ANALISIS DE POLITICA No.

Invertir en Calidad de la Educacin

Cmo Pasar del Presupuesto al Aula?
EDITORIAL
EL ESTADO GUATEMALTECO, RESPONDIENDO A LA DEMANDA SOCIAL, ha hecho esfuerzos importantes desde hace una dcada por incrementar el presupuesto en educacin. Aunque todava es muy baja al compararse con otros pases, la inversin total y la inversin per cpita han mostrado ambos una tendencia al incremento, a pesar de los cambios de gobierno y de los vaivenes en las polticas educativas. Sin embargo, frente a una tendencia a invertir ms en educacin, toca ahora preguntarnos, qu significa invertir mejor? El mundo entero reconoce cada vez ms la importancia de la calidad educativa como una inversin con grandes dividendos para las personas, para el crecimiento econmico y para el desarrollo social. Guatemala no ha sido una excepcin: el reciente Encuentro Nacional de Calidad Educativa organizado por el Ministerio de Educacin y la Red Interagencial en Educacin destaca que gobierno, sociedad civil y agencias de cooperacin internacional coinciden en esto. De manera notable, en dicho encuentro se desarroll un eje especfico de discusin sobre inversin en calidad educativa. Pero, qu es la calidad educativa y cmo podemos obtenerla? cmo pueden las reformas educativas causar cambios que mejoren efectivamente la calidad? En qu acciones debemos centrar los presupuestos para obtener efectivamente calidad en la educacin? En este anlisis se examina la primera parte de la relacin entre calidad de la educacin y presupuesto. En una siguiente entrega discutiremos con mayor detenimiento cmo se puede procurar calidad de la educacin en el proceso de planificacin y presupuesto. Como siempre, invitamos a nuestros lectores a comentar esta publicacin y a comunicarse con nosotros en nuestro correo electrnico: informacion@proyectodialogo.org.

Grfica 1: Presupuesto aprobado para el Ministerio de Educacin 1999-2009 (Quetzales del ao)
8,000 7,000

Millones de Quetzales

Millones de Quetzales Millones de Quetzales

6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ao

Fuente: Presupuestos aprobados 2002-2008, (minfin.gog.gt), presupuesto aprobado 2009.

Nominalmente, el presupuesto del Estado para el Ministerio de Educacin ha estado creciendo.

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INVERTIR EN CALIDAD DE LA EDUCACION

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Un Creciente Inters en la Calidad Educativa

El mundo parece al fin haber reconocido la importancia de la calidad educativa. La calidad del sistema educativo de un pas es visto crecientemente como una inversin en capital humano una inversin con grandes dividendos para las personas y para el crecimiento econmico y la estabilidad de un pas.1 Invertir en la calidad educativa se ha tornado prcticamente en un mantra para los gobiernos de pases en desarrollo y las agencias de cooperacin. En esto Guatemala no es una excepcin, como lo ilustra el reciente Encuentro Nacional de Calidad Educativa organizado por el Ministerio de Educacin y la Red Interagencial en Educacin.2 Pero, qu es la calidad educativa y cmo pueden fomentarla los pases? cmo pueden las reformas educativas causar cambios que mejoren efectivamente la calidad? y por qu es que tantas reformas enfocadas en mejorar la calidad no logran dar en el blanco? Estas son algunas preguntas que buscamos atender aqu. No tenemos todas las respuestas, pero buscamos delinear e ilustrar algunos de los temas crticos en el contexto de reformas educativas en marcha y propuestas para Guatemala. En particular, buscamos vincular dos lneas influyentes de pensamiento y evidencia: una de ellas se refiere a los retornos a la calidad de la educacin (por ejemplo, el trabajo de Hanushek y Wmann3) y la otra sobre el mapeo retrgrado, que se refiere a el proceso mediante el cual se determinan los efectos dentro del aula de las polticas (por ejemplo, siguiendo a Elmore4).

