segunda Ley del Seguro Social, la que abrog la diversa publicada en el Diario Oficial en mil novecientos cuarenta y tres.
La iniciativa presentada pretendi recoger las diversas reformas que sufri el ordenamiento desde su primera
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expedicin y busc satisfacer las demandas de la poblacin conforme a las posibilidades reales de la institucin y del desarrollo econmico del pas.
Se
consideraron
los
distintos
estudios
tcnicos
elaborados para definir las necesidades y posibilidades de mejoramiento y expansin del sistema de seguridad social. Adems, tuvo como objetivo mejorar las prestaciones existentes e introducir otras, tales como la creacin de un nuevo ramo de seguro, el de guarderas, en beneficio de las madres trabajadoras, con el cual adems se cumplan las exigencias previstas en la Ley Federal del Trabajo cuya cobertura hasta ese momento no exista.
En efecto, la Ley Federal del Trabajo de mil novecientos treinta y uno, en su artculo 110 consign que sera obligatorio el establecimiento de guarderas infantiles en las empresas con ms de cincuenta mujeres.
Por obvias razones, esa disposicin gener todo tipo de oposiciones, pues en principio implicaba un costo adicional para los patrones. La reaccin se produjo contra las mujeres, pues se limit su contratacin a un nmero menor a cincuenta y en algunos casos se prescindi de los servicios de ese gnero.
Con las reformas a la Ley Federal del Trabajo de mil novecientos setenta y dos, se consigna en el texto del artculo 171, actualmente vigente, la obligacin del Instituto Mexicano
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del Seguro Social de prestar los servicios de guardera infantil de conformidad con su ley y disposiciones reglamentarias, con tal previsin, a la vez, se suprime el deber de los patrones de proporcionarlas.
As, en la Ley del Seguro Social de mil novecientos setenta y tres, el legislador recogi la obligacin de crear las guarderas como parte del rgimen obligatorio, para lo cual incorpor el captulo VI al ttulo segundo de la ley, estableciendo dicho beneficio a favor de la mujer trabajadora que corriera el riesgo de no poder proporcionar cuidados maternales a sus hijos en su primera infancia, durante la jornada de trabajo. Este momento es la gnesis del rgimen de guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social.
En relacin directa con los servicios de guardera consignados en la fraccin XXIX del apartado A del artculo 123 constitucional, se encuentra el artculo 3 de la Carta Magna. En esta disposicin se define a la educacin como un servicio pblico a cuya prestacin efectiva estn obligados tanto el Estado como la sociedad mexicana. La obligatoriedad de la educacin bsica a cargo del poder pblico constituye un vnculo jurdico del Estado y de los padres de familia o tutores con los educandos beneficiarios de dicho servicio.
En
este
artculo
converge
la
conviccin
de
la
permanente bsqueda de la sociedad mexicana por encontrar la orientacin ms adecuada y los principios filosficos que mejor sustenten el proceso educativo nacional, as como la
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capacidad de adaptar las normas a la realidad del pas, conforme a una temporalidad y circunstancias dadas y construir un sistema educativo dinmico, flexible, abierto a las corrientes del pensamiento que mejor expresen los anhelos y aspiraciones nacionales. Adems, consagra a la educacin como pieza clave en el desarrollo del pueblo mexicano, como el elemento indispensable del progreso y mejoramiento cvico, cultural y econmico de la nacin.
En noviembre del dos mil dos, el constituyente permanente reform diversas fracciones del artculo 3, pues se reconoci que en los primeros aos de vida del hombre se conforman las bases sobre las cuales se estructura la vida futura, por lo que era necesario que el aprendizaje en esa etapa no fuera nicamente de ndole cognoscitivo y lingstico, sino tambin psicomotor y socioemocional.
En la exposicin de motivos de dicha reforma se precis que el aprendizaje, como cualidad inherente al ser humano, se encontraba presente en todas las etapas de su desarrollo, que como proceso complejo, permanente y progresivo requera de un sistema de pensamiento que pudiera desarrollar cada persona en la interaccin con sus
experiencias.
Por esa razn, se incorpor la responsabilidad del Estado de impartir la educacin inicial y establecer de manera obligatoria la educacin preescolar ya que se consideraron factores decisivos en la formacin, en el acceso y
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permanencia de los alumnos que ingresan a la escuela primaria, as tambin porque se entendi que la educacin inicial y la preescolar compensan las deficiencias o limitaciones del contexto familiar y con ello se promueve un ambiente estudiantil estimulante a favor del desarrollo del nio.
A partir de dicha reforma, el Estado -federacin, estados, Distrito Federal y municipios-, adquiere la obligacin de iniciar un proceso tendente a la unificacin estructural, curricular y laboral de la educacin inicial y de los tres niveles constitucionales obligatorios, as como de la revisin de los planes, programas y materiales de estudio para adaptarlos a la nueva necesidad educativa.
La Ley General de Educacin, en sus artculos 39 y 40, establece que dentro del sistema educativo nacional queda comprendida la educacin inicial, cuyo propsito ser favorecer el desarrollo fsico, cognoscitivo, afectivo y social de los menores de cuatro aos de edad.
De esta manera, queda definida como obligacin a cargo del Estado el establecimiento de instituciones que impartan educacin inicial, as como el desarrollo y unificacin de los planes, programas, mtodos y materiales educativos con que sern cumplidos los objetivos del sistema educativo.
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Otro aspecto importante que converge con el seguro de guarderas es la inclusin de los derechos del menor en el texto constitucional.
La adicin de un prrafo al artculo 4 de la Carta Magna obedeci al movimiento reivindicatorio de los derechos de los nios, promovido por la Organizacin de las Naciones Unidas. La gestacin a nivel mundial de un nuevo enfoque social y jurdico del papel del nio en la sociedad, gener que se le diera una mayor proteccin y un tratamiento especial.
El siete de abril del dos mil se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin las reformas y adiciones aprobadas al texto de esa disposicin, que contina vigente a la fecha. La intencin de tales cambios fue, despus de reconocer la insuficiencia para proteger a los nios y satisfacer sus necesidades, establecer la responsabilidad social de
garantizar la proteccin contra la violencia, explotacin, abuso fsico o abuso sexual, fuera o dentro del hogar, adems de implementar acciones de asistencia a los menores que carezcan de un medio familiar, o bien, que tenindolo requieran de acciones adicionales del Estado para asegurar su desarrollo integral.
En tal norma se reconoce adems que el menor de edad, por su propia condicin, requiere de una proteccin especial que le permita su realizacin como ser humano, de manera que le corresponde al Estado en sus mbitos federal, estatal y municipal promover lo necesario para lograr que los
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menores
tengan de
las
condiciones
para
satisfacer
sus sano
necesidades
alimentacin,
salud,
educacin,
esparcimiento para su pleno desarrollo fsico y mental.
De esta manera, el texto constitucional del artculo 4 recoge los ideales consignados en la legislacin internacional. Asimismo, compele al Estado a realizar las acciones necesarias administrativas, legislativas y de otra ndole- para la salvaguarda de los derechos fundamentales de la niez, con lo que adems se cumplen las obligaciones que se ech a cuestas la nacin al celebrar aquellas convenciones internacionales.
2. Operacin de las Guarderas.
Como ya fue anunciado, el tema a que alude este apartado comprende dos aspectos; el primero, relativo a los esquemas bajo los cuales operan las guarderas y, el segundo, la manera en que se presta el servicio.
Ambos tienen como fundamento bsico el captulo VII, seccin primera, del ttulo segundo, de la Ley del Seguro Social, que comprende los artculos 201 al 207, as como la seccin tercera del mismo ttulo y captulo, que va del numeral 211 al 213 de la propia ley.
Ahora bien, el artculo 203 de la Ley del Seguro Social establece:
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Los servicios de guardera infantil incluirn el aseo, la alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de los menores a que se refiere el artculo 201. Sern proporcionados por el Instituto, en los trminos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo Tcnico. En el siguiente numeral se prev que para otorgar la prestacin, el instituto establecer instalaciones especiales por zonas convenientemente ubicadas en las localidades donde opere el rgimen obligatorio.
Para el financiamiento del rgimen se dispone de una prima del uno por ciento sobre el salario base de cotizacin que deber ser cubierto por los patrones, con independencia de que tengan trabajadores con la necesidad de recibir el servicio.
En el artculo 213 se prev la posibilidad de que el instituto celebre convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios con los patrones, pues dispone:
El Instituto podr celebrar convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios, con los patrones que tengan instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos, cuando renan los requisitos sealados en las disposiciones relativas. La Ley del Seguro Social establece en trminos generales la obligacin del Instituto Mexicano del Seguro Social de prestar el servicio de guardera. Los trminos bajo los cuales se otorga quedan establecidos en las disposiciones expedidas por el Consejo Tcnico del propio instituto.
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Los convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios que pueden celebrarse con aquellos patrones que instalen guarderas en sus empresas o establecimientos, quedan supeditados tambin al cumplimiento de los requisitos sealados en las disposiciones relativas.
Lo explicado deja ver que la ley no define ningn esquema sobre el cual deba operar el seguro de guarderas ni prev normas que regulen la manera en cmo se otorgue la prestacin, lo que lleva a la necesaria revisin de las normas emitidas por el Consejo Tcnico para conocer cules son los esquemas de operacin del seguro de guarderas y en qu consiste cada uno.
2.1. Esquemas de operacin.
En el apartado que antecede, al explicar el origen del seguro de guardera, qued dicho que a partir de la incorporacin del captulo VI, al ttulo segundo de la Ley del Seguro Social de mil novecientos setenta y tres, el legislador recogi la obligacin de crear las guarderas como parte del rgimen obligatorio.
Desde la expedicin de aquella norma se consagr la obligacin del Instituto Mexicano del Seguro Social de prestar el servicio del ramo de guarderas para hijos de aseguradas, seguro que se hizo extensivo a todos los municipios donde operara el rgimen obligatorio urbano. Adems, se impuso la
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obligacin para el instituto de establecer instalaciones especiales para otorgar el servicio en las localidades donde operara el rgimen obligatorio del Seguro Social.
De esta manera surgi el esquema ordinario de operacin de guarderas, sistema con el que inicialmente se proporcion el servicio. Se otorg en inmuebles construidos de manera exclusiva para ello, o bien, que fueron rentados y adaptados, siendo atendidas de manera directa por personal que tiene celebrada una relacin de trabajo con el instituto.
El esquema que se denomin participativo surge con el propsito de atender los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988. Dicho diseo fue aprobado por el Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social mediante acuerdo 844/83, de once de mayo de mil novecientos ochenta y tres (anexo 2, anexo general 3.1.1).
Conforme a los trminos de ese acuerdo, se aprob la iniciacin del programa denominado Expansin del Servicio de Guarderas que fue propuesto por el Subdirector General de Servicios Institucionales. El objetivo del programa era ofrecer opciones de atencin a menor costo, a travs de la organizacin y del financiamiento de nuevos modelos de guarderas de acuerdo con las caractersticas de la poblacin demandante. Adems, mejorar la eficiencia del servicio de las guarderas a travs de la ampliacin de la capacidad instalada.
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El proyecto previ la participacin de las madres de familia y de los miembros de la comunidad, la creacin de patronatos y el establecimiento de esquemas de supervisin, control y evaluacin de la aplicacin de recursos y aceptacin del servicio. Se estableci que el esquema de participacin operara a travs de un patronato formado por padres de familia y miembros del sindicato, con financiamiento del instituto al patronato para el pago de gratificaciones y gastos de operacin.
Segn acuerdo 2292/84, de veintisis de septiembre de mil novecientos ochenta y cuatro, el Consejo Tcnico ratific el apoyo otorgado al programa de expansin del servicio y consign la creacin de las guarderas con esquemas de participacin comunitaria (anexo 3, anexo general 3.1.1).
Las reformas a la Ley del Seguro Social de mil novecientos noventa y cinco pretendieron otorgar al ramo de guarderas independencia financiera, as como equidad entre los sujetos beneficiarios de la prestacin.
En ese ao, una comisin tripartita del Consejo Tcnico elabor un documento que denomin Alianza Obrero Empresarial para el Fortalecimiento y Modernizacin de la Seguridad Social, en el cual destac la necesidad de ampliar la oferta de lugares de guardera y establecer esquemas de servicio menos costosos que los prevalecientes en esa fecha. Tambin terminar la prctica de transferir recursos del fondo del Ramo de Guarderas al de Enfermedades y Maternidad.
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Asimismo, enfatiz que era indispensable unificar las prestaciones sociales y el servicio de guarderas (foja 13, anexo general 3.2).
Para la recepcin de tal documento se dict el acuerdo 519/95, en sesin del Consejo Tcnico de veintids de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
En
el
documento
denominado
Bases
para
la
Subrogacin de Servicios de Guardera del Esquema Vecinal Comunitario, emitidas por la Coordinacin de Guarderas en mayo de mil novecientos noventa y nueve, se da noticia de que el cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, mediante acuerdo 17.1, la entonces Comisin Ejecutiva para la Reorganizacin Administrativa del Instituto Mexicano del Seguro Social, aprob el esquema de guardera vecinal comunitario (anexo 5, anexo general 3.1.1).
La implementacin de dicho modelo de guardera se estableci bajo el sistema de subrogacin de servicios. Para la instrumentacin de ese modo de operacin se dispuso un marco normativo para regular las caractersticas inmobiliarias, jurdicas, financieras, administrativas y operativas, as como de requisitos que deba cubrir la persona moral para convenir la prestacin del servicio. Adems, se descentralizaron las fases del proceso de evaluacin de inmuebles, aprobacin de la propuesta de cotizacin del servicio y suscripcin de convenios.
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El xito del sistema se vislumbr a partir de la idea de lograr una mejora en la calidad del otorgamiento del servicio, la eliminacin de la inversin institucional en infraestructura de inmuebles, la reduccin de tiempos en su implementacin, el aumento sostenido en el nmero de grupos interesados en instalar guarderas y la generacin de empleos, bajo el enfoque de que la guardera se considera una planta productiva, con el requerimiento de personal para cumplir su funcin.
En sesin celebrada el trece de noviembre del dos mil dos, el Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social dict el acuerdo 602/2002, donde autoriz la implementacin de las variantes que se denominaron simplificado e intermedio, dentro del esquema de vecinal comunitario (anexo 38, anexo general 3.1.1).
En dicho acuerdo se dispusieron las formas de contratacin para quienes prestaran el servicio de guarderas al treinta y uno de diciembre del dos mil dos, as como el procedimiento para la nivelacin de cuotas conforme a zonas geogrficas, adems de disponer la autorizacin para que los delegados estatales del instituto celebraran los contratos multianuales, as como lo relativo a la autorizacin de la adecuacin presupuestaria.
En acuerdo 159/2003, de veintitrs de abril del dos mil tres, el Consejo Tcnico modific la disposicin que autorizaba a los delegados estatales del instituto a celebrar
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los contratos multianuales y estableci que corresponda al Director General tal suscripcin (anexo 39, anexo general 3.1.1).
El esquema vecinal comunitario se consolid en el acuerdo 298/2003, de veintisiete de agosto del dos mil tres, donde el Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social autoriz la operacin de dicho esquema bajo la modalidad nica, conformada con la cuota de la variante intermedio y con los requisitos y vigencia de tres aos de la variante simplificado (anexo 51, anexo general 3.1.1).
Mediante acuerdo 498/2004, el veinte de octubre del dos mil cuatro, el Consejo Tcnico autoriz que a partir de ese ao operara el modelo de guardera integradora para atender a nios sin discapacidad como a nios con discapacidad moderada, mayor a la tipificada por la NOM167-SSA1-1997, que no presentaran enfermedades
asociadas ni que requirieran atencin mdica en la guardera, estableciendo que la contratacin seguira los lineamientos del acuerdo 602/2002, de trece de noviembre del dos mil dos.
En la misma fecha, el propio consejo emiti el diverso acuerdo 499/2004, en el que autoriz la celebracin de convenios de reversin de cuotas por los servicios de guarderas con los patrones que las tuvieran instaladas en sus empresas o establecimientos. Fij como requisitos para su funcionamiento que los patrones quedaran obligados a proporcionar al instituto los informes que les fueran exigidos,
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adems sujetarse a los reglamentos, disposiciones, normas tcnicas, instrucciones, inspecciones y vigilancia prescritas por el propio instituto. En el acuerdo dispuso que para la reversin de cuotas se debera tomar en cuenta que resultara viable para el instituto y que la fijacin de la cuota debera corresponder a un porcentaje de la prima, siempre y cuando la cantidad resultante fuera igual o inferior a la erogacin que el instituto tuviera que realizar por el pago de las cuotas a una guardera que presta el servicio en el esquema vecinal comunitario nico.
El veintinueve de abril del dos mil cinco se public en el Diario Oficial de la Federacin la adicin del artculo 237 A, a la Ley del Seguro Social, en su prrafo segundo. Se estableci que en aquellos lugares donde el instituto no contara con instalaciones para prestar el seguro de guarderas, se podran celebrar convenios con los patrones del campo y organizaciones de trabajadores eventuales del campo para la subrogacin de los servicios que contempla el ramo de guarderas, en los trminos que establezcan las reglas de carcter general que para tal efecto expida el Consejo Tcnico.
En ese tenor, el trece de junio del dos mil cinco, el Consejo Tcnico emiti el acuerdo 243/2005, donde aprob las Reglas de carcter general para la subrogacin de servicios de guardera en el campo con patrones y organizaciones de trabajadores eventuales del campo. Ah se estableci que prestaran el servicio de guardera aquellos
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patrones del campo que tuvieran o que al momento de iniciar la subrogacin se comprometieran a tener en sus empresas o establecimientos las instalaciones para una guardera y cumplieran con las disposiciones legales aplicables para otorgar la prestacin. Despus de fijar los requisitos para la subrogacin del servicio, especific que dichas guarderas operaran bajo el esquema guardera en el campo, asimismo dispuso que se regiran por la Norma que establece la operacin para el servicio de guardera, y los procedimientos e instructivos de operacin que estableciera la Coordinacin de Guarderas.
Finalmente, en acuerdo 127/2006, de veintinueve de marzo del dos mil seis, se autoriz al Director General del instituto la suscripcin de los contratos multianuales para la prestacin del servicio de guardera a travs de los esquemas vecinal comunitario nico y guardera integradora, con vigencia de tres aos, adems se instruy a la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales para que llevara a cabo el procedimiento de adjudicacin (anexo 94, anexo general 3.1.1).
Actualmente, el seguro de guarderas opera a travs de las guarderas denominadas Madres IMSS, implementadas para dar cumplimiento a la obligacin que tiene el instituto, en su calidad de patrn, de proporcionar el servicio a sus trabajadores, en tanto que tienen constituido un derecho laboral en las clusulas del Contrato Colectivo de Trabajo. Asimismo, a travs de las guarderas que operan bajo los
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esquemas ordinario, vecinal comunitario nico, guardera del campo, guardera de patrn y guardera integradora.
2.2. Prestacin del servicio.
El Reglamento para la Prestacin de los Servicios de Guardera, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el treinta de junio de mil novecientos noventa y siete, establece en el artculo 1 que los servicios de guardera se regirn, adems de por lo dispuesto en el reglamento, en las polticas y normas de orden tcnico, administrativo y mdico que dicte el Instituto Mexicano del Seguro Social.
En el captulo uno se definen generalidades sobre las condiciones para ser beneficiario del servicio. En el siguiente apartado se precisa el concepto de guardera, se dispone el mecanismo para la inscripcin de los menores, los horarios de prestacin del servicio, as como las acciones que deben emprender los encargados de la guardera ante el
incumplimiento del trabajador de recoger al menor a la hora de cierre.
Las obligaciones de los trabajadores para tener derecho a los servicios de guardera quedan descritas en el captulo tercero, las cuales pueden resumirse en tres aspectos; el primero, relativo a los informes sobre identificacin y localizacin de los padres o tutor del menor; el segundo, atinente a los de informes sobre el estado de salud fsico y
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psquico del menor; y, finalmente, aquellos relacionados con los motivos de inasistencia del infante.
En el captulo cuarto se prevn las causas de suspensin de los servicios de guarderas y en el quinto las sanciones al trabajador y suspensin de la asistencia del menor para los casos de incumplimiento a lo establecido en las disposiciones reglamentarias.
En relacin con la vigilancia y cumplimiento de las normas tcnicas y administrativas, el artculo 13 establece que ser la direccin de la guardera la responsable de cuidar su cumplimiento; sin embargo, no establece ningn tipo de sancin ante el incumplimiento de tal instruccin.
Por otra parte, en el artculo 31, al prever las causas por las que se podr ordenar la suspensin temporal o indefinida de los servicios que prestan las guarderas, seala que ser la dependencia encargada de la operacin de las guarderas en cada delegacin estatal quien ordenar la ejecucin de la medida cuando ocurran los supuestos que refiere la norma.
Con objeto de establecer las instrucciones que las guarderas deben observar a fin de contar con todas las condiciones necesarias para el cuidado de la salud, alimentacin, educacin y recreacin de los menores, usuarios del servicio, el veinticinco de febrero del dos mil cuatro entr en vigor la Norma que establece las
disposiciones para la operacin del Servicio de Guarderas.

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En el prembulo de dicho documento se establece que tal norma fue expedida con fundamento en lo dispuesto por los artculos 201 a 207 de la Ley del Seguro Social y en diversos preceptos del Reglamento de Organizacin Interna del Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.
En su articulado establece que la norma ser de observancia obligatoria para todas las guarderas del sistema y precisa como sujetos destinatarios a los directores, personal administrativo y operativo de las guarderas del sistema.
En su artculo 4 prev quines sern los sujetos responsables del cumplimiento de la disposicin, al
establecer: Responsables de la aplicacin de la norma. Delegados Estatales, Regionales y del Distrito Federal, Titulares de las Jefaturas Delegacionales de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales, Jefes del Departamento de Guarderas, Coordinadoras Zonales de Guarderas y Directoras de Guardera.
El apartado 7 se subdivide en los rubros: generales, seguridad e higiene, recursos humanos, administrativos, educacin, alimentacin y salud.
Entre los aspectos generales destacan los puntos 7.1.4, 7.1.7, 7.1.9, 7.1.11 y 7.1.12, que establecen la titularidad de la Coordinacin de Guarderas para establecer programas y
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procedimientos para el desarrollo de la poblacin infantil, as como para establecer la periodicidad con que se le deben rendir los informes sobre el desarrollo y avance de tales programas. Por otra parte, este apartado impone la obligacin al personal de la guardera de vigilar en forma permanente que no existan al alcance de los nios factores de riesgo que afecten su integridad fsica, as como de observar todas aquellas disposiciones emanadas de leyes, reglamentos y documentos normativos que disciplinen el funcionamiento de las guarderas.
En relacin con el aspecto de seguridad e higiene destacan los puntos 7.2.1 y 7.2.3, que dicen:
7.2.1 La guardera deber contar con las condiciones de seguridad con base en la NOM 167-1997, y observar las reglas de higiene y limpieza en las instalaciones de acuerdo a los lineamientos establecidos por el Instituto, a fin de garantizar la integridad fsica de los menores, usuarios y del personal. 7.2.3 Se deber cumplir con lo determinado en el Programa de Proteccin Civil de cada entidad. En trminos generales, la norma establece las
disposiciones para la operacin de los servicios de guardera, pero especializa su ejercicio a travs de las Normas Oficiales Mexicanas y de la normatividad institucional, en particular lo establecido por la Coordinacin de Guarderas.
Cabe observar que el reglamento de organizacin interna que utiliza como fundamento la Norma que establece
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las
disposiciones
para
la
operacin
del
Servicio
de
Guarderas, si bien a la fecha en que fue expedida se encontraba vigente, fue abrogado con la entrada en vigor del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social publicado el dieciocho de septiembre del dos mil seis, sin que se hubieren realizado las adecuaciones correspondientes.
Ahora bien, la Norma Oficial Mexicana NOM-167-SSA11997 para la prestacin de servicios de asistencia social para menores y adultos mayores, tiene por objeto establecer los procedimientos para uniformar principios, criterios, polticas y estrategias en la prestacin de servicios y desarrollo de actividades en materia de asistencia social a menores y adultos mayores. Su aplicacin es obligatoria para todas las dependencias y entidades de la administracin pblica, tanto federal como local y para las personas fsicas o morales de los sectores social y privado que conforman el Sistema Nacional de Salud.
En su articulado dispone que para la prestacin de los servicios de guardera se deber contar con un reglamento interno que tendr como objetivo que en la unidad prevalezca un ambiente cordial, tcnicamente eficiente y con las condiciones propicias para el desarrollo de las actividades que involucran la atencin integral de los usuarios; aade que deber contar con manuales tcnico administrativos y con un programa general de trabajo orientado a elevar los niveles de salud y educacin, ofrecer proteccin y favorecer el desarrollo
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del nio y la madre, as como incorporar menores con discapacidad no dependientes.
Establece requisitos mnimos de personal con los que se debe contar para prestar el servicio; tambin fija las caractersticas bsicas de los locales donde se preste el servicio.
Prev que los servicios de alimentacin debern seguir los criterios de la NOM-008-SSA2-1993 para el control de la nutricin, crecimiento y desarrollo del nio y del adolescente.
Fija que para la prestacin de servicios en guarderas se deben prever espacios fsicos que cubran salas de atencin para lactantes, maternales, preescolares y de usos mltiples, as como reas de recepcin, nutricin y exteriores con patio cvico, de servicio y recreativo, sanitarios adecuados y proporcionales a las caractersticas de los usuarios.
Adems, dice que las actividades que deben ser realizadas son las inherentes a lograr una atencin del menor sustentada en principios cientficos, ticos y sociales, realizando actividades educativas y recreativas que
promuevan el desarrollo de las esferas cognoscitiva, afectiva y psicomotora, as como propiciar el respeto a los derechos y pertenencia de los nios y nias.
Debe sealarse que para el manejo de aspectos de salud, la norma que establece las disposiciones para la
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operacin del servicio de guarderas de veinticuatro de febrero del dos mil cuatro, se funda en la Norma Oficial Mexicana NOM-024-SSA2-1997, la cual fue cancelada por decreto publicado el doce de febrero del dos mil uno en el Diario Oficial de la Federacin. Aspectos respecto de los cuales tampoco se han realizado las adecuaciones
pertinentes.
En relacin con los trabajadores del campo, conforme a las Reglas de carcter general para la subrogacin de servicios de guardera en el campo con patrones y organizaciones de trabajadores eventuales del campo, las guarderas que operen bajo ese esquema regirn el servicio que presten conforme a las normas que establecen la operacin para el servicio de guardera, por lo que las explicaciones dadas en prrafos precedentes son tambin aplicables a este tipo de guarderas.
Esto es, para los trabajadores a que se refiere el apartado A del artculo 123 constitucional, el servicio de guardera debe ser prestado por el Instituto Mexicano del Seguro Social, ya sea directamente, o bien, a travs de los patrones que se subrogan en el servicio, quienes a cambio tienen derecho a la reversin de cuotas pagadas por ese concepto.
De la lectura que se haga de la ley y de la disposicin reglamentaria en comento no se advierte la posibilidad de que
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terceros ajenos al instituto puedan prestar el servicio de guarderas.
3. Vigilancia.
Como fue explicado, este tema debe ser abordado desde dos aspectos, el primero, corresponde al mbito de la administracin interna del Instituto Mexicano del Seguro Social y, el segundo, relativo al aspecto de proteccin civil.
El estudio sobre esos temas se har conforme a la normatividad vigente y respecto de los esquemas que operan actualmente, pues la finalidad de este apartado es explicar qu aspectos son supervisados y cules son las autoridades encargadas de realizarlo.
3.1. Administrativa.
En el artculo 203 de la Ley del Seguro Social se establece que los servicios de guardera infantil sern proporcionados por el instituto, en los trminos de las disposiciones que al efecto expida el Consejo Tcnico.
En el ttulo cuarto de la ley se prevn como facultades y atribuciones del instituto las de administrar el seguro de guarderas y establecerlas para el cumplimiento de sus fines, para lo cual le permite expedir lineamientos de observancia general para efectuar la aplicacin de la ley. Tambin se le faculta para que realice toda clase de actos jurdicos
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necesarios para cumplir con sus fines y para la administracin de las finanzas institucionales.
Para la mayor eficiencia en la administracin del Seguro Social y en el despacho de los asuntos, el artculo 251 A de la ley establece que el instituto contar tanto con rganos de operacin administrativa desconcentrada, como con rganos colegiados integrados de manera tripartita por representantes del sector obrero, patronal y gubernamental, cuyas
facultades, dependencia y mbito territorial deja para ser determinadas al reglamento.
La ley tambin define que los rganos Superiores del instituto son la Asamblea General, el Consejo Tcnico, la Comisin de Vigilancia y la Direccin General.
Ahora bien, el Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el dieciocho de septiembre del dos mil seis, dispone en su artculo 3, que para el estudio, planeacin, atencin y ejecucin de los asuntos y actos que le competen, contar con una Secretara General y con Direcciones Normativas.
La
norma
reglamentaria
establece
que
sus
disposiciones sern de carcter general, que su observancia estar a cargo de los rganos Superiores, de la Secretara General, de los rganos Normativos, Colegiados, de Operacin Administrativa Desconcentrada y Operativos del
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instituto, con independencia de aquellas atribuciones que hubieren sido conferidas por la ley y otros reglamentos.
Tambin dice que los rganos superiores y normativos dictarn, de conformidad con el mbito de su competencia, disposiciones, observancia lineamientos general y y criterios que los sern de
obligatoria
para
rganos
colegiados, de operacin administrativa desconcentrada y operativos; adems, regularn la recopilacin, anlisis y sistematizacin de la informacin generada y aprobarn los manuales de operacin, de procedimientos e instructivos normativos.
Los titulares de los rganos normativos son a quienes originalmente corresponde el trmite y resolucin de los asuntos competencia de las unidades administrativas que tengan adscritas, adems quienes podrn suscribir los contratos y convenios relativos a las adquisiciones,
arrendamientos y servicios, as como obras pblicas y servicios relacionados que incidan en el mbito de su competencia, de conformidad con las disposiciones jurdicas aplicables en cada caso, as como aquellos que sean necesarios, tanto con autoridades u organismos nacionales como extranjeros, salvo que impliquen una erogacin para el instituto.
Por otra parte, en el artculo 8 del mismo ordenamiento reglamentario se establece que los servidores pblicos que intervengan en los procedimientos de contratacin que
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tengan por objeto la adquisicin, arrendamiento y prestacin de servicios, as como de obra pblica y servicios relacionados con la misma, a que se refiere el artculo 277 F de la ley, esto es, contratos plurianuales autorizados por el Consejo Tcnico, sern directamente responsables de que dichos procedimientos se ajusten a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables, as como del cumplimiento de las obligaciones y derechos que deriven de los contratos y convenios correspondientes.
Entre las direcciones normativas se encuentran la Direccin Jurdica y la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales. La primera tiene como facultades fijar los criterios de interpretacin para efectos administrativos de la ley y sus reglamentos y, en general, dictar y encauzar el criterio jurdico del instituto; dictar normas relacionadas con el registro y control de los contratos, convenios y dems instrumentos jurdicos en los que se establezcan obligaciones de pago del instituto frente a terceros; coordinar y llevar a cabo, por instrucciones del Consejo Tcnico, las acciones encaminadas a presentar los proyectos de leyes, reglamentos, decretos y acuerdos ante la Consejera Jurdica del Ejecutivo Federal, as como cualquier otra instancia que sealen las
disposiciones legales y reglamentarias.
La Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales es la encargada de planear, dirigir y normar las acciones y procedimientos relacionados con el otorgamiento del servicio de guarderas, conforme a lo establecido en la ley y sus
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reglamentos, comprendiendo los ingresos del servicio y, en su caso, la evolucin de sus resultados.
Tambin tiene como facultad dictar disposiciones, lineamientos y criterios de observancia general, obligatorios para las instancias y unidades operativas de prestaciones econmicas, guarderas, prestaciones sociales
institucionales, as como de otros servicios, asimismo, regular la recopilacin, evaluacin y sistematizacin de la informacin que al respecto se genere.
Adems, establecer una coordinacin con los rganos normativos, colegiados, de operacin administrativa
desconcentrada y operativos del instituto, para la adecuada aplicacin de la normatividad emitida para el otorgamiento de las prestaciones en dinero, servicio de guarderas,
prestaciones sociales institucionales, otros servicios a su cargo, as como de programas de mejora continua en los procesos de otorgamiento de las prestaciones.
De igual manera, establecer en coordinacin con los dems rganos del instituto los programas para la
construccin, ampliacin, remodelacin y equipamiento de las unidades operativas de guarderas, prestaciones sociales institucionales y otros servicios a su cargo.
Finalmente, autorizar el desarrollo e implantacin de nuevos modelos de atencin infantil en guarderas, que
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respondan a las necesidades y caractersticas de la poblacin demandante, conforme a la capacidad del instituto.
Ya se dijo que la ley prev que para la eficiencia administrativa, el instituto cuenta con rganos de operacin administrativa desconcentrada y rganos colegiados.
Pues bien, el reglamento establece que los consejos consultivos delegacionales dependern del Consejo Tcnico, que son los rganos de gobierno de las delegaciones y que estarn integrados por el delegado del instituto, quien fungir como presidente; un representante del gobierno del estado sede de la delegacin, dos representantes del sector obrero, dos representantes del sector patronal y un secretario.
Dispone que sus facultades sern cumplir y vigilar la observancia de los acuerdos de la Asamblea General, del Consejo Tcnico y de la Direccin General; ordenar la prctica de auditorias internas a los diferentes servicios delegacionales, conocer las llevadas a cabo y, en su caso, dictar las medidas correctivas que consideren pertinentes. Adems, el consejo consultivo delegacional debe vigilar el funcionamiento de los servicios del instituto en la
circunscripcin de la delegacin y sugerir las medidas conducentes al mejor funcionamiento de los servicios mdicos, de prestaciones econmicas y sociales, de incorporacin al seguro social y recaudacin y administracin a su cargo.
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Por otra parte, los rganos de operacin administrativa desconcentrada estn jerrquicamente subordinados al
Director General, tienen autonoma de gestin en aspectos tcnicos, administrativos y presupuestarios, pero estn sujetos a las disposiciones que expidan el Consejo Tcnico y los dems rganos superiores del instituto.
Quedan identificados por las delegaciones del instituto, pues son las directamente responsables de la operacin de los servicios institucionales, excepto los encomendados a las unidades mdicas de alta especialidad, que consisten bsicamente en prestacin de servicios mdicos.
Las atribuciones del delgado quedan precisadas en el artculo 144 del reglamento, a saber: la representacin del instituto, la facultad para ejercer el presupuesto autorizado de acuerdo a los objetivos y metas trazados para la operacin de los servicios institucionales y conforme a los indicadores y procesos generales establecidos; la autoridad para presidir los comits delegacionales que se integren para la toma de decisiones en los asuntos operacionales; la potestad para ordenar y llevar a cabo, con el personal que se designe en cada caso, las visitas de auditoria que considere necesarias; el imperio para recaudar y cobrar las cuotas de los seguros de riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida, guarderas y prestaciones sociales, salud para la familia y adicionales, los capitales constitutivos, as como sus accesorios legales y percibir los dems recursos del instituto.
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Los
delegados
tambin
son
responsables
de
coordinarse con las dependencias y entidades de la administracin pblica federal, del Distrito Federal, de los estados y municipios para el cumplimiento de sus objetivos.
Deben llevar a cabo los procedimientos de contratacin que tengan por objeto la adquisicin, arrendamiento y prestacin de servicios, as como de obra pblica y servicios relacionados, en los trminos de la legislacin, disposiciones reglamentarias y administrativas aplicables, as como la terminacin anticipada, o bien, la rescisin administrativa de los contratos suscritos dentro del mbito de su competencia.
Tambin
deben
supervisar
que
las
unidades
administrativas adscritas cumplan con la aplicacin de las disposiciones de la Ley y sus reglamentos, las dems disposiciones legales aplicables, as como de los criterios emitidos por el Consejo Tcnico y la normatividad emitida en el rea de su competencia; supervisar observaciones, recomendaciones y solicitudes de informacin, derivados de los actos de fiscalizacin practicados por rganos revisores, estableciendo mecanismos de control, seguimiento y anlisis, as como aplicar las medidas preventivas y correctivas para evitar la reincidencia.
Por ltimo, las dems que atribuciones que sealen la ley y sus reglamentos, los acuerdos del Consejo Tcnico y el Director General.
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El contenido de la normatividad administrativa del Instituto Mexicano del Seguro Social permite advertir que deja a cargo de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales, as como de las unidades y coordinaciones que de ella dependan, los aspectos de planeacin, programacin, direccin, normatividad y coordinacin de los servicios de guardera.
Conforme al Manual de Organizacin de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales, registrado el veintiocho de enero del dos mil siete, su organigrama estructural queda integrado por las Coordinaciones de Prestaciones
Econmicas, de Prestaciones Sociales, de Servicios de Ingreso y de Guarderas, as como por el Departamento Administrativo A y la Subjefatura del Departamento Administrativo de Planeacin.
En el propio manual se especifica que las facultades y atribuciones de la Coordinacin de Guarderas se
circunscriben a establecer el soporte tcnico y proponer las directrices generales y el marco normativo para el
otorgamiento del servicio de guarderas; planear la expansin del servicio de guarderas; coordinar la elaboracin de estudios que proyecten la oferta y demanda del servicio de guarderas; aprobar la realizacin de investigaciones,
estudios cientficos y tcnicos en materia de desarrollo infantil en guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social que sustenten el mejoramiento de su servicio; establecer coordinacin con organismos del contexto nacional e
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internacional a fin de conocer avances en el campo de la atencin infantil e intercambiar programas sustantivos y modelos del servicio de guarderas; promover el desarrollo e implantacin de nuevos modelos de atencin infantil que respondan a las necesidades y caractersticas de la poblacin demandante, sustentados por estudios de viabilidad
financiera; definir sistemas de informacin que permitan evaluar los resultados de la operacin y expansin del servicio de guarderas; coordinar acciones para evaluar la operacin y asegurar la calidad del servicio de guarderas; definir los mecanismos que permitan la descentralizacin de los procesos operativos del servicio de guarderas;
representar al Director de Prestaciones Econmicas y Sociales ante instituciones y organismos nacionales e internacionales de los sectores pblico, privado y social relacionados con el servicio de guarderas y ejercer las dems que por acuerdo del Director de Prestaciones Econmicas y Sociales se le sealen.
El aspecto propiamente de vigilancia el reglamento en comento lo confa en los consejos consultivos delegacionales, presididos por el delegado del instituto, a cargo de quien corre la obligacin de vigilar la observancia de los acuerdos de los rganos superiores y rganos normativos del instituto, as como el debido funcionamiento de los servicios mdicos, de prestaciones econmicas y sociales, adems de ser el responsable de la ejecucin de los procedimientos de contratacin y de rescisin administrativa en los trminos de la legislacin y disposiciones reglamentarias.
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3.2. De Proteccin Civil.
El tema relativo a la proteccin civil se encuentra regulado a nivel Federal por la Ley General de Proteccin Civil publicada en el Diario Oficial de la Federacin el doce de mayo del dos mil, en la cual se establecen las bases generales de la coordinacin en esa materia entre la Federacin, las Entidades Federativas y los Municipios, bajo los lineamientos previstos en el Plan Nacional de Desarrollo, con la finalidad de que participen diferentes sectores y grupos de la sociedad a travs del Sistema Nacional de Proteccin Civil (que se regula a travs de un manual de organizacin y operacin), del Consejo Nacional, de los Grupos Voluntarios y, adems, se establecen las medidas de seguridad que habrn de adoptarse en los tres niveles de gobierno.
A nivel Estatal, las legislaturas de las entidades han buscado el desarrollo de la legislacin de proteccin civil y los reglamentos que de acuerdo a las caractersticas y necesidades particulares resulten acordes a su situacin. En dicha normatividad se procura definir cules son las autoridades en materia de proteccin civil, cmo se componen los sistemas y consejos estatales y municipales de esa rea, as como las directrices de los servicios de los cuerpos de bomberos, de las declaratorias de estado de emergencia y zonas de desastre, procurando en todo momento la participacin social y privada.
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Los municipios, a travs de sus ayuntamientos, han emitido diversas reglamentaciones en materia de proteccin civil en las que se busca definir de manera ms especfica las autoridades del ayuntamiento que resultan competentes para la aplicacin de la norma, as como el establecimiento de las conductas que constituyen contravenciones. Tambin se enuncian las sanciones que correspondan, adems se busca precisar los requisitos, condiciones y normas de seguridad de carcter tcnico en edificaciones e instalaciones, as como las inspecciones y los pagos de servicio aplicables en el mbito municipal.
La reglamentacin en los tres niveles de gobierno busca crear un conjunto de principios, normas, acciones y procedimientos participativos corresponsables para que de manera concertada autoridades y sociedad participen
activamente en la prevencin, preparacin, auxilio, apoyo, rehabilitacin y reconstruccin relacionada con la salvaguarda de la integridad fsica de las personas, sus bienes y entorno, frente a la eventualidad o presencia de un riesgo, emergencia, siniestro o desastre.
Ahora bien, en este tpico, la Ley del Seguro Social es omisa en establecer reglas sobre mecanismos de supervisin sobre la normatividad de proteccin civil aplicable; el reglamento para la prestacin de los servicios de guardera tampoco ilustra sobre la manera en que debe vigilarse la adecuada instalacin y operacin de las guarderas.
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En sus textos no definen cules son los requerimientos mnimos que sobre aspectos de seguridad deben ser satisfechos, menos an definen quines sern las
autoridades encargadas de la supervisin de ese tpico.
La Norma que establece las disposiciones para la operacin del servicio de guardera, cuyo campo de aplicacin y autoridades responsables de su cumplimiento fueron precisadas en el apartado que antecede, establece que las guarderas deben contar con las condiciones de seguridad con base en la NOM- 167-SSA1-1997, adems de observar las reglas de higiene y limpieza en las instalaciones de acuerdo a los lineamientos establecidos por el instituto, a fin de garantizar la integridad fsica de los menores.
Adems, fija que las guarderas debern cumplir con lo determinado en el Programa de Proteccin Civil de cada entidad.
Tambin prev que tanto el inmueble donde se preste el servicio de guardera, como las instalaciones, equipo y mobiliario deben recibir el mantenimiento preventivo y/o correctivo necesario para su conservacin y buen
funcionamiento.
Menciona que el personal de la guardera deber vigilar que no existan al alcance de los nios factores de riesgo que afecten su integridad fsica.
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De manera genrica establece que el instituto realizar las actividades de supervisin, asesora y evaluacin del servicio, para lo cual la guardera dar las facilidades necesarias para su prctica, as tambin proporcionar la informacin y datos que sobre los usuarios y operacin se requieran por conducto del Departamento de Guarderas o de la Coordinacin de Guarderas.
La Norma Oficial Mexicana 167-SSA1-1997 para la prestacin de servicios de asistencia social para menores y adultos mayores, determina que todos los establecimientos integrantes del Sistema Nacional de Salud deben dar cumplimiento a las disposiciones emitidas por el Programa Nacional de Proteccin Civil, en funcin a los riesgos a los que estn principalmente expuestos y a la NOM-001-SSA21993 que establece los requisitos arquitectnicos para facilitar el acceso, trnsito y permanencia de los discapacitados a los establecimientos de atencin mdica.
Agrega que todas las instalaciones debern contar con rea fsica para el personal con dimensiones suficientes, iluminadas y ventiladas; baos y vestidores separados por sexo; muebles de acuerdo al tamao y reglamento de construccin vigente en cada entidad; estantes para ropa, reas de descanso, bodega general, rea para artculos de aseo y depsito de basura.
Tambin precisa que las instalaciones hidrulicas, elctricas, contra incendios, de gas, intercomunicacin y
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especiales deben proyectarse de acuerdo a los reglamentos vigentes de cada entidad.
Prev que dentro de los aspectos de seguridad se debe contar con un diseo arquitectnico para el desalojo del inmueble en caso de siniestro; con un programa de prevencin contra incendios de acuerdo al reglamento de seguridad y siniestros vigente en cada entidad federativa o localidad; con capacidad para almacenar agua necesaria para usarse, atendiendo a lo que establezca el reglamento de bomberos; con un sistema detector de humo instalado en el techo y conectado a un tablero con indicadores luminosos, accesible para el personal indicado y con extintores en lugares estratgicos.
Conjuntamente, los inmuebles deben tener un sistema de alarma sonora de emergencia que pueda activarse mediante un interruptor, botn o timbre, estratgicamente colocado y accesible al personal; disponer de un sistema de iluminacin de emergencia en las reas de trnsito del personal y los usuarios; ubicacin de sealamientos
apropiados de tamao mayor que el usual para orientar al usuario en caso de desalojo; as como puertas de salida de emergencia con la dimensin necesaria y dispositivos de fcil operacin.
Agrega que puertas o canceles con vidrio que limiten diferentes reas debern contar con bandas de color que indiquen su presencia, y que en muros no deben utilizarse
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materiales inflamables o que produzcan gases y humos txicos.
Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 15 de la Ley General de Proteccin Civil, es responsabilidad de los Gobernadores de los Estados, del Jefe de Gobierno del Distrito Federal y de los Presidentes Municipales, la integracin y funcionamiento de los Sistemas de Proteccin Civil de las Entidades Federativas y de los Municipios respectivamente, conforme a lo que establezca la legislacin local en la materia. Para ello promovern la instalacin de Consejos Estatales de Proteccin Civil, y el establecimiento de las Unidades Estatal y Municipales de Proteccin Civil, o en su caso, de la Unidad de Proteccin Civil del Distrito Federal y de las Delegaciones que correspondan.
De esta manera, de conformidad con la legislacin vigente en materia de proteccin civil, corresponde a cada entidad federativa dictar las normas aplicables sobre ese tpico, siguiendo las bases del Programa Nacional.
4. Alcances y grados de responsabilidad.
Para estar en posibilidad de sealar los alcances y grados de responsabilidad de los encargados de implementar la poltica pblica de guarderas, materia de anlisis de la segunda parte del primer objetivo especfico de la
investigacin, establecido por el Tribunal Pleno en la

