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ESTRUCTURA DE LOS ÓRGANOS DE CONTROL

Escrito por:
Gustavo Quintero Navas*

Presentaremos a continuación a los órganos de Control como el conjunto de aquellas

instituciones públicas destinadas a controlar a las demás ramas del poder y velar por la
realización efectiva de los intereses generales de la sociedad. Así, estudiaremos los
elementos esenciales que diferencian a los órganos de control de las demás entidades
encargadas de la gestión pública.

En otras palabras, veremos cómo la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del

Pueblo, las Personerías Municipales, la Contraloría General de la República, Las
Contralorías Departamentales y las Contralorías Distritales y Municipales nos garantizan a
todos la efectividad de los derechos fundamentales, la correcta gestión pública, la adecuada
ejecución de recursos públicos y el control a las demás ramas del Estado.

Sin detenernos en su origen y ontología, podemos señalar que el constituyente de 1991 hizo
un gran esfuerzo por consagrar en la Constitución colombiana de ese año diversos
mecanismos tendientes a modificar las prácticas políticas colombianas. Esto no quiere decir
que con anterioridad no existieran, sin embargo, se hizo un énfasis particular por incluir
instituciones que controlaran el gasto público, el ejercicio de funciones públicas y las
expresiones políticas de la rama ejecutiva, judicial, legislativa y electoral.

Estos son entonces los órganos de control, sobre los cuales hablaremos en el trascurso de
este documento:

*
Profesor Asociado de la Universidad de Los Andes. Agradezco la Colaboración en la elaboración de este
texto de Juan Pablo Sarmiento Erazo, Abogado de la Pontificia Universidad Javeriana, Magíster de la
Universidad de los Andes, actualmente cursa doctorado en la misma universidad.
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I. MINISTERIO PÚBLICO

El ministerio público es la institución de control encargada de velar por la aplicación de la

ley y por la realización de los intereses generales de todos nosotros. Al Ministerio Público
corresponde la promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta de las personas que desempeñan funciones públicas. Esto quiere
decir que el Ministerio Público debe promover e intervenir en todas las actuaciones de las
demás ramas del poder público para efectos de evitar cualquier riesgo o daño ocasionado a
los Derechos Humanos, incluso, puede interponer acciones de tutela a favor de individuos
que estén en condiciones de vulnerabilidad manifiesta como desplazados. De igual manera,
como se estudiará a continuación, vigila la conducta de los funcionarios públicos con el
propósito de alertar, advertir y sancionar faltas disciplinarias, es decir, aquellas cometidas
por funcionarios públicos que en ejercicio de sus funciones o abusando de ellas, alteren el
funcionamiento del Estado.
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El Ministerio Público es ejercido por el Procurador General de la Nación, el Defensor del

Pueblo y por los Personeros Municipales. El Procurador General de la Nación y el Defensor
del Pueblo actúan mediante varios delegados, algunos dedicados a la investigación de
acciones y omisiones de autoridades públicas y otros participan, como delegados, ante las
autoridades judiciales en la cooperación de investigaciones y participación activa en los
procesos que involucren derechos fundamentales o intereses colectivos. Recordemos por
ejemplo el caso de las denominadas “chuzadas”, donde el Departamento Administrativo de
Seguridad –DAS- realizó interceptaciones ilegales de comunicaciones privadas de varios
congresistas, magistrados, líderes de oposición, etc.; en este caso, la Procuraduría General
de la Nación, como profundizaremos más adelante, por virtud de su competencia, inició
procesos disciplinarios contra todos los funcionarios implicados, incluyendo a los
directores del Departamento.

Sin embargo, debido al tamaño del Estado Colombiano y con el objeto de vigilar a todos
sus funcionarios, las funciones del Ministerio Público son ejercidas por distintos niveles. La
Procuraduría General de la Nación ejerce sus funciones en el orden Nacional, Regional,
Departamental, Distrital y Municipal (El cual es llamado provincial). No obstante, las
Personerías Municipales ejercen las funciones de Ministerio Público en el orden municipal
de manera “descentralizada” debido a que dependen orgánicamente del municipio mismo,
incluso, son elegidos por el Concejo Distrital o Municipal, ejerciendo sus funciones al
mismo tiempo con los agentes departamentales y provinciales de la Procuraduría General
de la Nación y de los delegados de la Defensoría del Pueblo.

