Ciencia de La Administracion PDF

BIBLIOTECA DE'
... ~LJANDRQ~t\B~J~"-O CA$TR~
CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
HOMBRE Y SOCIEDAD
Coleccin dirigida por MIGUEL SIGUAN
1. L.- J.
LEBRET:
Manual de encuesta social.
Tomo 1: Manual de encuesta. La encuesta rural.

Tomo II: La encuesta urbana. La encuesta para el desarrollo
regional.
2.
C. MOSHER-SALVATORE
Administracin.
FREDERICK
CIMMINO:
Ciencia de la
FREDERICK C. MOSHER - SALVATORE CIMMINO
CIENCIA
DE LA
ADMINI5TRACION
Traducci6n, adaptacin y prlogo de
JOSE A. ESCALANTE y FRANCISCO ANSON
EDICIONES RIALP, S. A.
MADRID,
1961
Ttulo original:
Elementi di Scienza dell'A mministrazione.
(Casa Editrice Dott. A. Giuffre, Miln, 1960.)
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Todos los derechos reservados para todos los pases de habla espaola
por EDICIONES RIALP, S. A.-Preciados, 44.-MDRID
Depsito legal: M. 10.931-61.
Nm. de registro: 5.212-61.
SELECCIONES GRFICAS. - AV. DR. J'EDERICO RUBIO y
GALI,
184
MADRID
PROLOGO
Resulta evidente que las ideas, en materia de Ciencia de la Administracin, estn lejos de una absoluta claridad. No slo se discute
sobre los caracteres que esta Ciencia debe presentar, sobre sus fines
y los mtodos idneos para realizarlos, sino que est en discusin,
incluso, su propio objeto. Ahora bien, despus de leer esta obra,
difcilmente podr negarse a esta disciplina un cuerpo dotado de
una segura vitalidad, aunque su osamenta no haya conseguido an
forma ni proporciones definitivas.
Por otra parte, el administrador debe afrontar en la actualidad
la barrera de las tcnicas ms complejas y las responsabilidades
mayores que la vida organizada lleva consigo. El virtuosismo y la intuicin personal como sistema, van atenundose necesariamente; la
actividad administrativa exige uniformidad y estabilidad capaces de
garantizar a la organizacin las medios necesarios para su conservacin y desarrollo. A nuestro parecer, esta exigencia de estabilidad,
tan apremiante a la sociedad actual, slo puede ser satisfecha aplicando mtodos cientficos a las disciplinas sociales, y, en consecuencia, a la Ciencia de la Administracin o Ciencia de la Organizacin.
Advirtase que la diferencia entre ambas no es slo terminol-
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PROLOGO
gica. El objeto de estudio de la segunda es, ms bien que la actividad de administrar en sentido propio, la determinacin abstracta
del mecanismo para ello y de las modalidades de su funcionamiento. El cambio de denominacin-Ciencia de la Organizacin en vez
de Ciencia de la Administracin-ofrecera, en cierto modo, otra
ventaja: permitira considerar indistintamente, y por consiguiente
unificar, el tratamiento de aquellas materias que se refieren conjuntamente a las administraciones pblicas y a las privadas, en la
actualidad en proceso de aproximacin.
A nuestro parecer la Ciencia de la Administracin, en relacin
a sus numerosas disciplinas aplicativas, es algo as como la parte
general del Derecho civil respecto a las partes especiales; del
mismo modo que aquella define los conceptos fundamentales,
sin cuyo conocimiento difcilmente puede nadie adentrarse en el
estudio del Derecho, as, sin una formacin general previa de Administracin Pblica resulta difcil afrontar el de las ya numerosas disciplinas aplicativas de la Ciencia de la Administracin. Se trata,
pues, de una disciplina formativa (y no informativa, segn se ha
apuntado por alguno recientemente), que nos atrevemos a calificar
de bsica para la preparacin de los funcionarios pblicos-tcnicos
o directivos-, y de. inters relevante para el hombre de empresa.
Alvaro D'ORS, tratando del regionalismo funcional escriba recientemente: ... La organizacin de estos grupos tan heterogneos
y de los ordenamientos correspondientes ha de ser cada da ms
compleja. Para ello se requerir la colaboracin inteligente de economistas, polticos, juristas, sociologos: pero, sobre todo, especialistas de la nueva Ciencia de la Organizacin. Esta es, sin duda,
aunque todava est en sus comienzos, la gran ciencia social del
porvenir. Ella ser, por lo dems, la que vendr a liberar a la jurisprudencia de todo el lastre de orientacin planificadora que la
viene gravando. Porque la jurisprudencia debe presuponer una estructura social dada que ella misma no puede crear ni debe modificar directamente; ...la jurisprudencia es esencialmente la ciencia
de los jueces y no la de los legisladores. La propia de estos ltimos,
que podemos llamar, como ya se ha hecho, poltica del Derecho,
se integrar ciertamente en la nueva Ciencia de la Organizacin...
Ella es la que debe determinar el mbito y la estructura racional
de cada agrupacin, segn sus actividades especficas... Sus afir-
PROLOGO
11
maciones respecto de estos grupos son igualmente vlidas para

cualquier tipo de organizacin administrativa.
La obra de MOSHER y CIMMINO tiene el mrito indiscutible de
haber conseguido, por primera vez, una sistemtica lgica para la
Ciencia de la Administracin. Intentan individuar el significado
universal, el ncleo de la accin administrativa, en un gran esfuerzo de sntesis de los mltiples aspectos de la organizacin. Se trata
del primero y hasta ahora el nico texto europeo sobre la materia.
Confan los autores, y confiamos nosotros, que el libro pueda
constituir premisa y estmulo para un ms amplio reconocimiento
de la materia, no solo entre cuantos practican cada da la difcil
funcin del administrar, sino tambin en las aulas universitarias,
y en especial en las de Ciencias Polticas.
El volumen, conforme han precisado los autores, ha sido redactado sin la pretensin de suministrar un tratamiento completo y definitivo de una materia en elaboracin, que se enriquece cada da
con nuevos conocimientos. El esquema, pues, es provisional y elemental.
El texto constituye un producto de colaboracin internacional
Recoge la experiencia de. F. MOSHER, profesor titular de Ciencias
Polticas en la Universidad de California en Berkeley, y la del doctor S. CIMMlNO, encargado de la asignatura de Ciencia de la Administracin en la Facultad de Derecho de la Universidad de Bolonia;
ambos con amplia experiencia asimismo como funcionarios de las
administradiones pblicas de sus respectivos' pases.
El Prof. MOSHER ha asumido eZ trabajo principal respecto de los
siguientes captulos: 11 (con excepcin del pargrafo2), III, IV, V,
VI, VII, VIII, IX, XII, XIV, XV (con excepcin del pargrafo 1) Y
XVI. El Dr. CIMMINO se ha ocupado de los captulos 1, 11 (pargrafos 2), X, XIII, XV (pargrafo 1), XVII y XVIII, y ha reelaborado
e integrado, adems, el material preparado por el Prof. MOSHER,
comprendida la traduccin del mismo del original ingls al italiano,
aadiendo consideraciones y ejemplos extrados de la experiencia italiana, y cuidando la forma en que dicho material fue publicado.
El libro ha suscitado en Italia una fuerte polmica, avivada en
particular por administrativistas y funcionarios a la antigua usanza,
tan apegados a la consideracin exclusivamente legalista del fen-
12
PROLOGO
meno administrativo. Es posible que. entre nosotros suceda algo

recido.
pa~
* * *
A este punto, estimamos conveniente anticipar al lector algunas consideraciones generales sobre la obra, dividida en cinco
partes, que faciliten su lectura.
La primera parte se abre con una introduccin, en la que se
concretan los objetivos a conseguir; sigue a este planteamiento general un excursus histrico sobre. los orgenes y desarrollo de la
Ciencia de la Administracin en Europa y en los Estados Unidos
de Norteamrica, de carcter orientador y previo a la exposicin
de las perspectivas y escuelas de pensamiento en el campo de la
Ciencia de la Administracin, que trata a continuacin.
Analiza las concepciones jurdica, productivista, burocrtica,
poltica y psicosociolgica, y ante la insuficiencia de cada una de
estas para resolver los numerosos problemas administrativos, los
autores proponen una solucin sinttica respecto de las anteriores,
que, por apoyarse particularmente en los fines de la administracin
pblica, ellos mismos califican como concepcin finalista.
Dentro de esta primera parte se dedica un largo captulo a la
ecologa de las instituciones pblicas, es decir, al estudio de la interdependencia entre estas y el ambiente-social y poltico-que
las circunda; brindan, adems, una visin dinmica de la administracin-en constante evolucin-, y examinan las relaciones entre
poltica y administracin, y entre administracin pblica y privada.
Encuadran as la perspectiva dinmica y realista, conforme advierte M. RUDAN, desde la que son sucesivamente examinados los
aspectos estructurales, procesales y humanos del fenmeno administrativo.
La segunda parte est dedicada al estudio de la estructura de la
organizacin administrativa desde el plano no jurdico de la Ciencia
de. la Administracin. Analizan la dimensin horizontal, que da lugar al tipo de organizacin funcional, caracterizada por el fenmeno
de la especializacin, y la vertical, que constituye el tipo de organizacin jerrquica, basada sobre los conceptos de responsabilidad
y autoridad. A estas dos dimensiones, generalmente aceptadas, aaden una tercera jerrquico-funcional, en la que se articula el binomio
PROLOGO
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staff-lne, que en sustancia indica la contraposicin y a la vez la recproca interdependencia, dentro de la organizacin administrativa,
. entre sus rganos consultivos y auxiliares de una parte y los operativos de otra.
Despus de fijar las lneas esenciales de. la estructura de una organizacin administrativa, conforme a una visin anatmica, en la
parte siguiente, la tercera de la obra, presenta una breve exposicin
de la fisiologa de este tipo de organizacin. Lgicamente, comienza
por una parte introductiva en la que analizan el procedimiento en
general. El esquema que describe las fases principales del mismo
est inspirado en criterios de racionalidad, y, en cuanto separado
de la realidad, constituye una idealizacin del procedimiento.
Merece atencin especial el captulo dedicado a la programacin,
uno de los temas ms elaborados de la obra. Tal estudio nos atreveramos a calificarlo de definitivo, desde el plano de la teora
general de la administracin pblica, si se airean las pginas de la
bibliografa existente sobre la materia.
Quiz el lector se sorprenda al encontrar tratadas a continuacin, en sendos captulos, la decisin y la comunicacin. Ciertamente ni una ni otra se encuentran en su lugar, si se atiende a la
pura secuencia lgica, puesto que son conceptos permanentemente
integrados en todo procedimiento. Los autores han tratado, probablemente, de lograr varios fines al mismo tiempo: perfilar conceptos
anticipados necesariamente en los captulos precedentes y completarlos con la exposicin de sus procedimientos y tcnicas generales.
Resulta claro el tratamiento, entre los procedimientos, del de
preparacin del presupuesto. Al final del captulo dedicado al mismo se recoge la idea del presupuesto funcional, concebido como
medio para programar, dirigir y comprobar las actividades concretas de administracin.
Parece, en cambio, un tanto forzado e.l encuadramiento en esta
parte del captulo dedicado a relaciones pblicas, pese a que se conciban como el procedimiento a travs del cual la administracin
mantiene contacto con el ambiente circunstante.
La cuarta parte est dedicada al empleo pblico. Estos captulos
se concretan en una exposicin histrico-crltica sobre el papel y la
relacin de empleo Pblico en el Estado moderno, aludiendo adems a los problemas de administracin de personal y a las carac-
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PROLOGO
tersticas que presentan los diversos sistemas adoptados, apuntando la necesidad de una solucin de compromiso, capaz de salvar los
defectos de cada uno de ellos. Pese a tratarse de materias que gozan de autonoma didctica, el argumento ocupa un puesto relevante en un texto de elementos de Ciencia de la Administracin.
Es de resaltar la original perspectiva desde. la que se examina la
materia, enfoque que constituye una valiosa aportacin.
La ltima parte, compuesta por un solo captulo (sin duda, uno
de los ms meritorios de la obra), est dedicada a demostrar la
valide.z universal de la Ciencia de la Administracin y la imprescindibilidad de una metodologa cientfica en la investigacin administrativa.
La colocacin de este captulo al final de la obra, que a primera
vista puede parecer injustificada, encuentra, en cambio, una perfecta
correspondencia, segn observa M. RUDAN (<<Rivista Trimestrale di
Diritto e Procedure Civile, fase. 4, 1960), en la imposibilidad de
ocuparse de los instrumentos de investigacin antes de haber individuado el ncleo de la misma. Por otro lado, CIMMINO, en esta
parte trata de recapitular, o mejor, de formular, unas conclusiones finales, resultado del anlisis realizado a lo largo' de la obra;
conclusiones que, obviamente, solo pueden ser comprendidas despus de haber ledo el texto.
El enfoque general de los problemas muestra una visin original y extraordinariamente aguda de la materia. Toda la obra se
mantiene. en una posicin de equilibrio entre el pragmatismo y empirismo de la concepcin ms difundida en los Estados Unidos y
el exceso de teora y de legalismo de la concepcin europea. La
sntesis de ambas concepciones-como hemos apuntado ya en otra
ocasin-abre caminos insospechados a la Ciencia de la Administracin.
* * '*
El libro fue escrito de prisa, preocupndose ms por decir ciertas cosas que por cmo decirlas, y, eoidentemente tal premura se
refleja en la obra. Su lectura no es fcil-aparte la dificultad que
entraa la novedad de la materia-. Por lo general el mantenimiento
de determinados prrafos ha sido motivado por nuestro firme deseo
de adaptar y retocar el texto lo menos posible, y de respetar cuidsdo-
PROLOGO
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samente sus matices. En ocasiones, salvar algunas de estas dificultades, de que somos conscientes, habra implicado reestructurar el
esquema lgico expositivo; cuando no ha sido estrictamente necesario, no se ha hecho.
A veces, la traduccin se hace en base al conocimiento directo
del pensamiento del Prof. CIMMINO, nuestro maestro de Ciencia
de la Administracin en la Scuola di Perfezionamento in Scienze
Amministrative, de Bolonia, con el que. compartimos, y esperamos
compartir an, muchas horas de estudio. Este conocimiento nos
ha permitido precisar y aclarar algunos conceptos.
Cuando el lector se habite al sistema de exposicin, la lectura
sucesiva le resultar mucho ms fcil, y hallar, sin duda, nuevos
motivas a considerar, que quiz le pasaron desapercibidos.
Hemos prescindido de utilizar la terminologa especfica espaola porque nuestro esfuerzo se ofrece no solo a los funcionarios
y estudiosos espaoles de Ciencia de la Administracion, sino a todos los administradores pblicos de habla castellana.
Respecto a la traduccin y adaptacin, se precisa que Francisco
AN'SN OLIART se ha ocupado de los nueve captulos siguientes:
I, II, IV, V, VI, VII, XIII, XVII Y XVIII. '[os Antonio ESCALANTE
ha preparado la de los nueve restantes: IlI, VIII, IX, X, XI, XII,
XIV, XV Y XVI. La revisin total ha sido realizada conjuntamente.
Por ltimo, se hace. constar que las adaptaciones realizadas en
el texto han sido motivadas, fundamentalmente, por la necesidad
de aclarar o perfilar algunos pasajes (tngase en cuenta que fu expresamente concebido para el lector italiano) y no implican toma de
posicin de los traductores respecto al contenido de la obra.
JaSE A. ESCALANTE y FRANCISCO ANSON.
Diplomados en Ciencias Administrativas por la
Universidad de Bolonia (Italia).
PARTE PRIMERA
EL CAMPO DE LA CIENCIA
DE LA ADMINI5TRACION
CAPITULO 1
LA EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS

ADMINISTRATIVOS
1. Introduccin.-2. El estudio de la administracin pblica.-3. La Ciencia de la Administracin en Europa.-4. La Ciencia de la Administracin en los Estados Undos de Amrica.
SUMARIO:
l.
Introduccin
Las pginas que presentamos a continuacin tienen el privilegio,

y tambin la responsabilidad, de contribuir a romper el silencio creado en Europa en torno a la Ciencia de la Administracin; y acogindose a los esfuerzos ya realizados en algunos ambientes cientficos
europeos, tienen la ambicin de q~II1ostJ:'ar la universalidad del fen~~n()administrativo a travs de la conjuncin del pensamiento
ttildc;i()pal europeo con la importante contribucin de ideas y de ext!~~e,,1,1cia~ . ge. bt..Qoctcina estadounidense.
Todos aquellos-y son ya una mayora-que han podido liberarse del prejuicio q1!.~.uJ20ne .una administracin entendida como
s~plecOipl~ieto para!~.~ie~7:acin. de valoreasociales y, por
consiguiente, situada en un puesto bastante bajo en la escala de dichos
valores, convendrn que la responsabilidad que pesa sobre el presente
texto es grande. Se trata, en esencia, de presentar segn una sistemtica lgica los elementos de esta materia, sin entrar de lleno-al
menos en principio-en el ncleo de las consideraciones introductivas
sobre el carcter y sobre el contenido de una Ciencia de la Administracin. Estas consideraciones, por otra parte, encuentran bastante aceptacin en ciertos sectores cientficos que han iniciado ya el estudio de
esta disciplina; pero son de escasa utilidad inmediata para aquellos
que quieren estudiar sistemticamente las nggQl!es elemenY..C;S..de.la
ciencia acJ.miistrativa-como-~mt@3---de forrnaci~- junto con
20
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
otras-en el difcil arte de administrar. Es decir, si es cierto que

existe bastante doctrina en los pases anglosajones y algunas aportaciones calificadas tambin en los europeos, es igualmente verdad que,
por lo que respecta a Europa, falta un texto capaz de proporcionar
al estudiante una visin de conjunto de la administracin pblica en
su significado operativo. Por ello el presente texto no ha podido hacer referencia a ningn tratado precedente europeo de igual contenido.
La primera razn que ha movido a escribir este volumen debe
buscarse en la necesidad a este respecto sentida en un momento de
gran inquietud de ideas, de reformas y de programas relativos a los
estudios de administracin. La materia, indudablemente, es digna de
esfuerzo cientfico y promete-gracias a algunas iniciativas europeasabrir un amplio y atractivo sector de estudios y de investigaciones,
de acuerdo con las necesidades que la sociedad contempornea tiene
de cuadros admiIiiStrati~s-sensibTes; eficaces~ preparados socalmen.1.._.__.__..... ..-------- - - _ .., te para asum.-!L_o~e lOS objetivos ms graves que a historia del
hombrehaY confiado jamasasus-nstiiiiCones-socials:icol1servacin del progreso hasta hoyadqulnao Ylapteparaejn 'ra~1de
loscammos-'is idneos para alcanzarlos' dlatos ms'V"aliosos de
...
nuestra civilizacin.
". La socledaa-1ia'Uegado ya a un grado tal de madurez como para
poder percibir fcilmente el ntimo significado de ~ad.I!J.inistracin,
ora como depositaria .de valores ya recibidos, or~c:omoestInllldoia
de p~so.
Lo que no p-;rede aalitirsees G'codena superlIcial
_-......,
hecha a los estudios administrativos en general, y en particular a los
que se.refieren a la administracin pblica, de ser una materia desprovista de ideales propios, o de poseerlos en muy escasa medida y,
en cualquier caso, del todo indefinibles. Si esto fuese cierto, qu garanta, qu esperanza podra tener la sociedad en el intento de asegurar en todo momento un mayor bienestar colectivo? Si el ejercicio de las funciones pblicas estuviese falto de ideales capaces de inspirar y conformar la conducta administrativa diaria, de manera que
impidiese la valoracin adecuada de los resultados alcanzados, toda
institucin pblica perdera su sentido y la organizacin administrativa de los estados modernos constituira nada ms que un amasijo
de clulas cancerosas, tan prolficas como parasitarias y daosas al
cuerpo social. La evolucin y la historia ms reciente de las adminis-----------~.
~-~ ...._ ,-, ....
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS
21
traciones pblicas demuestran, en cambio, que el fin de la administracin en la sociedad contempornea est ligado ntimamente al progreso y a la civilizacin, y si los ideales en que se inspira no aparecen
todava bien definidos, esto se debe, en gran parte, a la escasa importancia que se ha atribudo hasta tiempos muy recientes a los estudios
de administracin.
Por otra parte, son muchos los ideales que no se prestan a ser
definidos clara y rgidamente, a pesar de ser materias que tienen
una larga tradicin de estudios y doctrina. El mismo deal de justicia suscita en el hombre de la era atmica la pregunta que hace muchos siglos se planteaba Platn intentando alcanzar una interpretacin unvoca y exacta de 10 que es justo. Sin embargo, aunque el
concepto de justicia plantee an hoy en da alguna dificultad, quin
osara negar su existencia tal y como se patentiza en las decisiones y
comportamiento humanos? Quin podra en conciencia afirmar que
el derecho positivo es solo la suma de reglas e instituciones, de normas y de procedimientos, a travs de los cuales se quieren regular
las relaciones entre los miembros de una colectividad, olvidando, por
tanto, la serie de valores sociales de los que la norma jurdica es
portadora y garantizadora?
Anlogamente existen valores que, reflejados en los mecanismos
y procedimientos administrativos, adquieren valor de realidad y de
verdad a travs de dichos medios; si as no fuese, todo ideal social
perdera su significado, porque quedara relegado a una abstracta
y estril esfera metafsica. Todo esto, aparte de valorar los estudios
de administracin, concurre a individualizar los principios de tica
administrativa, sin los cuales el arte de administrar se vera privado de
sus posibilidades, de sus esperanzas, de la conciencia misma de su
propio obrar.
A 10 largo de nuestra exposicin afrontaremos el problema de los
valores implcitos en la conducta administrativa, aunque procuraremos limitar en 10 posible el estudio de estos aspectos estrictamente
filosficos, con objeto de no alterar el fin especfico del texto; esto es,
el de compendio de Ciencia de la Administracin para usos didcticos. Se mantendr, sin embargo, en todo momento, la distincin entre elementos emprIcos yencosdeIa actIvldidaaiiistr~puesto
que los estudios de administracin deben servir no solo como instrumento para la elevacin moral de los cuadros admini.strativos pre-
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sentes y futuros, sino que tambin han de contribuir en medida

igualmente significativa a la mejor eficacia de la accin administrativa en el plano tcnico, a travs de la investigacin cientfica, comprobando la verdad o la falsedad de las proposiciones de hecho.
De todas estas consideraciones se deriva una segunda razn jus, tificativa del presente texto: la necesidad de marcar, a travs de las
instituciones de Ciencia de la Administracin, los caminos a lo largo
de los cuales el estudio analtico pueda progresar rpidamente y permitir a los investigadores de esta materia la formacin de una doctrina europea de la Ciencia de la Administracin, probablemente rica en
experiencias comparativas. Falta de hecho, en el actual estado de dichos estudios, un esquema idneo que d utilidad didctica y operativa a los estudios y ensayos de contenido fundamentalmente terico,
o con carcter estrictamente monogrfico.
Para conseguir esto, para servir a este fin, que constituye un
acto de fe por parte de sus autores, era necesario que al conocmiento de los medios y de las tcnicas de la actividad administrativa-proporcionado por otras disciplinas que examinan algunos de
los aspectos especficos de esta materia-precediera una visin sinttica del fenmeno administrativo en sus ideales inmediatos y en
aquellos que indirectamente condicionan sus manifestaciones. Ahora
bien, hablar de sntesis en un sector como este, tan vasto y rico de
aspectos, aparentemente inconciliables los unos con los otros, es cosa
bastante difcil. Para un estudioso de Derecho administrativo parecer totalmente extraa la materia de contabilidad del Esta,())a
de las tcnicas del balance, si no es en relacin con el aspecto jurdic que estas disciplinas puedan tener. AIllogamente, intentar explicar todo lo que el fenmeno administrativo abarca, significara
perderse en los meandros de diversasdisciplin~s,si:n}~aJ!z,relfin
de sntesis que originarunente noshl~!~()i~ildo.
'"~-ns 'cIerto que una primera limitacin del contenido de este texto
se deriva del mismo trmino de Ciencia de la Administracin, tal y
como se viene entendiendo tradicionalmente. Es conocido de todos
que en la tradicin europea (y particularmente en la francesa, alemana, italiana y espaola) la Ciencia de la Administracin dedica su
atencin exclusivamente al sector pblico; y este trmino ayuda
bastante poco a quien quiera definir el contenido del presente trabajo, puesto que la misma tradicin comprende concepciones ya su-
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peradas y, en todo caso, muy diversas de las que se reflejan en estas pginas. De una definicin del trmino y de su posible diferenciacin o identificacin con el sector de estudios relativos a la empresa privada (llamada organizacin empresarial) se hablar ms
adelante; conviene no obstante advertir algunas de las necesarias
limitaciones impuestas a este tratado, a fin de que su contenido se
considere como simple introduccin a la materia.
En este sentido se ha buscado recoger en tomo a un esquema
suficientemente elstico las nociones fundamentales de la Ciencia
de la Administracin para proporcionar al estudioso una primera
tentativa de sistematizacin de los elementos que ms interesan a
este campo. No ha sido posible prescindir, sin embargo, de una cierta actitud crtica respecto a las escuelas tradicionales de pensamiento, que incluso encuentran aceptacin en los pases donde la
Ciencia de la Administracin est ms avanzada. Ello hace al presente texto original, al menos por la concepcin que 10 ha inspirado,
aunque muchas de sus conclusiones tericas hayan debido sacrificarse a fin de que el mismo pudiese responder mejor a las exigencias didcticas que pretende.
Los principales objetivos que busca este tratado son, por consiguiente, la presentacin lgica y crtica con vistas a una sntesis del
conocimiento del fenmeno administrativo, sntesis no solo de nodones especficas, sino de las premisas comunes que se refieren a
cada uno de los aspectos tcnicos del fenmeno. Como es sabido,
son muchas .la8 dis~plinas que. estudian directa o llclirectamente la
aeti;idad--a"diDiistrativa; cada tina de ellas. parece, sin. em~go,
haber perdido inevitablememe-lavisin amplia del problema y
I~--correlacin de su propia contribucin con la de los otros secto-res, desorbitando la amplitud de sus principios y conclusiones, y reduciendo, por tanto, la in~~st:iga"~in cie.Igp..c,a en d. sector debido. !
Ahora bien, la~gcepcinetel.pr.e~~te_libm" ..es,_ y quiere ser,
W!a ten!.~!iv"_"de_~Il.c:WiCiJl ..enrra.rendencias __e.xtremas, no solo
relativas a aquellos sectores especficos de estudios administrativos que podramos agrupar bajo el ttulo general de ciencias administrativas, sino tambin a la misma Ciencia de la Administracin.
Esta conciliacin no es un compromiso sin valor, sino ms bien un
camino para afirmar que cualquier esfuerzo humano dirigido a aumentar el conocimiento que el hombre dispone de un cierto fen"
24
meno es en s mismo til y positivo. Quien acepta esta concepcin y obra de acuerdo con ella a travs de una crtica constructiva,
se da cuenta de que la organizacin administrativa presenta en su
seno aspectos muy diversos, cuyo anlisis para ser adecuado debe
permanecer bajo la competencia de disciplinas especficas, como el
.Derecho administrativo, la economa, la estadstica, la contabili, dad, etc.
Puede suceder que una sntesis del conocimiento en tomo al
fenmeno deba realizarscomo presupuesto necesario al estudio de
toaasetas ,disciplinas; pero se trata en tal caso de una sntesis
integral que excede en mucho al objetivo del presente trabajo. Este, en cambio, encuentra su autntico presupuesto en la necesidad
de sintetizar los valores capaces de individuar la esencia del fenmeno administrativo. Esto constituye-a juicio de quien escribe-una premisa indispensable para el estudio'de los diversos aspectos especficos de nuestra materia. Esta sntesis se basa, por consiguiente,
en la existencia de una tica administrativa que no se encuentra,
por ejemplo, en el Derecho, a pesar de la tendencia de algunos pases europeos a estudiar dentro de esta disciplina algunas manifestaciones del comportamiento administrativo, sin conseguir que los
principios jurdicos sean capaces de dar una respuesta adecuada al
respecto.
La sntesis, adems, intenta presentar un esquema conceptual
de anlisis que no solo demuestre la, dignidad cientfica de la materia, sino que proponga objetivos bien definidos, que las otras disciplinas, aunque interesadas tambin en el fenmeno administrativo,
no alcanzan, o los consideran simples datos para la investigacin de
su propia materia.
Es de lamentar que la necesidad de compendiar la materia en
tomo a su ncleo haya obligado a sacrificar gran parte de las consideraciones dirigidas a fijar las relaciones de la Ciencia de la Administracin con las otras disciplinas, que aportan a la actividad administrativa su contribucin de ciencia y de arte. Es de lamentar tambin
;ue las exigencias de espacio, as como el preeminente fin didctico
;4le este trabajo, hayan impuesto un esquema lgico que no es el nko ni siquiera el mejor entre los que la actual doctrina puede ofrecer.
A tal respecto ser oportuno precisar que la concepcin de la que
el presente texto es fruto se basa en una experiencia comparada
25
de notable amplitud, como 10 demuestran: la nacionalidad de los dos

autores; la experiencia acadmica y la originalidad de visin del
representante estadounidense respecto a los sistemas tradicionales
de la doctrina administrativa anglosajona; el esfuerzo del representante . italiano, dirigido a superar la visin especfica y unilateral
del fenmeno por parte de dos tradiciones culturales tan diversas,
y la participacin de los dos autores en la primera tentativa hecha
en Italia para el comienzo de los estudios de administracin, gracias
a las enseanzas efectuadas en la Escuela de Perfeccionamiento de
Ciencias Administrativas de la Universidad de Bolonia.
De esta iniciativa acadmica se tendr ocasin de hablar en uno
de los ltimos captulos del libro; a los fines de esta introduccin
la advertencia sirve solamente para avalar la direccin de pensamiento a la que responde este trabajo. De hecho, dada la escasa literatura
europea en esta materia, los estudiosos de la misma han debido atenerse a la copiosa produccin de otros pases (en particular de las
escuelas estadounidenses), 10 que ha requerido un gran esfuerzo
para alcanzar un significado ms universal de las instituciones de
Ciencia de la Administracin. La literatura extranjera no se ha presentado, al menos por 10 que respecta a los pases latinos, como un
sustituto siempre vlido y aplicable integralmente a la tradicin de
pensamiento propia de estos pases. La redaccin de un texto de
Ciencia de la Administracin para los pases latinos era solo posible,
pues, partiendo de una adecuada asimilacin y adaptacin de la misma, es decir, a travs del estudio comparado de la materia.
Ahora bien, los primeros pasos dados en el sector pblico y en
el privado han tenido hasta hoy un carcter fundamentalmente experimental. Se trataba y se trata todava de asimilar 10 que la doctrina de otros pases ms avanzados en este campo nos pueden
ofrecer; se trataba y se trata todava de adecuar gradualmente la
tradicin cientfica europea a una metodologa menos formal, ms
experimental y esencialmente formativa. En este sentido, el presente texto constituye un ejemplo de la actitud anticonformista respecto a la concepcin tradicional del pensamiento europeo; quien 10
lea podr encontrar en l la ~~Q..c!-..~d.QgI!l.!~~,9, adems
de un iter lgico netamente orientado hacia la investigacin de principios universalmente vlidos, un procedimiento, por consiguiente,
de carcter predominantemente inductivo.
26
Por tanto, el prudente silencio de una doctnna europea de Ciencia de la Administracin ha sido justificado hasta ahora, y 10 sera todava si las necesidades dictadas por el retorno a los estudios en
este sector no impusiesen, en inters por el porvenir de los mismos,
al menos, intentar una revisin sistemtica y crtica de la materia
en base al grado de madurez alcanzado y segn la orientacin que
tales estudios demuestran ya poseer, a travs de las experiencias
cientficas que se estn llevando a cabo.
2.
El estudio de la administracin pblica
Los textos de Ciencia de la Administracin que se han adoptado

hasta la fecha empiezan casi siempre su estudio intentando responder a la siguiente pregunta: gu~=~s,laac:lIlliIritr:lc~Qn pblica?
Es de notar que en esta expresin se comprenden generalmente
d.Q.s...._~~g.ws;'dQ~ ; de una parte la administracin pblica entendida
como organizacin y direccin de personas y medios para alcanzar
fine8l?~plicos, y de otra, la administracin pblica entendida como
c~~..~e estudios, como ciencia y arte de, la organizacin aplicada. a las actividacie,.d.el,Estado. En otras palabras, la expresin
puede ser indicativa de una actividad concreta o de un sector de la
actividad intelectual. Es evidente que la respuesta a la pregunta
solo puede darse cuando hayamos precisado con cul de los dos significados la usamos.
Segn el primer significado, la administracin pblica absorbe
toda institucin concebida para la realizacin de intereses pblicos
mediante el ejercicio de funciones administrativas. El trmino juncin~ observa GASPARRI 1 , denota una actividad.. . desarrollada por
cuenta de otros, en sustitucir, de .la actividad que. otros no pueden
ooql1ie!~nIealizar. De ah la correlacin de este trmino con el de
rgano que conserva su significado de origen de sentido instrumental aun cuando se aplique al concepto de organizacin, que es tanto como decir cuando viene ascendido a sistema. En un captulo
posterior examinaremos ms de cerca la teora de la organizacin
y en particular los aspectos y las caractersticas de la organizacin ad',;,v, "..
",'
',.,.:;./ ..:
',,'-
..
..
'
..
.. "
','
" . 0 .
',
..
1
Para una visin exhaustiva de los conceptos de rgano, de [uncin y de
administracin, vase la original monografa de Pietro GASPARRI, La scienza
dell'amministrazione. Considerazioni introduttive, edito e.B.DA.M., Padova,
1959, pg. 9 Y sigs.
27
ministrativa: aqu nos interesa solo precisar el carcter universal de

la funcin administrativa y la existencia de principios comunes a
cualquier funcin, est desarrollada con fines privados o pblicos. :
Si hacemos todo esto objeto de estudio, su fin evidente ser el
analizar la forma en la que estas instituciones estn organizadas y
dirigidas. La distincin entre sector privado y pblico de la administracin 110 exc111)Te .la existencia de problemas fundamentales comU~s.-S~~:l~arg9, es preciso reconocer que en la administracin
pblica existen aspectos especficos que sera intil buscar en las
empresas pdvadas.La administracin pblica se encuentra, adems,
demrodl-campo de la poltica porque forma parte de una serie importante de procedimientos polticos, a travs de los cuales se formulan o actan las directrices generales del gobierno, El estudio de la
administracin en general y de la pblica en particular se preocupa de
qu se hace y cmo se hace. Escriba Charles A. BEARD Z que ningn tema es ms importante que el estudio de la administracin. El
futuro de la civilizacin est estrechamente condicionado a nuestra
capacidad para fijar los trminos de una ciencia, de una filosofa, de
una prctica del administrar capaces de constituir las premisas para
el ejercicio de las funciones pblicas de una moderna civilizacin.
Qu es, por consiguiente, este conjunto de nociones que constituyen el estudio de la administracin pblica? No es este el momento para plantearse cuestiones acadmicas acerca del carcter de
ciencia que se le ha conferido a esta materia. Nos remitimos a la
parte V de este texto para todo lo que concierne al carcter y a la
metodologa de los estudios de administracin. El captulo presente
se ocupa, en cambio, de nociones introductivas y orientadoras, integradas dentro de un breve examen histrico de la materia.
~d~!!l!rrqui~l'edecir dirigir, coordinar, al menos en la mani-
festacin ms aparente de esta . actividad humana. Sin embargo, en-
cuentra su verdadera base en la colaboracin entre diversos indivi-I
duo~ra lli. ~ons~cuc~n de. ~I1 fin.~o'I1m: cuando dos personas'
colaboraiiw'e~'-eCkteto'dearrasttr
piedra que ninguno de los
dos hubiera podido mover por s solo, all mismo aparecen los ru-
una
2
Charles A. BBAIID, Public Policy and General Wel/are, New York, 1941,
pgina 148 y sigs.; vase tambin, del mismo autor, el interesante artculo
The Role 01 Administration in Government, en "The Work Unit in Federal
Administration", Chicago, 1937, pg. 3.
28
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
dimentos del administrar, al menos por 10 que concierne al elemento de colaboracin, que constituye su esencia 3.
Volviendo, sin embargo, a la administracin pblica como materia de estudio, aadamos algunas de las definiciones' dadas en los
textos ms consagrados, que tratan sobre esta materia y que son sustancialmente afines: as, WHITE afirma que la__:lEilllinistracin pblica consiste en todas aquellas operaciones que tienen por fin la realizacin o actuacin de directrices pblicas; PFIFNER sostiene que la
ad~!!!jIlJg~Fi.P. .(~c:oJlsiste. en la realizacin de la. actividad de. gobierno mediante la coordinacin de las energas y de los rp,edi{)s "a ella
d~~_~ados; GULICK escribe que la administracin consiste en la
realizacin de objetivos. ya prefijados; etc., etc. En todas estas definiciones se da por supuesto el inters que la administracin pblica tiene por la poltica, 10 que hace destacar la importancia de
esta materia para el estudio de la ciencia administrativa; pero anlogo inters tienen la economa, la sociologa, la psicosociologa y
cualquier otro sector de estudios que directa o indirectamente se
ocupe de los problemas de administracin. Por esto la contribucin
de otras materias tiene gran utilidad para la administracin pblica .
como objeto de estudio; ello no significa, sin embargo, que le falte
carcter de disciplina autnoma en la que se reflejan presupuestos e
ideales derivados de la funcin social asumida por las instituciones
administrativas pblicas. Quien quisiese encontrar todos los _.e1eI!!~!ltQS.qu~. ~tpP~t;le,~.':ll,l. ~~~~() ge.la ~dministracin. pblica, que
es tanto como decir el contenido de la ciencia administrativa, podra seguir el ndice del presente texto y las partes que 10 componen; en l estn agrupados los problemas y los aspectos ms sobre" salientes de la.actividad a<iInmistrativ ~P. J,usimnediatos'.refiejos con
~.ca.~
~
~
:rac:or
1,Ii/i la
formal
so.ci.. .de
d._. a.. .dlas
p.. ..,o. insituciones
. l. :.'. n.
e..nte o.. .rburocr~ticas,
g a.nuz.a da..'. . . .I O.s.los,
.. pr..oproblemas
.blem" 's.. . .. de.. .,. .de
. ,.l.a., la.strdi
..ue.
. tura
l1micaa~mriiistrativa,losprbe,r,a:s; ~~.s~a,.del
l~a~o en la
J
adiinls'tracrn:-Este es solamente uno de los distiiiis' modos de presentar el contenido de la Ciencia de la Administracin; y es, en cualquier caso, indicativo de la definicin de administracin pblica, tal
cO~~~:~~~;~.~~~J;~:~~~.~:~;;~te;t~~s .. ~_~l'le,~~?~ . . pt~licos

3
SIMON, SMITHBURG y TROMPSON,
pgina 3.
Public Admini6tration, New York. 1950.
29
constituye uno de los principales fines del estudio de esta materia.

Pensamos que la Ciencia de la Administracin es una ciencia aplicada
y debemos alegrarnos de que los estudios llevados a cabo hasta ahora en este sector hayan contribuido a la realizacin de fines inmediatos, como, por ejemplo, el aumento de la productividad, la mayor
eficacia de la actividad administrativa, etc.
Estudiar la administracin pblica, de acuerdo con 10 que las
escuelas tradicionales de pensamiento nos ensean, significa formar,
investigar y traducir en hechos el fruto de la investigacin y de la
abstraccin cientfica. El campo de la administracin pbica es muy
complejo: no podemos ni siquiera hoy da afirmar haber conseguido la sntesis-de los valores nsitos en el hecho administrativo, es decir, de tener a nuestra disposicin una serie de principios capaces de
darnos un esquema absolutamente vlido en el plano lgico y metodolgico. Sabemos que el estudio de esta materia se dirige a la investigacin de una sistemtica cientfica; sabemos que los instrumentos
que tenemos a nuestra disposicin para dicho estudio son de naturaleza tan distinta que estimulan hacia la investigacin de uno o ms
mtodos apropiados, as como al estudio de una metodologa de la
investigacin administrativa; sabemos que las escuelas y las instituciones necesarias a la difusin de tales estudios estn aumentando
continuamente. Todo esto se hace en nombre de las exigencias de
formar los cuadros de la administracin pblica: es evidente que
aunque por vas indirectas existen por todas partes estos cursos de
adiestramiento, como son tambin evidentes los signos de una madurez creciente en esta materia desde la que los estudiosos pueden partir para una investigacin ms ordenada y constructiva.
Pero quiz es exagerado pensar que solo la necesidad inmediata
de formar elementos especializados, capaces de responder mejor a
las exigencias de la actividad administrativa de un Estado democrtico, empuje hacia el estudio de la administracin pblica. Juzgamos
que ello es ndice de una exigencia ms profunda, ms ntima: la
necesidad de revalorizar la funcin administrativa dentro de un conjunto de grandes afirmaciones tecnolgicas, reconocindole el papel
que le corresponde en la sociedad. Esto sirve para la administracin en general; si a continuacin nos referimos a la administracin pblica podemos aceptar como un hecho cierto la necesidad
que la sociedad siente de ser guiada y administrada por individuos
,-
30
responsables, por organismos cada vez ms eficaces y sensibles, capaces de aplicar a la realidad el fruto de las conquistas obtenidas en
el campo poltico. La administracin pblica es responsable de algo
ms que de la mera ejecucin de un programa poltico; debe poder manifestar inventiva, dinamismo adecuado, para la continua interpretacin de las necesidades pblicas. La administracin pblica
es la depositaria del concepto ideal de bienestar colectivo, y su
funcin se manifiesta particularmente significativa en el momento
histrico que atravesamos, en el que al atenuarse o desaparecer algunos principios liberales aparece un creciente aumento de la accin
estatal.
Cuanto acabamos de decir no puede hacer ms que convencernos cada vez ms de la necesidad de estudiar el fenmeno administrativo de acuerdo con un mtodo de anlisis que permita individualizar el significado universal de la accin administrativa; todo esto
nos indica, adems, la utilidad inmediata de tales estudios, destinados no solamente a aumentar el rendimiento y la eficacia administrativas en razn de una preparacin ms calificada de sus cuadros, sino tambin a revalorizar la misin del administrador pblico.
La Ciencia de la Administracin no goza, desgraciadamente, de
la misma reputacin en las distintas tradiciones cientficas y culturales. Ello se debe, en parte, al predominio de alguna determinada
corriente de pensamiento, como tendremos ocasin de examinar
ms adelante, y en parte se debe tambin a lo reciente de estos estudios. Sin embargo, la materia es vital y 10 demuestran las profundas
innovaciones que ha sufrido en los pases donde el estudio de la
ciencia administrativa ha continuado desarrollndose. Por esta razn consideramos transitoria la fase que actualmente atraviesa esta
materia en los pases que se obstinan en infravalorar la categora y
rigor que indudablemente tienen ya; la sociedad contempornea va
desarrollndose y transformndose con extrema rapidez; los avan1\ ces y cambios tcnicos tienen un cierto sabor revolucionario, los de.seos colectivos de todos los pases de la tierra se hacen cada vez ms
\ idnticos, ndice seguro de la universalidad de los problemas de la
\ administracin pblica. Sobre este presupuesto y sobre la fuerte
\necesidad que existe de formar personas especializadas, capaces de
tusar de manera racional los medios de la accin administrativa, se
I apoya la universalidad de la Ciencia de la Administracin.
31
El problema de la Ciencia de la Administracin merece, por consiguiente, ser afrontado en el terreno cientfico, en el prctico, en la
actividad diaria de las oficinas pblicas, y en ras aulas universitarias. El despertar que hoy da se nota en este campo de estudios es
presagio de optimismo,' ya que parece haber llegado el momento
de salir del estado de inercia que ha obstaculizado, y en parte obstaculiza an, el reconocimiento general en torno al significado que
tal disciplina tiene dentro de las ciencias sociales en general.
Para los pases de tradicin jurdica el momento es particularmente propicio; tanto en Italia como en Espaa, por ejemplo, se
advierte la necesidad de profundizar la investigacin en los sectores
no jurdicos, como la sociologa, la psicologa, la antropologa,
etctera. Entre estas va comprendida la Ciencia de la Administracin,
cuya enseanza se ha reconocido ms o menos directamente en algunas facultades. Pero como sucede a menudo cuando nos dedicamos con excesivo entusiasmo al examen de nuevos horizontes, existe el peligro de caer en fciles entusiasmos, quiz ms daosos que
la indiferencia en la cual se han mantenido algunas disciplinas anteriormente. Esto no parece, sin embargo, amenazar la evolucin de
los estudios latinos de Ciencia de la Administracin, porque a pesar
de las resistencias que todava se encuentran en algunos ambientes y
las reservas de otros, existe una condicin objetiva reconocida por
todos: la renovacin-bajo una luz enteramente nueva-de la Ciencia de la Administracin. Se siente la necesidad de reformar el complejo aparato administrativo-para que respondarle IllaJ:lera IIl.s~P9~z
y--ecoltnica a las exigencias de la vida IllOC!~rn; ,se advlert el imperatIvo'que fas lioertoes polticas y soCialeS' llevan ~<msigo, ~__~..
dilogo siempre abierto entre ciudadanos y administraciones pblicas,cll.logo que la norma jurdica no siempre puede mantener vivo
y actual ;~e rec?noce. 1~ .necesida~ . de .tp.a.. ~speciali:la~i9Il y.formacin. delfllil~l?naro'p1bico para revalorizar los aspectos ticos de
al" servicio de la entera colectividad; se siente, en fin, la
urgenCiaae bllcermselstlco, m.ssirnl'le, menos formal, el prq~
drintoluiministrativo sin descuidar.las garantas impuestas por la
norm jurdica.
El momento es, pues, propicio P!Y:..lJJl_. vyelta a los estudios
adminstratvoa, Se trata, ahora, de fijar la orientacin de tales estUdios:- de encontrar los presupuestos para una correlacin arm6-
s"obra'
32
mea entre los varios campos interesados en el fenmeno administrativo; de individuar, en suma, la direccin cientfica ms apropiada para esta disciplina, en relacin con la tradicin cultural de cada
pas.
3.
La Ciencia de la Administracin en Europa
Este breve excursus histrico sobre los orgenes y sobre el desarrollo de la Ciencia de la Administracin, tiene un carcter puramente orientativo para quien quiera estudiar la materia Los dos pargrafos siguientes estn dedicados a exponer y resaltar los aspectos
ms importantes de dos tradiciones de pensamiento-la europea y
la estadounidense-para que sea ms fcil la comprensin del contenido del captulo Il, donde se hablar de algunas de las escuelas
ms interesantes para el estudio de la organizacin administrativa.
Las breves nociones que recogemos aqu son claramente insuficientes para llevar a cabo un minucioso y completo estudio histrico del pensamiento cientfico, tal y como se ha madurado a travs
de los tiempos, en torno a la Ciencia de la Administracin. En este
sentido, la materia requiere que cuanto antes se haga un anlisis
histrico detallado como supuesto previo para el desarrollo cientfico de la disciplina 4. Este objetivo-muy difcil dada la fragmentariedad y la pluralidad de las fuentes-no poda realizarse en este libro, tanto porque habra requerido un abundante acopio de datos,
como porque hubiese sido necesaria una interpretacin adecuada de
los mismos a la luz de las respectivas tradiciones culturales.
Las consideraciones que siguen, sin embargo, sern tiles 10
mismo para quien quiera profundizar en la investigacin de los
precedentes europeos de esta disciplina que para quien quiera confrontar esta tradicin con la norteamericana, en el i!!tento, digno
de alabanza, ~. d~:uhrir.Jl.~~stt:J:l.c.!~ .de .principios generales en
la materia .ade1l1~s .de . aspecto~~s,pecficos (especialmente de carctertCIiic()), . . cuyavalideziapJjcabilidad a institucioIl~s . ~J?~ses
'" Ha tomado una primera iniciativa, al respecto, la "Revne Internationale
des Sciences Administratives", editada por el Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas de Bruselas: el ttulo con el que la revista 10 ha iniciado es
el de Historia de las Ciencias administrativas.
33
distintos del propio no es elemento suficiente para afirmar anloga

validez y aplicabilidad en otras partes.
Antes de la llegada del estado de derecho la C!~~':~(ld.e la Administracin encuentra sus precursores en el movimiento de estudios
llamados cameralsticos, que subsistir hasta que los profundos cambos Introducidos en la sociedad por la Revolucin francesa hagan
prevalecer los estudios jurdicos de la administracin. Pero la observacin peca de superficial, ya que si es verdad que la administracin pblica francesa recibe en el ao 1800 el primer ordenamiento
administrativo mediante ley, y desde aquel momento la cameralstica cesa de existir, esta no obstante sobrevive de hecho en los procedimientos administrativos, que gradualmente se transforman en los
reglamentos de autonoma,
La cameralstica nace de las exigencias de la monarqua absoluta, la cual estimular la elaboracin de tcnicas y de prcticas administrativas para la mejor marcha de los asuntos reales y para la
conservacin de su patrimonio. Cientficos y estudiosos aportaron inmediatamente su contribucin-si bien con fines estrictamente personales-para la formacin de un cuerpo de instrucciones y normas
exclusivamente administrativas. Posteriormente estas normas constituirn el contenido de la ciencia cameralstica, relacionada en todo
momento con el-estado patrimonial, y haci!!.Ja.mitad _del siglo XVIII
se afirmar (por obra de Von JUSTI, que llevar a las aulas unversitarias prusianas la enseanza de esta materia) que dichas normas no
sirven solo para la administracin del soberano, sino tambin para el
dl" publiCo.
..
El movimiento _cameralstico-e-considerado entre los precursores deuna-Ciencia d la Ac1n:litlstracin-, presenta dos momentos
histricos distintos : el primero, en que sus tcnicas servirn para
incrementar el poder del monarca a travs de la administracin de
las posesiones estatales; el segundo, en que todo esto forma el
primer ncleo de normas internas de la administracin pblica, sobre las que el Derecho administrativo fundamentar no pocos de;
sus estudios. El estudio llevado a cabo por la cameralstica, sin
embargo, se limita al examen concreto de la actividad de administracin y de sus problemas tcnicos; su contribucin, no obstante,
ser siempre til y tendr repercusiones favorables a 10 largo del
siglo XIX, tanto en relacin con el nacimiento del Derecho adm-
t--/
34
EL CAMPO DE LA CIEN.CIA DE LA ADMIN.15TRACION.
nistrativo como en el afirmarse una Ciencia de la Administracin

que se dirige hacia la cameralstica, como la escuela que permite
estudiar algunas zonas de la actividad administrativa que no sera
posible hacer a travs del anlisis jurdico exclusivamente.
Ser esta segunda manifestacin de la ciencia administrativa
la que constituya el verdadero precedente histrico de la materia '
en Europa; padre de ella es ~.Qn STEIN~ que hacia la mitad del
siglo XIX establece las bases para la enseanza de la Ciencia de la
Administracin como disciplina autnoma. Pero es conveniente que
nos paremos un momento en la evolucin del pensamiento administrativo europeo en el 1800 5.
Concuerda la opinin de los diversos autores vividos en aquella
poca acerca de la existencia de un cuerpo de nociones relativas
a la administracin pblica, que constituyen una entidad lgica merecedora de ordenacin cientfica. Esto no puede sorprender, ya
que constituye uno de los presupuestos fundamentales del surgir
del Estado moderno. En Francia, por ejemplo, BONNIN sostiene que
cualquiera que puedan ser los sistemas de administracin de los
diversos pueblos en relacin a los sujetos y al objeto, la doctrina
administrativa se sustrae a los lmites de tiempo y de lugar porque
es universal 6. Este autor piensa que la administracin es una ciencia integrada por elementos naturales y fundada en principios naturales y duraderos, 10 que constituye un primer paso hacia la introduccin de la ciencia administrativa en los pases latinos (la
cameralstica, como ya se ha dicho, fue objeto de estudio en el
estado prusiano).
Otros despus de BONNIN sostendrn la tesis de la unidad de
la ciencia administrativa, entendida como sistema cientfico y no
como mera agrupacin de nociones y disciplinas tcnicas particulares, y en este mismo pas, hacia la mitad de 1800, LAFERRIERE 7
anuncia una separacin entre ciencia administrativa-tal y como la
entenda BONNIN-y Derecho administrativo, atribuyendo a la primera tanto el aspecto normativo como el tcnico de la administra;, Las consideraciones y los datos que Se exponen a continuacin estn tomados en su mayor parte del interesante ensayo de Georges LANGROD, Science
et ~nseignement de l' administration publique, publicado en la "Revue Internationale des Sciences Admnistratives", Bruselas, 1954, nm. 3.
: BONNIN, Principes d'Administration publique, 3.& ed., 1812.
1.AFERRIERB, M. F., Cours de Droit public et admJnistratj, 5.& ed., 1860.
35
cin pblica (el Derecho administrativo, pues 10 entenda como una

parte de una disciplina ms amplia), reduciendo este segundo trmino al estudio exclusivo de las relaciones jurdicas, que interesan
directamente a la administracin pblica.
Esta primera distincin entre estudio ms general y propedu- i
tico de los aspectos particulares y especficos de toda la materia
anuncia en Francia el acentuarse de la dicotoma entre las dos
disciplinas~" hecho que no redundar a favor de la Ciencia de la
Administracin, confinada a examinar los aspectos tcnicos de la
administracin exclusivamente. El declinar de la materia, a favor
de la ciencia del Derecho administrativo, fue favorecida por la
introduccin de la doctrina de Henri FAYOL y por la influencia
que las ideas de este ltimo tendrn, a principios de nuestro siglo,
para el estudio de la administracin pblica. FAYOL, como se sabe,
carga el acento sobre el factor tcnico en el arte del administrar y
olvida los otros factores que justifican y legitiman mejor la existencia de una ciencia admnistrativa. Queremos aadir que una de
las causas del desarrollo conseguido por el Derecho administrativo en los pases europeos se encuentra precisamente en el carcterque el fayolismo atribuye a la funcin administrativa, preocupid()se exclusivamente de factores que garanticen la gestin
administrativa la eficacia de su trabajo. Este criterio 10 aplica tambin a las administraciones pblicas, porque la actividad de estas
ltimas es susceptible de un tecnicismo productivista al igual que
el de las empresas privadas. Evidentemente, estas ideas reducen
e incluso olvidan los valores ms significativos que presiden la
actividad de la administracin pblica. Este constituye uno de
los motivos por el que la escuela francesa de estudios administrativos juzg oportuno dirigirse al Derecho para salvaguardar los
ideales y los caracteres institucionales de la admnistracin pblica.
La situacin permaneci as hasta el perodo que sigui inmediatamente al ltimo conflicto mundial e influenci de manera decisiva el pensamiento administrativo de los otros pases latinos.
El1 Alemania la evolucin de los estudios administrativos. a lo
largo..~elsiglo XIX acusa la influencia del pensamient() filosfic~de
u-escuela .camerlstica, aunque, como hemos ya observado, fue
concretamente en . este. pa~. donde ... naci UIla. se~~ .' CieI.lsia . de
la Administraci6" de'. conterlla?~~sP~~~!~2.~~Ci~~,=i~Je ~tribuye
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36
en los estudios contemporneos. La contribucin de la cameralstica, elevada a dignidad cientfica por Von JUSTI, por Von SONNENFELS y principalmente por WOLFF, anterior a ellos en la afirmacin
de un estado servidor de la colectividad, es clara en el pensamiento
cientfico germano de todo el siglo XVIII y sirve para hacer comprender la esencia del fenmeno administrativo, como 10 demuestran
ampliamente los escritos de [acob MOSER y de otros. Sabemos que
dicha contribucin es eminentemente tcnica, dado que procede
de expertos de la administracin. Influir, sin embargo, especialmente en los estudios administrativos de Europa central y oriental y no en vano se juzga que tal influencia pueda haber facilitado
indirectamente la evolucin de la ciencia administrativa en los pases anglosajones, si bien en los estudios de las escuelas americanas
no parece haberse encontrado ninguna huella clara de este precedente histrico.
A lo largo de esta evolucin que seala el comienzo de una
nueva era administrativa, el "p.~nsaIIliento germnico y austriaco se
consolidar en torno a una Ci~~ciad.e .la Administracin, .concebida
como aquella disciplina que <e~t~dia la actuacin prctica de la
idea<rilnclamentafdel Estado. Es en este clima en el que aparece
la obra fundamental de la ciencia administrativa europea de la
que es autor Lorenz von STEIN 8.
En ella se encuentra una introduccin general de la materia
desde el punto de vista histrico, sus caracteres distintivos respecto del Derecho administrativo y sus tendencias e influencias derivadas de la cameralstica y de la filosofa del estado de derecho.
La administracin, vista as, es el rgano propulsor de la vida en
. comunidad, es una necesidad de carcter histrico y social. Von
.STEIN afirma que la ciencia administrativa constituye el elemento
decisivo de la ciencia del Estado y deplora la indiferencia y la incomprensin manifestadas en relacin con esta disciplina y con
su contribucin a la formacin de los cuadros directivos de la
administracin pblica. Se ha querido, dice este autor, diluir este
cuerpo de nociones <eIld.!ye~sa~e~cada una de lai<~iIll.~s no
es capaz de proporcionar una. nocin. g;eJJ.:ral de .la aCDJ!1!s,!fl:l~in,
lo que provoca algunas conclusionespoco favorables para la evolu Lorenz von S1"F.IN, Die Verwaltungslehre. en 8 voIs., Stuttgart, 1866.
37
cion de los estudios administrativos. Es necesario, aade, impedir

que la ciencia administrativa, fundada en el principio de la pertenencia de todos los aspectos del fenmeno administrativo a un
tronco comn, quede relegada a un papel accesorio, tanto en la
enseanza como en la prctica. La administracin constituye un
todo orgnico y como tal debe ser estudiada: y en este sentido,
unidad de la materia significa unidad de los conceptos fundamentales de un Estado moderno.
La importancia de la obra de Van STEIN no puede percibirse
en toda su amplitud a travs de estas pocas alusiones: sus ideas
se reflejan no solo en los estudios de algunos de sus contemporneos, como el austriaco STERNEGG y el polaco GUMPLOWICZ, sino
tambin en otros del siglo siguiente, tanto en Alemania como en
otras partes. Cualquiera que sea el estado actual de los estudios administrativos en Europa, no podemos desconocer la contribucin;
de las ideas y de la metodologa de Van STEIN, a cuya obra recu-:
rren todava hoy los estudiosos que procuran examinar el fenmeno administrativo, desde un punto de vista no exclusivamente
jurdico. As se explica la vuelta hacia algunas de las ideas de
STEIN para reafirmar la importancia de la ciencia administrativa
en el campo de las ciencias sociales, aun reconociendo que la concepcin del citado autor ha sido modificada notablemente a 10 largo
de estos aos.
La escuela germana adquiere un significado particular en Italia, donde el siglo XIX registra un florecimiento muy intenso--y
exclusivo, si se compara con los otros pases latinos-de los estudios de administracin. De hecho, en la apertura de curso de la
Universidad de Bolonia, el 2 de diciembre de 1898, para la inauguracin de la ctedra de Ciencia de la Administracin, Luigi RAVA
hablar de la italianidad de la Ciencia de la Administracin 9. RAVA
reivindica para Italia esta primaca, acogindose al pensamiento de
Giandomenico ROMAGNOSI l0; pero otros antes que RAVA se ocue Luigi RAVA, La scienza dell'amministrazione nelle sue origine iialiane e
nel suo piu recente sviluppo, Bolonia, 1898, cap. 11.
10
G. D. ROMAGNOSI, lstituzioni o principi [ondamentalt di diritto ammi:
nistrativo, Roma, 1809. Ya anteriormente ROMAGNOSI haba advertido, en su
Introduccin al Derecho pblico, los sntomas de una situacin en que el Derecho administrativo amenazaba con eclipsar la Ciencia de la Administracin;
en el discurso de apertura que pronunci en Miln, en 1809, para la ctedra
de "Alta legislacin en relacin con la Administracin pblica", habl de una
38
parn de difundir en las universidades la materia, inspirndose en

gran parte en los escritos de Von STEIN, que haban perdido la
importancia que tenan en su origen dentro del ambiente que los
haba producido 11.
Dedica tambin una especial atencin a la materia el fundador de la escuela italiana de Derecho pblico, Vittorio Emanuele
ORLANDO, que en sus escritos afirma el carcter de la ciencia administrativa y de su autonoma. ORLANDO parece especialmente preocupado por fijar los lmites de tal materia, respecto al Derecho
administrativo, para evitar las confusiones e incertidumbres en su
enseanza. Sobre estos mismos principios se mantiene la orientacin de los autores italianos de la primera dcada de nuestro
siglo, que defienden la necesidad de un estudio del fenmeno administrativo 12.
Prescindiendo de otros datos histricos relativos a la evolucin
del pensamien.to adIninistrativo europeo podemos afirmar que, a
pesar de'i~- eXistencia 'de precedentes histricos, la Ciencia dela
Administracin pblica ir desapareciendo gradualmente de la esceIla acadmica, dejando al Derecho administrativo o al Derecho
pblico en general la tarea de interesarse por los problemas de las
instituciones administrativas pblicas. Las facultades de Derecho
se ocuparn de estimular los estudios jurdicos administrativos,
as en Francia como en Alemania, en Austria como en Espaa y en
Italia. No es fcil encontrar las razones de la decadencia de la Ciencia
de la Administracin, si no es por el defecto de origen que esta materia parece tener en la tradicin europea, tanto por el acento tcley fundamental y perpetua de la vida de los estados que "abre los horizontes
a la Ciencia de la Administracin y define las funciones del Estado moderno"
(vase RAVA, op, cit.).
11
Cfr. Giovanni GIANQUINTO. Prelezioni al corso di scienza della Pubblica
A mministrasione, Florencia, 1876; Wautrin CAVAGNARI, Saggio sulla scienza
dell'amministrazione, Turin, 1882; Luigi MIRAGLIA, La scienza dell'amminis:
trazione e il diritto amministrativo (en "Atti della Regia Accademia di Scienze
rnorali e politiche", Npoles, 1883, 17, pgs. 1-38); Dornenico GIURA, Introduzione allo studio del1a scienza dell'amministrazione, Bolonia, 1895; C. F. FERRARIS, Saggio statistico e Scienza dell'amministrazione, Turin, 1880; Attilio
BRUNIALTI, La scienza della Pubblica Amministrazione, Turin, 1897.
12
Cfr. V. E. ORLANDO, Diritto amministrativo e scienza dell'amministrazi.one ~en "Archiv~o Giuridco", 28, pg. 5 Y sigs.); Principi di diritto ammintstrativo, Florencia, 1915; U. BORSI L'unita didattica del diritto amministrativo e della scienza dell'amministrazio~e, Npoles 1906' L. MEUCCI lnstituzioni
di diritto amministrativo, Turin, 1909' A. PIms'UTTI Principi fondamentali dt
'
scienza deTfamministrazione, Miln, 19'10.
39
meo-prctico conferido a dichos estudios, cuanto por la influencia

abstracta de la filosofa idealista en su concepcin poltica y sociaL
Es un hecho claro que, al predominar el inters por la legalidad de
la accin administrativa, el estudio se ha concentrado, ms o menos,
exclusivamente sobre' el anlisis jurdico del fenmeno, a pesar
de que al mismo tiempo la revolucin industrial, el maquinismo y
el tecnicismo, el progreso en general imprimido a la sociedad por
la organizacin cientfica del trabajo estimulase los estudios administrativos no jurdicos. Debemos a esta situacin particular de
aislamiento de los estudios administrativos europeos algunas manifestaciones patolgicas muy significativas en los sistemas de administracin pblica europeos; pero se debe reconocer tambin que
de esta situacin, en la que aparece con' toda claridad el atraso
de los mtodos y de los sistemas en las instituciones pblicas, se
ha derivado una exigencia de renovacin, un deseo de volver a los
estudios no jurdicos de la administracin, abriendo as el camino
a una Ciencia de la Administracin completamente renovada en sus
objetivos ltimos, en sus presupuestos ideales y en sus fines inmediatos. De todo esto se hablar ms ampliamente en la parte V
de este texto, a propsito de la enseanza de la administracin y
de sus problemas.
La creacin en Bruselas (Blgica) del Instituto Internacional
de Ciencias Administrativas, el ao 1915, no cambiar la direccin
del pensamiento administrativo europeo. El Instituto se cre por
estudiosos del Derecho administrativo, que recalcaron, por tanto, el
inters predominante de las escuelas administrativas europeas. Fue
solo hacia 1930 cuando el Instituto tom en consideracin los llamados aspectos no jurdicos de la administracin pblica; pero todava hoy la organizacin manifiesta un inters predominante por
el Derecho administrativo y el Derecho pblico en general.
En conclusin, la administracin pblica se ha considerado en
Europa ms como un medio para la realizacin de fines de justic~\l~ !:()ID().centJ:0motor de una sociedad polticamente organizada,
ms en funCin de las leyes existentes que como jnstitu<:i~n social
qlle concurre de manera imp<>~te a fol1Ilar ,el conteni~()g~ las leY!~.9.~:J~j~c;uta. Ahora bien, .!.J~ . l:lm!!1i~t:{ac!!1.,p~~l;ic~.~~~on
s~~l:l~.~9mQ ...1Ul,~Qm.R!~i?,4~ . ~.~g~~~ .. ej~<;JJtQ[~~.~4~,.,1?~<:>'~l:lID~S
y--""~'_""""'-'""'''~'''''''''~'''_>':''''~'''''~''';'~'_i'''':>'''''''''~-'~':''-''"''''<_'.,.,,"
si la mayor preocupacin
del estudioso
consiste en la fon;taAe la
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40
accin administrativa y en sus consecuencias jurdicas, gran parte

del sentido intrnseco de la administracin se pierde inevitablemente.
Quiz esto ha determinado que se formen una serie de prejuicios comunes en todos los pases europeos, como, por ejemplo, la
desconfianza hacia todo 10 que sea actividad del gobierno. Bastara
citar, tomando como ejemplo Italia, las polmicas que han surgido
recientemente ante la creacin del Ministerio de las Participaciones Estatales, as como del procedimiento adoptado por este departamento para intentar incorporar empresas que trabajan en el
sector privado, mediante su absorcin por parte de empresas con
capital estatal, como el C. 1. R., el I. R. L, etc. Esta desconfianza
no se deriva solamente de las concepciones polticas contrarias respecto a la intervencin estatal en la economa, sino que es ms bien
consecuencia de las caractersticas negativas que ha asumido la
burocracia, burocracia que a menudo y equivocadamente se ha
juzgado que no es adecuada e idnea para producir riqueza y progreso.
4.
La Ciencia de la Administracin en los Estados Unidos

de Amrica
La evolucin del pensamiento administrativo estadounidense

presenta caractersticas de gran inters, tanto por la abundancia
de su doctrina y la originalidad de las concepciones que. ha ido
formando a travs de los tiempos como por la constante comprobacin. de los resultados obtenidos a travs de la Ivesrl.gacin
aplicada.
Se ha afirmado por algunos que los estudios administrativos,
dada su estrecha relacin con la ciencia poltica estadounidense (sobre todo en el plano didctico y acadmico), han surgido en los
Estados Unidos al mismo tiempo que se ha formado el estado federal. De hecho, lfAMILTON, en 1788, public en la revista Federalist Papers algunas ideas que posteriormente han constituido objeto de atento estudio y principio de una tradicin netamente opues1 ta a la de los seguidores de JEFFERSON; en este escrito, HAMILTON
expone las lneas fundamentales en tomo a una tesis
administrativa
-----.
. _.. .._"'_,r,_.
...-~''''
41
centralizada, activa y sistemticamente organizada, demostrando la

posibilidad de una convivencia pacfica entre el ideal de la democracia republicana y las exigencias de una administracin a la que
concierne la direccin de la cosa pblica 13. Estas ideas imperarn
en la administracin americana de la primera parte del siglo XIX para
resucitar con nuevo vigor al comienzo de este siglo.
Sin embargo, la ciencia administrativa estadounidense como
disciplina autnoma deber esperar hasta el fin de 1800 para iniciar
su ascenso en el plano acadmico. Ser un representante de la ciencia poltica, Woodrow WILSON, que en su clebre ensayo The
Study of Administration, publicado en 1887 en el nmero 2 de la
revista Political Sciencie Quaterly, dir en esencia que el administrador no nace, sino que se hace; que es indispensable buscar principios slidos y duraderos de administracin para terminar con la
improvisacin y el empirismo. WILSON dir tambin que poltica y
adiiiil11stracin son dos manifestaciones distintas de la poltica y reconocer adems las necesidades comunes entre administracin
pblica y privada en nombre de la eficacia.
Nos encontramos en los albores de _.la ....ciencia
administrativa
_, .
americana, aquella en la que a los polticos .y a los constitucionalistasde la poca de HAMILTON y ]EFFERSON siguen los tcnicos, los
btftIitas y losestudosos aislados para formar lo que se ha llamado
la poca clasica de .10s. estudios . de. !i<:1p:llnistracin. Contemporneo
de'VILsoN es Frank ]. GOODNOW 14, pionero de los ms conocidos
en la materia, al que se debe la primera concepcin sistemtica de
un estudio comparado de la Ciencia de la Administracin y del Derecho administrativo. GOODNOW refuerza la dicotoma entre poltica y
administracin ya anunciada por WILSON, y fundamenta la eficacia
de la accin administrativa en un sano control social. De aqu la necesidad de racionalizar al mximo la actividad de la administracin
pblica, sustrayndola al puro sentido comn y a los peligros (para
lacofec:ttvid.d) cle un crecimi.ento desmedido de los derechos (natur~~~cl~!itlcliY~d.uo. GOODNOW es un jurista, pero ello no evitar que
afirme que los grandes problemas del Derecho pblico moderno son
,
,,,..
l3
Leonard D. WHITE (en su edicin italiana), Introduzione allo studio
della Pubblica Amministrazione, Miln, Comunit, 1959; Dwight WALDO, The
Administrative State, New York, 1947.
16
Frank J. GOODNOW, Polities and Administration, New York, 1900.
42
esencialmente problemas de administracin, Por ello se le considera

uno de los padres de la ciencia administrativa estadounidense junto
con WILSON, con el cual afirma la necesidad de estudiar las fuentes tradicionales europeas para adaptar un sistema de pensamiento
ms maduro a los sanos brotes para una sociedad en formacin como
es la americana.
Otro estudioso muy conocido y mucho ms relacionado con el
campo que nos interesa es William F. WILLOUGHBY, algo posterior
a los dos autores que acabamos de citar. Su contribucin es ms
constructiva para nuestra disciplina como objeto de enseanza. Escribe en 1927 uno de los primeros textos de Ciencia de la Administracin-el primero, cronolgicamente, corresponde a Leonard WHITE 15_, en el que recoger las ideas de WILSON y GOODNOW, tanto
cuando se ocupa de las relaciones entre funcin legislativa y funcin
ejecutiva, como cuando habla de un poder administrativo distinto
del ejecutivo como consecuencia de la distincin entre poltica y
administracin 16. Como GOODNOW, WILLOUGHBY no tiene dudas
acerca de la dignidad cientfica de la materia, siempre que se la
estudie con metodologa y actitud cientfica.
La evolucin del pensamiento administrativo norteamericano es,
pues, muy diversa de la europea, y no es fcil resumir las numerossimas corrientes y escuelas de pensamiento que se formarn a 10
largo de los primeros cincuenta aos de este siglo. Algunas de las
manifestaciones ms significativas de tales estudios las trataremos
en el captulo II de este libro, como, por ejemplo, la influencia de la
. organizacin cientfica del trabajo y del campo de-los negocios privados en general sobre las instituciones pblicas, llL<:9rriente de estudios socio-psicolgicos y otras. Es evidente el diferente origen de
estos estudios respecto de la tradicin europea, ya que los primeros
que se ocupan seriamente de esta materia en los Estados Unidos
no son solo juristas o profesores universitarios de ciencias polticas,
sino tambin tcnicos y administradores de la cosa pblica.
La poca contempornea deber-gracias al trabajo de una serie de entusiastas cultivadores de la ciencia administrativa-e-ir
15
Leonard WHlTE, lntroduction to the study o/ Public AdministrQl.ion.
New York, 1920.
.
16
William F. WlLLOUOHBY, Principies o/ Public Administration, Wash.
mgton, 1927.
43
apartando y borrando gradualmente de la opinin pblica americana aquel sentido de desconfianza hacia las instituciones administrativas del gobierno (una desconfianza que es muy distinta de la
aludida en el pargrafo precedente, respecto a algunos de los pases
europeos). Losprimeros colonizadores de aquella tierra, que posteriormente constituy la Confederacin americana, los llamados pilgrims, huan, de hecho, de la tirana que padecan en sus pases eut:.0peos., CO~~~~Yl!ron,. ~!leste sentido, el terror del poder en una sola
mano de -Una poca ya totalmente superada y transmitieron estos
sentimientos a sus sucesores. L..mxma uuronoma local, la resistencia activa a cualquier intento de injerencia por parte de
los poderes pblicos en la esfera de las libertades individuales,
ciega confianza en la iniciativa privada en un pas rico y poco aprovechado que permita la acumulacin de inmensas riquezas y de un
fcil bienestar colectivo, etc., estos y tantos otros factores harn difcil el camino de la ciencia administrativa americana hacia una
popularidad y un reconocimiento pleno del valor de los esfuerzos
hechos por sus cultivadores. Para 'que la opinin pblica estadounidense llegue a reconocer el significado social de las instituciones administrativas pblicas, ser necesario esperar a la gran crisis econmica de 1929 y al New Deal, de Roosewelt.
Entre los intentos ms importantes de actuacin concreta del
pensamiento administrativo de la poca clsica americana se encuentra, en 1883, la institucin de la Civil Service Commission, encargada de la reforma del empleo pblico, y la de la Interstate Commerce Commission, en 1887, que seala el ingreso oficial de los poderes
pblicos en la economa del pas. Es importante notar que la institucin de dichos organismos independientes a nivel federal y las funciones a ellos atribuidas (comprendidas incluso algunas funciones
legislativas y jurisdiccionales), sern el ndice de una tendencia a reformar la misma estructura de la administracin pblica estadounidense. En cuanto a la Civil Service Commission, de la que se hablar
ms ampliamente en la parte de este libro dedicada al empleo
blico, el motivo dominante de su creacin se encuentra en la necesidad de combatir el sistema tradicional de formacin de los cuadcos
administrativos por los partidos polticos (en 'aquel entonces no exista una carrera administrativa, sino que se cubran los puestos de
las oficinas pblicas por medio de spoils, con 10 que los funcionarios
44
de los rganos estatales y federales cambiaban al cambiar el gobierno respectivo).

Durante el perodo siguiente, el inters de la sociedad estadounidense hacia los problemas de administracin se presenta ms claro,
pero contina relegndolo a ciertos aspectos concretos, como si a
la opinin pblica le bastara nicamente con la solucin de problemas accesorios e inmediatos y no existiera necesidad de afrontar
en su conjunto toda la problemtica administrativa. Es obvio que
los movimientos de esta poca se traducen en tendencias o corrientes
ms amplias, las nicas capaces de alcanzar un esquema sinttico y
general de la evolucin del pensamiento administrativo en los Estados Unidos.
Una primera corriente es la que corresponde a la doctrina del
progreso, es decir, a aquella que cree sinceramente que este garantiza el desarrollo natural de las instituciones y de los ideales de una
sociedad. Esta tendencia, tan viva en la sociedad americana, permitir confiar en la funcin tcnica del sistema administrativo, sea para
promover las condiciones necesarias para una mayor eficacia en la
educacin democrtica de los ciudadanos mediante la participacin
activa en la organizacin social; para la formacin de administradores expertos y calificados, capaces de traducir diariamente los ideales democrticos de la sociedad, o bien para promover el dilogo
entre administracin y ciudadano, para una colaboracin cada vez
ms intensa hacia el fin comn; o incluso para una continua renovacin de las instituciones pblicas, que sern adecuadas y eficaces
solo en la medida en que poseen instrumentos de investigacin idneos para adaptar constantemente la accin administrativa a las necesidades de una sociedad en continua evolucin.
Dentro de esta tendencia progresista podemos encontrar el movimiento de estudios que se conoce bajo el nombre de Research
movement, Contra la mala administracin, la ineficacia y la corrupcin poltica en las administraciones locales, en respuesta a otra corriente que como la progresista constituye una de las caractersticas
de la evolucin.de estos estudios-la corriente reformadora-surge
en Nueva York-a iniciativa de los particulares y con el propsito
de estudiar cientficamente las actividades de la administracin loeal y alcanzar as la formulacin de recomendaciones y sugerenciasel primer Bureau of Municipal Research (1906). Durante sus pri~,
45
meros aos de vida, esta asociacin lleva a cabo muchos proyectos

de investigacin, dedicados al principio exclusivamente a la ciudad
de Nueva York, pero rpidamente se hace un centro de gran influencia para todas las administraciones locales. Posteriormente, a peticin de grupos de ciudadanos de otras importantes localidades urbanas, el Bureau se ampla y constituye otras oficinas de investigacin administrativa, de tal forma que las ciudades ms importantes
de los Estados Unidos dispondrn hacia 1920 de centros de investigacin administrativa, financiados en su mayor parte por el
capital privado. Cerca de diez aos despus de su constitucin, el Bureau de Nueva York ser llamado a realizar estudios en la organizacin de la a~!g~~t~a~!n estatal, iniciando as un nuevo mov- "..V
miento de estudios y reformas a este nivel. As tambin, el centro
de investigacin de uev Yoi"lfme:n:zar'en1909'el primer curso de formacin para funcionarios de la administracin municipal
y para aspirantes a la misma carrera.
La segunda corriente, la del movimiento de reforma, se inserta en la doctrina del progreso para actuar concretamente alguno de
sus supuestos. El punto fundamental para los reformistas es la adaptacin de la estructura administrativa norteamericana a las exigencias de una democracia, a travs de los adelantos tcnicos de la poca
moderna. Las ideas reformadoras se expresan tanto en el campo de
los servicios pblicos (recurriendo a los postulados de la organizacin administrativa privada), como en el campo del empleo pblico
(para conseguir que este ltimo tenga una mayor profesionalidad)
y como en el plano de las estructuras administrativas, locales, estatales y federales. La impronta que tal corriente reformista dejar en
los estudios de administracin pblica es muy significativa, pero se
confunde con otras corrientes ms amplias y con los frutos de estas.
En este sentido se encuentra tambin el movimiento cientfico
taylorista y la tendencia a aplicar ideas concebidas originalmente
para la gestin de los asuntos privados a la administracin pblica estadounidense. Las perspectivas que del movimiento taylorista se
derivarn para los estudios de la Ciencia de la Administracin son
infinitas y no faltarn autorizados exponentes, como Frederick CLEVELAD., Ihon PFIFFNER y William MOSHER, por citar solo algunos,
que se declararan defensores de la filosofa taylorista oportuamente
ampliada y adaptada a las finalidades de la administracin pblica.
46
De hecho, no se puede olvidar que la organizacin cientfica del trabajo permanece como una escuela aparte y no se relaciona para nada
con el carcter especfico de la metodologa y de los principios de la
Ciencia de la Administracin pblica. Ser durante este perodo cuando se establezcan los conceptos fundamentales para la ciencia administrativa, como el principio de unidad de mando, de esfera de control, de funciones operativas y funciones auxiliares, de especializacin
funcional, de autoridad, etc. Pero, sobre todo; ser bajo la Influencia
de los estudios tayloristas cuando la actividad de organizacin y
mtodos para la investigacin dentro de la organizacin administrativa estadounidense se afirmar en toda su importancia.
A estas escuelas, ciertamente numerosas, que se enriquecen con
la aportacin de la psicologa y de la sociologa en el intento de alcanzar una visin de conjunto del fenmeno administrativo, no les
falta cierto sabor excesivamente dogmtico, que rpidamente suscitar la reaccin contraria. Los principios de la Ciencia de la Admnistracin, acuados bajo la influencia del pensamiento taylorista,
sern estudiados crticamente en una poca ms cercana a nosotros
(y particularmente despus de la segunda guerra mundial) por nuevas corrientes, cuyos representantes son, entre otros, Chester BARNARD Y Herbert SIMON.
Resulta imposible resumir todas las orientaciones de la doctrina estadounidense de la Ciencia de la Administracin. El examen que
hacemos de algunas de las escuelas en el captulo siguiente nos ofrecer la oportunidad de citar algunos de los escritores ms autorizados del pensamiento administrativo norteamericano, cuya vitalidad
es un hecho de gran importancia para el estudioso europeo de los
problemas de la administracin, dada la abundancia de ideas que
presenta desde un punto de vista que no encuentra parecido, por
ejemplo, con el pensamiento administrativo britnico 11. Esta es la
razn principal de insertar en el presente captulo algunas breves
indicaciones sobre la evolucin de los estudios de administracin en
los Estados Unidos 18, insuficientes naturalmente para dar una vi17
En Inglaterra, la ciencia de la Administracin sigue de cerca a la problematica de .los pases europeos, aun cuando se diferencia respecto al contemd? .y a la fl~alida~. ~ contribucin principal de las escuelas britnicas es la
lo que es lo mismo los aspectos
actividad de organizacin y mtodos",
tcnicos de la funcin administrativa.
'
11
Para una completa y exhaustiva visin del pensamiento administrativo
47
sin completa de su historia, pero indispensable para quien quiera

adentrarse en las restantes partes del libro.
Resumiendo, y a modo de conclusin, podramos aadir algunas
observaciones generales sobre la marcha de los estudios administrativos norteamericanos, con el fin de relacionarlos con el pensamiento
europeo en este campo.
En primer lugar, es necesario hacer notar que en los Estados
Unidos el inters de estudiar la administracin pblica va de abajo
hacia arriba, esto es, de la administracin local a la estatal y a la federal. La consideracin es de gran importancia para quien quiera
conocer los factores que influencian en mayor medida el sistema de
pensamiento estadounidense; yw,cJ1Q. conceptos elaborados por la
teora y la prctica administrativa se encuentran influidos. por este
otigen local y subsiste todava viva la distincin entre lostres tipos
de adminlstraclnpbltca, si bien la mayor parte de las escuelas
americanas tiende hacia una unificacin de los conceptos fundamentales de la ciencia administrativa.
Es tambin importante resaltar que una gran parte de los promotores y estudiosos de la Ciencia de la Administraci6n en los Estados Unidos proviene o ha podido adquirir su propia experiencia
en el campo de la administracin local, y es interesante poner de relieve cmo uno de los estudios' ms conocidos en la ciencia administrativa americana, el que se contiene en el Informe de la Comisin
de Estudios de Direccin Administrativa del Gobierno Federal (el
llamado Brown1ow Report, entregado en 1937 al presidente Roosewelr, que haba constitudo dicha Comisi6n el ao anterior), se redactase y llevase a cabo por miembros cuya experiencia se haba
formado especialmente en la administracin local; de hecho, uno de
los componentes era el director del New York Bureau of P. A.
Y otro haba sido administrador comunal; solamente el tercero era
un profesor de Ciencias polticas en la Universidad de Chicago. Esto
es muy significativo, dado que, para estudiar los problemas relacionados con la administracin federal y obtener una serie de sugerencias y consejos para la reforma, fue necesario recurrir a la ex-
estadounidense vase: Georges UNOROD, La science et l' enseignement de l' Administration Publique aux Btats-Unis, Pars, 1954, ed. Colino Se ha hecho
referencia a este trabajo en varias ocasiones a lo largo del presente pargrafo.
48
periencia de personas que haban realizado gran parte de su actividad en el campo de la administracin local.
Otra observacin de carcter general que respecta al desarrollo de los estudios en U. S. A., refleja el particular significado atribuido a la estructura administrativa; la materia tratada en los bureau locales se refera sobre todo a problemas de estructura, y una
de las aportaciones ms significativas de este movimiento a la reorganizacin de las administraciones locales est representada por el
sistema de city-management, en el cual se adivinan las premisas
para conseguir una funcin administrativa duradera en los municipios, distinta de la funcin poltica ejercida por el Alcalde y por el
Consejo municipal. Resulta superfluo aadir que la figura del citymanager o director administrativo se ha hecho muy popular e-n la administracin local estadounidense.
Otra observacin que queremos hacer respecto al carcter de los
estudios de administracin norteamericanos es su continua referencia a la actividad de investigacin, para demostrar que toda idea y
toda consideracin de orden terico de la funcin administrativa
debe encontrar el respaldo de la investigacin aplicada. Es esta una
caracterstica del ambiente administrativo americano, que consiste en
creer firmemente en los valores de la ciencia y en la aptitud cientfica en todos los problemas, de orden material y social, que interesan
a una colectividad organizada. El movimiento de estudios dela administracin pblica estar incrementado por las abundantes iniciativas pblicas y privadas emprendidas en el campo de la investigacin cientfica 19. A este propsito, conviene hacer notar que los
frutos de esta actividad de investigacin no pretenden-al menos
en principio-afrontar el problema de una teora general de la administracin, sino que se limitan a responder a problemas especficos,
a sugerencias, a adaptaciones y a correcciones del sistema existente.
Siguiendo esta lnea, algunos estudiosos subrayarn como un aspecto
significativo de tal actividad de investigacin, la que se lleva a cabo
[por grupos, conservando las exigencias del anlisis y de la sntesis
al mismo tiempo: es la tesis del team-work.
Una ltima consideracin la provoca el carcter pragmt,ico de
lt
Vase, a este respecto, el artculo de Frederick C. MasHER, Ricerca
scientijica e scienza amministratlva, en la revista "La Scienza e la Teenica
dell'Organizzazione ecc,", afio V, mimo l. 1958.
.
49
las escuelas norteamericanas de administracin pblica. Desde el

principio, los estudiosos de problemas administrativos se han inspirado en el ideal del buen gobierno, tanto por su buena fe y su confianza en la doctrina del progreso como por la extendida actitud
hacia un realismo sano y constructivo. Esto, sin embargo, no ha hecho desaparecer la serie de valores y de ideales insertos en el fenmeno administrativo, sino que ha retardado solamente la construccin de una teora cientfica de la administracin. En este sentido
se conserva la creencia en todas las escuelas de Ciencia de la Administracin americanas de que la buena administracin es esencial a una
democracia activa, as como esta ltima es esencial a una vida social
sana, para demostrar la sinceridad de una fe-no sofisticada y quiz privada de tan pomposas como vacas manifestaciones doctrinarias-en la tica administrativa.
***
Por caInillos distintos, y a travs de cOJlcepc:iones_~reIl~sms:,me \
diversas, el 'movimiento de pensamiento en la evolucin d~ la cien- \:
Ca administrativa en todo el mundo determina necesidades.comu- J
nes. Por todas partes se siente la necesi<Iadde~h'~er'-~sr~ciona1, 1,.
~s eficaz, ms adecuada a las exigencias colectivas la accin admi- y
nistrativa; por todas partes se reconoce la necesidad de formar los
cuadros administrativos, con vistas a una mayor y ms calificada
profesionalidad de los funcionarios pblicos; por todas partes se
reconoce la necesidad de estudiar la Ciencia de la Administracin,
superando las limitadas miras del siglo pasado, y limpiar el campo
de todos los prejuicios de orden dogmtico y tradicional. Si en Europa los estudios jurdicos pueden haber obstaculizado y viciado en
parte los estudios administrativos, en los Estados Unidos es el pragmatismo el que puede haber exagerado la visin emprica del fenmeno. He aqu por qu, inmediatamente despus de la guerra, la
crtica se ha hecho cada vez ms intensa y la necesidad de un acercamiento entre la tradicin europea y la norteamericana se hace por
ambas partes evidente por la utilidad recproca que puede derivarse
de ello. La experiencia adquirida por las escuelas estadounidenses y
britnicas, especialmente en el plano de la investigacin y de la enseanza, favorece el desarrollo de la Ciencia de la Administracin no
4
50
solamente en los pases que como Espaa, Francia, Italia, Alemania, etc., poseen una tradicin muy consolidada en la materia, sino
que facilita, adems, la difusin de ideas importantes para el porvenir de las instituciones democrticas y la estabilidad de stas en
los pases ms jvenes, donde las recientes transformaciones de su
estructura poltica y social imponen recurrir a la experiencia administrativa de los pases ms desarrollados. He aqu dnde se encuentra la razn que explica la gran influencia de los programas de asistencia tcnica de las Naciones Unidas, estimulando el desarrollo
de los estudios administrativos en los pases subdesarrollados. Pero
ello obliga adems, a aquellos pases que no entran en esta categora, a trabajar en comn hacia una ordenacin de toda la materia,
para confrontar los sistemas recprocos y las experiencias realizadas
a travs de aos de estudios, con el fin de extraer el significado universal de la funcin administrativa.
CAPITULO II
CONCEPCIONES Y ESCUELAS DE PENSAMIENTO

DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
SUMARIO:
1. Introduccin.-2. La concepcin [urfdlca-e3. La concepcin productivista.-4. La concepcin burocrtica.-5. La concepcin poltica.-6. La concepcin psicosociolgica.-7. Conclusiones: la concepcin finalista.
l.
Introduccin
El mejor modo para adentrarse, en el estudio de la ciencia administrativa es, a nuestro parecer, el de estudiar los caminos trazados por las escuelas de pensamiento ms importantes que han considerado, ms o menos directamente, el fenmeno administrativo.
Las concepciones de que hablaremos aqu proporcionan una
premisa necesaria para lo que trataremos sucesivamente en este
libro. Ser, por consiguiente, posible concretar con mayor facilidad
los prejuicios que permanecen todava en los estudiosos de la materia. Ser, adems, posible efectuar la necesaria comparacin entre
estas ideologas, escogidas entre las ms acreditadas en la doctrina,
para una valoracin objetiva de los resultados a que han llegado,
tanto en el aspecto terico como en el prctico. De otro lado, aun
dejando aparte estas razones, es necesario, por la misma naturaleza
y fines que pretendemos dar a este libro, que se lleve a cabo una
comparacin de este tipo, aunque tenga un carcter predominantemente histrico, y por ello insuficiente desde un punto de vista
crtico-sistemtico.
No obstante, quiz sea til anticipar una consideracin de carcter general; esto es, que la esencia de lo que se busca y el tipo
de valores que se intenta imprimir en el fenmeno objeto de estudio,
estn determinados por el modo de examinar una cierta cosa, por
la perspectiva desde la que cada uno se encuentra. Ahora bien, la
52
exposicin que vamos a hacer de las escuelas tradicionales del pensamiento administrativo intenta-naturalmente con carcter limitado-aquella sntesis del pensamiento humano que tiene el nombre de sociologa del conocimiento. De esta ltima, de hecho, se
deriva una premisa muy importante para nuestro estudio, esto es,
que la naturaleza del conocimiento que una persona tiene de un
fenmeno dado depende no solamente del carcter de ste, sino
en mayor medida del punto de vista o, ms exactamente, del esquema conceptual que el observador del fenmeno posee en el momento en que inicia su anlisis. Naturalmente, este esquema se basa
sobre los valores, sobre los conceptos proporcionados al individuo
por la cultura y por la sociedad en la que se ha desarrollado, a travs del sistema de educacin y de la experiencia personal. Esto explica por qu personas que pertenecen a un mundo cultural diverso
encuentren en un mismo objeto examinado caractersticas distintas entre s.
La premisa que acabamos de establecer es vlida tanto cuando
se examina un objeto de la realidad fsica que existe en torno nuestro, como cuando se estudian instituciones sociales o se emplean
conceptos y esquemas mentales abstractos; por ejemplo, un arado
o un aparato de televisin, una oficina gubernativa o una familia, la
idea de la inmortalidad o el concepto de la democracia poltica pueden, pues, encontrar diversas caractersticas en la mente de los individuos de acuerdo con los significados y valores de sus respectivas
culturas. La ancdota que exponemos a continuacin constituye un
ejemplo elocuente, aunque banal, de las diferencias existentes entre
individuo e individuo, entre pueblo y pueblo, 10 que nos obliga a
poner remedio a tanta confusin de lenguas y de conceptos y a
asumir una actitud favorable hacia las concepciones distintas de las
propias.
Cierto da, un profesor pona de relieve a un alumno suyo los
lmites impuestos al hombre por la cultura en la Que vive inmerso.
Hizo caer una pelota de goma en un pequeo recipiente de agua y
pidi al alumno que le describiese lo que vea. Este contest que
la pelota de goma flotaba en el agua, lo que-al menos en nuestro idioma-eonstituye una descripcin precisa del fenmeno. Pero
el profesor replic que la pelota no haca nada, que el objeto en
s no realizaba ninguna accin propia, contrariamente a lo que po-
CONCEPCIONES Y ESCUELAS
53
dra pensarse de la afirmacin del alumno. De hecho, la pelota no

tena ninguna posibilidad de hacer algo, sino que simplemente estaba sostenida por el agua que estaba debajo, que impeda a la fuerza
de gravedad hundirla. La pelota se encontraba, pues, en un estado
de equilibrio. El mismo profesor hizo notar entonces que en algunas civilizaciones el lenguaje usado permita una descripcin semejante del fenmeno que acabamos de describir, constituyendo este
el modo en que el fenmeno apareca ante los componentes de
aquellas comunidades sociales. Pero el alumno replic, asegurando
que su descripcin tambin era correcta; desde su punto de vista
(que es tanto como decir de su cultura) exista un modo de ver
aquel fenmeno, esto es, que la pelota (sujeto) flotaba (predicado) en
el agua (complemento). En otra cultura esta relacin de sujeto-verbopredicado puede faltar, como sucede de hecho en algunas lenguas
afro-asiticas; ello porque la expresin a travs de la palabra de un
cierto fenmeno refleja un diverso esquema conceptual.
Existen, pues, profundas diferencias (de la misma forma que son
profundas las identidades a veces) entre cultura y cultura, pero los
puntos de vista pueden ser distintos dentro de una misma cultura,
de una misma civilizacin, de un mismo campo de estudios. Con
demasiada frecuencia se valoran con escasa objetividad las conclusiones a que otros han llegado en un campo que nos es conocido,
simplemente por haber despreciado las premisas conceptuales de
las que se deriva tal resultado.
Supongamos, de hecho, que encargamos el estudio de un determinado organismo administrativo y de sus actividades a tres personas con diversa experiencia profesional; por ejemplo, un economista, un psiclogo industrial y un abogado. Pues bien, estos inddividuos llegarn a resultados distintos entre s aunque estudien el
mismo fenmeno. Sus conclusiones resultarn muy poco parecidas,
hasta el punto de hacer casi irreconocible el objeto comn de estudio. Cada uno de ellos estudiar al organismo administrativo a
travs de conceptos y trminos propios de su respectivo campo profesional. Sin embargo, a pesar de la diversidad de los resultados, el
estudio de cada uno puede resultar totalmente correcto e indiscutible, considerado desde su punto de vista, y los resultados alcanzados por los tres expertos a travs de caminos distintos pueden
ser muy tiles para un conocimiento sinttico del fenmeno. De
-_
..
_,.".~.
54
hecho, si los tres informes pudiesen, por una mgica virtud) fusionarse de forma que constituyesen uno solo, es muy posible que se
adquiriese un conocimiento ms completo y profundo del fenmeno.
Pero no basta lgicamente esta hipottica y mgica intervencin para
adquirir la verdad del fenmeno en cuestin.
Tambin en nuestra materia es lgico encontrar la existencia de
muchas perspectivas, a travs de las cuales la administracin pblica
ha sido y es estudiada. Ello no significa que los diversos puntos de
vista deban ser necesariamente opuestos entre s; al contrario, 10
que intentaremos en este captulo es acercar entre s las distintas
direcciones de pensamiento, con la pretensin-quiz excesivamente
ambiciosa desde el punto de vista cientfico, pero muy til desde el
didctico--de alcanzar una nica direccin.
Histricamente aparece bastante claro que la materia de la administracin en general, y de la pblica en particular, ha pasado por
distintas fases de pensamiento, diversas entre s y con perspectivas distintas.
En un sentido ms amplio, estas diversas fases del estudio de
la administracin reflejan el curso de la historia del propio pensamiento humano. Es un hecho cierto el que la existencia de corrientes de pensamiento diversas entre s es comn en muchos
fenmenos sociales, esto es, se encuentran en muchos campos del saber humano y terminan por resultar una visin casi microcsmica del
tema general del pensamiento de toda la sociedad. Es un hecho
este particularmente significativo en la poca en que vivimos, en
un perodo que presenta los sntomas caractersticos de un profundo
cambio del pensamiento filosfico social.
Repasando la literatura administrativa estadounidense, por ejemplo, es fcil notar que la actual concepcin de los estudios es diferente de la que exista en 1930, o de las corrientes de pensamiento
de 1900, las cuales, a su vez, se distinguan ya mucho respecto de
los primeros movimientos de estudio de la administracin, formados
hacia la mitad del siglo XIX.
Respetando, sin embargo, en los lmites de lo posible esta exigencia histrica de marcar las fases ms salientes del pensamiento
humano, advertimos que no tenemos ninguna intencin de examinar todas las escuelas de pensamiento que se han demostrado importantes para el estudio de la ciencia administrativa. Nos ha pare-
55
cido oportuno seleccionar cinco escuelas verdaderamente importantes,

capaces de proporcionar el mnimo comn denominador necesario,
para tratar los temas que se exponen a continuacin y para subrayar
algunos de los prejuicios ms corrientes en relacin con nuestra materia. A pesar de esto, deseamos, sin embargo, precisar que sigue en
pie, a nuestro parecer, el hecho de que todofenmeno, aun cuando
se examine objetivamente, lleva consigo inevitablemente una notable
dosis de relatividad en los resultados de la investigacin, tanto de
carcter objetivo como subjetivo.
Las concepciones que hemos seleccionado para nuestra exposicin responden a las siguientes escuelas: la jurdica, la taylorista,
la burocrtica, la poltica y la llamada de las relaciones humanas
o de psicologa social. Como conclusin de la exposicin de estas
concepciones, intentaremos presentar una concepcin sinttica, que
recoja de alguna manera los deseos ms vivos de las modernas corrientes filosficas, que reflejan el pensamiento y las opiniones de
los autores. Evidentemente, esta sntesis no es ni pretende ser original, y quien la lea advertir la influencia de esta o aquella corriente
de pensamiento, aun cuando la responsabilidad de las opiniones expresadas se deposite en los autores. Con idea de dar un nombre a
esta corriente sinttica, tal y como se ha hecho por los dems que
preceden en la exposicin, se ha juzgado interesante escoger el de
concepcin finalista, dado el acento predominante que se da al
Mi-de la actividad administrativa.
~
Las distintas concepciones se tratarn de acuerdo con el orden
histrico en que han aparecido. El primer lugar corresponde,por
tanto, a la escuela jurdica, probablemente la ms rica en tradiciones y que an influye en los pases de la Europa continental. Es
suficiente, para darse cuenta de esta influencia, la importancia que
se atribuye a la formacin Jurdica de los funcionarios, sobre todo
delas carreras directivas, en Espaa, Italia, Francia, Alemania, etc.
Conviene advertir, sin embargo, que el Derecho administrativo ejerce tambin una importante influencia, aunque distinta, en los pases
anglosajones, donde todava impera la tradicin de la cornmon law.
En la U. S. A., por ejemplo, la importancia de la escuela jurdica
para el estudio de la administracin pblica y de sus problemas, ha
ido disminuyendo progresivamente de un siglo a esta parte. Esta
tendencia, aunque en estado latente, parece existir tambin en la
56
mayor parte de los pases europeos desde que se ha podido constatar que el estudio del Derecho administrativo es por s solo insuficiente, tanto para atender a la completa formacin de los funcionarios pblicos de una sociedad moderna en continua y rpida
evolucin como para la misma comprensin del fenmeno administracin en toda su amplitud.
Sin embargo, a pesar de ello, la importancia de los estudios jurdicos en la administracin est fuera de discusin y su importancia
no puede considerarse, hoy por hoy, disminuda. El breve contenido del pargrafo que sigue acepta como un hecho evidente esta
importantsima contribucin y prescinde, ,naturalmente, del anlisis
casustico de las instituciones jurdico-administrativas, recomendando
para ello toda la abundantsima literatura de Derecho administrativo,.
tanto nacional como extranjera.
2.
La concepcin jurdica
El estudio de la administracin desde el punto de vista jurdico

constituye por s mismo un sistema conceptual y didctico de enorme significado, si se piensa en la resonancia y en el desarrollo de los
estudios de Derecho administrativo.
Localizar el origen de esta corriente no es difcil: Europa continental puede con toda razn vanagloriarse de haber dado a luz a
semejante concepcin, teniendo en cuenta la importancia que el hecho administrativo posee en el esquema del Derecho pblico en general y del Derecho administrativo en particular.
Dado que la.visn del fenmeno administrativo se circunscribe
exclusivamente a las relaciones jurdicas determinadas en el curso
de la accin administrativa, se deriva que la enseanza de la materia encuentra en las Facultades de Derecho su sede natural, a travs
de la aportacin de los institucionalistas ms conocidos de esta disciplina: recordamos, entre otros, a WALINE, MAYER, JELLINEK,
KORMANN, KELSEN, MERKL, POSADA, ROMANO, RANELLETTI, etc,
Es el estado de derecho el que se ofrece para salvaguardar los
derechos subjetivos contra la injerencia de los poderes pblicos, procurando un equilibrio entre libertades constitucionales, por una parte,
y prerrogativas de la administracin pblica, por otra. Predomina>
57
en los estudios administrativos de carcter jurdico, una preocupacin esencial: la de la legalidad. Resulta, en cambio, totalmente olvidado el problema de la eficacia administrativa y de cualquier otro
aspecto de orden tcnico, lo que acarrea, como consecuencia, el
abandono involuntario de un estudio metodolgico del ars administrandi. Cualquier texto clsico de Derecho administrativo lleva en
s mismo el signo de la visin. unilateral del fenmeno administrativo, tanto ms ignorado en su esencia cuanto ms profunda se hace
la investigacin sobre la legalidad formal de los actos de la administracin pblica, sobre el contencioso-administrativo, sobre las prcticas en general de las administraciones pblicas, etc.
Por consiguiente, incluso, cuando un texto de Derecho administrativo entra en contacto, por necesidad, con los aspectos sustanciales de la accin administrativa, la especfica y unilateral perspectiva desde la que el fenmeno se estudia acaba por alterar, o al menos por desvalorizar, el complejo significado de dichos aspectos. Es
de notar, sin embargo, que semejante postura tiene su justificacin: la de dar por demostradas las exigencias de la administracin
pblica, sin descender al examen concreto de las fuerzas polticas,
sociales, psicolgicas y econmicas que las han permitido surgir.
Partiendo de semejante presupuesto, el estudio jurdico de la
administracin pblica se asla voluntariamente de aquellas corrientes
de pensamiento y de investigacin que penetran e integran la administracin privada. La organizacin cientfica del trabajo yelmovimiento de FAYOL son una prueba de esto. La doctrina administrativa nos indica cmo el florecimiento en Europa de los estudios
jurdicos de administracin pblica seguir su propio camino de
desarrollo, despreciando o repudiando cualquier compromiso con
el sector privado de la administracin, en el que el taylorismo y el
fayolismo tendrn, en cambio, la oportunidad de desarrollar, al menos en parte, su influencia.
Esta especie de aislamiento resulta bastante extrao para quien
piense en los fines ltimos de la administracin pblica, en el bienestar de la colectividad, en la necesidad de disponer de servicios
pblicos eficaces, muchos de los cuales llevan consigo exigencias
iguales a las de una empresa, independientemente del hecho de que
tales servicios los presten organismos gubernativos. Pero la verdadera singularidad no est, a nuestro parecer, en que el Derecho ad-
58
ministrativo haya repudiado la influencia de otras corrientes de estudio y de investigacin, que habran ampliado la visin del fenmeno administrativo, sino que 10 que en realidad constituye motivo
de perplejidad es el hecho de que el Derecho administrativo haya
debido asumir el monopolio de los estudios de administracin pblica por falta de otras perspectivas. Es perfectamente lgico que el
Derecho se desinterese de los hechos concretos de la administracin o de sus mtodos de trabajo, ya que su objetivo es, principalmente, el de salvaguardar las exigencias formales de la actividad
administrativa, establecidas con la intencin de realizar los fines jurdicos de todo el sistema social. Poco importa si, para alcanzar esto,
se han dado normas que han detenido o sofocado en su mismo origen cualquier anhelo de renovacin, generando una resistencia (interna al organismo) hacia aquellas reformas a las que ha atendido
el Derecho, bajo la presin de las necesidades sociales. Poco importa,
adems, si todo ello puede determinar una progresiva esclerosis en
las instituciones pblicas, en el sistema burocrtico, estimulando
(sin tener la intencin de hacerlo) la formacin del ambiente despreciativo, tan difundido hoy en da. Lo importante para la concepcin jurdica es haber dado y mantenido la forma en el sistema,
de haber disciplinado la dinmica cotidiana del administrador con
un complejo de normas necesariamente rgidas o muy poco elsticas,
de forma que permanecen a menudo inoperantes en las manos de
los funcionarios, cuyas iniciativas se han ido apagando gradualmente
a la sombra de una discrecionalidad administrativa medida-ms que
en los poderes ejercitables de hecho-en los vacos del ordenamiento
jurdico que informa su actividad.
A causa de todos estos factores, y de otros que sera demasiado
largo enumerar, se ha llegado a alterar la finalidad propia del Derecho, que en lugar de concebirse como medio se concibe como objetivo ltimo de la sociedad humana y de su desarrollo. El rgido
esquema de las normas administrativas sirve, y debe servir, para
garantizar la accin uniforme de la administracin pblica, as como
para prevenir o sanar las arbitrariedades y violaciones de intereses
subjetivos, directa o indirectamente protegidos por la norma; pero
cuando esta lenta mquina normativa amenaza con sacrificar o desatender las exigencias del administrador, debe poder disponer de
instrumentos idneos para una adecuacin inmediata de la accin
59
administrativa a las circunstancias que estn en continuo movimiento. Si esto falta, se actuar en el legalismo, pero difcilmente
se obtendr justicia.
El jurista y la escuela de Derecho administrativo han aportado
una contribucin a la ciencia de la administracin que no puede
desconocerse, han concurrido directamente a la revalorizacin de
las relaciones entre ciudadano y administracin, de las prerrogativas de esta ltima, de los instrumentos de defensa y de los remedios frente a la posible conducta arbitraria del administrador, han
individualizado y desarrollado el concepto de rgano, han regulado
el sistema de las relaciones jerrquicas y han precisado las funciones y atribuciones de cada uno de los rganos administrativos. Adems,
han tocado indirectamente cuestiones de organizacin administrativa, como la centralizacin y la descentralizacin, la delegacin de poderes, etc. Pero el inters del jurista se ha quedado vinculado esencialmente a la forma ms que a la esencia de la accin
administrativa; su preocupacin predominante, si no exclusiva, es,
sobre todo, la de examinar los presupuestos eminentemente jurdicos que concurren a determinarla.
El Derecho, en suma, se ha preocupado principalmente del estudio de la patologa administrativa, olvidndose del estudio de las
causas de tal estado patolgico. En otros trminos, ha diagnosticado
la medicina para el enfermo, dejando a un lado, salvo contadas excepciones, el estudio de las causas y motivos del mal.
No se puede, ni de hecho se pretende, negar el reconocimiento
que el estudio del Derecho administrativo merece por haber regu-
lado la accin administrativa. Ahora bien, hubiera sido necesario
que, adems de esta funcin, se hubiesen procurado estmulos posteriores a la accin misma, a travs del conocimiento de los hechos
humanOS que acomPaan al acto de la decisin administrativa.
'_.. No entenda as Von STEIN la contribucin jurdica al estudio
de la administracin. No basta, dice, conocer el contenido de las
reglas jurdicas, sino que es necesario penetrar la esencia hasta individualizar y estudiar las fuerzas y las leyes que gobiernan la realidad l.
1
Lorenz von SmJN, Gegenwert und Zukunft der Rechts-wul Staatswissen8Chaft. Stuttgart, 1876.
60
El hecho de que en casi toda la Europa continental la materia

administrativa se encuentre dentro del esquema lgico del Derecho
administrativo y de sus estudios cientficos, lleva a consecuencias
an ms desagradables, amenazando con provocar una crisis en las
propias instituciones, formadas gracias a la aportacin de los juristas. Esto es evidente, si se piensa que el anlisis jurdico por s solo
no logra individuar y afrontar los problemas administrativos, que
aparecen y se transforman continuamente. El anlisis jurdico, en
suma, se encuentra prisionero de los esquemas y de los mtodos que
10 han determinado, y difcilmente puede ampliar el objeto tradicional de sus estudios., El anlisis jurdico no puede absorber dentro de sus clasificaciones la dinmica del fenmeno. Adems, admite
la discusin en torno a los fenmenos puros de la administracin
pblica solo a partir del momento en que estos asumen el aspecto
formal de actos administrativos sujetos a control jurisdiccional. De
aqu la separacin entre realidad y derecho, entre instituciones jurdicas e instituciones de hecho.
La perspectiva jurdica examina, de hecho, el fenmeno administrativo desde fuera y deja al margen de su campo de investtigacin las fuerzas internas del mismo. Por ello, los funcionarios
de un Estado que consideren exclusivamente el aspecto jurdico de
la administracin pblica, y que posean una formacin profesional totalmente orientada hacia el Derecho administrativo, terminan
por conocer el Derecho y no la administracin, con la doble desventaja de ignorar algo tan esencial para su misma carrera y creer-lo
que es peor-que despus de 10 que han aprendido ya, a travs
de los textos de Derecho, no les queda nada que aprender de la
administracin.
Resumiendo, pues, la funcin del Derecho en el estudio de la
administracin es, por s misma, limitada, y esto se da incluso aun
cuando se acepte el significado ms amplio y sociolgico de Derecho como sistema social y se supere la visin tpicamente formalista,
propia de algunas corrientes de estudio en esta materia.
Los principios de Derecho tienen un radio de accin limitado
en la investigacin de las causas de los problemas administrativos
y en la valoracin de sus efectos. Los fines inmediatos del estudio
jurdico de la actividad administrativa son, como es sabido, la pro-teccin de los derechos y de las libertades individuales, adems de la
61
garanta ofrecida a la colectividad a travs de la disciplina jurdica

de las estructuras y de los actos administrativos. El legalismo que de
ello se deriva intenta, algunas veces al menos, justificar su propia
inercia, que no es solamente inactividad, ya que la norma jurdica
consigue un mnimum de dinamismo administrativo, sino que no
puede, evidentemente, hacer otra cosa que regular hechos abstractos, mientras que la administracin es fenmeno concreto, actual, capaz de denunciar inmediatamente las lagunas de una accin insuficiente o poco adecuada a la realidad. El mtodo jurdico, adems, mientras que afirma que la administracin debe atender a la f
satisfaccin de las necesidades pblicas, notiene la funcin de investigar cmo puede alcanzarse este objetivo tan general.
La administracin, estudiada desde el punto de vista jurdico,
se hace, por consiguiente, una cosa abstracta y sus aspectos concretos quedan olvidados, aun cuando la norma contemple problemas administrativos, como la programacin de una nueva actividad,
la centralizacin y la descentralizacin, etc.
Sin embargo, esta distincin entre abstracto y concreto parece
poco real a la vista de las definiciones ms acreditadas de Derecho
administrativo. Relacionando dos de ellas, elegidas al azar-la que
da un representante de la escuela jurdica italiana y la de un representante de la escuela de Derecho administrativo estadounidenseencontramos en la primera una generalizacin cada vez ms vasta,
dirigida a hacer que el Derecho administrativo sea el estudio de la
administracin y que comprenda todos los aspectos de esta, mientras que en la segunda aparece ms fcil de individualizar la funcin instrumental y especfica, atribuida al Derecho administrativo
dentro de los estudios de la administracin pblica. El primer tipo
de definicin puede representarlo ZANOBINI: El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho pblico que tiene por objeto la
'Organizacin, los medios y los procedimientos de la administracin
pblica, as como sus relaciones con terceros... 2 He aqu, en cambio, la definicin dada por PARKER en su libro Administratioe Law:
El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho que rige
las funciones de las oficinas administrativas... y comprende aque2
Guido ZANOBlNJ, Corso di diritto amministrativo, 1, parte general,
Giuffre, Miln, 1947.
62
llas normas que regulan la revisin contenciosa de los actos administrativos 3.