USAID/Guatemala

No queremos afirmar que el desarrollo del capital humano sea el nico resultado importante de la calidad educativa, sino nicamente que se ha tornado en el paradigma preponderante para evaluar el esfuerzo por obtener dicha calidad educativa. Ver Mitchell, Douglas y Ross Mitchell, The Political Economy of education Policy: the Case of Class Size Reduction, Peabody Journal of Education 78 (4) 120152. (2003); y Gershberg, Alec Ian, Aims of Education, conferencia presentada en: The New School Convocation, 7 de Septiembre de 2006. http:// www.newschool.edu/admin/ convocation/aims_of_education.html (acceso 11/20/08), para una discusin ms completa de estos temas.
2

Qu es la Calidad Educativa?
La creciente importancia de la evaluacin internacional de las habilidades cognitivas
Crecientemente los analistas definen los resultados de un sistema educativo de calidad en trminos del desarrollo de habilidades cognitivas y no-cognitivas. Aunque existen controversias y diferencias de opinin, en general las habilidades cognitivas son definidas como aquellas que dan dominio de la lectoescritura, matemtica, ciencia y similares (ver Cuadro 1, pgina 5). Habilidades no-cognitivas son aquellas habilidades blandas que se reconocen cada vez ms como importantes en el ambiente laboral del siglo XXI, tales como la capacidad de trabajar en equipo y las habilidades sociales. El recurso ms usual para comparar el desarrollo de habilidades cognitivas entre pases son los resultados de las pruebas estandarizadas internacionalesentre las que destacan PISA (Programme for International Student Assessment), TIMSS (Trends in International Mathematics and Science Study), y PIRLS (Progress in International Reading Literacy Study) y, en Latinoamrica, el trabajo de OREALC (Oficina Regional para America Latina y El Caribe)5. De hecho, muchos trabajos usan los resultados de dichas pruebas como medidas directas de la calidad del sistema educativo de un pas. Esto marca una diferencia importante con respecto a dcadas de investigacin que se enfocaron ms en el logro (por ejemplo, de aos de escolaridad), que en la calidad, definida de forma amplia. Sin embargo, los resultados de las evaluaciones no dicen nada acerca de cmo se obtuvieron los resultados. As, mientras que los resultados positivos de una prueba PISA pueden decir algo acerca de la calidad de un sistema educativo, no dan informacin ni ayudan a comprender cmo se logr conseguir esos resultados, ni qu hacer para me-

Ver: www.encuentrocalidadeducativa.org/ memorias.php

Ver: Hanushek, Eric y Ludger Wmann, 2007. School Quality and Development, presentacin, conferencia anual CIES, Baltimore Maryland; Hanushek, Eric y Ludger Wmann, 2007. The Role of School Improvement in Economic Development, Cambridge, MA: NBER Working Paper 12832; y Hanushek, Eric y Ludger Wmann "The Role of Cognitive Skills in Economic Development," Journal of Economic Literature 46(3), Septiembre 2008.

Elmore, Richard F. (2007). School Reform from the Inside Out: Policy, Practice, and Performance. Cambridge, MA: Harvard Education Press. 5 Incluye el Primer y Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad Educativa de OREALC.

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ANALISIS DE POLITICA No. 5

jorarlos, si fueran bajos. Aunque volveremos a discutir esto ms adelante, es importante tenerlo en mente al discutir la investigacin reciente sobre el Grfica 2: Aos de Escolaridad y Crecimiento Econmico, sin vnculo entre la calidad educativa, el crecimiento econmico y los Controlar Calidad retornos a la inversin en educacin.
6

-1

Fuente: Adapatado de Hanushek, Eric y Ludger Wmann, 2007. School Quality and Development, presentacin, conferencia anual CIES, Baltimore Maryland

Cuadro 1: Cules son las habilidades cognitivas? Las habilidades descriptivas son, entre otras: contar, resumir, enumerar, resaltar, describir narrar y esquematizar; Entre otras, las habilidades analticas incluyen: clasificar, relacionar, cotejar, agrupar, analizar, comparar, contraponer, generalizar y medir; Habilidades crticas incluyen tareas como: evaluar, enjuiciar, justificar apreciar, criticar, elegir, matizar, discutir y discernir; y Las habilidades creativas comprenden, entre otras posibles: transformar, inventar, aplicar, imaginar, disear, detectar problemas, cambiar, redefinir, encontrar analogas diferentes y producir ideas originales.
Spence, Michael (2005). Rethinking Growth, presentacin en World Banks Poverty Reduction and Economic Management (PREM) Conference, Washington, DC April 19, 2005. http:// info.worldbank.org/etools/BSPAN/ PresentationView.asp? PID=1425&EID=711 (acceso 11/20/08)
6

