CONTROL DE LECTURA N 3

El PROFESIONALISMO
Un estudio del BID sobre la calidad de la burocracia en Amrica Latina le dio a Per una de las
clasificaciones ms bajas. Un pequeo funcionariado altamente profesional se encuentra en las
funciones econmicas y regulatorias del Estado. El empleo pblico equivale casi 40% de los gastos
del gobierno.
A consecuencia de la poca evolucin de la burocracia, la administracin pblica se reduce a las
tradicionales funciones de administracin de personal e intentos del MEF de control fiscal. La
planificacin de RR HH es bastante reactiva ante las demandas de personal de los directivos tanto
polticos como de la lnea de las entidades. La meritocracia no es una prioridad y an persisten
prcticas clientelares. El rgimen privado est extendido pero no es una estrategia integral del empleo
pblico, conque se agrava la insularidad en las entidades bajo este sistema y se fragmenta ms el
sistema.
La informalidad es la alternativa para asegurar el funcionamiento de la gestin de recursos humanos.
Esto se debe a la rigidez del marco normativo, a la ausencia de informacin adecuada as como la
fragmentacin de los normativos e institucionales. Dado la debilidad de estos marcos, las prcticas
gerenciales tienen tres dinmcias:

la negociacin oportunista entre los actores interesados.

la implementacin de arreglos instituciones especficos que resultan ser precarios.

una falta de informacin sobre empleo pblico para una accin coordinada.

Existen dos sistemas de recursos humanos:

unos en organizaciones de reciente creacin

otro que agrupa a casi todos los funcionarios de las agencias centrales, que carecen de

sistemas meritocrticos, competencias especficas y un sistema de carrera efectivo.

La ley de Carrera Administrativa o Rgimen 276 regula la burocracia y garantiza el derecho a la
estabilidad de la funcin, si bien este rgimen se encuentra congelado. Est compuesto por un total de
26 categoras y le falta mejores criterios de planificacin y dimensionamiento del empleo en relacin
con las funciones. El 40% de los trabajadores de los ministerios trabaja bajo este rgimen. El rgimen
de bienes y servicios no personales o llamado tambin SNP, est regulado por CONSUCODE es ms
flexible para la designacin de salarios, la suspensin de la contratacin y los perodos de
contratacin. Es muy utilizada en ministerios y llega a representar hasta el 80% de los trabajadores. Es

utilizada polticamente. Representa el 9% de la burocracia total, aunque en los ministerios representan

el 44,6% de los costos salariales. El rgimen 728 es similar al rgimen del sector privado. Es utilizada
en agencias descentralizadoras. Los cargos, formas de pago, las escalas y beneficios (de 12 a 16
sueldos) son diferentes de los dems regmenes. Tanto el rgimen 276 y 728 representan el 91% de la
administracin

pblica.

El bajo desarrollo de perfiles, la debilidad del proceso de seleccin y los mecanismos de contratacin
paralela son una de las razones de la baja eficiencia, escasa capacidad funcional y coherencia del
cuerpo burocrtico, as como la extrema rigidez de los mecanismos de incorporacin y remocin del
empleo pblico, y la ausencia de polticas de movilidad. Los incentivos son ineficaces, no hay
mecanismos de adaptacin frente a cambios en el entorno.
Las polticas sobre las remuneraciones son confusas, donde prevalecen esfuerzos racionalizadores,
incremento de las remuneraciones y a la vez una poltica de austeridad fiscal. Los salarios son varan
entre los niveles, e inclusive dentro del mismo nivel; existe adems una multiplicidad de conceptos, de
asignacin fija, de suplementos y beneficios ligados al desempeo individua o ministerial. Los sueldos
de los cuadros medios y administrativos son superiores que aquellos del sector privado, pero no son
competitivas en los sectores gerenciales -sector pblico: $357-$2 2797, sector privado: $50-$8 100-. A
excepcin de los funcionarios-que ganan ms en el rgimen SNP, los profesionales, tcnicos y
auxiliares ganan en promedio ms en el rgimen 728. La poltica de gestin de recursos humanos
depende de cada ministerio, aunque en los ltimos aos MEF y PCM han hecho reformas.