Nos atrevemos a dudar que un funcionario que acaba de entrar,
despus de haber ledo y estudiado un libro de Derecho administrativo que prometa el conocimiento de la administracin, de los
medios y de los procedimientos de la administracin pblica, sea
capaz de afirmar que la esperanza provocada por esta amplia definicin ha sido contrastada por la realidad de su primera experiencia de
trabajo, a menos que no se quiera juzgar que el susodicho estudio
lleva implcito (y por ello resulta superfluo aadirlo) el adjetivo
jurdico de cada uno de estos trminos, es decir, administracin jurdica, medios jurdicos y procedimientos jurdicos. En este caso la
perspectiva queda limitada por s misma, y en el caso inverso se
corre el albur de sufrir grandes desilusiones, como de hecho sucede, con la desazn que prueba el administrador en el momento
en que maniobra con los instrumentos jurdicos a su disposicin y
se da cuenta de su insuficiencia para atender a las necesidades y
exigencias implcitas en su accin. Por otra parte nos parece que la
misma administracin pblica de hoy recoja este estado de disgusto,
sacando a la luz la necesidad de conocer algo ms que el Derecho
sdministratvo.
La contribucin jurdica a la ciencia administrativa ha llevado,
sin duda, a un mejor conocimiento de la funcin administrativa, y los
estudios jurdicos ofrecen, adems, el conocimiento de aquellos procedimientos que garantizan eficacia formal a los actos administrativos, y aquellos que regulan los recursos de los individuos dentro
y fuera de la jerarqua administrativa como tutela de sus derechos
e intereses.
Pero como ya dijimos, el Derecho administrativo provoca inevitablemente la formacin de un misonesmo administrativo, si se
le considera como el nico aspecto digno de estudio de esta realidad administrativa. Hacindolo as, se olvida el arte de administrar, atendiendo solo a las consecuencias jurdicas que se derivan
de la actividad administrativa. y el administrador, debido a esta
incompleta y unilateral visin del hecho administrativo, tiende a
considerar el Derecho como fin, despreciando aquellos valores mea
Regnal
PARICER,
Administrative Law, Indianpolis, Boob-Merrill, 1952.
63
diante los cuales puede medir y contrastar en todo momento la

calidad y cantidad de su propio trabajo.
El esquema jurdico no ayuda siempre a comprender los problemas organizativos, y algunas veces constituye un obstculo para
la introduccin de cambios, remedios, reformas internas que se
han hecho necesarias por las condiciones objetivas y subjetivas en
que acta la administracin. Lo que el Derecho puede hacer respecto del fenmeno administrativo es procurarle un conocimiento
perifrico, o ms exactamente externo, dejando, por tanto, inexploradas, en estos estudios, las diversas fuerzas internas que actan
sobre el fenmeno, destinadas a ser recogidas solo posteriormente
por la norma, si es que ello procede.
Llegados aqu, conviene advertir que nuestras afirmaciones tienen un significado muy general y se refieren no tanto a 10 que las
escuelas europeas de Derecho administrativo son en la actualidad,
sino a 10 que hubieran llegado de haber permanecido en el estricto mbito jurdico. Estamos de acuerdo con BENVENUTJ cuando afirma que si es cierto que la ciencia del Derecho administrativo ha eclipsado en nuestra cultura el estudio no jurdico de la
administracin pblica, sin embargo, 10 que se ha hecho en el campo del estudio jurdico no se encuentra totalmente apartado de las
consideraciones no jurdicas del fenmeno administrativo y puede
no resultar totalmente intil para la ciencia de la administracin.
Porque, de hecho, los administrativistas, cuando se acercan al estudio de la administracin dentro de su carcter jurdico, albergan en
su pecho dos almas, segn la expresin goethiana, una de juristas y
otra inevitablemente de estudiosos no jurdicos de la administracin
pblica, 10 que no poda y no ha podido, de hecho, dejar de reflejarse en sus investigaciones 4.
El citado artculo contiene importantes consideraciones para una
4
Feliciano BENVENUTI, Scienza dell'Amministrazione, Diritto Amministrativo e Riforma della P. A., en "La Tecnica dell'Organizzazione nelle pubbliche amministrazioni" fase. 4, 1956, pgs. 415-420, Giuffre ed., Miln; vase
tambin el fase. 2 de' la Coleccin de estudios sobre las Ciencias de la Administracin, de la Escuela de Perfeccionamiento en C. A. de Bolonia, titulado
Il problema dei rapporti fra diritto amministrativo e scienza del!'amministrazione, ed. E.OS" 1959 que contiene una introduccin del profesor Silvio LESsaNA y trabajos de los' profesores Pietro GASPARRI, Giuseppino TREVES y Charles AIKIN, adems de numerosas intervenciones, en una breve reunin de estudios tenida en la Universidad de Bolonia el 6 y 7 de junio de 1959.
64
comparacin serena y objetiva entre Derecho administrativo y ciencia de la administracin y estamos sustancialmente de acuerdo, respecto a la ayuda recproca que las dos disciplinas pueden otorgarse
entre s, 10 que constituye un buen paso adelante en la reforma de
los programas de formacin de los funcionarios pblicos que actualmente existen en los pases de Europa occidental, donde el estudio
del Derecho administrativo ha eclipsado el de la ciencia administrativa o-para quien atribuye a esta ltima expresin un significado restringido y defiende una postura agnstica sobre la problemtica de dicha ciencia-de los aspectos no jurdicos de la administracin pblica.
3.
La concepcin productivista
La popularidad de la corriente jurdica en los estudios de administracin, tal y como la encontramos en Europa, es parecida a la
que en los Estados U nidos goza la perspectiva productivista, que
nrQ<;:1!ra conseguir la mxima eficacia de la accin administrativa.
Quiz el uso de esta palabra en relacin con la escuela de pensamiento de que se habla es un tanto impreciso, y de hecho no toda
la doctrina americana est de acuerdo en juzgar que la eficacia
haya sido aplicada y formulada en primer lugar en la administracin pblica estadounidense. Resulta en cualquier caso verdad que
dicha tendencia fue acogida unnimemente en aquel pas, primeramente en el campo de la administracin privada y posteriormente en
el de la administracin pblica, a 10 largo de los primeros treinta
aos de este siglo. Pero sera inexacto juzgar exclusiva de la escuela productivista tal orientacin, ya que se encuentran precedentes de
este tipo en la escuela cameralstica alemana y en algunas tentativas
realizadas en Francia, Inglaterra e Italia.
Cul es el modelo administrativo que una ideologa semejante
nos permite-entrever? Esta ide.ol()ga nos presenta la administracin
COIQO. W1a mquina, un complejo. mecnico de rganos. que, desam
ll:mop~raciones de. inters pblico de manera econmica . y eficient~,~ An hoy en da omos con frecuencia. la expresin mdquina
burocrtica, de la misma forma que en el pasado, en .las lecciones
de Ciencia de la Administracin, la oficina pblica se describa ha-
65
ciendo referencia a las operaciones realizadas por la mquina de

vapor.
Esta corriente de pensamiento se encuentra influenciada por las
tendencias filosficas que imperaron a lo largo del siglo XIX, segn
las cuales todos los fenmenos de la vida podan reducirse a ciencia. La filosofa en que se inspiran es tanto el positivismo como el
racionalismo, dejando inalterada la visin mecnica del fenmeno
administrativo. De hecho, siguiendo los postulados de la relacin
causal (todo efecto tiene una causa), se sostiene por parte de este
movimiento que el conocimiento del fenmeno administrativo y de
los medios de que dispone para mejorar la accin administrativa
pueden alcanzarse solamente a travs del anlisis cientfico llevado
a cabo segn la relacin de causa y efecto.
Los orgenes del movimiento se encuentran en los estudios de
administracin privada y ms concretamente en la corriente de pensamiento que se conoce bajo el nombre de organizacin cientfica
del trabajo, cuyo precursor y fundador fue Frederick TAYLOR, que
empez como obrero y supo llegar, en primer lugar, a tcnico especializado, despus a jefe de taller y finalmente a ingeniero, alcanzando su carrera el mximo con la profesin de consultor y asesor
en direccin de empresas. TAYLOR es autor de numerosos escritos,
todos los cuales reflejan, en mayor o menor grado, sus experiencias
y sus estudios sobre la actividad directiva. Sus trabajos ms importantes los llev a cabo entre los aos 1880 y 1915, poca pocos aos
anterior a su muerte. El taylorismo tuvo una gran influencia en Amrica y en todo el mundo, y todava hoyes posible encontrar huellas del mismo en los estudios de organizacin empresarial, etc.
Una adecuada descripcin de la aportacin de TAYLOR y de su
escuela a la Ciencia de la Administracin pblica es algo que excede los objetivos de nuestra breve exposicin. Nos limitaremos, por
ello, a subrayar algunos de los aspectos ms significativos del movimiento, muchos de los cuales son todava actuales e imprescindibles en los estudios de administracin.
Una de estas caractersticas, quiz la ms importante, se encuentra en elsi~cado atribuido a la actividad directiva, elevada
~ rango de.cieicia, dado que es del taylorismo de donde parte aquella-'Uiiportante corriente de estudios que hoy se conoce en todo el
mundo con el nombre de management science. TAYLOR intent
s
66
por todos los medios advertir de los peligros de la administracin

improvisada, fundada exclusivamente en el sentido comn, y contrapone al viejo proverbio administrador se nace con aquel ms dificultoso, pero ms optimista de el administrador se hace. Aconsej, pues, el conocimiento racional de tal actividad en sustitucin
de los mtodos empricos anteriormente existentes. La definicin
que da del trmino ciencia aparece hoy un tanto superada e ingenua. Sostiene que la ciencia no debe ser otra cosa que la reunin
de aquellas nociones tradicionales que en el pasado han sido el bagaje de conocimientos del individuo en el trabajo, la clasificacin de
las mismas y su posterior catalogacin y reduccin a normas o frmillas de carcter generaL Su mtodo principal consiste en el estudio minucioso y escrupuloso de toda operacin para descubrir los
distintos modos posibles en que la operacin puede realizarse, experimentando a continuacin la llamada va mejor, y una vez encontrada
proceder al adiestramiento del personal y procurar de l el mximo
rendimiento. Su tesis influye, adems, en el estudio de otros aspectos
administrativos, aparte de los meramente operativos. Por ejemplo,
recordamos que los preceptos tayloristas fueron utilizados en el
anlisis de las materias primas, en el estudio de los productos y de
las mquinas necesarias para ellos, y se extendieron, de hecho, a
cualquier fase dei proceso productivo. La tesis de la va mejor, basada en experimentos llevados a cabo escrupulosamente y en la absoluta objetividad por parte del experimentador, lleg a ser una de las
ms importantes corrientes en el campo de la actividad directiva, pblica y privada de los Estados Unidos.
Otro elemento importante de la aportacin de TAYLOR y de sus
seguidores se encuentra en el atributo de profesionalidad dado a
la actividad directiva una vez supuesto el carcter de ciencia de esta
ltima. T AYLOR sostiene que la direccin empresarial quiere profesionales en la materia, y a l debemos, pues, la revalorizacin de los
empleos pblicos, al menos a nivel directivo. Consecuencia del carcter profesional de semejante actividad es la necesidad y posibilidad de formar y adiestrar los funcionarios de la carrera directiva,
anlogamente a la formacin requerida por otras profesiones. Es al
taylorismo al que se debe el florecer, al menos en los Estados Unidos, de muchas escuelas de ciencia administrativa y ha sido este mismo movimiento el que ha ~~~ibuido, quiz indirectamente, al
67
desarrollo de los programas de adiestramiento de los funcionarios de

las administraciones pblicas. El haber atribuido carcter profesional a la actividad administrativa ha estimulado la creacin de asociaciones y sociedades entre los que pertenecen a esta categora. Merece especial mencin la Taylor Society, por la contribucin que
hace a los estudios sobre la actividad directiva y por el grado de
reputacin ganado como organizacin activa y eficaz; pero existen
otras muchas asociaciones de dirigentes, tanto del sector privado
como del pblico, que desarrollan hoy da una funcin de general
potenciacin de la profesin, demostrando que este aspecto de la enseanza taylorista permanece vlido, a pesar de la superacin de
casi todo el resto de las tesis de este movimiento.
Se preguntar, en este punto, por qu la organizacin cientfica
del trabajo y la influencia que ejerci en los estudios administrativos
han sido colocados en este pargrafo bajo el ttulo de Concepcin
productivista. En realidad, el trmino productividad no revela la
ntima esencia del taylorismo y se presta a equvoco, pero se mantiene an hoy en da de moda, y, por otra parte, dice algo ms que
la sola mecnica de la concepcin taylorista. Conviene decir que el
mismo T AYLOR acept sin reservas un supuesto general para la actividad de las empresas en los Estados Unidos, esto es, que el fin
ltimo y exclusivo de la empresa privada y del business-man deba
ser el de maximizar el provecho. El fin de la actividad directiva deba, por ello, adecuarse a este principio utilitario, de forma que la
produccin se llevase a cabo con criterios casi exclusivamente econmicos, con el fin de alcanzar el mximo provecho posible. En resumen, el nico criterio digno de tenerse en cuenta para establecer
la mayor o menor bondad de la actividad administrativa era el de
la eficacia, trmino tomado del campo de la fsica y utilizado fundamentalmente para indicar la relacin entre la mxima cantidad producible y el consumo de bienes requeridos para tal produccin.
Usando la analoga de la mquina, la eficacia es mayor donde se
mantienen los coeficientes de friccin interna y de entropia. Modelo de eficiencia taylorista es, por tanto, la mquina.
Algunos de los ~~tos de esta analoga resultan desagradables y
mezquinos aplicados a la Ciencia de la Administracin. Uno de ellos
consiste en la. presunciJl de que exista un nico y simple objetivQJl.lJ'u~sto desde arriba y aceptado tanto por la direccin como por
68
los subordinados. Una segunda consideracin se encuentra en el

hecho de creer que las decisiones tomadas dentro de un organismo
administrativo se refieren solo al cmo hacer, mientras que en la
realidad es igualmente importante el estudio del qu, cundo, dnde
y en qu medida se debe hacer. Ahora bien, segn la escuela taylorista estos ltimos datos estn ya en poder de la administracin. Una
tercera consideracin es la de la posicin autoritaria asumida en
cualquier situacin directiva, dado que todas las decisiones estn o
deben estar centralizadas en la direccin. Corresponde al trabajador hacer solamente 10 que se le dice y segn los mtodos que se
le dicen. Su mente, su conciencia, su personalidad se olvidan enteramente y, por tanto, se excluyen de la ecuacin del provecho. Un
modelo semejante de trabajador recuerda a otro estereotipo fro y
mecnico de la persona humana, propugnado por una escuela econmica muy de moda en el tiempo de T AYLOR. Esta escuela defenda el tipo del homo oeconomicus, concebido segn un modelo que
responde nicamente a objetivos materialistas, realizando estos segn
criterios totalmente utilitaristas.
Un tipo paralelo en la administracin sera el hombre administrativo, persona cuyas caractersticas humanas se tomaran en consideracin solo en relacin con las capacidades que posee para la ejecucin de las funciones que le han asignado. No puede sorprender a
nadie, por tanto, que el movimiento de la organizacin cientfica
del trabajo se haya opuesto continuamente al fenmeno del sindicalismo obrero, apenas iniciado en aquel entonces.
Cuando la Ciencia de la Administracin pblica en U. S. A. se
encontraba todava en sus albores, algunos de sus estudiosos trataron de introducir dentro del mismo cuerpo de las administraciones
pblicas la tesis del management. Un ejemplo elocuente de esta
tendencia lo representa el conocido ensayo de Woodrow WILSON sobre el estudio de la administracin, ensayo escrito en 1867, veinticinco aos antes de que el autor fuese elegido presidente de la confederacin estadounidense. Se trata del ms famoso y discutido artculo de Ciencia de la Administracin que se haya jams escrito en
Amrica. Entre otras cosas, WILSON sostiene que el campo de la
Ciencia de la Administracin es un campo de negocios que se encuentra apartado de las luchas y de los problemas de la poltica
y en muchos aspectos est incluso separado de las disputas de ca-
69
rcter constitucional. La administracin es una parte de la vida poltica en la misma medida en que una oficina de contabilidad forma
parte de las sociedades comerciales, o como las mquinas son parte
del proceso productivo. En otro punto, el autor prosigue: El objeto de los estudios administrativos se encuentra en recuperar y
preservar los mtodos administrativos de la confusin y de la costosidad de los experimentos empricos para colocarlos sobre bases slidas y sobre principios duraderos. Palabras estas que podran muy
bien figurar en un texto de Federico TAYLOR. En otro lugar, WILSON escribe: La administracin pblica es la ejecucin detallada y
sistemtica del Derecho pblico... Los planes generales de la actividad de gobierno no son administracin; en cambio, la ejecucin
detallada de los mismos tiene un carcter tpicamente administrativo.
La adecuacin concreta de los principios de la organizacin cientfica del trabajo, sin embargo, determin la necesidad de algn cambio en la lgica tradicional, con la cual hasta entonces la actividad
gubernativa haba sido estudiada. Por ejemplo, el scientific management demostr desde el principio diferencias esenciales con los principios de la escuela jurdica, y ello, a pesar de que esta fuese capaz
de adaptarse al movimiento productivista, supuesta la referencia que
las ideas de T AYLOR establecan respecto a cualquier sistema normativo externo de la actividad directiva. La actividad de gobierno
no poda asumir, como afirmaba TAYLOR a propsito de la administracin privada, como nico objetivo la maximizacin del provecho.
A pesar de todo, hubiera bastado una simple alusin al fin pblico
para que la administracin pblica hubiese sido clara e inequvocamente dominada por el criterio de eficiencia. Esto hubiera podido
obtenerse mediante la mera fijacin de objetivos y valores, a travs
de la norma jurdica. Por ello, las funciones administrativas de la
actividad pblica podan haberse reducido a las de la actividad administrativa en las empresas privadas e inspirarse en anlogas reglas de
conducta. Ni el administrador, ni el subordinado deban ocuparse de
los fines correspondientes a su actividad. Su nica preocupacin
deba ser la de realizar de la manera ms eficiente posible las
funciones que se les haban asignado.
S~ haca, por tanto, ms clara la dicotoma entre poltica y admnistraci6n,'problema que an hoy preocupa a los estudiosos de nuestra
70
materia, como tendremos ocasin de sealar en el pargrafo quinto.

No es pura casualidad que el primer tratado cientfico de este problema, intentando buscar la distincin entre la poltica y la
administracin, apareciese concretamente al mismo tiempo en que
se divulgaba el movimiento de la organizacin cientfica del trabajo.
El divorcio entre poltica y administracin era ms que conveniente,
apareca como indispensable si se quera hacer que la administracin
pblica se moviese a 10 largo del camino de la eficacia, por la cual
ya marchaba la administracin privada. El divorcio entre poltica
y administracin habra purificado, adems, el campo de cualquier
contaminacin con cuestiones polticas y habra producido el efecto de estimular los estudios que corresponden propiamente a la administracin pblica. Lo que de hecho sucedi, como 10 demuestra la abundante literatura administrativa de la poca. En casi todos
los textos ms conocidos aparece la conviccin de que el objeto
de la ciencia administrativa no es el examen de los problemas polticos, sino en cuanto estos ltimos se presentan incorporados a una
funcin administrativa. De tal forma, el anlisis y el estudio de las
prcticas administrativas podan purificarse de los elementos bastardos que el hecho administrativo llevaba consigo y dirigirse hacia la
bsqueda de aquella va mejor para la ejecucin ms eficaz de las
funciones administrativas.
El movimiento taylorista no poda, sin embargo, ser idiferente al campo del empleo pblico, en el que palpitaban grandes deseos
de reforma. Por otra parte, la carrera pblica en los Estados Unidos
haba intentado siempre contener la poltica y las influencias de esta
en los puestos de la administracin pblica. Se haban seleccionado
ya sistemas y mtodos de reclutamiento y adiestramiento para el
personal calificado que desempeaba funciones administrativas en
las oficinas pblicas, con perspectivas de permanencia y de hacer
carrera, para neutralizar as los efectos deletreos ejercidos en el
empleo pblico por los cambios polticos. Para que esto llegase a ser
una realidad era necesario disponer de criterios y medios aptos para
apartar a los funcionarios pblicos de las responsabilidades relacionadas con la formulacin de las directrices polticas generales y de
los programas polticos de partido. El movimiento taylorista ~aca
.todo esto posible por la importancia que daba a la dicotoma entre
poltica y administracin.
71
En otros aspectos ms importantes, y quiz ms duraderos, la

organizacin cientfica del trabajo y su tesis influenciaron el pensamiento y los estudios de la administracin pblica. Es lgico pensar
que T AYLOR y su escuela se inspirasen en el cartesianismo, en el mtodo cientfico, tan popular en todos los sectores de la actividad especulativa, tanto durante el siglo XIX como en los primeros aos del
presente siglo. Uno de los principios cientficos cartesianos es, como
se sabe, la relacin de causalidad, segn la cual todo fenmeno lleva
consigo una presuncin de causa y efecto; otro principio de la filosofa cartesiana es la visin del conjunto como suma de las partes
que 10 componen, de lo que se deriva que el conocimiento de un fenmeno es posible nicamente analizando y distinguiendo los elementos que concurren a producirlo.
Todo esto traducido al arte de dirigir llev a la aceptacin del
punto de vista segn el cual un procedimiento operativo poda analizarse y dividirse hasta en sus ms minuciosos y pequeos elementos constitutivos, y el conocimiento de las partes de ese todo permita adems hacer modificaciones en el conjunto con cambiar
simplemente uno o varios de los elementos constitutivos. Esto determin una positiva contribucin a la formacin de especializaciones
individuales y organizativas.
Otro principio de la filosofa cartesiana, el nmero como medida
de las cosas, sirvi para fijar el objeto de la investigacin cientfica,
reduciendo esta a aquellas cosas que nicamente son susceptibles
de medicin cuantitativa. Siendo as solamente verdadero aquello
que poda medirse, se haca indispensable la reduccin a simples
unidades (identificables entre s) los elementos del fenmeno. Por
ello, las personas en el trabajo se consideraban como unidades elementales, igual que el material, que los equipos de trabajo, que el
mismo producto, y susceptibles, por tanto, de estandardizacin, medicin y enumeracin. Los procedimientos de trabajo deban examinarse en sus fases, de forma que midiesen y controlasen la sucesin
de estas en relacin con el tiempo requerido y con las energas empleadas. (Los estudios sobre tiempos y movimientos tuvieron, prcticamente, su bautismo durante este perodo.) Quedaba, pues, la confianza en la posibilidad de medir y reducir cualquier elemento administrativo a una unidad standard para su posterior confrontacin.
Estas son las pocas observaciones sobre el taylorismo y sobre la
72
influencia ejercida por su escuela en el pensamiento y en el estudio

de la administracin en los Estados Unidos. Se podran hacer otras,
todava, si nuestro anlisis no tuviera que reducirse a tan estrechos
lmites. Sin embargo, aludimos a las consecuencias inmediatas de
tal influencia; as, por ejemplo, a la actividad de programacin y
planificacin del trabajo, a la clasificacin funcional de las actividades del personal (que llevar al actual sistema de los perfiles profesionales), a las pruebas de aptitud del personal, a la medicin y
anlisis de los procedimientos de trabajo, a la investigacin operativa, a los procedimientos de estandardizacin, a la inspeccin y al
control de la produccin, a la actividad de previsin y al control
de los costos, as como a una infinita serie de mecanismos de control,
insertados directamente en el complejo de las fases operativas. Sin
contar la suma de sugerencias tcnicas elevadas a sistema y recogidas y resumidas hoy bajo el nombre de actividad de organizacin y mtodos. La organizacin cientfica del trabajo ha influenciado, por consiguiente, indudablemente el campo de la administracin, dejndonos una herencia que, aunque la empleemos para
fines distintos de los establecidos en su origen, es plenamente satisfactora y muy abundante.
Las observaciones que tal concepcin, sin embargo, han provocado en la mente de los diversos estudiosos de la Ciencia de la
Administracin pblica no han sido siempre positivas y han puesto
de relieve algunos aspectos negativos. No hay duda que la descripcin que acabamos de hacer de esta escuela de pensamiento suscitara reacciones y crticas por parte de los seguidores del taylorismo,
si pretendisemos haber expuesto en sntesis todos los aspectos de
esta concepcin, lo que no ha sido en absoluto nuestra intencin.
Sin embargo, si bien ha sido crtica nuestra postura al respecto, no
dejamos de reconocer la importancia de este movimiento para los
estudios administrativos y estamos dispuestos a admitir que las tendencias modernas en este campo se encuentran en relacin directa
con los principios tayloristas, con la nica diferencia de que, dada
como es la naturaleza de los hombres y de las cosas, los hijos deben
ir ms lejos de laspremisas puestas por sus padres, sin que los primeros puedan ser acusados de haber renegado de los segundos.
Con esto hemos querido nicamente advertir las deficiencias que
contiene el pargrafo destinado al movimiento taylorista, sin pre-
CONCEPCIONES y ESCUELAS
73
tender haber individualizado con exactitud sus virtudes y sus defectos.

4.
La, concepcin hurocrtica
El uso y el abuso que del trmino burocracia se hace hoy en da

lleva, a veces, a despreciar, o al menos a infravalorar, la atencin y
la contribucin prestada por los cientficos de todas partes al fenmeno asociado al trmino en cuestin. El estudio de la burocracia
no se encuentra dentro de la esfera de competencia de los estudios
jurdicos, si bien (como veremos ms adelante) la burocracia-eomo
institucin social-presupone una estructura jurdica; dicho estudio,
en cambio, representa uno de los sectores principales de la sociologa, lo que nos permite afirmar que el uso del trmino se hace para
describir un determinado tipo de organizacin social, adems de las
relaciones sociales adscribibles a ella. Todava hoy vive y prospera
una importante corriente de estudios sociolgicos que examina y estudia la administracin pblica, como un ejemplo tpico de aquel tipo
de organizacin social, que se conoce con el nombre de burocracia;
si los orgenes .de esta corriente de pensamiento se pierden en el
remoto perodo medieval, su actual manifestacin se remonta a algo
menos de un siglo.
El intento de hacer de la burocracia una ciencia suficientemente
objetiva ha quedado invalidada, desde un principio, por las expresiones ambiguas y emotivas que se acompaan a la palabra misma 5.
En primer lugar, el trmino burocracia se usa comnmente para indicar un cierto tipo de organizacin de trabajo en el que el aspecto
ierrquicoesel predominante, en este sentido, pues, el trmino es
5
La palabra parece que ha tenido siempre un cierto carcter despectivo; se dice que deriva de una combinacin un tanto vaga de races grecolatinas y francesas. El trmino latino burrus, usado para indicar un color
oscuro y triste, habra dado origen a la palabra francesa bure, utilizada para
designar un tipo de tejido puesto generalmente sobre las escribanas de las
oficinas de una cierta importancia, especialmente pblicas. De ello derivara
la palabra bureau, primero para definir la escribana cubierta con dicho pao,
y posteriormente para designar toda la oficina. A un ministro francs del
siglo XVIII se le atribuye la acuacin de la palabra bureaucratie para significar,
en un sentido ms bien crtico, la totalidad de las oficinas gubernativas. An
hoy da el trmino recuerda escribanas, oficinas, empleados y. a menudo,
con un significado despectivo.
Vase: Fritz Morstein MARX, The adtrdnistrative state: an i/IIroducwm lo
bureaucraey, University of Chicago, 1957, pgs. 17 y 18.
74
EL CAMPO DE LA CENeJA DE LA ADMiNISTRACION
sinnimo de organizacin administrativa en gran escala. Algunas veces, sin embargo, esta expresin excluye aquellos organismos que
tienen forma de empresa comercial y fin de lucro, para asumir un
significado ms reducido; este tipo de definicin excluira tanto las
empresas privadas como las pblicas, e incluso las organizaciones
gubernativas-o sectores de ellas-que tienen carcter evidentemente poltico.
La confusin de orden semntico se encuentra, pues, agravada
por todo un conjunto de interpretaciones de la propia palabra, como,
por ejemplo, la que usa el trmino burocracia refirindolo no a la
organizacin como institucin, sino ms bien a las personas que la
componen y que trabajan en ella. He aqu, pues, algunas otras definiciones de la palabra que concurren a formar una gama de claroscuros respecto a su significado; unas veces la burocracia parece extenderse a las oficinas de todo tipo y a las personas que estn en ellas,
segn un criterio o relacin jerrquico; otras veces, la palabra parece
indicar las carreras pblicas en general; en ocasiones se refiere a
las categoras de empleados; otras, a aquellos que se encuentran en
puestos administrativos o directivos; etc.
La utilidad de esta palabra para el estudio de la ciencia administrativa se ha reducido an ms por las acepciones particulares que
a menudo la acompaan. Burocracia es, generalmente-por fortuna
no siempre-, un trmino de oprobio y de desaprobacin. Durante
largos aos los hombres polticos de todas las naciones han lanzado,
y todava lanzan, sus invectivas contra la administracin pblica
usando los trminos de burocracia y burcratas.
Sin embargo, numerosos estudiosos de las ciencias sociales han
intentado superar esta confusin de orden semntico, usando el trmino en un significado no normativo, para describir un cierto tipo
de organizacin social y analizar sus virtudes y defectos. Predecesor
y profeta de este movimiento es, sin ninguna duda, el conocido filsofo y socilogo alemn Max WEBER, que ha establecido las bases
para un estudio objetivo de la burocracia en el mundo occidental. Si
bien sus escritos han aparecido antes de 1920, poca en la que
muri, sus observaciones y consideraciones continan siendo-de
trascendental importancia para la sociologa contemporanea.
Es de notar que muchos de entre los discpulos de WEBER, no'
obstante sus esfuerzos, no fueron capaces de emplear la palbra en
75
una acepcin neutral e imparcial, de forma que los estudios posteriores a WEBER resultan de escasa objetividad cientfica.
En primer lugar, WEBER plante el problema de la burocracia
desde el punto de vista de la organizacin social completa, examinando diversas sociedades y penetrando en profundidad su respectiva realidad histrica. Pens en la burocracia como en una forma
de organizacin social, poltica y econmica, una organizacin que
ha constituido y constituye hasta el presente el carcter y el instrumento fundamental del progreso social en el mundo occidental.
Dando este significado al trmino resulta ms amplio que los restantes que han surgido antes o despus de l. Bastara para convencerse de ello recordar que WEBER concibi la burocracia como
sistema social, oponindolo al feudalismo y a otros sistemas patriarcales. Gran parte de sus observaciones se inspiran en las instituciones administrativas del gobierno de su pas, as como en la estructura de las carreras pblicas alemanas; esto no quita para que l se
refiriese, adems, a las organizaciones de negocios, a la empresa privada de carcter asociativo y a otros tipos de organizacin que manifestasen caracteres comunes con la estructura del principio jerrquico. Se opuso al determinismo econmico de MARX, cargando el
acento en la naturaleza y en la estructura de las relaciones sociales,
pero en otros aspectos, como veremos ms adelante, acogi y desarroll algunas ideas del materialismo histrico.
En abierta oposicin con la acepcin corriente del trmino burocracia, WEBER present a este tipo de organizacin como ejemplo
supremo de racionalidad en las relaciones sociales, y de hecho como
el producto de la racionalizacin de tales relaciones intersubjetivas,
constituidas por acciones conscientemente dirigidas a la realizacin
de un fin. En este modelo de organizacin burocrtica, concebido
por WEBER desde un punto de vista y por un camino totalmente abstracto, en este tipo ideal como l 10 llam, la racionalidad reina soberana. Desde su perspectiva, burocrtica y eficacia son casi sinnimos.
Quiz sea interesante citar algunas de las l?!~cJpales caractersticas .cl~J.otgamzacin bJ,1!g<;rtic<3 .tal y como las califica WEBER.
Muchas de ellas son ya demasado conocidas? ahora bien, todas ellas
sern objeto de posteriores comentarios en los captulos siguientes G.
~
Max
WEBER,
The theory 01 social and economic orgtmizatitm. Oxford
.,*dliis, 1947, pgs. 329-340.
76
a) La organizacin burocrtica se basa en primer lugar en la

eficacia de la autoridad disciplinada formalmente.
b) Todo complejo de normas jurdicas consta en esencia de un
sistema de reglas abstractas: la administracin es la actividad que permite la aplicacin de dichas reglas a cada uno
de los casos concretos.
e) La persona que representa la autoridad as constituida ocupa
de hecho una oficina, un cargo, provisto de poderes y
deberes sancionados por la norma jurdica. La obediencia a
semejante autoridad, por tanto, no es obediencia a la persona, sino al orden entendido en sentido impersonal, tal y
como procede de la serie de atribuciones conferidas a la
oficina.
d) Las secciones que componen una organizacin administrativa. actan dentro de las respectivas esferas jurisdiccionales, que fijan oficialmente su competencia.
e) La organizacin de estas oficinas obedece al principio de la
jerarqua y, por ello, cada seccin de grado inferior permanece bajo el control y la supervisin de la seccin que se
encuentra en el nivel inmediatamente superior, en la escala
jerrquica.
f) La ejecucin de las funciones de una oficina puede ser de
naturaleza tcnica y requerir por ello un determinado adiestramiento, de 10 que se deriva que solo los individuos a los
que se ha dado semejante adiestramiento pueden aspirar a
dicho empleo y siempre que la prueba de contraste de sus
especficas cualidades haya resultado positiva.
g) Los componentes de una oficina administrativa no pueden
disponer de los medios materiales necesarios para desarrollar su actividad como si fueran propios, ya que la propiedad de estos bienes reside en la organizacin y sus componentes deben responder del uso de dichos bienes. (Se trata
de una ampliacin de la teora marxista sobre la propedad.)
h) Los actos administrativos, las decisiones y cualquier otro
tipo de manifestacin de 'voluntad de contenido normativo
asumen una forma escrita y como tales deben ser archivados.
77
Conviene resumir algunas de las caractersticas que WEBER atribuy a cualquier organizacin de tipo burocrtico. El subray principalmente el aspecto normativo y la legitimacin; concedi, por
consiguiente, el predominio al aspecto formal, distinguiendo en
todo momento el empleo y los atributos del mismo de la persona
que ejerca las funciones; anloga importancia atribuy al concepto
de jerarqua y, como consecuencia, al principio de la unidad de
mando. Su concepto de autoridad es impersonal, en el sentido de
que los dos trminos de la relacin no son personas sino rganos.
Aparecen como muy interesantes, para nuestra exposicin posterior del empleo pblico, los criterios que WEBER aplica a los componentes de la organizacin de tipo burocrtico, sobre la base de los
atributos de stas. Entre tales criterios recordamos:
a) La libertad personal de cada uno de los funcionarios est
b)
e)
d)
e)
f)
.. g)
subordinada, nicamente, a los deberes propios de su oficina, que son de tipo impersonal;
la organizacin de los individuos se hace a travs de la jerarqua de las oficinas, perfectamente definida;
la existencia de una determinada esfera de competencia, legalmente atribuida a cada oficina;
la naturaleza contractual de la relacin entre el aspirante al
empleo pblico y la administracin, as como la consiguiente
afirmacin de una voluntad libre en los contrayentes;
seleccin de los candidatos en base a los requisitos profesionales posedos y comprobados, a travs de exmenes o valoracin de titulos;
retribucin en dinero, mediante sueldo y, en la mayor parte
de los casos, reconocimiento del derecho a pensin. Solo en
casos especiales el ente-dador de trabajo puede rescindir el
contrato, mientras que el funcionario conserva la facultad
de hacerlo en cualquier momento. Los sueldos se miden de
acuerdo con el grado ocupado en la jerarqua y, a tal criterio, puede aadirse el de la naturaleza de las funciones
desarrolladas y otros coeficientes relacionados con el estado
soeiaraeI fnconaro;
predoll1j~jo o~xclusividad del empleo pblico respecto a
otras eventuales ocupaci()nes,.c!~l~1!j~.t;
78
h)
i)
1)
el empleo pblico como base para el desarrollo de una carrera, mediante un sistema de ascensos por antigedad o por
mrito, o por los dos sistemas, precedidos de juicios o notas
de calificacin;
prohibicin de usar su oficina como cosa propia; bajo ningn ttulo puede cederla o recibirla mediante transferencia
de bienes;
subordinacin del funcionario a una rgida disciplina y control en su conducta en la oficina.
El tipo ideal de burocracia, segn WEBER, se basa en un sistema

de reclutamiento de base muy amplia, respecto al comienzo de la
carrera y tomando en consideracin como mrito los requisitos profesionales de cada uno; y, posteriormente, se recurre a otro criterio
en el que los empleados que ocupan los grados ms altos de la jerarqua son seleccionados exclusivamente por promocin; los pertenecientes a una organizacin burocrtica se juzgan, en suma, como
personas cuya carrera profesional se desarrolla ms o menos completamente dentro de la organizacin. As, el ideal weberiano de
burocracia se identifica casi con el sistema de la carrera del empleo pblico.
El esquema presentado por WEBER ha sido objeto de numerosas
disputas y crticas despus de la muerte del autor. Desde el punto
de vista metodolgico la crtica ms importante se refiere a la perspectiva en s, que afirma la existencia de un tipo ideal de burocracia, sin proporcionar nada de tpico o de ideal. Otros sostienen que
el punto de vista de WEBER peca de excesivo formalismo, de demasiada autoridad. Alguno incluso llega a decir que WEBER refleja en
sus escritos solo la experiencia de la burocracia alemana, una burocracia que encuentra poqusimos precedentes en los pases democrticos 7.
De hecho, el mismo WEBER advierte en sus escritos que se ha
inspirado en la organizacin burocrtica del Estado Mayor prusiano,
en una gran sociedad por acciones, cuya actividad industrial se desarrollaba sin interferencias por parte de los sindicatos de trabaja7
Carl J. FRIEDRICH, Sorne observations on Weber's analysis 01 bureau:
cracy, publicado en Reader in Bureaucrecy, de MERTON-GRAY-HocKEY-SELVIN.
ed. The Free Press, Glencoe, Illinois, 1952.
--
79.
dores y, finalmente, en un partido politico totalitario. Es claro que

su descripcin no tiene en cuenta las fuerzas democrticas, las tcnicas usadas hoy en da en la actividad directiva, los supuestos que
influyen en sentido positivo sobre la discrecionalidad de los rganos
administrativos; en suma, todos aquellos aspectos ideolgicos y tcnicos de una sociedad democrtica.
Sin embargo, aunque fro e inanimado, el esquema weberiano
entusiasm a su autor, hasta el punto de afirmar que la experiencia tiende a demostrar en todas partes que el tipo burocrtico de la
organizacin administrativa-la llamada burocracia monocrticaconstituye, desde un punto de vista estrictamente tcnico, un instrumento de gran eficacia administrativa y por ello un medio entre
los ms racionales para el ejercicio de un control imperativo sobre
los seres humanos. Es un tipo que supera todos los dems en cuanto
a precisin, estabilidad, cohesin de su sistema disciplinario y garanta de confianza 8.
Sorprende por ello que muchos de los seguidores de WEBER se
hayan concentrado sobre la patologa ms que sobre las cualidades y ventajas intrnsecas del sistema burocrtico. A continuacin
relacionamos algunas de las crticas ms comunes hechas al sistema
y aplicadas tambin al personal de todas aquellas organizaciones
fuertemente burocratizadas:
l.
2.
3.
El alto grado de impersonalidad conferido a la organizacin

corre el riesgo de debilitar las ventajas que se derivan de la
simpata entre los componentes de la misma, as como entre
estos y las personas extraas a la organizacin, 10 que puede
acarrear un efecto negativo sobre la moral de los que trabajan en ella.
El cargar el acento sobre la autoridad y sobre la jerarqua
tiende a restar eficacia a los canales de comunicacin dentro
de la organizacin, especialmente de aquellos que van hacia
arriba.
El cargar el acento en la estructura formal tiende a crear
un vaco muy importante en las relaciones sociales, entre
el individuo y el grupo a que pertenece, con el consiguiente
s MERTON-GRAY-HOCKEY-SELVIN, Reader in Bureaucracs, ed. The Free

Press, Glencoe, Illinois, 1952, pg. 24.
--
SO
4.
5.
6.
7.
8.
dao para la moral y para la eficacia del sistema de comunicacin.

El cargar el acento en la formacin tcnica y en las aptitudes tcnico-profesionales debera completarse. con la consideracin de otros factores, como las aptitudes humanas y
sociales del sujeto, la iniciativa y la honradez del mismo.
Alguno sostiene que si el adiestramiento tcnico se lleva
a sus extremos puede determinar una incapacidad en el
sujeto a mejorar y progresar.
El confiar excesivamente en los reglamentos y en la rutina
del trabajo puede degenerar en la formacin de prcticas
intiles y complicadas.
El confiar en el sistema de las promociones, que a su vez
se relacionan con el conformismo y con las normas dictadas por exigencias burocrticas, puede determinar la prdida de todo tipo de iniciativa, de toda nueva idea.
Por todas estas razones una organizacin fuertemente burocratizada se opone a cualquier innovacin. Esto significa
que se hace insensible a las exigencias de renovacin, a las
nuevas necesidades de las que el ambiente que la rodea se
hace portavoz.
Existe, pues, el peligro de que: cargando el acento sobre la
estructura formal, sobre la jerarqua, sobre la perfeccin de
los instrumentos tcnicos, los componentes de una organizacin semejante tiendan a dar primaca-en su pensamiento
y en sus acciones-a los modos de ejecucin del trabajo
ms que al contenido del mismo, a los medios ms que a
los fines, a las tcnicas ms que a los objetivos para los que
estn y a los que deben servir.
Algunos estudiosos de psicologa ndustrial han criticado particularmente el modelo weberano por los efectos que acarrea en
la personalidad indvidual. La formalidad de las relaciones, la impersonalidad de los reglamentos y de las tcnicas, el nfasis otorgado a la jerarqua y al mando, constituyen todos ellos elementos
que concurren a suprimir la capacidad expresiva y, por consiguiente,
el desarrollo de la personalidad individual, degenerando en estados
de frustracin, de disgusto, de insatisfaccin, e incluso de psicosis.
81
En algunos estudios llevados a cabo recientemente se han intentado definir las caractersticas de la personalidad burocrtica, de
aquellos que han crecido y se han modelado en un ambiente democrtico. Sin embargo, faltan todava datos suficientes para juzgar
que una personalidad semejante pueda existir, si bien es posible
afirmar que existen individuos cuya personalidad parece que se
adapte ms fcil y rpidamente al ambiente burocrtico que otros.
Estos se han identificado generalmente con los que aspiran a una
garanta absoluta de seguridad en su trabajo, entre los que tienen
poco espritu de iniciativa y de imaginacin y entre los que tienen
muy en cuenta la autoridad.
La suma total de todas estas crticas al tipo burocrtico de organizacin administrativa nos deja un tanto perplejos, porque revela
el hecho de que muchos de los seguidores de WEBER parecen haberse concentrado en el aspecto pesimista del fenmeno, perdiendo
as la ocasin de estudiar y construir sobre los aspectos positivos
que el fenmeno presenta sin duda y que ellos hubieran podido individualizar fcilmente, a travs del estudio de algunas instituciones
burocrticas cuyo xito es evidente. Es claro que mucho de 10 que
los organismos administrativos modernos hacen sera irrealizable
si la estructura organizativa fuese de tipo distinto del burocrtico.
Parece, adems, que WEBER y sus seguidores no hayan tomado
en consideracin las recientes iniciativas, que han tenido por objeto
atenuar el rigor de la estructura burocrtica pura. Una de ellas la
ofrece el ideal de la democracia representativa que, al menos bajo
ciertos aspectos, hace compatible el ideal democrtico con las exigencias internas de la organizacin administrativa, otro intento de
suavizacin 10 ofrece el nacimiento de instituciones que tienen, entre otras, la funcin de equilibrar el poder oculto de la administracin, como, por ejemplo, los sindicatos obreros, los grupos de consumidores, los grupos polticos de varios tipos, etc. WEBER habra
imaginado difcilmente cunto inters tienen las organizaciones administrativas de los ltimos decenios, por la elevacin de los jefes
intermedios y por la creacin de buenas relaciones humanas dentro
de las organizaciones. Ni tampoco habra, quiz, podido imaginar
la inmensa variedad de tipos de organizacin, tanto pblicas como
privadas; la tendencia no ha sido la de ir hacia un nico tipo clsico
de burocracia, sino ms bien hacia muchos tipos capaces de respon-
82
der y adecuar sus estructuras a las diversas situaciones ambientales D.

WEBER ha contribuido sin duda enormemente al mejor conocimiento de la administracin pblica en su sentido ms amplio.
El esquema burocrtico que describe encuentra sus races en el Derecho administrativo y acusa la influencia de la cameralstica; pero,
incluso, l aumenta el horizonte ya de por s vasto en que se mueven estas dos escuelas. La burocracia weberiana es un fenmeno
social, cuya influencia sobre la naturaleza de toda la sociedad es
muy profunda. WEBER, por ello, se considera como uno de los
cientficos que no desdea el significado sociolgico del fenmeno
administracin; y aunque no se quiera considerar su tipo ideal. desde
el punto de vista de una metodologa de la ciencia administrativa,
no podemos desconocer en l y en sus seguidores el mrito de habemos proporcionado un precioso material y abtindantes criterios
de medicin y de valoracin para el anlisis de cada una de las
organizaciones administrativas,
5. La concepcin poltica
Algn tiempo despus de la primera conflagracin mundial,
cuando crisis econmicas y sociales hicieron ms evidente la necesidad de encontrar un remedio a los tradicionales e insuficientes
mtodos de la administracin de la cosa pblica, nuevas escuelas
de pensamiento se ocuparon de dar luz sobre las complejas relaciones entre instituciones gubernativas y ambiente. Dichas orientaciones observan, en su mayora, una actitud crtica hacia el pasado, reconociendo que el modo en que las decisiones administrativas
se adoptan, de hecho, no coinciden siempre con 10 que los textos.
consagrados de administracin ensean. El estudioso siente la necesidad de moverse en un orden ms vasto de relaciones causales,
siente que la realidad social que 10 circunda se encuadra en un
esquema lgico, pero sinttico. Por este motivo las perspectivas del
pensamiento administrativo de que hablaremos tienden a reaccionar contra los intentos dirigidos a reducir la actividad social a pe9.
Para una clasificacin de carcter indicativo de los tipos de organizacin.
vase el captulo V, sobre la Organizacin horizontal y distribucin del trabajo, en este libro.
83
queas y limitadas reas de intereses, aislados entre s mediante

una peligrosa artificiosidad conceptual. Si el hombre es el protagonista de todo hecho social, es l el comn denominador de los diversos campos de estudio y las manifestaciones de su comportamiento
podrn constituir un til esquema para el estudio de los diversos
fenmenos sociales.
No podremos, desgraciadamente, aludir a todas estas manifestaciones de pensamiento, pero s conviene decir que todo el presente texto est impregnado por esta corriente. Nosotros, hasta ahora,
hemos individualizado los lmites y el formalismo de escuelas de
pensamiento, como la escuela jurdica y la burocrtica (si bien en
los escritos y en las ideas de WEBER aparecen sntomas de un inters que va ms all de la institucin burocrtica en s); hemos hablado tambin del simplicismo mecnico de la doctrina de T AYLOR.
Los estudios de administracin no parecen haberse agotado con los
resultados alcanzados por dichas escuelas, de forma que la perspectiva poltica de que hablaremos en el presente pargrafo: manifiesta
en s misma la exigencia de encuadrar el fenmeno administrativo
dentro de un orden lgico ms vasto. Sin embargo, sern los estudios de psicologa social, de los que se trata en el pargrafo siguiente los que afirmen plenamente dicha exigencia, haciendo de
la perspectiva poltica un movimiento de transicin entre el pasado y el porvenir. Esto no quita para que algunas manifestaciones
de la escuela poltica pongan en evidencia la necesidad de estudiar
la administracin de acuerdo con su ambiente social y poltico, tema
que hemos juzgado oportuno tratar en el captulo III.
Por 10 que respecta a la concepcin poltica, o lo que es 10 mismo
la influencia de los estudios polticos sobre problemas de administracin, convendr advertir que esta corriente de pensamiento constituye un retorno--ms que un recurso-a la ciencia poltica. Ya
anteriormente la administracin haba sido vista por constitucionalistas y por polticos puros como una manifestacin meramente
ejecutiva de las directrices polticas (es claro que estamos hablando
de la administracin pblica y no de la privada).. La . vuelta a semejante orden de ideas no ha estado, sin embargo, totalmente privada
de sentido, al menos por lo que- respecta al planteamiento de ciertos conceptos fundamentales. El intento inicial fue indudablemente
el de revalorizar la ciencia poltica; pero aun considerando la admi-
84
nistracin como parte integrante de la poltica, se llev a cabo sobre

la primera un anlisis muy especfico, a fin de que la distincin funcional de los dos trminos fuese precisa.
Es esta la primera fase de tal movimiento; una fase que aun repudiando la distincin absoluta entre poltica y administracin intenta, sin embargo, establecer los lmites de los dos trminos, considerando la administracin como parte integrante de la poltica en
su significado ms general.
En la segunda fase histrica de la evolucin de dichos estudios
aparecen los estudiosos de administracin, que llevarn el anlisis
en torno a la dicotoma tradicional entre poltica y administracin
para demostrar el absurdo anterior. A este perodo pertenece el
grupo ms numeroso de cultivadores de la administracin. En los
Estados Unidos de Amrica, cuando las actividades del gobierno se
reducan a un pequeo sector de toda la economa nacional y eran
escasas las disputas polticas, respecto a la naturaleza de las fundones del gobierno, en cuanto que muchas de estas se presentaban
perfectamente definidas y establecidas, apareca bien clara la esfera
de la respectiva influencia de la poltica y de la administracin. Pareca, de hecho, que muy pocos problemas polticos se reflejasen en
la conducta administrativa. Pero la experiencia del New Deal y los
trastornos sociales consiguientes a la depresin econmica de 1929
despertaron en los americanos el inters por el aspecto administrativo de la actividad de gobierno, que se vea como el nico remedio
posible de la situacin que se vena encima. La sociedad miraba la
administracin pblica con una confianza que no haba sentido hasta entonces, esperando nuevas ideas, nuevos programas sociales, nuevas directrices que el propio parlamento estaba ansioso de ratificar, porque la crisis haba debilitado y desorientado la iniciativa
parlamentaria.
Cada vez se presentaba ms difcil, pues, la separacin entre los
dos aspectos de la realidad social, que MONTESQUIEU haba resumido
en el trmino poder ejecutivo; pero el problema no era solo el de
establecer en qu trminos y por qu vas de la poltica gubernativa
se influenciase la accin administrativa, y viceversa, sino cules fuesen y deban ser las relaciones entre administracin por una parte y
parlamento por otra.
La cuestin se hizo ms dramtica alsobrevenir la segunda gue-
CONCEPCIONES y ESCUELAS
85
rra mundial, y todava hoy conserva la misma importancia, dado que

los acontecimientos polticos del momento son de tal naturaleza que
obligan a reconocer que la poltica se encuentra ntimamente unida a la administracin aun en los sitios en donde no existe una influencia directa de la primera sobre la segunda. Se reconoce, adems,
que las frmulas un tanto ingenuas avanzadas por los seguidores de
la organizacin cientfica del trabajo y propuestas para la actividad
de gobierno son insuficientes para resolver los problemas que se refieren a la formacin de las directrices pblicas y, alguna vez, resultan totalmente inaplicables a la administracin pblica.
Desde la perspectiva poltica, pues, el connubio poltica-administracin aparece evidente. He aqu cinco de los diversos modos a
travs de los cuales se puede individualizar semejante estado de
cosas.
En cierta ocasin, se pensaba que la poltica gubernativa encontrase su origen y estuviese determinada dentro del Parlamento o
Cortes; hoy da, todos admiten que tal criterio no es suficiente, que
no est basado en la realidad, cualquiera que sea el sistema constitucional que se contemple. En los pases presidencialistas, como en
los tradicionales de sistema parlamentario, la sociedad depende cada
vez ms de la administracin pblica para la formulacin de programas y de directrices pblicas; una de las caractersticas esenciales de la actividad legislativa consiste en la revisin y en la aprobacin de proyectos de iniciativa gubernativa, elaborados por los altos funcionarios administrativos.
Cualquier ministro, cualquier presidente del consejo, se apoya
cada vez ms en las informaciones y en las sugerencias que provienen de la administracin. Cmo atender a la valoracin de los problemas de carcter programtico y poltico, cmo disponer de sugerencias y consejos para su solucin si no es contando con la administracin? A veces estas relaciones se institucionalizan, incluso, para
permitir a las oficinas gubernativas-a travs de determinados procedimientos-el desarrollo y la elaboracin de programas y directrices polticas.
La pregunta, por consiguiente, acerca del punto preciso en que
se encuentran las responsabilidades y funciones que respectan a
cuestiones polticas generales se hace difcil y delicada, dada la estrecha colaboracin entre rganos polticos y rganos administrativos
86
en la formulacin de programas polticos. La frmula primitiva, por

tanto, no se adeca ya a la realidad actual y el problema de las relaciones entre rganos polticos y funcionarios estatales es uno de los
ms cruciales de las democracias contemporneas.
En segundo lugar, y como corolario de la observacin precedente, es de notar que el poder legislativo manifiesta la tendencia a sobrepasar la esfera de los intereses estrictamente polticos y de sus
respectivas funciones para ocuparse ms de cerca de la actividad
de gobierno. De cualquier forma que quiera considerarse, esta tendencia es un hecho que los poderes legislativos de las democracias
contemporneas no se han mantenido, en la realidad, apartados de
la administracin y que difcilmente puede sostenerse 10 contrario,
dado que la regla de la no injerencia contrasta con el ejercicio de
aquellas funciones propias de un parlamentario democrtico, de la
mocin a la interpelacin, de la peticin a la aprobacin de presupuestos, etc. Ms an, trataremos el problema de cmo, cundo y
dnde el poder legislativo deba o pueda injerirse en las actividades
administrativas, y por el momento, bastar decir que esta injerencia, en mayor o menor medida, es inevitable.
Un tercer aspecto del problema poltica-administracin surge
en relacin con las actividades de los llamados grupos de presin de
contenido poltico. Los recientes estudios llevados a cabo sobre la
naturaleza y sobre los efectos de dichos grupos han evidenciado la
importancia de su funcin, tanto en la determinacin como en la ejecucin de las directrices pblicas. Se ha individualizado, adems,
una tendencia en tales grupos a influir en ambientes extraos a la
esfera de competencia del poder legislativo; por ejemplo, a los
mismos organismos administrativos con los que los grupos se encuentran en contacto. De hecho, muchas oficinas pblicas sostienen relaciones directas con individuos y grupos de individuos que
constituyen el llamado pblico o clientela. Ahora bien, an reconociendo que los medios ejercidos por estos grupos de ciudadanos para
influir en las oficinas administrativas varan de pas a pas, bajo
la presin de factores objetivos y subjetivos, es cierto que cualquier
pas democrtico contemporneo advierte su existencia y posee me..
dios para hacer su propia administracin inmune a la influencia de
estas pequeas colectividades (pequeas si se consideran en relacin
a toda la sociedad, de la que son una parte), portadoras y represen-
87
tantes de intereses fundamentalmente privados, ya que-aunque

trasciendan la limitada esfera individual-no se identifican enteramente con el inters general. Existe una variedad enorme de medios
a travs de los cuales dichos intereses se hacen convergir hacia la administracin, 10 que ha permitido individualizar, entre otras cosas,
un criterio distintivo de la administracin pblica contempornea,
es decir, la medida en que cada rgano administrativo est-por razn de la actividad que desarrolla-expuesto a tales influencias. Algunas oficinas pueden considerarse protegidas de contactos con el exterior mediante diversos procedimientos, otras no disponen de medios protectores y otras se encuentran en una posicin intermedia
respecto a estos dos tipos. Ejemplos de este gnero no es difcil encontrar y su constatacin nos sirve para poner de manifiesto la importancia de este factor con vistas a la composicin interna o a la
estructura de la organizacin administrativa e inc1uso a los procedimientos que establece respecto a las propias funciones de la institucin.
Recordamos como cuarto aspecto de la relacin poltica-administracin la importante vinculacin que existe entre la forma en que
una organizacin se presenta desde el punto de vista estructural
y funcional por una parte, y el tipo de decisiones y directrices que
adoptar por otra. Se ha hecho notar por los estudiosos de la ciencia de la administracin que el modo en que se reparten las funciones dentro de un organismo administrativo condiciona, en gran
manera, no solo cmo dichas funciones se realizarn. sino cules se
llevarn a cabo efectivamente. En otros trminos, que es posible anticipar las decisiones y directrices que el rgano administrativo tender a adoptar, conociendo su estructura interna y las funciones que
desarrolla. Aplicando ahora la susodicha consideracin entre poltica
y administracin en su sentido ms amplio, podemos adaptar un conocido proverbio a nuestro razonamiento y afirmar: Dime cul es la
organizacin administrativa a disposicin y te dir concretamente
qu poltica ser posible esperar de los rganos responsables. Que
esta observacin es cierta 10 demuestran las innumerables tentativas
dereorgaDiZacin y de reforma administrativa. Estos intentos han
provocado pocas resistencias y reservas, en cuanto al objetivo primero e inmediato en el que la reforma se inspiraba, pero, en cambio,
han determinado muchas preocupaciones en los rganos responsa-
88
bles e interesados por sus consecuencias mediatas sobre las directrices y los programas futuros.
Una ltima consideracin sobre el tema poltica-administracin
nos la ofrecen dos conceptos distintos, que en el vocabulario anglosajn aparecen con los trminos de policy y politics, pero que es dfcil distinguirlos cuando se los toma en su significado operativo. En
nuestra lengua, dichos trminos significan los criterios en que se inspira una determinada conducta humana y la poltica en el sentido
ms amplio de la palabra, respectivamente. Ahora bien, el procedimiento de formacin de las directrices o criterios puede permear incluso todos los grados de la la jerarqua hasta el nivel ms bajo, donde el contacto entre ciudadano y administracin se verifica de hecho.
Por ello, por ejemplo, si una administracin municipal prescribiese
mediante un reglamento el lmite de velocidad para vehculos a
40 kilmetros por hora y la autoridad local de la polica de carreteras interviniese contra los automovilistas solo cuando la velocidad
de hecho superara los 60 kilmetros por hora, debemos admitir
francamente que es este ltimo criterio el que constituye la verdadera directriz operativa, independientemente del contenido de la
norma de la disposicin municipal. Supongamos an que no existe
ninguna disposicin o norma que fije el lmite de velocidad. En tal
caso, cada polica acabara por formarse su propio criterio sobre la
seguridad del trfico, determinando una serie de directrices operativas-dispares entre s-dentro de una poltica originariamente
agnstica.
Este breve resumen de la recproca influencia entre poltica y administracin tiende a complicar el estudio de la ciencia administrativa e incluso la actividad administrativa en sentido estricto. De hecho, a tenor de 10 que se ha dicho, nos damos cuenta de que la frmula de la eficacia no es ya suficiente y no puede satisfacernos la
comparacin de la administracin con la mquina de vapor, porque
la locomotora tiene ya un camino trazado delante de s por los rales,
mientras que la administracin debe marcar, con los medios a su
disposicin, una gran parte del camino a recorrer, en el momento
mismo en que se dirige hacia la meta, esto es, hacia la realizacin de
sus propios objetivos.
No se olviden los diversos problemas Que dichas consideraciones acarrean para las carreras estatales y su ~aturaleza. Si los funcio-
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narios del Estado se encuentran en condicin de influir y condicionar la poltica y los programas de gobierno, cmo garantizar a la
colectividad el inters y la responsabilidad de estos individuos hada el bien comn, hacia su dedicacin absoluta al bien colectivo?
O no existe quiz el peligro de que la burocracia acte sobre las
directrices y sobre las decisiones polticas con la intencin principal
de protegerse y beneficiarse ella misma? Se ha abierto camino recentemente en los Estados Unidos de Amrica una idea un tanto
original y totalmente nueva que tiende a acercar a la burocracia el
concepto de representacin popular. De hecho, tal movimiento ha
acuado el trmino de burocracia representativa; que se esfuerza por
concebir al funcionario pblico como el legtimo portador del inters pblico. En algunos ambientes, esta funcin de portavoz se considera ms digna de confianza en el funcionario de carrera que en
el honorario, a pesar de que para esta ltima categora la representacin de los electores sea directa o indirectamente ms evidente.
Realmente, uno de los objetivos principales de la reforma de las carreras pblicas (al menos en U. S. A) se halla no tanto en cambiar
al funcionario estatal de la posicin de influencia en la formulacin
de directrices generales, cuanto a proporcionar a los cuadros de la
administracin pblica los medios e instrumentos ms eficaces en
base a los cuales conseguir o aumentar el prestigio del funcionario pblico, resaltar la misin que ejerce en la sociedad, responsabilizarle
respecto a la representacin que detenta de los intereses generales.
En pocas palabras, la direccin que han tomado hoy da casi todos
los movimientos de pensamiento y de reforma de la funcin pblica es completamente opuesta respecto a los primeros intentos de reforma sobre esta materia.
Cada uno puede considerar la universalidad de tales consideraciones. El problema de la dicotoma poltica-administracin se presenta en todos los pases de estructura democrtica. Lo que se ha dicho, por otra parte, no pretende ser original y se ha intentado de
hecho aludir a los caracteres generales del problema sin examinar
los aspectos particulares. Por otra parte, nos ha parecido que el trmino de burocracia representativa se manifiesta concretamente en la
expresin de empleado del Estado, que a veces se usa para precisar
y subrayar que el funcionario de una administracin pblica encuentra sus presupuestos ticos y los valores relativos a su misin en el
90
Estado y en sus instituciones, es decir, empleado del Estado, no empleado del gobierno.
En el captulo siguiente se examinarn otros aspectos de la relacin entre poltica y administracin. En este pargrafo ha sido necesario anticipar algunas consideraciones sobre la cuestin para explicar los efectos de la escuela poltica sobre los estudios de administracin.
La concepcin psicosociolgica
De los diversos trminos que se usan hoy da (relaciones humanas, factor humano, etc.) para el estudio de los aspectos humanos en
la organizacin, es decir, para el estudio de esta desde el punto de
vista de las relaciones entre los sujetos que la integran, nos parece
que el nombre con el que hemos denominado este movimiento de
estudios y de reformas es el ms apropiado. De hecho, nuestra intencin es la de comprender bajo el titulo de concepcin psicosociolgica todas aquellas escuelas que han prestado su atencin al estudio de la conducta humana asociada. El trmino relaciones humanas es algo ms vasto, de sentido ms amplio que el que se le atribuye en el uso corriente. Fundamentalmente, para nuestro estudio, el
trmino en cuestin indica toda aquella esfera de pensamiento y de
estudios que en Amrica se conoce con el nombre de behavioral
sciences (ciencias del comportamiento). Pero preferimos usar el trmino relaciones humanas porque nuestras consideraciones (que explican el efecto de la psicologa social sobre los estudios administrativos) no pueden considerarse en rigor behaviorsticas en cuanto
a su contenido. Por otra parte, el anlisis de los comportamientos humanos, propio de las ciencias del comportamiento, no es exclusivo
del campo de las relaciones humanas, ya que, por ejemplo, la concepcin poltica y la ecolgica, de la que se tratar en el captulo
siguiente, contienen elementos en comn con las ciencias del comportamiento.
No se piense que el estudio de las relaciones humanas sea una
cosa reciente y que represente, por tanto, una novedad en el campo
cientfico. Las relaciones entre seres humanos han sido objeto de
estudio desde el primer momento en que el hombre ha dirigido su
91
pensamiento a la realidad que le rodeaba, con el intento de conocerse mejor a s mismo. Sin embargo, las relaciones humanas no han
sido empleadas sistemticamente como un instrumento de anlisis
y como medio para el potenciamiento de la actividad directiva con
anterioridad a los veinticinco aos ltimos. El acontecimiento histrico que llam la atencin sobre la materia, desde un punto de vista cientfico y prctico, 10 constituyeron las conocidas experiencias
llevadas a cabo durante el perodo 1927-1935 en la Western Electrc, establecimiento industrial de las cercanas de Chicago (Illinois),
concretamente llamado Hawthorne Planto Los estudios hechos en
este establecimiento fueron realizados por la Facultad de Organizacin de Empresas de la Universidad de Harvard. Es posible que ningn experimento haya sido jams tan significativo y rico en consecuencias. Dichas experiencias se concibieron como un intento de
afirmar y convalidar la corriente de pensamiento y de investigacin,
que hemos estudiado con el nombre de concepcin productivista.
El resultado de las investigaciones, por el contrario, modific esencialmente el punto de vista de la escuela taylorista, dando una
nueva perspectiva al contenido de la funcin directiva.
Los primeros experimentos hechos deban demostrar cul era
el optimum de iluminacin (recurdese la va mejor del sistema taylorista) en los ambientes de trabajo de la fbrica Harwthorne, teniendo en cuenta las diversas operaciones desarrolladas en cada
seccin. Segn los principios de la organizacin cientfica del trabajo, el aumento de la iluminacin dentro de ciertos lmites debe-ra aumentar la productividad. Se trataba de confirmar el principio taylorista y fijar el grado mximo de iluminacin. Los cientficos encontraron la confirmacin de este supuesto en los primeros
resultados de su trabajo. Se haba elegido-a ttulo de prueba-un
grupo de trabajadores, y en la seccin donde estos trabajaban se aument gradualmente la cantidad de luz. El resultado fue que creci
la productividad como consecuencia directa del aumento de iluminacin en aquel determinado ambiente. Sin embargo, se not algo
que no estaba plenamente de acuerdo con el propio supuesto en que
se fundaban las experiencias. Por necesidades de confrontacin otro
grupo de trabajadores haba sido sometido a observacin, anlogamente al de la seccin en que haba sido aumentada la cantidad de
luz. Con gran sorpresa de todos, el segundo grupo de trabajadores
92
haba incrementado tambin su propia productividad, an sin haberse aumentado la iluminacin en su ambiente de trabajo. Es decir, al
comienzo de la experiencia se eligieron dos grupos y se controlaron
sus respectivas reacciones. En uno de los ambientes se aument la
iluminacin, que permaneci constante en el otro. Los resultados
obtenidos, no obstante, fueron los siguientes: en el primero se obtuvo un aumento de productividad, 10 que confirm la regla segn
la cual el aumento de iluminacin puede y debe provocar un au-:
mento de productividad dentro de un cierto limite de saturacin.
Anlogo aumento de productividad, aun cuando naturalmente en
medida inferior a la registrada en el primer grupo, tuvo lugar en el
segundo, suscitando en los estudiosos una gran perplejidad respecto
a las causas que podan haberlo determinado una vez demostrado
que la iluminacin del ambiente de trabajo de este segundo grupo
haba permanecido constante.
Se pas entonces a un segundo experimento de mayor amplitud. Se seleccionaron tres grupos, situados en tres ambientes distintos. En uno de ellos se aument la iluminacin, en otro se mantuvo constante y en otro se disminuy. Con gran sorpresa de los cientficos, la productividad aument en cada uno de los tres grupos.
Concretamente, en el grupo en que se haba disminuido la iluminacin la productividad haba sealado un aumento hasta que la luz
lleg a ser igual a la claridad de una noche de luna llena, es decir,
que permita apenas ver. El desconcertante resultado que se obtuvo
as sugiri a los estudiosos de la Universidad de Harvard la revisin
de su premisa inicial. Se empez de hecho a dudar de la existencia de una relacin causal directa entre el grado de iluminacin y la
medida de productividad, y se reconoci que las variaciones producidas por la iluminacin de los ambientes determinaban efectos cuya
causa deba encontrarse en la personalidad de aquellos que constituan el objeto del experimento. Esto llev, adems, a los estudiosos
a realizar una serie de experiencias, dirigidas no solo a descubrir la
bondad de los ambientes y de las condiciones de trabajo, sino tambin a los grupos de obreros y a su comportamiento dentro y fuera
del ambiente de trabajo. Los experimentos se hicieron tambin para
encontrar las causas que determinaban una mayor o menor productividad de los individuos en el trabajo, al margen de los conocidos
factores de la capacidad individual y de la organizacin en s misma.
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El resultado inmediato de esta serie de experiencias fue el convencimiento de que otros importantes factores actuaban sobre la personalidad individual, que obedecan a las actitudes mentales y a las
relaciones sociales entre el personal de una organizacin.
Han pasado muchos aos de la poca en que se llevaron a cabo
estas primeras experiencias en el establecimiento de Hawthorne. Y,
probablemente, no es exagerado afirmar que la atencin despertada
por los resultados de tales experiencias, tanto en el plano acadmico
como en el prctico, en la administracin pblica como en la privada)
ha sido enorme, ya que han abierto el camino de una nueva corriente de estudios y han proporcionado nuevo material a la psicologa social, a la sociologa, a la antropologa, a la economa e incluso a la
ciencia poltica.
Juzgamos por ello tiles para el estudio de la ciencia administrativa las conclusiones derivadas de los anteriores experimentos, en
10 que se refiere al contenido de la actividad directiva. Exponemos a
continuacin, pues, algunas de las consecuencias de la experiencia de
Hawthorne:
1. En primer lugar, el individuo es esencialmente un ser humano, cualquiera que sea el ambiente en que se encuentra, y sus
atributos de ser humano aparecen en la actividad que l desarrolla
en su casa, la que realiza en la escuela, o en un mercado, o en un
establecimiento, etc., y por ello es fundamental tomar en consideracin estos atributos humanos cada vez que afrontemos problemas directivos o que se refieran a la organizacin de las personas
en el trabajo.
2. Como ser humano, el individuo no acta siempre de manera estrictamente racional, como piensa la escuela taylorista. Por
el contrario, el comportamiento humano en el trabajo y la productividad del individuo en el mismo dependen en gran medida de la
motivacin subjetiva, de las necesidades sentidas por el individuo,
as como de los valores que atribuye a las cosas que le rodean.
3. En tercer lugar, el hombre es, sobre todo, un ser social.
Gran parte de su comportamiento se expresa en relacin con sus
semejantes y resulta influenciado por los mismos. Adems, sus
necesidades individuales estn determinadas, en gran parte, por los
sistemas de valor creados por l, tomados de su relacin. constante
y continua con su semejantes. De aqu deriva la importancia de
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conocer no solo los valores que el individuo lleva consigo en el

trabajo (valores que proceden de su pasado, de su cultura, del ambiente especfico en que ha desarrollado su personalidad), sino tambien de los valores sociales, de los ideales colectivos que pertenecen
al grupo,' o a los grupos, con los que l trabaja, y que le han sido
transmitidos por va social.
4. En cuarto lugar, la organizacin se considera como la suma
de las relaciones entre los componentes de la misma. Las organizaciones complejas son grupos de grupos de personas, cuyo denominador comn es la colectividad o grupo. La eficacia de la organizacin, por tanto, depende no solo de las capacidades y de las
motivaciones individuales de cada uno de sus miembros hacia el
grupo (organizacin), ni tampoco se basa exclusivamente sobre el
sistema formal o sobre la estructura en la que se asientan los esfuerzos de cada individuo y se coordinan en su conjunto. En cambio,
son importantes los modos a travs de los cuales los individuos se influencian, respectivamente. El segundo comn denominador de la
organizacin es, por tanto, la interaccin del grupo.
S. La forma a travs de la cual se llevan los cambios a la organizacin, esto es, el modo para aumentar el grado de eficacia de la
organizacin, reside esencialmente en la capacidad de influir sobre
la naturaleza o sobre el grado de participacin de cada uno de los
individuos en la organizacin, cambiando sus motivaciones y sentimientos y variando la naturaleza de las interacciones entre los diversos individuos y los grupos de la organizacin.
6. Los estudios dirigidos al mejoramiento de cualquier institucin administrativa deben, por tanto, abarcar no solo los aspectos
tcnicos y formales del organismo, sino tambin las motivaciones
subjetivas y la investigacin sobre el comportamiento de los grupos
que componen el organismo. Se afirma, incluso, que las reformas
introducidas en una organizacin deben poder reflejarse en los componentes de ella, comenzando por aquellos que tienen con el grupo
o en el grupo relaciones de tal importancia que constituyen puntos
estratgicos de toda la actividad administrativa (o direccin administrativa).
Las consideraciones expuestas nos permiten relacionar aquellos
sectores de estudio, aquellas disciplinas tcnicas que constituyen la
corona de la Ciencia de la Administracin, por su utilidad directa o
95
indirecta, aunque pertenezcan al grupo de materias que se estudian

en la organizacin de empresas:
l. Estudios de las actitudes y de las motivaciones del personal.
2. Estudios de los pequeos grupos y de los comportamientos
humanos en su mbito.
3. Estudios de la funcin de mando.
4. Estudios de los reactivos (tests) psicolgicos.
5. Estudios sobre el modo de conducir reuniones y conferencias.
6. Estudios sobre el problema de las comunicaciones en la
organizacin.
7. Estudios sobre la formacin y sobre el adiestramiento profesional, sobre sus mtodos y, de modo particular, sobre la formacin del personal directivo.
8. Estudios sobre las relaciones entre los sujetos de la administracin y los terceros, que constituyen el pblico o clientela.
9. Estudios sobre el fenmeno de las reformas internas de la
organizacin y de los factores psicolgicos de resistencia a las mismas.
Llegados aqu, es justo reconocer que el estudio de las relaciones
humanas ha contribuido a una mejor comprensin de los problemas
de la direccin y, en general, de la actividad administrativa. Ha modificado considerablemente la perspectiva fra y mecnica de la organizacin cientfica del trabajo. Ha suscitado el inters por la investigacin sobre el significado del factor humano presente en toda organizacin, hecho que pareca haber sido totalmente olvidado por la
escuela taylorista. Hoy ningn curso de adiestramiento para funcionarios de la carrera directiva, tanto para las administraciones pblicas como para las privadas, olvida dedicar la debida atencin al
problema del hombre en el trabajo, y esto no solo para aumentar el
grado de satisfaccin y de bienestar individual.
Las relaciones humanas, por tanto, han contribuido de manera
notable a la comprensin de los problemas humanos en el trabajo.
Aunque se haya juzgado este estudio superfluo e incluso ridculo,
afirmando que las relaciones humanas son demasiado evidentes, demasiado elementales para juzgarse una ciencia o un arte. Cada uno
de nosotros est obligado a tener una cierta prctica de relaciones
humanas por el solo hecho de vivir en sociedad, en contacto con
nuestros semejantes. Ahora bien, existen en la realidad cotidiana
96
buenos administradores, instintiva e intuitivamente llevados a comprender las relaciones humanas, y esta capacidad se ha desarrollado
en ellos claramente, sin auxilio de libros o cursos especiales. Algunos administradores incluso ignoran totalmente que existe una ciencia de las relaciones humanas, o que existen textos sobre el arte de
tratar a nuestros semejantes. Por otra parte, sin embargo, existen
tambin administradores que desprecian, en la prctica diaria de la
actividad administrativa, ciertos principios elementales y obvios para
unas relaciones humanas eficaces. Pero la importancia de esta perspectiva de estudios no reside solo en la postura que el dirigente debe de tomar hacia el subordinado. Cualquier experiencia de la actividad administrativa lleva consigo problemas humanos, problemas
nacidos quiz de la mala comprensin de los dems, de la poca capacidad para dar rdenes, de la baja moral, determinada por algunos
errores de la direccin en relacin con sus subordinados, a menudo
privados de la oportunidad de participar en el desarrollo o en la elaboracin de los programas. Efectivamente, buena parte de las tcnicas
sugeridas por la organizacin cientfica del trabajo y adaptadas a
las exigencias de las oficinas de Organizacin y Mtodos se basa
en principios de relaciones humanas. Esto quiere decir que el servicio de O. y M. de las administraciones pblicas se encuentra entre
los que se supone que conocen tales principios, dado que el funcionario adscrito a una oficina de O. y M. es, casi por definicin,
aquel que intenta producir cambios a la organizacin y, por consiguiente, variar el comportamiento de las personas que en ellas trabajan. Nos parece que todo esto es suficiente para aconsejar un profundo conocimiento de los principios de relaciones humanas en los
funcionarios adscritos a las oficinas de O. y M.
Aun siendo tan tiles, sin embargo, las relaciones humanas no
constituyen una panacea capaz de curar los males que afligen a la administracin pblica. Constituyen un instrumento y su estudio no
es un fin en s mismo. Ninguna oficina pblica ha sido establecida
con el fin de hacer infelices a sus componentes, de forma que necesite un programa que atene o elimine las causas de este mal; sin
embargo, la forma en que las relaciones entre los sujetos de aquella oficina se desarrollan pueden ser motivo de estados de frustracin,
de escasa motivacin o de simple desequilibrio para la personalidad
individual. Todo esto se traduce negativamente para la actividad que
91
la oficina persigue, y concurre a incrementar el estado de insatisfaccin. El bienestar de cada uno, particularmente el de orden no material, es una premisa indispensable para la buena marcha de las
cosas, obtenindose de tal forma un mayor rendimiento en el trabajo, una ms consciente participacin en la realizacin de los fines
que la oficina persigue, una identificacin subjetiva ms estrecha
con los objetivos perseguidos pOJ:" la organizacin y, por consiguiente, una mayor dedicacin y aceptacin hacia los programas que se
ponen en ejecucin.
Por esto, consideradas como un medio ms para conocer mejor la
esencia del fenmeno administrativo, las relaciones humanas proporcionan una notable contribucin, pero, a nuestro parecer, no deben
ser entendidas corno un sistema capaz de alcanzar el significado ms
ntimo de la materia de que nos ocuparnos. Por algn tiempo, en la
administracin pblica y en la privada el culto de las relaciones humanas ha sido tal de constituir un mito, que ha perjudicado algunos
de los supuestos de los que su estudio haba partido.
De hecho, el entusiasmo que estos estudios haban llevado consigo no poda estar ausente de peligros. En primer lugar, se temi
que las relaciones entre los miembros de una organizacin pudie'sen, desde este punto de vista, alterar la sustancia de las cosas y tener preferencia sobre los fines de la organizacin; que dichas relaciones pudiesen invocarse para excusar la inercia en los casos de decisiones administrativas ingratas o dificultosas; que privasen a la
accin administrativa de su necesario mordiente, y que, finalmente,
el bienestar y1a alta moral del personal sustituyesen los fines objetivos que deben informar constantemente la accin administrativa.
Un segundo peligro que ha revelado este culto de las relaciones
humanas ha sido el de hacer desaparecer la funcin de las sanciones
disciplinarias, puesto que la conviccin de que todo ser humano tiene algo de bueno en su naturaleza sugiere al director desatender la
adopcin de procedimientos disciplinarios, a veces extremadamente
necesarios para la revalorizacin de la autoridad violada y para garantizar el respeto a la responsabilidad.
Continuando con estos aspectos negativos del abuso de las relacienes humanas en la conducta de los asuntos administrativos po<Iramos aadir que en el campo sindical, sobre todo, y con referencia a las empresas privadas, se ha imputado a las relaciones humanas
98
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIOH
el constituir un instrumento para dulcificar la pldora de la explo-
tacin. Ahora bien, tal afirmacin ser cierta en tanto en cuanto

se pruebe que el uso de los mtodos de las relaciones humanas se
ha hecho con fines poco ticos; pero es asimismo cierto que dichos.
estudios llevados a sus extremos (como sera el caso de creer que
una vez discutidos y comprendidos todos los hechos de una cierta
situacin se habra de derivar un acuerdo unnime) pueden hacer
olvidar el valor positivo de los conflictos, de las fricciones, de las opiniones opuestas dentro de una organizacin. Se ha reconocido recientemente la importancia positiva y constitutiva de la existencia de algunas fricciones entre los componentes de una organizacin, hecho que, por otra parte, aparece totalmente evidente en la
sociedad tomada en su conjunto, al menos cuando esta se basa en
principios democrticos. De hecho, el conflicto de ideas y de opiniones es el fundamento de nuestra vida poltica, y constituye el estmulo esencial para la formulacin de reclamaciones polticas. En el plano administrativo esto determina una fuerza igualmente positiva, y ya
se ha abierto camino en la teora administrativa la idea de introducir intencionalmente dentro de la estructura organizativa instrumentos que faciliten la produccin de una cierta friccin entre intereses
contrastantes que reflejen la existencia de conflictos internos y externos al organismo para garantizar un grado suficiente de motivacin individual hacia la accin.
Por otra parte, tal afirmacin se basa en esencia en el fenmeno
de la concurrencia como estmulo para la mejor produccin al costo
ms bajo, o el de la lucha de clases como un instrumento til para
una determinada ideologa poltica. Los dos fenmenos tienen algunos efectos positivos si se regulan oportunamente, pero constituyen una amenaza a la estabilidad, al orden y al progreso si se explotan deslealmente. Lo mismo sucede con las fricciones internas en un
organismo administrativo; el agua estancada puede ser preferible at
maremoto, porque no destruye ni amenaza, pero est destinada a pu'drirse sin la intervencin purificadora de las corrientes y de los.
vientos.
7.
99
Conclusiones: la concepcin finalista
Llegados aqu, ser oportuno intentar derivar algunas conclusiones del breve examen de las cinco concepciones de pensamiento, tal
y como las hemos presentado en los pargrafos precedentes. Conviene hacer notar que cada una de dichas escuelas sigue un esquema lgico e ideolgico exclusivo, y a veces incompatible con el de las
otras concepciones.
En otras palabras, si es cierto que-a pesar de su recproca inconciabilidad-estas corrientes han contribuido al mejor conocimiento del fenmeno administrativo, tanto. en el plano cientfico como
en el operativo, es asimismo cierto que cada una de estas ideologas
es por s sola insuficiente para dar una adecuada respuesta a los
problemas del administrar.
A esta primera reaccin sigue, pues, una inevitable confusin
mental y una cierta desorientacin acerca del camino ms oportuno
para el estudio de la ciencia administrativa. El administrador de
nuestros tiempos, mientras considera la variedad de los puntos de
vista a travs de los cuales la administracin puede estudiarse, debe
poder alcanzar una sntesis lgica de pensamiento y accin para
dar eficacia de contenido y de forma a sus decisiones cotidianas. Partiendo de una consideracin semejante, nos parece que el modo ms
realista para afrontar la actual situacin de los estudios administrativos sea la sntesis entre .la$ distintas corrientes de pensamiento. Las
conclusiones que siguen, por tanto, podran ser el fruto de una concepcin sinttica, si no advirtisemos el peligro de una cierta incoherencia al unificar escuelas tan diversas entre s, juzgando, en
cambio, que todo lo que hemos estudiado hasta ahora de la administracin encuentra su supuesto ideolgico en los fines a que la administracin pblica sirve, y por ello creemos ms apropiada la denominacin de concepcin jiruz1ista .:1.. tocio. lo que a continuacin
exponemos.
Un buen administrador es aquel que se ocupa constantemente de
detectar cuanto sucede dentro y fuera del limitado mbito administrativo, sensible a las diversas fuerzas y elementos que forman parte
de una determinada situacin, capaz de intuir en qu momento y
con qu fl'1l)\14\. se .. debeadecqar J :lC9Il_:l_~~ativa a la
100
cambiante realidad. La administracin puede, pues, definirse como el procedimiento continuo, a travs del cual se controla y se
condiciona cualquier cambio que surja en la realidad circundantes.
En cuanto tal la actividad administrativa es ms bien un arte que
una ciencia: el arte de dar expresin y contenido dinmico a este
gran nmero de fuerzas y de presiones, de necesidades y de exigencias colectivas que aparecen en toda organizacin.
Anlogamente podramos afirmar que el estudio del fenmeno administrativo es, esencialmente, un estudio y anlisis de este continuo
proceso de sntesis. De hecho, dicho estudio se ocupa del modo en
que las decisiones administrativas se adoptan,dd'modo en que se
traducen en accin, del modo, finalmente, en que se acta para la valoracin de tales acciones, respecto a las necesidades que han constituido su supuesto.
Ahora bien, las escuelas que hemos expuesto y las que hemos omitido por exigencias de espacio podemos afirmar que han contribuido
al mejor conocimiento de la materia solo cuando el contenido de
su pensamiento se ha reflejado en tres conceptos. que,' a nuestro
parecer, son esenciales para la sntesis que se intenta alcanzar en torno a la materia objeto de examen. Estos son los conceptos de demOerada, responsabilidad y fin.
Definir el concepto de democracia no es fcil, cada uno parece
disponer de una opinin propia sobre el contenido de dicho trmino, 10 que a veces lleva a una clara anttesis entre varias definiciones. Quiz, mejor que definir el trmino, convendr estudiar algunas de las caractersticas principales implcitas en la palabra, que hacen referencia directa a la administracin pblica.
Estas caractersticas responden a los conceptos de soberana popu1ar, de interpretacin de las necesidades colectivas y de pluralismo.
En primer lugar, consideramos que el fundamento de la actividad administrativa de cualquier pas se basa en el concepto de soberana popular, es decir, que el fin ltimo de la administracin pblica se encuentra en buscar laixD.a satisfaccin posible a las necesidades y a los deseos de la so~i~cl,~4.y.~tl, J,m~ctii.~~tSL1!~ esto
se realiza. To~os aquellos aue sededican . : ita :ietividadadtninistrativa l'~~li~a sec?nslde~a::s-~zdores 'cle11'ueblo. . ., '.. . ... ,.
De
Qeriv como consecuenaa~' que, en caso de conflicto
esto"se-
101
entre los fines de una democracia poltica y los de una democracia

administrativa, deben prevalecer necesariamente los de la poltica,
esto es, que dada la obligada influencia recproca entre poltica y
administracin, esta ltima no puede ignorar que es una parte de un
proceso poltico en evolucin, debiendo, por tanto, someterse a las
exigencias polticas en los casos en que estas ltimas estn en oposicin con las exigencias administrativas.
A esta consideracin sigue otra: un sistema de administracin
pblica' es bueno en la medida en que los rganos administrativos
corresponden y son sensibles a la voluntad y a las necesidades del
pueblo de que son intrpretes. Debera, de hecho, cada administracin moderna disponer de mecanismos u rganos capaces de sentir inmediatamente las necesidades colectivas que se forman continuamente para informar con ellas el comportamiento administrativo.
La tercera consideracin relativa al concepto de democracia se
encuentra en el reconocimiento de los efectos que sobre la administracin produce el llamado pluralismo. En cualquier pas democrtico son diversos los puntos de vista, los deseos, las peticiones que se
dirigen al gobierno. Cualquiera que tenga familiaridad con experiencias totalitarias acordar que tal situacin de pluralismo es un ndice de vitalidad y de sana constitucin, aunque haga la actividad administrativa ms difcil y ms compleja. Sin embargo, concretamente por esto, la funcin del administrador pblico se hace cada vez
ms fascinante e interesante. Toda administracin tiende a separarse de los conflictos que el pluralismo de las sociedades democrticas determina necesariamente, y ello es natural, dado que de la misma forma que el individuo intenta sustraerse a las complicaciones y a
los problemas difciles, as tambin la administracin intenta que su
propia accin se reduzca a la rutina de todos los das. ~~ta tendencia conservadora se manifiesta en la estandardizacin v en el conformismo, por medio del cual la administracin intenta sofocar la expresin de las opiniones cQp.trrjal;.odifereIltes. Pero es este un imperativo tico del buen administrador? Debe intentar por todos.los
medios de hacerse el sordo, o de taparse los ojos, o bien debe sen..
sibilizaralffiXimo sus propios rganos y su conciencia para responder mejor .a las exig~ngs ddJIl()n:lento? Francamente, nos sentimos partidarios de este segundo modo de ser del ars administrandi.
~_~~gaci6n moral de cada.oficina pblica .Y, consiguientemen-
102
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIO'N
te, de cada miembro de ella es la de tener la puerta abierta a este

dilogo con la sociedad, de llevar dentro de la estructura administrativa todos los problemas sociales que la democracia determina, dar
expresin, a veces, a las peticiones que de otra manera quedaran sofocadas por problemas de mayor amplitud. En otras palabras, una de
las funciones de la administracin pblica de una sociedad democrtica se encuentra en estimular, y quiz en reforzar esta pluralidad
de visiones, aunque haga ms complejo su propio trabajo.
Al concepto de democracia sigue el de responsabilidad en el intento de alcanzar una sntesis de los aspectos que se refieren al fenmeno administrativo.
La palabra, tal y como la entendemos aqu, comprende una responsabilidad legal, social, poltica, etc. Si se toman en cuenta la
serie de consideraciones que acabamos de hacer a propsito del concepto de democracia, no se puede menos de convenir que el administrador y la administracin son, en ltimo trmino, responsables ante
la colectividad y solo una parte de esta responsabilidad suya se
expresa o aparece en la norma de derecho positivo. La accin administrativa difiere de los otros comportamientos concretamente en
que la acompaa un grado de responsabilidad que trasciende la simple rendicin de cuentas ante la propia conciencia. Por este motivo,
el estudio del comportamiento administrativo posee una cierta originalidad respecto a los estudios que se hacen sobre el comportamiento humano. Conviene advertir que constituye un inters inmediato de la sociedad el conseguir que aquellos que detentan cargos
pblicos los ejerciten en nombre y en inters de la colectividad, sientan esta doble responsabilidad que forma parte innegable de la misma funcin administrativa pblica. Es de notar, sin embargo, que
todo el sistema de la estructura administrativa se basa fundamentalmente en la asignacin y en la delegacin de las responsabilidades,
en la presuncin de hecho y de derecho de que cada individuo responda, o lo que es lo mismo sea responsable, de la ejecucin de sus
propias funciones, que es tanto como decir de sus propias responsabilidades. Hablaremos de esto ms detalladamente a propsito de la
responsabilidad como supuesto de la autoridad en uno de los captulos siguientes.
El tercer concepto, que sigue a los dos que acabamos de exponer,
es el de fin. El comportamiento administrativo difiere, como hemos
10:1
dicho, de los otros comportamientos humanos en cuanto que la

accin administrativa es eterofinalista, ya que se dirige hacia un fin
que trasciende la esfera inmediata de los intereses individuales. En
otras palabras, no se trata de un fin individual, sino de un fin social,
10 que constituye el punto de partida de todo estudio administrativo. Pero los fines sociales, adems de cambiar, 10 mismo que los individuales, son ms amplios y ms generales, menos inmediatos y especficos de los que el individuo escoge como meta de su propia
conducta. De aqu se deriva la necesidad para el administrador de
proveer a definir y redefinir, a especificar continuamente los fines de
la accin administrativa para que exista un nexo racional entre estos
y la accin que desarrolla. La misma organizacin no es otra cosa
que una expresin finalista, ya que todo nivel de su escala jerrquica se ocupa de actividades dirigidas a un fin intermedio que es,
a su vez, un supuesto o premisa para la actividad del grado inmediatamente superior, segn una cadena de medios y fines. Esta jerarqua constituye el tejido de la organizacin y, de abajo hacia arriba,
determina un nexo causal significativo de por s entre el fin inmediato de un cierto grado organizativo y el ms amplio y mediato del
grado superior. Esto es 10 que intentamos decir al afirmar que la
misma o~IDzacin constituye unaexp7"e,sin de fines supraindividuales. La organizacin cientfica del trabajo, como ya dijimos, haba relegado el problema del fin, identificando este con el provecho.
La empresa privada de hoy da sabe que esto no basta, ni basta tampoco el criterio de eficacia tal y como Taylor 10 conceba para
constituir el fin de la accin administrativa. Por el contrario, es un
grave error el considerar la eficacia como un fin si queremos apartarnos de la mezquina visin de un mundo mecanizado y sin alma. La
eficacia es la medida que acompaa al modo de realizar una cierta
accin. No se construye una carretera por amor a la eficiencia, sino
ms bien para facilitar los transportes y las comunicaciones. Que la
carretera deba construirse de modo eficiente es justo, pero el fin por
el que se construye es otra cosa.
Asimismo, la norma jurdica raras veces define los fines de manera satisfactoria y completa. La norma jurdica proporciona el esquema dentro del cual actuar para conseguir un fin, fija los rales por
los cuales se mueve la accin y seala en trminos muy vagos la
meta ltima. Esta debera ser la funcin del Derecho, ya que
104
cuanto ms detallada se hace la norma, tanta menos discrecin se

deja al actor para la ejecucin de la obra, con el resultado de que
mientras que la norma permanece indiferente al pasar del tiempo, la
realidad cambia y es preciso adaptarse y ponerse al da. La paradoja
jurdica ms comn se refleja, concretamente, en el hecho de que la
entrada en vigor de la disposicin que regula un cierto fenmeno social encuentra en aquel mismo momento una realidad distinta de la
que exista en la poca en que se concibi dicha norma. De hecho, si
a la publicacin de cada ley siguiese un anlisis inmediato de los hechos sociales que la han suscitado, la norma resultara la mayor parte
de las veces superada en el momento mismo de su nacimiento.
He aqu por qu corresponde al administrador la constante e incesante revisin de sus propias funciones y fines, de acuerdo con las
necesidades pblicas que aparecen. La forma de asegurar esta correspondencia de la accin administrativa a los hechos externos no
es una funcin fcil. Pero si el administrador se preguntase continuamente el por qu de cada operacin, se encontrara en la continua
bsqueda de aquellos fines que constituyen la razn de ser de la propi obra.
En los captulos siguientes intentaremos desarrollar las premisas
generales de este pargrafo; as como las consecuencias de orden
organizativo y de tica administrativa capaces de garantizar una eficiente y slida administracin de la cosa pblica.
CAPITULO III
LA ADMINISTRACION PUBLICA
EN SU AMBIENTE SOCIAL Y POLITlCO
SUMARIO: 1. Introducci6n.-2. Ecologa de las instituciones
gubernativas.-3. Dinmica social y administraci6n pblica.

4. Poltica y administraci6n.-5. Administraci6n pblica y
administracin privada.
l.
Introduccin
Se ha recordado ya en otro lugar que la administracin pblica,

bajo el doble perfil de materia de estudio y de actividad concreta, se
considera frecuentemente COPlO el arte necesario para el empleo de
determinadas tcnicas; as parecen indicarlo, al menos, la escuela jurdica, la taylorista, e incluso la sociolgica. El captulo precedente
nos ha ofrecido la oportunidad de subrayar la coherencia de cada
una de las perspectivas tratadas, aunque hayan sido tomadas en s
mismas y consideradas en funcin de las premisas de que parte cada
escuela. Es tambin cierto que cada una de las perspectivas expuestas no suministra una visin de conjunto de la compleja materia,
sino ms bien contribuye a especificar este o aquel aspecto, dejando al
estudioso incierto sobre la posible existencia de otros caminos merced a los cuales se puede llegar a un mayor conocimiento del fenmeno administrativo para individuar sus presupuestos lgicos universales.
La administracin pblica es parte integrante de la actividad de
gobierno y a esta conduce, en va inmediata, su relevante contribucin en el intento de realizar los fines pblicos generales. En cuanto
tal, se diferencia de otros tipos de organizaciones administrativas
-como se dir ms detalladamente en el captulo siguiente-, a
pesar de la existencia de profundas analogas en los medios, en las
tcnicas y en las prcticas, respectivamente, empleadas. Se deduce de
106
ello que buena parte de conocimiento de los problemas de administracin pblica quedara obstaculizado si hicisemos abstraccin de
la filosofa poltica que impregna toda la actividad de gobierno.
Pero qu es el gobierno sino una parte, aunque importante, de
la organizacin social en cuyo mbito encuentra las premisas y los
medios para el ejercicio de las funciones a l atribuidas? Cualquier
estudio de la actividad gubernativa requiere, por tanto, para su
propia validez y actualidad el conocimiento de los problemas sociales, el conocimiento de la sociedad como entidad no solo poltica)
sino tnica, cultural, histrica, econmica, etc.
La sociedad es un agregado de personas que viven dentro de
una o ms reas geogrficas determinadas, y que tienen en comn un
conjunto de tradiciones culturales, transmitidas de generacin en generacin. De ello se deriva que el conocimiento de la actividad de
gobierno y de su administracin reside, en buena parte, en la comprensin de los factores geogrficos, demogrficos y culturales destinados a influir la misma actividad. De tales factores, el ms importante y al mismo tiempo el ms sinttico es el cultural, cuya percepcin no es fcil. Por cultura se entiende, por la mayor parte de los
cultivadores de la sociologa, el entero complejo de aetos y hechos
humanos relativos a una sociedad, desde las actuales manifestaciones
de arte a las de la antigedad, desde la costumbre a la ley, desde el
folklore a los sistemas de vida, en una palabra, todos los modos de
ser y de comportarse adquiridos por el hombre en su cualidad de ser
social. En las actividades sociales, en las relaciones con sus semejantes, el hombre aade a la propia naturaleza orgnica aquella especie
de comportamiento que llamamos cultural, y que sirve para distinguirlo, con una cierta precisin, de los otros seres del reino biolgico. Vehculo a travs del que se transmite la cultura a lo largo del
transcurso del tiempo es, obviamente, el sistema educativo, entendido desde una perspectiva bastante ms amplia que la escolstica,
para comprender la familia, las relaciones sociales (desde la pequea
comunidad de nios al grupo de amigos, a las asociaciones de negocios, recreativas y religiosas, etc.) y toda otra manifestacin de la vida
asociada. En suma, cultura es el conjunto de comportamientos humanos aprendidos a travs de la interaccin recproca.
Hecha esta breve precisacin, se deduce como lgica consecuencia que la administracin pblica--entendida como fenmeno so-
AMBIENTE SOCIAL Y POLITICO DE LA A. P.
107
cial--es una parte de la cultura nacional; a travs de sus instituciones esta cultura. encuentra modo de manifestar algunos de sus rasgos ms significativos, y merced a los mecanismos administrativos
ella misma puede ser modificada. Sistemas de valor, tradiciones,
costumbres, usos que acompaan a los comportamientos humanos
asociados, normas jurdicas que pretenden disciplinar-al menos en
parte-e-tales comportamientos son las premisas indispensables para
el proceder de la administracin pblica, inspirando los medios y los
lmites necesarios. A estos ndices de conducta administrativa se
recurre para conocer, si bien en trminos generales e implcitos, la
definicin de los fines ltimos a que la accin administrativa se dirige. Ellos precisan adems-si se interpretan correctamente-las posibles alternativas existentes para eventuales reformas del aparato administrativo.
As entendida, la administracin pblica va ms all del ordenamiento jurdico administrativo, supera los lmites inmediatos de la
relacin de empleo pblico, trasciende del organigrama oficial de este
o aquel ministerio; es algo ms que la suma de relaciones humanas que surgen entre sus componentes y terceros, extraos a la propia organizacin. Comprende los contactos cotidianos que cada ciudadano tiene con los diversos organismos pblicos, los servicios que
l recibe de las instituciones pblicas, y as sucesivamente. Dichos
contactos constituyen los comportamientos de vida asociada ms
freeuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de
una colectividad organizada, observa normalmente; ello porque la
autoridad administrativa es un smbolo bastante concreto de la sociedad que opera continuamente en nombre y por cuenta de esta.
Unico ejemplo de concurrencia a la administracin pblica, en cuanto a la riqueza y frecuencia de tales relaciones, es quiz el de las
relaciones existentes entre los miembros de una comunidad religiosa
con la iglesia a que pertenece; pero ello es cierto solamente en aquellas sociedades en que las relaciones entre individuo e iglesia se refieren a materia no transferida an a la administracin pblica (beneficencia, asistencia, higiene, instruccin, etc.), como sucede en muchas comunidades cuyas instituciones pblicas estn an en fase de
desarrollo.
Buena parte de lo que los diarios publican cotidianamente afecta de cerca a la administracin pblica. Lo nico que al respecto
108
queramos subrayar es la tendencia (por 10 dems inevitable) de la

crnica periodstica a poner en evidencia lo que sale fuera de la administracin ordinaria, lo que puede constituir escndalo o anomala
de las oficinas pblicas. En otras palabras, mucho de 10 que se
lee o se oye a propsito de la actividad administrativa suena a crtica
de la labor de la burocracia o pone en evidencia sus lagunas. Quiz
todo esto ha facilitado la formacin de un significado despectivo del
trmino burocracia; no obstante, la sola circunstancia de que la administracin pblica suscite con su obra la continua atencin de la
opinin pblica es un hecho a subrayarse. Bien se trate de la campaa para reprimir algunos recrudecimientos de la delincuencia juvenil, o se hable de un grave desastre ferroviario causado por la deficiencia de algunos sistemas de proteccin 'y seguridad, se discuta
sobre el aluvin del delta del Po, la administracin hace de protagonista-en la crtica o en el elogio, en la especulacin o en el reportaje objetivo-easi cada da. Se considera como el punto de referencia bien sea que cuando la opinin pblica se interesa del precio
de la mantequilla o de los remedios a oponer al uso desconsiderado e incivil de las motocicletas, o que se hable del desarrollo industrial del Mezzogiomo, de los problemas que angustian a los grandes centros urbanos, de la poltica petrolfera en Oriente Medio, de
la elaboracin de un plan decenal para la reforma de la enseanza,
de las perspectivas futuras o de las medidas inmediatas consiguientes a la realizacin del Mercado europeo, y as sucesivamente.
Como se puede fcilmente advertir, la variedad de los argumento es tal que la opinin pblica no puede profundizar el conocimiento de cada uno de sus ms pequeos particulares, incluso porque
muchos de estos problemas sociales sobrepasan el perodo medio de
vida del ciudadano. Se intenta entonces concentrar la atencin de
la opinin pblica sobre sus denominadores comunes, sobre los problemas ms contingentes, sobre los medios y las soluciones posibles
para estos ltimos, etc. La atencin se dirige por ello a los medios,
a los mecanismos, a las formas de control, al suceso en concreto ms
bien que al problema organizativo en su conjunto, en sus presupuestos generales.
A un observador superficial, toda esta materia podra parecer
.cosa diversa de la administracin pblica, sea como suma de instituciones que como campo de estudios; sin embargo, son precisa-
AMBIENTE SOCIAL Y POLITlCO DE LA A. P.
109
mente estos episodios de la vida administrativa, estas manifestaciones tal vez patolgicas, y por ello lejos de representar la regla, las
que suministran precioso material para la elaboracin de casos administrativos, que no solamente facilitan el conocimiento del fenmeno, revelando aspectos an inexplorados del mismo, sino que
permiten precisamente la formulacin de hiptesis desde el punto
de vista terico susceptibles de estudio y de aplicacin para conseguir una mayor eficiencia de la accin administrativa.
En este captulo se quiere intentar la individuacin de la compleja serie de relaciones existentes entre administracin de una
parte y sociedad de la otra; pero sera absurdo pretender recoger
toda la serie de ellas de modo completo o al menos satisfactorio
porque no un captulo, sino todo el texto sera insuficiente. Ms
bien, sin perder de vista el objeto principal de este trabajo, trataremos de indicar algunas de las perspectivas ms importantes a travs de las cuales individuar dichas relaciones.
Consideramos por esto que se deben examinar en este captulo los siguientes argumentos: el punto de vista ecolgico de
la actividad administrativa, los problemas de la dinmica administrativa, y la relacin entre poltica y administracin, que resume
en s toda la serie de las existentes entre administracin y sociedad.
2.
Ecologa de las instituciones gubernativas
La extensin del concepto y del trmino ecologa al campo

de los fenmenos sociales puede considerarse una perspectiva original de pensamiento, o al menos nueva, respecto a las tradicionales escuelas de ciencia administrativa, examinadas en el captulo
precedente. Dicho vocablo, que mantiene con economa una raz
comn, tiene un empleo bastante amplio en las ciencias biolgicas e
indica la interdependencia entre el organismo y su ambiente. Al
igual que en economa, tambin en las ciencias biolgicas, por medio de dicho trmino, se intenta fijar la idea de un cierto equilibrio natural entre organismo y ambiente, en el sentido de que el
1
Las ideas contenidas en el presente pargrafo han sido en su mayor
.par~ extradas y adaptadas del texto de Jobn M. GAUS, Reilecttons on Admi'Ilistrattcm, University of Alabama Press, 1947.
110
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIOH
organismo puede extraer del ambiente la propia contribucin para

preservar las condiciones objetivas necesarias a su desarrollo.
La idea de una perspectiva ecolgica ha sido por algn tiempo
bastante difundida en antropologa y sociologa; mas recientemente, mientras que en los citados ambientes cientficos la intervencin de otras consideraciones integradoras han atenuado la importancia de esta perspectiva, la ciencia poltica y la Ciencia de la
Administracin han recibido la visin que ella ofrece del fenmeno
social. Como ha sucedido a las ciencias naturales, tambin para el
estudio de la administracin el concepto de equilibrio entre consumo y produccin, aplicado al organismo (en este caso, la organizacin administrativa) y el ambiente (sociedad) en que vive, constituye una premisa indispensable para el conocimiento de la materia.
Pero en las ciencias sociales, a diferencia de las naturales, la
relacin entre consumo y produccin no puede ser expresada en
trminos de unidades de oxgeno introducido o de anhdrido carbnico expulsado; aqu se trata de expresarse segn el lenguaje de
las fuerzas sociales y de los factores de interdependencia existentes
en la colectividad. Segn esta perspectiva, un nuevo gobierno ()
un nuevo programa de gobierno nace como directa consecuencia
(respuesta social) de las instancias o de los deseos de toda la colectividad o de un segmento de ella idneo para ejercer una influencia de algn relieve. Dicho gobierno continuar viviendo y operando en tanto que le sean asegurados los medios para hacerlo, es
decir, la autoridad y el prestigio, las normas jurdicas, las necesarias afectaciones de cantidades, los ingresos, etc., pero la existencia y la disponibilidad de estos medios, a su vez, dependen de
la medida en que el gobierno ha sido capaz de satisfacer las instancias y las necesidades colectivas que han determinado su existencia. Si el ambiente cambia en manera tal de alterar aquellas necesidades que la colectividad (o parte de ella) ha individualizado y
hecho propias, se impone una modificacin de las instituciones gubernativas, o al menos de la poltica gubernativa. Gobierno y administraciones debern por ello tomar motivo de tal transformacin
ambiental para modificar sus programas, si quieren conservar su
razn de ser y los medios para el ejercicio de las funciones que les
han sido atribuidas por va institucional. En una sociedad sujeta
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P.
11.
a cambios frecuentes y bruscos, la actividad de gobierno y los programas administrativos deben disponer de suficiente sensibilidad
para operar en el momento justo las adaptaciones que el ambiente
requiere. En efecto, la capacidad de sobrevivir es el primero y el
ltimo modo a travs del cual puede ser medida la eficiencia de
cualquier organizacin. Por otra parte, la dependencia de las instituciones gubernativas de sus ambientes es menos directa, menos
inmediata, quiz menos aparente que la mostrada por otros organismos sociales, como, por ejemplo, los operantes en el sector econmico. Cualquier industria privada que descuide o sea incapaz
de satisfacer los gustos y la demanda de la clientela al precio que
esta puede sostener quebrara en el transcurso de pocos meses. Por
e1contrario, la institucin gubernativa no dispone de instrumentos;
a travs de los cuales poder advertir inmediatamente tal reaccin,
con el ambiente; de hecho, muchos de sus servicios se ofrecen a
ttulo gratuito, y los costos relativos no son fcilmente identificables'
con este o aquel especfico ingreso bajo la forma de impuesto, de
tasa o de contribucin. Por consigujente, el mecanismo a travs del
que opera la ecologa de la administracin pblica y de la actividad'
de gobierno en general es de naturaleza esencialmente poltica'
ms que econmica. Las administraciones pblicas no se basan exclusivamente sobre los ingresos o sobre las afecciones de cantidades
para los gastos, sino que se sostienen ms bien por la opinin pblica, por la actividad poltica, por el renovarse de las legislaturas,
por la aprobacin o no de los proyectos de ley, etc.
Se ha advertido ya antes que la definicin de necesidad en re-lacin a las instituciones pblicas se determina por aquellas personas que gozan de una particular autoridad y que estn en posicin
de ejercer una cierta influencia. Advirtase que esta afirmacin
puede ser extendida indiferentemente a cualquier tipo de gobierno,
sea dictatorial o democrtico. La diferencia esencial reside en aquel
que est en posicin de manifestar eficazmente las necesidades y las
instancias inmediatas de la administracin pblica. El ideal democrtico presupone que tal influencia, tal poder, permanezca en el
pueblo; y, por cuanto ello constituye una meta ideal (no siempre,
ni aun alcanzada), la medida en que se realice concretamente representa el ndice ms atendible de la eficiencia y de la eficacia de
las instituciones democrticas. Tngase en cuenta, sin embargo, el
112
hecho de que en los pases democrticos la independencia de las

instituciones gubernativas respecto de su ambiente es menos inmediata y perceptible, dada la relativa lentitud de los mecanismos a
travs de los cuales encuentran modo de expresarse los deseos e
instancias colectivos.
Un factor ulterior que acompaa a la ecologa de las administraciones pblicas es la influencia de estas ltimas en los ambientes
de su respectiva competencia, influencia capaz de estimular y producir una corriente continua de favores y de simpatas para los programas a ejecutar. Ello puede obtenerse de manera bastante simple,
mediante la propaganda o merced a un prudente sistema de relaciones pblicas, o en alguna ocasin disponiendo la institucin de
un servicio que estimule gradualmente la formacin de una necesidad en la colectividad, de modo Que se garantice su supervivencia. Ejemplos de tal conducta son, en algunos pases, los programas
en materia de seguridad social, de higiene, de acopio de los productos agrcolas, etc. Cada uno de estos programas ha suscitado no pocas
disputas y reacciones en el momento que aparecieron; una vez
atenuadas, una vez que han contribuido a la formacin de una
necesidad pblica, las nicas disputas rebeldes han hecho referencia a la valoracin del programa o a eventuales reformas, dejando
aparte la oportunidad de su permanencia.
Y, por fin, se advierte que las instituciones pblicas, a semejanza de las privadas, acumulan en el curso de los aos una reserva
de medios que les permite sobrevivir por algn tiempo si las condiciones ambientales dentro de las que viven cambiasen inesperadamente y las privasen de su apoyo. En el caso de algunos programas administrativos, esta reserva es tan abundante como para permitir una supervivencia bastante larga. Son muchas, en efecto, las
instituciones que han resistido al cambiar los presupuestos ambientales, sobreviviendo incluso cuando no exista justificacin alguna
para su actuacin. Pinsese en el arma de caballera, que se ha
mantenido como especialidad en muchos ejrcitos europeos a pesar
<le que la tcnica militar debiera hacer lugar a los medios de traccin mecnica. En ciertos casos, como en el ejemplo indicado, se
trata de tradicin, de prestigio y de glorias pasadas; en ,otros casos
es solo cuestin de costumbre y de abundancia de recursos acumuladosen el tiempo; en otros casos an, se trata de un concurso de
113
varios factores, que van desde la obstinada voluntad de sobrevivir

por parte del ente, a consideraciones de naturaleza extraa a los
fines para los cuales ha sido instituido, consideraciones que tal vez
desaconsejan el adoptar la resolucin de supresin. Basta a este
propsito recordar la pltora de entes creados durante el ltimo
conflicto mundial para fines directa o indirectamente relacionados
con el esfuerzo blico que han sobrevivido durante muchos aos
despus del cese de las hostilidades.
Advirtase que la tradicin, si se refleja en un valor social, sustituye a veces la necesidad especfica que legitimaba la existencia
de una organizacin; pero incluso en este caso requiere que el ente
se adece a ciertas exigencias nuevas, de modo que alguna vez la
supervivencia queda solo en el nombre de la organizacin proveyendo esta a una gradual actualizacin de las propias estructuras
y de las propias prcticas hasta constituir un quid novi respecto al
pasado.
En consecuencia, a pesar de las anomalas puntualizadas anteriormente, permanece vlida la afirmacin de una dependencia-aun
cuando atenuada-de las instituciones pblicas respecto de los factores ambientales que las mantienen. La va a travs de la que se
manifiesta tal apoyo es de naturaleza exclusivamente poltica, y la
posibilidad de que el mismo sea ofrecido concretamente depende de
la ideoneidad que la institucin presenta para satisfacer los deseos
de sus sostenedores. Si el ambiente cambia hasta el punto de alterar tales nececidades en medida relevante, tambin la institucin y
sus programas deben adecuarse a la nueva situacin o resignarse a
desaparecer. Es este otro modo de decir que la eficacia concreta de
un rgano pblico puede valorarse segn el ndice de satisfaccin de
las especficas necesidades pblicas, segn el grado de sensibilidad
y de rapidez en el advertir los cambios que se producen en el ambiente circunstante y, en fin, segn el grado de elasticidad y de
adaptabilidad de los propios programas y servicios a los cambios
verificados.
La premisa conceptual hecha tiene no pocas consecuencias de
orden prctico; una es el que el administrador eficiente de cualquier organizacin debe poseer un conocimiento adecuado de los
antecedentes relativos a la institucin, de las necesidades y de los
fines que han permitido la creacin, y proceder adems a la constan8
114
te actualizacin y a la previsin tempestiva de los cambios ocurridos o que ocurran en dichos factores. Debe, adems, disponer de
un adecuado conocimiento de las relaciones existentes entre su organismo y el ambiente que 10 circunda.
As, el examen de una institucin o de parte de ella con fines
de investigacin o de estudio no puede prescindir del anlisis cuidadoso de las relaciones existentes entre la institucin, o las funciones y prcticas de esta, y la sociedad hacia la que se dirige la
actividad de la organizacin. Ningn estudio de las prcticas internas o de los problemas estructurales puede considerarse completo
o adecuado si omite el examinar esta intima relacin entre el objeto
de la investigacin y el ambiente en que se encuentra el primero;
10 que equivale a decir que la investigacin (ricerca) administrativa
no puede descuidar la influencia del factor ecolgico sobre la administracin.
Adase que ninguna formacin acadmica sobre la materia puede considerarse adecuada si al menos no se asegura un mnimo de
conocimiento de los factores sociales, tcnicos y fsicos de la entera
sociedad, para que el estudio de la ciencia de la administracin pueda sostenerse al ser comparado con otras disciplinas sociales.
Cada organizacin es, bajo ciertos aspectos, nica en su gnero
y en sus orgenes, en su ambiente y en su desarrollo. En ningn
otro aspecto de la materia puede resultar ms daosa la idea de una
forma organizativa estereotipada. El concepto del pattern-thinking,
o modelo de pensamiento, entendido como especfico proyecto o
procedimiento para una operacin concebida en un cierto momento
bajo la influencia de determinadas circunstancias objetivas y subjetivas, es notablemente perjudicial para quien quiera estudiar cientficamente la actividad administrativa; porque, de hecho, no responde ni puede adaptarse a situaciones diversas, o bien a operaciones anlogas en situaciones ambientales diferentes de aquellas que
acompaaban a la primera elaboracin conceptual de ellas. Cada
organizacin, por consiguiente, ha de ser estudiada en el ambiente y
en los caracteres que le son propios.
Ello no significa que no exista la posibilidad de formu1ar criterios generales, normas y tcnicas extensibles a otras situaciones
organizativas, diversas de aquellas para las que han sido elaboradas
en un determinado momento. Extender, sin embargo, no implica ne-
115
cesariamente aplicar integralmente estos criterios; ser necesario