4 3 . = t , 7 9 7 9 3 8 7 0 . = es , 8 5 0 4 6 2 0 . = f e o C

Si se agrega un control por la calidad educativa la diferencia es dramtica. En esencia, la asociacin entre aos de escolaridad y el crecimiento econmico desaparece (Grfica 3). La implicacin cru-

Aos de Educacin Condicional

2-

4-

-2

MO R

NPJ

ROJ

N RI

Adems, Hanushek y Wmann muestran que, a primera vista, pareciera haber una asociacin entre aos de escolaridad (cantidad) y crecimiento econmico (Grfica 2). Sin embargo, esta relacin no explica las diferencias en calidad educativa y logros de habilidad cognitiva en los estudiantes, medidos por pruebas de PISA y otras evaluaciones internacionales.

C - r 1 e c mi ei n t o C o n 0 d ci oi n al

Crecimiento condicional

El importante trabajo de Hanushek y Wmann ha tenido un impac2 to decisivo en la comunidad internacional de desarrollo. Al inicio de la dcada del 2000 algunos comenzaron a cuestionar el valor de la 0 inversin educativa y promovieron priorizar la inversin en proyectos de infraestructura, antes que proyectos de inversin social. Esto -2 conmocion a quienes consideraban zanjada haca dcadas la disputa sobre la importancia de la inversin educativa y su impacto potencial -4 en el desarrollo econmico. Una respuesta inicial fue proporcionada Aos de Educacin Condicional por el ganador del premio Nbel Michael Spence, quien en una con6 ferencia en el Banco Mundial en 2005 afirmo que, mientras la educa- Fuente: Adapatado de Hanushek, Eric y Ludger Wmann, 2007. School Quality cin puede no siempre ser una limitacin vinculante para el creci- and Development, presentacin, conferencia anual CIES, Baltimore Maryland miento, s est claro que los pases que no invierten bien y a largo plazo en la educacin no experimentan un crecimiento econmico sostenido y robusto. Finalmente, Hanushek y Wmann parecen haber resuelto el debate. Ellos muestran que, mientras que medidas de producto tales co- Grfica 3: Aos de Escolaridad y Crecimiento Econmico, mo el logro educativo, y medidas de insumo como la inversin por Controlando Calidad 2 estudiante tienen impactos tenues o inconsistentes sobre el crecimiento econmico, los resultados educativos vinculados al desarrollo de habilidades cognitivas y la calidad educativa estn claramente 1 asociadas a las mejoras en el crecimiento econmico.
MO R NPJ
4

E WZ LA H G R U OC Y D NI LZ N L HP N HC T UAB G DEB A RF R UT R L LN YGE R SI P E C R GS UA SX E M G RU L NAC E HC SI L HC K N D ATI L R EPRO NRI RO K T RP AH N DT I GKH N UT A RB N WT FAZ A S U RA M P YC

R EN CI N ZO M B MZ N ES IDB N EB VIC LOB D NA MAJ RAZT LZ N E HC EP LUC E HP A G U MT GNAZ D LP N RI OSL E WZ DL N NAP L EB A RF R UT R SI MOD D NIAP K C R G PS E N UT N DI J MP SYM N HC A HT

Crecimiento condicional

GK H ROK N WT P GS B RB L RI P YC
2

No basta con invertir en cantidad de educacin

A WB

P GS

1 . 6 = t , 7 0 6 6 3 5 9 0 . = es , 9 9 9 4 4 1 8 5 . . = f e o C

2-

N EV

4-

6 2 C r e c i m 0 e i n t o C o n d i c i o n a l

INVERTIR EN CALIDAD DE LA EDUCACION

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cial de esto es que las polticas que simplemente aumentan el nmero promedio de aos de escolaridad por s solos no ayudarn a mejorar el crecimiento econmico de una nacin a menos que se acompaen de reformas que mejoren la calidad educativa y que especficamente lleven a los estudiantes a incrementar el desarrollo de habilidades cognitivas. Grfica 4: Matrcula Secundaria por Producto Interno Bruto
180 160
B lg ica Australi a Sueci a