ADMINISTRACIN PBLICA DEL PER

La administracin pblica en el Per es llevada a cabo por las entidades que conforman el poder
ejecutivo tales como: los ministerios, los gobiernos regionales y locales ,como tambin los Organismos
Pblicos Descentralizados, el Poder Legislativo , el Poder Judicial, los Organismos que la Constitucin
Poltica del Per y las leyes confieren autonoma y las personas jurdicas bajo el rgimen privado que
prestan servicios pblicos o ejercen funcin administrativa, en virtud de concesin, delegacin o
autorizacin del Estado, conforme a la normativa de la materia.

LEYES

La administracin publica esta regida por las siguientes leyes:

Ley del Procedimiento Administrativo General LEY N 27444

Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Estado LEY N 27658

Ley No. 26922 LEY MARCO DE DESCENTRALIZACION

GESTIN PBLICA

Existe un grupo con un grado alto de profesionalidad en funciones econmicas y reguladoras del
Estado, mientras existe un sistema de empleo fragmentado y poco profesionalizado donde no hay an
meritocracia ni carrera pblica. El costo fiscal del empleo pblico equivale casi el 40% de los gastos
del gobierno, en parte debido a la baja presin tributaria, y representa casi el 6,6% del PBI,
ubicndose sobre el promedio regional. El Estado presenta una baja eficacia -efectividad- en la
prestacin de bienes y servicios, siendo crtico la provisin de infraestructura y de servicios de carcter
social. El estado muestra un buen desempeo en reas de conduccin macroeconmica y fiscal, y en
reas reguladoras. Las causas de la baja eficacia son: la baja capacidad del erario fiscal peruano, la
excesiva rigidez presupuestaria. Para solucionar uno de los factores, la baja capacidad del erario
fiscal, el Estado ha comenzado a hacer algunas acciones como mejorar el rgimen de elecciones y
mejorar la eficacia de la administracin pblica. Per presenta fuertes ineficiencias debido a: una
inadecuada participacin de los interesados en la toma de decisiones sobre gasto (instituciones
polticas y sociedad civil), la ausencia de una direccin estratgica, la debilidad de los organismos
implementadores del gasto (especialmente los locales), la inercia presupuestaria e insuficientes
incentivos, un bajo nivel de integracin y consistencia de los sistema de informacin de gestin
pblica, y la debilidad del sistema de adquisiciones pblicas. EL MEF -Ministerio de Economa y
Finanzas- y la PCM -presidencia del consejo de ministros- tienen un liderazgo institucional compartido
en concretar las reformas necesarias para promover una gestin pblica ms eficiente y eficaz. En
rendicin de cuentas, existen factores que perjudican la accin de las instituciones fiscalizadoras como

el Poder Judicial, el Congreso y la CGR-Controlara General de la Repblica-. Los medios de

comunicacin destacan en la fiscalizacin de las acciones del gobierno: proveen una amplificacin de
denuncias, opiniones y propuestas de poltica sobre la agenda pblica del momento y propician el
debate poltico sobre la calidad de las acciones del Ejecutivo. Sin embargo, el dficit de
funcionamiento de las instituciones fiscalizadoras evita que se procese la agenda y el control que
diariamente plantean los medios

