Resumen Ejecutivo ESTUDIO MÁS Y MEJOR EDUCACIÓN

Ms y Mejor educacin en GuateMala (2008-2021) cunto nos cuesta?
Guatemala, junio de 2007
Diseo y edicin Magna Terra editores 5a. avenida 4-75 zona 2 Ciudad de Guatemala Tels. 2238-0175, 2251-4298, 2250-1031 magnaterraeditores@yahoo.com
l estudio que se presenta a continuacin consta de cinco partes. En la primera se han recopilado, sistematizado y conciliado las distintas propuestas y metas ya existentes sobre educacin. La segunda parte describe la metodologa utilizada para la estimacin de los recursos. La tercera contiene un exhaustivo diagnstico de la educacin y sus condicionantes los que han servido de base para costear; en la cuarta parte, las intervenciones que permitirn alcanzar las metas ya establecidas. La quinta parte explora algunas opciones para financiar el gasto adicional de cumplir con las metas de educacin del ao 2008 al 2021.
A partir de un anlisis del conjunto de propuestas en materia de educacin escolar que se han hecho en los ltimos aos en Guatemala se identificaron los principales objetivos y metas de educacin para los prximos 15 aos. Ello se hizo con base en un reordenamiento dirigido a alcanzar el mximo de coherencia del conjunto de objetivos, evitando traslapes al tiempo que se tomaba en cuenta la frecuencia con que fueron reconocidos en las 22 propuestas analizadas, entre las que destacan Reforma Educativa y Visin Educacin, a nivel nacional y, a nivel internacional, las propuestas resultantes del Foro Mundial sobre la Educacin -Dakar 2000- y la Declaracin del Milenio. Cuadro 1 Metas basadas en las principales propuestas nacionales e internacionales
Objetivo
Universalizar la educacin
Mejorar la calidad educativa en todos los niveles de enseanza
1.1 Tasa de cobertura de la preprimaria del 100% para 2.1 Tasa de retencin de todos los niveles del 100% 2025 (90.0% para 2021) en 2015 1.2 Tasa de cobertura de la primaria del 100% para 2009 1.3 Tasa de cobertura del ciclo bsico del 100% para 2015
2.2 Tasa de aprobacin de la primaria del 100% en 2015. 2.3 Tasa de cobertura del programa de evaluacin de calidad educativa del 100% de escuelas, docentes y estudiantes e implementacin de medidas derivadas de las mismas en 2009.
1.4 Tasa de cobertura del ciclo diversificado del 41% para 2.4 Aumentar anualmente los porcentajes de apro2023 (38.4% para 2021) bacin de las Evaluaciones Educativas en todos lo
Metas
niveles.
1.5 Tasa de alfabetizacin del 93% para 2023 (91.0% 2.5. Cobertura del programa de profesionalizacin para 2021) y especializacin permanente de docentes de 100%
en 2009
1.6 Tasa de cobertura de educacin extraescolar de 80% 2.6 Poltica laboral y salarial de docentes actualizada para jvenes y adultos (15-24 aos) fuera del sistema por quinquenio, a partir de 2009 escolar para 2021 1.7 Tasa de cobertura de capacitacin tcnica o profesional 2.7 Sistema de incentivos aplicado a los docentes del 100% de jvenes y adultos de 18-45 aos en 2021 en todo el pas a partir de 2009 1.8 Tasa de cobertura de alimentos del 100% para escuelas urbanas marginales y para escuelas rurales en 2021
Objetivo
Universalizar la educacin 1.9 Tasa de cobertura de programas de becas y bolsas de estudio del 80% para nios en hogares en situacin de pobreza para 2021
Mejorar la calidad educativa en todos los niveles de enseanza
Objetivo
Construir ciudadana
Contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge
3.1.Programa de descentralizacin financiera del Mi- 4.1 Tasa de cobertura de la educacin bilinge internisterio de Educacin operando a partir de 2008 cultural de 100% en 2025 (90.0% para 2021) 3.2.Nuevo currculo que refleje: a) deberes y derechos 4.2 Porcentaje de textos de pre-primaria y primaria de los ciudadanos; b) regionalizacin por reas edu- con enfoque intercultural de 100% en 2021 cativas sociolingsticas, c) prioridades de la comunidad tomando en cuenta caractersticas lingsticas, tnicas, de gnero, de productividad, econmicas y socioculturales propias; y d) construccin de espacios democrticos en 2021 Metas 3.4.Modelo de gestin consensuado operando en 4.3 Cobertura de capacitacin docente en idiomas 2009 mayas, garfunas, xinca y en castellano de 100% en 2013. 3.5.Cobertura de instancias locales de educacin funcionando en los 22 departamentos en 2013 3.6.Informes quinquenales de cumplimiento de las metas educativas en conocimiento de organizaciones polticas y sociales (publicados en 2009, 2014, 2019 y 2023) 3.7.Sistema de informacin educativa (con metas e indicadores consensuados) operando en 2009.
Objetivo
Promover la equidad de gnero en la enseanza 5.1 Tasa de matriculacin equivalente de hombres y mujeres en todos los niveles de enseanza en 2015 5.2 Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia funcionando en el Mineduc a partir de 2009
Metas
5.3 Porcentaje de textos de pre-primaria y primaria con enfoque de equidad de gnero del 100% en 2021 5.4 100% de egresados de pre-primaria, primaria, bsico y diversificado con orientacin a la equidad de gnero (derivado de incorporacin de meta 3.2) en 2021
Fuente: icefi (2006) Las metas educativas para efecto del clculo de costos tienen un carcter ilustrativo.
Estos objetivos y metas son el marco de referencia para determinar los costos que deben incurrirse. A continuacin se describen los elementos metodolgicos ms importantes para determinar el costo que tendra alcanzar estos objetivos y metas.
Resumen ejecutivo
En este estudio se utiliza una metodologa basada en una funcin de costos, fundamentada en funciones de produccin de la educacin en Guatemala y luego aplicada con base en estimaciones del gasto pblico en educacin en el pasado. Las funciones de produccin se estiman para identificar los determinantes de la cobertura y de la calidad de la educacin, tomando en cuenta factores de demanda y de oferta. La estimacin de las funciones de produccin permite identificar las intervenciones que, mediante cambios en la oferta y la demanda de educacin, permitirn cumplir con las metas de educacin que se han planteado.1 Tomando en cuenta estimaciones economtricas y la incidencia de factores por el lado de la oferta y de la demanda, se determina en qu medida debe aumentarse y distribuirse el gasto pblico para aumentar la cobertura de acuerdo con las metas establecidas. Establecidos los costos de aumentar la cobertura, se procede entonces a establecer el costo de mejorar la calidad de la educacin. Las funciones de produccin de educacin que miden su rendimiento sugieren que estas intervenciones nuevamente involucraran la demanda para atender problemas de desercin y repitencia, que son en parte temas de cobertura y de calidad,2 pero que los esfuerzos ms grandes deben centrarse en mejorar la calidad de la oferta de educacin, especialmente en lo que se refiere a fortalecer las capacidades de los maestros, para tomar en cuenta la diversidad tnico-cultural de Guatemala, y para establecer nuevos mtodos de gestin. En estos casos los desafos principales no son necesariamente de ndole financiera, puesto que se requieren decisiones polticas y gerenciales para impulsar reformas que enfrentan intereses contrarios a estas reformas, pero el estudio por los trminos de referencia se centra en los costos financieros de este tipo de reformas.
La cobertura de la educacin en Guatemala ha avanzado de manera importante en los ltimos aos. Los mayores avances se han centrado en el nivel primario, donde la tasa neta de escolarizacin (tne) alcanz el 93.5% en el 2005 para los nios y nias entre 7 y 12 aos, de acuerdo con el Anuario Estadstico 2005 del Ministerio de Educacin. En el resto de niveles los logros no son tan significativos. Sobre la base de las estimaciones de poblacin que presenta el Anuario Estadstico 2005 se estima que alrededor de 1.2 millones de nios y jvenes entre 5 y 18 aos no estn dentro del sistema escolar, lo cual representa el 26.5% de la poblacin de dicha edad. Las tasas promedios esconden las disparidades existentes entre los distintos grupos. Mujeres, indgenas y hogares rurales no tienen igual acceso a la educacin que los hombres, no indgenas y que los hogares urbanos. Por otro lado, el serio problema de sobreedad lo ilustra el hecho de que haba casi un milln de nios y jvenes en estas condiciones en el 2005. El ingreso tardo y el abandono tienden a ser mayores entre indgenas y, especialmente mujeres indgenas.3
La estimacin de funciones de produccin permite determinar lo que han sido los condicionantes de cumplir o no con las metas de educacin en el pasado. A futuro estas condiciones pueden cambiar, lo cual conduce en trminos metodolgicos, a tener que realizar algunos supuestos sobre el futuro que no pueden comprobarse empricamente. 2 Aunque en la mayor parte propuestas las incluye como metas de calidad. 3 Adems de edwards (2002), vase tambin K. HallMan et al (2006).
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Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?
A estos fenmenos debe agregarse la baja Tasa Neta de Finalizacin (tnf) de los ciclos escolares. Este indicador permite visualizar el enorme desafo que tiene el sistema escolar, puesto que adems de atraer a los nios y jvenes al sistema escolar tambin debe realizarse un esfuerzo especial por asegurar que no lo abandonen y avancen dentro del mismo, ya que de cada 100 nios que ingresaron a primero de primaria en 2000, solamente 39 lograron finalizarlo en los seis aos establecidos, en el 2005.4 En el caso del nivel bsico, el nmero es ms alto (en 2005 finalizaron 50 de cada cien nios inscritos en 2003), pero el acceso a este nivel continua siendo muy limitado. Cuadro 2 Tasa Neta de Finalizacin por nivel educativo, en porcentaje 2002-2005 Nivel Primario Bsico Diversificado */ 2002 38.0 43.3 38.4 2003 37.4 47.2 s.d. 2004 36.1 47.0 s.d. 2005 39.1 50.1 s.d.
s.d. = sin dato disponible. */ Se refiere a la promocin del quinto grado del nivel diversificado. Fuente: rubio y reGo/usaid (2006).
Sobre la base de los estudios cientficos elaborados previamente5 se ha realizado un ejercicio para explorar los determinantes para que los hogares enven a sus hijos a la escuela. Los datos utilizados provienen de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida 2000 (encovi 2000). Se utiliza un modelo de regresin logstica6 que, dado cierto nmero de variables, busca explicar la probabilidad de que un nio asista a la escuela. Los efectos calculados por la regresin indican que: * La pobreza extrema es uno de los factores que mayor impacto tienen en la cobertura educativa. * Las nias tiene una menor probabilidad de asistir a la escuela que los nios . * Ser del rea rural no tiene fuerte impacto en los nios de 7 a 12 aos. Sin embargo, para los nios de 13 a 18 aos su probabilidad de inscribirse al sistema disminuye si residen en esta rea. * El acceso a servicios bsicos tiene un impacto positivo. El acceso a servicios tambin se relaciona con la decisin de mandar a la escuela a la nia, al disminuir el tiempo dedicado a tareas domsticas.
rubio y reGo/usaid (2006). Vase KaKwani et al (2005), bedi et al (2002) y beltrn et al (2005). 6 El modelo loGit est basado en un modelo de probabilidades no lineales que permite, a partir de un conjunto de variables explicativas que pueden ser cuantitativas o cualitativas, predecir una variable respuesta de tipo dicotmico para el caso la inscripcin o no de un nio entre 7 y 12 aos al nivel primario.
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Todo lo anterior confirma que las condiciones socio-econmicas del hogar, incluyendo la pobreza y la educacin de los padres, es un determinante decisivo de la cobertura de la educacin en Guatemala. Estas variables, que afectan la demanda de educacin, justifican intervenciones que contribuyan a superar este tipo de obstculos, que no necesariamente estn vinculados con la oferta de educacin por parte del Estado. En otras palabras, aumentar los servicios pblicos de educacin, y extenderlos a todo el pas, no basta para aumentar la cobertura de la educacin en Guatemala. En particular, es necesario estimular la demanda de los hogares mediante polticas de transferencias de recursos a las familias pero condicionadas a que enven a los nios y nias a la escuela. Esto ya se hace, parcialmente, mediante la entrega de becas, pero la magnitud de los problemas de cobertura que persisten sugieren la necesidad de aumentar el nmero y valor de becas o, mejor, de implementar un sistema de transferencias de efectivo con mayor impacto.
En la literatura especializada no existe consenso sobre qu es una educacin de calidad. La calidad puede ser evaluada desde distintos enfoques, tomando en cuenta la eficiencia, la excelencia, la calidad integral o la calidad total. En todo caso, un comn denominador de estos enfoques es que la educacin de calidad debe permitir la insercin del educando en la sociedad, tanto en su vida familiar y laboral como poltica, permitindole as a cada persona ser un ciudadano y desarrollar al mximo sus capacidades.7 Para lograr este objetivo la educacin debe desarrollar el saber cognitivo y actitudinal, pero estas competencias no se pueden medir nicamente por medio de las tasas de desercin y repitencia, justificndose entonces medir el rendimiento escolar por medio de la evaluacin del aprendizaje, an cuando todava no permitan evaluar el desarrollo del conjunto de capacidades que la educacin debera favorecer. A nivel nacional se han realizado evaluaciones del rendimiento en lectura y matemticas a nios de primero y tercero de primaria y en los ltimos aos a graduandos de cada nivel con el fin de medir adecuadamente la calidad de la educacin. Las evaluaciones del sistema han sido hechas por el Programa Nacional de Evaluacin del Rendimiento Escolar (pronere) y por el Sistema Nacional de Evaluacin e Investigacin Educativa e indican un bajo rendimiento en todos los niveles y una gran disparidad entre regiones, reas y sexo.
seibold (2000).
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Cuadro 3 Resultados de evaluaciones aplicadas a estudiantes en Guatemala, varios aos Cifras como porcentajes
Lenguaje Reprobados/Debe mejorar/ Insatisfactorios 52.0 61.1 78.3 84.5
b/
Nivel
Aprobados/ Satisfactorios 48.0 39.0 21.7 15.5
Matemtica Reprobados/Debe Aprobados mejorar/ /Satisfactorios Insatisfactorios 72.5 83.8 56.9 83.0 27.5 16.2 43.1 17.0
1er grado de primaria a/ 3er grado de primaria 6to grado de primaria b/ Egresados de diversificado c/
a/ usaid (2005). Evaluacin del rendimiento en lectura y matemtica de estudiantes de primer grado primaria de escuelas oficiales de Guatemala. b/ pronere (2001). Informe de resultados del Programa Nacional de Evaluacin del Rendimiento Escolar Ao 2001. El dato corresponde a los alumnos que tuvieron ms del 62.5% de los tems correctos. c/ Sistema Nacional de Evaluacin e Investigacin Educativa (2005). Informe de la Evaluacin a Estudiantes Graduandos 2005. Mineduc. Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informes de resultados de las evaluaciones.
La evaluacin del primer grado realizada por usaid en 2004 indic que nicamente el 48.0% de los nios era capaz de leer y comprender una oracin sencilla de cinco palabras que contuviera un lxico adecuado, el 45.3% alcanz el criterio de sumas, el 38.6% el de restas y un 27.5% el criterio global de matemticas, mostrando variaciones significativas entre los diferentes departamentos. La poblacin indgena obtuvo 7 puntos menos que los no indgenas en lectura y 2 puntos menos en matemtica, y la poblacin rural 16 puntos menos en lectura y 10 puntos menos en matemticas frente a la poblacin urbana. Las diferencias respecto al sexo no fueron significativas. La evaluacin a estudiantes graduandos en 2005 indica el mismo nivel de desigualdades y bajo rendimiento.
A continuacin se presentan los resultados de las estimaciones de funciones de produccin de la educacin para profundizar en los determinantes de la calidad de la educacin, entendiendo por calidad tanto el rendimiento de los nios en las evaluaciones como la eficiencia de las escuelas. El anlisis de las regresiones sugiere lo siguiente: * Los nios y nias del rea urbana presentan ventajas sobre los del rea rural. Los nios y nias indgenas presentan resultados inferiores al resto de sus compaeros en todas las reas y en todos los niveles. * A mayor nivel educativo de los padres mejores son los resultados en las evaluaciones. * La experiencia del docente tiene un impacto positivo mayor en el primer grado. Para el tercer grado la experiencia est dbilmente relacionada con los resultados, pero su impacto sigue siendo positivo.
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* Los recursos de la escuela indican que mientras mejor acceso a servicios bsicos tiene la escuela, mejor es el ambiente donde se desarrolla el proceso de aprendizaje y mejores son los resultados. Asimismo, aquellas escuelas que reciben algn tipo de supervisin obtienen mejores resultados y que aquellas escuelas que funcionan con multigrados obtienen resultados significativamente menores. Las condiciones socio-econmicas de los hogares, las deficiencias de la educacin, las limitaciones que enfrenta la docencia, y los problemas de gestin son todos problemas propios que inciden negativamente en la calidad de la educacin en Guatemala. Evaluar en qu medida un mayor nivel de gasto pblico puede contribuir a superarlos requiere analizarlos con ms detenimiento, lo cual se hace a continuacin.