140
D in amarca Fin la ndia

120
Do min ica Bra sil Urugu ay Esp aa No ru ega Irl and a L uxemb urgo Gu ya na Ta jik ist n Jord ani a Mong ol ia Om n Mold ova Pan am N epa l Rep bl ica Domi nic ana El Salvad or Co sta R ica Indi a Zimba bwe M xi co Co lomb ia Ara bi a Saudi ta H ong K ong Estad os Uni dos

100

H ung ra Argen ti na

Jap n

Usb ekistn

80

60

40
Si erra Le ona

Guate mala Gui nea E cuatoria l

20
Bu ru ndi Ni ger

U gan da

Guatemala
8 9

0 6 7 10 11

PIB 2000 Log percpita ($ US PPP)

Fuente: datos adaptados de Winkler, Donald R. (2008). Education and Youth, presentacin en la capacitacin en reforma de educacin post-bsica para el empleo graduado y el crecimiento econmico, Banco Mundial, Sanaa, Yemen.

Este resultado es especialmente importante para Guatemala, dada la llamada a incrementar la inversin en el sector educativo7 y la evidente necesidad de mejorar la matrcula, en particular en el nivel secundario.8 (De hecho, mejorar la matrcula secundaria es una meta de largo plazo que depende de mejoras en muchos aspectos del sistema: por ejemplo, una mejora en la educacin inicial y preescolar reducira la repitencia y mejorara el aprendizaje en la primaria, que a la vez mejorara la matrcula en secundaria. Mejorar la tasa de matrcula en secundaria exige la necesaria combinacin de polticas para mejorar todo el sistema y finalmente mejorar el desarrollo de las habilidades cognitivas. Una educacin secundaria de calidad es requisito mnimo de ingreso para participar en la economa global del conocimiento.)

Tasa bruta de matrcula secundaria, 2000 ao ms reciente

Esto no implica que est mal orientada la llamada a incrementar la escolaridad y la inversin en educacin. Comparativamente, la inversin en educacin en Guatemala es abismalmente baja, como lo es tambin la matrcula. Esto es cierto an controlando por el nivel de desarrollo econmico de Guatemala. En la Grfica 4 se muestra la posicin de Guatemala (en rojo), relativa a otros pases en el mundo. El eje horizontal muestra el ingreso per cpita. El eje vertical es la Tasa Bruta de Escolaridad (TBE) en Secundaria. Guatemala tiene una TBE baja relativa a otros pases y est muy por debajo de la lnea de regresin. Esto significa que su situacin es peor de lo que se esperara en funcin de sus ingresos.9 Finalmente, la relacin entre calidad educativa y crecimiento econmico es de hecho muy clara: las mejoras en la calidad educativa mejoran considerablemente el crecimiento econmico (Grfica 5). As, cualquier cambio que mejore las habilidades cognitivas se pagar a s mismo en trminos de mayor crecimiento econmico.

ICEFI 2007: Ms y Mejor Educacin en Guatemala (2008 - 2021): Cunto Nos Cuesta?
8

Ver: Autor, David H., Frank Levy y Richard J. Murnane (2003) The Skill Content of Recent Technological Change: An Empirical Exploration, Quarterly Journal of Economics 118(4), November 2003; y World Bank (2005) Expanding Opportunities and Building Competencies for Young People, Washington DC: The World Bank.

Cmo se mejora efectivamente la calidad educativa?