siempre un cierto esfuerzo de adaptacin en orden a las nuevas
condiciones de tiempo, de lugar, etc. El problema es fcilmente resoluble en el mbito de una misma cultura, de un mismo pas, pero
se hace bastante complejo cuando la extensibilidad de normas y
tcnicas administrativas se refiere a pases diversos: numerosos
han sido los ejemplos, en el reciente perodo posblico, de asistencia tcnica a pases subdesarrollados, con la consiguiente transferencia de programas e instituciones administrativas, de sistemas y de
tcnicas para la mayor eficiencia de la accin administrativa, descuidando el importante factor ecolgico y la diversidad entre la cultura
del pas de origen y aquella otra del pas donde la asistencia ha sido
llevada. El resultado ha sido siempre claramente defraudante y negativo.
De los elementos que concurren a formar el denominado ambiente, el cultural nos parece con mucho el ms importante. La
cultura, como se ha visto ya, resume en s los valores, las relaciones sociales, los papeles aceptados por cada uno en una determinada
institucin social, etc. El antroplogo convendra en sostener que
buena parte de la cultura social nos proviene del pasado, y que el
curso histrico de los acontecimientos confiere a cada cultura nacional caractersticas propias inconfundibles. Por consiguiente, el
conocimiento de la utilidad instrumental de un cierto modelo de
administracin, inserto en un determinado ambiente cultural deriva
precisamente del estudio de la cultura de que dicha institucin es
parte o, ms exactamente, producto.
Anlogamente, nos es posible individuar para cada rgano o
institucin gubernativa la existencia de un ambiente cultural propio,
parte-evidentemente-de la cultura del entero pas. Incluso para
estas subespecies culturales es lcito hablar de caracteres especficos
y tal vez exclusivos; en vista de ello, las reformas internas aportadas
en el seno de las distintas administraciones deben considerarse, en
un cieno sentido, especficas de esta o aquella situacin organizativa, porque la exigencia de reforma no se engendra en el vaco,
sino en el ambiente cultural que es propio de la institucin en
examen.
Para el administrador, el estudio del pasado, la bsqueda de
precedentes bistricosrelativos a una determinada organizacin ad-
116
ministrativa, no constituye--eomo para el historiador-una operacin que es fin en s misma. Aquel estudia el pasado para producir
y preparar el futuro. Si el fin de una institucin pblica es el poder
satisfacer necesidades pblicas, su administracin debe estar dispuesta a afrontar estas necesidades a medida que se forman, que
se transforman, que se renuevan; de aqu la necesidad de una continua adaptacin al ambiente social circunstante.
Tal es el caso de un ministerio de Instruccin Pblica que examina los datos relativos a la natalidad, pasados y presentes, asi como
las tendencias del fenmeno, para disponer de exactas previsiones
acerca de la poblacin escolar del prximo quinquenio, decenio, etc.;
tal es, tambin, el de un ministerio de Trabajo que estudia y examina los ndices de mortalidad, los datos estadsticos sobre la vejez,
para poder determinar con cierto grado de atendibilidad cules sern las necesidades y los problemas del maana inmediato en materia de asistencia y previsin por estos conceptos. Semejante es la
actitud de la administracin militar, por ejemplo, por 10 que concierne a la dotacin de las fuerzas armadas, y de la administracin
de asuntos exteriores por 10 que respecta a los datos relativos a
la situacin poltica y al desarrollo social y econmico de los diversos pases del mundo.
Ha sido revelado hace poco que esta perspectiva ecolgica ofrece
a una institucin pblica la certeza consciente de poder contar con
el favor y el apoyo material por parte de su ambiente, solo cuando
sea favorable el asentimiento de la opinin pblica. Es esta una de
las razones que deponen a favor del desarrollo de las relaciones pblicas en la administracin gubernativa. Pero tendremos ocasin de
hablar de este tema en un captulo sucesivo, porque, a nuestro modo
de ver, las relaciones pblicas representan algo ms que el comportamiento correcto de los funcionarios hacia el pblico, o de la eficaz propaganda o del servicio informativo de este o aquel ministerio.
Un programa de relaciones pblicas, con el pasar del tiempo, se
mantiene eficaz solamente en vista del valor intrnseco de los servicios rendidos al pblico en relacin a las necesidades efectivas de
la colectividad. Es posible verider mercanca de desecho o deteriorada por algn tiempo, pero nadie se puede hacer la ilusin de venderla siempre. Bajo esta luz, las relaciones pblicas constituyen una
continua y penetrante tarea de revisin y actualizacin de cada ad-
111
ministracin, capaces de determinar el grado de utilidad y actualidad de los servicios prestados en relacin a las necesidades concretas de la colectividad. Este continuo proceso de exploracin en el
vasto mar de una colectividad que se mueve y se transforma, este
esfuerzo constante por mantener en armona las mutables exigencias de la sociedad con la obra de la administracin, adems de la
sagaz obra de propaganda y de informacin necesaria para hacer
conocer y apreciar tal esfuerzo, todo ello es cuanto constituye, a
nuestro modo de ver, las relaciones pblicas.
3.
Dinmica soea] y administracin pblica
Para quien estudia la sociedad no hay aspecto ms evidente que

el de su continua evolucin; el fenmeno se presenta a veces bajo
la forma de revolucin; otras se le denomina desarrollo; y otras,
finalmente, se le define como progreso. Pero cualquiera que sea el
nombre usado para definirlo, el fenmeno existe y es esperado y
requerido por la colectividad. Es claro que factores de estabilidad
y de conservacin constituyen hoy da fuente de estupor y alguna
vez de desilusin, tanto ms pronunciados cuanto ms dinmica se
presenta la sociedad.
Si todo esto constituye uno de los caracteres esenciales de la
vida social de hoy, ningn sector de ella manifiesta tanto dinamismo
como la actividad administrativa pblica. En los aos inmediatamente sucesivos a la segunda guerra mundial la humanidad ha registrado cambios radicales en los criterios de organizacin estatal. La
mayor parte de los pueblos de la tierra han sido espectadores-no
indiferentes-de un proceso de transformacin, tal vez revolucionario, de las propias instituciones pblicas (consecuencia de la creacin de nuevos gobiernos, especialmente en pases sujetos antes al
dominio colonial), de la sustitucin de nuevos regmenes y de la
cada de los viejos, de nuevos tipos de dictaduras en lugar de una
serie de formas de gobierno existentes precedentemente. Ha sido
este un perodo de fuerte reorganizacin de algunas estructuras sociales, que ha afectado ms o menos al mundo entero; estas reformas de estructura han constitudo el smbolo de cambios sociales
y econmicos de alcance ms amplio y de carcter ciertamente re-
118
volucionario. En efecto, los aspectos ms significativos de tal proceso de transformacin se han verificado en la esfera de intereses e
instituciones pblicas, subrayando las renovadas aspiraciones e instancias de los pueblos en la poca contempornea. El anhelo est
puesto en un mundo mejor, como resultado de un eficiente sistema
de comunicacin entre los distintos pases y bajo el empuje de un
potente desarrollo econmico y tecnolgico. Esta constatacin se
prueba por el hecho de que la revolucin econmico-social contina, segn un ritmo creciente, en pases que no han tenido una revolucin poltica, y aumenta, adems, en otras naciones donde han
tenido lugar una o ms revoluciones.
Dentro de este clima de incesante evolucin social, la funcin
del gobierno y de su administracin se ha transformado gradualmente, y no solo en sus objetivos remotos. No puede limitarse al
ejercicio de determinadas actividades disciplinadas en cada uno de
sus detalles y desenvueltas segn una prctica constante, de ao en
ao. Cada vez ms, esta funcin pblica debe proveerse de medios
adecuados que la permitan rpidas adaptaciones, que le consientan
extenderse o contraerse segn la coyuntura social del momento, que
le concedan, en fin, nuevas orientaciones programticas. Todo ello
se encuentra ampliamente documentado por las recientes evoluciones en el campo de las administraciones pblicas: si en Italia, entre
el aflorar y el desaparecer de ministerios y de altos comisariados, se
ha llegado a la constitucin del Ministerio de las Participaciones
Estatales y del de Sanidad, muchos otros pases-entre los cuales
los Estados Unidos de Amrica-han decidido recientemente la
constitucin de nuevos organismos administrativos, como, por ejemplo, un ministerio para la conservacin y el uso racional de los
recursos naturales. Pero la carrera-absolutamente justificada, por
otra parte-hacia nuevos ministerios no termina aqu: en Italia es
ya un hecho consumado la institucin del ministerio para las actividades deportivas, del espectculo y del turismo, de acuerdo con
la necesidad de disponer en este sector de programas a largo plazo
que garanticen la adecuada coordinacin en el vrtice de las diversas
actividades desarrolladas al respecto por particulares y por entes
pblicos.
Pero es asimismo evidente que el devenir social no es solo precursor de nuevas instituciones, de nuevos objetivos impuestos a la
119
accin gubernativa. Tambin en las ms tradicionales formas de administracin pblica, incluso en los ministerios de origen remoto,
estn a la orden del da anlogas manifestaciones de renovacin y de
reforma. Tomemos, por ejemplo, una de las funciones ms comunes y remotas entre las de gobierno de la cosa pblica: la defensa.
Si el fin ha permanecido inalterado en el tiempo, no ha sucedido
igual con la estrategia, la tctica, las armas de dotacin, el equipo,
los modos y las tcnicas de adiestramiento de los cuadros. Se puede,
por el contrario, afirmar que cada nueva arma est ya superada en
el momento en que sale de la fbrica. Lo mismo puede decirse de
la actividad diplomtica, que aun manteniendo vivas las tradiciones y las prcticas del pasado no puede, sin embargo, desconocer
la existencia de un ambiente social, econmico, tecnolgico y poltico sustancialmente diverso de aquel que caracterizaba los asuntos
exteriores de otro tiempo; ello impone la revisin de algunos mtodos, el recurso a nuevos institutos, nuevas directrices, nuevos criterios respecto a aquellos antes en uso en las negociaciones bilaterales (aunque estas responden hoy muy poco a los fines de una
accin poltica de vasto radio). Las relaciones internacionales de
la poca contempornea asumen, de hecho, carcter prevalentemente
plurilateral, e imponen nuevas estructuras para afrontar los nuevos
problemas; ejemplo de ello son la organizacin de las Naciones
Unidas, las numerosas instituciones que tienen a esta por corona,
la N. A. T. O., el G. A. T. T., la C. E. C. A., la Comunidad europea,
el Mercado Comn, etc. Un examen comparativo entre las responsabilidades pasadas y presentes de un gobierno revelara por ello
caractersticas y consecuencias anlogas a las de los ejemplos indicados.
Volviendo al objeto especfico de este pargrafo, consideramos
necesario presentar una somera relacin de los factores que inciden
principalmente sobre la evolucin y transformacin de las instituciones sociales, influyendo directamente en la actividad de las administraciones pblicas. El elenco que sigue se inspira, si bien con alguna
modificacin y adaptacin, en la relacin anloga formulada por
John M. GAUS 2.
1. La poblacin.-Resulta significativa la aportacin de este

s
Jobn M.
GAUS,
ReflecliOM on .4dministration, obra citada.
120
factor a la dinmica social a travs de sus ndices de desarrollo, de

movilidad, de distribucin geogrfica, de densidad, de edad, de ocupacin, de mortalidad, etc. Como ejemplo, pinsese en el fenmeno
de atraccin que ha llevado tanta gente desde el campo hacia los
mayores centros urbanos; la serie infinita de problemas que tal fenmeno produce no puede dejar indiferentes a las administraciones
pblicas. Igual sucede con el aumento de la mortalidad que se
verific con ocasin de la segunda guerra mundial y que caus no
pocos desequilibrios de orden social; el crecido ndice de natalidad,
por otra parte, porta consigo problemas de instruccin pblica que
requieren soluciones. Las mejoradas condiciones higinico-sanitarias han determinado un proporcional aumento de la edad media
de vida, creando nuevos problemas sociales y nuevas necesidades
pblicas, como la asistencia y el amparo de las personas no idneas
ya para trabajo provechoso.
.
2. El factor geogrfico.-A este respecto, recordamos la progresiva reduccin de las distancias geogrficas de acuerdo con el
incremento y el desarrollo de las vas y de los medios de comunicacin, el agotamiento gradual de algunos importantes recursos naturales, el desarrollo de las zonas metropolitanas, la concentracin de
los establecimientos industriales en un puesto en lugar de otro, y,
en fin, la serie de problemas que angustian las grandes metrpolis.
3. El progreso tecnolgico.-Basten a tal respecto algunos
ejemplos, como la difusin de los medios automovilsticos y los
efectos relativos sobre la poltica de las grandes vas de comunicacin y de las arterias ciudadanas, etc.; la difusin de la armadura en
hierro en la tcnica de las construcciones de edificios y el uso creciente del ascensor con sus efectos sobre la edificacin, o an ms,
la utilizacin de la energa atmica para fines industriales y toda
otra conquista de la ciencia, con sus inevitables consecuencias sociales; los problemas de la automacin, y as sucesivamente.
4. Los valores sociales.-Las distintas actitudes individuales y
colectivas, nuevos ideales y nuevas exigencias pblicas, han permitido la formacin de una perspectiva muy distinta de las funciones
ejercidas por el gobierno de una sociedad contempornea. Si hace
cincuenta aos solamente pocos pases recurran al Estado y a su
121
estructura administrativa para que fuesen traducidas en leyes las

instancias dirigidas a garantizar a la sola clase laboral un sistema
de previsin social, hoy se abre camino (yen algn pas, como la
Gran Bretaa, se traduce en realidad) la poltica de seguridad social
con la que el Estado promueve y realiza planes de asistencia para
la entera colectividad.
S. Calamidades.-eada catstrofe, desastre, desventura o calamidad parece tener el efecto de cambiar o renovar el estado actual de las actividades administrativas de tres modos diversos. Una
primera forma, que consiste en la respuesta inmediata exigida a las
instituciones gubernativas con ocasin de una calamidad social,
mediante la adopcin de resoluciones de emergencia, casi siempre
dirigidas a llevar alivio inmediato a las personas afectadas o bien a
preservar la ulterior destruccin del patrimonio privado y colectivo;
un segundo modo consiste en el mayor vigor asumido por algunas
instancias colectivas con ocasin de algn desastre, instancias que
en perodo de normalidad quiz eran menos escuchadas o se presentaban con una intensidad menos dramtica, insuficiente por ello
a imponer la revisin de precedentes sistemas de valor o a imprimir
adecuada aceleracin al proceso de renovacin tecnolgica; un tercer modo, en fin, caracterizado por la necesidad de prevenir ulteriores desastres, cuando acontece algo de tal naturaleza; en este caso,
la actividad de la administracin se enriquece con nuevos fines no
individuados antes como necesarios. Ejemplos de este tipo estn en
Italia a la orden del da: bastara recordar la poltica de repoblacin
forestal o las resoluciones de emergencia adoptadas para la prevencin de los conocidos aluviones en algunas zonas septentrionales y
meridionales, particularmente en Calabria; o bien, las continuas
inundaciones en el delta del Po, que, quiz precisamente por su frecuencia, han determinado no solo el recurso a las ordinarias disposiciones de emergencia y a una costosa obra de prevencin, sino que
incluso han planteado la revisin del sistema de valores que desde
decenios inspira la actividad del gobierno italiano; o tambin la
meiora de dichos terrenos, que hacen preguntarse a la opinin pblica si an vale la pena continuar dicha poltica en una zona donde
la naturaleza parece mofarse de los medios y de las tcnicas para
destinar al cultivo terrenos amenazados continuamente por el primer
122
ro italiano. Otro ejemplo reciente de la eficacia del factor que discutimos sobre la actividad administrativa se deduce de la polmica
surgida en Italia a rengln seguido de algunos lamentables accidentes
ferroviarios debidos al particular sistema de pasos a nivel, adems
de a la imprudencia o impericia de las personas responsables, la campaa que se ha seguido ha impuesto al Ministerio de los Transportes
la solucin inmediata del problema de renovar las actuales estructuras tcnicas en uso para los ferrocarriles, tal vez con menoscabo
de otras actividades emprendidas entre tanto, como, por ejemplo,
la electrificacin de algunos nudos ferroviarios. Pero el ms elocuente ejemplo de calamidad, provisto de significado universal, es quiz
la guerra; el ltimo conflicto mundial nos ha probado cunta infuencia puede tener este doloroso acontecimiento en al posguerra inmediata, caracterizada por una larga serie de innovaciones y transformaciones sobre el plano tecnolgico, sobre el plano ticosocial,
sobre el plano de la asistencia social, sobre el de la prevencin de
eventuales conflictos ulteriores. La Historia nos dice, en resumidas
cuentas, cun radical ha sido el cambio de ciertas concepciones polticas, sociales y econmicas, a continuacin de la conocida crisis estadounidense de 1929; no sin razn seafirma que la filosofa del New
Deal constituye-al menos por lo que respecta a los fines de la administracin pblica de los Estados Unidos-la muerte del liberalismo puro y el nacimiento de nuevas funciones administrativas que,
antes de la crisis, se habran considerado en abierto contraste con la
serie de valores que inspiraba la poltica econmica y social de aquella nacin. E incluso a travs de episodios menos importantes es
posible reconocer la influencia de las calamidades sobre la poltica
administrativa pblica: hace pocos aos, un incendio ocurrido en
un club nocturno, que caus numerosas vctimas, abri el camino a
la obra de reforma-sobre el plano internacional-de los medios de
prevencin contra incendios para los locales de espectculo pblico.
Lo mismo puede decirse del nuevo reglamento de prevencin contra
los accidentes de trabajo, aplicado en Italia hace algunos aos bajo
el empuje de una larga y dolorosa serie de desgracias que afectaron
profundamente a la opinin pblica.
6. Personalidades polticas, caudillos, fil6sofos, etc.-Tambin

un hombre dotado de fuerte personalidad, sobre el plano poltico o
123
militar, sobre el plano ideolgico o literario, puede determinar radicales innovaciones en las instituciones gubernativas. Bastara recordar la influencia ejercida por jefes de gobierno como Hitler, Stalin,
Mussolini, Roosevelt, Churchill, y ms recientemente Adenauer, De
Gasperi, Mao Tse Tung, De Gau1le, etc., para tener una prueba de
la existencia de este factor, que puede operar directamente sobre la
administracin pblica cuando se trata de presidentes, de ministros,
de hombres polticos, o bien influir sobre el sistema de valores de
la entera sociedad, como en el caso de los ms eminentes juristas,
economistas, socilogos, estudiosos de poltica, a los cuales frecuentemente corresponde el mrito de haber estimulado no pocas reformas
administrativas. Entre estos ltimos recordamos, a ttulo de ejemplo, Keynes, Pareto, Marx, Stuart Mill, Thomas Jefferson, Orlando, Einaudi, por no citar a Maquiave1o, Dante, Aristteles, Platn,
etctera.
* * *
El elenco antedicho no tiene la pretensin de ser completo y
preciso, porque otras muchas categoras de factores se presentan
entre s superpuestas; sin embargo, sugiere a ttulo indicativo algunas de las ms relevantes fuerzas sociales que imprimen carcter
dinmico a la organizacin relativa y a sus institutos. No puede sorprender, por consiguiente, si los criterios de gobierno y modos de
administrar sufren un continuo proceso de renovacin.
Quien se pone a observar tal proceso no puede por menos que
notar la carencia de una cierta uniformidad y regularidad en las reformas sociales. Algunos sectores parecen, de hecho, estar en un
estado de continua agitacin, otros manifiestan mayor lentitud en
esta obra de renovacin, otros, por fin, parecen estticos o completamente indiferentes y resistentes a cualquier transformacin. El
cuadro que aparece al observador-si pudisemos, en hiptesis, abstraer la escena social de su continuo devenir y pararla en un determinado momento-es una mezcla de viejo y de nuevo, de estable y
de transitorio, de permanente y de temporal. Las ciudades italianas,
incluso para el turista ms superficial, son un ejemplo bastante vivo
de tal contraste: a una periferia donde aglomerados urbanos y establecimientos industriales hablan el lenguaje de la moderna esttica
124
funcional, sirve de contraste, casi en todas partes, un centro en el

que la atmsfera del pasado parece vivir an. Ello es particularmente cierto respecto del trazado de calles, que en algunas ciudades es
el mismo de hace dos mil aos, si bien con las necesarias adaptaciones por las exigencias del trfico de hoy. Otra caracterstica que parece resistir a las diferentes exigencias de vida es precisamente la
posicin geogrfica de algunos centros italianos, pese a haber cambiado las razones econmicas y polticas que aconsejaron a su tiempo el surgir en un puesto ms bien que en otro. A 10 largo de las
carreteras nacionales, el automovilista se siente afectado por la supervivencia de nombres que testimonian el trazado y la pavimentacin de famosas viae romanas, construidas tantos siglos antes de la
aparicin del primer automvil; sin embargo, no lejos de dichos
monumentos de una civilizacin ya pasada, el ruido ensordecedor
de un martillo neumtico advierte al que pasa que l'autostrada del
sole prosigue su camino.
Pero estos elementos que parecen ms fuertes que el progreso
no tienen solamente un aspecto material. Tiempo atrs se consideraba que las cadenas de montaas eran los factores ms estables e influyentes sobre el desarrollo social de un pas. Hoy las
montaas permanecen an, pero su efecto se ha atenuado bastante
respecto al pasado, porque el hombre las sobrevuela, las perfora,
las atraviesa, anulando as-eomo sucede con los mares y los ocanos-las barreras naturales de que son ejemplo. Ello no puede dejarnos indiferentes, puesto que ha trado consecuencias sociales revolucionarias. Pinsese en las pocas horas que un reactor emplea
para sobrevolar el Atlntico y las consecuencias de alcance internacional que tal estado de cosas lleva consigo. La reciente elevacin
al solio pontificio del Papa Juan XXIII es un vivo testimonio
del contraste: ritos antiguos llevados, a travs de la televisin, a
las casas de tantsimos europeos en el momento mismo de su celebracin, mientras alguna hora ms tarde eran teletransmitidos por
las estaciones americanas en edicin filmada, revelada a bordo de
un avin a reaccin.
El hombre ha demostrado poder transformar un ro en un lago
o una serie de lagos, y no tardando mucho podr quiz regular a
su gusto el volumen y el caudal de las aguas mediante el control
de las precipitaciones atmosfricas. m Estado de Israel ha demos-
125
trado que un desierto puede transformarse en una prspera explotacin agrcola, y el hecho ms sintomtico est en la circunstancia
de que esta imponente revolucin en el ambiente natural viene realizada por un pueblo que se ha mantenido unido por una de las
ms antiguas religiones del mundo, un credo que se ha resentido
poco por transformaciones o renovaciones y que constituye la premisa ideolgica ms importante para el esfuerzo que Israel est realizando gracias al empleo de los ms modernos descubrimientos del
progreso tecnolgico.
Este confuso proceder evolutivo de algunos fenmenos sociales parece constituir la norma para la actividad de gobierno y para
las instituciones pblicas en general. Un examen de los efectos producidos por algunas de las revoluciones poltico-sociales citadas posibilitara la identificacin de los elementos susceptibles y no susceptibles de transformacin, distincin que se produce normalmente en
el curso mismo del proceso evolutivo de las instituciones sociales.
En efecto, en muchas revoluciones polticas de estos ltimos aos,
es posible identificar el esfuerzo consciente de una colectividad que
utiliza instituciones ya existentes para reconstruir el nuevo edificio
social. Tal sucede en los territorios excoloniales que han adquirido
la emancipacin poltica hace algunos aos; la nueva nacin encuentra ms til el recurso a las viejas instituciones y estructuras coloniales, con tal que sean compatibles con las nuevas exigencias, para
conseguir un esquema estructural de la propia organizacin administrativa.
Tal sucede en cada revolucin o golpe de estado, cuando sus
autores se rinden ante la dificultad o inoportunidad de destruir el
significado de ideales persistentes con la sola ayuda de la norma
jurdica, porque esta ltima-euando no es expresin de la voluntad popular-no es suficiente para cambiar la sustancia de las cosas,
como tampoco basta una carta constitucional para inculcar el ideal
de democracia, el principio de las autonomas regionales, etc.
En Europa continental se pueden encontrar ejemplos histricos
bastante significativos de la persistencia de prcticas e instituciones, a pesar del transcurso del tiempo y de las alteraciones polticas y sociales que han mediado. Francia, aun habiendo atravesado un perodo de amplia inestabilidad poltica, al menos en la
ltima posguerra, conserva, casi inalteradas las propias institucio-
126
nes administrativas, consideradas entre las ms firmes del mundo.

En ciento cincuenta aos, que han visto tres imperios y cinco repblicas, la historia francesa nos dice que la administracin de aquel
pas ha permanecido sobre poco ms o menos igual a la de la primera era napolenica; si no hubiera sido as, si el sistema administrativo francs no hubiese mantenido una relativa estabilidad, el
pas habra pagado quiz en modo bastante grave el precio de las
recientes crisis polticas.
Lo mismo podra decirse, bajo algunos aspectos, de Italia; el
sistema italiano de administracin, que ha tenido por modelo el
francs al menos en los principales institutos, vive desde cerca de
un siglo sustancialmente inmutado, pese a que Roma haya conocido
una monarqua constitucional primero, un rgimen dictatorial despues y, por fin, una democracia, an en fase de ajuste. Las transformaciones operadas en la estructura del aparato administrativo
italiano son insignificantes si se comparan con el alcance de los
relativos acontecimientos de cerca de un siglo. Organizacin, funciones, hasta los nombres de los primeros ministerios italianos perpanecen an hoy los de antes, salvo poqusimas excepciones; las
relaciones entre administracin central y administracin local son
las mismas o casi las mismas de antes, y los esfuerzos hechos para
la institucin del gobierno regional mediante una ley de actuacin
de la norma constitucional (institucin que representara un verdadero cambio en la estructura administrativa pblica del pas) chocan contra fuerzas que intentan resistir al movimiento innovador.
Nos inclinamos por ello a aceptar la afirmacin, si bien en sentido bastante general, de que las instituciones pblicas de la Europa
occidental han demostrado contarse entre las ms resistentes, entre
las ms conservadoras. Si todo esto es cierto, si es lcito deducir
de cuanto se ha dicho que la estabilidad y solidez de las instituciones pblicas ha podido garantizar la supervivencia de la sociedad durante las convulsiones poltico-sociales de este siglo y del
precedente, es igualmente cierto que el fenmeno presenta inconvenientes tan graves cuanto positiva ha sido y es la funcin catalizadora que ha ejercido en inters de la sociedad y de sus valores
ms importantes. La solidez y la estabilidad de las estructuras administrativas son, de hecho, ndice seguro de inercia y de insensibilidad respecto a"'las instancias constantemente nuevas que la socie-
127
dad presenta; cuando esto ha sucedido no resulta totalmente infundado pensar que tal situacin puede haber sido causa (entre otras
muchas) de las convulsiones polticas. Un gobierno insensible al
cambio de las condiciones sociales, a las diferentes necesidades de
la colectividad, incapaz de responder a las instancias sociales con
una adecuada accin administrativa, termina pronto o tarde por
darse cuenta de la inestabilidad de las propias bases polticas, precisamente porque quiz sus bases administrativas son excesivamente
rgidas y estables. Si el sistema poltico de un pas entra en crisis,
frente al derrumbamiento de algunos importantes valores sociales,
acta la necesaria reaccin dirigida a reforzar aquello que ha permanecido estable (cierto que no todo 10 que sea estable es lo mejor
de cuanto dispone una sociedad), o bien necesita ser ulteriormente
reforzado.
Pero, por fortuna, la validez de tales afirmaciones es discutible y
se limita a censurar las crisis de sistemas no producidas por natural
evolucin, capaz de sustituir por tejidos nuevos y jvenes aquellos
otros viejos y esclerticos; a nuestro parecer, ello no puede ni
siquiera llamarse crisis, puesto que tal es la patologa de un
sistema incapaz de encontrar en s mismo el patrimonio ideal que
le permita la renovacin y el desarrollo sano y al mismo tiempo
armnico.
En todo caso, resulta cierto que incluso el ms rgido de los
sistemas administrativos sufre transformaciones, evoluciones, adaptaciones, por insuficientes que sean. Ms an, cuando fuerzas conservadoras extraas a una institucin pblica (en el sentido de
que gravitan sobre la entera estructura social) se interponen en su
devenir, tal institucin trata de adaptarse a los nuevos tiempos
dentro de las propias estructuras internas; es entonces cuando se
asiste, con frecuencia tal vez excesiva, a tentativas de reorganizacin interna, a modificaciones, a supresiones, a la creacin de nuevos rganos, dentro de los lmites que consiente la autonoma de
que goza la organizacin.
El estudioso de problemas admnistrativos se encuentra capacitado para revelar la variedad de contrastes entre lo que permanece y 10 que se mueve, entre 10 que es fluido y aquello que no
cambia, a cualquier nivel de la organizacin administrativa. Las
fuerzas armadas, citadas antes como ejemplo de sector sujeto a
128
continuos cambios en las estrategias, en el equipo, en las armas,

son, sin embargo, depositarias de un sistema de carrera de los ms
antiguos, que ha permanecido inalterado casi en todas partes. La
caracterstica principal de tal sistema, la distincin entre oficiales y tropa, se remonta a pocas feudales y quiz prefeudales, a
pesar de que los factores sociales en base a los que tal distincin encontraba lgica justificacin hayan desaparecido hace muchos siglos por la emancipacin de las clases no privilegiadas.
Quin puede negar que la figura del asistente, cualquiera que sea
la justificacin que hoy se quiera dar al respecto, suscite al menos
alguna perplejidad sobre el plano social?
Incluso la estructura de la carrera pblica manifiesta anloga
viscosidad; el persistir de los viejos sistemas de control contable,
de algunas supervivencias medievales en la administracin de los
ingresos pblicos, de viejos mtodos de aprovisionamiento por las
administraciones pblicas; estos y otros sistemas son paralelos a la
distincin entre oficiales y tropa. Ello a pesar de que las administraciones pblicas logran hacer frente a situaciones nuevas mediante
sustanciales y tal vez radicales cambios en algunos aspectos de su
compleja estructura.
Por desgracia, el problema de la idoneidad para el cambio, el
problema de la adaptacin ms rpida o ms lenta al devenir social como es hipotizable en esta o aquella institucin, en esta o
aquella estructura administrativa, no encuentra an respuesta satisfactoria en la doctrina. No es fcil poder mantener un justo equilibrio entre las tendencias dirigidas a exagerar en un sentido o en
otro, entre quien reivindica una absoluta elasticidad de las estructuras
administrativas y quien desea una mayor estabilidad. Consideramos
necesario por ello formular al menos tres hiptesis al respecto, indicando las consecuencias dignas de consideracin de cada una.
Una primera hiptesis es la de la tendencia natural a resistir a
los cambios externos, comn a todos los elementos provistos de
tradicin, de costumbres consolidadas, de credos e ideales comunes, etc. En efecto, es ms fcil anticipar la reproduccin televisiva
en visin mundial de una futura ceremonia de coronacin papal
que el cambiar los ritos del cnclave.
Una segunda hiptesis hace referencia a todos aquellos sistemas
de valor, a aquellas creencias, a aquellas relaciones intersubjetivas
129
y estados de cada persona adquiridos en edad temprana y observados constantemente; en estos elementos, como en aquellos precedentes, hay una resistencia subjetiva a cambios de cualquier especie. Probablemente existe una correlacin, aunque sea vaga, entre
la obstinacin que acompaa a un determinado comportamiento
humano y la duracin del tiempo en que el individuo se ha habituado a observarlo, y quiz existe una relacin inversamente proporcional entre dicha obstinacin y la edad en que el comportamiento ha sido adquirido. La primera de estas relaciones se explica
con el hecho, o ms exactamente, con la conviccin formada en
el sujeto de una obligatoriedad intrnseca de tal comportamiento,
como consecuencia de repetirlo constante y habitualmente a 10
largo de un cierto perodo de tiempo: recurdese, al respecto, el
elemento psicolgico que confiere a la costumbre el carcter de
fuente del Derecho. Pero independientemente de ello, es cierto que
un comportamiento adquirido y repetido durante un largo perodo de
tiempo se convierte en parte integrante del individuo, penetra a
travs de la conciencia en el subconsciente, de modo que todo cambio-impuesto o solamente dejado entrever-se considera como
amenaza a la estabilidad y al equilibrio del sujeto. El segundo
tipo de relacin se basa sobre una tesis psiquitrica, bastante popular, que afirma que todo 10 que se ha aprendido en edad temprana
est destinado a durar ms en la memoria. En efecto) la funcin de
captacin se hace cada vez menos relevante para el individuo a
medida que se hace adulto. Es interesante advertir que entre los
elementos ms resistentes, y por consiguiente ms estables, de una
cultura, se cuenta el lenguaje, cuyos rudimentos son-eomo es sabido-aprendidos antes de los seis aos de edad.
Una tercera hiptesis, probablemente coligada a otra ya planteada, se refiere a las instituciones sociales, los sistemas de clases y
<le relaciones, las escalas de valores, etc.; estas parecen adquirir
fuerza para resistir a los cambios precisamente por efecto de la
edad, esto es, por efecto de la duracin del tiempo que han sido
aceptados en una determinada cultura. Dichos sistemas de valor
penetran, en efecto, en las costumbres, en las normas jurdicas, y
gradualmente entran a formar parte de la conciencia colectiva.
Tambin para estos elementos el riesgo de un cambio asume el
carcter de peligro para la estabilidad individual y colectiva. Quiz
9
130
no es mera coincidencia etimolgica el que el adjetivo venerables

tenga, en su significado ordinario, el doble carcter de respetable
y de viejo; as, una institucin social puede ser respetable (o
bien adquirir mayor estabilidad en la conciencia colectiva) porque
sea vieja. Ciertamente, es ms fcil iniciar una nueva organizacin
que cambiar una ya existente desde algn tiempo; ello explica
muchas cosas a propsito de las tendencias manifestadas por algunos programas de reforma de las instituciones gubernativas. As,
la lnea de frontera entre dos estados sealada a raz de un antiguo
tratado y sobre bases artificiales, puede, con el tiempo, constituir
una barrera ms slida que la misma cadena de montaas o que
un ocano.
Consideraciones de este tipo son importantes para la teora y
la prctica administrativa. La administracin de un Estado moderno no puede por menos que reconocer que el ambiente social
circunstante cambia con extrema rapidez. Por ello, debe mantenerse constantemente preparada para tales cambios, sobre los que
no es posible ejercer control alguno. Debe, en los lmites de lo
posible, anticipar dichos cambios futuros y preparar planes adecuados para tales circunstancias. De hecho, la funcin de programacin-demasiado descuidada en los ambientes administrativosva asumiendo hoy la importancia que merece en el desenvolvimiento de la actividad del administrar. La administracin pblica
tiene adems-entre sus muchos cometidos y segn cuanto le consientan los medios a disposicin-la responsabilidad de promover
y solicitar los cambios del ambiente social. Ello requiere, a su vez,.
buen conocimiento del proceso a travs del que las instancias de
reforma, las nuevas necesidades de la colectividad, afloran a la
superficie; lo que significa que el administrador pblico debe tener
constantemente despierta la propia sensibilidad, para individuar lo
que puede cambiarse y lo que no puede serlo, y poseer, en fin, la
capacidad suficiente para elaborar eficaces sistemas de estrategia
y tctica administrativa en el difcil arte del transformar.
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTlCO DE LA A. P.
4.
131
Poltica y administracin
La perspectiva ecolgica de la administracin, como ha sido

expuesta en los pargrafos precedentes, nos permite disponer de
un esquema suficientemente amplio y sinttico de todas las relaciones de hecho existentes entre poltica y administracin. La poltica puede considerarse, en efecto, como la suma de aquellos procesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, deseos, nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman,
se discuten, se deciden o se transmiten a la administracin pblica
para la accin de competencia de esta ltima. Sus fines, sus objetivos implcitos, quedan, por tanto, en la esfera de intereses de la
administracin pblica. Pero, desde un punto de vista sociolgico,
la importancia del concepto de poder poltico no est en el
poder entendido en s mismo, sino en los modos en que dicho
poder puede ejercerse,es decir, en los tipos de decisiones y directrices que informan la actividad administrativa.
Es cierto que cuando el ciudadano observa a los distintos personajes polticos preocupados por asegurarse una cierta influencia
o un cierto cargo, puede tener la impresin de que luchan por
disponer de un poder mayor para su ventaja personal; y es probablemente cierto que algunos de estos personajes piensen del mismo
modo durante el desarrollo de la lucha poltica. Pero la relevancia
social de estas luchas no se basa en el nombre o en el hechizo individual de los participantes-victoriosos o derrotados-, sino que
reside, en cambio, en los modos a travs de los cuales su accin
podr, como mayora o como minora, influir en la ejecucin de
los programas gubernativos, ejecucin que en su mayor parte tiene
lugar en aquel sector de la sociedad polticamente organizada que
se mueve bajo el nombre de administracin pblica. En las sociedades de base democrtica, la poltica constituye el vehculo, o la
suma de vehculos, a travs de los que los ms diversos intereses
sociales encuentran modo de aflorar, de organizarse, de combatirse, de conciliarse, de encontrar, en fin, la necesaria expresi6n y
actuacin merced a la accin administrativa. En puridad de principios, por consiguiente, la poltica es el elemento suscitador y
determinante de los fines sociales.
La naturaleza de los numerosos procesos polticos varia, obvia-
132
mente, de pas a pas, y algunas veces de individuo a individuo.

Est condicionada por las tradiciones, por las costumbres sociales
en general, por los ordenamientos constitucionales y por las relaciones que dichas normas disciplinan, por las singulares leyes ordinarias y por muchos otros factores. En los pases no totalitarios,
bien sea parlamentaria o presidencial la estructura organizativa,
parece, sin embargo, posible la identificacin de algunas caractersticas comunes en los procesos de que hablamos. Entre estos,
recordamos los procesos a travs de los cuales se organizan y dirigen los partidos polticos; los procesos a travs de los cuales se
provee a la designacin-dentro de cada uno de los partidos-de
los candidatos a los cargos pblicos; los procesos electorales, comprendidas las elecciones para la designacin del presidente, en los
sistemas de tipo presidencial; los procesos a travs de los que se
provee a la composicin del rgano legislativo, en los sistemas de
tipo parlamentario, y a la formacin del gobierno; los procesos
de formacin de las leyes; los procesos que comportan las relaciones entre el consejo de ministros y los cuadros de la administracin pblica; los procesos, en fin, mediante los cuales se provee
a la administracin de la justicia. Existen, adems, muchos otros
procedimientos que comportan la serie de relaciones entre gobierno
y administracin pblica de una parte y partidos polticos y sus
jefes de otra, o bien grupos de intereses, clientelas diversas, grupos
profesionales, ciudadanos en general.
Cada una de estas manifestaciones de los numerosos procesos
polticos de una sociedad democrtica constituye objeto de atento
estudio y anlisis casi en todas partes; as 10 demuestra la bibliografa de ciencias polticas. De acuerdo con los limitados fines de
esta exposicin, indicaremos solo algunos de los efectos ms significativos producidos por tales procesos polticos sobre la actividad administrativa. Pero queremos, ante todo, anticipar a ttulo
no de hiptesis cientficamente comprobable, sino de fe en los
ideales democrticos, que la eficacia de un sistema poltico en
cualquier democracia nos parece que solo puede juzgarse-s-nunca
medirse-haciendo referencia a la forma en que las instancias
colectivas se interpretan, determinan y expresan, de hecho, a travs
de estos distintos procedimientos de naturaleza poltica. En tales
procesos aparece complicada toda la sociedad; la responsabilidad,
133
por consiguiente, no puede por menos que ser solidaria. Y puesto

que la mayor parte de la accin gubernativa se expresa a travs de
procedimientos y rganos administrativos, se sigue de ello que la
eficacia de un sistema administrativo depende sobre todo de la
celeridad, de la correspondencia y de la cuidada interpretacin de
lo que el poder poltico pide en apoyo de sus programas.
Sin embargo, no sera exacto considerar a la administracin,
exclusivamente, como el producto final de estos procedimientos
polticos. Ella no es solo el sumiso servidor de la poltica, a menos
que se quiera atribuir a esta palabra un significado ms amplio,
en cuyo caso la administracin asume-a la par que toda la organizacin de la sociedad-funcin exclusivamente instrumental. Dejando a un lado este supuesto, la administracin es parte integrante
de muchos procedimientos de naturaleza poltica, en ocasiones resulta implicada anticipadamente en estos; otras veces se encuentra comprometida sin un preordenado designio. Ello est justificado en parte por el hecho de que las instancias polticas pueden raramente ser-y raramente son-definibles en trminos exactos y
precisos, especialmente all donde se intentan plantear las premisas para actividades completamente nuevas o distintas de las
existentes. Es lgico, por otro lado, que sean precisamente estas
ltimas las manifestaciones ms importantes de la poltica; los
mismos polticos estn de acuerdo en definir sus decisiones como
determinaciones ms bien vagas y tal vez equvocas de los fines
generales. La traduccin de un determinado objetivo en directrices precisas y bien definidas se obtiene con bastante frecuencia,
si no siempre, merced a la interpretacin y la actuacin sobre el
plano administrativo, sea programando o bien mediante experiencias.
Por ello, en el mbito de este amplio esquema de fines estatuidos en la norma jurdica, en los programas o en las directrices
polticas, el administrador pblico contribuye de hecho a concretarlas
a travs de sus cotidianas decisiones, respetando los lmites impuestos a su discrecionalidad. Esto es particularmente evidente
cuando se trata de preparar nuevos programas y afrontar nuevas
actividades para las cuales el legislador no dispone de precedentes.
Quiz una afirmacin de este tipo puede parecer un tanto ingenua,
pero es un hecho que para cada programa social nuevo la norma
134
jurdica relativa presenta un contenido ms vago y general que en

otras ocasiones, probando as contar en mayor medida con la discrecionalidad administrativa. A medida que dichos programas se
consolidan, las primeras decisiones administrativas necesarias a la
fase de actuacin tienden a transformarse en prcticas, crean un
precedente, y con frecuencia se traducen en normas jurdicas (sea
bajo la forma de disposiciones complementarias o modificadoras
de las precedentes, o bien bajo la de reglamentos de actuacin).
Ello no significa que las decisiones administrativas brotadas prevalentemente de la discrecionalidad del rgano administrativo en
orden a un cierto programa se formen bajo la ensea del arbitrio
administrativo, en un absoluto vaco poltico. Al contrario, en situaciones de este tipo, la administracin pblica se resiente por la
crtica a su obra, en cuanto que toda reaccin al error, a la parcialidad o al insuficiente discernimiento de la situacin de hecho
puede asumir en las esferas polticas carcter violento, sin contar
los remedios y las garantas de naturaleza jurisdiccional que el ordenamiento jurdico establece al efecto. Se advierte que si los partidos polticos y sus representantes se encuentran ante el deber,
casi por necesidad, de formular sus programas y directrices para
el futuro en trminos generales, por otro lado se inclinan igualmente
a particularizar cuando se trata de criticar 10 que otros partidos polticos, otros hombres polticos, hacen o han hecho en situaciones
especficas y bien determinadas.
Es necesario darse cuenta que aquella parte del procedimiento
a travs de la que las directrices polticas se traducen a la realidad, aquella parte que comprende la actuacin de los fines generales mediante programas especficos en los que se exprese el significado de tales directrices, es quiz el momento ms difcil de
todo el recorrido seguido por el procedimiento. Quien observe la
obra de la administracin pblica no tendr dificultad para admitir
que, en la mayor parte de los casos, esta fase del procedimiento
entra dentro de los cometidos institucionales de sus rganos.
Se puede, por tanto, afirmar que, si las premisas anteriores son
vlidas, la dcisin administrativa es, bajo ciertos aspectos, una
parte del entero procedimiento poltico. Pero, aun haciendo abstraccin de tales premisas, la actividad administrativa queda ligada
en los procedimientos polticos al acto de su primera manifesta-
135
cin, Casi todos los procesos polticos citados antes parecen hoy
basarse sobre la estructura administrativa del pas, y, por consiguiente, sobre la colaboracin y participacin activa de los rganos
administrativos. Ello es debido, en parte, al hecho de que la evolucin social puede predecirse fcilmente-y no solo en sus lneas
esenciales-por los rganos administrativos, por las razones indicadas en los pargrafos precedentes; pero es asimismo debido al
hecho de que el progreso tecnolgico y .la creciente complejidad
de la vida social requieren conocimientos tcnicos especializados
y hacen que los rganos administrativos sean instrumentos indispensables para la recogida de informaciones necesarias para precisar el alcance y el carcter de las distintas instancias sociales, y
para la redaccin de planes operativos a discutirse y aprobarse sucesivamente. Los polticos, a semejanza de los ciudadanos, pueden
difcilmente, y con los solos medios de que disponen, anticipar con
exactitud los efectos potenciales del Mercado Comn europeo sobre
el precio de determinados productos o las consecuencias de determinados convenios internacionales. Polticos y ciudadanos deben,
por consiguiente, contar con la asistencia tcnica especializada, dondequiera que est disponible. Y, a tal respecto, la funcin consultiva
del administrador pblico es casi exclusiva y desarrollada en condiciones de monopolio casi absoluto, si se piensa en la posicin
estratgica de que goza, por su estrecha relacin bien sea con la
naturaleza del problema o con los medios administrativos necesarios para su solucin.
El ejecutivo se sirve continuamente de la administracin pblica para obtener informaciones y sugerencias; el legislador cuenta
con ambos; la entera colectividad descansa sobre sus instituciones
polticas. Pero es fcil individuar, en toda esta cadena, el punto
clave de la entera organizacin poltica en su devenir y en su operar.
Entre los procedimientos polticos antes indicados, aquellos en
que la administracin pblica y sus cuadros estn ntimamente ligados y casi siempre llamados a participar, pueden resumirse en las
tres clases siguientes: procedimientos legislativos concernientes a
la produccin de normas jurdicas y a la aprobacin de los presupuestos; procedimientos que conciernen a las relaciones entre direccin poltica del gobierno, de una parte, y ministerios y sus cuadros,
de otra; y, en fin, procedimientos dictados por las relaciones entre
136
EL CAMPO DE LA CIENCiA DE LA ADMINI5TRACION
ejecutivo y administracin, de un lado, y ciudadanos o grupos de

estos, del otro. Para cada una de estas tres clases, nos limitaremos a
una breve discusin remitiendo a los textos de Derecho constitucional y de Derecho administrativo en 10 que se refiere a los aspectos ms salientes de tales relaciones.
Una manifestacin, entre tantas otras, de la participacin de
la administracin pblica en la produccin de normas jurdicas es
la de las leyes delegadas y de los decretos-ley *; en estas hiptesis la
relacin entre ejecutivo y administracin es directa, bastante ntima,
y el papel del gobierno se reduce prcticamente al de avalista de
la obra de la administracin y de sus rganos de consulta legislativa.
En el caso de decretos legislativos, la delegacin concedida al gobierno por ley ordinaria del parlamento parece atenuar la influencia y la participacin de la administracin pblica en la creacin
de normas jurdicas; pero esta menor influencia es solamente aparente, puesto que nos atreveramos a decir que tiene ocasin de
ejercerse en toda su intensidad en el momento mismo en que ellegislador confa a la competencia tcnica del gobierno (lase de la administracin) la reglamentacin de un cierto problema, si bien fijando
las lneas generales de conducta en la solucin a aportar a este ltimo. Cosa distinta sucede con los decretos-leyes, si no por otra razn, porque los trminos de la cuestin parecen trastrocarse para
dar cabida a una iniciativa--en materia de produccin de normas
jurdicas-que no es del parlamento, sino del gobierno y de su administracin. Se suele decir que un gobierno (tambin aqu podramos leer administracin) mide la propia actividad en base al nmero de decretos-leyes emanados. Desde un punto de vista estrictamente poltico, se asiste en tal caso a una obra de continuo estmulo de la actividad legislativa parlamentaria, puesto que lo que
queda de esta presin-independientemente del xito que el gobierno puede obtener en el momento de la conversin o no de tales
acuerdos en ley--es el haber llevado al parlamento la discusin en
tomo a problemas que el rgano legislativo no ha advertido an o
finge ignorarlos. Elocuentes ejemplos de uno y otro tipo testimonian
la continua smosis entre administracin y gobierno, entre estos
y el parlamento, en el procedimiento de formacin de las normas
Esta terminologa ha de entenderse en relaci6n a la situacin normativa
italiana. (N. del T.)
AMBIENTE SOCIAL Y POLITiCO DE LA A. P.
137
jurdicas. Y ello sin contar la serie infinita de leyes ordinarias, y

a veces constitucionales, denominadas de iniciativa gubernativa y de
hecho preparadas por funcionarios de la administracin pblica para
su presentacin y discusin en parlamento.
En la segunda categora de relaciones polticas que testimonian
la participacin de los rganos de la administracin pblica estn
las relaciones cotidianas entre direccin poltica y cuadros de la
actividad administrativa. Quien tiene apenas un vago conocimiento
de la actividad administrativa pblica conoce el significado poltico
asumido por el nombramiento-por parte del consejo de ministros-de los directores generales. Tambin para esta categora de
relaciones la exposicin debera ser bastante amplia; a decir verdad,
es precisamente en esta categora de relaciones en la que la administracin tiene ocasin de ejercitar toda su influencia en la realizacin de programas polticos, resintindose a su vez de la influencia de la direccin poltica del momento. Un ejecutivo que quisiera
descuidar-por estar convencido de ser el nico depositario del poder-la fuerza de la administracin pblica al respecto, correra el
riesgo de fracasar aun antes de haber enunciado su programa de
gobierno. Est claro que ningn gobierno descuida este aspecto de
la realidad social, ni siquiera cuando las condiciones polticas son
tales como para hacer pensar en la concentracin del poder en una
sola mano; Mussolini, por ejemplo, no descuid la burocracia y
trat por todos los medios de hacerla una aliada para sus fines de
gobierno.
A la tercera clase de procedimientos polticos de los que la
administracin es parte, pertenecen los programas expresamente concertados entre gobierno y administracin para influir sobre la opinin pblica, as como las relaciones cotidianas existentes con los
ciudadanos o grupos de estos. En otra parte del texto se discutir
sobre la naturaleza y las mltiples finalidades de los programas de
relaciones pblicas como medio a travs del que administracin y
gobierno pueden darse cuenta de la eficacia de la propia accin.
Todo cuanto se ha dicho antes nos muestra con palpable evidencia que la administracin pblica no puede por menos que influir en muchos de los procedimientos polticos ms relevantes,
incluso cuando no participa en ellos. De esto se deriva, casi automticamente, uno de los ms difciles problemas de una democracia
138
poltica, esto es, si los funcionarios pblicos pueden (o deben) permanecer extraos a la poltica cuando los cometidos que deben de
resolver cotidianamente les imponen interesarse por problemas y
cuestiones de significado altamente poltico. Para responder a este
interrogante, a nuestro parecer, es necesario liberar la mente de
la confusin existente en el uso del trmino poltica. Unas veces
el vocablo se emplea en su significado especfico de pertenencia a
una determinada orientacin o partido poltico; otras, se utiliza en
su significado ms general, de identificacin con algn programa
o directriz poltica. Parece obvio que un funcionario de carrera
-obligado a ocuparse de problemas de naturaleza politica-deba,
en un pas democrtico, observar una actitud de neutralidad en los
comportamientos relativos a su cualidad de funcionario estatal, en
10 que concierne a este o a aquel partido poltico, cuando se verifique algn cambio en la direccin poltica del gobierno y siempre
que el papel ejercido por tales partidos contribuya directamente
al mantenimiento de una democracia poltica. Por otra parte, ningn sistema de administracin, sea pblica o privada, podra tolerar
una posicin de absoluta indiferencia por parte de sus miembros
hacia los programas y las directrices generales puestas en prctica.
La moral y la eficiencia individual dependen en gran parte de la
ideologa y de la consciente voluntad de colaborar que el sujeto
mantiene hacia la realizacin de determinados fines. En otros trminos, la distincin entre los dos momentos es demasiado sutil y
alguna vez imposible de hacerse sobre el plano prctico; sobre el
conceptual, sin embargo, es un hecho que la administracin pblica es consciente de haber influido con su propio peso a la formacin
de aquella poltica de gobierno nacida como manifestacin popular,
elaborada a travs del filtro de las orientaciones polticas de los
distintos partidos y traducida en programas de principios, en directrices generales. El funcionario queda colocado ante estas directrices y las acepta como fines para la propia accin; esta ser tanto
ms eficiente y eficaz cuanto ms cercanos aparezcan a su conciencia de ciudadano los fines dictados por la direccin poltica, y cuanto
ms evidente haya sido la participacin de la administracin pblica
en la formulacin de los mismos, sea directa o indirectamente.
Naturalmente, algn problema surgira si el cambio de alineacin poltica de un pas fuese de tal naturaleza que, absurdamente,
139
quedasen inalteradas las directrices fundamentales. Pero all donde

los partidos y las fracciones relativas asumen el papel de protagonistas y antagonistas de determinados programas gubernativos, las
vueltas del poder poltico pueden resultar pesadas e intolerables
a los cuadros administrativos, especialmente en los niveles ms
altos, donde se requiere una mayor identificacin entre fines y valores del individuo y fines y valores del programa a actuar. Tal
estado de cosas puede ser, y en efecto es, poco atrayente, no slo
para los funcionarios de carrera, sino para los dirigentes polticos
que se han comprometido durante ese tiempo a desarrollar un determinado curso de accin.
Un modo bastante frecuente para remediar situaciones de este
tipo est en hacer que el funcionado pblico se abstenga de comprometerse abiertamente en instancias o programas polticos que
perjudiquen su accin futura; en otras palabras, se trata de operar
una especie de artificial separacin entre 10 que el individuo siente
y lo que ejecuta. Pero llegar siempre el momento en que la organizacin se resentir por el eventual conflicto en la conciencia del
sujeto, entre el sistema de valores de este ltimo y los valores en
que se inspira un programa poltico, cuando la anttesis sea palpable. El argumento merecera un desarrollo ms amplio, pero no es
propio de este lugar.
Otra tentativa para resolver la situacin est en hacer que el
funcionario pblico, aun manifestando una neutralidad exterior,
pueda, sin embargo, gozar de plena libertad en el simpatizar por
un programa poltico determinado; de modo que, cuando un partido
poltico hostil a tal punto de vista se aduee del poder, el administrador pueda silenciosamente (y no por esto menos eficazmente)
sabotear los esfuerzos e influir para conseguir un cambio de programa poltico. Tal comportamiento puede justificarse o no desde
el punto de vista tico, pero nos deja dudosos en todo caso sobre
la existencia del requisito ideal que hemos indicado poco antes,
aquel segn el cual la administracin deba ser adecuadamente sensible a la voluntad poltica.
Este problema es en sustancia una cuestin de teora poltica,
adems que de tica administrativa. Se presenta casi inevitablemente
en todos los pases de rgimen democrtico, obligados a basarse
sobre la capacidad tcnica especializada de los cuadros de la ad-
140
ministracin pblica. Se identifica en mayor grado all donde se

asiste a un cambio radical de la direccin y de la alineacin poltica
del pas, con las consecuencias que de tal acontecimiento es lcito
esperar. Pero est igualmente presente, en medida mayor o menor,
en otros grados de algunos procedimientos polticos ya discutidos,
bien se trate de presentar un proyecto de ley, o de elaborar un
presupuesto, o de tratar con el propio ministro, o con grupos de
ciudadanos externos a la administracin. Es, por consiguiente, un
problema que contina y continuar interesando a cuantos se preocupan por el desarrollo de un gobierno eficiente y democrtico,
merced a una administracin pblica que sea a su vez sensible, leal
y eficaz.
5.
Administracin phlica y administracin privada
Con demasiada frecuencia se repite que la administracin pblica y la privada son, en sustancia, semejantes y que el gobierno
sera ms eficaz en su propia accin si imitase las prcticas y los
sistemas de las empresas privadas. Estas afirmaciones tienen indudablemente un fundamento de verdad, pero quien estudia la Ciencia de la Administracin no puede aceptarlas sin alguna reserva.
Hay quien se inclina a pensar que el procedimiento administrativo es fundamentalmente idntico para los distintos tipos de
organizacin, y que la diferencia est, sobre todo, en los factores
particulares que influyen en los dos aspectos del fenmeno administracin. De lo que se deduce la necesidad de una especializacin
distinta para cada uno de los sectores de actividad; sin embargo,
la diversidad entre los dos sectores lleva, a nuestro parecer, a subrayar el aspecto finalista que es propio a cada uno de ellos, 10 que
no deja de tener consecuencias sobre el procedimiento administrativo considerado en s mismo. Por ejemplo, la obra de una administracin privada crea en el individuo una serie de aptitudes que
concurren a formar el tipo de empleado privado; 10 mismo se
diga del funcionario de una administracin pblica. Si el procedimiento fuese sustancialmente el mismo, en los tipos de administraciones antedichas, no habra necesidad alguna de valorar qu
parte de la capacidad y aptitudes de un empleado privado puede
transferirse tilmente a la actividad de un centro pblico. En otras
141
palabras, nos encontraramos en la situacin ideal del empleo indiferente, en cada uno de los dos tipos de administracin, de individuos provenientes del uno o del otro sector.
Puede, de hecho, el procedimiento observado en cada uno de
los sectores permanecer indiferente a los fines especficos de la
actividad pblica o privada? Se ha hablado demasiado del fin del
lucro de esta ltima y del inters pblico de la primera para que
pueda parecer necesaria una precisacin en tal sentido. A 10 sumo,
se podra desconocer la validez de la tesis segn la cual, faltando
en la administracin pblica un fin inmediato de lucro, disminuye
la eficiencia de la propia accin. La perspectiva taylorista, discutida en el captulo segundo, nos ha permitido afirmar ya que la
eficiencia no puede ser fin en s mismo, sino que es un modo a
travs del que cualquier accin humana puede alcanzar el fin deseado con el menor dispendio de energa y el mximo resultado posible. Por consiguiente, se puede hablar tambin de eficiencia respecto de la obra de las administraciones pblicas.
De otro lado, parece que inters pblico y beneficio sean poca
cosa para una distincin neta entre los dos tipos; el abuso hecho
de los dos conceptos induce a creer que la falta del fin de lucro
en los rganos pblicos sea cmoda excusa para justificar su eventual inercia y, viceversa, el acento dado a la razn del beneficio en
las empresas privadas justifique la insensibilidad de estas al bien
comn. Quiz sera ms apropiado hablar de una diversa medida
del fin pblico general conferido por la organizacin social a cada
uno de los dos tipos, de modo general; medida esta que deriva del
diverso procedimiento administrativo adoptado por cada uno de
los dos sectores.
Tampoco parece justificada la distincin sobre la base de una
pretendida exclusividad normativa de la administracin pblica respecto de la privada. Hoy la norma jurdica es el instrumento comn
para regular las actividades sociales, sean gubernativas o privadas. Los intereses de la colectividad, de los que la leyes portadora,
impregnan la accin social e individual, de cualquier modo que se
exprese o dondequiera que se dirija. La economa no es, ni podra
ser, ignorada por la poltica de cualquier gobierno; tampoco la
norma de conducta en que se inspira el administrador pblico o
prh'ado es diversa en sustancia.
142
Quiz una de las diferencias ms visibles entre los dos sectores

est en el carcter tutelar de la administracin pblica sobre la
privada, carcter que se manifiesta segn distintos grados de intensidad de pas a pas, encontrando-al menos en los estados de base
democrtica-la propia justificaci6n en el hecho de que la iniciativa privada cuenta con la actividad de coordinacin y promoci6n
del gobierno, dentro de los lmites constitucionales-se entiendedel respeto de dicha libertad.
Sin embargo, si se quiere distinguir la actividad administrativa
pblica de la privada, no es suficiente analizar la posicin que una
asuma respecto de la otra. Es necesario buscarla en los caracteres
tpicos de la funci6n desenvuelta por cada sector.
Caracteres distintivos de la actividad administrativa pblica son,
segn ApPLEBY 3, la amplitud del radio de acci6n, la medida de
responsabilidad, el contenido poltico de los actos ejecutados. Aadimos nosotros que, a causa de la serie de valores netamente distinguibles en su naturaleza y alcance, la administraci6n pblica encuentra en el hecho una individualidad propia, distinta de la que
se presenta en la actividad privada; y si el procedimiento administrativo se entrev como relacin entre medios y fines, no hay
duda que la semejanza entre los dos tipos de administraci6n es
posible solo cuando para un mismo fin se hayan empleado medios
sustancialmente anlogos; 10 que no constituye la regla, en la realidad de los hechos.
Es cierto, por otra parte, que la administraci6n pblica puede
obtener ventajas en el acoger y adaptar a sus esquemas algunos de
los mtodos en uso en la empresa privada; pero es igualmente
cierto 10 contrario 4. Existe, en todo caso, una diferencia intrnseca
Paul H. ApPLEBY, Big Democracy, New York, Alfred A. Knopf, 1945.
Esta va de doble sentido parece presentar un trfico bastante equilibrado y proporcionado en ambas direcciones, contrariamente a la opinin
general. La administracin pblica debe mucho a la empresa privada, por
cuanto ella ha sabido suministrar a la primera en materia de criterios y de
prcticas asociados a la organizacin cientfica del trabajo. Pero tanto la administracin pblica como la privada han tomado numerosas normas organizativas del sistema de organizacin militar. La administracin pblica ha presentado, en algunos sectores, un progreso y una evolucin bastante notables respecto a su cohermana privada, como, por ejemplo, en la elaboracin de las
tcnicas del presupuesto, en la administracin del personal (con la sola excepcin de la actividad sindical y de la relativa contratacin colectiva. cosa que
queda como caracterstica del sector privado y de la lucha entre capital y
trabajo), etc. Sin embargo. la administracin pblica ha sido superada por la
3
143
y esencial entre los dos sectores que creemos individuar en la materia misma de este captulo. La administracin pblica encuentra
su propia razn de ser en las instancias sociales, en las necesidades
cuya satisfaccin no puede alcanzarse con otros tipos de organizaciones. Estas necesidades se articulan y definen a travs de procedimientos de naturaleza esencialmente poltica, entre los que va
comprendido el procedimiento mismo del administrar. Los objetivos de la administracin pblica son por ello diferentes y se determinan de manera diversa de los de la administracin privada;
as, tambin, los controles ejercidos sobre ella tienen naturaleza
y forma totalmente diversas de los controles ejercidos sobre las
empresas privadas.
Parece, por consiguiente, de escasa importancia la tentativa de
confrontar la eficiencia de una institucin pblica con la de una
administracin privada, a causa del diverso objetivo que ellas intentan realizar. La eficiencia no puede ser-repetimos-valorada en s,
es decir, con abstraccin del fin a que la actividad tiende. Es por
ello casi imposible valorar la eficiencia del Ministerio de Agricultura con los mismos ndices de medicin aplicables a la sociedad
Olivetti; tampoco es posible la adopcin del mismo criterio de
medicin entre dos o ms instituciones pblicas sino en trminos
bastante amplios. Si dos ministerios desarrollan, como es lgico
suponer, actividades diversas en funcin de necesidades diversas,
que requieren a su vez procedimientos distintos, la comparacin
resulta, si no superfiua, al menos ardua.
Admitida la imposibilidad de confrontar los dos sectores sobre
la base de criterios nicos, queda, sin embargo, la posibilidad de
confrontar aquellos procedimientos y aquellas operaciones susceptibles de comparacin por ser sustancialmente idnticas, dejando
a salvo en todo caso las distinciones que el diverso :fin puede conferir a las mismas. Por ejemplo, las empresas de utilidad pblica
(sociedades elctricas, hospitales, haciendas municipalizadas, etc.)
privada en el campo del control econmico, de la contabilidad de los costes,
en el campo de las relaciones pblicas y de las tcnicas relativas. cuyo primado
pertenece an a las empresas privadas. En el sector de la mecanizacin no es
SUperfluo recordar que la mquina de escribir y el sistema de las fichas perforadas (que se anticipa a los modernos calculadores electrnicos) han tenido
su bautismo en las instituciones pblicas; pinsese que-a pesar de que la
opinin general considere lo contrario-las administraciones pblicas estaban,
hasta hace poco, a la vanguardia en el campo de la automacin.
144
y las oficinas que realizan funciones de carcter meramente ejecutivo (como los centros de copia, donde se concentran todas las operaciones de escritura a mquina) permiten la comparacin entre los
dos sectores, si bien tales confrontaciones podrn raramente considerarse atendibles por la existencia de objetivos diversos en los dos
casos 5. Con mayor motivo, la comparacin entre administracin
pblica y administracin privada, entre un ministerio y una sociedad comercial, rige muy poco, en cuanto que poco o nada se puede
deducir de las comparaciones entre dos segmentos de las respectivas
organizaciones que realicen operaciones sustancialmente anlogas.
Las consideraciones hechas no intentan ahorrar crticas a aquellas instituciones pblicas que descuidan la adopcin de mtodos
eficientes de trabajo y que muestran repugnancia hacia las innovaciones y las reformas internas. Tampoco tales consideraciones pueden considerarse concluyentes y lgicamente ordenadas para una
comparacin ortodoxa entre los dos sectores de actividad administrativa. Se ha querido principalmente subrayar el carcter pblico
de la actividad desenvuelta por las administraciones gubernativas,
para concluir que el administrador que no responde a las exigencias
del pblico segn los trminos de su misin no es un buen administrador; quiz podra ser tal si la propia actividad se desarrollase
en el sector privado, pero no lo es en el sector pblico, donde es
necesario tener presente la suma total de exigencias colectivas manifestadas a travs de mltiples procesos polticos, y, por consiguiente, anticipadas por la entera colectividad ms bien que por la
clientela especfica de este o aquel ministerio.
La tarea del administrador pblico es bastante difcil, puesto que
los fines perseguidos en su actividad son siempre vagos y no susceptibles de definicin precisa; corresponde entonces a las instituciones pblicas acercarse cada vez ms, merced a la accin
desarrollada cotidianamente, a los ideales que representan las bases
principales del ambiente social en que viven.
Confrontaciones de tal tipo se han realizado en toda poca, pero con
resultados bastante escasos, porque no siempre han sido positivas las conclusiones para el uno o para el otro sector.
PARTE SEGUNDA
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
11>
CAPITULO IV
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES

DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
SUMARIO: 1. Organizacin y socedad.-2. Algunas definiciones generales.-3. Tipos de organizaciones administrativas.-4. La organizacin administrativa y los sujetos que
la componen.-5. Funciones y responsabilidad de la direccin administrativa: a) la contribucin de los componentes
a la organizacin; b) el sistema de coordinacin y de comunicacin; e) la definicin de los objetivos organizatorios.
l.
Organizacin y sociedad
Sorprende que el fenmeno y las caractersticas de la organizacin humana hayan sido hasta hace algn tiempo objeto de escasa
atencin y de estudio poco sistemtico. Esto es cierto, a pesar de
que todas las sociedades hayan debido basarse en la organizacin,
para asegurar su adecuado desarrollo.
La organizacin es un fenmeno cuyas manifestaciones son tan
remotas como la misma sociedad humana, por no hablar del mundo
animal y del vegetal. Ms an, un embrin de organizacin entre
varios individuos, tal y como se encuentra en las primeras comunidades familiares, precedi, sin duda, a la formacin de esa colectividad ms amplia que hoy conocemos bajo el nombre de sociedad.
El hecho de que se haya despreciado su anlisis sistemtico por
tantos siglos puede, quiz, encontrar una justificacin en el carcter
de universalidad que la organizacin presenta; en realidad, esto es
algo tan evidente que, probablemente, nuestros antepasados no han
encontrado nada por descubrir en el fenmeno. Al contrario, la
atencin del hombre se ha dirigido ms bien a crear las diversas
especies de organizacin y a fijar sus respectivos esquemas conceptuales. Poco tiempo quedaba, por consiguiente, para intentar la identificacin de los elementos comunes a los diversos tipos de orga-
148
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
nizacin humana; en otras palabras, el hombre ha estudiado por

largo tiempo el fenmeno organizatorio atendiendo casi exclusivamente a los aspectos distintivos de cada tipo ms bien que a los
comunes. Esta es la razn de la existencia en la literatura de numerosos escritos sobre la organizacin religiosa, sobre los aspectos
jurdicos de la organizacin poltica de la sociedad, o incluso, acerca
de los aspectos productivistas de la organizacin comercial, etc.
Para el hombre del siglo xx, la realidad organizatoria presenta
hoy una estrecha semejanza en algunos de sus elementos y problemas fundamentales que aparecen en cualquier tipo de organizacin.
Factores religiosos y espirituales, a veces muy pronunciados, penetran en la organizacin empresarial y en las instituciones pblicas;
tambin la Iglesia, como las empresas privadas y las asociaciones
deportivas y culturales, opera en el mbito de ordenamientos jurdicos, y se interesa al igual que la administracin pblica y privada en la eficacia de los propios mtodos operativos. AS, la Iglesia
catlica estadounidense confiaba recientemente a una conocida organizacin de asesora empresarial el encargo de llevar a cabo una
investigacin para la mejor eficacia de la propia organizacin religiosa, y el Consejo federal de las iglesias protestantes del mismo
pas creaba hace algunos aos en su seno una oficina permanente
de organizacin y mtodos gracias a la colaboracin de un experto
en la materia, funcionario de una administracin pblica.
A pesar de existir tanto inters en estas investigaciones, sin embargo, el camino a recorrer hacia una teora de la organizacin humana apenas se ha empezado; ni los estudios jurdicos, ni los de
economa empresarial, nos han revelado los elementos esenciales
ni la naturaleza del fenmeno, aunque su contribucin a esta materia
ha sido ciertamente notable. Un anlisis atento y preciso del fenmeno se nos ha presentado como fin especfico de la sociologa
y de la psicologa en la esfera de sus respectivas competencias;
estos dos campos del saber, cuyo origen es relativamente reciente,
han llegado en un cierto momento a un punto comn; ya que la
sociologa ha descubierto que la estructura esencial de cualquier
sociedad se basa en la estructura y en las relaciones recprocas entre
las diversas organizaciones que la componen, mientras la psicologa
se ha dado cuenta de que las caractersticas de la personalidad individual y de los problemas humanos provienen, en su mayor parte,
14~
del comportamiento del individuo en las situaciones organizatorias.

Este acuerdo sobre el fenmeno organizacin explica tambin el
nacimiento y la evolucin de un nuevo campo de estudios, conocido
bajo el nombre de psicologa social, situado a medio camino entre
las dos disciplinas susodichas.
Asimismo conviene hacer notar que el desarrollo de la sociedad,
favoreciendo la creacin de organizaciones en gran escala, ha conferido a la personalidad individual y a la estructura social una especie
de complejo de organizacin que suscita vivo inters entre los estudiosos de psicologa y sociologa. La misma literatura en esta materia proporciona un ejemplo elocuente: bastar citar el interesante
anlisis sociolgico llevado a cabo en La multitud solitaria, de
REI5MAN, y el ensayo de William F. WHITE titulado The Organization Man. Es obvio que la literatura se ha preocupado ms bien
de los problemas provocados por las organizaciones en gran escala, .
eclesisticas o empresariales, polticas o apolticas, pblicas o privadas, en el ambiente social en que se desarrollan, as como en la
conciencia del individuo.
Cada uno de nosotros es al mismo tiempo miembro de numerossimas organizaciones y la dependencia del individuo de estas
organizaciones se basa en la complejidad de la vida moderna y en
las necesidades del hombre contemporneo respecto a las de sus
lejanos antepasados. Incluso 10 que consumimos y usamos diariamente depende del rendimiento y de la eficacia de varias organizaciones. Desde el nacimiento, nosotros aprendemos las formas ms
comunes y esenciales del comportamiento organzatorio, y aprendemos tambin a obtener cuanto precisamos (o lo que es 10 mismo,
a realizar nuestras aspiraciones) a travs del medio organizacin.
Bajo ciertos aspectos, nuestra madurez social depende de la medida en que llegamos a comprender y a manifestar un comportamiento social organizatorio.
El hecho no es tan sorprendente; la organizacin ha constituido,
durante siglos, el medio a travs del cual individuos entre s muy
distintos han podido realizar objetivos comunes y crear los supuestos para el logro de sus respectivos intereses individuales. La nota
caracterstica de la poca contempornea est, quiz, en el desarrollo
adquirido por este fenmeno, en el aumento de volumen de algunas
organizaciones sociales, de lo que se hace eco la mayor complejidad
150
de las estructuras organzativas. Sucede pocas veces que la adhesin

a alguna organizacin no nos imponga, automticamente, una relacin de hecho con un nmero considerable de otras organizaciones
menores, relacionadas con la primera de una manera o de otra.
As, el estudiante que se inscribe en una Universidad, automticamente se hace miembro de otras organizaciones universitarias,
que van desde el grupo de compaeros de su ao acadmico a organismos recreativos de la Facultad, etc. Del mismo modo, una
persona que entra a formar parte de los cuadros de la administracin pblica forma automticamente parte integrante de la organizacin de aquel determinado ministerio y participa de las organizaciones menores, que van desde la direccin general a la seccin,
al negociado, a la oficina en particular a la que el propio individuo
ha sido adscrito. Cada uno, pues, adems de formar parte de estas
organizaciones de trabajo, es tambin miembro de otras asociaciones, desde la familia al barrio donde habita, a la iglesia, al club,
a la asociacin deportiva, etc. Buena parte, por consiguiente, de las
actividades de gran nmero de nosotros encuentra su presupuesto
necesario y su modo de realizarse en el mbito de las relaciones
asociativas, instauradas en el seno de otras organizaciones sociales.
2.
Algunas definiciones generales
Han sido muy variadas las definiciones de este trmino a 10

largo de la historia de la organizacin, pero cada una parece reflejar en s la misma esencia, al menos por 10 que respecta a la suma
de elementos comunes. Para los fines que este texto pretende, proponemos una definicin que abarca cuatro elementos. El primero
de los cuales hace referencia al aspecto activo de la organizacin humana y, ms concretamente, consiste en las acciones de dos o ms
personas. De hecho es quiz impropio hablar de individuos miembros de la organizacin, ya que el elemento esencial de tal vinculacin no es el individuo entendido como persona, sino ms bien la
serie de actos que l lleva a cabo referidos a la organizacin. El segundo elemento fundamental es el vnculo asociativo, circunstancia
que permite la realizacin de actos relacionados entre s y ejecutados
segn una relacin asociativa. El tercer elemento hace referencia
151
a la existencia de una coordinacin consciente y sistemtica de las

acciones desarrolladas, de tal forma que se excluya el hecho de que
puedan ser el fruto de mera casualidad, accidentalidad o incidentalidad. En algn momento de la creacin de la organizacin, alguien
tiene que haber hipotzado y elaborado un plan dirigido a coordinar
las diversas actividades, que han de ser llevadas a cabo por distintos individuos, y esto es suficiente para hacernos suponer la existencia de un punto en el que mediante el poder de control la coordinacin pueda tener lugar de hecho. El adjetivo sistemtico aadido al
trmino coordinacin implica a su vez algunos elementos derivados
que son asimismo parte integrante de la definicin de organizacin.
Uno de ellos se refiere a la existencia de un cierto grado de previsin del comportamiento de los otros e incluso que tal comportamiento se verifique de una cierta manera.
A su vez, esto comporta la existencia en cada organizacin de
una cierta medida de confianza en la responsabilidad de aquellos
miembros que estn llamados a actuar. Requisito de la pertenencia
a una organizacin es, por consiguiente, la posibilidad de comportarse de manera responsable. Otro corolario es la existencia, por
parte de la organizacin, durante un cierto perodo de tiempo. Las
organizaciones pueden, de hecho, deliberadamente, tener una duracin larga o breve, pero, por propia definicin, deben poder actuar
con proyeccin hacia un futuro, sea remoto o prximo, de acuerdo
con el plan de accin elaborado.
El elemento finalista de la organizacin es el cuarto elemento
esencial en nuestra definicin, y de l derivamos que las acciones
humanas desarrolladas en la organizacin estn dirigidas a la realizacin de uno o ms fines. Deber, obviamente, tratarse de fines
organizativos y no individuales de las personas que componen la
organizacin. Los fines organizativos, de hecho, rara vez coinciden
con los objetivos personales de los miembros del ente: esto es particularmente cierto en los sistemas de organizacin de tipo democrtico, mientras que en aquellos de rgimen autocrtico la persona o
las personas que tienen el poder pueden a veces influir sobre el fin
de la organizacin, hasta el punto de hacerlo coincidir con sus propios fines personales. Por 10 general, el fin de una organizacin
encuentra su expresin en un concepto abstracto, producido por un
compromiso o por una equilibrada fusin de los fines de cada uno
151
de los componentes. Dichos fines organizativos no son necesariamente estticos; cambian con el pasar del tiempo y alguna vez
radicalmente. Sin embargo, lo que interesa subrayar no es tanto el
cambio de los fines organizativos como el hecho de que ninguna
asociacin del tipo arriba expuesto puede tener vida durable sin
fines propios que realizar.
Individualizados as los cuatro elementos esenciales de la organizacin, podernos fcilmente resumirlos en la siguiente definicin:
La organizacin es aquel fenmeno en el que las acciones de dos
o ms personas se realizan en colaboracin y coordinadas consciente
y sistemticamente hacia la realizacin de un fin o de un conjunto
de fines.
Una elemental presuncin de carcter econmico acompaa la
creacin de cualquier organizacin; es decir, que el resultado de
este esfuerzo organzativo con vistas a un fin pueda ser al menos
igual-y normalmente superior, como generalmente sucede-a la
suma total de los resultados obtenidos por los esfuerzos individuales
no organizados. Esto significa que la justificacin econmica de la
creacin de una organizacin se basa en la produccin de un bien
a costos inferiores, o al menos iguales, a los empleados para la produccin del mismo bien por un individuo o grupo de individuos no
organizados. Por esto, la utilidad total de un esfuerzo organizado
debe poder ser mayor que la utilidad total de cada uno de los
esfuerzos individualmente tomados. La diferencia se explica por el
hecho de que el esfuerzo organizativo ha podido, respecto a la
suma de esfuerzos individuales no organizados, aventajarla en .el:
a) factor de coordinacin; y en el
b) factor de la especializacin, hecho posible mediante el re-:
parto de funciones entre las diversas personas que trabajan por un
fin comn.
La definicin enunciada, repetimos, tiene carcter muy general
y tiende a comprender cualquier tipo de organizacin, privada o pblica, nacional o internacional, religiosa o empresarial, as como toda
especie de asociacin reconocida o no reconocida. Por esto se impone una distincin en el seno de la definicin misma.
La primera distincin que puede hacerse es la de organizacin
simple y organizacin compleja. Entran en el concepto de organizacin simple 'aquellos orgaasmoscuyas relaciones entre los miembros
151'
que la componen, de una parte, y el jefe de la organizacin, de la

otra, tienen un carcter directo e inmediato. En sociologa, un ejemplo tpico de tal organizacin es el grupo primario, es decir, la organizacin elemental en la cual todos los miembros se conocen
y conjuntamente reconocen a un jefe comn. En un ambiente administrativo, pertenecera a tal categora de organizacin el llamado
negociado (o equipo, como se acostumbra a llamarla en los ambientes industriales), unidad constituida por un pequeo nmero de individuos normalmente bajo la direccin de un solo jefe.
Existe, en cambio, organizacin compleja cuando dos o ms
organizaciones simples se asocian para la consecucin de objetivos
comunes ms generales. De hecho, todas las instituciones gubernamentales, empresariales, eclesisticas son organizaciones complejas, es decir, suma de organizaciones simples. Anlogamente, todas
las organizaciones simples citadas a ttulo de ejemplo en este texto
constituyen parte integrante de organizaciones complejas.
Los dos tipos estn ntimamente unidos entre s, pero pueden
hacerse, no obstante, algunas consideraciones distintivas por 10 que
respecta a sus exigencias administrativas. Por ejemplo, en una or..
ganizacin simple la escala jerrquica raramente excede los dos niveles y la especializacin de fines asume prevalentemente el carcter
de especializacin individual ms bien que de reparto o institucional. Por el contrario, en las organizaciones complejas la escala je~
rrquica comprende desde un mnimo de tres a un mximo (como
se admite generalmente) de doce niveles, con una media de seis
o siete grados jerrquicos, que presentan problemas de especializa..
cin institucional aparte de la individual, con la consecuencia de
que los criterios adoptados y los problemas a afrontar se presentan
sustancialmente diversos.
Otra distincin general a tener presente en el estudio de la organizacin es la que existe entre organizacin formal y organizacin
de hecho. Se da la organizacin formal cuando existe y se respeta
el esquema de relaciones entre las diversas actividades y personas,
y este esquema est aprobado oficialmente y, por tanto, avalado por
la autoridad y aceptado como tal por los miembros de la organiza"
cn. En las instituciones pblicas el elemento formal de la organizacin consiste en las leyes y en los reglamentos, adems de todas
aquellas normas internas dirigidas a disciplinar las relaciones y las
154
actividades en el seno de la organizacin. Es de notar, incidentalmente, que anlogos instrumentos de contenido normativo confieren carcter oficial y formal a las relaciones en el seno de las organizaciones privadas, especialmente las de gran escala (instrucciones,
reglamentos de fbrica, etc.).
Distinta de la organizacin en sentido formal es la llamada organizacin de hecho, representada por el sistema de relaciones de
hecho existentes en un determinado organismo. Esta ltima rara vez
coincide con el aspecto formal de la organizacin, y cuando la divergencia se hace demasiado evidente y pronunciada, son de esperar
disfunciones y problemas de naturaleza organizadora que obstaculizan el desarrollo normal de las actividades. Por esta razn, cualquier estudio organizatorio dedicado a averiguar el grado de eficacia de las operaciones de una institucin parte, por regla general,
del anlisis y de la confrontacin entre estructura de hecho y estructura formal de la organizacin.
Otro tipo de manifestacin asociativa que proviene de la organizacin de hecho, pero que se distingue de esta ltima por su
contenido (en este sentido podramos hablar de un tertium genus
que aadir al tipo formal y al de hecho aludidos antes), es el denominado impropiamente organizacin social o no formal: por tal se
entiende la suma de relaciones y contactos intersubjetivos existentes en una organizacin de hecho durante un cierto perodo de
tiempo. Los sujetos, en tal caso, son examinados en su comportamiento (de hecho) asociativo, sin hacer referencia necesariamente
a la finalidad que los mantiene juntos, por 10 que al faltar el elemento finalstico en esta hiptesis pierde su carcter de organizacin (segn la definicin que nosotros hemos dado de este trmino); por esto, hemos advertido que el trmino organizacin social
es un tanto impropio. Sin embargo, el hecho de que tal aspecto no
pueda infravalorarse o ignorarse 10 demuestran los recientes estudios
sobre esta materia, los cuales han revelado claramente la existencia
y la influencia de la espontnea (y por esto informal) serie de relaciones sociales de hecho que surgen en una organizacin por efecto
de la vida en comn de varios individuos, sin que fuera necesario
considerar el por qu de tal asociacionismo. La influencia de tales
relaciones es particularmente evidente en el rendimiento de las
organizaciones de hecho. Difcilmente el estudioso de los problemas
155
organizativos podra dejar de atender las relaciones humanas formadas espontneamente en los intersticios de la estructura organizativa; dichas relaciones preceden, a veces, a la institucin de la
organizacin formal y son una premisa, ms o menos necesaria,
para cualquier reforma interna del organismo, o para la modificacin o retoque de su estructura. De otra parte, tambin la estructura de las organizaciones formales concurre en gran medida a la
formacin de dichas relaciones sociales, que en su totalidad constituyen la organizacin informal. Este ltimo sistema puede ser
una fuente de peligro para la organizacin considerada en su conjunto, obstaculizando la realizacin del fin organizativo, disminuyendo la moral de sus componentes, minando, a veces, el propio
sistema de autoridad y de responsabilidad. Por otra parte, sin embargo, la estructura social de una organizacin es una garanta para
la continuidad del comportamiento organizativo y proporciona, si
se emplea con acierto, un medio de comunicacin muy eficaz y un
instrumento precioso para dar la moral necesaria, a fin de que los
miembros de una organizacin sientan la necesidad de permanecer
unidos para la consecucin de los fines comunes.
Hechas estas advertencias generales, es necesario ahora que nos
ocupemos de la organizacin administrativa, cuyas caractersticas
distintivas respecto a otros tipos de organizacin son principalmente dos. La primera se refiere a la razn de ser de dichas organizaciones: la organizacin administrativa es esencialmente una organizacin de trabajo, concebida y dirigida para actuar, no para recrear y divertir a sus componentes, ni para deliberar o decidir respecto a problemas de cualquier naturaleza, si bien entre las actividades administrativas puede darse el caso de que cualquiera de
los susodichos aspectos estn presentes; pero la realidad es que se
constituyen con el fin de hacer y realizar algo. La segunda de sus
caractersticas se encuentra en la previa determinacin de los fines
principales que justifican su existencia, as como-en medida que
vara al variar los tipos de las organizaciones administrativas--en la
existencia de una funcin de control continuamente ejercitada por
individuos o instituciones externas a ellas. Esto no significa que la
organizacin administrativa est desprovista de fines propios, de
valores exclusivos; demuestra, en cambio, que su razn de ser, su
fuente de legitimacin se halla en la autoridad y en el aval externo.
156
En ltimo trmino, la supervivencia de dichas organizaciones administrativas depende sobre todo de la permanencia de tal aval por
parte de los individuos o instituciones que estn fuera de ellas.
Su grado de autonoma puede variar; algunas presentan una
gran discrecionalidad en el plano de la ejecucin, pero incluso en
dicha hiptesis su autonoma no puede considerarse absoluta, ya
que existir siempre, fuera de ellas, un centro de poderes que ha
permitido su constitucin, autorizado su autonoma y con facultad
para modificar o extinguir tal estado de cosas. Anlogamente, puede
existir en el mbito de estas organizaciones una cierta democracia;
por efecto de la cual los miembros puedan ejercitar, en el mbito
de sus respectivas competencias, una cierta facultad discrecional
y un cierto control que les ha sido reconocido para las operaciones
administrativas. En tales casos, sin embargo, la pertenencia a la
organizacin supone el poder (conferido por terceros) de actuar de
una manera que en principio sera propia del centro de poder del
cual la organizacin administrativa obtiene su fuerza y legitimidad;
En otras palabras, el sujeto miembro de la organizacin administrativa puede encontrarse al mismo tiempo en la posicin de miembro
de la organizacin y de miembro del grupo externo a ella que es
titular del poder de control. Es de notar que una situacin de este
tipo tiene siempre carcter excepcional y nunca excluye completamente el ejercicio de un poder de control desde el exterior.
Las organizaciones administrativas son, por 10 general, partes de
organizaciones ms amplias, en el mbito de las cuales otras insti..
tuciones ejercitan de hecho el control sobre las primeras. As, los
ministerios estn sujetos al control, por ejemplo, del parlamento
o cortes, y, con carcter ms directo, de rganos expresamente designados (como es el caso de Italia respecto al Consejo de Estado
y al Tribunal de Cuentas); la administracin de una sociedad por
acciones est tambin sujeta al control de otros rganos sociales;
la estructura administrativa de un sindicato de trabajadores est
sometida al control de rganos sociales y, en ltimo trmino, de
los mismos miembros del sindicato. Esta situacin, que por otra
parte es muy corriente, motiva, sin embargo, continuos problemas
organizativos, dirigidos a encontrar un equilibrio y un compromiso
entre las exigencias del organismo administrativo, de actuar libre
e Independientemente para la mayor eficacia de su accin, y aque-
157
nas, tambin importantes, de asegurar un control externo que garantice la satisfaccin de los objetivos primarios de la organizacin,
objetivos que, como hemos dicho ya, se suelen fijar previamente al
margen de la organizacin administrativa.
Los componentes de la organizacin administrativa tienen todos, en grado mayor o menor, una caracterstica comn: la de efectuar algn trabajo, ya que de ellos se espera la prestacin de energas de trabajo (normalmente profesional) y de tiempo, a cambio de
una determinada recompensa. Ello implica, automticamente, que
una vez efectuada la relacin de la cual la prestacin es objeto,
dichos sujetos se obliguen a realizar en alguna medida la voluntad
y las directivas de los individuos o grupos superiores segn el principio de la jerarqua. La organizacin administrativa implica, pues,
la existencia de una escala jerrquica y la subordinacin. En las administraciones pequeas debe, por 10 menos, existir una relacin
jerrquica, entre 1QS ejecutores del trabajo y el individuo o grupo
que constituye el centro de coordinacin o vrtice de la pirmide.
En las organizaciones administrativas ms amplias, la jerarqua,
en cambio, pone en evidencia toda su eficacia y carcter universal.
, Entre las organizaciones administrativas, las pblicas se caracterizan, como se sabe, por el inters pblico de sus fines, ya sea
que se refieran al municipio, a la provincia, a la regin o a la nacin entera o tambin a las posibles asociaciones interregionales.
Las organizaciones de este tipo estn creadas normalmente por ley
y operan, por tanto, con absoluta legalidad a travs de los poderes
y lmites que le son impuestos por la autoridad externa. En los
pases de rgimen democrtico, las normas constitucionales son la
fuente primaria de tal legitimacin; es sabido de todos que en la
norma constitucional se refleja la voluntad popular, bien sea a travs de los representantes elegidos por el pueblo, bien sea directamente mediante el referndum popular. Anloga garanta poseen las
leyes ordinarias, votadas y aprobadas por parlamentos libremente
elegidos.
En todos los casos, por tanto, se mantiene la soberana popular
respecto a la insttucin y las actividades de los organismos administrativos pblicos; dicha soberana se manifiesta a veces directamente y, por lo general, a travs de rganos representativos. Por
esto, el grupo de control de la mayor parte de las instituciones ad-
158
ministrativas pblicas permanece, en ltimo trmino, en el parlamento.

Las organizaciones pblicas menores as concebidas pueden a
veces crearse sin la aprobacin del parlamento, de acuerdo con
las costumbres de cada pas en este sentido. Algunas se crean por
ley, otras por decreto, otras en base a los poderes conferidos a los
organismos administrativos superiores; otras, finalmente, por rganos subordinados a estos ltimos. Pero, en la mayor parte de los
casos, el control final compete al rgano legislativo, mediante su
potestad de legislar, discutir y aprobar peridicamente los presupuestos de los distintos ministerios. La delegacin de tal poder
por el parlamento al ejecutivo o directamente a los rganos administrativos, es ms frecuente en los casos de institucin ex novo;
y ello, porque se conoce poco el nuevo organismo y sus complicaciones internas como para poder prescribir detalladamente su actuacin desde arriba. Pero, con el transcurrir del tiempo, los procedimientos de dicha institucin van fijndose y la ley o el decreto intervienen para legitimar formalmente 10 que existe ya de hecho y para
sancionar la existencia del control desde arriba, que no ha desaparecido nunca, ya que delegar no significa renunciar a la titularidad
del poder de actuar. Esta observacin explica al menos parcialmente por qu resulta ms fcil modificar o reformar la estructura de
un organismo de constitucin reciente que la de uno de mayor
antigedad.
3.
Tipos de organizaciones administrativas
Quien estudia el fenmeno organizativo dispone de varios criterios de clasificacin, entre los cuales recordamos los de tiempo,.
amplitud, jurisdiccin territorial, competencias, fuentes de finan-o
ciacin, tipos de direccin (por ejemplo, unidad de mando, contrapuesta a pluralidad de mando, o bien, direccin de naturaleza poltica en oposicin a direccin profesional o de carrera), el gradode centralizacin y descentralizacin, etc. Algunas de estas clasificaciones se tratarn en los captulos siguientes; por ahora nos'
limitaremos a hablar brevemente de dos variables muy importantes
y que corresponden a las de control jerrquico y accesibilidad del
159
exterior. Cada una de estas variables nos permite individuar una

escala de valores ms o menos continuos, de un mnimo a un mximo, en la que podemos encuadrar cualquiera de las distintas situaciones organzativas.
a) La variable del control jerrquico consiste en la medida en
la que una organizacin depende y es controlada por organismos jerrquicamente superiores, sea que se trate de un ministro, de un
consejo de ministros, de un parlamento o simplemente de un
funcionario de grado superior. Si invertimos el orden de esta seriede valores, obtenemos el grado de autonoma interna de una organizacin administrativa. Dicha variable se aplica al negociado o a la
seccin de un organismo burocrtico, para analizar en el plano organizativo la serie de controles que inciden sobre l, en orden a la
posicin que ocupa en la pirmide jerrquica, o tambin a un ministerio en relacin al rgano legislativo o a otros rganos de control
que se hallan fuera, por su especfica estructura; de la organiza-cin administrativa. Como se ha dicho ya, la definicin fundamental de la variable de control se encuentra en la norma constitucional,
en la ley, en el decreto o en cualquier manifestacin formal de voluntad; esto, sin embargo, ofrece apenas una seal de la existencia
de un control efectivo, tal y como es lcito encontrar en el curso de
una actividad administrativa. Para poder precisar el grado de auto....
noma interna de un organismo es necesario tomar en consideracin
los siguientes factores:
a) fuentes y tipo de financiacin;
b) grado del control y de las inspecciones previas y a poete-
riori;
e)
)
e)
suscita
influencia de la direccin, poltica o de otra naturaleza;

naturaleza e influencia de los cuadros del personal;
medida en que el programa ejecutado por la organizacin
inters poltico o popular;
f) tradicin e historia.
En algunos pases est muy marcada la tendencia, por parte de
las administraciones pblicas, a sustraerse a los controles de orden:
superior para intentar alcanzar constantemente una mayor autonoma y autarqua. Esta tendencia, que llamaremos centrfuga, se mamifiesta a travs de aquellos procedimientos que tienden a asegurara! organismo una mayor autosuficiencia; a ella se opone la tenden....
160
ca opuesta, la de los rganos de control, de tal forma que la realidad administrativa (tanto en el plano estructural como en el funcional) resulta ser el producto de dos fuerzas opuestas, una centrpeta
y otra centrfuga, en continua actividad. Esta concurrencia procede de
la estructura jerrquica y de los poderes distribuidos a los diversos
grados de la jerarqua, de la base al vrtice de la organizacin administrativa, para pasar finalmente al vrtice de la organizacin social, donde residen los rganos detentadores de la soberana popular. La lucha, aparentemente escondida y sin relieve, puede resultar
muy escabrosa para aquellos pases que por tradicin estn habituados a la disciplina, a la autoridad, a la obediencia estrecha y, en
una palabra, a la centralizacin de los poderes. En sentido contrario, puede resultar tambin, igualmente escabrosa, en aquellos pases donde el individualismo y el autogobierno estn muy acentuados. Sin embargo, en cualquiera de estas dos situaciones existen
grados muy diversos como consecuencia de los diversos factores
que las condicionan, alguno de los cuales se han citado antes.
Si quisiramos explicar con una metfora la relacin de fuerzas
existentes entre gobierno central y rganos administrativos, bastara considerar una estrella y su sistema planetario. Parte de los
elementos de la estrella estn unidos a su ncleo central por la
fuerza de atraccin; otros giran segn un movimiento continuo a
distancias variables de la estrella; cada uno de estos elementos est
sujeto a la lucha entre las dos fuerzas, la de atraccin, que proviene de la estrella, y la de fuga, del centro (o estrella), que es la
resultante del campo magntico de cada uno de los elementos atrado
por la eventual existencia de otras fuerzas no anuladas por la estrella y, algunas veces, de fuera, incluso, de su propio sistema. Las
dos tendencias estn siempre en equilibrio en cualquier momento
y a pesar de la distancia variable de los distintos elementos del
sistema al centro o estrella. Sin embargo, un hecho casual puede
alterar tal equilibrio y desviar sensiblemente el curso u rbita trazado por los respectivos planetas, La distancia de la estrella, en
nuestra metfora, se ha considerado como la razn inversa del grado
de control central ejercitado sobre las organizaciones administrativas.
Uno de/Ios supuestos ms interesantes de la ciencia adminis-
161
trativa contempornea se encuentra concretamente en la consideracin de un aspecto particular de dicha relacin, es decir, en la
medida (y tambin en los modos) en que el poder central, bien se
trate del ejecutivo o del legislativo, o de los dos, deba controlar
la actividad de los entes pblicos, de las empresas pblicas y de los
entes de capital semipblico. Algunos organismos, como sucede,
por ejemplo, en Italia con la Azienda Autonoma delle Strade, o la
Azienda Monopolio T abacchi, etc., actan dentro de los lmites especficos de un determinado ministerio que, a su vez, se encuentra
controlado desde arriba: encontrndose tales organismos, por decirlo as, en el mismo cuerpo de la estrella, los problemas que nacen
de la relacin aludida ms arriba no son muy importantes. Otros,
en cambio, instituidos como organizaciones autnomas, aunque ejerciendo una actividad pblica, siguen una rbita tan distante del
sol que difcilmente se logra, a simple vista, individuarles como
parte del sistema. Es este el caso de los entes pblicos cuya actividad, por ejemplo, est sustrada a un autntico control por parte
de la autoridad superior, que se limita a una supervisin del aspecto
formal de los actos realizados; a este supuesto responden, en Italia, el Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, el Istituto Nazionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro, el Istituto Nacionale
di Malattia, as como la numerosa serie de entes asistenciales menores, por citar solo algunos.
Puesto que, al menos para alguno de estos entes pblicos, la
naturaleza de la actividad es muy afn a la de una empresa privada
{pinsese en las empresas municipalizadas para los transportes urbanos, para el suministro del gas, de la electricidad, etc.), se sostiene que esto representa la principal justificacin para su grado de
independencia, respecto a las limitaciones de cualquier otra institucin pblica. Por otra parte, se afirma la necesidad de que exista
un cierto control desde arriba, para garantizar cuando menos que
dichos entes acten conforme al bien pblico. La cuestin afecta
ms a los entes pblicos econmicos o que ejercen una actividad
econmica, aunque sea para fines pblicos y, por consiguiente, sin
fin de lucro, ms bien que para los departamentos gubernativos,
dado que los primeros disponen casi siempre de fuentes propias
de financiacin con exclusin total o parcial del concurso del Estado mediante detracciones sobre sus ingresos. Pinsese, por ejem11
162
plo, y siguiendo el caso de Italia, en uno cualquiera de los entes

asistenciales citados o en la regulacin de seguridad social, considerando las contribuciones por seguros sociales--con todos los privilegios especiales concedidos al Instituto acreedor y a pesar de la
sancin penal para los casos de malversacin-, un crdito del ente,
que constituye su principal entrada o fuente de financiacin para
las actividades de previsin y asistencia que desarrolla. Supuesta
esta situacin de autarqua, aunque no sea absoluta, parece difcil
sostener que a dichos entes puedan y deban extenderse las formas
normales de control financiero y presupuestario; y si esto se hiciese, rara vez dicho control podra asumir el carcter de una censura de fondo de la obra del ente o de los criterios adoptados para
su administracin interna. El tema debera ser tratado ms ampliamente, pero no es este el sitio ms apropiado para hacerlo. Ello
nos dice, por tanto, que uno de los instrumentos para la detentacin
del poder de control es, concretamente, la revisin y la aprobacin
de los presupuestos de una organizacin administrativa; el presupuesto y sus tcnicas son un medio muy eficaz para mantener el
control desde arriba, a la vista del carcter de continuidad propio
de las operaciones administrativas.
b) La variable que hemos llamado accesibilidad del exterior es,
bajo algunos aspectos, opuesta a la que acabamos de exponer del
control jerrquico, y consiste en la medida y en los procedimientos
mediante los cuales los individuos y grupos externos a la estructura
jerrquica de una organizacin administrativa pueden acceder a ella,
para dar o recibir informaciones, para instar decisiones administrativas y recurrir contra ellas. En pocas palabras, la accesibilidad desde
el exterior se encuentra en la influencia que pueden ejercitar directamente sobre las decisiones administrativas y sobre el comportamiento del administrador pblico aquellas fuerzas que no estn incluidas
en la estructura jerrquica de los rganos administrativos.
Son varias las formas de accesibilidad desde el exterior, de las
cuales se deriva, pues, el grado de eficacia que de hecho tiene esta
accesibilidad. En ciertos casos, es la propia ley la que establece la
prohibicin total o las limitaciones al acceso, como sucede con los
rganos de' la magistratura ordinaria y especial, a los cuales se
prohibe tratar con las partes en litigio excepto a travs de las vas
normales procesales. Otras veces, es el temor reverencial por el
163
cargo elevado de la persona o del departamento el que limita el

acceso. En otras ocasiones, en cambio, son los propios procedimientos administrativos los que crean los impedimentos para el acceso;
se da el caso, por ejemplo, que aun cuando est permitido y regulado por ley, obstculos de naturaleza administrativa disminuyan
o anulen de hecho la eficacia, tal vez sin actuar directamente sobre
el derecho de acceso, pero s privando a los funcionarios que estn
en contacto con el exterior del poder de decidir.
Estas consideraciones, y en particular la ltima, nos indican
cunta importancia tiene la estructura organzativa para el grado de
sensibilidad del organismo; de hecho, una organizacin puede ser
aparentemente accesible a cualquiera que as lo desee desde el exterior, y, sin embargo, poseer una estructura interna tal que permita
solo el acceso de grupos particulares (el llamado pblico especial).
Puede tambin esto suceder, simplemente, porque los objetivos y
las responsabilidades del organismo se hayan especificado de tal
manera por la norma jurdica, que solo algunos grupos de la colectividad sientan inters por ejercitar, mediante el acceso, su influencia. An ms: se podra decir que cuanto ms especfica y tcnica
se hace la actividad de un organismo administrativo, tanto menos
general se presenta la accesibilidad desde el exterior (a pesar de la
presuncin de que las actividades de aquel organismo tienen como
fundamento un inters pblico general), y tanto ms eficaz y elevado es el grado de tal acceso (reservado a un pblico especial, que
lgicamente pretender la mxima consideracin por parte del ente
para sus propios intereses y problemas, posiblemente buscando obtener ventajas gracias a la identificacin del punto de vista del ente
con el suyo propio). A su vez, estos grupos externos a la administracin pueden constituir una til y valiosa fuerza, un aliado importante en los esfuerzos dirigidos a alcanzar un cierto grado de
autonoma y de independencia por parte del organismo. He aqu
dnde la variable de la accesibilidad desde el exterior se encuentra
con la del control jerrquico, de tal manera que al aumento de la
primera puede seguir una notable disminucin de la segunda.
Las vas de acceso especializadas pueden proceder de varias
partes; pueden adaptarse a la jurisdiccin territorial del ente y repartirse entre los departamentos perifricos de carcter provincial
o regional; pueden tambin adaptarse a la posicin poltica, econmi-
164
ca y social del rgano, cuando ello facilita el acceso y la influencia

desde el exterior, solo, o casi, a personas de una cierta categora,
negando o restringiendo quiz el ejercicio de la misma facultad
a los terceros en general; pueden limitarse, asimismo, a determinadas categoras de intereses, como la de los importadores, exportadores, agricultores, industriales, etc.
Cuando un gobierno se organiza de manera que pueda reflejar como en un espejo la estructura social del pas sobre el plano geogrfico territorial, sobre el de las clases y el de su relativo prestigio}
o sobre el plano de los intereses respectivos, el resultado que se
deriva es una serie de canales, por as decir, entre las categoras especiales o grupos de la colectividad y los rganos administrativos
correspondientes. El fenmeno de la reflexin se extiende en medida variable a todas las estructuras gubernativas, y uno de sus
efectos es la repercusin en la administracin y en las relaciones
entre sus organismos de los conflictos surgidos entre los diversos
grupos de una sociedad.
Es interesante notar a este respecto que el acceso ms eficaz
(medido en relacin a la influencia que pueda tener), en orden a
cuestiones especficas tiene mayores probabilidades de xito en los
niveles bajos de la jerarqua administrativa que en los elevados. En
Italia, por ejemplo, los representantes locales de una asociacin
sindical de carcter nacional pueden intentar influenciar ms fcilmente el rgano administrativo perifrico para asegurarse su apoyo en la actuacin de una clusula contractual referente a una cuestin laboral (obteniendo de esta forma un precedente que pueda
servir para la accin sobre el plano nacional), que no presentar la
cuestin en abstracto o intentar obtener el apoyo de un rgano superior, como, por ejemplo, la Direzione Generale dei Rapporti di
Lavoro del Ministero del Laooro e della Previdenza Sociale. Dichos sindicalistas podran encontrar dificultad de acceso, o ejercer
una influencia menor al nivel de la direccin general, donde la visin de los problemas tiene en cuenta necesariamente factores ms
numerosos e intereses de grupos concurrentes. El ejemplo en s no
es demasiado acertado; se podran citar otros, si la administracin
italiana no estuviese afectada, tradicionalmente, de una excesiva
centralizacin, obligando as a actuar en el centro, ms bien que
en la periferia, en la mayor parte de los casos. La visin ms am-
165
plia que un rgano central puede tener de un cierto problema, respecto al rgano perifrico subordinado, es un argumento a favor
de la centralizacin del poder de decidir, si partimos del principio
de que una decisin es tanto ms racional cuantas ms alternativas
hayan sido consideradas sobre el problema y sobre su posible solucin; sin embargo, esto no basta-a nuestro entender-para rechazar las peticiones de descentralizacin de poderes, dictadas por las
mismas exigencias de la administracin, como se ha probado en
Italia con ocasin de unas recientes disposiciones referentes a algunos ministerios italianos. Advertimos tambin que el ejemplo expuesto no quiere poner de relieve el aspecto positivo o negativo de
la influencia de los grupos externos a la administracin pblica,
sino ms bien subrayar el grado diverso de tal influencia determinado por la mayor o menor accesibilidad al rgano administrativo.
El problema, de hecho, puede ser planteado solamente en estos trminos en cuanto ninguna administracin, ninguna oficina pblica
puede y debe permanecer extraa a lo que sucede fuera de su recinto; si sucediera esto, la administracin y la actividad administrativa traicionaran su misma razn de ser.
Como conclusin de esta breve exposicin, conviene observar
que la cuestin de la accesibilidad desde el exterior presenta, de hecho, dos problemas; de estos, solamente uno puede ser valorado y
medido segn un criterio uniforme. Se trata del problema de la accesibilidad desde el punto de vista del pblico en general o de sus
representantes. El otro, en cambio, se refiere al acceso privilegiado
o justificado por razones tcnicas. Los dos problemas, en cualquier
caso, obstaculizan la centralizacin del control jerrquico. Pero,
aparte de este punto comn, los dos problemas presentan factores
y caractersticas muy diversos entre s, tanto como para necesitar
remedios y soluciones totalmente distintos.
Es de notar tambin que las dos variables que acabamos de exponer, la del control jerrquico y la de la accesibilidad del exterior,
asumen una menor importancia en las organizaciones empresariales
y en los otros tipos de organizacin citados en el pargrafo precedente, mientras que tienen una importancia crucial para la administracin pblica. Hemos procurado aludir a estas variables sin
juicios de valor, tanto positivos como negativos, conscientes de que
su origen tiene races muy profundas, de las cuales afloran proble-
166
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIONADMINISTRATIVA
mas propios de la teora poltica, del sistema de gobierno democrtico y de la tica administrativa.
4.
La organizacin administrativa y los sujetos

que la componen
Ya dijimos en otra ocasin que la organizacin administrativa

es la suma de las acciones de varias personas, sistematizadas y coordinadas con vista a conseguir los fines organizativos.
Qu es lo que induce a estas personas a entrar en una organizacin de tal naturaleza, y a permanecer en ella actuando de acuerdo
con los fines que pretende conseguir? Qu instrumentos permiten
medir la aportacin de cada uno en el mbito de la organizacin?
Por qu, finalmente, dichas personas abandonan a veces la organizacin?
Es muy difcil dar una respuesta precisa a cada una de estas
preguntas. El estudio que la psicologa ha llevado a cabo, hasta el
momento presente, en torno a la motivacin humana se halla todava en plena fase de desarrollo, para que este importante factor de
la personalidad individual pueda considerarse suficientemente explorado y conocido. Pero es asimismo posible avanzar algunas hiptesis, dignas de consideracin y no carentes de utilidad concreta
por 10 que concierne al arte de dirigir en las administraciones pblicas. A continuacin pasamos a hacer algunas consideraciones referentes a dichas hiptesis.
Una persona entra en una organizacin administrativa, obligndose a hacer ciertas cosas y a renunciar a algunas de sus prerrogativas de libertad, para satisfacer unas exigencias que siente, prev,
e incluso teme. En trminos negativos, el sujeto participa en una
organizacin, para poder estar preparado a afrontar aquellos sucesos que podran privarlo de la posibilidad de satisfacer dichas exigencias. Desde el momento en el que se vincula a la organizacin,
el individuo debe poder sentir que la recompensa (bajo forma de
satisfaccin de sus necesidades actuales o a breve plazo) al menos
iguala si no excede la aportacin que se ha comprometido a dar a
la organizacin, bajo forma de prestacin de trabajo y de tiempo,
e incluso, de renuncia parcial a la propia libertad personal. Debe,
167
por consiguiente, existir un equilibrio entre el dar y el recibir, o un

exceso del segundo sobre el primero (segn el metro de valoracin
de cada sujeto), para que la relacin entre individuo y organizacin administrativa tenga posibilidad de surgir. La eleccin, por
parte del sujeto, de una oferta sobre otra, o de un camino sobre
otro, es, por tanto, cuestin de mera valoracin utilitaria? Es cierto
que si a este trmino le atribuimos exclusivamente el aspecto
econmico que le es propio, la respuesta es afirmativa: la eleccin
se hace porque l sujeto siente, en la relacin entre los valores de
cambio de cada oferta, la supremaca de uno de tales valores sobre
los otros. La relacin entre dichos valores, no se expresa necesariamente, en trminos matemticos, aun suponiendo que el sujeto
atribuya un valor numrico a la prestacin y a la contraprestacin
de cada oferta. Para convencernos de ello, basta hacer notar que
el sujeto puede juzgar ms conveniente una situacin de trabajo
en la que a la prestacin le atribuya el coeficiente 60 y a la contraprestacin el coeficiente 100, ms bien que optar por una situacin en que la prestacin sea de 65 y la contraprestacin de 125.
El aumento sensible de la retribucin en la segunda hiptesis respecto a la primera, podra, por tanto, parecerle poca cosa respecto
al ligero aumento en la respectiva prestacin, y moverle, por ello,
a aceptar la primera oferta donde la diferencia entre prestacin y
retribucin es inferior a la segunda hiptesis. Es un problema este
que en trminos econmicos se resuelve de acuerdo con las conocidas leyes sobre la utilidad marginal en relacin a los costes crecientes.
La hiptesis se basa en la premisa de una eleccum libre, por
parte del sujeto, en el momento en que toma la determinacin de
entrar a formar parte de una organizacin administrativa. La libre
eleccin presupone la existencia de alternativas, ya que ninguna
decisin se madura en el vaco absoluto. Nuestras decisiones, nuestras elecciones, estn, por consiguiente, influenciadas por nuestro
sistema de valores, por la tradicin, por las costumbres, por las relaciones sociales, econmicas, religiosas, etc. Influye, pues, la diversa
personalidad de cada uno, especialmente en las elecciones que se
refieren a la vida profesional del individuo, pudindose atribuir
una influencia determinante, por ejemplo, a factores como la ambica, el deseo de hacer carrera, de mejorar el propio conocimien-
168
to, etc. Todos estos elementos juegan 'su parte cuando el sujeto se
dispone a medir los valores de cambio de cada una de las alternativas, de tal modo que una eleccin de este gnero es extremadamente subjetiva, reflejando las caractersticas de la personalidad
del sujeto, de sus ideas sociales, etc. Nuestra hiptesis puede adaptarse, por tanto, de forma que absorba tales factores, pero se arriesga
a perder, hacindolo as, la simplicidad que le es propia.
Se podra objetar que, en determinados casos, la libre eleccin
falta totalmente, como sucede cuando un muchacho est obligado
a ir a la escuela o un joven debe cumplir con las obligaciones del
servicio militar. Por otra parte, incluso en estos supuestos es igualmente posible ver un mnimo de eleccin, si bien la alternativa
pueda resultar menos atrayente; en este sentido, el muchacho podra optar por un correccional, como supuesto diferente a la de la
asistencia a la escuela y el joven escoger la crcel para no ser reclutado por el Ejrcito. La relacin entre prestacin y contraprestacin, entre dar y recibir, puede, por consiguiente, existir incluso
en los casos ms extremos (si bien no son interesantes para nuestra investigacin, que quiere limitarse a la conducta individual de
aquellos que desean entrar en una organizacin administrativa). Los
casos extremos que acabamos de explicar, sin embargo, nos sirven
para subrayar el escaso relieve de una valoracin exclusivamente
cuantitativa, entre el dar y el recibir en cada una de las situaciones que se ofrecen al sujeto. Sin contar, adems, que para nuestro
anlisis no es tanto la relacin entre estos dos trminos 10 que nos
interesa como la confrontacin entre los valores de cambio, tal
como 10 hace el sujeto en cada una de las alternativas.
Una vez que el individuo ha decidido entrar en la organizacin,
nuestra hiptesis prev la persistencia de esta relacin, de conveniencia subjetiva, resultante de la confrontacin entre el valor de
cambio, que se refiere a la situacin experimentada por el sujeto y
los valores atribuidos, siempre por el sujeto, a las situaciones u
oportunidades existentes para l fuera de la organizacin. Se puede,
por consiguiente, afirmar. que el mismo criterio en base al cual el
individuo ha decidido entrar en la organizacin le sirve para abandonarla. A este propsito, conviene resaltar la posicin de relativa
ventaja que asumen los valores de cambio respecto a la situacin
que el sujeto experimenta en el momento actual, en relacin con
169
las otras situaciones alternativas que se le ofrecen posteriormente.