a. La desnutricin como condicionante de la calidad de la educacin Existe evidencia del efecto negativo de la desnutricin crnica sobre el rendimiento escolar en Guatemala y en otros pases. De acuerdo con Jukes et al. (2002), el retardo de crecimiento (desnutricin crnica), an en casos leves o moderados, est asociado con una reduccin sustancial en la capacidad mental y con un rendimiento escolar deficiente. Los programas de salud y nutricin escolar ayudan a los nios y nias a mejorar en la escuela. Sin embargo, debido a la falta de intervenciones ms tempranas en su vida, muchas veces stos ingresan a las mismas con el efecto acumulativo de aos de desnutricin. La Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002 revela que el 49.3% de los menores de cinco aos padecan desnutricin crnica, mientras que el padecimiento de anemia afectaba al 39.7% de los nios menores de 5 aos y al 22.1% de las madres embarazadas. De acuerdo con un estudio del icefi, los determinantes socioeconmicos de la desnutricin crnica infantil incluyen la salud materna, el nivel de ingreso, el nivel educativo de los padres, el acceso a los servicios de salud y la pertinencia a un grupo tnico (maya, xinca o garfuna).8 Estos hallazgos destacan la importancia de atender con programas de nutricin especialmente a la poblacin pobre y a los grupos ms discriminados. Grfico 1 Desnutricin crnica de nios menores de cinco aos, 2002 Porcentajes
Madre con educacin S ecundaria No indgena Urbana Madre con educacin Primaria Total Nacional Rural Madre sin educacin Indgena 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0
Fuente: Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002.
icefi
(2007).
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b. Inequidad tnica en educacin y la situacin de la educacin bilinge e intercultural en Guatemala La relacin negativa entre la pertenencia a la poblacin indgena y la asistencia a la escuela, y el bajo rendimiento de stos en las evaluaciones de rendimiento reflejan las brechas intertnicas en la educacin que han existido en Guatemala. Las brechas intertnicas han disminuido pero a un paso muy lento. El Ministerio de Educacin report que para 2005 nicamente se atendi al 62% de los nios y jvenes indgenas en edad escolar.9 Tambin se ha sealado que, al analizar las estadsticas del Ministerio, resalta que la poblacin indgena que logra estar en el sistema escolar es atendida predominantemente por el sector pblico y que menos del 5.0% asiste al sector privado.10 En este sentido, los errores y aciertos de la administracin del sector repercuten directamente en el aprendizaje y la formacin de la poblacin indgena. Cuadro 4 Alumnos indgenas inscritos en el Sistema Escolar, 2005
Nivel Preprimaria Prvulos Preprimaria bilinge Primaria Bsico Diversificado Total Inscritos 132,199 57,572 74,627 807,727 25,044 10,790 957,760 % 37.5 20.9 96.6 38.9 17.2 20.8 37.1 Inscritos 5,350 3,925 1,425 31,268 28,743 18,449 83,810 % 6.4 4.8 94.8 11.7 12.4 10.0 10.9 Inscritos 41,101 2,523 43,624 % 31.3 22.4 Inscritos 137,549 61,497 76,052 838,995 94,888 31,762 % 31.5 17.2 96.6 35.8 18.7 12.9 31.2
30.6 1,103,194
Fuente: Anuario Estadstico 2005 del Ministerio de Educacin.
En las evaluaciones del rendimiento, la poblacin indgena ha obtenido en promedio 5.3 puntos menos que la poblacin no indgena. nicamente el 43.0% de la poblacin indgena de primer grado obtuvo el criterio de logro en la prueba de lecto-escritura en idioma espaol, en contraste con un 50.0% del estudiantado no indgena.11 c. La educacin bilinge intercultural en Guatemala Actualmente se brinda la educacin bilinge en 14 idiomas mayas y el garfuna. Para 2005 se reportaban 4,114 escuelas con modalidad bilinge, 6,470 docentes bilinges y 206,300 alumnos atendidos bajo esta modalidad. En este mismo ao se defini el Marco Estratgico para la Revitalizacin de la Educacin Bilinge Intercultural en Guatemala, con el fin de aumentar la eficiencia e institucionalizar la educacin bilinge intercultural.12 Se ha buscado expandir el servicio mediante la formacin de maestros bilinges certificados para preprimaria y primero de primaria y se ha intentado expandir el servicio de educacin bilinge hasta los ltimos grados de la primaria, pero con xito limitado hasta ahora.
(2006a). (2006). 11 pronere (2005). 12 Vase, sobre este tema Mineduc (2006b).
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Mineduc cnpre
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Las escuelas que ofrecen Educacin Bilinge Intercultural presentan mayores grados de eficiencia que aquellas escuelas que funcionan en las mismas zonas geogrficas y lingsticas.13 La mayor eficiencia es medida a travs de mejores niveles de promocin (aprobacin) y menores niveles de desercin y repitencia.
d. La situacin laboral de los docentes Los maestros son uno de los pilares fundamentales para brindar una educacin de calidad. Los distintos ejercicios de medicin de la calidad coinciden en sealar a la capacidad del docente, a la profesionalidad y a la experiencia como fuertes determinantes del rendimiento. Segn el Anuario Estadstico 2005 del Ministerio de Educacin Pblica, los docentes en el sector pblico en Guatemala representan el 59.9% del total de docentes que trabajan en el sistema de educacin. La mayor parte de estos docentes realizan sus actividades en escuelas de nivel primario (74.5% del total) y preprimario (15.3%). Los dos niveles restantes son atendidos por un bajo nmero de docentes (10.2%) como consecuencia de la limitada participacin del sector pblico en la educacin secundaria. Por otro lado, el Mineduc report un total aproximado de diez mil establecimientos multigrado,14 de las cuales el 69.3% eran de pronade y en conjunto atendan al 13.4% de los inscritos en el sector pblico para dicho nivel. El anlisis de la funcin de produccin de la educacin confirma que las aulas multigrado estn asociadas con una menor calidad de la educacin. Asimismo, entre los trabajadores con similar nivel de formacin el sector educacin no ofrece los mejores salarios respecto del resto de ramas de la actividad econmica. Para personas con educacin media, el sector de educacin ofrece ingresos inferiores al del resto del sector pblico, la electricidad y agua, comunicaciones y transporte, y a los servicios financieros. Para las personas con estudios universitarios el sector educacin es todava menos atractivo ya que ofrece los ingresos ms bajos. En otras palabras, los ingresos como docente no constituyen, como en otros pases, un incentivo muy favorable para personas con educacin media o superior.15 Finalmente, la existencia de menores incentivos para atender las reas con mayores necesidades (el rea rural), tiene como consecuencia, que los maestros con mayor experiencia prefieran atender las reas urbanas. Especficamente, ejercer la docencia en lugares alejados, con pocos servicios bsicos y lejos de centros urbanos tiene una valoracin negativa (es percibido como un castigo), lo cual explica parte de las diferencias en la calidad de la educacin rural y urbana.
rubio (2004). La cifra que suministra el Anuario, de 10 mil, sugiere que no se trata de una cifra muy confiable. Ver pgina 12 de Mineduc (2006a). 15 lindert (2004).
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Cuadro 5 Experiencia promedio de maestros de primer y tercer grado de primaria 2004 - Promedio por rea
Pregunta Cuntos aos tiene de dar clases? Cuntos aos tiene de dar clases en primer/tercer grado de primaria? Cuntos aos tiene de dar clases en esta escuela?
Fuente: elaboracin propia sobre la base de pronere (2005).
Rural 7.26 3.465.31 4.33
Urbana 13.33 2.49 7.06
Rural 8.35 3.39 4.82
Urbana 15.20 8.31
Los resultados de las pruebas de lectura y matemticas aplicadas en 2004 a docentes de escuelas pblicas localizadas en 21 departamentos del pas aportan hallazgos importantes.16 Primero, los docentes del estudio tienen en promedio una experiencia laboral de 10 aos con una clara diferencia a favor del rea urbana. Segundo, la habilidad promedio de los docentes es baja en lectura (en espaol) y muy baja en matemticas, con una amplia variabilidad inter-departamental. Tercero, se encontr una correlacin positiva y significativa entre los resultados de las pruebas de lectura de los docentes y los resultados de los estudiantes, sugiriendo este hallazgo que la habilidad lectora del docente es de importancia para mejorar el logro acadmico de los estudiantes. Cuarto, se encontr que los docentes con el mejor desempeo en las pruebas, no contemplan continuar trabajando como docentes de primaria en el futuro, y los docentes con el desempeo ms alto no anticipan trabajar en el futuro en docencia, aunque s en el rea de educacin. Entre las implicaciones que resultan de la evaluacin realizada, estaran la necesidad de desarrollar programas de perfeccionamiento y desarrollo docente que mejoren sus habilidades lectoras y matemticas; la revisin del sistema de incentivos, tanto para retener a los mejores como para ubicar a los ms capaces en las escuelas que ms los requieran; el fortalecimiento del currculo de formacin docente en las reas evaluadas, y la implementacin de procesos de seleccin de aspirantes al magisterio.17 Tambin correspondera continuar con los procesos de evaluacin docente. e. La gestin educativa y el papel de los directores En la funcin de produccin de la educacin y rendimiento en Guatemala presentada anteriormente se demuestra el impacto que tiene la supervisin, con resultados mejores en las escuelas que recibieron algn tipo de supervisin frente a las escuelas en donde no se ejerci ninguna supervisin. La evidencia disponible para Guatemala permite identificar dbiles procesos de direccin (supervisin) en las escuelas. En particular, parecieran existir cuatro problemas claramente identificados: la existencia de directores a medio tiempo, la ausencia de una persona con funciones nicamente de direccin en un nmero indeterminado de establecimientos multigrado, salarios bajos para directores y su dbil formacin a la luz de las funciones que deben desempear. El anlisis anterior sugiere que asegurar una adecuada asignacin de directores a escuelas, reducir la importancia de escuelas o maestros multigrados, pagarles salarios decorosos a los directores y capacitarlos, al mismo tiempo que se modifican los requisitos de reclutamiento en el futuro, es parte de las medidas requeridas para aumentar la calidad de educacin en Guatemala.
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rubio y salanic/usaid (2005) . rubio y salanic (2005).
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En este captulo se determinan los costos de cumplir con las metas de cobertura y calidad de la educacin, incluyendo como parte de lo ltimo el cumplimiento de las metas en relacin con la educacin bilinge e intercultural, la equidad de gnero y la ciudadana. El ejercicio de estimacin de costos presupuestarios se inicia con un anlisis de las tendencias actuales en materia de cobertura con el fin de determinar hasta qu punto se lograra alcanzar las metas propuestas manteniendo estas tendencias, con los costos que ello significara, basado en las estimaciones de costo alumno previamente definidas, o si sera necesario realizar un esfuerzo adicional. Puesto que no resulta suficiente el mantenimiento de las tendencias, se identifican entonces las acciones adicionales, incluyendo transferencias condicionadas de efectivo para los hogares ms pobres, para cumplir con las metas de cobertura. Para avanzar con la precisin de costos resulta til notar que la principal diferencia al comparar los costos de cada nivel proviene de diferencias salariales de los maestros. Puesto que puede suponerse que en los ciclos superiores se requerirn maestros ms calificados, resulta comprensible este tipo de diferencia. Las diferencias de otros costos, y especialmente el mayor monto en los niveles bsico y diversificado en comparacin con los de primaria y preprimaria, parecieran reflejar ciertas economas de escala en primaria (o deseconomas o ineficiencias en bsico y diversificado) que sugiere que si se aumenta el nmero de estudiantes en los dos niveles superiores, y si las autoridades realizan un esfuerzo por reducir costos, los gastos no-salariales por alumno podran reducirse en el nivel secundario. Lo anterior justifica ajustar los gastos de la educacin secundaria, reducindolos, para que reflejen un mismo costo no salarial que en la primaria. Existe evidencia de que la ineficiencia en la secundaria es significativamente mayor que la ineficiencia de la primaria.18 Para la estimacin del costo a futuro se ha partido de los costos educativos calculados para el ao 2005. Estos costos han sido convertidos a us dlares del mismo ao y se ha elaborado un pronstico de la inflacin de los Estados Unidos para los aos 2006 al 2021, suponiendo que esto permitir pronosticar un escenario menos fluctuante que el obtenido a partir de proyecciones de la inflacin guatemalteca. Para estimar el costo de la educacin como proporcin del pib se necesita contar con una estimacin de la trayectoria esperada de crecimiento del pib. Dado lo aleatorio que resultan las estimaciones de crecimiento econmico futuro se decidi plantear dos escenarios probables, uno optimista, en el que se alcanzara la meta de crecimiento anual de 6.0% planteada de manera indicativa en los Acuerdos de Paz, y otra intermedia basada en la tendencia pasada de crecimiento, la cual oscila en torno al 3.2%.
1. Los problemas con las metas de cobertura: de la tasa de matriculacin a la tasa de finalizacin de primaria y secundaria En los ltimos aos ha habido un aumento significativo de la cobertura as como reducciones importantes en la desercin, por lo que resulta vlido estimar si el mantenimiento de esas tendencias dara lugar al cumplimiento de las metas de educacin convenidas.
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Vase Herrera y panG (2005), tabla B.1.
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La simulacin resultante de combinar los cambios en las tendencias de cobertura y desercin con las tendencias demogrficas, resumida en el cuadro siguiente, indica que para el ao 2021 la Tasa Neta de Escolarizacin (tne) para la preprimaria que se alcanzara sera del 74.4% en contraste con la meta del 89.2%. En el caso de la primaria se estara muy cerca de cumplir la meta en este nivel. En lo que se refiere al ciclo bsico se alcanzara una cobertura del 53.6% para el 2021, en contraste con la meta del 100%, y en el ciclo diversificado se alcanzara una tasa del 36.4%, no muy alejado de la meta de 38.2% establecido como meta para ese ao. Cuadro 6 Metas de cobertura y resultados por tendencia, en porcentajes
Nivel Preprimario Primario Bsico Diversificado Resultado por tendencia 2015 66.0 96.6 46.7 27.4 2021 74.4 96.7 53.6 36.4 2015 82.6 100.0 100.0 27.4 Meta 2021 89.2 100.0 100.0 38.2
Fuente: Elaboracin propia con base en estimaciones.
Las bajas Tasas Netas de Finalizacin (tnf) alcanzadas por tendencia revelan los problemas del sistema escolar actual y las limitaciones de restringir el anlisis y las metas a las tasas de escolaridad. De acuerdo con la tendencia de aos pasados, la tnf para el nivel primario se situar entre el 42 y 48% en 2012 y 2021 respectivamente, mientras que en los siguientes niveles las tasas rondarn entre el 60 y 80% en esos mismos aos. Grfico 2 Tasa Neta de Finalizacin por nivel primario, bsico y diversificado en porcentaje
90.0 Primaria 80.0 Bsico Diversificado */
70.0
60.0
50.0
40.0 2012 2015 2018 2021
Fuente: elaboracin propia en base a proyecciones de poblacin e indicadores educativos de 2005.
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En sntesis, con el mantenimiento de las tendencias actuales no se cumplen las metas de matriculacin en preprimaria, bsicos y diversificado pero s se cumple la matriculacin en primaria. Sin embargo, la alta matriculacin en primaria no toma en cuenta las altas tasas de abandono, la inscripcin tarda y la repitencia, lo cual se traduce en sobre-edad. El persistente abandono del sistema escolar y la sobre-edad continuar provocando bajas tasas de finalizacin neta de la primaria, constituyndose este ltimo proceso en un obstculo para el aumento de la cobertura en los niveles siguientes. Lo anterior justifica intervenciones adicionales para aumentar la cobertura en preprimaria, bsico y diversificado, adems de otras intervenciones para reducir el abandono y la repitencia, especialmente en la primaria, y demuestra que los recursos estimados como necesarios para mantener las tendencias seran insuficientes para cumplir con las metas bsicas de cobertura. 2. Cunto cuesta mantener las tendencias? En lo que se refiere a costos, los cambios en cobertura y desercin resultaran en un aumento promedio de un 3.1% anual del nmero de estudiantes inscritos para el perodo de 2008 a 2021. Este aumento de estudiantes incide en el gasto total como proporcin del pib, partiendo de las estimaciones de costo por alumno establecidas previamente. En la trayectoria de crecimiento alto, tendra un costo total equivalente a entre 1.3 y 1.8% del pib, dependiendo del ao, mientras que en el caso de un crecimiento mediano, basado en tasas pasadas, el costo sera mayor, y se mantendra en torno a 2.0% del pib. Cuadro 7 Gasto total del sistema escolar, por nivel de enseanza En millones de us dlares de cada ao y como porcentaje del pib estimado por trayectoria, 2010, 2015 y 2021
Trayectoria Tipo de programa Manteniendo tendencias Todo pronade Todo Tradicional Segn Acuerdos de Paz a/ 2010 1.8 1.8 1.8 2015 1.6 1.6 1.6 2021 1.3 1.3 1.3 Segn Acuerdos de Paz b/ 2010 2.0 2.0 2.0 2015 2.0 2.0 2.0 2021 1.9 1.9 1.9
a/ Acuerdo sobre aspectos socioeconmicos y situacin agraria. b/ Para esta trayectoria se proyect la variacin del pib en funcin de la tendencia observada desde 1995. Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones de poblacin y estimaciones de costos.