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resolucin recada a la solicitud del ejercicio de facultad de investigacin 1/2009, es necesario precisar la participacin que en la evolucin de los esquemas de operacin de las guarderas tuvieron cada uno de ellos.
En el esquema Madres IMSS, el derecho laboral de los trabajadores del instituto se encuentra contenido en la clusula 76 del Contrato Colectivo de Trabajo, celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social.
Dicha clusula establece:
Clusula 76.- Guarderas Infantiles I. El Instituto se obliga a suministrar a sus trabajadores el servicio de guardera para sus hijos mayores de cuarenta y cinco das hasta los seis aos de edad, durante las horas de su jornada laboral. Esta prestacin se otorgar a las madres trabajadoras y a los trabajadores viudos o divorciados que acrediten este derecho y se prolongar por todo el ao de calendario en el que los nios cumplan seis aos de edad; II. Estas guarderas funcionarn con un nmero de 250 nios y estarn establecidas en los centros de trabajo o en los lugares ms cercanos a ellos; III. En aquellas guarderas en que no hubiere cupo, el Instituto cubrir al trabajador la cantidad de $200.00 (DOSCIENTOS PESOS 00/100 M.N.) mensuales por cada hijo al que debiera drsele este servicio, previa comprobacin de su derecho; IV. El Instituto se obliga a establecer las guarderas necesarias, en un plazo no mayor de un ao, a partir de la firma de este Contrato, y si las guarderas no han quedado establecidas total o parcialmente, se obliga a pagar la cantidad de $200.00 (DOSCIENTOS PESOS 00/100
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M.N.) mensuales por cada hijo que por esta causa no pueda percibir esta prestacin social; y V. El Reglamento de Guarderas elaborado por las partes, para la vigilancia y aplicacin de esta Clusula, se incorpora a este Contrato y forma parte del mismo. Conforme al contenido de ese pacto, el instituto est obligado a prestar el servicio de guarderas directamente en establecimientos ubicados en los centros de trabajo o en los lugares ms cercanos y ser en el reglamento de guarderas donde se prevean los aspectos de vigilancia y aplicacin de la clusula.
En el esquema ordinario, los servicios de guardera infantil tambin son proporcionados directamente por el Instituto Mexicano del Seguro Social a favor de sus derechohabientes, en los trminos de las disposiciones expedidas por el Consejo Tcnico.
Estos caracterstica
dos de
primeros que la
esquemas prestacin
comparten del servicio
la es
proporcionada directamente por el instituto, su diferencia bsica radica en quines tienen derecho al seguro, pues el primero ser otorgado a hijos de empleados del Instituto Mexicano del Seguro Social y el segundo a los
derechohabientes del rgimen obligatorio.
La regulacin especfica para la prestacin del servicio queda prevista en el reglamento cuyo contenido fue explicado en lneas anteriores.
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Ahora bien, al hacer mencin de los mecanismos de operacin de las guarderas se hizo referencia al esquema que se denomin participativo. Se dijo que tal forma de prestacin del servicio fue aprobado por el Consejo Tcnico en el acuerdo 844/83, de once de mayo de mil novecientos ochenta y tres.
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 253 de la Ley del Seguro Social, vigente en ese ao, el Consejo Tcnico tena como atribuciones expedir los reglamentos interiores del instituto, extender el rgimen obligatorio del seguro social en los municipios donde no operara y autorizar la iniciacin de servicios; adems proponer al ejecutivo federal las modalidades para hacer posible el disfrute de los beneficios a los trabajadores asalariados del campo, ejidatarios, comuneros y pequeos propietarios.
Cabe observar que conforme al entonces vigente artculo 253 de la Ley del Seguro Social, el Consejo Tcnico tena facultad para expedir reglamentos interiores. Por ende, ms all de que se pudiera reprochar su eventual legalidad, lo objetivamente cierto es que en uso de esa facultad el Consejo Tcnico autoriz el inicio del esquema participativo de operacin de guarderas.
El diseo vecinal comunitario aprobado despus de las reformas a la Ley del Seguro Social de mil novecientos noventa y cinco, por la entonces Comisin Ejecutiva para la Reorganizacin Administrativa del Instituto Mexicano del
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Seguro Social, implement el modelo de guardera bajo el sistema de subrogacin de servicios.
Conforme a lo expuesto en el captulo identificado como considerando del Reglamento de Organizacin Interna del Instituto Mexicano del Seguro Social, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y seis, al haber sido aprobados por el Consejo Tcnico del instituto los Lineamientos Generales de Organizacin Interna, el Ejecutivo Federal se vio en la necesidad de reglamentar las disposiciones de la Ley del Seguro Social, a fin de actualizar la nomenclatura y atribuciones de sus unidades administrativas.
As pues, en dicha normatividad se estableci que el Consejo Tcnico ejercera, en trminos de la ley, la atribucin para aprobar reglamentos, manuales de organizacin del instituto, de las delegaciones y, en su caso, los instructivos necesarios para el correcto funcionamiento institucional.
En el artculo decimoctavo de esa disposicin se cre, como integrante de los rganos normativos del instituto, la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales, a quien se le otorg la atribucin para emitir la normatividad y llevar a cabo la evaluacin y vigilancia relativas a la prestacin de servicios de guarderas su atencin para hijos de trabajadoras y la
aseguradas,
educativa,
asistencias
expansin de los servicios.
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Con apoyo en tal normatividad, en mayo de mil novecientos noventa y nueve, expidi el documento
denominado Bases para la Subrogacin de Servicios de Guardera del Esquema Vecinal Comunitario.
Ah
se
fijaron
las
bases
tcnicas
jurdico
administrativas que deban aplicarse para ejercer el servicio de guarderas, as como la decisin de que se otorgara una mayor autonoma de gestin a nivel delegacional.
De la lectura de dicho instrumento se advierte que atribuy a la delegacin estatal la obligacin de certificar por escrito la necesidad del servicio; tambin la de verificar, a travs de las instancias correspondientes, que los
documentos exigidos cumplieran con los requisitos legales para asegurar que las empresas ofertantes interesadas en otorgar los servicios de guardera se encontraran legalmente constituidas y poseyeran la infraestructura, capacidad tcnica, financiera y humana para asegurar la calidad deseada.
Por otra parte, fij que las sociedades civiles reunan las condiciones para cumplir la finalidad de prestar el servicio y que, en todo caso, algn otro tipo de sociedad podra hacerlo siempre que dentro del objeto de su acta constitutiva lo previera.
Conforme a las bases que se vienen comentando los documentos que deban integrar el expediente de la guardera fueron: la carta de intencin y oferta del servicio de
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guarderas, la escritura constitutiva de la empresa ofertante; el poder notarial con el cual se acreditara la representacin legal de la empresa; licencia sanitaria o notificacin de apertura o funcionamiento de establecimiento ante la secretara de salud; licencia de uso de suelo; licencia de funcionamiento; registro federal de contribuyentes de la sociedad civil; registro patronal ante el Instituto Mexicano del Seguro Social; escritura pblica que acreditara la propiedad del inmueble, o bien, contrato de de comodato del o de y
arrendamiento;
plantilla
personal
ofertante
distribucin de horarios del personal educativo por sala de atencin; gua de mobiliario, equipo y material didctico y de consumo; dictamen estructural del inmueble, en los casos en que la instancia tcnica delegacional de lo considerara exposicin
necesario;
dictamen
tcnico
seguridad;
fotogrfica del inmueble; plano arquitectnico del inmueble; pliza de fianza a favor del instituto; educativo seguro de
responsabilidad
civil;
programa
asistencial;
propuesta de cotizacin del ofertante y escrito del prestador del servicio manifestando el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.
Tambin dispuso que la documentacin que deba integrar el expediente la conservara la Jefatura de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales hasta la
formalizacin del convenio de subrogacin de servicios.
En el aspecto de supervisin y evaluacin de la calidad del servicio, tal documento fij que de conformidad con el
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instrumento
denominado
Gua
de
supervisin-asesora
diseada para ese esquema de prestacin del servicio de guarderas, el departamento delegacional deba constatar el cumplimiento de todos aquellos aspectos que repercutieran de manera directa o indirecta en el bienestar del nio y en la satisfaccin de los padres usuarios.
A travs de esas directrices se estableci que los aspectos operativos corresponda supervisarlos al
departamento respectivo de la delegacin y la evaluacin del servicio a la Coordinacin de Guarderas de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales.
Finalmente, precis las acciones de las instancias delegacionales responsables del proceso, limitando a cargo de la Jefatura de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales la supervisin de la calidad del servicio conforme a la normatividad; a cuenta de la Jefatura de Servicios Administrativos dej la tarea de verificar el cumplimiento de la obligacin contrada por el ofertante de mantener el inmueble, mobiliario y equipo en que se proporcione el servicio en condiciones ptimas de seguridad, utilidad y funcionamiento y a cargo de la Jefatura de Servicios Jurdicos realizar el procedimiento de rescisin del convenio de subrogacin cuando la empresa incurriera en alguna causa que as lo amerite.
En diciembre del dos mil dos, dentro de la evolucin del esquema vecinal comunitario, la titular de la Coordinacin
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de Guarderas de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales emiti el Manual de Procedimientos para la Apertura y Ampliacin de Guarderas donde se establecieron las polticas, procedimientos tcnicos y administrativos para la apertura y ampliacin de guarderas para llevar a cabo una expansin del servicio.
En el apartado de las polticas, se implant la aplicacin obligatoria del manual para todo el personal adscrito a la Coordinacin de Guarderas y Departamentos Delegacionales de Guarderas.
Determin que sera responsabilidad del Departamento Delegacional de Guarderas autorizar, coordinar y supervisar las acciones para la apertura y ampliacin de las guarderas que se encontraran incluidas en el Programa Delegacional de Expansin, autorizado por la coordinacin.
Tambin estableci que le correspondera, junto con el Departamento Delegacional de Construccin y Conservacin, realizar la evaluacin estructural y funcional de los inmuebles propuestos para la prestacin del servicio de guardera, realizar el seguimiento de las obras y emitir la Certificacin Tcnica de los Inmuebles para Guarderas.
Del formato identificado como Cdula de Evaluacin del Inmueble, se desprende que en el aspecto relativo a la viabilidad del inmueble o terreno se previ que contara con los servicios municipales de agua potable, energa elctrica,
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drenaje, telfono, pavimento, banquetas, guarniciones y alumbrado pblico y que se ubicara lejos de vas de ferrocarril, vas rpidas, barrancas, minas, campos areos, oleoductos, gaseoductos, ros, presas, lagunas, lneas de alta tensin y gasolineras.
Y, en el aspecto relativo a las caractersticas de la edificacin se dispuso que se precisaran el nmero de metros cuadrados de construccin, rea jardinada, reas libres, nmero de niveles, si se contaba con planos arquitectnicos, que se especificara el tipo de estructura, estado de conservacin y tipo de herrera y cancelera, adems si se contaba con instalaciones hidrulicas y sanitarias, elctrica y gas, que se detallaran los baos, en nmero y caractersticas, cocina y sala de atencin indicando la capacidad instalada y cifra.
Desde la aprobacin del esquema de guardera integradora se estableci que operara de forma similar al diverso vecinal comunitario, salvo por el hecho de que en las primeras se deba dar atencin a nios con discapacidad moderada.
Lo explicado deja ver que el Consejo Tcnico, como rgano de gobierno del Instituto Mexicano del Seguro Social, autoriz, merced a la necesidad de expansin del servicio de guarderas, la operacin de diversos esquemas, donde incluy la participacin de asociaciones civiles.
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La legalidad de los acuerdos dictados para ese fin queda en duda porque ni la Ley del Seguro Social vigente en aquel momento, ni la actual, autoriza la prestacin del servicio de guarderas por ente distinto al propio instituto y patrones.
Sin embargo, con independencia de la falta de tcnica legislativa que pueda implicar el hecho de que en el Reglamento de Organizacin Interna del Instituto Mexicano del Seguro Social se hubieran otorgado facultades al Consejo Tcnico para regular el funcionamiento de los servicios del instituto, y que en virtud de ello se autorizara la operacin del esquema vecinal comunitario con el cual se incorporaron asociaciones civiles en la prestacin del servicio, se puede rescatar el hecho de que fue definida la obligacin de las delegaciones estatales para verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos en los diversos manuales y
lineamientos.
III. Origen y situacin actual de los convenios de subrogacin celebrados por el Instituto Mexicano del Seguro Social con patrones.
La Ley del Seguro Social, en su artculo 213, prev que el Instituto Mexicano del Seguro Social podr celebrar convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios con los patrones que tengan instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos cuando renan los requisitos sealados en las disposiciones aplicables. Es decir, la legislacin especfica en materia de seguridad social
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establece una excepcin a la regla contenida en el artculo 171 de la Ley Federal del Trabajo en el que existe la obligacin de que sea el Instituto Mexicano del Seguro Social el que preste los servicios de guardera infantil de conformidad con su ley y disposiciones reglamentarias.
Esta excepcin, consistente en la reversin de cuotas o subrogacin del servicio legalmente establecida a favor de los patrones, opera cuando un empleador inscrito en el Instituto Mexicano del Seguro Social con trabajadores que tambin se encuentran afiliados a dicho instituto les presta el servicio de guardera a cambio de que el instituto le reintegre parte de la cuota patronal del uno por ciento (prima que conforme a lo establecido en el artculo 211 de la Ley del Seguro Social debe cubrir el patrn sobre el salario base de cotizacin, con independencia de que tenga trabajadores con la necesidad de recibir el servicio), que pag por concepto del seguro de guarderas y prestaciones sociales.
Como se advierte, la base legal para la subrogacin de las guarderas nicamente est consignada a favor de los patrones inscritos en el Instituto Mexicano del Seguro y con trabajadores a su servicio afiliados al propio instituto, siempre y cuando dichas guarderas se encuentren instaladas en sus empresas o establecimientos y renan los requisitos
sealados en las disposiciones relativas, es decir, no se trata de una excepcin general a favor de cualquier patrn, sino que se deben colmar todos los requisitos para que
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vlidamente se pueda efectuar la subrogacin patronal prevista en la ley.
En relacin con este tema cabe destacar que en la Ley del Seguro Social de mil novecientos setenta y tres se introdujo en el rgimen obligatorio el seguro de guarderas para hijos de asegurados. Con esta innovacin se pretendi hacer congruente la ley de seguridad social con lo dispuesto en el artculo 171 de la Ley Federal del Trabajo, que desde su reforma de mil novecientos setenta y dos haba establecido que el encargado de proporcionar el servicio de guarderas sera el Instituto Mexicano del Seguro Social al considerar que dicho organismo contaba con experiencia tcnica y administrativa para tal efecto. Adems, en el artculo dcimo cuarto transitorio de la Ley del Seguro Social en cita, se orden que el instituto deba organizar y establecer los servicios de guardera en un plazo de cuatro aos contados a partir de la entrada en vigor de esa ley.
No obstante lo anterior, la Ley del Seguro Social, en su artculo 192 (actual 213), previ el caso de excepcin en comento, consistente en que el instituto podra celebrar convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios con los patrones que tuvieran instaladas guarderas en sus empresas o establecimientos cuando reunieran los requisitos sealados en las disposiciones relativas, en la inteligencia de que los servicios de guardera incluiran el aseo, la alimentacin, el cuidado de la salud, la educacin y la recreacin de los hijos de los derechohabientes.
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La razn de ser de las guarderas patronales se contempl como un beneficio tanto para los trabajadores como para los patrones, ya que entre otros factores se consider que la rotacin de personal sera menor, as como la disminucin del ausentismo laboral en caso de enfermedad del menor, o bien, que habra mayor puntualidad toda vez que se evita que la madre se traslade a dejar al menor y luego a recogerlo a distancias mayores que las consideradas cuando la guardera se encuentra en el centro de trabajo. Finalmente, tambin se estim que se compensara al patrn con mayor productividad al poder quedarse la madre a terminar las tareas pendientes, sabedora de que su menor tiene el servicio de guardera disponible en su centro de labores, adems de que el patrn vera reintegrado en parte el porcentaje que por este concepto se aporta a la seguridad social.
Sin embargo, stos objetivos no han sido suficientes para que las guarderas patronales proliferen en nuestro pas, ya que en la actualidad nicamente la Universidad de Colima es la que opera bajo el esquema patronal urbano
propiamente dicho.
Adems de la guardera en comento, se debe precisar que tratndose de la industria agrcola en Mxico operan trece guarderas bajo el esquema de campo distribuidas de la siguiente manera: una en Baja California, dos en Baja California Sur, una en Michoacn, ocho en Sinaloa y una en
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Sonora (actualmente tres se encuentran en cierre temporal), segn informacin proporcionada por el encargado del despacho de la Coordinacin de Guarderas mediante oficio de uno de diciembre del dos mil nueve (fojas 252 y 253, tomo VI, expediente de investigacin 1/2009-00).
Los datos anteriores dan la pauta para concluir que menos del uno por ciento de las ms de mil cuatrocientas ochenta guarderas que operan en nuestro pas funcionan bajo el esquema patronal.
Con base en la informacin proporcionada por el instituto se obtiene que la mayora de las guarderas de patrones funcionan bajo el esquema de campo, las cuales estn destinadas a trabajadores agrcolas eventuales, es decir, a las personas fsicas que son contratadas por uno o ms patrones durante un ao, por perodos que en ningn caso podrn ser superiores a veintisiete semanas por cada patrn (si rebasa el tope de semanas sealado ser considerado como trabajador permanente), para labores de siembra, deshije, cosecha, recoleccin, preparacin de productos para su primera enajenacin y otras anlogas de naturaleza agrcola, ganadera, forestal o mixta, a cielo abierto o en invernadero.
Cabe recordar que al tener en consideracin tales condiciones especficas del trabajo en el campo se ha pretendido avanzar en la proteccin de los trabajadores eventuales del campo y su familia mediante su acceso a los
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beneficios de la seguridad social, al reconocerlos como sujetos del rgimen obligatorio del Seguro Social, que rige para toda persona que preste sus servicios por virtud de una relacin laboral conforme la definen los artculos 20 y 21 de la Ley Federal del Trabajo.
Por esa razn, en la Ley del Seguro Social y el Reglamento para la Seguridad Social para el Campo se tuvieron en cuenta las peculiaridades de las condiciones en que prestan sus servicios esta clase de trabajadores y se estableci un captulo especfico referente a la seguridad social en el campo, en el cual se precisaron las vas para que dichos trabajadores y sus familias gocen de los beneficios que otorga la ley, as como para simplificar el cumplimiento de las obligaciones patronales, de modo que se pudiera favorecer la ampliacin de la cobertura de la seguridad social en el campo mexicano, adems de permitir la subrogacin del servicio de guarderas, previndose la participacin de los patrones del campo en la prestacin de dicho servicio.
En el caso de la subrogacin del servicio para las guarderas en el campo, con fundamento en lo dispuesto en el reglamento en cita (vigente a partir del uno de julio de mil novecientos noventa y siete), se requiere la solicitud por escrito del patrn o de la organizacin de trabajadores eventuales del campo ante el instituto y que todos los trabajadores del patrn estn afiliados, independientemente de que hagan uso o no de la guardera.
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Se deber estar al corriente en el pago de las cuotas obrero-patronales, conforme a los registros del instituto, tambin ser necesario acreditar la posesin legal del inmueble en donde se proporcionar el servicio, ya sea por propiedad, arrendamiento o comodato; el instituto evaluar la peticin; la guardera deber estar ubicada dentro de los campos agrcolas o terrenos aledaos cercanos a los lugares de trabajo y en instalaciones que no representen riesgo para los nios usuarios.
El inmueble deber contar con el espacio suficiente para otorgar el servicio a todos los menores de cuarenta y tres das a cuatro aos de edad, hijos de los trabajadores con derecho al servicio; una vez que la propuesta del inmueble o proyecto de inmueble del productor o de la organizacin cubra los requisitos para la subrogacin del servicio, se suscribir el convenio (por el Director General del instituto y el patrn) por un plazo de tres aos, en el entendido de que los compromisos que rebasen las asignaciones presupuestarias para el ao en que se suscriba el convenio quedarn sujetos, para los fines de su ejecucin y pago, a la disponibilidad presupuestaria de aos subsecuentes.
Tratndose de la contratacin de las guarderas patronales urbanas se requiere de la celebracin de un convenio de subrogacin de servicios de guardera y de reversin de cuotas, en el que se especifique el objeto de la contratacin en trminos de lo previsto en el artculo 213 de la Ley del Seguro Social, as como el ajuste mensual sobre el
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importe
que
arroje
la
cdula
de
determinacin
que
corresponda, es decir, el ochenta por ciento del uno por ciento del importe de las cuotas obrero patronales del seguro de guarderas, el cual nicamente se presta a los trabajadores del patrn sin perjuicio de que la guardera patronal quede sujeta a la inspeccin, supervisin, vigilancia y normatividad del Instituto Mexicano del Seguro Social, aun cuando en el tema relativo a la vigencia se estipule que esta es indefinida a partir de su firma, sin menoscabo de establecer causas de terminacin del contrato, como son el comn acuerdo entre las partes, la falta de cumplimiento del patrn en cualquiera de las obligaciones contradas, o bien, la falta de pago injustificado por un periodo mayor al establecido en la ley.
IV. Origen y situacin actual de los convenios de prestacin de servicios celebrados por el Instituto Mexicano del Seguro Social con particulares.
Al analizar el marco jurdico relativo a la operacin de guarderas qued precisado que los llamados contratos de subrogacin nacen a partir de la expedicin del acuerdo 844/83 del Consejo Tcnico, donde se aprob el programa denominado Expansin del Servicio de Guarderas.
En sus inicios, la participacin de la comunidad en la operacin de la guardera fue para instalar en pequeas comunidades el servicio. La intencin fue cubrir las necesidades en localidades donde la fuerza laboral femenina
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fluctuara o tuviera menos de tres mil trabajadoras. La subrogacin consisti en que las propias derechohabientes tuvieran intervencin directa en la prestacin del servicio, conformando asociaciones civiles que estuvieron asesoradas tcnicamente por el Instituto Mexicano del Seguro Social, a quien adems le corresponda la rectora de las normas regulatorias del servicio y la vigilancia tcnica en la operacin de esas guarderas.
Una vez aprobadas las reformas a la Ley del Seguro Social en mil novecientos noventa y cinco, que pretendieron otorgar al instituto una reorganizacin administrativa y financiera, se aprob el esquema de guardera vecinal comunitario.
El sistema de subrogacin de servicios, con el que inici, consisti en el otorgamiento de la prestacin de servicios a asociaciones de particulares cuando cumplieran los requisitos establecidos en los manuales elaborados por la Coordinacin de Guarderas, dependiente de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales del instituto, conforme al plan de expansin elaborado por cada una de las delegaciones, quienes deban supervisar el cumplimiento de los requisitos para aprobar el inicio de las operaciones.
Ahora bien, conviene precisar que la institucin jurdica de la subrogacin alude al mbito del derecho civil. Se actualiza cuando existe la sustitucin de una obligacin por otra, ya sea porque exista una modificacin de los elementos
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de la relacin obligatoria, o bien, porque exista un cambio del sujeto obligado.
Llevada dicha nocin al plano del derecho administrativo se asemeja a las consecuencias jurdicas que surgen con motivo de la concesin de un servicio pblico, pues la convencin tiene por efecto que el particular cumpla con la obligacin del Estado de prestar el servicio a cambio de una remuneracin, bajo las normas que establezca la propia administracin. Sin embargo, existen dos diferencias
sustanciales entre la concesin del servicio y la subrogacin, en primer trmino la duracin, pues uno de los elementos que exige la concesin es que la prestacin sea de larga duracin, en tanto que para el particular implica un riesgo la inversin y, en segundo trmino, la remuneracin corre a cargo del Estado, ya que no se trata del pago de una contribucin enterada directamente por el usuario.
La evolucin de los esquemas del seguro de guarderas hacen ver que lo que en un inicio se denomin contratos de subrogacin de servicios, en realidad fueron contratos de prestacin de servicios, pues virtud a ellos los particulares cumplieron la obligacin del Estado, sin que en ningn momento tal deber fuera originariamente de aquellos.
Conviene mencionar que desde noviembre del dos mil uno la Coordinacin de Guarderas, dependiente de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales del Instituto Mexicano del Seguro Social, solicit la opinin de la Direccin
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General Adjunta de Normatividad de Adquisiciones y Servicios, de la entonces Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, respecto de si la subrogacin de los servicios de guardera realizada por el instituto estaba sujeta a los procedimientos establecidos en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, o bien, se trataba de un servicio regulado exclusivamente por la Ley del Seguro Social y, en su caso, si esas contrataciones caeran en el supuesto de excepcin a la licitacin pblica (anexo 28, anexo general 3.1.1).
En una primer respuesta, en diciembre del dos mil uno, el Titular de la Direccin General Adjunta de Normatividad de Adquisiciones y Servicios, de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, resolvi que la contratacin del servicio de guarderas se ubicaba dentro de los supuestos de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, por lo que su contratacin quedaba sujeta al mbito de aplicacin de esa ley (anexo 29, anexo general 3.1.1).
Tambin se indic al instituto que la contratacin podra ser bajo el supuesto de excepcin a la licitacin pblica, siempre que las operaciones se sometieran al dictamen del Comit de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios.
En junio del dos mil dos, el Instituto Mexicano del Seguro Social, a travs de la Direccin Jurdica, solicit nuevamente que se confirmara la no aplicacin de la Ley de
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Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico para el esquema de subrogacin de guarderas. A tal peticin, la unidad de asuntos jurdicos de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo resolvi que las contrataciones de prestacin de servicios de guarderas que celebra el Instituto Mexicano del Seguro Social se
encontraban sujetas a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, excepto aquellos que fueran proporcionados por los patrones en sus empresas o establecimientos (anexo 30, anexo general 3.1.1).
Ante tales resoluciones, en los acuerdos del Consejo Tcnico 602/2002, 298/2003 y 127/2006 se estableci que la contratacin de los servicios de guardera celebrados por el Instituto Mexicano del Seguro Social deban regirse por lo dispuesto en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico.
La determinacin respecto a que la operacin de los servicios se otorgara por la va de adjudicacin directa qued tomada en el acuerdo 16/2002, emitido por el Comit Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Instituto Mexicano del Seguro Social, en sesin extraordinaria de siete de marzo del dos mil dos (anexo 34, anexo general 3.1.1).
En esa sesin el comit dictamin procedente que la Coordinacin de Guarderas iniciara, a travs de las treinta y
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siete delegaciones, los procedimientos de adjudicacin directa para la contratacin del servicio de guarderas a nivel nacional.
Posteriormente, en sesin de catorce de abril del dos mil tres, el mismo comit aprob el acuerdo 57/2003, mediante el cual autoriz la contratacin, va adjudicacin directa, de la prestacin de servicios de guardera a travs del esquema vecinal comunitario en la modalidad multianual, esto es, con vigencias de dos y tres aos a favor de los prestadores que ya estuvieran otorgando el servicio en el ao dos mil tres (anexo 50, anexo general 3.1.1).
El quince de noviembre del dos mil seis, el Comit Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios celebr sesin extraordinaria donde aprob el acuerdo 112/2006, en el cual dictamin procedente que bajo la responsabilidad de la Coordinacin de Guarderas, las delegaciones estatales, regionales y del Distrito Federal, efectuaran la contratacin multianual, esto es, por un plazo de tres aos de la prestacin del servicio de guardera bajo el esquema vecinal comunitario nico para garantizar la continuidad de los servicios aplicando el procedimiento de adjudicacin directa (anexo 102, anexo general 3.1.1).
El veintitrs de enero del dos mil siete se aprob el Manual de Organizacin de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales. En el apartado 8.5, se dispusieron las atribuciones de la Coordinacin de Guarderas, estableciendo
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que le corresponda establecer el soporte tcnico, proponer las directrices generales y el marco normativo para el otorgamiento del servicio de guarderas; planear la expansin del servicio de guarderas; coordinar la elaboracin de estudios que proyecten la oferta y demanda del servicio de guarderas; aprobar la realizacin de investigaciones,
estudios cientficos y tcnicos en materia de desarrollo infantil en guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social que sustenten el mejoramiento de su servicio; establecer coordinacin con organismos del contexto nacional e internacional a fin de conocer avances en el campo de la atencin infantil e intercambiar programas sustantivos y modelos del servicio de guarderas; promover el desarrollo e implantacin de nuevos modelos de atencin infantil que respondan a las necesidades y caractersticas de la poblacin demandante, sustentados por estudios de viabilidad
financiera; definir sistemas de informacin que permitan evaluar los resultados de la operacin y expansin del servicio de guarderas; validar la vigencia de la normatividad emitida para la prestacin del servicio de guarderas, as como definir los mecanismos que permitan la
descentralizacin de los procesos operativos del servicio de guarderas (anexo 151, anexo general 1.1.5).
En sesin de veintiocho de febrero del dos mil siete, el Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social aprob el acuerdo ACDO.HCT.280207/73.P.DAED, en el cual autoriz el documento denominado Polticas, Bases y Lineamientos en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos y
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Prestacin de Servicios donde se establecieron los criterios para realizar los procedimientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y prestacin de servicios que coadyuvaran a las reas adquirentes y solicitantes del instituto al
cumplimiento de las metas y programas institucionales (anexo 104, anexo general 3.1.1).
Con apoyo en dicho documento, as como en diversos preceptos de la Constitucin, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, el catorce de agosto del dos mil ocho se public en el Diario Oficial de la Federacin la convocatoria 005, en forma de licitacin pblica nacional para todos aquellos interesados en participar para la contratacin del servicio de guarderas de los esquemas vecinal comunitario e integradora a nivel nacional (anexo 14, anexo general 3.2.1).
Con idntico fundamento, el trece de noviembre del dos mil ocho se public en el Diario Oficial de la Federacin la convocatoria 035 a fin de que los interesados en participar en la licitacin pblica nacional para la contratacin del servicio de guarderas bajo los esquemas vecinal comunitario e integrador presentaran sus propuestas (anexo 15, anexo general 3.2.1).
A partir del dos mil ocho, la contratacin de los servicios de guarderas se realiza a travs de licitaciones pblicas, conforme el vencimiento de los contratos otorgados va
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adjudicacin directa que fueron renovados para el perodo dos mil siete a dos mil nueve.
De todo lo que hasta ahora se ha dicho se aprecia que actualmente existen contratos multianuales de prestacin de servicios otorgados por va de adjudicacin directa, suscritos antes de la aprobacin del acuerdo del Consejo Tcnico que establece las bases para la licitacin pblica. A partir del dos mil ocho se han emitido diversas convocatorias pblicas para la contratacin de los servicios de guarderas por la va antes indicada.
V. Relacin de elementos de juicio.
En cumplimiento a lo previsto en el punto 20.2 del Acuerdo General del Pleno 16/2007, a continuacin se relacionan los elementos de conviccin que los comisionados recabaron durante la investigacin de los hechos ocurridos en la Guardera ABC, en Hermosillo, Sonora:
I.
TESTIMONIOS
1.
Cincuenta y siete testimonios de los padres y
familiares de los menores afectados por el accidente ocurrido en la Guardera ABC (Contienen manifestaciones
relacionadas con el desarrollo del menor dentro de la guardera, el trato del personal a los nios y nias; as como la narracin de cada uno de ellos de lo que vivieron el da del siniestro y de los apoyos que se les ofrecieron).
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2.
Testimonio de los abogados que representan a los
padres de los menores afectados (Los comisionados solicitaron a los apoderados que narraran los hechos que les constaran relacionados con el incendio del cinco de junio de dos mil nueve).
3.
Dos testimonios de ex Directoras de la Guardera
ABC y de doce maestras que laboraban el da del accidente (Contiene manifestaciones relacionadas con aspectos
operativos y de seguridad de la guardera y de los hechos ocurridos a raz del incendio del cinco de junio de dos mil nueve).
4. (Contiene
Testimonio de la Directora de la Guardera ABC manifestaciones relacionadas con aspectos
operativos y de seguridad de la guardera y de los hechos ocurridos el cinco de junio de dos mil nueve).
5.
Testimonio de los propietarios de la Guardera
ABC (Contiene manifestaciones relacionadas con aspectos operativos de la guardera y de los hechos ocurridos el cinco de junio de dos mil nueve).
6.
Diez testimonios de ciudadanos voluntarios que
participaron en labores de auxilio el da del accidente en la Guardera ABC (Contienen manifestaciones relacionadas con el cmo se dieron cuenta del incendio del cinco de junio de dos mil nueve y cul fue su participacin durante el siniestro).
75
7.
Tres testimonios de los empleados de la gasolinera
aledaa a la Guardera ABC (Contienen manifestaciones relacionadas con el cmo se dieron cuenta del incendio del cinco de junio de dos mil nueve y qu hicieron durante el siniestro y cul fue su participacin en las labores de rescate).
8.
Testimonio del esposo de la Directora de la
Guardera ABC (Contiene manifestaciones relacionadas con el cmo se dio cuenta del incendio del cinco de junio de dos mil nueve y que hizo durante el siniestro).
9.
Cuarenta y dos testimonios de los Policas
Municipales de Hermosillo, Sonora, que participaron en las labores de auxilio (Contienen manifestaciones relacionadas con su participacin directa o indirecta durante el incendio del cinco de junio de dos mil nueve).
10. Treinta y cinco testimonios de los Policas Estatales de Sonora que participaron en las labores de auxilio (Contienen manifestaciones relacionadas con su participacin directa o indirecta durante el incendio del cinco de junio de dos mil nueve).
11. Veintitrs testimonios de los Policas Estatales Investigadores que participaron en las labores de auxilio (Contienen manifestaciones relacionadas con su participacin directa o indirecta durante el incendio del cinco de junio de dos mil nueve).
76
12. Setenta y tres testimonios de los Bomberos de la ciudad de Hermosillo, Sonora, que participaron en las labores de auxilio (Contienen manifestaciones relacionadas con su participacin directa o indirecta durante el incendio del cinco de junio de dos mil nueve).
13. Testimonio del ex Titular de la Unidad de Proteccin Civil del Estado de Sonora (Contiene
manifestaciones relacionadas con las medidas de seguridad y las supervisiones que se practicaron en la guardera cuando estuvo al frente de la unidad).
14. Testimonio del ex Director de la Unidad de Proteccin Civil, en Hermosillo, Sonora (Contiene
manifestaciones relacionadas con las medidas de seguridad y las supervisiones que correspondan o no a la unidad durante su encargo, as como una exposicin terica de cmo puede iniciar y desarrollarse un incendio).
15. Dos
testimonios
de
los
encargados
de
las
Unidades de Proteccin Civil del Municipio de Hermosillo y del Estado de con Sonora las (Contiene de manifestaciones seguridad y las
relacionadas
medidas
supervisiones que se hicieron en la guardera).
16. Treinta y seis testimonios del personal de la Cruz Roja Mexicana, en Hermosillo, Sonora (Contienen
manifestaciones relacionadas con su participacin directa o

77
indirecta durante el incendio del cinco de junio de dos mil nueve).
17. Siete testimonios de los trabajadores que laboraron el cinco de junio de dos mil nueve en la bodega contigua a la Guardera ABC (Contiene manifestaciones relacionadas con la actividad que desarrollaron el cinco de junio de dos mil nueve).
18. Seis
testimonios
de
las
esposas
de
los
trabajadores que laboraron el cinco de junio de dos mil nueve en la bodega contigua a la Guardera ABC (Contiene manifestaciones relacionadas con la actividad que dicen desarrollaron sus cnyuges el cinco de junio de dos mil nueve).
19. Dos testimonios de personas que impartieron cursos de proteccin civil en la Guardera ABC.
20. Testimonio de una periodista (Contiene aspectos relacionados con la cobertura informativa de los hechos ocurridos el cinco de junio de dos mil nueve).
II.
COMPARECENCIAS
21. Comparecencia del ex Gobernador del Estado de Sonora (Contiene manifestaciones relacionadas con las acciones que tom durante su gobierno en materia de
78
proteccin civil, as como las que desarroll a raz del siniestro con apoyo de su gabinete).
22. Comparecencia del Gobernador del Estado de Sonora (Contiene manifestaciones relacionadas con las decisiones que su gobierno tom para dar continuidad a los apoyos para las vctimas del siniestro).
23. Comparecencia del Procurador General de Justicia del Estado de Sonora (Contiene manifestaciones
relacionadas con las acciones que tom durante y con posterioridad al siniestro).
24. Comparecencia del ex Presidente Municipal de Hermosillo, Sonora (Se refiere a las acciones que se realizaron por el ayuntamiento durante y con posterioridad al incendio del cinco de junio de dos mil nueve).
25. Comparecencia
del
Presidente
Municipal
de
Hermosillo, Sonora (Contiene manifestaciones relacionadas con las decisiones de su gobierno en relacin con las situaciones derivadas del incendio de cinco de junio de dos mil nueve).
26. Comparecencia del Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social (Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades legales conferidas al instituto).
79
27. Comparecencia del Director Jurdico del Instituto Mexicano del Seguro Social (Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades legales conferidas al instituto).
28. Comparecencia del ex Delegado Estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social, en el Estado de Sonora (Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades legales conferidas al cargo que ostent).
29. Comparecencia del Coordinador de Atencin a Quejas y Orientacin a Derechohabientes y de la
Coordinadora Tcnica de Informacin y Orientacin al Derechohabiente del Instituto Mexicano del Seguro Social (Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades legales conferidas a los cargos de los comparecientes).
30. Comparecencia del encargado del despacho de la Delegacin Sur en el Estado de Sonora del Instituto Mexicano del Seguro Social (Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades legales conferidas al cargo que ostent).
31. Comparecencia del Jefe de Asuntos Jurdicos en la Delegacin Sur del Estado de Sonora del Instituto Mexicano del Seguro Social (Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades legales conferidas al instituto).
32. Comparecencia de la Encargada del Despacho del Departamento de Guarderas Delegacin Sur en el Estado de
80
Sonora del Instituto Mexicano del Seguro Social (Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades legales conferidas al cargo).
33. Comparecencia del encargado del despacho de la Jefatura de Prestaciones Econmicas y Sociales Delegacin Sur en el Estado de Sonora del Instituto Mexicano del Seguro Social (Contiene manifestaciones relacionadas con las facultades legales conferidas al cargo).
34. Comparecencia del Jefe de Servicios de Finanzas del Estado de Sonora.
35. Comparecencia del Jefe de la Oficina de Finanzas zona Hermosillo en el Estado de Sonora.
36. Comparecencia de los apoderados legales de los padres de familia de los menores afectados en la junta para la elaboracin de los contratos con los peritos extranjeros.
III.
ENTREVISTAS
37. Entrevista Nacional de
con
autoridades Mdico
de
la
Comisin (Contiene
Arbitraje
(CONAMED)
aspectos relacionados con los peritajes solicitados en los casos de probable negligencia mdica reportados).
81
38. Entrevista con el Presidente de la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio, Servicios y Turismo (CONCANACO) (Contiene manifestaciones relacionadas con las actividades de las guarderas participativas agremiadas a esa Cmara de Comercio).
39. Entrevista con los directivos de la Asociacin Nacional de Guarderas (ASNAGU) (Contiene aspectos relacionados con la operatividad, funcionamiento y normas que rigen la prestacin del servicio de guarderas).
40. Entrevista con los miembros de la Asociacin de Guarderas de Sonora (Contiene aspectos relacionados con la operatividad, funcionamiento y normas que rigen la prestacin del servicio de guarderas).
41. Entrevista con la encargada de la oficina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos con la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y la oficina de Proteccin de Derechos de la Niez en el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) (Contiene aspectos relacionados con la proteccin de los menores, vigentes en tratados, pactos y convenciones internacionales).
IV.
PERICIALES
42. Peritaje tcnico del accidente ocurrido en la Guardera ABC, rendido el veintiocho de enero de dos mil
82
diez, por expertos en incendios de San Diego California, Estados Unidos de Amrica (Contiene aspectos relacionados con el origen, la causa y la propagacin del incendio, as como las normas internacionales, nacionales, estatales y municipales que rigen la operacin y funcionamiento de las guarderas, con las opiniones y conclusiones respectivas).
43. Peritaje matemtico emitido por expertos del Instituto de Investigaciones Matemticas y de Sistemas de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (Contiene
aspectos relacionados con los contratos, la proteccin civil, la supervisin y la capacitacin en las guarderas que prestan servicios bajo esquema similar al de la Guardera ABC).
V.
INSPECCIONES
44. Ciento sesenta y ocho actas de visita de inspeccin a guarderas de particulares contratadas por el Instituto Mexicano del Seguro Social (Contienen las cdulas y el material de apoyo remitido por los comisionados, los jueces de distrito o los encargados de despacho que fsicamente se constituyeron en las guarderas de la muestra referencial que proporcionaron los peritos matemticos).
45. Once actas de visita de inspeccin a guarderas subrogadas a patrones por el Instituto Mexicano del Seguro Social (Contienen las cdulas y el material de apoyo remitido por los comisionados que fsicamente se constituyeron en la
83
totalidad de las guarderas que actualmente funcionan en el pas bajo el rgimen referido).
46. Acta de inspeccin para determinar la distancia que existe entre la estacin de servicio de Pemex La Carreta, Sociedad Annima de Capital Variable y el inmueble de la Guardera ABC.
VI.
DOCUMENTALES
47. Copia certificada del expediente de la Guardera ABC (en III tomos).
48. Catorce convenios de subrogacin y sus anexos, en copias certificadas, celebrados por el Instituto Mexicano del Seguro Social con patrones.
49. Un mil cuatrocientos ochenta expedientes de guarderas que operan con el rgimen de prestacin de servicios en copias certificadas contenidos en ciento ochenta y dos cajas.
50. Relacin de guarderas subrogadas que terminaron anticipadamente su contrato.
51. Relacin de guarderas subrogadas a las que se les rescindi su contrato.
84
52. Copia certificada de las causas penales 126/2009, 133/2009 y 134/2009 remitidas por el Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Sonora.
53. Copia certificada de actuaciones remitidas por la Comisin Nacional de Derechos Humanos.
54. Copia certificada de la causa penal 226/2009 remitida por el Juez Octavo de Primera Instancia de lo Penal del Distrito Judicial de Hermosillo, Sonora en ocho cajas.
55. Informe de hechos del gobernador del Estado de Sonora (Contiene declaraciones en relacin con los hechos ocurridos el cinco de junio de dos mil nueve en la Guardera ABC).
56. Documentales y fotografas de Juan Ren Leyva Snchez (Relacionadas con el incendio del cinco de junio de dos mil nueve).
57. Documental remitida por el Sistema de Informacin y Administracin de Guarderas (SIAG) (Contiene los registros correspondientes a la Guardera ABC).
58. Documentacin remitida por PEMEX-REFINACIN (Contiene informacin relativa a la gasolinera aledaa a la Guardera ABC).
85
59. Informe del Gobierno del Estado relativo al arrendamiento de la bodega contigua a la Guardera ABC.
60. Informacin de la Secretara de Educacin y Cultura del Estado de Sonora (Contiene trmites relacionados con la Guardera ABC).
61. Partes policiacos del da del accidente que remite la Direccin General de Asuntos Jurdicos del Municipio de Hermosillo, Sonora.
62. Cronologa de llamadas telefnicas que remite la Direccin General de Asuntos Jurdicos del Municipio de Hermosillo, Sonora (Contiene ciento siete llamadas
registradas en la Cruz Roja de Hermosillo, Sonora, con motivo del incendio).
63. Expedientes clnicos respecto de quienes aducen negligencia mdica, remitidos por el Director Jurdico del Instituto Mexicano del Seguro Social.
64. Documentacin entregada por el ex Director de la Unidad de Proteccin Civil, en Hermosillo, Sonora (Contiene cuestiones relacionadas con la proteccin civil de la Guardera ABC).
65. Relacin de nios que la Cruz Roja Mexicana traslad a diferentes hospitales.
86
66. Acuerdo Marco de Colaboracin entre la Suprema Corte de Justicia de la Nacin y la oficina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
67. Informe elaborado de manera conjunta por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH) y el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) (Contiene los estndares
internacionales de proteccin de menores).
68. Veintitrs dictmenes de la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico (CONAMED) (Contiene los peritajes
solicitados en los casos que se aleg negligencia mdica).
69. Informe de la Comisin Nacional de Derechos Humanos acerca de quejas presentadas por algunos padres.
70. Censo
de
nios
fallecidos,
hospitalizados
expuestos a inhalacin de gases txicos.
71. Censo de las maestras y personal que asistieron a laborar el cinco de junio del dos mil nueve a la Guardera ABC.
VII. MATERIAL VIDEOGRFICO
72. Seis discos de material videogrfico remitidos por TV Azteca Sonora.

87
73. Disco con material fotogrfico remitido por el peridico Expreso.
74. Disco duro con material videogrfico remitido por Telemax.
75. Disco compacto con material fotogrfico remitido por el peridico Excelsior.
76. Disco con material videogrfico remitido por Televisa.
77. Disco compacto con material fotogrfico remitido por el peridico El Imparcial.
78. Memoria USB de serial Universal serial bus, entregado a los comisionados por una madre de familia (contiene material videogrfico relacionado con la forma en que se incendia el poliuretano y diversas fotografas de los inmuebles siniestrados).
79. Carpeta electrnica que proporcion un padre de familia con diversos datos que recopil respecto de los materiales de construccin de la guardera y otros elementos que consider atinentes a la investigacin.
88
VI. Diagnstico general de guarderas
En el protocolo de investigacin aprobado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se estableci que a fin de aportar los elementos de juicio necesarios para dilucidar si los sucesos del cinco de junio del dos mil nueve ocurridos en la Guardera ABC, ubicada en Hermosillo, Sonora, generaron violaciones graves de las garantas individuales contenidas en los artculos 4 y 123
constitucionales, era necesario realizar un diagnstico general de las guarderas que operan con similar esquema al de la denominada ABC.
Este diagnstico general del estado de cosas que impera en las guarderas de ese tipo obedece a la hiptesis de si los hechos ocurridos el cinco de junio del dos mil nueve son el resultado o estn relacionados con la existencia de un desorden generalizado en la instalacin, operacin y supervisin de las guarderas del Instituto Mexicano del Seguro Social.
1. Metodologa
El estudio fue llevado a cabo en dos vertientes: en primer trmino, un anlisis documental de las mil
cuatrocientos ochenta guarderas con contrato de prestacin de servicios que funcionan bajo el esquema vecinal comunitario y, en segundo trmino, la inspeccin de un nmero representativo de dichas guarderas, as como del
89
nmero total de las que funcionan bajo el verdadero esquema de subrogacin, o sea, de patrones.
La decisin de realizar tanto un anlisis documental como una inspeccin ocular obedeci a que ambas tenan propsitos diferentes. La revisin documental funcion como una especie de auditoria jurdica, a partir de la cual se podr emitir una opinin sobre los tres aspectos fundamentales que se desprenden de los objetivos de la investigacin
establecidos por el Tribunal Pleno: la regularidad en el otorgamiento de los contratos, la operacin de las guarderas y la supervisin por parte de las autoridades tanto del Instituto Mexicano del Seguro Social como estatales y municipales.
La inspeccin ocular tuvo la finalidad de revisar el estado fsico de los inmuebles, aspectos relativos a su operacin, el cumplimiento de la normatividad de proteccin civil aplicable y la eventual existencia de establecimientos contiguos y aledaos que potencialmente pudieran
representar un riesgo para la guardera.
En adicin a que las revisiones estaban encaminadas a metas distintas, se opt por practicar ambos estudios a fin de corroborar recprocamente los datos que aportaran y lograr un mayor grado de confiabilidad en los resultados en virtud de que la revisin documental comprendi el ciento por ciento del universo de guarderas, mientras que las inspecciones alcanzaron solamente un nmero representativo de ese universo.
90
En cuanto a la muestra representativa conviene informar que la cantidad de hasta ciento sesenta guarderas tiene un porcentaje de error de ms menos siete por ciento. Esto se traduce en que los resultados pueden variar, a la baja o a la alza, cuando ms en esa medida, pues habr supuestos en que la desviacin estndar sea menor dependiendo de la cantidad de datos recolectados y de lo homogneo o heterogneo que sean.
Una revisin de esta ndole nos permite hacer inferencias, es decir, obtener una conclusin general a partir de casos particulares, con relacin al resto del universo de las mil cuatrocientas ochenta prestadoras de servicios.
1.1. Revisin documental de las mil cuatrocientas ochenta guarderas del esquema vecinal comunitario
A la luz de los objetivos de investigacin delimitados por el Tribunal Pleno result claro que el estudio de los expedientes deba estar encaminado a tres aspectos fundamentales: adjudicacin de los contratos, operacin de las guarderas y supervisin de las autoridades en los diferentes mbitos competenciales.
Cada uno de esos expedientes est compuesto por una pluralidad de documentos que reflejan el historial completo de cada prestadora de servicios partiendo de la primera adjudicacin contractual hasta la del contrato vigente, que en
91
la mayora de los casos fue del primero de enero del dos mil siete hasta el treinta y uno de diciembre del dos mil nueve.
Entre
estos
dos
momentos
se
encuentra
la
documentacin que refleja los trminos en que se ha venido prestado el servicio, esto es, la operacin de la guardera, as como la supervisin o vigilancia de las diversas autoridades competentes que comprende tanto las visitas hechas por el instituto como las de autoridades estatales o municipales en materia de proteccin civil.
El Director Jurdico del Instituto Mexicano del Seguro Social remiti los mil cuatrocientos ochenta expedientes completos y certificados de las guarderas provenientes de cada una de las treinta y cinco delegaciones de dicho instituto. Esos expedientes comprenden un total de
novecientos treinta y un mil setecientos veintinueve fojas.
Dado el volumen de la informacin, fue necesario disear un esquema para el anlisis de los tomos correspondientes y la captura de los datos relevantes para los tres aspectos sealados. Para tal efecto se cre una base de datos subdividida en tres tablas que reflejan estos tres mbitos (anexo general 37).
En lo general cada tabla responde a una interrogante en relacin con la regularidad de la adjudicacin del contrato, la operacin de la guardera y la supervisin por parte de las diversas autoridades competentes.
92
En lo particular, las tablas arrojan datos que responden a cuestiones ms especficas como por ejemplo, en cuanto a la adjudicacin se obtiene el nmero de guarderas que cuentan con permiso de uso de suelo, licencia de funcionamiento municipal vigente y cuntas la renuevan anualmente; por lo que hace a la operacin se obtiene el porcentaje de guarderas que entregan el informe estadstico mensual de servicios al instituto y si lo llevan a cabo con la debida periodicidad; y, finalmente, por lo que hace a la supervisin, el nmero de prestadoras de servicios que presentan constancia o visto bueno de bomberos y de proteccin civil.
El cinco de junio del dos mil nueve, fecha del incendio en la Guardera ABC, es un parte aguas para efectos de esta investigacin. Es razonable preguntarse si existan anomalas en la operacin y supervisin de la prestacin del servicio de guarderas que hubieran sido subsanadas con posterioridad a tal fecha, por lo cual en las tablas correspondientes se realiz un corte temporal para medir si se ha presentado una variacin en estos aspectos despus del siniestro.
Para comprobar esta hiptesis en cuanto a la existencia de una tendencia a la regularizacin, las correcciones hechas despus del incendio se clasificaron como D.I. (despus del incendio), en los siguientes supuestos: A) cuando el documento fuera agregado despus de esa fecha, o bien, B) cuando existieran antecedentes del documento pero no con la
93
debida periodicidad, como el caso de una licencia de funcionamiento, que debe ser renovada anualmente,
presentada por primera vez en enero del dos mil seis y nuevamente hasta agosto del dos mil nueve.
En los prrafos que siguen se detalla la metodologa particular utilizada para cada una de las tablas.
A) Adjudicacin
Teniendo en cuenta que la prestacin del servicio de guarderas a cargo de particulares comenz desde mil novecientos ochenta y tres, el universo objeto de estudio es de carcter heterogneo.
Tal circunstancia present una primera dificultad para valorar la regularidad de la adjudicacin de los contratos de prestacin de servicios, pues unas guarderas han funcionado desde mil novecientos ochenta y tres mientras que otras comenzaron a operar en aos posteriores, siendo el caso que los ltimos contratos multianuales fueron otorgados en dos mil siete.
A lo anterior debe agregarse el hecho de que no todos los contratos tienen la misma vigencia. De un total de mil cuatrocientos ochenta contratos, mil doscientos ochenta y tres fueron firmados por el Director General del instituto con vigencia trianual, lo cual corresponde al ochenta y seis punto seis por ciento del universo, mientras que el otro trece punto
94
cuatro por ciento se compone por los ciento noventa y siete contratos suscritos por cada uno de los delegados, con vigencia anual.
La conjuncin de estos dos factores llev a la decisin de que se fijara una pauta para la adjudicacin de los contratos trianuales en dos mil siete y otra para los contratos anuales con base en el contrato vigente, esto es, el del dos mil nueve.
Una vez que se tuvo una lnea de base temporal, fue posible establecer qu documentos deban obrar en el expediente con anterioridad al inicio de vigencia del contrato, para considerar que su adjudicacin fue regular.
La documentacin revisada en cada uno de los expedientes se tom de la normatividad del propio instituto para la contratacin de guarderas, los cuales se indican a continuacin:
1.
Constancia
del
artculo
50
de
la
Ley
de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico, que prescribe los casos en que las dependencias y entidades se abstendrn de recibir proposiciones o adjudicar contrato alguno a
personas que se hallen en los supuesto que prev. 2. Manifestacin del artculo 32-D del Cdigo Fiscal de la Federacin, en el sentido de que la sociedad o
95
persona fsica no tiene adeudos fiscales por impuestos federales. 3. Registro patronal ante el Instituto Mexicano del Seguro Social. 4. Plano arquitectnico del inmueble, presentado con motivo del primer contrato o, en caso de que se le haya hecho alguna modificacin, el que
corresponda a la ltima obra. 5. 6. 7. 8. Dictamen de estabilidad estructural del inmueble. Licencia de uso de suelo. Licencia de funcionamiento comercial. Acreditacin de la propiedad o posesin del inmueble. 9. Notificacin de apertura o aviso de funcionamiento ante la Secretaria de Salud o su equivalente en la localidad. 10. Certificacin tcnica del inmueble para guardera. Con fundamento en el Manual de Procedimientos para la Apertura y Ampliacin de Guarderas, emitido en diciembre del dos mil dos por la titular de la Coordinacin de Guarderas del Instituto
Mexicano del Seguro Social, los expedientes de cada guardera deben contener una certificacin tcnica del inmueble emitida por el departamento delegacional de construccin y conservacin del instituto, con el cual se acredita que el personal de dicho departamento supervis y visit la obra donde se presta el servicio.
96
Si la guardera contaba con la totalidad de esta documentacin previo al inicio de vigencia del contrato, la adjudicacin se clasific como regular. De existir ausencia de cualquiera de los documentos solicitados por el instituto, se estableci que la adjudicacin fue irregular. Finalmente, en caso de que la guardera no contara con la documentacin respectiva antes de la fecha de inicio de operacin, pero apareciera en el expediente con posterioridad, se indic que su adjudicacin fue irregular pero el expediente fue regularizado.
Lo anterior se esquematiz en la tabla respectiva con las siguientes claves:
REGULAR = Acreditacin de todos los documentos con anterioridad al inicio de vigencia del contrato. ALPHA = Ausencia de uno o varios documentos. BETA = Documentos agregados con posterioridad a la fecha de suscripcin. GAMMA = Ausencia de documentos, ms documentos agregados con posterioridad a la fecha de suscripcin.
B) Operacin
Este rubro se refiere a la operacin de una guardera a la luz de los requisitos exigidos por el instituto en la Norma que Establece las Disposiciones para la Operacin del Servicio de Guarderas, de veinticinco de febrero del dos mil cuatro.
97
De
esta
normatividad
derivan,
entre
otras,
las
obligaciones de capacitar al personal de la guardera, entregar el informe mensual estadstico de guarderas al instituto, realizar encuestas de opinin a los padres de familia y contar con validez oficial de la Secretara de Educacin de la entidad.
Se clasific la informacin siguiendo la misma lgica de la tabla anterior, esto es, si se contaba con la totalidad de los documentos era de concluirse que su operacin era regular y si exista ausencia de uno o ms documentos, entonces sera irregular. La existencia de documentos agregados con posterioridad al siniestro fue clasificada tambin para denotar un tipo diferenciado de irregularidad. Esto puede observarse con las siguientes claves:
REGULAR = Acreditacin de todos los documentos. ALPHA = Ausencia de uno o varios documentos. BETA = Documentos agregados con posterioridad al incendio. GAMMA = Ausencia de documentos, ms documentos agregados con posterioridad al incendio.
C) Supervisin
En cuanto a la supervisin a cargo de las diversas autoridades se verific, por un lado, la vigilancia que practica el Instituto Mexicano del Seguro Social en los trminos de las directrices para la supervisin y asesora de guarderas emitidas por la Coordinacin de Guarderas de la Direccin
98
de Prestaciones Econmicas y Sociales del instituto (anexo general 20) y, por otro lado, la existencia de vistos buenos o dictmenes favorables de proteccin civil o bomberos de cada municipalidad, su renovacin anual, la capacitacin del personal que labora en las guarderas y la realizacin de simulacros de evacuacin.
En lo tocante a la periodicidad de las revisiones a cargo del instituto, la normatividad mencionada le obliga a realizar visitas bimestrales a las guarderas, por lo cual se valor la informacin utilizando tres supuestos con las siguientes claves:
KAPPA = Menos de seis visitas al ao. PI = Seis visitas al ao. OMEGA = Ms de seis visitas al ao.
Nuevamente,
de
contar
con
la
totalidad
de
la
documentacin que justifica su apego a la normatividad se indicaba que la supervisin haba sido regular. Ahora bien, dado que en este aspecto existan ms variables que podan dar lugar a distintos grados de irregularidad, se dividieron en los supuestos que se indican a continuacin:
REGULAR = Acreditacin de todos los documentos. ALPHA = Ausencia de uno o varios documentos. BETA = Documentos agregados con posterioridad al incendio. GAMMA = No se corrigen irregularidades detectadas en las visitas del instituto. DELTA = Ausencia de uno o varios documentos, ms documentos agregados con posterioridad al incendio. EPSILON = Documentos agregados con posterioridad al incendio, ms no se corrigen irregularidades detectadas en las visitas del instituto. ZETA = Ausencia de uno o varios documentos, ms no se corrigen irregularidades detectadas en las visitas del instituto. SIGMA = Ausencia de uno o varios documentos, ms documentos agregados con posterioridad al incendio, ms no se corrigen irregularidades detectadas en las visitas del instituto.
99
1.2. Inspeccin ocular
Dada la imposibilidad fsica y material de realizar un anlisis in situ de cada una de las guarderas, se solicit el apoyo de peritos matemticos del Instituto de Investigaciones en Matemticas y Sistemas de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, quienes elaboraron una muestra representativa que arroj ciento sesenta guarderas del universo total.
La metodologa para la realizacin de este muestreo es visible en las fojas quinientos veinte, tomo IV, expediente de investigacin 1/2009, as como en el anexo general treinta, de cuya lectura puede resaltarse, primero, que del total de mil cuatrocientas ochenta guarderas el universo se redujo a mil ciento setenta y seis, descontando las prestadoras que haban cesado sus operaciones por terminacin anticipada o por rescisin del contrato y, segundo, por razones de logstica se tomaron en cuenta solamente las guarderas ubicadas dentro del radio de cincuenta kilmetros a la redonda de la residencia de los jueces de distrito, para facilitar su inspeccin.
Ciento cuarenta y nueve guarderas fueron revisadas por los jueces de distrito de todo el pas. Once que arroj la muestra en el Estado de Sonora, ms ocho que adicionaron los padres de los nios afectados en la entidad fueron inspeccionadas personalmente por los comisionados, quienes adems revisaron las once prestadoras de servicios bajo el
100
esquema de subrogacin a patrones que a la fecha de la inspeccin se encontraban en operacin en los estados de Sinaloa, Baja California Sur, Colima y Michoacn.
Cabe precisar que tanto las guarderas propuestas por los padres de los nios afectados y las once guarderas del esquema de subrogacin a patrones son independientes de la muestra representativa, que no se alter con esas adiciones.
En total se realizaron inspecciones a ciento setenta y nueve guarderas con base en un nico cuestionario aplicado por los jueces y comisionados, enfocado eminentemente a revisar aspectos de proteccin civil dentro de las guarderas, su operacin y el potencial riesgo que pudieran representar inmuebles contiguos y aledaos localizados dentro de un permetro de cien metros a la redonda. Este cuestionario y el instructivo para su requisitamiento fueron enviados a los jueces que se comisionaron para la inspeccin (fojas 557 a 573, tomo IV, expediente de investigacin 1/2009 y anexo general 32).
Por lo que hace a la visita al inmueble, con base en diversas normas oficiales mexicanas se dise un
cuestionario de fcil respuesta que constaba de reactivos referidos a instalaciones elctricas, instalaciones de gas y medidas de prevencin de incendios en las guarderas, que para tal efecto se asimilaron a centros laborales, pues desde
101
la perspectiva del derecho laboral la guardera tiene esa calidad.
En sntesis, el cuestionario abord los siguientes tpicos:
Rubro
Descripcin
Fundamento Manual de procedimientos para la apertura y ampliacin de guarderas, emitido en diciembre del dos mil dos.
Se asent si se trataba de un inmueble construido ex profeso, una casa o Tipo de construccin habitacin, cualquier otro tipo de inmueble adaptado, as como el material de construccin. Se verific si contaban con detectores de humo y extinguidores, y si todos funcionaban o tenan carga vigente, respectivamente. Medidas prevencin incendios de de
Norma Oficial Mexicana NOM-002STPS-2000, Condiciones de seguridad, prevencin, proteccin y combate de incendios en los centros de trabajo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el ocho de septiembre del dos mil.
102
Medidas seguridad
Se revis si contaban con luces de emergencia, rutas de evacuacin, sistema de alarma sonora y piso antiderrapante en los baos, y si todas funcionaban de adecuadamente.
Norma Oficial Mexicana NOM-167SSA1-1997, para la prestacin de servicios de asistencia social para menores y adultos mayores, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y nueve.
Salidas emergencia simulacros
Se inspeccion el inmueble para verificar cuntas salidas de emergencia tena, si contaban con mecanismo de apertura de empuje, si se encontraban libres de obstculos y si el punto ms de distante a la salida y ms prxima era menor a cuarenta metros. Se solicit tambin constancia del simulacro de evacuacin que acreditara que el tiempo para desocupar el inmueble es menor a tres minutos.
Norma Oficial Mexicana NOM-002STPS-2000, Condiciones de seguridad, prevencin, proteccin y combate de incendios en los centros de trabajo, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el ocho de septiembre del dos mil.
103
Se verific que el tanque se encontrara en la azotea y en caso de que no fuera as, que no se Instalaciones de gas encontrara en un lugar de riesgo potencial.
Norma Oficial Mexicana NOM-003SEDG-2004, de Estaciones de Gas L. P. para carburacin, diseo y construccin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el veintiocho de abril del dos mil cinco.
Instalaciones elctricas
Proteccin Civil
Se cercior que no se encontraran en un notorio estado de descuido y que tuvieran protectores de tomacorrientes en las paredes, o bien, que se encontraran a ms de un metro de altura, fuera del alcance de los menores. Se solicit a los jueces contestar preguntas relativas a la normatividad estatal y municipal vigente en cuanto a la proteccin civil de las guarderas: cul es la autoridad competente para revisar el inmueble, si est obligada a realizar visitas peridicas, si la falta del visto bueno de proteccin civil acarrea alguna consecuencia y, en caso afirmativo, en qu consiste.
Norma Oficial Mexicana NOM-001SEDE-2005, Instalaciones Elctricas (utilizacin), publicada en el Diario Oficial de la Federacin el trece de marzo del dos mil seis.
Las respuestas deban fundamentarse con la reproduccin de la normatividad aplicable en el Estado y Municipio en donde se ubicara la guardera.
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Operacin
Los jueces revisaron la asistencia de los nios inscritos en la guardera y adultos que ah laboran, as como la cantidad de nios por sala y la de personas a cargo de cada grupo de menores. Se asent la capacidad instalada del inmueble y el total de nios presentes. Verificaron que el mobiliario se encontrara en buen estado de uso y fuera adecuado a la edad de los nios.
Norma que establece las disposiciones para la operacin del servicio de guarderas de veinticinco de febrero del dos mil cuatro
Por lo que hace a los establecimientos de riesgo potencial cercanos a la guardera, dada la imposibilidad de prever todos los posibles casos que podran encontrarse en las inspecciones, a partir de los supuestos establecidos en la NOM-002-STPS-2000 se estableci un listado enunciativo de aqullos que podran significar riesgo.
Tomando en cuenta que los riesgos ms constantes a que pueden estar expuestos los establecimientos son de explosin e incendio y que el grado de riesgo aumenta cuando se manejan materiales susceptibles de combustin en cualquier estado fsico que se presenten, slidos, lquidos o gaseosos, se enunciaron los siguientes ejemplos: aquellos establecimientos donde se manejen productos qumicos, materiales explosivos, madereras, bodegas de papel, de
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productos plsticos u otros semejantes; pensiones de camiones o autotransportes de carga, pues podra tratarse de vehculos que transporten productos txicos o inflamables; gasolineras si la distancia entre la bomba despachadora y la guardera es menor a quince metros, como lo marca la normatividad de Petrleos Mexicanos; gaseras y otros establecimientos anlogos.
En la tabla se utilizaron las siguientes claves para clasificar la informacin, asentando el nmero
correspondiente al inmueble de que se tratara:

Inmuebles de riesgo potencial: 1 - Gasolinera, 2 Gasera, 3 - Productos qumicos, 4 - Materiales explosivos, 5 - Maderera, 6 - Bodega de papel, 7 Productos plsticos, 8 - Pensiones de camiones, 9 Otros
Con el fin de lograr homogeneidad en las inspecciones en cuanto a la cercana de los inmuebles que podran representar riesgo se tom como referencia la distancia de cien metros a la redonda de la guardera. sta es la distancia mnima que deben guardar los tanques de almacenamiento de Gas LP en relacin con las escuelas de acuerdo con la Norma Oficial Mexicana NOM-001-SEDG-1996, de Plantas de almacenamiento para Gas L.P, diseo y construccin, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el doce de septiembre de mil novecientos noventa y siete. De acuerdo con lo que establece la Ley General de Educacin las
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guarderas constituyen la educacin inicial y, por ende, son escuelas.
En caso de que el encargado de practicar la revisin encontrara alguno de estos inmuebles dentro del radio sealado, deba solicitar a la autoridad municipal competente copia certificada de la primera licencia de funcionamiento y del permiso de uso de suelo o su equivalente, a fin de determinar qu establecimiento se instal primero, si fue la guardera o fueron los eventuales negocios que representen riesgo potencial para su seguridad.
2. Resultados de la revisin documental y de la inspeccin ocular
Los resultados arrojados por ambas revisiones se detallan a continuacin. El dictamen pericial se adjunta como anexo treinta y siete.
2.1. Revisin documental
En
este
apartado
se
exponen
los
datos
que
corresponden a cada uno de los rubros explicados en el captulo anterior. Los resultados corresponden a las claves indicadas, debiendo aclarar que N/A significa en todos los casos no aplica y fue utilizado en los siguientes supuestos: A) cuando el reactivo estuviera condicionado a otro que no se hubiera presentado, por ejemplo, si la guardera no haba tenido visitas de verificacin por parte del Instituto Mexicano
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del Seguro Social, el rubro relativo a la periodicidad de las visitas no sera aplicable; B) cuando el contrato nicamente tena vigencia anual y el reactivo se refera a la renovacin anual de algn documento, como el visto bueno de bomberos y C) cuando la legislacin local no exiga la documentacin en estudio.
Para los tres rubros se seguir la misma metodologa en cuanto a la explicacin, asentando primero las tablas que contienen las cifras correspondientes para despus comentar sus datos.
A) Adjudicacin
Nmero de guarderas por delegacin del Instituto Mexicano del Seguro Social.
Valores Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima D.F. Norte D.F. Sur Durango Estado de Mxico Oriente Estado de Mxico Poniente Guanajuato Guerrero Hidalgo
Frecuencia 23 90 21 14 19 93 74 21 46 56 18 60 50 62 14 26
Porcentaje 1.6 6.1 1.4 0.9 1.3 6.3 5 1.4 3.1 3.8 1.2 4.1 3.4 4.2 0.9 1.8
108
Jalisco Michoacn Morelos Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tepic Tlaxcala Veracruz Norte Veracruz Sur Yucatn Zacatecas Total
99 38 38 102 19 38 30 26 32 48 83 10 69 17 10 36 33 37 28 1480
6.7 2.6 2.6 6.9 1.3 2.6 2 1.8 2.2 3.2 5.6 0.7 4.7 1.1 0.7 2.4 2.2 2.5 1.9 100
Esquema.
Valores
K Para VC Y Total
Frecuencia 13 1 1432 34 1480
Porcentaje 0.9% 0.1% 96.8% 2.3% 100%
Tipo de construccin.
Valores
Casa Ex profeso Habilitada Total
Frecuencia Porcentaje 772 52.2% 479 32.4% 229 15.5% 1480 100%
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Licencia de funcionamiento municipal vigente.