En otras palabras, con el propósito de abarcar la vigilancia sobre todos los funcionarios, el
Ministerio Público se ha organizado con Procuradurías Provinciales, que controlan a los
alcaldes, concejales y demás funcionarios del municipio que le corresponda, al igual que las
Personerías, que coinciden en sus funciones con la Procuraduría Provincial. El objetivo de
esto no es generar ineficiencias o duplicidad de funciones; en realidad, en la medida en que
el Estado Colombiano es tan grande, compuesto por diversos funcionarios e instituciones,
se hace necesario consagrar y extender los órganos de control hacia todo el territorio. Con
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todo, el órgano de control disciplinario más extendido en la organización estatal

colombiana es la Procuraduría General de la Nación.

1. La Procuraduría General de la Nación

La Procuraduría General de la Nación está dirigida por el Procurador General, y sus

funciones consisten en la vigilancia del cumplimiento de la Constitución, las leyes, las
decisiones judiciales y los actos administrativos, en todos los niveles de la administración;
la Procuraduría también protege los derechos humanos y asegura su efectividad, con el
auxilio del Defensor del Pueblo, esto supone que el Procurador o el Defensor, mediante sus
delegados, pueden iniciar acciones judiciales dirigidas a proteger derechos fundamentales o
sancionar la violación de los mismos1.

La Procuraduría también debe defender los intereses de la sociedad interviniendo

públicamente respecto a temas jurídicos relevantes para la sociedad, o participando en
investigaciones sobre conductas dudosas de algunos funcionarios de la Administración.
También le corresponde defender los intereses colectivos, en especial el ambiente,
colaborando con investigaciones del caso, abriendo investigaciones disciplinarias en contra
de los funcionarios infractores o iniciando acciones judiciales, como las Acciones
Populares para la protección al medio ambiente.

Es importante que tengamos en cuenta que la Procuraduría ejerce poder disciplinario, esto
es, la posibilidad de iniciar investigaciones e imponer sanciones a funcionarios que
desconocen las funciones públicas, el interés general o cometen delitos en el ejercicio de su
cargo. Las sanciones que mencionamos pueden consistir en multas, suspensión de cargo o
exclusión de funciones públicas por un término definido por la ley2. En este sentido, puede
cometer una falta disciplinaria un funcionario que abuse o deje de ejercer sus funciones
arbitrariamente; con ello, el servidor público será sancionado por la Procuraduría, con una

1
RODRÍGUEZ Libardo, Estructura del Poder Público en Colombia, Décima Edición, Temis, 2006. p. 146.
2
Ver Código Único Disciplinario, Ley 734 de 2002.
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multa o con una destitución, según el caso, lo que tendrá como consecuencia que ese
individuo no pueda volver a ejercer funciones públicas.

Pensemos en el siguiente ejemplo: un funcionario X ha celebrado un contrato

administrativo, en ejercicio de sus funciones, con su hermano, situación abiertamente
prohibida por el Código Único Disciplinario y otras normas. Con esto, se comete una falta
disciplinaria, toda vez que el funcionario realizó una conducta claramente prohibida por la
ley, abusando de sus funciones. Así, la Procuraduría, en el ejemplo planteado, decide
imponer una sanción de inhabilidad y destitución por más de diez años, situación por la
cual el funcionario X no podrá ejercer funciones públicas durante ese período.

2. Defensoría del Pueblo

La Defensoría del Pueblo hace parte del Ministerio Público. Es dirigida por el Defensor del
Pueblo y su función principal es esencialmente, la de velar por la promoción, el ejercicio y
la divulgación de los Derechos Humanos. Lo anterior se ve reflejado en varias de sus
funciones, como por ejemplo, la de orientar e instruir a los todas las personas y a los
colombianos en el exterior, en el ejercicio y defensa de sus derechos ante las autoridades
competentes o entidades de carácter privado; divulgar los derechos humanos y recomendar
las políticas para su enseñanza; invocar el derecho de Habeas Corpus, esto es, presentar un
recurso judicial a favor de una persona que pueda considerarse injustamente privada de la
libertad por una entidad pública.

Al interior de la Defensoría del pueblo encontramos además las Defensorías Públicas,

servicio que se presta en favor de las personas que no tienen la posibilidad económica o
social de proveer por sí mismas, la defensa de sus derechos o para asumir su
representación judicial o extrajudicial, en otras palabras, la de costear un abogado. Las
Defensorías Públicas tienen como fin, garantizar el acceso a la justicia o a las decisiones de
cualquier autoridad pública.
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El servicio de Defensoría Pública se presta también en procesos penales cuando la persona

que ha sido señalada como delincuente o ha sido condenado judicialmente, lo solicita, o
cuando el Ministerio Público, el funcionario judicial o por iniciativa del Defensor del
Pueblo lo requiera, según el caso concreto. Como lo mencionamos anteriormente, la
Defensoría Pública es gratuita y se presta en favor de aquellas personas que se encuentren
en imposibilidad económica de proveer la defensa de sus derechos, con el fin de asumir su
representación judicial. Sin embargo, excepcionalmente, la defensoría pública puede
prestarse a personas que teniendo solvencia económica, no pueden contratar a un abogado
particular por causas de fuerza mayor.