3. Las Transferencias Condicionadas de Efectivo: Antecedentes Como se constat en la seccin anterior, si se mantienen las tendencias de (creciente) cobertura no se cumplir con las metas convenidas y, sobre todo, no se logra avanzar suficientemente en materia de primaria y secundaria completa. Ello requiere acudir a polticas adicionales que permitan modificar las tendencias actuales, interviniendo sobre las condiciones de demanda, determinante fundamental de la cobertura. De acuerdo con la evidencia disponible, las Transferencias Condicionadas en Efectivo -tce- constituyen la manera ms eficiente de hacerlo.19
Las evaluaciones ms rigurosas de este tipo de programa probablemente son las realizadas por el International Food Policy Research Institute.
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Las tce entregan efectivo a los hogares con la condicin de que se realicen algunas actividades predeterminadas, tales como asistir habitualmente a la escuela o asistir a un centro de salud y estar sujetos a un programa nutricional, con lo que se refuerza el ingreso familiar y se contribuye al desarrollo del capital humano. Se busca de esa manera estimular, por el lado de la demanda, que las familias faciliten el acceso de sus miembros a la salud, la educacin y la nutricin. Existe un creciente reconocimiento de que este tipo de programas puede contribuir de manera decisiva a aumentar la asistencia a la escuela y a mejorar las condiciones de nutricin y salud. La evidencia para varios pases de Amrica Latina comprueba que las tce pueden tener un impacto decisivo sobre la cobertura o aumento de la matrcula y la reduccin de la desercin, aparte de otros efectos como la reduccin de la pobreza.20
4. El costo de un programa de tce en Guatemala Tomando en cuenta la importancia de los condicionantes de la demanda de educacin, con base en el Mapa de Pobreza,21 en las estadsticas de educacin municipales extradas de los anuarios estadsticos del Ministerio de Educacin, y en proyecciones de poblacin, se propone un programa de tce destinado a las familias en pobreza extrema, condicionando esta entrega a la asistencia escolar de los beneficiarios de dicho programa. El objetivo que persigue la implementacin de este programa es cumplir con las metas de cobertura de educacin. Sin embargo, estos programas tambin pueden contribuir a mejorar la calidad de la educacin, en la medida en que contribuyen a disminuir la probabilidad de desercin, mejorando as tambin la eficiencia interna del sistema escolar. Se ha concebido la implementacin gradual del programa que iniciara en 2008 dando cobertura a los nios en situacin de pobreza extrema que estn inscritos o se inscriban en los niveles preprimario y primario, para continuar avanzando en los dems niveles escolares. Los nios que viven en situacin de extrema pobreza son los que tienen las menores probabilidades de ingresar al sistema escolar, como lo demuestran diferentes estudios relacionados con el tema. Se ha supuesto que el nmero de nias y jvenes de sexo femenino beneficiarias no ser menor del 51.0% del total de beneficiarios, con el objetivo de cumplir las metas de equidad de gnero. El monto que se otorga en cada grado depende de dos componentes. el primero es el costo de oportunidad de ir a estudiar, sin poder ir a trabajar o ayudar en el hogar, y el segundo es el costo para el hogar de tener a un miembro inscrito en el sistema escolar.
5. Los costos de las tce y de otras medidas complementarias Los costos del programa incluyen las transferencias condicionas en efectivo ms el costo de su administracin, el cual se ha estimado en 25.0% del costo total, congruente con lo observado en programas similares ya implementados. Como consecuencia de su ejecucin se prev que el Ministerio de Educacin tendra que ampliar su oferta, pues nios que no estaban en el sistema escolar se incorporarn para ser beneficiarios de las tce, adems de los que no abandonaran el sistema. Esta incorporacin de nios y jvenes representar un costo adicional.22 Los costos del programa,
Vase olinto, Pedro (2004), sKoufias, Emmanuel (2005) y scHady, Norbert (2006). seGeplan (2005). 22 El programa de tce podra ampliarse con otros componentes de apoyo para la actividad productiva de los padres de familia, pero ello aumentara su costo y la complejidad de su gestin. Para efectos del presente estudio, solamente se tomarn en cuenta los costos de oportunidad referidos en la seccin anterior.
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as como los costos de ampliar la oferta para satisfacer la demanda adicional que se genera ascendern de US$ 128.5 millones en 2010 a US$ 591.2 millones en 2021. En trminos del pib segn tendencia histrica esto equivaldr a 0.4 y 1.0%, respectivamente en los aos citados.
6. El cumplimiento de todas las metas de cobertura, incluyendo las de finalizacin de ciclos Al agregar el programa de tce a los escenarios planteados con anterioridad junto con el aumento complementario de la oferta de educacin que tendra que acompaar al aumento de la demanda para poder satisfacerla la escolarizacin de la poblacin entre 5 y 18 aos se elevara significativamente. En el caso particular de la poblacin de 5 y 6 aos, que debera cursar la educacin preprimaria, se lograra llegar a la meta propuesta, hecho poco probable sin una intervencin dirigida a la demanda. La escolarizacin de la poblacin entre 7 y 12 aos tambin se elevara, llegando a ser casi del 100.0% en el ao 2012. El logro ms importante que el programa de tce tendra en este nivel sera el de aumentar la probabilidad de que los nios concluyeran la primaria y continuaran en el siguiente nivel educativo. La tnf, que en el 2005 alcanz 39.1% en este nivel, se elevara de 61.0% en el 2012 y a 70.6% en 2021, muy por encima de lo que ocurrira sin la existencia del programa (41.8% en 2012 y 47.0% en 2021). Este logro incluira mejoras significativas de la eficiencia interna (menos repitencia y desercin) y, especficamente, una reduccin significativa del grado de sobre-edad. Estas mejoras en la tasa de finalizacin, ms que en las tasas de cobertura, seran el principal logro de las tce. En cuanto al nivel bsico, la meta planteada en el Plan Nacional de Educacin a Largo Plazo 2004-2023, fija para el ao 2023 una cobertura de 55.0%. Con la implementacin de las tce la escolarizacin en este nivel se elevara, aproximndose al 62.0% en el ao 2021, cumpliendo esta meta.23 La tnf llegara a 88.0% en 2021, lo cual refleja el aumento importante en la probabilidad de graduacin en este nivel. Por ltimo, la escolarizacin en el nivel diversificado de los jvenes entre 16 y 18 aos, tambin aumentara de forma significativa, aproximndose al 47% en 2021. Cuadro 8 Metas de cobertura y resultados por tendencia y programa tce, 2015 y 2021 En porcentajes
Nivel Preprimario Primario Bsico */ Diversificado Resultado por tendencia 2015 66.0 96.6 46.7 27.4 2021 74.4 96.7 53.6 36.4 Resultado con tce 2015 80.9 99.5 52.5 29.4 2021 88.9 99.7 61.7 46.9 2015 82.6 100.0 100.0 27.4 Meta 2021 89.2 100.0 100.0 36.4
*/ Las metas de este nivel corresponden a las planteadas en el Plan Nacional de Educacin a Largo Plazo 2004-2023. Fuente: Elaboracin propia con base en estimaciones.
El logro de las metas de cobertura en los niveles bsico y diversificado se ve limitado por la baja tasa de finalizacin de la primaria en aos previos.
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1. La interrelacin entre cobertura y calidad En la seccin anterior se identific a las tce como una poltica que servira para estimular la demanda de la educacin y para mejorar la eficiencia interna del sistema, por medio de la mejorar de las tasas de desercin y aprobacin. Sin embargo, resulta fundamental cumplir las metas de calidad, de educacin bilinge e intercultural, de equidad de gnero y de ciudadana, que en parte tambin dependen de polticas que inciden en la demanda de la educacin escolar.
2. El costo de programas de nutricin Dados los extremadamente altos ndices de desnutricin en Guatemala, entre los ms altos del mundo, se ha recomendado un conjunto ambicioso de intervenciones especficas que, por el lado de la demanda, podran incluir transferencias en efectivo condicionadas a cambios de conducta y monitoreo de la nutricin, que podran ser canalizados por diversos tipos de centros de salud.24 Partiendo del mejor conocimiento del nexo existente entre la salud, la nutricin y la educacin,25 se pueden recomendar dos tipos de programa, uno destinado a la atencin a los nios en edad escolar (Programas de Alimentacin Escolar -pae-) y otro destinado a la supervivencia, crecimiento, desarrollo y aprendizaje de los nios, desde su nacimiento hasta su ingreso a la escuela (Programas de Atencin y Educacin de la Primera Infancia -paepi-). En la actualidad no existe en Guatemala un programa de atencin a la primera infancia -paepi- sino esfuerzos dispersos llevados a cabo por diferentes instituciones de gobierno, entre las que destacan el Ministerio de Salud Pblica y la Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente. Esta ltima institucin coordina desde 2004 la ejecucin del programa Creciendo Bien, que responde a la poltica nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional -san-. Este programa se basa en un modelo de autogestin comunitaria cuyo objetivo es mejorar el estado nutricional de las madres, sus hijos y sus familias.26 En 2006 se report una cobertura de 79 municipios, habiendo capacitado a 71,828 mujeres en edad reproductiva y atendido a 75,053 nios menores de cinco aos, con un costo promedio por beneficiario de aproximadamente Q195.70 (US$25.70). Los objetivos del programa son acreditar a 18,000 mujeres como monitoras en nutricin y salud, capacitar a 540,000 mujeres y atender a 810,000 nios menores de 5 aos, distribuidos en 250 municipios.27
a. Atencin a la nutricin de mujeres embarazadas y nios de 0 a 4 aos Este programa tendra una dotacin mnima de dinero en efectivo, complementos vitamnicos y educacin y estara condicionado al cumplimiento de visitas y chequeos en el centro de salud ms cercano, tanto de la madre embarazada como del hijo beneficiario, despus de su nacimiento. El programa se centrara en la prevencin y el control de la anemia, tomando en cuenta tres de las cuatro estrategias ms comunes para el logro de este objetivo:28 la diversificacin alimentaria, la suplementacin con preparados farmacuticos y medidas de higiene ambiental y control de ciertas enfermedades.
Banco Mundial (2004), pg. 151. (2006b). 26 Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (2006a). 27 Secretara de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (2006b). 28 Instituto de Nutricin e Higiene de los Alimentos (1998).
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Se prev la colaboracin de voluntarias en cada comunidad, aprovechando la plataforma existente por el programa Creciendo Bien, quienes despus de un proceso de formacin prctica debern ser las encargadas de llevar el control y seguimiento de los chequeos clnicos de los beneficiarios, as como de organizar, programar e impartir las diferentes charlas. Esto debera llevarse a cabo bajo la supervisin del centro de salud responsable del rea.29 Para el 2010 el costo del programa ascender a US$ 95.7 millones, lo que en trminos del pib, suponiendo que crece de acuerdo con su tendencia, sera de 0.27%. Para 2015 y 2021 el costo se aproximara a US$94.9 y US$87.8 millones, lo que respectivamente representara el 0.21% y 0.15% del pib estimado por tendencia.
b. Costo del programa de refaccin escolar universal en preprimaria y primaria Este programa tendra por objeto complementar la alimentacin de los nios y nias que asisten a los niveles preprimario y primario de todos los establecimientos pblicos del pas. Se ha supuesto que el programa ser de carcter universal y aportar el 20.0% de los requerimientos alimenticios diarios. Sin embargo, ante la existencia de ms y mejor informacin (proporcionada a travs del Sistema de Informacin Educativa, que se describe ms adelante) se podran buscar mecanismos efectivos para que an conservando este supuesto se pueda privilegiar a los estudiantes ms vulnerables, tomando en cuenta variables como el porcentaje de dieta diaria que se deber brindar en relacin con el nivel de desnutricin, talla de los escolares e ndices de repitencia. En 2008 se estima que el programa brindara 589.0 millones de raciones con un costo de US$ 83.1 millones, lo que en trminos del pib, bajo el supuesto de un crecimiento similar a la tendencia de los aos pasados, ser de 0.26%. Para el ao 2015 se esperara brindar 721.3 millones de raciones a un costo de US$123.5 millones, equivalentes a 0.27% del pib. En los siguientes aos el crecimiento poblacional comenzara a desacelerarse, hecho que se refleja en el menor aumento de los beneficiarios del programa, que para 2021 llegaran a ser 4.4 millones. El costo del programa en ese ao se estima en US$159.6 millones, aproximadamente 0.26% del pib.
3. Incentivos y formacin para los docentes a. Bono colectivo por resultados y programa de capacitacin No obstante la limitada informacin sobre las condiciones y capacidades de los docentes en Guatemala, las estimaciones realizadas y el diagnstico de su situacin apuntan claramente a que tienen un papel fundamental como determinantes de la calidad de la educacin. En la prctica el rgimen laboral docente que existe en Guatemala, est cimentado en la estabilidad en el cargo y salarios basados principalmente en la antigedad, lo que puede generar un esquema de incentivos que no favorece la calidad educativa, al no existir un sistema remunerativo que dependa del rendimiento del maestro ni un rgimen que sea capaz de penalizar la irresponsabilidad laboral. Con el propsito de crear incentivos que promuevan la mejora de la calidad de los docentes, en este estudio se propone un sistema de bono colectivo para establecimientos, entregado con base en resultados. Para establecer este sistema es indispensable poder medir efectivamente el desempeo
En Honduras las evaluaciones de impacto del programa de Atencin Integral a la Niez en la Comunidad (ain-c) evidencian que el ser gestionado por medio de mujeres voluntarias ha permitido que las comunidades se consideren dueas del programa, convirtindose en una institucin arraigada en la vida de la comunidad, por lo que el trabajo en s ha proporcionado un incentivo intrnseco. Para ms informacin vase villalobos et al (2000) y, GriffitHs, Marcia y Judith S. McGuire (2005).
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de los maestros. La alternativa ms viable es universalizar las pruebas de conocimiento al final de cada ciclo (tercero, sexto, noveno y ltimo ao), adjudicando la calificacin del equipo docente al rendimiento de los alumnos. Este esquema de premios colectivos es el que mejor se adapta a las caractersticas del proceso educativo.30 El monto del bono colectivo variara de acuerdo con el nmero de docentes que trabajen en cada establecimiento. Para que el sistema de bono colectivo por resultados sea realmente atractivo y de fcil aplicacin se propone asignar por cada docente un monto equivalente al bono 14, es decir, un sueldo base promedio adicional (US$ 686.9). Para aquellos establecimientos cuyos alumnos cumplan satisfactoriamente los criterios de la evaluacin el bono colectivo sera entregado en efectivo, mientras que para aquellos cuyos alumnos no aprobaran la evaluacin tendran que asistir a cursos de capacitacin para mejorar las habilidades de su equipo docente, con un costo por establecimiento equivalente al valor del bono colectivo. El monto total de recursos para el programa ascendera al total de maestros por el monto equivalente al bono 14, independientemente de si ste se entrega como bono en efectivo al establecimiento o como recurso dedicado a la capacitacin. El costo de este programa variara entre 0.3 y 0.4 del pib, segn su tendencia histrica.
b. Bonos a docentes en lugares en desventaja: bono por ruralidad En Guatemala, el rendimiento de los estudiantes es mayor en las aulas de los docentes con mayor experiencia. Ello justifica impulsar polticas para asegurar que docentes experimentados tambin laboren en el rea rural. Dado que el rea rural es la que mayores desafos presenta, y la menos atractiva laboralmente, es necesario crear un estmulo explcito para incentivar a que los mejores maestros atiendan esta rea. Nuevamente el mecanismo de ms fcil aplicacin es la utilizacin de bonos adicionales que no generen pasivo laboral. Al utilizar un sueldo base promedio como equivalente del bono anual, y tomando en cuenta el personal docente estimado para el rea rural, habra un costo que oscilara entre 0.15% del pib para los primero aos hasta un mximo del 0.11% del pib para 2021 (si se logra la meta de crecimiento de los Acuerdos de Paz) o un 0.16% si el crecimiento contina su tendencia.
c. Sustitucin de maestros multigrados en primero de primaria La importancia del primer grado del ciclo de educacin primaria exige dotar al cuerpo docente de las escuelas con los maestros ms capacitados y con mayor experiencia, para lograr que de acuerdo con una adecuada estrategia pedaggica y capacidad didctica aumente la tasa de aprobacin del primer ao, se evite la repitencia y la desercin, al mismo tiempo que pueda lograrse un incremento significativo en el porcentaje de logro de los contenidos curriculares mnimos. Una de las principales limitantes para el aprendizaje de la lecto-escritura es el multigrado, el cual tiene una alta incidencia en Guatemala. En principio esta modalidad puede ser viable si el maestro atiende a pocos alumnos y si tiene las herramientas pedaggicas necesarias para ello, pero en la prctica el contar con maestros nicos est asociado con un mayor rendimiento de los alumnos. Eliminar el sistema de multigrados en el primero de primaria requerira cambiar la situacin de alrededor de 6,500 maestros que atienden varios grados para que se convirtieran en maestros nicos.