Frecuencia 29 708 611 1348* Porcentaje 2.2% 52.5% 45.3% 100%
Valores
D.I. NO SI Total
*No se contabilizaron 132 casos en los que el resultado fue N/A.
Licencia de funcionamiento municipal anual.
Valores
D.I. NO SI Total
Frecuencia 1 971 302 1274*
Porcentaje 0.1% 76.2% 23.7% 100%
Licencia o permiso de uso de suelo municipal.
Valores
D.I. NO SI Total
Frecuencia 21 469 977 1467*
Porcentaje 1.4% 32% 66.6% 100%
110
Adjudicacin del contrato.
Frecuencia Valores Ausencia de uno o ms documentos. Documentos agregados con posterioridad a la fecha de suscripcin del contrato. Ambos tipos de irregularidades. Regular Total 776
Porcentaje 52.4%
11
0.7%
679 14 1480
45.9% 0.9% 100%
Regularizacin de la guardera.
Valores NO SI Total
Frecuencia 1455 11 1466*
Porcentaje 99.2% 0.8% 100%
Las tablas dan noticia de que la delegacin con mayor cantidad de guarderas es Nuevo Len con ciento dos, mientras que tienen menor nmero son Tabasco y Tlaxcala, pues nicamente cuentan con diez guarderas,
respectivamente.
Otro dato general es la distribucin en los esquemas de guarderas, del cual desprendemos que la mayora (mil
111
cuatrocientos treinta y dos) son prestadoras de servicios bajo el esquema vecinal comunitario (VC), lo cual corresponde al noventa y seis punto ocho por ciento del total, seguido por treinta y cuatro guarderas integradoras (Y) que conforman el dos punto tres por ciento y, finalmente, las guarderas verdaderamente subrogadas o de patrones representan el uno por ciento de la poblacin. Esta categora est compuesta por trece guarderas de campo (K) y una guardera (P) ubicada en la Universidad de Colima.
En cuanto al tipo de construccin tenemos que la mayora de guarderas se ubican en casas adaptadas (setecientas setenta y dos, que corresponde al cincuenta y dos punto dos por ciento), al cual le siguen el nmero de construcciones ex profeso (cuatrocientos setenta y nueve, esto es, el treinta y dos punto cuatro por ciento), mientras que la minora (quince punto cinco por ciento) opera en otro tipo de inmuebles habilitados para tal efecto, como era el caso de la Guardera ABC.
Por lo que hace a las licencias que estn obligadas a tramitar ante el municipio, tenemos el permiso de uso de suelo que tpicamente se obtiene una sola vez sin necesidad de renovarse y la licencia de funcionamiento municipal, que se renueva anualmente. Conviene aclarar que en algunas legislaciones municipales las guarderas no requieren licencia de funcionamiento.
112
En
cuanto
la
primera,
la
mayora
de
los
establecimientos (novecientos setenta y siete, esto es, el sesenta y seis punto seis por ciento), cuentan con este documento, cuatrocientos sesenta y nueve carecen de l y veintiuno de ellos lo obtuvieron despus del incendio. En los casos en que se asent que no era aplicable, se consideraron las guarderas de campo que no necesitan este requisito por encontrarse en campos agrcolas.
En cuanto a la segunda, los datos muestran que la mayora de los establecimientos no cuentan con licencia de funcionamiento municipal vigente (setecientas ocho
frecuencias, el cincuenta y dos punto cinco por ciento), seguido por el nmero de guarderas que s acreditaron el requisito (seiscientas once, el cuarenta y cinco punto tres por ciento), en tercer lugar se encuentran las que lo obtuvieron despus del incendio (veintinueve, el dos punto dos por ciento) y, finalmente, no se contabilizaron los ciento treinta y dos casos en los que el requisito no result aplicable, debido a que no era exigido en algunos municipios o por tratarse de guarderas de campo.
La tendencia a incumplir con este requisito aument cuando se midi si se renovaba anualmente, as como la brecha entre los que no lo acreditaron y los que s lo hicieron: novecientas setenta y un guarderas no lo renuevan anualmente (setenta y seis punto dos por ciento), mientras que trescientas dos (veintitrs punto siete por ciento) s lo hacen. Solamente una lo present despus del incendio y no
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se contabilizaron los doscientos seis casos en los que no fue aplicable, lo cual podra deberse a que la guardera haya iniciado operaciones en el dos mil nueve, an no haya comenzado a operar, que se tratara de un contrato anual, o que la revalidacin no fuera exigida en el municipio.
Finalmente, en la conclusin de este rubro observamos los siguientes resultados: catorce contratos fueron
adjudicados de manera regular (punto nueve por ciento). Del resto que fueron irregulares la mayora se debi a que carecan de uno o ms documentos (cincuenta y dos punto cuatro por ciento, equivalente a setecientos setenta y seis frecuencias), once contratos presentaron la totalidad de los documentos, pero con posterioridad al inicio de vigencia (punto siete por ciento) y, por ltimo, el cuarenta y cinco punto nueve por ciento (seiscientas setenta y nueve frecuencias) presentaron ambas irregularidades. En
correspondencia con la segunda de las irregularidades sealadas, once expedientes fueron regularizados con posterioridad al otorgamiento del contrato.
B) Operacin Informe estadstico mensual de los servicios de guarderas.

Frecuencia Porcentaje Valores D.I. 41 2.8% NO 191 13% SI 1232 84.2% Total 1464* 100% *No se contabilizaron 16 casos en los que el resultado fue N/A.
114
Periodicidad mensual del informe.

Frecuencia 598 675 1273* Porcentaje 47% 53% 100%
Valores
NO SI Total
Capacitacin del personal.

Valores D.I. NO SI Total Frecuencia 25 663 776 1464* Porcentaje 1.7% 45.3% 53% 100%
Realiza encuestas de opinin.

Frecuencia 56 635 773 1464* Porcentaje 3.8 43.4% 52.8% 100%
Valores
D.I. NO SI Total
*No se contabilizaron 16 casos en los que el resultado es N/A.
Comentarios en las encuestas de opinin.

Frecuencia NEGATIVO 15 POSITIVO 722 92 REGULAR Total 829* Porcentaje 1.8% 87.1% 11.1% 100%
Valores
115
Dictamen favorable incendios.

Valores
D.I. NO SI Total
Dictamen favorable instalaciones elctricas.

Valores
D.I. NO SI Total
*No se contabilizaron 16 casos en los que el resultado es N/A.
Dictamen favorable instalacin de gas.

Frecuencia 534 759 171 1464* Porcentaje 36.5 51.8 11.7 100
Valores
D.I. NO SI Total
*No se contabilizaron 16 casos en los que el resultado es N/A
Validez oficial de educacin.

Frecuencia 6 596 862 1464* Porcentaje 0.4 40.7 58.9 100
Valores
D.I. NO SI Total
116
Conclusin en la operacin.
Frecuencia Valores Ausencia de uno o ms documentos Documentos agregados despus del incendio Ambos tipos de irregularidades Regular Total 764 Porcentaje 52.2
38
2.6
658 4 1464*
44.9 0.3 100
En este aspecto, as como en el relativo a la supervisin de guarderas, observamos la constante de diecisis prestadoras de servicios en las cuales no fueron aplicables diversos rubros por tratarse de contratos de reciente adjudicacin, por lo cual las guarderas no haban iniciado operacin.
En cuanto al informe estadstico mensual de guarderas que las prestadoras tienen obligacin de presentar al instituto, resulta que la mayora cumplen con este requisito (mil doscientos treinta y dos frecuencias que corresponden al ochenta y cuatro punto dos por ciento), un trece por ciento (ciento noventa y un guarderas) no lo hacen, cuarenta y una comenzaron a realizarlo despus del incendio (dos punto ocho por ciento) y no se contabilizaron diecisis casos, por tratarse de guarderas que haban comenzado a operar en septiembre, mes en que fueron entregados los expedientes.
117
Ahora bien, del total de guarderas que cumplen esta obligacin cabe destacar que seiscientas setenta y cinco (cincuenta y tres por ciento) lo hacen con la debida periodicidad, mientras que quinientas noventa y ocho (cuarenta y siete por ciento) no lo hacen mensualmente.
Ms de la mitad de las prestadoras de servicios acreditan capacitar a su personal (setecientos setenta y seis frecuencias, equivalente al cincuenta y tres por ciento), seguido de un cuarenta y cinco punto tres por ciento (seiscientas sesenta y tres) que no lo hacen; veinticinco comenzaron a realizarlo despus del incendio (uno punto siete por ciento) y, finalmente, hubo diecisis casos en que no fue aplicable el reactivo por tratarse de guarderas que haban iniciado recientemente su operacin.
Nuevamente son ms del cincuenta por ciento de las guarderas (setecientas setenta y tres, cantidad que se traduce en el cincuenta y dos punto ocho por ciento) las que realizan encuestas de opinin a los padres de familia para recabar sus impresiones respecto de la calidad del servicio brindado. Otras seiscientas treinta y cinco (cuarenta y tres punto cuatro por ciento) incumplen con esta obligacin; cincuenta y seis (tres punto ocho por ciento) lo hicieron despus del cinco de junio del dos mil nueve y el reactivo no se contabiliz porque no fue aplicable en diecisis casos.
Es el caso que de la lectura de dichas encuestas se desprende que los comentarios son en su mayor parte
118
positivos (setecientas veintids guarderas que equivalen al ochenta y siete punto uno por ciento); regulares en once punto uno por ciento de las veces (noventa y dos frecuencias) y negativos solamente en quince casos (uno punto ocho por ciento).
En el apartado de operacin se verific si las guarderas contaban con dictmenes favorables de incendios,
instalaciones de gas y elctricas que hubieran sido emitidos por autoridades o por peritos autorizados.
Por lo que hace al dictamen favorable de equipo de incendios, la mayora no cuentan con l (mil veintin casos, equivalente al sesenta y nueve punto siete por ciento); doscientos sesenta y ocho (dieciocho punto tres por ciento) acreditan este requisito y ciento setenta y cinco (doce por ciento) lo hicieron despus del incendio.
En lo relativo al dictamen favorable de instalaciones elctricas, en comparacin con el reactivo anterior disminuy el porcentaje de frecuencias que no cuentan con el requisito al setenta y dos por ciento (mil cincuenta y cuatro guarderas); aument el nmero de las que lo acreditaron despus del incendio a trescientos un casos (veinte punto seis por ciento) y descendi en los que lo tenan antes del siniestro al siete punto cuatro por ciento (ciento nueve guarderas).
119
Esta tendencia tambin es visible en cuanto al dictamen de instalaciones de gas, pues aunque la mayora no cuenta con la debida acreditacin, el porcentaje descendi al cincuenta y uno punto ocho por ciento (setecientos cincuenta y nueve casos); aument en cuanto a la acreditacin despus del incendio al treinta y seis punto cinco por ciento (quinientas treinta y cuatro frecuencias) y tambin fue superior el nmero de guarderas que ya contaban con l (ciento setenta y un casos que corresponde al once punto siete por ciento).
Por otro lado, ms de la mitad de las prestadoras de servicios (cincuenta y ocho punto nueve por ciento, equivalente a ochocientas sesenta y dos guarderas) cumplen con el requisito de obtener la validez oficial de la secretara de educacin de la entidad, aunque quinientas noventa y seis no lo hacen (cuarenta punto siete por ciento). En este caso, el porcentaje de las que lo acreditaron despus del incendio nicamente es del punto cuatro por ciento (seis frecuencias).
Por ltimo, en la conclusin del rubro de operacin de guarderas tenemos que solamente el punto tres por ciento tuvo una operacin regular (que corresponde a cuatro casos). Del resto que fueron irregulares en este aspecto, la mayora se debi a la ausencia de uno o ms documentos (cincuenta y dos punto dos por ciento, equivalente a setecientas sesenta y cuatro frecuencias); seguido por el porcentaje del cuarenta y cuatro punto nueve por ciento (seiscientas cincuenta y ocho guarderas) que presentaron ambos tipos de irregularidades, mientras que la irregularidad con menor incidencia fue la de
120
documentos agregados con posterioridad al incendio que nicamente se present en treinta y ocho casos (dos punto seis por ciento).
C) Supervisin
Visto
bueno
dictamen
de
proteccin
civil
municipal vigente.
Frecuencia Valores D.I. NO SI Total 343 730 391 1464* Porcentaje 23.4% 49.8% 26.8% 100%
*No se contabilizaron las 16 frecuencias con resultado N/A.
Visto
bueno
dictamen
de
proteccin
civil
municipal anual.
Valores
D.I. NO SI Total
Frecuencia 1 1137 221 1359*
Porcentaje 0.1% 83.7% 16.3% 100%
* No se contabilizaron las 121 frecuencias con resultado N/A.
Visto bueno o dictamen de bomberos vigente.

Valores D.I. NO SI Total Frecuencia 184 1057 223 1464* Porcentaje 12.6% 72.2% 15.2% 100%

121
Visto bueno o dictamen de bomberos anual.

Constancia de realizacin de simulacros.

Frecuencia 116 1099 249 1464* Porcentaje 7.9% 75.1% 17% 100%
Valores
D.I. NO SI Total
Constancia de capacitacin de proteccin civil.

Supervisin de operacin y servicios del Instituto Mexicano del Seguro Social.

Valores
D.I. NO SI Total
122
Periodicidad en la supervisin a cargo del instituto.
Frecuencia Valores KAPPA OMEGA PI Total 900 344 54 1298*
Porcentaje 69.3% 26.5% 4.2% 100%
Emisin de recomendaciones en las visitas del instituto.

Valores
NO SI Total
*No se contabilizaron las 182 frecuencias con resultado N/A
Emisin de requerimientos en las visitas del instituto.
Valores
NO SI Total
Frecuencia 196 1102 1298*
Porcentaje 15.1% 84.9% 100%
123
Seguimiento de los requerimientos formulados en las visitas por parte del instituto.
Valores
NO PARCIAL SI Total
Cumplimientos de los requerimientos formulados en las visitas por parte del instituto.
Valores
NO PARCIAL SI Total
Conclusin en la supervisin.
Frecuencia 401 2 187 8 4 330 532 1464* Porcentaje 27.4% 0.1% 12.8% 0.5% 0.3% 22.5% 36.3% 100%
Valores
ALPHA BETA DELTA EPSILON GAMMA SIGMA ZETA Total
124
Visitas de inspeccin de condiciones de seguridad en las guarderas por parte del instituto con posterioridad al cinco de junio del dos mil nueve.
Valores
NO SI Total
Como se adelant en este apartado, al igual que en el relativo a la operacin de la guardera, observamos la constante de diecisis prestadoras de servicios en las que no les fueron aplicables diversos rubros por tratarse de contratos de reciente adjudicacin en los que no se haba iniciado operacin.
En primer lugar, veamos el caso de la emisin de dictmenes o visto bueno por parte de la unidad de bomberos o la de proteccin civil de la entidad o del municipio, segn fuera el caso, toda vez que la facultad para la emisin del dictamen respectivo poda variar de un estado a otro. Con el fin de uniformar el objeto de anlisis se verific la existencia de ambos documentos en todos los casos.
Es dable afirmar que la mayora de las guarderas cuentan con visto bueno o dictamen de proteccin civil vigente (cincuenta punto dos por ciento), aunque de ese universo trescientas noventa y uno contaban con la constancia antes del incendio y trescientas cuarenta y tres lo obtuvieron despus, lo cierto es que un gran nmero no
125
cuentan con el requisito (setecientas treinta frecuencias, equivalente al cuarenta y nueve punto ocho por ciento).
Este documento generalmente no es renovado de manera anual, afirmacin que se ve soportada por mil ciento treinta y siete frecuencias que representan el ochenta y tres punto siete por ciento. Solamente doscientos veintin prestadoras de servicios acreditan haberlo renovado los tres aos de vigencia del contrato (diecisis punto tres por ciento), una lo hizo despus del incendio y no se contabilizaron ciento veintin casos, por tratarse de contratos anuales y guarderas de reciente inicio de operaciones.
El nmero de prestadoras que cumplen este requisito cuando se trata de constancia de bomberos vigente decrece considerablemente, pues en este caso la gran mayora (mil cincuenta y siete frecuencias, que se traduce en el setenta y dos punto dos por ciento) no cuenta con visto bueno vigente, siendo el caso que el universo de los que s presentan el documento tanto antes como despus del incendio es del veintisiete punto ocho por ciento (cuatrocientos siete).
Esta tendencia es an ms marcada cuando se revisa la anualidad del documento, pues la cantidad de guarderas que no acreditan su renovacin aumenta a mil doscientos cuarenta y dos (noventa y uno punto cuatro por ciento) y las que s lo presentan decrece a ciento diecisis casos (ocho punto cinco por ciento).
126
En cuanto a la realizacin de simulacros, nuevamente se aprecia que la mayora no cumple con esta obligacin (mil noventa y nueve casos, equivalente al setenta y cinco punto uno por ciento), doscientos cuarenta y nueve lo hacan antes del incendio y ciento diecisis comenzaron a practicarlos despus, que sumados conforman el veinticuatro punto nueve por ciento de los casos.
En lo relativo a la capacitacin de proteccin civil a los empleados de la guardera, la mayora no cuenta con esta constancia (mil setenta y tres casos, equivalente al setenta y tres punto tres por ciento), mientras que la suma de los que haban capacitado a sus empleados antes del incendio y los que lo hicieron despus asciende al veintisis punto siete por ciento (trescientos noventa y un frecuencias).
En segundo lugar, se observan los datos relacionados con la supervisin de operacin y servicios de guarderas llevada a cabo por el Instituto Mexicano del Seguro Social.
La gran mayora de las guarderas que son visitadas por el instituto equivale al ochenta y siete punto cinco por ciento de los casos (mil doscientas ochenta y un frecuencias); solamente diecisiete guarderas comenzaron a tener visitas despus del incendio (uno punto dos por ciento), mientras que ciento sesenta y seis nunca han sido inspeccionadas (once punto tres por ciento).
127
Ahora bien, en lo que hace a la periodicidad de dichas revisiones, resulta que la mayora no cumple con el requisito de por lo menos seis visitas al ao (KAPPA, que consta de novecientos casos, equivalente al sesenta y nueve punto tres por ciento), mientras que el treinta punto siete por ciento s son visitadas con la debida periodicidad (la suma de PI y OMEGA, que corresponden a seis o ms visitas al ao, da como resultado trescientas noventa y ocho frecuencias).
Para los siguientes tres reactivos resulta pertinente aclarar que las observaciones hechas en las visitas por parte del instituto fueron clasificadas en dos tipos. Por un lado, simples recomendaciones cuyo incumplimiento no traa como consecuencia una sancin y, por el otro, requerimientos formulados por el instituto que constituyen verdaderas obligaciones que naturalmente deben ser sancionadas en caso de incumplimiento.
En
caso
de al
que
en
una de
visita
se
formularan traa como
requerimientos
prestador
servicios,
consecuencia la evaluacin de su seguimiento por parte del instituto y su cumplimiento a cargo del prestador.
Valorar estos dos aspectos result complejo por dos razones fundamentales: primero, era necesario dar una sola respuesta para evaluaciones llevadas a cabo en un lapso de tres aos, en el cual se pudieron haber formulado una pluralidad de requerimientos respecto de los cuales
normalmente se dara un cumplimiento y seguimiento

128
heterogneo; y, segundo, los formularios utilizados por el instituto para llevar a cabo sus visitas no son homogneos en todas las delegaciones y no incluyen un reactivo para verificar el cumplimiento de los requerimientos realizados en la visita anterior.
Estas dos dificultades llevaron a que se conviniera en usar tres conceptos para evaluar estos aspectos:
a) Se asent S en caso de que el cumplimiento o el seguimiento fueran totales. Para el caso del
cumplimiento, deba constar en el expediente que la obligacin hubiera sido cumplida, ya sea con algn medio de prueba (por ejemplo, la factura de algn bien que le hubiera sido requerido a la guardera) o por el dicho de la autoridad en la siguiente visita. El seguimiento tambin se acredit con la imposicin de una sancin ante el incumplimiento el prestador.
b) Se asent NO ante una omisin en cualquiera de los dos supuestos.
c) Se asent PARCIAL si se observaba un cumplimiento o un seguimiento heterogneo.
Pues bien, hechas estas precisiones es posible continuar con la explicacin de los resultados arrojados por la revisin documental.
129
Resulta que la mayor parte de las visitas dan lugar a la emisin de recomendaciones (mil doscientas cuarenta y seis frecuencias, equivalente al noventa y seis por ciento) mientras que solamente en cincuenta y dos casos no se formul observacin alguna.
Este porcentaje decrece ligeramente cuando se trata de la emisin de requerimientos, pues los datos demuestran que se formulan en el ochenta y cuatro punto nueve por ciento de las veces (mil ciento dos casos) y no se expresan en el quince punto uno por ciento de los casos (ciento noventa y seis frecuencias).
Por lo que hace al seguimiento dado por el instituto a estas obligaciones, se observa que es llevado a cabo en el setenta y tres punto siete por ciento de los casos (ochocientas doce frecuencias), que se realiza de manera parcial en el diecisiete punto uno por ciento (ciento ochenta y ocho casos) y que se omite en un nueve punto tres por ciento (ciento dos frecuencias).
En relacin con el cumplimiento a cargo del prestador de servicios, tenemos que lo ms comn es que se lleve a cabo de manera parcial (seiscientos ochenta y un casos que corresponde al sesenta y uno punto ocho por ciento), seguido por un cumplimiento total en el veintitrs punto uno por ciento (doscientas cincuenta y cinco frecuencias) y una omisin en el cumplimiento en ciento sesenta y seis ocasiones (quince punto uno por ciento).
130
De las conclusiones que arroja de manera general esta tabla obtenemos que en ninguno de los casos existe una supervisin regular. Las irregularidades se distribuyen de la siguiente manera:
a) La mayora, equivalente al treinta y seis punto tres por ciento (quinientos treinta y dos casos), se debe a que falta uno o ms documentos y que no se corrigen irregularidades (ZETA).
b) La siguiente irregularidad ms frecuente es la mera ausencia de uno o ms documentos (ALPHA), que se presenta en cuatrocientas un guarderas y constituye el veintisiete punto cuatro por ciento.
c) El
veintids
punto de
cinco
por
ciento
de
las
prestadoras frecuencias)
servicios
(trescientas los tres
treinta de
presentaron
tipos
irregularidades en la supervisin, esto es, ausencia de uno o ms documentos, omisin en la correccin de irregularidades y documentos agregados con posterioridad al incendio (SIGMA).
d) El cuarto tipo de irregularidad ms frecuente fue la conjuncin de la ausencia de uno o ms
documentos y los documentos agregados con posterioridad al incendio (DELTA), que se present
131
en el doce punto ocho por ciento de los casos (ciento ochenta y siete guarderas).
e) La combinacin de documentos agregados con posterioridad al incendio y la omisin de corregir
irregularidades (EPSILON), es visible en ocho casos, equivalente al punto cinco por ciento.
f)
Fueron cuatro los casos en que la nica deficiencia fue la omisin en la de corregir supervisin irregularidades (GAMMA) y
observadas
constituyen el punto tres por ciento del total.
g) En el punto uno por ciento de los casos (dos frecuencias) la irregularidad se debi solamente a que se agregaron documentos con posterioridad al incendio (BETA).
Finalmente, se verificaron los casos en que el instituto ha llevado a cabo inspecciones para verificar las condiciones de seguridad que tienen las guarderas, lo cual muchas veces se realiz en conjunto con autoridades estatales o
municipales de proteccin civil.
Estas visitas se han realizado en el cuarenta y ocho por ciento de las guarderas (setecientas tres frecuencias) y omitido en el cincuenta y dos por ciento (setecientos sesenta y un casos). Se asent que no era aplicable la medicin de
132
este reactivo cuando la guardera no haba iniciado operacin al momento de la revisin documental.
2.2. Inspeccin ocular
Como se adelant, la inspeccin ocular fue llevada a cabo en ciento sesenta guarderas identificadas por la muestra matemtica, ocho prestadoras de servicios ubicadas en el Estado de Sonora adicionadas por los padres de los nios afectados y, por ltimo, once guarderas que operaban con el verdadero esquema de subrogacin. Recurdese que para la fecha de la inspeccin tres guarderas de campo no estaban en operacin.
Al llevar a cabo la revisin, nueve jueces dieron noticia de que las guarderas que se les encomend visitar haban cesado operaciones. En virtud de que estas prestadoras de servicio, ubicadas en Baja California, Campeche, dos en Chiapas, Chihuahua, Morelos, Oaxaca, Quintana Roo y Veracruz Sur, no pudieron ser inspeccionadas, la muestra se redujo a ciento cincuenta y un casos.
En las siguientes lneas se describen los resultados arrojados en estas revisiones, haciendo un anlisis particular de las guarderas adicionadas por los padres de familia en Sonora y de las que funcionan con el esquema de subrogacin.
133
A) Muestra matemtica de ciento cincuenta y un guarderas con contrato de prestacin de servicios
A continuacin se presentan los resultados que se obtuvieron al amparo del cuestionario descrito, recordando que en virtud del tamao de la muestra las cifras pueden tener un rango de variacin de un mximo de ms menos siete por ciento.
Dicho de otro modo, si en un caso se afirma, por ejemplo, que el cuarenta por ciento de las guarderas cuentan con salidas de emergencia, este porcentaje podra ser en realidad de un treinta y tres o de cuarenta y siete por ciento en relacin con la totalidad del universo, pues la variacin puede ser hacia arriba o hacia abajo.
Para logar mayor claridad se expondrn primero los datos correspondientes a las revisiones de los inmuebles donde se ubican las guarderas y despus las relativas a los contiguos y aledaos dentro de un radio de cien metros a la redonda.
a. Inspeccin de guarderas
Promedio de capacidad instalada de la guardera.
Valor Capacidad Instalada
Estimacin 159.42
134
Promedio de nios presentes en la guardera.
Valor Nios presentes
Estimacin 104.52
Promedio de configuracin de la sala Lactantes A.
Valor Nmero de nios
Estimacin 7.497
Valor Nmero de asistentes educativas
Estimacin 2.611
Valor Nmero de nios por asistente
Estimacin de la razn 2.871
Promedio de configuracin de la sala Lactantes B.
Valor Nmero de nios
Estimacin 9.578
Estimacin 2.713
Promedio de configuracin de la sala Lactantes C
Valor Nmero de nios
Estimacin 14.28
Estimacin 3.193
135
Promedio de configuracin de la sala Maternal A
Valor Nmero de nios
Estimacin 14.88
Estimacin 3
Promedio de configuracin de la sala Maternal B1
Valor Nmero de nios
Estimacin 16.85
Estimacin 2.2583
Promedio de configuracin de la sala Maternal B2
Valor Nmero de nios
Estimacin 16.05
Estimacin 1.9117
Promedio de configuracin de la sala Maternal C1
Valor Nmero de nios
Estimacin 15.323
Estimacin 1.5688
Valor Nmero de asistentes por nio
136
Promedio de configuracin de la sala Maternal C2
Valor Nmero de nios
Estimacin
Estimacin
Valor Nmero de asistentes por nio
11.743
1.3091
Porcentajes tipo de construccin
Valor Ex profeso Casa Habilitado Total
Estimacin 45.70% 44.40% 9.90% 100.00%
Porcentajes construccin
para
el
material
utilizado
en
la
Valor Mampostera Tabla roca Ambos Otro tipo de material Total
Estimacin 66.20% 6.00% 18.50% 9.30% 100.00%
137
Detectores de humo
Promedio Todos Valores Tiene? por funcionan? guardera S 100.00% 91.30% No 0.00% 20.1 8.70% Total 100.00% 100.00%
Se instalaron antes del incendio? 43.00% 57.00% 100.00%
Extinguidores
Promedio Valores Tiene? por guardera S No Total 100.00% 0.00% 100.00% 8.65
Todas tienen carga vigente? 94.60% 5.40% 100.00%
Luces de emergencia
Valores Tiene? S No Total 98.70% 1.30% 100.00%
Todas Funcionan? 96.6% 3.4% 100.00%
Rutas de evacuacin
138
Diversas medidas de seguridad
Distancia a la Piso salida menor a Valores antiderrapante cuarenta en los baos metros S 73.50% 86.80% No 26.50% 13.20% Total 100.00% 100.00%
Realiza simulacros 94.70% 5.30% 100.00%
Salidas de emergencia
Todas Promedio tienen Todas Valores Tiene? por mecanismo Funcionan? guardera de empuje hacia fuera? S 100.00% 96.70% 86% 2.83 No 0.00% 3.30% 14% Total 100.00% 100.00% 100.00%
Sistema de alarma sonora
Todas Se instalaron antes del Funcionan? incendio? 99.3% .7% 100.00% 55.00% 45.00% 100.00%
Instalaciones de gas
Valores Azotea Gas natural Otro Total
Estimacin 75.20% 14.10% 10.70% 100.00%
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Instalaciones elctricas
Valores S No Total
Presentan notorio estado de descuido 2.60% 97.40% 100.00%
Tienen protectores de tomacorrientes en la pared 90.10% 9.90% 100.00%
Legislacin en materia de proteccin civil
Autoridad competente para revisar guarderas
Estim.
Obligacin de realizar visitas peridicas
Estim.
Penalizacin por ausencia de visto bueno de proteccin civil o bomberos S
Estim.
Tipo de consecuenc ia
Estim.
Estatal
2.60%
65.60%
Municipal
23.80%
No
34.40%
No
Consecuen 92.70% cia 34% operativa Consecuen cia 7.30% 56% operativa y econmica 100.00 % Total 100.00%
Ambas Total
73.50% Total 100.00%
100.00 %
Total
Mobiliario utilizado en las guarderas
Adecuado para la edad Estimacin de los nios S 100.00% Total 100.00%
En buen estado de uso S No Total
Estimacin 99.30% 0.70% 100.00%
140
Nmina quincenal
Rango en que se ubica la nmina de mayo del 2009 Inferior $54,700.5739 Superior $63,967.1032
Rango en que se ubica la nmina de noviembre del 2009 Inferior $53,437.7866 Superior $62,536.527
En cuanto a la capacidad instalada de las guarderas, en promedio estn autorizadas para albergar a ciento cincuenta y nueve punto cuarenta y dos nios. Al comparar esta cifra con el promedio de asistencia, que es de ciento cuatro punto cincuenta y dos nios, es dable afirmar que en promedio existen ms lugares permitidos por el contrato de prestacin de servicios que nios presentes en las guarderas.
Otro dato relevante que se relaciona con la asistencia es el promedio de la relacin entre nios y adultos que se encuentran a su cargo. Tomando en cuenta cifras
redondeadas al decimal, tenemos que en el caso de Lactantes A, hay dos punto nueve nios a cargo de una asistente; en Lactantes B, aumenta a tres punto cinco menores por adulto; en Lactantes C, a cuatro punto cinco; en Maternal A, a cinco; en Maternal B1, a siete punto cinco; en Maternal B2, a ocho punto cuatro; en Maternal C1, a nueve punto ocho; y, por ltimo, en Maternal C2, a nueve.
Podemos afirmar que la edad de los nios es directamente proporcional al nmero de adultos a su cargo,
141
pues la cantidad de nios a cargo de una asistente aumenta conforme es mayor la edad de stos, con excepcin del caso de Maternal C2 que desciende en relacin con la categora anterior.
Este crecimiento comienza aumentando en una medida ms o menos constante cuando se trata de la misma categora de nios, pues en los lactantes la primera diferencia es de punto seis y la segunda de uno. El salto entre Lactantes C y Maternal A es menor, pues slo aumenta en punto cinco.
Existe una diferencia cuantitativa entre esta ltima y Maternal B1, pues la proporcin aumenta en dos punto cinco, pero este salto vuelve a ser menor en relacin con la siguiente categora, Maternal B2, que aumenta en punto nueve, diferencia casi idntica a la que se observa entre Lactantes B y C. En relacin con el siguiente nivel la diferencia aumenta considerablemente, pues ahora es de uno punto cuatro, cifra que no guarda proporcin con los incrementos anteriores y menos an con la disminucin de punto ocho que existe entre Maternal C1 y Maternal C2.
Dejando atrs los datos relativos a la asistencia, pasamos a la construccin de los inmuebles en donde se prestan los servicios de guarderas. Esta muestra arroja el porcentaje de cuarenta y cinco punto siete por ciento construcciones ex profeso, cuarenta y cuatro punto cuatro casas habitacin y nueve punto nueve inmuebles habilitados, como la bodega en donde se encontraba la Guardera ABC.
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Estas cifras difieren con las obtenidas por la revisin documental, en la cual se obtuvo que la mayora eran casas habitacin (cincuenta y dos punto dos por ciento), seguido de construcciones ex profeso (treinta y dos punto cuatro por ciento) y, por ltimo, inmuebles habilitados (quince punto cinco por ciento).
Esta variacin puede deberse a dos razones: la primera, es que algunos expedientes de las guarderas carecan de datos fidedignos para determinar el tipo de inmueble en donde se albergaba o contenan datos contradictorios y, la segunda, es la variacin del siete por ciento que presenta la muestra.
En cuanto a la construccin de estos inmuebles, tenemos que la mayora estn hechos exclusivamente a base de mampostera (sesenta y seis punto dos por ciento), seguido del porcentaje construido con mampostera y tabla roca (dieciocho punto cinco por ciento), los construidos con otro tipo de material (nueve punto tres por ciento) y, finalmente, la minora de seis por ciento hechos solamente a base de tabla roca.
El siguiente rubro a que obedecen las cifras es el relativo a las medidas de proteccin civil con que estn equipadas las guarderas, como detectores de humo y extinguidores, entre otros.
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De lo primero se obtiene que la totalidad de las guarderas cuentan con detectores de humo en un promedio de veinte punto uno por inmueble. En la gran mayora de los casos (noventa y uno punto tres por ciento) funcionan la totalidad, aunque fueron instalados en su mayor parte (cincuenta y siete por ciento) despus del cinco de junio del dos mil nueve.
Este cumplimiento al ciento por ciento se observa tambin en relacin con extinguidores, en un promedio de ocho punto seis por guardera. En este caso la gran mayora (noventa y cuatro punto seis por ciento) presenta equipos con carga vigente y ese porcentaje corresponde a las que dice tenan estos apartados antes del incendio.
El ciento por ciento de cumplimiento es visible, igualmente, en relacin con las rutas de evacuacin, as como el hecho de que la inmensa mayora (noventa y cuatro punto siete por ciento) dice los tena antes del cinco de junio del dos mil nueve.
En este aspecto cabe sealar que las respuestas dadas al cuestionario se obtuvieron de la informacin proporcionada generalmente por las directoras o de las personas que atendieron la diligencia, sin que se estuviera en posibilidad de corroborar su exactitud.
El porcentaje de guarderas que han instalado luces de emergencia decrece ligeramente al noventa y ocho punto
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siete por ciento, la mayor parte funcionan en su totalidad (noventa y seis punto seis por ciento), siendo el caso que la mayora se instalaron despus del siniestro en Hermosillo (cincuenta y cuatro punto siete por ciento).
Otras medidas de seguridad son acatadas en la mayora de los casos, como es el piso antiderrapante en los baos (setenta y tres punto cinco por ciento), la distancia entre la salida y el punto ms distante menor a cuarenta metros (ochenta y seis punto ocho por ciento) y la realizacin de simulacros (noventa y cuatro punto siete por ciento).
Otro rubro que cuenta con el ciento por ciento de cumplimiento es la existencia de salidas de emergencia, en un promedio de dos punto ocho por guardera, funcionalidad de noventa y seis punto siete por ciento y apertura hacia fuera de ochenta y seis por ciento. Sin embargo, la mayora de las prestadoras cumplieron con este requisito hasta despus del incendio (cincuenta y ocho punto tres por ciento).
En lo que hace al sistema de alarma sonora la gran mayora cuenta con l y acredita su funcionamiento (noventa y ocho punto siete por ciento y noventa y nueve punto tres, respectivamente), aunque la mayor parte lo haya hecho hasta despus del siniestro (cincuenta y cinco por ciento de los casos).
El siguiente conjunto de datos se refiere a las instalaciones de gas y elctricas. Aqullas se encuentran en
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su mayora en la azotea de los inmuebles (setenta y cinco punto dos por ciento), seguidos de un pequeo porcentaje que cuenta con gas natural (catorce punto uno por ciento) y otro tipo de instalaciones (diez punto siete por ciento). Por su parte, tenemos que la gran mayora de las instalaciones elctricas estn en buen estado y cuentan con protectores de tomacorrientes en la pared (noventa y siete punto cuatro por ciento y noventa punto uno por ciento, respectivamente).
En otro orden de ideas, el anlisis de la legislacin en materia de proteccin civil da noticia de que en la mayora de las entidades federativas es facultad concurrente del estado y del municipio (setenta y tres punto cinco por ciento) realizar visitas de verificacin en las guarderas, seguido de la facultad exclusiva a cargo del municipio (veintitrs punto ocho por ciento) y un pequeo porcentaje a cargo del estado (dos punto seis).
En la mayora de las legislaciones (sesenta y cinco punto seis por ciento) se prescribe que es obligacin de las autoridades competentes realizar visitas de inspeccin peridicas a las guarderas, siendo el caso que la falta de visto bueno otorgado con base en estas inspecciones (ya sea de bomberos o de proteccin civil) trae consecuencias negativas en la gran mayora de los casos (noventa y dos punto siete por ciento).
El tipo de consecuencias vara. En la mayor parte de las legislaciones, que se traduce en un cincuenta y seis por
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ciento de los casos, se componen tanto por sanciones econmicas, esto es, multas al propietario o poseedor del inmueble, como operativas, como sera que el visto bueno fuera un requisito para tramitar la licencia de funcionamiento, su ausencia trajera como consecuencia la revocacin de sta, la suspensin de labores o la clausura del establecimiento. El resto de las consecuencias, visibles en el treinta y cuatro por ciento de los casos, son solamente operativas.
El ltimo aspecto de la revisin obedece a ciertos temas operativos de la prestacin del servicio. En este rubro, obtenemos que en el ciento por ciento de los casos el mobiliario es adecuado para la edad de los nios y que en el noventa y nueve punto tres por ciento se encuentra en buen estado de uso.
Finalmente, obtenemos los rangos entre los cuales se ubica la nmina quincenal de una guardera entre los meses de mayo y noviembre del dos mil nueve. De la informacin contenida en dicha tabla es razonable concluir que en ambos meses el costo promedio de personal es de alrededor de sesenta mil pesos.
b. Inspeccin de inmuebles contiguos y aledaos
Existen establecimientos de riesgo potencial dentro de un rango de cien metros a la redonda
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Estimacin S No Total 7.40% 92.60% 100.00%
Giro de los establecimientos de riesgo potencial
Valores Gasera Productos qumicos Maderera Bodega de papel Productos plsticos Pensiones de camiones Otros Total
Frecuencia 1 3 3 2 4 1 7 21
Porcentaje 4.8% 14.3% 14.3% 9.5% 19% 4.8% 33.3% 100%
El establecimiento estaba antes que la guardera
Valores S No Total
Frecuencia 4 6 10
Porcentaje 40% 60% 100%
Distancia promedio entre el establecimiento de riesgo potencial y la guardera
Media Distancia guardera a la 44.15
Por lo que hace al ltimo aspecto de la revisin tenemos noticia de que solamente el siete punto cuatro por ciento de
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los inmuebles inspeccionados, lo que se traduce en once guarderas, tenan establecimientos de riesgo potencial dentro de un radio de cien metros a la redonda.
Todos estos prestadores de servicios tenan por lo menos un establecimiento que fue clasificado como de riesgo y hasta un mximo de diez, que fue el caso de una guardera ubicada en Guanajuato.
Ante la incgnita de si el establecimiento estaba antes que la guardera nicamente se obtuvo respuesta en diez casos, lo cual se debe a la dilacin de las autoridades municipales en dar respuesta a la peticin de los jueces, o bien, a que manifestaron que los establecimientos carecan de licencia de uso de suelo, por lo cual result imposible determinar la cronologa.
De ese universo de diez, result que el cuarenta por ciento se establecieron antes que la guardera mientras que el sesenta por ciento lo hizo despus.
B) Once guarderas subrogadas
Estas once constituyen el universo de las guarderas de patrones o subrogadas en operacin al momento de la inspeccin, razn por la cual no se integraron a las que operaban con contrato de prestacin de servicios, de donde se extrajeron las ciento sesenta que cayeron en la muestra.
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Cabe recordar que originalmente eran catorce las guarderas de patrones funcionando; sin embargo, tres se encontraban cerradas temporalmente en la fecha de
inspeccin, por lo que nicamente conformaron este universo las diez restantes ubicadas en el campo ms la
correspondiente a la Universidad de Colima.
A continuacin se presentan tablas comparativas de los distintos aspectos analizados en la muestra representativa y las once guarderas en cuestin. Para efectos de facilitar su comparacin se resalta el porcentaje que arroja un resultado con mayor grado de aceptabilidad para cada uno de los rubros.
En cuanto a la capacidad instalada y a la asistencia tenemos los siguientes resultados:
Valores Capacidad instalada Nios presentes
Promedio muestra 159.42 104.52
Promedio guarderas patrones 97.27 59.18
de de
Pues bien, conforme a estos datos observamos que el promedio de la capacidad instalada es menor en estas guarderas, pues las de la muestra tienen autorizados ciento cincuenta y nueve punto cuatro nios y en stas apenas tienen noventa y siete punto veintisiete. De forma correlativa tambin es menor la asistencia en estas guarderas, pues es de cincuenta y nueve punto dieciocho, cuando en las de la
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muestra es de ciento cuatro punto cincuenta y dos. Sin embargo, se aprecia que la proporcin entre la capacidad instalada y los nios presentes es similar en ambos casos.
En lo que se refiere a los datos que se desprenden de la asistencia de los nios y las personas que los tienen a su cargo, tenemos que en estos once casos la proporcin de nios por adulto se distribuye como sigue:
Sala Lactantes A Lactantes B Lactantes C Maternal A Maternal B1 Maternal B2 Maternal C1 Maternal C2
Nios muestra
2.871 3.531 4.472 4.96 7.63 8.398 9.79 8.988
Nios guarderas de patrones 2.884 4.34 3.83 5.08 6.89 6.2 8.01 6.95
Asistente
Como puede observarse, estos datos no siguen el mismo aumento constante que presentaron los de las inspecciones oculares. En las guarderas de patrones se aprecia un aumento del primer al segundo rubro, mientras que del segundo al tercero disminuye, siguiendo este patrn de aumento y disminucin hasta el ltimo de los rubros.
Ahora, por un lado se aprecia que en las salas de Lactantes A y Maternal A el nmero de asistentes de la muestra y las once guarderas es casi idntico, pues la diferencia es de apenas punto uno de mayor grado de
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atencin por nio en las guarderas de la muestra. Por otro lado, se observa que en los casos de Lactantes C y Maternal B1, son menos los nios por asistente que en las guarderas de la muestra, con una diferencia mayor al medio punto porcentual; similar es el caso de Lactantes B, con una diferencia de punto ocho a favor de las guarderas de la muestra por su mayor grado de aceptabilidad. Finalmente, en las salas con nios de mayor edad, esto es, Maternal B2, C1 y C2, la diferencia es ms aceptable significativamente en las subrogadas, con una proporcin cercana a dos asistentes ms que en las guarderas de la muestra.
Por lo que hace al tipo de inmueble y los materiales de construccin, la comparacin arroja lo siguiente:
Valores Construccin profeso Casa habitacin Inmueble habilitado Construccin de mampostera Construccin de tabla roca Ambos tipos de material ex
Porcentaje muestra 45.70% 44.40% 9.90% 66.20% 6.00% 18.50%
Porcentaje guarderas de patrones 100.0% 0.0% 0.0% 100.0% 0.0% 0.0%
Como puede apreciarse, la totalidad de las once guarderas son inmuebles ex profeso, mientras que la muestra arroj una incidencia de casi la mitad en ese rubro y en casa habitacin, con una menor aparicin de inmuebles
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habilitados. Respecto al tipo de construccin, se observa que en todas las guarderas de patrones es de mampostera, en tanto que en las de la muestra sucede en la mayora (sesenta y seis punto dos por ciento de los casos).
Veamos los datos relativos a las medidas de proteccin civil de ambos universos:
Valores
Promedio / porcentaje muestra 20.21 91.30% del 43.00% 8.65 94.60% 94.60% 2.83 96.78% 86% 58.30% 98.70% 99.3% 55.00% 73.50% 86.80% 94.70% del de
Promedio/ porcentaje guarderas de patrones 10.45 100.0% 36.4% 10.45 100% 100% 2.09 100% 36.4% 63.6% 90.9% 100% 20.0% 81.8% 90.9% 81.8%
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Cuntos detectores de humo? Todos funcionan? Se instalaron antes incendio? Cuntos extinguidores? Se instalaron antes incendio? Cuntas salidas emergencia? Todas funcionan? Todas tienen mecanismo de empuje hacia fuera? Se instalaron antes del incendio? Tiene sistema de alarma sonora? Todas funcionan? Se instalaron antes del incendio? Tiene piso antiderrapante en los baos La distancia a la salida menor a cuarenta metros Realiza simulacros
Todos tienen carga vigente?
Tiene instalaciones de gas en la azotea? Tiene otro tipo de instalaciones Tiene instalaciones elctricas en notorio estado de descuido Tienen protectores de tomacorrientes en la pared
75.20% 10.70% 2.60% 90.10%
72.7% 27.3% 0% 90.9%
Como puede apreciarse de este cuadro comparativo, no existe una tendencia marcada de mayor grado de
cumplimiento de las obligaciones en materia de proteccin civil para alguno de los universos, sino que se observa una distribucin ms o menos homognea en la cual las guarderas de patrones predominan en algunos aspectos y las de la muestra en otros.
Tambin se ve que la brecha en casi todos los casos es muy pequea, salvo el rubro de las puertas de emergencia con mecanismo de apertura hacia afuera, en el que se observa que las guarderas de la muestra tienen en su
mayora este mecanismo, mientras que las de patrones tienen una incidencia menor de la mitad (ochenta y seis y treinta y seis punto cuatro por ciento, respectivamente).
Cabe destacar que pese a que las once prestadoras de servicios en cuestin tienen menor cantidad de nios autorizados y presentes, cuentan con un mayor nmero de extinguidores (un promedio de diez punto cuarenta y cinco, contra los ocho punto sesenta y cinco de las de la muestra).
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En lo relativo a los inmuebles de riesgo los resultados arrojan las siguientes estadsticas:
Valores Tiene inmuebles de riesgo dentro de un radio de cien metros El inmueble se encontraba antes que la guardera
Promedio muestra
Promedio guarderas de patrones 0%
7.40%
40%
NO APLICA
Esta comparacin permite ver que en las guarderas de la muestra existen inmuebles de potencial riesgo cercanos a las guarderas, aunque con una baja incidencia, mientras que en las subrogadas no existe ningn caso. Cabe considerar que las guarderas de patrones se encuentran ubicadas, precisamente por su naturaleza, en zonas en las que la posibilidad de que existan inmuebles de riesgo cercanos es mucho menor que en las de la muestra.
Por ltimo, en los aspectos de la operacin tenemos el siguiente cuadro comparativo:
Valores Mobiliario es adecuado para la edad de los nios Mobiliario se encuentra en buen estado de uso Nmina mayo 2009 Nmina noviembre 2009
Promedio muestra 100% 99.30% $59,333.8385 $57,987.1568
Promedio guarderas de patrones 100.0% 100.0% $40,677.8267 $30,173.9340
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De lo anterior es aceptable concluir que por un mnimo margen las guarderas de patrones cuentan con mejor mobiliario mientras que las de la muestra pagan una nmina ms alta.
C) Ocho guarderas adicionadas en Sonora
Toda vez que estas ocho guarderas no fueron seleccionadas aleatoriamente, como el resto de las ciento sesenta que cayeron en la muestra, sino que los padres de familia solicitaron su revisin con base en criterios
particulares, no fue posible agregarlas al anlisis del resto del Estado de Sonora, pues no son representativas del total de guarderas en la entidad.
A continuacin se presentan tablas comparativas de los diferentes aspectos analizados en la muestra representativa y las ocho guarderas en cuestin. Para efectos de facilitar su comparacin se resalta el porcentaje con mayor grado de aceptabilidad para los rubros en que es aplicable.
En cuanto a la capacidad instalada y la asistencia tenemos los siguientes resultados:
Valores Capacidad instalada Nios presentes
Promedio muestra 159.42 104.52
Promedio Sonora 183.38 128.25
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Pues bien, conforme a estos datos observamos que el promedio de la capacidad instalada es mayor en estas guarderas, pues las de la muestra tienen autorizados ciento cincuenta y nueve punto cuatro nios y en stas asciende a ciento ochenta y tres punto treinta ocho. De manera correlativa tambin es mayor la asistencia en estas guarderas, pues es de ciento veintiocho punto veinticinco nios, cuando en las de la muestra es de ciento cuatro punto cincuenta y dos.
En lo que se refiere a los datos que se desprenden de la asistencia de los nios y las personas que los tienen a su cargo, tenemos que en estos ocho casos la proporcin de nios por adulto se distribuye como sigue:
Nios muestra 2.871 3.531 4.472 4.96 7.63 8.398 9.79 8.988
Nios Sonora 4.25 4 5.52 6.4 10.5 8.3 10.8 9.5
Asistente
Como puede observarse, estos datos no siguen el mismo aumento constante que presentaban los de las inspecciones oculares, pues aqu la proporcin aumenta para luego descender y despus aumentar nuevamente. Otro dato relevante es que en todos los rubros el promedio de nios a cargo de un asistente es menor para la muestra. Dicho de
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otro modo, en estas ocho guarderas de Sonora siempre hay ms nios bajo el cuidado de un solo adulto.
Por lo que hace al tipo de inmueble y los materiales de construccin, la comparacin arroja lo siguiente:
Valores Construccin profeso Casa habitacin Inmueble habilitado Construccin de mampostera Construccin de tabla roca Ambos tipos de material ex
Porcentaje muestra 45.70% 44.40% 9.90% 66.20% 6.00% 18.50%
Porcentaje Sonora 25.0% 37.5% 37.5% 25.0% 12.5% 50.0%
De lo anterior se aprecia que, en general, en las ocho guarderas existe una mayora de idntica proporcin de inmuebles casa habitacin y habilitados, mientras que en la muestra la mayora son construcciones ex profeso. Existe tambin una variante en cuanto a tipo de construccin, pues en estas ocho guarderas hay ms con ambos tipos de material y el porcentaje de exclusivamente tablaroca es mayor que en el resto de la repblica.
Veamos los datos relativos a las medidas de proteccin civil de ambos universos:
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Valores Cuntos detectores de humo? Todos funcionan? Se instalaron antes del incendio? Cuntos extinguidores? Todos tienen carga vigente? Se instalaron antes del incendio? Cuntas salidas de emergencia? Todas funcionan? Todas tienen mecanismo de empuje hacia fuera? Se instalaron antes del incendio? Tiene sistema de alarma sonora? Todas funcionan? Se instalaron antes del incendio? Tiene piso antiderrapante en los baos La distancia a la salida menor a cuarenta metros Realiza simulacros Tiene instalaciones gas en la azotea Tiene gas natural Tiene otro tipo de instalaciones Tiene instalaciones elctricas en notorio estado de descuido Tienen protectores de tomacorrientes en la pared de
Promedio / porcentaje muestra 20.21 91.30% 43.00% 8.65 94.60% 94.60% 2.83 96.78% 86% 58.30% 98.70% 99.3% 55.00% 73.50% 86.80% 94.70% 75.20% 14.10% 10.70% 2.60%
Promedio/ porcentaje Sonora 17.38 87.5% 87.5% 8.25 100% 100% 2.88 100% 75% 50% 87.5% 100% 85.7% 75% 87.5% 100% 62.5% 12.5% 25% 0%
90.10%
100%
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De este cuadro comparativo se observa que no existe una tendencia marcada de mayor grado de cumplimiento de las obligaciones en materia proteccin civil para alguno de los universos, sino que existe una distribucin ms o menos homognea en el cual las ocho guarderas predominan en algunos aspectos y las de la muestra en otros y la brecha entre ambos no es muy significativa.
Cabe destacar que pese a que las ocho prestadoras de servicios de la entidad federativa en cuestin tienen mayor cantidad de nios autorizados y presentes, cuentan con menos detectores de humo (un promedio de diecisiete punto treinta y ocho, en oposicin a veinte punto uno de las de la muestra), una cantidad ligeramente ms pequea de extinguidores (ocho punto veinticinco frente a ocho punto sesenta y cinco de la muestra) y prcticamente la misma cantidad de salidas de emergencia (dos punto ochenta y ocho frente a dos punto ochenta y tres de la muestra).
En lo relativo a los inmuebles de riesgo, la comparacin demuestra que es ligeramente mayor el porcentaje de los inmuebles de esta ndole cercanos a las guarderas de Sonora, pues se encontr un establecimiento de potencial riesgo de entre las ocho.
Por ltimo, en los aspectos de la operacin tenemos el siguiente cuadro comparativo:
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Valores Mobiliario es adecuado para la edad de los nios Mobiliario se encuentra en buen estado de uso Nmina mayo 2009 Nmina noviembre 2009
Promedio muestra 100% 99.30% $59,333.8385 $57,987.1568
Promedio Sonora 87.5% 87.5% $67,617.2457 $67,468.3814
De lo anterior es aceptable concluir que por un ligero margen las guarderas de la muestra cuentan con mejor mobiliario mientras que las ocho adicionas pagan una nmina ms alta; sin embargo, cabe recordar que el grado de error es del siete por ciento a la alza o a la baja, razn por la cual validamente se puede afirmar que es la misma nmina en ambos casos.
VII. Guardera ABC, sociedad civil.
1. Contrato de prestacin de servicios.
En los objetivos particulares identificados con los puntos cuatro a siete de su resolucin, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin dispuso especficamente determinar el origen, contenido y cumplimiento del convenio bajo el cual prestaba servicios la Guardera ABC, adems de especificar qu autoridades lo celebraron, precisando su competencia.
Tambin orden investigar aspectos atinentes a la prctica de visitas de inspeccin y su periodicidad para verificar las condiciones del funcionamiento como guardera.
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Al mismo tiempo, instruy esclarecer la intervencin de las autoridades estatales y municipales en el otorgamiento de los permisos para la operacin de la guardera y de los inmuebles contiguos y aledaos.
En forma conjunta, esos objetivos particulares buscan dilucidar de manera especfica el origen del convenio o contrato de la Guardera ABC, el procedimiento que se hubiere observado para su otorgamiento, as como las autoridades que intervinieron; dar noticia sobre el
cumplimiento de la normatividad administrativa para su operacin como guardera y, en el aspecto de proteccin civil, informar sobre las autoridades competentes para realizar inspecciones y vigilar la observancia de las disposiciones relativas; finalmente, precisar los mbitos de competencia e intervencin de las autoridades en el otorgamiento de las licencias uso de suelo y de funcionamiento tanto del inmueble de la guardera como de los contiguos y aledaos.
Tal encomienda se traduce en narrar, con base en los documentos que contengan los antecedentes inmediatos del contrato de prestacin de servicios celebrado para la operacin de la Guardera ABC, as como en la normatividad federal, estatal y municipal, el origen, contenido y
cumplimiento tanto del contrato como de la normatividad. En esta parte tambin se habrn de identificar los mbitos competenciales de las autoridades involucradas en la autorizacin del funcionamiento de la guardera y de los establecimientos contiguos y aledaos.
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1.1.
Origen,
procedimiento
de
otorgamiento
autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social que intervinieron.
Al analizar el marco jurdico federal se dio noticia de que con motivo de la necesidad de ampliar la cobertura del servicio de guarderas el Consejo Tcnico del Instituto Mexicano del Seguro Social aprob la iniciacin del programa denominado Expansin del Servicio de Guarderas. Tambin se inform que virtud a dicho programa se autoriz el funcionamiento del esquema vecinal comunitario para que asociaciones civiles otorgaran el servicio.
En dicho anlisis qued establecido que con las reformas implementadas en la Ley el Seguro Social de mil novecientos noventa y cinco se crearon diversas instancias dentro de la institucin para promover la desconcentracin de algunas funciones y facultades, con lo cual las instancias operativas comenzaron la toma de decisiones para hacer ms giles y eficientes los servicios. Dentro de esas instancias se cre la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales, a la cual se incorporaron las coordinaciones, entre otras, la de guarderas.
Para el cumplimiento de los objetivos de reorganizacin administrativa del instituto se hicieron adecuaciones de estructuras y reordenamiento de funciones tanto a nivel central como en el plano delegacional.
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As, en noviembre de mil novecientos noventa y cinco, la Direccin de Finanzas y Sistemas, a travs de la coordinacin de modernizacin, conjuntamente con la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales, autorizaron el Manual de Organizacin de la Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales (anexo 27, anexo general 3.1.1).
Dicho documento contiene los objetivos, polticas, organigramas estructurales y funciones sustantivas de la jefatura delegacional de servicios de prestaciones
econmicas y sociales, y las correspondientes a las reas que la conforman, a las que habrn de sujetarse para el cabal cumplimiento de la responsabilidad conferida a cada una.
El contenido de ese instrumento permite advertir que atribuye como funciones sustantivas de la Jefatura
Delegacional de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales, las siguientes: Coordinar, vigilar e implementar acciones para que los servicios de prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales se proporcionen de acuerdo a las leyes, lineamientos jurdico-administrativos y a disposiciones gubernamentales e institucionales emitidos en la materia. Vigilar la aplicacin de indicadores de evaluacin del servicio, analizar los resultados y en su caso, implementar medidas correctivas. Establecer, coordinar y vigilar la implantacin de acciones y estrategias a fin de que las unidades
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operativas de sociales de ingreso (sic) operen dentro de un marco de equilibrio financiero. Sancionar y presentar para autorizacin al C. Delegado los programas de trabajo de operacin de los servicios de prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales y vigilar su aplicacin y cumplimiento. Establecer coordinacin con las autoridades correspondientes, a fin de dar solucin a los asuntos que en materia legal y laboral se presenten en el mbito de las prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales. Coordinar acciones con reas intradelegacionales que garanticen el mantenimiento, conservacin y oportuna dotacin de recursos necesarios para el adecuado funcionamiento de los servicios de prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales. Coordinar acciones para que los servicios de prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales que se proporcionen a la poblacin a travs de las unidades operativas de la delegacin, se brinden con oportunidad, eficiencia y calidad. Promover, coordinar y vigilar que los servicios de prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales correspondan a las necesidades de la poblacin y coadyuven al mejoramiento de su nivel de vida. Promover y coordinar acciones para la concertacin con reas interinstitucionales y organismos pblicos y privados en la entidad, para el desarrollo de programas de coparticipacin que coadyuven al logro de los objetivos de los servicios de prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales. Coordinar y vigilar el desarrollo de programas especiales y eventos magnos encomendados a la delegacin por autoridades superiores. Promover y mantener estrecha comunicacin a travs de la delegacin con la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales y la Direccin Regional, a fin de optimizar la ejecucin de los planes y programas de los servicios de prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales. Aprobar y presentar para sancin del C. Delegado los estudios de factibilidad y preinversin para la expansin
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o reduccin de los servicios de prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales, as como los proyectos de construccin, reubicacin, remodelacin y equipamiento de las unidades operativas. Establecer las estrategias para que las unidades operativas renan las condiciones de limpieza, funcionalidad y comodidad para la adecuada prestacin del servicio e imagen institucional. Procurar y promover estrategias que permitan el mas alto nivel de la ocupacin de la capacidad instalada en las unidades operativas de guarderas y prestaciones sociales. Informar al rea normativa correspondiente sobre el arrendamiento y/o las necesidades de espacios para las unidades operativas y vigilar que estos se efecten de acuerdo a la normatividad vigente. Coordinar y vigilar las acciones necesarias para el desarrollo e implantacin de los procesos a desconcentrar por la direccin de prestaciones econmicas y sociales, derivados de la reorganizacin administrativa del IMSS. Por otra parte, dicho manual de organizacin especifica que corresponden al Departamento de Guarderas las acciones siguientes: Difundir y aplicar los programas de trabajo delegacionales autorizados. Coordinar, asesorar y supervisar que la prestacin del servicio de guarderas se otorgue con mayor eficacia, calidad y oportunidad. Coordinar, asesorar y supervisar la ejecucin de los programas de guarderas de los diferentes esquemas de atencin, conforme a los lineamientos establecidos por la Coordinacin de Guarderas. Planear, dirigir y controlar las actividades de personal subordinado de conformidad con las normas y programas emitidos por la Coordinacin de Guarderas. Asesorar a las coordinadoras zonales y al personal operativo, en los aspectos tcnicos y de aplicacin de los
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sistemas, medios y recursos educativos autorizados por la Coordinacin de Guarderas. Coordinar la aplicacin del sistema de capacitacin dirigido al personal de guarderas. Realizar visitas peridicas y sistemticas a las guarderas de la delegacin para asesorar al personal, supervisar el funcionamiento y constatar el cumplimiento de los programas y normas establecidos. Determinar los horarios para la prestacin del servicio de guarderas acorde a las necesidades de las madres usuarias y a los lineamientos establecidos por la coordinacin de guarderas. Participar con el rea delegacional de abastecimiento en el proceso de adquisicin de material didctico, y verificar que rena la calidad y especificaciones normadas. Organizar, realizar y controlar el proceso general de reclutamiento, seleccin, capacitacin y asesora del personal de guarderas participativas y otros esquemas de atencin, de acuerdo a la normatividad que se emita. Implementar los mecanismos que permitan mantener el ms alto nivel de ocupacin de la capacidad instalada de las guarderas dependientes de la delegacin. Proponer a la Coordinacin de Guarderas a travs de las autoridades delegacionales, estudios de factibilidad para ampliar la cobertura del servicio. Realizar las acciones de concertacin con personas fsicas y/o grupos organizados para el establecimiento de guarderas participativas y otros esquemas de atencin. Verificar que las personas fsicas y/o grupos organizados que administren guarderas participativas y otros esquemas de atencin, cumplan con los requisitos y cuenten con los documentos legales para la contratacin de la subrogacin del servicio. Emitir opinin funcional sobre proyectos de construccin y adecuacin, y equipamiento para inmuebles donde se implemente el servicio de guarderas. Coordinar y controlar la utilizacin de recursos asignados para el desarrollo de programas y operacin de las guarderas, verificar el aprovisionamiento oportuno y gestionar en su caso la dotacin correspondiente.
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Evaluar la operatividad y resultados del servicio de guarderas y dar seguimiento a las desviaciones detectadas, y en su caso, realizar los ajustes pertinentes a los programas, que respondan a las necesidades de los usuarios. Vigilar que se brinde la adecuada atencin y solucin al planteamiento de quejas que presenten las madres en relacin con el servicio y a los conflictos laborales de las guarderas dependientes de la delegacin. Analizar los informes estadsticos y de actividades de las guarderas de la delegacin, con el fin de contar con elementos que permitan la oportuna y adecuada toma de decisiones. Al amparo de esa normatividad, el catorce de enero del dos mil, la titular de la Coordinacin de Guarderas Ana Mara Garca Cervantes, mediante oficio circular 09E1613200/0051, envi a los delegados regionales, estatales y del Distrito Federal, el modelo de convenio para celebrarse entre el
instituto y las asociaciones civiles que administraban las guarderas con el esquema vecinal comunitario (fojas 119, tomo III, anexo general 3.3.3).
El
treinta
de de
mayo
del
mismo gir
ao, oficio
la
propia circular
coordinadora
guarderas
09E1613200/828 a los delegados regionales, estatales y del Distrito Federal a efecto de instruirlos para que, al momento de plantear los incrementos de capacidad instalada en los diferentes esquemas del servicio de guarderas, se hiciera un anlisis integral y estudio conjunto de las reas
delegacionales de construccin, conservacin y guarderas, en tanto que se afectan directamente los espacios comunes, usos mltiples, nutricin, sanitarios, descanso, mobiliario,
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equipo, plantilla de personal y presupuesto de operacin (fojas 123, tomo III, anexo general 3.3.3).
Posteriormente, el cinco de octubre del dos mil, la titular de la coordinacin de guarderas, en oficio 09E1613200/1753, solicit al entonces delegado estatal del instituto en Sonora, Ernesto Rivera Claisse, que prestara asesora en el procedimiento para instalar guarderas con el esquema vecinal comunitario a los interesados, aclarando que el lmite de apertura para ese ejercicio anual era el mes de octubre del mismo ao (fojas 125, tomo III, anexo general 3.3.3).
El treinta de octubre del dos mil, el delegado estatal en Sonora, mediante oficio 270501613200/45490, envi a la titular de la coordinacin de guarderas el proyecto de expansin para la instalacin de guarderas para el ao dos mil uno en esa delegacin (fojas 126, tomo III, anexo general 3.3.3).
El diecisis de enero del dos mil uno, el titular de la coordinacin consultiva y de clasificacin de empresas Eduardo Poumin Nucamendi, el titular de la coordinacin de presupuesto, contabilidad y evaluacin financiera Jorge Mora Aguilar y la titular de la coordinacin de guarderas Ana Mara Garca Cervantes, signaron de forma conjunta el oficio 09E1613200/0034, dirigido a los delegados estatales,
regionales y del Distrito Federal, anexando el modelo de Convenio de Subrogacin de Servicios de Guardera para aquellas unidades que iniciaran operaciones en el ejercicio
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fiscal dos mil uno. Tambin adjuntaron las polticas generales aplicables para ese instrumento jurdico (fojas 131, tomo III, anexo general 3.3.3).
Mediante oficio 270501613200/15159, de once de abril del dos mil uno, Ernesto Rivera Claisse, delegado estatal en Sonora, solicit a Dora Isabel Garca Kobeh, nueva titular de la coordinacin de guarderas, la autorizacin de la expansin del servicio, conforme a la tabla que expuso, donde se encontraba como prestador Marcelo Meouchi, con capacidad instalada de doscientos nios y con fecha probable de inicio el uno de septiembre del dos mil uno (fojas 141 y 142, tomo III, anexo general 3.3.3).
Ahora bien, en dos mil uno la normatividad vigente para el otorgamiento de los contratos de prestacin de servicios era el documento denominado Bases para la subrogacin de servicios de guardera del esquema vecinal comunitario. Como fue explicado en el apartado relativo al marco jurdico, la disposicin emitida en mayo de mil novecientos noventa y nueve por la coordinacin de guarderas estableca los requisitos a satisfacer para el otorgamiento del contrato.
Conforme a la normatividad en comento, previo a la firma del contrato el delegado deba certificar por escrito que exista la demanda suficiente del servicio de guardera en la localidad y zona propuesta. Adems, integrar un expediente conteniendo los documentos jurdicos ah establecidos, tales como la carta de intencin y oferta del servicio de guarderas;
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la escritura constitutiva de la empresa ofertante; licencia sanitaria; licencia de uso de suelo; licencia de
funcionamiento; registro federal de contribuyentes; registro patronal ante el instituto; escritura pblica que acredite la propiedad del inmueble o, en su caso, contrato de comodato o arrendamiento; plantilla de personal y distribucin de horario del personal educativo por sala de atencin; gua de mobiliario, equipo y material didctico y de consumo; dictamen estructural del inmueble (en caso de que la instancia tcnica delegacional lo considerara necesario); dictamen tcnico de seguridad expedido por el departamento de bomberos de la localidad mediante el cual se garantice la seguridad del establecimiento; exposicin fotogrfica del inmueble (material de apoyo), plano arquitectnico del inmueble a operar como guardera, sancionado, certificado y autorizado por la delegacin del instituto a travs de sus reas responsables; pliza de fianza a favor del instituto; seguro de responsabilidad civil; programa educativo
asistencial; propuesta de cotizacin del ofertante y escritos del prestador del servicio manifestando el cumplimiento de sus obligaciones fiscales (anexo 5, anexo general 3.1.1).
En relacin con los inmuebles, el apartado 2.3 de esa normatividad prevea que las instancias delegacionales deban evaluar la ubicacin y sus caractersticas. El primer tpico incluye verificar que las edificaciones renan las condiciones de ser funcionales o que puedan operar como guardera para nios hasta cuatro aos de edad en inmueble ex profeso o casa habitacin adaptada, asimismo, estar
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alejadas de zonas que presenten inundaciones, ruido, contaminacin ambiental, vas rpidas o carreteras,
gasolineras o cualquier otra circunstancia que sea motivo de riesgo, adems contar con todos los servicios municipales, como agua, energa elctrica, drenaje, alumbrado pblico, banquetas, guarniciones, telfono y transporte urbano.
Dichas bases establecan que en caso de no contar con el dictamen estructural se debera solicitar al interesado, a criterio o juicio de la instancia delegacional correspondiente, los planos de cimentacin, estructura, instalaciones, reas y todos aquellos elementos que permitieran asegurar que el plantel reuna las condiciones para el servicio de guardera. Adems, la delegacin deber aplicar la cdula de evaluacin del inmueble para guardera.
En suma, tal normatividad dispuso las acciones que corresponda realizar a cada una de las instancias
delegacionales responsables del proceso para la apertura y operacin de las guarderas.
En el expediente de la Guardera ABC, S.C. de Hermosillo, Sonora, remitido por el Instituto Mexicano del Seguro Social, obran los documentos siguientes:
a) Escrito de veintisiete de marzo del dos mil uno, de Marcia Matilde Altagracia Gmez del Campo Tonella y Mara Fernanda Camou Guillot, dirigido a Ernesto Rivera Claisse, delegado estatal en Sonora del Instituto Mexicano del Seguro
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Social,
mediante
el
cual
realizan
peticin
para
el
establecimiento de una guardera al servicio de hijos de madres aseguradas del instituto. Afirman poseer un inmueble que contiene los servicios necesarios para el funcionamiento de una guardera, del que dicen anexar plano de ubicacin, fotografas y levantamiento topogrfico (fojas 1, tomo I, anexo general 3.3.1).
b) Permiso 26001099 de ocho de mayo del dos mil uno, emitido por la encargada del departamento jurdico Alma Elena Domnguez Batista, de la delegacin en Hermosillo, Sonora, de la Secretara de Relaciones Exteriores, para constituir la sociedad civil denominada Guardera ABC (fojas 2, tomo I, anexo general 3.3.1).
c) Constancia de inscripcin en el Registro Pblico de la Propiedad de Hermosillo, Sonora, de veinticuatro de mayo del dos mil uno, del documento consistente en contrato privado de nueve de mayo del dos mil uno, que contiene la constitucin de la sociedad civil Guardera ABC (fojas 3, tomo I, anexo general 3.3.1).
d) Constancia de quince de mayo del dos mil uno, de inscripcin en el Registro Federal de Contribuyentes de Guardera ABC, S.C. (fojas 5, tomo I, anexo general 3.3.1).
e) Testimonio pasado ante la fe del notario pblico treinta y dos, de Hermosillo, Sonora, sobre el contrato constitutivo de sociedad civil de Guardera ABC, de nueve de
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mayo del dos mil uno, sin nmero de escritura, en cuyas clusulas se establece lo siguiente (fojas 8 a 21, tomo I, anexo general 3.3.1):
ARTCULO PRIMERO.- La sociedad que aqu se constituye se denomina: GUARDERA ABC, SOCIEDAD CIVIL o de sus abreviaturas S.C. --ARTCULO SEGUNDO.- El domicilio de la sociedad ser en la ciudad de Hermosillo, Sonora, pudiendo establecer Agencias o Sucursales fijas o accidentales en cualquier lugar de la Repblica Mexicana o del extranjero y podr sealar para el cumplimiento de sus obligaciones domicilios convencionales sin que se entienda cambiado el domicilio de la sociedad. --- ARTCULO TERCERO.- La sociedad previas licencias, autorizaciones o concesiones, Locales, Estatales o Federales, tiene por objeto: A).- La asesora y prestacin de servicios de guarderas y educacin de menores. B).- Asesora a padres de familia relativa a la educacin de sus hijos. C).- Prestacin de servicios de terapias psicolgicas y asesora integral para el desarrollo armonioso de las familias, enfocada de manera especial a los hijos. D).- Ser titular, representante, franquiciante y franquiciatario o comisionista de todo tipo de productos, marcas, servicios, licencias y franquicias, patentes, modelos de utilidad y diseos industriales que de manera directa e indirecta se relacionen con el objeto de la sociedad. E) Compraventa, usufructo, arrendamiento y subarrendamiento de todo tipo de bienes muebles e inmuebles para el desarrollo de su objeto social. F).- La suscripcin de todo tipo de ttulos de crdito y la celebracin de toda clase de contratos civiles, administrativos y mercantiles que sean necesarios para el desarrollo del objeto social G).- La obtencin de todo tipo de crditos hipotecarios, refaccionarios, de habilitacin o avo, que requiera el desarrollo y funcionamiento de la sociedad, otorgando en garanta de los mismos los bienes muebles, inmuebles y activos de la sociedad. H).- Abrir y cerrar todo tipo de cuentas bancarias y girar en contra de ellas, suscribir todo tipo de ttulos de crdito. I).- Celebrar todo tipo de contratos y actos jurdicos, como permisos, licencias, concesiones con autoridades de los tres mbitos
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de Gobierno, as como celebrar todo tipo de contratos, convenios y dems actos con particulares que de manera directa o indirecta se relacionen con el objeto de la Sociedad. --- [] ARTCULO SEXTO.- El capital social se forma con la cantidad de $50,000.00 M.N. (CINCUENTA MIL PESOS 00/100 MONEDA NACIONAL), que ser suscrito y pagado por los socios a la firma del presente acuerdo de voluntades, el importe se har constar en los libros de la sociedad y esos asientos tendrn el carcter de prueba plena y vlido justificante en derecho. --- [] TRANSITORIOS --- El capital social es de $50,000.00 M.N. (CINCUENTA MIL PESOS 00/100 MONEDA NACIONAL) y se encuentra suscrito de la forma siguiente: --- SOCIOS --- TITULOS --- VALOR --MARCIA MATILDE ALTAGRACIA GOMEZ DEL CAMPO TONELLA --- 1 --- $25,000.00 --- MARA FERNANDA CAMOU GUILLOT --- 1 --- $25,000.00. --- A la reunin celebrada por los otorgantes al firmarse este contrato, los mismos le dan el carcter de Asamblea General Constitutiva y la misma, tom por unanimidad de votos los siguientes acuerdos: --- A).- Se acord elegir un CONSEJO DE ADMINISTRACIN, recayendo EL CARGO DE PRESIDENTE en el C. MARCELO MEOUCHI TIRADO, Y COMO SECRETARIO AL C. ANTONIO SALIDO SUREZ. Quienes estando presentes aceptan el cargo conferido, protestando su fiel y leal desempeo, stas personas desempearn su encargo por el trmino de dos aos, pero no podrn abandonarlo sino hasta que la Asamblea General de Socios designe quien los sustituya y entren en funciones, otorgndoseles todas las facultades conferidas en los artculos undcimo, duodcimo y dcimo tercero de los estatutos sociales, mismos artculos que se tienen por reducirlos como si insertaren textualmente en este punto. Otorgndoseles as mismo a los CC. MARCELO MEOUCHI TIRADO Y ANTONIO SALIDO SUAREZ en lo personal poder general para pleitos y cobranzas y actos de administracin y riguroso dominio para que lo ejerzan conjunta o separadamente, con todas las facultades generales y especiales que requieran clusula especial conforme a la ley, en trminos de las clusulas dcima primera, dcima segunda y dcima tercera de los estatutos sociales.
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f) Oficio 270501613200/23779, de seis de junio del dos mil uno, suscrito por el Jefe de Prestaciones Econmicas y Sociales de la delegacin estatal en Sonora, Toms Alberto Islas Carvajal, en el cual informa a Marcelo Meouchi Tirado que su proyecto para la instalacin de una guardera del esquema vecinal comunitario con capacidad para ciento setenta nios fue aprobado por la jefatura a su cargo para inicio de operaciones ese mismo ao (foja 22, tomo I, anexo general 3.3.1).
g) Plano arquitectnico del inmueble a operar como guardera, con firmas de visto bueno de Noem Lpez Snchez, jefa del departamento de guarderas, Armando Gonzlez Hernndez, coordinador de proyectos, y otra sin nombre, aparentemente de la Direccin General de
Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del municipio de Hermosillo, Sonora (foja 27, tomo I, anexo general 3.3.1).
h) Oficio DUYOP/3995/2001, de dos de agosto del dos mil uno, signado por Fernando Landgrave Gandara, Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del Municipio de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga licencia de uso de suelo a Guardera ABC, sociedad civil, para el funcionamiento de una guardera (foja 28, tomo I, anexo general 3.3.1).
En dicho documento se asent:
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En respuesta a su escrito presentado ante esta Direccin General, mediante la cual solicita Licencia de Uso de Suelo para un predio con una superficie de 1,523.00 m, ubicado sobre la Calle Mecnicos y Avenida de los Ferrocarrileros, en la Colonia Y Griega de esta ciudad, le informamos lo siguiente: --- Una vez realizado el Dictamen Tcnico e Inspeccin Fsica al lugar que nos ocupa por personal adscrito a esta Direccin General, y de acuerdo a los usos y lineamientos que marca el Programa Municipal de Desarrollo Urbano para la Ciudad de Hermosillo, este predio se localiza en una zona Comercial y de Servicios, presentado condicionantes para el funcionamiento de una Guardera. --- Por otra parte, hacemos de su conocimiento que la presente Licencia de Uso de Suelo, estar condicionada a lo siguiente: --Deber contemplar un rea de estacionamiento, segn lo estipulado en el Reglamento de Construccin para el Municipio de Hermosillo, Sonora, en lo que a este tipo de giros se refiere. --- En base a lo anterior y en uso de las facultades que nos confieren los Artculos 5to. Fraccin II de la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Sonora, se extiende la presente Licencia de Uso de Suelo para el funcionamiento de una Guardera, debindose sujetar a lo anteriormente descrito, as como a las disposiciones que establece la citada Ley 101 de Desarrollo Urbano para el Estado de Sonora, y el Reglamento de Construccin para el Municipio de Hermosillo, Sonora, en lo que a este tipo de desarrollos se refiere. --- Por otra parte, le informamos que el incumplimiento de los trminos antes sealados, la presentacin de quejas por parte de terceros en forma reiterativa y justificada, o el suceso de una eventualidad que ponga en peligro la vida humana o que ocasione daos a bienes Particulares, Municipales o Estatales, podr ser causa justificada para la revocacin del presente documento. i) Contrato de arrendamiento celebrado entre Norma Cecilia Mendoza Bermdez de Matiella y Guardera ABC, S.C., respecto del inmueble comercial tipo bodega ubicado en calle Mecnicos sin nmero esquina con calle Ferrocarrileros,
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colonia Y Griega de Hermosillo, Sonora (fojas 29 a 33, tomo I, anexo general 3.3.1).
En las clusulas de dicho pacto se estableci:
TERCERA: El trmino del arrendamiento es por 5 aos de los cuales 2 aos son forzosos para ambas partes, contados a partir del da 21 de junio del 2001 para concluir el da veintiuno de junio del 2006. Renunciando el arrendatario a la prorroga legal que establece el art. 2763 del Cdigo Civil del Estado de Sonora. --- CUARTA: El importe convenido y aceptado para el arrendamiento ha sido fijado en la cantidad de $31,500.00 (son: treinta y un mil quinientos pesos 00/100 M.N.) mensuales ms I.V.A. que el arrendatario se obliga a pagar el da 5 de cada mes, si se retrasa el pago de la renta despus del da 5 se cobrar una multa de $40 (son cuarenta pesos 00/100 M. N.) diarios por cada da despus del da 5, en virreyes no. 32 esq. Real del Arco Col. Villa Satlite de esta ciudad de Hermosillo, Sonora. (sic) [] --- SEXTA: EL ARRENDATARIO se obliga a usar el depsito comercial tipo bodega que se le arrienda, exclusivamente como guardera infantil y a conservarla en buen estado de limpieza durante la vigencia del arrendamiento durante los cinco aos de vigencia y si por algn motivo las autoridades sanitarias competentes impusieran alguna multa el arrendatario queda obligado a pagarlas [] --SPTIMA: El arrendatario manifiesta conocer el estado actual de la finca que se le da en arrendamiento y que la misma se encuentra en perfecto estado y debidamente acondicionada para el objeto a que se va a destinar por lo que desde ahora releva a el arrendador de la obligacin de hacer reparaciones o composturas durante la vigencia del arrendamiento j) Oficio DUYOP/3996/2001, del dos de agosto del dos mil uno, signado por el Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del ayuntamiento de Hermosillo, Sonora,
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mediante el cual se autoriz el anteproyecto para el predio ubicado en calle Mecnicos y avenida Ferrocarrileros, colonia Y Griega de Hermosillo, Sonora (fojas 47, tomo I, anexo general 3.3.1).
k) Constancia de veinticinco de julio del dos mil uno, en que la Direccin General de Regulacin y Fomento Sanitario de la Secretara de Salud del Gobierno del Estado de Sonora hizo constar que qued enterada de la apertura del establecimiento Guardera ABC (fojas 48 bis, tomo I, anexo general 3.3.1).
l) Pliza de fianza 6783-4285-005384, de seis de agosto del dos mil uno, expedida por Afianzadora Insurgentes, sociedad annima de capital variable, a favor del Instituto Mexicano del Seguro Social, para garantizar por Guardera ABC, sociedad civil, el cumplimiento de todas las obligaciones a su cargo derivadas del contrato de subrogacin de servicios de guardera de la misma fecha (foja 49, tomo I, anexo general 3.3.1).
m) Aviso de alta patronal ante el Instituto Mexicano del Seguro Social de la empresa Guardera ABC, S.C., con el giro de asesora, prestacin de servicios de guardera y educacin de menores, de treinta y uno de julio de dos mil uno (foja 50, tomo I, anexo general 3.3.1).
n) Resolucin 950-017-CDI, del dos de septiembre del dos mil dos, en que la Secretara de Educacin y Cultura del
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Estado de Sonora otorga reconocimiento de validez oficial de estudios de educacin inicial impartidos en la Guardera ABC, S.C., mediante clave de incorporacin 26PDI0079J, por tiempo indefinido (fojas 67 a 69, tomo I, anexo general 3.3.1).
Mediante oficio 270501613200/33861, de seis de agosto del dos mil uno, el delegado estatal en Sonora Ernesto Rivera Claisee envi a la titular de la Coordinacin de Guarderas Dora Isabel Garca Kobeh, certificacin para el inicio de operacin de la guardera vecinal 465 ABC de la localidad de Hermosillo (fojas 51 a 53, tomo I, anexo general 3.3.1).
Anexo a dicho comunicado se remiti el Convenio de Subrogacin de Servicios de Guardera, de la misma fecha, celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social, representado por el delegado en Sonora Ernesto Rivera Claisse, en carcter de apoderado general y por Guardera ABC, S.C., representada por Marcelo Meouchi Tirado, con vigencia de cinco aos obligatorios para el subrogatario, no as para el instituto, quien qued obligado virtud a ese contrato nicamente del seis de agosto al treinta y uno de diciembre del dos mil uno, dejando abierta la posibilidad de prorrogarlo de forma anual por el plazo de cinco aos.
Dicho convenio tambin fue suscrito por Rigoberto Ruiz Medina Jefe Delegacional de Servicios Jurdicos; Maximiliano Ortiz Hernndez Jefe Delegacional de Planeacin y Finanzas; Toms Alberto Islas Carvajal Jefe Delegacional de
Prestaciones Econmicas y Sociales y Eliu Burgueo Lpez