De hecho, cuando una persona ha entrado a formar parte de una
organizacin, es siempre ms difcil dejarla, ya que esta decisin se
encuentra obstaculizada por consideraciones referentes a los posibles peligros derivados de la prdida de ventajas ya adquiridas o
en vas de consecucin, sin contar con el peso de consideraciones
afectivas y de prestigio personal alcanzadas en la organizacin. A
estas consideraciones negativas se unen las desventajas, objetiva y
subjetivamente supuestas de las otras situaciones alternativas, y resulta por ello que la pertenencia a una organizacin incide, positivamente, en la permanencia del individuo en la misma, contra
cualquier proposicin del exterior sucesiva al establecimiento de la
relacin de empleo con la primera. Si esto no sucediese as, faltara a la organizacin administrativa la estabilidad de sus propios
cuadros y la continuidad de sus actividades quedara a merced del
grado de movilidad, totalmente imprevisible, de dichos cuadros.
En la prctica, las organizaciones han procurado hacer siempre ms difcil el ejercicio de esta libertad de eleccin-despus de
que el individuo haya hecho la primera eleccin-y la facultad de rescisin individual por parte del empleado (dimisiones) ha sido compensada por las administraciones pblicas no solo aprovechndose
de la situacin general del mercado de trabajo y de la gran desproporcin existente en algunos pases entre demanda y oferta, sino
con actos bien ponderados dirigidos a determinar y a animar al
sujeto a permanecer en la administracin. A esto responden las normas que prevn la prdida de algunos beneficios en caso de dimisin, como el derecho a la pensin y a la jubilacin, as como la
disminucin o la supresin total del subsidio de vejez. Es decir,
estas y otras actuaciones de la administracin nos muestran cmo
el individuo por una parte se encuentra reacio a abandonar la
administracin, y por otra animado a permanecer mediante los oportunos incentivos. En este caso se ve claramente cmo la libre eleccin subjetiva queda muy disminuida y el criterio de eleccin se
hace cada vez ms rico de elementos, que van ms all de la relacin entre los valores de cambio.
Donde, en cambio todo esto no se hace, donde existe por tanto
una cierta libertad individual, favorecida por circunstancias objetivas, el sujeto valora continuamente las oportunidades que se le
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ofrecen de acuerdo con las ventajas y desventajas relativas a la permanencia o abandono de la organizacin. Un sntoma importante,
en casos de este gnero, es concretamente el ndice de movilidad
en los cuadros de una organizacin y la mayor o menor frecuencia de dimisionarios; un ndice alto de movilidad, presumiendo
siempre condiciones externas favorables al ejercicio de la libre eleccin, ser sntoma de una relacin entre prestacin y contraprestacin desfavorable a la organizacin que mueve a sus componentes
a buscar situaciones mejores. El fenmeno de la movilidad de los
cuadros del personal de una empresa privada o de un ente pblico
es, pues, muy significativo e importante para la funcin directiva,
que debe hacer desaparecer los factores negativos tanto en trmino de costos como en 10 que respecta a la moral del personal a
su servicio.
Aun cuando las dimisiones estuviesen obstaculizadas o incluso
prohibidas, la relacin entre prestacin y contraprestacin contina
regulando en todo momento el comportamiento del individuo en
relacin con la administracin de la que depende. Por esto, en casos
semejantes, la administracin no puede olvidar los efectos negativos que sobre la propia organizacin caen bajo forma de baja moral,
de baja productividad, de ineficacia operativa. La moral del individuo se apoya en la medida en la que la relacin entre el dar y el
recibir es percibida por l mismo; esta consideracin conviene aceptarla con mucho cuidado, ya que es valedera solamente cuando
existe una directa y evidente correlacin entre prestacin y contraprestacin y, por tanto, cuando aumentando la segunda se aumenta
la primera. Pero si tal relacin no existe o es apenas perceptible,
el aumento de la contraprestacin puede tener escaso o ningn efecto
sobre la productividad de la prestacin. En este sentido es posible
imaginar el caso en que la organizacin se presente como un puesto
ideal de trabajo, con una moral excelente en el personal, pero sin
distinguirse especialmente desde el punto de vista de la productividad individual o general; o viceversa.
Todo esto nos lleva a hacer algunas consideraciones sobre la
naturaleza de la contraprestacin, as como del contenido del incentivo a hacer, a trabajar mejor en inters de la organizacin. El argumento es muy interesante y es, desde hace tiempo, objeto de estudio cientfico. A pesar de esto, no se dispone todava de conceptos
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precisos o de una adecuada clasificacin de las fuentes de la motivacin del empleado y de los incentivos que 10 mueven, ni tampoco
existe un acuerdo que pueda juzgarse unnime. Lo que s aparece
claro es la diversidad entre cultura y cultura, entre pas y pas, entre
grupos de una misma cultura e incluso entre individuos de una
misma cultura; partiendo de tales premisas, parece difcil establecer criterios uniformes sobre incentivos, sin contar con que la eficacia de estos vara con el pasar del tiempo y con el desarrollo de la
personalidad individual. Incluso faltando, sin embargo, una relacin
definitiva y sistemtica de los incentivos del trabajo, con sus respectivos valores, se ha avanzado ya 10 suficiente en estos estudios
como para permitir a la funcin directiva disponer de orientaciopes bastante seguras en esta materia.
En primer lugar, los incentivos se conciben no como una realidad objetiva, sino en relacin a 10 que son capaces de producir en
la mente y en la conciencia del individuo que trabaja. Es superfluo,
por ello, pensar en una imposicin de estos incentivos desde arriba
o desde el exterior de la organizacin: los elementos que podran
estimular (o frustrar) la motivacin individual no son siempre los
que los dems piensan que sean. La eficaz actuacin de un sistema
de incentivos requiere un profundo e ntimo conocimiento de las
actitudes y de la conciencia de los individuos a los que se pretende
aplicar aquellos. Esto, a su vez, depende de la existencia de un sistema eficaz de comunicaciones (horizontales y verticales) dentro de
la organizacin.
En segundo lugar, los incentivos no se elaboran y valoran con
absoluta racionalidad y lgica por parte de los mismos interesados;
aunque en nuestra exposicin se ha hablado de prestacin y contraprestacin segn una implcita valoracin cuantitativa y numrica, la percepcin que el sujeto tiene de dicho sinalagma es sustancialmente emotiva y simblica, y probablemente reside en el subsconsciente individual. Un empleado puede decidir adherirse a una
huelga dirigida a conseguir un aumento de la retribucin, pero
puede tomar esta decisin no tanto por la utilidad que le reporte
el posible aumento de sueldo, como por otros factores de naturaleza no econmica, como la solidaridad con los compaeros, el prestigio individual, etc.
En tercer lugar, las opiniones favorables delpersonal a los ncen-
172
tivos, O a cuanto, por el contrario, pueda constituir motivo de desmoralizacin y de desconfianza, dependen esencialmente de las actitudes subjetivas y de las respectivas escalas de valores, que a su
vez hacen referencia a los sentimientos derivados del grado de madurez social de cada uno, de su vida pasada, e incluso de la situacin del trabajo, familiar, etc.
Los incentivos pueden, exclusivamente por motivos de conveniencia, agruparse en tres categoras principales: aquellos relacionados con las necesidades y deseos del sujeto, haciendo abstraccin de la situacin del trabajo en que el mismo se encuentra;
aquellos que proceden de la situacin de trabajo, y de las relaciones del grupo al que el sujeto pertenece; y, finalmente, aquellos
que se refieren al fin o fines de la organizacin.
De la primera categora, podran formar parte los siguientes
factores 1:
1. Incentivos de carcter material: retribucin, complementos
de la retribucin, bienes en especie, etc.
2. Incentivos de carcter inmaterial y personal: prestigio, status, poder e influencia, dignidad, etc.
3. Condiciones de trabajo: comodidad del ambiente de trabajo, conveniencia del lugar y del horario de trabajo, etc.
4. Orgullo profesional, sentido de lealtad hacia la organizacin profesional, cario hacia la misma, o hacia la familia, o hacia
el pas, etc.
5. Aceptacin y acuerdo respecto de manifestaciones que podran violar valores o prejuicios muy afirmados, como el sexo, la
raza, la religin, la clase social y econmica, las costumbres, la
moral ordinaria, la educacin, etc.
6. La conformidad con las prcticas y actitudes habituales.
7. El sentido de equidad, especialmente en aquellas circunstancias en las que el individuo pudiera creer que est a punto de
ser violado.
8. El sentido de participacin en una actividad o empresa importante.
9. La seguridad personal, econmica, social, psicolgica.
1
La relacin que sigue, ampliada y adaptada, e1lt tomada de Chester
BARNAlm,
The Functions 01 the Executive, cap. XI.
173
10. La promesa de mejoras personales: promocin, aumento

de prestigio y de sueldo, oportunidad de hacer carrera.
Todos estos incentivos deberan situarse a 10 largo de una escala
ideal de valores que fueran del signo negativo al positivo. Algunos
de ellos se comprenden ms fcilmente vistos desde su punto de
vista negativo, como sucede con la violacin de prcticas o costumbres (n. 6, supra) o con violacin del sentido de equidad (n. 7,
supra). El desarrollo del capitalismo en los pases occidentales ha
dado un relieve particular al tipo de incentivos comprendidos en
el punto 1, supra, es decir, a los de carcter material. Los estudiosos contemporneos de ciencias sociales propenden, sin embargo,
a disminuir la primaca de los incentivos materiales sobre los dems, sosteniendo que cuando el sujeto ha alcanzado el nivel correspondiente a un salario suficiente para asegurarse a s mismo y a
su propia familia una existencia ms que decorosa, las recompensas
en dinero no constituyen ya el incentivo dominante; no obstante,
sin querer contradecir la posicin de los estudiosos de psicologa
industrial, juzgamos que la importancia de tales incentivos materiales se funda, en todo momento, en su referencia simblica a
otros factores, como el prestigio, el poder, la dignidad, etc. Por
consiguiente, tanto en el supuesto de que el factor dinero derive
su importancia y significado de su propia utilidad inmediata, como
en el supuesto de que sean las ventajas inmateriales que ayude a
procurar, no puede desconocerse que constituye todava un incentivo de gran importancia.
Es interesante hacer notar que los elementos arriba relacionados han sido expuestos en forma positiva; pero no hay que olvidar el significado y los efectos de los mismos elementos expresados
en sus respectivos valores negativos. Entre estos recordamos el
aburrimiento, la monotona del trabajo, la peligrosidad del mismo,
el cansancio, la imposibilidad del sujeto para conocer o individuar
su contribucin al producto final (hecho que es particularmente
frecuente en las empresas industriales, donde se adopta el sistema
de la fabricacin en serie), etc.
Terminados los pocos comentarios en tomo a la primera categora de incentivos, ser oportuno pasar a la segunda, esto es, a
la de los incentivos que se forman a consecuencia de las relaciones
humanas creadas en el grupo de trabajo. La importancia de esta
174
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZAC'-ON ADMINISTRATIVA
categora no ha sido conocida hasta hace poco tiempo. Los incentivos que provienen de la amistad, de la hermandad en el trabajo,
de la misma interdependencia de los procedimientos de trabajo que
permiten la satisfaccin de participar en ms de uno para la terminacin del producto, constituyen una preciosa medicina para nuestra moral. Estudios psicolgicos llevados a cabo recientemente sobre
la vida militar durante el ltimo conflicto mundial, han revelado
toda una serie de incentivos morales procedentes de la camaradera,
del cario a la propia escuadra, al pelotn, a la compaa, etc. Este
sentido de fraternidad y de cario recproco tal y como 10 han
puesto de relieve dichas investigaciones, tiende a manifestarse, concretamente, en los momentos ms difciles, en la guerra; y no es
de sorprender que alguna vez sean, incluso, ms fuertes que el
amor a la Patria. Los estudios realizados en organizaciones administrativas, pblicas y privadas, han llegado a conclusiones anlogas en 10 que concierne a los elementos de cohesin en los grupos
pequeos de trabajo; elementos que, a su vez, deben considerarse como incentivos, no solo por la misma fuerza de los valores
comprendidos en estas relaciones de grupo, sino por la influencia
que el grupo ejerce en las opiniones y en el comportamiento de
cada uno de sus componentes.
El grupo de trabajo es, sin duda, uno de los elementos ms
importantes de la llamada organizacin espontnea, o de hecho, de
la cual hemos hablado en un pargrafo precedente. Puede tener una
influencia positiva o negativa por 10 que respecta a los objetivos
propuestos a sus componentes o en relacin con los objetivos de
una organizacin. Un grupo, en su influencia negativa, puede dismnuir sustancialmente el ndice de productividad individual y constituir un elemento saboteador de la eficacia administrativa. Su contribucin positiva, en cambio, queda concretada a la vista de la
consecucin de los objetivos organzatorios; de tal manera que la
situacin ideal sera aquella en la que los objetivos de la organizacin y los valores de un grupo pertenecientes a ella coincidieran
y se identificasen, respectivamente. Esto explica la tendencia a procurar la formacin de teams o grupos de trabajo, perfectamente
homogneos y conscientes de actuar juntos con vistas a un fin
comn. El trmino team quiere decir algo ms que sus equivalentes
espaoles equipo o grupo: tiene su origen en los ambientes depor-
175
tivos, donde la cohesin y la armona entre los componentes de un

equipo debe ser sin duda mucho mayor de .la que existe en un
equipo de picapedreros. Por tanto, aunque un conglomerado de varios
individuos para el trabajo constituye un grupo, esto no significa necesariamente que formen un team, ya que a travs de este concepto
se quiere acentuar el significado de la homogeneidad y cohesin
existente en el grupo.
La tercera categora de incentivos comprende, como ya hemos
dicho, todos los impulsos y estmulos de carcter motivacional que
el individuo adquiere a travs de la identificacin de sus propios
fines individuales con los de la organizacin en que trabaja. Son
muy importantes estos incentivos; cuando el sujeto est de acuerdo
con los objetivos de la organizacin, desea sinceramente que dichos
fines se realicen y percibe, por ello, la ntima relacin que el resultado de su propio trabajo tiene respecto al producto final. La importancia de este elemento, dentro del cuadro de los incentivos, se
evidencia mejor en perodos de emergencia, cuande se hace necesaria la mxima colaboracin del personal. Por tradicin, por ejemplo, el entusiasmo suscitado y sentido con ocasin de una guerra y
el deseo de ganarla a cualquier precio, lleva a un aumento de la
productividad nacional; y del mismo modo en perodos de paz, este
factor motivacional puede contribuir en medida notable a aumentar
la eficacia individual en el trabajo. La funcin directiva, por tanto,
debe darse cuenta de ello y promover este factor de aumento de
las energas individuales. Si esto es cierto para el aspecto positivo
de dicho factor no es menos significativo para el negativo. Cuando
los sujetos no se interesan por la suerte de la organizacin, cuando
asumen una postura totalmente neutral e indiferente hacia los fines
de ella y no alcanzan a ver una relacin entre su aportacin y el
resultado final, la productividad tiene necesariamente que disminuir
hasta llegar a ndices muy bajos.
Como conclusin de este pargrafo observamos que la productividad individual puede variar sensiblemente entre organizacin y
organizacin, aun desarrollando estas el mismo tipo de actividad.
Anloga variacin de productividad se encuentra entre individuo e
individuo de la misma organizacin en momentos distintos, aun
permaneciendo inmutables los otros factores. El problema de los
176
incentivos individuales, es, por consiguiente, muy importante para

la eficacia de un organismo administrativo.
Si la productividad es baja, su aumento requiere, por tanto,
los tres requisitos siguientes: un programa dirigido a incrementar
el nmero de incentivos existentes de uno o ms tipos entre los
citados ms arriba; la reduccin o la eliminacin de los factores
negativos para la motivacin individual en el trabajo; una adecuada
actividad de persuasin hacia los grupos de empleados, para intentar influir sobre el sistema de valores en base al cual cada uno
mide la contraprestacin recibida. Es, pues, a menudo necesaria la
combinacin de estos tres requisitos para que un programa dirigido a aumentar la productividad de un organismo pueda considerarse eficaz.
5.
Funciones y responsabilidad de la direccin administrativa,
Una de las responsabilidades ms difciles, y tambin ms importante, de la direccin administrativa, \se encuentra concretamente en conseguir un sistema de incentivos capaces, en los lmites de 10 posible, de incrementar al mximo el rendimiento de
los subordinados. Antes de estudiar este tema, sin embargo, ser
oportuno aludir brevemente a la funcin directiva y a los fines principales que la caracterizan.
Dirigir significa mantener la organizacin en actividad, de tal
forma- que pueda realizar sus propios fines; esto es tanto como
decir que la funcin directiva es la actividad merced a la cual se
contribuye a mantener viva la organizacin, ms bien que a garantizar la continua actividad. Esta distincin, muy importante, entre
trabajo directivo y trabajo ejecutivo viene de hecho olvidada, ya
que muchos individuos con funciones directivas realizan al mismo tiempo actividades de naturaleza ejecutiva. Por ejemplo, el
director de una escuela media o el rector de una universidad realizan funciones directivas cuando procede a distribuir los trabajos y
encargos para el curso, pero llevan a cabo funciones ejecutivas
cuando explican una leccin en clase. Un ministro de Asuntos Exteriores ejercita funciones directivas cuando prev los gastos de su
ministerio o redacta un plan de actuacin para el mismo; pero
177
realiza una actividad operativa cuando estipula y firma un acuerdo

comercial con los representantes de un gobierno extranjero.
Las funciones directivas se han definido de muy diversas maneras desde la poca en la que Henri FAYOL sostuvo la existencia
de algunas actividades directivas, que formaban el mnimo comn
denominador de tal funcin aplicada a cualquier organizacin humana. Una de las definiciones ms comnmente aceptada de tal
actividad y de su contenido, fue elaborada en 1930 por Luther GuLICK y resumida en la conocida sigla POSDCORB 2, que responde a las iniciales de algunos trminos ingleses que sealamos
a continuacin, expresando al lado su adaptacin en espaol, con
el fin de que la sigla pueda ser til tambin a los investigadores y
tcnicos de habla castellana:
Planning - Programacin.
Organizing - Organizacin.
Staffing - Seleccin y reclutamiento de personal.
Directing - Direccin o mando.
Coordinating - Coordinacin.
Reporting - Redaccin de rapports y actividad informativa.
Budgeting - Balance (ms exactamente actividad presupuestaria).
A pesar de tantas definiciones existentes sobre el contenido de

la actividad administrativa, cada una de ellas comporta atributos
comunes e identifica por ello los caracteres esenciales del dirigente
administrativo; as, la relacin hecha por GULICK est en armona
con la que elabor anteriormente FAYOL. Convendr, pues, ahora
intentar fijar categoras ms amplias y sintticas de tales funciones,
siguiendo para ello la lnea de pensamiento de otro estudioso de la
materia, Chester I. BARNARD~ cuya obra principal 3 se remonta prcticamente a la misma poca en que GULICK elabor su POSDCORB.
La principal responsabilidad de un dirigente se encuentra en
conseguir que la organizacin funcione de manera que garantice
2
La idea de una sigla que contuviese las iniciales de las principales
funciones de la actividad directiva ha sido expuesta por Lutber GULICK en su
escrito "Notes on tbe Theory o Organization", contenido en el texto Papers
~n Science 01 Administration, editado por el Institute of Public Administration, New York Cty, 1937, pg. 13.
3
Chester I. BARNARO, The Functionsof the Executive, Cambridge, Mass.,
captulo XV.
12
178
la consecucin de sus objetivos. Esto lleva consigo tres categoras

principales de funciones directivas:
a) La serie de funciones dirigidas a actuar sobre la personalidad de los miembros de la organizacin para conseguir la
necesaria prestacin de obras y servicios.
b) La serie de actividades dirigidas a hacer, de hecho, posibles la coordinacin y la comunicacin, para dirigir la contribucin de cada participante hacia la realizacin del producto final.
e) La serie de actividades dirigidas a definir y presentar continuamente los objetivos de la organizacin.
Es interesante dedicar un breve comentario a cada una de estas;
categoras de actividad.
a) LA CONTRIBUCION DE LOS COMPONENTES A LA ORGANIZAClN.-Se ha expuesto ya, en el pargrafo precedente, el valor decambio entre prestacin y contraprestacin, tal y como est representado en la mente del sujeto e influenciado por la motivacin
individual. La responsabilidad principal del dirigente, a tal respecto, puede definirse como el revs de la medalla. Esta consisteen hacer de modo que sean seleccionadas y adscritas a la organizacin aquellas personas capaces de aportar a la organizacin aquello
que necesita; que sean elaborados, empleados y mantenidos los incentivos suficientes para conseguir la mxima contribucin de dichas personas a la organizacin; que sean, finalmente, optimizadas
tales contribuciones con vistas al fin de la organizacin, merced a:
una apropiada distribucin de funciones y del adiestramiento y la
formacin adecuados, as como mediante una cuidada actividad depersuasin y de cuanto pueda servir a la formacin de una buena
moral en las personas adscritas al trabajo. En lneas generales, portanto, este primer aspecto de las funciones de la direccin administrativa absorbe en s mismo la mayor parte de las funciones quese estudian bajo el nombre de administracin del personal.
Pero una organizacin no hace referencia solamente a las energas de trabajo, a los servicios prestados por su propio personal;
las organizaciones comerciales, los entes pblicos econmicos tienen
tambin relacin con la situacin del mercado, con la demanda ycon el efectivo consumo de los bienes producidos para poder dar un
,,"
119
movimiento continuo y regular a su ciclo operativo. En organismos

de tal especie, por esto, una de las funciones directivas esenciales
para la marcha de las operaciones se encuentra en la elaboracin,
actuacin y sucesivo control de un sistema, en base al cual los
.bienes producidos puedan ser convertidos en. los medios necesarios
para continuar las actividades; esto puede decirse, por ejemplo,
de todas las actividades complementarias, como el anlisis de mercados, las campaas para promover ventas, etc.
De otra parte, las administraciones pblicas hacen referencia
-por 10 que respecta a los medios necesarios a su actividad-a los
captulos del presupuesto, a la disponibilidad de fondos en base a
los ingresos pblicos, tal y como estn dispuestos y aprobados porlos rganos ejecutivo y legislativo. A primera vista el procedimiento
de conversin de los ingresos pblicos en captulos del presupuesto
para este o aquel ministerio, es muy poco claro y no aparece con
las mismas caractersticas y la misma claridad de los procedimientos:
existentes en las empresas comerciales que consisten en el cambio
sobre el mercado y en la sucesiva reinversin de 10 recaudado (detrados los costos) en la produccin. La relacin entre ingresos y
gastos, sin embargo, existe tambin para la administracin pblica,
si bien en sentido muy amplio, ya que el sistema de impuestos sobre
la colectividad no est totalmente basado y relacionado con la cantidad y calidad de los servicios prestados por la administracin
pblica. Es esta, quiz, una de las diferencias principales entre administracin pblica y privada, 10 que lleva consigo como consecuencia algunas caractersticas diversas en los dos tipos de funcin directiva.
El presupuesto, concebido en s mismo, no es para el administrador pblico solamente un instrumento interno de programacin
y control, sino que es, quiz, mucho ms importante, como medio
de comunicacin e influencia de la opinin pblica, en cuanto que
a travs suyo la colectividad y sus representantes pueden ser informados de la necesidad de disponer de fondos adecuados, si se quiere que un determinado servicio pblico contine prestndose. Y esto
comporta otras responsabilidades de carcter directivo, como, por
ejemplo, el determinar si los servicios prestados se necesitan verdaderamente, es decir, si estn, por tanto, justificados por la existencia
de necesidades reales y adecuados a las mudables exigencias de la co-
180
lectividad; el detectar, pues, el conocimiento y el grado de apreciacin de dichos servicios por parte de aquellos que se sirven
directamente de ellos y por parte de toda la colectividad. En resumen, esta responsabilidad directiva absorbe en s misma las funciones conocidas bajo el nombre de relaciones pblicas, de relaciones con el Parlamento, de relaciones con los miembros del Gobierno,
etctera. Comporta, pues, la actividad continua de precisar e individualizar las necesidades que se refieren al sector especfico de competencia del organismo pblico, as como a que las peticiones y
deseos del pblico en general (y del particular de aquel tipo de administracin) puedan encontrar adecuado reflejo en el respectivo programa administrativo.
Existen, por consiguiente, otros aspectos de la relacin entre
dar y haber en la mayor parte de las administraciones pblicas. El
continuo control de este sistema de cambio representa una de las
funciones que requiere constante atencin por parte del administrador. Por ejemplo, las administraciones tienen necesidad de normas jurdicas para poder actuar, 10 que requiere una continua investigacin de las necesidades del pblico para disponer de informaciones idneas y al da para conseguir una accin administrativa
adecuada y realista. El conjunto de tales relaciones de cambio para
una organizacin administrativa pblica puede considerarse representada en el esquema que sigue:
Pblico o
clientela espec,
Ingreses
influencia
ORGANlZACION
ADMINISTRATIVA
(dir=iD)
'"trabaiO"""-I
Fuentes de aprovisionamiento
Personal
___
b) EL SISTEMA DE COORDINACIN Y DE COMUNICACIN.-Se ha

visto que para que. una organizacin pueda existir, es necesario que
181
la actividad de varias personas, desarrollada conjuntamente, produzca una utilidad mayor que la misma actividad individualmente
desarrollada por cada uno de los componentes. Esta utilidad organizativa, por as decirlo, se basa en las ventajas de la especializacin'
por una parte y en la de coordinacin de los esfuerzos individuales
por otra. La coordinacin puede, de hecho, considerarse el nico
procedimiento mediante el cual la actividad de varios individuos
desarrollada simultneamente adquiere un significado nico y se
aprovecha de las ventajas de la especializacin individual. Funcin
del dirigente es, pues, la de crear y mantener un eficaz sistema mediante el cual las energas de cada uno puedan ser aprovechadas al
mximo con vistas a un fin comn.
Mientras la primera categora de funciones directivas, examinada en el punto a), se halla dirigida a asegurar la contribucin necesaria a la organizacin bajo forma de energas individuales y materiales y obliga al funcionario dirigente a relaciones con el exterior,
,principalmente, la funcin de coordinacin, en cambio, se refleja
en el interior de la organizacin.
El medio principal de coordinacin es la misma estructura formal de la organizacin, es decir, el sistema que atiende a la distribucin formal de las funciones y de las actividades de cada uno,
fijando asimismo los trminos oficiales de las relaciones recprocas,
bajo forma de responsabilidades y comunicaciones requeridas e impuestas por la ley o el reglamento. Un segundo medio para la eficaz
coordinacin de las operaciones internas de la organizacin lo constituye el programa formal de los procedimientos particulares, es
decir, la fijacin oficial de las fases, a travs de las cuales se quiere
que se desarrolle la actividad administrativa. El tercer medio, finalmente, es la creacin dentro de la organizacin de un sistema de
comunicaciones a lo largo del cual puedan circular adecuadamente
las informaciones necesarias para cada uno de los centros de decisin. Este ltimo medio es, sin duda, una de las caractersticas esenciales de la estructura organizativa.
El sistema de comunicaciones de una organizacin es el autntico aparato circulatorio de esta, constituyendo las venas y arterias
principales, a lo largo de las cuales se distribuyen las funciones ms
importantes, e indicando los lugares apropiados para la formacin y
la adopcin de las decisiones administrativas.'
,
182
Todo centro de direccin y de supervisin del trabajo de los

dems es tambin centro de comunicaciones, por y para los subordinados, por y para los superiores y por y para los puestos directivos del mismo nivel (comunicacin horizontal).
Hemos hablado del sistema de comunicacin, .hasta ahora, solo
en su aspecto oficial y formal; pero, como ya dijimos anteriormente, no se puede olvidar el otro aspecto de la organizacin que tiene
su presupuesto en las relaciones personales, espontneas, creadas de
hecho entre los intersticios de la estructura formal. Uno de los
efectos ms sintomticos de este conjunto de relaciones espontneas es la existencia de un sistema de comunicaciones muy sensible, eficaz y simple, que se basa en la simpata y la comprensin de
todos los miembros de una organizacin. De tal modo, que las comunicaciones no oficiales, bien aprovechadas, sirven para complementar y alguna vez, incluso, sustituir el sistema oficial de comunicaciones: es esta una de las razones del xito organizativo interno
de las pequeas empresas artesanas, de las asociaciones de escasa
amplitud, donde los componentes se conocen y tienen mayores oportunidades de comprenderse. Exito este que es tpico en cuanto que
sin hacer demasiada referencia a las directrices formales, a los reglamentos, etc., la organizacin acta igualmente, gracias al perfecto entendimiento creado entre los pocos miembros que la componen. Se explica as tambin por qu las organizaciones de reciente creacin presentan un grado de eficacia comparativamente
menor respecto a otras creadas desde hace tiempo, en cuanto que
su juventud no les ha permitido an formar un sistema espontneo
de relaciones entre sus componentes.
La eficacia del aspecto no formal de una organizacin se basa
en la compatibilidad de hecho existente entre sus miembros, compatibilidad entendida desde el punto de vista humano. Depende
tambin de las actitudes del personal hacia la organizacin y a los
fines de esta. Depende tambin del tipo de direccin que tiene la
organizacin. La funcin directiva, de hecho, no se limita solamente a programar y a ejecutar un sistema oficioso de relaciones,
sino tambin a procurar su desarrollo. La compatibilidad entre los
miembros de una organizaci6nes, de alguna manera, fruto de las
prcticas propias de la administracin del personal (prcticas que
183
la direccin establece a partir del reclutamiento, en el sistema de

nombramientos, en los traslados, en los ascensos, etc.).
Las relaciones oficiosas actan, pues, sobre las oficiales y sobre
la estructura formal; y esta ltima, a su vez, influye sobre las primeras; la estructura formal, de hecho, obliga a contactos diarios
a partir de los cuales es mucho ms fcil que se deriven relaciones
no oficiales de amistad, de simpata, de antipata, de hasto, etc. La
estructura formal, adems, proporciona las lneas de comunicacin
y los procedimientos ms importantes, fijando as los lmites dentro
de los cuales pueden formarse las relaciones oficiosas con mayor
probabilidad. Del mismo modo, en caso de reorganizacin interna
de un ente, el programa de reforma se hace a menudo con vistas
a efectuar algunas modificaciones en el sistema de relaciones no
oficiales, ms que en el de relaciones oficiales, establecidas por la
estructura de organizacin. Finalmente, la direccin puede ejercer
de varios modos, no siempre oficiales, su influencia sobre las reladones espontneas, a travs de su propio comportamiento y de su
actitud respecto a estas, animando o desanimando a que se formen
crculos de amistad o simpata entre los miembros de la organizacion. y este poder no es poca cosa, si se piensa que fundamentalmente incide sobre seres humanos, y no sobre cosas.
e) LA DEFINICIN DE LOS OBJETIVOS ORGANIZATORIOs.-Ninguna organizacin podra ponerse en marcha sin el conocimiento
anticipado de los objetivos que quiere llevar a cabo. Por otra parte,
es tambin cierto que en pocas ocasiones estos objetivos son susceptibles de traducirse en palabras simples y concretas, especialmente
cuando dicha traduccin debe ser hecha antes del comienzo efectivo
de las actividades. A menudo, pues, las organizaciones empiezan
a actuar sobre la base de un acuerdo en las lneas generales de 10
que pretenden realizar, acuerdo que se hace cada vez ms especfico
y detallado segn la organizacin va progresando por el camino
trazado. En realidad, el fin no se define nunca completa y satisfactoriamente, hasta que por 10 menos se haya realizado del todo.
y puesto que ello lleva consigo una actividad de tipo discrecional,
todo el proceso del administrar puede concebirse como la actividad dirigida a definir y a especificar continuamente los objetivos
de la organizadn.
..
.
lB'}
Por tanto, esta funcin no est, ni puede estar reservada exclusivamente a la direccin. En las administraciones pblicas, los fines generales son normalmente prescritos y determinados por la voluntad del legislador ; muy a menudo, incluso, por los altos puestos
polticos del gobierno. En el mbito de la organizacin administrativa, pues, muchos funcionarios con funciones no directivas-todos aquellos que gozan de algo de discrecionalidad en relacin a la
actividad desarrollada por la organizacin-estn ocupados en la
definicin de los fines. Pero si esto es cierto, 10 es tambin el hecho
de que la direccin ocupa en esta funcin una posicin de primer
plano, es decir, es la protagonista.
En primer lugar, es ella la que prepara o al menos revisa (y por
consiguiente, asume la respectiva responsabilidad) los planes generales, las propuestas de ley, los proyectos de presupuesto y todo aquello que constituye una anticipacin de los fines que se pretende alcanzar, para su sucesiva valoracin y aprobacin por parte de los
rganos superiores de control.
En segundo lugar, ella es la llamada a decidir sobre las cuestiones fundamentales relativas a los fines del ente, de acuerdo con las
leyes y los reglamentos, cuestiones que no son susceptibles de delegacin a los subalternos y que normalmente se conocen bajo el
trmino de directrices generales. Finalmente, ella es la que debe
proporcionar el esquema que fije los lmites para una definicin
ms especfica de los objetivos, segn las exigencias operativas de
la organizacin y del personal que en ella trabaja.
Estas responsabilidades o funciones directivas pueden ser muy
gravosas, especialmente en organismos de reciente creacin o en
aquellos que operan en condiciones muy dinmicas. En cambio,
pueden atenuarse, hasta el punto de desaparecer totalmente, en organismos estabilizados y consolidados, cuya actividad es siempre
aquella que se encuentra definida, precisada y detallada en la ley
y en los reglamentos.
De las tres categoras de responsabilidad directiva, esta ltima
posee el ndice mximo de variabilidad, y es la menos susceptible
de standardizacin entre los diversos organismos existentes. En
otras palabras, es la ms especfica de las .funciones directivas;
pero es tambin la que se relaciona ms directamente con la actividad desarrollada por la organizacin, con el contenido de esta, ms
185
bien que con el mantenimiento de las condiciones necesarias para

que dicha actividad se desarrolle.
* * *
La exposicin que acabamos de hacer de la funcin directiva,
segn una terna de categoras, se aparta un tanto de otras definiciones, pero respeta su contenido. La torta, en suma, se reparte de
manera distinta, respecto a como lo hace GULICK en su POSOCORB,.
pero se trata siempre de la misma torta.
La funcin que GULICK llama de budgeting o de presupuesto,
se refleja en cada una de las tres categoras anteriores en aspectos.
ms o menos diversos. La organizacin estructural si bien es vital
para la funcin de coordinacin, es tambin un aspecto importante
de las otras dos categoras; ella, en efecto, se concibe con dificultad si se hace abstraccin del fin de la organizacin. En resumen,
un plan organizativo que se dirija a los aspectos estructurales del
ente es, en s mismo, una forma de presentar y definir un cierto'
objetivo. Anlogamente, la estructura organizativa es un elemento'
esencial a considerar en el intento de asegurarse la necesaria aportacin de energas humanas. Los dos captulos siguientes estn dedicados a un anlisis de los dos tipos principales de la organizacin
administrativa, el tipo vertical (jerrquico) y el horizontal (divisin
del trabajo). A estos seguir una exposicin sobre la actividad auxiliar y sobre los aspectos de ella que ms interesan a la funcin del
administrar. Los tres captulos siguientes, pues, constituyen un anlisis de cuanto se ha dicho hasta aqu, a propsito de la organizacin en general y de la administrativa en particular: el aspecto horizontal constituye el tipo de organizacin funcional, que utiliza la
especializacin como remedio a la complejidad del fenmeno administrativo; el aspecto vertical constituye el tipo de organizacin jerrquica (la ms antigua quiz), a la que es necesario recurrir para
mantener la coordinacin entre las diversas funciones o especializaciones. A estos dos aspectos clsicos de la organizacin administrativa hemos aadido un tercero (que podra llamarse funcin de los
dos primeros), en el cual reconocemos un tertius genus organizativo llamado jerrquico-funcional, que a grosso modo corresponde
al binomio, tan popular en la literatura administrativa anglosajona>
de line amistaff, de actividad operativa y actividad auxiliar.
CAPITULO V
()RGANIZACION HORIZONTAL Y DISTRIBUCION

DEL TRABAJO
1. Introduccin.-2. Naturaleza, caracteres y anomalas de la especializacin individual.-3. Especializacin
funcional o de grupo: a) generalidades; b) factores que influyen en la especializacin funcional; e) criterios analticos
en la distribucin de las funciones; ) consideraciones especiales sobre el anlisis lgico de las secciones de una organizacin; e) tipos de especializacin funcional; f) conclusiones: criterios generales para el anlisis y el planeamiento
de los organismos administrativos.
SUMARIO:
l.
Introduccin
Lo que se ha dicho en el captulo precedente nos permite entrar

directamente en el anlisis lgico del aspecto horizontal de la organizacin humana: un anlisis este cuyo esquema podr parecer
a primera vista artificial, pero que presenta notables ventajas para
la exposicin sistemtica del objeto que pretendemos estudiar.
En un plano ideal horizontal, la organizacin se presenta en for.ma de distribucin de individuos, de capacidades individuales, de
.grupos de individuos cuyas operaciones estn dirigidas a la realiza-cin de un fin inmediato, capaz de conferir al grupo una individua1idad muy pronunciada. Interesa a los estudios de organizacin
-conocer los efectos que tal distribucin de personas y grupos de
'personas lleva a la esttica y a la dinmica organizativa. Se com'prende el inters que tiene un anlisis de tal naturaleza respecto
-de las funciones individuales y colectivas desarrolladas en la orga.nzacin (lo que automticamente reduce el campo del anlisis 11 los
requisitos subjetivos y objetivos necesarios para alcanzar los fines
-de la organizacin).
Ahora bien, la forma en la que, de hecho, se emplean el talento
y las capacidades del sujeto, determina el fenmeno de la especia-
ORGANIZACION HORIZONTAL
187
lizacin individual; el modo, en cambio, en el que el plan organizativo distribuye las diversas funciones entre aquellas unidades de
la organizacin que concurren a formar su estructura, plantea el
problema de la especializacin de grupo y funcional. De estos dos
temas hablaremos en los pargrafos sucesivos. Superfluo parece anticipar que una distincin de este gnero encuentra su razn de ser
solamente en las diversas consideraciones que se propongan al respecto. El aspecto horizontal de la organizacin lleva consigo un
solo fenmeno: el de la especializacin, tanto individual como de
equipo. Es de notar tambin que el trmino especializacin, tal y
como lo usamos nosotros, abarca cualquier situacin administrativa,
desde la ms elemental y de menos progreso tcnico, a la ms compleja y adecuada a las exigencias de la moderna tecnologa. En otras
palabras, para los fines de este anlisis interesa la divisin del trabajo entre varios individuos trabajando para un mismo fin; si luego esta divisin coincide o no con el mtodo que la sociedad
elige para la formacin de los cuadros profesionales, para las
calificaciones y para las especializaciones de cuantos estn llamados
a integrarse en la vida activa de la sociedad, es cuestin puramente
incidental. Examinando separadamente estas dos manifestaciones
del aspecto horizontal de cualquier organizacin, ser tambin posible confrontar las influencias recprocas entre especializacin individual y especializacin de equipo.
2.
Naturaleza, caracteres y anomalas de la especializacin

individual
Se ha dicho ya que con este trmino no pretendemos referirnos solamente al tipo de instruccin, a las capacidades y habilidades
individuales, a la calificacin profesional, etc. Dos empleados pueden realizar exactamente el mismo trabajo, utilizar el mismo bagaje
de nociones tcnicas para un tipo idntico de problemas y no obstante presentar una especializacin diversa en cuanto que sus operaciones se desarrollan en lugares distintos, o bien en momentos
diversos, como es el caso de organismos que disponen de una vasta
jurisdiccin territorial o que operan en ciclo continuo. El concepto
de especalizacn, tal y como aqu lo usamos, comprende todos
188
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION . ADMINISTRATIVA
aquellos supuestos de acciones repetidas (y por ello instantneas) que

requieren el empleo de capacidades y habilidades humanas, desde
las ms simples a las ms complejas, aunque tengan el carcter de
instrumentalidad en relacin a la consecucin de un fin organizativo.
La especializacin individual es funcin de la civilizacin y del
progreso. Es un fenmeno comn a todas las civilizaciones humanas,
desde la edad de piedra a nuestros tiempos, si bien adquiere un
significado particularmente relevante en la poca en que vivimos,.
donde el progreso tecnolgico y la cantidad de conocimientos adquiridos hacen cada vez ms difcil, para el individuo aislado, la
satisfaccin de todas sus necesidades con sus solas fuerzas.
El hombre del siglo xx vive inmerso en una realidad social muy
distinta de la de sus progenitores; durante un tiempo, quiz, el
eclecticismo no slo era posible, sino, incluso, digno de alabanza,
mientras que hoy sera vano intentar siquiera recoger a lo largo de
una vida entera todos los conocimientos formados con el tiempo.
El individuo, por esto, est constreido a dirigir sus esfuerzos a un
sector cada vez ms limitado, a medida que se hace ms profundo
y analtico el conocimiento humano. Y este ltimo, a su vez, se enriquece a travs de los resultados obtenidos por esta especializacin en un determinado sector. As que especializacin y progreso
parecen perseguirse recprocamente, en un fluir eterno de causa
y efecto. La especializacin es, por consiguiente, un fenmeno derivado del progreso de la civilizacin humana; pero es, al mismo
tiempo tambin, una de sus premisas ms importantes.
Si esto es verdad respecto del saber humano en general, otro
tanto puede decirse de las capacidades y calificaciones profesionales.
En las sociedades primitivas, era posible para una sola familia el
construir su propia casa, proveer a las necesidades de la pequea
colectividad y realizar, en suma, las premisas para un bienestar satisfactorio de todo el ncleo familiar, Sin embargo, es concretamente esta manifestacin embrional de organizacin humana la que
nos proporciona el primer ejemplo de especializacin, bajo forma
de divisin de funciones entre los varios miembros de la familia.
Quin de nosotros se sentira hoy capaz de asumir el papel de Robinson Crusoe y satisfacer todas las exigencias de la vida contempornea? Imaginemos por un momento la infinita variedad de capa-
18'
cidades individuales y de conocimientos especficos que se utilizan

en la construccin de un edificio, o en cualquier objeto de uso cotidiano. Las capacidades de cada uno no bastan ya para cubrir las
necesidad individuales, de tal forma que hablar de autosuficiencia
del individuo es como relegar la personalidad humana a un mundo
estrecho, sin perspectivas y privado de inters. De ah el recurso
y la referencia cada vez mayores a las diversas formas de organizacin humana qu a travs de los esfuerzos comunes puedan satisfacer tantas aspiraciones individuales de naturaleza tica y material.
El presupuesto sobre el que se basa la especializacin es de orden
econmico; en este sentido sostena Adam SMITH, en su libro La
riqueza de las naciones, que si un individuo estuviera l solo encargado de fabricar alfileres, seran necesarios muchos das antes de
que un solo alfiler pudiera terminarse; mientras que, subdividiendo
las funciones y capacidades necesarias a la fabricacin de tal artculo entre varias personas, la produccin alcanzara el millar de alfileres al da. A igual conclusin llega, asimismo, la organizacin cientfica del trabajo. TAYLOR, de hecho, afirma que la unidad mnima
de trabajo est constituida por aquella funcin, por aquella operacin que no es susceptible de dividirse en operaciones ms simples;
es en este punto cuando la especializacin alcanza su lmite mximo. La consideracin de carcter econmico del problema de la
especializacin se basa esencialmente en el aumento de productividad que es lgico esperarse de cada individuo empleado en la produccin por la mayor divisin del trabajo. El concepto de productividad se encuentra en la misma base de la revolucin industrial
y de l toman significado trminos como proceso productivo, cadena
de.montaje, etc. Est implcito en tal concepto el convencimiento de
que el sujeto en el trabajo, cuanto ms perfecciona su capacidad
profesional y aumenta el grado de destreza y velocidad en la ejecucin de las funciones que le han sido confiadas, tanto ms se simplifican las operaciones que tales funciones requieren.
No parece ser este el momento de criticar una concepcin tan
ingenua del trmino productividad; en otra parte del presente libro, donde se tratar de los aspectos humanos del empleo pblico,
hablaremos de la necesidad de una perspectiva ms amplia del concepto de productividad, especialmente respecto a las oficinas admi-
190
nistrativas, en las que la especializacin, incluso basndose en un

alto grado de requisitos tcnico-profesionales, debe adecuarse a la
tipicidad del trabajo de oficina y al tipo de coordinacin que la
accin administrativa lleva consigo. De hecho, la especializacin cada
vez mayor en los diversos sectores de la produccin, ha trado consigo grandes dificultades en la actividad de coordinacin y direccin de los esfuerzos colectivos. Aumentando el grado de interdependencia entre cada uno de los trabajadores, aumenta la necesidad
de una programacin integral y se complican los procedimientos de
supervisin y de control. Toda organizacin productiva, llegada a
un cierto estadio de desarrollo, modifica el contenido de la actividad
directiva (concebida, en principio, en funcin de la mayor competencia y conocimiento de las operaciones especficas llevadas a cabo
por los subordinados). Esto sucede no solamente en las empresas
industriales, cuyos altos dirigentes pueden ser tales, aun ignorando
las tcnicas especficas de determinadas operaciones sometidas a su
control, sino que tambin es un fenmeno que se encuentra fcilmente en las administraciones pblicas, donde el jefe de una determinada oficina est llamado a dirigir y controlar el trabajo de especialistas en legislacin, en economa, en poltica, etc., sin poseer un
conocimiento especfico de dichos sectores.
Tal situacin permite afirmar la existencia de aptitudes o capacidades administrativas de direccin, distintas de las capacidades
requeridas para la ejecucin de determinadas funciones, puestas bajo
el control de la direccin de los dems. En otras palabras y para
quedarnos dentro del tema de nuestra exposicin, podemos hablar
de especializacin de la funcin directiva, de la misma manera que
de cualquier otra actividad de carcter tcnico-profesional.
En esto, quiz, reside la razn de ser de un estudio cientfico
del arte del administrar. Parece, de hecho, que cada individuo, al
comienzo de su carrera profesional, tenga casi siempre la oportunidad de emplear las capacidades tcnicas que posee. Pero, con el pasar del tiempo, cuando la antigedad y el mrito le permiten acceder a puestos de mayor responsabilidad a lo largo de la escala jerrquica, la actividad de supervisin del trabajo de los dems se
va imponiendo poco a poco a las funciones especializadas realizadas
antes y obliga a un amplio conocimiento de operaciones que, incluso siendo poco o en absoluto familiares al funcionario, quedan>
191
sin embargo, bajo su control. En otros trminos, parece que los

naturales ascensos en la escala jerrquica lleven consigo la prdidade una, especializacin y la adquisicin de capacidades continuamente ms genricas. Pero esto es solo posible afirmarlo si atribuimos al trmino especializacin aquel significado que el uso vulgar
le atribuye; y en este sentido pensamos que la prdida de una especializacin, en este o en aquel campo administrativo, est suplida,
por la adquisicin de otro tipo de especializacin mucho ms difi-
cultoso, mucho ms arduo, cuando menos por los problemas que
supone respecto a su formacin y a su prctica: la especializacin>:
directiva.
Este aspecto de toda organizacin en el curso de su desarrollo.
viene denunciado por Henri FAYOL; pero solo recientemente ha
sido advertido como, al menos en' algunos sectores, la concentracin
sobre tcnicas especficas o sobre profesiones y empleos del mismotipo, puede llegar a obstaculizar el desarrollo de aptitudes tpica-o
mente administrativas. As, por ejemplo, la atencin continua queel fsico nuclear presta a la materia en la que es un experto, puedeacaso perjudicar el desarrollo de la capacidad administrativa nece-
saria para dirigir y coordinar su actividad cientfica. Lo mismo"
podra decirse de otras muchas profesiones: la medicina, la enseanza, etc., etc. El tema nos llevara demasiado lejos de nuestro
propsito y por ello pensamos que es oportuno no continuar adelante; nos interesaba solamente poner de relieve una de las ms.
importantes consecuencias de la especializacin: la creciente importancia de la actividad administrativa y, en particular, de la actividad directiva para asegurar la coordinacin entre las diversas un-
dades operativas.
La naturaleza y el grado de especializacin individual tal y comose encuentra en el ejercicio de una actividad pblica, depende;
esencialmente, de la naturaleza y del grado de especializacin exis-,
tentes en la sociedad, en la que dicho organismo opera. Esto es vlido especialmente para las carreras pblicas, ya que la complejidad'
y la peculiaridad de la actividad administrativa no siempre permite
la formacin de cuadros especializados, anlogos a los que cualquierindustria privada podra formar por su cuenta, mediante un adecuado aprendizaje. Las carreras pblicas, pues, reflejan en gran parte
lo que la sociedad puede ofrecer en materia de formacin y adies-
192
tramiento profesional. Esta correspondencia casi perfecta a la situacin ambiental y social en general ofrece, sin embargo, a la administracin pblica la ventaja de tener puestos al da sus propios
cuadros, habida cuenta de las fuentes de que dichos cuadros se
alimentan, y con tal que el sistema normativo de la administracin
no constituya obstculo a una actualizacin y puesta al da de tal
naturaleza.
La administracin pblica toma el personal necesario, principalmente, de las siguientes clases de fuentes: el sistema de instruccin pblica, los tipos de especializacin del sector privado y los
tipos de especializacin de uso exclusivo de la administracin pblica a travs de sus programas de formacin y adiestramiento. De
estas tres fuentes, la ms importante, a largo plazo, es la que
se refiere al tipo de instruccin pblica practicado en un determinado pas. Esto ltimo constituye, de hecho, la base para cualquier especializacin ulterior y por ese motivo asumen importancia
fundamental el contenido, la duracin y el grado de formacin tcnica de los programas de instruccin pblica. Es de notar la actual
tendencia a instituir escuelas de perfeccionamiento integradas en
los programas escolares, con el fin especfico de atender a la formacin de tcnicos, de acuerdo con las exigencias del progreso
y como parcial remedio de las lagunas existentes en los programas
generales. Esta tendencia tiene, sin duda, aspectos positivos, pero
puede constituir un obstculo a la reforma integral de las institu
ciones y de los programas escolares; es, sin embargo, un hecho que
la administracin pblica debe tener en cuenta en la formacin de
sus propios cuadros.
Examinando el empleo pblico desde una perspectiva muy general, notamos en l dos categoras principales: la primera, que
comprende todas aquellas profesiones y ocupaciones extensivas al
sector privado y al pblico indiferentemente; la segunda, que se
refiere, en cambio, a la especializacin precisa para la formacin
y adiestramiento exclusivo de las carreras pblicas. En relacin con
el primer grupo de ocupaciones, la administracin pblica se resiente de la concurrencia de la privada y se encuentra obligada a recurrir a esta para conseguir la eficacia de sus cuadros, dado que se
trata de especializaciones dirigidas a satisfacer necesidades elementales, comunes a ambos sectores. Diversa se presenta, en cam-
193
bio, la situacin para aquellas especializaciones dictadas por las necesidades tpicas de la administracin pblica, como, por ejemplo,
el servicio diplomtico, las carreras militares y de polica, etc. Merece la pena hacer notar que el nmero de tales especializaciones
tiende a crecer continuamente, acentuando el carcter de monopolio asumido por las oficinas pblicas en el mercado de trabajo, respecto a ellas, incluso all donde, como se ha visto en el caso precedente, existe una situacin de concurrencia ms o menos abierta.
De la comparacin de estas dos situaciones se derivan numerosos problemas relativos a la eleccin, al reclutamiento y a la permanencia de los empleados estatales. Cuando la administracin
pblica se encuentra en condiciones de monopolio, es lgico esperar
la autosuficiencia de las oficinas pblicas en cuanto a la formacin
de los elementos especializados que necesita. Surgen, adems, disposiciones especiales que concurren a la formacin de una o ms
castas de empleados, con el fin de estimular la permanencia en el
servicio a elementos cuya formacin ha supuesto elevados gastos
para la administracin.
Por el contrario, el problema no es tan dramtico para los cuadros administrativos, que encuentran una correspondencia con el
sector privado-a pesar de la competencia existente entre los dos
sectores-., .ya que es ms fcil una sustitucin inmediata. El tema
requerira tratarse ms ampliamente, si no temisemos entrar en
una discusin de orden tcnico en materia de administracin del
personal. Nos limitaremos a aadir, pues, que dichas consideraciones tienen valor de ejemplo para el problema de la especializacin
y que hablaremos de ellas con mayor detenimiento en la parte de
este libro dedicada al empleo pblico.
Una de las necesidades mayormente sentidas por las administraciones actuales es la combinacin en una sola persona de varias
especializaciones. Es de inters para el tema que estamos tratando
hacer alguna consideracin en torno a ella. No hay duda de que
la organizacin cientfica del trabajo debe considerarse responsable
en parte de aquel mal administrativo diagnosticable bajo el ttulo
de exceso de especializacin, cuyas consecuencias son fcilmente intuibles. Para remediar tal estado de cosas y en parte para atender
a las nuevas exigencias de la organizacin administrativa, se tiende
hoy a fomentar un mayor equilibrio individual, as como la posesin
~
194
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIONADMINISTRATIVA
de varias especializaciones y de un conocimiento suficiente de todo

procedimiento administrativo. Veremos ms adelante que esta orientacin es, al mismo tiempo, causa y efecto de las necesidades de
descentralizacin de la funcin de decisin. Por ahora, las consideraciones relativas a la exigencia de varias especializaciones en un
solo individuo, estn limitadas a las caractersticas tcnicas de algunas operaciones, a la necesidad de mantener los costes, a las necesidades de estructura organizativa, etc. Tomemos, por ejemplo, las
fuerzas armadas: la aviacin tiene necesidad de pilotos que conozcan no solamente el arte de pilotar, sino, adems, algo de ingeniera
aeronutica; el especialista en comunicaciones del ejrcito, debe
conocer algo de la electrnica en general. As, tambin, una administracin provincial, que no se encuentre en condiciones de mantener un cuerpo de vigilantes urbanos y otro de vigilantes sanitarios,
puede pretender que los primeros se especialicen tambin en la segunda funcin. Se podra sostener, incluso, en el caso de Italia,
que una de las razones para conservar en el cuerpo de Carabinieri
la atribucin de funciones de polica judicial, aadida a sus normales funciones (que consistiran en actividades de polica militar),
se encuentra actualmente en la necesidad de disponer de puestos
de polica judicial en los sectores ms apartados del territorio italiano. Es obvio que esta es una de las razones de tal estado de cosas,
ya que existen independientemente otros factores que confluyen
a explicar la situacin actual de las fuerzas de la polica en Italia.
Asimismo, algunas administraciones provinciales estadounidenses,
utilizan con frecuencia a los vigilantes urbanos para los servicios
contraincendios, especialmente en las pequeas localidades. En
suma, la poca contempornea impone al sabio ocuparse tambin
de problemas de administracin relativos a su laboratorio; al experto econmico, de conocer los ntimos secretos de la poltica; al
administrador, de saber usar el cdigo al mismo tiempo que la tcnica administrativa, etc., etc.
Uno de los problemas que con mayor frecuencia se presenta al
administrador al programar un nuevo tipo de actividad, consiste en
armonizar las exigencias del plano organizativo con la carencia de
calificaciones individuales ofrecidas en el mercado de trabajo; carencia que es ms evidente cuanto la peticin se refiera a individuos
que posean numerosas especializaciones. Qu posibilidades concre?
195
tas se ofrecen para resolver este problema? El administrador tiene,

a su disposicin, dos o tres caminos a elegir. Podr reclutar del exterior,' o de sus propios cuadros, para proceder a su' sucesivo adiestramiento de acuerdo con sus necesidades, podr impulsar la institucin de programas de enseanza privada para la formacin de los
especialistas que necesita, podr, finalmente, adaptarse a la situacin del mercado y adecuar su propia organizacin al ambiente, subdividiendo, por ejemplo, cada una de las operaciones, hasta encontrar en el mercado los especialistas ad hoc,
En el primer caso, se procede a la creacin de cursos breves
cuyo desarrollo tiene lugar normalmente dentro de la administracin o en locales externos destinados al respecto; incluso esta va
aparentemente fcil lleva consigo problemas administrativos, al menos en 10 que respecta al contenido de tales cursos y a la disponibilidad de profesores especializados, 10 que requiere una accin preparatoria muy compleja y previsora.
En cuanto al segundo caso, mucho ms frecuente en aquellas
administraciones que no son todava autosuficientes, respecto a las
necesidades de adiestramiento y formacin de cuadros especializados, son muy numerosos los programas universitarios y parauniversitarios, de contenido especializado, existentes hoy da por todas
partes; este sentido tienen los cursos posuniversitarios de higiene
y sanidad, de asistencia social, de poltica internacional, de electrnica, de contabilidad mecanizada, de estadstica actuarial, etc. Este
camino elegido por el administrador pblico para atender a las exigencias de especializacin de sus propios cuadros, administrativos
y tcnicos, no lleva consigo resultados tangibles e inmediatos en la
mayor parte de los casos; pero constituye, sin duda, un camino
a recorrer en la historia de las administraciones pblicas dirigidas
a la constante puesta al da de sus propias actividades de acuerdo
con la evolucin de la sociedad.
En el tercer caso, debiendo el administrador adecuarse a la realidad del mercado de trabajo, es evidente que estar constreido
a programar de acuerdo con esa realidad, lo que es posible solamente
para determinados planos organizativos; si en un programa para el
empleo de la energa atmica se hace necesario disponer de personas
competentes en los problemas econmicos relacionados con l y no
se encuentra, por otra parte, un fsico nuclear que tenga tambin
196
una especializacin en el sector econmico, deber recurrirse a dos

expertos distintos que trabajen conjuntamente para la actuacin del
programa. Una situacin de este tipo fue afrontada por los Estados
Unidos en el programa de asistencia tcnica a los pases subdesarrollados: si, por ejemplo, se requera la colaboracin de un tcnico
de higiene pblica como asesor de la administracin del gobierno
indonesio, resultando difcil encontrar en la misma persona junto
a tal especializacin otros conocimientos necesarios (lengua, usos,
costumbres, leyes, etc., de Indonesia), era preciso recurrir a un sanitario, a un experto en lenguas, a un experto en problemas econmicos y culturales del pas en cuestin, a un especialista en poltica
exterior, etc. Resolver as el problema de la especializacin significa crear otro, quiz, an ms complejo: el de la coordinacin y direccin del personal necesario para desarrollar una sola actividad,
aparte del de los gastos que semejante solucin supone.
De las tres soluciones expuestas, la ms adecuada a las exigencias del momento y del futuro prximo, la ms econmica en trminos comparativos, es la constituida por la combinacin de programas de adiestramiento y formacin, unos a cargo de las administraciones pblicas y desarrollados dentro de ellas, otros a cargo
de instituciones de enseanza. De hecho, de esta combinacin se
deriva una institucin acadmica tpica, que en casi todos los pases
latinos se conoce con el nombre de Escuela Superior de Administracin Pblica, institucin que est concebida para satisfacer directamente las necesidades de la especializacin en las administraciones pblicas.
Examinando de cerca la carrera de cualquier prestador de obra
o servicios, es decir, estudiando el camino de la especializacin profesional, es posible individualizar en la progresin y evolucin de
tal carrera una marcha ms o menos parecida a la de una clepsidra.
Supongamos que colocamos sobre la abscisa de un hipottico diagrama cartesiano la cantidad de conocimientos en posesin de un
individuo, indicando en la ordenada el grado de profundidad en
los mismos. Al comienzo de la carrera profesional de cada uno el
bagaje de nociones es ms bien abundante; falta, sin embargo, un
conocimiento proporcional en profundidad. Este sera el caso de'
un individuo que acaba de terminar el bachillerato, que conoce un
poco de todo, sin haber podido todava dirigir su atencin a un
ORGANIZAC;ION HORIZONTAL
197
sector especfico profesional para profundizar en las nociones aprendidas en la escuela. Este tipo particular de conocimientos 10 encontrar, posteriormente, en la experiencia de su trabajo o en cualquier enseanza especializada. Es en este momento cuando la atencin de la persona se dirige a un sector deconocimientos directamente relacionado con el tipo de trabajo a realizar. Restringindose el
horizonte de tal bagaje de nociones, es lgico esperar un aumento
del grado de profundidad de los conocimientos relacionados con el
tipo de trabajo que se ejecuta, segn vaya creciendo la experiencia
profesional. Sin embargo, cuando el sujeto ha alcanzado un cierto
estadio en su carrera, siente la necesidad de aumentar el campo de
sus conocimientos (cantidad), habindose aumentado durante este
tiempo sus intereses profesionales o las responsabilidades de su
trabajo. Es evidente que la experiencia adquirida en el trabajo influir asimismo sobre la calidad de estos nuevos conocimientos, hacindolos suficientemente analticos. Y de esta manera podramos
seguir la carrera de cada uno.
Se comprende que esta representacin grfica ideal tiene un
valor aproximativo: no todos los individuos y sus carreras respectivas siguen el mismo camino. Existen sectores de calificacin profesional que encuentran sus presupuestos en la instruccin primaria o en un nivel muy bajo y para los cuales la organizacin
administrativa no prev un aumento de responsabilidad, sino una
carrera limitada, fundada esendalmente en la antigedad en el
servicio. Los auxiliares, al comienzo de su carrera, parten de unos
conocimientos limitados de los diversos procedimientos de la oficina; aprenden a escribir a mquina, o bien mejoran la prctica
que ya poseen, especializndose tal vez en escritura estenogrfica,
conocen el funcionamiento de un archivo, etc., hasta el momento
en que los ascensos en su carrera le llevarn a supervisar y coordinar el trabajo de los dems en la misma oficina; en suma, para
estas y para algunas otras carreras administrativas, su desarrollo conforme a los contornos de la c1epsidra, aparece con gran dificultad. Por
el contrario, en determinadas profesiones liberales, el camino es muy
parecido al de la figura de una clepsdra con varios estrangulamientos y ensanchamientos. El cientfico que ha acumulado un notable
bagaje de conocimientos en un campo restringido, termina casi
siempre por ampliar el horizonte de su inters profesional, sin te-
198
ner que perder de vista el objeto principal de su especializacin

y siempre que en esta haya podido alcanzar un cierto xito. No
se dice, quiz, que un descubrimiento es para el estudioso un nuevo punto de partida, adems del fin de fatigosos experimentos?
En los organismos administrativos, esta progresin es, pues, natural y se explica fcilmente por el hecho de que las admisiones en
los cuadros de la administracin pblica estn, en general, orientadas hacia un personal que no dispone de una especializacin ad
hoc, si bien posee los requisitos bsicos; una vez en servicio, los
nuevos admitidos empiezan a darse cuenta de la materia objeto de
las funciones que les han sido confiadas y adquieren, poco a poco,
una competencia especfica, facilitada por la atenta y vigilante supervisin de funcionarios ms antiguos. Las necesidades de transferir personal de una oficina a otra y de adaptarse a las cambiantes
exigencias de los servicios efectuados por la administracin, establecen la base para la formacin de nuevas experiencias que-apoyndose en los conocimientos ya posedos por el individuo-concurren
a la formacin de horizontes individuales cada vez ms amplios. Esto
va implcito, pues, en la naturaleza misma de la pirmide jerrquica.
Del mismo modo que quien se apresta a escalar una colina y ve a su
alrededor ampliarse el horizonte segn va ascendiendo hacia la
cima, cuanto mayor es el ascenso a 10 largo de la escala jerrquica,
tanto mayor nmero de conocimientos especializados cabe esperarse.
Esta descripcin ideal no debe llevarnos a pensar que todo se
desarrolle sin inconvenientes; en primer lugar, conviene recordar
que el sujeto es por propia naturaleza enemigo de aceptar cambios
en sus funciones, prefiriendo permanecer donde est, aun cuando
sepa que la transferencia a otra oficina o a otra funcin se impone
como obligacin inherente a su carrera. Es de notar tambin que
no siempre tales progresos en la especializacin administrativa individual encuentran campo abonado en el sujeto, aun cuando l acoja de buen grado todo esto: de hecho, el haber pasado algunos
aos ejecutando una reducida serie de operaciones, alcanzando una
extraordinaria especializacin en aquellas funciones, hace a menudo
difcil, penoso e inconveniente el requerimiento a una ampliacin
de los horizontes cognoscitivos de la persona. La dificultad aumenta con el incrementarse de la especializacin tcnica individual en
ciertos sectores de actividad. El problema es especialmente serio
199
en lo que se refiere a la formacin de los cuadros directivos; aqu,

se requiere el abandono de las visiones restringidas y unilaterales,
quiz valiosas para otros tipos de actividades, pero no para la funcin directiva, donde es indispensable disponer de cualidades receptivas muy pronunciadas, cualidades que una excesiva especializacin
puede hacer estriles. Si, por consiguiente, los funcionarios destinados a puestos de mando deben, por exigencias de servicio,
ocuparse de aspectos tcnicos especficos de la actividad administrativa' es conveniente que la administracin procure aumentar
las aptitudes para la direccin que existen en potencia en el momento del ingreso en el servicio; en todos los dems casos, en cambio, es siempre ms til una distribucin de funciones, 10 ms variadas posibles, para aquellos que se encuentran en los primeros grados de la carrera directiva de la administracin.
Una ltima consideracin, a propsito de este progreso normal
de la carrera individual, nos la sugiere el hecho de que el valor
del sujeto (y, por 10 que concierne a la organizacin, el costo de
este ltimo) aumenta a medida que se va situando en los puestos
ms altos de la jerarqua. Esta constatacin lleva a una consideracin
de orden econmico, es decir, a la necesidad de emplear los recursos que el individuo posee en la medida mayor y ms eficiente
y por un perodo de tiempo largo, puesto que utilizar el trabajo
del sujeto para funciones inferiores a su capacidad significa una
prdida econmica para el organismo. Ello sugiere la necesidad de
alcanzar un considerable grado de especializacin funcional en el
mbito del mismo organismo. De hecho, para utilizar mejor el
tiempo de un funcionario y evitar que desperdicie muchas horas en
escribir un informe o contestar la correspondencia, se le provee de
una secretaria; para que el ingeniero no deba pasar largas horas
sobre el tablero de dibujo, se le facilita un dibujante competente.
y todo esto porque, en lneas generales, la secretaria y el dibujante
cuestan menos a la organizacin de 10 que cuesta el directivo. Han
sido muy numerosos los estudios que se han llevado a cabo recientemente a este propsito, y todos han revelado una causa comn
en la mayor parte de las crisis econmicas que atraviesan los organismos administrativos: la ausencia de personal asistente. As, tambin en un sector en el cual escasea el personal calificado, como es
en el de la investigacin cientfica, se ha podido averiguar que la
200
ESTRUCTURA DE LA OR(iANIZACION ADMINISTRATIVA
mayor parte del tiempo del investigador 10 absorben trabajos que

poco o nada tienen que ver con la investigacin cientfica y que
podran ser delegados fcilmente a asistentes. Hace aos una situacin anloga creada en el campo de la profesin mdica llev a la
creacin del cuerpo de enfermeras, al que se aadi despus el
de auxiliares.
Pasando ahora a tratar el grado o medida de especializacin
deseable, resumimos seis consideraciones de entre las ms importantes que existen sobre el tema. Las tres primeras se pronuncian
en favor de una medida cada vez mayor de especializacin; las
otras, en cambio, tienden a favorecer un grado ms acusado de generalizacin.
Una primera consideracin, en parte ya apuntada, nos dice que
un grado elevado de especializacin favorece la colocacin exacta
de las personas en un esquema de organizacin, aprovechando al
mximo las respectivas capacidades profesionales y disminuyendo,.
por tanto, los costes. La segunda consideracin permite afirmar que
un alto grado de especializacin facilita el trabajo de formacin
y adiestramiento individual, dirigido a alcanzar una mayor eficacia
productiva. Esto ha constituido un elemento importantsimo en el
desarrollo industrial de los ltimos aos y constituye, todava, un
factor muy importante en perodos de emergencia, cuando se hace,
por tanto, necesario el empleo inmediato de personas, sin poder esperar el tiempo normal de aprendizaje. Una tercera consideracin,
siempre favorable a un elevado grado de especializacin individual"
se .encuentra en la mayor destreza y rapidez adquirida en la ejecucin de operaciones simples y limitadas, en comparacin con funciones variadas o complejas, al menos hasta cierto punto. Fue esta la razn que, hace muchos aos, Adam SMITH sostena a favor de una creciente especializacin individual.
Contra un alto grado de especializacin se encuentran, en cambio, las razones siguientes. En primer lugar, el hecho de que la especializacin hace generalmente ms difciles los problemas de la
direccin. Resulta cada vez menos fcil delegar, coordinar, controlar, programar. Se hace menos flexible la utilizacin de la mano
de obra y a menudo se hace depender todo el proceso operativo
de la presencia o de la capacidad de un solo especialista. Adems,
es necesario efectuar una programacin. precisa del proceso mismo
201
para controlar y coordinar continuamente sus distintas fases. Cualquiera que haya tenido ocasin de observar de cerca la construccin de un edificio, puede darse cuenta de cuntos problemas produce la especializacin individual para la direccin de esta empresa.
Son necesarios carpinteros, albailes, electricistas) fontaneros, pintores, etc.; para cada una de estas especializaciones se hace necesario a menudo contratar separadamente, para despus pasar al trabajo de coordinacin entre las mismas. Sera ms simple confiar el
trabajo de la construccin de este edificio a una sola empresa; pero
el progreso tiene sus exigencias y la organizacin a menudo paga
el precio ms alto.
Una segunda y grave dificultad parece ser la que proviene de
los problemas humanos y de las bajas de moral de quien trabaja,
cuando la especializacin alcanza un cierto grado. De hecho una
excesiva tendencia a especializar hace cada vez ms elementales las
funciones y los movimientos del trabajador, as como el aburrimiento que se deriva de ello puede hacer el trabajo fatigoso y montono.
El anlisis de los efectos que la especializacin produce en el factor humano en cualquier proceso productivo, nos permite afirmar,
adems, que el individuo en el trabajo pierde, como consecuencia
de la atomizacin de todas las operaciones que concurren a formar
el proceso mismo, la satisfaccin que deriva de comprender que ha
realizado algo til al tener una visin de conjunto del proceso productivo completo. Ahora bien, si aceptamos las afirmaciones de los
estudiosos de psicologa industrial, segn las cuales la satisfaccin
del individuo en el trabajo y la moral individual en el mismo, son
factores indispensables para el aumento de la productividad y dependen de la medida de responsabilidad y de participacin que cada
uno siente en la ejecucin de su respectiva operacin, no podemos
por menos de subrayar las consecuencias negativas que la especializacin lleva inevitablemente, cuando supera un determinado punto.
Si alejamos el producto terminado de la atencin inmediata del
trabajador individual, una gran parte de su satisfaccin viene a faltar. Cuando se crea un tipo de proceso productivo de manera que
ningn trabajador, individualmente considerado, pueda sentir su
propia participacin en el producto terminado, el problema de la
moral se hace irresoluble. Algunas industrias se mueven, por esto,
en direccin opuesta, y por ello se alejan de aquel alto grado de
202
especializacin que el taylorismo haba defendido, y buscan que

cada trabajador pueda asociar su actividad al producto terminado.
Una tercera dificultad determinada por el alto grado de especializacin deriva, directamente, de la que acabamos de aludir, Se
trata del problema de especializar a los empleados sin que el
grado de tecnicismo adquirido en un campo limitado de operaciones constituya obstculo al desarrollo de otras cualidades de tal
forma que condenen al individuo para siempre a un sector limitado.
Esto sucede particularmente en aquel punto representado en la
metfora ya mencionada por el estrangulamiento de la c1epsidra,
en el que tiene lugar el paso de una suma de intereses a otra necesariamente ms amplia. El problema ha suscitado una atencin creciente en los ltimos tiempos, sobre todo en los programas de formacin y adiestramiento del personal directivo, con el fin de permitir a los cuadros administrativos privados y pblicos la adopcin
de criterios y sistemas mediante los cuales fuese posible mantener
.vivo el inters del personal por diversas funciones, transfiriendo individuos de una actividad a otra y permitindoles aumentar el nmero de sus respectivos conocimientos, con o sin referencia a los
avances en su carrera. As, por ejemplo, en Italia se han establecido cursos de actualizacin y de orientacin en materias totalmente
extraas (por ejemplo, lenguas extranjeras) para el personal de las
administraciones centrales y perifricas de numerosos ministerios,
La actividad de programacin y organizacin a nivel ejecutivo
puede ser comparada, bajo ciertos aspectos, al juego de las construcciones que los muchachos acostumbran a hacer con cubitos de
madera. Cada uno de estos cubitos representara un individuo, provisto de una determinada especializacin; la unin de varios cubitos
de diversa especie proporciona una unidad operativa, un negociado
administrativo, etc. Generalmente, cada uno de estos cubitos constituye, en la organizacin, 10 que se conoce con el nombre de empleo, suma de operaciones y funciones diversas entre ellas a las
cuales reconducen las capacidades, los ttulos de estudios, etc., necesarios para la eleccin de los individuos calificados para desarrollar dichas funciones. Empleo es, pues, un concepto abstracto, impersonal; apenas se ha ocupado el puesto, se acostumbra a pensar
en los problemas organizativos en relacin a la persona que lo ocupa) aunque en la primera fase de! programacin es costumbre pensar
ORGAHIZAC;ION HORIZONTAL
203
en un determinado empleo, como una suma de funciones, abstraccin hecha de la persona que ocupar dicho puesto. Es claro que
esta actividad de clasificacin lleva a la fijacin y definicin de las
funciones y de las calificaciones individuales (perfiles profesionales) y constituye la esencia misma de la programacin organizativa
y, por consiguiente, de la actividad directiva en general. En lneas
generales, por tanto, el dirigente de una determinada oficina se
basa en esta serie de perfiles profesionales, que le ha proporcionado
la oficina de personal, para organizar sus propios negociados. Slo
rara vez se establece algn empleo particular, aadiendo o modificando parcialmente los perfiles profesionales estandardizados. No
es nuestra intencin discutir, en este lugar, los perfiles profesionales, ya que el tema interesa, sobre todo, a la materia que se conoce
bajo el nombre de administracin del personal. Sin embargo, querramos subrayar el hecho de que los fines en los cuales se inspira
tal actividad, no se refieren exclusivamente a la administracin del
personal, no conciernen solamente a la poltica de salarios, de carreras, etc; el perfil profesional, de hecho, es fundamental para la
actividad de programacin del nmero de especializaciones a distribuir en una organizacin dada.
La especializacin individual se presenta, pues, como la base
para la especializacin funcional, es decir, para la llamada divisin
del trabajo entre las secciones de un organismo. En este sentido
pone lmites a las posibilidades tericamente ilimitadas de la especializacin de los negociados, ya que esta ltima depender en gran
parte del grado y de los tipos de especializacin entre los individuos, antes de que estos sean asignados a una oficina determinada.
La funcin, la eficacia, el carcter de un negociado administrativo
dependen obviamente en gran medida de los tipos de especializacin y de su grado en los individuos que componen el negociado
mismo.
Conviene, sin embargo, subrayar un efecto opuesto, es decir, la
influencia que a su vez la especializacin del negociado (y, por
tanto, el modo en que el mismo se ha concebido, la manera en
la que se han definido sus funciones, la posicin que ocupa en
la organizacin, etc.) ejerce sobre el tipo de especializaciones individuales requeridas para la funcionalidad del mismo; influencia
que alcanza incluso a formar las mismas especializaciones indivi-
204
duales. Un negociado creado en torno a un tipo particular de

funcin determinar, con el transcurrir del tiempo, una o ms
especializaciones ntimamente relacionadas con aquel tipo de funcin, o conferir un sabor especfico a las especializaciones individuales, en base a las cuales el negociado fue constituido. Lo
mismo puede decirse de un negociado establecido de acuerdo con
un criterio de especializacin territorial, es decir, segn una divisin
geogrfica determinada; un departamento constituido en Barcelona para la ejecucin de algunas funciones gubernativas, terminar
con toda probabilidad por adquirir un carcter bastante diverso de
un departamento anlogo establecido, por ejemplo, para la ejecucin de la misma funcin, en Sevilla. Podemos, pues, concluir que
especializacin individual y especializacin de grupo son dos factores que se influencian recprocamente.
3. Especializacin funcional o de grupo

a) GENERALIDADES.-Si bien se encuentra ntimamente relacionada a la especializacin individual, la divisin o distribucin
de funciones entre los grupos de un organismo ofrece problemas
totalmente distintos, motivando por ello consideraciones diversas de"
las que hemos hecho en el pargrafo precedente. La especializacin
individual, como hemos visto, tiene en cuenta sobre todo la medida, la naturaleza, las recprocas influencias entre las diversas cuali
dades y 'habilidades individuales requeridas para la ejecucin de
una determinada funcin. El anlisis de la especializacin de grupo,
en cambio, supone en primer lugar e inevitablemente, la determinacin de los fines a los que el grupo sirve; en segundo lugar,
requiere el examen de las funciones que se realizan para la consecucin de dichos fines; en tercer lugar, supone la distribucin de
las funciones mismas entre los diversos grupos de la organizacin.
En este sentido, mientras que el estudio de la especializacin individual se presenta en forma de un iter que va desde abajo hacia
el alto, la especializacin de grupo ofrece un estudio de la organizacin desde arriba hacia abajo. La determinacin del nmero y de
los tipos de especializacin de una oficina, por ejemplo, no nos revela inmediatamente 10 que la oficina en realidad hace, en cuanto
205
unidad o grupo dentro de la organizacin completa. De hecho, existen especializaciones virtualmente comunes a todos los grupos administrativos: as, por ejemplo, las de los empleados subalternos
y las de las actividades auxiliares. Es muy probable que un negociado constituido por una docena de contables se considere como
una oficina de contabilidad; pero esto no nos dice qu es lo que
el negociado contabiliza.
En la exposicin que sigue, haremos referencia a oficinas de la
administracin pblica que poseen aquellos perfiles que ya conocemos como propios de la jerarqua administrativa. En otras palabras,
pretendemos tratar de organismos que tengan diversos grados de
autoridad o de responsabilidad, tanto hacia arriba como hacia abajo. Sin embargo, en esta exposicin, nuestra atencin se dirigir
principalmente a la distribucin de las funciones en sentido horizontal, en cualquier grado de la jerarqua. La palabra grupo se
utiliza en un significado muy genrico: negociado, seccin, oficina,
etctera. Todo grado de la jerarqua se caracteriza por un conjunto
de pequeas unidades organizativas, cada una de las cuales responde a un .superior comn. Podra, por consiguiente, tratarse de oficinas a nivel interministerial con referencia a su superior comn
(jefe del gobierno), o bien tratarse de direcciones generales, de
divisiones, de secciones, de oficinas perifricas, etc. Los problemas tratados aqu, pues, se refieren al modo en que las
funciones estn repartidas entre los negociados en cualquier grado de la jerarqua administrativa, la razn por la cual estn distribuidas de una forma determinada, y el modo en que deberan
estar subdivididas entre dichos negociados. Tales problemas nos
inducirn a hacer algunas distinciones fundamentales que es necesario poner de relieve. El examen de las leyes y de los reglamentos,
adems del anlisis de las actividades desarrolladas realmente por
cada uno de los negociados, nos llevar a determinar cmo estn
distribuidas las funciones concretamente. Pero todo esto no nos
dir por qu estn distribuidas de esa manera. Ello requiere una
investigacin histrica del pasado, as como de las fuerzas externas
que actan sobre la organizacin a lo largo de su existencia. La tercera pregunta, relativa a cmo dichas funciones deberan distribuirse, nos lleva al anlisis lgico de una serie de factores que intervie-
20(1
nen en la actual situacin, o que es lgico anticipar para las futuras

situaciones.
Gran parte de los estudios sobre la especializacin administrativa
ha sido dedicada casi exclusivamente a la tercera pregunta. Sin embargo, requisito esencial del anlisis administrativo es, concretamente, el de la comprensin total de la primera y de la segunda pregunta, especialmente si el anlisis se concreta en un tipo particular
de organizacin. Sucede muy raras veces que se organice desde la
nada un determinado negociado, oficina o ente. Casi siempre construimos teniendo en cuenta el pasado, buscando adaptar, modificar o incluso suprimir estructuras administrativas ya establecidas
anteriormente. Organizar y reorganizar tienen lugar en un ambiente constituido por una multitud de fuerzas reformadoras y conservadoras. La funcin de programacin organizativa, por consiguiente,
requiere, en primer lugar, una gran sensibilidad hacia estas fuerzas, es decir, hacia el conocimiento histrico de lo que ha precedido
al desarrollo de la organizacin, tal y como se nos presenta hoy. La
reforma administrativa no es solamente un procedimiento de anlisis lgico; es, sobre todo, el ejercicio concreto de 10 que se ha
llamado justamente el arte de lo posible.
b) FACTORES QUE INFLUYEN EN LA ESPECIALIZACIN FUNCIONAL.-El primero y probablemente ms importante factor que nos
permite comprender la razn de ser de una cierta distribucin de
funciones en un determinado momento histrico, est representado
por el pasado, por la cultura, por la historia, por la tradicin que
ha precedido a las diversas funciones, tal y como existen hoy en la
administracin pblica. Sera, de hecho, imposible comprender la
divisin existente de las funciones administrativas sin un conocimiento adecuado de las razones que las han determinado. Todas
estas funciones tienen su raz en el pasado (que puede ser reciente
o muy distante de nosotros), y son el fruto de decisiones remotas que en la poca en las que fueron adoptadas eran, quiz, completamente lgicas y racionales. En Italia, por ejemplo, muchas de
las funciones esenciales de numerosas administraciones pblicas se
remontan a una poca anterior a la del rgimen corporativo, para
fundirse con las primeras tentativas de la administracin pblica
a escala nacional, realizadas; inmediatamente despus de la unifica-
207
cin. En los Estados Unidos de Amrica, la estructura actual de

muchas oficinas federales encuentra sus autnticos orgenes histricos en la poca de Jorge Washington. Pinsese, por ejemplo, en
las funciones de intendencia y en las funciones del Estado Mayor
existente incluso antes de que se diese una estructura a la organizacin militar. La actividad de intendencia se remonta a centenares
de aos atrs y es considerada hoy da como un factor indispensable para la organizacin de un ejrcito moderno. La importancia,
pues, de la historia y de la tradicin en la distribucin de las funciones administrativas es innegable y un ejemplo inmejorable de ello
lo encontramos estudiando la estructura tradicional de las facultades de una universidad.
Al factor histrico y al importante papel que juega en la formacin de las estructuras administrativas pblicas, se aade otro elemento que concurre a dar fuerza a las instituciones gubernativas;
consiste en la legitimacin de las funciones ejercidas. De hecho,
si una determinada funcin se confa a cierta administracin, para
que la acte durante un largo perodo de aos, esta costumbre
determina una prerrogativa absoluta a favor de la atribucin formal
de tal funcin, tanto por el reconocimiento que la ley puede hacer
de ello, cuanto por el reconocimiento concreto que su permanencia puede determinar en la opinin pblica general. La funcin est
all, y siempre ha estado all, y por esto es justo que contine all,
donde ha sido realizada.
Es tambin verdad, sin embargo, que los rpidos cambios ocurridos en los ltimos aos en las actividades y responsabilidades de
la administracin pblica, imponen a las estructuras gubernativas
capacidad de flexibilidad y adaptabilidad a la situacin externa. A
pesar, pues, de la influencia de estas fuerzas conservadoras vinculadas con la tradicin y con la legitimacin, es indispensable que
los organismos gubernativos se adecen a las exigencias dinmicas
impuestas desde el exterior, si quieren perdurar. La asignacin y
distribucin de funciones entre los diversos departamentos gubernativos, en un determinado momento histrico, queda superada por
las exigencias y necesidades presentes del momento. Esto se comprueba cada vez que se confronta el contenido con el servicio inmediato a las necesidades colectivas. La nica excepcin a esta regla
es la de algn organismo que haya previsto acertadamente su cons-
208
tante reorganizacin, ya que el procedimiento de reforma administrativa es simplemente el de llevar a las organizaciones administrativas a un estadio de constante adecuacin con las exigencias colectivas.
No es fcil hacer una generalizacin sobre los orgenes de la
actividad gubernativa. Sin embargo, es posible individualizar algunas caractersticas comunes a la mayor parte de las organizaciones
existentes hoy. Muchas de las funciones que se juzgan generalmente
de competencia de la administracin pblica, pertenecan, en el
pasado, a la administracin privada; eran, en otros trminos, actuadas conforme a un fin privado. Con el pasar del tiempo, se sinti
la necesidad de una garanta desde arriba, bajo forma de subsidios
o subvenciones, de autonomas y poderes concedidos por el gobierno; tiene comienzo as la fase de la intervencin y de la asistencia directa, por parte de la autoridad gubernativa, en actividades
de inters pblico. La intervencin gubernativa en la realizacin
de algunos servicios vitales, se impona para asegurar su disfrute
a toda la colectividad. A travs de esta evolucin, es posible encontrar muchas de las actividades pblicas de hoy,. como la actividad
de seguridad interna, la actividad antiincendios, la de la conservacin de las carreteras y de las vas de comunicacin, la actividad
de la enseanza pblica, de la sanidad pblica, de la asistencia social, etc. Las fases histricas de algunas de ellas, son interesantes;
en un primer momento, tuvieron carcter privado y sucesivamente
se aseguraron la proteccin y la asistencia del gobierno, aunque sin
una gran aportacin de este ltimo. Posteriormente, para permitir
-una mayor ayuda por parte del gobierno, muchas de ellas pidieron
ser incorporadas a la estructura oficial de la administracin pblica,
aun permaneciendo autnomas en algunos aspectos. Este fue el
caso en Italia, por ejemplo, de la Administracin de los Monopolios, de los Ferrocarriles del Estado, de la Empresa Autnoma de
las Carreteras, etc. A semejanza de los satlites, estas organizaciones y sus tpicas funciones siguieron las respectivas rbitas individuales en tomo al ncleo central de la actividad gubernativa,
apenas relacionadas con la jerarqua de esta ltima. Solo ms adelante y en un. buen nmero de estas actividades, el fen6meno de
atraccin se realizaba plenamente y dichas funciones se atribuyeron finalmente a organismos especficos de la administracin p-
209
blica. Algo, no obstante, ha quedado de su antigua autonoma;

concretamente en lo que se refiere a la posicin ocupada por estos
organismos (algunos de los cuales son an paraestatales), as como
los reglamentos internos de sus administraciones autnomas.
Pero el aspecto ms significativo de dicha evolucin se encuentra en el hecho de que muchas de estas administraciones fueron
pedidas por los propios particulares, que invocaban la ayuda y la
autoridad del gobierno para aquellas actividades a las que se diriga su inters particular. Normalmente se evitaba que la actividad
constitutiva de su inters principal quedase completamente sometida al control de la poltica y de la burocracia. Interesaba a estos
grupos, en cambio, mantener y ejercitar su influencia desde el exterior sobre dichas actividades. Por ello, la historia de estos organismos presenta una tendencia continua hacia la separacin de los
controles normales gubernativos, como si una fuerza centrfuga actuase para sustraerles a la jerarqua administrativa.
Las consideraciones expuestas nos permiten pasar al segundo
tipo de factores generales que influencian la estructura gubernativa: se trata de la presin ejercida por grupos (representantes de
intereses importantes) al margen de la administracin pblica. En
lneas generales, estos grupos de presin, a los cuales se debe la
creacin de muchos programas gubernativos, como hemos dicho
antes, continan an hoy da ejerciendo su influencia sobre los
.entes que realizan determinadas funciones. Algunos de ellos han
variado su contenido de manera considerable, cambiando tambin
sus fines con el pasar del tiempo; esto ha determinado, como consecuencia, un cambio de los fines y de las funciones de los organismos con los que dichos grupos se han identificado constantemente.
En otros casos, all donde estos grupos de presin se han, por una
u otra razn, debilitado o incluso llegado a desaparecer, hemos
asistido y todava asistimos a la desaparicin de la correspondiente
organizacin administrativa pblica.
Como efecto incidental, pero, sin embargo, muy importante en
la estructuracin de las administraciones pblicas, conviene recordar que la organizacin de algunos ministerios o entes pblicos
lleva a mantener la organizacin de aquellos grupos externos a
la administracin, portadores del inters colectivo sobre los que se
basa la funcin o las actividades de dicho organismo gubernativo.
14
110
As tambin, muchos gobiernos de hoy da reflejan-en su composicin ministerial-aquellos grupos privados, representantes de intereses colectivos muy importantes; as, el Ministerio de Trabajo,
el Ministerio de Comercio, el de Agricultura, etc. Anlogamente,
grupos profesionales organizados disponen de una influencia especfica en los mismos ambientes gubernativos, como es el caso de
las asociaciones sindicales, de los profesionales en general, etc. Gran
parte de los problemas de carcter organizativo, cuyo eco ha tenido
resonancia nacional (pinsese, por ejemplo, en el caso de Italia, en
el Ministerio de las Participaciones Estatales, de constitucin reciente), no son otra cosa que el reflejo de conflictos ya existentes
entre grupos profesionales y otros grupos representantes de intereses diversos fuera del estrecho mbito gubernativo. En los Estados Unidos, un ejemplo elocuente de este fenmeno se dio hace
algunos aos, cuando se pens constituir una comisin para la reorganizacin de los servicios mdicos nacionales, para establecer un
organismo que dependiese directamente de la Presidencia. La propuesta la hicieron los representantes de la profesin mdica y fue
ms tarde defendida, con el mximo vigor, por su misma organizacin sindical. Sin embargo, impona, entre otras cosas, la transferencia a una nueva organizacin el poder de control sobre los hospitales y servicios mdicos destinados a los veteranos de guerra.
La administracin de estos hospitales sera la ms importante de
las funciones del nuevo organismo, pero debera sustrarsela a la
administracin ya existente de los veteranos de guerra. Este ltimo
organismo, como es fcil suponer, responda directamente a los
intereses de los grupos organizados de ex combatientes, los cuales se opusieron por todos los medios contra esta especie de usurpacin de una funcin que queran que permaneciese bajo la competencia de un rgano sobre el cual su influencia era muy pronunciada. Es de notar que los ex combatientes constituyen en Amrica una fuerza poltica ms potente que la del sindicato de los
mdicos: la conclusin fue que la propuesta hecha por los representantes de la profesin mdica fue rechazada y no encontr en
el Parlamento ninguna probabilidad de xito, ante la presin ejercida desde el exterior. Naturalmente, tanto la propuesta de los representantes de la profesin mdica, como las objeciones interpuestas
por la administracin de los veteranos de guerra estaban fundamen-
211
tadas en argumentos slidos y lgicos, a favor de sus respectivas

tesis; pero no fueron las ventajas de una o de otra tesis las que
determinaron la resolucin del problema. Fue, en realidad, el poder
de los grupos de presin externos, representantes de los respectivos
intereses en juego, el que decidi la cuestin.
Surge, en este punto, una pregunta lgica: Podan considerarse estas dos organizaciones, la de los veteranos de guerra y la
de los mdicos, interesadas en el problema del rgano y de la
estructura administrativa, las ms idneas para ejercitar una funcin de inters pblico? La respuesta es necesariamente positiva,
si se tiene en cuenta la estrecha presin ejercida por los dos grupos
interesados hasta el momento en que la propuesta fue rechazada.
Supuesto esto, no nos queda ms que preguntarnos el porqu de
tal inters. Evidentemente, cada uno de estos grupos pensaba que
la organizacin pblica deba reflejar en su estructura sus intereses, de tal forma que garantizasen una mayor adecuacin a las exigencias del grupo mismo. Esto hace pensar que el modo en que
las funciones se distribuyen entre los departamentos de una administracin gubernativa, tiene una influencia directa sobre el grado
de adecuacin de dichas funciones a las fuerzas y presiones externas al organismo; esto es, que la estructura del organismo indica a cul de dichas fuerzas o presiones la administracin es ms
sensible.
Es claro que la direccin asumida por los intereses y grupos
privados ha sido siempre la de garantizar un mayor grado de autonoma a aquellos rganos de la administracin pblica cuyas funciones les ataen directamente. Un cierto grado de independencia
de dichos rganos de las normales lneas jerrquicas, polticas y
administrativas, se hace necesario para que sea posible un acceso
ms fcil y una influencia mayor desde el exterior. La autonoma,
de hecho, confiere una cierta libertad de accin y de decisin. Todo
esto constituye un factor importante, que acta directamente sobre
la organizacin de los departamentos en el mbito de la actividad
gubernativa, en relacin con el pblico, al que el servicio se dirige,
y representa, adems, una notable fuerza de carcter centrfugo
directamente opuesta a la jerarqua administrativa
Esta situacin nos lleva a recordar cuanto hemos dicho anteriormente, es decir, la importancia que asumen las fricciones y
212
ESTRUCTURA. DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
roces en el mismo mbito de la organizacin. Se ha sostenido, de

hecho, la oportunidad de tal estado de cosas como ndice de vitalidad en la organizacin. Parece, pues, que sea inevitable una friecin de este gnero, ya que los departamentos de la administracin pblica son portadores y representantes de aquella sed infinita
de intereses privados a los que se ha dado relevancia pblica. Es
inevitable, pues, que los conflictos y los desacuerdos existentes entre
los grupos de una sociedad se reflejen en las instituciones pblicas.
En este aspecto, la administracin pblica difiere en gran medida de la privada. La unidad no es siempre prueba de buena organizacin. Parte de esta consiste en disponer de aberturas para la
detectacin de los intereses de los grupos privados, que en un pas
de rgimen democrtico, difcilmente son unnimes y uniformes.
La estructura administrativa de la organizacin pblica debe, en
cuanto sea posible y dentro de los lmites concedidos por sus propias exigencias institucionales, permitir una mayor adherencia a
la dinmica social, para asegurar una sensibilidad administrativa ms
pronunciada a los cambios que acontecen en la escena social.
Un tercer factor general, digno de ser citado, es el de la suma
de fuerzas internas que actan en el mbito de las oficinas gubernativas, para influenciar la distribucin de las funciones entre los
grupos. Estas fuerzas se encuentran estrechamente unidas al factor
arriba expuesto, es decir, al de las fuerzas externas a la administracin y acusan tambin la influencia del factor histrico. En primer
lugar, notamos que muchas oficinas gubernativas estn influidas,
de manera notable, por las asociaciones profesionales a las que los
componentes de dichas oficinas pertenecen. Los mdicos que han
entrado en algn organismo estatal tienden a reflejar, en el mbito
de la organizacin en que trabajan, los intereses profesionales que
evidentemente estn fuera del campo gubernativo; 10 mismo podra
decirse de los abogados, de los tcnicos, de los representantes sindicales, etc. En general, pues, es posible individualizar una fuerte
presin interna dirigida, ms o menos, al mismo objetivo al cual
tienden las fuerzas externas a la administracin: esto es, la de
influenciar las directrices de la administracin y tender, en 10 que
sea posible, a una mayor autonoma funcional.
Existen, sin embargo, otras fuerzas internas que simplifican o
se oponen a las influencias externas a la administracin. Esto puede
213
decirse de la costumbre, de la seguridad, del rgimen de antigedad

para los ascensos, etc.; en muchos casos estas fuerzas tienden tambin a una cierta autonoma. Esto explica por qu el personal manifiesta, generalmente, desconfianza y resistencia a las reformas administrativas. La resistencia a estos cambios aumenta normalmente
con la antigedad en el servicio, as como con el consolidarse de
la tradicin de este o de aquel negociado. Por estas razones, a menudo, los programas de reforma tropiezan con una resistencia interna de la administracin, que rechaza cualquier cambio en la
distribucin de funciones. Es evidente que la oposicin de que hablamos se refiere al personal; sin embargo, se tiene siempre en consideracin en el momento de programar una nueva organizacin
administrativa para proveer a la distribucin de las respectivas funciones.
e)
CRITERIOS ANALTICOS EN LA DISTRIBUCIN DE LAS FUNCIO-
NES.-A continuacin relacionamos algunos criterios analticos que

se toman en cuenta normalmente, para la realizacin de un plan
organizativo, dirigido a crear las diversas secciones y a repartir
entre ellas las funciones respectivas. Cinco de estos criterios tienen
carcter general y por eso son aplicables a cualquier situacin organizativa, Otras consideraciones especiales, aplicables solo a determinados tipos de actividad, se expondrn en el pargrafo siguiente.
La primera consideracin se basa en un criterio principal: el
principio de unidad o de cohesin. Ello nos hace ver la conveniencia de disponer y organizar las. secciones de forma que cada una
est provista de recursos y elementos internos suficientes para pero
mitirla actuar como una unidad orgnica, de tal forma que las
actividades desarrolladas puedan presentar una lgica correlacin
recproca y tener, en su conjunto, un significado determinado. Anlogamente, esta correlacin recproca de las actividades debe ser
tal que permita a aquellos que trabajan en dichas secciones identificar su accin con el fin comn, determinando as un clima de
interdependencia operativa, o al menos funcional. El principio de
unidad domina la actividad de programacin organizativa. Conviene hacer notar que la homogeneidad del personal en base a su
especializacin o a los status individuales, al sexo, a la edad, etc., no
constituye un requisito esencial, si bien contribuye a la plena reali..
214
zacin del principio mismo. De hecho, aunque no sea esencial al

principio de cohesin, dichos aspectos revelan claramente a cada
uno de los componentes de las secciones, la relacin entre las actividades que l realiza y las que ejecutan sus otros colegas; en
esto se basa la identificacin comn a un fin general, determinando
as las premisas de una unidad homognea que acta para la consecucin de un cierto fin. Este conocimiento depende, en primer lugar,
de la importancia de las actividades de la seccin, as como de 10
que el personal sabe de semejante importancia.
Pero el principio de unidad no se aplica solamente a los conocimientos de los componentes de una seccin, sino que se aplica
tambin a terceros, al margen de la seccin, as como a la posibilidad concreta para estos ltimos de ver dicha seccin como una
unidad. Entre los extraos recordamos, en primer lugar, a los superiores jerrquicos, a la autoridad directa que manda la seccin.
Estos consideran, o deberan de considerar, la seccin en cuestin como una unidad en sus relaciones con otras secciones, a su
vez concebidas como unidades. Normalmente, estos superiores- deberan poder tratar con el jefe de la seccin con la conviccin de
que este ltimo representaba la seccin y sus fines.
Anlogas consideraciones podran hacerse a propsito de las
relaciones entre los departamentos de la administracin pblica con
otros entes (legislativos, administrativos) y con el pblico en general. Cada uno de los rganos de la administracin pblica debera
organizarse de manera que hiciese comprensibles sus actividades
y sus fines a cuantos no conocen ntimamente sus trabajos internos. Esta consideracin puede, quiz, parecer superflua para los
negociados colocados en los grados inferiores de la organizacin y
para aquellos que tienen escasas relaciones con el exterior; pero la
unidad de una organizacin y su grado de comprensibilidad por
parte de terceros se basa en la cohesin entre todas las secciones
que la componen.
Es cierto que esta observacin adquiere un mayor significado
para los organismos que tienen relacin directa con el exterior.
Para aclarar con un ejemplo la amplitud de esta consideracin, preguntmonos qu significado en el plano administrativo suscita el
trmino agricultura. Son tres, al menos, los aspectos que la palabra
puede representar en nuestra mente: puede hacemos pensar en la
ORGAN IZACION HORIZONTAL
215
actividad agrcola y en los agricultores; puede asociarse a los problemas de la alimentacin, y puede, finalmente, recordarnos los
terrenos cultivables y los problemas econmicos y jurdicos que de'
ello derivan. Debemos, al menos en parte, a esta variedad de significados tradicionalmente atribuidos al vocablo agricultura el que muchas actividades diversas entre s se adscriban al Ministerio de
Agricultura, tal como los programas de repoblacin y conservacin del patrimonio forestal, los de conservacin del suelo, los
programas que se refieren a la aparcera y a las familias de colonos, y de los del desarrollo de la construccin rural, as como una
serie de medidas dirigidas a estimular, subsidiar, regular la produccin y los precios del mercado de los productos agrcolas, etc.
Las relaciones entre tales actividades son naturalmente dbiles en
algunos casos y la atribucin de estas funciones al Ministerio de
Agricultura podra, todava hoy, ser motivo de seria controversia.
Sin embargo, la mejor razn para sostener y justificar tales atribuciones es la conviccin de que el pblico en general se ha formado
de la unidad intrnseca de tales funciones, facilitando de esta forma
la comprensin del rgano administrativo como parte de la colectividad.
La segunda consideracin general, a propsito de la divisin
de funciones entre secciones administrativas, se encuentra en el
deseo de alcanzar una distribucin que permita la mxima utilizacin de los recursos a disposicin, 10 que significa aprovechar al
mximo las ventajas de la especializacin y, por tanto, concebir
y organizar las secciones en forma de obtener el empleo ms racional de los medios y de las personas a disposicin. Esto, como ya
hemos visto en otra parte, constituye la esencia del criterio de eficacia aplicado a las estructuras administrativas. El criterio es de importancia capital, en relacin con aquellos tipos de organizacin
cuya finalidad es el provecho. De tal principio se deriva el corolario de que la especializacin permite un mayor rendimiento, aun
permaneciendo inalterables los medios a disposicin o tambin un
mismo resultado a costes inferiores. Se justifica as la centralizacin de vados tipos de especializacin en un solo organismo; el
ejemplo citado en el pargrafo precedente respecto al lugar ms
idneo donde la administracin debe colocar los hospitalesreservados a los veteranos de guerra, nos indica que el argumento prn-
216
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADM.INISTRATIVA
cipal de la tesis que quera confiar la administracin de tales hospitales a un ministerio nico de sanidad se encontraba concretamente
en el hecho de que, reuniendo todos los servicios mdicos en una
sola organizacin, se poda fcilmente conseguir un mximo de
ventajas de los diversos tipos de especializacin mdica y de los
diversos tipos de recursos a disposicin (hospitales, laboratorios,
ambulatorios, etc.).
La tercera consideracin general respecto a la distribucin de
las funciones se encuentra en el planeamiento de las secciones organizativas de forma que faciliten la coordinacin y el control por
parte de los superiores jerrquicos inmediatos. Uno de los corolarios que derivan de tal consideracin 10 hemos citado ya como
elemento del principio de cohesin, cuando hemos dicho que cada
seccin se concibe y organiza de forma que el superior pueda considerarla como una unidad.
Otro corolario es el de que las secciones se conciban de forma
que posean una base suficiente para la delegacin de autoridad
y responsabilidad en la ejecucin de un determinado objetivo por
parte del superior. En otras palabras, este principio de coordinacin parece sugerimos la necesidad de que los negociados sean
numerosos (ya que de otra forma sera imposible la delegacin de
las responsabilidades) y no sean demasiados (ya que en otro caso
sera imposible un control eficaz). El nombre que se da a este criterio, en la mayor parte de los textos de Ciencia de la Administracin, es el de esfera de control. La razn esencial de los lmites
impuestos se halla en la misma naturaleza humana y en sus limitadas facultades de coordinacin y control de las actividades de
varias secciones. Es obvio que estos lmites individuales de la esfera
de control varan con el variar de las situaciones, o, 10 que es 10
mismo, de las actividades sobre las que el control se ejercita. De
acuerdo con estas situaciones hay quien ha sostenido que la amplitud mxima de la esfera de control no puede superar los tres,
los seis, los quince o los veinticinco individuos o secciones (estas
ltimas consideradas como unidad) sujetos a control. Pero en la
misma estructura del gobierno federal estadounidense, por ejemplo, notamos que bajo el control directo del Presidente, trabajan
ms de sesenta oficinas distintas, 10 que supera cualquier capacidad
humana. Falta, por ello, el conocimiento adecuado del optimum
217
organizativo, incluso para situaciones especficas. Sin embargo, la

esfera de control es por s misma un concepto limitativo; nos. advierte que el nmero de secciones que un solo individuo puede
efectiva y eficazmente controlar no es infinito,
La cuarta consideracin esencial est relacionada con la tercera,
y consiste en la posibilidad de concebir u organizar las secciones
administrativas de manera que se guarde en cierta medida un equilibrio entre las mismas. Tambin aqu falta un criterio especfico,
pero existen, sin embargo, lmites impuestos desde el exterior, como
en el caso de la esfera de control. Es deseable, evidentemente, que
todas las secciones puestas bajo un determinado punto de la escala
jerrquica (y por tanto con un jefe superior comn) sean aproximadamente de igual importancia. De hecho, las secciones menos
importantes acabaran por ser inevitablemente olvidadas, mientras
que aquellas de superior importancia absorberan toda la atencin
del superior comn. La palabra importancia no es, quiz, definible, si bien puede comprender un nmero de consideraciones ms
o menos experimentables. De hecho, la importancia puede determinarse por el nmero de las personas empleadas en las diversas
secciones, por la cuanta de los fondos a disposicin de estas secciones, por el inters intrnseco de la funcin realizada por cada una
de ellas en relacin al inters de la organizacin tomada en su conjunto, por el grado y el prestigio de los jefes de cada una de las
secciones y por tantos otros factores. El objetivo principal est en
colocar cada seccin, en cada uno de los grados de la escala jerrquica, dentro de un radio de accin de reducida importancia intrnseca en relacin a la general de la entera organizacin. Se trata de
un objetivo a menudo inalcanzable, aunque, sin embargo, sea muy
importante en la fase de programacin organzativa.
La quinta y ltima consideracin de orden general a este respecto se encuentra en la idea de organizar las secciones de forma
tal, que faciliten una eficaz y conveniente relacin con los grupos
y con los individuos existentes fuera de la organizacin, considerada en conjunto.
Una de las caractersticas de esta consideracin la hemos citado
ya, cuando hemos hablado de la importancia que tiene para cada
seccin el ser comprendida y considerada unitariamente por terceros. Sin embargo, existen tambin otros corolarios dignos de
218
mencin. Por ejemplo, si la organizacin est destinada a la prestacin de servicios al pblico en general y si las exigencias burocrticas de esta organizacin imponen a los terceros beneficiarios
de los servicios, tratar con tres, cuatro o ms secciones distintas
entre s, puede suceder que sea necesaria la creacin de otra seccin
para informar al pblico. Ello, por otra parte, constituye la justificacin principal para la creacin de oficinas perifricas en los organismos de gran amplitud, para facilitar el contacto con el pblico;
y es, asimismo, una justificacin para los casos en los que dos o
ms organizaciones, que ejercen funciones netamente distintas, encuentren oportuno reunirse dado que sirven a un mismo pblico.
Por ejemplo, en Estados Unidos, se provea hace algunos aos, a
la creacin a escala nacional de oficinas de colocacin, con el fin
de buscar trabajo a los desocupados. Al mismo tiempo, pero con
una organizacin completamente distinta funcionaban las oficinas
de seguros contra la desocupacin, las cuales atendan al subsidio
correspondiente para aquellos que haban quedado desocupados por
un cierto nmero de semanas. Los fines y los mtodos de trabajo
para el ejercicio de tales servicios asistenciales eran distintos, as
como los tipos de especializacin requeridos. Sin embargo, exista
una conexin de carcter procesal entre las dos actividades, ya que
antes de que el pago del subsidio de paro pudiese tener lugar, la
oficina en cuestin deba asegurarse que el desocupado estuviese
comprendido entre las listas de aquellos que aspiraban a encontrar
un trabajo adecuado a sus propias posibilidades. Era idntico, pues,
el pblico atendido por la oficina de colocacin y el atendido por
la oficina de seguros contra el paro. Si las dos oficinas se hubiesen
fusionado en una sola, esto habra facilitado las operaciones respectivas y habra proporcionado una sensible ventaja al pblico que
utilizaba sus servicios. De aqu la iniciativa de crear una sola admnistracin para la funcin de colocacin y de seguro contra el paro.
d) CoNSIDERACIONES ESPECIALES SOBRE EL ANLISIS LGICO
DE LAS SECCIONES DE UNA ORGANIZACIN.-La especialidad de los
criterios que a continuacin relacionamos se encuentran en el hecho
de que no son aplicables con carcter general. Muchos de ellos
reflejan factores que solo se encuentran en tipos particulares de
organizacin.
-
219
El primero de estos criterios est constituido por una serie de

consideraciones que se refieren a los requisitos fsicos y geogrficos
de algunas organizaciones. Para algunas de estas, especialmente las
de los transportes y de las comunicaciones en general, la estructura
interna de las secciones puede estar influenciada, o incluso impuesta,
por la distribucin fsica de los bienes y de los servicios necesarios.
As, en la organizacin de los transportes ferroviarios, la localidad
en la que estn situadas las estaciones o los centros ferroviarios, u
otros medios necesarios al servicio, determinan, de hecho, la estructura interna de muchas secciones de esta organizacin. Lo mismo
puede decirse de las oficinas de correos, los servicios telegrficos y
telefnicos, etc. A menudo, pues, si bien en escasa medida, la extensin geogrfica de las organizaciones determina la estructura interna
de los departamentos centrales, anlogamente, la existencia o no
de recursos naturales determina la forma en la que las secciones
se conciben. La propiedad de fincas, la propiedad de edificios, de
minas, etc., al representar un coste fijo a la organizacin, influencian el modo en que las secciones han de distribuirse. Y ello constituye uno de los motivos principales a favor de la creacin de oficinas regionales o perifricas en las administraciones pblicas.
Una segunda consideracin de orden especial es aquella que
surge del deseo de resaltar la importancia de un determinado programa. De hecho, criterios de oportunidad pueden hacer interesante
el conferir una estructura particular a aquellas oficinas que tienen
el fin de ejecutar determinados programas cuyo contenido se quiere
destacar a la atencin del pblico, o sobre las cuales se juzga necesario reclamar la atencin de otros administradores, o de instituciones legislativas. Todo ello se hace generalmente con el fin exclusivo de subrayar la importancia de un programa anteriormente olvidado; y sucede con frecuencia que tales decisiones violan todos los
restantes principios lgicos de la estructura administrativa. Por
ejemplo, durante la guerra, los Estados Unidos crearon una oficina
de alimentacin fuera de la organizacin del Ministerio de Agricultura, con el nico fin de llamar la atencin del pblico sobre las
restricciones alimenticias y sobre otras exigencias debidas al perodo
blico. Y con todo, si hubisemos querido encontrar un argumento
lgico para justificar la institucin de esta oficina, probablemente
no hubiramos encontrado ninguno. Otros muchos ejemplos se po-
220
dran citar a niveles organizativos ms bajos. Podr observarse a

este respecto, que muchas de las decisiones de crear secciones especiales tienen carcter temporal, ya que la especialidad va desapareciendo gradualmente y entonces se asiste a la supresin de la
oficina constituida provisionalmente, para atender a las exigencias del momento. Pero, y siempre en relacin con esta consideracin, ser oportuno citar el caso inverso, en el que una oficina
puede suprimirse o fusionarse con otra, para desviar la atencin
pblica hacia un determinado programa, o para disminuir, de hecho, el contenido y el significado del programa, reduciendo as
su importancia en el mbito de la organizacin gubernativa.
Una tercera consideracin especial, parecida hasta cierto punto
a la precedente, se encuentra en la institucin de nuevos programas
que se anuncian como provisionales, porque han sido concebidos
con el fin de adelantarse a ciertas necesidades de emergencia. En
estos casos, es evidente la urgencia de realizar estos programas
rpidamente, as como la expectativa general respecto a su breve
duracin. Todo esto constituye una justificacin para la creacin
de nuevos organismos autnomos.y ms o menos fuera y encima
del nivel en el que ellos deberan de haberse situado normalmente,
si hubiesen sido constituidos mediante programas permanentes dentro del mbito de toda la actividad gubernativa. La colocacin de
tales entes en el puesto que correspondera en los organismos
ministeriales podra hacer pensar que sus trabajos estuviesen obstaculizados por la actividad tradicional del organismo permanente;
por esto se procede a mantenerlos separados y autnomos. Ejemplos de este tipo se encuentran a centenares en casi todos los pases
del mundo, especialmente en perodo blico. Durante la ltima
guerra, aun permaneciendo la estructura de muchos de los departamentos ministeriales, nuevos departamentos trabajaron fundamentalmente en el mismo campo de actividad de los primeros, quedando, no obstante, al margen de la estructura organizativa de los
mismos. La dificultad que a menudo se encuentra en tales situaciones es que muchas de estas organizaciones, llamadas provisionales,
continan durante un perodo bastante largo de tiempo sus actividades, aun cuando haya desaparecido la razn objetiva que haba
determinado su constitucin. El problema de un reajuste organizativo, terminado el perodo de emergencia, es bastante complejo y se
Z21
resuelve a menudo gradualmente incorporando dichas instituciones