Vase Mizala y roMaGuera (2002a).
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Esto equivaldra a aumentar en un 6.8% el personal de primaria del sector pblico. El aumento de la planilla con docentes contratados como personal permanente y aplicando las proyecciones de incrementos escalafonarios, de inflacin y de crecimiento de la economa, resultara en un aumento de recursos de alrededor de US$ 26.7 millones, equivalentes al 0.07% del pib para 2008 hasta un aproximado de US$ 71.5 millones, equivalentes entre 0.08% y 0.12% del pib para 2021, segn las trayectorias de crecimiento estimadas.
4. Mejoras de la gestin educativa mediante el fortalecimiento del papel de los directores Uno de los factores que inciden en la baja calidad de la educacin en Guatemala es la debilidad de los mecanismos de supervisin en particular, y de la gestin educativa en general. La gestin educativa debe tender al logro de resultados de alta calidad, atendiendo las necesidades bsicas de los alumnos, de los padres, de los docentes y de la comunidad. Para que se produzcan cambios e innovaciones en los establecimientos escolares es indispensable que existan, adems de instancias externas que lo apoyen, un motor interno que dinamice y facilite dichos cambios.31 Los directores son sealados como ese motor interno o figuras clave para conseguir la colaboracin de todos los miembros de la comunidad educativa. Por lo tanto, el mejoramiento de la gestin educativa debe ser abordado tomando en cuenta que el director juega el papel ms importante. Frente a los problemas de falta de claridad de funciones, escuelas sin directores (por su naturaleza multigrado, de uno o muy pocos docentes), salarios bajos e insuficiente capacitacin, se requiere actuar en cada uno de estos frentes.
a. Aumento del salario de los directivos escolares Esta intervencin estara dirigida a mejorar su nivel de ingresos, de tal forma que la carrera de director sea un trabajo atrayente dentro de la gama de empleos a los que pueden acceder los profesionales universitarios. Se ha elaborado el clculo del costo del aumento del salario para directivos con base en tres consideraciones. La primera es que se toma en cuenta la mayor participacin de estudiantes resultante de las intervenciones para aumentar la cobertura y mejorar la calidad. La segunda consideracin es que se destina, por cada cinco escuelas multigrado, a un director que gestione su funcionamiento. La tercera consideracin es que se hace el supuesto de que en los establecimientos de nivel preprimario la gestin educativa ser asumida por el director del establecimiento de nivel primario ms prximo a l. A partir de lo anterior se plantea un aumento salarial de 28.3%32 con respecto al salario actual (2006), por lo que para 2008 el aumento mensual (incluyendo bono 14 y aguinaldo) sera, en trminos nominales, de Q850.0. Este aumento s generara pasivos laborales y permitir disminuir la brecha existente entre el salario anual promedio de un profesional universitario y un director de escuela.
dalin, P. y rust, V. D. (1990) (1996). Este incremento de salario sumado al bono incentivo (vase el siguiente apartado) permitir que los ingresos de los directivos escolares sean equivalentes al 75.0% del ingreso estimado que percibir un profesional universitario en el ao 2008.
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En trminos del Producto Interno Bruto, el aumento de salario a los directores tendr un costo cercano al 0.10% en 2008, equivalente a US$35.2 millones, y variar, dependiendo de la trayectoria de crecimiento del pib. En el caso de que el pib contine creciendo a la misma tasa histrica, esta intervencin llegara a costar el equivalente al 0.13% del pib en el 2021. Si el pib crece a la tasa estimada por los Acuerdos de Paz, los costos de esta intervencin se aproximaran a 0.08% en el 2021.
b. Bono incentivo a los directivos escolares y programa de capacitacin Este bono estara ligado al buen desempeo de la gestin escolar, medida por medio de indicadores cuantificables. Estos bonos persiguen incentivar la mejora en la calidad de los directores mediante incentivos que premian el cumplimiento de las metas de gestin educativa. Este tipo de incentivos requerir que se instituyan algunos indicadores de seguimiento de la gestin y que los mismos se evalen sistemticamente a lo largo del tiempo, al final de cada ciclo escolar. El bono incentivo permitira que los directores cuya gestin resultara satisfactoria a la luz de las evaluaciones realizadas para tal efecto, pudiera recibir el equivalente a un bono 14, aproximadamente Q4,200.0. Los directores escolares que no alcanzaran el resultado satisfactorio no tendran derecho a este bono, pero los recursos seran destinados a programas de capacitacin que les permitiera mejorar sus conocimientos y aptitudes para el desempeo de las actividades de su competencia. El costo de este programa variara de 0.03% del pib en 2008 a 0.04% del pib en 2021, bajo la trayectoria de crecimiento por tendencia, y entre el 2010 y el 2015 aumentara de US$11.3 millones a US$16.5 millones. Para el 2021 el costo de esta intervencin ascendera a US$23.0 millones.
5. El Costo de cumplir con las metas de Educacin Bilinge e Intercultural Las diferentes metas de educacin planteadas demandan que la educacin responda a la diversidad cultural y lingstica del pas. Las principales demandas son el aumento de la Educacin Bilinge Intercultural, el aumento de textos con enfoque intercultural y en las lenguas ms importantes del pas, y finalmente, la capacitacin de ms maestros bilinges. La Educacin Bilinge Intercultural se sustenta tericamente como el sistema idneo para atender a los nios desconocedores de las lenguas oficiales y hablantes por lo general de lenguas minoritarias.33
a. Aumento de la cobertura de la Educacin Bilinge Intercultural Aunque varias organizaciones plantean la necesidad de contar con una meta del 100% de cobertura de la Educacin Bilinge e Intercultural para el 2025, an es objeto de debate la amplitud de la cobertura que debiera tener la educacin bilinge (espaol y otra lengua maya, garfuna o xinca), si bien puede suponerse que contar con una educacin intercultural es una meta de cobertura universal en Guatemala, como lo establece el Diseo de la Reforma Educativa. Por consiguiente, no debe sorprender que no existan estimaciones definitivas de cuntos nios deberan recibir Educacin Bilinge en particular. En cuanto a la Educacin Bilinge, se han propuesto escenarios con diversos grados de cobertura para atender a la poblacin maya, garfuna o xinca.34 En este informe se adopta como base para estimar los recursos necesarios, el escenario que surgira de contar con Educacin Bilinge
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barnacH-calb (1997). Vase rubio (2004).
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Intercultural para la primaria en todos los municipios en que prevalecen los idiomas de carcter territorial, y hasta tercer grado en aquellos en donde prevalecen los idiomas comunitarios y especiales, siguiendo la clasificacin de la Comisin de Oficializacin de los Idiomas Mayas Indgenas de Guatemala. Las estimaciones elaboradas subrayan que, bajo el escenario de implementacin de la ebi planteado, para el 2010 se requeriran casi 33 mil docentes bilinges, algo ms de 37 mil en el 2015 y aproximadamente 40 mil en el 2021. Estas cifras, contrastadas con los docentes requeridos para 2008, sugieren un dficit de alrededor de 19 mil docentes bilinges. Las normales bilinges debern aumentar significativamente el nmero de docentes bilinges en idiomas nacionales durante los aos siguientes para cumplir esta meta.35 Por lo tanto, sera necesario contemplar un proceso gradual de formacin docente bilinge, donde se incrementase anualmente a 2,200 las promociones de graduandos para cumplir paulatinamente la meta requerida. Este clculo nos llevara a que en 2010 habra 20 mil docentes bilinges, 36 mil para 2015 y 55 mil para 2021. Tomando en cuenta los mayores requisitos de formacin y conocimiento que requieren los docentes bilinges, se propone implementar un incentivo adjudicando un aumento equivalente a dos salarios mensuales, repartidos mensualmente, y asumiendo el pasivo laboral implcito. Si se toma como base un salario promedio el aumento mensual equivaldra a un 14.3%, ms el pasivo laboral. El incremento calculado equivaldra a un aumento de US$762.2 de 2006 anualmente a todos aquellos maestros certificados y que ejerzan como docentes bilinges, incluyendo el pasivo laboral. Por lo tanto, se necesitan alrededor de US$84.0 millones para 2010 y ms de US$150.0 millones en 2021 para ampliar la cobertura de la Educacin Bilinge bajo la modalidad propuesta. Estos recursos equivalen a un aumento de entre 0.2 y 0.3 puntos porcentuales del pib. No sera posible alcanzar la meta sino hasta 2016, cuando el nmero de docentes bilinges sera suficiente para atender a la poblacin que lo requiere. Grfico 3 Costos de implementar las intervenciones relacionadas con directores y nmero de directores necesarios en el sistema escolar 2008-2021
0.25 Porcentaje del PIB Nmero de directores 30,000
0.20
25,000
20,000 0.15 15,000 0.10 10,000 0.05
5,000
0.00 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Directores requeridos Acuerdos de Paz Tendencia
Fuente: Elaboracin propia con base en proyecciones del PIB y costo de implementar las intervenciones relacionadas con directores.
35
Mineduc
(2006a) reportaba 1,192 nuevos docentes bilinges para 2005.
27
b. Textos con enfoque intercultural y en todos los idiomas mayas, garfuna y xinca Los textos y materiales educativos son una herramienta importante para el establecimiento de la Educacin Bilinge Intercultural. El aumento de cobertura requerir producir textos y materiales bilinges hasta el sexto de primaria para el kiche, qeqchi, mam y kaqchikel. Para el resto de idiomas se debern contar con textos y materiales bilinges hasta el tercero de primaria. El costo de los textos para alumnos de primaria oscila entre los 10.0 y 20.0 quetzales.36 Con los costos planteados, la proyeccin de poblacin y la propuesta de la Comisin de Oficializacin de los Idiomas Mayas Indgenas de Guatemala, se estim el costo de producir textos bilinges hasta el sexto de primaria para las lenguas territorial y hasta tercero de primaria para las lenguas comunales y especiales. El mismo ascender de US$ 35.6 millones en 2008 a US$ 45.9 millones en 2021, lo que en trminos del pib equivaldr a entre 0.1%, si el crecimiento econmico sigue la tendencia histrica.
c. Capacitacin de maestros bilinges El escaso nmero de docentes formados bajo la metodologa bilinge ha obligado al Ministerio de Educacin a capacitar a los docentes en servicio. El incremento de la formacin inicial de docentes bilinges har que la necesidad de capacitar en esta modalidad disminuya paulatinamente. No obstante, es necesaria una actualizacin permanente del magisterio por lo que se estima una capacitacin anual para todos los docentes bilinges. Utilizando el dato de Q 600.0 por docente capacitado,37 las estimaciones muestran que para nivelar la formacin de docentes bilinges en 2010 se necesitarn alrededor de US$ 3.9 millones, para 2015 US$ 5.1 millones y para 2021 US$ 6.4 millones, equivalente a menos del 0.01% del pib para cada ao.
6. El costo de cumplir con las metas de equidad de gnero La equidad de gnero es un tema transversal que se encuentra implcito en el resto de medidas antes discutidas. En particular, existen 4 medidas especficas para contribuir a la equidad de gnero que tienen implicaciones de costo o gestin financiera que deben tomarse en cuenta. Primero, las metas planteadas respecto a la matriculacin equivalente debern lograrse otorgando no menos del 51.2% de las Transferencias Condicionas en Efectivo para beneficiar a nias y jvenes mujeres. Segundo, las tce deben canalizarse por la va de las madres en el hogar, contribuyendo a un cambio a favor de la mujer en los patrones de toma de decisiones dentro de los hogares.38 Tercero, los programas de apoyo nutricional debern asegurar una asistencia especial para las madres embarazadas en condicin anmica, adems de la atencin o control nutricional del conjunto de madres embarazadas. Ello contribuira a mejorar la calidad de vida de los hijos y de las madres. Finalmente, resulta fundamental la revisin del currculo educativo para contribuir a la equidad de gnero. Como parte de este esfuerzo corresponde cumplir con la meta de crear el Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia. Este tendra como funcin principal la revisin de los textos escolares, los currculos y las prcticas pedaggicas con el fin de eliminar la transmisin de estereotipos. Este Consejo, as como las otras tres medidas propuestas, debera asignarle una especial atencin a las mujeres indgenas, por la situacin de exclusin en que se encuentran. Corresponder al Consejo impulsar la visin de gnero que permita desarrollar una sociedad sin perjuicios de ningn tipo.
porta/usaid (2006). porta/usaid (2006). 38 Vase sKoufias (2005).
36 37
28
Resumen ejecutivo
Tentativamente se propone que est integrado por siete profesionales,39 con una retribucin que dependa de un sistema de dietas. El costo de mantener el Consejo sera de US$66.8 miles en 2008, US$81.1 miles en 2015 y US$95.3 miles en 2021.
7. El costo de cumplir con las metas de ciudadana Las metas referidas a la construccin de la ciudadana tienen como componentes principales el rea de gestin y el rea de transformacin curricular para que el sistema escolar transmita los valores necesarios de construccin de ciudadana. Ya en lo que se refiere al rea de gestin se propuso y determin el costo de fortalecer el papel del director. Aun estaran pendientes de tomarse en cuenta dos metas en este mbito, ambas vinculadas con el tema de la ciudadana. El primero tiene que ver con el establecimiento de un modelo de gestin consensuado y el segundo con el establecimiento de un sistema de informacin educativo. El modelo de gestin consensuado tiene una dimensin de participacin y accin poltica y su costo e implementacin estar sujeto a la forma en que se llegue a un acuerdo sobre el tema. Resulta por ello totalmente incierto lo que podra costar su financiamiento aunque es evidente que incluir una creciente participacin de padres de familia y de vecinos de la comunidad, aprovechando experiencias que ya se tienen.40 Por otro lado, el establecimiento de un sistema informtico educativo tiene una referencia prctica en el Sistema Integrado de Administracin Financiera (siaf) que ejecuta el Ministerio de Finanzas. ste es un sistema informtico cuyo equivalente en educacin referido no solo a gastos sino a todo tipo de indicadores sera til para la toma de decisiones, as como para fortalecer la transparencia del sector. El sistema de informacin educativo deber unificar, actualizar y organizar toda la informacin dispersa que genera el Ministerio de Educacin y las otras instituciones estatales que se involucren en el sector de la educacin. Existe a la fecha importante informacin generada como el Censo de Infraestructura y los Anuarios Estadsticos. Para el calculo del costo de implementar esta medida se supone un costo similar al del siaf, que para 2006 se presupuest en Q 44.0 millones (US$ 5.7 millones). En los aos que comprende el estudio, el costo aumentar de US$6.7 millones en 2010 a US$9.0 en 2021. Este costo permitir manejar la informacin que genera el Ministerio de Educacin y otras variables que son importantes para mejorar las intervenciones a la oferta y demanda educativa. La contribucin de la educacin a la construccin de ciudadana probablemente dependa en mayor parte del currculo. En este sentido, la meta referida a la transformacin curricular contempla establecer un nuevo currculo. Esto requerir de la revisin integral del currculo, de capacitaciones a docentes y de revisin de los textos utilizados en el sistema escolar. Por ltimo, la contribucin de la educacin a la competitividad, incluyendo la enseanza del ingls y de materias que faciliten reconocer, adaptar y generar conocimientos para que Guatemala pueda insertarse exitosamente en la economa mundial tambin tendrn un costo adicional, reflejado en el uso de nuevas tecnologas, imposible de predecir. Algunos de los recursos que se ganen en eficiencia posiblemente se puedan dedicar a nuevas inversiones en estos campos.
Podran incluir una sociloga experta en gnero, una pedagoga, una antroploga y cuatro expertos o expertas para las reas de lingstica, matemticas, ciencias naturales e interculturalidad. 40 Mineduc (2006b).
39
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Sumando el conjunto de recursos para alcanzar las metas de cobertura y calidad, se requiere duplicar el reducido presupuesto actual, de aproximadamente Q 5.0 mil millones en el 2005, a casi Q 9.3 mil millones en el 2008, suponiendo un tipo de cambio que se mantendr de 2008 a 2021 en Q7.65 por US$1.0. Ello equivaldra a pasar de un gasto en educacin escolar que fue equivalente al 2.0% del pib en el 2005 a entre 3.6 y 3.7% del pib en el 2008, con un aumento gradual del presupuesto en el futuro. Posteriormente correspondera aumentar el gasto en educacin escolar a casi Q 12.5 mil millones para el 2012, lo cual sera equivalente a entre 3.6 y 4.1% del pib, proporcin que sera algo mayor o menor dependiendo del crecimiento de la economa. Esta tendencia ascendente del gasto tendra que continuar hasta alcanzar un 4.6% del pib en el 2021 si la economa creciera a las mismas tasas de crecimiento que en los ltimos diez aos, o podra mantenerse a menos del 3.2% del pib si ste creciera ms rpidamente, a un 6.0% por ao, meta indicativa de crecimiento econmico establecido en los Acuerdos de Paz. Ello equivale a menos de lo establecido en la Ley Nacional de Educacin, que establece como meta asignarle un 7.0% del pib a la educacin, aunque en este caso estara incluyendo la educacin no escolar (especialmente universitaria y capacitacin) adems de alfabetizacin, que no fue objeto de estimaciones en este estudio. Expresado en US dlares corrientes de cada ao, el presupuesto en educacin escolar tendra que aumentar de aproximadamente US$ 0.5 mil millones en el 2005 a US$ 1.2 mil millones en el 2008, para luego seguir aumentando a US$ 2.0 mil millones en el 2015 y a US$ 2.7 mil millones en el 2021. Cuadro 9 Costo total de cumplir con las metas de educacin