Es necesario desarrollar habilidades cognitivas en el aula
Entender la importancia de la calidad educativa y entender cmo promover la calidad educativa en el contexto de un pas especfico son dos cosas muy distintas. Cmo se logra que las reformas educativas efecten cambios que mejoren la calidad educativa? Esta es una pregunta sobre la cual los estudios de la relacin entre calidad educativa y crecimiento econmico apenas dan respuestas tentativas, cuando no insatisfactorias. La investigacin ha tendido a enfocarse en aspectos y componentes institucionales que, se dice, ofrecen promesas de mejora en la calidad: Pruebas estandarizadas, rendicin de cuentas, derecho a escoger escuelas, autonoma escolar, incentivos al desempeo, intervenciones en la oferta y en la demanda, son apenas algunas. Cada una de estas estrategias puede ofrecer algunos resultados, pero la evidencia hasta

Para ms detalles ver: Hanushek, Eric (2005). Why Quality Matters in Education, en Finance and Development 42 (2) Cultivating Minds: How Investing in Education Boosts Development http://www.imf.org/external/pubs/ft/ fandd/2005/06/index.htm (acceso 11/20/08); y Hanushek y Wmann (2007) Op. cit.

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ANALISIS DE POLITICA No. 5

aqu no es universalmente convincente, y por ellas mismas ofrecen pocas sugerencias para los formadores de polticas que buscan reformas que mejoren las prcticas en el aula y tengan impacto positivo en el aprendizaje. La solucin ms comn para traducir la inversin educativa en logros de aprendizaje ha sido procurar la auditora social y la rendicin de cuentas10. Importantes propuestas de poltica en Guatemala11 resaltan tales estrategias. Aunque es poco probable que la calidad de la educacin mejore sin una fuerte rendicin de cuentas e incentivos bien alineados, tampoco la rendicin de cuentas y los incentivos (tal como han sido concebidos por formadores de polticas en las ltimas dos dcadas) son por s solos suficientes para traducir las inversiones en mejoras en la calidad educativa y mejoras en las habilidades cognitivas de los estudiantes. Por ejemplo, el supuesto de que la mayora de maestros saben cmo mejorar el aprendizaje y lo harn si se les dan los incentivos correctos resulta ser imperfecto, en el mejor de los casos, y errneo en el peor de los casos.
4

Grfica 5: Relacin entre Mejoras en Habilidades Cognitivas y Crecimiento Econmico

SGP TWN

HKG THN CYP TUN MYS ISL USA IRL FIN IDN ESP FRA MAR NLD IRN NOR IND BRA GRC GBRNZL MEX ISR ZAF PER PHL ARG ROM GHA COL URY ZWE JOR

KOR CHN

Crecimiento condicional

-2

-4

-1.5

-1

-.5

.5

Valores de prueba condicional

coef = 1.9804387, se = .21707105, t = 9.12

Fuente: adaptado de Hanushek, Eric y Ludger Wmann, 2007. School Quality and Development, presentacin, conferencia anual CIES, Baltimore Maryland

Entonces, cul es una definicin operativa til de la calidad Educativa? Whitman12 ofrece una perspectiva importante: La calidad en la educacin es enteramente un asunto de aprendizaje de los estudiantes. Aunque esto pueda parecer obvio, la calidad educativa con frecuencia se confunde con un conjunto de factores (especialmente condiciones fsicas de la escuela) que son importantes pero que no se relacionan directamente con el aprendizaje, o con medidas de eficiencia inspiradas en la economa (por ejemplo, aos requeridos por alumno para culminar la primaria) que no dan cuenta de los cambios en los conocimientos o las habilidades de los estudiantes. Lo que los estudiantes aprenden en la escuela es funcin de muchos factores dentro y fuera de la escuela, pero la condicin sobre la cual la poltica educativa tiene la mayor influencia es la interaccin entre maestros y estudiantes en las aulas, y ms especficamente las habilidades y conocimientos que los maestros traen a esta interaccin. Los estudiantes que han estado expuestos a maestros altamente efectivos por perodos prolongados de tiempo aprenden mucho ms que aquellos expuestos a docencia mediocre. Mejorar la calidad de la educacin necesariamente significa mejorar la calidad de la enseanza que los estudiantes experimentan en las aulas.

10 Aunque algunos han sustituido el anglicismo accountability, es igualmente til el trmino castellano de rendicin de cuentas, resemantizado para incluir la responsabilidad por la rendicin de cuentas.

El anlisis del ICEFI (Op. cit.., p. 18), al subrayar la importancia de los maestros, apunta a que cualquier poltica de mejoras en este mbito debe combinar evaluaciones universales y peridicas con incentivos que premien el desempeo y el trabajo en los lugares menos atractivos, y que debe drsele atencin prioritaria al primer grado de primaria.
12

11

Por qu no funciona lo que hacemos?