a sus organismos naturales. Pero la situacin no es siempre tan
sencilla: baste a tal respecto citar el caso del Ministerio del Tesoro italiano, que solo recientemente, y mediante una serie de
enrgicos decretos, ha abordado la liquidacin de organismos que
constituian ya un gasto intil para la administracin pblica. Se
trataba, pues, de entes superfluos, casi todos ellos creados para
hacer frente a las emergencias del perodo blico.
Una cuarta consideracin especial, en la distribucin de las
secciones administrativas, consiste en la necesaria objetividad que
una actividad debe tener en relacin con otras. Nos referimos
concretamente a las funciones de una determinada seccin encargada de verificar, supervisar o inspeccionar la actividad de otra
seccin. En lneas generales, puede afirmarse que si se busca una
completa objetividad en la valoracin del trabajo de los dems, es
una idea muy acertada la de adscribir a la funcin de revisin o de
inspeccin a aquellas personas que ya han ejecutado ese trabajo.
Por ejemplo, si se quiere estar seguro de que las operaciones de
contabilidad de una oficina son exactas, conviene crear una oficina
de inspeccin contable, compuesta de individuos distintos de aquellos que realizan .esas operaciones de contabilidad. Este supuesto
se mantiene, incluso, cuando los procedimientos de las dos oficinas y los conocimientos o especializaciones individuales requeridos
para las actividades de las dos secciones (el controlado y el controlador) son idnticas en su base. De hecho, la objetividad requiere
una distincin no solamente personal sino, bajo ciertos aspectos,
organizativa entre aquellos que realizan un cierto trabajo y aquellos
que estn llamados a controlar el contenido o la forma. Se puede
tambin afirmar, en trminos generales, que una seccin creada
con el fin de controlar el trabajo de otras secciones debe, normalmente, colocarse en un puesto ms alto de la escala jerrquica y,
por consiguiente, tener como jefe un superior diferente del que
mand el trabajo de la seccin sujeta a control. Es decir, toda operacin de supervisin o de control presupone normalmente una
cierta autoridad y poder, para hacer frente a las eventuales inexactitudes o actos ilcitos encontrados en el trabajo de la seccin sujeta
a control. As, en las organizaciones militares, la funcin inspectora
est normalmente atribuida a una unidad jerrquicamente superior
222
a aquella inspeccionada; la funcin de inspeccin contable se encuentra generalmente separada de la de contabilidad y atribuida
a una oficina superior en la escala jerrquica.
La ltima consideracin de orden especial que citaremos aqu
es particularmente significativa en los puestos ms altos de la organizacin, donde se realizan las funciones ms importantes: programacin, coordinacin, control, etc. Se trata de una consideracin
un tanto difcil de explicar en sus aspectos ms profundos. Podramos denominarla ley de GRESHAM aplicada a la organizacin.
GRESHAM, como es sabido, era un representante del comercio con
el exterior de la corona britnica; a l se atribuye una ley econmica universalmente aceptada en el pasado y que an hoy da
conserva algn valor para la ciencia econmica. La ley afirma que
la moneda mala ahuyenta a la buena o, en otras palabras, que en
un sistema bimetlico, la moneda de mayor valor (que en la poca
de GRESHAM era la de oro) tiende a ser atesorada y desaparece,
por tanto, del mercado. Aplicando este concepto a la prctica organizativa, la ley podra ser formulada como sigue: el trabajo ms
fcil tiende a rechazar el trabajo ms difcil y costoso, el trabajo
cualitativamente peor tiende a rechazar aquel cualitativamente mejor. La analoga es un tanto forzada, pero los puntos de contacto
con la susodicha ley econmica son bastante significativos.
Muchos de nosotros tenemos que admitir que esta ley rige para
nuestros propios asuntos. De hecho, cuando se nos ha encargado
realizar varios trabajos, es muy probable que dejemos aparte los
que requieren una concentracin y un esfuerzo mayor, para despachar aquellos ms fciles y ms rpidos de ejecutar. Esta tendencia
humana puede llevar a resultados muy negativos. Haciendo esto,
un funcionario administrativo puede dejar a un lado los trabajos
difciles en espera del momento en que podr atenderlos con calma
y serenidad; mientras tanto, el tiempo pasa, y aunque no se infravalore del todo la importancia y la urgencia de aquel trabajo determinado, se tiende a justificar esta conducta, imputando a falta
de tiempo el retraso. Lo mismo sucede con las actividades de secciones administrativas enteras. Esta tendencia a escoger los trabajos
ms fciles y a retrasar los ms difciles, aparece muy clara cuando
examinamos la actividad de una seccin. Sus consecuencias son
evidentes: muchos trabajos, muchas prcticas complicadas y farra-
223
gosas se ponen aparte por tiempo indefinido e incluso alguna vez

no encuentran solucin alguna. Ello constituye una costumbre negativa, especialmente conocida por aquellos que trabajan en oficinas
de provincias y esperan la decisin de la oficina central para dar .
curso a una determinada accin. Ello determina una actitud mental
muy extendida en algunas oficinas centrales, segn la cua] el tiempo
resuelve la mayor parte de los trabajos difciles, aunque solo sea por
la razn de que con el pasar del tiempo se atena el inters de las
personas por la solucin que hubieran deseado tuviera efectos inmediatos.
Las consideraciones generales del pargrafo precedente tienden
a consolidar la conviccin de que aquellos a los que se confa un
trabajo determinado deberan responder totalmente de l, es decir,
de la programacin, de la ejecucin y de la valoracin final del trabajo terminado. De entre estas fases indudablemente la ms difcil
es la de programacin que obliga a anticipar acontecimientos futuros. El estudio de las. organizaciones administrativas nos dice, desgraciadamente, que cuando las funciones de programar y de ejecutar estn centralizadas en un solo punto, la ejecucin prevalece
sobre la programacin y esta ltima se desprecia hasta el punto de
llegar a ser, incluso, ignorada. Podemos, entonces, afirmar como
hiptesis general (tanto por 10 que respecta al comportamiento individual como por 10 que se refiere al comportamiento organzativo), que si la responsabilidad de programar y de ejecutar una actividad especfica se confa al mismo individuo o a la misma seccin,
los aspectos ejecutivos prevalecern sobre los programticos, que
acabarn por ser olvidados en todo o en parte. Esta hiptesis se
est revelando especialmente exacta y aplicable, como 10 demuestra
el nfasis que recientemente ha tomado la medicin de los resultados. Las organizaciones, lo mismo que los individuos, desean que
se conozca aquello que hacen. Y cuando esto se mide y valora por
los superiores y por los dems, en relacin a la cantidad de trabajo,
determinando los juicios ms o menos favorables que merecen las
realizaciones individuales o colectivas (ya se trate de servicios prestados, o de correspondencia tramitada, o de informes escritos, etc.),
se crea, de hecho, una tendencia a despachar las cosas ms fciles,
las que ms fcilmente pueden medirse O valorarse, en detrimento
del trabajo ms difcil, que requiere mayor reflexin y, por consi-
224
guiente, mayor tiempo. En este sentido, una pgina bien ponderada

de un informe dirigido a sugerir determinadas directrices o a proponer nuevos programas, puede absorber muchas semanas de tiempo
y puede valer ms que millares de pginas de correspondencia contestada, como valor intrnseco para la organizacin. Sin embargo,
si no existen criterios diversos de valoracin, aquella pgina podr
proporcionar poco o ningn reconocimiento a aquel que la ha escrito y a la oficina a que pertenece. Sostenemos, pues, que la aplicacin de los criterios relativos a la medicin del trabajo debe proceder con cierta cautela; muchos de estos tienden a subrayar la
importancia de la cantidad en perjuicio de la calidad, a establecer incentivos para una produccin cuantitativa susceptible de medicin
con olvido de la produccin cualitativa de aquello que es menos
susceptible de ser valorado o medido; es esta una de las reservas
principales hecha a la filosofa de la organizacin cientfica del trabajo, cuando se la quiere aplicar a la administracin pblica.
La llamada ley de GRESHAM de la organizacin ha sido, quiz,
una de las razones principales para repartir, entre oficinas diversas,
los objetivos de la funcin de programacin objetiva. Ha sido, adems, una de las razones principales a favor del desarrollo de las
llamadas oficinas auxiliares (staff). Esta razn se basa fundamentalmente en el hecho de que si el planeamiento y la programacin de
la actividad se confunden con la ejecucin de la misma, poca o ninguna importancia asumirn las dos primeras funciones respecto a la
de ejecucin. De aqu la necesidad de mantenerlas separadas, de
forma que aquellos que estn llamados a programar no puedan excusarse por hacer algo diverso y de mayor facilidad que las funciones que se les han encomendado. Esto, sin embargo, no consttuye un remedio absoluto. Existen dificultades intrnsecas en la
separacin de tales funciones, dificultades que ninguno ignora. Una
de ellas, por ejemplo, se encuentra en el hecho de que aquellos que
programan, si se mantienen distantes de la realidad operativa, sienten en mayor medida la dificultad de la recogida de los datos
y de las informaciones necesarias a su actividad de lo que sera
lgico esperarse si estuviesen en mayor contacto con el grupo ejecutivo; sin contar con que esta dicotoma puede llevar efectivamente informaciones equivocadas a la mesa de los programadores.
Una segunda dificultad es la de la comunicacin de los planes, tal
2.2~
y como han sido concebidos por la actividad de programacin, a

aquellos que deben ejecutarlos. Esto, a menudo, resulta agravado
por dificultades de naturaleza subjetiva existentes entre programadores y ejecutores. Una tercera dificultad es, pues, la de los ejecutores, ya que aun cuando sus deseos estn en armona con los
objetivos de los programadores, nunca pueden comprender completamente el proceso total por medio del cual se han desarrolIado los planes; de ello deriva, por consiguiente, que terminan con
frecuencia por ignorar las intenciones reales de los programadores.
Una cuarta dificultad se encuentra en el hecho de que si algo funciona mal en la fase de ejecucin de estos programas, resulta muy
difcil establecer quin es el responsable. Quin se ha equivocado?
De quin es la culpa si el plan no ha tenido el xito que se espe..
raba? Debemos imputarlo a los que lo han concebido, o bien a los
que lo han ejecutado? Una quinta dificultad derivada tambin de
esta hipottica separacin entre la actividad de programacin y de
ejecucin, la constituye el hecho de que las mismas secciones a las
que se ha confiado la funcin de programacin encuentran difcil
permanecer en los lmites de su especfica competencia y se inclinan
a hacer propias determinadas funciones operativas o directivas,
acentuando cada vez ms su atencin sobre estas ltimas, hasta el
punto de olvidar la actividad principal, la de programacin.
La organizacin y reorganizacin de las oficinas pblicas, en ls
ltimos aos, refleja a menudo esta tendencia. Secciones originariamente dedicadas a la funcin de programacin exclusivamente, poco
a poco van interviniendo en la de ejecucin; y' de esta forina se han
de crear nuevas secciones de programacin que a su vez y con el
tiempo se ocupan de funciones ejecutivas; y as sucesivamente.
No es nuestra intencin anticipar una solucin a este problema,
sino ms bien subrayar su importancia y gravedad. Es claro que
las consecuencia de cuanto hemos dicho por analoga con la ley de
GRESHAM, constituye el problema ms grave y general de la administracin pblica moderna.
e) TIPOS DE ESPECIALIZACIN FUNCIONAL.-Existen, probablemente, millares de modos distintos para reagrupar las funciones
de cualquier organizacin compleja. Es, concretamente, a causa de
esta dificultad de anlisis y de comprensin de la organizacin por
IS
226
lo que se ha juzgado til proporcionar una clasificacin general de:

los tipos esenciales de especializacin de grupo aplicables, en mayor o menor medida, a casi todas las instituciones gubernativas.
Cada uno de estos tipos individuales no responde en la realidad
a un solo criterio; en la prctica suele responder a varios. De
hecho, estructuras administrativas del mismo nivel pueden presentar caractersticas de dos o tres tipos distintos de especializacin,
sin que uno excluya al otro. Pero esto no impide que en determinadas situaciones la eleccin se realice por un criterio, ya que cada
uno de ellos comporta ventajas totalmente distintas del otro.
A continuacin relacionamos ocho criterios esenciales para la
la especializacin de grupo, acompaado cada uno de ellos de un
comentario.
l. Divisin por razn de la naturaleza esencial del fin y del
poder.-Bajo este ttulo, ms bien oscuro, se comprenden diversos
aspectos muy conocidos, aunque no son fcilmente definibles. Por
ejemplo, pinsese en la distincin y en la distribucin relativa de
poderes entre actividad legislativa, judicial y ejecutiva. Hoy da es
evidente que estas tres actividades no son exclusivas de los respectivos rganos constitucionales, pero la distincin, no obstante, permanece. Es de particular inters, en el anlisis de la organizacin
administrativa, la circunstancia de que funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, pueden estar presentes en la actividad de un solo
organismo; pero donde esto sucede, es fcil encontrar una tendencia a separar dichas actividades, confindolas a secciones separadas
entre s. Una distincin muy conocida es la existente entre empresas pblicas y empresas privadas; incluso esto puede tener un fundamento de especializacin. Finalmente, la conocida dicotoma entre
funciones ejecutivas y funciones asesoras puede considerarse como
ejemplo de esta categora general que hemos llamado de divisin
en base a la naturaleza del fin y del poder.
2. Divisin por razn del fin o de una subdivisin de este.Esta es, probablemente, la consideracin ms importante que se
tiene en cuenta al proceder a la distribucin de secciones de organismos en gran escala. El fin principal est subdividido, segn
criterios lgicos, entre los diversos elementos que 10 componen, y
cada uno de ellos constituye, a su vez, el fin de una seccin organizativa. En el anlisis y programacin de estas organizaciones, de
227
arriba hacia abajo, lo primero que aparece es la existencia de un organismo distinto para cada una de las subdivisiones lgicas del fin
principal.
3. Diuisin por razn de los procedimientos de trabajo.-Cuando reunimos todos los mecangrafos y todos los taqugrafos de las
distintas oficinas en una sola, se ha creado, de hecho, una organizacin por procedimiento. Anlogamente, cuando se efectan operaciones de contabilidad mecanizadas con fichas perforadas para
diversos fines en un organismo, y se procede a organizar este servicio en una seccin determinada, lo que se obtiene es una organizacin
por procedimiento. Cuando la responsabilidad de las adquisiciones
se sustrae a cada uno de los ministerios y se centraliza en un solo
organismo, competente para las adquisiciones y los gastos de todas
las administraciones estatales, tambin aqu nos encontramos con
una organizacin por procedimiento. Asimismo, cuando se crea una
oficina central de obras pblicas confindole la construccin de edificios pblicos, de escuelas y de carreteras, la organizacin que se
deriva de ello est, sin duda, especializada por procedimiento, o 10
que es 10 mismo, fundada en la ejecuci6n de cierta actividad o de
determinado procedimiento, independientemente de los fines a los
que este procedimiento sirve. En el ejemplo que acabamos de citar,
esta oficina central de obras pblicas podr servir a fines educativos, podr satisfacer exigencias administrativas de otras organizaciones, etc., pero el procedimiento permanecer siempre el mismo.
La caracterstica de esta distribucin se encuentra precisamente en
el contraste entre estos dos trminos: el de fin y el de procedmiento.
4. Divisin por razn de las categoras del personal.-Se verifica este supuesto cada vez que se realiza un reconocimiento especfico de las profesiones individuales en la formacin de las secciones o grupos especializados, es decir, cuando un nmero de
personas provistas de igual experiencia tcnica y formacin profesional constituye la base sobre la que se establece una divisin organizativa. Ejemplos de esto son las oficinas tcnicas, las de delineantes, las legales, etc. Es de notar que este tipo de especializacin
de seccin est ntimamente unido a la especializacin por procedimiento, ya que el personal que la compone se adiestra normalmente
228
ESTRUCTURA. DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
en un cierto procedimiento de trabajo, ms bien que para un fin

objetivo particular.
5. Divisin por razn del Pblico o clientela.-Esto aparece
cuando la seccin se crea inspirndose en la prestacin de determinados servicios para una particular categora de personas, de entes,
etctera, independientemente del nmero y de la variedad de funciones requeridas. Por ello, si un ente se instituye para proporcionar todo tipo de asistencia a los veteranos de guerra, desde la mdico-sanitaria a la legal, pasando por la construccin de casas y la
institucin de escuelas de reeducacin, evidentemente, esto significara dar mayor importancia al pblico particular que el ente
sirve que a las funciones que se efectan. Este supuesto tambin
puede aplicarse a los entes cuya distribucin interna se ha realizado siguiendo el presente criterio, de tal forma, que, cada seccin,
representa los intereses de una determinada categora de personas:
por ejemplo, un sistema de administracin escolar que se estructure
de acuerdo con las diversas categoras de estudiantes, desde los de
la escuela elemental, a los universitarios. Es corriente, pues, organizar oficinas perifricas por razn del pblico o clientela de una
localidad determinada para aquellos entes que tienen relaciones
con el exterior.
, 6. Divisin por la materia.-Esta clasificacin se parece a la
de la clientela. Se encuentra en las divisiones que se hacen, por
ejemplo, dentro de un economato, que efecte compras por cuenta
de varias administraciones, de tal manera que disponga de una seccin para el material de manutencin y recambios para vehculos,
de una secci6n de papelera, de una para mquinas de escribir, etc.
7. Divisin por razn geogrfica o de jurisdiccin territorial.Muchos organismos pblicos de carcter nacional cuando alcanzan
un cierto desarrollo sienten la necesidad de crear oficinas regionales, provinciales, etc. Las funciones, los procedimientos, los fines
que cada oficina regional o provincial persigue, SOD, de hecho, los
mismos; lo nico diferente es el lugar donde esta actividad se desarrolla. Es de notar tambin, que a nivel de las administraciones
centrales puede ser aconsejable alguna vez. recurrir al criterio de
la jurisdicci6ntcrritorial, cuando sea necesario para el tipo de actividad que se desarrolla. As, por ejemplo, un Ministerio de Asuntos Exteriores podr juzgar ventajosa una distribucin geogrfica
229
de sus direcciones generales, teniendo en cuenta la necesidad de

llevar a cabo una poltica exterior por sectores.
8. Divisin por razn del factor tiempo.-El ejemplo ms
familiar de tal criterio nos lo ofrece el trabajo de turno de las empresas industriales, donde diversos equipos de trabajadores bajo la
direccin de sus jefes realizan funciones anlogas, en el mismo lugar
y con el mismo instrumental, pero en tiempos distintos. Este criterio se emplea muy pocas veces en las organizaciones pblicas, excepcin hecha de las actividades de custodia o de vigilancia. Ello
es til cuando es necesario atender a la produccin, faltando maquinaria o sitio para trabajar.
Agotada la relacin en este punto, no nos resta ms que hacer
algn comentario general al respecto. En primer lugar, se debe
tener presente que la subdivisin respecto al fin, expuesta en el
nmero 2, constituye un criterio un tanto vago, que induce a confusin. De hecho, toda organizacin y toda divisin de esta, tiene
un fin propio, susceptible de ser analizado y subdividido. Adems,
las cuatro ltimas categoras arriba mencionadas, la del pblico
o clientela, la del material, la del factor geogrfico y la del temporal,
son formas diversas de subdividir un fin. Es necesario, pues, resolver en cada caso concreto la medida en que las distintas secciones
que componen una organizacin puedan presentar una referencia
directa, entre su fin especfico y el fin general de la organizacin,
as como el grado en que dicha referencia pueda percibirse por los
interesados.
La distincin hecha entre organizacin por procedimiento y organizacin segn el fin, induce, tambin, a cierta confusin, dado
que los dos criterios se encuentran con frecuencia fusionados en
uno solo en la realidad. Cuando se programa un nuevo organismo,
10 primero que conviene hacer es identificar los diversos fines o clasificar las funciones necesarias para la realizacin de cada uno de
los fines, segn una serie lgica de operaciones, que constituyen la
base para la distribucin del organismo. Es, pues, muy probable,
que la mayora de las instituciones administrativas hayan seguido,
en el vrtice, una clasificacin segn los fines. Pero es asimismo
cierto, que muchas de las funciones al desarrollarse han impuesto
un tipo distinto de operaciones o de procedimientos, que han conferido a las organizaciones el carcter de una divisin por proce-
230
dimiento. Una clasificacin organizativa de este tipo responde a la

que se acostumbra a llamar clasificacin funcional y el trmino comprende los dos tipos de clasificacin, tanto el que se refiere al procedimiento como el que se refiere al fin.
Imaginemos, por un momento, la estructura interna de una
importante organizacin de administracin de personal. Entre sus
fines encontraramos, sin duda, las tpicas funciones administrativas, como la de reclutamiento, nombramientos, clasificacin, adiestramiento, etc. Con toda probabilidad tambin, la primera estructura elemental organizativa de esta oficina consistir en una serie
de secciones para cada una de dichas funciones. Por consiguiente,
la base fundamental para la organizacin de esta oficina ser el anlisis del fin que persigue. Ahora bien, dado que cada una de las
distintas funciones particulares requiere prcticas, operaciones y
procedimientos exclusivos y diferenciados claramente el uno del
otro, la estructura organizativa asume, de hecho, el aspecto de una
divisin segn procedimiento.
Este tipo de organizacin, llamado funcional, de una oficina de
personal, no constituye la nica forma posible de distribuir sus
secciones, aun cuando la ejecucin se refiriese a funciones idnticas. Por ejemplo, la divisin podra hacerse por razn de un criterio geogrfico, con secciones distintas para la administracin del
personal de acuerdo con las oficinas de las diversas regiones o provincias; podra realizarse tambin de acuerdo con la materia tratada (en este caso las especialidades del personal empleado en las
distintas secciones administrativas centrales o perifricas, de tal forma que se obtenga una seccin para el personal tcnico, otra para
el personal subalterno, etc.), Finalmente, esta divisin primera podra hacerse por razn del pblico o clientela, es decir, creando una
serie de secciones diversas para cada ministerio o para cada direccin general.
Continuando con la organizacin funcional de una oficina de
personal, supongamos que cada una de las secciones juzga necesario formar un archivo especial del personal administrativo, de tal
forma 'lue cada uno de dichos archivos sea el duplicado exacto del
otro. Ahora bien, razones de economa podran sugerir la oportunidad de crear una seccin central, con la exclusiva funcin de mantener un archivo completo a disposicin de las restantes secciones.
231
Esta nueva seccin, as creada, no es ya una organizacin segn el

fin, al menos en el sentido en que 10 son las otras secciones. De
hecho, ninguno osara afirmar que la conservacin de los datos relativos al personal administrativo sea un fin de la oficina de personal. Constituye ms bien un medio, un instrumento para la ejecucin de aquellos fines que acabamos de exponer, como los de clasificacin, reclutamiento, adiestramiento, etc. Lo que se ha hecho,
en realidad, con la creacin de esta nueva seccin es liberar a cada
una de las secciones existentes de uno de los procedimientos necesarios para el desarrollo de su funcin y la consecucin de su :fin
especfico. La nueva organizacin as creada se basa, por tanto, en
un procedimiento de trabajo, en una operacin especfica. Llegados
a este punto, nuestro ejemplo nos muestra algunas secciones organizadas segn el fin, que no obstante tiene alguna de las caractersticas propias del organismo segn el procedimiento y, adems, una
seccin organizada segn procedimiento cuyo fin es, fundamentalmente, el de servir a las otras secciones, sin por ello representar un
fin, un objetivo, para la organizacin en su conjunto. El mismo fenmeno se verificara si reunisemos todas las mecangrafas de las
secciones organizadas segn el fin, para crear una oficina de copia,
o bien si reunisemos todas las actividades de compras y aprovisionamiento necesarias a cada una de las secciones para crear una
especie de oficina de adquisiciones. En cada uno de estos casos, el
objetivo de la nueva unidad sera exclusivamente el de servir a las
otras secciones, 10 que no quita ninguna importancia a tales servicios destinados a conseguir el funcionamiento ms eficaz de las
otras secciones, organizadas de acuerdo con la serie de fines generales que la organizacin quiere realizar. Ahora bien, qu razn
existe para una situacin del tipo de la que acabamos de ver? Evidentemente, slo la de conseguir una mayor eficacia. La divisin de
un organismo segn procedimiento lleva implcitas las ventajas de
la especializacin, atiende a la unificacin de algunas de las fases
de trabajo, evita superfluas y costosas duplicaciones, etc.
Es de suponer, por ello, en todas las organizaciones de gran
amplitud, la existencia de un cierto grado de especializacin segn
procedimiento, ya que es inevitable y hasta cierto punto esencial,
para la mayor eficacia del trabajo. Esto se encuentra tanto en los
puestos ms altos de la actividad administrativa pblica como en
232
los ms bajos. Por ejemplo, cuando un gobierno crea una oficina

central de contabilidad para atender a las necesidades de cada una
de sus administraciones sobre esta materia, la institucin que nace
est organizada segn procedimiento, con el fin de lograr el mximo de las ventajas de la especializacin en el campo de la contabilidad a nivel administrativo nacional. Sera, asimismo, organizacin segn procedimiento, una oficina que preste un cierto tipo de
servicio tcnico, como el de la construccin y mantenimiento de las
instalaciones de las oficinas operativas que estn organizadas segn
el fin. De esta forma, un Ministerio de Obras Pblicas se dedicara
a la realizacin de obras fundamentales, para la consecucin de ciertos fines, sin tener ninguna responsabilidad directa por cada uno
de dichos fines, v. gr., escuelas para llevar a cabo los programas de
enseanza pblica, carreteras para transportes, pantanos para la provisin de agua, edificios pblicos para las oficinas gubernativas, etc,
Por ello, lo que en realidad mantendra unido al Ministerio de
Obras Pblicas, sera, por consiguiente, el procedimiento. Ahora
bien, un procedimiento es, en muy raras ocasiones, el fin ltimo de
una organizacin administrativa.
La organizacin segn procedimiento que funciona al lado de
organizaciones segn el fin, crea, sin embargo, problemas de naturaleza directiva. Sucede, a menudo, que una seccin establecida en
base al procedimiento tiende a debilitar su relacin con el fin ltimo d la organizacin, y'cuanto ms lejana se encuentra-en tr""
minos de distancia organizativa-de las secciones que estn encargadas de la realizacin de los fines ltimos del organismo, tanto ms
difcil resulta la coordinacin con estos ltimos. Al personal de una
seccin organizada segn procedimiento, el nico fin ltimo que le
interesa es el de la perfeccin del propio procedimiento y alguna
vez sucede que los fines ltimos de la organizacin se olvidan, o incluso se ignoran, al querer alcanzar una perfeccin abstracta del
procedimiento, sin tener en cuenta que al cambiar al personal de
su trabajo anterior, en el que estaban en constante relacin con los
fines ltimos y generales de la organizacin, provoca un alejamiento y un desinters por los mismos, deprimiendo su moral y haciendodnsgnfcante y sin inters su trabajo, 10 que determina, con frecuencia, problemas humanos dentro de toda la organizacin.
Finalmente, la creacin de organismos segn procedimiento jun-
233
to con los creados segn fin, determina casi siempre problemas de

responsabilidad. Si un funcionario de una oficina operativa tiene
la responsabilidad de llevar a cabo un determinado informe mecanografiado, pero las mecangrafas han sido colocadas fuera de su
seccin, para constituir una oficina central de copia, puede suceder
que la copia a mquina del informe se efecte-por razones que no
son del caso citar, pero que suceden con tanta frecuencia en la
prctica-ms tarde de lo debido. Ahora bien, de quin ser la
responsabilidad de este retraso?, del funcionado de la oficina al
que se ha encargado el informe o de la mecangrafa? En otro supuesto, habr de juzgarse responsable un maestro por el retraso
en la actuacin de un programa escolar, cuando este ha sido determinado por la tardanza en la construccin de las nuevas escuelas,
cuya construccin no era competencia suya?
Parece oportuno a este respecto hacer notar que cuando surgen diferencias entre las oficinas organizadas segn fin y las organizadas segn procedimiento, si tales conflictos no puede resolverse a nivel operativo, todos ellos acaban sobre la mesa del superior
comn, de aquel que tiene autoridad sobre los dos tipos de oficinas; todo esto, evidentemente, supone para la alta direccin una
carga notable. Cuando se encargan determinados trabajos importantes para la consecucin de unos objetivos a organismos diversos,
el jefe superior no puede, de hecho, delegar en ninguno de ellos
toda la responsabilidad para la realizacin de un determinado fin.
Todas estas consideraciones hacen pensar que no existe una panacea absoluta para la estructura organizativa. Cualquiera de los
tipos examinados tienen ventajas e inconvenientes. Es necesario plantearse y replantearse continuamente cul es el criterio ms acertado,
el que lleva consigo ms ventajas para la divisin y distribucin
de una organizacin. Los ocho tipos de estructura organzatva ofrecen exclusivamente un instrumento de conocimiento y de anlisis.
No nos dicen cul sea el mejor, el ms idneo.
Se afirma, con razn, que cada organizacin es, en s misma,
nica. A menudo, sin embargo, esta afirmacin se exagera hasta
el punto de olvidar que existen algunos caracteres comunes a todo
tipo de organizacin, que contribuyen al mejor conocimiento de los
problemas especficos. El anlisis, realizado poco antes, de organizaciones por procedimiento y por fin nos ha revelado la existencia de
234
problemas comunes, bien se trate de crear una oficina de contabilidad general para todas las administraciones pblicas, o de establecer
una oficina de copia en una pequea oficina perifrica. Anlogas
consideraciones de orden general podran hacerse en los organismos
administrativos, establecidos en base a la clientela, a la jurisdiccin
territorial, a la materia tratada, etc. Quiz, el comn denominador
ms importante, aplicable a todos estos criterios, se encuentra concretamente en la misma naturaleza de la especializacin, y, por
tanto, en el hecho de que el supuesto sobre el que la especializacin se basa tiene el poder de condicionar las concepciones, los
puntos de vista, los objetivos, los incentivos y, en ltimo trmino,
incluso las propias especializaciones individuales y ms concretamente las que se refieren a la funcin directiva. El radio de accin
y la naturaleza de las actividades de cualquier negociado constituyen la lente a travs de la cual todo empleado ve la organizacin
a que pertenece.
El punto de vista de cada uno en una organizacin cualquiera,
es siempre, de algn modo, limitado y estrecho. Est limitado a los
fines, a la particular esfera de su competencia, a las personas, a los.
procedimientos que se refieren directamente a la organizacin. Y la
forma en que estructuremos las organizaciones contribuye de manera considerable a definir los diversos puntos de vista y las perspectivas que es lgico esperar del desarrollo del organismo en cada uno
de sus niveles. Por ello, si se considera a un hombre responsable de
la ejecucin de un cierto nmero de actividades en una provincia
determinada, su primera orientacin ser hacia problemas que se
refieran a aquella zona territorial; de tal forma que su radio de
accin podr definirse por los servicios prestados a un determinado
tipo de clientela. Anlogamente, para una organizacin que se base
esencialmente sobre el fin o sobre el procedimiento, cada uno de
estos factores se reflejar en el punto de vista de la persona que
pertenece a la respectiva seccin. Esta situacin es, bajo algunos aspectos, positiva, en cuanto permite a los funcionarios, especialmente de la carrera directiva, atribuir particular importancia y solemnidad al campo en que acta la respectiva organizacin. Otros objetivos, otros procedimientos, otras zonas, acabarn por parecer a estos
ltimos de escasa o ninguna importancia. Y todo esto constituye una
ORGAHIZACION HORIZONTAL
235
fuente ilimitada de incentivos y de leal concurrencia entre organismos de gran escala.

Lo que nos interesa resaltar en ltimo trmino, es que el modo
en que las secciones se estructuran tiene una consecuencia directa
sobre los tipos de motivaciones y sobre los tipos de actividad concurrenciales existentes en el mbito de estos grandes organismos,
Los efectos de la divisin del trabajo son individualizables, tanto
en el presente como en el pasado y, en cierta manera, es tambin
posible preverlos para el futuro. El anlisis y la previsin de todo
esto es funcin de la programacin organizativa y no SOlO para
establecer qu modo ser ms eficaz o menos costoso, sino para
examinar qu podr hacerse, cunto se har y con qu perfeccin,
dnde se har, qu tipos de conflictos determinar, etc.
f)
Y EL
CONCLUSIONES: CRITERIOS GENERALES PARA EL ANLISIS

PLANEAMIENTO
DE
LOS
ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS.-
Para concluir ser oportuno hacer alguna consideracin sobre los

efectos que la amplitud de la organizacin tiene, sobre la naturaleza
de esta divisin funcional. La amplitud tiene una importancia vital
para quien debe decidir sobre la adopcin de este o aquel tipo de
estructura organizativa. Esto aparece muy claro cuando confrontamos una organizacin simple, de cinco o seis personas, con un organismo de cincuenta o ms. Pero no hay que olvidar, sin embargo,
que una organizacin adecuada para cincuenta personas puede resultar del todo inadecuada para quinientas. personas, aun cuando las
funciones permanezcan esencialmente idnticas. La clasificacin elemental de las actividades de un organismo de pequea o media escala se realiza normalmente sobre base funcional, es decir, por fin
y procedimiento. Para los organismos de gran amplitud, en cambio,
aunque estn provistos de las mismas funciones, resulta a menudo
oportuno establecer una primera subdivisin en base a la clientela
o a la jurisdiccin territorial. Las instituciones administrativas de
gran amplitud disponen, en general, de seis, siete e incluso ms
secciones principales. Esto, obviamente, requiere una forma de especializacin, cada vez ms precisa, segn se va procediendo hacia
los puestos inferiores de la jerarqua. Por esto, el anlisis de tal
tipo de organizacin presenta el problema no tanto de cmo especializar, sino sobre qu base y hasta qu nivel llevar la especializa-
236
C10n, segn los tipos de que se dispone. Es oportuno distribuir,

en primer lugar, conforme a la competencia por territorio, o recurrir a este tipo en un segundo momento? En qu momento ser
oportuno establecer secciones organzativas por procedimiento? Preguntas de este gnero condicionan los mismos puntos de vista del
personal y de la direccin, e incluso las relaciones entre las distintas secciones.
A continuacin exponemos algunos principios tiles para el anlisis y la programacin de cualquier organizacin:
1. En cuanto sea posible se debe organizar segn principios
nicos y uniformes, para cada uno de los niveles de la organizacin.
No conviene confundir, por consiguiente, los diversos criterios al
efectuar la divisin en el mismo nivel organizativo. Aun cuando
pueda parece difcil una separacin entre fin y procedimiento en
los diversos niveles organizativos, sin embargo, siempre es posible
atenuar esta dificultad, atribuyendo a las secciones organizadas segn procedimiento una funcin consultiva o auxiliar, como se ver
en el captulo VII.
2. En los lmites de 10 posible, distribuir las unidades de una
organizacin de forma que se evite el que dos niveles sucesivos
estn estructurados del mismo modo.
3. Asegurarse de que todas las actividades necesarias para la
realizacin de los objetivos organizativos estn distribuidas realmente entre cada una de las secciones, sin dejar lagunas.
4. En cuanto sea posible, distribuir las actividades de forma
que no existan duplicidades intiles, es decir, que la misma actvidad no se confe a varias secciones.
5. En los lmites de 10 posible, organizar de forma que las
operaciones rutinarias puedan permanecer bajo la competencia de
una sola seccin y no de varias secciones. Es superfluo advertir que
la recepcin y distribucin de la correspondencia no la haga cada
una de las secciones, sino que la realice una sola seccin para todas
las dems.
CAPITULO VI
ORGANIZACION VERTICAL: RESPONSABILIDAD,

AUTORIDAD, JERARQUIA
1. Introduccin.c-Z, Responsabilidad y sus significados.-3. Autoridad formal y autoridad real o de
hecho.-4. El aspecto vertical de la organizacin y la relacin jerrquica.-5. Formas de organizacin vertical.
SUMARIO:
l.
Introduccin
Despus de haber examinado el aspecto horizontal del organismo administrativo, determinable a travs de los criterios de divisin del trabajo y de las funciones, es necesario pasar al examen
de la segunda dimensin de esta representacin esttica ideal; se
trata del aspecto vertical, del que derivan las responsabilidades asumidas por los diversos grados administrativos. En su aspecto dinmico, la jerarqua representa aquel aspecto de la vida administrativa
ms conocido bajo el nombre' de delegacin: delegacin de responsabilidad y delegacin de autoridad, delegacin de funciones y delegacin de poderes. La divisin del trabajo en el plano horizontal,
en cualquier grado o nivel organizativo, se hace realmente eficaz
slo a travs de la delegacin, desde arriba hacia abajo, de sectores
especficos de autoridad y responsabilidad. El supuesto principal
sobre el que descansan los pargrafos que siguen a continuacin,
se encuentra, concretamente, en juzgar que el elemento esencial del
aspecto vertical de cualquier organizacin es la responsabilidad que,
en un sistema democrtico, constituye el contenido y la fuente de
la autoridad. Por ello, en este captulo, se tratarn en primer lugar
los diversos significados de la responsabilidad, y despus se pasar
al concepto de autoridad, para examinar despus la jerarqua, como
elemento de la estructura organizativa y parte del sistema de comunicacin de esta ltima:
238
2.
Responsabilidad y sus significados
El trmino responsabilidad tiene, cuando menos, dos significados principales, que se encuentran ntimamente relacionados entre
s. Los dos son importantes para el estudio de la problemtica administrativa. El primer significado de esta palabra se asocia, generalmente, al carcter y a la capacidad de la persona; el segundo, en
cambio, tiene un contenido ms objetivo y organizativo, en cuanto
que no se aplica a personas. Segn el primero de estos significados
diremos, por ejemplo, que Fulano es una persona responsable, es
decir, que se trata de una persona de la que se puede esperar un
comportamiento conforme a determinadas reglas de conducta. Se
trata de un individuo consciente, cuyo comportamiento se atendr
a ciertas normas de conducta, a pesar de las presiones que sobre su
conciencia puedan ejercer fuerzas contrarias. La responsabilidad,
en este sentido, se basa, por tanto, en los conceptos de racionalidad
y moralidad y est, por ello, ntimamente unida al esquema de valores que una determinada sociedad (o un sector de esta) ha establecido para sus propios miembros. Cada uno de nosotros posee un
cdigo de conducta moral, que utiliza exclusivamente en los juicios ante la propia conciencia. Estas normas presuponen discrepancias al juzgar ciertos comportamientos, en el sentido de que no los
considerara igual, sino que algunos los juzgaran adecuados y otros
no, o en distinta medida. La responsabilidad, entendida as, se
basa, pues, en aquella medida del comportamiento individual, que
no contrasta con los cdigos que representan la moral corriente
y cuya violacin-determinada por desviaciones subjetivas-lleva a
considerar irresponsable al que no ha conformado su propio comportamiento con estos preceptos generales.
Conviene recordar, a este respecto, que nuestros cdigos ticos
derivan de la sociedad y de la cultura en que vivimos. Provienen de
nuestra vida familiar, de la escolar, de las instituciones educativas
y de las asociaciones de todo tipo, de las cuales somos miembros,
de la literatura que leemos y de la religin que practicamos, as
como de las organizaciones en las que trabajamos. Estas fuentes
nos suscitan una serie de normas o standards de conducta, los cuales deberan-en sus elementos principales-integrarse recproca-
ORGANIZACION VERTICAL
239
mente; lo que de hecho sucede. Sin embargo, se da tambin el

caso de que nos impongan comportamientos excluyentes entre s
y algunas veces, incluso, en abierta oposicin. No es raro, por ejemplo, que surja un conflicto entre los diversos vnculos individuales:
el de la familia, el de los amigos, el de los compaeros de oficina,
etctera. Como norma general, puede afirmarse que cuanto ms se
adentra el individuo en la vida, tanto ms numerosas y complejas
se hacen las normas morales a las que est llamado a responder.
Es, asimismo, cierto que segn se va ascendiendo en la escala
jerrquica de una organizacin, ms complejas se hacen las reglas
de conducta del individuo. Tambin las organizaciones tienen su
cdigo tico en armona, casi exclusivamente, con su propia estructura organizativa. As, cuanto ms se asciende en la escala
. jerrquica, el individuo debe demostrar una mayor adhesin a
este cdigo tico, entre los que se comprende tambin el que se
refiere al fin organizativo, obligando as al individuo a una lucha,
cada vez ms difcil, entre 10 que la organizacin le exige en trminos de conducta administrativa y 10 que los otros valores referentes
a la esfera individual de los propios intereses le imponen hacer.
Esto se da especialmente en las carreras pblicas. Las decisiones
formuladas en los puestos ms altos de estas carreras, se encuentran
frecuentemente caracterizadas por un alto ndice de complejidad,
en cuanto que reflejan elecciones entre los intereses especficos de
la organizacin (por ejemplo, el bienestar del personal) y los intereses externos especiales o el inters pblico general. De hecho, es
probable que la mayor parte de estas decisiones en los puestos ms
altos de la administracin pblica sean fruto de un dilema tico
personal, un elemento de conflicto o de compromiso entre cdigos
morales distintos. La decisin administrativa, pues, no es slo una
cuestin de orden tcnico; su dificultad se encuentra concretamente en estos conflictos ticos, derivados de la concurrencia y diferencia de estos cdigos entre s.
Este significado particular. del concepto de responsabilidad se
basa, por ello, en la pluralidad de cdigos morales pertenecientes
a diversas culturas, a diversos pases, a las diversas organizaciones
que actan en el mismo pas. En aquellas culturas donde la familia
constituye la institucin social principal, las costumbres organizativas dejan tiempo suficiente para atender los intereses individuales
240
y de la propia familia; en otros pases, el bienestar personal, familiar y el de los grupos particulares est siempre subordinado al
bienestar de la colectividad. Los ejemplos de estas diferencias son
muy abundantes: en algunos pases el recibir compensaciones por
servicios prestados al pblico es corriente y normal, algunas veces,
incluso, obligatoria; en otros pases, semejante comportamiento sera ilcito (corrupcin o cohecho) y por ello perseguible por ley.
Esto constituye una de las dificultades mayores para la aplicacin
de prcticas administrativas de un pas a otro, ya que son diversos
los cdigos morales que actan entre los varios grupos socialmente
organizados. Hemos tenido ya, en otra parte, la oportunidad de
indicar que en un mismo pas pueden existir diferencias sustanciales entre las normas de comportamiento requeridas en las organizaciones privadas y las requeridas en las organizaciones pblicas.
Y, a menudo, esta diferencia se nota en las mismas organizaciones
gubernativas de un pas. Basta observar el contraste existente entre
'el comportamiento exigido a los oficiales de las fuerzas armadas
y el de los funcionarios y el personal de cualquier administracin
civil, tanto a nivel ministerial central como al local.
La exposicin hecha hasta aqu en torno al concepto de responsabilidad, en relacin a los cdigos ticos' de la sociedad, puede
parecer distante de los problemas de la jerarqua organizativa. Sin
embargo, es interesante porque nos permite subrayar la existencia
de dos importantes relaciones. La primera de ellas nos dice que,
antes de aceptar determinados individuos en los cuadros de la jerarqua administrativa, aunque sea en el puesto ms bajo, es necesario asegurarse que poseen la suficiente responsabilidad, de acuerdo con las reglas generalmente aceptadas de conducta moral. Esto
se hace cada vez ms indispensable cuanto ms ascendemos en la
jerarqua. Las cualidades de tal responsabilidad, o del carcter
como habitualmente se llama, ejercen una influencia muy importante en la seleccin y en los ascensos del personal, sin olvidar nunca el examen de los requisitos tcnicos individuales. A la segunda
relacin entre este concepto de responsabilidad y la jerarqua, hemos aludido antes; cuanto ms ascendemos en la escala jerrquica de la organizacin, se presentan ms difciles, complejos
y concurrentes los problemas de eleccin moral. Anlogamente, podemos afirmar que cuanto ms elevada es la posicin en' dicha
241
escala jerrquica, ms importantes sern las decisiones de contenido tico para la persona que ocupe tal posicin. La responsabilidad,
pues, es el supuesto sobre el que se asienta cualquier prediccin
del comportamiento futuro de un individuo; esta necesidad de
suponer que los individuos se comportarn de manera responsable,
segn modelos ticos socialmente aprobados, constituye un punto
de partida, faltando el cual sera totalmente imposible organizar.
Ahora bien, si todos nos comportsemos en todo momento de
manera plenamente responsable y conforme a los cdigos morales
en armona entre s y socialmente aprobados, aquel otro tipo de
responsabilidad-la de contenido social y organizativo-sera superflua. Pero la realidad nos demuestra que esto no es as. Este segundo significado del trmino responsabilidad completa el precedente en dos aspectos muy importantes : la responsabilidad hacia
alguno y la responsabilidad por algo. Ello ha merecido una particular atencin por parte del pensamiento poltico. Tomemos, por
ejemplo, la superada concepcin del derecho divino de los monarcas; esta se basaba sobre el supuesto de que el rey era responsable
ante Dios, que los funcionarios del rey respondan ante este ltimo
a travs de una especfica jerarqua y que el pueblo era responsable
ante el rey e indirectamente ante Dios. Posteriormente, el concepto
de soberana popular empez a abrirse camino y se afirm entonces
que el funcionario pblico deba responder de su actuacin al pueblo; que a este ltimo corresponda, a travs de elecciones libres,
escoger los individuos a los que confiar la responsabilidad de gobernarle; y que a travs del nombramiento, esta responsabilidad pudiera delegarse en el mbito de la misma burocracia. El concepto
de responsabilidad poltica es, probablemente, el elemento principal de toda la teora poltica; pero 10 es, asimismo, de la teora
administrativa. En la administracin, el medio a travs del cual
tal principio se traduce en realidad est constituido por la jerarqua. En el vrtice de esta ltima reside una responsabilidad que
nos atreveramos a llamar primaria, que por medio de la delegacin de poderes se distribuye a lo largo de la escala jerrquica.
Los dos significados del trmino responsabilidad constituyen el
tema central del estudio de la administracin pblica. El primero,
como hemos visto, carga el acento sobre el hecho de que una persona admitida para desarrollar una funcin pblica se comporta en
16
242
forma responsable, de acuerdo con su carcter y con la educacin

recibida. El segundo, en cambio, presupone que a dicha persona
se le hayan conferido determinadas responsabilidades y funciones, de
las que deber dar cuenta a alguien. Es de notar que este segundo
aspecto del trmino en cuestin confiere dos nuevos y diversos significados a la palabra. El primero se encuentra en el hecho de que
la persona en la que se delega una determinada responsabilidad, est
llamada a dar cuenta de su ejecucin. En este sentido ser responsable es sinnimo de rendir cuentas. En el otro significado, la responsabilidad, en cambio, es sinnima de funcin o de deber. Al confiar la responsabilidad del control de la correspondencia a un empleado, por ejemplo, nosotros atribuimos a este ltimo la funcin
correspondiente. En el uso corriente podemos afirmar que las dos
palabras deber y responsabilidad, contienen el mismo sabor tico,
pero deber (o bien funcin, o servicio) en una organizacin no implica necesariamente deber, funcin o servicio a Dios o al pueblo.
Significa, en realidad, que este servicio se debe a un superior y lleva
consigo la presuncin de que, si dicha responsabilidad no se asume
de manera adecuada, es lcito tomar alguna medida contra el individuo que ha faltado.
La organizacin, pues, examinada desde el punto de vista de la
responsabilidad constituye un sistema que tiene su origen en las
siguientes fases esenciales:
1. atribucin, mediante delegacin, a personas subordinadas,
de la responsabilidad para la realizacin de parte de una actividad
o de un fin;
2. conferimiento a las mismas personas de los poderes, de los
medios y, en una palabra, de la autoridad para la realizacin de las
funciones que les han designado;
3. capacidad de medir y valorar la eficaz realizacin de las
responsabilidades confiadas a tales personas;
4. posibilidad de aplicar sanciones, as como la exoneracin
de la misma responsabilidad o la de recompensar a aquellos que 10
hayan merecido a 10 largo de la ejecucin de las respectivas atribuciones.
Si quisiramos resumir las cuatro fases arriba expuestas en trminos organizativos, encontraramos los cuatro principios fundamentales de la organizacin jerrquica:
243
1. atribucin especfica de las responsabilidades desde arriba

hacia abajo;
2. delegacin de autoridad para la ejecucin de, las responsabilidades confiadas, en cantidad no superior ni inferior a la necesaria para llevarlas a su cumplimiento;
3. procedimientos de revisin, valoracin o control de la actividad ejecutada;
4. retencin del poder de actuar mediante la aplicacin de sanciones, la exoneracin de responsabilidades o el conferimiento de
recompensas.
De acuerdo con esta concepcin, puede afirmarse que la responsabilidad es la fuente de la autoridad, la razn de ser de esta ltima y la que define sus lmites y su amplitud. En trminos ms
generales, puede decirse que el pueblo delega la responsabilidad al
Parlamento o Cortes, unindola a la autoridad necesaria para el
cumplimiento de las funciones de representacin; el Parlamento, a
su vez, delega parte de esta responsabilidad a la autoridad del poder
ejecutivo, que 10 confa a la burocracia a 10 largo de toda su escala
jerrquica. En teora, al menos, la autoridad debera, a culquier
nivel organzatvo, estar exactamente equilibrada con la responsabilidad que corresponde al respectivo grado organizativo. En la
prctica, sin embargo, todos sabemos que esto sucede muy raras
veces. Es interesante notar que en los pases democrticos el problema n~ se encuentra tanto en la circunstancia de que la autoridad, o el poder, excede a la responsabilidad confiada, sino ms bien
al contrario. Frecuentemente se delega y se exige responsabilidad
en determinadas cuestiones a individuos que no han recibido la
suficiente autoridad para poder llevar a cabo los trabajos que les
han sido asignados.
Un aspecto que se olvida con excesiva frecuencia en la delegacin de las responsabilidades es la solidaridad para las ltimas. Un
funcionario por el solo hecho de haber delegado una cierta responsabilidad en un subordinado, no se sustrae a la misma. El subordinado asume esta responsabilidad respecto a la especfica actividad
exigida por el superior, pero el superior contina siendo responsable de la actividad, a la persona que 10 precede inmediatamente en
la escala jerrquica, y as sucesivamente hasta el vrtice. De tal
forma que' puede suceder que dos, tres, cuatro, ocho o diez fun-
2.44
ESTRUCTURA Dl LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
cionarios distintos en una jerarqua administrativa puedan ser llamados a responder de la misma cosa. Y esto lleva a una observacin un tanto paradjica, que consiste en que la delegacin en cualquier nivel organizativo hecha por un funcionario a sus propios
subordinados constituye un medio ideal para la extensin de su
jurisdiccin. La delegacin de responsabilidad se convierte en un
medio, pues, para el aumento de la propia autoridad, pero nunca es
un medio para sustraerse a la responsabilidad personal.
Una ltima consideracin a propsito de la delegacin de responsabilidad surge en orden a la perspectiva inversa, es decir, de
abajo arriba, esto es, teniendo en cuenta el punto de vista de la
persona delegada; es inevitable que el empleado vea la responsabilidad, naturalmente, desde un punto de vista estrictamente subjetivo, como algo desprovisto de unidad. A pesar de la severa lgica
de la estructura jerrquica, el empleado medio acaba por poseer un
sentido de responsabilidad pluridireccional, incluso en el mbito
de su misma organizacin. Realmente, las diversas ramas de la organizacin estn normalmente en concurrencia entre s, por lo que
respecta a la vinculacin y al sentido de responsabilidad de los subordinados. Cualquier funcionario puede sentir responsabilidad inmediata hacia el puesto jerrquicamente superior y en este supuesto
se derivar una responsabilidad oficial. Al mismo tiempo siente esta
responsabilidad, en mayor o menor medida, hacia la seccin en que
su negociado se encuentra, o hacia la direccin general de la que
su seccin forma parte, o hacia el ministerio en su coniunto, o incluso hacia el programa gubernativo en que se funda la actividad
de los diversos ministerios. El funcionario, normalmente, coloca
todas estas responsabilidades segn un orden de mayor o menor importancia. Aparece, pues, evidente la continua concurrencia entre
los diversos grados de la misma jerarqua en cuanto a la vinculacin
y al sentido de responsabilidad del personal de cada uno de los
grados. Si el funcionario responde del trabajo de otros, con mucha
probabilidad encontrar un sentido de responsabilidad hacia abajo,
es decir, haca sus subordinados. Anlogamente y al mismo tiempo,
muchos funcionarios manifiestan un cierto grado de vinculacin y
de responsabilidad a elementos que no forman parte inmediata de
la organizacin. Entre estos podramos citar la profesin a la que
pertenece un funcionario, integrada por normas de conducta pro-
245
fesional, O bien la clientela particular a la que la organizacin sirve,

o el lugar en que el funcionario presta servicio, o bien su familia, o sus amigos, etc. Se deduce de ello que estos sentimientos
de responsabilidad a veces se excluyen entre s, buscando cada uno
acaparar la lealtad del individuo en cuestin. Esto explica por qu
las organizaciones intentan imponerse en la conciencia de su personal, para utilizar, para sus propios fines, la mayor parte del sentido
de responsabilidad individual, especialmente en aquellas decisiones
que influyen directamente la vida de la organizacin.
El hecho de que existan sentimientos de responsabilidad contradictorios en los individuos de una organizacin, da un significado un tanto diverso a la palabra responsabilidad de los dos a que
hemos aludido antes, si bien este tercer significado se refiere a ellos
y en cierto sentido los contiene. En este tercer signjficado la responsabilidad se entiende como sustituto de espritu de cuerpo, lealtad,
vinculacin, sentido de identificacin. Se trata de un fenmeno que
an no se ha estudiado bastante en el campo de la ciencia administrativa, pero cuya importancia-particularmente en el proceso
de formacin de la decisin-se va haciendo cada vez ms evidente.
Cualquier administrador que recuerde sus experiencias respecto a la
formacin de sus decisiones, se dar cuenta de la importancia de tal
concepto y podr, asimismo, ponderar el significado que asume en el
comportamiento administrativo de sus compaeros y subordinados.
3.
Autorid~d
fonnal y autoridad real o de hecho
Poco antes hemos observado que la autoridad se delega en el

intento de integrar la delegacin de responsabilidad y con el fin
de proporcionar los medios indispensables para el ejercicio de dicha
responsabilidad. En teora, pues, la responsabilidad organizativa-al
menos en un sistema democrtico-define los lmites mnimos y mximos del ejercicio de la autoridad organizativa; esto es tanto como
decir que la autoridad organizativa se aplica solo en la medida en
la que exista una relacin lgica y racional, entre ella y la realizacin del :fin organizativo.
Conviene recordar, a este respecto, que estamos hablando de la
autoridad slo en relacin a la organizacin formal. No entran, pues,
246
en estas consideraciones los diversos tipos de influencia sobre el

comportamiento humano, que derivan del superior conocimiento,
de la edad, de la experiencia, del ascendiente personal, etc. La autoridad organizativa es un fenmeno impersonal. Consiste en el
poder de controlar o dirigir la actividad de otros en una organizacin, en razn de la posicin ocupada en esta ltima, independientemente de los cambios que se puedan verificar en las personas que
la ocupen. Este poder expresa la fuerza de la organizacin en s y
no solo la de las personas a travs de las cuales se manifiesta, de
forma que se presume que siempre est empleada en inters de la
organizacin y no para fines e intereses de la persona que lo ejercita. De hecho, cualquier otro uso de la autoridad organizativa constituye, tanto en la teora como en la prctica, un abuso de poder,
o al menos un mal uso del mismo, con las consecuencias que la
norma atribuye a estos hechos.
Sin embargo, examinar la autoridad desde este exclusivo punto
de vista (es decir, como producto de la delegacin de arriba hacia
abajo, a travs de la escala jerrquica) significa conocer slo una parte
de su cuadro total. La medida efectiva de autoridad, en la prctica,
no es la que los estatutos o reglamentos prevn en el acto de describir la posicin jerrquica en cuestin, sino que se encuentra aumentada adems por la reaccin suscitada en aquellos que-por estar situados en el otro extremo de la relacin jerrquica-reciben
de hecso las directrices. En otras palabras, la prueba ms concreta
de la existencia de la autoridad (y de su medida), ejercida por una
persona sobre el comportamiento de otra, se puede obtener fcilmente examinando al subordinado y sus reacciones: la prueba es
positiva y, por tanto, confirma la existencia y la medida de dicha
autoridad solo cuando el comportamiento real del subordinado manifiesta una completa adhesin al mandato recibido.
Los estudios ms recientes realizados en este sector de la ciencia administrativa se orientan cada vez ms sobre la psicologa del
que recibe, ms bien que sobre los poderes-e-concretos o nominales-del rgano emitente, Si el receptor responde favorablemente
a una determinada orden, existe autoridad; si, por el contrario, no
responde, falta la autoridad de hecho. Chester BARNARD define la
autoridad como el carcter que una comunicacin (una orden) asume en la organizacin formal, en virtud de la cual la comuncacn
247
se acepta por quien forma parte de la organizacin como norma

de conducta respecto a la organizacin; es decir, como norma dirigida a gobernar o a determinar 10 que l debe o no debe hacer
respecto a los intereses organizativos l.
La definicin del citado autor-aceptada en la actualidad en
casi todas partes en los Estados Unidos-carga el acento, pues,
sobre el aspecto subjetivo de la autoridad, es decir, sobre la reaccin del receptor. Cuando un individuo acepta un empleo en una
organizacin (formal), de hecho realiza un contrato con esta ltima,
en el que se obliga a aceptar la autoridad legtima como gua de su
comportamiento, siempre que tal autoridad se ejercite en armona y
no en oposicin, con los fines de la organizacin. En cierto sentido-a causa de esta aceptacin-, delega parte de su poder individual hacia sus superiores, desde el momento en que acepta trabajar para la organizacin. Normalmente, esta delegacin (que se
expresa en la renuncia a ejercer la propia autoridad para aceptar
la de otros) se compensa-en casi todas las organizaciones y en
particular en las administrativas-por la correspondiente contraprestacin en forma de salario, de sueldo, de status. etc. A veces,
dicha delegacin se hace obligatoria bajo amenaza de graves sanciones cuando el individuo no acepte dicha autoridad: tal es el
caso del servicio militar obligatorio, donde la alternativa para el individuo puede ser la prisin. Pero tambin aqu, al menos en teora,
existe una alternativa (o eleccin) para el individuo; el ingreso en
la organizacin presume, por consiguiente, la aceptacin de una
cierta medida de autoridad sobre su comportamiento individual.
El significado de este punto de vista subjetivo de la autoridad
se prueba por el sorprendente nmero de veces que las rdenes y
directrices son, de hecho, desatendidas o violadas en las organizaciones. En muchas de las ms viejas instituciones pblicas, es posible encontrar numerosas rdenes, reglamentos y circulares sistemticamente ignorados o incumplidos. Las rdenes que proceden de
los superiores a los subordinados son a menudo ineficaces, cuando
el subordinado sabe que no acarrean una sancin. Adems hay que
tener en cuenta, 10 que quiz constituye la dificultad ms sutil del
ejercicio de la autoridad, esto es, cuando una orden se cumple
.
1
Chester BA1tNAlm, Th Functions 01 the Executive, Harvard University
Press, Cambridge, 1948, pg. 163.
248
en su letra, pero se viola su contenido. BARNARD en la obra citada,

sostiene que son cuatro los requisitos indispensables para que una
comunicacin llegue a la conciencia del receptor provista de autoridad, es decir:
l. que el receptor pueda entender y de hecho entienda el contenido de la comunicacin;
2. que no tenga dudas acerca de la identificacin de esta comunicacin con los fines de la organizacin;
3. que juzgue el contenido de dicha comunicacin compatible
con sus intereses y las exigencias de la propia personalidad;
4. que est capacitado fsica y psquicamente para llevar a
cabo cuanto la comunicacin exige.
De estos preceptos, pueden extraerse algunas reglas tiles para
cuantos ejercitan su autoridad en el mbito de una organizacin en
razn del poder que les ha sido conferido. En primer lugar, se deduce que no puede darse ninguna orden si no se est seguro de
que sea entendida; en segundo lugar, conviene subrayar en cada
orden la relacin entre esta y el fin organizativo y, en la medida
en que sea posible, hacer notar que el contenido de la orden es en
s mismo esencial para la realizacin del fin organizativo; en tercer lugar, conviene resaltar con todo cuidado la relacin entre la
orden y las exigencias derivadas de la personalidad del receptor,
haciendo, en 10 posible, compatibles estos dos aspectos; finalmente,
conviene evitar en todos los casos dar rdenes que excedan la capacidad de la persona que las recibe.
Al llegar aqu, alguno podra preguntarse de qu forma se pueden atender las necesidades diarias de una organizacin, si han de
observarse todas estas condiciones antes de dar una orden. BARNARD responde a esta pregunta sosteniendo que cada individuo
miembro de una organizacin posee una llamada zona de indiferencia, un rea en que comprende todos aquellos tipos de instrucciones y rdenes que se aceptan y observan automticamente, sin
efectuar, por tanto, el anlisis o la valoracin previa acerca de la
legitimidad del poder que aparece en ellas. El trmino usado por
BARNARD (zona de indiferencia) 10 modifica Herbert SIMON con 10
que llama zona de aceptacin 2, pero la expresin deBARNARD es
2
Herbert
1958, cap. 11.
SIMON,
II comportamento a1'rl1'l'lUlirlrati.vo, ed.
Mulino, Bolonia,
249
quiz algo ms precisa, porque indica la automtica aceptacin del

subordinado para el cual-en el mbito de esta zona-es indiferente que exista o no legitimidad en la autoridad contenida en la
orden. Esto no quita que algunas directrices puedan ser aceptadas
despus de atenta consideracin por parte del subordinado; 'pero
en tales casos ser necesario examinar si el objeto de tal consideracin es la autoridad que se acompaa a la orden, o bien otros elementos sustanciales y formales de esta ltima.
Todo buen fin encuentra en s mismo una gran parte de la autoridad requerida por una organizacin en movimiento. De ello se
deriva que los problemas que respectan al ejercicio de la autoridad
se referirn a las rdenes que, al menos en la mente de los subordinados, sobrepasen dicha zona de aceptacin. Ahora bien, a qu
otras zonas se refieren las rdenes que, segn esta estimacin individual, no' entran dentro de la zona de aceptacin del sujeto?
Nos ser til intentar conocerlo. Una de tales zonas es, evidentemente, la opuesta a la de la aceptacin, es decir, la que corresponde
a la zona de no aceptacin, un rea en la que el individuo manifiesta absoluta desobediencia a las rdenes recibidas; otra zona es
la constituida por la duda o la perplejidad, una zona de sombra en
la que caern todas aquellas rdenes que plantean al subordinado
el dilema de obedecer o no a la autoridad. Es de notar que la extensin de la zona de indiferencia, o aceptacin, vara enormemente
entre organizacin y organizacin, y tambin en la misma organizacin, en diversos momentos y para individuos distintos. Un organismo militar es el ejemplo ms convincente de una organizacin
en la que los miembros presentan una zona de indiferencia relativamente amplia. Ello se debe probablemente al hecho de que cualquier insubordinacin, desobediencia o violacin de la autoridad
se sancionan gravemente, de tal forma que se inculca el mximo
respeto hacia las rdenes y hacia la disciplina. Por el contrario, en
las asociaciones llamadas voluntarias, donde virtualmente no existe
ninguna sancin para la desobediencia y poca o ninguna compensacin para la obediencia, la zona de indiferencia es mucho ms
reducida. Los organismos administrativos se colocan entre estos dos
extremos. Un ejemplo de la diferencia de extensin de tal zona
en relacin al tiempo puede encontrarse en los mismos organismos
militares. La zona de indiferencia de los soldados de una compaa,
250
en el caso de una accin de guerra, puede ser tan amplia que comprenda toda posible e hipotizable orden recibida. El mismo grupo,
examinado en tiempo de paz, presenta zonas de indiferencia considerablemente ms restringidas. Las sanciones sern ms graves
ante una violacin de la autoridad en tiempo de guerra y se establecern mayores recompensas para quien obedece, con el fin de
determinar la ms sensible variacin en dicha zona. En cuanto a
las variaciones entre los individuos, son muy pronunciadas y constituyen objeto de atentos estudios por parte de la psicologa. Algunos son obedientes por naturaleza, humildes, ansiosos de obedecer
a la autoridad; sus respectivas zonas de indiferencia o aceptacin
son, pues, muy amplias. Otros, en cambio, son ms independientes,
ms inclinados a pensar con su cabeza, y por ello presentan zonas de
aceptacin potencialmente pequeas. En la mayor parte de los organismos administrativos modernos. (donde se hace uso de tcnicas
selectivas del personal), se intenta hoy da equilibrar estos dos
extremos, reclutando individuos que se encuentren a medio camino. Pero, a pesar de esto, cualquier organizacin presenta casi
invariablemente una escala de distintas reacciones individuales ante
la autoridad.
El administrador tiende a ampliar cada vez ms la zona de indiferencia de sus subordinados hacia la autoridad organizativa. Esto
se refleja en parte en las directrices que se refieren al reclutamiento y a la seleccin del personal, en los programas de adiestramiento,
concebidos para inculcar en la mente de los adiestrados un mayor
grado de comprensin y aceptacin del fin organizativo, en la poltica de las retribuciones y en todo 10 que respecta a los beneficios
accesorios, por medio de los cuales estimula a cada uno de los empleados a permanecer en la organizacin y a identificarse cada vez
ms con las directrices de esta ltima. Esta tendencia ha sido, adems, evidenciada por los recientes programas de adiestramiento
para el personal directivo, donde la importancia de dar rdenes e
instrucciones fcilmente comprensibles al subordinado se resalta
continuamente.
Se puede decir que una de las reglas generalmente aceptadas
para la conducta administrativa directiva es la de evitar, en inters
de la misma funcin directiva, dar rdenes que se sabe casi con
certeza queino sern obedecidas. Esto supone que el administra-
251
dor eficaz debe tener un conocimiento adecuado de sus propios

subordinados y del modo de pensar de estos ltimos, tanto- en los
asuntos organizativos como en sus intereses personales; ello significa) en otros trminos, que el administrador eficaz debe estar
en situacin de conocer, al menos aproximadamente, cules son
los lmites de las respectivas zonas de indiferencia de cada uno de
los subordinados. Debe, adems, poseer la habilidad necesaria para
que estas zonas de indiferencia se amplen o adapten a las respectivas circunstancias, y, particularmente, cuando puede presumir
que las rdenes dadas por l exceden dichas zonas. Cuando ha de
tomarse una decisin que pueda ser desagradable a los subordinados, es conveniente actuar de modo que se prepare al personal
para aceptar la situacin. Esto puede requerir consultas, invitaciones a proponer sugerencias, discusiones en comit, anlisis del
problema y cualquier otro medio idneo, con tal de que el personal
pueda participar en la decisin que hay que tomar. Y si este esfuerzo fuese imposible, teniendo en cuenta las circunstancias existentes, que al menos se haga algo para que el personal pueda darse
cuenta de que la decisin es necesaria por exigencias objetivas de
la organizacin.
Las directrices, por tanto, que aparecen como arbitrarias e inadecuadas a la realizacin del fin, provocan una ocasin favorable
para suscitar la perplejidad y la desobediencia. Una situacin de
este tipo, aparte de las consecuencias negativas de la desobediencia, suscita adems dificultades en las relaciones intersubjetivas,
entre el que ha dado la orden y el que la ha recibido negndose a
ejecutarla, hecho que constituye una amenaza al mismo edificio
de la organizacin y debilita su estructura. Una violacin directa
puede tolerarse raras veces sin reaccin, sin la aplicacin de sanciones; si se hace de otro modo se perjudica la estabilidad del poder
y el ejercicio futuro del mismo. Actuar con debilidad e indulgencia
en situaciones del gnero, puede determinar, a su vez, la reduccin de la zona de indiferencia de muchsimos empleados, aunque
no estn directamente afectados por la cuestin entre el superior y
el subordinado que ha desobedecido.
A los requisitos que BARNARD juzga esenciales para el ejercicio
de la autoridad, quisiramos aadir un quinto. Aquel que se considera depositario de la autoridad organizativa debe ejercitarla solo
252
en pequea medida, puesto que si la responsabilidad y la autoridad

constituyen la espina dorsal de la organizacin formal, es conveniente no exponerlas continuamente a su incumplimiento. La autoridad es, a menudo, ms intensa all donde aparece menos visible. De hecho, en algunas de las organizaciones ms eficaces y particularmente en los pequeos negociados de los organismos en gran
escala, la autoridad casi nunca sale a la luz. La zona de indferencia puede suponerse amplsima, all donde sus lmites no se someten continuamente a la comprobacin. Semejante condicin se
alcanza cuando y donde el sentido de identificacin del individuo
con el grupo es elevado, cuando existe absoluta unidad respecto a
los fines de la organizacin y sobre los modos de realizar dichos
fines, cuando est garantizada la participacin individual en el proceso de formacin de las decisiones y cuando la simpata recproca
entre subordinados y dirigentes es pronunciada.
La autoridad, en el mbito de la administracin es parecida al
poder dentro de la poltica. Los verdaderos hombres de Estado
rara vez emplean toda su fuerza. Excepciones de esta afirmacin
general pueden encontrarse solamente en perodos de emergencia,
cuando es, por tanto, necesaria una rapidez absoluta en las decisiones. Esto no significa que el poder no exista, sino que se encuentra como en depsito y su presencia aumenta, indudablemente,
la eficacia de aquellos otros comportamientos dirigidos a obtener
un acuerdo recproco y una accin consecuente.
La autoridad del administrador es muy parecida a la del poltico. Si hace uso de todo su poder en todo momento, incluso para
la ejecucin de los ms pequeos detalles administrativos, el resultado que probablemente se producir ser el de la restriccin de
la zona de indiferencia de sus subordinados, la desvalorizacin del
medio usado para comunicarse y una cierta tendencia, por parte de
los receptores, a discutir cuanto se les ha encargado. En este sentido, el uso continuo de la autoridad puede resultar autodestructivo. Cuando un administrador est obligado a ejercitar toda su
autoridad para obtener una cosa, ello indica que la organizacin es
como una superficie helada, privada de comprensin y de simpata, a la que falta espritu de cooperacin en sus componentes, o
al menos, desprovista de simpata por parte de los subordinados
respecto a'los directores.
253
Constituyen una excepcin a estas breves consideraciones, como

hemos dicho, los perodos de emergencia en que la adopcin de las
decisiones y la accin que deriva de ellas tienen carcter de urgencia, cuando existe poco tiempo para consultar, escasa oportunidad de reuniones en comit para la formacin de las decisiones, etc.
En tales circunstancias, . es necesario hacer referencia a una zona
de indiferencia 10 ms amplia posible, respecto a la impersonalidad de las rdenes organizativas y a la ausencia de espritu polmico por parte de los subordinados.
4.
El aspecto vertical: de la organizacin y la relacin

jerrquica
Llegados a este punto, podemos afirmar sin lugar a dudas que

la estructura vertical de la organizacin es una consecuencia directa de la delegacin de responsabilidad y autoridad de un grado
a otro de la organizacin. En la medida en que este procedimiento
lleva consigo la subdivisin de las responsabilidades ms amplias
en otras ms reducidas, el efecto inevitable que se deriva de ello es
una ampliacin cada vez mayor de la base, segn se va descendiendo del nivel superior a su inmediato inferior. La estructura
vertical, por ello, tiene normalmente una forma triangular, o ms
concretamente la de una pirmide, cuya dimensin ms amplia se encuentra en la base. (Este aspecto vertical de la organizacin se
llama procedimiento escalar o pirmide jerrquica.) El origen y la
fuente inagotable, pues, de la organizacin vertical se encuentra
en la llamada relacin jerrquica, entre el superior y el subordinado
de acuerdo con sus respectivas responsabilidades, es decir, del poder del primero y de la delegacin recibida por el segundo.
La estructura vertical tiene, pues, un segundo aspecto importante que se refiere al sistema de comunicacin. Hablaremos de
este tema en el captulo XI, pero deseamos hacer notar aqu que
la naturaleza y la eficacia de las comunicaciones verticales son el
elemento ms Importante para determinar en qu medida pueden
y deben ser delegadas cada una de las responsabilidades. Adems,
los canales de comunicacin representados por las lneas verticales de un organigrama constituyen el medio fundamental, aunque
254
no necesariamente el ms usado, de comunicacin organizativa. Estos son los canales a travs de los cuales las directrices generales
descienden desde arriba hacia los puestos \feriores de la organizacin; son, adems, las vas a travs de las cuales algunas informaciones y sugerencias se llevan desde abajo hacia arriba; y, finalmente, este es el camino por medio del cual se acostumbra a
resolver el conflicto con otras lneas de comunicacin. Constituyen adems los canales ms importantes a travs de los cuales un
dirigente, situado en el vrtice de la pirmide, puede expresar sus
objetivos, sus aptitudes y su personalidad, de un nivel a otro de
la organizacin, hasta su misma base.
Un tercer aspecto de la organizacin vertical es la relacin que
tiene con el status individual. Las distinciones de grado entre los
diversos funcionarios y empleados, en cada uno de los puestos de
la organizacin administrativa, son normales y necesarias en cualquier organismo a gran escala. La fuerza de estas distinciones y las
manifestaciones de las mismas, varan de cultura a cultura, de pas
a pas y alguna vez, incluso, entre las diversas organizaciones del
mismo pas. Sin embargo, en alguna medida, esta distincin parece ser una caracterstica universal, ya que deriva en parte de las
diferencias sociales y en parte de las distinciones estructurales impuestas por la jerarqua administrativa. En el curso de su historia,
nuestros sistemas de administracin del personal han intentado acomodar estas dos fuentes de las que nace el status individual, regulando los cuadros de las administraciones pblicas segn una correspondencia casi anloga a las clases sociales. Sin embargo, con
el progresar del ideal democrtico, la distincin de estas clases se
va haciendo cada vez ms dbil, menos precisa y distinta y-hecho
muy importante-continuamente menos admitida por la opinin
pblica. Ha sido costumbre de las modernas democracias, el ampliar constantemente la base de reclutamiento, de hacer ms amplios los requisitos de carrera, en otras palabras, de permitir a
cualquiera acceder a los puestos ms altos de la jerarqua. Esto
puede haber tenido el efecto de debilitar el sistema de status en las
organizaciones de estructura jerrquica. Sin embargo, al menos
hasta hoy, los sistemas de status organizativos rigen todava y-independientemente del hecho de que sean ms o menos satisfactorios--eonstituyen un factor que no puede ser ignorado.
255
Una justificacin a la diversidad de status en el mbito organizativo parece que puede encontrarse en el concepto de respnsabilidad individual. Los problemas ms importantes relativos a la posicin que cada uno ocupa en la organizacin son, concretamente,
aquellos que provienen de relaciones poco claras y precisas entre
status y responsabilidad, y esto sucede, por ejemplo, cuando un individuo ocupa una posicin preeminente en un organismo, pero de
hecho ejerce funciones o responsabilidades mnimas; o bien, por el
contrario, cuando un individuo tiene una posicin insignificante dentro de un organismo, pero ejerce funciones o responsabilidades muy
importantes. Cuando se presentan casos de este gnero, no hay duda
acerca de la existencia de problemas psicolgicos, especialmente
entre los grupos que ocupan posiciones inferiores.
Otro grave peligro de esta diferenciacin de status se encuentra
en la rigidez .que cada nivel de la organizacin presenta, rigidez
que puede de hecho obstaculizar el sistema de comunicacin, tanto
hacia arriba como hacia abajo. La direccin de alto nivel toma muy
en cuenta las informaciones que provienen de abajo y se transmiten a lo largo de la lnea jerrquica, antes de formular las decisiones generales. Cuando una falta de diferenciacin entre status individuales impide la transmisin hacia arriba de infomaciones
autnticas y completas, o bien impide la recepcin sistemtica de tales informaciones, los resultados para la organizacin pueden ser
desastrosos.
Para concluir estas breves observaciones, podramos aadir que
la estructura vertical de la organizacin hace referencia sobre todo
al modo en que las responsabilidades estn distribuidas y delegadas, 10 que produce, a su vez, efectos inmediatos sobre el sistema vertical de comunicaciones. La estructura vertical influencia
de manera notable, si no exclusiva, la diferencia de los status en el
mbito organizativo y estos ltimos pueden, si son demasiado rgidos, ocasionar efectos daosos para todo el sistema de comunicacin.
5.
Formas de organizacin vertical
Se conocen tres formas principales de estructurar verticalmente una organizacin y, como procuraremos demostrar ms adelante,
256
las tres pueden usarse, y de hecho as sucede, en una misma organizacin. La primera de ellas es la que busca la organizacin estructurada segn el principio de unidad de mando; la segunda se ha
llamado (segn la concepcin de la escuela taylorista) de la supervisin mltiple o funcional; la tercera forma, la ms reciente, es la
que se denomina de supervisin doble.
La idea de la unidad de mando es una de las ms antiguas y
respetadas entre los llamados principios o criterios de organizacin.
Tuvo su origen probablemente dentro de los primeros organismos
militares y se encuentra an hoy da respetada, en las organizaciones
donde la pirmide jerrquica se presente, a grosso modo perfecta.
La unidad de mando deriva del .mismo proceso de divisin de las
responsabilidades a que hemos aludido antes. Una persona distribuye y delega las propias responsabilidades a otros, los cuales son
llamados a responder de ellas. Responsabilidad y autoridad no son
susceptibles de divisin ulterior. La unidad de mando, por consiguiente, se expresa de manera muy simple con la afirmacin de
que cada persona, en cada nivel organizativo, tiene un solo jefe.
Resultan evidentes las ventajas de simplicidad y de claridad, tanto
para los individuos que forman parte de la organizacin como para
los terceros extraos a ella. Casi todos los organismos clsicos se
conciben en base al principio de unidad de mando. Pero, como veremos ms adelante, esta simplicidad es un espejismo producido
por la realidad operativa. De hecho, poqusimas organizaciones de
naturaleza compleja, que acten en una sociedad asimismo compleja, pueden recurrir, con facilidad, a una versin integral del
principio de unidad de mando. En realidad, poqusimos entes administrativos trabajan efectivamente de la forma indicada en los
organigramas formales.
El segundo modelo o tipo de organizacin vertical, el llamado
de supervisin mltiple, 10 concibi e introdujo por primera vez
el padre de la organizacin cientfica del trabajo, Federico TAYLOR.
T AYLOR parti de dos premisas fundamentales: la primera, que en
toda organizacin de trabajo los supervisores deban conocer el
trabajo en todos sus aspectos, tanto cuanto (y preferiblemente ms
de cuanto) fuese la experiencia profesional d cada uno de los trabajadores. De hecho, TAYLOR. lamentaba que los equipos de trabajadores pudiesen conocer mejor que sus directos superiores 10 que
257
se refiere a la ejecucin del trabajo. El concepto taylorista de jefe

de equipo se basaba esencialmente en el hecho de que un jefe de
equipo es, ante todo, un maestro: cmo, pues, se puede ensear
si no se conoce cuando menos algo ms que el alumno? La segunda
premisa era la de que una operacin compleja haca casi imposible
para el superior conocer todos los aspectos y las operaciones de
trabajo sometidos a su control. De ello, dedujo que la supervisin deba especializarse, que los diversos aspectos de la supervisin deban ser distintos, de forma que se pudiese atribuir a cada jefe de equipo una parte determinada de toda la funcin. Por consiguiente, la idea taylorista parte de la premisa de
una especializacin de la funcin directiva, 10 que constituye una
notable innovacin respecto al principio elemental de la especializacin de las funciones ejecutivas exclusivamente. El modelo taylorista de organizacin vertical en una actividad productiva; descrito en el texto Los Principios de la Organizacin Cientfica del
Trabajo, consta de ocho diferentes jefes de equipos funcionales,
cada uno de los cuales ejerce su propia funcin directiva sobre el
mismo grupo de subordinados, exclusivamente en la parte de su
especfica competencia. Este modelo de direccin funcional posee
en s mismo una notable originalidad e inters histrico, por 10 que
juzgamos oportuno relacionar los ocho tipos de supervisores tal y
como fueron concebidos por T AYLOR, as como sus respectivas funciones:
1. un inspector de trabajo, cuya funcin consiste en averiguar si el trabajador ha comprendido las instrucciones correspondientes a su trabajo;
2. un jefe de equipo, cuya funcin es instituir una determinada operacin o un cierto procedimiento, enseando al subordinado los movimientos que ha de ejecutar;
3. un jefe de equipo, cuya funcin consiste en controlar si el
uso de los instrumentos de trabajo es adecuado a la naturaleza intrnseca de los medios mismos (mecnicos o no);
4. un jefe de equipo, que tiene la funcin de instruir a los
trabajadores en el entretenimiento y mantenimiento de los instrumentos que utiliza;
S. un empleado, que se ocupe de las operaciones relativas al
17
258
personal (pagas, informes escritos, control de la entrada y de la salida, etc.);

6. un empleado, que cuide de la transmisin de las rdenes
y de la marcha general del trabajo;
7. un jefe de equipo que cuide de la disciplina;
8. una oficina de programacin, o un solo individuo encargado de esta funcin, que prepare las instrucciones para los equipos
de obreros respecto a las actividades diarias de cada cual.
TAYLOR, en realidad, explor muy poco el campo de la organizacin estructural y los problemas relativos a ella, tanto es as, que
la nica huella de sus estudios en este campo la representa la idea
de la supervisin funcional. Es una lstima, porque esta idea suya,
tan antittica en relacin con aquella tradicional de la unidad de
mando, fue utilizada para desacreditar toda la teora de la organizacin cientfica del trabajo. Resulta evidente, por otra parte, que
si se exceptan aquellas raras situaciones de ntima colaboracin entre varias personas en la ejecucin de una cierta funcin, la supervisin repartida podra constituir una fuente de desorden adminstrativo. Todo subordinado estara sujeto a ocho superiores distntos; las instrucciones de estos ltimos acabarian por chocar unas
contra otras, produciendo probablemente conflictos entre las varias
rdenes; esto podra, a su vez, llevar a una situacin de frustracin
.en los empleados o, peor an, producir una situacin de gran confusin en la que el subordinado se escude en la orden de un superior para neutralizar la orden o instruccin de otro superior.
El problema de la coordinacin entre ocho jefes de equipo de
igual categora sera adems muy difcil de resolver. Incluso al ampliar el concepto de la supervisin funcional' a ms de dos niveles
organizativos sera ms o menos inconcebible. De hecho, la aplicacin prctica de la idea taylorista produce una estructura organizativa muy elemental y no superior en cualquier caso a tres niveles organizativos. As, tendramos, en realidad, un dirigente jerrquicamente superior a los ocho supervisores funcionales y respecto
a este nivel el principio de unidad de mando se conservara; en el
segundo nivel encontraramos a cada uno de los supervisores funcionales y en el tercero colocaramos al personal subordinado.
Pero, al margen de estas y otras objeciones, el concepto de TAYLOR tiene en s mucho mrito. De hecho, con su idea demostr la
ORGANIZACION VE'RTICAL
259
necesidad de la especializacin a nivel directivo. De esta forma el

creciente nmero de oficinas consultivas y auxiliares en las altas esferas del gobierno y en el mbito de cada uno de los ministerios y
direcciones generales, constituyen una consecuencia directa de esta
necesidad de especializar los diversos aspectos de la supervisin.
Por 10 menos tres de los tipos ms comunes de oficinas auxiliares
hoy existentes (oficinas de personal, oficinas inspectoras y oficinas
de programacin), tienen su origen en la concepcin taylorista de
la supervisin funcional.
Asimismo, es igualmente cierto que la unidad de mando garantiza la simplicidad y la claridad en la distribucin de las responsabilidades; pero es incompleta, al menos en 10 que se refiere a su
expresin ms genuina, al no tomar en consideracin la necesidad
de la especializacin de las funciones directivas. La supervisin mltiple o funcional ha tenido en cuenta, por el contrario, todo esto,
si bien ha determinado una situacin de gran confusin en relacin a la distribucin de las responsabilidades.
El tercer concepto, el de la supervisin doble, se ha entendido
como solucin de compromiso entre los dos extremos que acabamos
de citar, procurando conservar las ventajas y minimizar en 10 posible los inconvenientes. por las noticias que nosotros tenemos,
esta forma de organizacin vertical no se ha propuesto nunca como
teora sistemtica de la organizacin; ha surgido espontneamente.
Se consigui individualizar en los Estados Unidos durante la segunda guerra mundial y solamente despus de acabar el conflicto
fue posible encontrar alguna alusin o breve cita en algunos de los
ms importantes textos de administracin pblica. Se trata, pues,
de una idea que apenas tiene diez aos de vda. La supervisin
doble presupone y acepta el principio de unidad de mando, pero
presupone asimismo que, junto a esta lnea jerrquica principal, se
agreguen lneas secundarias representativas de especialidades tcnicas, profesionales o administrativas que se mueven directamente
a 10 largo de la estructura de la organizacin, siguiendo las lneas
de comunicacin de cada nivel, en relacin a cada una de las especialidades. El concepto se aplica con bastante facilidad a la organizacin de las administraciones centrales, pero quiz encuentra su
mejor expresin en la organizacin de las oficinas perifricas. Tmese, por ejemplo, un jefe de personal y rgimen interior que re-
260
side lgicamente en la capital; es de suponer que cada una de las

oficinas perifricas de este ministerio presentar en su estructura organizativa un negociado dedicado a tratar los asuntos del personal.
Es de notar que el funcionario de la oficina perifrica, adscrito a
tal negociado, es responsable jerrquicamente al director de la oficina perifrica, pero es tambin probable que tenga una responsabilidad funcional hacia la jefatura de personal de la administracin
central. Cuando esta ltima oficina enva sus propias instrucciones
a los rganos perifricos, emplea su propia autoridad funcional,
excepto en el caso de que dichas instrucciones las haga propias el
superior jerrquico que controla la ejecucin de la oficina perifrica. En los dos casos, sin embargo, estas instrucciones provienen
de la oficina de personal y es muy probable que el superior jerrquico de dicha oficina no tenga conocimiento alguno sobre ellas.
Cuando las instrucciones llegan a la oficina perifrica, puede suceder .que se apliquen directamente por la oficina de personal de
la periferia o bien que se sometan a la consideracin del director
de esta oficina. De hecho, que sigan este o aquel camino tiene poca
importancia, ya que en la mayor parte de los casos el director de
la oficina perifrica no las prestara demasiada atencin. La misma .
prctica se sigue normalmente en las relaciones que desde la periferia
llegan al centro. En suma, la lnea que conecta las dos oficinas de
personal, la central y la perifrica es directa. Pero cuando surge alguna controversia o divergencia entre las directrices de la oficinade personal central y las del jefe de la oficina perifrica, o cuando
este ltimo disiente de las disposiciones emanadas por la oficina
central de personal, es necesario recurrir a la lnea jerrquica para
la solucin del problema.
Esto sucede muy a menudo en los organismos administrativos
complejos, en los que las oficinas perifricas estn organizadas en
forma parecida a las de la organizacin central. En tales circunstancias, se suele representar esta relacin de autoridad funcional
con una lnea punteada, para distinguirla de la lnea jerrquica.
El concepto de supervisin doble tiene la ventaja de servirse
de la especializacin a nivel directivo, y al mismo tiempo reserva
un lnea jerrquica de mando para la solucin de eventuales conflictos o divergencias. Es asimismo cierto que tal tipo de supervisin hace surgir problemas de coordinacin, tanto en los puestos
261
superiores como en los inferiores de la estructura administrativa.

No se excluye tampoco que aparezcan duplicidades o disposiciones
opuestas entre s, dada la existencia de diversas oficinas centrales
especializadas en determinadas materias, 10 que normalmente se
refleja en las actividades de los subordinados (en este caso en las
actividades de las oficinas perifricas), en el intento de obedecer
las instrucciones de los respectivos superiores de la administracin
central, 'pudiendo dificultar la coordinacin y la buena marcha del
trabajo que lleva a cabo la oficina perifrica. Las divergencias
que surgen dentro de la administracin central, entre sus secciones,
se reflejan casi siempre en la periferia, Si esta lnea de relacin
funcional entre periferia y centro se hace demasiado pronunciada,
puede suceder que se debilite la lnea de mando, disminuyendo la
autoridad de los dirigentes en el respectivo nivel administrativo.
He aqu por qu es aconsejable, al adoptar el criterio de la supervisin doble, el prevenir tales efectos negativos, bien permitiendo la
coordinacin de todas las directrices emanadas de cada una de las
oficinas, bien coordinando el contenido de las comunicaciones que
desde la periferia van hacia el centro antes de que alcancen su destino, bien mediante frecuentes consultas a los especialistas de cada
nivel administrativo, etc. Sin embargo, se mantiene el hecho de que
este tipo de estructura vertical parece el ms til, si no el nico,
para organismos complejos y amplios que necesariamente han de
recurrir a operaciones especializadas.
Juzgamos til, como conclusin de 10 que acabamos de decir,
el representar grficamente los tres tipos de organizacin vertical:
GRAFICO 1
Unidad de mando
262.
GRAFICO 2
Supervisin mltiple
DDDDDDOO
--_
--_
...........
- - - - - - - ......
-------~ .....
,,/
>
jefes de
equipo
__ - -
1,'" -,"" ~ _ -
" ,~~~:--...-
O O O O O O O O 0- o-o-o O O O O O O O O
empleados
GRAFICO 3
Supervisin doble
lnea jerrquica de mando.

lnea de supervisin funcional.
Hoy .da, el tipo ms comn de estructura administrativa es el

que responde a las caractersticas del grfico nmero 3. Pero asimismo se comprende que el tercer tipo es una combinacin de los
otros dos. De hecho, la idea de la unidad de mando se refleja en
la lnea continua; el concepto de supervisin doble est representado por las lneas punteadas que indican las relaciones entre las
oficinas especializadas en los diversos niveles organizativos. Observamos tambin en este grfico que en la posicin que ocupa el
director del segundo nivel organizativo aparece la supervisin mltiple, porque dicho dirigente no referir ciertamente todos los problemas sometidos a su atencin a los superiores jerrquicos, o al
263
jefe de la organizacin tomada en su conjunto, sino que recibir

instrucciones generales desde arriba y las comunicar a los diversos jefes de las oficinas funcionales, actuando as-al menos lconforme a un sistema de supervisin mltiple. El grfico que sigue servir para esclarecer mejor 10 que acabamos de exponer.
GRAFICO 4
' ..
'I'-'-'~"~~~r
I
I
I
'.-
._r
-'
-'------'
I
I
I
linea jerrquica de mando.

linea de supervisin funcional (doble).
lnea de supervisin funcional (mltiple),
CAPITULO VII
LA ORGANIZAClON. DE LA FUNCION
CONSULTIVA y AUXILIAR
SUMARIO: 1. Concepto de staf] y line.-2. Orgenes histricos de la actividad consultiva y auxiliar.-3. Clases de
oficinas consultivas y auxiliares.-4. El desarrollo de las oficinas consultivas y auxiliares.-5. Problemas organizativos
de la actividad consultiva y auxilar.s--. Criterios generales para la organizacin y el funcionamiento de las oficinas
consultivas y auxiliares.
l.
Concepto de stff y Iine
El tema de este captulo se refiere a los problemas de organizacin de las oficinas auxiliares o consultivas, a sus relaciones con
las oficinas ejecutivas u operativas, a su funcionamiento y al anlisis especfico de alguno de los tipos caractersticos de actividad
auxiliar. Conviene advertir que esta materia constituye uno de los
sectores ms difciles y polmicos dentro del campo de los estudios
administrativos. Gran parte de las dificultades del tema tienen origen semntico, ya que los diversos significados atribuidos a los
trminos ingleses de staff y line han producido confusiones, agravadas por el hecho de no existir un trmino equivalente en los idiomas
latinos. No obstante, dada la aceptacin general de estos trminos
hoy en dia, los seguiremos utilizando en nuestra exposicin, intentando aclarar satisfactoriamente sus respectivos significados.
El primer uso que se ha hecho de estos trminos y en consecuencia el primer significado que se les ha atribuido proviene de
los organismos militares y es, concretamente, a este tipo de organizacin al que se atribuye el mrito de la distincin entre staff y
lineo La idea, si no el trmino, est reflejado en la composicin de
los ejrcitos de Alejandro de Macedonia y, probablemente, incluso,
tampoco la ignoraban los faraones egipcios. Con el pasar de los
ORGANIZACION FUNCIONAL
265
aos, la distincin se ha ido haciendo cada vez ms precisa, dada la

creciente complejidad de las actividades militares en casi todos los
ejrcitos del mundo occidentl, hasta alcanzar su mxima expresin en la ms famosa organizacin de staff que la historia militar
posee: el Estado Mayor del ejrcito prusiano.
En los Estados Unidos, el concepto de staff se introduca en la
administracin civil al finalizar el siglo XIX, constituyendo posteriormente uno de los principios ms conocidos de la organizacin cientfica del trabajo. Es interesante, sin embargo, notar que a pesar
de la mayor difusin del trmino, su significado se ha ido haciendo
cada vez menos preciso, perdiendo parte de la claridad que en su
origen posea.
Cules son las causas de esta confusin? La primera es, sin
duda, el uso de estos trminos para describir tanto un tipo particular de organizacin como un tipo particular de funcin, a pesar de
las notables diferencias que el significado de la palabra asume en
uno y otro caso. Cuando hablamos de una organizacin de tipo
staff para distinguirla de una organizacin de tipo line, intentamos
destacar una diferencia respecto de los objetivos y de las responsabilidades entre los dos tipos de organizaciones. Cuando hablamos,
en cambio, de funciones de staff, nuestra mente piensa en actividades como la programacin, la asesora, la investigacin, etc., que
constituyen una premisaesencial o un auxilio para tomar una decisin. En tal caso, pensamos en las funciones de staff como distintas de las operativas en general, especialmente respecto al acto
de decidir. Sin embargo, es asimismo evidente que los organismos
operativos-para asumir las responsabilidades que les han asignado-e-deben llevar a cabo un trabajo no solamente ejecutivo, sino
auxiliar tambin, durante el procedimiento de formacin de las
decisiones que han de tomar; y, anlogamente, es evidente que los
organismos de staff realizan operaciones cuya naturaleza es o puede ser consultiva y operativa al mismo tiempo. As, por ejemplo,
un Ministerio de Obras Pblicas, que deba construir y mantener las
carreteras nacionales, dispone de oficinas propias que ejercen actividades consultivas y auxiliares respecto a la actividad principal,
Por otra parte, una oficina para la administracin del personal, considerada generalmente oficina de staff por la naturaleza, de sus
266
funciones, puede, al mismo tiempo, ejecutar programas, efectuando

as un trabajo de naturaleza ejecutiva.
Una segunda dificultad consiste en la correlacin entre organizaciones de staff y principio de autoridad. Por historia y por tradicin, la palabra staff ha significado siempre ausencia de poder,
falta de autoridad y separacin neta de la lnea jerrquica. He aqu
por qu, originariamente, el trmino staff ha asumido-aunque se
refiriera !1 organizaciones-un carcter consultivo y auxiliar. Parece, por ello, una paradoja el afirmar que los organismos de staff,
durante su desarrollo, han conseguido una concentracin de poder
y ejercido una influencia notable, en detrimento del concepto de
autoridad, tal y como se deriva de la relacin jerrquica. Esto ha
sucedido, sin duda, en numerosas oficinas de staff, como se deduce
de las organizaciones militares, donde el carcter consultivo del
Estado Mayor ha permitido que llegue a alcanzar tanta influencia
que, como en el caso del Estado Mayor del ejrcito prusiano, constituya el autntico depositario del poder en aquel tipo de organizacin. En muchos pases de Europa occidental y en los Estados
Unidos, la consagracin de estos departamentos de staff ha acompaado a una concentracin de autoridad, que habitualmente se
refleja en el jefe de Estado Mayor que, de hecho, constituye el
comandante general de las fuerzas armadas. Pero, aunque todo esto
sea propio de los organismos militares, no es muy distinta la situacin en las administraciones civiles. Indudablemente, cuando se
pens mejorar la eficacia de las administraciones pblicas, se empez por concentrar la autoridad y la responsabilidad en las manos
de los directores operativos; es, en este momento, cuando se hace
necesario crear departamentos consultivos y auxiliares, entendidos
como un instrumento indispensable para la eficacia de la actividad
directiva y medio para descargar a la funcin directiva de su agobiante trabajo. De esta forma, las oficinas consultivas y auxiliares,
dada su funcin instrumental, asumieron el papel de auxiliares y,
posteriormente, el de subdirectores respecto de la direccin. Esto
sucedi ya en la poca romana, al aumentar los poderes del Consejo
de Ancianos y del Senado Romano, en la organizacin eclesistica
con el Consistorio y con los Concilios Ecumnicos, por no hablar
de los famosos consejos del rey de las monarquas absolutas o de
los actuales consejos profesionales. Probablemente, la historia de
267
todos los pases nos ofrece ejemplos de individuos que, conocidos

por los dems como consejeros personales, secretarios, etc., del dirigente, y desprovistos de cualquier tipo de autoridad formalmente
reconocida, han ejercido, de hecho, poderes casi ilimitados en su
momento histrico. Los departamentos de staff, pues, ejercen frecuentemente su autoridad por delegacin y a travs del poder formal de los dirigentes a cuyo lado trabajan. Por ello, ocurre que las
directrices de un departamento de staff estn firmadas por orden del
ministro o por orden del general o por orden del presidente, etc.
Esto no significa, naturalmente, que el ministro, el general o el
presidente hayan confeccionado dichas directrices, sino que, al contrario, muchas veces, incluso, las desconocen totalmente. No por
ello deja de existir la autoridad y de ser aceptada como tal por los
destinatarios de las mismas. En esto consiste quiz el mito del staff.
un mito importante si se piensa en la gran influencia que ha tenido
en el desarrollo histrico de los estudios de administracin. Gran
parte de la direccin de nuestras oficinas pblicas se basa en este
mito y sera absurdo hoy da pensar que los departamentos auxiliares y consultivos estn totalmente desprovistos de influencia y de
poder. Si esto no fuese as, podra anticiparse desde el mismo nacimiento de las oficinas consultivas su precoz muerte.
Una tercera fuente de confusin respecto al trmino staff es la
relatividad de su concepto. Si tomamos, por ejemplo, el Bureau of
the Budget, de la administracin federal estadounidense y lo comparamos con la estructura general de esta ltima, no podemos negar
que se trate de un rgano de staff; sin embargo, al considerar la
estructura de dicho departamento aisladamente, aparece una verdadera y autntica organizacin de line, al menos en 10 que se refiere
a aquellas secciones que persiguen los fines institucionales adscritos
al Bureau of the Budget. Del mismo modo, un Ministerio de Asuntos Exteriores, visto desde fuera, podra juzgarse como un departamento de staff, supuestas las funciones que tiene de asesora y asistencia en la formacin de la poltica exterior necesaria para las actividades de los otros ministerios, para el jefe del gobierno, para
el Parlamento o las Cortes, etc. Pero si examinamos la estructura
interna del Ministerio de Asuntos Exteriores, observaremos que el
ejercicio de esa actividad referente a los asuntos exteriores le confierenaturaleza ejecutiva. Naturalmente, dentro de este ministerio
268
encontraremos un cierto nmero de funciones de staff, como la administracin de personal, la programacin y el control de los presupuestos, etc. El problema, pues, de la distincin entre una organizacin de staff y de line se encuentra en la perspectiva desde
la que se estudia cuando se quiere precisar cul es la naturaleza de
un organismo administrativo.
Las observaciones que hemos hecho hasta ahora podran suscitar la duda de que la distincin entre line y staff no tenga una justificacin lgica y no sea ms que un mero matiz abstracto. Por el
contrario, juzgamos que la distincin tiene una existencia conceptual
y de reflejos directos en el arte de administrar. Una definicin,
aunque genrica, es posible darla, para las organizaciones, tanto
de line como de staff: son organismos de carcter ejecutivo u operativo (line) los que se dirigen a la realizacin de los fines ltimos
de la organizacin; son, en cambio, organismos de carcter consultivo o auxiliar (staff) los que se dirigen a la coordinacin y a la asistencia necesaria para la consecucin de los fines ltimos. Por consiguiente, los organismos de staff tienen un carcter instrumental para
la realizacin de los objetivos; que exceden el fin inmediato de su
creacin. Es asimismo cierto que la definicin depende del punto
de vista individual, es decir, de la perspectiva en que nos situamos
para examinar un determinado organismo. Desde el punto de vista
de los dems ministerios o del programa de gobierno, la formacin de una poltica exterior es instrumental, es decir, es staff.
Desde el punto de vista de los componentes del Ministerio de
Asuntos Exteriores, la formacin de una poltica exterior es el fin
ltimo a realizar, y por ello el ministerio en cuestin se les presenta
como una organizacin de lineo En el mbito de este ministerio, la
preparacin del presupuesto necesario para las operaciones referentes a los asuntos exteriores, tiene evidentemente carcter instrumental, esto es, de staff.
En la definicin que hemos dado estn resumidos los conceptos
de asistencia y asesora de servicio, de ejercicio de la autoridad,
conexos al trmino staff. Los organismos consultivos y auxiliares
piensan, programan, trabajan, deciden y asisten. Pero sus acciones
estn siempre en relacin con los fines ms generales respecto a los
cuales tienen una responsabilidad indirecta. Esto no significa que
en dichos organismos no exista en absoluto la responsabilidad:
269
para un organismo de staff la responsabilidad no se encuentra

tanto en la realizacin de los fines generales de la organizacin, sino
que ms bien se concreta en las funciones mediatas accesorias y,
por tanto, instrumentales, para la realizacin de los fines institucionales.
Al hacer la distincin entre la organizacin de staff y la organizacin operativa propiamente dicha, nos hemos referido a dos adjetivos: consultiva y auxiliar. Su razn de ser se encuentra en el hecho
de que las oficinas de staff-al menos segn el uso corriente en
la prctica administrativa de los pases de lengua inglesa-, se presentan conforme a dos tipos distintos de funciones: una propiamente consultiva, dirigida a asistir segn una competencia tcnicoprofesional, a dar consejos, a observar, a estudiar problemas organizativos, etc., y la otra, en cambio, que realiza una funcin ms
directamente instrumental, respecto a la actividad de las unidades
operativas, proporcionando servicios indispensables para el desarrollo normal de la accin administrativa, como la provisin de determinados bienes instrumentales, la preparacin del presupuesto, el
servicio de contabilidad, el mantenimiento de los edificios, el archivo, etc. En los tratados estadounidenses, esta distincin entre actividad auxiliar y actividad consultiva, se encuentra recogida, especialmente por WmTE 1; pero, si bien este autor se inclina a negar
carcter de sta!f a estas oficinas llamadas auxiliares (quiz porque
constituyan una degeneracin histrica de sus respectivas actividades), la doctrina americana ms reciente tiende hacia la unidad
conceptual de los dos tipos de actividad bajo el comn denominador
de staff.
Es de notar que la distincin no es del todo intil, en cuanto
que puede explicar las diversas manifestaciones en la realidad administrativa en el desarrollo de estas organizaciones, en la amplitud
y en el contenido de su influencia en la actividad ejecutiva, etc. Una
seccin de estadstica-e-organismo caracterstico de asesora-ejerce
un tipo diverso de influencia y de autoridad en las decisiones administrativas, que una oficina auxiliar que se dedica a la preparacin
del presupuesto. Convendr tener presentes estas consideraciones
para quienes quieran buscar un significado operativo a las premisas
1
Leonard D. WB1T8, Introduzlane allo 8tudio, etc., op. cit.
270
ms importantes que intervienen en el proceso de formacin de la

decisin.
Concluiremos nuestra exposicin respecto a los criterios distintivos entre staff y line con algunos ejemplos. Un centro dedicado
a la funcin de programacin se considera normalmente de staff:
la programacin, en s mismo, no es un objetivo final de la actividad
gubernativa. Constituye, de hecho, un instrumento para las operaciones que debern ejecutarse. Lo mismo puede decirse de una seccin dedicada a la preparacin del presupuesto, que se considera asimismo de staff, ya que la preparacin del presupuesto no es un fin
ltimo de la actividad gubernativa. El presupuesto es un instrumento para la realizacin de otros fines. Siguiendo con estos ejemplos, podramos establecer las mismas conclusiones respecto a una
seccin de personal, a una de contabilidad, a una oficina de relaciones pblicas, etc.
Es importante el tipo de organizacin (auxiliar o consultiva) para
el individuo que trabaja en un departamento de staff; trabajar para
dicho organismo significa casi siempre injerirse en los asuntos de
otras oficinas. La actividad que este individuo est llamado a desarrollar implicar siempre una relacin con otros individuos extraos
a su oficina en posicin de supremaca o de subordinacin o incluso
de igualdad con su propio departamento. Sern concretamente estas
relaciones con los que tienen responsabilidades operativas las que
susciten los problemas ms difciles para el personal de las oficinas
de staff.
2.
Orgenes histricos de la actividad consultiva y auxiliar
Estas organizaciones de que hablamos se han afirmado a travs

de numerosas necesidades y vicisitudes.
La primera y probablemente la ms importante de estas ha sido
la necesidad de asistencia de la actividad directiva, segn se han
igo haciendo sus funciones cada vez ms complejas. El desarrollo
de estas oficinas consultivas y auxiliares podra sintetzarse de la
manera siguiente. La creciente complejidad de las funciones directivas provoca en el dirigente la necesidad de un asistente que haga
271
las veces de un consejero, que examine para l problemas especficos, as como otra serie de asuntos. Al ir aumentando la complejidad del trabajo directivo, el dirigente siente la necesidad de disponer de otra asistencia que, a su vez, acabar con el establecimiento de nuevos asistentes. Durante las primeras fases de este desarrollo
los asistentes no se llaman para tratar sistemticamente determinadas
funciones especiales, sino para atender los diversos tipos de problemas que eventualmente se van confiando a la direccin. Con el
pasar del tiempo, sin embargo, y con la repeticin de problemas
anlogos o de naturaleza distinta, en un solo sector se crean las
premisas para una especializacin y se da el caso de que cada uno
de los asistentes pueda dirigir, finalmente, una seccin consultiva
expresamente creada para cada uno de aquellos sectores que interesan concretamente a la funcin directiva. El grado de amplitud
que estos departamentos poseen en el momento de su creacin,
respecto a la perspectiva general del dirigente sobre todas las actividades de la organizacin o sobre un solo aspecto de las funciones
operativas desarrolladas por la organizacin, determina el tipo de influencia y la esfera de competencia de dichos organismos en relacin con las oficinas operativas. Por ello, la estructura de los departamentos auxiliares debe ser diversa de la de las operativas, para
permitir a las primeras injerirse en algunos o en todos los aspectos
de las actividades de la segunda. Una seccin de confeccin del
presupuesto estar interesada en todos los proyectos sobre este
tema de las oficinas ejecutivas; una oficina de administracin de
personal cuidar de los problemas del personal de todas las oficinas ejecutivas, etc., etc.
Podemos, pues, afirmar que la creacin de un departamento de
staff depende del grado de necesidad que el dirigente sienta de delegar parte de sus propias funciones directivas. Y tambin aqu parece lgico suponer que si determinadas situaciones son exclusivas
de una de las oficinas operativas que se encuentran bajo su mando,
el dirigente delegue la funcin a la misma oficina ejecutiva. En consecuencia, podramos sostener que las nicas funciones y responsabilidades que el dirigente tiene posibilidad de pasar a las oficinas
consultivas o auxiliares, expresamente creadas, son aquellas que se
refieren a las actividades de varias o, incluso, de todas las oficinas
operativas sobre las que el dirigente debe realizar su funci6n direc-
272
tiva, ya se trate de coordinacin, de integracin, de control, etc.