LA ADMINISTRACION

PUBLICA Y

LA EMPRESA PRIVADA UN

MATRIMONIO

POR

CONVENIENCIA?
Desde que el mundo es mundo, bien, no exageremos, desde que el mundo de la gestin
cultural existe, la iniciativa privada y la pblica han ido de la mano; con mejor o peor fortuna, en
multitud de planteamientos relacionados con los servicios culturales a la poblacin.
Si hablamos de los orgenes (en todas las profesiones los hay) de la gestin cultural, debemos
referirnos obligatoriamente a los primeros aos de la democracia en Espaa, aunque en sentido
estricto, si queremos resear los primeros movimientos culturales quiz debamos remontarnos a los
ltimos aos de la dcada de los sesenta y sobre todo en los primeros setenta. En estos tiempos, la
iniciativa asociativa fue la que comenz a dar respuesta a sus propias demandas en el mbito de las
actividades culturales. Una sociedad que vea constantemente truncados sus deseos de satisfacer sus
necesidades en materia cultural comienza a organizarse con la finalidad de dar rienda suelta a la
creatividad y as se inicia una experiencia ciudadana sin parangn en los aos venideros. Estos
ciudadanos comienzan a organizarse en asociaciones, movimientos vecinales, juntas de barrio, grupos
de trabajo, de teatro aficionado, amateur, artistas plsticos, todo se haca con una atrevida finalidad:
plantar cara a lo establecido, a la nula posibilidad de disfrutar de la cultura y todas sus
manifestaciones.
As surge el germen de la futura animacin sociocultural. Los primeros grupos, que se forman como
oposicin a la apata cultural reinante, son principalmente los relacionados con las artes plsticas (que
siempre han servido como transmisores vlidos de pensamientos, moralinas y moralejas, se diera
cuenta o no el espectador) y las artes escnicas, siendo el teatro independiente el rey en esta
repblica de nuevas corrientes artsticas. A falta de un aparato estatal organizado y ante la falta de
inters en este sentido, los movimientos asociativos se auto coronan como portadores de las seas de
identidad cultural de la poblacin siendo las primeras experiencias de iniciativa privada existentes.
En los primeros aos de la democracia, una sociedad que vea constantemente truncados sus deseos
de satisfacer sus necesidades en materia cultural comienza a organizarse con la finalidad de dar
rienda suelta a la creatividad.
Con el inicio de la transicin y los primeros aos de la democracia, comienza a organizarse el aparato
gubernamental y empieza a entenderse la cultura como un derecho, como un bien intangible que har
que la poblacin pueda obtener mayores beneficios tangibles para su vida. Las ansias por recuperar el
tiempo perdido hace que las incipientes iniciativas pblicas procuren una gestin urbi et orbe con la
finalidad de que nadie, absolutamente nadie, se quede sin participar de la nueva vida cultural que
renaca de sus cenizas como el ave fnix. Las primeras administraciones en organizarse son las

municipales, quiz por su visin ms real y prxima de lo que acontece en la sociedad. A este nuevo
estado embrionario de lo pblico ayudaba, sin ninguna duda, la experiencia e iniciativa de la sociedad
civil: el asociacionismo, las organizaciones ciudadanas no relacionadas directamente con la
Administracin.
La asuncin de los poderes pblicos de forma contundente en la vida pblica y cultural de la
poblacin, auspiciada, como ya hemos sealado, por los movimientos asociativos, no hace ms que
empezar una etapa que podemos enunciar como la antesala de la gestin cultural: la animacin
sociocultural.
Conceptos como democratizacin y democracia cultural empiezan a tener cabida en el diccionario
poltico del momento. La democratizacin de la cultura, trmino acuado tras la declaracin de los
derechos humanos y, sobre todo, desarrollado a nivel mundial en la dcada de los sesenta del siglo
XX, significaba el hecho revolucionario de que todo el mundo deba gozar del derecho fundamental de
tener acceso a la cultura, independientemente de su condicin social o econmica. Deban diluirse las
fronteras entre alta y baja cultura, lo popular obtena el rango de cultural, las tradiciones y las fiestas
formaban parte de las seas de identidad de los pueblos, se ampla, en suma, el concepto de bien
cultural. En Espaa, esto se traduce en una recuperacin de la calle, de las celebraciones populares
(y, en cierta manera, populistas), en una necesidad de manifestaciones multitudinarias y en las que
toda la poblacin participase y se sintiera parte fundamental de la vida cultural de su territorio. La
revolucin estaba servida: la palabra clave, la participacin; el concepto, el todo vale.
La mxima de la animacin sociocultural la participacin- proclamaba la necesidad de que nadie
quedara excluido de tomar parte de las actividades culturales programadas con la finalidad de
recuperar el tiempo perdido. Este nuevo concepto salvfico de la cultura (casi un grito de guerra tal
como hacia la salvacin por la cultura) no haca sino provocar que las administraciones se volcaran
en la organizacin de grandes encuentros, actos y manifestaciones culturales multitudinarias, que si
bien ayudaron a una mayor concienciacin de la necesidad de la experiencia cultural como algo vital
para el ciudadano, no colaboraron, por ejemplo, en el asentamiento de pblicos. El todo vale al que
hacamos referencia se desarrollaba bajo esquemas de que no importaba el coste de la organizacin
de estos eventos siempre que implicaran una reunin masiva de ciudadanos que, en la mayora de
ocasiones, no sera sino simplemente apariencia.
Mientras tanto, qu haba ocurrido con los movimientos asociativos, germen de la iniciativa privada
en la gestin cultural? Una vez la administracin pblica tomaba las riendas de la intervencin cultural
en nuestro pas, se apartaba con la misma vehemencia a estas organizaciones. Muchos lderes de
estas formaciones voluntarias y voluntaristas que haban servido de revulsivo para que lo cultural
comenzase a movilizarse en nuestro territorio, empezaban a formar parte de las cpulas directivas de