Quiz el aspecto ms importante a destacar en materia de calidad educativa es el tema de las habilidades y conocimientos que los docentes traen a la interaccin con estudiantes en el aula. De hecho, luego de varias dcadas de investigacin sobre escuelas efectivas la mayora de Ministerios de Educacin y la mayora de directores de escuela pueden recitar la liturgia sobre la apariencia de una escuela efectiva:13 Estas tienen y promueven aprendizajes diversos a travs de prcticas docentes estructuradas que apoyan el aprendizaje centrado en el estudiante. Cultivan lderes, fortalecen flujos de conocimiento, tienen una visin y

Whitman, Gordon (2004). Red Pen Blue Pen: The impact of internationallyfinanced education reform on classroom practice in Ecuador, FLACSO-Equador, Comisin Fulbright del Ecuador, Serie de Investigacin. (Traduccin nuestra).

13

Esta lista en particular sobre caractersticas de las escuelas efectivas ha sido adaptada de UNESCO (2005). Global Monitoring Report 2005. Paris.

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metas comunes articuladas a travs de un plan de mejora escolar. Tienen instalaciones seguras y agradables, docentes razonablemente compensados y con acceso a excelente desarrollo profesional. Y as sigue. Entonces, por qu es que tantas escuelas en Latinoamrica, incluyendo a Guatemala, se parecen a las descritas en Ecuador por Whitman14, con estudiantes que constantemente copian preguntas y respuestas de los textos a los cuadernos? Por qu es que tanto aprendizaje se basa en la memorizacin rutinaria? Por qu es que en tantas aulas ocupan un lugar tan preeminente prcticas docentes que no desarrollan habilidades cognitivas, an cuando hemos sabido por dcadas cun inefectivas son dichas prcticas, y an cuando cientos de proyectos han intentado abordar esas limitaciones con costos de miles de millones de dlares, pagados tanto por los gobiernos como por las agencias de cooperacin internacional? En breve, por qu es que las reformas educativas han fallado tan frecuentemente en usar los fondos e invertirlos en una forma que permee los muros de las escuelas y las aulas y cambie lo que ocurre por dentro de ellos? Aqu puede resultar muy pertinente lo dicho por Richard Elmore15, quien ha mostrado cmo las causas bsicas de los fallos en las reformas educativas han probado ser persistentes y robustas: Nuestra capacidad para iniciar y sostener las reformas... ha superado nuestra capacidad para resolver los problemas que minan los efectos de dichas reformas. Aqu hay una cruel irona. La rendicin de cuentas basada en el desempeo ha estimulado una demanda sin precedente por nuevo conocimiento sobre mejoras en currculo, pedagoga y organizacin en las escuelas y los sistemas. La investigacin y el desarrollo se han enfocado... en mejorar las prcticas pedaggicas... Pero persiste con terquedad el problema fundamental de cmo conectar lo que sabemos sobre buenas prcticas a lo que las escuelas de hecho hacen, y de cmo replicar nuestros xitos a gran escala... Hay una falta de conexin entre lo que prescriben las polticas educativas y lo que parece suceder en las escuelas y las aulas en respuesta a dichas polticas... [El] problema [es] cmo pensar de forma concreta sobre la reforma escolar en el microcosmos del aula y la escuela en una forma que tambin sea til en el macrocosmos de la reforma de polticas. Los formadores de polticas gustan de las estructuras porque parecen concretas y se les puede cambiar por mandato... [Sin embargo] es por dems trabajar sobre las estructuras mientras no se sepa especficamente qu clase de prcticas se quiere engendrar. Muchas reformas no logran permear el aula porque no logran tomar en cuenta cmo pueden reaccionar o reaccionan de hecho los docentes, o que ellos las pueden ignorar. Satanizar a los docentes, una prctica poltica comn, rara vez obtendr el tipo de cambios necesarios para el largo plazo y las mejoras sostenidas que se requieren para progresar en la calidad de la educacin. Como anot David Cohen16 con poca irona, los docentes son a la vez el objeto de la reforma educativa y de la rendicin de cuentas, y los implementadores ltimos de quienes depende tal reforma.