El radio de accin y el contenido de las funciones consultivas o auxiliares depende, en cambio, de la forma en que las ejecutivas estn
concebidas y del modo en que los organismos ejecutivos se encuentran relacionados entre s. En la medida en que las oficinas
operativas pueden considerarse autosuficientes e independientes
entre s, actuando en sectores distintos, necesitando poca o ninguna
coordinacin y ninguna unidad en sus respectivos procedimientos
internos, en la misma medida la organizacin auxiliar y consultiva
puede reducirse al mnimo, y viceversa.
Esto explica por qu las funciones tpicas de estos departamentos consultivos nacidos por las exigencias de la actividad directiva,
encuentran casi siempre una contrapartida en las funciones operativas. Las responsabilidades y los objetivos de la actividad operativa,
segn la relacin que sumariamente exponemos a continuacin,
constituye la matriz comn de la organizacin de los departamentos
consultivos y auxiliares :
1. Programacin.
2. Organizacin.
3. Administracin del personal.
4. Direccin y supervisin.
5. Coordinacin.
6. Actividad informativa interna.
7. Relaciones pblicas.
8. Actividad presupuestaria.
9. Establecimiento y conservacin de criterios uniformes (standards) de actividades y procedimientos comunes a todas o a la mayor parte de las oficinas ejecutivas.
A esta primera fuente histrica de las organizaciones consultivas y auxiliares sigue una segunda, completamente distinta, que
responde a una situacin de necesidad de los niveles inferiores. La
exigencia de mxima economa y eficacia en las operaciones constituye un presupuesto comn a la mayor parte de las oficinas operativas; por ello, mejor que emplear los ya de por s escasos recursos de las oficinas operativas en la conservacin de sus respectivos
papeles y expedientes, ser, sin duda, ms econmico y ms eficaz
establecer un sistema central de archivo que sirva a todas las oficinas interesadas. Mejor que tener en cada departamento operativo
273
un negociado de contabilidad o un individuo empleado en las adquisiciones y en la distribucin y control del material, es establecer
una oficina central de contabilidad o de almacn. El mismo tipo
de presin se percibe desde abajo respecto de otras operaciones,
como la administracin de personal, la inspeccin de contabilidad,
etctera. Esta exigencia, repetimos, se manifiesta de abajo arriba, como
delegacin de funciones consideradas hasta aquel momento fases de
un procedimiento operativo. La hiptesis es, pues, distinta de la
del origen de los departamentos de staf! por exigencias directivas,
es decir, cuando es el propio dirigente el que siente la necesidad
de delegar algunas de sus funciones a causa de la creciente complejidad de estas ltimas; el procedimiento de delegacin es evidentemente comn a las dos hiptesis, pero sigue una direccin opuesta.
Tal delegacin puede ser voluntaria o impuesta por ley, pero en
principio se funda en la exigencia concreta manifestada en estas
dos direcciones opuestas. Que las oficinas consultivas ocupen en el
organigrama una posicin de superioridad, de igualdad o de inferioridad con los organismos ejecutivos, importa poco con tal de que
su posicin les permita la asistencia a todas las oficinas ejecutivas.
Una tercera causa del establecimiento de los departamentos de
staff puede encontrarse en los casos en que una oficina operativa
manifieste continuamente la necesidad de una asistencia tcnica
y profesional, que no es fcilmente asequible con los recursos a disposicin. Es este el caso de las oficinas tcnicas, de los servicios
mdico-sanitarios y de los otros servicios dirigidos a satisfacer necesidades especficas de las diversas oficinas ejecutivas.
Una cuarta fuente que origina algunos tipos de oficinas consultivas se encuentra en las presiones externas a la organizacin; as
sucede cuando se crean por ley rganos consultivos para auxiliar
a las actividades ministeriales. De igual modo, es necesario a veces
que ciertos tipos de secciones de una organizacin establezcan oficinas auxiliares para tratar con otras de igual naturaleza, situadas
en los niveles ms altos de la organizacin.
Naturalmente, en la mayor parte de las administraciones pblicas la creacin de oficinas auxiliares no precisa la observacin de
todas las fases del proceso .evolutivo que acabamos de exponer;
oficinas consultivas y auxiliares son, hoy da, un hecho comn y uniforme de cualquier administracin, y un ministerio de nueva crea18
274
cin dispondr, lo mismo que sus anlogos (se habla de los italia-
nos), de una direccin de asuntos generales y de personal. El establecimiento de una nueva organizacin lleva a seguir la estructura
de los rganos consultivos y auxiliares de organismos ya existentes,
sin que se deba averiguar antes cules son las necesidades efectivas
que legitiman la existencia de las oficinas auxiliares. Nuestra exposicin, por consiguiente, tiene un mero valor histrico-descriptivo.
3.
Clases de oficinas eonsultivas y auxmares
Lo que distingue, a primera vista, las oficinas auxiliares y consultivas es la variedad de tipos existentes y la sede de distintas clasifcaciones que se hacen de ellos. Debemos advertir, sin embargo,
que no se ha encontrado an ninguna clasificacin plenamente satisfactoria, ya que muchas oficinas de este tipo presentan un carcter hbrido, es decir, caractersticas comunes a varias clases. No
obstante, puede ser til examinar las distinciones fundamentales
de las categoras principales, independientemente del hecho de que
un departamento de staff pueda presentar las caractersticas de varias de ellas. Expondremos en primer lugar cinco clases principales, a las que es necesario acudir si se quiere encontrar el carcter
originado o actual de una oficina de asesora y asistencia. Representaremos a continuacin, para mayor claridad, un grfico tipo, en el
que se recogern las secciones ms importantes, consultivas y auxiliares, de las que seguidamente haremos unos breves comentarios.
Comenzamos, pues, con las cinco clases ms comunes de departamentos de staff: asesora ad hoc, asesora ad personam, asesora
general, asesora especial, asesora instrumental o de servicio (la
actividad auxiliar, propiamente dicha).
a) Asesora y asistencia ad hoc.-Cuando se confa a uno
o ms individuos un problema determinado, o lo que es lo mismo,
un sector especfico de problemas, con el fin de llevar a cabo estudios y hacer sugerencias en torno al modo de resolverlos, estamos
ante. la creacin de funciones consultivas y auxiliares ad hoc. Las
personas designadas para la susodicha funcin pueden pertenecer
ya los cuadros de la organizacin y asumir eventualmente tal fun-
275
cin, adems del trabajo que ya tenan asignado, o bien puede tratarse de individuos que no pertenecen a la administracin y que
-al asumir dicha funcin consultiva-eontinan sin formar parte
de ella. La caracterstica principal de este tipo de oficina se encuentra en la presuncin de su escasa duracin. Una vez que el estudio
se ha llevado a cabo, se supone que esta oficina establecida para la
ejecucin del mismo se suprimir. Normalmente, sin embargo, sucede que se asignan a estas oficinas otros encargos para estudiar
nuevos problemas accesorios a aquel estudiado y, alguna vez, se da
el caso de que lleguen a establecerse como instituciones permanentes del organismo. En esta hiptesis, evidentemente, cesan de ser oficinas ad hoe y dejan de pertenecer a esta clasificacin.
b) Asesora y asistencia ad personam.-Este tipo de asesora
y asistencia se da cuando el dirigente llama a uno o ms individuos
para que 10 asistan en algunos o en todos los aspectos de su trabajo. Estn prcticamente a disposicin del dirigente para cualquier
funcin especfica que este ltimo quiera realizar, lo que presupone
que su trabajo no est institucionalizado. Su radio potencial de intereses y de competencias es igual al del dirigente. Este tipo de funcin
de staff se distingue del primero en cuanto que los organismos
individuales o colectivos que ejercen dicha funcin se encuentran siempre disponibles y no limitan su accin .a un sector determinado de problemas; se distinguen, adems, de los restantes tipos
o clases por el carcter de su relacin con el dirigente esencialmente ad personam, desprovista, por tanto, de carcter institucional. Los
individuos que asumen dicha funcin dependen directamente del
dirigente y si este ltimo deja la organizacin, es muy probable que
ellos deban hacer otro tanto. En otras palabras, se trata de personas que no gozan de los mismos derechos, de la misma proteccin
y de las mismas garantas de los empleados pblicos. Por el contrario, en algunos casos ni siquiera ocupan un puesto en el mbito
de la organizacin. La estabilidad de su puesto no depende de la
naturaleza de las funciones desarrolladas, sino que est en relacin
directa con la persona del dirigente o con factores externos que in'fluyen en este ltimo (cuando se trata de encargos a nivel mnisterial; por ejemplo,. la prdida del puesto puede depender de los
cambios polticos). Su funcin, su persona misma, puede ser des-
276
conocida del pblico y de los propios miembros de la organizacin,

o bien puede tratarse de individuos que ocupan un puesto de relieve, por su propia cuenta, en el mundo de la poltica, de los negocios,
de la enseanza pblica, etc. Nadie deja de reconocer la importancia
de su influencia cuando se conoce, por terceros, la posicin que
tienen en relacin con el dirigente para el cual trabajan. Sin embargo, a pesar de este hecho, su accin carece de autoridad formal,
ya que falta para dichos trabajos un equivalente en la estructura
jerrquica del organismo. En otros trminos, se trata de una autoridad (si as puede llamarse la influencia de estos asesores y asistentes) derivada exclusivamente del dirigente a cuyo lado trabajan.
c) Asesora y asistencia general.-Esta expresin procede del
lenguaje militar: el adjetivo general aadido a esta clase no pretende indicar-al menos en su origen-la generalidad la indeterminacin de la esfera de intereses propios de estos tipos de oficinas. El adjetivo, en cambio, deriva ms bien de la circunstancia
de que el ejercido de esta funcin 10 desarrollaban rganos adscritos a un general.
.
Originariamente, este tipo de asesora se conoca en ingls bajo
el trmino de general's stafj2, o 10 que es 10 mismo, oficina de asistencia y asesora del general. En cuanto tal, este tipo de asesora
tiene algo del tipo ad personam ya descrito. Pero con el pasar del
tiempo, ha asumido un significado muy diverso, tanto en las organizaciones militares como en las civiles. La primera caracterstica
de este tipo, respecto al descrito en el punto b), se encuentra en que
-a diferencia de este ltimo--, se trata de una funcin institucionalizada. Por consiguiente, no consiste en una relacin personal
entre el dirigente y el asesor o asistente. Subsiste, en cambio, la
caracterstica de que el radio de intereses y de funciones atribuidas
a este tipo de asesora es tan amplio como el del propio dirigente.
Normalmente, las funciones y las responsabilidades ms comunes
conferidas a tales oficinas, se refieren a la futura programacin para
toda la organizacin, a la coordinacin de todas las actividades operativas y de las actividades consultivas y auxiliares, a la preparacin
de directrices generales, al control, a la revisin y alguna vez a la
.2
Es de notar que la expresin indica gramaticalmente un complemento
de posesi9n expresado en lengua inglesa gracias al llamado genitivo sajn.
277
inspeccin, etc. Son muy pocas o ninguna las funciones operativas

en este tipo, as como casi inexistente el poder de mando. Pero,
anlogamente al tipo de asesora ad personam, este tipo de staff
puede ejercer-en inters y nombre del dirigente o por efecto de
su inevitable influencia sobre este ltimo-un poder muy eficaz en
el mbito de la organizacin. Normalmente, pues, se trata de una
oficina indispensable que ofrece garanta de continuidad, independientemente del hecho de que los dirigentes puedan cambiar o no.
Las oficinas de asesora general tienen normalmente poca amplitud,
si bien el desarrollo registrado en los grandes complejos organizativos ha influido en su estructura interna, de manera que constituyen una caracterstica general en el vrtice de estas organizaciones,
un fenmeno tan necesario cuanto necesaria es su funcin de simplificar y facilitar las complejas funciones de la direccin.
d) AsesOTa y asistencia especial.-En esta clase se comprenden los departamentos ms conocidos de asesora y asistencia de
las modernas administraciones civiles. Se llaman especiales por la
especializacin asumida en algunos aspectos de la funcin directiva,
tales como la actividad presupuestaria, la administracin del personal, las relaciones pblicas, la asesora legal, etc. Dentro de su
competencia no entran todos los aspectos de la actividad directiva,
como, en cambio, sucede en las oficinas de asesora general; pero
su radio de influencia se mantiene, sin ninguna duda, con un carcter general, respecto a todas las oficinas operativas y consultivas,
si se considera el particular significado de la actividad que tienen
asignada. En esta esfera de competencia ejercen la misma autoridad del dirigente, haya sido delegada formalmente o no; adems,
la mayor parte de estos organismos desarrollan una actividad ejecutiva en el mbito de los respectivos sectores y tienen plena responsabilidad de mando sobre su personal ejecutivo y sobre el de sus
propias oficinas de asesoramiento. Evidentemente, estn insttucionalizadas y son permanentes.
e) AsesOTa y asistencia auxiliar.-El ttulo de estos tipos de
oficina implica un servicio, es decir, estas oficinas asumen la funcin de prestar servicios comunes a todas las restantes partes de la
organizacin, con el fin de facilitar el desarrollo de la actividad
operativa, ms bien que cuidar la programacin y el control de esta
278
ltima. Podramos comprender dentro de esta clase las actividades

de almacn, de vigilancia, los servicios de comunicacin, los servicios
de tipografa e imprenta, etc. La diferencia que existe entre estas
oficinas auxiliares y las de asesora y asistencia especial es muy pequea, ya que tambin las oficinas de asesora especial prestan' servicios y las oficinas auxiliares estn, frecuentemente, en situacin
de influenciar e incluso de controlar actividades ejecutivas u operativas. De hecho, si bien el principio no ha sido todava aceptado
con carcter general, podemos afirmar que la prestacin de un servicio esencial a varios sectores de la organizacin implica, automticamente, el control potencial sobre el trabajo ejecutado. Esto aparece particularmente claro cuando, por una o por otra razn, el servicio prestado por estas oficinas disminuye, de forma que se hace
necesaria la adopcin de criterios de preferencia por parte de la
oficina que ofrece dicho servicio. En este sentido, la preferencia
dada a una oficina en lugar de a otra se basa, de hecho, en la observacin de la forma respectiva de actuar. Esta es, quiz, una de las
razones por la que en casi todos los pases se tiende a reagrupar
tales unidades de servicio junto a oficinas de asesora y asistencia
especial y alguna vez general, bajo una direccin comn (un jefe
de seccin para asuntos generales o, si se trata de una oficina perifrica, un funcionario adscrito expresamente para la coordinacin
de todas las actividades, auxiliares y consultivas, necesarias al trabajo de la oficina). Semejante agrupamiento hace posible fijar, en
un solo punto de la organizacin, la facultad de distribucin de los
servicios, cuando surgen roces entre las distintas oficinas, 10 que
ofrece la posibilidad, adems, de adaptar la distribucin de los
servicios a los objetivos generales de toda la actividad directiva.
A ttulo de hiptesis, exponemos a continuacin cmo puede
efectuarse la agrupacin de estas oficinas auxiliares y asesoras. El
grfico que sigue 10 completaremos con una serie de consideraciones sobre cada una de las oficinas que aparecen en l, conocidas,
por otra parte, a los que hayan tenido ya algn contacto con la
organizacin de la administracin pblica.
1-------
DIrector o Jete
I
I
279
-----,
I
1
Jete de los
J~fe
de 103
servicios
auxmares
ser-vrcros
ccnsuruvos
Relaclones PbUcas
(UnIdades operaUvas)
A62J
Gabinete de Estudios: es la tpica oficina asesora que debera

de tener acceso a cualquier tipo de informacin; su personal est
especializado de acuerdo con el tipo y la entidad del trabajo que
se desarrolla; la actividad de investigaciones y de estudios administrativos excluye cualquier otra funcin ejecutiva de rutina. Funcin especfica de esta oficina es el estudio de las diversas alternativas y de los sistemas de previsin de sus correspondientes efectos,
desde un punto de vista tcnico.
Gabinete de Estadstica: es una oficina asesora que se ocupa no
de recoger directamente los datos estadsticos, sino de dirigir y
coordinar la recogida que llevan a cabo las unidades operativas. Otra
funcin suya es la de almacenar o depositar todos aquellos datos
estadsticos que interesan a la organizacin en general. Dicha oficina, adems, prepara planes para el control cualitativo del trabajo
o de la produccin, lleva a cabo muestreos y puede, a veces, traba..
jar junto con el Gabinete de Estudios en los proyectos que requieren un anlisis de datos estadsticos.
Gabinete Legislativo: esta oficina tiene funciones de naturaleza
280
jurdica y sirve a la administracin individualizando los criterios de

valor necesarios a la actividad de esta. Sobre las funciones del Gabinete Legislativo y sobre la importancia de esta actividad respecto
a las decisiones administrativas, hablaremos al tratar del concepto de
valor en el captulo XI, sobre la formacin de la decisin administrativa.
Gabinete de anlisis del trabajo o de la produccin: atiende a la
minuciosa revisin de toda la actividad administrativa, midiendo
tanto la cantidad como la calidad. Prepara adems informes peridicos para la direccin, adjuntando los anlisis del trabajo o de la
produccin. Funcin de esta oficina es llamar la atencin de la direccin sobre los aspectos positivos y negativos del trabajo o de la
produccin.
Presupuesto: prepara los estados de previsin y atiende al control de la ejecucin de los mismos.
Contabilidad: gua y controla las operaciones contables de las
unidades operativas y procede a la solucin de los problemas que
conciernen al anlisis de los costos; en general, no realiza directamente las anotaciones contables.
Asesora jurdica: es la que proporciona una interpretacin uniforme de la ley, mediante los instrumentos jurdicos tradicionales,
limitndose en algunos casos a dar su parecer sobre cuestiones generales y particulares y asistiendo, a veces, a la administracin en
las controversias de naturaleza judicial.
Personal: es la ms conocida de las oficinas auxiliares y su desarrollo se debe en gran parte a la creciente importancia atribuida
a la administracin de personal como arte y como campo de estudios. Se ocupa de todos los problemas que hacen referencia inmediata al personal, a su nombramiento, a sus ascensos, a sus mtodos
de formacin y adiestramiento, a las relaciones humanas, a las convocatorias de oposicin, etc.
Almacn: se ocupa de la distribucin de los objetos de uso comn a todas las oficinas, con exclusin, en trminos generales, del
material especializado.
Anlisis de procedimientos: realiza estudios y efecta la revisin de los procedimientos de cualquier seccin de la organizacin,
incluso de las no operativas, y se ocupa, adems, de la organizacin de losarchivos de las .oficinas operativas.
281
Oficina de Relaciones Pblicas: atiende a las relaciones con el

exterior, permitiendo a la opinin pblica conocer la actividad que
desarrolla la organizacin, mediante informes peridicos, estudios
estadsticos, folletos y cualquier otro material informativo, as como
contactos con la prensa, la radio, etc.; constituye adems un centro de recogida de las informaciones que provienen del exterior,
con la intencin de adecuar la conducta de la administracin a las
necesidades efectivas de la colectividad a que sirve.
4.
El desarrollo de las oficinas consultivas y auxiliares
Paralelamente al crecimiento de las organizaciones, se ha producido en la poca moderna un desarrollo anlogo en las oficinas
asesoras y auxiliares; pocos saben, sin embargo, que este desarrollo
se ha efectuado en una proporcin casi geomtrica respecto al de
las organizaciones, proliferando y aumentando a tenor del incremento de la especializacin administrativa. Parte de este desarrollo
podra haberse detenido, porque no estaba justificado por necesidades objetivas. Debemos, sin embargo, admitir que existen razones
que han hecho inevitable este desmedido desarrollo de las oficinas
de staff, dentro de las organizaciones modernas. Pensamos que una
de estas razones puede ser simplemente el aumento de la especializacin de la funcin directiva. Como ya hemos indicado anteriormente, el establecimiento de los departamentos de staff es una manifestacin del mismo fenmeno que permiti a Federico TAYLOR
sostener y recomendar la supervisin mltiple. Cuanto ms detalladas son las especializaciones individuales en el nivel operativo, tanto
ms compleja y especializada se hace la funcin directiva. Es un
hecho evidente que la importancia y el prestigio del director administrativo han sido enormes a 10 largo de todo el perodo que se extiende desde el principio de la civilizacin hasta la primera revolucin industrial. En el siglo XVII, PASCAL inventaba la primera
mquina calculadora para ayudar a su padre, que ejerca la profesin de recaudador de impuestos. Esta conciencia de la funcin administrativa se debe a dos factores: en primer lugar, al reconocimiento de la relevante aportacin a la renta nacional que proporciona la prestacin de servicios en general y de los administrativos en
Z8Z
particular; en segundo lugar, al grado de perfeccin tcnica alcanzado por la moderna administracin, semejante al desarrollo tecnolgico de la agricultura, de la construccin, etc.
Con la primera revolucin industrial, sin embargo, la situacin
de la administracin empeora notablemente, tanto por el hecho de
que la produccin de bienes instrumentales de consumo constituye
el captulo ms importante en la formacin del ingreso pblico,
como por el hecho de que la ciencia y la tcnica se ponen enteramente al servicio de la actividad productiva, despreciando en trminos generales las tcnicas administrativas. El mismo movimiento
taylorista, en definitiva, mira exclusivamente a la productividad,
si bien hay que reconocer que este movimiento ha contribuido, indirectamente, a la moderna evolucin administrativa de las organizaciones de carcter productivo.
Aunque parezca que hoy existe todava un cierto desinters
hacia la actividad administrativa en favor de la inmediatamente productiva, no cabe duda que la funcin directiva ha efectuado un
neto progreso. No existe industria privada de cierta categora que
no d a la formacin de los cuadros administrativos la misma o parecida importancia que a la formacin de los cuadros tcnicos es
pecializados, que permiten la introduccin en la fabricacin de los
descubrimientos ms modernos del progreso tecnolgico. El observador puede, por consiguiente, descubrir muchos cambios en la
situacin, debidos quiz al hecho de una segunda revolucin industrial, que se conoce comnmente con el nombre de era de la
automacin. Este fenmeno es, sin duda, de gran inters para el
administrador y en base a l puede predecirse uno de sus efectos,
que consiste en un aumento considerable de la especializacin de
la funcin directiva, as como el establecimiento de nuevos departamentos asesores y auxiliares, unida a la desaparicin de numerosas oficinas operativas, especialmente en los niveles ms bajos, sustituidas por la accin de las mquinas. El camino que seala la segunda revolucin industrial que se est produciendo actualmente,
lleva, pues, necesariamente al mayor prestigio de la actividad administrativa, y el administrador moderno est llamado a interesarse en
dos tipos de automacin, el de los procesos productivos y el del
trabajo de oficina. El primero tiene como consecuencia inmediata
la simplificacin de los procedimientos de trabajo, el aumento de
283
la cantidad de .los bienes producidos, la necesidad de resolver difciles problemas de distribucin, de control y de almacn, adems
de la necesidad de una directa a... zcuacin de la produccin a la
demanda del mercado, etc. No es difcil deducir de la creciente
simplificacin de la actividad productiva, particularmente en la fase
ejecutiva, un aumento de la complejidad de la actividad administrativa y organizativa en general. Todos aquellos que han realizado
un estudio cientfico sobre los efectos de la automacin anuncian
una completa revalorizacin de la funcin del administrar, dado
que la automatizacin del trabajo de oficina permitir, tambin, un
continuo y adecuado control administrativo del proceso productivo.
Existe an hoy en da un cierto desfasamiento entre el trabajo de
las unidades productivas y el de las oficinas respectivas. As, el
tiempo que es necesario emplear para que los datos del trabajo de
las unidades productivas lleguen a las oficinas y sean analizados y
estudiados, impide casi la posibilidad de un control y de una gua
tempestivos y eficaces. Ahora bien, la automacin promete resolver este problema, llevando a las tcnicas administrativas finalmente al mismo nivel de las productivas. Nos encontramos, pues, en el
umbral de una gran revolucin, no slo industrial sino, sobre todo,
administrativa, que al restituir al administrador la importancia y el
prestigio que merece, har cada vez ms compleja e indispensable
la organizacin administrativa adecundola a la especializacin. Existe, pues, una explicacin lgica del hecho de que la proporcin de
generales respecto a. soldados se haya aumentado en los ltimos
decenios y las mismas razones son vlidas para las organizaciones
civiles. Todo esto es fruto de la mayor especializacin en el nivel
directivo. Ahora bien, resulta superfluo explicar despus de 10 que
ya hemos expuesto la gran influencia que la especializacin tiene
en la formacin de las oficinas asesoras y auxiliares.
Pero existe tambin una segunda razn de este crecimiento desmedido de las funciones asesoras y auxiliares, que encuentra su
base en la amplitud y magnitud de las organizaciones. Numerosos
estudios llevados a cabo en la administracin pblica y en la privada han demostrado que el desarrollo de las organizaciones aumenta el nmero de personas que realizan funciones directivas.
Esto parece ser que es debido a una exigencia universal del proceso
organizativo. Los procesos de coordinacin, de integracin, de uni-
284
formidad de los procedimientos, de la programacin y del control

aumentan en proporcin geomtrica al aumento de la amplitud de
una organizacin,
Existe una tercera razn fundamental (aplicable particularmente a las administraciones pblicas) para explicar el desarrollo de
la funcin asesora. De hecho, segn va creciendo y aumentando el
radio de accin de las actividades pblicas y se hacen ms extensas las relaciones sociales, los problemas de coordinacin e integracin de estas actividades pblicas entre y dentro de cada uno de
los ministerios, se van haciendo cada vez ms complejos. Por ejemplo, los problemas de desarrollo econmico de un determinado sector del pas estn condicionados a los programas de enseftanza pblica, a los programas de aprovechamiento racional de los recursos
naturales, a los programas de la poltica y del comercio exteriores,
a los programas militares, etc. Ello hace cada vez ms difcil la
atribucin de funciones exclusivas e independientes, Esto no sucede
solamente en la administracin pblica, sino que tambin, aunque
en inferior medida, se da en la administracin privada y constituye
una caracterstica de los tiempos modernos. No obstante, subsiste
siempre el hecho de que la direccin de una empresa de calzados
o de motocicletas es, en cualquier caso, menos compleja que la direccin de un ministerio o de otro organismo de la administracin
pblica,
Terminamos con una ltima observacin a propsito del desarrollo de las oficinas auxiliares y asesoras en las administraciones
pblicas. Estas oficinas tienden, a 10 largo de su desarrollo, a institucionalizarse, a hacerse cada vez ms especializadas en la prestacin de un servicio o en el ejercicio de un control, olvidando funciones ms difciles como la programacin y la coordinacin.
Las cinco clases relacionadas en el pargrafo anterior representan,
hasta cierto punto, el desarrollo normal de los departamentos de
staff, puesto que tanto los que han sido creados ad hoc, como aquellos ad personam, tienden a hacerse permanentes o a constituir la
base para una insttucionalizacn posterior, y aunque en un principio tienen un carcter bastante general, ms adelante, cuando la
especializacin de sus funciones aumenta, tienden a subrayar cada
vez ms las operaciones que se refieren directamente a la prestacin
de un determinado servicio, con 10 cual se refuerza el carcter ne-
285
cesario de la oficina auxiliar o asesora. Tambin a este respecto y

para explicar en parte la tendencia de tales oficinas, podra aplicarse todo 10 que hemos dicho en el captulo precedente referente
a la ley de GRESHAM en la organizacin.
5.
Problemas organizativos de la actividad consultiva'

y auxiliar
El primero y quiz ms importante problema del staff es el que

acabamos de ver, respecto al desarrollo y a la evolucin de las actividades de tipo asesor o auxiliar. Hemos procurado justificar este
hecho. Sin embargo, es preciso reconocer que existen motivos fundados para pensar que las oficinas staff crecen y se establecen por
encima de las autnticas necesidades y por encima incluso de 10 que
sera til y deseable que sucediera. Esta ltima consideracin es
especialmente cierta, desde el punto de vista de las operaciones
y de las responsabilidades de la funcin ejecutiva. A medida que
una oficina de staff se consolida y crece, sus actividades tienden a
desarrollarse enextensin y en profundidad, permitiendo a la oficina asesora o auxiliar injerirse cada vez ms en la actividad de las
oficinas operativas. Es un hecho cierto que esta tendencia casi
siempre provoca reacciones por parte de la oficina ejecutiva. En
primer lugar, es probable que esta ltima se resienta y se defienda
de las continuas intervenciones del departamento de staff, determinando as fricciones y roces entre los dos organismos. En segundo
lugar, si tales intervenciones se hacen cada vez con ms intensidad,
puede suceder que el personal de la oficina ejecutiva asuma una
postura de indiferencia hacia sus propias funciones, permaneciendo
en una cmoda inercia, habida cuenta de que son otros los que se
preocupan de las decisiones importantes y que no puede hacerse
nada para modificar tal estado de cosas. Todo ello puede llevar
a una prdida notable del sentido de responsabilidad y de vinculacin respecto de los fines de la organizacin, supuesto tan necesario
para conservar una buena moral en el mbito de la organizacin.
Son, pues, muy importantes las dificultades que las constantes intervenciones de las oficinas asesoras o auxiliares en los asuntos de
las operativas provocan en la alta direccin. Por ejemplo, si dos
286
o ms oficinas intervienen en el ejercicio de una misma funcin

o concurren en la formacin de las decisiones de un programa organizativo, o de sus presupuestos, o de la administracin del personal, etc., el problema que a menudo se plantea al dirigente es el
de quin es el responsable? Las injerencias de los departamentos
asesores o auxiliares provocan, necesariamente, algunas confusiones
en las lneas de responsabilidad. Si un individuo debe responder
de la ejecucin de un trabajo, conviene proporcionarle todos los
medios necesarios para la ejecucin del mismo y que l acte hasta
donde sea posible por s solo. Pero se comprende que esta aspiracin es irrealizable en trminos absolutos.
El segundo aspecto de este problema se encuentra en que el
desmesurado crecimiento de los departamentos de staff provoca una
serie de desventajas para estos mismos organismos. Esta consideracin rige particularmente en las oficinas asesoras ad personam y
en aquellas generales o especiales. A medida que un departamento
de staff se injiere en los asuntos internos de un organismo ejecutivo, se va encontrando menos cualificado y dispuesto para el desarrollo de funciones ms importantes, como las de coordinacin e integracin de las oficinas operativas. Asimismo, segn va siendo absorbido un departamento de staff por problemas concretos y de
poca importancia, menor ser el tiempo que tenga a su disposicin
para el estudio de problemas ms importantes; se arriesga, as, a
perder la perspectiva general que es propia de la direccin de alto
nivel y sobre la que se basa la razn de la existencia de oficina en
cuestin, y se olvida adems la funcin de programacin y de coordinacin a causa de las actividades ejecutivas stricto sensu.
Esto sucede sobre todo en aquellos departamentos asesores y
auxiliares que se presume que deben reflejar el punto de vista
de la alta direccin y que tienen el poder de hablar en nombre del
director. De hecho, un departamento de staff de gran amplitud llegar a tener, inevitablemente, su propia jerarqua, quiz de cuatro
o cinco grados, o tal vez ms. Lo que implica que los funcionarios
operativos de esta oficina asesora rara vez, y es posible que nunca,
puedan tener contactos directos con el director que representan.
Ello significa, adems, que gran parte de su prestigio se perder
respecto al de los funcionarios operativos con los que deben de
tratar, y que se encuentran en puestos iguales o superiores en el
287
organigrama. De forma que si alguna vez osan tratar con el funcionario ejecutivo en nombre del dirigente que est tan lejano para
ellos y que, en cambio, para el ejecutivo puede encontrarse muy
cercano y asequible, puede darse el caso que se provoquen resentimientos, recelos e incluso situaciones ridculas.
Existen muchos remedios para mitigar estos peligros, pero el
criterio general ms idneo para que un departamento asesor o auxiliar conserve su influencia y su eficacia, est en procurar mantener una estructura organizativa lo ms reducida posible.
El segundo problema general a propsito de la organizacin de
staff, se encuentra en la formacin y en las aptitudes del personal
auxiliar y asesor. Un departamento, en su evolucin, procurar
perfeccionar continuamente los instrumentos tcnicos necesarios para
su propia actividad, y hasta aqu no se puede objetar nada, puesto
que es perfectamente lgico que un buen tcnico del presupuesto
se interese por el desarrollo y por las innovaciones sobre las tcnicas del presupuesto; asimismo, es justo que un contable haga
lo mismo respecto de las tcnicas contables; que un funcionario
adscrito a un departamento de personal procure mejorar las tcnicas de seleccin, de reclutamiento, etc. Sin embargo, el peligro
que puede surgir de todo esto se encuentra en el hecho de que al
seguir profundizando en el estudio de tcnicas cada vez ms perfectas, los objetivos para los que aquellas mismas tcnicas se necesitan acaben por olvidarse. En resumen, existe el peligro de que
el medio (las tcnicas) prevalezca sobre el fin, la forma sobre la
sustancia. Y este peligro es bastante grave para los organismos de
staf! porque, por definicin, se encuentran alejados de los fines
ltimos de la organizacin, dado el carcter instrumental de su
actividad. Por consiguiente, es importante que en la actividad auxiliar y asesora exista un esfuerzo continuo para adecuar sus tcnicas a los autnticos y genuinos fines de la organizacin. En este
sentido el desarrollo excesivo del tecnicismo en tales oficinas y la
absoluta sumisin a las tcnicas, puede perjudicar la realizacin de
los mismos fines para los que el departamento ha sido creado. El
fenmeno es muy comn en las administraciones pblicas; basta
pensar en los departamentos asesores y auxiliares de tipo ms corriente, como los de personal, los de preparacin del presupuesto.
los de economato, etc.
288
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINiSTRATIVA
Una tercera dificultad, propia de las operaciones asesoras y auxiliares, es la tendencia de la mayor parte de dichos organismos
a acentuar cada vez ms las funciones de control sobre las oficinas
operativas, controles que asumen a veces caractersticas muy detalladas y especficas. De hecho, algunos de estos departamentos
asesores y auxiliares acaban por considerarse ellos mismos como una
especie de polica armada frente a las oficinas operativas. Son muchas las consideraciones que podran hacerse en torno a las consecuencias de este aspecto negativo respecto a la actividad auxiliar
y asesora. Algunos se han citado ya al hablar de otros temas, como,
por ejemplo, el de la disminucin del sentido de responsabilidad
por parte de las oficinas operativas. El nfasis dado a las operaciones
de control puede obstaculizar todo tipo de actividad creadora, toda
iniciativa, tanto por parte de la oficina controlada como por parte
de aquella que controla. Es cierto que estos departamentos deben
desarrollar el control de determinadas operaciones, pero esto no
quiere decir que se tenga que hacer una revisin minuciosa del trabajo cotidiano, sino slo controlar los resultados alcanzados sobre
el plano ejecutivo para poder conocer la marcha general de las
operaciones, de acuerdo con las directrices dadas.
Esto nos lleva a considerar otro aspecto negativo del desarrollo
de los departamentos asesores y auxiliares. Consiste en que si se
reducen exclusivamente al ejercicio de la funcin de control y persisten en la observacin de procedimientos y tcnicas uniformes para
el desarrollo de dicha funcin, es probable que manifiesten una cierta resistencia ante las innovaciones y los cambios organizativos. En
otras palabras, parece ser que los departamentos asesores y auxiliares ms slidos e importantes tengan, como tendencia innata, una
actitud conservadora. Las oficinas de organizacin y mtodos, creadas con el fin especfico de promover innovaciones en la estructura
y en los mtodos de la organizacin a que pertenecen, encuentran
su mxima resistencia para las reformas internas en los propios
departamentos asesores y auxiliares, a pesar de que las oficinas de
O. y M. tengan en comn con estos ltimos el carcter de asesora
y asistencia. Hemos indicado ya en otras partes cmo el problema
ms importante de las administraciones democrticas contemporneas se encuentra en proporcionara las estructuras administrativas
una gran sensibilidad hacia la cambiante realidad; en resumen, en
289
hacer ms fciles y posibles las innovaciones administrativas. Gran

parte de las iniciativas de reforma provienen de los departamentos
de staff y es, por tanto, verdaderamente curioso el observar cmo
entre los propios departamentos asesores y auxiliares tiende a formarse una actitud conservadora opuesta a cualquier innovacin.
Esta actitud, adems, acaba por extenderse a las oficinas ejecutivas.
De hecho, sucede muchas veces, por ejemplo, que una direccin
de personal desatienda-propuestas y sugerencias, quiz acertadas,
provenientes de las oficinas ejecutivas, con el resultado de que la
iniciativa, el espritu creativo y el deseo de renovacin, acabarn
por desaparecer gradualmente en estas oficinas. Cuando se realiza
este supuesto, la organizacin y sus procedimientos, sus tcnicas y
sus ideas corren el peligro de atrofiarse y anquilosarse, por haberse
frustrado, en su mismo origen, toda aspiracin innovadora.
Como conclusin, exponemos un quinto y ltimo problema de
carcter general, que resume dentro de s los otros aspectos negativos citados hasta ahora. Esta ltima consideracin se refiere fundamentalmente a los problemas que surgen de la relacin entre
departamentos asesores y oficinas operativas. Es probable que estos
problemas y los conflictos que suscitan las relaciones entre los dos
tipos de oficinas sean inevitables e incluso, en cierto aspecto, deseables. En todas partes los funcionarios de las oficinas ejecutivas deben tratar con funcionarios de oficinas auxiliares o asesoras, cuyos
puntos de vista sern necesariamente distintos, ya que si esto no
fuese as sera intil intentar encontrar una justificacin objetiva
para la existencia de los departamentos de staff. Estos contrastes
entre los diferentes puntos de vista constituyen la premisa necesaria
para nuevas ideas, nuevas soluciones, nuevas sntesis operativas.
y si el terreno est abonado, los frutos no tardarn en recogerse.
Sin embargo, puede suceder que esta cosecha se vea perjudicada
por la existencia de malas hierbas, en forma de disputas, de fricciones
u hostilidades entre secciones e individuos. Un caso semejante es
evidente que no constituye el ambiente ms idneo para promover
una reorganizacin. Las fuerzas que juegan para que surjan tales
roces entre departamentos de staff y de line estn representadas por
muchos factores, algunos de los cuales hemos citado ya: son casi
siempre problemas de status y de jerarqua; problemas que se refieren a la manifestacin del poder de autoridad alli donde tal au19
290
toridad no es aceptada; problemas que conciernen a la falta de

acuerdo en determinadas cuestiones generales; problemas de comunicacin entre los dos tipos de departamento; problemas de naturaleza puramente subjetiva relativos a las relaciones entre los
individuos de los dos tipos de oficina; etc., etc. Es un hecho comprobado que este es el sector de la administracin pblica en el que
se encuentran las dificultades de relaciones humanas ms agudas
.
y palpables.
6.
Criterios generales para la organizacin y el funcionamiento

de las oficinas consultivas y auxiliares
La exposicin que acabamos de hacer en torno a los departamentos de staff nos permite resumir, a continuacin, algunos criterios dirigidos a conseguir una mayor funcionalidad organizativa
de los mismos. Tales criterios son extensivos tanto a los organismos
asesores o auxiliares de tipo general, como a aquellos de tipo especial, segn la clasificacin anteriormente expuesta.
1. Limitar la organizacin de tales departamentos 10 ms posible.
a) Concentrarse en los problemas de la coordinacin de las
diversas oficinas operativas.
b) Concentrarse en los procedimientos o problemas comunes
a varias oficinas ejecutivas, evitando los exclusivos de una o dos
de ellas.
e) Evitar realizar actividades propias de las oficinas operativas, sea porque estn mal ejecutadas, sea porque el departamento
de staff podra hacerlas mejor. Es mejor en tales casos procurar
adiestrar al personal, aunque pueda parecer en principio ms fatigoso y requerir mayor tiempo.
ti) Evitar tener que tratar los problemas concretos que surgen
continuamente. Cuando esto sucede, es mejor reformar la organizacin que se muestra incapaz de evitarlos, o bien elegir criterios
y procedimientos generales aptos para impedir la continua aparicin de dichos problemas; en otras palabras, concentrarse 10 ms
posible IObre problemas nuevos.
29'
e) Intentar reforzar continuamente y a cualquier precio las
oficinas ejecutivas y su organizacin, a travs de la orientacin y

adiestramiento .del personal mediante la oportuna smosis de funcionarios calificados de los departamentos asesores y de las oficinas
operativas, o bien con nuevos criterios de seleccin y a travs de
contactos personales.
2. Actuar desde el nivel y desde el punto de vista del jefe al
que se ha adscrito el departamento asesor.
a) Conocer sus aptitudes, sus mtodos, la forma en que considera el trabajo y sus fines.
b) Hacer a todo el personal del departamento asesor conocedor
del punto de vista del jefe.
e) Organizar el departamento de staff, de modo que se evite
que cada uno de sus componentes deba limitar su propia funcin
al estudio de problemas que se refieran a una sola de las oficinas
operativas.
3. Respetar constantemente la estructura formal de la organizacin y su jerarqua.
a) Impedir que el personal de grado inferior del departamento
de sta!f trate en plano de igualdad, o incluso de superioridad, a los
jefes de oficinas operativas de grado ms elevado.
b) Ante nuevos problemas y programas que requieran la injerencia del departamento asesor, en los de carcter ejecutivo, actuar siempre desde arriba hacia abajo, es decir, asegurarse la comprensin y el apoyo de los altos funcionarios ejecutivos antes de
proceder al estudio en los niveles inferiores de la organizacin.
4. Crear y mantener, dentro de 10 posible, relaciones amistosas
con el personal de las oficinas ejecutivas, recurriendo a la autoridad
del dirigente solo cuando sea absolutamente indispensable. La persuasin y la sntesis de las ideas son los instrumentos ms eficaces
de la autoridad en el ejercicio de las funciones ejecutivas o auxiliares.
5. Resaltar ante el personal de un departamento asesor el fin
ltimo de esta funcin, frente al carcter predominantemente tcnico en que el departamento se inspira. En otras palabras, evitar
que el departamento de sta!f, en el deseo de mejorar sus propias
tcnicas, olvide las funciones que se dirigen ms directamente hacia
292
el fin ltimo; subrayar la importancia de la programacin respecto

de los objetivos ms reducidos de un control minucioso y detallado.
6. Si se ha creado el departamento asesor para prestar ciertos
servicios, procurar que sean buenos y eficientes, evitando crticas
daosas debidas casi siempre a retrasos, a excesiva burocratizacin
y, algunas veces, a obstruccionismos.
PARTE TERCERA
PROCEDIMIENTO DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
CAPITULO VIII
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SUMARIO:
1. Introduccin.-2. El modelo lineal.-3. Algunas observaciones crticas.
l.
Introduccin
Despus de haber fijado las lneas esenciales de la estructura de

una organizacin administrativa, segn la prevalente visin anatmica dada en las pginas que preceden, ser oportuno pasar ahora
a una breve exposicin de la fisiologa de este tipo de organizacin.
En otras palabras, ha llegado el momento de interesamos por la
dinmica administrativa, si bien la investigacin deber quedar dentro de esquemas generales, en el intento de comentar algunos aspectos caractersticos de las principales manifestaciones del comportamiento administrativo.
Nos interesaremos, en consecuencia, por la actividad de programacin, por la actividad presupuestaria, y con carcter ms general, por los criterios que presiden la eleccin o decisin en la
administracin, para examinar despus algunas caractersticas propias de la comunicacin como sistema y como tcnicas de la accin
administrativa. En cada uno de estos modos de ser del comportamiento administrativo est presente la actividad de la administracin, en sus numerosas premisas y distinciones, en sus distintos
procedimientos, a los que se retrotraen las diversas consecuencias
iurdcas y no jurdicas de la accin misma. No intentamos examinar analticamente estos aspectos de la accin administrativa, sino
ms bien consideramos oportuno abstraer de los concretos modos
de ser de la dinmica administrativa un esquema ideal en el que
contener, en 10 posible, la obra del administrador.
Se trata, por consiguiente, de examinar el proceder de la admi-
296
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
nistracin, para despus detenernos sobre algunos de los procedmientos ms relevantes de tal actividad.
2.
El modelo lineal
El esquema o modelo que se presenta a continuacin pretende

describir en trminos muy generales los elementos o, ms exactamente, las fases principales del procedimiento administrativo. Como todos
los modelos, este esquema est necesariamente desarraigado de la realidad del fenmeno, de modo que la idealizacin del procedimiento
presenta un sucederse de fases cuando menos discutible para quien
quisiera determinar la validez en sentido absoluto y la correspondencia perfecta con cada uno de los casos concretos. Se aade, despus,
que dicho esquema contiene en s elementos de valor, en el sentido
de que constituye una versin idealizada del procedimiento como
querramos que fuese ms bien que como realmente es. De ello,
la necesidad de advertir a quien lee que el modelo-e-si se aplica en
el anlisis de alguna organizacin administrativa-podra resultar insuficiente, pero nunca totalmente intil como instrumento de examen del entero procedimiento administrativo. Queda fuera de los
fines de esta descripcin el intento de reflejar en el esquema que
sigue la sustancia, el contenido del procedimiento administrativo;
en otras palabras, este modelo refleja la perspectiva subjetiva de
quien examina el procedimiento. Los criterios en que el modelo se
inspira se encuentran en aquella direccin de pensamiento que en
el captulo II ha sido presentada bajo el ttulo de Perspectiva productivista. Trtase, en todo caso, de un esquema racional que se
basa casi exclusivamente sobre la relacin de causalidad, as como
sobre la posibilidad de predecir los efectos una vez que se conozcan las causas.
El elemento de racionalidad aplicado al comportamiento humano equivale a programacin, requisito necesario para cualquer actividad racional, sea individual o colectiva. La programacin es, a
su vez, considerada como el conjunto de tres elementos necesarios:
a) la investigacin, o bien la recogida, sistematizacin y anlisis de los datos y de las informaciones requeridas en el caso especfico;
PROCEDIMIENTO EN GENERAL
297
la elaboracin de aquellos cursos de accin concebidos en

el intento de alcanzar el objetivo deseado.
c) la prediccin de cuanto podr suceder con o sin el verificarse de las acciones as elaboradas.
Por tanto, un modo bastante simple y general de representar grficamente un comportamiento racional, sea inspirado por fines pblicos o fines privados, sea observado del individuo o de una colectividad, es el siguiente:
b)
plan
accin
efecto
Es evidente que una formulacin tan esquemtica requiere ulterior elaboracin para poder presentar un procedimiento racional
observado por un grupo de personas, tanto ms cuanto este grupo
est formalmente organizado. Y es, adems, insuficiente la presentacin hecha, porque nada nos dice de qu estimulo inicial haya
precedido la fase de programacin del entero procedimiento. Esta
ltima laguna puede subsanarse recurriendo a la psicologa y a aquel
estado de carencia subjetiva que los economistas han dado el nombre
de necesidad. Necesidad es algo que nosotros sentimos, que percibimos, que anticipamos racionalmente en presencia de circunstancias
especficas y dirigidas a estimular la accin. Este concepto de estmulo-necesidad, elaborado por los estudios sobre la personalidad humana, puede adaptarse convenientemente a los estudios sobre el
comportamiento colectivo, si bien queda alguna duda en cuanto a
que sea completo y preciso. Tal concepto tiene un significado particular si se aplica a la frmula racional indicada arriba, porque
permite la introduccin de factores irracionales al inicio del procedimiento, considerndose las fases que siguen enteramente lgicas y
racionales. Por tanto, se puede proceder a una presentacin ms
elaborada de procedimiento racional, si bien en medida an genrica,
segn el modelo siguiente:
Fases
1. Necesidad ... ...

2. Objetivo.
o'
Consideracto~
oo.
3. Proyeccin.. . .. . . ..
Sentidad, percibida o anticipada.

Para satisfacer, atenuar, eliminar la
necesidad.
Qu cosa, cmo, dnde, cundo y
cunto debe hacerse para la realizacin del objetivo.
298
Corisider-aconea
Fases
4.
Organizacin .. , ...
5.
Estructura (jerrquica y funcional).

b) Recursos (naturales, capital,
trabajo).
e) Procedimiento (prcticas, procedimientos de trabajo, procedimientos valorativos y de
coordinacin).
Decisin
.
6.
Instrumentacin...
7.
Ejecucin
:S.
Efecto ...
Conjunto de elementos estructurales,

materiales, etc., necesarios para la
realizacin del proyecto.
a)
o 0
'"
Relativa al proyecto y al plan organizativo necesario para la actuacin

del primero.
Direccin, comunicacin y todo otro
procedimiento requerido para la ejecucin del proyecto.
Pasaje a la accin, tal y como est
programada.
Satisfaccin, reduccin o eliminacin
de la necesidad.
Planteado este esquema, examinemos dos modos a travs de los

que el modelo descrito puede ser potenciado y comprendido mejor.
El primero parte del hecho que la organizacin de la administracin
pblica debe poder distinguir entre las personas a que corresponde
ejecutar una cierta accin y aquellas otras para las que esta accin
viene ejecutada. Los rganos administrativos pblicos no trabajan
para satisfacer sus necesidades, al menos en teora. Sus esfuerzos
se dirigen prevalentemente a la satisfaccin de las necesidades pblicas generales, lo que trae como consecuencia que los efectos de
su accin son en principio sentidos fuera de las organizaciones mismas. Por consiguiente, parece lgico considerar la primera y la
ltima fase del esquema (necesidad y efecto) de relevancia jnferior
respecto a las otras fases del procedimiento. La funcin de gobierno
no abarca, necesariamente, la sensacin de la necesidad, ni la
percepcin directa de los efectos que la accin preelegida tiene sobre
la necesidad. El gobierno, sin embargo, tiene el deber de ser sensible a las necesidades de la colectividad y de valorar los efectos
consiguientes a cada accin administrativa dirigida a satisfacer dichas
necesidades.
El segundo modo para mejorar el esquema propuesto consiste
en tener presente que el procedimiento administrativo no es-Il
podra ser---a1go definido y limitado, algo que tenga un principio
299
con la percepcin de la necesidad y un fin con los efectos producidos

sobre esta ltima. De hecho, esto puede ser cierto solamente para
una parte insignificante de la actividad administrativa, puesto que la
masa de tales operaciones es continua e infinita. Los efectos, por
consiguiente, de una determinada accin son, a su vez, causa para el
surgir de nuevas necesidades; de modo que el procedimiento no
tiene una solucin de continuidad. Idealmente, por ello, el procedimiento administrativo debera encontrar una ms adecuada representacin grfica mediante un esquema circular, donde sea posible representar el movimiento continuo de la accin administrativa; por tanto, el nombre de modelo lineal atribuido a nuestro
esquema rige solo sobre la artificial colocacin a 10 largo de una
secuencia de movimientos, o fases, examinados una sola vez a pesar
de su repeticin en la realidad del fenmeno.
Las consideraciones hechas nos permiten reproducir el modelo
con algunas variaciones, segn el esquema siguiente:
Colectvddad en general
o clientelas partdcuares
Actividad
de la Administracin Pblica
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Estado de necesidad.
Valoracin de la necesidad.
Objetivo a alcanzar.
Proyeccin necesaria.
Organizacin a disposicin.
Decisin adoptada.
Instrumentacin correspondiente.
Ejecucin.
9. Efectos o resultados.
10. Valoracin de los resultados.
He aqu, por consiguiente, un modelo bastante fiel del procedimiento general en las administraciones pblicas; en realidad,
tal modelo es descriptivo de un procedimiento racional, bien se refiera a nuevos programas administrativos o intente modificar o
eliminar programas ya existentes. Adems, es aplicable a los organismos de amplio alcance y a aquellos de menor importancia, para
describir y analizar un vasto programa administrativo o un sector
de l, para aportar modificaciones al programa o a la estructura organizativa.
Se admitir asimismo que este procedimiento, segn la descripcin hecha, presenta una secuencia lgica en el sentido que cada
300
fase es una consecuencia directa de la que la precede. Ello significa

que los efectos dependen de 10 que se ha hecho en la fase de ejecucin y que esta ltima depende del modo en que la programacin
(en sus tres fases de determinacin del objetivo, de proyeccin necesaria y de organizacin a disposicin) y la decisin han sido instrumentadas. La instrumentacin est a su vez condicionada por
la naturaleza de las decisiones tomadas, las cuales son una consecuencia de la entera actividad de programacin.
Se ha dicho ya que las fases representadas por los nmeros 3,
4 Y 5 del esquema anterior constituyen esencialmente la funcin de
programacin (o, como se dice en algunos otros casos y a un nivel
ciertamente ms alto, de planificacin), operacin que requiere actividades de investigacin, prediccin y elaboracin En realidad, las
tres fases no son consecuenciales, sino que tienen lugar simultneamente, si bien por exigencias de lgica han sido distinguidas y colocadas una despus de otra, segn el orden presente en el esquema.
En otras palabras, se ha pensado que la valoracin de la necesidad
determine cul debe ser el objetivo; que el objetivo, a su vez, precise 10 que debe hacerse (es decir, que influencie en manera determinante el proyecto) y que el tipo de proyeccin determine los requisitos de naturaleza organizativa necesarios para su actuacin. El
proyecto es un plan de lo que se har, independientemente de cundo se har, dnde, cmo, en qu medida y segn qu ndice cualitativo vendr ejecutado.
El trmino organizacin usado en el esquema tiene un significado
ms amplio que de ordinario; comprende la totalidad de los recursos humanos y materiales y de las relaciones necesarias para el
cumplimiento de un programa administrativo. Entendida en tal
sentido, la organizacin puede asumir tres aspectos principales:
primero, el que tradicionalmente nos lleva al concepto formal de
organizacin como estructura, en sus clsicas dimensiones horizontal (que refleja la divisin del trabajo y las especializaciones individuales y funcionales) y vertical (en la que se realiza la relacin
jerrquica a travs de las premisas de responsabilidad, autoridad
y delegacin). El segundo aspecto del trmino contiene los recursos materiales e inmateriales a disposicin, factores tradicionales de
la acti~dad econmica (trabajo, capital, naturaleza). El tercer as-
301
pecto confiere a la organizacin un sistema integrado de relaciones

formales e informales, oficiales y oficiosas, proporcionndole de este
modo la unidad, continuidad e idoneidad necesarias para producir
conforme a una adecuada coordinacin de los esfuerzos colectivos.
Por ello, en este tercer aspecto se comprenden los procedimientos
de trabajo, las prcticas, el entero sistema de comunicaciones oficiales y oficiosas, el grado de coordinacin y de control, etc.
3.
Algunas observaciones crticas
Una descripcin como la hecha del procedimiento administrativo debe ser examinada con cautela y con espritu crtico, porque
presenta los mismos inevitables defectos de cualquier otro esquema en el que deba encontrar puesto un tipo de actividad humana.
Se observa en primer lugar que dicha descripcin simplifica
enormemente las distintas operaciones de que consta el procedimiento. Al igual que sucede con cualquier otro diagrama organizativo,
ningn procedimiento administrativo se presenta de hecho tal y
como 10 hemos idealizado en el esquema; as como ninguna organizacin existente puede considerarse conocida si el estudio se limita
al anlisis de los diagramas oficiales. En todo caso, ello no debe
desalentar acerca del posible uso de tales modelos, los cuales tienen
solamente la finalidad de representarnos una parte, de hacernos
conscientes de un aspecto de una compleja realidad y no de toda
ella en sus factores conocidos e ignorados.
A semejanza de otros modelos, el presentado es esencialmente
esttico, abstracto, impersonal y objetivo. Sera, por consiguiente,
arduo comprender en un esquema de este tipo la infinita serie de
interacciones determinadas por los comportamientos de varias personas; por el contrario, es conveniente tener presente que en cuadros o
esquemas de este gnero las relaciones humanas se omiten sustancialmente.
Una laguna del esquema, an ms evidente, nace de la misma
caracterstica que l asume, por el hecho de presentar una secuencia lgica de fases orientadas de arriba hacia abajo (modelo lineal).
De hecho, si examinamos una organizacin administrativa, nos es
fcil advertir que todas estas fases tienen lugar casi contemporneamente y, alguna vez, se ponen inmediatamente en ejecucin por la
302
misma persona. Es fcil asimismo constatar, a travs del examen

concreto de una situacin administrativa, que el procedimiento no
sigue solo la direccin de arriba abajo sino tambin la contraria;
por ejemplo, puede suceder que limitaciones impuestas al presupuesto impongan una restriccin al programa, 10 que a su vez podr
determinar la modificacin de algunos objetivos. Puede suceder,.
adems, que las operaciones realmente ejecutadas alteren la estructura organizativa, modificando por ello el proyecto y los objetivos en
que se inspira. Es evidente que la puesta a punto de los objetivos
es una actividad continua que se concreta solo cuando se ha realizado ya una parte del proyecto.
Se advertir, en fin, que el esquema deja muchas cuestiones.
importantes sin respuesta. Ms exactamente, no nos dice, por ejemplo, qu distribucin tendrn las funciones y los poderes relativos
en la ejecucin de las distintas fases. De otra parte, el esquema no,
nos ofrece base slida para la distincin entre dos funciones tradicionales, la responsabilidad poltica de una parte y la responsabilidad
administrativa de la otra (gobierno y administracin). Cuando el
concepto de administracin era ms elemental, se poda sostener
fcilmente que todas las fases del esquema, de la segunda a la
sexta inclusive, fuesen parte integrante de la funcin poltica, quedando a la funcin administrativa la fase de instrumentacin y ejecucin del programa. Pero las recientes manifestaciones del fenmeno hacen evidente la imposibilidad, adems de la incapacidad,
para la funcin poltica de hacer todo por s sola en la zona que
precede a la instrumentacin y ejecucin concreta de cualquier programa; como se ha visto en otro lugar, la administracin desenvuelve en este rea una parte muy significativa. Cuando se trata de
programas pblicos de vasto alcance o de programas que comportan un inmediato significado poltico, la funcin legislativa conserva
an el papel de protagonista en la elaboracin del plan; se hace
intrprete de las necesidades pblicas, provee a definir y a poner a
punto los objetivos generales, avoca para s las decisiones finales o,
cuando menos, la ratificacin de programas y de rganos necesarios
para su actuacin (pinsese, por ejemplo, en la aprobacin. de los
presupuestos). Pero, para todo cuanto se refiere al nmero infinito de
acciones internas y de programas que no comportan un significado
poltico inmediato y directo, casi todo el procedimiento.tiene lugar en
303:
la esfera de las competencias administrativas. No parece que se

pueda llegar a una frmula nica que permita describir con exacti-tud la divisin de responsabilidades adminstrativas y polticas, puesto que es infinita la variedad de relaciones determinadas por los diversos tipos de programas.
A pesar de ello, este modelo de procedimiento administrativo,
parece tener el mrito de representar, segn un iter lgico y desde
una perspectiva directiva, la actividad de la administracin; para
quien estudia la materia podr ser un til esquema de referencia la
secuencia-si bien abstracta e idealizada-de las fases del procedimiento, tal como son entrevistas por quien tiene funciones y responsabilidades directivas. Ser oportuno, a este punto, ampliar en lo
posible las dos fases del esquema que' hemos llamado proyeccin y
organizacin. En primer lugar, intentamos subrayar la ntima relacin
existente entre las dos fases: la organizacin es, al menos en teora,
una consecuencia inmediata de la proyeccin, porque su nica razn
de ser est en lo que ella presumiblemente har. Por otra parte, la
proyeccin rige inmediatamente sobre la organizacin, porque todo
lmite impuesto a la organizacin se reflejar directamente sobrecuanto ha sido o ser proyectado para ella. Como ya se ha indicado
en otro lugar, el modo en que una organizacin se estructura, el
modo en que sus funciones se distribuyen y delegan los poderes,
acarrea un efecto relevante sobre la actividad a desarrollar, que es
como decir sobre la proyeccin. La programacin de estas dos fases
es en cierto modo como las dos caras de una moneda; no pueden
separarse sino idealmente y sin perjuicio para el valor instrumental
atribuido a su conjunto.
Programar o preparar la proyeccin especfica de una actividad
lleva consigo la distribucin de todo cuanto deber hacerse, mediante categoras jerrquicamente distribuidas. Esta forma de programacin es un ejemplo de los viejos sistemas lgicos de subdivisin y
clasificacin. Parte de una afirmacin muy general de los fines ltimos a alcanzar, despus se pasa a la descripcin especfica de cada
actividad, alguna vez incluso en relacin al individuo que deber
realizarla. Se trata, por consiguiente, de un procedimiento por efectodel cual algunos fines generales se van definiendo y traduciendo
progresivamente en particulares cursos de accin; cada elemento
de esta jerarqua se considera absorbente de aquellos que le siguen"
304
es decir, de todos los elementos ms especficos que contribuyen a

formarlo y de los cuales l representa un requisito previo y una
premisa.
En las organizaciones complejas, los programas pueden subdividirse segn modos diversos, y los principios lgicos sobre que se
basan las subdivisiones hechas a los distintos niveles de la pirmide administrativa son entre s distinguibles y comparables. Existen, en primer lugar, modos diversos para agrupar o diferenciar
fines u objetivos mediatos; a un cierto punto del procedimiento
se consideran factores como el diverso material utilizado, las distintas
referencias geogrficas y, no en ltimo lugar, las diversas secuencias
temporales.
Anlogo al tipo de programacin poco antes expuesto (y bajo
ciertos aspectos paralelo) se presenta el procedimiento de programacin de la estructura organizativa, Recordemos que el aspecto
horizontal de la organizacin est representado por el sistema mediante el que se han distribuido las distintas funciones, mientras el
aspecto vertical de la organizacin nos presenta un sistema basado
sobre las distintas responsabilidades y la relativa delegacin de poderes. Ahora bien, un diagrama organizativo de un organismo no
es otra cosa que un proceder hacia abajo de funciones generales (concebidas y queridas para fines generales) hasta las ms especficas
tareas de cada uno de los individuos. En un plan organizativo racionalmente concebido, el organigrama que indica las funciones, las
relaciones jerrquicas relativas, etc., debera coincidir casi perfectamente con la secuencia de fases que constituyen el programa a
ejecutar. Por consiguiente, el organigrama es, en sustancia, la descripcin grfica de un aspecto del programa, con la adicin de
smbolos especficos como secciones organizativas y funciones a ellas
atribuidas, es decir, direcciones generales, divisiones, secciones, y as
sucesivamente. He aqu un esquema que intenta mostrar el paralelismo entre programacin de la actividad y programacin de la
estructura organizativa, en funcin de un objetivo administrativo:
305
OBJETIVO ADMINISTRATIVO
PrograJnacin de las actividades
Proyeccin general ... ... ... . ..

Elementos constitutivos del programa.
Sectores del programa '"
Funciones ... oo,
oo'
...
...
...
...
Procedimientos de trabajo .,.

Actividades especficas '"
oo,
Programacin estr-uctural
Atribuciones y responsabilidades del

jefe de la organizacin.
Atribuciones y responsabilidades a
nivel de direccin general.
nivel divisional.
nivel de seccin.
Negociados.
Atribuciones individuales.
Permtasenos hacer alguna observacin a propsito del esquema

descrito. Es de advertir, en primer lugar, que sea para la programacin de las actividades o bien para la programacin estructural, el
procedimiento lgico de anlisis va de lo general a 10 particular,
desde una afirmacin vaga y abstracta del objetivo administrativo
hacia afirmaciones cada vez ms especficas de este.
Idealmente, en cada nivel es posible entrever un cierto paralelismo entre los dos trminos de la relacin, es decir, entre las
atribuciones y responsabilidades a nivel de seccin y el tipo de programacin de la actividad por sectores. Por ello, al examinar el
diagrama organizativo en el que se reflejan las funciones y las responsabilidades a cada nivel de la organizacin, podemos decir que
se dispone implcitamente de una representacin grfica de la programacin de la actividad ejecutada o ejecutable en aquel tipo de
organizacin. Aspecto dinmico y aspecto esttico de la organizacin presentan, por consiguiente, una aparente equivalencia, al menos sobre el plano representativo.
Los breves comentarios hechos en este captulo se ampliarn
en los captulos sucesivos, al tratar de la programacin en general,
de la decisin y del sistema de comunicacin; es evidente, por
cuanto hemos dicho, que en nuestro anlisis del procedimiento
administrativo se parte desde arriba hacia abajo y no al contrario.
Esta direccin parece ser la ms aceptable para quien quiera darse
cuenta de las exigencias y de los problemas de la funcin directiva,
que debe mirar cada subdivisin relativa a un cierto nivel administrativo desde el punto de vista de las funciones que corresponden
a aquel nivel y no a los inferiores. Ms adelante hablaremos, en trJO
306
minos operativos, acerca del problema de un procedimiento de anlisis orientado de arriba abajo sin la posibilidad de poner en
relacin lgica funciones y programas de los niveles superiores, Bajo
ciertos aspectos, problema y tarea esencial de la actividad directiva
es simplemente este; hacer que los procedimientos de trabajo, que
las actividades realizadas en los niveles inferiores de una organizacin administrativa puedan decirse que se fundan y conciernen a la
ejecucin de programas a niveles superiores, los cuales a su vez contribuyen a la realizacin del objetivo administrativo considerado en
trminos generales. Anlogamente, desde el punto de vista organizativo, uno de los problemas esenciales de la actividad directiva
est en hacer que las tareas asignadas a cada empleo, incluso al
ms modesto, contribuyan de hecho a la realizacin del objetivo
general de la organizacin.
Para este ltimo esquema sirven tambin las observaciones hechas respecto del precedente: es decir, una escasa adherencia o
correspondencia a la realidad concreta del administrar. Sabemos que
muchos centros administrativos no han surgido en virtud de un
procedimiento de anlisis lgico desde 10 alto hacia abajo, como
parece indicar el esquema; muchos de ellos han nacido de la fusin
de varios centros preexistentes y ms o menos independientes entre
s, unificados por motivos de pura conveniencia o por razones de
poltica administrativa. La representacin grfica que precede est,
por consiguiente, notablemente idealizada; sin embargo, puede resultar til recordar la esencia conceptual para quien estudia la administracin pblica, porque si es cierto que muchas organizaciones
operan de hecho de manera muy distinta de su modelo racional
abstracto (y de ello cualquiera puede darse cuenta mediante un
anlisis administrativo), es igualmente cierto que uno de los objetivos esenciales de la Ciencia de la Administracin est precisamente
en el proponer a las organizaciones administrativas modelos racionales, sugeridos por las deficiencias e incongruencias de la realidad
histrica en que ellas viven y de la que extraen el estmulo necesario
para renovarse.
CAPITULO IX
PROGRAMACION y SU PROCEDIMIENTO
SuMARIO: 1, Elementos de la programacin.-2. El procedimiento de programacin: a) Perspectiva secuencial;
b) perspectiva piramidal; e) perspectiva de las alternativas
reducidas; d) perspectiva dinmica; e) perspectiva emprica.-3. Prediccin y probabilismo: a) Probabilidades de
carcter objetivo y ambiental; b) probabilidades consecuenciales; e) probabilidades de carcter intrnseco; tI) hiptesis- relativas a los factores de prediccin y probabilidad
l. Elementos de la programacin
La descripcin analtica de un esquema racional del procedimiento administrativo inevitablemente llama la atencin del estudioso sobre un elemento que es quiz el ms indispensable entre
cuantos intervienen en el esquema mismo: trtase de la programacin, entendida como proyectacin de objetivos, de programas especficos y de todos los diversos elementos de la organizacin. Constituye probablemente una de las ms difciles funciones de naturaleza
administrativa; en cuanto tal, muchos organismos pblicos descuidan intencionadamente el valorar el alcance y los efectos que tiene
para el entero procedimiento administrativo; en analoga con el criterio enunciado por Gresham a propsito de la circulacin monetaria, podra afirmarse que el trabajo ms simple ahuyenta al ms difcil. De hecho, la ausencia de una programacin eficaz ha constitudo durante mucho tiempo el punctum dolens sobre el que crticos y
reformadores de las administraciones pblicas han dirigido sus dardos. De otro lado, buena parte de las mejoras introducidas en la
actividad administrativa va adscrita al creciente realce atribuido a la
programacin en general, as como a los efectos prcticos que derivan de tal cambio de actitud.
En el presente capitulo hablaremos, en primer lugar, del signi-
308
ficado esencial y de los elementos de la funcin de programacin,

sucesivamente analizaremos las distintas perspectivas en orden al
procedimiento de programacin, para despus pasar a las relaciones
entre programacin y probabilismo.
La programacin se define corrientemente como la actividad preparatoria para la accin principal. Pero tal definicin no es adecuada,
ni especfica, por el significado del trmino en el lenguaje administrativo. El personarse en la oficina a buena hora es tambin un acto
preparatorio para el trabajo que nos espera; lo mismo se diga del
lavarse las manos mientras uno se prepara para tomar la comida.
Tales actividades pueden constituir comportamiento habitual y adquirido, sin requerir por ello programacin alguna en sentido estricto.
La programacin, en cambio, es para nosotros, ante todo, un proceso mental. Incluso en su forma ms elemental lleva consigo el conocimiento de factores externos al yo y una cierta medida de valoracin y correlacin de tales factores. La mente humana, por
consiguiente, es el primer instrumento indispensable de cualquier
actividad de programacin.
Dicha funcin se distingue, despus de otros procesos mentales,
por el hecho de que est siempre proyectada hacia el futuro. No se
proyectan acontecimientos pasados o eventos actuales; estos sern
objeto de atencin en cuanto representen el fruto de una programacin precedente, o bien si el conocimiento del pasado y del presente se considera necesario para una ms adecuada programacin
de acciones futuras. De cualquier modo, resulta evidente que la
caracterstica ms saliente de la programacin est en la proyeccin
del pensamiento al futuro.
Esta afirmacin, por otra parte, requiere tambin una aclaracin: programar supone algo ms que pensar en el futuro. Lo que
se lleva a la criba de la mente humana, en el desarrollo de tal
funcin, es la accin o las acciones que se presume puedan ser
cumplidas por individuos o por rganos interesados en la programacin. La relacin entre programacin y accin futura po-sible es un
elemento universal del procedimiento y esencial para quien quiera
percibir el verdadero significado de la programacin en un sistema
administrativo.
En primer lugar, dicha relacin nos permite distinguir la pro-
PROGRAMACION
309
gramacin de toda especulacin abstracta, previsin o construccin

fantstica. Programar no es 10 mismo que predecir, aunque aquel
que programa deba inevitablemente considerar la existencia de determinados valores de prediccin, que influyen la propia actividad.
Un centro meteorolgico predice el tiempo, pero no 10 programa;
muchas personas, en cambio, planificarn las acciones a desarrollar,
teniendo en cuenta incluso las predicciones suministradas a propsito del estado atmosfrico. Tal hace la familia que ha decidido
realizar una excursin, el agricultor que cultiva los campos, la tripulacin de un barco de pesca que se prepara para salir al mar, el
dirigente de un establecimiento hidroelctrico, y as sucesivamente.
Ninguna de estas personas ha programado, por as decir, el tiempo
atmosfrico; pero cada una de ellas ha hecho planes para su actividad teniendo en cuenta las informaciones obtenidas del servicio
meteorolgico. Se predicen, por consiguiente, hechos que salen de
nuestro control inmediato; por el contrario, se programan solo aquellas cosas que consideramos sujetas a nuestro control, o al menos sometidas a una determinada influencia nuestra. Pueden predecirse las
consecuencias de determinadas acciones a realizar segn una proyectacin hecha previamente. Solo entonces tales predicciones, incluso las implcitas e inconscientes, concurren a formar un elemento
integrador de la actividad de programacin, asumiendo relevancia a
los fines del tema de que tratamos.
Un segundo e importante corolario de las relaciones entre programacin y accin posible es la presunta existencia, inmediata o
futura, de la facultad de obrar, sea en aquel que proyecta, sea en
la persona u organismo a que el proyecto sirve. Esta facultad de
obrar puede a su vez consistir en accin directa, o manifestarse a
travs de una comunicacin dirigida a influir la accin de otros.
En ambas hiptesis, para que la programacin pueda considerarse
tal debe suponer un poder o una influencia, sin la que se convierte
en pura abstraccin. Es, en efecto, imposible programar por cuenta
de otros, a menos que exista la posibilidad de ejercer una cierta
medida de influencia sobre las acciones de estos. Ello explica por qu
buena parte de la actividad de programacin se transfiere frecuentemente a la formulacin de hiptesis sobre vas de comunicacin o
mecanismos a travs de los que sea posible influir la accin de otros,
o, en general, el comportamiento ajeno.
310
Un tercer corolario de la relacin antedicha est en el presumir

la existencia, para cualquiera que sea el tipo de proyectacin, de
una zona de libre eleccin, de una esfera discrecional dentro de la
que el sujeto tenga la facultad de elegir al menos entre dos, si no
ms, tipos alternativos de accin. No se proyecta al hacer algo que
sabemos de antemano que hemos de cumplir necesariamente o que
nos consta la imposibilidad de realizarlo. En cualquier caso, se elige
entre estas alternativas generales: la de hacer alguna cosa o no hacer
alguna cosa, o la de hacer alguna otra. El sujeto que proyecta debe,
por consiguiente, disponer de la libertad de eleccin, al menos entre
estas alternativas.
Hay una ulterior premisa importante para la funcin que discutimos. Consiste en la posibilidad de inspirarse, en la eleccin, sobre
criterios que se presumen mejores, o en todo caso menos perjudiciales para el logro de determinados fines. En cuanto tal, la actividad de programacin es siempre finalista, dirigida a la persecucin
de un cierto fin. Se dirigir hacia la realizacin de fines deseados,
o bien tender a prevenir eventos temidos; por tanto, la programacin se apoya, en ltima instancia, sobre un sistema de valores ms
o menos determinados, elaborados precedentemente y dados, despus, al sujeto programante, o bien a elaborarse por iniciativa de
este ltimo. Las acciones programadas, frecuentemente, si no siempre,
son instrumentales para la realizacin o satisfaccin de alguna otra
cosa. Ello signjfica que la mayor parte de dichas acciones se conciben en el intento de mover hacia un fin deseado, o de alejarse de
un fin determinado; las acciones as programadas raramente coinciden con la suma de valores o fines que las han motivado, siendo
lcito rastrear en ellas la presencia, por una parte, de valores negativos (costos) y, de otra, de valores positivos (productos). En una
compleja sociedad, como la que vivimos, valores sociales diversos
entre s entran frecuentemente en conflicto, de manera que la eleccin entre las alternativas comporta una valoracin de acciones posibles sobre la base de sus correlaciones positivas y negativas en una
variedad infinita de situaciones.
Es, por consiguiente, posible extraer de estas consideraciones el
siguiente criterio general: las dificultades nsitas en el procedimiento
de programacin son inversamente proporcionales al grado de claridad y de aceptacin de las correlativas premisas de valor. Lo que,
PROGRAMACION
311
en otras palabras, significa que el procedimiento de que tratamos

resulta tanto ms difcil cuanto menos clara y ms compleja se hace
la serie de premisas de valor que directamente conciernen al procedimiento.
Es sabido que la administracin pblica ofrece escasas posibilidades de considerar con facilidad y exactitud los aspectos de valor
que la guan, y que no permite disponer especficamente (y antes
de iniciar la actividad de programacin) de criterios de valoracin
cuantitativa de los valores mismos. Por ello, otra caracterstica se
aade a la actividad de programacin, adems de las ya indicadas
arriba: programar viene a ser-en parte-un medio para considerar,
confrontar, valorar y sintetizar los elementos de valor que ms de cerca se relacionan con un determinado problema o situacin. Un proyecto, por consiguiente, una vez concebido, constituye en s mismo
manifestacin concreta de aquellas premisas de valor que han jospirado la elaboracin. La supuesta dicotoma entre hecho y valor en
esta actividad es vlida solo en contadas ocasiones y para fines de
anlisis, pero pocas veces nos suministra una descripcin cuidada
de lo que la realidad es. De hecho, programar en torno a la conducta de los rganos pblicos, y, por consiguiente, para problemas
que interesan a la entera colectividad, no es solamente una cuestin
de mera competencia tcnica.
Tampoco puede considerarse este procedimiento enteramente
objetivo: las consideraciones de valor dirigidas a influir la elabocin son, no lo olvidemos, percibidas, valoradas y aceptadas por el
sujeto programante; por ello reflejan tambin necesariamente la
orientacin subjetiva de este ltimo. Intentamos resumir, a continuacin, las tres hipotticas vas de las que parten los valores susceptibles de influir la actividad de programacin:
1. una primera va, en la que los valores (en relacin al problema especfico) vienen dados de arriba, del exterior y de aquellos
que con el programante dividen la responsabilidad y el trabajo; estos
datos, obviamente, se convierten en tales solo despus de pasar a
travs del filtro de la percepcin e interpretacin del sujeto programante;
2. una segunda va, la de los valores que provienen del sujeto
en base a su experiencia y cultura, siempre en orden a un determinado problema;
312
3. una tercera va, la de los valores que surgen en el sujeto

por asociacin mental, formada en este ltimo en relacin al grado
y posicin que ocupa en la organizacin y del papel desenvuelto en
ella o en el programa a l confiado.
La importancia de las orientaciones derivantes de los puntos 2
y 3, arriba indicados, se valora frecuentemente por debajo de la
realidad. Y, sin embargo, solo ello explica por qu personas que
ocupan la misma posicin y disponen de valores dados (normas,
reglas, directrices, etc.) por completo iguales, con frecuencia elaboran programas completamente diferentes; y por qu el mismo individuo aporta soluciones diversas al mismo problema, aun permaneciendo uniformes los valores dados, cuando cambia la posicin que
ocupa o intervienen nuevas orientaciones en su status personal. Es
generalmente cierto que cuanto mejor pueda determinarse con anticipacin un problema y los valores a l relativos (punto 1 de los
indicados arriba), tanto menos influirn sobre el proyecto los valores de los puntos 2 Y 3 del esquema precedente. Sin embargo, pensamos que muy difcilmente la precisin y exactitud de los valores
dados sean tales como para neutralizar o borrar totalmente las otras
dos vas o fuentes de valores.
Considerando ahora las acciones proyectadas en funcin de la
realizacin de determinados fines, se deduce de ello que el punto
central de toda actividad de programacin no est representado por
las acciones alternativas, sino por las consecuencias de tales acciones, expresadas en trminos de valor. Naturalmente, ello lleva a
presumir la existencia de una relacin de causa-efecto, as como la
posibilidad de predecir con anticipacin estos efectos.
Los efectos o consecuencias pueden considerarse a la luz de dos
especficas dimensiones. La primera es la de profunddad,habitualmente asociada a la dimensin temporal. Toda accin tiene una
consecuencia inmediata, o bien un efecto originado directamente
por ella; eventualmente, despus, la misma producir un nmero
de consecuencias secundarias, derivadas a su vez de aquellas inmediatas; y, quiz, an, se verifiquen ulteriores efectos, y as sucesivamente. El lanzamiento de una piedra en un ro tiene como efecto
inmediato el choque sobre el agua, seguido despus de una serie de
movimientos ondulatorios dirigidos hacia la orilla, provocando quiz
el cambio de lugar de algunos granos de arena, etc.
PROGRAMACION
31 3
La segunda dimensin, en relacin a la que pueden considerarse

los efectos, es la de extensin, ms o menos anloga a la dimensin
espacial. Las consecuencias de una accin pueden, en efecto, observarse en un solo sector del ambiente social en que se produce;
pero puede adems considerarse en los efectos consecuenciales que
se verifican fuera de aquel determinado ambiente social. Los movimientos ondulatorios causados por el lanzamiento de una piedra
en el agua tienden a moverse hacia el exterior en todas las direcciones y por un tiempo indefinido, a menos que alguna cosa no les
frene. Es evidente que, con frecuencia, las influencias indirectas
provocadas en otro sector por las acciones desarrolladas en un determinado grupo de la sociedad, son, con mucho, ms importantes. No
basta decir simplemente que una accin proyectada (o bien, un
comportamiento racional) sea finalista; de hecho casi todos nuestros
comportamientos son en un cierto sentido de esta naturaleza. La
programacin, como hemos visto, supone una reflexin consciente y
una valoracin anticipada de las consecuencias de determinadas acciones a cumplir, y podr juzgarse buena en la medida en que
tales consecuencias se hayan valorado en profundidad y extensin,
as como en el grado de precisin con el que dichas consecuencias
se hayan previsto. Los programas que estudian solamente las consecuencias inmediatas y locales de determinadas acciones se consideran generalmente como inadecuados o deficientes.
Es este un modo de formular dos principios admitidos ya en la
actividad de programacin, Uno de ellos consiste en la totalidad del
procedimiento, es decir, la tendencia por este ltimo a considerar
todos o al menos el mayor nmero posible de los factores de influencia respecto de todas y cada una de las acciones hipotizadas. El
otro principio consiste en la elaboracin de programas dirigidos, en
10 posible, no solo al inmediato futuro, sino concebidos en relacin
a situaciones futuras ms lejanas. En otras palabras, aun si las
acciones de hecho programadas no revisten el carcter de a largo
plazo en su contenido, sin embargo, su valoracin debera hacerse
en relacin (y segn una confrontacin racional) con las consecuencias, menos inmediatas en el tiempo.
Una ltima observacin general en margen a la programacin se
suscita a propsito de la circunstancia que generalmente la acompaa: la posibilidad de introducir cambios. Programar significa
314
cambiar o tratar de hacerlo; pero no es igualmente fcil decir 10

contrario, o sea que la posibilidad de cambios o transformaciones
est siempre condicionada a la programacin. Por desgracia, muchos
cambios se verifican como consecuencia de hechos que estn fuera
del control y de la influencia del individuo y de la organizacin, y
que tampoco se derivan de un comportamiento racional del tipo
de la actividad de programacin. La verdadera esencia del procedimiento de progrmacin indica, sin embargo, que va a concebirse
un cambio por parte de alguien que considera estar en condiciones
objetivas y subjetivas para desarrollar o influir una cierta accin.
Ello puede ser el caso de una nueva iniciativa, o de un modo
diverso de desarrollar una actividad que ya se est ejecutando, o del
cese de alguna cosa que ya existe. La transformacin es relevante en
la medida en que de ella se deriven comportamientos distintos de
aquellos que es lcito esperar en el presente. La programacin suscita e implica por ello cambios en aquello que normalmente esperaramos de los otros: un comportamiento o una serie de relaciones
normales, habituales, consuetudinarias, etc.
La consideracin antedicha explica en parte las razones del
difuso recelo, o de la poca consideracin, suscitado por el trmino
o por el procedimiento mismo de programacin, al menos entre
aquellos que tienen un inters en mantener el status qua por motivos
de seguridad personal, y en general entre todos aquellos que mantienen una actitud conservadora. En aquellos sectores de la actividad humana donde las directrices generales y las relaciones internas no estn an consolidadas y absorbidas por la rutina cotidiana,
la programacin suscita pocas reacciones; en los organismos ms
viejos, slidamente aferrados a sus estructuras y prcticas internas:
programacin es sinnimo de revolucin o de peligro.
A este punto es oportuno resumir los elementos esenciales de
la programacin, que se han enunciado brevemente en este pargrafo.
La programacin es, por consiguiente, un:
procedimiento mental
proyectado hacia el
futuro
y, ms exactamente, orientado hacia
PROGRAMACION
315
una posible accin futura

en el mbito del
poder para desarrollar o influir dicha accin
por parte de un individuo o de un organismo burocrtico. Ello implica la existencia de una esfera de
libre eleccin
y presume siempre una
finalidad hacia objetivos y valores.
Se basa sobre la percepcin y valoracin de las
consecuencias de las acciones
medidas en
profundidad (dimensin temporal) y en extensin (dimensin espacial).
Adems, lleva siempre aparejada la
pasibilidad de cambios.
Si los elementos constitutivos de la funcin de programacin se

han intuido y recogido correctamente en la descripcin antecedente,
ser entonces posible elaborar criterios generales con ayuda de los
cuales determinar el grado de rendimiento de tal funcin en las
diversas situaciones en que se recurre a ella. Dichos criterios de valoracin deberan comprender:
a) la medida en que los objetivos se han puesto en claro y se
han precisado durante el procedimiento;
b) la medida en que las acciones proyectadas se presentan
lgicamente instrumentales respecto de dichos objetivos;
c) la perspectiva y el alcance de los factores (considerados
importantes para el programa as proyectado) y de las relativas consecuencias;
) la validez en el tiempo de las consideraciones (relevantes
para el programa as proyectado) y de las consecuencias relativas;
~) la medida en que los acontecimientos y las situaciones
significativas y previsibles de tal programa hayan sido de hecho
previstas y tomadas en consideracin;
.-
316
f) el grado de tolerancia conferido por el programa respecto

de aquellas posibilidades que no se han podido prever;
g) la precisin y la exactitud de las predicciones relativas a
las consecuencias de cada accin proyectada;
h) la factibilidad del programa en trminos operativos y la
eficiencia de las comunicaciones existentes entre funcin de programacin y funciones operativas.
Un supuesto de total ausencia de programacin podra ser aquel
en que la actividad de la organizacin se desenvuelva sin un preordenado procedimiento mental, que de hecho permita la prediccin
y toda otra consideracin acerca de las consecuencias inmediatas de
los primeros efectos de una cierta accin. Ello significa, en otras
palabras, que los comportamientos relativos a dichas acciones se
dictan por impulsos, por costumbres adquiridas o por cualquier otra
fuerza extraa; por ello, bien podran denominarse comportamientos constrictivos. La mayor parte de las organizaciones administrativas carentes, o casi carentes, de programacin pueden comprenderse en dos grandes categoras, opuestas entre s. Una est constituida por el tpico organismo a la vieja usanza, donde actividades
y relaciones han ido consolidndose en el curso de los aos; como
ya hemos anotado, la programacin comporta generalmente transformacin y la transformacin es siempre temida y evitada especialmente por el personal a ms alto nivel. El otro tipo est representado por el organismo que opera en una situacin altamente flida y
mvil, de modo que le resulta preferible no obligarse respecto al
futuro; actitud que muchas veces no est completamente justificada. Casi por regla general, la actividad directiva de las organizaciones de este segundo tipo se conduce-si as puede decjrse-al
da; buena parte de sus acciones cotidianas se limita a apagar aquellos fuegos que surgen de vez en cuando. En tales ambientes organizatvos la programacin se requiere no tanto para transformar
cuanto para conseguir una relativa estabilidad de conducta y atenuar
el grado de imponderabilidad. De este modo se justifica la mayor
dificultad del ejercicio de la funcin de que tratamos.
PROGRAMACION
2.
317
El procedimiento de programacin
El esquema general del procedimiento en la totalidad de las

situaciones administrativas puede ser resumido como sigue:
programacin
accin
efecto
La antedicha secuencia es inevitable por definicin y est, naturalmente, en perfecta adherencia con el modelo lineal de la actividad directiva descrito en el captulo precedente. Sin embargo, sacrifica algunas fases intermedias, y omite el indicar la evolucin cclica
del procedimiento, movimiento rotatorio que es caracterstico de
todo procedimiento cuando se examina la organizacin desde una
perspectiva dinmica. Propondramos, por ello, integrar dicho esquema de este modo:
Programacin
decisin
instrumentacin
ejecucin
efecto.
Control y com- -+ Reprogramaci6n

probacin de
resultados.
decisi6n
Control y com- -+ etc.

probaci6n de
resultados.
instrumentacin
ejecucin
efecto.
La validez sobre el plano emprico y lgico de tales pasa;es

est probada por la prctica comn de numerosos organismos de
vasto alcance, separando cada uno de los momentos mediante instrumentos procesales y merced a la distribucin de las funciones y
relativas responsabilidades. En algunos de estos organismos, en efecto, las operaciones de programacin, de ejecucin, de control y comprobacin de resultados, constituyen el armazn de la estructura
organizativa. La reciente reorganizacin de la Comisin estadounidense para las carreras pblicas (U. S. Civil Service Commsson)
nos ofrece un ejemplo interesante de tal evolucin. Hoy, dicho rgano comprende una seccin de programacin y determinacin de
standards (centro cuya funcin principal es la de programar), dos
organismos operativos (ejecucin), uno para el personal de las administraciones perifricas y otro para el de las centrales, y un rgano
inspector para la revisin de los perfiles profesionales (funcin de
318
control y comprobacin de resultados) *. Otro ejemplo elocuente

nos 10 ofrece el sistema de direccin programtica, adoptado en el
Ministerio de la Defensa estadounidense hace algunos aos. Este
sistema, aplicado a todas las actividades militares, estaba concebido
en funcin trirradial o bien segn tres directrices de marcha: elaboracin del programa-o programacin-, ejecucin del mismo y
revisin y anlisis. Cada una de estas tres fases del entero sistema se
confiaba a la responsabilidad de rganos distintos, al nivel de subjefe de estado mayor. Obviamente, la funcin de decidir corresponda al mando superior, y las ms importantes decisiones se tomaban a nivel de jefe de estado mayor. La funcin de actuacin o
instrumentacin constitua esencialmente un problema de comunicacin de los centros de decisin con los operativos.
Una vez individuado (tarea no difcil) el punto ocupado por
la funcin de programacin a 10 largo de todo el procedimiento administrativo, debemos pasar al anlisis de su propio procedimiento.
Ello presenta, sin embargo, mayores dificultades, en parte debidas
a la pluralidad de las perspectivas desde las que el mismo puede
ser examinado, as como a la variedad de actividades objeto de programacin, a los diversos grados de profundidad en el estudio y
examen relativo) y a la variedad de prcticas en uso para tal funcin
existentes en muchos rganos administrativos. A continuacin nos
ocuparemos de cinco diversos modos de considerar el procedimiento,
denominados, respectivamente: perspectiva secuencial, perspectiva
piramidal, perspectiva de las alternativas reducidas, perspectiva dinmica y perspectiva emprica. A excepcin de la ltima, todas las
otras son coexistentes y se integran recprocamente. Sin embargo,
cada una comporta un acento diverso y subraya dimensiones particulares del procedimiento globalmente considerado.
descripcin ms comnmente aceptada (y quiz la ms evidente) del procedimiento de programacin se basa sobre la secuencia de las fases u operaciones que
componen su itinerario lgico y temporal. Aun si no existe
acuerdo unnime acerca del nmero de fases y el modo de de:finira)
PERSPECTIVA
SECUENCIAL.-.La
Con el trmino perfiles profesionales se indica, como es sabido, la

sistematizacin de las categoras de empleo sobre la base del anlisis de las
funciones. (N. del T.)
PROGRAMACIOH
319
las, sin embargo, la doctrina es suficientemente uniforme en cuanto

a las fundamentales y a su secuencia. El esquema que presentamos
a continuacin, si bien ms elaborado que muchos otros, puede considerarse conforme a la opinin comn de la mayor parte de la
doctrina.
Fases
1.
Inicio de la programacin
2. Determinacin de los objetivos ...
3. Investigacin................ .. . ..
4.
Anlisis. .. .. . .. . ... ... ... ... ...
5. Elaboracin... ... ... ... ... ... . ..
6. Ensayo o revisin ... ... ... ... ...
7. Reelaboracin
...............
8. Propuesta ... ... ... .. . .. . ...
...
Decisin
Descripcin
el momento en que de la previsron

o constatacin de una necesidad
o problema, de la aceptacin de
un nuevo fin o del surgir de nuevas
circunstancias y condiciones, se da
curso al procedimiento.
para resolver el problema o satisfacer la necesidad; el objetivo puede comportar factores cuantitativos,
cualitativos, de lugar, de tiempo, de
costo, etc.
o recogida de informaciones y datos
relevantes del pasado y presente, con
referencia a elementos de prediccin
futura.
o bien organizacin de tales datos infonn'ativos y utilizacin de los distintos instrumentos de anlisis, cuando sean aplicables (anlisis estadstico, matemtico, etc.).
de un programa o varios programas
alternativos, en los que se comprendan las respectivas previsiones sobre
las consecuencias probables de cada
uno.
del programa o programas alternativos bien mediante ejecucin concreta ~n perodo de prueba o mediante
prueba por campos o con la revisin y valoracin a juicio ~e otros.
sobre la base de las observaciones recogidas en la fase de ensayo o revisin.
consistente en la oferta concreta hecha a la persona u rgano responsable de la decisin para la adopcin de tal programa; esta fase
comprende la redaccin de memorias, la presentacin oral del programa y de sus aspectos esenciales,
la elaboracin de grficos y otros
instrumentos idneos para evidenciar
los mritos del mismo, etc.
En muchos casos el esquema antecedente requiere alguna variacin. El ensayo o revjsin es a veces superftuo y frecuentemente
320
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-
impracticable; ello llevara a la supresin de las fases n. 6 y 7. Despus, all donde la facultad de decidir respecto a la adopcin del
programa resida en la persona u rgano programante, la ltima fase
del esquema resulta, lgicamente, superflua. Por otra parte, en
aquellas organizaciones donde se practica la filosofa del completed
staff workJ o sea en aquellos organismos donde la funcin directiva
se avala con apsitos rganos de consulta instituidos a tal fin, los
cuales no slo formulan la sugerencia, sino que la proveen de todas
aquellas instrucciones y directivas necesarias para la correspondiente puesta en ejecucin, la ltima fase del esquema ideal por
nosotros descrito no tendra razn alguna de ser. En hiptesis de
este gnero (por otra parte frecuentes en muchas direcciones generales de la administracin pblica italiana), el esquema antedicho
debera, ms bien, indicar una fase ulterior-aun quedando la propuesta-que llamaramos de autoactuacin parcial, que hace ms
fcil el examen por parte del rgano deliberante para la eventual
aceptacin del proyecto. Por este motivo, se considera que esta
ltima fase debe preceder a la denominada de propuesta.
El esquema secuencial es, sin duda, necesario para comprender
el procedimiento de programacin. Sin embargo, es, bajo ciertos
aspectos, inadecuado y en ocasiones falso. Lleva, de hecho, a un
apoyo constante sobre la secuencia de las acciones, descuidando a
veces el considerar, por ejemplo, que los objetivos raramente se
prestan a ser definidos precisamente con anticipacin. En realidad,
el entero procedimiento de programacin, como se ha visto, constituye una continua individuacin y precisacin de objetivos, y el
propio programa elaborado al fin de tal procedimiento representa
un documento mediante el cual dichos fines se determinan y se
articulan precisamente. La consideracin es vlida, asimismo, respecto a la identificacin del problema. La recogida y el anlisis de
datos informativos ofrece a quienes participan en la actividad de
programacin una documentacin ulterior sobre la naturaleza y el
alcance del problema o necesidad en cuestin, de modo que
tales operaciones frecuentemente desembocan en el replanteamiento y en una nueva orientacin del entero procedimiento de
programacin. Al anlisis definitivo de los datos precede frecuentemente la recogida de ulteriores datos, de modo que contemporneamente sigue y precede a la fase de recogida de las infor-
x~'
PROGRAMACION
321
maciones. En algunos tipos de programacin, la distincin entre

anlisis y elaboracin es imposible, en cuanto el primero da inmediatamente origen a la solucin, Por ltimo, en la programacin
de amplio radio (la denominada usualmente planificacin) se considera oportuno, con frecuencia, el desenvolvimiento contemporneo de muchas de las fases antedichas.
Un segundo tipo de dificultades inherentes a tal perspectiva
est en la implcita conviccin de que el programar sea un procedimiento finito, dotado de principio y de fin. Considerada en s
misma, no hay duda de que la programacin nos deja entrever el
inicio del procedimiento en coincidencia con el surgir de un problema o de una necesidad, para despus proceder a la elaboracin
de un plan y probablemente a la adopcin de este ltimo, con
todos los resultados de l derivados, de manera que el procedimiento
podra considerarse terminado una vez que el programa ha sido
aceptado. Tal modo de ver puede adaptarse a la programacin una
tantum de un especfico proyecto, finito en s mismo, o a la programacin de cosas materiales (como, por ejemplo, la construccin de
un puente); en cambio, raramente basta para concebir la actividad
de programacin requerida por los problemas y relaciones sociales,
en continuo devenir, como es la de la mayor parte de las actividades
desenvueltas por la administracin pblica. En efecto, esta especie
de discontinuo proceder en la programacin ha sido uno de los
puntos ms vulnerables en las administraciones estatales. La secuencia standard del procedimiento de programacin se inserta, por consiguiente, en un cuadro ms amplio, en trminos de tiempo, de
horizontes, de organizacin, para que se pueda disponer de un adecuado esquema de referencias.
b) PERSPECTIVA PIRAMIDAL (o de clasificacin y subdivisin).
Una perspectiva netamente diversa (si bien no incompatible con
la precedente), pero igualmente til para la descripcin del procedimiento de programacin es la denominada piramidal. Esta perspectiva considera el procedimiento en cuestin como el anlisis del
particular segn un lgico sistema de criterios o principios el ms
popular de los cua1es-en lo que se refiere a dicha perspectiva-es
el denominado cadena de medios-fines. Otros criterios discutidos
a continuacin y confrontados con el principio medios-fines son
21
322
PROCEDIMIENTOS
AD~INISTRATIVOS
el temporal (que de una visin amplia desciende a la consideracin inmediata y contingente del problema) y el principio organizativo (de la organizacin totalmente considerada desciende a las
funciones especficas designadas a cada negociado en el mbito de
la misma). El procedimiento mental observado por esta perspectiva,
y por los criterios en ella usados, es el deductivo; se procede, pOI
consiguiente, de arriba abajo, de 10 general a 10 particular.
1) La cadena medios-fines.-La cadena medios-fines presume,
en principio, que toda fase o accin sea un medio hacia alguna
otra cosa (fin). Estudiando despus dicho fin nos percatamos que
esencialmente es un medio para el logro de alguna otra cosa, normalmente ms general y ms amplia en trminos de contenido y de
perspectiva. Y as sucesivamente, a 10 largo de esta cadena, cada
fin aparece al anlisis como medio, posicin mediata hacia alguna
cosa que vendr despus. Es probablemente cierto que, procediendo
a lo largo de esta cadena, dichos fines intermedios se hagan cada
vez ms difciles y menos realizables. Examinemos todo ello con
un ejemplo elemental:
1.
2,
3,
4,
5,
6,
7,
8,
Un carpintero est eligiendo un determinado clavo

con el fin de
fijar un encerado al muro,
con el fin de
amueblar un aula de una escuela
que
deber alojar las cinco primeras clases
de
una nueva escuela elemental
para
los nios del distrito meridional de la ciudad
para
una satisfactoria instruccin elemental para los ms jvenes,
a fin de que
toda la juventud pueda disponer de instruccin completa
y
9, formar hombres instruidos

de modo que
10, puedan resultar ms tiles a la sociedad y vivir mejor,
a fin de que
etctera, etctera.
PROGRAMACION
323
Ahora bien, esta perspectiva de que hablamos-e-aplicada a la

programacin-procede en direccin completamente opuesta al esquema arriba descrito. Si eligisemos como punto de partida un
fin intermedio (pngase atencin, que debe tratarse de un fin ntertermedio, en todo caso), por ejemplo, el de ofrecer a toda la juventud una instruccin completa, el programa se presentara al anlisis cada vez ms especfico. En efecto, especificaramos qu tipo
de instruccin completa se quiere realizar (la elemental); para quin,
para los muchachos del distrito meridional de nuestra ciudad; y
as sucesivamente, hasta llamar en causa al carpintero que colocar
el clavo en la pared del aula. El procedimiento habra podido seguir
otra va, o bien inspirarse en otra cadena distinta de la de mediosfines. Pero si nosotros suponemos, por hiptesis, que esta escuela
ha sido de hecho proyectada, debe haberse producido entonces un
cierto procedimiento-del tipo que fuere-por virtud del que desde
el objetivo general se haya llegado a la descripcin y correspondiente anlisis de la actividad ms pequea y especfica. Ciertamente,
en una organizacin perfectamente proyectada y ordenada, debera ser siempre posible coligar, en alguna manera, la ms elemental
actividad del simple trabajador manual (fijar, por ejemplo, un clavo
en el muro) a objetivos, si bien intermedios, de un cierto alcance
(como, por ejemplo, la mejor instruccin general de la poblacin).
Si quisiramos trazar, ahora, un diagrama de la cadena mediosfines, desde el ms general al ms especfico de los distintos pasajes,
la figura que obtendramos tendra el aspecto de una pirmide,
requiriendo casi todos los pasajes diversos medios subsidiarios. Se
advierte, sin embargo, que dicha pirmide podra disponer de varios vrtices; cada objetivo, en efecto, puede inspirarse en varios
fines de grado superior ~ no siempre conciliables entre s. Tngase
en cuenta adems que algunas organizaciones de gran alcance suelen manifestar pleno conocimiento de la existencia de varios grados
en la cadena medos-fines, 10 que reflejan en sus reglamentos y en
las prcticas que se refieren a la actividad de programacin. Ello
explica la adopcin de prcticas diversas entre s, segn se trate
de programacin a alto nivel o de programacin de tareas especficas. Cada uno de tales procedimientos se presume que se ha
realizado en el mbito de un esquema ms general y en vista de
objetivos ms generales de grado inmediatamente superior.
324
2) Principio temporal.-Est fuera de discusin que toda actividad de programacin tiende a elaborar y concebir planes inmediatos con referencia a situaciones y objetivos de perspectiva ms
amplia. Tal relacin la ha formalizado precisamente alguna administracin pblica, distinguiendo las diversas categoras de programas sobre la base del perodo de tiempo comprendido-e-presumiblemente--en cada uno de ellos. Sin embargo, aun donde esto
no ocurre e incluso donde falta una determinacin de los objetivos a largo plazo, existe la tendencia inevitable a fundar toda
consideracin inmediata sobre premisas de alcance y duracin mayor. Es sabido que la exactitud y atendibilidad de las predicciones decrecen con el aumentar del perodo de tiempo a que
dichas predicciones se refieren. De ello deriva que los programas
a largo plazo deben expresarse en trminos bastante vagos y genricos, asumiendo, en tal caso, el carcter simblico de objetivos de
carcter general. Por el contrario, los programas a breve plazo tienden a hacerse ms especficos, hasta alcanzar el aspecto de la detallada exposicin o disposicin del trabajo a hacer al da siguiente.
Por otra parte, a cada nivel temporal los programas deberan tericamente regirse sobre las premisas programticas elaboradas y concebidas a un nivel temporal inmediatamente superior, derivarse de
los fines precisados por estos ltimos.
En otras palabras, el procedimiento de programacin desciende
desde 10 alto hacia abajo; y si quisiramos expresar todo ello en un
lenguaje histrico, podramos afirmar que el procedimiento. de la
programacin corre a 10 largo de una imaginaria lnea temporal
que va desde los programas a plazo ms remoto hasta aquellos a
plazo inmediato y contingente. Resulta superfluo aadir despus
que en el curso de tal evolucin el procedimiento tiende a hacerse
cada vez ms especfico y detallado.
He aqu, a ttulo de ejemplo, una ilustracin hipottica de programas distribuidos segn el criterio temporal, o bien segn el
alcance, en unidades de tiempo, de cada uno de ellos:
Programa a largo plazo ... ... ... ... ... ...
Planes intermedios
... ... ... ... ... .. .
Planes operativos
...
.
Programas de trabajo
..,
.
Instrucciones sobre el trabajo
.
10 aos
5 aos
1 ao
1 mes
1 da
PROGRAMACION
325
Es frecuente el recurso que muchas administtaciones pblicas

hacen hoy al criterio de reparto en unidades de tiempo para su
actividad de programacin, de modo que consideramos posible afirmar que el concepto de programacin temporal se ha institucionalizado con el transcurso del tiempo, llegando a convertirse en uno
de los caracteres ms universales de la funcin de que tratamos.
3) Principio organizativo.-La estructura formal de la organizacin es-al menos idealmente-e1 resultado de un procedimiento
lgico de reparto. El conjunto de la organizacin (por ejemplo, un
ministerio) se divide en partes principales (direcciones generales),
que a su vez se escinden en otras partes (divisiones) y estas an
en otras (secciones), y as sucesivamente. Esta obra de reparto
procede de arriba hacia abajo, hasta que se alcanzan y definen las
actividades de cada individuo en el cumplimiento de sus respectivas tareas. El acto del organizar, por consiguiente, es tambin un
procedimiento que desde 10 alto se dirige hacia abajo, de 10 general pasa a lo particular, de 10 vago y abstracto lleva gradualmente a
10 especfico y concreto. Las funciones de un departamento, a cualquier grado de la jerarqua, son absorbentes, por as decir, de las
del colocado en el grado inmediatamente inferior, y estas representan, en cambio, una fraccin de las funciones asignadas al
departamento situado inmediatamente antes en la escala jerrquica
de la organizacin.
Consideramos que dicha estructura organizativa es esencial al
procedimiento de programacin, al menos por tres motivos principales. En primer lugar, porque ofrece el medio ms conveniente
para clasificar y especificar los programas segn un itinerario preestablecido. Ello hace, de otra parte, ms cuidada la obra de programacin, ya se trate de un programa general y continuo de actividad, o bien de programas especficos y particulares.
El programa que ms se acerca al vrtice de la jerarqua asume
la forma general de establecimiento de principios y fines informadores de la entera serie de operaciones distribuidas a 10 largo de la
pirmide jerrquica; al otro extremo, es decir, en la base de esta
pirmide ideal todo programa asumir el carcter de especfica actividad-objeto de programacin-o El procedimiento de programa-
326
PROCED'IMIENTOS ADMINISTRATIVOS
cum, por consiguiente, puede definirse como el pasaje de uno a

otro tipo de programa.
En segundo lugar, la elaboracin de un programa con referencia constante a la estructura organizativa tiene la ventaja de ser
inmediatamente actuable (si, naturalmente, se trata de una organizacin activa), en cuanto que las ms importantes clasificaciones y
las responsabilidades previstas se han concebido en relacin directa
al esquema formal de autoridad y responsabilidad de aquella organizacin.
En tercer lugar, el criterio organizativo ofrece a la programacin y a su procedimiento--en los lmites de 10 posible-la facultad de una racional descentralizacin de tal funcin; el organigrama puede representar el modelo ideal para establecer quin deba
desarrollar la actividad de programacin y para cules aspectos de
las operaciones desenvueltas por el entero organismo. Incluso en
este caso, el procedimiento corre de arriba hacia abajo: los rganos a
ms alto nivel suministran la estructura ms general, dentro y en
funcin de la cual los rganos de nivel inferior contribuyen a la
especificacin del programa de trabajo respectivo, en el mbito
de las responsabilidades asignadas a cada uno. En los organismos de
una cierta importancia, como es sabido, la descentralizacin
de tales funciones es indispensable; tal sucede al menos respecto de
algunas de las operaciones relativas a la programacin, las cuales
deben ser delegadas por el simple hecho de que resulta casi imposible recoger y elaborar todos los detalles en un solo punto de la
organizacin. Por consiguiente, si en los organismos que an repudian la descentralizacin por motivos ms o menos tradicionales,
la delegacin de funciones logra dar una frmula satisfactoria, en
aquellos ms modernos, donde se acta una consciente obra de
descentralizacin, programacin y ejecucin parecen marchar a lo
largo de caminos casi paralelos. Es este el caso de algunos ministerios tcnicos de la administracin pblica italiana, en los que cada
divisin provee a redactar los propios programas, por delegacin
recibida.
Pero un ejemplo verdaderamente elocuente de organizacin fuertemente descentralizada es el caso de la Tennesee Valley Authority,
ms conocida bajo la sigla T. V. A., en que cada divisin provee
a la propia programacin y relativa ejecucin de los planes de tra-
PROGRAMACION
327
bajo; naturalmente, todos estos planes se conciben y elaboran dentro del mbito del esquema general del programa de la T. V. A. y
en funcin de los objetivos generales que dicho organismo se prefija merced al establecimiento hecho en el vrtice de la jerarqua.
De este modo, un organigrama analizado de arriba abajo se convierte tambin en modelo para la programacin, a travs de los tres
usos siguientes: como diagrama y sistema de clasificacin de la
materia objeto de programacin; como sistema de responsabilidad
para la ejecucin de los planes, y, en fin, como esquema indicativo
del rgano o de los rganos ms idneos para ejercer la funcin
de programacin en el mbito de la estructura organizativa, para
esta o aquella esfera de competencias.
La perspectiva piramidal del procedimiento de programacin-de
la que hasta ahora hemos ilustrado solo algunos de los criterios generales adoptados-aade, adems, algunas dimensiones al procedimiento en discusin, a ms de aquellas entrevistas al discutir la
perspectiva secuencial. Recordamos, entre ellas, la de longitud indicada por la cadena medios-fines, la de tiempo y la de estructura
organizativa. La direccin adoptada por estas tres dimensiones se
orienta de arriba abajo, y su proceder es casi paralelo. As, el
vago establecimiento de los fines organizativos tiende a ser adems
una programacin a largo plazo (dimensin temporal), casi perpetua y tal como para simbolizar la razn de ser de la organizacin.
El establecimiento especfico de los diversos grados, o fines instrumentales e intermedios, tiende a ser (en vista de la duracin) inmediato y representativo de las operaciones cotidianas de la organizacin. Entre tales extremos, se coloca una variedad de estadios
intermedios, que indican tambin un cierto paralelismo entre las
tres dimensiones indicadas poco antes.
Sin embargo, raras veces se da el caso de una perfecta equivalencia entre tales dimensiones. Los programas a largo plazo son,
en ciertos casos, necesarios para las actividades situadas en la base,
o casi, de la cadena medios-fines y que en todo caso se refieren a
los grados ms bajos de la estructura organizativa. Alguna vez,
organismos de una cierta consistencia presentan las tres dimensiones citadas en forma ms o menos confusa y superpuestas entre
328
s. As, un mismo organismo puede disponer de una programacin

clasificada y elaborada en tres diversos modos, contemporneamente; por ejemplo, en relacin a la
Cadena' medios-fines
Duracin
Estructura organizativa
Programacin a largo Programacin a nivel miplazo (decenio).