las administraciones y, por otra parte, comienza a funcionar un sistema de subvenciones que instaura
el modelo de pan para hoy y hambre para maana.
Qu haba ocurrido con los movimientos asociativos, germen de la iniciativa privada en la gestin
cultural? Una vez la administracin pblica tomaba las riendas de la intervencin cultural en nuestro
pas, se apartaba con la misma vehemencia a estas organizaciones.
Las administraciones pblicas, en su empeo porque no faltaran las iniciativas culturales, sacralizan el
modelo de subvenciones, lo que provoca que haya grupos que no pueden subsistir ao tras ao si no
se les concede la subvencin. Estas ayudas se convierten en armas de doble filo: los profesionales de
la cultura se ven esclavizados por una administracin con complejo maternal y, por otra parte, esta
situacin no ayuda lo ms mnimo al crecimiento de la iniciativa privada en el mbito de las actividades
culturales, puesto que sin subvencin no hay proyecto, lo que supona un cierto intervencionismo por
parte de los poderes pblicos ms que una pista de lanzamiento de propuestas culturales vlidas.
Una situacin delicada que hizo tambalear las bases de lo que se haba iniciado, con muy buena
voluntad, pero sin mucha planificacin y escasos resultados, y que peda a gritos un cambio radical en
sus planteamientos. Comienzan a aparecer voces que se atreven a afirmar que la animacin
sociocultural no es la panacea y que se necesita un nuevo esquema de trabajo: la gestin cultural.
La gestin cultural plantea una serie de retos que hoy nos parecen cotidianos, pero que en su
momento significaban un giro de 180 grados en lo que se haba hecho hasta el momento. La
consideracin del marketing de servicios como la herramienta para la consolidacin de un modelo
vlido de intervencin cultural, la existencia de polticas culturales claras, la imperiosa necesidad de
dotar de instrumentos que ayuden al desarrollo y crecimiento de las iniciativas culturales privadas y,
naturalmente, una Administracin que procurara por las programaciones estables en sus municipios.
El final de la dcada de los ochenta y los primeros aos de los noventa del siglo pasado marcaron un
antes y un despus en este sentido, al menos, en lo que a la provincia de Valencia se refiere. Nace, en
1989, el Servicio de Asistencia y Recursos Culturales -SARC- de la Diputacin de Valencia. Este
servicio, perteneciente al rea de Cultura de la institucin provincial, pretenda tomar el testigo de lo
que haba sido la animacin cultural en la provincia y comenzar a trabajar desde las nuevas mximas
de la gestin cultural: planificacin, programacin, negociacin, intermediacin e intervencin cultural y
construccin de polticas culturales se erigan en los vrtices de la piedra angular que haba de regir
los destinos de la vida cultural de todos los municipios de la provincia. El SARC nace con una misin
clave: asistir a los municipios de la provincia en materia cultural. Sus finalidades, muy concretas: dotar
a los municipios de las herramientas necesarias para la planificacin y programacin cultural estables
y ayudarles econmicamente en estos quehaceres. Pero para ello se haca perentorio algo

importantsimo: la organizacin de la oferta. Una oferta existente pero, en la mayora de ocasiones,