Costo asociado Metas Intervenciones para alcanzar las metas 2008 Cobertura por tendencia (sin ninguna intervencin) Universalizar la Ampliacin de la oferta educativa cobertura Programa de transferencias condicionadas en efectivo Mejorar la calidad Programa de atencin a la nutricin de mujeres educativa en todos embarazadas y nios de 0 a 4 aos los niveles de ensePrograma de refaccin universal para preprimaanza ria y primaria Bonos por resultados y programa de capacitacin. Bonos a docentes en lugares en desventaja: bono por ruralidad. Sustitucin de maestros multigrados en primero de primaria 625.4 33.0 41.0 94.0 83.1 105.7 51.2 25.2 Millones de us dlres 2010 711.9 46.7 81.8 95.7 94.6 125.8 57.2 26.7 2012 774.0 63.5 145.4 96.0 106.1 146.2 63.2 35.2 2015 93.5 288.5 94.9 123.5 180.8 75.2 38.1 2021 101.2 490.0 87.8 159.6 253.0 94.1 71.5 895.8 1,167.5
30
Resumen ejecutivo
Costo asociado Metas Intervenciones para alcanzar las metas 2008 Aumento del salario al director escolar Bono incentivo a los directores y programa de capacitacin Nuevas contrataciones de maestros bilinges Salario extra a maestros bilinges Contribuir al reco- Ampliacin de la formacin de maestros binocimiento de una linges nacin multitnica, pluricultural y multilinge Textos con enfoque intercultural y en todas las lenguas mayas, garfuna y xinca. Capacitacin de maestros bilinges Promover la equi- Consejo Consultivo de la Mujer y la Nia dad de gnero en la enseanza Otras intervenciones ya incluidas en otras metas (programa de tce y de nutricin) Construir ciuda- Establecer un Sistema de Informacin Educadana tiva COSTO TOTAL Relacin con el Producto Interno Bruto Segn Acuerdos de Paz Segn Tendencia Brecha presupuestaria (Costo Total menos cobertura por tendencia) Relacin con el Producto Interno Bruto Segn crecimiento contemplado en Acuerdos de Paz Segn Tendencia histrica de crecimiento 1.7 1.8 1.8 2.0 1.9 2.2 2.0 2.5 1.8 2.6 3.6 3.7 585.2 3.6 3.9 702.2 3.6 4.1 3.5 4.5 3.1 4.6 29.2 9.4 53.2 12.0 5.0 Millones de us dlres 2010 35.2 11.3 61.3 18.3 5.4 2012 41.2 13.2 68.6 25.2 5.7 2015 51.4 16.5 79.2 36.8 6.2 2021 71.8 23.0 100.3 65.7 2.4
33.5 3.4 0.1
36.6 3.9 0.1
39.1 4.4 0.1
42 5.1 0.1
45.8 6.4 0.1
-6.3
-6.7
-7.1
-7.7
-9.0
1,210.6 1,419.1 1,634.1 2,035.3 2,749.2
860.1 1,139.5 1,581.7
La estimacin de recursos que se realiz no toma en cuenta que estos recursos, al favorecer la educacin, pueden contribuir a aumentar el crecimiento econmico, como lo han demostrado diversos estudios.41 Esta mejora en el crecimiento econmico puede reducir el costo, como proporcin del ingreso nacional, de lograr ms y mejor educacin en Guatemala. A su vez, el mayor crecimiento econmico y el mayor nivel de educacin podran disminuir la pobreza extrema y as disminuir el costo de las transferencias condicionadas de efectivo y de los programas de apoyo para reducir la desnutricin. Adems, mejoras en la gestin que resultan de fortalecer el papel de los directores y de mejorar la capacidad docente podran aumentar la eficiencia del gasto,
41
Vase HanusHeK y KiMKo (2000) y neri (2001).
31
con lo cual se ahorraran ms recursos que estaran reduciendo las necesidades de recursos en el mediano plazo. Este conjunto de efectos virtuosos, de fortalecimiento recproco, podrn tener un mayor impacto en la medida que se realice un esfuerzo ms fuerte para contar con los recursos requeridos en el corto plazo. Grfico 4 Costos totales de cumplir las metas de educacin
Millones de US dlares de cada ao 3,000.0
2,500.0 990.5 2,000.0 757.5 1,500.0 651.2 1,000.0 578.7 511.2 128.5 500.0 625.4 0.0 2008 2010 2012 2015 2021 Asignacin para educacin (por tendencia ) Costo por intervenciones de calidad Costo por intervenciones de cobertura 711.9 208.9 895.8 1,167.5 382.0 591.2
774.0
La diferencia entre el monto total de recursos que se requieren en Guatemala para cumplir con las metas de la educacin y el valor de los recursos que actualmente se destinan a la educacin es significativa pero no imposible de eliminar. Equivale a alrededor de Q 5 mil millones para los primeros aos y asciende gradualmente en los aos siguientes. La proporcin del ingreso nacional que tendra que dedicarse a cubrir esta brecha sera menor en la medida que la economa guatemalteca mostrara un crecimiento econmico ms acelerado. Por ejemplo, si el pib creciera en un 6% por ao, tal como estaba previsto en los Acuerdos de Paz, cubrir esta brecha equivaldra entre el 1.7% y el 2.0% del pib de cada ao, mientras que si el crecimiento fuera el mismo de los ltimos diez aos habra que acudir a una proporcin mayor del pib, equivalente a entre el 1.8% y el 2.7% del pib por ao.
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Cuadro 10 Brecha presupuestaria acumulada por perodo*/, en millones de us dlares y en trminos del pib
Concepto Millones de us dlares Segn crecimiento econmico de Acdos. de Paz Segn crecimiento econmico histrico 2008 585.4 1.7 1.8 2009-2010 2011-2012 1,348.1 1.8 1.9 1,636.9 1.9 2.1 2013-2015 3,138.2 2.0 2.4 2016-2021 8,522.1 1.9 2.6 Brecha total 2008-2021 15,230.7 1.9 2.4
*/ El monto en millones de us dlares es la suma de la brecha de los aos considerados en el perodo. Para el clculo de la brecha en trminos del crecimiento econmico, se ha procedido a dividir la brecha agregada dentro de la suma del pib de cada uno de los aos considerados en el perodo. Fuente: Elaboracin propia con base en costos estimados y proyecciones del pib.
Existen una serie de condicionantes para la movilizacin de recursos para la educacin escolar. Entre estos, destacan el bajo nivel de ingresos tributarios del Estado, la rigidez presupuestaria y los compromisos asumidos como parte del Pacto Fiscal y de los Acuerdos de Paz, los cuales se discuten a continuacin. 1. Bajo nivel de los ingresos tributarios y del gasto pblico De acuerdo con su comportamiento reciente y las proyecciones del Ministerio de Finanzas Pblicas, la carga tributaria se ubica en un nivel en torno al 10% como proporcin del pib. Como puede apreciarse en el Presupuesto Multianual, no se observaran modificaciones sustanciales para el 2009 en la recaudacin tributaria, lo cual pone de manifiesto la ausencia de planes para aumentar los ingresos del Estado en el futuro cercano. Grfico 5 Carga Tributaria 1995-2009a/ Porcentaje respecto al pib
11.0 10.5 10.0 9.5 9.0 8.5 8.0 7.5 7.0 1995
a/
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Las cifras del 2007 al 2009 s on es timaciones tomadas del P res upues to Multianual 2007 - 2009. Fuente: E laboracin propia con bas e en informacin del Minis terio de Finanzas P blicas
33
2. Rigidez presupuestaria Existen disposiciones legales que establecen un destino preestablecido a los ingresos ordinarios, incluyendo aportes constitucionales e iva Paz, que deben utilizarse para financiar el funcionamiento legislativo, judicial y de la administracin fiscal, adems del gasto para el desarrollo urbano y rural, el aporte patronal al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, y la contribucin a la educacin superior. Lo anterior plantea que, ante un aumento de la disponibilidad general de recursos para el Estado, stos normalmente no podran destinarse exclusivamente a la educacin a menos que se adopten medidas especiales para asegurar que as sea.
3. Compromisos que condicionan la movilizacin de recursos Adems de las obligaciones nacionales e internacionales que deben tomarse en cuenta al orientar el gasto pblico y al movilizar recursos para financiarlo, existen una serie de principios y compromisos adquiridos en el Pacto Fiscal que condicionan la forma en que tendra que movilizarse recursos adicionales, y que son los siguientes: a) El sistema tributario debe ser globalmente progresivo. Esto significa que la carga tributaria promedio, (relacin ingresos tributarios netos/pib corriente) aumente en la medida en que el ingreso de los contribuyentes sea mayor. b) La estabilidad y certeza son fundamentales para reducir los riesgos de cambios imprevistos o arbitrarios, permitiendo que los contribuyentes puedan prever el monto de sus obligaciones tributarias adems de avanzar hacia la simplificacin de la legislacin tributaria. c) Deber favorecerse la descentralizacin fiscal, con el objeto de mejorar la provisin y calidad de los servicios pblicos y ampliar el acceso, gestin, mantenimiento, control ciudadano, sostenibilidad y transparencia de los mismos.
Las preasignaciones presupuestarias constituyen restricciones al manejo del gasto del gobierno central. Algunos estudios estiman que dos tercios de la carga tributaria ya cuentan con un destino especfico, creando cierta rigidez presupuestaria.42 Dentro del total de preasignaciones presupuestarias los aportes de mayor peso son aquellos que estn respaldados por la Constitucin Poltica de la Repblica, los cuales generalmente no deberan ser menores al 20.6% de los ingresos ordinarios, pero que para 2005 nicamente representaron el 18.0% de los ingresos totales. El 8.4% restante depende de leyes y de la recaudacin especfica de cada impuesto, por lo que este porcentaje restante es menos rgido que los referidos por aporte constitucional y podran ser modificados en el mediano plazo. El anlisis del Presupuesto Nacional conduce a concluir que la reasignacin del gasto enfrenta severos lmites como medio para movilizar recursos adicionales para la educacin escolar.
42
lavarreda et al (2005).
34
Resumen ejecutivo
Frente a la importancia de los recursos preasignados, que significara que si se quisiera aumentar el presupuesto en educacin escolar, tendra que aumentarse el gasto paralelamente en otros sectores, con lo cual el gasto adicional en educacin tendra que ser un 30% superior para cubrir estos sectores, una propuesta para discusin podra ser la de asegurar que la movilizacin de recursos para la educacin tuviera el carcter de recursos especficos con destino fijado para el cumplimiento de las metas educativas 2021. Esta propuesta, que podra materializarse mediante la constitucin de un Fondo para la Educacin que comprendiera estos recursos especficos, contribuira a reducir el la brecha financiera en alrededor al 1% del pib, dependiendo del escenario de crecimiento econmico que pueda suponerse para el futuro. a. Gasto tributario El gasto tributario ha significado entre el 2004 y el 2006 el equivalente al 14% del Producto Interno Bruto, es decir, un porcentaje superior a la meta de la carga tributaria (12%), pero este dato debe matizarse para determinar el tipo de privilegio que realmente podra eliminarse, generando as ms recursos para el fisco. Se estima de forma muy conservadora que podran obtenerse entre 0.8% a 1.0% del pib como resultado de reducir gastos tributarios. Este podra ser un aporte gradual fundamental para cubrir la mayor parte de los recursos requeridos para cumplir con las metas de educacin, especialmente en un escenario de alto crecimiento econmico, pero an as tendra que complementarse con otras medidas para alcanzar el total de recursos necesarios. La reduccin o eliminacin de privilegios afectaran los intereses de grupos especficos y, por lo tanto, desde el punto de vista poltico, sern difciles de implementar. Sin embargo, constituyen medidas positivas que suministrarn mayor transparencia al sistema tributario. Una medida sugerida por Mann y Burke, para apoyar este esfuerzo, sera la centralizacin de la concesin de franquicias en el Ministerio de Finanzas para asegurar la transparencia de la concesin de franquicias que otorguen exenciones y exoneraciones impositivas (iva y derechos arancelarios).
b. Medidas de fiscalizacin La movilizacin de recursos para alcanzar las metas de educacin para el 2021, debe complementarse con programas anti-evasin, acompaados de un permanente mejoramiento de la efectividad de la Superintendencia de Administracin Tributaria -sat-, ya que una accin importante para la movilidad de recursos es la persecucin y combate coordinado del incumplimiento tributario. Las medidas de fiscalizacin realizadas en el ao 2006 por la sat evidencian un incremento de 0.9% de carga tributaria por efecto de medidas administrativas y de fiscalizacin, vinculado adems al crecimiento econmico, es decir, sin modificacin de tarifas. Por esta va tambin es posible la movilizacin de recursos con carcter especfico para la educacin por lo que se calcula un incremento en los ingresos considerando el crecimiento vegetativo de entre el 0.1 al 0.4% del pib, bajo un escenario conservador y dependiendo del crecimiento econmico.43
Bajo supuestos de alto impacto en las medidas administrativas incluso podra esperarse hasta un 1.0% del pib como resultado de una fiscalizacin efectiva.
43
35
c. Impuestos Directos Una mayor movilidad de recursos por la va de los impuestos directos no necesariamente debe lograrse por el camino de un aumento de tarifas, focalizado en el isr sino por medio de la revisin de las exoneraciones y especialmente exenciones, que erosionan la base tributaria de los impuestos directos. Adicionalmente una medida que podra ser efectiva en el corto plazo consiste en el incremento gradual de las tasas del isr aplicable a la renta bruta.
d. Impuestos Indirectos Los impuestos indirectos presentan cierta rigidez en su tendencia, al haber pasado del 6.6% en 1996 al 7.1% del pib en el 2005. Los derechos arancelarios presentan una tendencia decreciente (de representar el 24% en el ao 1995 significan el 11% en el ao 2005) por lo que la recaudacin se ha concentrado en el Impuesto al Valor Agregado -iva- que de 3.6% en 1996 pas a 4.4% del pib en el ao 2005.
e. Deuda Pblica Los distintos escenarios para la movilizacin de recursos se sustentan en el esfuerzo interno que podra ser complementado con el apoyo de la cooperacin internacional, la que en el ao 2006, en el caso del presupuesto del Ministerio de Educacin, signific el 6% de su presupuesto total, 2.6% proveniente de prstamos externos y 3.4% de donaciones externas, adems de la negociacin de deuda interna.
Existe cierto margen para reorientar el gasto pblico en el mbito local para destinar una mayor proporcin del mismo al gasto en educacin. A pesar de que la educacin se ha posicionado como una prioridad a nivel nacional, ello no ha quedado reflejado en la asignacin de los recursos por parte de las municipalidades a este sector. En algunos municipios incluso no existe un espacio presupuestario para la funcin de educacin. El Cdigo Municipal indica en forma expresa la responsabilidad de las municipalidades en el apoyo a la educacin, por lo que resulta valedero plantear como una opcin realista que los Gobiernos locales, en cumplimiento con esta disposicin, adecuen su presupuesto otorgando un espacio financiero que cada vez ms signifique un importante porcentaje dentro de su presupuesto. A esto debe agregarse el financiamiento del Sistema de Consejos de Desarrollo. La legislacin referente est vinculada con estipulaciones contenidas en la Constitucin Poltica de la Repblica, diversos tratados y convenios internacionales en materia de derechos humanos y la legislacin ordinaria sobre materias afines, en especial el Cdigo Municipal. Esta base legal conduce a la necesidad de orientar con prioridad los recursos locales a la funcin de educacin.
Con el propsito de ilustrar las opciones de financiamiento del gasto en educacin, se estimaron dos escenarios de proyeccin del perodo 2008-2021: el primero de ellos supone que el crecimiento econmico continuar la tendencia reciente (1996-2005), mientras que en el otro escenario el supuesto es que la economa crece acorde a lo establecido en los Acuerdos de Paz (6% anual 36
Resumen ejecutivo
en trminos reales). En este resumen solamente se exponen los resultados obtenidos en el primer escenario. Esta seccin se realiza con el fin de ilustrar las ventajas y desventajas de distintas opciones, las cuales tienen pros y contras al momento de su implementacin. Se han simulado efectos de distintas polticas: reduccin del gasto tributario, incremento de las tasas de isr correspondientes a renta bruta, mejora en la recaudacin del iusi e incremento del iva.
a. Escenario con crecimiento econmico de acuerdo con las tendencias recientes i. Reduccin del gasto tributario (exenciones y exoneraciones) Ante la imposibilidad de generar automticamente los recursos para cumplir con las metas de educacin, la primera opcin de reforma sera reducir el gasto tributario, es decir, disminuir los privilegios fiscales. Existe la dificultad de reducir estos incentivos debido a la existencia de derechos adquiridos para algunas empresas. Suponiendo que la eliminacin de estos incentivos demorar 10 aos en alcanzar su potencial mximo, su aporte a la carga tributaria generar aproximadamente 1% del pib en el ao 2014. Eliminar este gasto tributario permitira reducir la brecha financiera a alrededor de 1.7% del pib por ao, y dara lugar a un aumento de la carga tributaria del 1.2% del pib para el ao 2021. El endeudamiento, en promedio, estara en niveles muy similares al de los ltimos cinco aos, lo cual representara un problema para prximos gobiernos, ya que tendran un margen muy estrecho para contratar deuda adicional.
Grfico 6 Financiamiento de la brecha financiera con exenciones y deuda