Dos ejemplos servirán para aclarar este punto. Primero, es común encontrar en nuestro
país, dada su condición de orden público, desplazados forzados en todo su territorio. Ellos,
debido a su condición de vulnerabilidad, pueden acudir a la Defensoría del Pueblo, no para
que ella ofrezca alguna prestación, pues dentro de sus funciones no se encuentra la de
facilitar bienes y servicios para los desplazados; sin embargo, la Defensoría intermediará,
inclusive por medio de un funcionario que sea abogado, para exigir por medio de una
acción de tutela, los derechos fundamentales que estén comprometidos ante la autoridad
pública que esté obligada a su protección. El segundo ejemplo planteado consiste en un
delito cometido por un adulto mayor que estaba robando en un supermercado, debido a que
no tiene cómo subsistir. Por supuesto, el adulto mayor comete un delito, pero con ocasión a
sus condiciones particulares puede defenderse en el proceso penal alegando su precariedad
como principal argumento de exculpación; con todo, debido a que no podría costear los
servicios de un abogado, la Defensoría Pública intermediaría como su abogado para
defenderlo dentro del proceso y obtener la pena ajustada a sus condiciones particulares.

3. Personerías Municipales y Distritales

Las Personerías son entidades que hacen parte del Ministerio Público y están encargadas de
ejercer el control disciplinario en el Municipio o el Distrito Capital, dependiendo si están
ubicados en Bogotá (Distrito) o cualquier otra ciudad (Municipio). Tiene funciones también
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de Ministerio Público en el sentido en el que se encarga de la guarda y promoción de los

derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de
quienes desempeñan funciones públicas.

El Personero está encargado de vigilar el cumplimiento de la Constitución y las demás

normas del ordenamiento legal, promoviendo las acciones constitucionales cuando éstas
están siendo vulneradas por alguna entidad pública. También debe defender los intereses de
la sociedad, vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas
municipales, ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones
públicas municipales y distritales, y ejercer función disciplinaria respecto de los servidores
públicos municipales y distritales.

Todas estas funciones se ejercen bajo la dirección de la Procuraduría General de la Nación.

Por esto, la Procuraduría cuenta con una delegación especializada para Personerías con la
función principal de coordinar las funciones que los personeros deben cumplir, entre otros.

II. EL CONTROL FISCAL

La función de Control Fiscal se distribuye entre la Contraloría General de la República, la

Auditoría General de la República, y las Contralorías departamentales, distritales y
municipales, sin que las últimas dependan jerárquicamente de la Contraloría General. El
control fiscal consiste en la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la
administración. Esto significa, el control de la administración correcta de los recursos
públicos en las actividades o apropiaciones presupuestales del gobierno. En otras palabras,
evita e investiga casos de corrupción y vigila el manejo de los recursos públicos por parte
de la Administración Pública y los particulares o entidades privadas que manejen bienes de
la Nación. En efecto, si un funcionario, por medio de un contrato administrativo con
precios artificialmente altos, provoca la pérdida de dineros públicos, la Contraloría ya no
entra a imponer una pena o una sanción disciplinaria, competencia que le corresponde al
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juez penal o a la Procuraduría; por el contrario, la Contraloría iniciará un proceso que

tendrá como resultado, recuperar el dinero que por negligencia o intención, se ha perdido.

Examinemos cada una de las entidades que realizan el Control Fiscal:

1. Contraloría General de la República

La Contraloría es una institución autónoma. Su vigilancia se dirige a todas las entidades

nacionales. Esto quiere decir que el control a la gestión fiscal es ejercida sobre todos los
órganos que integran la rama legislativa, judicial, ejecutiva nacional y Ministerio Público,
así como las otras entidades creadas por la Constitución (por ejemplo, la Comisión
Nacional de Televisión).

Con todo, las funciones del Contralor General no se limitan a realizar la vigilancia de la
gestión pública. Podemos ver que el Contralor debe establecer los métodos y la forma de
rendir cuentas que deben seguir los responsables del manejo de fondos o bienes de la
Nación e indicar los criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que
deberán seguirse. Del mismo modo, si la Contraloría encuentra que la conducta del
funcionario supone un delito o una sanción disciplinaria, debe iniciar el proceso, penal o
disciplinario, ante la entidad competente, contra quienes han causado perjuicio a los
intereses patrimoniales del Estado.