invisible para el ciudadano y, por lo tanto, para la persona que haba de encargarse de hacer encajar
todas las piezas del puzzle de la intervencin cultural, que no era otro que el gestor cultural.
El SARC inicia as un doble camino. En primer lugar articula una serie de programas en los que rene,
tras una exhaustiva seleccin, las ms variadas ofertas de actividades culturales; un amplio catlogo
de recursos culturales, materia prima de las programaciones culturales de los municipios. En segundo
lugar (el orden de los factores no altera el producto) se erige en intermediario entre la oferta y la
demanda, ya no como donador de subvenciones, sino que cambia el concepto de subvencin por el
de trabajo. Expliqumonos: las subvenciones haban funcionado en un doble sentido. Por una parte,
las grandes administraciones haban sufragado los gastos de los profesionales de la cultura para que
creasen obras, que la mayora de ocasiones, no llegaban a unas cuantas (pocas) representaciones y,
por otra, era el sistema estrella para la actividad cultural en los municipios. sta dependa de que
anualmente se les suministrara una cantidad monetaria (que variaba penosamente segn las arcas
pblicas se resintiesen ms o menos) que muchas veces era mal aprovechada o se perda sin ms. El
SARC revoluciona estas estructuras por varios motivos:
Cuando decimos que cambia el concepto de subvencin por el de trabajo queremos sealar que la
relacin con los profesionales de la cultura iba a dejar de ser la subvencin, ofrecindoles la
posibilidad de realizar actividades en los municipios a cambio de un cach por sus actuaciones. Por
otro lado, a los municipios ya no se les entrega una cantidad variable cada ao, sino que se les ayuda
en el pago de las actividades segn su nmero de habitantes (cuanto ms pequeos, ms ayuda, lo
que supone el cumplimiento de sus competencias legales), pero para ello se har necesario que se
programen con bastante tiempo de antelacin (para solicitar las actividades) por lo que obliga a tener
un presupuesto para cultura, una persona al frente (el gestor cultural) y as procurar por una
programacin estable ao tras ao. Pero, qu tiene que ver todo esto con la relacin entre la
iniciativa privada y la pblica? Lo tiene que ver todo. Mientras que durante aos, muchos de los grupos
no se haban consolidado ni profesionalizado debido a su dependencia directa con la administracin y
muchos seguan bajo frmulas de asociaciones, el cambio hacia las contrataciones por parte de los
municipios haca posible lo que ocurre en cualquier otro trabajo cuando se ejerce, unos emolumentos
por su actividad profesional. Se inicia un camino hacia la profesionalizacin debido a que este nuevo
sistema permite una estabilidad: asociaciones que se convierten en empresas, organizaciones que
diversifican sus productos y sus ingresos, iniciativas que surgen al amparo de nuevas vas de
intervencin cultural abiertas por el SARC El nico requisito para formar parte de los catlogos de
recursos el SARC, la calidad.
Pero quiz lo mejor es que nos ilustremos con un ejemplo que rene todos estos elementos a los que
hacemos referencia. En el ao 2000 se crea en el SARC un nuevo programa, el Tour de Ofertas

Culturales, TOC. Este programa de difusin cultural es la apuesta del SARC por el turismo cultural en
la provincia y se basa principalmente en la estructuracin de rutas culturales por el territorio provincial
que se ofertan a distintos colectivos (centros de enseanza, ayuntamientos de la provincia y
asociaciones). La novedad de este programa radica en varios factores: el SARC ayuda al colectivo
solicitante en el pago del transporte (autobuses) que era en muchas ocasiones lo que impeda
trasladarse a un grupo de un punto a otro de la provincia. El coste de la visita (en concepto de guiado
de las rutas, material didctico) lo sufraga el grupo, lo que ayuda a una mayor concienciacin de que
las actividades culturales son realizadas por profesionales del mundo de la gestin cultural y que, por
tanto, tienen un coste, algo comnmente aceptado para todas las profesiones pero que parece que
cuesta de asimilar en el mbito de la cultura.
Este programa nace con unos objetivos muy claros: dar a conocer las distintas ofertas patrimoniales,
culturales y ecolgicas de la provincia a sus habitantes (slo desde el conocimiento se llega al aprecio
y, por tanto, a la necesidad de conservacin), ofrecer a las distintas comarcas y municipios la
posibilidad de que se promocionaran e iniciaran experiencias en turismo cultural (una va de desarrollo
en auge) y otra finalidad importantsima, favorecer la aparicin de profesionales de la gestin tursticocultural, empresas especializadas en el sector y tambin que las empresas ya existentes pudieran
diversificar los productos que ofrecen al mercado (una compaa de teatro, por ejemplo, poda articular
visitas teatralizadas).
Tan solo researemos unos datos: en el primer ao de existencia, ms de 25.000 personas disfrutaron
de estos viajes, ascendiendo la cifra en el programa de 2007 a una previsin que ronda las 77.000
personas. Esto demuestra que existe mercado. Por otra parte, de 13 rutas existentes en el primer ao
de existencia del programa se ha pasado a 235 para el ao 2007. Esta ltima cifra debe su aumento,
sobre todo, a la aparicin de multitud de empresas relacionadas con la gestin turstico-cultural que se
han creado en los ltimos aos. Un ltimo dato, mientras que en su primer ao de funcionamiento la
oferta privada de rutas tan slo estaba representada por un par de visitas, en la actualidad 118 rutas
del TOC estn gestionadas por agentes ajenos a la administracin pblica, lo que supone ms del
50% de su oferta actual. La evidencia es aplastante, el programa TOC no podra tener la amplsima
oferta de la que goza si no fuera por la iniciativa privada.
Pero esto sucede en todos los programas de difusin del SARC: que no sera posible su articulacin si
no fuera por la multitud de empresas que viven de la gestin de actividades culturales. Cul debe ser,
por tanto, el papel a jugar por la administracin? Abrir canales de intercambio, de trabajo, de
profesionalizacin y no limitarse a conceder ayudas econmicas.
Los programas de difusin cultural del SARC se nutren de las ofertas y actividades culturales
propuestas por la iniciativa privada y para sta la existencia de un servicio como el SARC es la llave