3.0
Porcentaje del Producto Interno Bruto
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
2008 2009-2010 Dis minucin de E xenciones 2011-2012 2013-2015 F inanciamiento Deuda/Donaciones 2016-2021
37
ii. Reduccin del gasto tributario (exoneraciones y exenciones) e incremento del bruta
isr
sobre renta
El impuesto sobre la renta bruta, aplicable al 5% del ingreso bruto de personas y empresas no ha estado vigente durante mucho tiempo, con lo cual las proyecciones que se hagan sobre dicho impuesto deben tomarse con reserva. En todo caso, para lograr un escenario en el cual el endeudamiento sea menor al 1% del pib, la tasa del impuesto debera incrementarse del 5% al 9%. La combinacin de ambas medidas (reduccin del gasto tributario y aumento del isr) representara un incremento importante de la carga tributaria de hasta 2.4% del pib. Grfico 7 Financiamiento de brecha financiera con exenciones, isr y deuda
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0 2008
2009-2010 Disminucin de Exenciones
2011-2012 Aumento ISR
2013-2015
2016-2021
Financiamiento Deuda/Donaciones
iii. Reduccin del gasto tributario y reforma iusi Para proyectar esta medida se hizo el supuesto de que el fortalecimiento de las finanzas municipales permite que el pas logre un incremento en la recaudacin del iusi con lo que se iguala el desempeo de Paraguay, pas de renta similar a la de Guatemala y que actualmente logra recaudar 0.7% de pib. Las dificultades que se podran presentar son diversas. En primer lugar, podra existir una correlacin inversa entre la capacidad de las municipalidades y las necesidades de financiamiento de la educacin. En segundo trmino, tendran que existir mecanismos de coordinacin para que la educacin escolar llevada a cabo por las entidades locales respondiera fielmente a los lineamientos del Ministerio de Educacin.
38
Resumen ejecutivo
Grfico 8 Financiamiento de la brecha con exenciones, iusi y deuda