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Jefe Delegacional de Servicios Administrativos (fojas 54 a 66, tomo I, anexo general 3.3.1).
En las declaraciones y clusulas del pacto se estableci lo siguiente:
I. DECLARA EL INSTITUTO QUE: --- [] D) EST OBLIGADO A CUBRIR EL SERVICIO DE GUARDERAS ESTABLECIDO EN LA FRACCIN V DEL ARTCULO 11 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL MEDIANTE EL OTORGAMIENTO DE LAS PRESTACIONES DETERMINADAS EN DICHA LEY. --E) LA FORMA, TRMINOS Y CONDICIONES DE LOS SERVICIOS DE GUARDERA QUE SE PROPORCIONAN A LOS HIJOS DE LAS TRABAJADORAS ASEGURADAS Y DE LOS PADRES VIUDOS O DIVORCIADOS SE RIGEN POR LOS ARTCULOS 201 AL 207 Y 211 AL 213 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL EN INSTALACIONES PROPIAS Y ESPECIALES, CONSIDERANDO LA UBICACIN DE LOS CENTROS DE TRABAJO Y DE HABITACIN DE LOS TRABAJADORES, AS COMO POR LO DISPUESTO EN LOS ARTCULOS 6 AL 13 DEL REGLAMENTO PARA LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS DE GUARDERA. --- F) SIN EMBARGO, SIENDO MUY AMPLIO EL MBITO GEOGRFICO Y EL UNIVERSO DE ASEGURADOS, EN LOS TRMINOS DEL ARTCULO 213 DE SU LEY CONSTITUTIVA, CELEBRA EL PRESENTE CONVENIO DE SUBROGACIN DE SERVICIOS DE GUARDERA EN LA MISMA FORMA Y TRMINOS Y CONDICIONES QUE ESTABLECE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL. --- II. DECLARA EL SUBROGATARIO QUE: --- [] F) ENTRE SUS OBJETIVOS SE ENCUENTRA EL DE FOMENTAR Y PRESTAR SERVICIOS ASISTENCIALES, EDUCATIVOS Y RECREATIVOS PARA FAVORECER EL DESARROLLO INTEGRAL DE LOS NIOS CONTRIBUYENDO AL PROGRESO FAMILIAR Y COMUNITARIO. --- G) PRESTA EL SERVICIO DE GUARDERA A PERSONAS FSICAS Y MORALES QUE SE LO SOLICITAN, ESTANDO PLENAMENTE
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CAPACITADO PARA PROPORCIONARLO, SIENDO SU PROPSITO CUIDAR Y FORTALECER LA SALUD FSICA, MENTAL Y EMOCIONAL DEL NIO, AS COMO LA FORMACIN DE SENTIMIENTOS DE ADHESIN FAMILIAR Y SOCIAL DE MANERA SENCILLA Y ACORDE A SU EDAD Y A LA REALIDAD SOCIAL CON ABSOLUTO RESPETO A LOS ELEMENTOS FORMATIVOS DE ESTRICTA INCUMBENCIA FAMILIAR, Y QUE ESTE SERVICIO LO OFRECE A EL INSTITUTO. --- H) CUENTA CON EL RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS, OTORGADO POR LA SECRETARA DE EDUCACIN PBLICA EN TRMITE. --- I) CUENTA, ADEMS CON EL PERSONAL IDNEO Y LOS CONOCIMIENTOS Y EXPERIENCIA NECESARIOS PARA PROPORCIONAR EL SERVICIO DE GUARDERA. --- J) PARA LOS EFECTOS DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS, BAJO PROTESTA DE DECIR VERDAD MANIFIESTA QUE NINGUNA DE LAS PERSONAS QUE INTEGRAN LA SOCIEDAD CIVIL CAEN EN EL SUPUESTO DE LAS FRACCIONES XIII, XV, XVII, XXIII Y XXIV DEL ARTCULO 47 DEL CITADO ORDENAMIENTO. [] --- CLUSULAS [] -- TERCERA.- LUGAR. EL SERVICIO LO PRESTAR EL SUBROGATARIO EN EL INMUEBLE AL QUE SE REFIERE EL INCISO E DE LA DECLARACIN II DEL PRESENTE INSTRUMENTO Y DEBER CONTAR CON LAS INSTALACIONES, MOBILIARIO, EQUIPO Y MATERIAL DIDCTICO Y DE CONSUMO PARA DICHO SERVICIO, CONFORME A LAS ESPECIFICACIONES A QUE SE REFIERE EL ANEXO NMERO UNO, QUE FIRMADO POR LAS PARTES SE AGREGA A ESTE CONVENIO. --- CUARTA.CAPACIDAD INSTALADA DEL INMUEBLE. EL SUBROGATARIO SE OBLIGA A QUE, DE ACUERDO A LA CAPACIDAD TOTAL DEL INMUEBLE QUE ES DE 170 NIOS, CUYAS EDADES ESTN COMPRENDIDAS ENTRE LOS 43 DAS DE NACIDOS Y LOS CUATRO AOS, LA CAPACIDAD Y DISTRIBUCIN DE NIOS POR SALA DE ATENCIN SEA LA ESPECIFICADA EN EL PLANO ARQUITECTNICO DE LA GUARDERA, QUE SE ADJUNTA COMO ANEXO NMERO DOS Y EN
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LA PLANTILLA DE PERSONAL Y DISTRIBUCIN POR SALA DE ATENCIN QUE SE ESPECIFICA COMO ANEXO NMERO TRES, QUE FIRMADOS POR LAS PARTES SE INTEGRAN AL PRESENTE CONVENIO. [] SEXTA.- CAPACIDAD INSTALADA PARA EL SERVICIO A EL INSTITUTO. ---EL INSTITUTO CONVIENE CON EL SUBROGATARIO QUE LA CAPACIDAD INSTALADA PARA LOS SERVICIOS, OBJETO DE ESTE CONVENIO SER DE UN TOTAL DE 170 NIOS, HIJOS DE MADRES ASEGURADAS Y PADRES VIUDOS O DIVORCIADOS QUE CONSERVEN LA CUSTODIA DE LOS MISMOS, CUYAS EDADES COMPRENDERN ENTRE 43 DAS DE NACIDO HASTA EL CUMPLIMIENTO DE LOS 4 AOS, SIEMPRE Y CUANDO NO SE REBASE LA CAPACIDAD A QUE SE REFIERE LA CLUSULA CUARTA DEL PRESENTE CONVENIO. --- LAS PARTES PODRN MODIFICAR EL NMERO DE NIOS A LOS QUE SE PROPORCIONE EL SERVICIO, DE ACUERDO A LAS NECESIDADES DE EL INSTITUTO, A LOS RECURSOS DE EL SUBROGATARIO Y A LA CAPACIDAD INSTALADA DEL INMUEBLE. SPTIMA.- CALIDAD. EL SUBROGATARIO SE OBLIGA A PROPORCIONAR EL SERVICIO DE GUARDERA EN PTIMAS CONDICIONES DE SEGURIDAD, LIMPIEZA E HIGIENE. --- OCTAVA.- PROGAMAS SUSTANTIVOS DE LA PRESTACIN DEL SERVICIO. --- EL SUBROGATARIO PRESENTAR A EL INSTITUTO LOS PROGRAMAS EDUCATIVO-ASISTENCIALES PARA LA ATENCIN INTEGRAL Y ARMNICA DEL NIO, QUE CONTENDRN, DE CONFORMIDAD CON EL ARTCULO 202 DE LA LEY DEL SEGURO SOCIAL, LOS ASPECTOS DE FOMENTO DE LA SALUD, PEDAGGICO Y NUTRICIONAL QUE PARA TAL FIN SE INDICAN EN LOS DOCUMENTOS QUE SERVIRN COMO INSTRUCTIVOS DE OPERACIN DEL SERVICIO DE GUARDERA INFANTIL. EL INSTITUTO REVISAR Y APROBAR LOS CITADOS PROGRAMAS E INSTRUCTIVOS ANTES DEL INICIO DE OPERACIN Y FUNCIONAMIENTO DE LA GUARDERA. --- NOVENA.- INSCRIPCIN Y CONTROL DE LA ASISTENCIA INFANTIL. --- EL SUBROGATARIO SE OBLIGA A PROPORCIONAR EL
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SERVICIO DE GUARDERA CONFORME AL PROCESO DE INSCRIPCIN DE LOS MENORES QUE TENGA ESTABLECIDO Y ACEPTADO POR EL INSTITUTO AS COMO REALIZAR UN CONTROL DIARIO DE LA ASISTENCIA INFANTIL. [] --- DCIMA SEGUNDA.LICENCIAS. --- EL SUBROGATARIO SER RESPONSABLE DE OBTENER Y MANTENER ACTUALIZADAS LAS LICENCIAS Y AUTORIZACIONES GUBERNAMENTALES NECESARIAS PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LA GUARDERA, DE MANERA QUE LOS SERVICIOS QUE PRESTE SE ENCUENTREN AJUSTADOS A LOS ORDENAMIENTOS LEGALES CORRESPONDIENTES. --- DCIMA TERCERA.CONSERVACIN Y MANTENIMIENTO. --- EL SUBROGATARIO SE OBLIGA A MANTENER EL INMUEBLE Y SUS INSTALACIONES, EN QUE PROPORCIONA EL SERVICIO OBJETO DEL PRESENTE CONVENIO, EN CONDICIONES PTIMAS DE UTILIDAD Y FUNCIONAMIENTO. POR SU PARTE, EL INSTITUTO QUEDA FACULTADO PARA EFECTUAR LA SUPERVISIN AL MISMO Y SOLICITAR A EL SUBROGATARIO SE EJECUTEN LAS OBRAS NECESARIAS PARA TAL EFECTO. --- DCIMA CUARTA.- MOBILIARIO, EQUIPO, MATERIAL DIDCTICO Y DE CONSUMO. --EL SUBROGATARIO SE OBLIGA A REPONER EL MOBILIARIO Y EQUIPO QUE POR SU ESTADO DE USO NO SEA IDNEO PARA DAR EL SERVICIO DE PTIMA CALIDAD, AS COMO A DOTAR OPORTUNAMENTE DEL MATERIAL DIDCTICO Y DE CONSUMO, MANTENIENDO DE MANERA PERMANENTE UNA RESERVA SUFICIENTE PARA LA REALIZACIN DE LAS ACTIVIDADES EDUCATIVAS, ASISTENCIALES Y ADMINISTRATIVAS DE LA GUARDERA. [] --VIGSIMA SEXTA.RESPONSABILIDAD CIVIL. --EL SUBROGATARIO SER RESPONSABLE DE LOS DAOS FSICOS QUE SUFRAN LOS NIOS A SU CUIDADO DURANTE SU ESTANCIA EN LA GUARDERA. --- VIGSIMA SPTIMA.- ACCIONES DE SUPERVISIN Y EVALUACIN. --- EL INSTITUTO QUEDA FACULTADO PARA EFECTUAR LAS ACCIONES DE SUPERVISIN, EVALUACIN Y
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CONTROL POR LOS SERVICIOS PRESTADOS, UTILIZANDO EL INSTRUMENTO TCNICO QUE PARA TAL PROPSITO EL INSTITUTO DETERMINE, POR LO QUE EL SUBROGATARIO PERMITIR EL ACCESO EN TODO MOMENTO AL PERSONAL QUE EL INSTITUTO DESIGNE PARA ESTA ACTIVIDAD, EL QUE SE IDENTIFICAR PREVIAMENTE CON CREDENCIALES OFICIALES Y OFICIO DE PRESENTACIN. ASIMISMO EL SUBROGATARIO SE OBLIGA A PONER A DISPOSICIN DE EL INSTITUTO CUANDO STE LO REQUIERA, LA DOCUMENTACIN CONTABLE RELACIONADA CON LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS OTORGADOS AL MISMO, OBJETO DE ESTE CONVENIO. [] --TRIGSIMA PRIMERA. VIGENCIA. --- LA VIGENCIA DEL PRESENTE CONVENIO ES CINCO AOS OBLIGATORIOS PARA EL SUBROGATARIO, CONTADOS A PARTIR DE LA FIRMA DEL MISMO Y PARA EL INSTITUTO SU VIGENCIA SER DEL 6 DE AGOSTO AL 31 DE DICIEMBRE DEL 2001, PUDINDO PRORROGARLO, PREVIO ACUERDO DE LAS PARTES, POR CADA UNO DE LOS AOS SIGUIENTES, DE CONFORMIDAD A LA DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL QUE SE TENGA AUTORIZADA PARA ELLO. Este Convenio de Subrogacin de Servicios de Guardera es el origen remoto virtud al cual inici operaciones la Guardera ABC.
Al trmino de la vigencia de ese convenio, el dos de enero del dos mil dos, el Instituto Mexicano del Seguro Social, representado por el delegado en Sonora Ernesto Rivera Claisse y Guardera ABC, a travs de su representante legal, celebraron convenio modificatorio de prrroga del contrato para que cobrara vigencia por un plazo de setenta das que
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trascurrira del uno de enero al once de marzo del dos mil dos (fojas 70 a 72, tomo I, anexo general 3.3.1).
La razn para suscribir tal pacto slo por el plazo de setenta das obedeci a que con la entrada en vigor del reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico no existan criterios por parte de la Secretara de la Contralora respecto de los convenios de prestacin de servicios celebrados por el instituto y, adems, se encontraban pendientes de respuesta los comunicados enviados por la titular de la Coordinacin de Guarderas a nivel nacional a diversas instancias de la Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo, precisamente para que fijaran criterio respecto del procedimiento de adjudicacin de tales convenios (anexos 28 a 31, anexo general 3.1.1).
Al da siguiente del trmino del convenio modificatorio de plazo, las partes celebraron nuevo convenio de
subrogacin del servicio de guardera, con vigencia del doce de marzo al treinta y uno de diciembre de dos mil dos (fojas 83 a 95, tomo I, anexo general 3.3.1).
Entre las declaraciones del instituto destacan las siguientes:
E) El Comit Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios en la sesin 4/2002 extraordinaria y mediante acuerdo 16/2002 de fecha 7 de marzo de 2002, autoriz dictaminar procedente que la Coordinacin de Guarderas bajo su responsabilidad
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inicie a travs de las Delegaciones el procedimiento de adjudicacin directa a nivel Nacional, de acuerdo al oficio emitido por la SECODAM nmero UNAOPSPF/309/AD/0.- 1125/2001 de fecha 4 de noviembre de 2001 y en lo particular a lo expresado en el ltimo prrafo. --- F) La contratacin del presente instrumento se realiz a travs de adjudicacin directa, de conformidad y con fundamento en lo dispuesto por el artculo 41 fraccin III de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Por su parte, el prestador declar:
D) Es arrendatario del inmueble en donde se proporcionar el servicio, en los trminos establecidos en el convenio de arrendamiento celebrado con la Sra. Norma Cecilia Mendoza Bermdez de Matiella, el cual se anexa a este documento, inmueble ubicado en Calle Mecnicos y Ferrocarrileros, Colonia Y Griega, en Hermosillo, Sonora. --- E) Dicho inmueble cumple con los requisitos de construccin, seguridad e higiene para la adecuada prestacin de los servicios objeto de este convenio. [] --- Manifiesta bajo protesta de decir verdad que las personas que integran la Sociedad Civil, no se encuentran dentro de ninguno de los supuestos enunciados en el artculo 50 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. El uno de enero del dos mil tres, se suscribi nuevo contrato de prestacin de servicios de guarderas con vigencia del uno de enero al treinta y uno de diciembre del dos mil tres. En representacin del Instituto Mexicano del Seguro Social firm el delegado estatal Maurilio Acua Romero y por la empresa prestadora Marcelo Meouchi Tirado (fojas 103 a 119, tomo I, anexo general 3.3.1).
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De las declaraciones hechas por las partes en ese instrumento se advierte que el procedimiento de adjudicacin se realiz de manera directa, en atencin al acuerdo 171/2002, de dieciocho de diciembre del dos mil dos, donde el Comit Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del instituto dictamin procedente que la
Coordinacin de Guarderas, bajo su responsabilidad, iniciara a travs de las delegaciones el procedimiento de adjudicacin a nivel nacional.
El cuatro de noviembre del dos mil tres, el Instituto Mexicano del Seguro Social y la sociedad civil denominada Guardera ABC, celebraron convenio para la terminacin anticipada del contrato de prestacin del servicio de guardera. En el apartado de antecedentes mencionaron las partes que era necesario dar por terminado el contrato suscrito el uno de enero del dos mil tres para suscribir contratos multianuales, de conformidad con el acuerdo 602/2002 del Consejo Tcnico (fojas 144 a 147, tomo I, anexo general 3.3.1).
De manera paralela a la cancelacin del convenio, se dio el cierre del esquema de guardera vecinal comunitaria (fojas 124 y 125, tomo I, anexo general 3.3.1).
Como ya se mencion en el marco jurdico, en diciembre del dos mil dos, una vez iniciado el esquema vecinal comunitario nico, el Instituto Mexicano del Seguro
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Social aprob el Manual de Procedimientos para la Apertura y Ampliacin de Guaderas.
En los apartados 6.4, 6.5 y 6.6 de ese documento se establecen las polticas y los procedimientos tcnico
administrativos para la ampliacin de guarderas. Se fijan las actividades que deben realizarse, as como la instancia responsable de llevarlas a cabo (anexo 55, anexo general 3.1.1).
Conforme
esas
disposiciones
el
Jefe
del
Departamento Delegacional de Guarderas debe coordinar acciones con la Jefatura Delegacional de Prestaciones Econmicas y Sociales para llevar a cabo una sesin informativa con los prestadores de servicios interesados en la ampliacin a fin de: a) Proporcionar las polticas y lineamientos para la ampliacin. b) Analizar el Contrato Modificatorio para la Prestacin de Servicio de Guardera. c) Solicitar a los prestadores del servicio presenten su plano arquitectnico del inmueble propuesto para ampliacin e informarles la fecha lmite de recepcin, de quince das hbiles posteriores a la sesin informativa.
De acuerdo tambin con el manual, despus de recibir del prestador del servicio el plano arquitectnico del inmueble propuesto para la ampliacin, elabora un comunicado dirigido al departamento delegacional de construccin y conservacin solicitando la evaluacin tcnica de la guardera propuesta.
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De
manera de
conjunta guarderas
el y
jefe el
del de
departamento construccin y
delegacional
conservacin, realizan visita a la guardera a fin de efectuar una evaluacin estructural y funcional, adems requisitarn el formato 4 de Control de visitas al inmueble, llevando al acto de inspeccin el plano arquitectnico.
Dice el referido manual que el jefe del departamento delegacional de construccin y conservacin requisita el formato 5 denominado Cdula de Evaluacin de Inmueble y proporciona al jefe del departamento de guardera, los resultados de la evaluacin respecto del plano arquitectnico propuesto para ampliacin, as como el original del formato para el visto bueno.
Una vez que se determina la viabilidad de la ampliacin el jefe del departamento delegacional de guarderas informa al prestador del servicio las modificaciones que debe realizar al plano arquitectnico. y Solicita al departamento se corrobore de el
construccin
conservacin
que
cumplimiento a las modificaciones. Aprobado el plano arquitectnico se notifica al prestador del servicio y se integra una copia al expediente.
Una
vez
seleccionadas
por
el
departamento
delegacional de guarderas las mejores ofertas de los prestadores de servicio, elabora el programa de expansin del servicio y requisita el formato 6 denominado Programa de
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Expansin para su envo a la Coordinacin de Guarderas, donde se elaborar el dictamen presupuestal de expansin.
Recibido
el
dictamen,
el
jefe
del
departamento
delegacional de guarderas elabora una relacin de las que cumplieron los requisitos para ampliacin y lo somete a la aprobacin de la Jefatura Delegacional de Prestaciones Econmicas y Sociales, as como del Titular de la Delegacin. Una vez aprobado, solicita al prestador del servicio presente plantilla de personal y la distribucin de asistentes educativas por sala de acuerdo con la nueva capacidad instalada.
Al contrato modificatorio de prestacin de servicio debe anexarse mobiliario, equipo, material didctico y de consumo, plano arquitectnico aprobado, plantilla de personal y distribucin de asistentes educativas por sala.
Despus de revisar y rubricar el contrato modificatorio de prestacin de servicios y los anexos, informa por escrito al prestador de servicio que puede iniciar las adecuaciones al inmueble anexando los contratos para su firma de aceptacin.
Una vez que recibe los contratos modificatorios suscritos y verifica que los anexos se encuentren rubricados, elabora un comunicado dirigido a la Jefatura Delegacional de Servicios Jurdicos solicitando la formalizacin del contrato modificatorio de prestacin de servicio ante el titular de la delegacin.
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Ya que recibe de la jefatura delegacional de servicios jurdicos el contrato modificatorio, entrega un tanto al representante legal de la guardera, as como a las jefaturas delegacionales de Servicios Administrativos, Servicios
Jurdicos y de Planeacin y Finanzas.
Integrado el contrato al expediente de la guardera, el jefe del departamento delegacional de guarderas notifica oficialmente al Comit Delegacional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios y a la Contralora Interna Delegacional en el instituto los contratos formalizados, mandando copia a la Coordinacin de Guarderas.
Cuando se cuenta con presupuesto suficiente, se requisita el formato 10 denominado Certificacin para Guarderas, obteniendo los datos del expediente de la guardera.
Recibida la notificacin del prestador de servicio respecto de la conclusin de la obra de ampliacin el jefe del departamento delegacional de guarderas elabora un
comunicado oficial dirigido al departamento de construccin solicitando la supervisin de la conclusin de la obra y la emisin de la Certificacin Tcnica del Inmueble para Guardera (formato 11). Cumplido tal requisito verifica que los expedientes del personal contratado cumplan con lo establecido en los perfiles para seleccin del personal, as como los dictmenes de aptitud. Adems verifica de manera presencial que el prestador del servicio haya adquirido los
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materiales estipulados en el contrato y requisita el formato 12 de nombre Autorizacin de inicio de operacin o ampliacin, hasta el cumplimiento total de los requerimientos humanos y materiales.
Las constancias del expediente de la Guardera ABC informan que el veinticuatro de noviembre del dos mil tres, Laura Gabriela Padilla G. Jefa de la Divisin de Expansin del Sistema report a Dora Garca Kobeh Titular de la Coordinacin de Guarderas, el cambio de esquema con ampliacin de capacidad instalada de la Guardera ABC (fojas 124, tomo I, anexo general 3.3.1).
Adems, obra en autos constancia de que el treinta y uno de octubre del dos mil tres, el Instituto Mexicano del Seguro Social representado por el Director General Santiago Levy Algazi, y la sociedad civil Guardera ABC, representada por Marcelo Meouchi Tirado, celebraron contrato de
prestacin del servicio de guardera con vigencia del uno de noviembre del dos mil tres al treinta y uno de octubre del dos mil seis (fojas 126 a 137, tomo I, anexo general 3.3.1).
En ese acto, el instituto declar que:
I.5.- Se cuenta con la autorizacin otorgada por el H. Consejo Tcnico para la celebracin del presente contrato multianual mediante Acuerdo nmero 602/2002, de fecha 13 de noviembre de 2002, en relacin con el Acuerdo 159/2003 del 23 de abril de 2003 del mismo cuerpo colegiado. --- I.6.- Se cuenta con la autorizacin otorgada por el H. Consejo Tcnico mediante Acuerdo
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nmero 298/2003, de fecha 27 de agosto del 2003, con fundamento en los artculos 11 fraccin V, 201, 202, 203, 204, 251 fracciones I, II, IV y XXXVII, 263, 264 fracciones II, III, XIV y XVII de la Ley del Seguro Social. --- I.7.- El Comit Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios en la Sesin Ordinaria 11/2003 y mediante acuerdo 57/2003 de fecha 14 de abril de 2003, autoriz dictaminar procedente la adjudicacin directa de este contrato. --- I.8.- La contratacin del presente instrumento se realiz a travs de adjudicacin directa, de conformidad y con fundamento en lo dispuesto por el artculo 41, fraccin III, de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Con este pacto se concret la ampliacin de la capacidad instalada de la Guardera ABC, pues se fij un aumento a ciento noventa y seis lugares de ciento setenta con los que vena operando.
El clausulado que rigi tal pacto difiri de los anteriores en que regul un esquema nuevo denominado vecinal comunitario nico, adems modific la temporalidad del contrato, el monto de la cuota unitaria por la prestacin del servicio, el mecanismo para proceder al pago, las causas de rescisin del contrato, as como las acciones de supervisin y evaluacin.
El cinco de septiembre del dos mil seis, las partes celebraron convenio modificatorio al contrato de prestacin del servicio de guardera a fin de ampliar el plazo de vigencia de ese mismo convenio del uno de noviembre del dos mil tres al treinta y uno de diciembre del dos mil seis (fojas 187 a 189, tomo I, anexo general 3.3.1).
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Ese acto lo suscribieron el entonces director general del instituto, Fernando Flores y Prez, la representante legal de Guardera ABC Sandra Luca Tllez Nieves, el director jurdico del instituto Fernando Gutirrez Domnguez, la coordinadora de guarderas Dora Garca Kobeh, y el delegado estatal del instituto en Sonora Arturo Leyva Lizrraga.
En relacin con el cumplimiento de los requisitos para la ampliacin de la capacidad instalada y contratacin de la prestacin del servicio de guardera, con la normatividad vigente a partir del dos mil dos, en el expediente obran los siguientes documentos:
a) Reporte de cambio de esquema con ampliacin de capacidad instalada de guardera, de veinticuatro de
noviembre del dos mil tres, signado por Laura Gabriela Padilla G., Jefa de la Divisin de Expansin del Sistema de Guarderas (fojas 124, tomo I, anexo general 3.3.1).
b) Certificacin para guarderas (formato 11), el cual corresponde al anexo del contrato de prestacin del servicio de guardera celebrado el treinta y uno de octubre del dos mil tres, con vigencia de tres aos, que corre a partir del uno de noviembre de ese ao al treinta y uno de octubre del dos mil seis (fojas 126 a 140, tomo I, anexo general 3.3.1).
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c) Convenio para la terminacin anticipada del contrato de prestacin del servicio de guardera, para concluir el contrato vigente a partir del uno de enero del dos mil tres (fojas 144 a 147, tomo I, anexo general 3.3.1).
d) Plantilla de personal de la Guardera ABC (foja 150, tomo I, anexo general 3.3.1).
e) Relacin de mobiliario y equipo (fojas 151 a 155, tomo I, anexo general 3.3.1).
f) Relacin de material didctico y juguetes (fojas 156 a 158, tomo I, anexo general 3.3.1).
g) Relacin de artculos de cocina y comedor, as como relacin de material didctico y juguetes (fojas 159 a 165, tomo I, anexo general 3.3.1).
h) Relacin de material didctico y juguetes (fojas 166 a 168, tomo I, anexo general 3.3.1).
i) Relacin de artculos de aseo y equipo y material de curacin (fojas 169 a 173, tomo I, anexo general 3.3.1).
j) Instructivos de perfiles para la seleccin de personal (fojas 174 a 181, tomo I, anexo general 3.3.1).
k) Oficio ADP/422/01, de veinticinco de julio del dos mil cuatro, signado por Arturo Dvila Pacheco, Jefe de la Oficina
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de Prevencin de Incendios y Seguridad Civil, del municipio de Hermosillo, Sonora, en el que emite a favor de Guardera ABC, S.C. dictamen aprobatorio de seguridad (fojas 182, tomo I, anexo general 3.3.1).
l) Escrito del dos de noviembre del dos mil cuatro, signado por Jos Manuel Matiella Urquides, dirigido al departamento de guarderas de la delegacin en Sonora, en el que manifiesta que los clculos estructurales y la construccin de la edificacin donde se localiza la Guardera ABC estuvieron a su cargo y que el diseo estructural de las zapatas de cimentacin, columnas de concreto reforzado, cadenas de refuerzo, as como el diseo estructural de la techumbre formada por estructuras metlicas sobre las cuales descansa la cubierta de lmina galvanizada con aislamiento trmico, se hicieron cumpliendo con todas las normas estructurales para esfuerzos de viento, peso propio considerando una carga total de ciento cuarenta kilos por metro cuadrado. Adems que durante los diecisiete aos que tiene de construido el edificio no han sido encontradas fallas en pisos, muros y techumbre (fojas 183, tomo I, anexo general 3.3.1).
m) Escrito de catorce de julio del dos mil cuatro, signado por Marcelo Meouchi Tirado, dirigido a la coordinacin de guarderas, en el que bajo protesta de decir verdad manifiesta que la sociedad civil que representa a esa fecha no tiene adeudos por impuestos federales (fojas 184, tomo I, anexo general 3.3.1).
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n) Licencia sanitaria 0900014053 sin fecha, signada por el Director General de Regulacin y Fomento Sanitario del Gobierno del Estado de Sonora, con fecha de vencimiento de junio de dos mil cinco (fojas 185, tomo I, anexo general 3.3.1).
o) Contrato de arrendamiento de veintiuno de junio del dos mil seis, celebrado entre Norma Cecilia Mendoza Bermdez de Matiella y Guardera ABC, S.C., representada por Sandra Luca Tllez Nieves, respecto del depsito comercial tipo bodega ubicado en calle Mecnicos sin nmero, esquina Ferrocarrileros, colonia Y Griega de Hermosillo, Sonora, por un plazo forzoso para ambas partes de cinco aos, contado del veintiuno de junio del dos mil seis al veintiuno de junio del dos mil once (fojas 202 a 206, tomo I, anexo general 3.3.1).
p) Carta de intencin de veintiuno de noviembre del dos mil seis, signada por la representante legal de Guardera ABC, S.C., dirigida al delegado estatal del instituto en Sonora, Arturo Leyva Lizrraga, para prorrogar seis meses el contrato vigente hasta ese ao, para que en ese plazo fueran definidas las condiciones del contrato propuesto para el periodo 2007-2009, para continuar con la prestacin del servicio de guardera (fojas 211, tomo I, anexo general 3.3.1).
q) Oficio 279001320100/36050, del delegado estatal del Instituto Mexicano del Seguro Social en Sonora Arturo Leyva Lizarraga, mediante el cual informa a la representante de la
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Guardera ABC que su planteamiento fue sometido a la consideracin de la Coordinacin de Guarderas, la que en oficio circular 2430, estableci que el texto del contrato 20072009, fue elaborado conforme a las disposiciones de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico; que dicho instrumento tena un objeto de inters pblico, por lo que sus condiciones no eran negociables. Adems, que los trminos establecidos en el contrato fueron aprobados por las instancias institucionales correspondientes, por lo que las obligaciones y prerrogativas se establecieron a partir de un modelo de contrato de aplicacin general, de manera que no era posible modificar su clausulado (fojas 212, tomo I, anexo general 3.3.1).
r) Testimonio de diecisis de agosto del dos mil seis, pasado ante la fe del notario pblico ochenta de Hermosillo, Sonora, donde se protocoliza el otorgamiento de poder general amplio para pleitos y cobranzas, actos de
administracin y de dominio, as como facultades generales y especiales a favor de Sandra Luca Tllez Nieves, a efecto de que ejerza actos de representacin a nombre de Guardera ABC, sociedad civil (fojas 207 a 209, tomo I, anexo general 3.3.1).
s) Contrato de prestacin del servicio de guardera celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social y la sociedad civil Guardera ABC, cuya vigencia qued
establecida del dos de enero del dos mil siete al treinta y uno de diciembre del dos mil nueve.
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Dicho pacto lo firmaron, en representacin del instituto, el director general Juan Francisco Molinar Horcasitas y, por la sociedad, su apoderada Sandra Luca Tllez Mndez (sic). Adems intervinieron Fernando Gutirrez Domnguez,
director jurdico, Dora Garca Kobeh, titular de la coordinacin de guarderas, y Arturo Leyva Lizrraga, delegado estatal en Sonora (fojas 249, tomo I, anexo general 3.3.1).
De las declaraciones de dicho pacto se advierte:
I.3.- Siendo muy amplio el mbito geogrfico y el universo de asegurados y tomando en consideracin que no cuenta con las suficientes instalaciones ni los recursos humanos necesarios y especializados y ante la necesidad que tiene de continuar cubriendo el servicio de guarderas a sus asegurados, celebra el presente contrato con EL PRESTADOR, en virtud de contar ste con los recursos, tcnicos, humanos, financieros, administrativos y la infraestructura necesaria para proporcionar el servicio requerido. [] --- I.5.- Se cuenta con la autorizacin otorgada por el H. Consejo Tcnico para la celebracin del presente contrato multianual mediante el Acuerdo nmero 127/2006, de fecha 29 de marzo del 2006, en relacin con el Acuerdo nmero 298/2003, de fecha 27 de agosto del 2003, con fundamento en los artculos 11 fraccin V, 201, 202, 203, 204, 251, fracciones I, II, IV y XXXVII, 263, 264 fracciones II, III, XIV, XVII y 277F de la Ley del Seguro Social. [] --- I.7.- El Comit Institucional de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios en la sesin ordinaria 24/2006 y mediante acuerdo 112/2006 de fecha 15 de noviembre de 2006, autoriz dictaminar procedente la adjudicacin directa de este contrato. --- I.8.- La contratacin del presente instrumento se realiz a travs de adjudicacin directa, de conformidad y con fundamento en lo dispuesto por el artculo 41 fraccin III de la Ley de
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Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico. Para la firma de ese contrato, el titular de la delegacin del instituto en Sonora, Arturo Leyva Lizrraga y el jefe delegacional de prestaciones econmicas y sociales, Emigdio Martnez Garca, el once de diciembre del dos mil seis, requisitaron formato en el cual certificaron que el expediente de Guardera ABC, S. C. se encontraba completo y actualizado (foja 214, tomo I, anexo general 3.3.1).
Sin embargo, posterior a dicha certificacin, obran en el expediente las siguientes constancias:
a) Escritos de veintinueve de diciembre del dos mil seis, signados por Sandra Luca Tllez Nieves, en los cuales, bajo protesta de decir verdad, manifiesta que ni Guardera ABC, S.C. ni alguno de sus integrantes se encuentran en los supuestos del artculo 50 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y que no existen adeudos fiscales (fojas 216 y 217, tomo I, anexo general 3.3.1).
b) Acta de asamblea de trece de enero del dos mil cinco, en la cual se aprob la separacin de la socia Mara Fernanda Camou Guillot y la enajenacin total de sus partes sociales a favor de la seora Sandra Luca Tllez Nieves y su protocolizacin en escritura pblica cuatro mil trescientos siete, volumen doce de la notara pblica noventa y nueve del
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municipio de Nogales, Sonora (fojas 218 y 238 a 242, tomo I, anexo general 3.3.1).
c) Dictamen de seguridad de cinco de octubre del dos mil siete, signado por Roberto Copado Gutirrez, Director de la Unidad de Proteccin Civil Municipal, expedido mediante oficio DBT/576/07 (foja 248, tomo I, anexo general 3.3.1).
Lo reseado hasta este punto permite advertir que el origen remoto del contrato de prestacin de servicios virtud al cual operaba Guardera ABC data del dos mil uno, fecha en que los procedimientos para el otorgamiento de los contratos, la fijacin de las autoridades a quienes corresponda intervenir, as como los requisitos que deban ser satisfechos quedaban descritos tanto en el Manual de Organizacin de la Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones
Econmicas y Sociales, autorizado en el ao de mil novecientos noventa y cinco, como en el diverso denominado Bases para la subrogacin de servicios de guardera del esquema vecinal comunitario vigente a partir de mil novecientos noventa y nueve.
Posteriormente, debido a la evolucin del propio esquema hasta la aprobacin del conocido como vecinal comunitario nico, los procedimientos para la apertura de nuevas guarderas, as como la planeacin, desarrollo e inicio de funcionamiento de aquellas cuya capacidad inicial fue ampliada, quedaron regulados en la normatividad
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denominada Manual de Procedimientos para la Apertura y Ampliacin de Guarderas.
De acuerdo con el ltimo de esos instrumentos normativos as como el Reglamento de Organizacin Interna del Instituto Mexicano del Seguro Social, la suscripcin de los contratos corresponde al Director General del instituto; sin embargo, el procedimiento para el otorgamiento se realiza en cada una de las delegaciones del instituto.
En el particular, de acuerdo con las constancias narradas, Mexicano las del autoridades Seguro administrativas que del Instituto en el
Social
intervinieron
procedimiento de otorgamiento, as como en la verificacin del cumplimiento de la normatividad, fueron el delegado estatal en Sonora, el jefe de servicios de prestaciones econmicas y sociales, as como el jefe de guarderas.
La Coordinacin de Guarderas, dependiente de la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales, intervino en el contenido de los contratos y cumplimiento de la normatividad, a partir de las acciones de orientacin al aprobar la normatividad y formatos de revisin.
1.2. Vigilancia
El tema relativo a la vigilancia, tal y como fue explicado al hacer el anlisis del marco jurdico, debe abordarse desde dos aspectos, uno relativo al mbito de la organizacin
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interna del Instituto Mexicano del Seguro Social y otro en torno a las normas de proteccin civil.
A) Operacin de la guardera.
El Manual de Organizacin de la Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales, autorizado en noviembre de mil novecientos noventa y cinco (anexo 27, anexo general 3.1.1), dispone que corresponde a la Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales coordinar, vigilar e implementar acciones para que los servicios de prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales se proporcionen de acuerdo con las leyes, lineamientos jurdico administrativos y las disposiciones gubernamentales e institucionales emitidos en la materia; vigilar la aplicacin de indicadores de evaluacin del servicio, analizar los resultados y, en su caso, implementar medidas correctivas; establecer, coordinar y vigilar la implantacin de acciones y estrategias a fin de que las unidades operen dentro de un marco de equilibrio financiero; promover, coordinar y vigilar que los servicios de prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales, correspondan a las necesidades de la poblacin y coadyuven al mejoramiento de su nivel de vida; aprobar y presentar para sancin del delegado los estudios de factibilidad y
preinversin para la expansin o reduccin de los servicios de prestaciones econmicas, guarderas y prestaciones sociales, as como los proyectos de construccin, reubicacin, remodelacin y equipamiento de las unidades operativas y
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procurar y promover estrategias que permitan el ms alto nivel de la ocupacin de la capacidad instalada en las unidades operativas de guarderas y prestaciones sociales.
Por otra parte, el manual que se comenta establece que corresponde al Departamento de Guarderas coordinar, asesorar y supervisar que la prestacin del servicio de guarderas se otorgue con mayor eficacia, calidad y oportunidad; coordinar, asesorar y supervisar la ejecucin de los programas de guarderas en los diferentes esquemas de atencin, conforme a los lineamientos establecidos por la coordinacin de guarderas; realizar visitas peridicas y sistemticas a las guarderas de la delegacin para asesorar al personal, supervisar el funcionamiento y constatar el cumplimiento de los programas y normas establecidos; implementar los mecanismos que permitan mantener el ms alto nivel de ocupacin de la capacidad instalada de las guarderas dependientes de la delegacin; verificar que las personas fsicas y/o grupos organizados que administren guarderas participativas y otros esquemas de atencin, cumplan con los requisitos y cuenten con los documentos legales para la contratacin de la subrogacin del servicio; evaluar la operatividad y resultados del servicio de guarderas y dar seguimiento a las desviaciones detectadas y, en su caso, realizar los ajustes pertinentes a los programas que respondan a las necesidades de los usuarios.
Esa
normatividad
estableca
como
facultades
sustantivas a cargo de las jefaturas delegacionales de