USAID/Guatemala
14

Whitman, Op. cit. Elmore, Op. cit. (Traduccin nuestra).

15

16

Cohen, David (1997). StandardsBased School Reform: Policy, Practice, and Performance, Captulo 4 en H. Ladd, ed., Holding Schools Accountable: Performance-Based Reform in Education. Washington, D.C.: The Brookings Institution.

Vincular las Reformas con el Aula: El Mapeo Retrgrado

Estos hechos sugieren que, para que cualquier reforma sea exitosa en cambiar las prcticas en el aula en formas que mejoren la calidad de la educacin y el desarrollo de habilidades cognitivas, deber empezar con una comprensin profunda de la din-

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ANALISIS DE POLITICA No. 5

mica (tanto social como profesional) en las aulas y las escuelas. Elmore promueve un mtodo de mapeo retrgrado en el cual los diseadores de las reformas comienzan por desarrollar una comprensin profunda de las condiciones y prcticas en las aulas, las capacidades y limitaciones de los docentes, y del apoyo y conocimiento que requerirn los docentes y personal de las escuelas para obtener cambios positivos (Grfica 6). A partir de este conocimiento y conciencia descentralizados los diseadores de las reformas pueden mapear de forma retrgrada y ascendente los tipos de prcticas, reformas y polticas especficas de cada nivel de gobierno y administracin que ms probablemente promovern la mejora en la calidad educativa. An cuando esto parezca tan obvio, est muy lejos de ser la norma, especialmente en Latinoamrica, donde las reformas han tendido a disearse en el centro o en la cspide de la burocracia, para implementarse de arriba hacia abajo. IrnicaGrfica 6: Mapeo Retrgrado mente, esto se aplica incluso a las reformas de descentralizacin. Condiciones en el En la ltima dcada estas reformas crecientemente se han traducido en sistemas de rendicin de cuentas del desempeo o la creacin de incentivos. Sin embargo, es difcil creer que los docentes que Whitman17 describi que usaban prcticas docentes sofocantes y no-centradas en el estudiante (tales como la copia mecnica de preguntas y respuestas), lo hicieran en lugar de otras prcticas mejores que ya conocan, y que no aplicaban por falta de los incentivos adecuados. Esto subraya el papel vital del desarrollo profesional y la construccin de capacidades para que cualquier reforma mejore la calidad de la educacin. Mientras que todas las reformas incluyen este tipo de componente, rara vez incluyen suficiente de ello, y no incluyen el tipo correcto de desarrollo profesional y construccin de capacidades para dar un apoyo efectivo a los docentes y personal escolar. El hecho simple y llano es que muchos docentes no hacen lo necesario para mejorar el desempeo de sus estudiantes porque no saben cmo hacerlo, y/o porque carecen de los instrumentos y material de soporte necesarios para lograrlo.
aula...

Prcticas en el aula...

dependen de...
Asuncin de las polticas por docentes, directores y funcionarios medios

Polticas pertinentes a las condiciones y prcticas en el aula

limitaciones enfrentadas...

capacidades docentes...

que pueden modificarse con...

...apoyo directo...

conocimientos especficos...
promovidos por...

reformas en las polticas.

Para que las reformas en las polticas incidan en el aula primero debemos entender cmo las condiciones y prcticas en el aula se vinculan con las polticas.

Una Agenda de Mapeo Retrgrado

Recientemente se public un estudio que examin cmo los sistemas educativos de mejor desempeo del mundo alcanzan sus objetivos17. Ese estudio identific tres reas clave de desempeo: encontrar y reclutar a las personas ms aptas para la docencia, desarrollar instructores efectivos y garantizar el buen desempeo de todos los estudiantes. Con esto como ejemplo podramos plantearnos una agenda de mapeo retrgrado que ayudara a explicar cmo se obtienen, o pueden obtener, cambios en estos tres aspectos a nivel del aula. En la Grfica 7 se desarrollaa modo de ejemplouna revisin del aspecto de reclutamiento. Si Guatemala implementa las reformas ya prescritas (por ejemplo en el documento de ICEFI19) sin implementar a la vez una estrategia de mapeo retrgrado, se corre el riesgo de que las inversiones incrementadas en educacin no produzcan los dividendos esperados. Seran una apuesta a ciegas. As, aunque la inversin en calidad educativa puede ir del presupuesto hacia el aula, el conocimiento necesario para

17

Whitman, Op. cit.