3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0 2008 2009-2010 Dis minucin de E xenciones 2011-2012 Aumento IUS I 2013-2015 2016-2021
F inanciamiento Deuda/Donaciones
iv. Reduccin del gasto tributario e incremento del iva Otra opcin que existe para incrementar el gasto en educacin escolar consiste en incrementar el iva. En el escenario de crecimiento acorde con la tendencia reciente, sera necesario incrementar el iva al 15% para que as el endeudamiento requerido para cubrir lo restante sera relativamente pequeo, oscilando alrededor del 0.5% del pib. En este caso, la recomendacin sera que el iva fuese un impuesto pre-asignado, de la misma forma que el iva-paz, ya que esto permitira que el aumento en la carga tributaria fuese utilizado ntegramente para la educacin escolar. Si bien el iva es una medida de poltica tributaria que tiene un potencial recaudador, hay que tomar en cuenta dos aspectos. El primero es que el iva tiende a ser un impuesto de carcter regresivo, lo cual contraviene los principios del Pacto Fiscal. En segundo lugar, el incremento del iva podra no tener los efectos deseados en la recaudacin si no se cuenta con sistemas adecuados de fiscalizacin, principalmente en lo que se refiere al crdito fiscal, ya que a tasas ms elevadas el incentivo es mayor para acceder a crdito fiscal sin calificar para ello, declarando exportaciones no realizadas, por ejemplo.
39
Grfico 9 Financiamiento de brecha con exenciones, iva y deuda
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0 2008 2009-2010 2011-2012 Aumento IVA 14%-15% 2013-2015 2016-2021
Disminucin de Exenciones
Financiamiento Deuda/Donaciones
c. Resumen de escenarios Como puede observarse existen distintas opciones para financiar la brecha del gasto en educacin escolar. Para todos los casos, y para cada uno de ellos con distinta intensidad, el financiamiento ser posible realizarlo con la combinacin de endeudamiento e incremento en la recaudacin tributaria. En sntesis, si bien puede resaltarse que no es posible financiar de una manera sostenible las necesidades de la educacin escolar en el pas sin una mayor captacin de impuestos, tambin es importante tomar en cuenta que todas aquellas medidas que contribuyan a contar con tasas de crecimiento similares a las de los Acuerdos de Paz permitiran contar con un entorno ms favorable para obtener estos recursos. No obstante, tambin el bajo acervo educativo de la poblacin guatemalteca es hoy en da un factor que limita la capacidad productiva del pas. Entonces, en la media que las medidas tributarias se combinen con una mejora en las condiciones para el crecimiento econmico del pas y los recursos se destinen a la educacin escolar, esto puede generar un crculo virtuoso en el cual el crecimiento econmico contribuye a dotar de mayores recursos a la educacin y el logro educativo de la poblacin tambin puede traducirse en mayores tasas de crecimiento econmico y desarrollo social.
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Resumen Ejecutivo ESTUDIO MÁS Y MEJOR EDUCACIÓN