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prestaciones sociales y econmicas y del departamento de guarderas, las actividades de supervisin y vigilancia sobre el cumplimiento del convenio de prestacin de servicios de guardera, as como de la satisfaccin de los requisitos para operar.
En relacin con estos aspectos los entonces llamados convenios de subrogacin celebrados en dos mil uno y dos mil dos, establecieron, respectivamente, lo siguiente:
CLUSULAS [] --- VIGSIMA SPTIMA.ACCIONES DE SUPERVISIN Y EVALUACIN. --EL INSTITUTO QUEDA FACULTADO PARA EFECTUAR LAS ACCIONES DE SUPERVISIN, EVALUACIN Y CONTROL POR LOS SERVICIOS PRESTADOS, UTILIZANDO EL INSTRUMENTO TCNICO QUE PARA TAL PROPSITO EL INSTITUTO DETERMINE, POR LO QUE EL SUBROGATARIO PERMITIR EL ACCESO EN TODO MOMENTO AL PERSONAL QUE EL INSTITUTO DESIGNE PARA ESTA ACTIVIDAD, EL QUE SE IDENTIFICAR PREVIAMENTE CON CREDENCIALES OFICIALES Y OFICIO DE PRESENTACIN. ASIMISMO EL SUBROGATARIO SE OBLIGA A PONER A DISPOSICIN DE EL INSTITUTO, CUANDO STE LO REQUIERA, LA DOCUMENTACIN CONTABLE RELACIONADA CON LA PRESTACIN DE LOS SERVICIOS OTORGADOS AL MISMO, OBJETO DE ESTE CONVENIO. (foja 63, tomo I, anexo general 3.3.1). CLUSULAS [] --- VIGSIMA SEXTA.ACCIN DE SUPERVISIN Y EVALUACIN. --EL INSTITUTO queda facultado para realizar las acciones de supervisin, evaluacin y control por los servicios prestados, utilizando los instrumentos tcnicos que para tal propsito EL INSTITUTO determine, por lo que EL PRESTADOR permitir el libre acceso, en
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horas y das hbiles, a las personas que EL INSTITUTO designe para esta actividad, los que se identificarn previamente con identificacin oficial y oficio de presentacin. Asimismo, EL PRESTADOR deber realizar la autoevaluacin de la operacin del servicio conforme a los instrumentos que EL INSTITUTO con la periodicidad y en los trminos que ste determine. --- EL PRESTADOR se obliga a aplicar encuestas de opinin a los asegurados usuarios del servicio e informar a EL INSTITUTO de los resultados del nivel de satisfaccin con la periodicidad y caractersticas que EL INSTITUTO determine. Para este mismo propsito, permitir al personal de EL INSTITUTO, o cualquier otra persona fsica o moral que EL INSTITUTO determine para efectuar encuestas a los asegurados usuarios cuando EL INSTITUTO lo determine. --- EL INSTITUTO presentar por escrito a EL PRESTADOR las observaciones que considere necesarias derivadas de la supervisin, evaluacin y de la aplicacin de las encuestas de opinin. Por su parte, EL PRESTADOR se obliga a corregir en un plazo no mayor de 30 (treinta) das naturales, las irregularidades detectadas. --- VIGSIMA SPTIMA.- INFORMES SOBRE LOS SERVICIOS. --- EL PRESTADOR deber rendir a EL INSTITUTO, mediante un formato nico, los informes relativos al servicio de guardera, objeto del presente instrumento legal, con la periodicidad y caractersticas que EL INSTITUTO determine. (foja 91, tomo I, anexo general 3.3.1). De las copias certificadas del expediente de la Guardera ABC, remitidas por el Instituto Mexicano del Seguro Social, se advierte que antes del ao dos mil tres no se practicaron visitas de inspeccin, tampoco se tiene informacin que revele si se rindieron informes relativos a la prestacin del servicio. Tocante a este tema, a partir del dos mil tres, obran las siguientes constancias:
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a) Oficio 270501613200/07769, de seis de marzo del dos mil tres, signado por Noem Lpez Snchez jefa del departamento delegacional de guarderas, mediante el cual solicita al representante legal Marcelo Meouchi Tirado el envo de los documentos consistentes en carta de intencin del servicio, licencia de uso de suelo y permiso de la Secretara de Relaciones Exteriores, para ser integrados al expediente de la guardera (foja 120, tomo I, anexo general 3.3.1)
b) Oficio 270500016132/25606, de veinticuatro de julio del dos mil tres, signado por Esquiplas Herrera Montao titular de la jefatura de servicios jurdicos, en ausencia del delegado estatal, Maurilio Acua Romero, dirigido a Marcelo Meouchi Tirado representante legal de Guardera ABC, donde informa que derivado de la supervisin, evaluacin y control efectuada los das siete, ocho y trece de mayo de ese ao, as como en las visitas de seguimiento realizadas el quince y veintitrs de junio por la trabajadora social y coordinadora zonal Thelma Salado Islas, se detect el incumplimiento a las clusulas dcima cuarta, dcima quinta, dcima sptima y dcima octava del contrato de prestacin de servicios de guarderas (conservacin y mantenimiento del inmueble; mobiliario, equipo, material didctico y de consumo; recursos humanos y capacitacin del personal), por lo que se le impuso una pena convencional consistente en el pago de treinta salarios mnimos, equivalente a un importe de $1,255.50 (un mil doscientos cincuenta y cinco pesos, cincuenta centavos) (fojas 121, tomo I, anexo general 3.3.1).
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El veinticinco de febrero del dos mil cuatro, la Directora de Prestaciones Econmicas y Sociales Evelyne Rodrguez Ortega suscribi la autorizacin, para el registro en el catlogo normativo institucional, del instrumento denominado Norma que establece las disposiciones para la operacin del servicio de guarderas. (anexo 65, anexo general 3.1.1).
Conforme a sus disposiciones, que ya fueron explicadas en la primera parte de este informe, los sujetos responsables de la norma, que conforme al numeral 4 son los delegados estatales, regionales y del Distrito Federal, los titulares de las jefaturas delegacionales de servicios de prestaciones
econmicas y sociales, los jefes del departamento de guarderas, las coordinadoras zonales de guarderas y las directoras de guardera, debern realizar las acciones necesarias a fin de contar oportunamente con los servicios generales para la operacin de los servicios, as como observar las disposiciones emanadas de las leyes,
reglamentos y documentos normativos establecidos para el funcionamiento de la guardera, adems mantener una constante supervisin-asesora interna en la guardera, para garantizar el ptimo funcionamiento de los servicios.
Esa normatividad establece que la guardera elaborar y derivar al Departamento de Guarderas los informes sobre el desarrollo y avance de sus programas de acuerdo a la normatividad Guarderas y periodicidad que la Coordinacin proporcionar de la
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establezca;
asimismo,
informacin adicional que se le requiera. Adems, deber contar con un expediente por cada menor inscrito a fin de tener informacin actualizada de la poblacin infantil en todo momento; llevar un control de asistencia de la poblacin infantil con base en la normatividad y sistemas que determine la Coordinacin de Guarderas y elaborar el informe estadstico mensual de acuerdo con la normatividad
establecida por el Instituto Mexicano del Seguro Social.
Adicionalmente, la guardera dar las facilidades para que el instituto realice las actividades de supervisin, asesora y evaluacin del servicio; deber implementar las acciones que el instituto establezca para evaluar la operacin y aplicar estrategias orientadas a la mejora continua del servicio, as como proporcionar al personal del instituto informacin y datos de los usuarios y de la operacin que se requiera a travs del Departamento de Guarderas o de la Coordinacin de Guarderas.
A finales del ao dos mil tres, una vez finalizada la transicin al esquema vecinal comunitario nico con
incremento de la capacidad instalada a ciento noventa y seis espacios, el treinta y uno de octubre del dos mil tres, el instituto y Guardera ABC, a travs de sus respectivos representantes, suscribieron contrato de prestacin del servicio de guardera, cuya vigencia se pact del uno de noviembre del dos mil tres al treinta y uno de octubre del dos mil seis.
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En los aspectos de supervisin, evaluacin y vigilancia, tal pacto estableci:
VIGSIMA SEXTA.ACCIN DE SUPERVISIN Y EVALUACIN.- EL INSTITUTO queda facultado para realizar las acciones de supervisin, evaluacin y control por los servicios prestados, utilizando los instrumentos administrativos y tcnicos que para tal propsito EL INSTITUTO determine, por lo que EL PRESTADOR permitir en cualquier momento el libre acceso, en horas y das hbiles, tanto a la Jefa del rea de Guarderas como a las Coordinadoras Zonales personal comisionado por la Coordinacin de Guarderas ya sea conjunta o separadamente, las que se identificarn con credencial oficial y mediante oficio de presentacin el cual ser firmado ya sea por el Delegado Estatal del IMSS, la Titular de la Coordinacin de Guarderas o por el Jefe Delegacional de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales, mismo que ser entregado a EL PRESTADOR por nica vez y tendr vigencia hasta en tanto no sea modificado o revocado por EL INSTITUTO. --- EL PRESTADOR se obliga sin costo adicional para EL INSTITUTO, a aplicar encuestas de opinin a los asegurados usuarios del servicio, informar a EL INSTITUTO de los resultados del nivel de satisfaccin con la periodicidad y caractersticas que EL INSTITUTO determine. Para este mismo propsito, permitir la realizacin de dichas actividades al personal de EL INSTITUTO o de cualquier otra persona fsica o moral que EL INSTITUTO determine para efectuar encuestas a los asegurados usuarios. --- EL INSTITUTO presentar por escrito a EL PRESTADOR las observaciones que consideren necesarias derivadas de la supervisin, evaluacin y de la aplicacin de las encuestas de opinin. Por su parte EL PRESTADOR se obliga a corregir en un plazo no mayor de 30 (treinta) das naturales, las irregularidades detectadas. --- VIGSIMA SPTIMA.- INFORMES.EL PRESTADOR deber rendir a EL INSTITUTO , los informes relativos a la operacin del servicio de guardera, objeto del presente instrumento legal, con la
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periodicidad y caractersticas que EL INSTITUTO determine. Asimismo, EL PRESTADOR deber aplicar los indicadores de desempeo y le informar de los resultados a EL INSTITUTO en los trminos que ste determine. (fojas 133 y 134, tomo I, anexo general 3.3.1)
Posterior a la firma de ese contrato y a la entrada en vigor de la normatividad reseada, obran en el expediente de la Guardera ABC, copias certificadas de los siguientes documentos:
a) Escrito de diecisiete de junio del dos mil cuatro, signado por el representante legal de Guardera ABC, dirigido a Noem Lpez Snchez jefa del departamento de
guarderas, mediante el cual acusa recibo de los instructivos y norma de operacin del servicio de guardera (foja 148, tomo I, anexo general 3.3.1).
b) Gua de supervisin asesora de veinticinco y veintisis de abril del dos mil seis, en la cual la coordinadora zonal asent que operaban de manera inadecuada los siguientes aspectos:
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c) Minuta de reunin con la directora de la Guardera ABC, de cuatro de mayo del dos mil seis, en la que el Jefe de
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Prestaciones Econmicas y Sociales, as como la Jefa del Departamento de Guarderas realizaron recorrido por la unidad para supervisar la atencin de los nios y condiciones del inmueble (fojas 362, tomo I, anexo general 3.3.1).
d) Minuta de reunin con Directora y Administradora de Guardera ABC, de veintids de mayo del dos mil seis. Se especific en el apartado de asuntos tratados que en el aspecto de seguridad se deba corregir el hecho de que la puerta de acceso estuviere abierta a las ocho horas con quince minutos, adems de los extintores sin recarga. En el aspecto de recursos humanos, se deba cubrir a cinco asistentes, aquellas que no cubrieran el perfil de educadoras y dar capacitacin inicial y continua a ocho asistentes educativas, seis auxiliares y una encargada de cocina. En el aspecto de mejora continua se solicit mayor supervisin por parte de las responsables de los servicios. En el aspecto de alimentacin la sustitucin de alimentos, as como leches que rebasan fecha de expedicin, se solicit comprar los alimentos con anticipacin (foja 341 y 364, tomo I, anexo general 3.3.1).
e) Minuta de reunin con Sandra Tllez Nieves, de cinco de junio del dos mil seis, donde se tuvo como asunto a tratar el hecho de que no hubo luz en la guardera y se trasladaron nios a otras guarderas (fojas 340 y 363, tomo I, anexo general 3.3.1).
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f) Informe de supervisin de la operacin del servicio de guardera, con fecha de catorce de agosto del dos mil seis, efectuado por Yadira Barreras, en el que se realizaron las observaciones siguientes:
Servicio: Promocin y Fomento de la Salud [] Vacunas pendientes. Se indic procedimiento para su cumplimiento. En lo que va del mes no ha trado cartilla las mams. Solicitarlo hasta su cumplimiento [] Acciones efectuadas con los nios detectados con alteracin de peso. No todos los nios del mes de Ago. se les han entregado sol. val. mdica ni se ha recuperado la de meses anteriores. La resp. P.F.S. enviar al total de nios detectados con alt. Pero con sol. de val. Mdica. [] Control y seguimiento del saneamiento ambiental. Retomar el registro. Se dej de realizar. [] Receta mdica. 1 receta IMSS datos incompletos. No recibirlas. -- Membretados. Falta firma de responsable PFS. Realizar de acuerdo a lo normado. --- Control diario de medicamentos. Circular el medicamento ministrado. [] Informe de atencin a nias y nios con discapacidad. Error al llenar formato. 7 casos de retraso de lenguaje. Enviar fe de erratas a Depto. Sin Dx-mdico- Enviar con SUM para comprobar y enviar a rehabilitacin. AGOSTO. --- Actividades del programa. Actual no estn ministrando hierro a los nios. Elaborar relacin como se indic y solicitarlo. Se indic acciones para promoverla. Agosto. [] Incidencia de nios con padecimientos transmisibles. No se elabora. Realizarlos este mes Ago. [] Comentarios adicionales: --- El reporte de incidencias diarias en sala est incompleto el formato (Pedagoga) falta parte posterior. --- La resp. de F. Salud sale a las 2:45 y el resto de la jornada se queda sin responsable el Servicio. Cubrirlo. --- Elaborar indicador de plantilla de personal. (fojas 336 a 339, tomo I, anexo general 3.3.1). g) Informe de supervisin de la operacin del servicio de guardera, de veinte de septiembre del dos mil seis, realizado
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por Yadira Barreras en el que asent como observaciones que:
Abasto o compra de alimentos. Falta tomate, pan tostado, pan integral, no se ha surtido el pedido para el 11 Sept al 6 Oct. No se tena acomodado todo en el rea correspondiente. Azucar sin fecha, rotar galletas, leche, pur. NO HAY GERBER. [] Se proporcionan cubiertos. No se usa cuchillo en MC1 y MC2. --- Colocacin de muestra de alimentos. Se haba omitido en desayuno, mencionan colocar de la charola muestra. [] Biberones con jugo. Se le agrega agua al jugo de naranja. [] Atencin y seguimiento a nios con alteracin de peso. Se indic dar seguimiento y observacin a los casos que el mdico confirme. [] Devolucin para cambio de ropa para casos de emergencia. Tienen un stock por falta de espacio. [] Evaluacin del desarrollo. No se cumple con todas las evaluaciones. Se asesor. --- Programa de estimulacin. Se indic realizarlo. --- Programa de la Evaluacin del Desarrollo. Se asesor al respecto. [] Control de esfnteres. Contaban con relacin de las 3 etapas, normatividad anterior, aunque las actividades preparatorias las realizan bien pero tenan en fase intensiva a nios que no les han aplicado cuestionario. Se asesor cumplir de acuerdo a lo normado. [] Uso de cubiertos y servilletas. No se proporciona cuchillo a MC. Realizar de acuerdo a lo normado. [] Distribucin y acomodo de colchonetas. nica. Se recomienda separarlas entre s. [] Escenarios de aprendizaje con materiales suficientes y congruentes con las actividades planteadas. Ya no cuentan con escenarios, en c/sala los pueden ir enriqueciendo ms. [] Plan anual de trabajo. Se requiere incluir 1 propsito ms: Desarrollo motor. [] Actividades pedaggicas de nios con discapacidad. Hay 2 casos y se integraron bien. Son nuevos ingresos. Se indica que se solicite a asegurados integrar a proa. de rehabilitacin. [] Aplicacin de la Evaluacin del desarrollo en las tres etapas con base en la edad del nio. Se omite la inicial de cambio de sala. Falt intermedia Julio y Agosto. Se corregir. --- Registro de la Evaluacin del desarrollo. Se omiti registro de 1 nio se corregir.
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[] Programa de estimulacin. Se indic a Jefe de pedagoga p/su cumplimiento. --- Indicador de Evaluacin del desarrollo del nio. Se realiz indicador de calidad como antes. Se asesor. [] Mviles y decorados. Se cuenta con mviles en sanitarios inf. Se indic se quiten. [] Comentarios adicionales: Se indica registrarse los asegurados durante perodo de adaptacin en la libreta de control de acceso a la unidad. --- Falta expediente pedaggico de Castro Acua Lesli Fabiola. (fojas 325 a 335, tomo I, anexo general 3.3.1). h) Hoja de resultados de aplicacin de encuesta de satisfaccin del servicio de Guardera ABC, sin fecha y con firma de personal de la Coordinacin de Guarderas de Hermosillo, Sonora, en donde se indica que se aplicaron veintin encuestas con el resultado de 95% (fojas 309 y 310, tomo I, anexo general 3.3.1).
i) Informe de supervisin de la operacin del servicio de guardera y gua tcnica de supervisin de la operacin del servicio de guardera de veinticinco, veintisis y veintisiete de octubre del dos mil seis, efectuada por Yadira Barreras, donde asent como observaciones que no hay registro en SIAG de solicitudes pendientes; algunos padres pasan la credencial de la esposa cuando se indica que es personal; no se est entregando a fomento de la salud, pedagoga y nutricin relacin de nios que ingresan y que al inscribirlos no se impartieron plticas de nuevo ingreso; existen cambios de nios en cada sala de atencin; no tiene telfonos de autoridades y de emergencia; en los expedientes del personal se encontraba pendiente anotar en cdula los cursos de capacitacin recibidos; en la entrega del servicio no se utiliza
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formato normado; no hay espejos en B1, B2, C1, C2, faltan tres mesas infantiles, faltan biberones, vasos entrenadores, vasos infantiles, cucharas infantiles, licuadora industrial, platos con divisiones, cucharas para servir, tenedores, charolas de divisiones, olla de presin, rebanador para verduras; faltan material de curacin como gel y tres termmetros rectales.
En cuanto a las condiciones en que se encuentra el inmueble expuso que observ un rea pequea de pared del vestbulo con pintura deteriorada, un plafn movido en rea de bacinicas, una gotera en tarja de cocina, un sanitario sin asiento, uno sin palanca y uno no sirve, paredes con humedad junto a un sanitario, retocar pintura en base de anaquel de metal en cocina, en sala C1 mueble despegado con clavos expuestos, algunos plafones manchados, igualar color en paredes de salas, huequitos en pared de tablaroca salas B2 y C2.
En cuanto al servicio de pedagoga expuso que no se utilizan conos durante el cepillado de dientes porque no se cuenta con ellos, se requiere mayor informacin y
sensibilizacin a los nios y padres de familia. Por otra parte, que se confunde la redaccin de las actividades indagatorias con las propositivas; que no se relaciona en todos los casos de lo que se plane con el material, ni se tienen instalados escenarios interactivos, adems se entrega el material al momento de utilizarse y no desde el primer da; que no se estn realizando reuniones con el personal educativo y no se
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estn realizando actividades pedaggicas en escenarios de aprendizaje. Adems, la supervisora advirti que hubo omisin de evaluaciones por responsables anteriores del servicio, que retoman nueva jefa de pedagoga y directora.
En los comentarios adicionales expuso: Se observ en MB1 a todos los nios acostados en colchoneta sin sbana porque no alcanzaban estas. Me informan se mandaron hacer este martes. Agilizar la dotacin. Se solicit los conitos a S. Civil, aumentar cantidad solicitada p/q(sic) no se queden nuevas sin ellos a fin de mes. --- Estimular durante la alimentacin a los maternales. En rea de bacinicas se observa que los nios no alcanzan p/la realizacin de lavado de manos, cara y cepillado de dientes, se solicita banqueta de altura ms alta o bajar el lavabo. (foja 311 a 322, tomo I, anexo general 3.3.1).
Ahora bien, en la carpeta de anexos del informe del Instituto Mexicano del Seguro Social, identificada con el 3.1.1, se acompaaron diversas cdulas de visita de supervisin, de fechas veinticinco de marzo, veintids de septiembre, diecisis de noviembre, todas del dos mil cuatro, practicadas por personal de la delegacin estatal en Sonora. Tambin cdulas de visita de supervisin de fechas siete de febrero, treinta y uno de marzo, doce de mayo, trece de junio, ocho de julio y veinte de septiembre del dos mil cinco.
Asimismo,
cdulas
de
visita
de
supervisin
de
veinticinco de abril, cuatro y veintids de mayo, catorce de