nisterial.
Programacin de actvida- Programacin nterme- Programacin a nivel de
des principales.
dia (quinquenal).
direccin general.
Programacin de proyectos Programacin anual.
Programacin a nivel diviespecficos.
sional.
Programacin del trabajo. Programacin mensual. Programacin a nivel ae
seccin.
Programacin a nivel de
Programacin de las ins- Programacin diaria.
negociado.
trucciones sobre el trabajo.
Programacin de fines.
e)
PERSPECTIVA DE
LAS ALTERNATIVAS
REDUCIDAS.-Mron-
tando el problema de la psicologa de las decisiones administrativas, Herbert A. SIMON 2 sostiene que los procedimientos psicologicos comprendidos en la programacin consisten en la seleccin de
criterios generales de eleccin y en la exposicin detallada de estos,
mediante aplicacin a situaciones determinadas. En cualquier momento, un individuo, un grupo, una organizacin, disponen de infinitas alternativas posibles respecto de la accin a desarrollar; el anlisis de cada una de tales alternativas y de las consecuencias probables respectivas es, por ello, materialmente imposible. Ahora bien,
la programacin-segn la perspectiva que examinamos-eonsistira precisamente en reducir tal procedimiento de anlisis. Merced
a la aplicacin de criterios generales, las alternativas existentes de
hecho para una determinada situacin se reducen a un nmero finito,
para tomarse a continuacin en consideracin por el analista. Ulteriores criterios y definiciones cada vez ms detalladas pueden aplicarse despus a las alternativas restantes, de modo que la mayor
parte de estas se eliminen, para dejar puesto a, al menos, dos o ms
alternativas posibles. El nmero de posibilidades, as reducido, se
examina despus a la luz de criterios ms especficos que permitirn, en ocasiones, ensayar y confrontar empricamente las alternativas que quedaron. De este modo se pasa a la eleccin de aquella va considerada la mejor y se hace objeto de particular recomen2
Herbert A. SIMON, JI comportamento amministrativo, ed. TI Mulino,
Bolonia, 1958, cap. V, pg. 165.
c'/fi
PROGRAMACION
329
dacin a aquellos a quienes corresponde la actuacin. Llegados a este

punto el plan puede decirse ultimado. Sin embargo, no existe garanta absoluta de que el proyecto as elaborado sea la' va mejor
entre las muchas posibles alternativas a disposicin. En otras palabras, es oportuno tener presente que un gran nmero de dichas
alternativas viene intencionadamente abandonado sin el oportuno
examen, o bajo la gua de criterios cuyo perfeccin es en todo caso
relativa. El programa puede, por consiguiente, pretender ser el
mejor solo entre los que se han tomado efectivamente en consideracin; y esta superlatividad relativa est a su vez condicionada a
la mayor o menor atendibilidad de los criterios empleados en el
proceso de eliminacin, as como a la consistencia con la que dichos
criterios se han aplicado de hecho.
Es probable, por ello, que la mayor parte de los procedimientos
de programacin se mueva a lo largo de dicha va, aunque parte
del camino est sembrado de comportamientos inconscientes. Por
ejemplo, la ingente masa de posibilidades viene a menudo descartada sin una consciente consideracin hecha con criterios diversos a aquellos a que se recurre de ordinario. La reduccin de las
alternativas a un nmero relativamente bajo es un hecho indispensable para que se pueda proceder a las necesarias confrontaciones;
y la confrontacin es, por s misma, un importante instrumento de
anlisis. En las fases ms avanzadas del procedimiento es aconsejable que:
1) las alternativas que queden para un sucesivo estudio se
reduzcan a un nmero pequeo;
2) cada una de ellas sea claramente distinta de las otras;
3) cada una represente la mejor alternativa en el mbito de
la categora a que pertenece, de modo que la confrontacin final
pueda resultar 10 ms completa y perfecta posible;
4) las probables consecuencias de cada una de las alternativas ltimas se valoren y analicen atentamente comparando sus aspectos positivos y negativos.
La perspectiva de que tratamos constituye un modo til para
describir uno de los aspectos ms significativos de la programacin; parte de los momentos consecuenciales relativos al anlisis
y a la elaboracin. Pero todo ello no constituye el entero procedi-
330
miento de programacin, porque da por presunta la existencia del

objetivo, del problema, cuando buena parte de la programacin
consiste precisamente en la bsqueda del objetivo y en la definicin del problema. Presume adems una infinita hilera de alternativas a disposicin del sujeto y por ello obviamente existentes,
10 que no es cierto siempre. Antes de estudiar los diversos caminos para la realizacin de un cierto objetivo, es necesario encontrar estos caminos, 10 que requiere no poca imaginacin y espritu
inventivo. Si parte de la programacin, por consiguiente, absorbe
los procedimientos mentales de eleccin y decisin, otra parte refleja
aquel procedimiento que se conoce en psicologa bajo el nombre
de aprehensin.
Se observa, en fin, que los criterios empleados al juzgar las
diversas alternativas son de importancia crucial para la eficacia de
este procedimiento. Deben derivarse de los objetivos, del sistema
de valores llamados a influir en la programacin. Y puesto que, como
se ha tenido ya ocasin de indicar, tales valores objetivos no son
siempre dados, aquel que programa est llamado a elaborar gradualmente los propios criterios, durante el procedimiento mismo, ya
que constituyen el puente entre los juicios de valor y la situacin
de hecho existente en el momento en que el procedimiento tiene
lugar.
d) PERSPECTIVA DINMICA.-Buena parte de la teora sobre esta
materia parece dar por cierto que un proyecto se elabore, que determinadas operaciones se pongan en ejecucin segn las reglas del
proyecto, que los objetivos de este ltimo encuentren realizacin,
y que, finalmente, se provea a elaborar un ulterior proyecto. En otras
palabras, parece que el procedimiento se conciba segn una perspectiva esttica, sin negar con ello al proyecto su carcter de instrumento de reforma y transformacin.
Aparecen, por consiguiente, descuidadas algunas eventualidades; esto es, que: ,
a) el punto de la organizacin para el que se requiere la programacin est, l mismo, en movimiento, tanto en la fase de programacin como en la de ejecucin; o que:
b) la situacin, el objetivo que la programacin se prefija, cam-
PROGRAMACION
331
bie a consecuencia de fuerzas extraas a la organizacin, sustraidas

al control de .esta o existentes precisamente sin que la organizacin
se aperciba de ellas.
Ahora bien, no existe duda alguna de que la programacin determina su propia eficacia segn el conocimiento de la situacin en el
momento en que esta actividad se desenvuelve. El funcionario del
Catastro presume, en efecto, que la posicin de las seales usadas
para la comprobacin catastral en curso no cambie en tanto l
elabora el mapa correspondiente. Qu sucedera, en cambio, si
esta presuncin suya fuese ofuscada por el escaso conocimiento de
la situacin objetivamente considerada? El capitn que estudia la
ruta a seguir con la nave deber asimismo tener en cuenta los movimientos de la misma durante el perodo en que tal estudio tiene
lugar, si intenta dar una cierta medida de atendibilidad a su carta
de navegacin. Lo mismo puede decirse del piloto del avin que
quiera calcular con exactitud la posicin de su aparato. Pues bien,
la programacin organizativa presenta notables analogas con los
ejemplos antedichos. En un organismo establemente organizado, es
posible programar anticipadamente para perodos considerables de
tiempo, sin preocuparse excesivamente de los cambios imperceptibles que la organizacin sufrir durante las fases de programacin y ejecucin. Pero en algunos otros organismos, el que programa se encuentra en el deber de constatar notables variaciones
en la estructura organizativa, en las premisas sociales sobre las que
se rige, que se producen precisamente mientras est redactando
el proyecto. Si eventos del gnero no se han tomado en la debida
consideracin, el proyecto derivante puede tener valor histrico,
pero no podr considerarse adecuado a la realidad cambiante de
la organizacin.
El segundo aspecto del problema en cuestin es el del cambio
de las condiciones que han inspirado la programacin, cambio que
puede haberse producido ya o que est por verificarse. Si tales
variaciones no se han previsto con una cierta medida de atendibilidad, derivarn errores de valoracin y de previsin, que perjudicarn normalmente la utilidad del proyecto, reduciendo notablemente su eficacia. Tales condiciones son ms frecuentes en la programacin relativa a cuestiones sociales que en aquella de actividades
332
materiales, aunque ambos tipos se resienten de la eventualidad de

cambios.
La circunstancia antedicha ha sugerido a algn administrador a
desatender o a atribuir escasa confianza a la programacin anticipada, y en algn caso ha sugerido incluso el aislar la funcin de programacin de la parte restante de la organizacin, de modo que se
atene su influencia sobre las actividades operativas en general.
Lo que se requiere, en casos del gnero, es esencialmente el
uso de un procedimiento que permita garantizar al programa un
cierto grado de estabilidad y solidez, pero que contemporneamente
le suministre una suficiente ductilidad para prevenir eventuales desplazamientos de la nave, o bien para anticipar eventuales cambios
del objetivo hacia el que se dirige. Un sistema de tal naturaleza requiere una especie de mecanismo de retroaccin, por efecto del
cual las consecuencias de cada accin, y el desarrollo continuo de una
situacin, puedan llevarse constantemente en el mbito de la programacin y de su procedimiento para la necesaria valoracin.
Un adecuado esquema para tal procedimiento fue hace tiempo
formulado por un psiclogo social, Kurt LEWIN 3. Consideraba que
toda accin social programada tuviese origen en una idea vaga, en
un objetivo no especificado completamente. Para que esta idea pudiese adquirir significado deba elaborarse dentro de un plan general del que se pudiese obtener la clarificacin del objetivo, la
precatalogacin de los medios necesarios para alcanzarlo y la elaboraciu de una estrategia de accin. Tal operacin requera un procedimiento de investigacin emprica o, como el autor citado 10 llama,
una actividad recognoscitiva de los medios y de los fines. La adopcin del programa comportaba nicamente la aceptacin del esquema general en su totalidad y el empeo de dar ejecucin a la primera parte del mismo, permaneciendo flexibles las partes sucesivas.
La realizacin de la primera parte, a su vez, constitua premisa
a la preparacin de la segunda, merced a la misma operacin de
reconocimiento de la situacin y de los resultados a la que la pri3
Kurt LEWIN, Frontier in Group Dynamics: "Channels 01 Groups Li/eSocial Planning and Action Research", "Human Relations", 1, 2, 1947, pginas 143-153.
PROGRAMACION
333
mera haba llegado. Ello portaba al reexamen del plan general y a

una ulterior especificacin de la segunda parte. De este modo, la
parcial realizacin constitua estmulo y ocasin para la ulterior
obra de reconocimiento, reexamen y completamiento del entero procedimiento. Cada fase recognoscitiva representaba, por ello, el mecanismo de retroaccin a travs del cual se enriqueca el programante de preciosas informaciones para la actualizacin del programa.
Diversas variantes de dicho sistema de programacin se han
adoptado hace ya tiempo por algunos organismos militares y civiles.
De hecho, el uso mismo de la palabra reconocimiento sugiere a
nuestra mente imgenes militarescas. Quiz la actividad presupuestaria es la que nos permite, mejor que cualquier otro aspecto de la
dinmica administrativa, encontrar analogas con el esquema de
LEWIN.; ello es particularmente cierto para aquel tipo de presupuestos adoptado por las administraciones locales (yen algn caso
estatales) de los Estados Unidos de Amrica, bajo el nombre de capital budgeting, Aqu, en vez de las distintas partes de un programa, segn 10 que LEWIN dice, encontramos enteros aos financieros. He aqu cmo podra representarse grficamente un tipo de
tal presupuesto:
A~OS
1.0 2.0
3.0 4.0 5.0 6.0 7.
8.-
1-1-1-1-1-1-1
Reconocimiento y programacin 1-1-/-1-1-1-/
Reconocimiento y programacin 1-1-1-1-1-1---1
Reconocimiento y programacin
Cada ao financiero del programa total se reexamina y reelabora

incluyendo en cada procedimiento sucesivo un ulterior ejercicio.
Todo el proyecto y la aprobacin relativa de este presupuesto (de
previsin), llamado capital budget, cubre siempre un perodo de
seis aos financieros anticipados; pero solo el primer ao constituye documento en base al cual se ordenarn disposiciones y distribuirn especficamente los fondos para la actividad administrativa.
No vemos qu objeciones fundadas pueden formularse contra
la adopcin de dicho concepto de programacin para la actividad
administrativa en general. Las ventajas del sistema son:
334
a) ofrecer una revalorizacin sistemtica de la situacin por

perodos intermitentes y determinados;
b) subrayar la necesidad de una constante y precisa valoracin
de las consecuencias de cada accin;
e) pretender la elaboracin de programas inmediatos, establecidos como parte de un objetivo a largo plazo;
d) evitar, en fin, obligaciones sobre propuestas a largo plazo.
e) PERSPECTIVA EMPRICA.-En determinadas situaciones no es

aconsejable forzar el procedimiento de programacin dentro de la
visin piramidal, de la que se ha tratado en otro lugar. Ello porque
a veces aparece difcil la progresin por distintos pasajes desde un
fin de carcter general, o de un objetivo a largo plazo, a todas las
operaciones inmediatas que la realizacin de tal fin requiere. Nuestra observacin parece apropiada especialmente para aquellos programas absolutamente nuevos en que los diversos aspectos del futuro pueden ser slo hipotizados, as como para aquellos sectores
experimentales donde no se hayan elaborado an apropiadas metodologas o prcticas.
En los supuestos de este tipo, la prctica comn parece ser la
de elaborar planes de accin a medida que los problemas o situaciones se presentan; planes que estn en armona con los objetivos
generales ftjados al vrtice, segn la lgica normal de los hechos. Tales planes y decisiones se convierten en precedentes para la accin
futura en situaciones anlogas, y gradualmente cada uno de ellos
traduce en trminos operativos el significado de los objetivos ya
prefijados. Durante tal procedimiento pueden modificar, incluso, el
estado y el significado de tales objetivos; de manera que tal modo
de programar asume un carcter opuesto al procedimiento piramidal,
poco antes descrito. En efecto, se trata de proceder desde el caso
especfico ms bien que al contrario; de escalar la pirmide y no de
descenderla; de inducir ms que de deducir. En su conjunto, por
consiguiente, el procedimiento se aproxima-en cuanto concierne
a la concepcin de programa-al mtodo adoptado en la common
law, en que el caso Particular se resuelve en funcin de una norma
general, ms bien que del sistema en uso en el derecho codificado,
donde la norma se acta y aplica simplemente al caso concreto.
PROGRAMACION
335
Es, en efecto, cierto que la evolucin de las directivas generales

y de los programas de muchos organismos pblicos presenta caracteres bastante anlogos a la gradual evolucin de la common law.
Encontrando difcil o prcticamente imposible la elaboracin de un
plan detallado de accin, estos organismos tratan los varios problemas individuales a medida que estos surgen, teniendo en consideracin aquellos principios generales en los que se inspira la actividad de toda la organizacin. Con el pasar del tiempo se puede
disponer de una serie de alternativas standardizadas, prcticas administrativas que aparecen tan sagradas e inviolables para los miembros de la organizacin, que se aproximan en su esencia al principio del stare decisis de la common law. En el derecho comn es la
doctrina jurisprudencial la que constituye para el juez anglosajn
el verdadero cdigo de conducta. En otras palabras, las decisiones
de casos individuales se convierten poco a poco en directrices generales para situaciones anlogas futuras; las decisiones especficas
relativas a un caso constituyen el plan de accin. Ejemplos del gnero son frecuentes en la administracin pblica estadounidense:
de este modo operaba la Comisin Central para el estudio de los
precios de mercado, instituida en los Estados Unidos durante el
ltimo conflicto mundial, en el intento de formar las propias directivas generales. Aun tratando de determinar anticipadamente las
propias normas de actuacin de los fines generales fijados en la ley
institutiva, este rgano diriga buena parte del esfuerzo de programacin al examen de los problemas concretos para los cuales, evidentemente, no existan criterios generales en las normas reglamentarias. Todo ello llev frecuentemente a modificar dichas normas, en
el intento de llegar a una ms estable y uniforme prctica administrativa.
Otro ejemplo tpico de esta situacin nos 10 ofrece la actividad
desenvuelta en materia de poltica exterior por los rganos administrativos estadounidenses; es sabido que esta actividad est siempre
inspirada por doctrinas u objetivos generales resumidos en documentos de alcance histrico internacional, como la doctrina de MONROE, el credo anticomunista, la doctrina de la resistencia a toda forma de agresin, el principio de la autodeterminacin, el de la neutralidad, etc. Ahora bien, la afirmacin de tales principios no ha
336
llevado casi nunca a la consiguiente elaboracin de un sistemtico

plan de accin, o de directrices generales dirigidas a resolver las
distintas situaciones contingentes de la poltica exterior. Esta o aquella direccin programtica asuma, y an asume, significado concreto solo con el surgir de problemas especficos. En otras palabras, el
caso individual constituye la ocasin para el ejercicio de la funcin
de programacin; y la solucin dada al caso concreto constituye
adems un precedente para la solucin de anlogos problemas futuros. Si este es todava hoy el carcter general de la poltica exterior
estadounidense, es igualmente cierto que existen, sin embargo, ejemplos netamente opuestos a tal tendencia, como es el caso del plan
ERP y, antes an, del plan MARSHALL, los cuales representan un
ejemplo de aquella perspectiva que hemos llamado poco antes piramidal. En efecto, para tales planes econmicos los objetivos se han
enunciado como premisa para elaborar sucesivamente un detallado
programa de accin y, sobre todo, con el fin de precisar cules eran
los medios necesarios para la realizacin de los mismos. De tales
planes generales se derivan despus programas ms detallados para
cada una de las actividades o aspectos de ellos.
Pero, quiz, los ejemplos ms significativos de tal actitud en
.relacin a la funcin de programacin nos 10 ofrecen precisamente
las nuevas instituciones, esto es, aquellas organizaciones creadas para
sectores de actividad an sin reglamentar. En Italia, el Comitato
Nazionale per la Produttioita, instituido hace algunos aos junto a
la Presidencia del Consejo de Ministros, representa un tipo de organizacin desprovista de precedentes y, por ello, obligada a elaborar
los propios programas de trabajo sobre la base de escasas normas
generales, y a adoptar gradualmente las prcticas que el tiempo proveer a consolidar. Habra sido virtualmente imposible, para dicho
Comitato, programar toda la vasta gama de iniciativas que en el
correr de estos aos se han presentado a la atencin de sus funcionarios.
Alguno podra objetar que tal procedimiento no representa una
manifestacin de la funcin de programacin, sino ms bien un
ejemplo de falta de programacin a largo plazo. En efecto, se da
el caso de que en ciertos sectores, y para determinadas situaciones
ambientales, tal modo de proceder, caso por caso, es no slo insufi-
PROGRAMACION
337
dente, sino que puede constituir una cmoda excusa para justificar
la ausencia de una idnea programacin. Proyectar una presa en un
ro sin tomar en consideracin los numerosos aspectos hidrogrficos
de l y los posibles usos del agua de la presa constituye, sin duda,
un modo de programar demasiado improvisado.
Aun aceptando, sin embargo, el fundamento de tales objeciones,
resulta inevitable en algunos sectores el recurso a la programacin
para cada uno de los problemas, a medida que se presentan al administrador; sera absurdo pretender conocer o hipotizar con anticipacin todos los eventuales problemas que en materia de poltica
exterior podran surgir a un gobierno que actuase bajo el principio
de la autodeterminacin o el de la neutralidad. Y ms ingenuo sera
an el pretender determinar con anticipacin la accin a desarrollar
si o cuando tales problemas surgen. Pero tratar un especfico problema o un caso particular no es, por otra parte, programar. Para
que tal procedimiento pueda merecer el ttulo de programacin son
dos los requisitos mnimos que debe poseer. El primero, que cada
problema o caso sea de naturaleza suficientemente relevante como
para constituir un til precedente para casos o problemas futuros;
ello impone la existencia de un criterio general que oriente tales casos semejantes hacia un nico fin lgico, una especie de obligacin
hacia el stare decisis apreciable en algunos comportamientos de los
jueces anglosajones. Debe, adems, existir un sistema y un mtodo
de clasificacin (implcito o explcito) de los casos o problemas singulares, de modo que los futuros puedan encontrar fcilmente su
relacin lgica con aquellos ya pasados y pertenecientes a la misma
clase y categora. Debe, en fin, existir un eficiente sistema de archivo y de comunicacin de las decisiones relativas a los casos concretos.
El segundo requisito de carcter general para conferir justamente
al procedimiento indicado el ttulo de programacin es que, en el
curso de la formacin de una decisin que se refiere a un problema
concreto, la persona ocupada en la programacin considere tal problema no solo por los mritos y los defectos que contiene, sino como
instancia representativa de una serie potencial o actual de casos
anlogos, en otras palabras, de una categora de problemas substancalmente idnticos para los que la accin en curso revista carcter
de precedente de un cierto valor.
22
338
La programacin est presente solo en la medida en que tales

requisitos puedan garantizarse. El caso concreto, adems, debe considerarse en relacin a otros casos pasados o futuros, o bien en relacin a casos hipotticos pertenecientes a categoras de problemas o
clases diversas; de otra parte ha de poder coexistir armnicamente
en un sistema lgico de accin posible, consistente y coherente en
su totalidad con el fin general de la organizacin.
3.
Prediccin y probabilismo
Como es sabido, toda perspectiva futura va acompaada de una

cierta medida de probabilismo; y bajo algunos aspectos, quiz, :fin
prevalente de la actividad de programacin es esencialmente el de
reducir el grado de incertidumbre. Todo ello se obtiene previendo
cuanto podr acaecer si se prescinde del concurso de la actividad
humana (en este caso, de los sujetos y de los rganos para los cuales
la programacin se lleva acabo), o bien, previendo los efectos de
cada accin alternativamente considerada. Se pueden eliminar as
los factores probabilsticos? Evidentemente no, puesto que 10 que
pertenece al futuro permanece siempre incierto; el haber disminuido la casualidad no autoriza a creer que el imponderable haya
cesado de tener influencia en la programacin. Aunque esta actividad se realizase de la forma ms escrupulosa, quedara siempre el
imponderable gravitando sobre el curso de los eventos programados.
Ello significa que la medida en que (o el modo en que) se hayan
considerado los factores de probabilidad puede constituir un ulterior criterio-ndice del grado de concreta actualidad de un programa.
Por ello, la programacin no tiene solo la finalidad de atenuar el
estado de incertidumbre que gravita sobre algunos aspectos de un
problema, sino tambin la de tomar en la debida consideracin factores inciertos cuya imponderabilidad no puede reducirse ulteriormente; de este modo, se atribuye al programa as elaborado mayor
idoneidad para afrontar sucesos inciertos.
La imponderabilidad vara con los diversos tipos de programaciI1~ con el variar de la materia objeto de tal actividad, y en parte
tambin con el variar de la situacin ambiental que la acompaa.
PROGRAMACION
339
Abstrayndose, sin embargo, de dichos factores, es posible afirmar

que existen varios modos o criterios en base a los cuales reagrupar
y clasificar las probabilidades que concurren a formar el imponderable. A ttulo descriptivo solamente, y para un mejor entendimiento
del argumento, relacionamos los cuatro grupos principales, dentro
de los cuales los diversos tipos de probabilidad encuentran su colocacin adecuada: el esquema no intenta atribuir a este o a aquel
grupo una preferencia sobre los otros. A nuestro modo de ver, el
imponderable puede reagruparse como sigue:
a) probabilidades de carcter objetivo-o sea, aquellas que acompaan a la situacin objetivamente entendida, los comportamientos, el sector de actividad al que la programacin se
.dirige, en otras palabras, el objeto de la programacin;
b) probabilidades de carcter ambiental-es decir, aquellas que
acompaan al ambiente dentro del cual se desenvuelven los
factores objeto de la programacin;
e) probabilidades consecuenciales-aque11as que se refieren a
los efectos o a las consecuencias de las acciones programadas
d) probabilidades intrnsecas-aquellas que directamente interesan los procedimientos de programacin, de aprobacin
del programa y de actuacin del mismo.
Respecto de cada uno de tales grupos parece oportuno recoger
algunas consideraciones generales.
a) PROBABILIDADES DE CARCTER OBJETIVO Y AMBIENTAL.-Los

elementos objetivos y ambientales de un programa constituyen dos
aspectos de la misma cosa; por ello resulta difcil, si no inoportuna,
la distincin. Ambas, en efecto, conciernen al mundo externo, tal y
como se presenta al sujeto que se dispone a programar una cierta
actividad; sin embargo, puede ser a veces oportuno distinguir 10
que es objeto de programacin de cuanto forma el ambiente en
que el objeto reside. El ambiente, en cuanto tal, no es objeto de
programacin; es solo un factor que quien programa debe tener en
la debida consideracin, sobre todo si es cierto que ninguna situacin, ningn acontecimiento, pueden comprenderse plenamente
340
cuando se separan artificialmente de su ambiente. Los dos aspectos, por consiguiente, son lgicamente inseparables.
Supongamos que una cierta persona quiera programar una excursin. Entre las muchas cosas a tomar en consideracin, nuestro individuo atender a los siguientes elementos objetivos:
1) quines participarn en la excursin (en general un grupo
bien determinado de personas, unidas entre s por vnculos de una
determinada naturaleza);
2) cundo tendra lugar esta excursin;
3) dnde debera efectuarse, o sea la eleccin de los lugares
ms oportunos entre aquellos a disposicin;
4) las actividades a desarrollarse durante la excursin;
5) qu medidas deberan tomarse y en qu modo.
Es de advertir que cada uno de los cinco elementos arriba indicados reconduce directamente a la idea que es objeto de la programacin, es decir, la excursin. Por ello, cada uno deber elaborarse y considerarse en relacin a los fines de la excursin y a algunos criterios de valor asociados por el sujeto programante a esta
operacin (por ejemplo, el deseo de renovar lazos de amistad entre
compaeros que la vida y sus exigencias han dividido). Advirtase,
adems, que cada uno de dichos elementos est condicionado, aunque sea en modo mnimo, por el imponderable. Puede existir incertidumbre en cuanto a las personas a invitar, o en cuanto a la entidad del grupo que efectivamente podr participar en la excursin,
entidad que est en funcin directa del fin que la excursin persigue; cabe la incertidumbre en cuanto al lugar a elegir en relacin siempre al fin especfico de la excursin, y en cuanto al momento en que deber tener lugar, teniendo en cuenta las disponibilidades de tiempo de aquellos que participarn, as como el fin
que la excursin se prefija. Existe, en fin, alguna incertidumbre
acerca de las actividades a programar en armona con los deseos y
las necesidades de cada participante (siempre que las actividades
en cuestin se refieran al fin de la excursin), acerca de los elementos a adquirir en relacin a los diversos gustos y a las disponibilidades de alimento en funcin de la estacin, y as sucesivamente.
PROGRAMACION
341
Ms all de estos elementos, existen otros factores dignos de

consideracin, aunque estn fuera del control o de la influencia de
aquel o aquellos que proyectan la excursin y participan en ella.
U no de tales elementos, como es obvio, es el factor atmosfrico;
entre los otros, recordamos las eventuales interrupciones de carreteras, ferroviarias, la enfermedad imprevista de alguno de los participantes, la eventual indisponibilidad del lugar preelegido para la
excursin, y as sucesivamente.
El elemental ejemplo indicado tiene en s todos los elementos
de mayor alcance que interesan a cualquier tipo de programacin.
Quien proyecta la construccin de una presa para un establecimiento
hidroelctrico, considera, entre otros factores objetivos, el de la
dimensin de la presa, el de la fuerza del agua, el tipo de mano
de obra necesario para tal trabajo, la capacidad de la presa, la red
de distribucin de la energa a los usuarios, etc. Para cada uno de
estos planes existen previsiones relativas a factores ambientales sustraidos al control del sujeto, como es el caso de la lluvia, de la
sequa, de la calidad del cemento a disposicin, de la disponibilidad de mano de obra, de la efectiva demanda de energa por parte
de los usuarios de la zona, etc.
b) PROBABILIDADES CONSECUENCIALEs.-En ocasin precedente
se ha afirmado que la programacin, para ser tal, debe comportar
un cierto grado de conocimiento de las consecuencias relativas a
cada accin hipotizada y que tal conocimiento debe poder regir
bajo la posibilidad de una confrontacin entre dos o ms alternativas. En otras palabras, se trata de ser, al menos, conscientes de las
consecuencias que derivan de hacer o no hacer una determinada
cosa. Ello significa que la eficacia de la actividad de programacin
est, entre otras cosas, en relacin directa al grado de atendibilidad
de las consecuencias previstas y confrontadas entre s respecto a
cada curso de accin, Este tipo de valoracin depende del uso de
criterios que se derivan inmediatamente de los fines que se intenta
realizar, as como de eventuales grupos de valores relacionados,
directa o indirectamente, con estos.
Las consecuencias van siempre ms all del alcance de los elementos estrictamente objetivos de la programacin; cuanto ms nos
342
detengamos sobre estas, tanto ms nos alejaremos de los elementos

denominados objetivos. Una valoracin completa de las probables
consecuencias de un cierto tipo de accin alcanza siempre un punto,
en un determinado momento, en que es necesario anticipar la reaccin y el parecer humano, el propio y el de los dems. Ahora bien,
predecir los pareceres humanos constituye una de las actividades
ms abstractas y especulativas; es esta la razn por la que el intento
de reducir las muchas probabilidades de carcter consecuencial y
tomar en consideracin estas ltimas durante la fase de programacin, constituye el aspecto ms difcil y ms importante del entero
procedimiento.
Esta dificultad, que en muchos casos casi adquiere sabor de
imposibilidad, deriva en parte del hecho de que mucho de cuanto
constituye objeto de nuestras actividades de programacin queda limitado intencionadamente a los aspectos estrictamente fsicos de determinadas empresas. La serie de consecuencias hipotizables se trunca
a un cierto punto, en el momento en que una determinada cosa
puede considerarse ultimada, como, por ejemplo, la construccin de
un puente, la instalacin de nuevas mquinas, la construccin de
un hospital, etc. En algunas de estas actividades, nuestros mecanismos de prediccin alcanzan casi la perfeccin, puesto que se
trata de hipotizar consecuencias estrictamente materiales; pero incluso en tales casos el grado de perfeccin puede ser limitado
por haber ignorado o descuidado el sujeto algunas consecuencias
humanas de ciertos fenmenos. El fsico nuclear que proyect la
bomba atmica pens poder disponer de un conocimiento casi perfecto de las consecuencias de tal invento; fue al ser usada la bomba
cuando los cientficos se dieron cuenta de la limitacin de las previsiones hechas en comparacin con la desconcertante sede de consecuencias humanas hipotizables, serie que an hoy constituye tragedia para la humanidad.
Buena parte de las actividades ejercidas por la administracin
pblica ha de contar con los pareceres humanos a los actos de gobierno; la elaboracin de los programas relativos se hace, por ello,
al menos en algn caso, teniendo presente la valoracin de estas
probables respuestas. Son muchos los ejemplos que podramos citar,
casi todos inherentes a las relaciones entre rgano pblico y terce-
PROGRAMACION
343
ros. Tal carcter presenta la programacin militar, que se basa sobre

los servicios de espionaje para conocer no solo la fuerza militar del
enemigo, y la distribucin de sus tropas, sino tambin para poder
anticipar sus probables respuestas a eventuales acciones conducidas
contra l. Anlago carcter presentan las operaciones de programacin en materia de asuntos exteriores; las relaciones polticas
de estos ltimos aos nos ofrecen numerosos casos de acciones programadas y realizadas casi exclusivamente en funcin de las consecuencias psicolgicas de esta o aquella conducta.
Predecir las consecuencias de ciertas acciones es tambin difcil)
por la tendencia que dichas consecuencias tienen a ramificarse hacia
el exterior en numerosas direcciones. La tarea de un ingeniero que
est proyectando la construccin de una carretera puede considerarse
relativamente simple, en cuanto que las consideraciones que surgen al nivel en que el tcnico se coloca durante dicha proyeccin,
se reducen a pocos factores; por ejemplo, el presumible volumen
de trfico, la resistencia del material de construccin, la mayor o
menor resistencia al roce de la superficie de la carretera, y as sucesivamente, muchos de estos factores se consideran elementos objetivos de la programacin; sin embargo, a medida que el proyecto
se confronta con las disposiciones sobre el trfico, en sus efectos
sobre la entera red de carreteras, en relacin al valor de los terrenos expropiados o al movimiento de la poblacin, etc., las consecuencias de todos estos factores resultan cada vez ms hipotticas.
Y, sin embargo, estas consideraciones ltimas lgicamente han de
juzgarse premisa para toda otra consideracin de naturaleza tcnica
especfica, si aceptamos la perspectiva denominada piramidal del
procedimiento de programacin.
Otro tipo de dificultad, caracterstico de nuestra sociedad marcadamente dinmica, 10 representa el modo en que las consecuencias se presentan; estas, en efecto, raramente estn dispuestas segn
un orden lineal, de modo que toda consecuencia permita retroceder
a la accin relativa. Otros planes, otras acciones tienen lugar normalmente en el mismo periodo de tiempo, llevando sus efectos sobre algunos elementos del mismo grupo social. Las consecuencias
de una accin se consideran, por consiguiente, a la luz de los efec-
344
tos que esta producir en relacin con otras acciones puestas en ejecucin por el mismo rgano o por rganos diversos; es aqu donde
la prediccin se hace verdaderamente comprometida.
e) PROBABILIDADES DE CARCTER INTRNSECO.-El empleo de

la palabra intrnseco, a este propsito, requiere alguna aclaracin:
con dicho adjetivo no pretendemos referimos soio a 10 que es intrnseco a aquel o a aquellos que estn llamados a programar, sino
a todo 10 que es intrnseco al procedmento de programacin y de
actuacin, en la medida que aquel o aquellos que programan estn
en grado de percibir. En tal grupo, por consiguiente, nos sentimos
inclinados a comprender: cuestiones relativas a la probabilidad o
medida de probabilidad concerniente a la aprobacin de un programa o de varios programas alternativos (siempre que, se entiende,
no corresponda al programante el decidir la aprobacin de un determinado curso de accin); cuestiones relativas a la probabilidad
o a la medida de probabilidad concerniente a la actuacin del plan,
si se aprueba; cuestiones, en fin, que se refieren a la probabilidad
o al grado de probabilidad con que el plan podr ejecutarse segn
el momento en que sea adoptado.
Estos aspectos se han descuidado, al parecer, enteramente por
la doctrina; pero ello no significa que tengan escasa importancia
para el sujeto programante, particularmente en los organismos de
gran alcance. Y volviendo al tipo de preguntas que consideramos
agrupables en dichas categoras de probabilidades intrnsecas, creemos que otros interrogantes no menos relevantes pueden y deben
plantearse en directa relacin con los precedentes. No es acaso
una incertidumbre intrnseca el preguntarse:
si el programante debe exponer su propio criterio sobre las circunstancias?
si debe, en cambio, proyectar solo 10 que considera que podr
ser aprobado;
si vale la pena proyectar ms all de 10 que presume pueda ser
aprobado, de manera que la eventual revisin del plan en el momemo de la aprobacin comprenda tambin 10 que el programante
considera como el mejor curso de accin;
PROGRAMACION
345
si se debe programar solo conforme a lo que el sujeto considera posible actuar concretamente;
o bien, si es preferible superar tal perspectiva individual para
hacer del plan un punto de referencia, un objetivo futuro.
Todas estas interrogaciones tienen en comn dos caractersticas:
la primera se encuentra en el grado de aceptabilidad que el plan
propuesto pueda tener para quien o quienes corresponde decidir;
la segunda la da, en cambio, el grado de actuabilidad concreta del
plan, o bien la medida de capacidad y buena disposicin de los eje~
cutores para la realizacin del programa propuesto.
Ambas dimensiones comportan diversos tipos de predicciones;
la primera requiere predicciones en orden a las reacciones eventuales de aquellos que estn en posicin de influir o de adoptar la
decisin; la segunda comporta predicciones relativas a la capacidad
y a las reacciones de cuantos se encargarn eventualmente de ejecutar el programa. El sujeto programante que omita el tomar en consideracin uno u otro de estos aspectos, merecer ciertamente el ttulo de estimulador de ideas, de rgano propulsor til a la organizacin, pero habr tambin disminuido, por su culpa, la utilidad de
su funcin, como se trasluce de cuanto hemos indicado.
Desde una perspectiva general no exenta de crticas, puede admitirse el postulado que supone que dichas incertidumbres de carcter intrnseco son el producto, o ms exactamente una funcin,
de las distancias o diferencias sociales, en particular de la existente entre el sujeto que programa y la autoridad llamada a aprobarlo, y aquella otra entre el sujeto programante y los ejecutores
del programa. Ello significa que las incertidumbres de carcter intrnseco tienden a aumentar a medida que la organizacin crece
en amplitud. Una persona que est programando para s misma
tiene bien poco que preocuparse del modo como reaccionar en el
momento en que deba aprobar el pian, y podr, de otra parte, disponer de elementos ciertos en cuanto a su ejecucin si ha de realizarlo por s mismo. Distinto es el caso de un funcionario adscrito
a un centro de programacin, por ejemplo, del Ministerio de Obras
Pblicas, puesto que l sabe que todo su programa est sujeto a revisin y aprobacin por parte de los superiores y de una serie de
tcnicos pertenecientes a las distintas divisiones de la Direccin
346
General a que pertenece; sabe,' adems, que lo que est elaborando se encuentra, en ltimo anlisis, sujeto a la aprobacin del
ministro, quiz deber llevarse al Parlamento en sede de discusin y aprobacin de un proyecto de ley. Debe dicho tcnico tener
en cuenta los eventuales pareceres de todas estas jerarquas, cuya
conducta ha de influir de manera tan decisiva en la funcin que l est
desenvolviendo? Todo ello depende, en parte, del grado de novedad, del carcter innovador, que asume el programa elaborado,
puesto que cuanto ms radical se presente, tanto ms numerosas
sern estas incertidumbres intrnsecas que le acompaan. De ello
deriva que la medida en que todos estos factores intrnsecos sean
tomados en consideracin, y el modo en que tal consideracin se
hace, constituyen problemas de relevancia fundamental en el procedimiento de programacin.
Anlogamente, si al que programa no corresponde la relativa
ejecucin del plan, o si falta un contacto directo entre l y aquellos que debern ejecutar el proyecto, el otro tipo de incertidumbre intrnseca puede asumir un significado bastante mayor. De hecho, se suele imputar comnmente a la funcin de programacin
el aislarse del resto del mundo circunstante cuando est fuertemente centralizada; esta torre de marfil en que la programacin
parecera operar, constituye prueba del escaso conocimiento que
los funcionarios adscritos a la programacin tienen de la realidad
operativa y de las personas que debern ejecutar los programas.
De otro lado, una de las lamentaciones ms comunes por parte
de los planificadores consiste en considerarse saboteados por los funcionarios operativos, en cuanto que estos tratan de frustrar los esfuerzos nsitos en la programacin, negndose a comprender los
programas y limitndose a una actuacin puramente mecnica en
la fase de realizacin.
La programacin de planes organizatorios depende siempre, en
buena medida, del cuidado con el que han sido anticipadamente
valorados los factores reales de funcionalidad operativa de la organizacin. La previsin de dichos factores constituye una de las
fuentes principales de incertidumbres intrnsecas, en el sentido en
que la expresin ha sido usada. Su importancia emerge sobre todo
en la programacin militar, de por s formalizada, donde la predc-
PROGRAMACION
347
cin de la capacidad operativa potencial constituye un elemento fundamental del total procedimiento de programacin, Por el contrario, es a menudo infravalorada en la programacin de actividades
que se refieren a la administracin pblica. Sin embargo, el carcter frecuentemente crucial de las incertidumbres y perplejidades
existentes en este sector es puesto en evidencia continuamente, por
ejemplo, en el procedimiento de revisin de presupuestos. En estas
materias, se suelen efectuar exmenes bastante escrupulosos, no tanto sobre la necesidad o la oportunidad de un cierto programa, ni
sobre su originalidad, sino ms bien sobre el punto relativo a la
concreta posibilidad que el programa tiene de ser ejecutado, o de
que la suma dispuesta se emplee dentro de los trminos fijados
para dicha disposicin.
tI)
HIPTESIS RELATIVAS A LOS FACTORES DE PREDICCIN Y
PROBABILIDAD.-A continuacin proponemos algunas formulaciones

generales relativas a la prediccin en relacin a la programacin.
Algunas de ellas presentan, en manera ms o menos reelaborada,
consideraciones ya hechas en la discusin precedente.
Consideraciones relativas a los factores relevantes. 1. Tiempo .-EI grado de certeza en el predecir un determinado elemento,
a un cierto nivel de especificaci6n, disminuye con el aumento de la
distancia expresada en unidades de tiempo, entre programacin de
una parte y la cosa programa de otra. De este modo nos es posible
predecir la temperatura de maana al medioda con mayor atendibilidad de la que se registrar, a la misma hora, dentro de una
semana, o de un mes, y as sucesivamente. El margen de incertidumbre, en la mayor parte de los casos, aumenta, por consiguiente,
en progresin casi geomtrica con la distancia expresada en unidades de tiempo. En el caso ilustrado arriba, la diferencia en trminos probabilsticos entre el predecir la temperatura al medioda
de aqu a seis meses y el predecir la de la misma hora dentro de
un ao, es prcticamente cero.
348
(Periodo de tiempo previsto)

Si bien el ejemplo dado est estrechamente referido a factores
ambientales y por ello incontrolables, la misma hiptesis general
puede extenderse en lneas generales a todos los tipos de situaciones inciertas.
Especificacin.-Cuando se quiera conservar un cierto grado de certeza en las predicciones que se refieran a mltiples distancias en unidades de tiempo, es necesario que el grado de generalidad aumente progresivamente y en forma geomtrica con el au-,
mento del perodo de tiempo, Todo ello constituye un corolario,
evidentemente, de 10 que hemos dicho arriba, y puede obtenerse
ampliando la unidad de tiempo adoptada, los valores medios a elegir o por otros procedimientos. Por ejemplo, podramos predecir
la temperatura media relativa a un mes dentro de seis meses con
casi la misma atendibilidad de la previsin relativa a una semana
dentro de un mes o de un da dentro de una semana, y as sucesivamente. El grfico incluido podra servimos igualmente para ilustrar esta relacin si atribuysemos a la curva el significado de grado
de especificacin y siempre que se presumiese constante la certeza.
L.
3. Tiempo y especfcacn.-La certeza de las predicciones

hechas en el mismo sector y para un determinado perodo de tiempo es inversamente proporcional a su grado de especificacin. As,
es posible predecir con mayor atendibilidad la produccin italiana
de grano del ao prximo que la produccin. de vehculos Fiat en el
mismo perodo.
PROGRAMACION
349
4. Conocimiento.-La certeza de las predicciones aumenta proporcionalmente al incremento del conocimiento o comprensin de
fenmenos anlogos, que se refieren al pasado o al presente. Esta
formulacin, que asume aqu carcter de premisa adems que de
hiptesis, puede considerarse fundamental para la racionalidad del
procedimiento de programacin. Ello explica, adems, la razn en
base a la cual la funcin de investigacin est casi universalmente
asociada a la de programacin, especialmente si es de amplio radio
(largo plazo).
S. Experiencia.-Anlogamente, la programacin de nuevas actividades, o de actividades diversas a las existentes, est provista de
una mayor medida de incertidumbre respecto de la actividad anloga que tiene por objeto experiencias avanzadas, o que haya sido
ya objeto de precedente programacin. Naturalmente, este corolario
puede tomarse en consideracin solo cuando se dispone del conocimiento relativo a experiencias pasadas. El criterio se aplica no
solo al objeto de la programacin, sino tambin a las circunstancias
que la acompaan. A medida que una cierta actividad se conoce
merced a la repeticin constante de sus fases, disminuye para ella
la necesidad de programar, hasta desaparecer totalmente.
6. La programacin es, por consiguiente, ms importante y

ms difcil all donde tiene por objeto cambios significativos o diferencias sustanciales respecto a la situacin presente o pasada. La
necesidad de programar disminuye a medida que los instrumentos
de la actividad objeto de programacin se formalizan e institucionalizan.
7. Control.-El grado de certeza que avala la prediccin sobre las consecuencias de programas tpicos de un cierto sector de
actividad tiende a aumentar incrementando el control sobre los
elementos componentes de dichos programas. Como ya examinamos
en otra parte de este captulo, tal control comporta un movimiento
de la serie de factores ambientales hacia los objetivos y secuenciales.
El progreso tecnolgico ha contribuido a acrecentar el volumen de
10 que es susceptible de prediccin, as como de 10 que es contro-
350
lable, y por ello planificable. Evidentemente, ello se refiere en particular a aquellos sectores de actividad que conciernen al mundo
fsico, donde el progreso tecnolgico ha podido ejercitar la mxima
influencia. Las incertidumbres de carcter ambiental se reducen
sensiblemente, por consiguiente, a medida que aumentan las posibilidades de control. Se considera, comnmente. que la programacin referente a la actividad administrativa pblica acompaa al
fenmeno de concentracin de poderes. De hecho, all donde el
poder est muy descentralizado, las tentativas de programacin se
hacen casi imposibles por el acrecentado nmero de incertidumbres ambientales que intervienen.
8. Factor humano.-Los programas y anticipaciones que se

refieren esencialmente a acciones y reacciones de otros seres humanos tienden a asumir un grado de certeza bastante inferior respecto
de aquellos que dependen de acciones y reacciones del mundo fsico, si bien ello no constituye siempre la regla. Incluso aqu, sin
embargo, se asiste al fenmeno individuado anteriormente: el aumento de conocimiento y de control de los comportamientos humanos favorece la disminucin del grado de incertidumbre.
9. Comprensin del factor humano.-Las acciones y reacciones humanas pueden predecirse slo si se conocen y se comprenden los aspectos motivacionales del comportamiento, los sistemas
de valor, las costumbres, etc., por ello, all donde personas, instituciones humanas, sociedades en general se comportan en manera
incomprensible o se mueven hacia fines no comprendidos adecuadamente, el grado de incertidumbre relativo a su probable comportamiento muestra la tendencia a aumentar segn un ndice proporcional.
10. Factores que influyen en la aprobacin de un programa.Es inevitable la existencia de un cierto grado de incertidumbre
intrnseca cuando la adopcin del plan depende de persona o institucin diversa de la que ha seguido la programacin. Por adopcin entendemos la operacin mediante la cual el plan se acepta por
quien tiene el poder de decidir sobre la materia y no simplemente
DECISION
351
por quien est llamado a la ratificacin formal de la decisin. En

general esta incertidumbre vara en proporcin directa con:
a) el escaso conocimiento por parte del sujeto programame
respecto de la autoridad que debe decidir;
b) la medida en que el sector objeto de programacin sea motivo de controversia;
e) la poca estima o escasa reputacin que el sujeto u rgano
programante goce para quienes deben aprobar el plan;
ti) la distancia en la red de comunicacin entre el que programa y el que decide;
e) el nmero de las diversas autoridades llamadas a aprobarlo, y las distancias existentes de hecho en la red de comunicacin
entre las mismas;
f) la medida en que el proyecto contenga elementos innovadores, teniendo naturalmente en cuenta los comportamientos y las
acciones que se esperaran al respecto;
g) la medida en que los objetivos y las consideraciones de valor no se hayan especificado con anticipacin, ni convenido y acep
tado por el sujeto programantey por el que debe aprobar el plan;
h) la necesidad mayor o menor de discusin colegial del proyecto, antes de su aprobacin;
1) la distancia en unidades de tiempo entre la elaboracin del
plan y su aprobacin.
CAPITULO X
LA FORMACION DE LAS DECISIONES

ADMINISTRATIVAS
1. Racionalidad y decisiones administrativas.-2. Aspectos empricos y ticos en la decisin administrativa.3. El esquema lgico de la decisin administrativa.
SUMARIO:
1.
Racionalidad y decisiones administrativas
Las consideraciones hechas hasta ahora, y en modo particular

las contenidas en el captulo que precede, permiten individuar en
la accin administrativa problemas de decisin, presentes inevitablemente en toda manifestacin de comportamiento de los componentes de una organizacin administrativa. Sin pretender realizar,
en este captulo, una descripcin completa del modo como se llega
a la formacin de las decisiones administrativas,.deseamos, sin embargo, detenernos sobre algunos aspectos significativos del procedimiento, visto desde una perspectiva que cuenta entre sus seguidores con los ms autorizados estudiosos de Ciencia de la Administraccin, y constituye una direccin de pensamiento en torno a la
que la literatura ms reciente-particularmente en los pases anglosajones-parece intentar recoger la mayor parte de los caracteres
impresos en el fenmeno administrativo en su compleja dinmica.
Algn autor, como, por ejemplo SIMON 1, sostiene precisamente que
la eleccin o decisin administrativa puede constituir la unidad mnima de anlisis para el estudio del fenmeno. Si bien algunas
manifestaciones de la doctrina presentan an notables lagunas, es
lcito en todo caso sostener que la decision making-o bien la formacin de las decisiones administrativas-interesa .cada vez ms al
1
Herbert A. SIMON, {l comportamento ammJ.nJstraJiVD, ed. TI Mulino, Bolana, 1958.
DECISION
353
estudioso y al tcnico, sobre todo con vistas a la adopcin de instrumentos mecnicos y de clculo probabilstico en el seno de los
organismos administrativos, instrumentos capaces de acrecentar el
grado de racionalidad que el acto del decidir requiere necesariamente.
Aun considerando la existencia de fines impuestos desde fuera, el administrador es llamado cotidianamente a decidir sobre
la eleccin de los medios necesarios para el logro de los primeros,
sin contar que la misma determinacin de algunos medios constituye investigacin y decisin en torno a los fines intermedios, teniendo en cuenta la generalidad imprimida a los fines ltimos de
cualquier organizacin administrativa. Por ello, toda la actividad
administrativa se nos presenta como un continuo fluir de decisiones, cuya importancia podr variar segn la posicin ideal que se
atribuya a las mismas en la jerarqua de medios y fines, sin
que ello altere sustancialmente, sin embargo, la naturaleza y los
caracteres del procedimiento a travs del que maduran estas decisiones.
Sostiene WALDO 2 que administracin es aquel tipo de actividad humana de cooperacin provista de un alto grado de racionalidad. Por consiguiente, si administrar quiere decir operar en manera racional, en la hase de las decisiones administrativas, debe
poder existir un comportamiento racional. Es de advertir que no
todas las manifestaciones de comportamiento humano son el producto de reflexin deliberada y consciente del sujeto; este, de hecho, obra tambin inconscientemente, automticamente, bajo la influencia de estmulos internos o externos a la propia persona. Advirtase, asimismo, que solo las primeras manifestaciones asumen
el carcter de eleccin, o bien se revelan al sujeto y a terceros como
decisiones; pero ello no es bice para que la decisin est precedida o acompaada a lo largo del curso de su formacin por actos
o manifestaciones que no constituyen producto de la reflexin consciente del individuo. Por tanto, quien examinase el procedimiento
de formacin de una decisin debera, adems, tener en cuenta fae3
Pgina
23
Dwight WALDO. Introduzione alla scienza della P. A., Zanichelli, 1957.
15.
354
tores irracionales y en particular aquellos que emanan de la esfera

hipoconsciente del actor.
Se sostiene que el procedimiento de formacin de las decisiones
administrativas comporta necesariamente una relacin lgica, y por
ello consciente, entre el fin que se pretende realizar y los medios
que se piensa emplear para tal fin. Una decisin relativa al fin o
~ines a alcanzar puede incluso prescindir, en va de hiptesis, de
la valoracin relativa a la existencia o no de medios idneos para
realizar los fines predeterminados; pero ello no significa que el
procedimiento a travs del que se llega a la eleccin del fin no sea
lgico y consciente, debiendo necesariamente el sujeto decidente
plantearse el problema de la instrumentalidad del fin preelegido a
la vista de los fines superiores, nicos que han determinado en l
la necesidad de decidir entre la pluralidad de alternativas. Pero si
la determinacin del fin es el resultado de un procedimiento diverso del indicado, si-en otras palabras-e1 sujeto que va a decidir
dispone del fin como dado, entonces no puede decirse ciertamente
que este fin haya sido el fruto de una operacin consciente del sujeto decidente (aunque nada nos impide pensar que se derive de un
procedimiento consciente diverso). Ello sirve para precisar, o ms
exactamente circunstanciar, el carcter de racionalidad impreso en
una decisin, especialmente si es de naturaleza administrativa, o
bien adoptada para fines diversos de aquellos que el sujeto--como
persona-puede haber elegido con anterioridad; conforme al razonamiento seguido hasta ahora, debemos deducir necesariamente que
la racionalidad de una decisin se encuentra en la medida de lgica
discriminacin y anlisis de medios a disposicin en relacin al fin
o fines a alcanzar, independientemente del hecho de que tales fines
sean o no racionales. Pero as como para el individuo a punto de
elegir los medios idneos para el logro de un fin dado este procedimiento permite una valoracin de la racionalidad impresa en el
fin, del mismo modo el procedimiento de formacin de las decisiones administrativas est destinado a influir la racionalidad de los
fines impresos a la accin de un organismo administrativo.
Las indicaciones hechas nos lleva-tan bastante lejos si alentsemos su prosecucin; nos han servido, de todos modos, para individuar no solo el punto del procedimiento en que la racionalidad
DECI510N
355
tiene modo de desarrollar sus efectos (esto es, el momento en que

los medios a disposicin se confrontan con los fines a alcanzar),
sino tambin los lmites que tal racionalidad lleva consigo en cualquier accin humana. En efecto, si es cierto que toda accin calculada exactamente para alcanzar determinados objetivos (sin comprometer la contempornea realizacin de otros) es racional, todo
ello no nos garantiza ms que un grado de racionalidad relativa;
sera necesario, por ejemplo, saber si los objetivos de que nos ocupamos han sido o no racionalmente individuados, 10 que nos llevara a examinar hacia atrs el proceso lgico de la conducta humana
hasta alcanzar el origen primero de todas las cosas, o bien hasta
aquel misterio cientifico que solo un acto de fe puede permitirnos
superar. El pargrafo siguiente nos permitir ocupamos de las premisas de hecho y de valor de la decisin administrativa; por ahora,
nos limitamos a individuar en tales premisas, o en el conocimiento
cientfico de estas, el camino a 10 largo del cual adquirir el mximo grado de racionalidad relativa en favor del procedimiento de
formacin de una decisin.
Hemos sostenido poco antes que resulta oportuna, si no necesaria, una distincin entre decisiones individuales y decisiones organizatorias, sobre todo en cuanto que estas ltimas presentan procedimientos bien distintos y ciertamente ms complejos en el acto
de instrumentar los fines fijados a la organizacin desde arriba
o desde fuera; los fines individuales no siempre necesitan una
formulacin lgica y precisa, y, por tanto, el comportamiento individual se somete bastante ms que el organizativo a la acusacin
de irracionalidad, incluso por la ausencia de vnculos formales. Estos, en cambio, estn presentes, en modo abundante, en la organizacin administrativa, hasta el punto de hacer, en algn caso, automtico el procedimiento racional de eleccin de los medios o de
los cursos de accin para el logro de uno o ms fines organizativos.
Pero sera ingenuo considerar carente de utilidad una discusin en
tomo a la racionalidad de las decisiones administrativas solo porque
estas ltimas, a diferencia de las individuales, estn siempre provistas de un grado de racionalidad en cuanto presuponen la adopcin de los fines, y por ello un mnimo de coordinacin y coherencia entre estos y los medios preelegidos. La utilidad del razona-
356
miento est precisamente en el hecho de que los fines organizativos

son ms complejos que los individuales, y que, por tanto, los medios a elegir requieren procedimientos lgicos bastante difciles.
En efecto, as piensa BARNARD 3 cuando afirma que la decisin es
una caracterstica tpica del comportamiento organizativo respecto
del individual, y que la descripcin de los procedimientos, a travs
de los que maduran las decisiones administrativas, asume un significado ciertamente ms importante para el conocimiento del comportamiento organizativo de cuanto lo sean los mismos procedimientos para el conocimiento del comportamiento individual. Ello
explica el inters de los estudiosos de problemas administrativos por
la decisin, considerada fenmeno central de la actividad administrativa; y no slo de esta, si se tienen en cuenta las orientaciones
manifestadas al respecto por la ciencia econmica y por la ciencia
poltica. Por ello, se oye hablar con frecuencia de problemas econmicos resolubles mediante una eleccin oportuna entre alternativas
contrapuestas, o de problemas polticos solubles merced a la eleccin ms idnea entre las alternativas de poderes, de derechos, de
libertades.
Si decisin es aquella eleccin racional y consciente de una
entre varias alternativas hipotizables para cada caso o situacin, es
justo pensar que no toda la actividad humana, sea a nivel individual
o al colectivo y social, se exprese mediante decisiones en el sentido
arriba indicado. El hbito, la rutina, la costumbre, la tradicin, la
imaginacin e incluso aquellos comportamientos instintivos que se
presentan al propio sujeto carentes de lgica, son manifestaciones
de comportamiento igualmente capaces de producir sus efectos en
el ambiente circunstante. Las decisiones racionales, por consiguiente,
constituyen solamente un aspecto del comportamiento humano, aunque de ellas sea lcito esperar efectos ciertamente ms importantes
para el particular y para la colectividad. Por tanto, atribuyendo a la
decisin efectos del ms vasto y significativo alcance, no se puede
por menos que colocarla en aquella esfera de madurez y de consciencia que corresponde al estadio de completo desarrollo fsico y
a
1954.
Chester 1.
BARNARD,
The [unctions 01 the executive, Cambridge, Mass.,
DECISION
357
psquico del individuo, Considerando despus la administracin

como aquel tipo de actividad humana racionalmente concebida y
desarrollada para aprovechar las ventajas de la cooperacin y contener las desventajas en los lmites de lo posible, se deduce que el
grado de racionalidad impreso en las decisiones administrativas representa el ndice de madurez alcanzada por la organizacin.
Es posible, por consiguiente, considerar el procedimiento de
formacin de las decisiones administrativas como un punto de referencia, o ms exactamente como el foco de una gruesa lente (la
actividad administrativa) en el que se condensan y se recogen las
energas y los medios a disposicin (la organizacin). Ello no impide, por otra parte, examinar el procedimiento administrativo desde
una perspectiva ms amplia, sin restar validez y utilidad a un estudio profundo del procedimiento de formacin de la decisin, entendida no solo como manifestacin esencial de la vida administrativa, sino tambin como valioso esquema de anlisis para el conocimiento del fenmeno administrativo.
El uso del trmino decisin no debe engendrar equvocos, muy
frecuentes por desgracia para quien hace uso de la palabra en el
sentido atribuido por las ciencias jurdicas y polticas; ni tampoco
es necesario limitar el significado del trmino a aquellas directrices
generales que marcan el camino al administrador. Accin y decisin
son dos trminos estrechamente asociados, el primero no puede
realizar sus efectos sin el concurso del segundo. Si ello, como lgicamente parece, es lo caracterstico de la funcin administrativa,
evidentemente la accin administrativa se presenta como una serie
de procesos de decisin que van desde la formacin de las directrices generales hasta la ms elemental decisin que corresponde
a aquellos que ocupan los grados ms bajos de la jerarqua administrativa. Mejor an, queriendo distinguir entre alta y ba;a direccin, podramos afirmar que la funcin de los dirigentes de grado
elevado es, sobre todo, la de influir las decisiones de los subordinados (que constituyen las unidades denominadas operativas), influencia que la estructura jerrquica y todos los otros medios de comunicacin administrativa permite realizar con seguridad absoluta. Si
este comportamiento ha sido influido en modo tal de reducir al mnimo, los elementos subjetivos extraorganizativos, factores de perturba-
358
cin no descuidables para quien estudia el comportamiento administrativo, es de esperarse una decisin racional, o bien en estrecha armona con la realizacin de los fines organizativos. El problema que
queda por precisar, con vistas a un estudio cientfico de la actividad
administrativa, es si se deben conocer los elementos objetivos y subjetivos que sirven de premisa a la decisin, o bien si se debe examinar
esta ltima solo implcitamente, a travs del conocimiento de la accin administrativa, tal como la consideran las distintas perspectivas
de investigacin (por ejemplo, la perspectiva jurdica, la poltica, la
econmica, etc.), o si debe estudiarse el fin de la accin administrativa para explicar su esencia.
Nos parece, sin embargo, que cada una de las direcciones arriba
indicadas presenta un comn denominador, constituido por el comportamiento administrativo; una disciplina como la Ciencia de la
Administracin, que trate de fijar los lmites precisos de su contenido, no puede descuidar este punto de referencia, puesto que toda
otra perspectiva impedira la visin unitaria del fenmeno administrativo. Ahora bien, cada una de las tres vas arriba indicadas conduce al fin Y a la realizacin del mismo sobre el plano operativo.
Toda accin humana ejercida en el mbito organizativo para influir
sobre el comportamiento ajeno se dirige o debe dirigirse necesariamente hacia el objetivo final que la organizacin intenta lograr,
realizando directamente el fin intermedio o instrumental de la influencia sobre el comportamiento de otros. 1\n ms evidente despus es el carcter finalista de la accin administrativa, prescindiendo del cual un estudio de ella quedara incompleto y carente
de utilidad. El examen, en fin, del solo objetivo sera inconcebible
abstrayndonos de la instrumentacin necesaria para realizarlo. En
consecuencia, incluso por las solas exigencias de estudio adems de
por necesidades prcticas, es indispensable una sntesis entre estos
tres momentos de la dinmica administrativa.
Podemos, sin embargo, para fines de anlisis, detener hipotticamente dichos momentos y estudiarlos en toda su relevancia e incidencia sobre el fenmeno administrativo. Bajo este aspecto, el
esquema de formacin de la decisin constituye un instrumento de
anliss del procedimiento administrativo, dejando abierto el camino
a otros esquemas, considerados eventualmente ms idneos para
DECl510N
359
una visin sinttica y comprensiva del fenmeno en todo su aleance. Sin embargo, cualquiera que sea el esquema conceptual adaptab1e al conocimiento del procedimiento administrativo, parece que
el anlisis del proceso de decisin puede y debe regir vlidamente
como contribucin inestimable al estudio de la ciencia administrativa.
2.
Aspectos empricos y ticos en la decisin administrativa
Las caractersticas asumidas por la decisin administrativa respecto de la individual llevan nuestro anlisis a detenernos sobre
los aspectos ticos y empricos de tales decisiones, que, por madurarse en un ambiente organizativo, se resienten evidentemente de
la inpuencia de factores subjetivos y objetivos reconducibles a tal
ambiente.
En general, las consideraciones que siguen estn tomadas de
los escritos de dos estudiosos norteamericanos de problemas organizativos, Chester I. BARNARD Y Herbert A. SIMON 4, a los cuales
se debe el mrito de haber resaltado y evidenciado la importancia
de los factores indicados arriba, en el intento de individuar los elementos del procedimiento de formacin de las decisiones administrativas para un estudio cada vez ms cientfico del fenmeno.
Puesto que las indicaciones que siguen son necesariamente limitadas, es conveniente que quienquiera ampliar el argumento consulte los textos de los autores antedichos.
BARNARD, despus de haber examinado los motivos y las manfestaciones de una decisin administrativa, cree individuar dos partes en la naturaleza del ambiente dentro del cual madura esta decisin, una correspondiente a la suma de los factores materiales,
fsicos, circunstanciales, y en todo caso objetivamente existentes, y
otra concerniente a los problemas de orden tico o ms exactamente a las manifestaciones de contenido finalstico (que podramos definir como fines objetivivizados). Esta ltima parte del ambiente
tiene el poder de dar significado y alma a la parte que hemos denominado suma de los factores materiales. En este clima maduran las
'" c.
lo. ete.,
I. BARNARD, The [uncttons, etc., o. c.; H. A. SIMON, 11 eomporlamen-
o. c.
360
decisiones administrativas, y es este clima 10 que caracteriza y distingue tales decisiones de las de carcter individual. De la existencia de un ambiente decisorio, por as decir, se puede extraer el
convencimiento de que las decisiones administrativas sean el fruto
de adecuadas tcnicas, de convenientes procesos mentales de naturaleza estrictamente organizativa.
Por otro camino, y con un razonamiento de naturaleza particularmente psicolgica, SIMON tiende a individuar los aspectos ticos
y empricos que constituyen el ambiente dentro del que maduran
las decisiones de una organizacin administrativa; quiz el acento
psicolgico conferido a esta perspectiva behaviorista por el autor
del texto El comportamiento administrativo est justificado por el
hecho de que una distincin-desde un punto de vista operativoentre decisin y accin es casi imposible; ambas estn ntima y recprocamente influidas entre s en el constante fluir de la actividad
administrativa. La decisin administrativa, a diferencia de la individual, asume un carcter distintivo precisamente de la accin de
que es premisa (esto es, una actividad que tiende a realizar objetivos de carcter superindividual) y por la influencia ejercida sobre
ella por la organizacin, en sus dos factores de socializacin y especializacin. Por ello, el anlisis de la estructura organizativa es indispensable a quien, intentando estudiar el proceso de decisin,
quiera conocer el ambiente objetivo de esta ltima. Es, adems,
igualmente til el estudio de aquellos factores psicolgicos que actan sobre el comportamiento individual determinando la aceptacin e identificacin de los fines colectivos.
En el examen estructural de la decisin administrativa, SIMON
entrev dos elementos cualitativamente diversos, destinados a tener
cada uno una funcin determinante en el proceso correspondiente;
un elemento de hecho, constituido por las circunstancias objetivas de
una realidad valorable en va emprica, y por consiguiente comprobable en el contenido de verdad o de falsedad que ella puede tener;
y un elemento de valor, representado por apreciaciones o preferencias
subjetivas, difcilmente comprobables como ciertas o falsas mediante un procedimiento emprico, Esta distincin entre juicios de hecho y de valor impregna el razonamiento de SIMON, que acusa a la
teora administrativa tradicional de haber confundido los aspectos,
DECISION
361
antedichos. Sin embargo, s resulta imposible, sobre el plano de una

objetividad absoluta, juzgar la veracidad o la falsedad, la racionalidad o no, de una decisin administrativa ante la imposibilidad de
reducir cuestiones de valor a cuestiones de hecho empricamente
demostrables, no por esto se debe concluir que un estudio de la decisin administrativa sea cientficamente irrelevante; ello porque,
de una parte, existe la posibilidad concreta de introducir el mtodo
cientfico en la valoracin de los elementos de hecho de una decisin, y, de otra, existe al menos una tentativa de reduccin lgica
de los valores en hechos. Basta, en todo caso, la primera constatacin para a1entar-a quien quiera conocer mejor el fenmeno administrativo-al estudio del proceso de decisin. De hecho, el elemento de valor de cada decisin constituye el aspecto tico de esta
ltima y concurre en va instrumental a la realizacin de un fin superior; ~i atendemos a la decisin de grado inmediatamente superior, nos es posible individuar, entre las premisas de hecho de esta
ltima, la presencia de elementos de valor que haban caracterizado
la decisin precedente. En otras palabras, considerando la actividad
administrativa como una serie de decisiones jerrquicamente coligadas entre s, es posible descomponer las enunciaciones de naturaleza tica en elementos de hecho y de valor, llegando as, al menos
parcialmente, a valorar en va emprica la zona del mundo de los
valores.
De estas consideraciones, SIMON entrev la posibilidad de operar por una jerarqua de decisiones, desde las ms concretas a las
ms generales, reduciendo implcitamente la relacin entre las mis..
mas a una relacin entre hecho y valor, de modo que la generalidad
o concrecin de una decisin administrativa est en la prevalencia
mayor o menor de los elementos de valor respecto de los de hecho.
Pero surge, a este respecto, una incertidumbre, que el propio SIMON
ha sentido y que pone en peligro de derrumbamiento a la entera
construccin: puede verdaderamente distinguirse, en la realidad
operativa, el hecho del valor? Es indudable que estos dos elementos se presentan ntimamente ligados en la decisin administrativa,
como en todo otro tipo de manifestacin negocial humana; su distincin queda confiada principalmente a la intuicin del investigador, y por .ello sujeta a una cierta medida de arbitrariedad. Esta
362
observacin lleva a pensar que poltica (mundo de los valores) y

administracin (mundo de los hechos) sean difcilmente separables
y que es vano sostener que la tarea del legislador es la de determinar los objetivos y la del administrador el hallar los medios necesarios para realizarlos. El legislador no puede permanecer ajeno a los
problemas de hecho, y el administrador, a su vez, no puede por
menos que afrontar problemas de naturaleza tica mezclados con
cuestiones empricas. De esta constatacin, se puede y se debe
partir en el intento de encontrar una armnica convivencia entre
poltica y administracin en acato a los principios democrticos;
los instrumentos procesales puestos en prctica deben permitir al
individuo, al menos en su mente, una distincin 10 ms objetiva
posible entre elementos ticos y empricos de la decisin; es justo
y oportuno que correspondan al legislador, en principio, las cuestiones ticas, y que al administrador se confen las prcticas; pero
es necesario garantizar al legislador la posesin de todas las informaciones de hecho que le permitan resolver mejor los problemas
de valor; y es igualmente necesario escoger sistemas que garanticen
la conformidad de la actuacin administrativa a los valores que una
comunidad democrtica se fija libremente.
De este razonamiento se extraen importantes consecuencias para
el ordenamiento jurdico de un pas y para la instrumentacin de
una actividad administrativa pblica, as como del papel de esta
en la sociedad. Pero apunta, adems, el modo de racionalizar las
decisiones administrativas, de las ms simples a la~ ms complejas,
valindose de los mismos instrumentos ofrecidos por la organizacin administrativa, en vez de confiar sobre el buen sentido del administrador. Aplicamos, por consiguiente, el mtodo cientfico al
estudio de la decisin administrativa, sin que ello deba significar
el fin del ejercicio de la intuicin genial del administrador; este,
de hecho, tendr ocasin de aportar todo su conocimiento y sus
experiencias al proceso de decisin, puesto que siempre existen lmites objetivos y subjetivos para la informacin relativa a todas
las premisas de hecho de una decisin. Bastara repetir que la decisin, como se ha visto en los pargrafos precedentes, debe ser
racional, pero no puede dejar de ser tempestiva sin perder su uti
DEc:1510N
363
lidad; se revela as la parte que an permanece confiada a la intuicin ya la capacidad del administrador.
Ocupndose ms de cerca del proceso de decisin, SIMON revela que la distincin hecho-valor puede sustituirse esencialmente
por la de medios-fines: la racionalidad humana est precisamente
en el ordenar los fines y los medios de manera que el fin de una
determinada accin constituya un medio para la superior. En otras
palabras, esta cadena de fines-medios se convierte en una jerarqua
de objetivos, permitiendo a nuestras acciones orientarse hacia estos
ltimos, llegndose as a una racionalidad cada vez mayor en nuestro comportamiento; ello vale tanto para el individuo aisladamente considerado como para la actividad organizada. La persona-organizacin dispone de una propia jerarqua de objetivos, de una cadena de fines-medios en base a la cual quien se coloca en el exterior,
y ~n actitud crtica, puede juzgar la racionalidad de su actividad.
Anticipando algunas crticas al esquema fines-medios, SIMON
precisa, ante todo, que no est en contraste con la teora de la
decisin (que exige, como es sabido, el momento de la comparacin entre los varios cursos de accin), puesto que el esquema que
l propone no intenta sostener que la racionalidad de la decisin
depende de la eleccin ms idnea entre los diversos medios que
conducen a la realizacin de un determinado objetivo; el proceso
racional de decisin impone siempre un parangn de los medios
alternativos en relacin a los fines respectivos a los que ellos pueden conducir, lo que significa que la comparacin se hace tanto
sobre medios como sobre fines; y dada la limitacin de los primeros, su distribucin se hace de manera que el logro de un objetivo no comprometa la realizacin de otros igualmente importantes.
Anlogamente, dice SIMON, parece que el esquema medios-fines
oscurezca la distincin entre hecho y valor, puesto que si es posible
que un fin se convierta en medio respecto a un objetivo superior,
ello puede significar implcitamente que una distincin lgica entre
los dos aspectos sea imposible (se advierta que anteriormente habamos tocado solo el problema de la indisolubilidad de hecho
de estos aspectos, que se presentan completamente unidos en la
realidad operativa). Pero a esta crtica hipottica, SIMON considera
que debe objetarse que el esquema se concibe no tanto para afirmar
364
que un determinado acto sea esencialmente un fin o un medio, y

como tal tenga razn de ser, sino ms bien para subrayar la relacin que este acto concreto mantiene con una cierta situacin de
hecho (como fin o medio en relacin a dicha situacin).
Adems, se podra objetar que el esquema medios-fines oscurece otro importante aspecto de la decisin: muchas decisiones, por
su importancia y alcance general, vinculan las decisiones futuras
del administrador, lo que permite una notable ventaja desde el
punto de vista organizativo en cuanto ofrece una cierta medida de
previsibilidad del comportamiento administrativo. Pero junto a esta
positiva manifestacin hay otra que es negativa, constituida por
el hecho de que el carcter, por as decir, vinculante de ciertas decisiones puede inducir a la inercia, entendida esta ltima en el sentido de descuidar las consideraciones de los otros posibles cursos
de accin, prefiriendo continuar por el camino trillado. De ello la
necesidad de usar el esquema propuesto con extrema cautela.
Si medios y fines, entre s en. relacin causal, permiten medir
la racionalidad de la decisin, esta ltima constituye en su procedimiento de formacin un modo para afrontar sobre bases enteramente nuevas el problema de la eficiencia y de la coordinacin en
la actividad administrativa. Si decisin es la eleccin de uno entre
los posibles comportamientos alternativos presentes en un determinado momento, y si estrategia es el conjunto de decisiones capaces de determinar el comportamiento para un cierto perodo de
tiempo, decisin racional ser aquella por la que se elige la estrategia idnea para producir el mejor conjunto de consecuencias. El
procedimiento lgico de decisin se divide en tres fases, que juntas
representan el esquema de anlisis: a la primera fase concierne la
enumeracin de todas las posibles estrategias, la segunda determina las consecuencias de cada una de ellas y la tercera valora los
distintos tipos de consecuencias a la luz de un criterio comparativo.
Es sabido que la tarea de determinar las probables consecuencias de
una cierta estrategia no es nada fcil; ello requiere un detenido estudio y gran abundancia de informaciones. Pero son numerosos los
tecursos tcnicos dirigidos a atenuar esta dificultad, a aumentar la
cantidad de informaciones a disposicin, etc.
Una vez enumerados los distintos cursos de accin y previstaS
DECISION
365
las consecuencias respectivas, queda por resolver el difcil problema

de su valoracin comparativa; y he aqu cmo podra afrontarse el
problema. Cada estrategia dispone de un conjunto nico de consecuencias, pero el comportamiento racional presupone la enumeracin de tales consecuencias segn un orden preferencial, y la
eleccin recaer inevitablemente sobre aquella estrategia que corresponda a la alternativa que contiene en s el ms alto ndice de preferencias. La introduccin en el procedimiento de tal aspecto tico
induce a afirmar que el significado de la relacin entre fines y medios no se corresponde exactamente con la de hecho y valor. Una
cadena medios-fines es una serie de anticipaciones que conectan un
valor con las situaciones capaces de realizarlo; cada elemento de
esta cadena es medio respecto de aquel que lo precede y fin respecto al que lo sigue en la escala ideal hipotizada por nosotros. Esta
instrumentalidad de los diversos niveles de una cadena medios-fines
no est presente necesariamente en la relacin entre hecho y valor;
y ellq se manifiesta de modo elocuente cuando el sujeto mide las
consecuencias alternativas de una cierta accin segn ndices de
valor.
Despus de haber examinado el ambiente objetivo de la decisin, llegando a la abierta admisin de un aspecto tico correspondiente al sistema de valores del sujeto decidente, no se puede prescindir del examen del ambiente psicolgico dentro del que el sujeto madura una eleccin. Sustancialmente, la decisin humana tiene
un modelo bastante rudimentario, representado por la inmediacin
de la relacin estmulo-respuesta ms bien que por la ordenada y
paciente obra de seleccin entre las alternativas existentes. Ello significa que la racionalidad humana opera dentro de lmites fijados
por el mismo ambiente psicolgico. Un control deliberado del ambiente de la decisin permite la integracin de los factores subjetivos y objetivos y realiza la socializacin del individuo, de modo
que se confiere a las instituciones sociales carcter de instrumentos
reguladores del comportamiento individual.
Un modo ciertamente significativo para comprender el alcance
de los aspectos ticos y empricos del problema de la decisin es el
de examinar la motivacin individual en sus fenmenos de adhesin, espritu de cuerpo, solidaridad con el grupo, etc., por 10 que
366
se refiere a los primeros; as como el valorar el criterio de eficiencia como gua a disposicin del sujeto en el examen de los elementos o aspectos denominados empricos.
El criterio de eficiencia puede considerarse presupuesto para el
conocimiento de todo otro criterio destinado a influir las decisiones;
la eficiencia es, por consiguiente, un concepto de carcter preliminar en el estudio de las organizaciones administrativas. La racionalidad en la decisin presume una mayor idoneidad a las exigencias de eficiencia concreta, puesto que es a travs del estudio y de
la investigacin de estos criterios racionales, que entran en el proceso de decisin, donde la eficiencia puede poner de manifiesto todo
su efecto. Pero qu entendemos por eficiencia? Evidentemente,
aquel criterio en base al cual se llega a la eleccin de una alternativa que asegure la mxima utilidad neta a la organizacin, sea economizando medios, sea asegurando los resultados.
Pero la eficiencia puede definirse fcilmente en relacin a la
administracin privada, donde costos y beneficios se expresan en
trminos monetarios. Para la administracin pblica, en cambio,
es necesario encontrar un modo idneo para calcular el valor de los
servicios producidos, valor que no puede representarse siempre en
trminos monetarios. Se presenta aqu la necesidad de elaborar
ndices de medicin de la actividad administrativa en relacin al
mayor o menor acercamiento a los objetivos organizativos; por ello,
es necesario disponer de una definicin suficientemente exacta de
tales objetivos, cosa por otra parte nada fcil en cuanto que muchos
objetivos son-en la administracin pblica-bastante vagos, y no
se prestan a una precisacin concreta, haciendo en consecuencia
difcil la valoracin de los resultados de la accin administrativa
a la luz de dichos objetivos. Anlogamente, si nos preocupsemos
solo de la definicin precisa de los objetivos intermedios, podramos
correr el peligro de que tal definicin oscureciese los objetivos finales de la organizacin.
Por tanto, si el trabajo de archivo de un expediente se valora
teniendo presente que el acto de archivar no es fin en s mismo,
sino instrumento para la realizacin de otros fines, y si estos fines
ms generales no siempre pueden precisarse y definirse, la individuacin de un criterio de eficiencia para la administracin pbl-
DECISION
367
ca se convierte en problema de difcil solucin. A este respecto,

SIMON, aun reconociendo las dificultades indicadas, sostiene con
optimismo la posibilidad de un compromiso: definir objetivos no
demasiado generales, ni demasiado especficos; considerar la existencia de varios objetivos teniendo presente una escala de preferencias a 10 largo de la cual puedan reunirse o agruparse oportunamente; y, por ltimo, determinar la eficiencia de un comportamiento
administrativo por la relacin entre los resultados obtenibles con
aquel comportamiento y los resultados mximos que se pueden conseguir por todos los comportamientos alternativos al elegido.
Bajo este aspecto, eficiencia no es sinnimo de economa en los
costes, tampoco consiste en una visin mecnica y fra de la actividad administrativa o en una prevalencia atribuida a los medios
ms bien que a los fines; una vez sustituida la relacin medios-fines
por la de hecho-valor, tal preocupacin no tiene razn de ser, puesto
que la presencia de aspectos de valor a todo nivel de la actividad
de decisin sirve para recordar la omnipresencia del problema de
los fines. Por otra parte, la eficiencia es cientficamente valorable
solo e~e1acin a los medios, no puede depender de los fines de
una concreta actividad (como 10 demuestran las perfectas organizaciones para delinquir de la historia criminal).
AS, pues, resulta claro que el problema de los valores no puede
afrontarse en sede cientfica y que la relacin medios-fines es el
nico elemento del proceso de decisin susceptible de solucin
concreta; pero ello no significa que el estudio de la decisin deba
prescindir del examen de los fines; y as como el criterio de eficiencia podr permitir el anlisis cientfico de los elementos empricos de la decisin, con independencia de la estimacin de la naturaleza de los fines a alcanzar, anlogamente criterios de naturaleza tica debern utilizarse en la valoracin de los objetivos de las
decisiones administrativas.
368
3.
El esquema lgico de la decisin administrativa
Indicamos ya que la decisin de carcter in.dividual es distinta

de la de carcter organizativo; parece oportuno aadir ahora que
tal distincin se basa esencialmente sobre la medida en que factores externos a la persona han podido condicionar e influir el entero
procedimiento de las decisiones administrativas. Entre tales factores recordamos la estructura administrativa, las normas jurdicas,
los objetivos internos de la organizacin, los modos y os grados
de especializacin individual o de distribucin, etc.; argumentos
estos tratados en las partes correspondientes del presente texto. Sin
embargo, a pesar de la evidente distincin entre decisin individual
y decisin organizativa, es lcito afirmar la sustancial identidad del
procedimiento lgico y psicolgico a travs del que el sujeto llega
a madurar una decisin relativa a una especfica situacin, relevante
para s o para otros.
Estudiosos de diversos campos del saber se interesan cada vez ms
de la teora estadstico-matemtica de la decisin: la razn de este
inters se encuentra en las exigencias de cada disciplina, exigencias
que-en 10 que respecta a la Ciencia de la Administracin-se
han puesto en evidencia de modo suficiente en otro lugar. Resulta
interesante advertir la importancia de este inters comn, aunque
'Se manifieste en campos distintos en contenido y mtodo, en el
intento de llegar a una sntesis general del conocimiento, capaz de
constituir el ncleo central de una ciencia del saber humano.
No debe, por consiguiente, maravillar el hecho de que se hable
de decisin con referencia a la poltica, a la administracin, a la
actividad del cientfico que lanza al espacio un satlite artificial, o
a las operaciones de clculo de una mquina electrnica. Ms cercana an aparece la aportacin de la psicologa y de la socio-psicologa a las ciencias sociales cuando se estudian las ntimas relaciones existentes entre eleccin racional y estructura del ambiente. De
hecho, estos estudios nos hablan con mayor elocuencia de la importancia asumida por el proceso de decisin en la realidad cotidiana de la vida social, de cuanto 10 hagan las experiencias de laboratorio en tomo a los vuelos espaciales, aunque todos reconozcan
DECISION
369
la mayor consistencia cientfica de este ltimo tipo de investigacin

y de sus resultados inmediatos respecto de los postulados psicosociolgicos, que no siempre pueden valerse-si bien la tendencia
existe-s-de precisos modelos matemticos para la solucin de problemas humanos.
Por lo que respecta a las decisiones del dirigente administrativo,
los resultados ya alcanzados por la teora de la decisin merecen conocerse y profundizarse por la luz que pueden conferir a muchos
oscuros aspectos organizativos. Estos resultados no son revolucionaros, como a primera vista puede parecer; y si existe un modo
apropiado para traducir al lenguaje corriente las complejas frmulas matemticas, podramos-eon LAPLAcE-eonvenir que el clculo de probabilidades no es otra cosa que buen sentido revestido de
elegante forma matemtica. Pero el buen sentido, que parece tan
comn a los seres humanos, es cosa bastante difcil de definir, de
precisar o codificar en un lenguaje simblico. Quienquiera que est
familiarizado con los procedimientos de formacin de las leyes o
de los reglamentos, convendr que el buen sentido encuentra muchas dificultades en la simbologa jurdica y, lo que es peor, encuentra mayores obstculos cuando acompaa a la interpretacin
(cualquiejg que sea) de la norma jurdica.
Partamos, por consiguiente, de una definicin de la decisin,
para adentrarnos en una descripcin elemental de la teora construida para ella. Todo ello, repetimos, es instrumental para nos'Otros en cuanto que deseamos extraer de esta teora aquellas consideraciones generales dirigidas a potenciar el grado de racionalidad
de la decisin reflejada en el acto administrativo, Por decisin se
entiende el proceso mediante el cual se llega a la eleccin de un
curso de accin, entre un conjunto de cursos alternativos. Elementos de este proceso son, por consiguiente: el sujeto decidente, la
pluralidad de alternativas y el acto de la eleccin. Aadiramos el
elemento finalista, para un anlisis ms preciso del proceso, si no
estuvisemos convencidos que la finalidad de la accin est ya presente en la mente del sujeto decidente y juega parte considerable,
si no determinante, en la fase de eleccin. Esta lineal y simple ex'POsicin del proceso de decisin no niega la posibilidad-en verdad frecuente-de una estrategia mixta observada por el sujeto en
a&
370
el anlisis del curso de accin a seguir; en efecto, cuanto ms complejos se hacen la realidad y los fines en ella reflejados, tanto ms
probable resulta para el sujeto el recurso a un compromiso entre
dos o ms posibles cursos de accin. Este compromiso constituye,
a su vez, alternativa en s mismo; y siendo elevada, al menos en
potencia, la serie de las combinaciones, en teora pueden ser casi
infinitas las alternativas que el sujeto tiene ante s antes de decidir
cul de ellas elegir. Una notable restriccin al nmero de alternativas hipotizables en una determinada situacin viene, por otra
parte, impuesta por las circunstancias de tiempo, de lugar, materiales e inmateriales, personales y objetivas, que concurren a formal
el ambiente de la decisin; un ejemplo convincente de ello es la
limitacin impuesta por determinados factores, en su mayor parte
extraos a la persona del administrador (o en concurrencia con
aquellos que el mismo lleva al proceso de decisin), aun cuando la
situacin en que se encuentre est caracterizada por una amplia
discrecionalidad.
Examinadas las alternativas a disposicin, el sujeto que decide
no puede por menos que valorarlas en relacin a las consecuencias
que cada una de ellas deja prever; es este un momento particularmente delicado del proceso de formacin de la decisin, puesto
que comporta problemas de conocimiento y de madurez en el sujeto, de costes relevantes en la investigacin de las mayores consecuencias posibles que es lcito esperar de cada curso de accin;
de equilibrio entre elementos empricos y ticos en el sujeto; todo
en un perodo de tiempo ms o menos breve, puesto que la decisin va acompaada siempre de un grado de tempestividad, directamente proporcional a la urgencia de las razones que la requieren.
Pero si aparece indispensable la valoracin predictiva de cada
una de las alternativas, es igualmente indispensable disponer de criterios de eleccin que coloquen dichas apreciaciones en una escala
de preferencias preordenadas. Usamos el trmino criterios de eleccin por la pluralidad que de ellos existe en el sujeto; sera ciertamente ms simple el acto del decidir si fuese uno slo el criterio
en base al cual realizar la eleccin. Si es cierto que uno de tales
criterios prevalecer sobre los otros, lo es igualmente que en este
proceso lgico el nico elemento capaz de explicar el porqu de
DECISIOH
371
una determinada eleccin est en la precedencia dada a un criterio respecto de otro, precedencia.que no podra fijarse sin un examen de todos los criterios entre s concurrentes o contrastantes, en
relacin a la situacin de hecho. Ser el criterio que ha prevalecido
en la eleccin el que determine el aspecto de valor de la decisin
adoptada.
Es indiscutible que la decisin ser tanto ms exacta respecto
a la situacin, cuantas ms alternativas hayan sido hipotizadas en
relacin a ella; esto significa que el sujeto debe poder disponer de
todos los datos informativos posibles en relacin a aquella situacin,
porque de estos ltimos depender el nmero de alternativas y las
previsiones que las mismas inducen a hacer. Cantidad y calidad de
la informacin poseda por el sujeto determinan la racionalidad de
la decisin, al menos en una parte relevante.
Examinado en su desarrollo, el proceso de decisin toma los
puntos de partida del pasado-por medio de la informacin-y se
realiza en el presente a travs de la decisin adoptada, para manifestarse en el futuro mediante la accin. En esto consiste, a grosso
modo, el esquema lgico de la decisin, cuya teora subraya de manera
particular el aspecto psicolgico en los dos momentos de la prediccin y de la eleccin. Actividades indispensables para el proceso
de formacin de la decisin son:
a) la recogida de los datos informativos relativos a cada alternativa;
b) la indagacin y determinacin de las alternativas o cursos
de accin posibles;
e) la conciliacin entre los distintos criterios de eleccin, cuando existan, y la preferencia dada a uno de ellos.
Tngase presente, en todo caso, que otra actividad va unida a
estas: se refiere a la determinacin del problema sobre el que
decidir, problema que no siempre se da, especialmente en la actividad de decisin organizativa; se dice que el buen administrador
debe prevenir los problemas.
Para la teora estadstico-matemtica de la decisin, el mecanismo expuesto se expresa en el esquema que sigue, teniendo presente de modo particular la posibilidad de un ndice de medicin o
372
escala graduada, sea en el sistema de valores (criterios de eleccin),

sea en el sistema de prediccin (probabilidad) :
1-------------------------
I
SIstema
.--__--, y, prE'd~lones
INFORMACION
""-
"" Cr it eri o
/ ' decisi6n
de
-,
1.....-_ _- '
Sistema
de
valores
~:,
ACCION
JI
El sistema de predicciones se refiere a las alternativas futuras;

el sistema de valores agrupa todos los diversos fines entre s en
conflicto; por medio del criterio de decisin se provee a integrar los
elementos antedichos y a elegir el curso de accin apropiado. En
10 que concierne al sistema de predicciones la teora de la decisin
nos advierte que, aun existiendo tcnicas diversas dirigidas a probar
la utilidad de la previsin concreta, falta, sin embargo, un mtodo
que sume vlidamente las previsiones elaboradas por el sujeto decidente. Se ha tratado de medir el grado de probabilidad de cada
previsin sobre base cuantitativa, mediante la teora del clculo de
probabilidades que, aplicada a los sistemas de prediccin, permite
atribuir a cada previsin un coeficiente probabilstico de relevante
utilidad para la decisin a adoptarse. Con un sistema de predicciones basado sobre el probabilismo matemtico, con tal de que sean
vlidos los coeficientes de probabilidad, se est en grado de obviar
aquellas consecuencias negativas que una decisin tendra si estuviese desprovista de tales caracteres de atendiblidad. En 10 tocante
al sistema de valores, el problema se hace ms difcil; ms adelante
tendremos ocasin de formular algunas consideraciones al respecto,
puesto que el argumento aborda un aspecto caracterstico de la
decisin administrativa.
Las consideraciones hechas poco ha nos permiten llevar ahora
nuestro estudio sobre el plano organizativo, para examinar qu consecuencias puede tener la teora de la decisin en la actividad administrativa; es obvio que este anlisis ser tan descarnado como la
exposicin hecha de la teora de la decisin, dado el carcter que el
argumento asume para nuestro estudio.
DECISION
373
Partimos del problema de la informacin: se considera comnmente que la racionalidad de la decisin se deriva directamente
de la cantidad y calidad de informacin a disposicin de quien debe
decidir. Para expresar nuestro arrepentimiento ante la constatacin
de una decisin tomada errneamente, decimos: Si 10 hubiese
sabido... }}, pero es de todos conocido que del saberlo despus estn
llenas las fosas. El problema de la racionalidad de la decisin, o
bien la eleccin de aquella alternativa que tiene mayor probabilidad
de conducirnos a la realizacin de nuestros fines, se plantea constantemente a los seres humanos, que-eomo es sabido-no son
omniscientes. La racionalidad aplicada como atributo a una decisin
humana es un concepto relativo. La decisin que el dirigente adopte
en un determinado momento es racional en la medida en que l
puede disponer de datos informativos ciertos y abundantes; pero
el dirigente que se preocupa de recoger otros datos y, por consiguiente, de ampliar el propio conocimiento sobre el mismo problema, har posible una revisin de la decisin que la atribuya un
grado ms alto de racionalidad. No se comporta de otro modo la
mquina o el ser animal, demostrando reaccionar a los estmulos
externos en la medida correspondiente a la cantidad de informacin
absorbida por los propios rganos receptivos.
Tambin en este sentido existe un lmite objetivo para la decisin administrativa, puesto que siendo necesario garantizar su tempestividad no se puede pensar que la recogida o bsqueda de datos
se prolongue hasta el infinito. Adems, en las situaciones administrativas, ms que en aquellas que conciernen a la esfera de accin
individual, la informacin tiene un costo que aumenta, segn la
conocida representacin grfica de los costos medios y marginales,
en medida creciente, al menos despus del punto de conveniencia
econmica representado por el encuentro entre la curva de los costos
marginales y la de los costos medios. Tambin el aspecto del costo
de la informacin, por consiguiente, suscita una limitacin necesaria
en la recogida de datos. Lo mejor que puede hacerse para racionalizar la decisin (en lo que se refiere al problema de la informacin)
es el usar en el modo ms adecuado aquellos datos de que se dispone. De aqu la necesidad de una sistemtica recogida y anlisis
de los datos informativos, realizada mediante adecuados sistemas de
trabajo; es preciso que la actividad administrativa, sus rutinas,
374
sus prcticas, etc., estn concebidas y ordenadas en funcin de

la produccin de informaciones que han de servir en los procesos de
decisin. Fases caractersticas de este procedimiento de produccin
de la informacin son la recogida, el anlisis y el uso de los datos.
La recogida de la informacin constituye una funcin tpica de
los centros administrativos, facilitada hoy por la introduccin de
medios mecnicos que permiten aumentar cada vez ms el volumen
de las informaciones a recoger y almacenar. En esta funcin, el
centro administrativo debe tener presente las exigencias de aquellos
a quienes la informacin sirve; por ello, cantidad y calidad estn
presentes en la fase de recogida de los datos, o por 10 menos deberan estarlo, si no se quiere hacer intiles, en el punto de partida,
los objetivos de esta primera e indispensable funcin del proceso
de produccin de la informacin. Un significativo paso a tal efecto se
ha dado, o ms exactamente iniciado, en las administraciones pblicas italianas a propsito del peridico aligeramiento de los archivos,
operacin que se refiere particularmente al aspecto cualitativo de
las informaciones recogidas y almacenadas, mientras que la adopcin del microfilm en estos depsitos de informacin tiene prevalentemente la finalidad de potenciar el aspecto cuantitativo. Todo
ello comporta una notable labor directiva dirigida a mantener siempre actualizadas estas oficinas de recogida en relacin a las nuevas
exigencias administrativas. Anloga atencin se dedica al potenciamiento de los medios a travs de los que la informacin, una vez
recogida y clasificada, sea fcil de encontrar para ulteriores usos.
Es a este propsito al que el problema de la apropiada disposicin
y colocacin de los archivos (la memoria de la organizacin) se
presenta en todo su alcance.
En cuanto concierne a la segunda fase, la del anlisis de los datos
informativos, es oportuno recordar que ninguna informacin es
generalmente til o al menos relevante para la decisin a tomar,
si ella no se ha analizado oportunamente. A tal fin, es necesario
que los rganos adscritos a tal funcin (centros contables, estadsticos, etc.) estn al corriente del tipo de informacin que los
dirigentes requieren. Faltando instrucciones precisas y actualizadas,
los rganos de anlisis informativo no estn en grado de operar con
exactitud en la seleccin: esta operacin se asemeja mucho a aquella del filtraje y los grados de la jerarqua representan los filtros a
DECISION
375
travs de los cuales la informacin (que se mueve en este caso de

abajo arriba) puede analizarse, condensarse y transmitirse para servir
al grado inmediatamente superior. El conocimiento de los problemas a resolver, de los fines a alcanzar y de las directrices generales establecidas al vrtice, sea para los objetivos sea para los
mtodos, por parte de los diversos grados jerrquicos de la organizacin, harn esta operacin de filtraje ms adecuada a las reales
exigencias administrativas, y por ello ms racional.
Tambin en esta fase de anlisis, las mquinas de oficina constituyen un vlido instrumento por su capacidad, no solo para recoger una enorme cantidad de informaciones, sino tambin, y sobre
todo, por su idoneidad para analizar cada uno de los datos en base
a criterios preestablecidos por el programa: un ejemplo de instrumentalidad en tal sentido nos 10 dan las instalaciones mecanogrficas
de fichas perforadas.
Despus que los datos informativos se han recogido y analizado,
una tercera fase viene a completar el ciclo de produccin de la
informacin: si bien este tercer estadio est realizado tcnicamente
por los mtodos de investigacin operativa, sin embargo, puede ser
comnmente entendido como la funcin preparatoria de distintos
modelos de accin, o alternativos, para su empleo (o uso) por parte
de quien debe decidir. Se trata, en resumen, de la preparacin de
cursos-tipo de accin, dirigidos exclusivamente a facilitar al dirigente, o quien est llamado a decidir, en la tarea de valoracin de los
hechos (o datos) y de sus consecuencias. Nada impide que a esta
fase se atribuyan funciones de apreciacin de valor, o de confrontacin de los datos de hecho con el sistema de valores fijado oficialmente para una cierta organizacin; en tal caso asistimos a una
participacin ms directa en el proceso del decidir por haber superado el campo de las premisas de la decisin. Esto es particularmente cierto para aquellas decisiones de importancia donde aparece con mayor evidencia el concurso de rganos auxiliares que
influyen directamente el criterio de decisin, que en los casos ms
simples es por principio atribuido a la discrecionalidad y valoracin
individual.
Por cuanto se ha indicado, parece evidente que una exacta lnea
de separacin entre los tres momentos del procedimiento administrativo (visto segn las perspectivas del proceso de formacin de la
376
decisin), es decir, entre el pasado, presente y futuro, o bien entre

informacin, decisin y accin, resulta cosa bastante arda sobre
el plano operativo. Sin embargo, para seguir la idealizacin suministrada por el esquema lgico de la decisin, colocamos en el presente (o bien en el momento que se refiere de cerca y directamente
al acto del decidir) al menos la valoracin de estos modelos alternativos y su colocacin segn un orden de probabilidades, como se ha
indicado poco antes a propsito del sistema de prediccin. Queriendo
distinguir las funciones relativas a la fase de informacin, podra
considerarse que la elaboracin de los modelos alternativos, hecha
con la intencin de facilitar el uso de la informacin recogida y
analizada, se refiere ms a su aspecto cuantitativo que al cualitativo; pero el problema resulta poco importante si consideramos
el procedimiento de formacin de la decisin como un proceso
unitario cuyos momentos se presentan lgicamente consecuenciales.
Las pocas indicaciones hechas a propsito del sistema de prediccin o de las ventajas que al mismo puede acarrear la teora de
la probabilidad, nos parecen suficientes para integrar el argumento
discutido en el pargrafo precedente, donde se ha hablado de las
dificultades de llegar a una medicin cientfica de los aspectos de
valor que la decisin administrativa lleva consigo.
Volviendo al esquema lgico de la decisin y a las observaciones formuladas a propsito de los aspectos ticos y empricos de la
decisin administrativa, deseamos-a ttulo conc1usivo-subrayar las
dificultades del administrador pblico para llegar a la definicin de
los propios criterios de eleccin. Es quiz esto lo que hace particularmente difcil-y por ello fascinante-la tarea de los funcionarios
pblicos, obligados cotidianamente a ocuparse no slo de las consecuencias inmediatas de su accin, sino tambin de los reflejos que
esta puede tener sobre otros organismos y sobre toda la colectividad. Todo ello sirve para distinguir mejor la administracin
pblica de la privada; esta ltima dirigida generalmente al logro
de un equilibrio parcial, la primera interesada por un equilibrio
general. Una situacin de tal naturaleza, como es obvio, hace difcil la definicin de los criterios de eleccin en los cuales se inspira
y de los cuales hace uso la administracin pblica; la ley determina
solamente objetivos generales, pero en cuanto complementada por
Instrucciones, circulares, etc., no es de excluir la posibilidad de
DECI510N
377
conflictos con otros objetivos. Ahora bien, cuando varios objetivos

se hallan entre s en contradiccin, el administrador debe resolver
tal estado de cosas recurriendo a un objetivo superior, si existe, o
solicitando la interpretacin autntica de las normas que informan
la propia accin; pero con mucha mayor frecuencia est obligado
a extraer de la propia conciencia, del propio sistema de valores, de
la tica de su misin, la solucin ms idnea para el caso especfico.
De aqu se deriva la necesidad de una adecuada formacin cientfica y de una profunda conciencia profesional en el ejercicio del
difcil arte del decidir.
CAPITULO Xl
COMUNICACION
y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SuMARIO: 1. Introduccin.-2. Significado y objetivos del
sistema de comunicacin.-3. Fases y medios del proceso
de comunicacin.-4. Comunicacin y estructura organizativa.-5. Comunicacin y su influencia sobre el comportamiento administrativo.--6. Conclusiones.
l.
Introduccin
Si un estudio del cuerpo humano que se ocupe solo del anlisis de las partes de este, individualmente consideradas, es sin duda
incompleto, anlogamente un estudio de la organizacin administrativa que examine por separado las distintas partes del mosaico organizativo resulta a toda luz insuficiente. Y as como la perfeccin
tcnica-podra decirse admirable-de un rgano como la vista o
el odo quedara sin valor concreto sin aquel maravilloso sistema
constituido por los centros nerviosos, del mismo modo cualquier
esfuerzo dirigido a dar cohesin y unidad a la organizacin en su
conjunto (lo que, en otras palabras, significa posibilidad para la
organizacin de alcanzar los propios objetivos) quedara privado de
resultados positivos sin un eficiente sistema a travs del que se
comuniquen entre s las distintas partes de la organizacin, influyndose recprocamente. La analoga no es totalmente peregrina:
el sistema nervioso es al cuerpo humano como el sistema de comunicacin al cuerpo organizativo (al que nos atreveramos a calificar.
como ms complejo que el humano, al menos por la variedad enorme de factores subjetivos y objetivos que 10 influencian).
Si llevamos la analoga an ms all, podemos anticipar las
graves consecuencias que la patologa del sistema de comunicaciones reporta a la organizacin, alterando--e incluso, a veces, paralizando--determinados rganos de esta ltima, como sucede al
COMUNICACION
379
cuerpo humano cuanto el sistema nervioso est total o parcialmente

en crisis.
'
La funcin principal asumida por el sistema de comunicacin,
como tejido conexivo de la entera organizacin, nos permite una
aproximacin, si no una identificacin del sistema de que tratamos
con el de autoridad. Acertadamente, algn autor (BARNARD) ha considerado que los canales de comunicacin deben, bajo muchos aspectos, identificarse con los canales, o las lneas, de autoridad. Esto
hace necesario subrayar otra vez la diferencia entre aspecto estructural y aspecto dinmico de la organizacin: la comunicacin es
algo que corre, la autoridad es algo que permanece, que queda
aferrada a una estructura, manifestndose, al menos en condiciones
normales, a travs de la relacin jerrquica. Bajo este aspecto, la
comunicacin es instrumento para la autoridad, para la transmisin
del poder; y aun vista de este modo, la distincin es evidente,
puesto que el medio no se identifica con el fin, sino que, a 10 sumo,
se adapta a l asumiendo una fisonoma particular. La orden viene
impartida, verbalmente o por escrito, al subordinado; un instrumento de comunicacin se pone en prctica en este caso para servir
a un fin especfico, es decir, dar contenido a la relacin jerrquica,
en la que se realiza la funcin de autoridad. Esta, como hemos ya
visto precedentemente, tiene un verdadero carcter objetivo, adems
de subjetivo; y aun admitiendo la tesis segn la cual la autoridad
entendida subjetivamente se sustancia en la conducta del subordinado respecto a la orden impartida, queda siempre la distincin
conceptual entre autoridad y comunicacin, considerada esta ltima
como presupuesto para la plena realizacin de los efectos que el
sistema de autoridad despliega en la organizacin. Sin disentir sustancialmente de la tesis de BARNARD 1 Y aun reconociendo el esfuerzo de este autor al tratar de dar una definicin operativa del
concepto de autoridad, identificando sus canales con los del sistema
de comunicacin, no podemos por menos de convenir con SIMON 2
que solo una parte de la red total de comunicaciones corre a 10
largo de las lneas trazadas por el sistema de autoridad, cualquiera
que sea el tipo de organizacin.
1
BARNARD, The [unctions 01 the executive, Harvard University Press, Cambridge, 1947. cap. XII.
~ SIMON, Il comportamento amministrativo, o. C., cap. VIII.
380
Sin embargo, es evidente que tratar del sistema de autoridad

sin una referencia constante a la comunicacin vale tan poco como
el estudio del sistema circulatorio del cuerpo humano haciendo
abstraccin de la sangre que por l corre. En la segunda parte,
captulo VI, de este texto, aparece an ms evidente la posibilidad
de considerar la comunicacin y su sistema distintamente, dado
que la autoridad est estrechamente ligada a la estructura jerrquica de la organizacin y encuentra su fuente en el concepto de
responsabilidad.
2.
Significado y objetivos del sistema de comunicacin
Alguno ha definido el concepto sociolgico de cultura como una

suma de significados y smbolos transmitidos a travs de las generaciones; en otros trminos, cultura no sepa tanto la suma de
tradiciones y valores sociales cuanto la transmisin de los mismos,
10 que equivale a decir que cultura es comunicacin. Aquello que no
es comunicado pierde significado, y aquel que no puede comunicar
con sus propios semejantes, por cualquier impedimento subjetivo
u objetivo, termina por perder la nocin de s mismo. Para el individuo, por consiguiente, la comunicacin es la esencia de la personalidad, el fundamento sobre el que se basa la formacin del
carcter y de la conciencia. Si todo valor cultural es tal en cuanto
transmitido, en cuanto que mantiene la propia vitalidad en la
mente o en el recuerdo de uno o de muchos, tambin la organizacin entendida como valor social se mantiene ella misma en el
sistema de comunicacin y opera en la medida en que tal sistema es
de por s eficiente. Ello nos permite afirmar que el comportamiento
de los hombres asociados se rige sobre la comunicacin, ya que el
entero edificio de la sociedad y de la personalidad se basa sobre ella.
La potencial colaboracin con vistas a la consecucin de un
fin comn y a la misma relacin medios-fines, corren a 10 largo de
un camino y adquieren el aspecto dinmico que les es necesario,
a travs de un proceso cuyo nombre es el de comunicacin. Este es
el significado que la comunicacin asume respecto a la organizacin,
permitiendo la coordinacin de las acciones comunes y la formacin
de una conciencia organizati'Da.
COMUNICACION
381
En sus manifestaciones ms comunes, la comunicacin se identifica con el lenguaje; pero a este ltimo deben aadirse todas
aquellas actitudes simblicas que contienen un grado de .aceptacin
y, por consiguiente, un significado especfico para un grupo, una
sociedad o una comunidad de individuos. Quin sabe si las dos
palabras, comunidad y comunicacin, no derivan de la misma raz;
resulta evidente que cuando en sede internacional se ha llegado a
la institucin de organismos como, por ejemplo, la Comunidad
Europea del Carbn y del Acero, la palabra no ha intentado dar
vida a una sola comunin de intentos, sino tambin a una comunicacin ms ntima, ms slida, ms eficaz entre pueblos diversos,
a pesar de las diferencias de cultura existentes. Ello nos induce a
creer que el lenguaje no sea el nico medio de comunicacin, aunque
lenguas distintas pueden hacer ms difcil el entendimiento comn;
evidentemente, algo ms fuerte, ms elocuente que el lenguaje impulsa hacia la formacin de estos organismos, que en su escala internacional reflejan los mismos problemas, los mismos caracteres de las
organizaciones nacionales.
La cultura no es concepto exclusivo; se presta, de hecho, a
muchos grados de intensidad y profundidad, puesto que podemos
hablar con justa razn de una serie de culturas regionales, as como
de una cultura nacional e internacional. Todo est en la cantidad y
calidad de los valores especficos o generales en ella comprendidos.
Cierto que cuanto ms se desciende en la observacin de un sistema
de valores, es decir, cuanto ms se dirige la atencin hacia una
cultura restringida, ms fcil parece llegar al entendimiento comn
Y consecuentemente menos difciles y complejos resultan los medios de comunicacin. He aqu por qu resulta ms fcil entenderse
entre individuos de una misma regin, de una misma comarca, que
no entre individuos que proceden de partes diversas de un determinado pas. Esta consideracin, llevada sobre el plano de la organizacin administrativa, explica las razones que indujeron e inducen
a la administracin pblica italiana a operar, en los lmites de lo
posible, una distribucin del propio personal mediante intercambios
entre regin y regin, de modo que los elementos del medioda pudiesen trabajar junto a individuos de la zona norte o al menos en
un ambiente que no fuese el de la propia regin. Es de considerar
que lodo ello, si de una parte forzaba a perder las ventajas de un
382
entendimiento ms rpido sobre la base de los comunes lazos tradicionales, por otra parte permita alcanzar una ms eficiente cu1tura nacional (fuertemente obstacu1izada por divisiones polticas anteriores a la formacin del reino de Italia), preparando las premisas
para una ms expedita actividad administrativa pblica futura. De
este ejemplo histrico podemos extraer algunas consideraciones de
orden general sobre la organizacin administrativa y sobre la influencia que la comunicacin ejerce en su mbito, partiendo de la premisa de que las afinidades culturales de los componentes facilitan
la comunicacin--especialmente aquella que transcurre a 10 largo
de los canales no preestablecidos formalmente-y, por consiguiente,
permiten alcanzar un mayor entendimiento comn:
a) toda organizacin dispone de un sistema formal de comunicacin, al que se recurre en medida mayor o menor, segn la
menor o mayor disponibilidad de comunicaciones transmisibles por
vas informales;
b) cuantos ms lazos culturales especficos manifiesta el grupo
organizado, ms fcil se presenta para la organizacin disponer de
cohesin y unidad en la primera fase de su existencia, pero ms
difcil se presenta la perspectiva de su desarrollo;
c) el sistema de comunicacin debe poder garantizar la conservacin de la institucin, pero puesto que la misma est destinada
con el tiempo a perecer sin perspectivas de desarrollo, corresponde
al sistema de comunicacin mantener la necesaria vitalidad de un
organismo que por exceso de cohesin y uniformidad podra atrofiarse (recurdese cuanto se ha dicho en otra parte de este volumen
a propsito de la oportunidad y utilidad de un mnimo de friccin
en el mbito del organismo);
el) el sistema de comunicacin, en su intento de conseguir
este equilibrio entre fuerzas cohesivas y destructivas, debe estar en
grado de concurrir a la formacin de una cultura organizativa, por
grande o pequea que sea, de la que se sientan partcipes los componentes de la organizacin y con la que se identifiquen, porque,
como se ha dicho, cultura es comunicacin, y all donde el organismo puede ensalzar su cultura, el sistema de comunicacin resultar adecuado a las exigencias de una accin comn hacia un fin
comnmente aceptado.
El problema de la comunicacin en la organizacin adminis-
COMUNICACION
383
trativa es, por consiguiente, un aspecto del problema de la comunicacin en la entera sociedad; su proceso es parte integrante de
los elementos objetivos y subjetivos de que la organizacin est
compuesta. Todo ello es cierto hasta el punto que la misma estructura organizativa, su amplitud, su radio de accin, estn directamente influenciados por el sistema de comunicacin adoptado.
Respecto a los efectos de la comunicacin sobre la estructura organizativa, se hablar extensamente ms adelante; pero desde
ahora queremos anticipar que la primera constituye un factor limitativo de la segunda.
Anloga funcin limitadora tiene la comunicacin respecto al
alcance o amplitud de la organizacin-si esta ltima viene determinada por los lmites impuestos a una eficaz funcin de comandoen cuanto que entre dichos lmites figuran, adems de la naturaleza del fin y de las dificultades tecnolgicas intrnsecas al mismo,
las dificultades presentes en el proceso de comunicacin y la medida
en que es necesario el recurso a esta ltima. En efecto, si es diffcil
y complejo el fin que la organizacin persigue, no puede hacerse
un uso parsimonioso de la comunicacin, puesto que el individuo
que opera en la organizacin-eualquiera que sea la cualidad y cantidad de su colaboracin-e-debe poder coligar constantemente el
resultado inmediato de su actividad al fin ltimo, o al menos a
aquel intermedio que constituye la razn de ser de su obra. Por
consiguiente, cuanto ms complejo es el fin, ms se subdivide en
una serie de fines subordinados para los cuales es indispensable una
mayor abundancia de comunicacin. Todo ello, llevado a la funcin
de mando, induce a considerar el alcance directamente limitador
de la comunicacin sobre dicha funcin (de acuerdo con la relativa
capacidad humana para controlar, simultneamente, el trabajo de
un determinado nmero de personas, o bien para comunicar al mismo tiempo con varios individuos), e indirectamente sobre el alcance
de la organizacin.
No es posible concebir un organismo de amplias proporciones
si resulta difcil la comunicacin; y ello se comprueba no solo en
relacin a las dificultades tecnolgicas del fin (la ejecucin de un
trabajo que debe ser mostrado varias veces, porque resulte difcil
transmitir a otros las caractersticas tcnicas mediante instrucciones
verbales o escritas), sino tambin como consecuencia de dificultades
384
tcnicas o geogrficas inherentes al proceso de comunicacin. Si

faltasen la radio, el telfono, etc., nuestras instituciones sociales,
pblicas o privadas, estaran an relegadas a un mundo liliputiense;
y donde condiciones geogrficas u otros factores naturales impiden
el establecimiento de un sistema eficiente de comunicacin, el progreso resulta una quimera y la actividad organizativa reducida al mnimo indispensable.
Cuando la organizacin se extiende crece el nmero de sus
componentes; ello lleva, inevitablemente, a una mayor complejidad
del sistema de comunicacin y a la necesidad de recurrir a l en
una proporcin mayor a la del aumento registrado en los miembros
de la organizacin. Ello comporta, para el jefe de esta, una obra de
coordinacin ms gravosa, puesto que aumentado las relaciones intersubjetivas disminuyen las posibilidades, para el particular y para
el grupo de autocoordinarse.
Pasando por alto, de momento, otras consideraciones atinentes
al significado que el sistema de comunicacin asume para la organizacin, subrayamos que el puesto ocupado por la comunicacin en
la teora organizativa es tan importante como para hacer depender
de sus tcnicas la estructura misma, el alcance y el radio de accin
de las instituciones sociales. Y ello se explica no solo recurriendo
--como hemos hecho antes-a la analoga entre comunicacin y
cultura, sino, ms directamente, observando que:
a) la comunicacin es una fase indispensable del proceso de
coordinacin, precedida por la de programacin e inmediatamente
seguida de la colaboracin;
b) la comunicacin lleva el conocimiento a los puntos de decisin y constituye, por ello, una manifestacin esencial de la actividad de la administracin.
3.
Fases y medios del proceso de comunicacin
Volviendo de nuevo, aunque brevemente, a la comunicacin en

general, consideramos indispensable subrayar para quien quiera
profundizar los aspectos tcnicos del tema, que la sociabilidad del
jndividuo se manifiesta a travs de esta insustituible exigencia de
relaciones con los propios semejantes, de modo que, con razn,
COMUNICACION
385
podemos afirmar con WIENER 3 que la comunicacin constituye el

motivo determinante de la entera existencia. Si bien evitaremos
intencionadamente el penetrar en el aspecto tcnico de este argumento, no podemos, sin embargo, por menos que mencionar algunas
caractersticas generales de la ciberntica, o estudio de los mensajes, que tan ntimamente se coliga a la teora de la informacin,
mencionada antes muy brevemente a propsito del procedimiento
de formacin de la decisin administrativa. El recurso a la ciberntica nos es til para conocer algunos conceptos esenciales a la
actividad directiva en las organizaciones administrativas, actividad
que-e-como es sabido-se realiza esencialmente en la comunicacin y
representa su canal central.
La compleja e infinita serie de relaciones sociales determina la
necesidad de agrupar en smbolos aquello que es transmisible de
individuo a individuo; a este bagaje siempre creciente de informacin se contrapone la escasez de lneas de comunicacin, por 10
que el proceso de la comunicacin sera inevitablemente demasiado lento e instrumentalmente poco productivo si la tcnica no
interviniese para colmar, en lo posible, esta deficiencia del sistema. Atribuyendo a los mensajes a transmitir un valor diverso, es
posible Regar a la transmisin-a travs de una misma lnea-de
varios mensajes sin que estos, hipotticamente al menos, se interfieran recprocamente; ello se obtiene con la modulacin, principio bsico de las transmisiones telefnicas, telegrficas, etc. Todo
esto tiene influencia directa sobre la calidad y cantidad de informacin transmitida o transmisible, teniendo presente la produccin
de perturbaciones en la lnea que pueden confundir los mensajes y
atribuyendo por ello a los mismos un grado lmite de capacidad para
ser transmitidos. En lo que concierne a la cantidad de mensajes
transmisibles, esta se identifica con la mayor o menor regularidad
del sistema; los estudios cibernticos nos dicen que aquella puede
ser medida numricamente. En 10 que se refiere a la calidad del
mensaje, vale la pena recordar que la existencia de perturbaciones
en la lnea puede alterar el contenido del mensaje; ningn sistema
de comunicacin puede descuidar esta ley de la ciberntica, que
admite la probabilidad de que el mensaje, en el curso de su trans3
25
WIENER.
Introdurione alla cibernetica, OO. Einaudi, 1953.
386
misin, pueda perder la regularidad necesaria para su percepcin y

no recuperarla. Si el mensaje, en el momento de la transmisin,
no va provisto de tal regularidad es intil esperar que se perfeccione
en el curso de aquella. Sobre este ltimo punto, o bien sobre la medida de informacin transmisible en relacin directa a la regularidad
nsita en los mensajes, la mecnica estadstica habla de entropa,
refiriendo tal trmino a la medida de la irregularidad, es decir, al
coeficiente que permite establecer con ciertaatendibilidad qu
parte de 10 que ha sido transmitido puede haber sido recibido.
Hasta ahora hemos hablado de mensajes casi con la implcita
conviccin de referirnos a la comunicacin entre seres humanos;
pero ejemplos de mensajes son tambin aquellas informaciones
que nos llegan del mundo de las cosas, de las mquinas simples (el
despertador que nos anuncia por la maana la hora de despertarse)
y complejas, de todo aquello, en suma, idneo para transmitirnos
una orden o que se basa sobre un sistema de comando. Se entiende
que un objeto, privado de alma como est, no nos enva una orden
si nosotros no queremos que lo haga; pero una vez que ha sido
concebido y utilizado para tal funcin, se convierte en fuente de
comunicaciones y sera peligroso descuidarlo o ignorarlo enteramente. Muchos elementos objetivos de la organizacin son, de hecho, fuentes de autoridad, y por consiguiente centros de comunicacin destinados a influenciar el comportamiento del que los recibe.
No obstante, debemos necesariamente remitir al lector a algn
texto de ciberntica para lo que se refiere a estas consideraciones.
tcnicas que amenazan con hacernos perder de vista el objetivo inmediato de nuestra exposicin, pero a nuestro parecer la digresin
ha sido til, porque algunos sectores de estudio e investigacin en
nuestro campo podran obtener (y ya sucede en parte) un contenido
ms cientfico y menos abstracto de la aplicacin de conceptos matemticos, punto sobre el que ya hemos hablado a propsito de la
teora de la decisin. Los estudios cibernticos en todo caso nos
ayudan a comprender no slo las posibilidades y los lmites de la
comunicacin en el dilogo (perdnese la palabra, pero ella tiene
un contenido actual para la era de la automacin) entre el hombre
y la mquina; ellos favorecen el estudio de los mecanismos del co-
COMUNICACION
387
nocimiento humano, sobre el que se basa la entera organizacin individual y social; nos permiten penetrar en los ntimos recovecos
del mecanismo del lenguaje, carcter exclusivo del hombre y slo
por el ingenio de este ltimo atribuido a la mquina, aplicando no
pocas consideraciones tcnicas a sus dos aspectos, el fontico y el
semntico, el de los sonidos propiamente tales y el de los significados o de las ideas que suscita despertando el mecanismo de la memoria (forzando el carcter de estos dos aspectos, pensemos por un
momento en la importancia que-a los fines de fa comunicacin-eadquiere la relacin entre lo que se dice y lo que se intenta decir,
entre 10 que se escucha y lo que para nosotros significa). Una investigacin histrica sobre el lenguaje constituye ciertamente uno de
los ms fascinantes estudios para el mejor conocimiento del gnero
humano, y no tanto por los reflejos particulares que todo ello pueda tener para esta o aquella disciplina, para la antropologa o para
la psicologa, para la lingstica o para la sociologa, cuanto por el
conocimiento sinttico que el lenguaje nos proporciona de la entera
civilizacin humana.
Respecto a este ltimo punto, es conveniente resumir las funciones que el lenguaje asume en general, y en el sistema de comunicacin de la organizaci6n en particular: a la descripcin de los
hechos reales (que podramos llamar funcin lgico-experimental)
une la transmisin de los sentimientos (funcin emotiva) y realiza
la manifestacin externa de la propia personalidad (funci6n expresiva). Decir que el lenguaje es medio de comunicacin no es inexacto; pero si consideramos la comunicacin como sistema, el lenguaje constituye comunicacin y los medios de esta son aquellos
instrumentos concebidos de acuerdo con la complejidad de la estructura organizativa. El sistema puede ser formal, regir sobre medios y canales de comunicacin prefijados y deliberadamente instituidos, o puede ser espontneo, realizarse por vas 'no preestablecidas, por el solo contacto que los miembros de la organizacin tienen
recprocamente. Ms correctamente podramos decir que el sistema
de comunicacin tiene dos aspectos que se integran recprocamente:
el formal y el informal o de hecho, y su relacin recproca adquiere
caractersticas relevantes para la actividad administrativa solo sobre
el plano operativo, aun resultando posible, en el estudio del com-
388
portamiento administrativo, un anlisis separado de los dos aspectos,

y particularmente de aquel espontneo o informal como elemento directamente influyente sobre la psicologa de la decisin. Esta distincin entre aspecto formal y aspecto no formal
puede ser extendida anlogamente al lenguaje, dando lugar
en el primer caso al vocabulario administrativo, a la jerga profesional, a las prcticas en uso, al estilo burocrtico, etc., y en
el segundo caso, a los numerosos medios oficiosos a travs de
los cuales corren las informaciones, por el intercambio de puntos
de vista, por los coloquios y por las reuniones informales, por las
voces de pasillo, por los comentarios, etc. La distincin, a primera
vista superflua, puede, en cambio, resultar til si se piensa que la
funcin del dirigente no es solo la de mantener el justo equilibrio
entre los dos aspectos del sistema y reconocerles utilidad recproca, sino tambin la de adiestrarse l mismo en el lenguaje no formal, de humanizar sus propias expresiones, si quiere que las informaciones que corren por vas informales del sistema lleguen a l y
a los otros centros de decisin. Cuntos datos, que por va formal
son intransmisibles o bien son expresamente omitidos, por las consecuencias que podran determinar sobre la persona que transmite
y sobre la que recibe, pueden correr fcilmente a travs de canales
no formales de comunicacin o ser transmitidos por un lenguaje
que desde el punto de vista formal sera incomprensible o intolerable.
Al esquema formal de comunicaciones pertenecen aquellos medios de transmisin denominados oficiales, para los que la comunicacin oral encuentra escasa aplicacin, salvo aquellas excepciones
determinadas por la particular relacin de autoridad (1a orden de un
capitn se expresa por va oral y no pierde por esto su contenido y
su naturaleza de medio formal de comunicacin, porque ste es
el modo normal a travs del que se expresa la autoridad en las organizaciones militares), o por contingentes situaciones de lugar y de
tiempo, etc. Constituyen, por consiguiente, medios oficiales de comunicacin los informes, la correspondencia de los organismos, las
memorias, los expedientes y la documentacin conservada en ellos
(bien sea en la fase de tramitacin o sucesivamente, cuando dichos
expedientes sean archivados en previsin de futura utilizacin drec-
COMUNICACION
389
ta O indirecta), las instrucciones, las circulares, etc. Pocos de estos

medios oficiales o formales de comunicacin se prestan para la transmisin de informaciones por va no formal, salvo el caso de que el
medio escrito de comunicacin sea solicitado para fines diversos
de los oficiales del documento (por ejemplo, una memoria o un informe escrito que sirva de gua para un dirigente o sea usada por
este ltimo para fines personales, sin constar en acta, por tanto). Los
medios informales de comunicacin se basan esencialmente sobre
la transmisin oral de las informaciones, y casi siempre en el mbito de una relacin no formal, aun cuando entre las personas que
se comunican exista una relacin jerrquica formal. Se trata, en este
caso, de relaciones sociales que se producen inevitablemente entre
individuos que operan en una organizacin y cuya fuerza acarrea,
con frecuencia, perjuicio a la organizacin formalmente entendida
(1a formacin de grupos que se valen de la solidez de estos lazos
para ejercer un poder nocivo a los fines colectivos y beneficiosos solamente para sus fines personales), pero-si es oportunamente dirizida en beneficio de la empresa comn--constituye una
fuente de cohesin y de motivacin inestimable para la organizacin
misma.
Finalmente, ser oportuno indicar las fases del proceso de comunicacin: concepcin, transmisin y recepcin. Resulta intil
advertir que el carcter comn a estas tres fases, y por consiguiente
del proceso en su conjunto, es la continuidad; continuidad que no
concierne solo al aspecto lgico del procedimiento, sino que, a nuestro parecer, se refiere tambin a los factores tiempo y ambiente. entendidos ambos en sentido amplio. No puede considerarse continuo
el proceso de comunicacin si no se garantiza, por ejemplo, una
cierta uniformidad del ambiente en su aspecto subjetivo y objetivo;
ni tampoco puede serlo, en sentido estricto, si las varias fases que
lo componen estn privadas de continuidad recproca en el orocedimiento, que debe poder reflejar en cada fase la serie de premisas
subjetivas y objetivas que constituyen el contenido de la fase precedente. Tngase en cuenta que el procedimiento (como cualquier
otro en el que se quiere idealizar la conducta humana, individual
o colectiva) es circular, por 10 que incluso la fase de concepcin se
basa sobre una serie de premisas que han llegado al sujeto emitente
390
a travs de canales de informacin. Se dice, en efecto, que el procedimiento de comunicacin es de doble direccin, por lo que solo
por abstraccin y por comodidad de anlisis se puede aislar un determinado momento de su continuo fluir, atribuyndole un principio (fuente emitente) y un fin (sujeto que recibe), as como un
medio para el pasaje de un punto a otro (transmisin) de esta construccin ideal.
Entran en la fase de concepcin todas aquellas circunstancias
que han determinado en la mente del sujeto emitente el surgir de
la comunicacin.
En la fase de transmisin, asumen particular relieve los medios
usados para escoltar la decisin, porque-ya se trate de instrumento mecnico o de persona--es normal a este punto que puedan producirse dificultades) interferencias o desviaciones conceptuales, capaces de alterar el contenido o la sustancia de la comunicacin.
En lo que se refiere a la ltima fase, si en las dos anteriores el
factor psicolgico est presente junto a los otros factores, condicionando el proceso de comunicacin, es especialmente en la recepcin cuando este factor muestra toda su importancia, puesto que,
como es sabido, nuestra percepcin se realiza a travs del filtro de
una experiencia preconstituida y de preconceptos existentes en
nosotros mismos (recurdense, a este respecto, los dolos mentales
de BACON).
No es difcil abstraer de esta elemental descripcin del proceso
de comunicacin la compleja serie de funciones y poderes, de responsabilidades y autoridades, que la estructura organizativa presenta como etapas o puntos estratgicos del sistema de comunicacin, tanto ms eficiente cuanto ms precisa y clara sea la coordinacin de las funciones y de los poderes antedichos, o, hablando en
trminos cibernticos, cuanta mayor regularidad se haya introducido en los canales de comunicacin, reduciendo al mnimo posible los efectos negativos de la entropa.
4.
Comuneacln y estructura organizativa
Como ya hemos observado, la comunicacin es un factor limitativo de la amplitud de las organizaciones; pero si ello es ciertO
COMUNICACION
391
para las organizaciones simples, tambin lo es que para las complejas constituye un factor dominante de su estructura. Y puesto
que la comunicacin corre en todos los sentidos y en todas direcciones, no hay duda que influye tanto sobre el aspecto vertical como
sobre el horizontal de la estructura de una organizacin administrativa.
En otra parte del texto hemos visto ya que la autoridad, en ltimo trmino, encuentra su manifestacin a travs del sistema de
comunicacin. Advirtase esta estrecha relacin entre el sistema de
que tratamos y las funciones propiamente directivas; estas ltimas,
y su colocacin en la estructura organizativa, determinan la necesidad de comunicar en un modo ms bien ql:le en otro. Ello lleva,
adems, a formular otra consideracin: las organizaciones complejas son, en su origen, suma de organismos simples, de secciones
operativas, las cuales se han reunido, crendose por ello otras secciones con funciones de coordinacin y de direccin, con o sin atribuciones operativas.
Los factores que deben acompaar al sistema de comunicacin,
entendido como sistema de autoridad objetiva, son enumerados por
BARNARD 4 de este modo:
mxima publicidad posible de los canales de comunicacin
(o bien-e-segn este autor--de las lneas de autoridad), mediante organigramas, repetidos anuncios, publicacin de boletines y anuarios, y, sobre todo, mediante la habituacin
al sistema de comunicacin en vigor;
b) necesidad de disponer-por parte de la autoridad objetivamente entendida-de un canal de comunicacin para cada
participante (unicidad de la relacin formal de cada uno con
la organizacin);
e) necesidad de disponer de lneas de comunicacin directas y
breves en los lmites de 10 posible, especialmente para obviar el hecho de que el lenguaje (que constituye el vehculo
de comunicacin ms usado en las relaciones formales) pierda buena parte de su contenido a 10 largo de un recorrido que
a)
BARNARD.
The [unctions 01 the executive, o. c.
392
ti)
e)
f)
g)
inevitablemente substrae a la informacin una parte de s