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Ms y Mejor educacin en GuateMala (2008-2021) cunto nos cuesta?

Guatemala, junio de 2007

Mejorar la calidad educativa en todos los niveles de enseanza

Mejorar la calidad educativa en todos los niveles de enseanza

Contribuir al reconocimiento de una nacin multitnica, pluricultural y multilinge

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

Aprobados/ Satisfactorios 48.0 39.0 21.7 15.5

Fuente: Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil 2002.

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

Fuente: Anuario Estadstico 2005 del Ministerio de Educacin.

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

Rural 7.26 3.465.31 4.33

Urbana 13.33 2.49 7.06

Rural 8.35 3.39 4.82

Urbana 15.20 8.31

rubio y salanic/usaid (2005) . rubio y salanic (2005).

Vase Herrera y panG (2005), tabla B.1.

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

Fuente: Elaboracin propia con base en estimaciones.

40.0 2012 2015 2018 2021

Fuente: elaboracin propia en base a proyecciones de poblacin e indicadores educativos de 2005.

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barnacH-calb (1997). Vase rubio (2004).

20,000 0.15 15,000 0.10 10,000 0.05

(2006a) reportaba 1,192 nuevos docentes bilinges para 2005.

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

33.5 3.4 0.1

36.6 3.9 0.1

39.1 4.4 0.1

45.8 6.4 0.1

1,210.6 1,419.1 1,634.1 2,035.3 2,749.2

860.1 1,139.5 1,581.7

Vase HanusHeK y KiMKo (2000) y neri (2001).

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

Grfico 6 Financiamiento de la brecha financiera con exenciones y deuda

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

2009-2010 Disminucin de Exenciones

2011-2012 Aumento ISR

Grfico 8 Financiamiento de la brecha con exenciones, iusi y deuda

Ms y mejor educacin en Guatemala (2008-2021) Cunto nos cuesta?

Grfico 9 Financiamiento de brecha con exenciones, iva y deuda

Porcentaje del Producto Interno Bruto

0.0 2008 2009-2010 2011-2012 Aumento IVA 14%-15% 2013-2015 2016-2021

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