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agosto, veinte de septiembre y veintisis de octubre del dos mil seis, cuyo resultado qued narrado en prrafos anteriores.
Aun cuando tales anexos no fueron remitidos de manera completa, se trata de formatos expedidos por la Coordinacin de Guarderas, para realizar evaluaciones semejantes a todas las unidades que presten el servicio de guardera.
Bsicamente evalan dentro del servicio que prestan la promocin y fomento de la salud; en el mbito administrativo, la planeacin, abasto, distribucin y preparacin de los alimentos que se suministran a los menores; en el rea de pedagoga la atencin del nio, su higiene, tiempos de sueo y descanso, atencin durante la alimentacin, a la par de actividades educativas que permitan el desarrollo del menor. De igual manera, califican los recursos humanos y materiales con que cuentan las guarderas.
El veintinueve de diciembre del dos mil seis, se suscribi el ltimo contrato de prestacin de servicios bajo el cual oper Guardera ABC.
En el aspecto de supervisin y vigilancia, dicho acuerdo de voluntades estableci:
VIGSIMA SEXTA.ACCIN DE SUPERVISIN Y EVALUACIN.- EL INSTITUTO queda facultado para realizar las acciones de supervisin, evaluacin y control de los servicios prestados, utilizando los medios e instrumentos administrativos y tcnicos que
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para tal propsito EL INSTITUTO determine, por lo que EL PRESTADOR permitir en cualquier momento el libre acceso, en horas y das hbiles, a la Jefa del Departamento de Guarderas, las Coordinadoras Zonales, el personal comisionado por la Coordinacin de Guarderas o cualquier persona fsica o moral que el instituto determine ya sea conjunta o separadamente, las que se identificarn con credencial oficial y mediante oficio de presentacin, el cual ser firmado ya sea por el Delegado Estatal del IMSS, la Titular de la Coordinacin de Guarderas, por el Jefe de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales o en su caso, alguna entidad fiscalizadora, mismo que ser entregado a EL PRESTADOR por nica vez y tendr vigencia hasta en tanto no sea modificado o revocado por EL INSTITUTO. --- EL PRESTADOR se obliga sin costo adicional para EL INSTITUTO, a aplicar encuestas de opinin a los asegurados usuarios del servicio, por lo que informar a EL INSTITUTO de los resultados del nivel de satisfaccin con la periodicidad y caractersticas que EL INSTITUTO determine. Para este propsito, permitir la realizacin de dichas actividades al personal de EL INSTITUTO, o de cualquier otra persona fsica o moral que EL INSTITUTO determine para efectuar encuestas a los asegurados usuarios. --- EL INSTITUTO presentar por escrito a EL PRESTADOR las observaciones que consideren necesarias derivadas de la supervisin, evaluacin y de la aplicacin de las encuestas de opinin. Por su parte EL PRESTADOR se obliga a corregir las irregularidades detectadas en un plazo no mayor de 30 (treinta) das naturales contados a partir de la fecha de notificacin. --VIGSIMA SPTIMA.INFORMES.EL PRESTADOR deber rendir a EL INSTITUTO, los informes relativos a la operacin del servicio de guardera, objeto del presente instrumento legal, con la periodicidad y caractersticas que EL INSTITUTO determine. Asimismo, EL PRESTADOR deber aplicar los indicadores de desempeo e informar de los resultados a EL INSTITUTO en los trminos que ste determine.
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Iniciada la vigencia de ese convenio, de las copias certificadas remitidas por el instituto anexas a su informe, se desprende la prctica de visitas de supervisin de la operacin del servicio de guarderas por parte del personal de la delegacin estatal en Sonora, el catorce de febrero, veintisis de marzo, veintiuno de junio, siete y veintitrs de agosto, veintisiete y veintiocho de septiembre y treinta de octubre del dos mil siete (anexos 107 a 114, anexo general 3.1.1 y fojas 159 a 172, 173 a 176, 176 a 184, 185 a 195 y 197 a 211, 212 a 228 y 229 a 230, todas del tomo II, anexo general 3.3.2, respectivamente).
Tambin se levantaron constancias sobre las visitas de inspeccin realizadas el veintiocho y treinta de enero, trece de febrero, veintisis de marzo, diez de abril, diez de junio, once de julio y diez de octubre del dos mil ocho (anexos 115 a 121, anexo general 3.1.1 y fojas 231, 248 a 254, 255 a 262, 263 a 273, 275 a 281, 282 a 288, 289 a 293, todas del tomo II, anexo general 3.3.2, respectivamente).
En el transcurso del ao dos mil nueve se levant informe sobre las visitas de supervisin llevadas a cabo el veintinueve de enero, veintisiete de abril, once de mayo, veinte de mayo y veintisis de mayo de ese ao (anexos 122 a 126, anexo general 3.1.1, en correspondencia con fojas 296 a 301 del tomo II, anexo general 3.3.2, 367 a 373 y 404 a 407, tomo I, anexo general 3.3.1, as como 308 a 318, tomo II, anexo general 3.3.2, 408, 410 y 413 a 418, esta ltimas del tomo I, anexo general 3.3.1).
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La lectura de tales actas permite advertir que las inspecciones se centraron bsicamente en aspectos atinentes a los servicios de alimentacin, vigilancia del desarrollo educativo, actividades recreativas, fomento y cuidado de la salud, as como recursos humanos y materiales, en forma similar a lo que fue descrito en prrafos anteriores.
A partir del ao dos mil siete los formatos de Informe de Supervisin de la Operacin del Servicio de Guardera, as como la Gua tcnica de supervisin de la operacin del servicio de guardera, constituyen la base para que las coordinadoras zonales realicen sus anotaciones. Tales formatos tienen en la esquina inferior izquierda diversas fechas, pero no coinciden con aquella en la que se levanta el acta correspondiente, lo que validamente hace suponer que corresponde a la poca en que la Coordinacin de Guarderas los aprob para que con ellos se realizaran las visitas de inspeccin.
Las revisiones practicadas en algunas ocasiones concluyeron con la emisin de un oficio, signado por el jefe delegacional de prestaciones econmicas, en las que se informaba al representante legal de Guardera ABC sobre las anomala detectadas y se le solicitaba el cumplimiento de las recomendaciones en los plazos que en tales documentos se fijaban (fojas 85, 86, 94, 95, 99, 100, 105, 165, 173, 184, 185, 211, 228, 282, tomo II, anexo general 3.3.2).
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Lo hasta aqu narrado permite precisar que las autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social a quienes les corresponde vigilar el cumplimiento de las disposiciones normativas para la operacin de guarderas, son el delegado estatal as como los jefes delegacionales de prestaciones econmicas y de guarderas a travs del personal adscrito a cada una de sus unidades.
Conforme a la sntesis de las actas de inspeccin levantadas, se puede sealar que las visitas de inspeccin se practicaron de manera regular, en promedio se realiz al menos una inspeccin cada tres meses a partir del ao dos mil cuatro. Sin embargo, del resultado de tales inspecciones no se tiene constancia del cumplimiento a las observaciones realizadas por la supervisora.
B) Proteccin Civil.
Al inicio de operaciones de la Guardera ABC, esto es, en el ao dos mil uno, la normatividad vigente del Instituto Mexicano del Seguro Social exiga que para la suscripcin del entonces llamado contrato de subrogacin, la empresa contratante hubiera tramitado y obtenido de las autoridades municipales y estatales correspondientes, licencias de uso de suelo y de funcionamiento, as como dictamen tcnico de seguridad.
La Norma Oficial Mexicana 167-SSA1-1997, para la prestacin de servicios de asistencia social para menores y
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adultos mayores, vigente desde el da siguiente de su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, el diecisiete de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, establece que para la prestacin de servicios de asistencia social en guarderas los establecimientos debern dar cumplimiento a las disposiciones emitidas por el Programa Nacional de Proteccin Civil, en funcin a los riesgos a que estn principalmente expuestos.
Tambin
dice
que
las
instalaciones
hidrulicas,
elctricas, contra incendios, de gas, intercomunicaciones y especiales, debern proyectarse de acuerdo con los
reglamentos vigentes de cada entidad.
En el aspecto de seguridad prev que el diseo arquitectnico deber considerar la manera para desalojar el inmueble en caso de siniestro. En cuanto a la prevencin contra incendios, que el inmueble deber encontrarse acorde al Reglamento de Seguridad y Siniestros vigente en la entidad federativa o localidad, adems deber contar con detectores de humo instalados en el techo y conectados a un tablero con indicadores luminosos, extintores en lugares estratgicos, sistema de alarma de emergencia sonora, ubicacin de sealamientos apropiados para la evacuacin, salidas de emergencia con dimensiones necesarias y dispositivos de fcil operacin, as como muros que no sean de materiales inflamables o que produzcan gases y humos txicos.
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En concordancia con esta ltima disposicin, la Direccin Administrativa, a travs de la Coordinacin de Construccin, Conservacin y Equipamiento, conjuntamente con la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales, mediante la Coordinacin de Guarderas, en noviembre del dos mil uno, elaboraron un documento que contiene Criterios Normativos de Instalacin del Sistema de Deteccin de Incendios para Guarderas de Esquemas Participativo, vecinal comunitario y en el campo as como
Recomendaciones de diseo arquitectnico para facilitar el desalojo de inmuebles en caso de siniestro. En tales instrumentos se establecieron las caractersticas de los equipos, as como recomendaciones que debern considerar las instancias delegacionaes de construcciones y
conservacin para dar cumplimiento a la NOM-167-SSA11997.
El Bando de Polica y Gobierno para el Municipio de Hermosillo publicado en el Boletn Oficial del Gobierno del Estado el veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y nueve, en el captulo cuarto intitulado De Otras Autorizaciones, Licencias y Permisos, dentro del ttulo tercero De las actividades de los particulares, establece:
Artculo 47.- La autorizacin, licencia o permiso del Ayuntamiento, otorga el derecho al particular de ejercer exclusivamente la actividad para la cual es concedido en los trminos expresados en el documento, y sern vlidos durante el perodo autorizado. Artculo 48.- Se requiere autorizacin, licencia o permiso de la autoridad municipal:
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I.- Para el ejercicio de cualquier actividad comercial, industrial y de servicio, o para el funcionamiento de instalaciones abiertas al pblico, y para las destinadas a la prestacin de espectculos y diversiones pblicas, as como para el funcionamiento de estas actividades. Artculo 49.- Para las actividades a que se refiere la fraccin I del artculo anterior para las que no se establezcan requisitos diferentes en otros ordenamientos, se requiere, para obtener licencia: I.- Solicitud por escrito, indicando nombre, nacionalidad y domicilio, as como la ubicacin exacta del local donde se pretende realizar la actividad. II.- Credencial para votar con fotografa o acta de nacimiento, en caso de personas fsicas. III.- Copia certificada de la escritura constitutiva de la sociedad y documento que acredite la representacin legal, en el caso de personas morales. IV.- Certificados de no adeudo al Ayuntamiento, expedido por la Tesorera Municipal. Dicho certificado debe ser expedido respecto de la empresa, de las personas fsicas que la integran, en su caso, y del terreno sobre el que pretende ubicarse el negocio. V.- Dictamen tcnico y de ubicacin respecto del local en que se pretende establecer el giro. Este dictamen ser expedido por la Direccin General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas. VI.- Dictamen favorable de seguridad, expedido por el Departamento de Bomberos. VII.- Dictamen favorable de salubridad, extendido por la Direccin de Salud. VIII.- El pago de los derechos municipales correspondientes. Las licencias a que se refiere este artculo sern otorgadas, en su caso, por la Direccin de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas. Artculo 53.- Es obligacin del particular obtener licencia o autorizacin correspondiente en los trminos de las disposiciones reglamentarias aplicables, as como tener, a la vista del pblico, la documentacin otorgada por la autoridad municipal. Artculo 55.- En lo referente a las actividades contempladas en el presente Captulo, la polica
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preventiva municipal ser el rgano de inspeccin y vigilancia, o coadyuvar con alguna de las siguientes autoridades municipales competentes: I.- La Direccin de Inspeccin y Vigilancia, en lo relacionado con las fracciones I, V, VI, VII y VIII del Artculo 48 de este captulo. II.- La Direccin General de Desarrollo Urbano y Obras pblicas, en lo referente a lo contemplado en las fracciones II, III, IV y IX del mismo artculo. III.- Otras autoridades municipales, segn lo marquen otros reglamentos y ordenamientos aplicables. El Reglamento de Prevencin de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio de Hermosillo, Sonora, publicado en el Boletn Oficial del Gobierno del Estado de Sonora el nueve de agosto del dos mil uno, estableca en el artculo 1, lo siguiente:
ARTCULO 1.- El presente ordenamiento es de observancia general para el municipio de Hermosillo, Sonora, y tiene como objeto establecer las normas y medidas necesarias para la seguridad civil y la prevencin y el control de los incendios. Los actos de autoridad para la aplicacin de las disposiciones que establece el presente REGLAMENTO comprendern la inspeccin, vigilancia y certificacin de instalaciones, aparatos relacionados con la seguridad de las personas y de los bienes muebles, inmuebles o edificaciones, as como la imposicin de sanciones por la infraccin o incumplimiento de dichas normas; la finalidad del presente es garantizar la seguridad pblica y la integridad personal; as como la conservacin de la salud y los bienes. El presente REGLAMENTO ser aplicado a todo tipo de proyectos ejecutivos, construcciones, edificaciones o instalaciones en inmuebles pblicos o privados, as como a las personas fsicas o morales que se encuentren en el territorio y competencia del Municipio de Hermosillo, Sonora.
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Los artculos 3 y 4 establecen la competencia de las autoridades municipales para la observancia de este reglamento, al efecto indican: ARTCULO 3.- Son autoridades competentes para la aplicacin del presente reglamento: I. El H. Ayuntamiento. II. El C. Presidente Municipal. III. El C. Jefe de la Polica Preventiva y Trnsito Municipal. IV. El C. Director del Departamento de Bomberos. V. Los C. Inspectores de la Direccin de Bomberos. ARTCULO 4.- LA DIRECCIN, ser el rgano de la Administracin Municipal encargado de la aplicacin y observancia de las normas y medidas que se establecen en el presente ordenamiento, pudiendo ser auxiliado por la fuerza Pblica Municipal. Los artculos 6 y 7 que se ubican en el captulo de facultades y obligaciones, establecen:
ARTCULO 6.- Son facultades y obligaciones de LA DIRECCIN: III.- Revisar las instalaciones en medidas de la seguridad civil (equipos de extincin) y dispositivos para la prevencin de incendios. (rtulos, luces de emergencia, etc.) IV.- Revisar anualmente las instalaciones o edificaciones, donde se da cualquier tipo de actividad pblica o privada. V.- Expedir y revalidar anualmente los DICTMENES DE SEGURIDAD, de los dispositivos de prevencin de incendios y seguridad civil. VIII.- Elaborar un padrn de edificaciones e instalaciones; zonas de riesgo y peligro en el Municipio de Hermosillo.
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IX.- Sancionar a los infractores de este REGLAMENTO. Es causa de responsabilidad para LA DIRECCIN la negligencia y el descuido en las inspecciones de los dispositivos de seguridad que por oficio o a peticin de parte deban de realizar. ARTCULO 7.- Son facultades y obligaciones de los cuerpos auxiliares de LA DIRECCIN las siguientes: II. Para los INSPECTORES: A) Aplicar las medidas de prevencin necesarias para evitar incendios en la circunscripcin territorial del Municipio de Hermosillo. B) Prestar en el mbito de las acciones de proteccin civil, el auxilio necesario para prevenir incendios, derrumbes, inundaciones, explosiones y en general todos aquellos hechos naturales o del hombre que pongan en peligro la vida, las posesiones o los derechos de los integrantes de la comunidad. C) Impartir cursos de capacitacin y adiestramiento a la poblacin en general, para el control de situaciones de emergencia. D) Realizar inspecciones en los edificios para que se lleven a cabo las medidas de prevencin necesarias y disminuir los efectos de los fenmenos naturales o del hombre que pongan en peligro la vida o bienes de los integrantes de la comunidad. F) Las dems que sean afines a las anteriores o les atribuya cualquier disposicin legal. En el mbito estatal, el diecinueve de julio de mil novecientos noventa y tres, se public la Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora. En el captulo primero, ttulo primero, se establecieron las disposiciones generales, entre las que destacan los artculo 1 y 3, que prevn:
ARTCULO 1.- Las disposiciones de esta Ley son de orden pblico e inters social y tienen por objeto, en el marco del Sistema Estatal de Planeacin Democrtica, establecer la estructura del Sistema Estatal de Proteccin
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Civil y delimitar la organizacin y funcionamiento de los Cuerpos de Bomberos en los municipios del Estado. ARTCULO 3.- Corresponde al Gobierno del Estado y a los Ayuntamientos, de acuerdo a su, mbito de competencia, la aplicacin del Sistema Estatal, de las medidas preventivas y de proteccin y auxilio a la poblacin ante situaciones de grave riesgo colectivo o desastre, incorporando en la medida de lo posible, la participacin de la sociedad civil. Tal cuerpo legislativo establece en el artculo 9 que sern atribuciones del Consejo Estatal de Proteccin Civil, las siguientes:
ARTCULO 9o.- El Consejo tendr las siguientes atribuciones: I. Definir la orientacin, lineamientos y polticas para planear, organizar y establecer el Sistema Estatal; II. Aprobar el Programa Estatal de Proteccin Civil y los programas especiales que de l se deriven, evaluando su aplicacin y cumplimiento por lo menos una vez en el ao, promoviendo la participacin de la sociedad, en general en la elaboracin de tales programas; III. Elaborar y proponer al Ejecutivo del Estado los anteproyectos de leyes, decretos y acuerdo, a fin de adecuar el marco jurdico de la proteccin civil, para precisar las obligaciones y atribuciones de los sectores pblico, social y privado; IV. Promover la investigacin cientfica en materia de proteccin civil, a travs de las instituciones de educacin superior; V. Estudiar y proponer a las organizaciones sociales y privadas la adopcin de programas, medidas y acciones en materia de seguridad, participacin y coordinacin civil, en las reas de sus respectivos sectores. Solicitar, por conducto de su Presidente, la ayuda del Gobierno Federal, en caso de que el desastre supere la capacidad de respuesta local; VI. Promover la integracin de los Sistemas Municipales;
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VII. Promover la capacitacin y actualizacin permanentes de los grupos e individuos que participen en el Sistema Estatal, VIII. Establecer los mecanismos de coordinacin del Sistema Estatal con los sistemas estatales de las entidades federativas vecinas y con el Sistema Nacional; IX. Aprobar su Reglamento Interior, as como los procedimientos de operacin de sus comits; y X. Las dems atribuciones que le sean necesarias para la consecucin de sus fines. Una revisin de los preceptos que integran la ley permite advertir que no establece facultades para la realizacin de actos de supervisin y vigilancia respecto de la aplicacin de las normas de proteccin civil.
En el expediente de la Guardera ABC, obran copias certificadas de los documentos siguientes:
a) Oficio DUYOP/3995/2001, del dos de agosto del dos mil uno signado por el Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, Fernando Landgrave Gandara, mediante el cual expide licencia de uso de suelo a favor de la Guardera ABC, la cual qued condicionada a que se contemplara un rea de estacionamiento, acorde con lo estipulado en el Reglamento de Construccin para ese municipio (foja 28, tomo I, anexo general 3.3.1).
b) Oficio DUYOP/3996/2001, del dos de agosto del dos mil uno, signado tambin por el entonces director general de desarrollo urbano, mediante el cual aprob el anteproyecto
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presentado por la Guardera ABC, para que funcionara como tal, por considerar que cumpla los usos y lineamientos marcados en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano para la ciudad de Hermosillo, Sonora (foja 47, tomo I, anexo general 3.3.1).
c) Oficio ADP/422/01, de veinticinco de julio del dos mil cuatro, signado por Arturo Dvila Pacheco Jefe de la Oficina de Prevencin de Incendios y Seguridad Civil del
Departamento de Bomberos de Hermosillo, Sonora, mediante el cual emite dictamen aprobatorio a favor Guardera ABC, S.C., por considerar que dispone del equipo suficiente para la proteccin contra incendios y ofrece seguridad a la poblacin civil. Documento en el cual se especifica que tiene vigencia por un ao contado a partir del trece de julio del dos mil cuatro (foja 182, tomo I, anexo general 3.3.1).
d) Escrito del dos de noviembre del dos mil cuatro, signado por Jos Manuel Matiella Urquides, dirigido al departamento delegacional de guarderas del IMSS, en el que manifiesta como comentarios sobre la construccin del edificio donde se localiza la Guardera ABC, que los clculos estructurales y la construccin estuvieron a su cargo, por lo que afirma que el diseo estructural de las zapatas de cimentacin, columnas de concreto reforzado, cadenas de refuerzo, as como el diseo estructural de la techumbre formada por estructuras metlicas sobre las cuales descansa una cubierta de lmina galvanizada con aislamiento trmico se hicieron cumpliendo con todas las normas estructurales
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para esfuerzos de viento, peso propio considerando una carga total de ciento cuarenta kilos por metro cuadrado. Adems, que la construccin tiene una edad aproximada de diecisiete aos durante los cuales no ha tenido fallas ni en pisos, ni en muros, ni en techumbre (foja 183, tomo I, anexo general 3.3.1).
e) Licencia sanitaria sin fecha de expedicin, con vigencia hasta junio del dos mil cinco, expedida por Jaime Ibarra Gonzlez Director General de Regulacin y Fomento Sanitario de la Secretara de Salud del Gobierno del Estado de Sonora (foja 185, tomo I, anexo general 3.3.1).
Llegado este punto, conviene recordar que conforme a la Norma que establece las disposiciones para la operacin del servicio de guarderas vigente a partir del veinticinco de febrero del dos mil cuatro, el inmueble, las instalaciones, el equipo y mobiliario debern recibir el mantenimiento
preventivo y/o correctivo para su conservacin y buen funcionamiento, de acuerdo a lo que establecen la NOM-167SSA1-1997 y la normatividad institucional.
En el apartado 7.2 de dicha normatividad en los subincisos 7.2.1 y 7.2.3, se dispone:
7.2.1 La guardera deber contar con las condiciones de seguridad con base en la NOM-167-1997, y observar las reglas de higiene y limpieza en las instalaciones de acuerdo a los lineamientos establecidos
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por el Instituto, a fin de garantizar la integridad fsica de los menores, usuarios y del personal. 7.2.3 Se deber cumplir con lo determinado en el Programa de Proteccin Civil de cada entidad. Ahora bien, el tres de octubre del dos mil cinco se public en el Boletn Oficial del Gobierno del Estado de Sonora la Ley 161 de Proteccin Civil para el Estado de Sonora, con su entrada en vigor se abrog la ley anterior de diecinueve de julio de mil novecientos noventa y tres.
En el artculo 1 se determin el objeto de la ley. Al efecto dispuso:
ARTCULO 1.- Las disposiciones de esta Ley son de orden pblico e inters social y tiene por objeto establecer: I.- Las normas, principios y polticas conforme a los cuales el Estado y los municipios debern realizar las acciones de proteccin civil en la Entidad, con el fin de salvaguardar la integridad fsica de las personas, su patrimonio y el entorno, as como el funcionamiento de los servicios vitales y sistemas estratgicos, en los casos de riesgo, emergencias, siniestros o desastres; II.- Las bases de integracin y funcionamiento de los Sistemas Estatal y Municipales de Proteccin Civil; III.- Las bases para la coordinacin entre autoridades federales, estatales y municipales y la concertacin con organismos sociales y privados en materia de proteccin civil; IV.- Las reglas para promover y garantizar la participacin social en materia de proteccin civil, as como en la elaboracin, ejecucin y evaluacin de los programas correspondientes; y V.- Las normas y procedimientos conforme a los cuales el Gobernador del Estado podr emitir declaratorias de emergencia y de zona de desastre.
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En el captulo tercero intitulado De las Autoridades fija quines son las autoridades en materia de proteccin civil, as como las atribuciones que les corresponden. Para efectos del informe conviene traer a cuentas el contenido de los artculos 3, 4, 6, 12 y 13.
ARTCULO 3.- Son autoridades en materia de Proteccin civil: I.- El Gobernador del Estado; II.- El Secretario de Gobierno; III.- La Unidad Estatal; IV.- Los ayuntamientos; y V.- Los presidentes municipales. ARTCULO 4.- El Gobernador del Estado tendr las siguientes atribuciones: I.- Formular los principios y la poltica general de proteccin civil; II.- Coordinar las acciones orientadas a la integracin del Sistema Estatal; III.- Presentar al Ejecutivo Federal propuestas en materia de proteccin civil; IV.- Coadyuvar con las autoridades federales en la integracin del Sistema Nacional y en la ejecucin del Programa Nacional respectivo en la Entidad; V.- Celebrar convenios de coordinacin con los municipios y la federacin en materia de proteccin civil; VI.- Emitir las declaratorias de estado de emergencia o de zonas de desastre y ordenar su publicacin, difusin y cumplimiento; VII.- Solicitar al Ejecutivo Federal los apoyos necesarios para el desarrollo de las acciones de auxilio y recuperacin derivadas de los efectos de un siniestro, emergencia o desastre; VIII.- Promover la constitucin de un Fondo Estatal para la Prevencin y Atencin de Emergencias y Desastres, con recursos pblicos y privados, para la realizacin de acciones y la implementacin de mecanismos tendientes a evitar o disminuir los riesgos de los agentes destructivos sobre la poblacin y sus bienes, servicios y medio ambiente; y
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IX.- Las dems que le otorgue la presente Ley y disposiciones legales aplicables. ARTCULO 6.- Los ayuntamientos tendrn las siguientes atribuciones: I.- Integrar el Sistema Municipal y constituir el Consejo Municipal respectivo; II.- Aprobar, publicar, ejecutar y evaluar el Programa Municipal y los que del mismo se deriven, asegurando su congruencia con los Programas Estatal y Nacional; III.- Participar en el Sistema Estatal, haciendo las propuestas que estime pertinentes; IV.- Identificar y diagnosticar los riesgos a los que est expuesto el territorio del municipio y elaborar el Atlas Municipal de Riesgos; V.- Establecer un sistema de informacin que comprenda los directorios de personas e instituciones, los inventarios de recursos humanos y materiales disponibles en caso de emergencia, siniestro o desastre, as como mapas de riesgos y archivos histricos sobre desastres ocurridos en el municipio; VI.- Establecer sistemas de comunicacin con organismos especializados que realicen acciones de monitoreo para vigilar permanentemente la posible presencia de agentes destructivos; VII.- Coordinarse con otros municipios de la Entidad, autoridades estatales y federales competentes y dems instituciones y organismos pblicos y privados para el cumplimiento de los programas y acciones en materia de proteccin civil; VIII.- Proporcionar informacin y asesora a las asociaciones de vecinos para la elaboracin de programas especficos y la integracin de unidades internas cuyo objetivo sea la realizacin de acciones de prevencin y auxilio en las reas que lo requieran; IX.- Promover la participacin de los grupos sociales de su respectiva comunidad en el Sistema Municipal; X.- Fomentar la cultura de proteccin civil entre la poblacin, a travs de la promocin y organizacin de eventos, cursos, ejercicios y simulacros, campaas de difusin y capacitacin, que permitan mejorar la
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capacidad de respuesta de los participantes en el Sistema Municipal; XI.- Realizar actos de inspeccin, para constatar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitucin de unidades internas y a la formulacin y aplicacin de los programas internos a cargo de propietarios, poseedores o encargados de los establecimientos siguientes: a) Edificios departamentales de hasta cuatro unidades de vivienda. b) Internados o casas de asistencia que sirvan como habitacin colectiva para un nmero de hasta veinte personas. c) Dispensarios y consultorios mdicos y capillas de velacin. d) Lienzos charros, circos o ferias eventuales. e) Rastros de semovientes, aves y empacadoras. f) Estacionamientos. g) Establecimientos que tengan menos de mil quinientos metros cuadrados de construccin. XII.- Promover la constitucin de un fondo, con recursos pblicos y privados, para hacer frente a los riesgos, emergencias, siniestros o desastres que puedan generarse o se generen por agentes destructivos dentro del territorio del municipio; XIII.- Ser el primer nivel de respuesta ante la presencia de un agente destructivo; XIV.- Ejecutar las medidas correctivas y de seguridad en el mbito de su competencia, sin perjuicio de las sanciones que correspondan; XV.- Imponer las sanciones correspondientes conforme a la presente Ley; y XVI.- Las dems que seale esta Ley y otras disposiciones aplicables. ARTCULO 12.- Se crea la Unidad Estatal como un rgano desconcentrado con personalidad jurdica y autonoma tcnica y operativa, jerrquicamente subordinado a la Secretara de Gobierno, el cual tendr por objeto ejecutar las polticas, programas y acciones de proteccin civil en la Entidad con el fin de salvaguardar a las personas y su patrimonio y entorno, as como el funcionamiento de los servicios vitales y estratgicos, en casos de riesgo, emergencia, siniestro o desastre.
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ARTCULO 13.- Para el cumplimiento de su objeto, la Unidad Estatal tendr las siguientes atribuciones: I.- Dirigir y ejecutar los programas de proteccin civil, coordinando sus acciones con las instituciones y organismos de los sectores pblico, social y privado; II.- Elaborar, ejecutar y evaluar el Programa Estatal y los subprogramas que deriven del mismo, con la participacin que corresponda al Consejo Estatal y dems instituciones y organismos de los sectores pblico, social y privado; III.- Planear, disear, construir, operar y fomentar el incremento del nmero, la calidad y modernizacin de las redes de monitoreo de agentes destructivos, con el fin de vigilar permanentemente la posible presencia de stos; IV.- Disear y elaborar bases de datos sobre los agentes destructivos y riesgos que puedan afectar a la Entidad; elaborar el Atlas correspondiente y establecer sistemas de intercambio de informacin giles y confiables con las dependencias federales, estatales y municipales, para anticipar la presencia, intensidad y control del impacto de los agentes destructivos; V.- Conformar el inventario de recursos humanos y materiales disponibles en la Entidad para hacer frente a riesgos, emergencias, siniestros o desastres, as como de los mapas de riesgo y archivos histricos sobre desastres ocurridos en el Estado; VI.- Formular la evaluacin inicial de la magnitud de la contingencia que se presente en la Entidad, con el fin de que sea convocada la sociedad para hacer frente a tales situaciones; VII.- Disear y coordinar la ejecucin de acciones de auxilio y recuperacin para enfrentar las consecuencias de un riesgo, emergencia, siniestro o desastre, procurando el mantenimiento o pronto restablecimiento de los servicios pblicos prioritarios en los lugares afectados; VIII.- Coordinar las acciones y medidas que se adopten con motivo de las declaraciones de estado de emergencia y de zonas de desastre emitidas por el Gobernador del Estado; IX.- Integrar la red de comunicacin que permita rendir informes sobre condiciones de alto riesgo, as corno
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alertar a la poblacin, convocar a los grupos voluntarios y, en general, dirigir las operaciones del Sistema Estatal; X.- Establecer y ejecutar mecanismos de coordinacin y colaboracin con dependencias y entidades estatales, municipales, federales e internacionales, los Consejos Estatal y Municipales y las instituciones y organismos sociales involucrados en tareas de proteccin civil; XI.- Fomentar, en coordinacin con las dems instituciones pblicas y privadas, una cultura de proteccin civil entre la poblacin; XII.- Establecer distritos de proteccin civil con el objeto de que coordinen regionalmente las acciones procedentes en la materia; XIII.- Propiciar la participacin de grupos voluntarios en las tareas de proteccin civil y llevar un registro de los mismos; XIV.- Proponer a las instancias competentes modificaciones a los ordenamientos jurdicos y participar en la elaboracin de normas tcnicas en materia de proteccin civil; XV.- Asesorar a los ayuntamientos, cuando stos as lo soliciten, en materia de proteccin civil; XVI.- Establecer y operar centros de acopio para recibir y administrar ayuda a la poblacin afectada por un riesgo, emergencia, siniestro o desastre, as como procurar que los establecidos por personas fsicas o morales destinen la ayuda recibida a la poblacin afectada, evitndose en todo caso la utilizacin de estas acciones con fines propagandsticos o de proselitismo de fines polticos; XVII.- Elaborar los peritajes de causalidad que servirn de apoyo para programas preventivos y dictmenes en materia de proteccin civil; y XVIII.- Dictaminar y autorizar, previo pago de los derechos correspondientes, los siguientes servicios en materia de proteccin civil: 1.- Programas internos. 2.- Procedimientos para la colocacin de seales de proteccin civil. 3.- Programas de mantenimiento de instalaciones. 4.- Planes de contingencia. 5.- Sistemas de alerta.
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6.- Dictmenes tcnicos. 7.- Peritajes. 8.- Establecimiento de unidades internas. 9.- Revisin de proyectos de factibilidad. 10.- Dictamen para la emisin favorable por parte del Gobernador del Estado, para el uso de sustancias explosivas en la industria y en los centros artesanales, como requisito para que la Secretara de la Defensa Nacional otorgue el permiso correspondiente. Los montos recaudados por concepto de derechos sern destinados para la ejecucin de los programas de proteccin civil correspondientes XIX.- Realizar actos de inspeccin a fin de constatar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitucin de unidades internas y a la formulacin y aplicacin de los programas internos a cargo de los establecimientos siguientes: a) Viviendas para cinco familias o ms y edificaciones con habitaciones colectivas para ms de veinte personas, como asilos, conventos, internados, fraternidades, hoteles, moteles, campamentos tursticos y centros vacacionales. b) Instituciones educativas del sector privado, en todos sus niveles. c) Maternidades, hospitales, centros mdicos, clnicas y puestos de socorro, del sector privado. d) Cinemas, teatros, auditorios, gimnasios, estadios, arenas, autdromos, plazas de toros, hipdromos y veldromos. e) Parques, plazas, centros o clubes sociales o deportivos y balnearios. f) Casinos, centros nocturnos, discotecas o salones de baile. g) Museos, galeras de arte, centros de exposicin, salas de conferencias y bibliotecas. h) Templos y dems edificios destinados al culto. i) Centros comerciales, mercados, supermercados, bodegas, depsitos de cosas o mercaderas y tiendas departamentales. j) Oficinas pblicas y privadas k) Industrias, talleres o bodegas sobre terrenos con superficies iguales o mayores a mil metros cuadrados.
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l) Granjas para ganadera, porcicultura, avicultura, cunicultura y apicultura. m) Edificaciones para almacenamiento, distribucin o expendio de hidrocarburos, otros combustibles y materiales peligrosos. n) Terminales y estaciones de ferrocarriles, de transporte de carga, de transporte de pasajeros urbanos y forneos y aeropuertos. o) Centrales de correos, telfonos, telgrafos, estaciones y torres de radio, televisin y sistemas de microondas. p) Otros que por sus caractersticas y magnitud sean similares a los mencionados en los incisos anteriores, con un rea mayor a los mil quinientos metros cuadrados y tengan una afluencia masiva de personas, o bien representen un riesgo de daos para la poblacin; XX.- Operar un sistema de informacin telefnica relacionado con proteccin civil; XXI.- Ejercer las funciones que asuma el Estado como consecuencia de convenios o acuerdos de coordinacin concertados con la Federacin; XXII.- Celebrar acuerdos y convenios de colaboracin y concertacin con los sectores pblico, social y privado para el eficaz cumplimiento de sus funciones; XXIII.- Ejecutar las medidas correctivas y de seguridad en el mbito de su competencia, sin perjuicio de las sanciones que correspondan; XXIV.- Imponer las sanciones correspondiente conforme a la presente Ley; XXV.- Llevar el registro e inspeccin del manejo, almacenamiento, transporte y utilizacin de materiales peligrosos y explosivos en la entidad y disponer, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, las medidas preventivas en las instalaciones y el transporte que en materia de proteccin civil se deban cumplir para garantizar el menor riesgo posible a la poblacin, reservndose esta atribucin exclusivamente a la Unidad Estatal; XXVI.- Certificar y llevar el registro de las empresas especializadas en la elaboracin de los conceptos enmarcados en los numerales del uno al nueve, de la fraccin XVIII, del artculo 13 de la presente Ley. En
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caso de que no existan en la entidad empresas certificadas por la Unidad Estatal para la elaboracin de lo conceptos enmarcados en los numerales del uno al nueve, de esta fraccin, la Unidad Estatal estar facultada para elaborar los mismos, previo pago de los derechos correspondientes; y XXVII.- Las dems que le confieran esta Ley y otras disposiciones aplicables. Por otra parte, en el artculo 37 de la ley se precisan las obligaciones de los particulares y en el 43 se dan las pautas para las visitas de inspeccin. Dichos preceptos legales establecen:
ARTCULO 37.- Los propietarios, poseedores, administradores o encargados de inmuebles o edificaciones que por su uso y destino concentren o reciban una afluencia masiva de personas, o bien representen un riesgo de daos para la poblacin, estn obligados a contar con una unidad interna y a elaborar un programa interno, que ser revalidado anualmente, en los trminos de esta Ley y su reglamento. Los organizadores de espectculos de concentracin masiva de personas en lugares abiertos y de duracin temporal, debern contar con programas internos que se presentaran para aprobacin, ante la Unidad Estatal, por lo menos con veinticuatro horas de anticipacin a la del inicio del espectculo. ARTCULO 43.- Los ayuntamientos y la Unidad Estatal, en el mbito de su competencia, podrn realizar visitas de inspeccin a los establecimientos a que se refiere los artculos 6, fraccin XI y 13, fraccin XIX, respectivamente, a fin de comprobar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en esta Ley y de las normas que deriven de las mismas, relativas al establecimiento de unidades internas y a la formulacin y aplicacin de los programas internos. Las visitas podrn ser ordinarias o extraordinarias, las primeras se efectuarn en das y horas hbiles, mientras que las segundas en cualquier tiempo.
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Para la mayor eficacia de la ley, el uno de junio del dos mil seis se public en el Boletn Oficial el Reglamento de la Ley de Proteccin Civil para el Estado de Sonora. En su artculo 7 dispone que ser obligacin de todas las dependencias y entidades de la Administracin Pblica del Estado y de las organizaciones sociales y privadas, as como de cualquier persona que resida o transite en la entidad, coadyuvar de manera coordinada con las autoridades competentes en la consecucin de la proteccin civil.
De acuerdo con la ley, los particulares tienen la obligacin de contar en sus establecimientos con programas internos de proteccin civil. Pues bien, en el captulo III del reglamento se detalla su concepto, contenido y mecanismo de autorizacin. Literalmente los artculos 15 a 20 dicen lo siguiente:
ARTCULO 15.- Los Programas Internos de Proteccin Civil sern aquellos instrumentos de planeacin y operacin implementados en las edificaciones, establecimientos e inmuebles a que se refiere el artculo 37 de la Ley. La elaboracin de los Programas Internos deber basarse en el establecimiento de medidas y dispositivos de proteccin, seguridad y autoproteccin para el personal, usuarios y bienes, ante la eventualidad de una emergencia, alto riesgo, siniestro o desastre. Cada Programa Interno se integrar con tres subprogramas: I.- De prevencin, como un conjunto de medidas destinadas a evitar o mitigar el impacto destructivo de un fenmeno de origen natural o humano, sobre la edificacin, sus ocupantes y el entorno del inmueble;
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II.- De auxilio, como un conjunto de medidas orientadas a rescatar y salvaguardar a las personas afectadas o en peligro, a mantener en operacin los servicios y equipamiento estratgico, proteger los bienes y el equilibrio del medio ambiente; y III.- Apoyo, Recuperacin o Restablecimiento, como un conjunto de acciones orientadas a la reconstruccin, mejoramiento o reestructuracin del inmueble y de los sistemas daados por la calamidad, constituye un momento de transicin entre la emergencia y la normalidad. ARTCULO 16.- Los Programas Internos de Proteccin Civil debern: I.- De acuerdo a los subprogramas de prevencin, auxilio y recuperacin, debern contar como mnimo con los elementos siguientes: a) Subprograma de Prevencin: organizacin, documentacin del programa interno, identificacin de peligros y anlisis de riesgo, directorio e inventario de recursos humanos y materiales, sealizacin, programas de mantenimiento preventivo y correctivo de todas las instalaciones de las edificaciones, establecimientos e inmuebles, normas de seguridad, equipos y sistemas de seguridad, capacitacin y difusin y ejercicios y simulacros; b) Subprograma de Auxilio: sistema de alertamiento, plan de contingencias de acuerdo a los peligros identificados y al anlisis de riesgo, evaluacin de daos; y c) Subprograma de Recuperacin: acciones que conduzcan a la vuelta a la normalidad; II.- Contener las especificaciones sealadas en el presente Reglamento, en los trminos de referencia que para el efecto se emitan y los lineamientos de capacitacin sobre proteccin civil del personal que lo instrumentar; III.- Ser actualizados cuando se modifique el giro o la tecnologa usada en la empresa o cuando el inmueble sufra modificaciones substanciales; IV.- Ser revalidados a ms tardar el ltimo da del mes de febrero de cada ao, para lo cual deber presentarse la solicitud correspondiente con al menos dos meses de anticipacin a la fecha antes mencionada; y
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V.- Contar con la carta de responsabilidad o corresponsabilidad, segn sea que el Programa Interno haya sido formulado directamente o por la empresa especializada acreditada y registrada ante la Unidad Estatal. ARTCULO 17.- Los Programas Internos de Proteccin Civil sern presentados ante la Unidad Estatal, para la dictaminacin y autorizacin respectiva de la misma, previa acreditacin del pago de los derechos establecidos en la Ley de Hacienda del Estado de Sonora. El Programa Interno de Proteccin Civil ser presentado por duplicado, en medio electrnico y papel, debidamente firmado por el representante legal, apoderado, propietario, gerente o encargado del inmueble que acredite tener derechos constituidos sobre el mismo; las empresas de nueva creacin que requieran del Programa Interno de Proteccin Civil, debern presentarlo en un plazo no mayor de sesenta das hbiles contados a partir de su apertura y/o inicio de operaciones. ARTCULO 18.- La Unidad Estatal aprobar el Programa Interno o, en su caso, formular observaciones por escrito al mismo, dentro de los treinta das hbiles siguientes a su presentacin. Cuando la autoridad formule observaciones al Programa Interno, los particulares lo presentarn nuevamente dentro de un plazo de siete das hbiles, contando la autoridad con un plazo igual a partir de la presentacin, para emitir la respuesta correspondiente. Si transcurrido el trmino sealado no se obtuviere respuesta, sta se entender en sentido positivo. ARTCULO 19.- Los promotores, organizadores o responsables de la realizacin de eventos o espectculos pblicos en reas o inmuebles de afluencia masiva abiertos y de duracin temporal, debern, previa a su realizacin, presentar un Programa Interno Especial de Proteccin Civil, acorde a las caractersticas de tales eventos o espectculos. ARTCULO 20.- Sin perjuicio de las dems disposiciones aplicables, todos los eventos o espectculos pblicos de afluencia masiva de que trata el artculo anterior, estarn sujetos a lo siguiente:
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I.- El organizador quedar obligado a implementar las medidas previstas en su programa interno y las que le indique la Unidad Estatal; II.- Las acciones a ejecutar en materia de proteccin civil para este tipo de eventos comprendern el establecimiento del sitio y permetro donde se desarrollen las labores de proteccin civil, incluyendo rutas de acceso y estacionamientos, para salvaguardar a los asistentes y vecinos del lugar, as como sus bienes y entorno; III.- Previo al evento y durante el mismo, el organizador permitir la supervisin por parte de la Unidad Estatal para evaluar el cumplimiento de las medidas de proteccin civil propias del evento o espectculo; y IV.- El Organizador y la Unidad Estatal establecern un puesto de coordinacin comn en el lugar del evento para el caso de que acontezca alguna emergencia. En el mbito de la administracin municipal, el ocho de marzo del dos mil siete, se public en el Boletn Oficial del Gobierno del Estado de Sonora, el Reglamento de Proteccin Civil Municipal. De conformidad con lo ordenado en el artculo segundo transitorio, esta nueva reglamentacin abrog el Reglamento para la Prevencin de Incendios y Seguridad Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora, publicado el nueve de agosto del dos mil uno.
En los artculos 2, 3 y 5 se establece:
ARTCULO 2.- Las disposiciones de este Reglamento y los Trminos de Referencia que se expidan conforme a la Ley 161 de Proteccin Civil para el Estado de Sonora por la Unidad Estatal, son de orden pblico, inters social y de observancia general y obligatoria en el Municipio de Hermosillo, Sonora, tanto para las autoridades, as como para, los organismos o instituciones
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y empresas de carcter pblico, social y/o privado, grupos voluntarios y en general para todas las personas que por cualquier motivo residan, habiten o transiten por el Municipio; y tiene por objeto regular las acciones que en materia de proteccin civil se lleven a cabo en el municipio y establecer las bases de integracin, coordinacin y funcionamiento del Sistema Municipal de Proteccin Civil; regular las acciones de prevencin, mitigacin, auxilio, reconstruccin, salvaguarda, y cuanto ms sea necesario, de las personas, sus bienes, la propiedad pblica y el medio ambiente; as como el restablecimiento y funcionamiento de los servicios pblicos indispensables y sistemas estratgicos en casos de emergencia y desastre, provocados por agentes destructivos de tipo geolgicos, hidrometeorolgicos, qumico-tecnolgico, sanitario-ecolgico y socioorganizativo o cualquier otro acontecimiento fortuito o de fuerza mayor. ARTCULO 3.- Los actos de autoridad para la aplicacin de las disposiciones que establece este Reglamento, comprendern la inspeccin, control, vigilancia de las instalaciones, equipos y aparatos relacionados con la proteccin de las personas y de los bienes muebles, inmuebles o establecimientos, as como la imposicin de sanciones por la infraccin o incumplimiento de este ordenamiento, los Manuales Tcnicos y Trminos de Referencia que para el efecto se emitan. ARTCULO 5.- Es obligacin de todas las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Municipal, as como tambin de los organismos, asociaciones, sectores sociales y privados, y de cualquier persona que resida, habite o transite en el Municipio, el cooperar de manera coordinada con las autoridades competentes, en la consecucin de la proteccin civil. El artculo 8 establece diversas definiciones para la mejor aplicacin de la ley, entre otras la del trmino afluencia masiva, por el cual se entendern los casos en que un inmueble o edificacin, por sus dimensiones, pueda recibir o
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contener a cincuenta personas o ms, o que dentro del mismo, durante un periodo de veinticuatro horas, circule ese nmero de individuos, entre las que se incluirn a las que trabajen en el lugar.
Por otra parte, los artculos 9, 10, 31, 36 y 45 prevn el cmulo de obligaciones, facultades y atribuciones, tanto de autoridades como de particulares. Tales preceptos legales son del tenor siguiente:
ARTCULO 9.- Toda persona fsica o moral dentro del municipio tiene la obligacin de: I.- Informar a las autoridades competentes de cualquier riesgo, alto riesgo, siniestro o desastre que se presente; IV.- Cumplir con la normatividad contenida en este reglamento; y V.- Los administradores, gerentes, encargados, poseedores, arrendatarios o propietarios de inmuebles, que por su propia naturaleza o por el uso a que sean destinados, reciban una afluencia masiva o bien representen un riesgo de daos para la poblacin, estn obligados a contar con una Unidad Interna de Proteccin Civil y elaborar un Programa Interno de Proteccin Civil, conforme a las disposiciones del presente reglamento y de la Ley, pudiendo contar para ello, con la asesora de la Unidad Municipal, previo pago de los derechos correspondientes. ARTCULO 10.- Corresponde al Ayuntamiento en materia de Proteccin Civil: I.- Integrar el Sistema Municipal de Proteccin Civil y constituir el Consejo Municipal respectivo; IV.- Identificar y diagnosticar los riesgos a los que est expuesto el territorio del municipio y elaborar el Atlas Municipal de Riesgos; XI.- Realizar actos de inspeccin, a travs de la Unidad Municipal de Proteccin Civil, para constatar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la
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constitucin de Unidades Internas, as como a la formulacin y aplicacin de los Programas Internos de los establecimientos contemplados en la fraccin XI del Artculo 6 de la Ley, para la competencia municipal; as como de aquellas cuya supervisin derive de los convenios de coordinacin que se celebran con el Gobierno del Estado; XIV.- Ejecutar las medidas correctivas y de seguridad a travs de la Unidad Municipal, en el mbito de su competencia, sin perjuicio de las sanciones que correspondan; ARTCULO 31.- La Unidad Municipal de Proteccin Civil tendr las siguientes atribuciones: I.- Elaborar y presentar para su aprobacin, al Presidente del Consejo Municipal de Proteccin Civil el proyecto del Programa Municipal de Proteccin Civil, as como los subprogramas, planes y programas especiales derivados de aqul, as como el Plan Municipal de Contingencias; II.- Elaborar el inventario y hacer posible la disponibilidad permanente, del mayor nmero de recursos humanos y materiales disponibles en el Municipio, as como promover el equipamiento de los cuerpos de rescate, para hacer frente a un riesgo, emergencia o desastre; vigilar su existencia y coordinar su manejo; X.- Proteger y auxiliar a la ciudadana en casos de siniestros, ya sean naturales o provocados por el hombre; XII.- Identificar los riesgos que se presenten en el Municipio, integrando y elaborando el Atlas Municipal de Riesgos; XIII.- Proporcionar informacin y dar asesora a los establecimientos, sean empresas, instituciones, organismos, asociaciones privadas y del sector social, para integrar sus unidades internas y promover su participacin, en las acciones de proteccin civil; XIV.- Promover la integracin de las Unidades Internas y Programas Internos de Proteccin Civil en las Dependencias y Organismos de la Administracin Pblica Municipal, as como en los establecimientos a que se refiere la fraccin XI del artculo 10 de ste reglamento; XV.- Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales aplicables en el Municipio, en materia de proteccin civil, para lo cual tendr facultades de
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inspeccin, control y vigilancia del cumplimiento, dentro del mbito de su competencia, de la Ley y el presente Reglamento, as como para prevenir y controlar las emergencias, los desastres y establecer las medidas correctivas y de seguridad, mediante resolucin debidamente fundada y motivada; XXIV.- Determinar e imponer las sanciones correspondientes, conforme a la Ley y el presente Reglamento; XXV.- Ejercer acciones de inspeccin, control y/o vigilancia en materia de proteccin civil pudindose, coordinar con otras autoridades para tales funciones, de acuerdo a lo establecido en el presente ordenamiento, la Ley y su reglamento; XXVIII.- Proponer la actualizacin de leyes y reglamentos estatales y reglamentos municipales que garantice la seguridad de la poblacin, sus bienes y la ecologa; XXX.- Rendir y emitir los dictmenes, acuerdos, resoluciones de medidas de proteccin civil, de factibilidad, dictmenes de diagnstico riesgo y dems resoluciones que le sean solicitadas y est obligado a realizar, de acuerdo a lo dispuesto en el presente reglamento y dems disposiciones legales de la materia, previo el pago de los derechos contemplados en la Ley de Ingresos Municipal; XL.- Revisar las instalaciones de dispositivos de proteccin civil y prevencin de incendios, en todos los establecimientos en que se preste servicio al pblico, dentro del mbito de su competencia; XLI.- Expedir y revalidar anualmente los Dictmenes de Proteccin Civil, de los dispositivos de prevencin de incendios, previo pago de los derechos correspondientes; XLV.- Aprobar planes de emergencia y prevencin de incendios, previo el pago de derechos; ARTCULO 36.- La Unidad Municipal de Proteccin Civil, vigilar que los establecimientos a que se refiere este Reglamento, instalen sus propias Unidades Internas y Programas Internos de Proteccin Civil, coordinando sus acciones directamente o a travs de las oficinas o departamentos correspondientes y en el caso
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que lo soliciten, brindndoles la asesora, previo el pago de los derechos. Los establecimientos debern realizar, cuando menos dos veces al ao, simulacros para hacer frente a riesgos, emergencias o desastres, mismos que podrn ser asistidos por la Unidad Municipal,. ARTCULO 45.- Son obligaciones de los propietarios, usuarios, posesionarios o administradores de los inmuebles, instalaciones o establecimientos a las que alude este reglamento, las consideradas dentro de los Programas Internos de Proteccin Civil en relacin a la prevencin de incendios, y las siguientes: I.- Instalar o construir, y conservar en estado ptimo de funcionamiento los sistemas o aparatos y equipos para la prevencin de incendios a que se refiere el presente ordenamiento; II.- Cumplir y hacer cumplir las medidas de prevencin de incendios y proteccin civil que establece el presente ordenamiento; III.- Contar con el Dictamen de Seguridad autorizado por la Unidad Municipal, en cuanto a la instalacin de los dispositivos de prevencin de incendios y Proteccin Civil que el inmueble requiera, antes de su ocupacin; IV.- Contar con los planes de contingencia y prevencin de incendios, aprobados por la Unidad Municipal, en la forma en que lo establece el presente reglamento; V.- Al concluir la jornada de trabajo o evento, las personas encargadas y las empresas, quedan obligadas a practicar una minuciosa inspeccin para asegurarse de que no haya indicios de que se produzca un incendio u otro tipo de siniestro, y llevar reportes de las inspecciones realizadas; VI.- Solicitar ante la Unidad Municipal, la revisin y aprobacin de la instalacin de los dispositivos de prevencin de incendios y proteccin civil de la edificacin, debiendo acompaarse las solicitudes correspondientes con los datos y documentos que seale el presente ordenamiento; VII.- Permitir las inspecciones que de oficio o a solicitud de parte realicen la Unidad Municipal; y
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VIII.- Restituir a la Unidad Municipal, en especie o cantidad liquida, el monto pecuniario que por insumos y/o materiales especializados se utilicen en el control y extincin de incendios, as como por la atencin de emergencias ocasionadas por sustancias y residuos peligrosos. De forma especfica, en el captulo tercero del ttulo tercero, relativo de la prevencin y control de incendios y siniestros, se regulan los establecimientos escolares, ah se dispone que:
ARTCULO 70.- Para los efectos del presente reglamento, se entiende como edificio escolar todas aquellas construcciones y sus instalaciones destinadas a las actividades educativas. ARTCULO 71.- Es obligatorio que en todo edificio destinado a las actividades educativas, se cuente con los sistemas de seguridad y prevencin de incendios, as como de un Plan de contingencias, debidamente aprobado y autorizado por la Unidad Municipal. ARTCULO 72.- Se considerarn como reas de peligro en los edificios destinados a las actividades educativas: I.- Los Laboratorios; II.- Almacenes; III.- Talleres; y IV.- Cocinas y/o cocinetas. En tal virtud, dichas instalaciones debern encontrarse aisladas y localizadas fuera del alcance directo del alumnado y debern contar con los sealamientos de prevencin respectivos, en concordancia con los establecidos en el presente reglamento, normas tcnicas y los Trminos de Referencia aplicables. ARTCULO 73.- Todo edificio que albergue un ncleo de aulas deber contar con salidas de emergencia, las necesarias de acuerdo a la capacidad de sus ocupantes y en base a las que apruebe y determine la Unidad Municipal.
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ARTCULO 74.- Los pasillos y corredores tanto interiores como exteriores, as como los andadores de los Centros Escolares o de Educacin, debern tener un ancho mnimo de un metro con ochenta centmetros libres de todo obstculo y bajo una resistencia mnima al fuego de dos horas. ARTCULO 75.- Todos aquellos nios, adolescentes y personas adultas, que asistan o pertenezcan a algn Centro de Educacin, debern contar con los conocimientos sobre prevencin de incendios, desastres y un programa de evacuacin, los cuales habrn de ser impartidos por los propios educadores a sus educandos, por lo menos dos veces en el ao escolar y bajo la supervisin de la Unidad Municipal. Finalmente, la norma reglamentaria que se viene comentando, en los artculos 293 a 296 detalla el contenido y requisitos para la aprobacin de los programas internos de proteccin civil. Esos artculos dicen:
ARTCULO 293.- Los Programas Internos de Proteccin Civil sern aquellos instrumentos de planeacin y operacin implementados en los establecimientos, e inmuebles a que se refiere el artculo 37 de la Ley, artculos 9 fraccin V y 10 fraccin XI del presente reglamento. La elaboracin de los Programas Internos deber basarse en el establecimiento de medidas y dispositivos de proteccin, seguridad y autoproteccin para el personal, usuarios y bienes, ante la eventualidad de una emergencia, riesgo, siniestro o desastre. Cada Programa Interno se integrar con tres subprogramas: I.- De prevencin, como un conjunto de medidas destinadas a evitar o mitigar el impacto destructivo de un fenmeno de origen natural o humano, sobre el establecimiento, sus ocupantes y el entorno del inmueble; II.- De auxilio, como un conjunto de medidas orientadas a rescatar y salvaguardar a las personas afectadas o en peligro, a mantener en operacin los
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servicios y equipamiento estratgico, proteger los bienes y el equilibrio del medio ambiente; y III.- Apoyo, Recuperacin o Restablecimiento, como un conjunto de acciones orientadas a la reconstruccin, mejoramiento o reestructuracin del inmueble y de los sistemas daados por la calamidad, constituye un momento de transicin entre la emergencia y la normalidad. ARTCULO 294.- Los Programas Internos debern: I.- De acuerdo a los subprogramas de prevencin, auxilio y recuperacin, debern contar como mnimo con los elementos siguientes: a.- Subprograma de Prevencin: organizacin, documentacin del programa interno, identificacin de peligros y anlisis de riesgo, directorio e inventario de recursos humanos y materiales, sealizacin, programas de mantenimiento preventivo y correctivo de todas las instalaciones de las edificaciones, establecimientos e inmuebles, normas de seguridad, equipos y sistemas de seguridad, capacitacin y difusin y ejercicios y simulacros; b.- Subprograma de Auxilio: sistema de alertamiento, plan de contingencias de acuerdo a los peligros identificados y al anlisis de riesgo, evaluacin de daos; y c.- Subprograma de Recuperacin: acciones que conduzcan a la vuelta a la normalidad; II.- Contener las especificaciones sealadas en el presente Reglamento, en los Trminos de Referencia que para el efecto se emitan y los lineamientos de capacitacin sobre proteccin civil del personal que lo instrumentar; III.- Ser actualizados cuando se modifique el giro o la tecnologa usada en la empresa o cuando el inmueble sufra modificaciones substanciales; IV.- Ser revalidados a ms tardar el ltimo da del mes de febrero de cada ao, para lo cual deber presentarse la solicitud correspondiente con al menos dos meses de anticipacin a la fecha antes mencionada; y V.- Contar con la carta de responsabilidad o corresponsabilidad, segn sea que el Programa Interno haya sido formulado directamente o por la empresa especializada acreditada y registrada ante la Unidad Estatal.
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ARTCULO 295.- Los Programas Internos sern presentados ante la Unidad Municipal, para la dictaminacin y autorizacin respectiva de la misma, previa acreditacin del pago de los derechos establecidos en la Ley de Ingresos. El Programa Interno ser presentado por duplicado, en medio electrnico y papel, debidamente firmado por el representante legal, apoderado, propietario, gerente o encargado del inmueble que acredite tener derechos constituidos sobre el mismo; las empresas de nueva creacin que requieran del Programa Interno, debern presentarlo en un plazo no mayor de sesenta das hbiles contados a partir de su apertura y/o inicio de operaciones. ARTCULO 296.- La Unidad Municipal aprobar el Programa Interno o, en su caso, formular observaciones por escrito al mismo, dentro de los treinta das hbiles siguientes a su presentacin. Cuando la autoridad formule observaciones al Programa Interno, los particulares lo presentarn nuevamente dentro de un plazo de siete das hbiles, contando la autoridad con un plazo igual a partir de la presentacin, para emitir la respuesta correspondiente. Si transcurrido el trmino sealado no se obtuviere respuesta, sta se entender en sentido positivo. Durante la vigencia de estas ltimas normas se suscribi el ltimo de los contratos de prestacin de servicios de guardera virtud al cual operaba la Guardera ABC. Respecto del cumplimiento de estas normas, obran en el expediente las constancias siguientes:
a) Oficio DBT/444/06, de seis de junio del dos mil seis, suscrito por Martn Francisco Lugo Portillo, director del Departamento de Bomberos, dirigido a Guardera Infantil ABC, SC, mediante el cual emite dictamen aprobatorio de seguridad (fojas 202, tomo I, anexo general 3.3.1).
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b) Oficio DBT/576/07, de cinco de octubre del dos mil siete, signado por Roberto Copado Gutirrez, Director de la Unidad de Proteccin Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora, dirigido a Guardera ABC, S.C., mediante el cual emite dictamen aprobatorio de seguridad (foja 248, tomo I, anexo general 3.3.1).
c) Escrito sin fecha signado por el instructor Juan Ren Leyva Snchez, en hoja membretada de Representaciones y Equipamientos de Sonora, S.A. de C.V., en el cual se hace constar que Guardera ABC, S.C. realiz simulacro de evacuacin de sus instalaciones el da dos de febrero del dos mil siete, al que se anexan las constancias de ese ejercicio (fojas 292 a 296, tomo I, anexo general 3.3.1).
d) Gua de supervisin asesora, de veinticinco de abril del dos mil seis, con firma de la coordinadora zonal de guarderas de la delegacin Sonora, as como de la directora y representante legal de la Guardera ABC, S.C., en la cual se marcaron como inadecuados los numerales 9 y 12,
especificando que la puerta de acceso principal a la guardera se encontraba abierta a las ocho horas con quince minutos y que los extintores se revisaron en dos mil cinco y dos de ellos tenan sobrecarga (fojas 343 a 361, tomo I, anexo general 3.3.1).
e) Informe de Supervisin de la Operacin del Servicio de Guardera de veinticinco de octubre del dos mil seis, en la cual la supervisora Yadira Barreras hizo constar en el aspecto
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de seguridad e higiene, en el punto de inspeccin sobre las condiciones en que se encuentra el inmueble, lo siguiente: Pequea rea de pared del vestbulo, pintura deteriorada, 1 plafn movido en rea de bacinicas, 1 gotera en tarja de cocina (llave), 1 sanitario sin asiento, 1 sin palanca y 1 no sirve, pared con humedad junta a 1 sanitario. Retocar pintura en base de anaquel de metal en cocina, C1 Mueble despegado, clavos expuestos. Algunos plafones manchados. Igualar color en paredes en salas. Algunos huequitos en pared de tablaroca B2 y C2.
En el punto relativo a programa de proteccin civil se dej el espacio en blanco y se hizo constar que contaba con extintores y salidas de emergencia.
Por otro lado, en el aspecto de infraestructura del inmueble, en el apartado relativo a la existencia de espacios y reas establecidas, mencion: Se realizaron modificaciones al inmueble pero no se pudo revisar el plano actualizado (fojas 311 a 322, tomo I, anexo general 3.3.1)
f) Informe de supervisin de la operacin del servicio de guardera, efectuado por Delia Irene Botello Amante, el veintisis de mayo del dos mil nueve, en donde asent, respecto de las condiciones del inmueble, que haca falta pintura y resanar las salas MC1, MB2 y MC2, as como cambiar melamina de tres mesas de la sala de usos mltiples y recomend malla sombra en el rea del patio (fojas 412 a 418, tomo I, anexo general 3.3.1).
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g) Oficio 2790013200/23180, de veintisis de julio del dos mil cinco, signado por el jefe de prestaciones econmicas y sociales, Emigdio Martnez Garca, dirigido a Marcelo Meouchi Tirado, en el que le informa de las situaciones encontradas en la visita realizada por la coordinadora zonal y el arquitecto Jos A. Verdugo Ibarra (prestador de servicios independiente, anexo 29, anexo general 3.1.1), el ocho de julio del dos mil cinco, a saber:
Puerta de acceso principal. Se requiere instalar puerta de 2 metros de ancho libre y 2.10 altura mnima, tipo abatible en doble hoja. --- Salidas de emergencia. Instalar puertas de seguridad con barra de empuje abatible hacia el exterior de 1.00 metro de ancho mnimo en las salas de lactantes C y en patio de juegos. --Plafones. Se deber sustituir los plafones existentes en salas de usos mltiples a maternales con material no combustible, debido a que actualmente tienen instalado un plafn de base de lona plstica tipo carpa y es un material altamente combustible. --- Aislamientos. El techo del inmueble carece aparentemente de material aislante, por lo que se le solicita aislar y as proporcionar un clima confortable a los menores en la unidad. --- Equipos de acondicionamiento de aire. El inmueble cuenta con una mquina de aire acondicionado instalada sobre el muro de calle ferrocarrileros y red de ductos, los cuales no estn en operacin; le solicito reparar o sustituir el equipo en virtud de que las condiciones de confort de la sala de usos mltiples no son aceptables. --- Patio de juegos se sugiere instalar malla sombra al 80% sobre la estructura de la techumbre del patio exterior, debido al clima caluroso de la regin. --- Se requiere plano arquitectnico amueblado y debidamente acotado, indicando las reas interiores en metros cuadrados. --- Solicito me enve la actualizacin de dictamen aprobatorio del departamento de bomberos, ya que la que se cuenta en los archivos, concluy la vigencia el 25 de julio de 2005. --- Seguro de contar con la solucin
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a los puntos en comento, en los trminos que establece la clusula dcima cuarta.- conservacin y mantenimiento, un plazo que no podr exceder de treinta das naturales a partir de la fecha de notificacin correspondiente. (anexo 85, anexo general 3.1.1) En relacin con este oficio, el quince de enero del dos mil diez, Antonio Salido Surez, secretario del consejo de administracin de la sociedad civil Guardera ABC, promovi incidente de objecin y falsedad (sic) en los autos de la causa penal 134/2009, del ndice del Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Sonora; sin embargo, no se tiene noticia de que se hubiere admitido a trmite, ni de la resolucin que hubiese recado (fojas 29, tomo I, promociones de terceros).
h) Contrato de prestacin de servicios especiales por honorarios celebrado entre el Instituto Mexicano del Seguro Social, representado por el delegado estatal Maurilio Acua Romero y la arquitecta Lilia Irasema Surez Almada, el dos de enero del dos mil seis. El objeto del contrato qued establecido en la clusula primera y consisti en que la arquitecta se obligaba a asesorar en la evaluacin de inmuebles para la instalacin de guarderas que renan las caractersticas para el confort de los usuarios, con vigencia del uno de enero al treinta y uno de diciembre del dos mil seis (fojas 17 a 20, tomo II, anexo general 3.3.2).
i) Oficio 279001320100/04401, de catorce de febrero del dos mil seis, signado por el titular de la jefatura delegacional de servicios de prestaciones econmicas y sociales, dirigido a
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los representantes legales de las guarderas, en el que inform:
Con el propsito de dar cumplimiento a lo dispuesto en la clusula vigsima sexta del contrato multianual del servicio de guarderas que usted suscribi con el Instituto, con vigencia hasta el ao 2006 y 2008, se comisiona a partir de esta fecha y hasta el 31 de diciembre de 2006, a la C. Lilia Irasema Surez Almada, en su carcter de Asesora de evaluacin de proyectos e inmuebles de guarderas, quien deber mostrar identificacin oficial al momento de la exhibicin del presente documento, para que en forma individual o conjunta lleve a cabo las acciones de supervisin y evaluacin de los proyectos e inmuebles de la unidad a su cargo, por lo que deber de permitirle el libre acceso en das y horas hbiles y las facilidades y datos para llevar a cabo su comisin. --- Terminada la inspeccin de reas, se le darn a conocer los resultados de las observaciones detectadas o requerimientos necesarios, mismas que le sern entregadas por escrito y en los casos en que sea necesario se establecern las medidas correctivas y fechas de solucin. j) Oficio 279001320100/07536, de diez de marzo del dos mil seis, del jefe delegacional de prestaciones econmicas Emigdio Martnez Garca, dirigido a las guarderas ordinarias y representantes legales de las guarderas vecinal
comunitaria y de campo, a travs del cual les solicita que verifiquen y supervisen las disposiciones de seguridad e higiene, en especfico, que la unidad cuente con las condiciones de seguridad con base en la NOM-167-SSA11997 y se observen las reglas de higiene y limpieza en las instalaciones de acuerdo con los lineamientos; se vigile permanentemente el saneamiento ambiental de las diferentes
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reas de atencin; que la puerta de acceso a la guardera invariablemente permanezca cerrada con llave y pasador, el cual deber encontrarse fuera del alcance de los nios; se realicen simulacros de evacuacin de manera semestral en coordinacin con las autoridades correspondientes y se proporcione capacitacin al personal y nios; se cumpla con lo determinado en el programa de proteccin civil de cada entidad; se realice revisin de hornos, estufas, ductos de campana de extraccin en cocina, tanque estacionario de gas, calentadores de agua y se haga limpieza de registros de drenaje, trampas de grasa, cisterna, tinaco de agua, vidrios en su interior y exterior, azoteas, persianas y cortinas, de acuerdo a lo indicado en sus normas de operacin (fojas 26, tomo II, anexo general 3.3.2).
k) Resumen de visita de supervisin realizada a la Guardera ABC, el veintitrs de agosto del dos mil siete, en que la coordinadora zonal Irma C. Daz Gmez informa que el dictamen de bomberos se encuentra vencido desde junio de ese ao y la pared de salas con deterioro, al igual que la pintura de las salas maternal C, lactantes C, maternales B y C y vestbulo (fojas 197 y 204, tomo II, anexo general 3.3.2).
l) Minuta de seguimiento realizada a la Guardera ABC, de veintisiete de septiembre del dos mil siete, en donde la coordinadora zonal Irma C. Daz Gmez informa que, en relacin con la vigencia del dictamen de bomberos, se est recopilando la informacin necesaria para la realizacin de visita de bomberos y que se inici la rehabilitacin de la
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pintura en las salas de atencin, pero se detuvo con motivo de las lluvias.
m) Resumen de visita de supervisin realizada a la Guardera ABC, de once de julio del dos mil ocho, efectuada por la coordinadora zonal Yadira Barreras, en la que asent que el programa de proteccin civil se encontraba al cincuenta por ciento; que se realiz simulacro de evacuacin el trece de junio, se mostraron fotos, pero no se tiene constancia de la autoridad (fojas 283 a 288, tomo II, anexo general 3.3.2)
Lo narrado permite advertir que para el inicio de funcionamiento de las guarderas, conforme al cmulo de normas transcritas, tanto las autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social, como las autoridades
municipales y estatales, intervienen en la autorizacin de planos y diseos, los cuales deben cumplir ciertas
condiciones de seguridad.
As, para autorizar la instalacin de una guardera, las autoridades del instituto deben verificar que cuente con licencias de uso de suelo y funcionamiento. Tambin que se le hubiera otorgado dictamen de seguridad.
Para que tales documentos sean expedidos, las autoridades municipales deber cerciorarse del cumplimiento de los requisitos que establece su reglamentacin municipal, entre los que se encuentran la elaboracin de dictamen
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tcnico por parte de la Direccin General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas municipal.
A partir del ao dos mil cuatro, tanto las autoridades centrales del instituto como municipales y estatales realizaron modificaciones a su normatividad y exigieron el cumplimiento de mayores requisitos y condiciones de seguridad.
De manera que la supervisin del cumplimiento de las obligaciones en esta materia corra a cargo, de manera concurrente, de las autoridades del instituto, del estado y del municipio.
En efecto, el instituto tena la obligacin de verificar el cumplimiento de las normas de seguridad e higiene previstas en la NOM-167-SSA1-1997, que remite a la legislacin en materia de proteccin civil de cada entidad.
Conforme a la ley 161 de Proteccin Civil, el estado de Sonora era competente para dictaminar y autorizar los programas internos de proteccin civil, as como el
establecimiento de unidades internas, siendo que para su autorizacin, conforme al reglamento de su ley estatal de proteccin procedencia. civil, deba previamente dictaminar su
Adems, de conformidad con el artculo 13, fraccin XIX, inciso b), de la ley estaba facultado para realizar actos de inspeccin a la guardera, por ser una institucin educativa
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del sector privado, pues an cuando funcionara virtud a un contrato de prestacin de servicios celebrado con un rgano paraestatal, lo cierto es que los salarios que reciban las maestras y personal que ah laboraban corran a cargo de una sociedad civil, razn demostrativa de que se trataba de una escuela del sector privado.
El ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, de conformidad tanto en lo dispuesto por el artculo 6, fraccin XI, inciso g), de la ley 161 de Proteccin Civil Estatal como en los artculos 70 a 75 de su Reglamento de Proteccin Civil Municipal, era la autoridad competente para efectuar actos de supervisin y vigilancia en el inmueble de la guardera porque tena una construccin menor a mil metros cuadrados y porque se trataba de un inmueble destinado a actividades educativas.
1.3. Inmuebles contiguos y aledaos
Conforme al plano de la Guardera ABC e inspeccin fsica realizada en el lugar durante las visitas que hicieron los comisionados en la investigacin, se advierte la existencia de dos inmuebles contiguos a la guardera; una bodega que prestaba servicio de almacn al gobierno del estado de Sonora y una negociacin denominada Ayala Grupo Llantero, adicionalmente un inmueble aledao consistente en una estacin de servicio de gasolina de nombre Servigas La Carreta, S.A. de C.V..
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En este captulo se va a esclarecer la intervencin de las autoridades municipales y estatales en relacin con el otorgamiento del permiso de uso de suelo y licencia de funcionamiento de esas negociaciones.
A) Gasolinera.
En la esquina norponiente de la guardera, cruzando la avenida Mecnicos se encuentra instalada una gasolinera. En atencin a la solicitud de informes sobre los antecedentes de esa negociacin, anexo al oficio PMH-271-2009, de catorce de septiembre del dos mil nueve, el presidente municipal y secretario del ayuntamiento, ambos de Hermosillo, Sonora, remitieron las constancias con que cuentan, las cuales son las siguientes:
a) Escritura pblica diecisis mil ochocientos sesenta y cinco, volumen doscientos diecisis, de diez de julio de mil novecientos noventa y siete, pasada ante la fe del notario pblico cincuenta y ocho de Hermosillo, Sonora, en la que se protocoliz contrato de compraventa celebrado por la sucesin a bienes de Fructuoso Alvarado Sandoval y Carmen Torres Muoz, como parte vendedora, e Ignacio Emeterio Carreo Carlon, como parte compradora, respecto del lote uno, manzana uno, zona diecisiete, con superficie de quinientos ochenta y un metros setenta y cinco decmetros cuadrados (fojas 337 a 343, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
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b) Escritura pblica cincuenta y dos mil ochocientos setenta y siete, volumen mil cuatrocientos cuarenta y cuatro, de diecinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho, pasada ante la fe del notario pblico once de Hermosillo, Sonora, mediante el cual se protocoliz contrato de compraventa celebrado entre Francisco Rojo Gastelum, como parte vendedora, e Ignacio Emeterio Carreo Carlon, como parte compradora, respecto del lote y construcciones ubicadas en Perifrico Sur nmero veintiocho, colonia Y Griega, marcado con el nmero dos, de la manzana uno, zona diecisiete, con superficie de siete mil ciento noventa y dos metros cuadrados (fojas 355 a 359, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
c) Escrito de diecisis de marzo del dos mil uno de Servigas La Carreta, S.A. de C.V. dirigido al Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, mediante el cual solicita dictamen de uso de suelo sobre terreno ubicado en Perifrico Sur esquina con calle Mecnicos, colonia Y Griega, al que se anex croquis (fojas 324 y 325, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
d) Oficio DUYOP/2896/01, de diecisis de mayo del dos mil uno, signado por Fernando S. Landgrave Gndara Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas, en el cual emite dictamen de uso de suelo favorable para el funcionamiento de una mini estacin de servicio de gasolina e informa a la peticionaria Servigas La Carreta, S.A. de C.V., que para obtener la licencia de uso de suelo deber cumplir
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con ciertos requisitos, a saber: que presente la solicitud por escrito con copia de inscripcin en Registro Pblico de la Propiedad; resolutivo favorable de impacto ambiental que deber ser gestionado ante la Subdireccin de Ecologa de la Direccin General de Desarrollo Urbano y Obras Publicas; presentar dos juegos del anteproyecto arquitectnico para su anlisis y firmas de aprobacin de vecinos habitacionales colindantes en un radio de cien metros, en formato especial de la direccin general (fojas 326, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
e) Oficio DUYOP/6168/02, de cuatro de enero del dos mil dos, en que el Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas emiti dictamen de uso de suelo favorable a Servigas La Carreta, S.A. de C.V. para el funcionamiento de una estacin de servicio de gasolina (fojas 328 y 329, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
f) Oficio DUYOP/6266/02, de once de enero del dos mil dos, suscrito por el Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas, Fernando S. Landgrave Gndara, de once de enero del dos mil dos, que contiene resolucin de impacto ambiental y de la cual se advierte que se autoriza de manera condicionada el proyecto de Servigas La Carreta, S. A. de C. V., para la comercializacin de gasolinas (fojas 362 a 364, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
g) Escritura pblica once mil setecientos ochenta y nueve, volumen trescientos sesenta y uno, de veintids de
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mayo del dos mil dos, pasada ante la fe del notario pblico ochenta y uno de Hermosillo, Sonora, relativa a la fe de hechos referente a la manifestacin de conformidad de los vecinos de la colonia Adolfo de la Huerta, antes Y Griega, de esa municipalidad, para la instalacin de una estacin de gasolina y locales comerciales aledaos (fojas 365 a 394, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
h) Oficio DUYOP/8271/02, de treinta y uno de mayo del dos mil dos, signado por Fernando S. Landgrave Gandara Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del municipio de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga licencia de uso de suelo a Servigas La Carreta, S.A. de C.V., para el establecimiento de una estacin de servicio de gasolina con locales comerciales.
Dicha licencia qued condicionada al cumplimiento de requisitos, tales como los estipulados en la manifestacin de impacto ambiental, emitida por la Subdireccin de Ecologa de la Direccin General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas mediante oficio DUYOP/6266/02, de once de enero del dos mil dos; a la tramitacin del dictamen de instalacin de prevencin contra incendios y emergencias y acta de verificacin por parte del departamento de bomberos y a la tramitacin de la fusin de predios (foja 331, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
i) Oficio DUYOP/8272/02, de treinta y uno de mayo del dos mil dos, mediante el cual el Director General de
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Desarrollo Urbano y Obras Pblicas, Fernando S. Landgrave Gndara, aprob anteproyecto para el funcionamiento de una estacin de servicio de gasolina con locales comerciales (foja 332, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
j) Oficio ADP/310/02, de cuatro de junio del dos mil dos, signado por el comandante Luis Enrique Crdova Morales Director de Bomberos y Proteccin Civil Municipal, mediante el cual emite dictamen de seguridad contra incendios a favor de Servigas La Carreta, S.A. de C.V. (foja 426, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
k) Licencia para construccin de gasolinera, expedida por la Direccin de Planeacin y Control Urbano de Hermosillo, Sonora, a favor de Servigas La Carreta, S. A. de C. V., el cuatro de junio del dos mil dos (foja 431, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
Por otra parte, el Subgerente de Administracin de la Franquicia Pemex, dependiente de Pemex-Refinacin, remiti copia de la documentacin que se tom como base para la adhesin a la Franquicia Pemex, a partir de diciembre del dos mil dos, de la estacin de servicio E06757 Servigas La Carreta, S.A., de entre la que destaca lo siguiente:
1.- Constancia de trmite CT-4057, de quince de marzo del dos mil dos, signada por el Subgerente de
Comercializacin de la Zona Occidente, Jos Aurelio Montes Garibaldi, en la que la gerencia de ventas a estaciones de
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servicio hace constar que la empresa Servigas La Carreta, S.A. de C.V., cumpli con los requerimientos marcados en el trmite PEMEX-00-005 que aplica la Secretara de Energa y su sector coordinado en el programa simplificado para el establecimiento de nuevas estaciones de servicio (fojas 28, tomo VII, expediente de investigacin 1/2009).
2.- Contrato de franquicia celebrado entre Pemex Refinacin y Servigas La Carreta, S.A. de C.V., el veintinueve de noviembre del dos mil dos, para comercializar productos pretrolferos, grasas y aceites lubricantes a travs de la estacin de servicio E06757, con domicilio en Perifrico Sur nmero veintiocho, en Hermosillo, Sonora, por un plazo de quince aos obligatorios para ambas partes (fojas 33 a 38, tomo VII, expediente de investigacin 1/2009).
3.- Contrato de suministro celebrado entre Pemex Refinacin y Servigas La Carreta, S.A. de C.V., signado el veintinueve de noviembre del dos mil dos, a fin de que a travs de la estacin de servicio E06757, se vendan al pblico gasolinas, diesel, aceites y lubricantes marca Pemex (fojas 69 a 77, tomo VII, expediente de investigacin 1/2009).
4.- Testimonio de la escritura pblica diecinueve mil ciento sesenta y siete, de treinta de mayo del dos mil uno, pasada ante la fe del notario pblico nmero diecisis, volumen doscientos cuarenta y uno, mediante la cual se constituye la sociedad mercantil denominada Servigas La
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Carreta, Sociedad Annima de Capital Variable (fojas 91 a 108, tomo VII, expediente de investigacin 1/2009).
5.- Constancia de inicio de operacin de la estacin de servicio E06757, de diecisiete de diciembre del dos mil dos, a favor de Servigas La Carreta, S.A. de C.V., ubicada en Perifrico Sur nmero veintiocho, colonia Adolfo de la Huerta, en Hermosillo, Sonora (fojas 126, tomo VII, expediente de investigacin 1/2009).
6.- Constancia de zonificacin de treinta y uno de mayo del dos mil dos, del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, donde se establece que el uso que se quiere dar al predio ubicado en Perifrico Sur nmero veintiocho, esquina con Mecnicos, colonia Adolfo de la Huerta (Y Griega), es de estacin de servicio de gasolina (fojas 128, tomo VII, expediente de investigacin 1/2009).
7- Oficio DUYOP/2896/01 de diecisis de mayo del dos mil uno, signado por el Fernando S. Landgrave Gndara, Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga dictamen de uso de suelo a Servigas La Carreta, S.A. de C.V. (fojas 129, tomo VII, expediente de investigacin 1/2009).
8.- Oficio DUYOP/8271/02, de treinta y uno de mayo del dos mil dos, signado por el Fernando S. Landgrave Gndara, Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del Ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, mediante el cual otorga
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licencia de uso de suelo a Servigas La Carreta, S.A. de C.V., para el funcionamiento de una estacin de servicio de gasolina con locales comerciales (fojas 130, tomo VII, expediente de investigacin 1/2009).
Las pruebas documentales puntualizadas demuestran que la estacin de servicio E06757, que labora bajo razn social de Servigas La Carreta, Sociedad Annima de Capital Variable, con direccin en Perifrico Sur nmero veintiocho, esquina con calle Mecanicos, colonia Y Griega, en
Hermosillo, Sonora, comenz a operar el diecisiete de diciembre del dos mil dos, en tanto que Guardera ABC inici su funcionamiento el seis de agosto del dos mil uno, esto es, la instalacin de la gasolinera es posterior a la guardera.
De acuerdo con la cronologa parecera que se viola la disposicin administrativa que establece las condiciones y requisitos tcnicos y de ubicacin para las estaciones de servicio de gasolina que se pretendan construir o ampliar en el municipio de Hermosillo, Sonora, en tanto que el artculo 35 de tal regulacin establece que el predio donde se pretenda instalar una estacin de servicio deber ubicarse a una distancia mnima de resguardo de cincuenta metros desde cualquier punto del predio respecto a edificaciones e instalaciones de concentracin masiva tales como hospitales, mercados, cines, teatros, estadios, iglesias o auditorios, o bien, escuelas de preescolar, primarias, secundarias, superior medias y superiores.
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Sin embargo, esa regulacin municipal no es aplicable en este caso porque fue publicada en el Boletn Oficial del Gobierno de Estado de Sonora el diecisiete de febrero del dos mil tres, cobrando vigencia al da siguiente de su publicacin, es decir, en la fecha de instalacin de la gasolinera no se encontraba vigente.
La regulacin aplicable en la fecha de inicio de operaciones de la gasolinera era la norma publicada el diecinueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro en el Diario Oficial de la Federacin denominada Programa Simplificado para el Establecimiento de Nuevas Estaciones de Servicio, en el que se establecieron los requisitos y criterios administrativos que norman la construccin y operacin de nuevas estaciones de servicio a partir del uno de septiembre de mil novecientos noventa y cuatro.
En el punto uno de tal documento se dispuso que el predio propuesto para construir la estacin de servicio deba localizarse a una distancia mnima de resguardo de quince metros de centros de concentracin masiva, que identifica como escuelas, hospitales, mercados pblicos, cines, teatros, estadios deportivos y auditorios.
Ahora bien, existe en autos prueba demostrativa de que la distancia existente entre la estacin de servicio de gasolina y la guardera es de cuarenta y tres metros (foja 15, tomo VII, expediente de investigacin 1/2009).
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De manera que vlidamente puede concluirse que la instalacin de la gasolinera no viol ninguna disposicin administrativa, en tanto que al inicio de sus operaciones la reglamentacin municipal no se encontraba vigente y, por otra parte, se encuentra a una distancia mayor de quince metros que como mnimo establece la regulacin propia de Pemex-Refinacin, por lo cual cumple con los requerimientos de la disposicin administrativa aplicable.
B) Llantera.
Contigua a la guardera, por la acera norte se ubican las instalaciones de la negociacin Ayala Grupo Llantero. Respecto de esta negociacin el presidente y secretario del ayuntamiento de Hermosillo, Sonora, en el informe que rindieron, aseguran que el antecedente que obra en sus archivos es el oficio FSLG/4614799, de diecinueve de marzo de mil novecientos noventa y nueve, signado por el citado Director General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas mediante el cual emiti licencia de uso de suelo para un local para venta e instalacin de llantas, ubicado sobre Perifrico Sur esquina con calle de los Mecnicos, en la colonia Y Griega, de esa ciudad. Autorizacin dada porque se dijo en tal documento que el predio se localizaba sobre un corredor mixto tipo B, donde el uso predominante era comercial y de servicios de cobertura urbana y regional, de acuerdo con lo establecido en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano para el Centro de Poblacin de Hermosillo, Sonora.
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Por su parte, el Director de la Unidad Municipal de Proteccin Civil, comandante Juan Francisco Matty Ortega, inform en relacin con la llantera denominada Ayala Grupo Llantero, ubicada en Perifrico Sur ochenta y dos esquina con calle de los Mecnicos, colonia Y Griega, cdigo postal 83290, que no se encontraron antecedentes de visitas de verificacin realizadas con motivo de solicitud de dictamen tcnico de seguridad.
De tales comunicados se desprende que la negociacin para venta e instalacin de llantas comenz a operar cuando menos en el ao de mil novecientos noventa y nueve, para lo cual le fue otorgada licencia de uso de suelo por parte de la Direccin General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas.
C) Bodega.
Contigua a la guardera estaba una bodega arrendada por el Gobierno del Estado de Sonora, especficamente por la Secretara de Hacienda de esa entidad federativa.
En el informe rendido mediante oficio PMH-271-2009, de catorce de septiembre del dos mil nueve, las autoridades municipales hicieron saber que en sus archivos no
encontraron antecedentes de solicitudes de los propietarios para la obtencin de licencia de uso del suelo (foja 283 a 292, tomo II, expediente de investigacin 1/2009)
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En forma similar se manifest el Director de la Unidad de Proteccin Civil Municipal, mediante oficio
JFMO/UMPC/499/09, pues en su informe dijo que en los archivos de esa unidad no se encontraron antecedentes de realizacin de visitas de verificacin a la bodega de la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora (foja 438, tomo II, expediente de investigacin 1/2009).
Mediante oficio SDJEE-615/2009, de once de noviembre del dos mil nueve, el Secretario de la Divisin Jurdica del Gobierno del Estado de Sonora remiti copia certificada del contrato de arrendamiento celebrado respecto de la bodega de archivo ubicada en la calle Ferrocarrileros 504, colonia Y Griega, cdigo postal 83290 y dems documentos necesarios para la investigacin (fojas 70 a 129, tomo IV, expediente de investigacin 1/2009).
En atencin a tal oficio se remitieron a esta comisin los documentos siguientes:
a) Relacin del personal que el cinco de junio del dos mil nueve estuvo laborando en la bodega de archivo muerto, ubicada en la calle Ferrocarrileros 504, colonia Y Griega, cdigo postal 83290 (fojas 72, tomo IV, expediente de investigacin 1/2009).
b) Contrato de arrendamiento celebrado entre Norma Cecilia Mendoza de Matiella y el Gobierno del Estado de Sonora, representado por Carlos A. Gamez Lopez
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Coordinador Ejecutivo de la Comisin Estatal de Bienes y Concesiones del Gobierno del Estado de Sonora, con fecha de suscripcin de catorce de febrero del dos mil dos, siendo testigos del acto Gabriel Aboytes Rascn Jefe de
Departamento de Control Vehicular de la Direccin General de Recaudacin y Enrique Ruibal Astiazarn Director General de Recaudacin (fojas 110 a 112, tomo IV, expediente de investigacin 1/2009).
La vigencia se pact por un plazo de seis meses contado a partir del tres de enero del dos mil dos hasta el tres de julio del mismo ao.
Las partes establecieron que el objeto del contrato sera el inmueble ubicado en calle Ferrocarrileros, entre Mecnicos y Vaqueros, con superficie de mil trescientos metros cuadrados, que sera utilizada como bodega de resguardo de placas de la direccin general de recaudacin.
c) Oficio 0244/02, de dieciocho de febrero del dos mil dos, signado por Carlos A. Gamez Lpez Coordinador Ejecutivo de la Secretara de Finanzas del Gobierno de Estado de Sonora, mediante el cual remite al Director General de Egresos de la Secretara de Planeacin de Desarrollo y G.P. copia de la renovacin de contratos de arrendamiento, entre los que se encuentra el correspondiente al inmueble ubicado en calle Ferrocarrileros, entre Mecnicos y Vaqueros, que presta servicio a la Direccin General de Recaudacin de la Secretara de Finanzas, siendo la arrendadora Cecilia
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Mendoza de Matiella (fojas 113, tomo IV, expediente de investigacin 1/2009).
d) Contrato de arrendamiento celebrado por Mara Esmeralda Matiella Mendoza y el Gobierno del Estado de Sonora, representado por Carlos A. Gamez Lopez,
Coordinador Ejecutivo de la Comisin Estatal de Bienes y Concesiones, respecto del inmueble ubicado en calle Ferrocarrileros, entre Mecnicos y Vaqueros, suscrito el quince de enero del dos mil tres y con vigencia por un ao a partir del uno de enero y hasta el treinta y uno de diciembre del dos mil tres (fojas 126 a 128, tomo IV, expediente de investigacin 1/2009).
El objeto y destino del inmueble pactado corresponde al mismo que se pact en el contrato del ao dos mil dos.
e) Contrato de arrendamiento celebrado el dos de enero del dos mil nueve, entre Mara Esmeralda Matiella Mendoza y/o Jos Manuel Matiela Urquides, como parte arrendadora y el Gobierno del Estado de Sonora,
representado por Eliseo Morales Rodrguez coordinador ejecutivo de la Comisin Estatal de Bienes y Concesiones, as como Miguel Eugenio Lohr Martnez, en nombre y representacin de la Secretara de Hacienda (fojas 99 a 103, tomo IV, expediente de investigacin 1/2009).
En las declaraciones identificadas con los nmeros IV y V, las partes manifestaron:

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IV. DECLARA EL ARRENDADOR, SER PROPIETARIO DEL INMUEBLE UBICADO EN CALLE FERROCARRILEROS ENTRE MECANICOS Y VAQUEROS COL. Y, HERMOSILLO, SONORA. CON SUPERFICIE DE 1,300 m2, en la ciudad de HERMOSILLO SONORA, LO CUAL ACREDITA CON COPIA DE LA ESCRITURA NUMERO 10884, NOTARIO PUBLICO No. 90, LIC. ROBERTO REYNOSO DAVILA, INSCRITO EN EL REGISTRO PUBLICO DE LA PROPIEDAD CON NUMERO 153869 DE FECHA 30 DE NOVIEMBRE DE 1987 EN HERMOSILLO, SONORA. --PODER GENERAL, NUMERO 14357, NOTARIO PUBLICO 90, LIC. RAFAEL REYNOSO OTHON, DE FECHA 17 DE NOVIEMBRE DE 2004. --- V. DECLARA EL ARRENDATARIO QUE ESTA DE ACUERDO EN RENTAR EL INMUEBLE QUE SE DETALLA EN LA DECLARACIN ANTERIOR, EL CUAL SE UTILIZAR PARA DESARROLLAR LAS ACTIVIDADES Y OBJETIVOS QUE TIENE A SU CARGO ESTA DEPENDENCIA DE ACUERDO AL PLAN DE DESARROLLO ESTATAL. De las clusulas que rigen ese pacto se advierte que el Gobierno del Estado de Sonora se impuso la obligacin de asegurar el inmueble y pagar una renta mensual por la cantidad de $41,337.29 (cuarenta y un mil trescientos treinta y siete pesos, veintinueve centavos).
Se fij que el inmueble objeto de contrato solamente podra ocuparse para la instalacin y funcionamiento de bodega de resguardo de placas de la Direccin General de Recaudacin.
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El plazo pactado en ese contrato fue por un ao, a partir del uno de enero hasta el treinta y uno de diciembre del dos mil nueve.
El acuerdo de voluntades fue suscrito por Eliseo Morales Rodrguez Coordinador Ejecutivo de la Comisin Estatal de Bienes y Concesiones del Gobierno del Estado de Sonora; por Miguel Eugenio Lohr Martnez Director General de Administracin de la Secretara de Hacienda, y por Mara Esmeralda Matiella Mendoza, fungiendo como testigos Jos Antonio Covarrubias Gonzlez por parte de la Direccin Jurdica de la Direccin General de Bienes de Dominio del Estado y Fausto Salazar Gmez Director General de Recaudacin.
Si se toma en cuenta la fecha en que se suscribi el primer contrato de arrendamiento remitido por las autoridades estatales, se puede afirmar que la bodega alquilada por el Gobierno del Estado de Sonora comenz a operar en enero del dos mil dos.
Desde ese entonces se fij como objeto del contrato el inmueble ubicado en calle Ferrocarrileros, entre Mecnicos y Vaqueros, de la colonia Y Griega, de la ciudad de Hermosillo, Sonora, que sera utilizado para almacenar placas de la Direccin General de Recaudacin.
Ahora bien, la Ley de Bienes y Concesiones del Estado de Sonora, publicada en el Boletn Oficial del Estado de
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Sonora el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y dos, vigente al da siguiente de su publicacin, establece en el artculo 1 que su objetivo es normar las adquisiciones de bienes inmuebles que lleven a cabo las dependencias y entidades de la administracin pblica estatal para el ejercicio de sus atribuciones, as como las acciones relativas a la planeacin, programacin, presupuestacin y control que, en materia de adquisiciones y arrendamientos de bienes muebles, realicen las dependencias y entidades de la administracin pblica estatal.
Prev en el artculo 6 que corresponde al ejecutivo estatal poseer, vigilar, conservar y administrar los bienes inmuebles del dominio del Estado, as como autorizar la adquisicin, controlar, enajenar, permutar, inspeccionar y vigilar los bienes del dominio del Estado y, en su caso, celebrar los contratos relativos; emitir las normas y establecer las directrices aplicables para que conforme a los programas a que se refiere la ley la Comisin Estatal intervenga en representacin del Gobierno del Estado en las operaciones de compra-venta, donacin, gravamen, afectacin u otras por las que el Estado adquiera, grave o enajene la propiedad o cualquier derecho real sobre inmuebles, y celebrar acuerdos o convenios de concertacin con las dependencias y entidades de la administracin pblica y con las personas fsicas o morales de los sectores privado y social para conjuntar recursos y esfuerzos para la eficaz realizacin de las acciones que en materia inmobiliaria estn a su cargo.
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Para el ejercicio de esas atribuciones la ley crea la Comisin Estatal de Bienes y Concesiones como un rgano desconcentrado, con personalidad jurdica y autonoma tcnica y operativa, jerrquicamente subordinada a la Secretara de Finanzas.
En relacin con la celebracin de contratos de arrendamiento, la legislacin en comento establece que slo podrn arrendarse bienes inmuebles para el servicio del Gobierno del Estado cuando no sea posible o conveniente su adquisicin, previo dictamen de la Comisin Estatal. La ley no dispone mayores requerimientos, ni anlisis de postura para la celebracin de los contratos. Basta que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos trazados por las dependencias y rganos de la administracin pblica estatal para su suscripcin.
En el particular, conforme a las declaraciones hechas en el contrato de arrendamiento celebrado por el Gobierno del Estado de Sonora y Mara Esmeralda Matiella Mendoza y/o Jos Manuel Matiella Urquides, los representantes de la entidad federativa que acudieron a la firma del pacto lo hicieron al amparo de la ley descrita y ante la necesidad de aplicar la poltica diseada por el ejecutivo estatal en su plan de gobierno, que hizo imperativo el incremento en la recaudacin a travs de nuevas potestades tributarias, por lo que para desarrollar las actividades encomendadas a la Secretara de Hacienda fue necesario arrendar el inmueble. No se estableci en las declaraciones del contrato, ni en
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algn otro documento, si era posible o conveniente la adquisicin de tal bodega.
Pues bien, conforme a las constancias remitidas por la autoridad estatal, cobra especial relevancia la lista del personal que estuvo laborando en la bodega el cinco de junio del dos mil nueve, pues de ella se desprende que se encontraban adscritos tres empleados del Gobierno del Estado, un trabajador de base y dos temporales. Tambin existan cinco personas comisionadas a la bodega, uno como trabajador de base y cuatro temporales.
Consecuentemente, si en ese lugar se prestaba un trabajo personal subordinado por parte de las personas que se mencionan en el listado, a favor de la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado, quienes reciban el sueldo en las cantidades que en ese documento tambin se indican, es correcto concluir que se trataba de un centro de trabajo. Por tanto, adems de cumplir las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo, le era aplicable la Norma Oficial Mexicana NOM-002-STPS-2000 sobre Condiciones de
Seguridad, Prevencin, Proteccin y Combate de Incendios en los Centros de Trabajo.
Dicho de otro modo, las pruebas descritas justifican que en la bodega haba trabajadores permanentes y temporales. Esa circunstancia la convierte en un centro laboral donde los trabajadores prestan servicio personal subordinado a un
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patrn, que en este caso viene a ser el Gobierno del Estado de Sonora.
La referida normatividad tiene por objeto establecer las condiciones mnimas de seguridad que deben existir para la proteccin de los trabajadores y la prevencin y proteccin contra incendios en los centros de trabajo.
En el artculo 5 establece las obligaciones del patrn, entre ellas se encuentran: informar a todos los trabajadores de los riesgos de incendio; determinar el grado de riesgo de incendio de acuerdo con lo establecido en el apndice A y cumplir con los requisitos de seguridad correspondientes de acuerdo con lo establecido en el captulo 9; instalar equipos contra incendio, de acuerdo al grado de riesgo de incendio, a la clase de fuego que se pueda presentar en el centro de trabajo y a las cantidades de materiales en almacn y en proceso; verificar que los extintores cuenten con su placa o etiqueta colocada al frente y contenga, por lo menos, el nombre, denominacin o razn social del fabricante o prestador de servicios, nemotecnia de funcionamiento, pictograma de la clase de fuego y sus limitaciones, fecha de la carga original o del ltimo servicio de mantenimiento realizado, indicando al menos mes y ao, agente extinguidor, capacidad nominal y, en su caso, la contrasea oficial del organismo de certificacin acreditado y aprobado en los trminos de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin; verificar que los detectores y sistemas fijos contra incendio cuenten con una placa o etiqueta que por lo menos contenga
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nombre, denominacin o razn social del fabricante o prestador de servicios, en su caso, nemotecnia de
funcionamiento y pictograma de la clase de fuego, fecha de fabricacin o del ltimo servicio de mantenimiento realizado, indicando al menos mes y ao, en su caso, agente extinguidor, as como contrasea oficial del organismo de certificacin acreditado y aprobado en los trminos de la Ley Federal sobre Metrologa y Normalizacin.
El patrn tambin debe establecer por escrito y aplicar un programa especfico de seguridad para la prevencin, proteccin y combate de incendios de acuerdo con lo establecido en el captulo 7. Debe proporcionar a todos los trabajadores capacitacin y adiestramiento para la prevencin y proteccin de incendios y combate de conatos de incendio, realizar simulacros de incendio cuando menos una vez al ao, organizar y capacitar brigadas de evacuacin del personal y de atencin de primeros auxilios, contar con detectores de incendio, acordes al grado de riesgo de incendio en las distintas reas del centro de trabajo para advertir al personal que se produjo un incendio o que se present alguna otra emergencia.
El apndice A de la normatividad en comento contiene una tabla que sirve para determinar el grado de riesgo de incendio en un centro de trabajo. Para establecer el que corresponda el patrn deber seleccionar el rubro que ms se apegue a las caractersticas de su centro de trabajo.
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La tabla en cuestin indica lo siguiente:
CONCEPTO BAJO Altura de edificacin metros. la en Hasta 25
GRADO DE RIESGO MEDIO No aplica ALTO Mayor a 25
Nmero total de personas que ocupan el local, incluyendo trabajadores y visitantes. Superficie construida en metros cuadrados. Inventario de gases inflamables en litros (fase lquida). Inventario de lquidos combustibles en litros. Inventario de slidos combustibles en kilogramos Inventario de materiales pirofricos y explosivos
Menor de 15
Entre 15 y 250
Mayor de 250
Menor de 300
Entre 300 y 3000
Mayor de 3000
Menor de 500
Entre 500 y 3000
Mayor de 3000
Menor de 500
Entre 500 y 2000
Mayor de 2000
Menor de 1000
Entre 1000 y 5000
Mayor de 5000
No tiene
No aplica
Cualquier cantidad.
La clasificacin que corresponda al centro de trabajo se determinar por el grado de riesgo ms alto que se tenga, en caso de quedar clasificado en el grado de riesgo alto o medio
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se podr separar el centro de trabajo en reas aisladas para evaluarlas.
Llegado este punto, conviene determinar cul era el grado de riesgo que conforme a la clasificacin expuesta en la tabla corresponda a la bodega contigua a la guardera.
De las pruebas periciales que explican el origen y propagacin del incendio, que obran en los autos de la causa penal 134/2009, del ndice del Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Sonora, as como de la recabada en el transcurso de esta investigacin, se advierte que la bodega tena una altura similar a la de la guardera, esto es, de aproximadamente de ocho metros, y una superficie
aproximada de mil doscientos treinta metros cuadrados. Por otra parte, existe prueba de que en la bodega se almacenaban placas de circulacin para vehculos, al menos tres automviles y diversa documentacin de dependencias de la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora, que conforme a la prueba pericial de la compaa McMullen se estim en ms de mil cajas de documentos, contenida en estantes metlicos dobles. Las cajas tenan dimensiones de cuarenta y un centmetros, por veinticinco centmetros, por treinta centmetros, ms estantes pequeos, muebles de archivo, sillas de madera, escritorios, lo que da idea de que dentro de la bodega se almacenaban ms de cinco mil kilogramos de inventario de slidos combustibles.
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As pues, la clasificacin del grado de riesgo que le corresponde a la bodega anexa a la guardera, conforme a las caractersticas apuntadas, es alto ante la cantidad de material slido combustible que almacenaba.
Por tanto, para cumplir con la norma oficial mexicana que se comenta, debi cubrir las especificaciones
establecidas en el captulo 9, a saber:
9.1. De las salidas normales y de emergencia. 9.1.1. La distancia a recorrer desde el punto ms alejado del interior de una edificacin, a un rea de salida, no debe ser mayor de 40 metros. 9.1.1.1. En caso de que la distancia sea mayor a la sealada en el apartado anterior, el tiempo mximo en que debe evacuarse al personal a un lugar seguro, es de tres minutos. Lo anterior, debe comprobarse en los registros de los simulacros de evacuacin. 9.1.2. Los elevadores no deben ser considerados parte de una ruta de evacuacin y no se deben usar en caso de incendio. 9.1.3. Las puertas de las salidas normales de la ruta de evacuacin y de las salidas de emergencia deben: a) abrirse en sentido de la salida, y contar con un mecanismo que las cierre y otro que permita abrirlas desde adentro mediante una operacin simple de empuje; b) estar libres de obstculos, candados, picaportes o de cerraduras con seguros puestos, durante las horas laborales; c) comunicar a un descanso, en caso de acceder a una escalera; d) ser de materiales resistentes al fuego y capaces de impedir el paso del humo entre reas de trabajo; e) estar identificadas conforme a lo establecido en la NOM-026-STPS-1998. 9.1.4. Los pasillos, corredores, rampas y escaleras que sean parte del rea de salida deben cumplir con lo siguiente:
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a) ser de materiales ignfugos y, si tienen acabados, stos deben ser de materiales resistentes al fuego; b) estar libres de obstculos que impidan el trnsito de los trabajadores; c) identificarse con seales visibles en todo momento, que indiquen la direccin de la ruta de evacuacin, de acuerdo a lo establecido en la NOM-026STPS-1998. 9.2. Del equipo contra incendio. 9.2.1. Los extintores deben recibir, cuando menos una vez al ao, mantenimiento preventivo, a fin de que se encuentren permanentemente en condiciones seguras de funcionamiento, de acuerdo a lo establecido en el Captulo 11. 9.2.2. Los equipos contra incendio se clasifican: a) por su tipo en: 1) porttiles; 2) mviles; 3) fijos, que pueden ser manuales, semiautomticos o automticos. b) por el agente extinguidor que contienen. 9.2.3. En la instalacin de los extintores se debe cumplir con lo siguiente: a) colocarse en lugares visibles, de fcil acceso y libres de obstculos, de tal forma que el recorrido hacia el extintor ms cercano, tomando en cuenta las vueltas y rodeos necesarios para llegar a uno de ellos, no exceda de 15 metros desde cualquier lugar ocupado en el centro de trabajo; b) fijarse entre una altura del piso no menor de 10 cm. Medidos del suelo a la parte ms baja del extintor y una altura mxima de 1.50 m medidos del piso a la parte ms alta del extintor. c) colocarse en sitios donde la temperatura no exceda de 50C y no sea menor de -5C; d) estar protegidos de la intemperie; e) sealar su ubicacin de acuerdo a lo establecido en la NOM-026-STPS-1998; f) estar en posicin para ser usados rpidamente; g) por ser obsoletos, no se puede dar cumplimiento a lo establecido en la presente Norma con la instalacin de extintores de cobre o de bronce manufacturados con remaches o soldadura blanda (excepto los de bomba
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manual), y con los agentes extinguidores relacionados a continuacin: 1) soda-cido; 2) espuma qumica; 3) lquido vaporizante (como: E.J.M, tetracloruro de carbono, bromuro de metilo); 4) agua con anticongelante operados por cartucho o cpsula; 9.2.4. En la instalacin de sistemas fijos contra incendio, se debe cumplir con lo siguiente: a) colocar los controles en sitios visibles y de fcil acceso, libres de obstculos, protegidos de la intemperie y sealar su ubicacin de acuerdo a lo establecido en la NOM-026-STPS-1998; b) tener una fuente autnoma y automtica para el suministro de la energa necesaria para su funcionamiento, en caso de falla; c) los sistemas automticos deben contar con un control manual para iniciar el funcionamiento del sistema, en caso de falla; d) las mangueras del equipo fijo contra incendio pueden estar en un gabinete cubierto por un cristal de hasta 4mm de espesor, y que cuente en su exterior con una herramienta, dispositivo o mecanismo de fcil apertura que permita romperlo o abrirlo y acceder fcilmente a su operacin en caso de emergencia. 9.3. Requisitos para las reas, locales y edificios, de acuerdo a su grado de riesgo de incendio. 9.3.1. Grado de riesgo alto. 9.3.1.1. Se deben aislar las reas, locales o edificios, separndolos por distancias o por pisos, muros o techos de materiales resistentes al fuego; uno u otro tipo de separacin debe seleccionarse y determinar sus dimensiones tomando en cuenta los procesos o actividades que ah se realicen, as como las mercancas, materias primas, productos o subproductos que se fabriquen, almacenen o manejen. 9.3.1.2. Las reas, locales o edificios destinados a la fabricacin, almacenamiento o manejo de mercancas, materias primas, productos o subproductos, en los volmenes establecidos en la columna de alto grado de riesgo de incendio de la tabla A1, deben cumplir con lo siguiente:
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a) ser de materiales resistentes al fuego; b) estar aislados de cualquier fuente externa de calor, para evitar el riesgo de incendio; c) restringir el acceso a toda persona no autorizada; d) de acuerdo a lo establecido en la NOM-026STPS-1998, en su entrada e interior y segn el riesgo especfico, se deben colocar en lugar visible seales que indiquen las prohibiciones, acciones de mando, precauciones y la informacin necesaria para prevenir riesgos de incendio; e) limitar la cantidad de dichos materiales a la requerida para esas actividades; f) en su caso, disponer de recipientes porttiles de seguridad para lquidos inflamables y combustibles y para residuos slidos con lquidos inflamables, mismos que deben contar con arrestador de flama y con un dispositivo que no permita que se fuguen los lquidos. 9.3.1.3. En cada nivel del centro de trabajo, por cada 200 m2 o fraccin de rea de riesgo, se debe instalar, al menos, un extintor de acuerdo a la clase de fuego. 9.3.1.4. Contar con el programa especfico de seguridad para la prevencin, proteccin y combate de incendios. 9.3.1.5. Contar con equipo fijo contra incendio, de acuerdo al estudio que se realice, mismo que debe determinar su tipo y caractersticas, y ser complementario a los extintores. 9.3.1.6. Contar con detectores de incendio de acuerdo al estudio que se realice, mismo que debe determinar su tipo y caractersticas. 9.3.1.7. Contar con detectores de gases en las reas donde se procesen o almacenen gases combustibles. 9.3.1.8. Contar con brigada contra incendio. Esto es, adems de contar con los requisitos
obligatorios para todos los centros de trabajo en materia de prevencin de incendios, la bodega deba tener en sus instalaciones equipo contra incendio, respecto de lo cual no existe constancia alguna demostrativa de que tales
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disposiciones fueran cumplidas. Para decirlo en una palabra, la bodega no tena ni siquiera un extinguidor, cuando su obligacin era tener sistema contra incendios, o sea, rociadores o aspersores de agua, no solo detectores de humo que son tpicamente sistemas de prevencin de incendios.
Al dar noticia sobre las leyes, reglamentos y normas aplicables en materia de proteccin civil en el Estado de Sonora, se inform sobre las atribuciones de la Unidad Estatal. En esa parte del estudio se transcribi el artculo 13 de la Ley 161 de Proteccin Civil para el Estado de Sonora.
Conviene ahora recordar que conforme a las fracciones XVIII y XIX de ese precepto, corresponde a la Unidad Estatal de proteccin civil, dictaminar y autorizar programas internos, procedimientos para la colocacin de seales de proteccin civil, programas de mantenimiento de instalaciones, planes de contingencia, sistemas de alerta, dictmenes tcnicos, peritajes, establecimientos de unidades internas y revisin de proyectos de factibilidad. Adems, realizar actos de
inspeccin a fin de constatar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitucin de unidades internas y a la formulacin y aplicacin de los programas internos a cargo de, entre otros establecimientos, conforme a los incisos i) y k), centros comerciales, mercados, supermercados, bodegas, depsitos de cosas o mercaderas y tiendas departamentales, industrias, talleres o bodegas sobre
terrenos con superficies iguales o mayores a mil metros cuadrados.

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En cambio, la lectura de las disposiciones que establecen las atribuciones y obligaciones a cargo de la autoridad municipal informan que no tena competencia para realizar actos de vigilancia y supervisin en la bodega arrendada por el Gobierno del Estado de Sonora.
De manera que era competencia exclusiva de las autoridades estatales vigilar el cumplimiento de la regulacin en materia de proteccin civil tanto estatal como federal en el inmueble que ocupaba la bodega.
1.4. Aplicacin de la metodologa utilizada en las revisiones documental y ocular a la Guardera ABC
Buscando lograr coherencia en el anlisis y consistencia con el resto de la investigacin, a continuacin se llevar a cabo el estudio del contrato de prestacin de servicios de la Guardera ABC con base en la informacin que se desprende de los apartados anteriores, a la cual se le aplicar el mismo mtodo empleado para la revisin documental de las mil cuatrocientos ochenta guarderas con esquema vecinal comunitario y, en lo referente a los inmuebles contiguos y aledaos, el que se aplic en las ciento setenta y nueve inspecciones oculares.
Primero, en lo relativo a la adjudicacin del contrato tenemos que fue otorgado para la prestacin del servicio en un inmueble habilitado (en la especie, como es bien sabido,
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una nave industrial) con permiso de uso de suelo pero sin licencia de funcionamiento.
De
los
documentos
exigidos
para
calificar
la
adjudicacin de regular, la Guardera ABC contaba con los siguientes, con fecha anterior al inicio de vigencia del contrato de dos mil siete: la constancia del artculo 50 de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Publico; manifestacin del artculo 32-D del Cdigo Fiscal de la Federacin; registro patronal ante el Instituto Mexicano del Seguro Social; plano arquitectnico del inmueble; dictamen de estabilidad estructural del inmueble; licencia de uso de suelo; acreditacin de la posibilidad de la posesin del inmueble y notificacin de apertura o aviso de funcionamiento ante la Secretaria de Salud.
Sin embargo, careca de certificacin tcnica del inmueble para guardera expedida por el instituto y, como se dijo, de licencia o permiso comercial.
En razn de lo anterior, la adjudicacin del contrato debe clasificarse como el tipo de irregularidad ALPHA, pues el contrato fue otorgado omitiendo la entrega de dos documentos, sin que la ausencia fuera subsanada.
Segundo, por lo que hace a la operacin de la guardera, el expediente da noticia de que esta prestadora de servicios presentaba informe estadstico mensual al instituto, pero no lo haca con la debida periodicidad; realizaba
304
encuestas de opinin en las cuales los comentarios eran en general positivos; contaba con dictmenes favorables de instalaciones elctricas, de gas y de equipo para la prevencin de incendios, as como validez oficial de la secretara de educacin de la entidad.
Ahora bien, dado que no hay constancia de que haya capacitado a su personal, aunado a la omisin de presentar los informes mensuales con la debida periodicidad, su operacin debe calificarse como ALPHA, es decir, irregular.
En otro aspecto, por lo que toca al nmero de nios presentes en cada sala y al nmero de asistentes educativas que estaban a su cargo existe prueba de que la guardera tena las siguientes cifras:
Nios muestra 2.871 3.531 4.472 4.96 7.63 8.398 9.79 8.988
Nios Guarderas ABC 3.333 3.0 2.6 7.0 8.66 8.0 9.5 12
Asistente
Lo anterior refleja que con relacin a la muestra en la Guardera ABC exista un nmero mayor de nios por asistente educativa. Esto es, un nmero menor de maestras tena a su cargo un mayo nmero de nios en relacin con
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las dems de su tipo. Salvo en la sala de lactantes C, donde haba una asistente educativa por el promedio de dos punto seis nios.
Tercero, por lo que hace a la supervisin de la guardera en materia de proteccin civil llevada a cabo por las autoridades competentes, se observa que aunque obtuvo un visto bueno de bomberos otorgado en dos mil seis y otro de proteccin civil en dos mil siete, lo cierto es que no contaba con dictamen favorable alguno en dos mil nueve, ni renovaba anualmente alguno de estos documentos.
Existe constancia de que realiz por lo menos un simulacro, pero no hay documentos que acrediten que su personal asistiera a cursos de capacitacin de proteccin civil.
En cuanto a la supervisin de operaciones llevada a cabo por el instituto, tenemos que se visitaba bimestralmente, tomando en cuenta el lapso que va de enero del dos mil siete a junio del dos mil nueve (periodicidad PI, que corresponde a seis visitas en dos mil siete, siete en dos mil ocho y tres en dos mil nueve).
En las visitas de supervisin se formulaban tanto recomendaciones como requerimientos, siendo el caso que tanto el seguimiento como el cumplimiento de estos ltimos se valor como parcial pues, como se dijo lneas arriba, se
306
dieron seguimiento y cumplimiento a algunas de las obligaciones, pero no a la totalidad.
Los datos descritos traen como resultado que la inspeccin de la Guardera ABC se califique como ZETA debido a que careca de uno o ms documentos, aunado a que no se corrigieron irregularidades detectadas en las visitas.
Por otra parte, en los autos de la causa penal 226/09 a fojas trescientos cuarenta y ocho, obra la nmina con fecha de pago de treinta de mayo del dos mil nueve de Guardera ABC, cuyo monto ascendi a $65,082.00 (sesenta y cinco mil ochenta y dos pesos). Esa cantidad se encuentra ligeramente por encima del rango que arroj la muestra y ligeramente por debajo del promedio que result de la revisin de las similares a su tipo en el Estado de Sonora.
Cuarto, por ltimo, en lo referente a los inmuebles contiguos y aledaos a la guardera en cuestin, como es bien sabido, comparta muro divisorio con una bodega de archivo muerto que se instal despus de la prestadora de servicios, y en la parte trasera del terreno se ubica una llantera, tambin clasificada como inmueble de riesgo potencial, que se instal antes de la guardera.
Si bien es cierto que en las inmediaciones de la bodega se localiza una gasolinera, se ubica a una distancia de cuarenta y tres metros, por lo cual no existe violacin a la
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obligacin
prescrita
en
la
normatividad
de
Petrleos
Mexicanos que marca una distancia mnima de quince metros entre la bomba despachadora y una escuela. Conviene recordar que la normatividad municipal que exige una distancia mnima de cincuenta metros entre una estacin de servicio de gasolina y una escuela cobr vigencia con posterioridad al inicio de operaciones de la gasolinera.
Con estos datos se concluye el anlisis de la Guardera ABC, conforme al mismo mtodo que se aplic a todas las de su tipo. Debe notarse que los resultados de este estudio son coincidentes con los datos que arroja la revisin de los mil cuatrocientos ochenta expedientes, toda vez que aqu tampoco se observa regularidad en alguno de los rubros.
Ahora bien, por lo que hace a la existencia de establecimientos de potencial riesgo es importante recalcar que los datos dan noticia de que los inmuebles como el de la guardera en cuestin son atpicos, pues solamente el siete punto cuatro por ciento de los casos presentaba esta situacin.
Dicho de otro modo, solamente once inmuebles del total de los ciento cincuenta y uno inspeccionados se ubicaron con cercana a establecimientos de riesgo potencial, como fue el caso del denominado ABC, lo cual representa una minora de incidencias.
308
Agotado este estudio lo procedente es continuar con los hechos ocurridos el cinco de junio del dos mil nueve en Hermosillo, Sonora.
2. Accidente en la Guardera ABC.
2.1. Hechos probados
El cinco de junio del dos mil nueve, en la ciudad de Hermosillo, instalaciones Sonora, de la se registr un ABC, incendio en las Civil,
Guardera
Sociedad
administrada por particulares con financiamiento del Instituto Mexicano del Seguro Social. Como consecuencia del incendio perdieron la vida cuarenta y nueve menores de edad y resultaron lesionados otros setenta y cinco, adems de algunas maestras y la directora que prestaban sus servicios en esa guardera, todos como consecuencia de la inhalacin de humo y/o por quemaduras.
Dentro del cmulo del material probatorio recabado por los comisionados se obtuvo copia certificada de diversas opiniones tcnicas y dictmenes periciales que se
desahogaron paralelamente a la investigacin en las averiguaciones previas y juicios penales que se iniciaron para deslindar las probables responsabilidades como
consecuencia del incendio de cinco de junio del dos mil nueve.
El material demostrativo de referencia consiste en:

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1.
Peritaje en materia de Causalidad de Siniestros
por Incendio emitido ante el Agente Investigador del Ministerio Pblico del Sector Uno en Hermosillo, Sonora, el once de junio del dos mil nueve, por Jos L. Gmez Vargas y Rubn Heriberto Martnez, peritos oficiales adscritos a la Procuradura General de Justicia del Estado de Sonora, Subprocuradura de Averiguaciones Previas, Direccin
General de Servicios Periciales y a la Direccin de Criminalstica.
2.
Peritaje en materia de condiciones de Proteccin
Civil que presentaba la Guardera ABC al momento del siniestro, emitido el doce de junio del dos mil nueve, en la averiguacin previa AP/PGR/SON/HER-V/690/2009, por los servidores pblicos de la Secretara de Gobernacin, Mayra Susana Caldern Malvaez, Jos Luis Flores Gmez, Cuauhtmoc Miguel Pacheco Corona y Leonardo Flores Corona.
3.
Peritaje en materia de Criminalstica de Campo
rendido ante el Agente Investigador del Ministerio Pblico del Sector Uno en Hermosillo, Sonora, el diecisis de junio del dos mil nueve, por los peritos Salvador Samaniego Rubiales y Jos Arturo Flix Valdez, adscritos a la Direccin General de Servicios Periciales de la Procuradura General de Justicia del Estado de Sonora.
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4. rendido
Peritaje en materia de Seguridad Industrial, en la averiguacin previa AP/PGR/SON/HER-
V/797/09, el treinta de junio del dos mil nueve, por Sandra Garca Robles y Alba P. Gonzlez M.
5.
Peritaje
en
materia
de
Ingeniera
Civil,
Normatividad y Reglamentacin en Construccin, rendido ante el Agente Investigador del Ministerio Pblico del Sector Uno en Hermosillo, Sonora, el veintitrs de junio del dos mil nueve, por Rafael Mondragn Garca, Manuel Martn Cota Bustillos y Miguel ngel Ojeda Lpez, miembros del Colegio de Ingenieros Civiles de Sonora.
6.
Peritaje en Investigacin de Incendios rendido
ante el Juzgado Octavo de lo Penal del Estado de Sonora, en el expediente 226/09, el siete de julio del dos mil nueve, por Guillermo Wells Ayn, Jos Luis Rosas Blanco, Gabriel Gmez Ruiz, Rafael Carrillo Venegas, Carlos Martnez Duarte y Antonio Scolari Falomir.
Del anlisis de los dictmenes periciales, con excepcin del peritaje en materia de Criminalstica de Campo (3), que se constrie a describir las caractersticas de los inmuebles involucrados en el siniestro, se advierte que de manera unvoca sus conclusiones coinciden en afirmar que:
A)
La Guardera ABC se instal en una estructura tipo
bodega habilitada o adaptada que comparta muro con la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora,
311
en la que se almacenaban placas vehiculares y grandes cantidades de documentos.
B)
La nave industrial, que el da del siniestro estaba
dividida por un muro compartido entre la bodega y la guardera, originalmente estuvo intercomunicada a travs de puertas interiores y varias aperturas de tipo charola para conductos elctricos, adems de una canaleta metlica que recolectaba las aguas de lluvia y corra de norte a sur, entre la bodega y la guardera.
C)
El incendio inici en la bodega de la Secretara de
Hacienda del Estado de Sonora que almacenaba grandes cantidades de papel, contigua por el lado oriente a la Guardera ABC. Los expertos sustentan esta afirmacin en los graves daos visibles en los estantes y la estructura metlica del techo donde se observaron deformaciones colgantes y flexionadas, as como en las lmparas de operacin de balastra derrumbadas, la presencia de carbn sobre el piso y la forma en que se quem la documentacin visible en el rea.
D)
La
causa
que
deton
el
incendio
fue
el
sobrecalentamiento del motor del aparato de enfriamiento ambiental denominado cooler y el conector mltiple localizados en la parte media de la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado. El peritaje en materia de Ingeniera Civil, Normatividad y Reglamentacin en Construccin, en forma genrica establece que fue por sobrecalentamiento de
312
una fuente elctrica, sin especificar alguna de las que se encontraban en el inmueble.
E)
La forma en que migr la conflagracin de la
bodega hacia la Guardera ABC se debi a que el muro del lado poniente de la bodega, que es de uso comn con la guardera, presenta dos rieles metlicos horizontales
incrustados y debajo de stos una pared de bloques que en algunas partes presenta orificios donde no alcanza a unirse el riel con la pared, adems de que en la parte superior del muro comn se advertan otros boquetes.
Como causa adicional de propagacin del incendio de la bodega hacia la Guardera ABC, los peritos sealaron que en la parte superior del muro comn se encuentra una especie de cajn rectangular vertical de material de lmina
galvanizada (canaleta), propio para desage de aguas de lluvia que compartan los dos techos de estructura de ambos inmuebles, ya que esa canaleta se encontraba deformada y con aperturas por donde traspas el humo generado en la bodega.
F)
La techumbre de lmina galvanizada acanalada,
instalada en la bodega y en la Guardera ABC, denominada de dos aguas, por la parte interior tena recubrimiento trmico de poliuretano, considerado como altamente inflamable si no se le aplican aditivos retardantes al fuego, adems de ser altamente txico por los gases producidos por su combustin.
313
G)
La celulosa almacenada en la bodega empez a
arder y el humo se propag primero hacia arriba de la bodega derritiendo el poliuretano y luego migr hacia la Guardera ABC calentando el falso plafn y el toldo plstico de tipo carpa de circo instalados en la guardera, provocando que stos materiales alcanzaran su punto de ebullicin y comenzaran a derretirse de arriba hacia abajo, primero el poliuretano y luego el falso plafn y en el rea multiusos el toldo de PVC, lo que permiti espacios para que el humo a alta temperatura penetrara a la guardera muy rpidamente.
H)
Las instalaciones de la guardera no cumplan con
el requisito de ruta de evacuacin por carencia de indicaciones, espacios y puertas con dimensiones, salidas y dispositivos que se requieren de acuerdo con la normatividad aplicable.
No obstante que los comisionados tenan conocimiento de los seis dictmenes periciales multidisciplinarios que se haban practicado en las averiguaciones previas y juicios penales correspondientes, ya que en su oportunidad solicitaron a las instancias competentes sendas copias certificadas y as lo hicieron saber a los padres de familia de los menores afectados, en las reuniones que sostuvieron con ellos, de manera expresa o a travs de su apoderado legal, manifestaron la desconfianza que tenan en relacin con las opiniones tcnicas que se emitieron a nivel federal, estatal o municipal, por lo que propusieron que se desahogara un peritaje con expertos extranjeros.
314
La inquietud de los padres de familia fue comunicada por los comisionados al Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin quien tom la decisin de que, con la finalidad de garantizar en todo momento la transparencia y que los padres se sintieran con la confianza de que se velara por una investigacin independiente, autnoma y veraz, se autorizara el desahogo de la prueba pericial a cargo de los expertos extranjeros que propusieron, razn por la que a travs de la Oficiala Mayor del alto tribunal se realizaron las gestiones necesarias para la contratacin de los servicios de The McMullen Company Inc (TMC) a travs de Consolidated Consultants Company, por ser los peritos propuestos por los padres de familia de los menores afectados.
Los trabajos de investigacin de campo se practicaron del seis al trece de diciembre del dos mil nueve en los inmuebles involucrados en la conflagracin. Adems, los peritos soportaron sus conclusiones en la normatividad vigente y aplicable en la Repblica Mexicana, en el Estado de Sonora y en el municipio de Hermosillo y en diversos estudios de gabinete complementarios que se efectuaron en el Estado de California, en los Estados Unidos de Amrica, del catorce de diciembre del dos mil nueve al siete de enero de dos mil diez.
Los peritos propusieron una cronologa de trabajo que comprendi las cuatro etapas siguientes:
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1.
Revisin la Guardera ABC para determinar cules
zonas estaban ms daadas y cules haban sufrido menor dao. Analizaron el tipo de construccin del inmueble, la superficie construida del edificio, el acabado de los interiores, la decoracin interior, el tamao y nmero de las salidas, los mecanismos de cierre de puertas de salida del inmueble, los muros de separacin, dispositivos de proteccin civil, proximidad a otras fuentes de peligro, ubicacin de servicios, bocas contra incendios y acceso de bomberos.
2.
Revisin de los hallazgos conforme a los cdigos,
reglamentos y normatividad aplicable a las guarderas infantiles, vigentes en la ciudad de Hermosillo y en el Estado de Sonora, as como su correlacin con varios cdigos y normas publicadas por la Asociacin Nacional de Proteccin contra Incendios (National Fire Protection Association NFPA por sus siglas en ingls).
3.
Investigacin de los inmuebles contiguos a la
Guardera ABC para determinar la zona en que se origin el incendio, su causa y los caminos que sigui para migrar de una zona a otra.
4.
Revisin de los factores que contribuyeron al
siniestro mediante la obtencin de muestras de los materiales aislantes, acabados interiores y materiales de decoracin que se enviaron al laboratorio denominado SEAL Laboratories.
316
En su dictamen los peritos extranjeros establecieron el origen, causa y propagacin del incendio conforme a las siguientes explicaciones y conclusiones:
A) Origen del incendio
El incendio tuvo su origen en la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora, contigua a la Guardera ABC. Las instalaciones de la bodega medan
aproximadamente mil doscientos treinta metros cuadrados y se encontraba dividida en tres zonas de trabajo: una zona de carga en la que haba tres vehculos y escritorios; otra zona que almacenaba cajas con placas de vehculos (al este) y otra zona en la que se almacenaban documentos (al oeste).
Los peritos informan que en la zona utilizada para el almacenamiento de documentos se encontraban anaqueles metlicos que contenan muchas cajas apiladas sostenidas por rejillas de madera de una altura aproximada de tres metros con sesenta centmetros. Tambin haba una zona con malla ciclnica de control en la parte norte, que contena cajas adicionales de documentos almacenados sobre
anaqueles.
Advirtieron que la parte interior del techo de la bodega tambin funcionaba como cielo raso y se haba recubierto con material aislante de espuma de poliuretano por aspersin (SPF), con un espesor promedio de siete punto seis centmetros.
317
Los expertos ubican la zona de documentos como aquella que contena la mayor parte del material combustible, el cual estimaron en ms de mil cajas de documentos. Lo anterior con base en las operaciones matemticas efectuadas entre el nmero de estantes que haba en el lugar y las medidas de las cajas almacenadas hasta una altura de por lo menos tres metros sesenta centmetros, segn se advirti de los patrones de quemado sobre la pared al final de cada estante.
Al
analizar
el
patrn
de
quemado
los
peritos
determinaron que las cajas ubicadas al lado este del cuarto entre las dos puertas de entrada sufrieron daos
considerables, con lo que tambin comprobaron que hubo un incendio importante y de gran intensidad gracias a las aperturas (puertas) a cada lado, que permitieron que una corriente de aire acelerara el incendio, para que pudiera penetrar a la seccin contigua donde se guardaban los vehculos y las cajas con placas de vehculos. Adems, agregan que la pila de cajas al norte del pasillo grande entre las dos secciones, tambin sufri grandes daos que contribuyeron a las condiciones incendiarias que causaron la propagacin del incendio hacia el lado oeste de la zona de almacenaje y hacia el muro oeste que separaba las instalaciones de la Guardera ABC de la seccin de documentos. El techo directamente encima del centro de la seccin tambin sufri fatiga estructural debido al intenso calor generado desde abajo. A medida que se intensificaba el
318
incendio y la carga de calor se da la canaleta o cubrejuntas metlico que funcionaba como desage para agua de lluvia, lo que permiti que las llamas y los gases calientes cruzaran por debajo hasta llegar a la parte interior del techo de las instalaciones de la Guardera ABC.
Los expertos determinaron que del examen del patrn de quemado de las cajas encontradas en los residuos se concluye que el incendio tuvo su origen en el lado del pasillo hacia el centro de la zona de almacenaje de documentos, ya que haba pruebas suficientes y contundentes de la destruccin casi total de los documentos cercanos al pasillo que llevaba a los estantes de almacenaje y de la migracin del incendio desde el centro de la bodega hacia las zonas adyacentes, es decir, al oeste que daba hacia la Guardera ABC y al este que daba a la zona donde se almacenaban las placas vehiculares.
Los peritos dan noticia de que el reloj para marcar tarjeta de asistencia de la Guardera ABC, que estaba ubicado en la zona de trabajo de la secretaria, al lado de la entrada principal, dej de funcionar a las catorce horas con cincuenta y cuatro minutos pasado meridiano.
B) Causa del incendio
Determinada la zona donde se origin el incendio, los peritos examinaron cada una de las evidencias que se
319
encontraron en el lugar del siniestro para identificar la causa que deton la conflagracin, de esa forma concluyeron que:
1.
A lo largo del muro oeste, hacia la pared norte de
la zona controlada con un cerco se encontraron en el suelo mangueras y un pequeo cilindro que formaban parte de un sistema hidrulico perteneciente a un equipo desconocido que no estaba en uso antes del incendio, por lo que descartaron que estos materiales hayan sido los causantes del fuego.
2.
A lo largo del muro este, aproximadamente al
centro entre dos estantes de almacenaje, se encontr un pequeo escritorio y una silla entre los residuos, donde qued un patrn de quemado V sobre la pared, sin evidencia de que estos artculos fueran la causa del incendio.
3.
Encontraron varios artefactos elctricos y cordones
elctricos en los residuos, que se examinaron para concluir que el patrn de quemado indicaba que el incendio se origin cerca de varios artefactos elctricos, entre ellos dos enfriadores de aire por evaporacin, un refrigerador de agua porttil, un ventilador circular, y un acondicionador de aire porttil, as como los respectivos cordones elctricos y alargadores (extensiones) elctricos conectados con los aparatos descritos, los cuales fueron examinados de la siguiente manera:
320
3.1. Se encontr un alambre elctrico sobre el piso en la zona de origen que se encontraba instalado sobre los aparatos suspendidos de luz fluorescente. Se encontr que se haba hecho un empalme del alargador elctrico con dicho alambre para conectar un
tomacorriente mltiple, donde diversos enchufes se interconectaban entre s y se empleaban para alimentar los distintos artefactos elctricos que estaban cerca del punto de origen del incendio. La evidencia no confirma que los cordones elctricos hayan sido la causa del incendio, pero podran haber sido un factor
contribuyente.
3.2. La unidad de refrigeracin de agua se encontr en la zona de origen, sin embargo, la evidencia indica que la unidad no estaba enchufada antes del siniestro. Los machos del enchufe del cordn elctrico estaban carbonizados y tenan una acumulacin de holln. Se descart que este artefacto fuera la causa del incendio.
3.3. Se encontr un refrigerante porttil de agua en la zona inmediata al origen, y se encontr que un cordn elctrico estaba enchufado al conjunto de cables segn se indic en prrafos precedentes. Sin embargo, no se encontr evidencia de falla elctrica o cortocircuito en el cableado o en la unidad misma, por lo que se descart como causa del incendio.
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3.4. Un enfriador de aire por evaporacin se encontr aplastado por los artefactos pesados de luz suspendidos que cayeron al piso. La unidad no estaba en uso antes del siniestro, y cuando se hizo la investigacin le faltaba el motor del ventilador y el motor de la bomba de agua. Se descart esta unidad como causa del incendio.
3.5. Un ventilador con aspas oscilantes estaba enchufado al conjunto de enchufes elctricos conectado con el tomacorriente segn se ha indicado. Sin embargo, no se encontr evidencia de que el motor del ventilador o el cordn elctrico fueran causa directa del incendio.
3.6. En otro enfriador de aire por evaporacin que se encontr en la nave central en la zona de origen del incendio, pareciera que su motor fue retirado despus del siniestro por una persona o personas desconocidas, durante una anterior investigacin. Los anillos de retencin empleados para sujetar el motor an se encontraban en el lugar. Sin embargo, se haba quitado el motor sin soltar los tornillos de retencin, ya que los montajes del motor haban sido desplazados por el incendio. La polea del ventilador se haba derretido y convertido en escoria de aluminio justo afuera de la parte de abajo de la unidad de empotramiento del costado correspondiente a esa parte. La bomba de agua, la manguera y el arns del cableado tambin se
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haban derretido o quemado en la parte de abajo de la unidad. El motor se encontr en una pila de documentos quemados y se le haba quitado la tapa de inspeccin. El extremo opuesto, la cubierta de aluminio derretida, se encontr derretida dentro de la unidad.
Al examinar el motor se prest atencin al detalle de los arrollamientos de alambre dentro de la unidad de
empotramiento. A su costado se encontr la tapa de inspeccin, junto con los tornillos largos usados para unir ambos extremos. Haba desaparecido el extremo opuesto de la tapa de empotramiento del motor y, como ya se mencion, se encontr derretido dentro de la unidad de ventilacin. Se encontr una pequea cantidad derretida de la cubierta de aluminio, ubicada alrededor del eje del motor, que concuerda con la escoria derretida abajo de donde estuvo montado el motor de la unidad de empotramiento. Haba evidencia de que un arco elctrico fundi los filamentos de alambre a ambos extremos de los arrollamientos del motor, indicando que hubo un cortocircuito elctrico y que este aparato estaba funcionando justo antes del siniestro.
Finalmente, los peritos concluyeron que la evidencia no indica que un incendio del exterior de la unidad podra haber causado el perlado que se encontr sobre el arrollamiento del motor, adems de que se encontraron tres trozos grandes de escoria derretida sobre la tapa de aluminio del arrollamiento del motor que podran haber provenido de la tapa derretida durante el incendio provocado por el cortocircuito en el motor
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y que no haba evidencia de que se hubiera activado un disyuntor en la unidad o en el receptculo empleado para enchufarlo. Por lo tanto, afirmaron que dicha fuente de corriente elctrica habra seguido alimentando el motor hasta que ste prendi fuego. Un elemento clave que los peritos consideraron para arribar a la conclusin anotada y que comprob un cortocircuito directo en el arrollamiento de alambre es el patrn de quemado instantneo encontrado sobre la tapa interior de inspeccin del motor, ya que su posicin est directamente alineada con un perlado grande en forma bulbo sobre el arrollamiento del motor, lo que indica una chispa destellante contra de la tapa de cubierta.
La opinin de los peritos fue compartida en el mismo dictamen por el informe rendido por el ingeniero
electrotcnico visible en el inciso (D), ya que luego de analizar los diferentes artefactos elctricos consider que en la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora se usaban varias conexiones elctricas temporarias que violaban la norma NFPA 70 del Cdigo Nacional de Electricidad (National Electrical Code o NEC), apuntando que es un defecto usar cables y conductores flexibles para el cableado general sin una proteccin adecuada. Tambin agrega al problema el uso de mltiples empalmes y la ausencia de mtodos de conexin de aceptacin general. El sistema elctrico para este circuito tambin pareca carecer de un sistema de conexin a tierra o de un conductor a tierra, como lo exige la norma citada.
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Con la evidencia revisada el perito electrotcnico concluy que una falla total del cableado elctrico flexible y la proteccin de sobre corriente asociada a ste, as como la longitud del cableado, los empalmes y el calibre de los alambres, produjeron una importante cada del voltaje y finalmente el motor del aparato enfriador de aire fallara por sobrecalentamiento fsico y se produjo una falla por conexin a tierra a travs de la caja, lo que podra haber sido la fuente de ignicin.
C) Propagacin del incendio
Del dictamen pericial se obtiene que los expertos extranjeros concluyen que la forma en que se extendi el incendio desde su punto de origen, que como ya se anunci fue en la zona de documentos de la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado, al principio fue hacia arriba y a travs de la parte superior de las cajas hacia la parte interior del techo cubierto por material aislante de espuma de poliuretano colocado por aspersin (SPF), que prendi fuego y luego cay en trozos ardientes sobre otras cajas combustibles de documentos. As, el incendio se propag a medida que migr hacia el lado oeste de la zona de almacenaje, esto es, hacia el muro que separaba las instalaciones de la Guardera ABC.
Es importante destacar que en el peritaje se da puntual referencia de que el muro de separacin entre la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora y la
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Guardera ABC estaba construido con bloques de concreto colocados sobre una losa de concreto a nivel, el cual tena entre las dos naves un cubrejuntas y canaleta para captar aguas de lluvia del ancho del muro, que corra sobre la parte superior del muro y conectaba las estructuras del techo de ambas instalaciones, en la que se observan numerosas aperturas, aparentemente instaladas previamente para dar acceso a cables elctricos por una estructura tipo charola entre las dos secciones del edificio original. Tambin explican que la tablaroca instalada en el lado del muro de separacin que corresponda a la Guardera ABC cubra algunas de estas aperturas pero no todas estaban cubiertas, es decir, el calor, humos y gases resultantes de la ignicin de documentos y del aislamiento de espuma de poliuretano por aspersin (SPF), rpidamente se propagaron hacia la Guardera ABC a travs de los boquetes en el muro que separaba ambas instalaciones (la Guardera ABC y la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora). Adems, el incendio tambin se propag por conduccin de calor a travs de una gran canaleta de metal galvanizado para aguas de lluvia, ubicada encima del muro comn que separaba la guardera y la bodega. El incendio se propag hacia la guardera por corrientes de conduccin y conexin, prendiendo fuego al SPF inflamable que cubra toda la superficie inferior del techo y las armazones de la Guardera ABC.
Al
analizar
la
separacin
descrita,
los
peritos
concluyeron que a pesar de que haba un muro entre las

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instalaciones de la Guardera ABC y la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora, no cumpla con el requisito para un ensamblaje de muro de resistencia al fuego de dos o tres horas, situacin que haba quedado en evidencia por las numerosas aperturas en el muro, los bloques sin relleno de concreto, la falta de segunda capa de tablaroca con clasificacin de resistencia al fuego instalada del lado que daba hacia la bodega y la canaleta para aguas de lluvia sin clasificacin de resistencia al fuego que corra por la parte superior del muro, por lo que, en su opinin, el muro de separacin de naves no se construy conforme a ningn requisito de cdigo, reglamento o norma, y no ofreci una proteccin adecuada a las instalaciones de la Guardera ABC.
La revisin de los dictmenes periciales permite evidenciar que todos resultan coincidentes en identificar el lugar donde comenz el incendio, ya que de manera uniforme establecen que tuvo su origen en la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado. Todas esas opiniones se apoyan en el patrn de quemado para establecer el ncleo o foco del incendio, es decir, tomaron en cuenta las deformaciones estructurales, la situacin en la que se encontraban los estantes metlicos y las cajas con documentos que se quemaron en la bodega para apoyar su conclusin sobre el lugar en el que se origin el incendio.
En relacin con el lugar de origen del incendio, los peritos extranjeros afirman que fue en el lado del pasillo hacia
327
el centro de la zona de almacenaje, ya que existen pruebas contundentes de la destruccin casi total de los documentos cercanos al pasillo que llevaba a los estantes de almacenaje, aspecto en el que coincide con el peritaje en materia de causalidad de siniestros por incendio, siendo este ltimo peritaje el que ubic con precisin que el origen se present debajo de la viga metlica deformada, a trece metros con sesenta centmetros al norte de los baos y a cinco metros con treinta centmetros al poniente del muro del lado oriente.
La causa del incendio tambin resulta unvoca en el sentido de que de acuerdo a la presencia de mltiples aperlamientos o bolitas por fusin en el alambrado, enroscado o bobina del aparato de enfriamiento denominado cooler encontrado en el almacn intermedio, zona de documentos de la bodega de la Secretara de Hacienda del Estado, y al lado oriente de la guardera, as como a las condiciones en que se encontr el centro de carga localizado en el almacn, se consider que son las caractersticas producidas por efectos de sobrecalentamiento y que este motor contaba en esos momentos con suministro elctrico, ya que de acuerdo con las caractersticas del
sobrecalentamiento en el motor del aparato de enfriamiento ambiental denominado cooler y en el conector mltiple, del que tambin los expertos extranjeros manifestaron que pudo ser un factor que contribuy al siniestro, localizados en la parte media de la bodega, lo que sucedi es que el flujo elctrico debilit el aislante trmico y posteriormente alcanz altas temperaturas y derriti el alambre del embobinado
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interno del motor, lo que gener que el aluminio ya derretido y en contacto con papel almacenado provocara el fuego que se propag al resto de la papelera localizada en la bodega.
Los peritos extranjeros explican el punto relativo al cortocircuito de la siguiente manera: La evidencia no indica que un incendio desde el exterior de la unidad podra haber causado el perlado que se encontr sobre la tapa de aluminio del arrollamiento del motor que podran haber provenido de la tapa derretida durante el incendio provocado por el cortocircuito en el motor. No haba evidencia que se hubiera activado un disyuntor en la unidad o en el receptculo empleado para enchufarlo. Por lo tanto, dicha fuente de corriente elctrica habra seguido alimentando al motor hasta que ste prendiera fuego. Un elemento clave que comprueba un cortocircuito directo en el arrollamiento de alambre es el patrn de quemado instantneo encontrado sobre la tapa interior de inspeccin del motor. Su posicin est directamente alineada con un perlado grande de forma de bulbo sobre el arrollamiento del motor, lo que indica una chispa destellante contra de la tapa de cubierta. Bajo las circunstancias descritas, puede afirmarse que lo que ocurri fue que al desencadenarse el incendio derivado del cortocircuito se gener un calor intenso y llamas abiertas que invadieron la superficie interior del techo metlico que cubra la zona de documentos de la bodega, es decir, el incendio migr hacia arriba de la bodega, a travs de las cajas que guardaban papelera llegando hasta el techo cubierto en su interior por el material aislante de espuma de poliuretano colocado por aspersin que debido a
temperaturas superiores a los trescientos setenta grados

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centgrados lo derriti, provocando que el poliuretano en forma de hojuelas cayera en trozos sobre otras cajas de documentos ocasionando la generacin de mayor cantidad de humo, primero, en la zona de origen del incendio.
As, el incendio se propag en la medida que migr hacia las salidas naturales y menos resistentes que encontraba a su paso, por lo que es comprensible que si arriba estaba la lmina galvanizada, sta obstrua
considerablemente la salida del humo hacia el exterior de la bodega; sin embargo, debido a las aperturas o boquetes que tena el muro divisor entre la bodega y la guardera, aunado a la canaleta de lmina que serva como desage para aguas de lluvia que se encontraba entre estos espacios y las charolas para instalacin elctrica, es lgico deducir que constituyeron una ruta de fcil salida para la gran cantidad de humo que se estaba generando en la bodega rumbo a la parte superior de la nave ocupada por la Guardera ABC, la que, como ya se dijo, se compona de techo de lmina galvanizada de dos aguas que se haba recubierto en la parte interna con material aislante de espuma de poliuretano por aspersin, adems de contar con falso plafn y un toldo plstico de PVC tipo carpa de circo en el rea multiusos. La otra salida del humo acumulado en la bodega se dio hacia la parte en donde se almacenaban placas vehiculares, ya que ambas constituan salidas adyacentes de menor obstculo a la que representaba el techo de lmina acanalada.
330
El intenso calor acumulado entre el techo de lmina acanalada de la guardera y el falso plafn y la carpa de PVC que se utilizaban como cielo raso, produjo la ignicin de la espuma de poliuretano por aspersin por encima de los paneles de cielo raso y el gran toldo de tipo carpa de circo, a este fenmeno es al que los peritos extranjeros denominan combustin sbita generalizada (flashover) que tuvo como consecuencia que las losetas del cielo raso y el toldo cayeran sobre las salas y el saln multiusos respectivamente.
Esta parte del siniestro es lo que origin que algunas de las maestras describieran como lluvia de fuego el evento que presenciaron, ya que de acuerdo con lo expuesto en el dictamen de causalidad de siniestros por incendio, para la existencia de fuego se requiere que el combustible se caliente hasta llegar a su temperatura de ignicin y un suministro de oxgeno para que cuando las sustancias de que se compone el combustible se unan con el oxgeno se desencadene una serie de reacciones qumicas consistentes en la combustin que producen las llamas que vemos y el calor que sentimos. La descripcin anotada se present cuando el poliuretano derretido caa sobre el falso plafn o el toldo de PVC, que ante el calor del material segua hacia abajo encontrando el oxgeno requerido para la combustin.
La muestra grfica de la ubicacin de los inmuebles involucrados, la forma en la que qued la guardera a raz del incendio, la propagacin del fuego y la distribucin interna de
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sta se pueden apreciar en el siguiente mapa satelital, fotografas y dibujos tcnicos:
1)
Guardera ABC (lado oeste)
2)
Bodega de documentos de la Secretara de
Hacienda del Estado (centro)
3)
Bodega de placas de vehculos de la Secretara de
Hacienda del Estado (lado este)
4)
Llantera Ayala de Llantas Michelin (lado norte)
5)
Gasolinera de PEMEX (lado noroeste)