de acceso a su contratacin por parte de los ayuntamientos, amn de ser un escaparate para sus
productos y favorecer su conocimiento. Algo de los que nos congratulamos desde el SARC es saber
que tambin surgen contrataciones al margen de nuestros programas, hecho que cumple uno de
nuestros objetivos, la consolidacin del mercado de la cultura.
Si analizamos el transcurrir de los aos y el desarrollo de la gestin cultural en nuestro territorio,
veremos que la relacin entre la iniciativa pblica y la privada ha pasado por diferentes etapas, pero
todas ellas necesarias para llegar hasta la situacin actual. El comprometido movimiento asociativo de
los inicios era la semilla para la actual profesionalizacin del sector; hoy las asociaciones culturales
cumplen un importantsimo papel, aunque ligeramente distinto del de hace treinta aos. La etapa de la
animacin sociocultural rompa una lanza en favor de la implicacin de los poderes pblicos en la vida
cultural de sus ciudadanos y hoy en da se ha abandonado ya un poco la idea de que fue una etapa
improductiva, ms bien al contrario, se est volviendo a esquemas revisados de esta experiencia,
vase las polticas culturales de proximidad.
El comprometido movimiento asociativo de los inicios era la semilla para la actual profesionalizacin
del sector; hoy las asociaciones culturales cumplen un importantsimo papel, aunque ligeramente
distinto del de hace treinta aos.
Y durante todo este tiempo ha habido oportunidad de ver cmo la relacin entre la administracin
pblica y la iniciativa privada cambiaba, naturalmente fruto de lo que cada momento requera. Es
literalmente imposible que las administraciones pblicas, sobre todo las locales, puedan acometer la
multitud y magnitud de los acontecimientos culturales que hoy en da se producen en nuestros
municipios. Para ello, es necesario contar con una serie de profesionales, de gestores culturales de la
iniciativa privada que proporcionen la variedad de productos al mercado. Por otra, la administracin
pblica debe procurar porque estn cubiertas las necesidades bsicas en materia de cultura de sus
administrados y adems, facilitar el crecimiento del sector profesional de la cultura.
Empresas de gestin cultural multidisciplinares que sean capaces de ofrecer al mercado productos
bien estructurados y de calidad sern las que tengan la clave en una sociedad que se mueve en torno
a patrones de calidad y cantidad casi a partes iguales. Administraciones capaces de entender que el
camino para que crezca el mbito profesional de la gestin cultural pasa por construir y estructurar
canales de difusin, promocin, mediacin, regulacin e incluso comercializacin de estos servicios
culturales sern las que proporcionen mejores armas de desarrollo a sus ciudadanos y gobernantes.
Nos atrevemos a decir que la administracin pblica y la iniciativa privada estn condenadas a
entenderse, en el mejor sentido de la expresin. Pero si bien en el ttulo de este artculo nos

referamos a esta relacin como un matrimonio de conveniencia, quiz nos gustara acabar diciendo
que se tratara ms bien de una pareja de hecho y siempre, esperemos, bien avenida.