18

Barber, Michael y Mona Mourshed (2008). Cmo hicieron los sistemas educativos con mejor desempeo del mundo para alcanzar sus objetivos. No. 41. PREAL, Santiago y Washington DC. Este documento est disponible en lnea en: http://www.thedialogue.org/ page.cfm?pageID=32&pubID=1549 ICEFI, Op. cit.

19

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disear reformas exitosas necesita fluir del aula hacia el presupuesto y a las autoridades sectoriales. Un esfuerzo de mapeo retrgrado puede ayudar a los tomadores de decisiones de poltica educativa a identificar lo necesario para disear reformas educativas que conviertan la inversin en mejoras de la calidad educativa, con todas sus consecuencias sociales y econmicas positivas.
Grfica 7: Cmo asegurar los mejores docentes en el aula?Un ejemplo de mapeo retrgrado Para conseguir esto...

Las personas ms aptas para la docencia se encuentran en el aula

Se reclutan para la docencia los egresados con promedio acadmico ms alto

Hay pocas vacantes con respecto a postulantes

Los procesos de seleccin de docentes son rigurosos

La carrera de docencia es prestigiosa

La serie ANLISIS DE POLTICA busca diseminar informacin y anlisis sobre poltica pblica en salud y educacin que ayude a los responsables de la toma de decisiones, analistas y ciudadanos a tener posiciones mejor informadas sobre aspectos crticos para el desarrollo social en Guatemala. El material aqu presentado fue preparado por Alec Gershberg para el proyecto USAID/Dilogo para la Inversin Social en Guatemala. El Dr. Gershberg es Profesor Asociado de New School, una universidad en la ciudad de Nueva York e Investigador Asociado en el Bur Nacional de Investigacin Econmica de los Estados Unidos. Esta es una publicacin del proyecto USAID/Dilogo para la Inversin Social en Guatemala, bajo la Orden de Trabajo EDH-I02-05-00024-00, y en apoyo al Objetivo Estratgico 3 de USAID, Inversin social: personas ms sanas y con mejor nivel de educacin. Las opiniones expresadas en este trabajo no necesariamente reflejan la posicin de USAID. Encargado de edicin: Flix Alvarado. Enero 2009

hay que hacer esto...

Hay mecanismos estables para evaluar egresados

Se controla el nmero de egresados de formacin magisterial

Hay procesos eficientes de evaluacin de postulantes

El acceso a la profesin no es poltico

Los salarios de ingreso a la docencia son altos con respecto a otras carreras de inicio

Se mercadea la profesin como una buena opcin

Se establece la calificacin de egreso como criterio significativo de acceso a la docencia

Se implementan pruebas estandarizadas de egreso

Se establecen entes tcnicos independientes de evaluacin de postulantes

Se modifica el marco legal e institucional para controlar la distribucin de puestos

Se tiene control sobre la poltica salarial y se enfatizan los docentes de inicio

Se usan recursos de comunicacin en la imagen de la docencia

que depende de esto.

Poltica de Formacin y Desarrollo Docente

Poltica de Reclutamiento y Adjudicacin de Plazas

Poltica de Dignificacin Magisterial (Salarios, Comunicaciones)

Sin una comprensin detallada de la dinmica de los problemas y sus soluciones, las polticas pueden ser ineficaces.

Este documento est disponible en lnea en: http://www.proyectodialogo.org/documents/educacion/politica_educacion_05.pdf

Para ms informacin, comunquese con nosotros

Proyecto USAID/Dilogo para la Inversin Social en Guatemala

6 Avenida 20-25 Zona 10, Edificio Plaza Martima Nivel 5, Oficina 5-4 Ciudad de Guatemala, 01010, Guatemala Telfono: +502-2380-6100 Fax: +502-2380-6101 Web: www.proyectodialogo.org Correo Electrnico: informacion@proyectodialogo.org