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Imgenes fotogrficas del lugar del incendio enviadas a la comisin investigadora por los peridicos Excelsior y El Imparcial, as como acompaadas a los dictmenes periciales de la Procuradura General de Justicia del Estado de Sonora y los peritos extranjeros.
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Fotografa de la documentacin que se encontraba en la bodega previamente al siniestro, proporcionada por una madre de familia.
Fotografa del lado oeste de la Guardera ABC y la llantera contigua.
334
Fotografa de la Guardera ABC en la que se aprecian los tres boquetes que se hicieron con una camioneta para auxiliar en las labores de rescate de menores.
Fotografa del lado sur de la Guardera ABC, sobre la calle De los Ferrocarrileros.
335
Fotografa del muro que compartan la Guardera ABC y la Bodega de la Secretara de Hacienda del Estado, en la que se aprecian los estantes y residuos de los documentos quemados, as como las oquedades, la canaleta deformada y el acceso clausurado que alguna vez comunic ambos espacios.
Fotografa que muestra el aparato de enfriamiento ambiental denominado cooler, el motor y los estantes que contenan los documentos que se incendiaron.
336
Fotografas que muestran el motor del equipo de enfriamiento que se sobrecalent debido al cortocircuito.
337
Fotografas que muestran los empalmes y conexiones a mltiples que contribuyeron al sobrecalentamiento en el suministro elctrico.
338
Saln multiusos de la Guardera ABC, con extensin de doscientos treinta metros cuadrados
PROPAGACIN DEL INCENDIO
339
Grfica publicada por el peridico El Imparcial el da seis de junio de dos mil nueve (Seccin Especial, pgina 23).
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DISTRIBUCIN DE ESPACIOS DE LA GUARDERA ABC
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
Recepcin y acceso principal Enfermera Aula de Maternales A Bodega administrativa Cocina Almacn de alimentos Baos de personal Comedor de personal Baos de Maternales Baos de Maternales Aula de Maternales B1 Aula de Maternales B2
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13. Aula de Maternales C1 14. Aula de Maternales C2 15. Comedor de bebes 16. Almacn de material educativo 17. Patio de juegos (sin techo) 18. Lactantes A-B 19. Lactantes A-B 20. Lactantes C 21. rea de juegos 22. Oficina 23. Almacn de mantenimiento 24. rea central de usos mltiples (zona donde estaba el toldo de PVC en forma de carpa de circo). Los dibujos tcnicos muestran la forma en que migr el incendio de la bodega de documentos de la Secretara de Hacienda del Estado de Sonora, hacia los inmuebles contiguos. Tambin ilustran sobre la distribucin de los espacios que tena la Guardera ABC; de ah que sea fcil advertir que el mayor impacto por gases txicos, calor y llamas se recibiera en las salas de maternales B1 y B2.
En relacin con estas salas, en el peritaje extranjero se precis que la correspondiente a maternales B1 (sala once) sufri muchos daos por llamas vivas, calor y humo que provenan desde encima del cielo raso. Adems dieron cuenta de que los paneles de cielo raso en el lado oeste de la sala estaban casi consumidos por las llamas y el calor extremo generado arriba, luego se cayeron al suelo. Tambin informan que la puerta de la sala estaba cerrada durante el incendio, con lo cual el humo espeso y el calor quedaron atrapados. Finalmente, sealaron que no haba indicio de que el incendio se hubiera iniciado encima de esta sala como
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resultado directo del cableado o de los artefactos como el ventilador o las luces, ya que las seas indicaban que el incendio se propag desde el muro este colindante con la bodega del Estado de Sonora y por encima del cielo raso de la sala.
Por lo que hace a la sala de maternales B2 (sala doce), en el peritaje extranjero se expone que tambin estuvo expuesta a mucho calor, humo y llamas desde la zona superior del cielo raso, lo que ocasion que la sala alcanzara temperaturas muy elevadas, como lo demostraba el aparato de aire acondicionado destruido que encontraron suspendido por un solo tornillo en la pared norte, justo abajo del cielo raso y por los marcos que sostenan paneles de cielo raso que tambin estaban muy daados por las llamas y el calor extremo. Los patrones de quemado indicaron que el incendio se propag a lo largo de la plataforma del techo y ms arriba de los paneles de cielo raso desde el muro este hacia el oeste.
Con la noticia que se resalta del peritaje respecto de las dos salas en donde se registr el impacto ms severo del incendio se evidencia porqu fueron estas las salas en donde mayor nmero de nios perdieron la vida, siendo doce en la primera y veinte en la segunda, ya que en esas salas, adems de la recepcin directa de los efectos del incendio por ser la zona que colindaba con el muro de la bodega a la altura donde se encontraba el equipo de enfriamiento denominado cooler, la situacin de los infantes se agrav
343
debido a la falta de ventilacin y salidas de emergencia directas; adems, el toldo de PVC que cubra como cielo raso el rea central de usos mltiples se derriti obstruyendo lo que pudo ser la ruta de evacuacin hacia la zona de recepcin y acceso principal, sin pasar por alto la gran cantidad de humo negro que se gener y baj a niveles de hasta treinta centmetros por arriba del suelo y el intenso calor tambin impidieron la rpida salida.
Es importante hacer notar que en los dictmenes periciales tambin se descartaron cada uno de los diversos factores que pudieron producir el incendio, dicho en otras palabras, los peritos tambin analizaron los dems elementos que se encontraron en el lugar del siniestro, tales como aparatos elctricos diferentes al enfriador de aire por evaporacin conocido como cooler, cordones y
tomacorrientes mltiples, tanto del inmueble donde se ubicaba la bodega como de la propia guardera para dilucidar si haban influido en la conflagracin. En todos los casos se concluy que no haba evidencia de que agentes diferentes a los que apuntaron en sus conclusiones hubieran sido los que provocaron el incendio, lo que tambin se toma en consideracin para robustecer la uniformidad de la conclusin alcanzada en cuanto a la causa del incendio.
Los
peritos
extranjeros
tambin
destacaron
las
condiciones meteorolgicas del da del siniestro al sealar que la temperatura en la ciudad de Hermosillo, a eso de las tres de la tarde, era de cuarenta y un grados centgrados, con
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viento suave de tres a ocho kilmetros por hora desde el suroeste.
En consecuencia, de la revisin de todos los dictmenes periciales que se emitieron en las averiguaciones previas y en los juicios penales y de la que orden desahogar esta comisin investigadora a cargo de los peritos extranjeros, se obtienen de manera inobjetable, debido a las explicaciones y justificaciones conclusiones: que en ellos constan, las siguientes
1.
El origen del incendio se localiz en la bodega de
la Secretara de Hacienda del Estado, contigua a la Guardera ABC.
2.
La
causa
del
siniestro
se
debi
al
sobrecalentamiento del motor del aparato de enfriamiento ambiental denominado cooler y al conector mltiple, localizados en la parte media de la bodega que al encontrar combustible propici la ignicin de los documentos y luego del poliuretano por aspersin que se encontraba en la parte interior del techo de las naves.
3.
La migracin o propagacin del incendio de la
bodega, hacia la Guardera ABC, se debi a que el muro que las divida no reuna las caractersticas de un muro cortafuegos al tener oquedades por las que penetr el humo y gases txicos calientes, y a la transmisin de calor por la
345
canaleta de lmina que serva como desage para aguas de lluvia que se encontraba entre estos espacios.
En otro aspecto, vale la pena apuntar que los comisionados se entrevistaron con todos los padres de familia de los nios afectados que as quisieron hacerlo. Estas entrevistas se estructuraron para conocer fundamentalmente tres aspectos:
1) Aspectos generales relacionados con la forma en que conocieron la guardera, el tiempo que su hijo tena inscrito y cuestiones relacionadas con la operatividad y funcionamiento que hubieran advertido durante el tiempo que el menor asisti. Fue casi unnime la manifestacin de que no aparentaba peligro ni en su interior ni en su exterior, que no se percataron ni fueron informados de que al lado se encontraba una bodega que almacenaba documentos. Dijeron que el trato de las maestras hacia los menores era aceptable y carioso, pero no se les capacitaba. Algunos refirieron que se hacan simulacros y otros manifestaron que no les constaban esos simulacros. En varios casos manifestaron que era insuficiente el nmero de maestras comparado con el nmero de menores que deban cuidar. Finalmente, calificaron como insuficientes los equipos de proteccin civil visibles en la guardera, tales como extintores, detectores de humo, sealamientos de evacuacin y puertas de emergencia que tena el inmueble.
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2) Aspectos relacionados con el incendio. En esta parte manifestaron la forma en que se dieron cuenta del siniestro, los momentos que vivieron para llegar al inmueble y las cuestiones relacionados con las labores de auxilio que percibieron en la guardera.
3) Las vicisitudes que sortearon para encontrar a su hijo. Describen los pormenores que pasaron en diferentes hospitales y clnicas, as como el retraso en la informacin que dificult la localizacin de los menores.
La atencin mdica y hospitalaria recibida el da del evento. Algunos padres de familia dijeron que los menores no fueron valorados ni atendidos correctamente, dando a entender que existi negligencia mdica.
Este tema ser materia de la investigacin en un apartado especial que se desarrollar posteriormente.
Refirieron la evolucin y seguimiento de las secuelas fsicas y psicolgicas generadas por el evento, as como las instancias a las que acuden los menores o sus familiares para lograr en la medida de lo posible la mejor recuperacin.
En algunos casos describieron cmo se enteraron de que el menor haba fallecido y la forma en que afect su vida la muerte del menor.
347
Adems, se recab testimonio de los bomberos, socorristas, policas municipales, estatales e investigadores, directora, ex directoras, maestras, voluntarios, familiares de los menores y ciudadanos, quienes en trminos generales describen su grado de participacin en las labores de auxilio el da del incendio, siendo de primordial relevancia destacar que gracias a la decidida participacin de un buen nmero de ciudadanos que se encontraban en los alrededores de la guardera a la hora del incendio no hubo ms vctimas, pues sin esa intervencin el nmero de menores fallecidos pudo haberse elevado considerablemente.
2.2. Responsabilidad de las autoridades en el accidente.
Los objetivos especficos identificados con los nmeros ocho y diez de la resolucin del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin establecen:
8. Analizar si con la conducta de accin y omisin de los funcionarios encargados del correcto funcionamiento de guarderas, las consecuencias del accidente de cinco de junio del dos mil nueve, en la Guardera ABC, ubicada en Hermosillo, Sonora, pudieron evitarse y con ello, se hubiera podido salvaguardar la vida e integridad de los menores que se encontraban en tal recinto. 10. Identificar a las personas que participaron en los hechos calificados como graves violaciones a las garantas individuales, tanto del Instituto Mexicano del Seguro Social, como del Municipio de Hermosillo y del Estado de Sonora, y dems que resulten.
348
En esos puntos se pide a la comisin, por una parte, identificar a los servidores pblicos que encarnaban a las autoridades involucradas en los hechos que motivaron la investigacin y, por otra parte, esclarecer cules fueron las conductas de accin u omisin de los funcionarios que trascendieron a las consecuencias del accidente.
El desempeo de este captulo hace necesaria la referencia a los apartados anteriores en donde se
identificaron las atribuciones y obligaciones legales de las diversas autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social, del municipio de Hermosillo y del Gobierno del Estado de Sonora, as como a las pruebas recabadas para concluir si las personas que encarnaban a los rganos de autoridad cumplieron los deberes jurdicos exigidos por la ley, o bien, si hicieron lo que no les estaba permitido.
A) Autoridades del Instituto Mexicano del Seguro Social.
Con la desconcentracin administrativa generada con motivo de la expedicin de la Ley del Seguro Social de mil novecientos noventa y cinco, las fases del proceso de otorgamiento del contrato de prestacin de servicios de guardera quedaron bajo responsabilidad de las
delegaciones.
El reglamento interior del instituto, as como el documento denominado Manual de Organizacin de la

349
Jefatura de Servicios de Prestaciones Econmicas y Sociales, previeron el cmulo de facultades y atribuciones de las instancias delegacionales.
En las diversas normas intituladas Bases para la subrogacin de Servicios de Guardera del Esquema Vecinal Comunitario y Manual de Procedimiento para la Apertura y Ampliacin de Guarderas, se fijaron de manera especfica las obligaciones de cada una de las jefaturas delegacionales y departamentos internos para otorgar contratos de prestacin de servicios de guarderas a organizaciones particulares.
Conforme a los artculos 139 y 144 del Reglamento Interior del Instituto Mexicano del Seguro Social, las delegaciones son las directamente responsables de la operacin de los servicios institucionales y los delegados deben supervisar que las unidades administrativas adscritas cumplan con la aplicacin de las disposiciones de la ley y sus reglamentos, las dems disposiciones legales aplicables, as como los criterios emitidos por el Consejo Tcnico del instituto; adems, supervisar las recomendaciones derivadas de los actos de fiscalizacin practicados por rganos revisores, estableciendo mecanismos de control, seguimiento y anlisis, as como aplicar las medidas preventivas y correctivas.
De acuerdo con el Manual de Organizacin de la Jefatura Delegacional de Servicios de Prestaciones
Econmicas y Sociales, corresponden a su titular actos de

350
coordinacin y vigilancia para el debido cumplimiento de la normatividad emitida por la Direccin General para la organizacin y funcionamiento de los programas y servicios en materia de guarderas. Tambin le corresponde al jefe delegacional de prestaciones aprobar y presentar para sancin del delegado los estudios de factibilidad y
preinversin para la expansin o reduccin de los servicios de guarderas.
Con apoyo en esa normatividad, al departamento de guarderas le corresponde, en trminos generales, verificar que las personas fsicas y/o grupos organizados que administren guarderas cumplan con los requisitos y cuenten con los documentos legales para la contratacin del servicio, tambin emitir opinin funcional sobre proyectos de
construccin, adecuacin y equipamiento para inmuebles donde se implemente el servicio de guarderas, adems evaluar la operatividad y resultados del servicio de guarderas y dar seguimiento a las desviaciones detectadas.
As, a cargo del delegado y del jefe de prestaciones econmicas quedan las tareas de supervisin en el cumplimiento de los requisitos para el otorgamiento de los contratos y su eventual sancin. El trabajo efectivo de aplicacin de los documentos que establecen los diversos requisitos y trmites para la apertura o ampliacin de las guarderas del esquema vecinal comunitario son
responsabilidad propiamente del departamento delegacional de guarderas.

351
Pues bien, el anlisis de las pruebas recabadas permite afirmar que el incendio de la Guardera ABC se origin en la bodega de documentos contigua y que tanto el fuego como el humo generados, causantes de las muertes y lesiones, se propagaron a la guardera por la ausencia de un muro cortafuego que dividiera ambos inmuebles.
La revisin del expediente tambin permite advertir que en el dos mil tres Guardera ABC, S. C., solicit autorizacin para la ampliacin de su capacidad instalada de ciento setenta nios a ciento noventa y dos. El trmite de autorizacin respectivo corri a cargo del departamento delegacional de guarderas.
Las explicaciones dadas en captulos anteriores dejan ver que, previamente a la autorizacin, dicho departamento debi constatar que la sociedad civil contara con licencia de funcionamiento y dictamen de seguridad municipales, entre otros documentos.
Asimismo, que contara con la certificacin tcnica del inmueble para guardera, expedido por los jefes de los departamentos delegacionales de guarderas y de
construccin y conservacin.
Conviene destacar que los actos de supervisin y de aplicacin de la normatividad por parte de las autoridades del instituto no se limitan a hacer prevenciones solo de su mbito interno, sino tambin a verificar el cumplimiento de otras
352
disposiciones del orden federal, estatal o municipal que tengan relacin la instalacin y operacin de guarderas.
La regulacin del instituto hace clara referencia a que debern cumplirse las disposiciones de la NOM-167-SSA11997, la que a su vez remite a la observancia de las normas de la entidad en materia de proteccin civil.
En dos mil tres, fecha en que se autoriz la ampliacin de la capacidad instalada de la Guardera ABC, se encontraba vigente el Reglamento para la Prevencin de Incendios y Proteccin Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora. En el captulo cuarto establece cules son los sistemas y medidas de seguridad, caractersticas de las puertas, salidas normales y de emergencia, as como de pasillos, rampas, escaleras, elevadores y muros, entrepisos y materiales resistentes al fuego con que debern contar los inmuebles o edificaciones que se instalen en el municipio de Hermosillo.
Especficamente, el artculo 42 dispone que los muros corta fuego debern contar con parapetos que sobresalgan del techo a una altura mnima de un metro; que los parapetos podrn omitirse cuando la construccin del techo sea resistente al fuego. Esta norma se complementa con las tablas uno y diez de dicho reglamento.
El artculo 43 del ordenamiento en mencin establece que todos los muros medianeros y divisorios entre
353
edificaciones se considerarn como muros exteriores en cuanto a su resistencia al fuego y nuevamente complementa la ordenanza con las tablas uno y diez.
La lectura de la tabla uno informa que los edificios destinados a guarderas con capacidad de trescientas personas o menos debern tener muros exteriores resistentes al fuego de cuando menos dos horas.
Por otra parte, la revisin de los artculos 47, 48 y 49 del Bando de Polica y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, que fueron transcritos en captulos anteriores, hace ver que para el ejercicio de actividades de comerciales y de servicio, o bien, en instalaciones abiertas al pblico, es necesario contar con licencia de funcionamiento. Para que este documento sea expedido por la autoridad municipal se debe recabar de la Direccin General de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas dictamen tcnico y de ubicacin del local donde se pretenda establecer el giro, adems dictamen favorable de seguridad expedidos por el Departamento de Bomberos.
El dictamen de seguridad es aprobatorio cuando cumple los requisitos establecidos en el captulo V del ttulo segundo del bando, esto es, cuando entre otras cosas cumple con las condiciones de la NOM-002-STPS-2000 y tiene plan de contingencia detallado de cada actividad con nombres, puestos y actos a seguir en caso de emergencia.
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En el procedimiento de ampliacin de la capacidad instalada de la Guardera ABC no se recab la ficha tcnica con la cual se debi verificar que las caractersticas estructurales y funcionales del inmueble cumplieran la previsin del muro corta fuego, ni las licencias de funcionamiento y dictamen de seguridad municipales.
Tal omisin es atribuible directamente a la Jefa del Departamento de Guarderas, que desde el dos mil uno recae en la persona de Noem Lpez Snchez.
Cada uno de los contratos de prestacin de servicios fueron sancionados por los diversos jefes delegacionales de prestaciones econmicas y sociales, as como por los delegados estatales. Es verdad que a ellos no les corresponda realizar las gestiones y trmites para la autorizacin de la instalacin de la guardera, pero les corresponda supervisar que se cumpliera la normatividad aplicable, lo que ya fue demostrado que no sucedi; por tanto, esa omisin de verificar que estuviera completo el expediente previo a la firma de los contratos respectivos les es atribuible.
Las personas que tuvieron tales cargos se aprecia con mayor claridad en el siguiente cuadro:
Fecha de inicio del Nombre cargo Marzo de dos mil Ernesto uno. Claisse.
Cargo Rivera Delegado Estatal.
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Enero del dos mil Maurilio Acua tres. Romero. Septiembre del dos Arturo Leyva Lizrraga mil seis. Junio del dos mil Toms Alberto Islas uno. Carvajal.
Delegado Estatal. Delegado Estatal.
Junio del dos mil Emigdio seis. Garca.
Jefe Delegacional de Prestaciones Econmicas y Sociales. Martnez Jefe Delegacional de Prestaciones Econmicas y Sociales.
Por otra parte, el Jefe del Departamento de Servicios Administrativos, de quien dependa el departamento
delegacional de construccin y conservacin en agosto del dos mil uno, cuando inici operaciones Guardera ABC, recay en la persona de Eliu Burgueo Lpez; sin embargo, aun cuando ese departamento junto con el de guarderas debe levantar la certificacin tcnica del inmueble, del examen del expediente de la guardera no se advierte la solicitud de la jefa del departamento para que se realizara la inspeccin fsica del inmueble. Esto es, la ausencia de tal certificacin no puede establecerse que sea responsabilidad absoluta de dicho departamento, pues conforme al manual de organizacin, la expedicin de ese documento es a solicitud del departamento de guarderas sin que en autos exista prueba justificativa de que la hubiera solicitado.
Las
coordinadoras
zonales
que
realizaron
las
inspecciones a la Guardera ABC fueron, en dos mil tres Thelma Salado Islas, en dos mil seis Yadira Barreras, en dos mil siete Irma C. Daz Gmez y en dos mil nueve Delia Irene Botello Amante.
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De acuerdo con la gua que establece las lneas generales de accin elaborada por la Coordinacin de Guarderas para realizar las acciones de supervisinasesora, corresponda a esas funcionarias, adems de dar cumplimiento a la Norma que establece las Disposiciones para la Operacin del Servicio de Guarderas, de febrero del dos mil cuatro, realizar la supervisin de la operacin en general de todos los servicios de la guardera y documentar las inspecciones a travs de un informe de resultados.
Para practicar las acciones de supervisin deban aplicar los formatos previamente autorizados. Tambin deban reportar al Jefe del Departamento de Guarderas aquellos aspectos detectados que por su relevancia
requirieran ser atendidos. En el punto cuarenta y uno se dispone que en caso de detectar en la supervisinasesora fallas o aspectos relacionados con el inmueble o de construccin, deban solicitar el apoyo a las reas
delegacionales involucradas.
De las actas de supervisin que obran en el expediente se advierte que al menos en una ocasin se observaron fallas en los sistemas de proteccin civil, tales como la falta de carga de los extinguidores, salidas de emergencia y utilizacin de materiales combustibles en la decoracin de la guardera.
Respecto de tales visitas, existe inconsistencia en los reportes levantados tanto por las coordinadoras zonales
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dirigidos al departamento de guarderas, como de los informes que debieron hacer del conocimiento de la jefatura delegacional de prestaciones econmicas.
Tales hechos trascendieron al accidente de la Guardera ABC, en la medida en que demuestran la falta de cumplimiento de las obligaciones por parte del departamento delegacional de guarderas.
B) Autoridades estatales.
Ya se dijo que el incendio tuvo su origen en la bodega contigua que estaba alquilada por la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora. Tambin se explic que dicho inmueble debe ser considerado un centro de trabajo de acuerdo con la NOM-002-STPS-2000 y que por su alto grado de riesgo deba contar no solo con sistemas de prevencin de incendio, sino contra incendios, de suerte que conforme a la regla 9.3.1. de la norma oficial en cita, debi instalar muros o techos de materiales resistente al fuego, detectores de humo y gases, y sistemas fijos contra incendio. Las pruebas recabadas demuestran que el inmueble no contaba con ninguno de esos elementos de seguridad.
Por otra parte, si bien para operar la bodega no se requera contar con licencia de funcionamiento municipal, s deba contar con dictamen de seguridad conforme a lo dispuesto por el artculo 8, fraccin III, del Reglamento de Prevencin de Incendios y Seguridad Civil para el Municipio
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de Hermosillo, Sonora, vigente hasta el ocho de marzo del dos mil siete.
La obligacin aludida corra a cargo del posesionario, que en este caso es la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora, cuyos titulares fueron durante la vigencia de los contratos Ren Montao Tern, por el perodo de mil novecientos noventa y siete a dos mil tres, y durante la administracin estatal del dos mil tres al dos mil nueve, personificaron el cargo Guillermo Hopkins, Ernesto Vargas y Gilberto Inda Durn. No existe prueba que acredite el cumplimiento de esa obligacin, pues en ningn tiempo solicitaron la dictaminacin del inmueble.
De acuerdo con la normatividad en materia de proteccin civil de la entidad, corresponda a la Unidad Estatal de Proteccin Civil realizar actos de inspeccin en la bodega. El artculo 13, fraccin XIX, inciso i) de la Ley 161 de Proteccin Civil para el Estado de Sonora, expresamente
faculta a esta autoridad para realizar los actos de inspeccin a fin de constatar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitucin de unidades internas y a la formulacin y aplicacin de los programas internos en bodegas.
Dice el artculo 37 del mismo ordenamiento que los propietarios y poseedores de inmuebles o edificaciones que por su uso y destino reciban una afluencia masiva de personas, o bien, que representen un riesgo de daos para la
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poblacin, debern contar una unidad interna y elaborar un programa interno que ser revalidado anualmente. De acuerdo con el diverso artculo 39 de la ley en comento, los programas internos debern hacer referencia a equipos de seguridad, seales informativas, preventivas, restrictivas y de obligacin, avisos de proteccin civil, luces de emergencia, instructivos y manuales para citaciones de emergencia, as como sealamiento de zonas de seguridad. Aspectos que no fueron revisados por los encargados de la unidad de proteccin civil del estado, pues de haberlo hecho hubieran advertido que la bodega no los tena.
Los funcionarios que estuvieron a cargo de dicha unidad estatal fueron, en la administracin del dos mil tres al dos mil nueve, Wilebaldo Alatriste Candiani y, en la administracin estatal anterior Carlos Kitazawa Armendriz.
En otro aspecto, el destino para el cual se contrat la bodega fue para almacenaje de placas de la Secretara de Finanzas; adicionalmente se utiliz para resguardo de diversa documentacin de la misma secretara. No se tiene por parte de las autoridades correspondientes, razn del cambio del destino; sin embargo, del resultado de las pruebas periciales se puede afirmar que ese solo hecho aument
significativamente el grado de riesgo de la guardera, sin que alguna autoridad estatal lo tomara en cuenta y sin que las personas que suscribieron los contratos de arrendamiento en representacin del Gobierno del Estado, verificaran que efectivamente era utilizada para el objeto propuesto.
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Los servidores pblicos que suscribieron tales pactos fueron, en dos mil tres, Carlos A. Gamez Lpez, Coordinador Ejecutivo de la Comisin Estatal de Bienes y Concesiones. En dos mil nueve, Eliseo Morales Rodrguez por la Comisin Estatal de Bienes y Concesiones, as como Miguel Eugenio Lohr Martnez en nombre y representacin de la Secretara de Hacienda.
C) Autoridades municipales.
Para la operacin de la guardera era necesario que contara con licencia de funcionamiento. De acuerdo con lo dispuesto en el artculo 49, parte final, del Bando de Polica y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, corresponda a la Direccin de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas expedir esa licencia.
Para la expedicin de esa licencia era necesario verificar previamente que el inmueble contara con dictamen tcnico y de ubicacin, as como dictamen favorable de seguridad. Ya se dijo que la expedicin de este ltimo documento supona el cumplimiento de los requisitos establecidos en el captulo V del ttulo segundo del Bando de Polica y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, esto es, cumplimiento de las condiciones de la NOM-002-STPS y plan de contingencia detallado de cada actividad con nombres, puestos y actos a seguir en caso de emergencia.
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De autos no se advierte que Fernando Landgrave Gndara, titular de la Direccin de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas del municipio de Hermosillo, en el dos mil uno, hubiera expedido tal documento. Tampoco que Juventino Quintana y Javier Hernndez Armenta quienes fungieron como titulares de esa direccin en los periodos de dos mil tres al dos mil seis y de este ltimo ao al dos mil nueve lo hubieran emitido.
Por otra parte, el artculo 55, fraccin I, del Bando de Polica y Gobierno para el Municipio de Hermosillo, establece que corresponde a la Direccin de Inspeccin y Vigilancia municipal verificar que los establecimientos que requieran de licencia o permiso para funcionar la tengan, lo que harn a travs de la polica preventiva municipal. Sobra sealar que en autos no existe prueba demostrativa de que se hubiera realizado cualquier acto de inspeccin en la guardera por parte de las autoridades municipales.
Del dos mil uno, ao en que inici operaciones la Guardera ABC, a la fecha, fungieron como titulares de la Direccin Municipal de Inspeccin y Vigilancia, las personas siguientes: Mario Soto lvarez, Jess Fernando Morales Flores, Jess Davis Osuna y Alejandro Sugich Prandini.
Ahora bien, del expediente se advierte que en dos mil cuatro, dos mil seis y dos mil siete se expidieron a favor de Guardera ABC, S.C. dictmenes de seguridad por parte de quienes fungieron como titulares del cuerpo de bomberos y
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unidades de proteccin civil, de nombres Arturo Dvila Pacheco, Martn Francisco Lugo Portillo y Roberto Copado Gutirrez.
El artculo 18 del Reglamento para la Prevencin de Incendios y Proteccin Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora, vigente hasta el ocho de marzo del dos mil siete, dispone que todas las edificaciones donde se lleven a cabo actividades comerciales, industriales o servicios, estn obligados a una inspeccin anual a fin de revalidar el dictamen de seguridad, relativa al funcionamiento del equipo e instalaciones de seguridad.
El solo hecho de que las fechas de expedicin no sean anuales y cronolgicas deja ver que no se dio cumplimiento a esa disposicin. Adicionalmente, de acuerdo con esa reglamentacin, para la expedicin del dictamen la direccin de bomberos deba verificar el cumplimiento del captulo relativo a los tipos de incendio, equipos, sistemas para su prevencin y combate, adems clasificar el inmueble atendiendo a su grado de riesgo de conformidad con la NOM002-STPS vigente al momento de la revisin.
Para el caso de la guardera, por tratarse de una edificacin menor a tres mil metros cuadrados de
construccin y menor a quince metros de altura, esas autoridades debieron verificar que la guardera contara con sistema de extincin porttil, alumbrado automtico de emergencia, red de detectores o sensores para incendio con
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alarma local, rtulos y sealizacin que indicara las rutas de evacuacin y puertas de emergencia apropiadas.
De las documentales aportadas por las autoridades no es factible apreciar que efectivamente se hubieran realizado las inspecciones correspondientes previamente a la emisin de los dictmenes de seguridad, ni que se hubiera dado cumplimiento al diverso artculo 77 del bando, esto es, verificar que la guardera contaba con un plan de
contingencias detallando cada actividad con nombres, puestos y actos a seguir en caso de emergencia.
Atendiendo a las explicaciones dadas es posible afirmar que el incendio ocurrido en la Guardera ABC fue de la suma de diversos factores de riesgo no atendidos oportuna ni adecuadamente por las autoridades delegacionales del Instituto Mexicano del Seguro Social, del Gobierno del Estado de Sonora y del Ayuntamiento de Hermosillo.
D) Otras autoridades de Instituto Mexicano del Seguro Social, del Gobierno del Estado de Sonora y del Ayuntamiento de Hermosillo.
Por otra parte, respecto de las autoridades centrales del instituto, tales como Director General, Director Jurdico, Director de Prestaciones Sociales y Econmicas y la Coordinacin de Guarderas, conviene sealar que la lectura del cmulo de atribuciones y facultades deja ver que tienen a su cargo actos de sancin, supervisin y coordinacin.
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La responsabilidad que les corresponde por el cargo que desempean es la omisin en la supervisin de los actos de sus subordinados.
Adicionalmente, puede considerarse que el hecho de que el Director General, Director General Jurdico y Coordinadora de Guarderas suscriban el contrato virtud al cual operan las guarderas con contrato de prestacin de servicios, representa la aceptacin de la interpretacin dada por el instituto al artculo 203 de su ley, en el sentido de que est facultado para prestar el servicio de guarderas a travs de particulares.
Una diversa omisin que es atribuible a la Direccin Jurdica, a la Direccin de Prestaciones Econmicas y Sociales, as como a la Coordinacin de Guarderas, es el hecho de que las guas de supervisin aprobadas por esas instancias no incluyan aspectos de proteccin civil previsto tanto en normas oficiales mexicanas como en legislacin estatal y municipal.
En relacin con el titular de la administracin pblica estatal, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 79, fracciones I, II y V, de la constitucin, corresponde al gobernador del Estado de Sonora, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes y decretos, velar por la conservacin del orden, tranquilidad y seguridad, en trminos generales inducir el bienestar de la poblacin en todos los rdenes y exigir de
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las autoridades que dependan del ejecutivo el cumplimiento estricto de las obligaciones que imponen la Constitucin Federal, la Estatal y las leyes que de ellas emanen.
Esto es, al gobernador del Estado le corresponde un deber de observancia de las leyes, tanto de las que correspondan directamente al ejecutivo, como las que estn a cargo de las diversas autoridades que de l dependan. En el caso, debi verificar que se diera cabal cumplimiento a la normatividad en materia de proteccin civil en su Estado.
La misma previsin corre a cargo del titular del ayuntamiento pues el artculo 136 de la constitucin estatal dice que le corresponde vigilar el estricto cumplimiento de las leyes vigentes de todos los mbitos de gobierno, hecho que no aconteci conforme a lo narrado en prrafos anteriores.
Es verdad que desde el ao del dos mil uno en que inici operaciones la Guardera ABC, las personas que fungieron como titulares de esos rganos de gobierno fueron diversos. No es el caso considerar que por el hecho de haber ostentado el cargo tengan algn tipo de responsabilidad, pues lo cierto es que deben tomarse en cuenta nicamente a las autoridades que ostentaban tales puestos en el momento del siniestro.
Los titulares de los rganos de autoridad que se estima involucrados en la violacin de garantas individuales
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propiciada por el incendio de la Guardera ABC, pueden apreciarse de manera mas clara en la siguiente relacin: 1. Del Instituto Mexicano del Seguro Social. a) Director General Juan Francisco Molinar Horcasitas. b) Director Jurdico Fernando Gutirrez Domnguez. c) Director de Prestaciones Econmicas y Sociales Jess Ignacio Navarro Zermeo. d) Coordinadora de Guarderas Dora Garca Kobeh. e) Delegado Estatal en Sonora Arturo Leyva Lizrraga. f) Jefe Delegacional de Prestaciones Econmicas y Sociales Emigdio Martnez Garca. g) Titular del Departamento de Guarderas Noem Lpez Snchez. h) Coordinadoras Zonales Thelma Salado Islas, Yadira Barreras, Delia Irene Botello Amante, Irma C. Daz Gmez.
2. Del Gobierno del Estado de Sonora. a) Gobernador del Estado de Sonora Eduardo Bours Castelo. b) Secretaria de Hacienda. Miguel Eugenio Lohr Martnez. c) Coordinador Ejecutivo de la Comisin de Bienes y Concesiones del Gobierno del Estado Eliseo Morales Rodrguez. d) Titular de la Unidad Estatal de Proteccin Civil. Wilebaldo Alatriste Candiani.
3. Del Ayuntamiento de Hermosillo.
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a) Presidente Municipal de Hermosillo Ernesto Gndara Camou. b) Direccin de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas municipal Javier Hernndez Armenta. c) Direccin de Inspeccin y Vigilancia Municipal Alejandro Sugich Prandini. d) Direccin de la Unidad de Proteccin Civil Municipal. Roberto Copado Gutirrez.
VIII. Negligencia Mdica En el punto nueve de los objetivos especficos de investigacin, el Tribunal Pleno determin que se identificaran los posibles actos de negligencia mdica posteriores al incendio. La comisin investigadora recab la informacin pertinente y necesaria para estar en aptitud de establecer si como consecuencia del siniestro se presentaron actos de negligencia mdica en las personas que resultaron afectadas y, en su caso, identificarlos conforme a la encomienda anotada.
Para conocer el universo de personas que resultaron afectadas por el incendio, se estima conveniente acotar que los menores que sufrieron las consecuencias se pueden identificar en tres grupos: a) cuarenta y nueve nios fallecidos; b) veintiocho hospitalizados; y, c) setenta y seis expuestos a inhalacin de gases txicos, lo que hace un total de ciento cincuenta y tres menores que se encontraban en la guardera. Adems, resultaron lesionados siete adultos.
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En el caso de los menores que fallecieron, se tiene registro de que veintinueve perdieron la vida en el lugar del incendio y los veinte restantes en las unidades de atencin mdica a las que fueron trasladados (anexo general 22, carpeta F).
Como primer paso para deslindar responsabilidades por la posible negligencia mdica, la comisin tiene documentado que el Instituto Mexicano del Seguro Social solicit al Comisionado Nacional de Arbitraje Mdico la realizacin de un anlisis de la atencin mdica que se otorg a las vctimas del siniestro con el objetivo de determinar la idoneidad de la atencin mdica que se proporcion a los menores que fallecieron y a los menores y adultos lesionados que sobrevivieron.
En el mes de agosto de dos mil nueve, la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico (CONAMED) remiti al Instituto Mexicano del Seguro Social su dictamen, del que se advierte que de la revisin de los expedientes clnicos de los menores fallecidos y los menores y adultos lesionados, los
especialistas dijeron que en el lugar del incendio fallecieron veintinueve menores, correspondiendo catorce al sexo masculino y quince al femenino, de las siguientes edades: de tres aos, siete menores; de dos aos, veintin menores y de nueve meses un menor. De los veintinueve menores fallecidos, veintiocho murieron por intoxicacin por monxido
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de carbono y uno por quemaduras (anexo general 22, carpeta H).
En relacin con los menores y adultos que recibieron atencin mdica, los especialistas de la CONAMED
concluyeron que a pesar de la ausencia de registro de atencin inicial otorgada en el sitio del percance y en la primera unidad hospitalaria, por las condiciones en las que ingresaron a la unidad mdica, en apariencia el manejo haba sido oportuno y adecuado. Tambin dicen que la atencin mdica y quirrgica que se otorg a los veinte menores fallecidos en diversas unidades hospitalarias fue adecuada, ya que se identificaron y atendieron oportunamente las condiciones clnicas y complicaciones que presentaron, adems de que no se presentaron deficiencias en cuanto a insumos, equipo o medicamentos en la atencin de este grupo de pacientes. Finalmente, explicaron que tratndose de un evento inesperado que demandaba capacidad de respuesta inmediata, aparentemente los servicios mdicos actuaron con responsabilidad y diligencia, por lo que no se identificaron eventos de mala prctica con consecuencias para la vida de los pacientes (anexo general 22, carpeta H).
Paralelamente, mediante oficio de trece de octubre del dos mil nueve, esta comisin investigadora solicit al Coordinador de Atencin a Quejas y Orientacin al Derechohabiente del Instituto Mexicano del Seguro Social, que informara si esa coordinacin haba recibido quejas por negligencia mdica de los menores atendidos con motivo del
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siniestro ocurrido el cinco de junio de dos mil nueve en la Guardera ABC. La peticin fue contestada mediante oficio de veintids del mes y ao en cita, en el sentido de que esa coordinacin no haba recibido queja alguna por negligencia mdica, como consta en el anexo general 22, carpeta E.
Los comisionados advirtieron que en algunos de los testimonios de los padres de familia o del personal que laboraba en la guardera haba queja expresa o implcita de la atencin mdica que recibieron los menores o las personas afectadas, lo que propici que se reunieran con diversos funcionarios de la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico para solicitar su auxilio en la dictaminacin de expedientes clnicos de las personas que adujeron negligencia mdica, siendo un total de veintitrs personas (diecinueve menores y cuatro adultos) que se agrupan en tres bloques: 1) siete fallecidos; 2) cuatro hospitalizados y 3) doce expuestos a inhalacin de gases txicos.
Es pertinente hacer notar que la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico es un rgano desconcentrado de la Secretara de Salud, con plena autonoma tcnica, como se establece en el artculo 1 del decreto de su creacin de tres de junio de mil novecientos noventa y seis. En consecuencia, dicho rgano administrativo tiene autonoma tcnica para recibir quejas, investigar las presuntas irregularidades en la prestacin o negativa de prestacin de servicios mdicos y emitir sus opiniones, acuerdos y laudos, razn por la que se considera que es la instancia especializada que garantiza a
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los
usuarios
prestadores
de
servicios
mdicos
la
imparcialidad en el anlisis, dictamen y resolucin en las controversias que conoce.
Por consiguiente, se entregaron a la CONAMED los expedientes clnicos que en su momento remiti el Instituto Mexicano del Seguro Social para que emitiera los dictmenes mdicos institucionales correspondientes, los cuales obran a fojas trescientos ochenta y tres a cuatrocientas noventa y cuatro del tomo VI y ciento treinta y cinco a ciento ochenta del tomo VII, del expediente de investigacin 1/2009.
En los dictmenes se advierte que la CONAMED agrup a catorce personas en una sola opinin y los nueve restantes fueron valorados individualmente, para concluir que, con excepcin de una menor cuyo dictamen se analizar ms adelante, en ninguno de los casos sometidos a examen exista evidencia de mala prctica en la atencin mdica que se proporcion, ni se apreciaban alteraciones en la salud que tuvieran su origen en la mala prctica, sino que las complicaciones que se presentaron fueron debidas a la gravedad de las lesiones ocasionadas por la exposicin al fuego y al humo; adems, en el caso de los menores que fallecieron, los especialistas tampoco advirtieron que el deceso se relacionara con la prctica mdica empleada, sino que estaba vinculada con la gravedad de las lesiones cutneas, pulmonares y sistmicas generadas por el incendio, toda vez que en los casos dictaminados fueron coincidentes al establecer que la atencin mdica se ajust a
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las recomendaciones de la literatura mdica especializada debido a que se proporcion el apoyo vital y el sostn teraputico de acuerdo a las condiciones de cada caso.
En el caso de la nia Emily Guadalupe Ceballos Badilla, la CONAMED analiz el expediente clnico para determinar dos aspectos: 1. Verificar si existe evidencia de mal praxis en la atencin mdica otorgada; y 2. Resolver si la defuncin fue debida a mal praxis del personal mdico que la atendi.
En el dictamen se advierte que los especialistas, luego de dar seguimiento a todos los reportes que obran en el expediente durante los cuatro das que la menor permaneci en el hospital y explicar el sustrato terico en la materia, concluyeron que existan elementos de mala prctica en la atencin mdica debido al mal manejo de lquidos, inoportuna realizacin de lavado quirrgico, omisin de estudios de gabinete e incorrecto manejo de sobrecarga hdrica,
insuficiencia renal y desequilibrio cido base. Adems afirmaron que si bien el pronstico de la paciente era sombro de inicio, no caba duda que la mal praxis contribuy a su defuncin.
De la lectura del dictamen referido tambin se advierte que la menor presentaba quemaduras de segundo y tercer grados en el ochenta por ciento de su superficie corporal, afectando cara, miembros plvicos, miembros torcicos y parte de la regin dorsal, lo que la coloc en el rango de paciente gran quemado, existiendo adems, datos de
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inhalacin de humo (restos carbonceos en la va area, hipoventilacin pulmonar), siendo estas caractersticas
condicionantes de un pronstico incierto para la vida de la paciente (folio 31 del dictamen).
Del lugar del incendio la menor fue llevada al Hospital CIMA, sin que exista constancia de tratamiento inicial en esa institucin, sino nicamente exmenes de laboratorio de Hb, Hto, Plaquetas, Leucocitos, Albmina, Urea, Creatinina. El mismo cinco de junio de dos mil nueve fue recibida en la Clnica Noreste a las dieciocho horas, hospital en el que falleci el ocho de junio siguiente.
Aun cuando el dictamen pericial institucional que se examina tiene valor probatorio, conviene tener en cuenta las circunstancias en que se prestaron los servicios mdicos a todos los afectados por el incendio.
El accidente no solo impact a las vctimas y a sus familiares, la conmocin que caus trascendi a un amplio sector de la poblacin de Hermosillo. Por su magnitud fue necesario movilizar a todos los miembros del cuerpo de bomberos, rescatistas de la Cruz Roja y a los agentes de diversas corporaciones policacas, adems de que
participaron gran nmero de ciudadanos en el rescate y traslado de los nios a los hospitales.
Los testimonios recogidos durante la investigacin dan noticia de que todos los hospitales de la ciudad se saturaron
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por la cantidad de pacientes que requeran atencin, es decir, fue superada la capacidad de los centros hospitalarios.
Se trata de un evento con multitud de vctimas, la inmensa mayora infantes, lo que puede explicar que ante la urgencia de atenderlos en medio de un caos se pudiera haber incurrido en deficiencia.
En consecuencia, esta comisin investigadora, con apoyo en las dictaminaciones que emitieron los especialistas de la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico, concluye que slo existe un caso de negligencia mdica posterior al incendio de la Guardera ABC.
IX. Conclusiones generales.
PRIMERA. Conforme a lo previsto en el artculo 123, apartado A, fraccin XXIX, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, por los artculos 203 y 213 de la Ley del Seguro Social y 171 de la Ley Federal del Trabajo, los servicios de guardera nicamente pueden ser
proporcionados por el Instituto Mexicano del Seguro Social y, excepcionalmente, por los patrones que celebren convenios de reversin de cuotas o subrogacin de servicios.
El hecho de que el Consejo Tcnico haya expedido disposiciones que permitan la posibilidad de que terceros ajenos a la relacin laboral otorguen el servicio de guardera
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a hijos de derechohabientes, es una interpretacin distinta a dichas normas que puede obedecer a la carencia de recursos econmicos del Instituto Mexicano del Seguro Social para instalar y operar sus propias guarderas y a la urgente necesidad de proporcionar el servicio a cientos de miles de nios anualmente.
Los
contratos
de
prestacin
de
servicios
que
actualmente ha venido otorgando el instituto para que particulares presten el servicio de guardera estn fundados en la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y en diversos acuerdos emitidos por su Consejo Tcnico; sin embargo, el instituto carece de facultad legal para otorgarlos.
SEGUNDA. El hecho de que actualmente estn operando once guarderas de patrones, es decir, de las verdaderamente subrogadas, es indicativo de que su diseo legal no tiene la aceptacin deseable.
Esta afirmacin se corrobora si se tiene en cuenta que desde mil novecientos ochenta y tres, ao en que empezaron a instalarse las guarderas que operan conforme a un contrato de prestacin de servicios, hasta junio del dos mil nueve, esto es, en el plazo de veintisis aos, haba en el pas alrededor de un mil cuatrocientas ochenta con ese esquema, cuando en el plazo de treinta y seis aos, teniendo presente que desde la Ley del Seguro Social de mil
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novecientos setenta y tres se previ esa posibilidad, hasta el da de hoy, operan las once mencionadas.
TERCERA. Qued probada la hiptesis de que en el otorgamiento de los contratos, operacin y vigilancia o supervisin generalizado. de las guarderas existe un desorden
Los datos que arroj la auditora jurdica practicada al nmero total de guarderas que funcionan conforme a un contrato de prestacin de servicios, sumados a los que se obtuvieron mediante la inspeccin ocular que se verific en un nmero representativo, son evidencia fehaciente de las siguientes cifras en los aspectos sealados:
Slo catorce contratos de prestacin de servicios del nmero total de un mil cuatrocientos ochenta se otorgaron habiendo quedado satisfechos todos los requisitos previos que la normatividad aplicable exige. Once contratos se regularizaron despus de su suscripcin. En los dems existe ausencia de por lo menos un requisito documental.
La operacin de las prestadoras de servicios es tambin irregular en su inmensa mayora, pues solamente el punto tres por ciento de las guarderas cumple cabalmente los requisitos exigidos para su funcionamiento.
La supervisin que ejerce el Instituto Mexicano del Seguro Social como mero control administrativo se cumple en
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el ochenta y ocho punto siete por ciento del universo, porcentaje que equivale a un mil doscientas noventa y ocho guarderas.
La participacin del instituto en la supervisin que trasciende al mbito de la proteccin civil es escasa. An cuando por virtud de su propia normatividad est obligado a verificar el cumplimiento de normas oficiales mexicanas que abordan esa materia y adems remiten a la legislacin estatal y municipal del mismo tpico, las autoridades competentes del instituto han omitido vigilar que las prestadoras del servicio cumplan los estndares mnimos de proteccin civil previstos en dichas legislaciones federales, estatales y municipales.
El muestreo arroja que en todas las entidades federativas existe competencia, bien sea concurrente de autoridades estatales y municipales, o bien de unas u otras, para otorgar el visto bueno de bomberos o de proteccin civil.
Los datos estadsticos tambin acreditan que en el sesenta y cinco punto seis por ciento de las entidades federativas la legislacin prescribe que las autoridades, ya sea estatales o municipales, tienen obligacin de hacer visitas peridicas a este tipo de establecimientos y que la falta de visto bueno de bomberos o de proteccin civil acarrea sanciones no slo pecuniarias, sino tambin operativas.
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Ahora bien, partiendo del supuesto de que las leyes exigen la satisfaccin de por lo menos uno de los dos requisitos, esto es, del visto bueno de bomberos o de la constancia de proteccin civil, las pruebas acreditan que un alto porcentaje de guarderas no lo cumple. El cuarenta y nueve punto nueve por ciento de prestadoras del servicio carece de la constancia de proteccin civil vigente y slo cuatrocientas siete tienen visto bueno de bomberos vigente.
Lo anterior revela la existencia de un sistema normativo carente de eficacia por su inaplicacin.
Existe en la actualidad una clara tendencia hacia la regularizacin en la operacin y vigilancia de las guarderas. As lo demuestran los datos estadsticos que tienen el distintivo D.I., o sea, despus del incendio.
Esta afirmacin se corrobra, adems, con los informes del instituto en el sentido de que en el ao dos mil diez rescindi o dio por terminados ciento veinte contratos, fundamentalmente por no cubrir aspectos de proteccin civil y que a partir de este ao slo suscribi mil doscientos cuarenta contratos cuya vigencia va de seis meses a tres aos.
CUARTA. Qued probada la existencia de un fuerte vnculo entre el desorden generalizado y la Guardera ABC.
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Si
se
toma
en
cuenta
que
las
irregularidades
encontradas en el otorgamiento del contrato, operacin y supervisin o vigilancia de dicha guardera son anlogas a las que adolecen la casi totalidad de las guarderas de su tipo, se llega a la unvoca conclusin de que sta no es ms que el reflejo del desorden que prevalece en aqullas.
La existencia de ese vnculo se robustece si se tiene presente que a partir del accidente que ocurri en la Guardera ABC, las dems del universo han mostrado la clara tendencia a regularizar los tres aspectos trascendentales: otorgamiento de los contratos, operacin y supervisin o vigilancia, con marcado nfasis en la materia de proteccin civil que queda comprendida en el segundo.
Las pruebas estadsticas dan noticia de que ochocientas noventa y cuatro guarderas han tomado acciones
directamente encaminadas a regularizar y/o a mejorar por lo menos uno de los tres aspectos.
QUINTA. El incendio que quit la vida a cuarenta y nueve nios y dej lesionados a otros setenta y cinco se origin en la bodega contigua a la Guardera ABC, donde la Secretara de Hacienda del Gobierno del Estado de Sonora tena almacenadas grandes cantidades de documentos.
Todas las pruebas periciales que se practicaron en diversas investigaciones, as como la que desahog la comisin investigadora a cargo de peritos extranjeros, son
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coincidentes en afirmar que la evidencia revela que la causa del incendio fue un corto circuito en el motor de un enfriador de aire conocido como cooler. Debido a las altas
temperaturas generadas por la corriente elctrica diversas partes del motor se fundieron generando la ignicin del papel que estaba cerca, propagndose las llamas hacia las cajas de cartn que contenan documentos y, algunas, placas de automviles.
La inexistencia de un muro cortafuegos que dividiera las instalaciones de la bodega de las de la guardera, aunado a las oquedades y aperturas que haba en el muro divisorio, permiti que grandes cantidades de humo txico, gases y calor se concentraran en el espacio que haba entre el falso plafn y el techo de la nave que albergaba a la guardera.
Cuando el cielo raso ya no resisti el calor cay, permitiendo que el humo txico y los gases inflamables se vinieran abajo donde haba oxgeno, lo que produjo un rpido e intenso flamazo en las aulas donde se encontraban los nios.
SEXTA. En virtud de que en la bodega alquilada por el Gobierno del Estado se le de Sonora considera haba trabajadores laboral.
permanentes,
centro
Consecuentemente, el patrn estaba obligado a acatar la norma oficial mexicana en materia de prevencin de incendios en los centros de trabajo. La evidencia demuestra que en la bodega no haba ni siquiera detectores de humo o
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extinguidores, ya no sistemas contra incendios a que estaba obligada por el alto riesgo en que se clasifica por las grandes cantidades de combustible slido que almacenaba.
No existe evidencia de que la unidad estatal de proteccin civil, autoridad que conforme al artculo 13, fraccin XIX, incisos b) e i), de la Ley 161 de Proteccin Civil para el Estado de Sonora, era competente para verificar el cumplimiento de las disposiciones relativas a la constitucin de unidades internas y aprobacin de programas internos en escuelas del sector privado y bodegas, entre otros
establecimientos, hubiera realizado visitas de inspeccin a la bodega ni a la guardera para verificar la existencia del programa interno de proteccin civil.
Conforme a lo previsto por los artculos 10, fraccin XI, 36 y del 70 al 75 del Reglamento de Proteccin Civil del Municipio de Hermosillo, Sonora, vigente en la fecha del incendio, la unidad municipal de proteccin civil tambin era competente para verificar que todas las instalaciones destinadas a actividades educativas tuvieran unidad y programa interno de proteccin civil.
De acuerdo con la normatividad del instituto, cuando en dos mil tres se autoriz el aumento en la capacidad instalada a la guardera, previamente los jefes de los departamentos delegacionales de guarderas y de construccin y
conservacin, conjuntamente, debieron emitir la certificacin
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tcnica de inmueble. Documento constatativo de la seguridad de la edificacin en que se aloja la guardera.
En el expediente de la Guardera ABC no existe prueba de que las autoridades indicadas le hubieran expedido tal certificacin.
Tampoco existe evidencia de que la autoridad municipal hubiera verificado las instalaciones de la Guardera ABC y aprobado su programa interno de proteccin civil.
Todas estas conductas de omisin no son ms que la suma de factores de riesgo no atendidos oportuna ni adecuadamente que desencadenaron en el incendio y sus trgicas consecuencias.
Es clara, pues, la existencia de deberes jurdicos incumplidos que, de haber sido satisfechos en su
oportunidad, hubieran evitado la propagacin del incendio.
SPTIMA. Los servidores pblicos involucrados en la violacin de garantas, son:
1. Del Instituto Mexicano del Seguro Social. a) Director General Juan Francisco Molinar Horcasitas. b) Director Jurdico Fernando Gutirrez Domnguez. c) Director de Prestaciones Econmicas y Sociales Jess Ignacio Navarro Zermeo. d) Coordinadora de Guarderas Dora Garca Kobeh.
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e) Delegado Estatal en Sonora Arturo Leyva Lizrraga. f) Jefe Delegacional de Prestaciones Econmicas y Sociales Emigdio Martnez Garca. g) Titular del Departamento de Guarderas Noem Lpez Snchez. h) Coordinadoras Zonales Thelma Salado Islas, Yadira Barreras, Delia Irene Botello Amante, Irma C. Daz Gmez.
2. Del Gobierno del Estado de Sonora. a) Gobernador del Estado de Sonora Eduardo Bours Castelo. b) Secretaria de Hacienda. Miguel Eugenio Lohr Martnez. c) Coordinador Ejecutivo de la Comisin de Bienes y Concesiones del Gobierno del Estado Eliseo Morales Rodrguez. d) Titular de la Unidad Estatal de Proteccin Civil. Wilebaldo Alatriste Candiani.
3. Del Ayuntamiento de Hermosillo. a) Presidente Municipal de Hermosillo Ernesto Gndara Camou. b) Direccin de Desarrollo Urbano y Obras Pblicas municipal Javier Hernndez Armenta. c) Direccin de Inspeccin y Vigilancia Municipal Alejandro Sugich Prandini. d) Direccin de la Unidad de Proteccin Civil Municipal. Roberto Copado Gutirrez.
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OCTAVA. Existe referencia de un solo caso de negligencia mdica. En los dems casos reportados, no existe prueba demostrativa de que hubiera habido negligencia mdica en la atencin que se proporcion a los nios y adultos que sufrieron lesiones a consecuencia del incendio ocurrido el cinco de junio de dos mil nueve en la Guardera ABC, ubicada en Hermosillo, Sonora.
ATENTAMENTE Mxico, Distrito Federal, 26 de febrero de 2010.
MAGISTRADOS INTEGRANTES DE LA COMISIN INVESTIGADORA DE LOS HECHOS ACONTECIDOS EL CINCO DE JUNIO DEL DOS MIL NUEVE EN LA GUARDERA ABC DE HERMOSILLO, SONORA.
__________________________________________ MARA DEL ROSARIO MOTA CIENFUEGOS
___________________________________ CARLOS RONZON SEVILLA
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constitutivos de violaciones graves de las garantas individuales.

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II. Marco Jurdico.

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El resto de las disposiciones normativas citadas en el protocolo de investigacin no resultan aplicables ni

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trascendentes para el anlisis propuesto como objetivo de investigacin de esta comisin.

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trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales y sus familias.

requerimientos de la sociedad, encontr forma legislativa en

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esparcimiento para su pleno desarrollo fsico y mental.

2. Operacin de las Guarderas.

Ahora bien, el artculo 203 de la Ley del Seguro Social establece:

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2.1. Esquemas de operacin.

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2.2. Prestacin del servicio.

incumplimiento del trabajador de recoger al menor a la hora de cierre.

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disposiciones para la operacin del Servicio de Guarderas.

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del nio y la madre, as como incorporar menores con discapacidad no dependientes.

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terceros ajenos al instituto puedan prestar el servicio de guarderas.

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facultades, dependencia y mbito territorial deja para ser determinadas al reglamento.

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disposiciones legales y reglamentarias.

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En el propio manual se especifica que las facultades y atribuciones de la Coordinacin de Guarderas se

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