Estudiemos el siguiente ejemplo que dará más claridad al lector. Un Funcionario comete el
delito de Peculado (se apropió de recursos destinados a un contrato para la pavimentación
de una carretera). Como vemos, esto supone una gestión fiscal por cuanto en nuestro caso,
el funcionario administraba recursos públicos. Por ende, la Contraloría inicia el proceso de
responsabilidad fiscal con el objeto de restituir el dinero público faltante. Sin embargo,
debido a que el funcionario cometió un delito, debe acudir a la Fiscalía General de la
Nación para que ésta inicie la investigación y acuse al funcionario ante un Juez penal por el
delito cometido. Igualmente, debe acudir a la Procuraduría General de la Nación para que
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inicie la investigación y sancione al funcionario por la falta disciplinaria cometida en

ejercicio de sus funciones.

Con el ejemplo planteado queremos demostrar que un funcionario público puede cometer,
con una sola conducta, varias faltas, y en consecuencia, puede ser sometido a diversas
investigaciones y sanciones. Ninguna de las autoridades se excluye en cuanto, cada
investigación tiene un objeto diferente, el penal, imponer una sanción por el crimen
cometido, el disciplinario, sancionar al funcionario que en ejercicio de sus obligaciones,
faltó a un deber funcional, y el fiscal, con el objetivo de conseguir la restitución del dinero
perdido.

2. Auditoría General de la República

La función de la auditoría podría considerarse intermedia para la vigilancia y control fiscal,

en otras palabras, dirige y recomienda métodos para la medición de cuentas que permita a
la Contraloría ejercer control fiscal. Por esto, tiene como funciones las de determinar las
políticas, estrategias, planes, programas y proyectos para la vigilancia de la gestión fiscal
que ejerce la Contraloría y la misma Auditoría. De igual manera, establece los métodos y la
forma en que las entidades públicas vigiladas deben rendir cuentas.

Lo anterior quiere decir que la Auditoría establece la manera en que se rinden cuentas,
determina criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados, que se aplican para
el ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal y la evaluación del control fiscal interno. De
esta manera, termina por definir la manera en que las entidades públicas deben rendir
cuentas, y cómo la Contraloría debe hacer la vigilancia sobre las demás entidades.

Aunado a lo señalado, se tiene que la Contraloría General, las Distritales y las Municipales
pueden ser controladas fiscalmente por la Auditoría General. En otras palabras, la Auditoría
General es la Contraloría de las Contralorías, con el objetivo principal de procurar que el
ejercicio del control fiscal sea eficiente.
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3. Contraloría Departamental

Son entidades autónomas administrativa y presupuestal del Departamento, organizadas para

la vigilancia de la gestión fiscal limitada al departamento. En efecto, Las atribuciones del
contralor departamental se circunscriben al espacio territorial del Departamento y son las
mismas que las del Contralor General de la República.

Las Contralorías Departamentales no son dependencias territoriales de la Contraloría

General de la República, al contrario, son entidades completamente autónomas financiera y
administrativamente, tanto de los departamentos como de la Contraloría General. Con todo,
su función de control fiscal se circunscribe al departamento, a aquellos funcionarios que lo
integren.

4. Contraloría Distrital o Municipal

La Constitución Colombiana estableció como regla general, que la vigilancia de la gestión

fiscal de los distritos y los municipios corresponde a la Contraloría Departamental. No
obstante, estableció que la Ley podía dictar normas que permitan a los Concejos Distritales
y Municipales crear y organizar sus propias contralorías. Con base a esto, la Ley 136 de
1994 facultó a los Distritos y Municipios clasificados en categoría especial y primera y
aquellos de segunda categoría que tengan más de cien mil (100.000) habitantes, para crear y
organizar las contralorías competentes para la vigilancia y control de su gestión fiscal3.

3
Ver Artículos 6º y 156 de la Ley 136 de 1994
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Estructura de los órganos de control

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BIBLIOGRAFÌA

1.- Doctrina

RODRÍGUEZ Libardo, Estructura del Poder Público en Colombia, Décima Edición, Temis,
2006.

2.- Normas

Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario

Ley 489 de 1998, Estructura del Estado
Ley 617 de 2001, Reforma a la Estructura del Estado
Ley 136 de 1994, Modernización, organización y funcionamiento de los municipios