misma;
necesidad de recorrer la entera lnea de comunicacin, que
en trminos organizativos corresponde al pasaje por la va
jerrquica;
necesidad de proveer de la competencia necesaria a cada
centro de comunicacin;
obviar en 10 posible las eventuales interrupciones en los canales de comunicacin;
legitimacin de la comunicacin, de modo que esta provenga de quien ocupa la posicin formal correspondiente a aquel
tipo de comunicacin, evitando injerencias y excesos de jurisdiccin que perjudicaran la comunicacin en cuanto tal,
y el principio de autoridad nsito en ella.
Son consideraciones estas que BARNARD hace a propsito de

organizaciones complejas y en el intento de establecer el citado paralelismo entre autoridad y comunicacin, pero que sirven mejor
para una teora de la autoridad que para comprender en su totalidad
el sistema de comunicacin.
Un ltimo punto precisamos subrayar a propsito de la influencia ejercida por el sistema de comunicacin sobre la organizacin:
los problemas de desconcentracin y de concentracin son determinados en su mayor parte por la comunicacin, y a esta y a su sistema se dirige ante todo la atencin cuando se ntenta promover una
modificacin o una innovacin de la estructura organizativa. En el
captulo precedente, al tratar de la decisin, se ha dicho ya que las
dificultades de transmisin desde la fuente informativa al centro
de decisin tienden a atraer este ltimo 10 ms posible junto a la
fuente informativa; las dificultades de transmisin desde los centros de decisin a los puntos operativos crean una fuerza en sentido
opuesto. Las instancias de desconcentracin administrativa, convertidas recientemente en oportunas disposiciones legales por muchas
administraciones pblicas italianas, han sido acogi&s para aquellas
materias en que la estructura administrativa existente permita advertir la conveniencia (economa de costos, celeridad de la resolucin administrativa) para la administracin central de la delegacin
COMUNICACION
393
de funciones a los rganos perifricos, de acuerdo con la dificultad

y el costo superfluo determinados por la transmisin de informaciones que existan ya en la periferia. Pero una revisin en tal sentido (se habla de Italia) no est an completa, puesto que muchos
ministerios han descuidado el examinar la oportunidad de una
desconcentracin ms amplia por temor de verse privados del conocimiento de 10 que hace la periferia y de no poder ejercitar as el
necesario control y coordinacin; por el contrario, estudiando con
mayor atencin el sistema de comunicacin existente, y proveyendo
no a la total supresin de canales de comunicacin, sino a la eliminacin de algunos procedimientos superfiuos, queda an un notable margen a la desconcentracin administrativa y no se menoscaba la necesidad que la administracin tiene de seguir de cerca la
actuacin de la periferia. Anlogamente, esta obra de reforma de
la organizacin permite disponer de elementos ciertos e imprescindibles tcnicamente para justificar en trminos de eficiencia administrativa la necesidad de concentracin respecto de algunas situaciones que no se prestan a ser desconcentradas por dificultades
intrnsecas al sistema de comunicacin. En lneas generales la desconcentracin es posible y deseable all donde existe alguna dificultad
para comunicar con los centros de decisin, o bien cuando la eficiencia de los canales de comunicacin permite suministrar la necesaria cantidad de informaciones y datos a los niveles organizativos ms bajos, especializando a estos ltimos en la funcin del decidir; en cambio, se propender hacia la concentracin en la medida que esto no sea posible, o bien si el sistema de comunicacin
es de por s eficaz para permitir con facilidad UD? transmisin desde
o para los centros de decisin. Estas observaciones reflejan solo una
parte de las exigencias administrativas dirigidas a mantener el equilibrio entre fuerzas centrpetas y centrfugas en la estructura organizativa. En cualquier caso, el examen atento del sistema de comunicacin, junto a las efectivas exigencias de coordinacin y control,
deben servir de base tcnica para decidir en un sentido o en el
otro, evitando as que la reforma estructural de la administracin
asuma sabor romntico, sugiriendo, por amor de desconcentracin,
un remedio que con frecuencia puede ser ms nocivo que el mal
existente.
.394
5.
Comunicacin y su influencia sohre el comportamiento

administrativo
Al igual que en las relaciones entre individuos, tambin en las

relaciones entre grupos la comunicacin controla el comportamiento humano a travs de mecanismos psicolgicos. Y puesto que la
influencia ejercida sobre el comportamiento de un individuo es influencia sobre el pensamiento de este ltimo, de aqu la necesidad
de mirar a la comunicacin con particular atencin si se quiere llegar
a un comportamiento racional, previendo en todo o en parte las
consecuencias relativas.
No puede decirse, en el estado actual de las cosas, que la funcin directiva-en algunas administraciones pblicas-haya atribuido a la comunicacin el peso que ella ejercita de hecho en la
organizacin. Con demasiada frercuencia, los programas concebidos
desde 10 alto, con absoluta abstraccin del concurso de quien debe
ponerlo en prctica, son impuestos hasta en sus ms pequeos detalles y, frecuentemente, sin que tal subdivisin deje margen suficiente para la necesaria visin de conjunto, descuidando casi por
completo el modo en que puedan influir el comportamiento individual. En otras palabras, nos encontramos en estos casos ante un
'Sntoma evidente de ineficiencia del sistema de comunicacin. Este
ltimo no cumple su funcin principal cuando olvida que el comportamiento humano es el medio a travs del que la organizacin
alcanza y realiza sus fines. y puesto que la comunicacin lleva el
conocimiento a los puntos de decisin, la posibilidad de ejercer en
manera racional esta funcin, tan indispensable para la vida administrativa, depende esencialmente de cunto ha sido transmitido,
de cmo ha sido transmitido, as como de cunto y cmo ha sido recibido. Surge, a este punto, el problema de establecer qu tipo de
conocimiento puede ser transmitido y cmo la transmisin est influenciada, a su vez, por los tipos de especializacin existentes en
la organizacin; circunstancia esta que, aunque puede resultar facilitada por el conocimiento de la psicologa, no hace ciertamente
menos difcil el arte del administrar y del dirigir. En todo caso,
puede ser til al dirigente el saber que ejercita una funcin que in-
COMUNICACION
395
fluencia directamente el comportamiento ajeno y que no puede sustraerse a la indirecta influencia de otros; y puesto que el lugar que
ocupa en la estructura organizativa le hace importantsimo canal de
comunicacin, es justo que se preocupe de las consecuencias que
esta posicin-verdaderamente estratgica-determina en el mbito
organizativo. El dirigente no es solo aquel que dirige un grupo de
personas: las funciones que caracterizan su figura son aquellas dirigidas a mantener y preservar el sistema de esfuerzos combinados,
disponiendo las necesarias y continuas adaptaciones a la realidad
cambiante. Para ello, debe mantener eficiente el sistema de comunicacin; y puesto que comunicar significa disponer de seres humanos, el primer paso es la seleccin y la formacin de aquellos que
debern operar en el seno de la organizacin, cuidando a continuacin su distribucin en los varios puestos que el esquema organizativo presenta en cuanto sistema de comunicacin. Esta es la tarea
esencial del dirigir: la armona y el equilibrio entre el aspecto objetivo (estructura) y el subjetivo (personas) de la organizacin.
Pero examinemos ms de cerca estos aspectos de la influencia
que la comunicacin ejerce sobre el grupo y sobre los individuos de
que se compone. Es evidente que el sujeto que comunica intenta
influenciar al sujeto que recibe no en sentido indeterminado, sino
hacia una direccin bien precisa y clara en la mente del primero;
de otro modo, no se puede hablar de comportamiento racional; el
supuesto de ausencia de un determinado fin en la accin humana
queda fuera de nuestra breve exposicin. A travs del mensaje y
en la medida en que l podr ser recibido por aquel a quien va
dirigido, se espera la manifestacin de este ltimo en trminos de
respuesta individual. Esta influencia puede ser valorada mediante el
examen de los siguientes factores que comportan una apreciacin,
ms de fondo que de forma, de los elementos de mayor signjficado
para un sistema de comunicacin se estudia, en primer lugar, el
sujeto que recibe y su capacidad potencial de recepcin, sus juicios
y prejuicios, su formacin, el carcter, la suma de motivaciones que
actan sobre l, etc.; ello determina como consecuencia inmediata
el examen del medio idneo para comunicar, de la naturaleza de
este, de su forma en relacin a la situacin existente, subjetiva y
o.bjetivamente considerada. Pero no se podr prescindir, en este an-
396
lisis, del contenido del mensaje, que a su vez queda influido por la
medida en que el fin ltimo es conocido y por el grado mayor o menor de relacin que el mensaje manifiesta respecto al fin al que va
instrumentalmente dirigido; ello debe ser adems considerado en relacin a la situacin-ya conocida-en que se encuentra el que recibe, en sus aspectos potenciales y concretos. Despus debe hacerse
un particular examen de la opinin que el que recibe tiene del transmitente, de su capacidad de mando, de los atributos de competencia
especfica que ste posee, de la estima personal que se haya creado
en el ambiente y en particular de la que goza para el que recibe, etc.
Y, por fin, debe tenerse en cuenta la consideracin que el que recibe
es inclinado a hacer del contenido del mensaje, en relacin a los
atributos de autoridad objetiva en l reflejados o directamente expresados.
Estos son los factores que condicionan la influencia de la comunicacin. Pero no se descuida el hecho de que, si bien la persona
humana manifiesta una innata aptitud para aprender, y por consiguiente para percibir una comunicacin, otros factores subjetivos y
organizativos intervienen (y no ciertamente de modo positivo) en
el realizar, en una medida ms bien que en otra la funcin que la
comunicacin se propone. Bastara pensar, por ejemplo, el papel que
juega-no solo en el proceso espontneo o informal de la comunicacin-la motivacin individual cuando expresamente se evita
el transmitir una informacin por temor de desagradables consecuencias a la propia persona; esto sucede de manera especial en las comunicaciones dirigidas de abajo arriba, para las que una informacin tendr va libre solo cuando ella no perjudica la posicin de
quien la transmite, o cuando resulta evidente que el que ha de recibirla tendr noticia por otro conducto; o bien, cuando es indispensable al que recibe para desarrollar las funciones que le han sido
confiadas y de las cuales debe responder en va jerrquica. Pero
se podra decir casi 10 mismo de las comunicaciones que van desde
19 alto hacia abajo, o de aquellas que discurren por vas laterales.
En todo caso el conocimiento analtico de los factores indicados
antes (problema arduo de acuerdo con la dificultad de aislar un factor de otro, por estar ntimamente ligados) puede facilitar la funcin
integradora de la comunicacin. A travs de un anlisis de tal na-
COMUNICACION
397
turaleza, ser posible establecer mejor qu recompensa debe ser

empleada como incentivo para conseguir respuestas o reacciones positivas, o qu saricin imponer en el caso opuesto sin producir ulteriores problemas a la actividad directiva y sin acarrear ulteriores
perjuicios a uu sistema de comunicacin, que, cuando la respuesta
DG es la que el transmitente espera, revela ya alguna deficiencia. Si
el dirigente desea llegar a una situacin de optimum organizativo,
respecto a los fines preelegidos, no puede descuidar el hacer los
mensajes cada vez ms eficientes en cuanto a su contenido, y para
ello debe conocer el grado de identificacin que el que recibe muestra tener con los fines de la organizacin, as como la medida en que
el contenido de los mensajes se aproxima concretamente a estos fines, tal y como son comprendidos y aceptados por el que ha de recibirlos.
Todo ello lleva a una consideracin: la necesidad de disponer

de adecuados mecanismos administrativos que permitan confrontar
peridicamente la calidad y cantidad de las respuestas solicitadas a
travs de la comunicacin. El argumento se prestara a una discusin ms amplia y ciertamente interesante que llevara consigo una
valoracin, sobre criterios que se refieren estrictamente a la comunicacin y su sistema, de muchos procedimientos administrativos
existentes y de muchos rganos insertados o insertables en la estructura organizativa con la funcin principal de hacer de rganos
sensoriales del sistema. Consideramos, sin embargo, suficiente el
recurso al principio de retroaccin (feedback) para comprender la
importancia de todo ello. As como las mquinas disponen de mandos o controles que desarrollan la funcin de reveladores o indicadores de su comportamiento, del mismo modo el comportamiento
humano precisa de mecanismos de retroaccin o reflejos, cuya mayor o menor rapidez constituye el ndice de perfeccin del sistema
nervioso. Ahora bien, si el concepto viene aplicado al cuerpo social,
al grupo que opera en la organizacin, ello permite apreciar la inmensa utilidad de este principio, que nos sugiere el confrontar peridicamente los comportamientos administrativos con los resultados
que deben conseguirse, de modo que el eventual fracaso o la medida del xito de estos puedan constituir premisa a la necesaria modificacin de comportamientos futuros.
398
Resumiendo, la comunicacin es la base de cualquier actividad

asociativa y una de las primeras piedras sobre las que se basa la organizacin. Ella comporta el uso de smbolos, indicativos y significativos al mismo tiempo; cada posicin, cada status organizativo es,
en este sentido, simblico, puesto que a cada funcin comprendida
en la organizacin corresponde un conjunto de smbolos tpicos;
as, el lenguaje de un funcionario dirigente es diverso del usado por
el ujier 5. El significado de estos smbolos de comunicacin est
estrechamente relacionado con el contexto en que son usados; por
ello el nico modo de universalizar tales significados, y hacer de
este modo accesible la comunicacin a un nmero mayor de sujetos receptores est ntimamente ligado a la formacin y al adiestratamiento en las funciones a que dichos smbolos se refieren.
6.
Conclusiones
Las breves indicaciones hechas a propsito de este aspecto de la

organizacin nos inducen a esperar que haya sido suficientemente
ilustrada la importancia de un estudio especfico de la comunicacin como sistema. La materia, sin embargo, no podra ser tratada
sistemticamente y con abundancia de detalles, puesto que la hemos colocado aqu con el nico objeto de evidenciar el aspecto dinmico de los problemas de administracin; por ello, buena parte
de cuanto deba ser dicho a propsito de la comunicacin ha sido
expuesto en la descripcin y anlisis del proceso de formacin de la
decisin administrativa, dado que las dos funciones esenciales de la
comunicacin son a) dar y recibir directrices; b) dar y recibir informacones.
Es necesario, de todos modos, observar que esta materia va suscitando un inters cada vez mayor no slo en los estudios de administracin, sino en todos aquellos que se relacionan ms o menos
directamente con estos ltimos. A la perspectiva formal de BARNARD,
y a la comportativista de SIMON sobre el problema de la comunica
ROElllLISBERGER,
University Press, 1941.
Management and M orale, Cambridge, Mass., Harvard.
COMUNICACION
399
cion, hace eco la economtca de Kenneth BOULDING 6. Todos estos

aspectos, sea eminentemente tcnicos, sea abstractos y generales, convergen hacia un mejor conocimiento de la comunicacin, subrayando
la instrumentacin mecnica como medio para hacer ms eficiente
el sistema de comunicacin, o bien examinando el aspecto semntico del lenguaje o los mecanismos psquicos de la comunicacin
para sanear la admmistracin en su conjunto, a travs de la eficiencia del sistema.
WAlDO, en su libro Perspectives on Administration 7, afirma
que la comunicacin se ha convertido de por s en una disciplina,
ms exactamente en una serie de cuasi disciplinas; de hecho, su
radio de intereses va desde la lgica a la semntica, a la electrnica
y a toda aquella serie de estudios sobre el significado del significado.
Por ello, quienes estudian la ciencia administrativa no pueden ig-norar cuanto sucede en otros campos del saber a propsito de la
comunicacin, si se acepta el principio de que todo sistema administrativo es, en sustancia, un sistema de comunicacin.
Kenneth
York.
1
Dwigbt
PrC88,
1956.
BoULDING,
WALDO,
The Organizational Revolution, Harper, 1953, New
Perspectives on Administration, University of Alabama
CAPITULO XII
EL PRESUPUESTO Y SU PROCEDIMIENTO
1. Introduccin.v-Z, Actividad de programacin
y preparacin del presupuesto.-3. El procedimiento de preparacin del presupuesto: a) Previsin de los gastos; b) revisin e integracin administrativa; e) presentacin, discusin y aprobacin del presupuesto en el parlamento; d) ejecucin del presupuesto; e) revisin final de cuentas.-
SUMARIO:
4. Evolucin contempornea de la actividad presupuestaria:

presupuesto funcional.
l.
Introduccin
Las premisas conceptuales de la actividad de programacin, tratadas en el captulo precedente, nos permiten ahora examinar bajo
luz diversa una de las actividades auxiliares ms indispensable e
importante para la organizacin moderna: la de la preparacin de
los estados de previsin. La historia de la civilizacin humana ensea que todo cuanto hoy se incluye bajo el nombre de presupuesto
tiene orgenes muy remotos. Las colonias griegas esparcidas ac y
all, en Sicilia, nos muestran cmo antes del nacimiento de Cristo
este procedimiento era bastante conocido. Con el afianzarse de nuestra civilizacin, la actividad del presupuesto ha acrecentado mucho
ms la importancia de su papel y su historia no es ciertamente de
las ms montonas. En efecto, pinsese en la lucha trabada por los
soberanos absolutos para mantener el control de las finanzas pblicas, y se tendr una idea del significado poltico que el presupuesto
y la actividad relativa al mismo han tenido en el curso de las revoluciones democrticas. Sorprende, por ello, que solo recientementehaya sido- posible desarrollar conceptos sistemticos en torno a la
actividad de presupuesto; al principio, la economa poltica se interesaba del presupuesto nicamente en el aspecto fiscal y de los
efectos acarreados por el sistema impositivo a la economa general,
PREPARACION DEL PRESUPUESTO
4r
y solo ms tarde-para ser exactos, en estos ltimos treinta aos-
los estudiosos de los problemas econmicos han manifestado una marcada tendencia a estudiar el otro aspecto de la actividad de presupuesto, el que concierne al empleo de los ingresos del Estado. El
presupuesto y su significado administrativo tienen, por consiguiente, una historia reciente, que no puede ir ms all del perodo en
que se manifest por vez primera el inters de los estudiosos y de
los tcnicos por la actividad administrativa en general.
Esta actitud, perfectamente reflejada en los estudios llevados a
cabo en este campo, nos permite afirmar que el procedimiento preparatoriodel presupuesto-como sntesis potencial de factores econmicos, polticos y administrativos-es un fenmeno bastante reciente. Pocos campos como este muestran tan gran fermento de
ideas, especialmente despus de finalizar el ltimo conflicto mundial. Hace poco tiempo que han sido, por consiguiente, individuadas las consecuencias que la actividad del presupuesto lleva a la
programacin y al control, a la responsabilidad del poder ejecutivo
y del poder legislativo, a la economa en general... Podramos casi
decir que el procedimiento examinado en este captulo constituye,
potencialmente, el instrumento individualmente ms importante de
la poltica y de la administracin de cualquier pas democrtico.
El presupuesto puede ser estudiado desde distintos puntos de
vista y en modos diversos; valga a tal fin la variedad de planteamientos dada a la materia en la reciente literatura administrativa. El
modo tradicional para el estudio de esta materia nos es ofrecido por
la perspectiva jurdica, la cual se interesa de los mecanismos jurdicos que intervienen en la preparacin, adopcin y ejecucin del
presupuesto, permitindonos conocer la exacta distribucin de competencias en relacin al procedimiento de preparacin de presupuestos y balances, as como la serie de controles ejercidos sobre los
gastos pblicos. Una segunda perspectiva del estudio del presupuesto
se dirige esencialmente a los aspectos polticos de esta actividad. En
ella se examinan las funciones y los procedimientos por efecto de
los cuales se llega a la formacin de una poltica de gobierno, as
como los poderes correspondientes al parlamento, al gobierno y a
los rganos auxiliares. Un tercer modo de estudiar el presupuesto
es el econmico, histricamente quiz el primero de todos, integra-
402
do recientemente con la adopci6n de nuevos instrumentos como el

balance econ6mico nacional y el anlisis de los ingresos pblicos.
Una cuarta perspectiva del estudio de esta materia considera el presupuesto como instrumento de la administracin, como mecanismo
de programaci6n y de control de los medios a disposici6n de la administraci6n pblica. Es de esta perspectiva de la que debemos tratar sobre todo en las pginas que siguen. Pero hay, adems, un quinto modo de estudiar la actividad de presupuesto: el contable, segn
el cual los estados de previsi6n, por ejemplo, constituyen la base
para la enumeraci6n de los captulos de gastos y de ingresos, mecanismos indispensables para el control contable. Segn esta perspectiva, el presupuesto es la base para un sistema contable, y el sistema
de cuentas es la base para el presupuesto. Pero la actividad de presupuesto va ms all de la contabilidad propiamente dicha, si bien
esta perspectiva ha adquirido a travs de los tiempos prevalencia
absoluta respecto a las otras; ello constituye uno de los aspectos
negativos del desarrollo de la materia. Los presupuestos son algo
ms que la anotaci6n de 10 que se ha gastado y de 10 que se podr
gastar.
A pesar de la existencia de estos diversos enfoques de la materia, el presupuesto del estado y la actividad que al mismo se acompaa solo pueden ser comprendidos adecuadamente si tomamos en
consideraci6n todos los puntos de vista antedichos; puesto que el
verdadero significado del presupuesto consiste en un procedimiento de sntesis por medio del cual sea posible traducir ridas cifras en
instancias polticas y econ6micas, capaces de dar cauce a la programaci6n y al control de las actividades administrativas. El presupuesto es, por consiguiente, un procedimiento en el que se sintetizan las
ms detalladas y especficas actividades de gobierno en instancias
polticas generales. Es el nico medio, hasta hoy concebido, capaz
de llamar la atencin de los 6rganos administrativos y legislativos y
de la opinin pblica sobre las operaciones y decisiones de la actividad de gobierno. En l se recogen los ms pequeos detalles y las
instancias ms importantes de tal actividad; es, en fin, el presupuesto el que suministra el terreno ms frtil para la discusi6n poltica
a alto nivel.
En sustancia, el presupuesto es un sistema de comunicacin dis-
403
ciplinado conforme a procedimientos ortodoxos, repetidos constantemente en el tiempo. Una vez redactado, representa el nico medio
para examinar sistemticamente todo aspecto de la actividad gubernativa segn fases peridicas y plazos preestablecidos. Sus objetivos
pueden agruparse en dos categoras lgicas: la primera, constituida
por la funcin informativa asumida por el presupuesto respecto de
los rganos decisorios, de los cuales nace la poltica administrativa;
la segunda, representada por las informaciones que el presupuesto
est en grado de suministrar a lo largo de todo el recorrido de la
jerarqua administrativa, para aquellos puntos en que las decisiones
debern ser puestas en prctica. A la primera categora podramos
dar el nombre amplio de poltica; a la segunda el especfico de
administracin.
El valor potencial de la actividad de presupuesto en orden a la
poltica es ciertamente relevante y exclusivo, constituyendo el nico
medio a disposicin de un estado democrtico para:
a) el reexamen y la revaloracin regular y peridica de la administracin pblica;
b) la valoracin comparativa entre los diversos fines y programas de una parte y los respectivos costos de la otra;
c) un examen general de la funcin desenvuelta por el gobierno y de los costes relativos, en relacin al sector privado de la economa, que permita una mejor instrumentalidad de los programas de gobierno respecto a aquellos ms
generales de la sociedad y de la economa nacional;
el) el contacto peridico entre los rganos adminstrativos, los
rganos del ejecutivo, el parlamento y algunos sectores de
la opinin pblica, suministrando de este modo una base
importante para la informacin, la discusin y el control
de las actividades pblicas.
En cuanto a las funciones asumidas por el presupuesto en relacin a la segunda categora lgica, la administrativa, es obvio que
se trata de funciones instrumentales, puesto que los fines del presupuesto a tal respecto consisten en ofrecer a la administracin el
medio necesario para realizar las directrices generales segn un criterio legal, honesto y eficiente. En orden a esta funcin, el presupuesto:
404
a) suministra la base jurdica para cualquier gasto pblico;

b) proporciona el esquema necesario para la contabilidad estatal y la responsabilidad contable;
e) hace posible el reexamen sistemtico de las operaciones internas desde el punto de vista de la eficiencia y de la economa;
) facilita la delegacin de responsabilidad y autoridad, tanto
sobre el plano operativo como sobre el financiero, ofreciendo adems los medios para un control desde lo alto.
Es probable que la mayor parte de la teora del presupuesto
haya tomado particularmente en consideracin este segundo grupo de
funciones asumidas por la actividad de que tratamos. Parece, en
efecto, existir una casi total uniformidad de puntos de vista acerca
del contenido de estos principios, elaborados muchos de ellos por
la doctrina del presupuesto. Con finalidad exclusivamente indicativa, y sin intencin de anticipar nuevos criterios de la actividad presupuestaria o de criticar los ya existentes, consideramos oportuno
resumir a continuacin algunas de las ms conocidas posiciones de
la doctrina sobre la materia, que interesan de modo particular a las
instituciones gubernativas.
Un primer criterio es el de la responsabilidad; tal criterio sostiene que los funcionarios estn llamados a responder de la ejecucin de las tareas a ellos asignados y de los medios empleados al
objeto, sin deber, por consiguiente, responder de todo lo que queda
fuera de su competencia especfica y del poder a ellos atribuido en
relacin a las actividades y a los medios confiados. Ello lleva aparejado que la organizacin es en ltimo trmino responsable de la
distribucin y empleo de los medios a disposicin, ya constituyan
afectaciones de dinero, bienes instrumentales o servicios adquiridos
y pagados en otra parte.
Un segundo principio es el de la delegacin de autoridad y responsabilidad a los niveles operativos, donde el ejercicio de actividades inmediatamente dirigidas a la realizacin de los fines organizativos comporta el empleo directo de los recursos a disposicin.
Su administracin, y la consiguiente responsabilidad administrativa,
deberan-conforme a tal principio--entrar en la competencia eselusiva de los rganos operativos.
405
Un tercer principio se resume en la necesidad de valerse de la

colaboracin de funcionarios llamados a responder de la ejecucin
de una cierta funcin, cuando se programan las actividades y se presupuestan los gastos relativos. Tales programas y presupuestos son
sometidos sucesivamente a la atencin y a la revisin de rganos superiores; incluso en esta fase, el funcionario que ha provedo a la
programacin debera ser odo, en defensa del programa que presenta. A ser posible, las funciones de programacin y ejecucin deberan
encontrarse al mismo nivel jerrquico.
Un cuarto principio pretende que el funcionario operativo pueda obtener poderes y responsabilidades exclusivamente del rgano
inmediatamente superior, rgano que debera representar para l la
fuente de la que emanan los programas y recursos necesarios. Los
programas y presupuestos elaborados por el funcionario operativo
deberan converger en este rgano, antes de que l provea a dar las
directrices y a suministrar los medios necesarios; y, ultimada la ejecucin, slo a este rgano debera rendirse cuenta.
Un quinto principio sugiere la oportunidad de acompaar a la
responsabilidad contable y a la relativa al empleo de cualquier otro
medio a disposicin la tarea de programacin; de este modo, cada
nivel operativo gozara de una mayor autonoma y se obviaran los
inevitables inconvenientes de la separacin y la escasa conexin entre
los dos tipos de responsabilidad.
Un sexto principio es el de instituir y adoptar mtodos y criterios tales que los funcionarios operativos puedan rendir cuenta de
los resultados en relacin a los costos de las relativas operaciones.
Todo ello requiere, evidentemente, el empleo de criterios de medicin del trabajo y de los costos, as como la elaboracin de ndices
operativos, la comparacin con actividades similares ejercidas fuera
del mbito de un determinado organismo sobre la base de los respectivos costos, y la confrontacin dentro del mismo organismo,
entre distintos perodos de actividad (de ao en ao, de semestre
en semestre, de mes en mes, etc.) siempre en trminos de costes
relativos.
Un sptimo principio invoca una concreta responsabilidad para
cada funcionario, de modo que cada uno pueda sentirse animado a
ejercitar las propias tareas de manera eficaz y eficiente. Ello significa
406
que cada individuo debera estar en grado de predecir las recompensas por un trabajo bien hecho y las consecuencias negativas por
un trabajo ejecutado malamente. En ltimo anlisis, el sistema de
responsabilidad debera armonizar con el de administracin del personal adoptado en cada organizacin.
La actividad de preparacin del presupuesto, como todo otro
procedimiento de contenido social, es una empresa humana, ejercida
por individuos sujetos a una variedad inmensa de influencias y motivaciones. A los lmites internos se aaden adems los externos al
individuo relativos a este particular aspecto de la actividad administrativa. Tales lmites se refieren no solo a las vinculaciones del pasado, sino a la incertidumbre del futuro, a las consecuencias de carcter organizativo e institucional del presupuesto, a los factores
intersubjetivos que influyen sobre la actividad en cuestin, a las
presiones de distinto orden ejercidas desde fuera sobre aspectos
particulares del presupuesto, y as sucesivamente. Existen, por consiguiente, lmites bien precisos a la libertad de accin y de decisin
en materia de presupuesto, adems de los relativos a la aplicacin de
un anlisis absolutamente racional de las cuestiones objetivas referentes al mismo.
A pesar de ello, el procedimiento presupuestario es o debera
ser uno de los ejemplos ms tpicos de racionalidad administrativa.
Ello constituye la caracterstica principal del presupuesto y es justo
esperar que cuantos se ocupan de esta cuestin puedan y quieran
-salvo casos excepcionales-obrar conforme a decisiones o elecciones altamente racionales.
2.
Actividad de programacin y preparacin del presupuesto
El presupuesto se considera generalmente un plan financiero, definicin que si bien es exacta resulta quiz incompleta, como es
fcil comprobar en la copiosa doctrina sobre la materia. Pero afirmar que el presupuesto es un plan puede ser un deseo general ms
bien que una descripcin real. As lo han precisado, en efecto, muchos estudiosos del presupuesto del Estado. El presupuesto puede
ser un plan, en el sentido de que prescriba una serie de lmites y
407
de condiciones para las acciones futuras; pero a la vez puede no ser

considerado como tal, en el sentido de carecer de programacin. Hay
razn para pensar que buena parte del presupuesto del Estado sea
meramente histrica; es decir, que se trate de una transferencia hacia el futuro de lo que pertenece al pasado. Hay motivo tambin
para creer que es necesaria una amplia programacin administrativa, independientemente de la actividad de presupuesto y con poca
o ninguna referencia a este ltimo. Todos saben, adems, que muchos administradores consideran el presupuesto desfavorablemente,
es decir, como un impedimento ms bien que un instrumento de
programacin administrativa.
Es evidente que actividad de programacin y actividad de preparacin del presupuesto no son sinnimos, ni siquiera por definicin. Si decimos, por ejemplo, que un individuo programa un viaje
al extranjero, no intentamos con ello decir que est preparando un
presupuesto de los gastos necesarios para dicho viaje. Con la primera expresin, en efecto, se quiere simplemente afirmar que este
individuo ha proyectado ir a algn lugar, por un cierto tiempo,
valindose de un determinado medio de transporte. Con la segunda
expresin, en cambio, indicamos aquella accin individual dirigida
a encontrar la forma de procurarse los fondos necesarios para el
viaje y el modo como distribuirlos. La actividad de presupuesto
es, por consiguiente, una aplicacin concreta de criterios contables
a la programacin. Ella nos obliga a considerar los dos aspectos de
un libro mayor, ingresos y gastos, lo que deber ser hecho y lo
que representa el costo de cada operacin. Es tambin cierto que
habitualmente el individuo provee, como primera medida, a programar y slo en un segundo momento prepara el estado de previsin de los gastos necesarios a la realizacin de su programa. Parece,
por consiguiente, que el procedimiento de preparacin del presupuesto deba presumir-si bien en manera bastante vaga-la existencia de una especie de programa general de actividad.
Otra distincin semntica nos viene sugerida de la tpica expresin inglesa to budget one's time, con la cual se intenta describir
la operacin que el individuo realiza al distribuir el tiempo a disposicin (escaso) entre las distintas cosas que quiere hacer, el moco
de aumentar al mximo el valor total de los minutos de que dis-
408
pone. Un economista podra decir que este individuo se esfuerza

por igualar las utilidades marginales de los ltimos minutos consumidos en cada una de las diversas actividades. La actividad de presupuesto, por consiguiente, parece subrayar adems la idea de
un equilibrio o igualdad entre actividades propuestas o proyectadas y costos probables correspondientes. De otra parte, el hecho de que la actividad presupuestaria subraye el aspecto material de este libro mayor, es decir, los recursos a disposicin, lleva a
asociar al concepto de presupuesto el de conservacin. No resulta
casual, en efecto, que los estudios sobre el presupuesto hayan manifestado casi siempre la tendencia a identificarse con los estudios
econmicos. En este sentido, programacin y presupuesto son trminos distintos, si no opuestos; de hecho, mientras el presupuesto
significa ahorro, la programacin consiste, en definitiva, en un gasto,
en un consumo.
Esta pretendida inconciliabilidad entre programacin y presupuesto creara una situacin insostenible para la administracin;
es aconsejable, por ello, considerar el presupuesto como un elemento o un aspecto del proceso total de programacin. La programacin, en primer lugar, implica la individualizacin de objetivos y el
desarrollo de cursos alternativos de acciones futuras con los que
realizar los fines preelegidos. En un segundo momento, comporta
la reduccin de dichas alternativas a un nmero gradualmente menor, de forma que permita la eleccin o decisin de un solo curso
de accin, que asumir el nombre de programa. Probablemente, el
presupuesto juega una parte poco importante en la primera fase,
para asumir sucesivamente un papel cada vez ms importante y
decisivo en la segunda etapa de la programacin. El facilita la eleccin, puesto que ofrece una base para la confrontacin sistemtica
entre las distintas alternativas, las cuales a su vez no pueden considerarse de otro modo que en sus aspectos positivos y negativos, en
sus aspectos de costo y resultado. Por ello, el presupuesto sirve de
estmulo y de medio para llegar a un mayor grado de previsin en
el procedimiento de programacin. Es el ingrediente que sirve para
dar una lnea de conducta uniforme a lo largo de todo el procedimiento de programacin.
Por ello, a pesar de los diversos significados de las dos palabras,
409
programacion y presupuesto estn tericamente ligadas entre s, y
este constituye parte integrante de aquella. Sin embargo, en los organismos de amplio radio, esta distincin puede asumir proporciones tan grandes como para constituir una barrera entre ambos. El
fenmeno es, en parte, una consecuencia de la especializacin; los
dirigentes, los jefes de una organizacin o de una seccin de ella,
estn normalmente especializados en algunas funciones o para algunos sectores de competencia. Ahora bien, en la medida en que
participan en la programacin de planes futuros para sus secciones,
se sienten empujados a especializar cada vez ms estas funciones.
Lo mismo puede decirse de la actividad presupuestaria que en el
curso de su evolucin ha motivado la formacin de verdaderos especialistas. Muchos buenos tcnicos del presupuesto se han ensimismado hasta tal punto con la funcin a ellos asignada, y la desarrollan con tal abundancia de tcnicas, que si fuesen llamados a
ejecutar el programa para el cual han concurrido a redactar el relativo estado de previsin, no sabran por dnde comenzar. Resulta
cierto, por otra parte, que la naturaleza de las actividades relativas
al presupuesto es la menos idnea pata estimular tendencias individuales a la innovacin, a la asuncin de nuevos riesgos en relacin a nuevos programas. Se reconoce, en efecto, que el presupuesto obstaculiza todo deseo de expansin o de innovacin, manifestaciones caractersticas de la actividad de programacin y de aquellos
que la practican. El presupuesto lleva en s mismo el concepto de
balanza, y sirve fundamentalmente para equilibrar los elementos ms
concretos y positivos de la programacin, repudiando toda aventura
y todo riesgo.
La separacin de la actividad de presupuesto de la de programacin ha sido, en general, favorecida por muchos otros factores,
entre ellos-y no en ltimo lugar-el monetario. De hecho, si bien
el presupuesto no debe expresarse necesariamente en trminos monetarios, el dinero constituye, sin embargo, el denominador comn
para la valoracin y comparacin objetiva de costos y resultados. El
aspectos monetario del presupuesto ha permitido adems el recurso
a tcnicas de control econmico y contabilidad, que no sera posible
utilizar en otro caso como criterio de medicin y de anlisis. Todo
ello ha servido exclusivamente para afinar las tcnicas del sistema
410
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS_
y la capacidad profesional de los expertos del presupuesto, en modo

de permitir fcilmente el traslado de estos de un organismo a otro,
o de un programa a otro, en cuanto que el conocimiento de programa o de la actividad se considera como cosa secundaria respecto
al conocimiento del procedimiento de presupuesto propiamente
dicho.
Concurren adems a reforzar la distincin entre presupuesto y
programacin los sistemas organizativos y las prcticas administrativas, ya se refieran a la administracin pblica en su conjunto o a
un concreto ministerio u organismo pblico. Muchas de estas prcticas han sido concebidas con el objeto preciso de distinguir las dos
actividades. El plan presupuestario y el plan programtico de un
importante ministerio pueden fcilmente divergir entre s. As, por
ejemplo, los dos planes pueden distinguirse en cuanto a contenido
y a radio de accin; o bien, por los perodos de tiempo en ellos comprendidos; pueden reflejar intereses de personas y de rganos distintos, o discurrir en el curso de su elaboracin por vas paralelas,
pero no idnticas.
Sin embargo, no hay duda de que programacin y presupuesto
estn ntima y continuamente ligados, si no emparejados. Hablar
de presupuesto sin programacin, significara admitir la existencia
de un estril mecanismo de transferencia de cifras de ao en ao,
con carcter coincidente con las operaciones del organismo. Por s
mismo, el presupuesto es conservador, se resiste a los cambios.
Pero tambin la programacin sin presupuesto sera un sueo, quiz
un sueo dulce pero ciertamente intil. El problema est, por consiguiente, en el cmo; cundo y en qu punto de la estructura organizativa debe conectarse la actividad de programacin y la de
presupuesto; problema este de los ms importantes de la administracin contempornea.
3.
El procedimiento de preparacin del presupuesto
El procedimiento presupuestario comprende algunas fases esenciales y comunes en la mayor parte de los pases del mundo, a pesar
de la evidente diversidad de criterios entre sistema y sistema. Es
411
sabido que la mayor parte de los aspectos de la finanza pblica se

reflejan en el presupuesto, de lo que se deduce que e! procedimiento absorbe en un cierto sentido todo aquello que se refiere a la
misma, y no solo los criterios de gasto, sino tambin la administracin de los ingresos, de la deuda pblica, del fisco, las actividades
econmicas pblicas, etc. Las consideraciones de este pargrafo se
dirigirn en gran parte hacia la faceta de los gastos ms bien que
hacia las otras.
El procedimiento presupuestario constituye una operacin bastante compleja y vasta, mucho ms cuando se trata del presupuesto
del Estado que de! de una sociedad privada, teniendo en cuenta
la relevante participacin del poder legislativo y de la opinin pblica en la preparacin de los estados de previsin de la administracin. Para cada ao financiero el procedimiento tiene lugar muchos meses antes del inicio del mismo, comprende e! perodo a
que el presupuesto se refiere y produce adems efectos extensibles
a uno o ms aos sucesivos. Ello implica que la administracin financiera de cualquier gobierno debe en todo momento recurrir
a los presupuestos de tres, cuatro o hasta cinco aos antes, 10 que
requiere la necesidad de una conexin y una confrontacin constante entre dichos ejercicios financieros.
Las fases principales que constituyen e! itinerario del presupuesto son las siguientes: previsin de los gastos, revisin e integracin administrativa, revisin y aprobacin legislativa, ejecucin y
control, y revisin final de cuentas. De cada una de estas fases consideramos oportuno hacer un breve comentario, para llamar la atencin del lector sobre los ms recientes avances y sobre algunas particulares tendencias en esta materia.
a) PREVISIN DE LOS GASTos.-Segn una reciente tendencia,
la previsin de los gastos debera poder disponer de la contribucin
directa de los grados ms bajos de la administracin, de modo que
cada rama de esta pueda hacer sentir su peso y su competencia en
la preparacin de los planes financieros futuros. Esta fase es, por
tanto, considerada actividad operativa ms bien que auxiliar (o de
staff). Los rganos auxiliares proporcionarn la necesaria coordinacin, asistencia, direccin tcnica eventual, etc.; pero las principa-
412
les decisiones referentes al presupuesto preventivo deben considerarse de naturaleza operativa. He aqu por qu los dirigentes operativos-al menos en algunas administraciones pblicas, como en
los Estados Unidos-son llamados a prestar su contribucin personal a la formacin de los estados de previsin de gastos y a sostener a 10 largo del procedimiento las razones de cada una de sus
peticiones.
El procedimiento tradicional del presupuesto manifiesta, ciertamente, alguna deficiencia a tal respecto: existe an la tendencia
a dejar inalterado el esquema de voces (conceptos) del presupuesto
precedente, en vez de proceder a una programacin atenta y concreta de las efectivas necesidades de la administracin. Contra este
irracional comportamiento administrativo, va ahora abrindose carnina la tendencia a hacer del presupuesto un instrumento de programacin, de modo que la fase de previsin de los gastos pueda
realmente considerarse cuidada, aunque ello requiera trabajos ms
complejos y difciles.
REVISIN E INTEGRACIN ADMINISTRATIVA.-Cuando la fase
de previsin se extiende hasta los grados ms bajos .de la jerarqua
administrativa, automticamente a 10 largo de la lnea de mando,
se producir un curso continuo de previsiones presupuestarias. En
cada nivel, las previsiones hechas por las secciones u rganos subordinados deben ser vistas de nuevo, examinadas atentamente y coordinadas entre s; en organismos de vasto alcance los dirigentes
de los rganos subordinados deben sostener ante una comisin de
funcionarios de grado ms elevado las razones por las que se ha
formulado de tal modo cada estado de previsin. El rgano auxiliar
que proporciona la necesaria asistencia en materia de presupuestos,
podr ser convocado para un examen preliminar de las cifras convenidas, pero aun en este caso las decisiones sern normalmente
devueltas a la competencia de los dirigentes operativos, los cuales
-anlogamente a cuanto se ha hecho con los funcionarios de grado
inferior-debern sostener las razones de las decisiones adoptadas
ante los respectivos superiores.
La revisin administrativa ms importante tiene lugar en el vrtice de la jerarqua, con la intervencin del rgano auxiliar corresb)
413
pondiente (que cuando se trate de varias administraciones podra ser

el mismo ministerio del tesoro o el del presupuesto, donde exista).
Es a este punto cuando el presupuesto puede decirse definitivamente redactado para el sucesivo envo al parlamento.
Frecuentemente, la revisin realizada en el vrtice de la jerarqua es distinta de la llevada a cabo por os grados intermedios de
la misma; estos ltimos dirigen su atencin esencialmente al contenido del programa, al mtodo administrativo, a la economa de
cada uno de los procedimientos, etc. En el vrtice, en cambio, la
revisin tiene en cuenta los programas polticos generales y los problemas ms importantes conexos a la poltica financiera del gobierno.
e) PRESENTACIN, DISCUSIN y APROBACIN DEL PRESUPUESTO
EN EL PARLAMENTo.-En casi todos los pases democrticos, e incluso en los totalitarios-al menos formalmente si no en sustancia-,
las decisiones relativas al empleo o destino de los ingresos del Estado se hacen operantes s6lo despus de la aprobacin por parte del
parlamento.
Es interesante advertir la variedad de formas y de procedimientos
que de pas a pas caracterizan la intervencin del poder legislativo
en el procedimiento de preparacin de los presupuestos. En algunos
pases, por ejemplo, este control legislativo se limita a una simple
convalidacin de las decisiones administrativas. En otros, en cambio,
una enmienda al presupuesto del Estado aportada por las cmaras,
puede constituir un voto de desconfianza para el gobierno, abriendo
una crisis del ejecutivo. En otros pases, el control legislativo es muy
meticuloso y da origen a un gran nmero de modificaciones y readaptaciones de los programas administrativos originarios. Por ejemplo, el congreso estadounidense emplea ms de seis meses en la revisin del presupuesto presidencial; seis meses que transcurren en
continuas reuniones por parte de las comisiones legislativas, con la
consecuencia de numerosos cambios en las propuestas anticipadas
por el poder ejecutivo.
ti) EJECUCIN DEL PRESUPUESTO.-Es esta la fase en que el
presupuesto se lleva concretamente a la prctica en el ao financiero
a que se refiere. Las necesarias exigencias de control sobre el em-
414
pleo de fondos o disposicin, conforme al reparto hecho para los

distintos captulos, requieren, en esta fase, un procedimiento opuesto
al de previsin; a este punto, en efecto, se hace necesario delegar
de arriba abajo los poderes necesarios para el empleo de los fondos
y para la asuncin de obligaciones patrimoniales. La ejecucin del
presupuesto supone, adems, una serie de instrumentos tcnicos como
repartos, asignaciones, controles previos, anlisis de costos, control
de costos y-algo an ms importante-una constante relacin entre
gestin financiera y gestin de las actividades. Los controles del presupuesto pueden llegar a ser un peso u obstculo verdaderamente significativos para una administracin eficiente; pero, si se adaptan
oportunamente al tipo de administracin y a los fines de esta ltima, pueden representar un medio eficiente de delegacin administrativa y de control de los resultados.
e) REVISIN FINAL DE CUENTAs.-En esta fase se procede a la
comprobacin a posteriori del empleo hecho de los fondos a disposicin, para determinar si han sido empleados de acuerdo con el deseo expresado por el parlamento. La operacin se realiza normalmente por un rgano de control, casi siempre sustrado a la influencia del poder ejecutivo.
4.
Evolucin contempornea de la actividad presupuestaria:

presupuesto funcional
Las materias relativas al presupuesto atraviesan hoy una revolucin tcnico-eientfica, iniciada despus de finalizar el segundo conflicto mundial y que ha producido un vivo fermento de ideas y de
reformas, sobre el plano administrativo y legislativo, de las tcnicas
presupuestarias. Para dar un nombre a este movimiento reformador,
se ha hablado de presupuesto programtico, de presupuesto de ejecucin y-ms recientemente-de presupuesto funcional. Pero independientemente del nombre dado a estas nuevas orientaciones est el
hecho ge que contienen ideas nuevas, que van ms all del mbito
reducido del presupuesto entendido tcnicamente, y que ponen de
relieve el contenido administrativo.
415
Se quiere hoy sostener que el presupuesto constituye una manifestacin de los programas de trabajo, un medio para programar,
dirigir y controlar las actividades concretas de administracin. De
ello se deduce la insuficiencia de la perspectiva que relega el presupuesto a la sola funcin de programacin financiera y de control,
desde 10 alto de la actividad directiva.
Algunas consecuencias de este reciente movimiento se han indicado en otro lugar; por ejemplo, cuando se .ha dicho que la actvidad presupuestaria es de naturaleza esencialmente operativa, sea
en la fase de programacin sea en la de ejecucin. Aadimos, a este
propsito, la necesidad de una ntima relacin entre el presupuesto,
como formulacin de conjunto, y los programas operativos; que el
presupuesto debe ser considerado no como un instrumento de control minucioso desde 10 alto, sino ms bien como un medio para
delegar funciones y autoridad a los rganos operativos, es cosa de
la que estudiosos y tcnicos de administracin estn profundamente
convencidos. Pero, si se quiere que esta delegacin sea eficaz, el
rgano subordinado al que son delegados los poderes y medios necesarios debe poder disponer de suficiente discrecionalidad como
para realizar cambios en su presupuesto, para hacer frente a nuevas
necesidades y para desarrollar sus funciones con mayor facilidad. Ello
implica que las afectaciones de cantidades deberan referirse a categoras suficientefnente amplias, sin excesivas restricciones, de forma
que permitiese el giro de fondos de captulo a captulo con una cier13 elasticidad.
Es evidente que tal concepto no puede aplicarse a aquellos sistemas en que las afectaciones de cantidades son especificadas mnuciosamente, impidiendo toda transferencia entre distintos captulos
a nivel ejecutivo. Dicho concepto es inaplicable para aquellos sistemas en que los mandamientos de pago hechos por las altas [erarquas administrativas son detallados en su contenido. En cambio, en
aquellas situaciones administrativas donde el concepto de presupuesto funcional ha logrado abrirse camino, entre las consecuencias principales observadas se advierte la reagrupacin de las afectaciones de
cantidades en grandes categoras o voces, sin especificacin detallada.
En los Estados Unidos, este movimiento ha llegado al punto de presentar al congreso presupuestos compuestos de pocas voces, que
416
resumen las asignaciones propuestas para varios captulos de gastos; as, por ejemplo, el nmero de afectaciones de cantidades dispuestas para el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones ha sido
recientemente resumido en cuatro voces o conceptos principales,
frente a las sesenta existentes con anterioridad.
Pero la idea central del presupuesto funcional consiste en algo
ms que la simple reduccin de captulos de gastos o atenuacin
de controles financieros. En sustancia, el presupuesto funcional refleja el concepto de nstrumentalidad que cada uno de los aspectos
del presupuesto debe tener y mantener para las actividades a desarrollar ms bien que para los gastos a efectuar. Aun cuando la afirmacin puede a primera vista parecer simple e ingenua, en realidad
es revolucionaria, por los modos en que se manifiesta a travs del
procedimiento de formacin del presupuesto. Este ltimo, tradicionalmente, se basa sobre la clasificacin de las voces de gastos. El
trmino voces se usa aqu en el sentido de artculo de gastos, como)
por ejemplo, las retribuciones para el personal (que podran relacionarse en el presupuesto por cada individuo o, ms exactamente, por
cada empleo), el material necesario, etc. Segn el viejo sistema de
presupuesto, todas estas voces son despus resumidas en un eplogo.
Se sostiene que la detallada distribucin de estas voces representa,
por s misma, un instrumento automtico de control, impidiendo al
administrador la adquisicin de un lapicero si este gasto no ha sido
previsto e incluido en el presupuesto. Ahora bien, si las exigencias
de control son satisfechas de este modo, no puede decirse igual de
las exigencias administrativas que surgen continuamente, para satisfacer las cuales el administrador no tiene discrecionalidad alguna.
Estas y otras consideraciones, como, por ejemplo, la de concebir
el presupuesto como un instrumento para la delegacin administrativa y un medio de informacin para los rganos administrativos y
legislativos en orden a las decisiones de su respectiva competencia,
han puesto en crisis el viejo sistema, hasta el punto de que se ha
estimado necesario recurrir a nuevos criterios para compensar o
atenuar las deficiencias de los existentes. Pero ello no significa que
,hayan cambiado las premisas o que hayan sido aceptadas nuevas
orientaciones en los pases an ligados a la tradicin del presupuesto
como instrumento de control y de programaci6n financiera.
417
En los Estados Unidos, el primer paso hacia la adopcin de un

presupuesto funcional tuvo lugar con ocasin de la introduccin de
un nuevo tipo de clasificacin, hacia el ao 1949 aproximadamente.
Todas las voces del presupuesto americano fueron reducidas a diez
categoras funcionales, como, por ejemplo, la defensa interna, los
asuntos internacionales, la agricultura, el comercio, los transportes,
etctera. Un sucesivo paso adelante fue el de la subdivisin de tales
funciones generales en funciones y programas cada vez ms especficos, teniendo en cuenta las exigencias operativas y descuidando la
clasificacin por voces de gastos para acoger la de actividades.
Examinemos ahora estos criterios a la luz de un hipottico presupuesto de una organizacin de enseanza. Segn los mtodos tradicionales, el presupuesto de una organizacin de tal tipo debera
contener la relacin de los funcionarios, los enseantes, el personal
auxiliar, el material necesario, los servicios, etc. Una exposicin de
esta naturaleza brinda escaso conocimiento sobre la finalidad de
cada gasto, sobre el nmero de los estudiantes que el programa de
enseanza intenta formar, el sector de formacin, las razones que
han aconsejado un cambio en el presupuesto respecto al del ao precedente, etc. Si, en cambio, fuese adoptado el presupuesto funcional, este ltimo presentara una ntima adherencia al fin o fines de
la funcin a que el presupuesto sirve, en este caso a la finalidad de
la instruccin, a los tipos de enseanza a impartir, al nmero de
estudiantes previstos para cada tipo, al costo medio por cada alumno y al costo total del entero programa. Si bien en ambos casos se
utilizan las mismas informaciones, el valor y el uso de estas se resienten por el diverso criterio adoptado en cada uno de los dos tipos
de presupuesto, comportando como consecuencia una diversa actitud por parte de los funcionarios dirigentes, de los rganos de control y de los mismos centros operativos.
Por tanto, es posible afirmar que la idea del presupuesto funcional supone un cambio casi radical del sistema y de los mtodos
de contabilidad del Estado, puesto que lleva la atencin no tanto
sobre cada uno de los gastos como sobre los costos operativos. Un
sistema integral de presupuesto funcional requiere un adecuado sis. tema de contabilidad de costes, cosa que en algunos organismos
administrativos ha resultado demasiado gravosa, hasta el punto de
21
418
sugerir la adopcin de costos por aproximacin. Ello, por otra parte,

no influye sobre el carcter del presupuesto funcional, dejando inalteradas las posibilidades de referencia de los datos contenidos en
el presupuesto con los programas de trabajo a realizar.
La idea del presupuesto funcional es la nica capaz de restituir
a este procedimiento el significado administrativo que ha perdido,
por desgracia, con el reforzarse de una tradicin hoy superada por
la realidad y por las exigencias administrativas contemporneas. Los
efectos de esta nueva orientacin sobre la actividad directiva pueden
calificarse de revolucionarios. Recordamos que los presupuestos presentados y ejecutados sobre la base del trabajo hecho constituyen un
estmulo eficaz para una programacin ms atenta y sistemtica; los
redactados y controlados en trminos de costos y resultados comportan un mtodo ms sistemtico y escrupuloso de programacin
y de medicin del trabajo sobre base cuantitativa; y puesto que el
presupuesto funcional implica la delegacin de autoridad, impone
como' consecuencia el uso de medios de valoracin de los instrumentos de delegacin, as como la revisin de los mtodos de control y de contabilidad hoy existentes, una vez fijado que el control
.se realiza teniendo en cuenta no tanto la accin ejecutada individualmente cuanto los resultados obtenidos.
Lo que hasta ahora se ha dicho constituye una idealizacin del
significado y de los efectos de un sistema de presupuesto funcional,
por 10 que resulta obligado aadir que ninguna administracin ha
realizado plenamente tal idea, si bien la tendencia general que actualmente se manifiesta es la expuesta poco antes. Ello constituye,
quiz, el avance ms significativo y prometedor del arte del admnistrar en los ltimos aos.
Concluimos con algunas palabras de prudencia a propsito del presupuesto funcional: l se basa, como se ha visto, sobre un concepto
bastante simple; ello no obstante, se trata de un ststema difcil de
realizar. Muchos pases, para adoptarlo, debern remover obstculos
legislativos y tal vez constitucionales; debern, adems, realizarse
cambios radicales en la actitud de los administradores, de los polticos y del pblico en general hacia 106 problemas de la administracin pblica; ser necesario producir innovaciones radicales en el
sistema y en las prcticas directivas, as como en el sistema de conta-
419
bilidad del Estado. Recurdese que, aun aceptando el presupuesto

funcional, deber, en cierto modo, mantenerse el viejo sistema de
clasificacin de los gastos y de los ingresos. En resumen, el nuevo sistema constituye una adicin al viejo, y no una sustitucin de este
ltimo.
Pero, a pesar de todas estas dificultades, vale la pena intentarlo,.
como lo demuestran aquellas administraciones que por haber acogido ya el espritu del presupuesto funcional estn en grado de probar
los beneficiosos efectos aportados a la actividad directiva en su conjunto, as como la mayor eficacia del control democrtico sobre la
actividad de gobierno.
.
"
CAPITULO XIII
EL PUBLICO Y SUS ADMINISTRADORES

SUMARIO:
1. Introduccin.-2. Aspectos tcnicos de la acti-
vidad de "relaciones pblicas".
1.
Introduccin
La actividad de la administracin pblica est afectada en mayor

medida que la privada por las relaciones con el exterior, y en esto
reside quiz una de las razones en que se funda el uso del trmino
pblico. Este trmino, tal y como 10 hemos usado hasta ahora, nos
ha servido para identificar el carcter de la actividad desarrollada
por las instituciones administrativas, la naturaleza de los fines que
estas persiguen y la particular fisonoma que adquiere el trabajo
de los entes que actan en posicin de superioridad respecto a los
representantes de Intereses individuales. Ha llegado el momento de
usar el trmino pblico en su funcin de sustantivo, para poder examinar de cerca la relacin existente entre los ciudadanos por una
parte, y los administradores de la cosa pblica por otra. El examen,
por ello, prescinde de los principios y de las garantas que el adjetivo pblico confiere al sistema administrativo de un pas, para poder, en cambio, penetrar en la esencia de esta relacin entre la administracin y los terceros, considerando estos ltimos como la suma
de individuos representantes de intereses y necesidades colectivas,
de donde se deriva la razn de ser de la accin pblica y a los que
el administrador pblico debe, en ltimo trmino, rendir cuentas
a travs de los medios establecidos por el sistema constitucional vigente en un determinado pas.
Es de notar la fundamental diferencia que existe en la relacin
entre administracin pblica y ciudadanos, respecto a la relacin que
RELACIONES PUBLICAS
421
existe entre las administraciones privadas y el pblico en general.

En el primer caso el pblico es condicin necesaria para alcanzar
los fines propios de la administracin pblica, que debe utilizar
cualquier medio, para que sus procedimientos no queden relegados
a una publicidad exclusivamente formal, sino que adquieran un carcter pblico, tengan significado para el pblico y del pblico tomen sus fuerzas; en el segundo caso, una organizacin comercial
o industrial considera al pblico y sus gustos como un punto de
llegada y difcilmente se plantea el problema de una publicidad de
su actuacin para realizar plenamente los fines econmicos que presiden su actividad. En otras palabras, podemos decir que es concretamente el grado de publicidad de una cierta accin administrativa
el que caracteriza las relaciones entre la administracin y su pblico, de forma que un organismo econmico con fines pblicos se
plantea problemas que faltan, o que son de importancia secundaria, para un organismo econmico semejante, pero de naturaleza
privada.
Es cierto que la distincin entre 10 que es pblico y lo que es
privado resulta una cuestin muy difcil de precisar, al menos en
nuestra poca, donde el Estado y su organizacin poltica, econmica y social, han invadido todos los aspectos de la vida colectiva,
imponiendo a todas sus manifestaciones la carga de colaborar para
el bienestar y la prosperidad de toda la sociedad, a cambio de aquellos derechos que se refieren a la esfera de intereses estrictamente
individuales. Esto explica por qu los organismos econmicos privados ms desarrollados tienen inters en sondear la opinin pblica,
en mantener buenas relaciones pblicas, en descubrir la existencia
real y las necesidades en las que se basa su actividad, adems de
procurar influir, con una adecuada propaganda, en la formacin de
los gustos y de las preferencias individuales. La opinin pblica
y el favor, el desfavor, o la indiferencia del pblico en general, se
han demostrado, algunas veces, como elementos determinantes de
las crisis de algunas grandes organizaciones industriales, as como
la simpata adquirida dentro de la sociedad ha permitido a ciertas
empresas sobrevivir en la adversidad. Pero en cualquier caso, las
relaciones entre pblico y organizaciones privadas no han determinado de forma absoluta las actividades de estas, aunque constitu-
422
yen un instrumento valioso de informacin por y para el exterior.

En la administracin pblica, el problema de las relaciones con
los ciudadanos constituye el principio y el fin de su actividad y esto
es tanto ms cierto, cuanto ms se examina la estructura y las actividades de dichos organismos, en una sociedad de carcter democrtico. Pero es igualmente importante esta relacin en los sistemas
totalitarios, a pesar de que sus actividades se dirijan ms bien a formar la opinin pblica que a buscar en ella los presupuestos sustanciales del trabajo administrativo.
Las relaciones con el pblico no deben, sin embargo, concebirse
de manera vaga y general, dado que forman parte de todo el procedimiento administrativo y representan una funcin de toda la
organizacin. Pueden y deben representar un sector especfico de
actividad administrativa, una parte esencial de la actividad directiva; deben de adquirir carcter tcnico dentro de la organizacin
y procurar detectar el fondo de las relaciones entre administracin
pblica y ciudadanos. En otras palabras, estas relaciones se examinan a la luz de los criterios expuestos en los captulos precedentes,
en el mbito, por tanto, de un sistema de comunicacin doble. Los
rganos de la administracin pblica realizan, a travs de la actividad llamada de relaciones pblicas, un cierto nmero de operaciones
casi todas de un grado tcnico elevado; por ejemplo, intentan, mediante tcnicas adecuadas, detectar las necesidades del pblico, canacer su intensidad, informar sobre los medios establecidos para su
satisfaccin y, sobre todo, se preocupan con todos los medios a su
disposicin de la educacin moral y civil, que constituye uno de los
presupuestos ticos de las instituciones pblicas. Sin esto, la administracin pblica no podra desarrollar eficazmente su propio trabajo y no podra conocer nunca los resultados alcanzados por sus
actividades.
Es necesario, pues, que los rganos de la administracin pblica
(y de modo particular los directivos), sean conscientes del estado
de la opinin pblica, para poder corregir los eventuales errores y~
sobre todo, para poder revisar peridicamente los programas establecidos.
Para convencerse de la importancia que el pblico reviste para
los admnsteadores de un Estado, bastara citar uno de los diversos
RELACIONES PUBLICAS
423
ejemplos ocurridos durante las campaas llevadas a cabo para informar y educar a los ciudadanos. El caso se dio en Italia con motivo de la reciente promulgacin del Cdigo de la circulacin, que ha
movilizado todas las fuerzas del Ministerio de Obras Pblicas y del
Ministerio de Transportes para realizar una campaa, utilizando todo
tipo de medios, as como las formas ms diversas, para hacer conocer a los ciudadanos no slo el contenido de las normas y de las
innovaciones, sino, sobre todo, para hacer de todo ciudadano un
aliado en la lucha contra los accidentes de la carretera, lo que, en
en trminos administrativos, se traduce en la necesidad para el
administrador pblico de obtener la colaboracin de aquel cada
vez que ha de realizarse un nuevo programa. La tendencia de las
administraciones pblicas de cualquier pas para estimular y hacer
provechoso el dilogo con el pblico, resulta hoy da mucho ms
marcado, lo que significa que el administrador se ha dado cuenta no
slo de los deberes que l tiene hacia los terceros, en cuanto que est
investido de una funcin pblica (deberes, por otra parte, que todo
sistema burocrtico estatal ha tenido siempre en gran estima), sino
ms bien de la necesidad de una mayor comprensin y colaboracin
del pblico hacia la administracin, para que esta ltima pueda actuar
con eficacia. En suma, educando e informando al pblico sobre todo
aquello que lleva a cabo la administracin pblica, se hace posible su
valoracin-aparte de realizarlo con mayor eficacia-, proporcionando de esta forma al pblico la madurez social necesaria para apreciar
los servicios prestados o para criticarlos con conocimiento de causa.
Conviene advertir que el problema de las relaciones con el pblico no consiste solamente en la conducta de los funcionarios pblicos, ni en la cortesa de los empleados, ni en el aspecto ms o menos acogedor de las oficinas, ni en las facilidades instrumentales que
permitan el fcil acceso en las oficinas pblicas, etc. Todo esto tiene
importancia, en cuanto que concurre a crear un clima ms idneo
para una buena relacin entre el pblico y los administradores, pero
el administrador debe sacar provecho de semejante estado de cosas)
debe saber interpretar los datos obtenidos mediante el cuidado sondaje de la opinin pblica respecto a los programas admnistratvos,
en una palabra, debe intentar proporcionar a la accin administrativa. la autntica razn de sus prerrogativas pblicas que no puede ser
424
otra que el servicio de la colectividad. Un serVICIO que no se manifiesta en bienes tangibles e inmediatos podra ser infravalorado e,
incluso, ignorado si la administracin pblica no se preocupase de
dar a conocer su contenido y su relacin instrumental respecto de
otros fines.
Varias clases de actividades se integran dentro del concepto nato
de relaciones Pblicas y no todas se inspiran en su conexin nstrumental con la accin administrativa propiamente dicha. La tradicin
italiana, por ejemplo, demuestra que el uso de medios de comunicacin con el pblico corresponde especialmente a actividades dirigidas a conseguir objetivos polticos o de poltica gubernativa. No
obstante, durante este ltimo decenio se han dado abundantes casos
de iniciativas tomadas por oficinas pblicas (centrales y perifricas)
para abrir el dilogo con el pblico. Es evidente, que habida cuenta
de la naturaleza de la actividad administrativa pblica, cualquier iniciativa de esta ltima respecto a las relaciones pblicas, concurre
a reforzar los ideales polticos, facilitando as el trabajo de los gobiernos. Sin embargo, nosotros preferimos examinar el contenido de
esta relacin desde un punto de vista ms inmediato, ms concreto
y, por tanto, ms instrumental, para la actividad de los administradores pblicos. En definitiva, el administrador tiene necesidad de
la colaboracin del pblico, y ello no porque trate de inducirlo a adquirir un producto o a preferir esta o aquella marca de cigarrillos,
sino porque es concretamente a travs del pblico como conoce el
grado de la utilidad de su trabajo, el ndice de perfeccin de las
leyes que debe de ejecutar y el apoyo indispensable (especialmente
en un rgimen democrtico) para justificar su propia existencia, o al
menos para conservar inalterable su prestigio, etc.
No nos queda, por consiguiente, ms que examinar concretamente las posibilidades de traducir a un lenguaje administrativo, esto es,
en trminos de estructura y de actividad administrativa, las vagas
consideraciones hechas hasta ahora a propsito de las llamadas relaciones pblicas.
RELACIONES PUBLICAS
2.
425:
Aspectos tcnicos de la actividad de relaciones pblicas
Las relaciones pblicas, a tenor de la abundante literatura existente, constituyen un procedimiento continuo mediante el cual una
administracin intenta ganarse la simpata y la comprensin del
exterior, 10 que requiere una programacin atenta y precisa si se pretende distinguirla de otras actividades, como la propaganda o la publicidad, cuyos fines son necesariamente ms limitados. A este propsito, podr sernos til considerar aqu 10 que en los Estados Unidos se acostumbra a decir respecto a las tres actividades citadas:
se afirma que 10 que asegura la propaganda puede ser la verdad, 10
que sugiere la publicidad debera ser la verdad, 10 que, en cambio,
dicen las relaciones pblicas debe ser la verdad l.
Para quien considera las relaciones pblicas en un sentido amplio, esto es, como actividad dirigida a estimular la colaboracin social y la participacin directa de los ciudadanos en la continua evolucin de sus instituciones, tanto pblicas como privadas, no puede
existir duda alguna acerca de la sustancial diferencia entre estas y la
propaganda y la publicidad. Reconocemos, adems, que sobre la basede la definicin anterior la administracin pblica se encuentra en
las mejores condiciones para ejercer esta funcin, teniendo en cuenta no slo sus propias exigencias operativas y la necesidad de un
continuo dilogo con el pblico, sino tambin considerando el objetivo de la elevacin moral de los ciudadanos, objetivo alcanzable
a travs de un adecuado sistema de relaciones pblicas.
La importancia de las relaciones pblicas, por otra parte, se resalta en algunas constituciones. As, por ejemplo, en la Constitucin
de la Repblica italiana, cuando se exige en su artculo segundo el
cumplimiento de los deberes indeclinables de solidaridad poltica, econmica y social, y cuando se afirma en su artculo tercero ser
funcin de la Repblica remover los obstculos de orden econmico
y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los
ciudadanos, impidan el pleno desarrollo de la persona humana y la
efectiva participacin de todos los trabajadores en la organizacin
I
Vase Silvano SPINETTI, Le relazione pubbliche nel1a P. A., pg. 21..
ed. I.S.L., 1957, Roma.
-426
poltica, econmica y social del pas. Estas afirmaciones, necesariamente vagas, se traducen luego en consideraciones ms especficas
cuando se tiene en cuenta que todo 10 que se refiere a la elevacin
moral del ciudadano pertenece a las instituciones pblicas antes que
..a las privadas. Sin embargo, una perspectiva semejante aplicada a las
relaciones pblicas, aun cuando resulte necesaria, en cuanto que
fija las lneas generales de un sistema y pone de relieve los aspectos
-ticos ms significativos, est destinada a encontrar una escasa aplicacin si no se la traduce a un lenguaje ms inmediato y especfico,
atribuyendo a las relaciones pblicas objetivos igualmente inmediatos y especficos, dentro de la actividad de las administraciones p-blicas. No basta hablar de administraciones poco eficaces, porque el
pblico se vea obligado a esperar largas horas ante las ventanillas;
no basta resaltar que el empleado pblico es con frecuencia descorts, porque considera al pblico cargante, o porque 10 juzga un
inconveniente para su trabajo diario; no basta tampoco invitar al
pblico a que comprenda la situacin de quien se encuentra detrs
-de la llamada cortina de cristal, antes de despreciar la burocracia y
su lento proceder. Aquellos que hablan de que es preciso reformar
las mentalidades, las costumbres, sanar las fracturas entre la administracin y los terceros, no hacen nada ms que enunciar el problema, proponiendo quiz soluciones de tipo patemalista o que pueden interpretarse como tales, pero no perciben (o en cualquier caso
infravaloran) las exigencias tcnico-administrativas de un programa
-de relaciones pblicas, capaz de insertarse, con todo su peso, en la
actividad de los departamentos pblicos. Que luego, a travs de
semejante perspectiva, ms especfica y ms tcnica, se alcancen los
-dstntos objetivos que hemos nombrado (corregir defectos tradicionales, procurar la elevacin moral del ciudadano, hacerle participar
de forma ms consciente en los problemas administrativos del Esta-do moderno, conseguir una tica ms profunda del empleo pblico
y un mayor sentido de responsabilidad de los rganos administratvos, etc.) no puede ser ms que un deseo e, incluso, osaramos decir
-que no puede alcanzarse si no es a travs de vas concretas y al
margen de toda retrica.
Con el fin de hacer desaparecer la desconfianza que el pblico
Gl la actualidad siente hacia la burocracia y para mejorar las rela-
RELACIONES PUBLICAS
427
dones entre administracin pblica y ciudadano, se ha procurado

en diversos lugares un desarrollo continuo de los coloquios con el
pblico, una colaboracin ms intensa en los dos sentidos, una actuacin solcita de las sugerencias del pblico cuando estas se juzgan
tiles y dignas de consideracin. A la vista de todo esto, se han elaborado verdaderos declogos del empleado pblico y no se ha olvidado citar los caminos a travs de los cuales el pblico pudiese
madurar mejor su propia actitud respecto a los problemas de la administracin. Pero todo ello peca hasta ahora de excesivo simplicismo y requiere mucha fe, adems de competencia tcnica, para
desarrollar un programa de relaciones pblicas, as como un conocimiento claro de los fines inmediatos.a los que dicho programa puede
y debe servir.
Una primera consideracin de orden tcnico se refiere a la colocacin de oficinas de relaciones pblicas dentro de los departamentos de la administracin pblica. Es evidente que en este caso su
colocacin en uno u otro punto de la estructura jerrquico-funcional
de un ente acarrea consecuencias directas para la utilizacin de tal
servicio, lleva consigo ventajas o inconvenientes para toda la organizacin y para la consecucin de los mismos fines para los que el
servicio se ha establecido. Es cierto, no obstante, que el problema
tcnico de las relaciones pblicas se plantea en un organismo cuando tal servicio o funcin se reconoce como necesario para el mismo.
Podra objetarse, a este respecto, que lo verdaderamente importante
'es el ejercicio de las funciones relativas a un programa de relaciones
pblicas, ms bien que el reconocimiento formal de una oficina con
este nombre dentro de la organizacin. La objecin, sin embargo,
contrasta con los criterios de racionalidad del trabajo administrativo,
el cual, como se sabe, est basado en la divisin de las funciones y en
la atribucin formal de las competencias, con la idea de preservar
la unidad y la cohesin lgica en la estructura y en los procedimientos de la organizacin. Por otra parte, reconociendo al servicio
de relaciones pblicas carcter de actividad auxiliar o asesora, mal
se adaptara a ser desarrollada por una oficina operativa o, incluso,
por una oficina auxiliar que tenga ya asignadas otras funciones.
Reconocida, pues, la necesidad de la creacin formal de una oficina de relaciones pblicas, surge el problema del puesto que debe
428
ocupar dentro de la organizacin desde el cual dicha oficina

pueda desarrollar con ms facilidad sus propias actividades. Tambin a este respecto las consideraciones que podran hacerse seran
muy numerosas, teniendo en cuenta todo 10 que se ha dicho en la
parte segunda de nuestro libro. Nos limitamos, sin embargo, a sostener la oportunidad de que este servicio se coloque en el vrtice
de la organizacin, o bien como organismo asesor y de asistencia
inmediata al dirigente. Esto responde a las mismas exigencias para
las que el servicio se ha establecido, como veremos ms adelante, al
examinar los tipos de actividad que constituyen el esquema fundamental de un programa de relaciones pblicas.
El segundo problema que hay que resolver, antes de la puesta
en marcha del servicio, es la eleccin de los funcionarios idneos,
tanto por sus aptitudes como por su experiencia, para dedicarse a
tales funciones. No hay que olvidar el hecho de que un servicio de
relaciones pblicas no se destina tanto a llevar a cabo en sus ms
minuciosos detalles el programa elaborado, como a elaborar el programa y coordinarlo en su ejecucin, confiada en su mayor parte a
las oficinas operativas o a otros rganos auxiliares, tanto centrales
como perifricos. Todo esto requiere unas determinadas aptitudes
psicolgicas por parte del personal adscrito a una oficina de relaciones pblicas, aparte de la necesaria competencia y el prestigio indispensable para garantizar la eficacia del servicio.
Pensamos que puedan individualizarse en cualquier programa
de relaciones pblicas, examinado desde un punto de vista tcnico,
cuatro tipos de actividades. La distincin conceptual de las mismas
sirve solamente como gua para la elaboracin del programa, pero
constituye, por s misma, una forma de organizar las diversas funciones de acuerdo con los fines que se quieren alcanzar, adems
de disponer de una distribucin ms adecuada de las funciones, sin
perder de vista los fines inmediatos que el servicio pretende.
Admitido, pues, que las relaciones entre el pblico y los administradores se basan en un sistema de comunicacin de doble sentido y teniendo en cuenta que el objetivo inmediato de la creacin
de un servicio de relaciones pblicas se basa en el conocimiento de
la importancia de semejante relacin para la accin administrativa
y para los fines prximos y remotos que se propone alcanzar, con-
RELACIONES PUBLICAS
429
siderando, tambin, que la aportacin de la opinin pblica para

el trabajo de las administraciones constituye una condicin necesaria para el desarrollo de las funciones pblicas, adems de un criterio de medida para el grado de eficacia de dicho trabajo, y, finalmente, juzgando que desde un punto de vista estrictamente tcnico
y sin ningn perjuicio para el contenido y la finalidad de orden
tico de un programa de relaciones pblicas, podemos reagrupar las
distintas funciones de semejante programa en los cuatro tipos de
actividades siguientes:
a) Actividad divulgadora, dirigida a preparar la opinin pblica
orientndola e interesndola respecto a los instrumentos esenciales
para el progreso social e, indirectamente, acerca del contenido especfico de los programas de poltica administrativa. Podramos
llamar preparatorias las funciones que se integran en esta categora,
en cuanto que se dirigen principalmente a educar al pblico, a sensibilizar las conciencias individuales, creando los presupuestos para
una accin ms profunda y ms especfica, dirigida a obtener la colaboracin de toda la colectividad y el apoyo moral de todos los
ciudadanos, de acuerdo con la ejecucin de los programas administrativos. Los medios utilizados para conseguir tal fin deben ser
'oportuna y atentamente considerados para que no produzcan resistencia en la opinin pblica, especialmente en lo que se refiere al
contenido poltico de estos programas. En otras palabras, no se trata
de hacer propaganda de ideas, sino ms bien de presentar problemas
y posibles remedios para su adecuada solucin.
b) Actividad de reconocimiento, dirigida a conocer no slo el
estado de utilidad real de los servicios pblicos, sino tambin
a detectar preciosos datos informativos acerca de la existencia de
nuevas necesidades, y reelaborarlos para uso de la administracin,
del gobierno o del mismo parlamento. Las funciones ejercidas en este
tipo de actividad constituyen el presupuesto necesario para la adopcin de decisiones que respondan directamente a las exigencias externas y reales.
c) Actividad informadora, dirigida a ofrecer al ciudadano las
informaciones necesarias para tener mayor facilidad de acceso y disfrutar as mejor los servicios pblicos, utilizndolos ms oportunamente y favoreciendo su buena marcha, evitando dificultades, pr-
430
didas O despilfarros, etc. En otros trminos, se trata de una serie

de actividades dirigidas a asistir al ciudadano, proporcionndole la
necesaria asesora en inters de l mismo y de la oficina que presta
el servicio.
d) Actividad mediadora, dirigida a solucionar de la manera ms.
satisfactoria las causas de friccin entre el pblico y la administracin, saliendo al paso de las crticas y contribuyendo a hacer ms
eficaz y ms factible el fin inmediato que la administracin pblica
se haba prefijado en su actuacin concreta.
Evidentemente, la distincin de estos tipos de actividad puede
justificarse desde el punto de vista conceptual y dentro de determinados lmites, admitiendo una cierta afinidad entre los cuatro
tipos. El problema resulta mucho ms difcil sobre el plano operativo, cuando una funcin determinada, llevada a cabo con fines divulgativos, responde, adems, a intentos de mediacin o de reconocimiento. Sin embargo, el esquema permite aprovechar mejor (y por
consiguiente emplear mejor) los resultados obtenidos por un programa de relaciones pblicas, evitando que el celo y el entusiasmo en
tal materia degenere en una desordenada e infructuosa actividad.
Dentro de esta perspectiva tcnica de las relaciones pblicas,
conviene asimismo considerar las medidas exigidas para la formulacin de un programa adecuado, capaz no slo de satisfacer plenamente las exigencias ticas de la relacin entre administracin y ciudadano, sino tambin de asegurar a sus consecuencias y derivaciones
una funcin y un peso importantes para las decisiones administrativas.
En primer lugar, se debe hacer una valoracin absolutamente
objetiva de las relaciones existentes en aquel momento entre la
administracin pblica y los ciudadanos, o mejor del pblico considerado como suma de grupos organizados, cada uno con determinadas relaciones con los rganos de la administracin pblica; de
hecho, son varios los grupos con los que la administracin pblica
tiene relaciones diarias, y la mayor o menor diferenciabilidad de
dichos grupos entre s, se basa de manera relevante en el contenido de estas mismas relaciones.
Una vez establecido cules son los grupos que mayormente intere~ a una determinada organizacin administrativa, se procede
RELACIONES PUBLICAS
43l
a descubrir en qu consideracin tiene el pblico aquel departamento. Esto puede conseguirse por varios caminos; a travs de la prensa, de una autntica valoracin de las sugerencias y reclamaciones, de
adecuados sondajes, de interpelaciones parlamentarias, etc.
Pero la valoracin del clima existente entre administracin p-blica y ciudadano no tendra significado, si no se procediese al mismo
tiempo a analizar los mtodos usados por sus rganos en sus con-tactos con el pblico; mtodos que reflejan el tipo de procedimientos, de programas, de servicios establecidos a tal fin. Resultara muy
difcil valorar la situacin real de las relaciones entre una oficina
pblica y su respectivo pblico sin haber averiguado antes si el
ciudadano tiene posibilidad de acceso a aquella oficina y en qu
forma se toman en consideracin sus reclamaciones, as como el
modo en que puede dirigirse a los funcionarios responsables del
servicio, etc.
Una vez conocido el estado efectivo de las relaciones entre ad-ministracin y ciudadano, es posible proceder a la elaboracin de
un programa eficaz de relaciones pblicas que tenga por objeto
perfeccionar todos los procedimientos administrativos (incluso los
que estn regulados formalmente, como es el caso de los recursos
administrativos) dirigidos a suscitar el inters del pblico, preparar
y lanzar programas informativos que estimulen el inters por la actividad de la administracin pblica y procuren eliminar la desconfianza, la ignorancia y el escepticismo respecto del trabajo de la administracin pblica.
Llegados aqu, el paso siguiente sera una descripcin de los.
medios ms comunes para la actuacin de un programa de relaciones pblicas, pero juzgamos que es no solamente difcil, sino tambin intil el individualizar aqu los numerossimos medios empleados o empleables en tal materia. Por otra parte, las breves alusiones hechas en este captulo no se proponan la investigacin de los.
medios y de la discusin en torno a ello. Por el contrario, nuestra
idea era llamar la atencin sobre la importancia de las relacionesentre el pblico y la administracin e identificar dentro del mbito
administrativo las razones de su importancia. .Estas nos han proporcionado los objetivos para la realizacin de los programas de relaciones pblicas, independientemente de los valores ltimos que los.
432
informen. Son estas razones administrativas las que nos han permitido examinar algunos presupuestos fundamentales del programa
e incluso algunas caractersticas tpicas del mismo. Conseguido esto,
cualquier discusin sobre los medios adquirira carcter de detalle,
tanto ms si se piensa que cualquier medio (adems de aquellos
tradicionales y comunes a cualquier servicio informativo o divulgador), puede resultar til, para quien conozca su uso, con vistas a los
fines inmediatos que se pretende alcanzar.
PARTE CUARTA
EL EMPLEO PUBLICO
CAPITULO XIV
CARACTERES DEL EMPLEO PUBLICO Y SU EVOLUCION

EN LA EPOCA CONTEMPORANEA
SuMARIO: 1. Introduccin.-2. Evolucin hist6rica.-3. Finalidades, ideas y problemas de reforma: a) Independencia
de los cuadros administrativos de la injerencia polftica;
b) eficiencia y revalorizacin profesional del empleo pblico; e) reforma del empleo pblico en funcin de las exigencias de la direccin administrativa; ) reforma del empleo
pblico y poltica de bienestar de los empleados.
l. Introduccin
No es slo el intento de tratar un tpico sector de actividad administrativa lo que nos mueve a dedicar una parte entera del texto
a los problemas del empleo pblico; es, ms bien, la relevancia
de tales problemas y la importancia de las funciones atinentes a la
administracin del personal dependiente de los organismos pblicos,
lo que nos sugiere la oportunidad de un tratamiento separado y suficientemente extenso del argumento. No es exagerado afirmar, en
efecto, que el criterio concreto de medicin de la naturaleza y calidad de una administracin pblica est en el factor humano, en los
individuos que en ella prestan servicio y en las actitudes que adoptan en el cumplimiento de tan importante misin. Por consiguiente,
los sistemas mediante los que se provee a la solucin de sus problemas, a la disciplina de la relacin de empleo, al reconocimiento
de sus motivaciones, etc., constituyen el punto crucial de toda la
materia.
Recordamos, sin embargo, que este argumento ocupa de por s
un puesto entre las disciplinas que se ocupan de la ciencia administrativa y tiene-en los programas de las facultades universitarias
donde dicha ciencia no se ve comprimida dentro de los estrechos l-
436
EMPLEO PUBLICO
mites de una introduccin al estudio de la administracin, como en

el caso presente-una propia autonoma didctica.
La cuestin es importante incluso en un texto de elementos de
ciencia administrativa, y su omisin constituira una seria grieta
para un tratamiento completo de tales elementos. Dejamos, por
otra parte, a los textos de Administracin del personal la tarea de
examinar la organizacin, las funciones y las tcnicas relativas al
empleo pblico, limitndonos en los captulos de esta parte del texto
a una breve exposicin histrico-crtica del papel y la relacin del
empleo pblico en el estado moderno, haciendo referencia adems
a los problemas de administracin y a las caractersticas principales
que presentan los diversos sistemas adoptados actualmente.
Resulta particularmente difcil hablar del empleo pblico sobre
una base universal; no han sido pocos los esfuerzos encaminados
a racionalizar y generalizar la materia, haciendo abstraccin de la
disciplina especfica de las carreras pblicas; pero aparece casi
imposible el intento de abstraerse del carcter tpico y exclusivo que el empleo pblico asume en este o aquel pas. La distincin entre los cuadros administrativos de cada pas es debida
a numerosos factores, no solo jurdicos, sino, prevalentemente, culturales. Si comparamos, por un momento, los Estados Unidos con
ciertos pases de la Europa occidental, podemos fcilmente advertir
en qu modo factores locales, como, por ejemplo, las autonomas estatales y locales, y el difuso recelo hacia los rganos del Estado, han
caracterizado los cuadros administrativos estadounidenses respecto a
los de la burocracia francesa o alemana, de estructura esencialmente
monoltica. Los problemas del pblico estadounidense han determinado recientemente la necesidad de un control ms cuidado por parte del
poder ejecutivo, la conveniencia de una mayor concentracin de poderes y funciones en muchas administraciones pblicas y el deseo de
mayor uniformidad en el tratamiento reservado a los empleados pblicos; por el contrario, los problemas sentidos en la mayor parte de los
pases europeos demandan una mayor desconcentracin, un aumento de la especializacin de los cuadros, de ms inmediato control
y de mayor responsabilidad para los funcionarios pblicos.
Las condiciones, de hecho, concurrentes en Italia, la hacen, en
cierto modo, omparable a los Estados Unidos (al menos ms de
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO
437
cuanto 10 sean los dems pases europeos); el acercamiento se basa

sobre la identidad de algunos factores ms bien que sobre una uniforme disciplina jurdica de la relacin de empleo pblico, disciplina
que en Italia ha adolecido inevitablemente de la influencia de loe
derechos positivos de la Europa continental, contrariamente a cuanto ha sucedido en los Estados Unidos. El Estado italiano, entendido
en su unidad poltica, es joven; nace de una pluralidad de pequeos estados, apegados cada uno a sus tradiciones, y presenta en
general una opinin que tiene en buena consideracin el ejercicio
de funciones pblicas, aunque parezca que cada uno en particular
tolera mallas deficiencias (tal vez exageradas por falta de conocimiento de los problemas reales de la administracin) de la denominada burocracia. Pues bien, en los Estados Unidos estos factores han
jugado bastante en 10 que se refiere al empleo pblico; tambin en
este caso se resiente del origen pluralista del estado federal, relativamente joven, y se tiene en notable consideracin el ejercicio de
dichas funciones, si bien en medida inferior que en Italia. Es de
advertir, adems, la analoga que los dos sistemas presentan en cuanto al predominio de la profesin legal en las carreras pblicas.
Se trata, de todos modos, de semejanza y no de identidad; no es
difcil, por consiguiente, admitir que las carreras pblicas de los diversos pases presentan los rasgos fisonmicos de las respectivas
culturas en que se han formado gradualmente. Cada sistema refleja
los atributos de valor, las distinciones de clase social y las costumbres del pas en que es adoptado; la actividad del funcionario dfcilmente puede separarse del sistema social que le ha suministrado
valores y tradiciones, convicciones y criterios de valoracin de las
relaciones sociales. Para convencerse de ello bastara observar la estrecha relacin existente entre sistema de instruccin, de una parte,
y sistema de empleo pblico, por otra. En efecto, con el extenderse
de las oportunidades de instruccin a estratos cada vez ms amplios
de la poblacin, han aumentado en medida proporcional las oportunidades de la carrera estatal para categoras de ciudadanos antes no
admitidos al ejercicio de las funciones pblicas; y all donde el
sistema de instruccin ha sido, o es, orientado prevalentemente hacia
una formacin general del individuo y en contra de una direccin
tcnico-especialista, los cuadros administrativos tienen la tendencia
438
EMPLEO PUBLICO
a repudiar toda forma de especializacin institucionalizada, Por el

contrario. en los pases en que el sistema de instruccin acadmica
tiene un carcter preeminentemente tcnico, dichos cuadros presentan anloga caracterstica. A tal respecto es conveniente advertir que
no es nuestro propsito investigar aqu la eventualidad de una relacin de causa a efecto entre sistema de enseanza y administracin
pblica o privada; es probable que sean causas ms profundas las
que han determinado el carcter ms o menos profesional de las carreras pblicas. Pero la relacin existe y es importante reconocerlo,
puesto que toda reforma del empleo pblico, cualquiera que sea
el pas en que deba tener lugar, est estrechamente condicionada a
las reformas aportadas o a aportar al sistema educativo.
Esta ntima correspondencia entre enseanza y administracin
encuentra ms elocuente expresin en los cuadros directivos del personal dependiente de las administraciones pblicas; tal personal
es el que en Inglaterra constituye la denominada administrative
class. En Italia, como en otras partes, donde por tradicin el sistema
de instruccin universitaria tiene en gran consideracin la formacin jurdica, los cuadros directivos estn cOJ'S't:iruidos en su mayor
parte de licenciados en Derecho, siendo tal titulo el ms requerido
para la participacin en las oposiciones para ingreso al servicio de
la administracin pblica. El afirmarse de nuevas orientaciones de'
estudio y de formacin profesional hace pensar en una gradual, si
bien lenta, atenuacin de tal estado de cosas. Tal sucedi en los
Estados Unidos, al menos en los primeros tiempos; ms tarde, la
carrera de especializaciones de tipo profesional transform sus cuadros administrativos, hasta el punto de permitir la insercin de casi
todas las numerosas especializaciones de las que el sistema de instruccin norteamericano es uno de los principales productores. Es
esta, quiz, una de las razones principales de la falta de institucionalizacin de las carreras administrativas estadounidenses, aun hoy
faltas de un uniforme sistema de requisitos profesionales. Distinta
es la situacin en Gran Bretaa, donde las administraciones pblicas presentan cuadros bastantes adherentes al tipo de instruccin
superior existente en aquel pas. En efecto, los funcionarios britnicos eran, y son an, reclutados en su mayor parte de las dos famosas universidades de Oxford y Cambridge, despus de superar algu-
439
nas pruebas que atestigen el tipo de instruccin recibida por el

aspirante; en la medida en que estas universidades han cuidado
el aspecto filosfico y humanstico de la instruccin, o bien en la
que sus programas se han orientado hacia ':IDa formacin general
ms bien que especfica, as se han concebido los exmenes de oposicin para ingreso en las administraciones pblicas britnicas. La
situacin se caracteriza, por consiguiente, por una perfecta identidad de intentos y orientaciones entre instruccin y administracin.
Es interesante advertir cmo se ha democratizado en Inglaterra la
clase administrativa, sin aportar ningn cambio fundamental a los
mtodos y al sistema de seleccin. Surge justamente la pregunta
de cmo se ha convertido en democrtica una casta como esta, compuesta exclusivamente de miembros de la alta burguesa. La respuesta es bastante simple: haciendo ms fcil el acceso a las dos
universidades citadas, mediante bolsas de estudio y subvenciones
a estudiantes meritorios, sin distinciones entre alta y media burguesa o entre clases sociales en general.
Muchas otras consideraciones se podran hacer desde el punto
de vista comparativo, pero debemos reducir el argumento a los lmites que nos hemos propuesto. Es oportuno advertir, antes de pasar a su exposicin, que el trmino empleo Pblico utilizado en esta
parte comprende el personal de las administraciones pblicas en
sentido amplio, el civil y el militar, aunque dirijamos la mayor parte
de las consideraciones que siguen a la primera categora. La referencia al personal militar y militarizado parece necesaria a los fines
de este texto, sea porque histricamente muchas ideas y conceptos
relativos al empleo pblico derivan, o han sido tomadas, de los reglamentos militares, o bien porque la distincin entre funciones civiles y militares se hace cada vez ms difcil, de acuerdo con la
creciente importancia de la aportacin tecnolgica y cientfica a los
asuntos administrativos militares. En los Estados Unidos, por ejemplo, ms de la mitad del personal civil de la administracin federal
est empleado en organismos militares o militarizados; ello significa que muchos de los problemas all existentes en materia de administracin de personal se refieren a las relaciones entre empleados
civiles y cuadros militares dedicados al mismo tipo de actividad
pblica.
440
EMPLEO PUBLICO
2.
Evolucin histrica
Puede parecer extrao, pero resulta en todo caso significativo,

que la teora y la filosofa poltica no hayan dedicado casi ninguna
atencin al empleo pblico; incluso hoy, resulta escaso el inters
en torno a las funciones ejercidas por la clase administrativa en el
Estado moderno.
Los problemas administrativos tuvieron poca importancia en la
Polis griega; algo mayor fue la consideracin de los mismos en la
estructura poltica del Imperio romano. Pero para poder hablar de
administracin en el sentido en que hoy 10 hacemos, es necesario
esperar hasta el siglo XVI, poca en que tiene comienzo la evolucin
de los estados nacionales; en efecto, si se excepta la organizacin
de la Iglesia catlica, la Edad Media no ofrece al historiador ejemplos dignos de anotar. La afirmacin de los estados nacionales seala
el comienzo del empleo pblico; las primeras monarquas absolutas
nos presentan funcionarios administrativos a los cuales corresponde
asegurar el funcionamiento de las actividades pblicas, bajo la dependencia directa del rey. Por ello, ms bien que hablar de empleos pblicos sera preciso usar el trmino empleos reales.
En los ltimos tres siglos, la evolucin y las revoluciones acaecidas
en la mayor parte de los pases occidentales llevan a la casi desaparicin del poder absoluto de las monarquas, mediante la institucin
parlamentaria y el control ejercido por este rgano sobre los asuntos
de gobierno. Uno de los instrumentos ms eficaces en la lucha entre
parlamento y gobierno viene dado, justamente, por el control ejerctable sobre los funcionarios pblicos, control entendido en el sentido
de influencia de este o de aquel rgano sobre los cuadros administrativos y sobre la suma de valores relativos al ejercicio de las funciones
pblicas. Es conveniente recordar que la transferencia de poderes del
monarca a los parlamentos, al menos por 10 que concierne a la influencia sobre los rganos administrativos, no fue siempre coronada
por el xito; an hoy, en algn pas, podemos advertir cierta tendencia de aproximacin del empleo pblico a la institucin monrquica. Algunos autores sostienen que tal transferencia ha supuesto
adems, casi inevitablemente, una prdida de eficacia y eficiencia
441
por parte de los rganos administrativos l. Consideramos, sin embargo, que esta afirmacin no ha sido suficientemente probada, aunque reconozcamos que algunos de los denominados servicios reales,
institudos en la poca de las ms clebres monarquas absolutas, fueron muy eficientes desde el punto de vista tcnico. Por otra parte;
dictadores inteligentes (cualquiera que sea la institucin poltica que
les ha llevado al mando) tienden a alentar la institucin de un eficiente sistema administrativo; anloga tendencia se advierte en los
regmenes democrticos, donde los partidos polticos ejercitan un
papel importante a los fines de control--entendido en el sentido indicado-sobre los funcionarios pblicos.
En la medida en que el legislador ha logrado ejercer su propia
influencia poltica sobre los rganos administrativos, se han injerido
en los cuadros administrativos intereses parciales y nepotismos polticos, hasta el punto de adulterar-tal vez-las intrnsecas cualidades tcnicas. Tal fue el caso de la Gran Bretaa y de los Estados
Unidos, especialmente en el siglo pasado, que ha registrado movimientos de reforma del empleo pblico bastante elocuentes, tpicos
de la administracin anglosajona.
As nace aquel movimiento de reforma dirigido a rescatar los
rganos administrativos de la influencia parlamentaria y de las incursiones polticas hechas en sus cuadros por este o aquel partido.
Bajo algunos aspectos, esta tendencia parece una vuelta a los viejos
esquemas de empleo pblico al servicio exclusivo del monarca; el
esquema ha sido, sin embargo, enriquecido por nuevos slogans, capaces de hacer mella sobre una opinin pblica necesariamente diversa y ms consciente. Se ha hablado de neutralidad, de eficiencia, de profesionalismo, y as sucesivamente; pero ello no ha resuelto,
ni poda hacerlo, problemas conexos a la obediencia, a la lealtad
poltica, a la fidelidad y, en una palabra, a la medida de control
sobre la obra de los funcionarios pblicos. Hoy no nos encontramos ya ante el simple esquema conceptual del dspota absoluto;
al mismo tiempo, se ha abandonado casi por completo la idea de un
control legislativo directo sobre el empleo pblico. Dejando aparte la
1
STAHL, Q. Glenn, Public Personnel Administration,
New York, 1956, cap. l.
4.&
ed., Harper Broa,
442
EMPLEO PUBLICO
idea central de la soberana popular, en la actualidad se. tiende a

considerar que el empleo pblico est al servicio del pueblo, que es
deseado por ste y que opera para l; la idea de una dependencia
directa del monarca, del dictador o de un determinado parlamento
ha sido sepultada definitivamente. Sin embargo, aun cuando fascinante, esta perspectiva del pensamiento poltico moderno encuentra
dificultad de actuacin concreta. De hecho, qu mecanismo, a excepcin del voto popular, permite manifestarse a la voluntad del
pueblo? Yen qu modo, o a travs de qu medios, podemos hacer
que los administradores respondan directamente ante el pueblo de
sus acciones? El principio es, por consiguiente, rico en incgnitas y
peligros. Quin sino los mismos funcionarios determinan 10 que
es bueno para el pueblo e interpretan 10 que l quiere? Sin mecanismos idneos, este concepto de la responsabilidad burocrtica directa ante el pueblo podra convertirse en el santo y sea para una
. cmoda irresponsabilidad de los empleados pblicos y para un despotismo administrativo.
El movimiento de reforma dirigido a reivindicar la neutralidad
poltica de los empleados del Estado porta consigo otros problemas.
Uno de ellos emana del nfasis llevado sobre la carrera, sobre la
seguridad del empleo, sobre la continuidad y estabilidad de las organizaciones administrativas, como medio para defender a los empleados pblicos de toda penetracin de naturaleza poltica; ahora
bien, esta continuidad y estabilidad de la organizacin administrativa pueden determinar, con el tiempo, una peligrosa actitud conservadora, contribuyendo a la tan lamentada rigidez burocrtica. El
empleo pblico puede resultar una barrera contra cualquier anhelo
innovador, incluso cuando las exigencias de reforma y de renovacin
vienen determinadas por apremiantes necesidades histricas. Otro peligro reside en el hecho de que un empleo pblico inmune a las vicisitudes de la poltica puede, con el pasar del tiempo, resultar completamente insensible a las presiones del cuerpo social. Hace algunos
aos, un autor americano afirmaba que la clase administrativa britnica, ligada a la tradicin conservadora de la que haba tenido origen, no estaba en grado de adaptar los propios puntos de vista
de las exigencias de un gobierno laborista si este fuera elevado al
443
poder ~, pero los acontecimientos sucesivos demostraron el error

cometido por tal autor: el empleo pblico en Gran Bretaa se ha
adaptado de manera muy satisfactoria a los frecuentes cambios de
gobierno, sirviendo con fa misma eficacia programas laboristas y
conservadores, y sin perder nada de la propia lealtad y madurez profesional. Y es sorprendente advertir en qu modo los funcionarios
pblicos de casi todos los pases del mundo han podido, fcilmente
o casi, adaptarse a los cambios radicales producidos en los principios
fundamentales de gobierno, cuando de la democracia se ha pasado
al totalitarismo y se ha vuelto despus a aquella, hasta llegar, en
algn caso, a regmenes socialcomunistas. Algunas de estas revoluciones polticas han tenido lugar sin un cambio correspondiente
en los cuadros administrativos, sin una reforma radical del empleo
pblico, 10 que demuestra que este representa uno de los elementos estabilizadores de la sociedad en que los cambios han tenido
lugar.
Es problema an discutible si esta especie de inmunidad a las
revueltas polticas y sociales sea deseable en una sociedad de base
democrtica. Teniendo en cuenta que en muchos casos se dedica
hoy una atencin cada vez mayor al problema de la relacin del
empleo pblico con los cambios polticos (as como al problema del
control sobre la actividad de los funcionarios en ambientes polticos
diferentes), se deriva de ello que las democracias contemporneas
tienen un objetivo bastante preciso-si bien, difcil-a realizar: garantizar la evolucin y eficiencia de dicho empleo, mantenindolo al
mismo tiempo sensible a los cambios externos y a las instancias de
la colectividad. En otras palabras, el problema es el de un posible
compromiso entre exigencias de estabilidad del empleo pblico frente a las necesidades dinmicas nsitas en la realidad social. Para profundizar el conocimiento del problema y trazar las posibles vas
para la solucin del dilema, ser oportuno describir en sntesis las
ms importantes tendencias recientemente manifestadas en este
sector.
La primera, y quiz la ms evidente, de tales tendencias viene
dada por el creciente aumento de los cuadros administrativos pbli2
KINGSLEY, Donald J., Representative Bureaucracy, "An Interpretation
of tbe British Civil Service" (Antioch, O., 1946).
444
EMPLEO PUBLICO
cos, fenmeno que se ha verificado casi en todas partes, ya se examine en relacin a valores absolutos o bien se compare proporcionalmente al desarrollo de la clase trabajadora propiamente dcha.
Si prescindimos por un momento del personal militar, cnforme a
las estadsticas de los veinte ltimos aos, el nmero de los empleados estatales y paraestatales ha aumentado en los distintos pases
segn ndices que van desde el 40 al 100 por 100; tales estadsticas
nos dicen adems que el aumento en cuestin ha sido proporcionalmente ms rpido que el de las poblaciones. Ello se explica con el
desarrollo industrial, con el crecer de las necesidades pblicas, en
una palabra, con el aumento de los problemas sociales. Por otra parte, la circunstancia de que los empleados pblicos constituyen una
proporcin notable de la totalidad de los trabajadores, asume por
s misma una relevancia poltica y social que no debe desconocerse,
sobre todo si se piensa que el comportamiento de aquellos no puede
diferenciarse totalmente del de los otros trabajadores) del de los
electores y de los ciudadanos en general; todo ello, evidentemente,
hace cada vez ms actual el problema de una medida apropiada de
participacin de los dependientes de las administraciones pblicas
en la vida poltica del pas.
El desarrollo del empleo pblico se ha manifestado a travs de
numerosos cauces, cada uno de los cuales subraya la importante funcin social a l confiada. Este desarrollo ha hecho posible la expansin de las actividades pblicas en casi todos los aspectos de nuestra
vida social y econmica; si tiempo atrs las funciones pblicas se
referan exclusiva o prevalentemente a problemas de seguridad y
proteccin interna y externa, hoy ningn aspecto de la realidad social puede considerarse sustrado al inters pblico, cuya manifestacin palpable est precisamente en la intervencin directa o indirecta de los poderes pblicos. Existe la tendencia a llamar en causa
a la administracin pblica para toda cuestin relativa al desarrollo
econmico general; el gobierno va asumiendo responsabilidades cada
vez mayores en el campo de la asistencia pblica, en el de la explotacin y empleo racional de los recursos naturales, en el campo
cientfico en general y en cualquier otro sector de actividad socialmente relevante. Los asuntos de gobierno, por consiguiente, no pueden considerarse extraos a nuestra vida social; ellos han penetrado
445
en todo aspecto de la misma, por lo que resulta lgico e inevitable

el inters de toda la sociedad hacia los individuos que entran a formar parte de las administraciones estatales y paraestatales, hacia sus
aptitudes mentales, sus motivaciones, su preparacin y formacin
tica y profesional.
Parte notable del aumento de los empleados es consecuencia del
desarrollo de las instituciones administrativas. El empleo pblico se
ha desarrollado en extensin y profundidad; los rganos de los estados contemporneos presentan organizaciones complejas de alcance extraordinariamente grande, capaz de hacer empalidecer las ms
imponentes sociedades industriales.
Bastara, quiz, el solo alcance de las administraciones pblicas
contemporneas para subrayar la importancia del problema de la responsabilidad poltica y del control democrtico de los cuadros administrativos. El mayor alcance se traduce en trminos de una ms
compleja jerarqua y de una ms vasta competencia. territorial; en
otras palabras, significa una ms compleja estructuracin tanto vertical como horizontal de las instituciones pblicas. lo que a su vez
determina mayores dificultades de comunicacin (entendiendo por
tales no solo aquellas formales, sino tambin el intercambio de ideas,
las actitudes; las simpatas, etc.). Algunos se preguntan en qu modo
una nueva idea, un nuevo procedimiento, una reforma completa,
pueden lograr impregnar un organismo que alberga centenares de
millares de personas, de qu manera se pueden influir los comportamientos de tantos individuos, y cunto tiempo se precisara para
operar la sustitucin de los objetivos existentes por otros nuevos,
cuando la estructura administrativa es tan mastodntica.
Al aumento de plantillas como factor de desarrollo del empleo
pblico en la poca contempornea hace eco una segunda tendencia:
la crecida medida de especializacin individual. El argumento ha
sido ya tratado en el captulo V, al cual se remite en 10 que se refiere a las causas y a las manifestaciones de tal fenmeno en los organismos pblicos. La mayor parte de los sistemas vigentes de
empleo pblico se ha formado en poca en que la especializacin
constitua un hecho totalmente desconocido, tanto para las administraciones pblicas como para las privadas. Remontndonos a los orgenes del fenmeno, nos es posible advertir la presencia de un tipo
446
EMPLEO PUBLICO
de especializacin elemental en la estructura de las administraciones pblicas, representada en las militares por la distincin entre
oficiales y clases de tropa, y constituida para las administraciones
civiles, por la de dirigentes y subordinados, aunque desprovistas ambas de especializacin especfica. Nace despus, en la prctica administrativa, la distincin entre funcionario y empleado; el primero
desempea funciones tcnicas o tcnico-administrativas y participa
en la formacin de los actos dirigidos a manifestar la voluntad del
ente; el segundo es encargado solamente de tareas instrumentales.
'Resulta superfluo aadir que, en el pasado, algunas administracones consideraban esta elemental distincin no tanto sobre la base de
las funciones desempeadas por sus empleados, como sobre la gua
de prejuicios de clase y del grado de instruccin, sujeto tambin este
a diferencias sociales (ello vale en modo particular para las organizaciones militares en las que, como es sabido, el acceso a los grados
de oficial estaba limitado nicamente a los miembros de la nobleza
y posteriormente a la clase burguesa).
El principio de igualdad hizo despus posible el acceso a las.
carreras administrativas a cualquier individuo de buena conducta
moral y civil Y en posesin de los requisitos de instruccin exigidos.
Pero la especializacin funcional de los cuadros administrativos tard
en llegar, a pesar de la difusin de sistemas de instruccin marcadadamente tcnico-profesionales. La estructura de muchos sistemas de
empleo pblico hoy existentes se basa an sobre el principio de una
clase directiva no especializada, posiblemente eclctica, distinta de.
la carrera ejecutiva donde la especializacin ha penetrado con mayor facilidad. De esta elemental dicotoma entre dirigentes y subordinados (los segundos provistos de una mayor especializacin tcnica respecto de los primeros) se han derivado problemas comunes
a la mayor parte de las administraciones pblicas en su esfuerzo de
adaptacin al progreso tecnolgico. El personal tcnico, los expertos
de automacin, los especialistas de cualquier tipo encuentran una
posicin bastante precaria en la estructura de los sistemas de empleo
Pblico donde la tradicin se ha hecho sentir mayormente. As ha'
sucedido en el sistema italiano, .que ha debido recurrir al instituto
de.Ja equiparacin para .tesolver,e.n

ibserci6n'en los cuadr:sadministtativos deperSOOJ; teancDql.
447
exista antes y no estaba previsto en absoluto. Un ejemplo elocuente

de tal esfuerzo nos lo ofrece Italia con el texto nico sobre el ordenamiento de las carreras y el estatuto de los empleados civiles del
Estado, aprobado por Decreto del Presidente de la Repblica de
10 de enero de 1957, nmero 3.
No cabe duda que la administraci6n pblica contempornea tiene
necesidad de millares de tipos de especializacin, de casi todos aquellos existentes sobre el mercado de trabajo; algunas de ellas son
despus exclusivas de la actividad pblica y colocan a la administraci6n en una situacin de monopolio, mientras que otras encuentran
correspondencia en el sector pblico y en el privado, de modo que
la administracin se resiente de la-concurrencia de este ltimo. Una
de las ms difusas creencias a este respecto est en considerar que
la administraci6n pblica se encuentra en posici6n de absoluto-o
casi absoluto---monopolio, al menos respecto al personal de la carrera
directiva, lo que ha llevado a adaptar a- tal convencimiento gran
parte de los procedimientos de administraci6n del personal. No sabemos con certeza si esta creencia es o no vlida; nos interesa, en
cambio, considerar en qu medida debe la administracin pblica
hacer el papel de monopolista, aun cuando en la realidad ello no
responda exactamente a la verdad. Debemos adems considerar la
medida en que la relacin de empleo pblico debe contener criterios uniformes, susceptibles de aplicaci6n tanto a una situaci6n de
monopolio como a la de concurrencia con el sector privado.
Ello lleva a considerar otro carcter propio de la evolucin de
los sistemas de empleo pblico, es decir, la existencia de diversos
tipos de relaci6n entre administracin y sujetos que para ella trabajan. Debe considerarse superado el tiempo en que el empleo gubernativo poda condensarse en un esquema nico y general. En los
ltimos aos, las administraciones han recurrido a toda especie de
instrumentos contractuales para asegurarse determinados servicios
de parte de ciertos individuos; la asuncin de personal eventual, la
contrata, el anendanJiento de obras y servicios y tantas otras formas
hfb~ de ~ de trabajo, han sido los medios elegidos por las
admUlistraci~' pblicas. ~ ~. fines inmediatos,. ya. Veces
losJ1t6p~fitt4t8U1$ti~J.lalesY .~tes de la _~ci6n,
~"~CII,~"as;~ el fet::lU'so .
~
a.
448
EMPLEO PUBLICO
de empleo pblico propiamente dicho, bien por falta de puestos en

las plantillas o porque no haba sido prevista una determinada prestacin. Adanse despus los servicios de asistencia, sobre base temporal o permanente, solicitados de los particulares, as como las diferencias funcionales de algunos tipos de actividad, por ejemplo, la
enseanza, el servicio de polica, el servicio diplomtico, etc.
Ahora bien, la falta de uniformidad en las relaciones entre administracin y personas que prestan su trabajo en beneficio de ella,
determina no slo problemas jurdicos---que frecuentemente se traducen en cargas inesperadas para la administracin-e-, sino tambin
obstculos para los administradores, obligados a vivir de amaos que
se adecan mal a las exigencias administrativas. Quien quisiera encontrar en Italia un ejemplo elocuente de desorden y variedad de
relaciones podra estudiar la problemtica de las administraciones
universitarias, en la selva de disposiciones (cuando existen) que regulan las relaciones entre el ente y los numerosos tipos de encarga:'
dos de ctedra, ayudantes, personal contratado, personal al que se
paga segn el trabajo, etc.
Son numerosas, por consiguiente, las zonas de sombra entre relacin de empleo pblico y relacin de empleo privado; si una persona es retribuida con dinero pblico, es esto bastante para comprenderla entre los empleados pblicos? Del mismo modo; debe
considerarse dependiente del Estado quien presta trabajo en un ente
entera o prevalentemente financiado por el Estado? Son empleados pblicos los del Instituto Nacional de Previsin Social? (nos
referimos al italiano), y si 10 son, qu razones impiden la aplicacin
integral de las normas que disciplinan el tratamiento normativo y
econmico de los dependientes de las administraciones estatales? No
es fcil dar una respuesta a todos estos interrogantes, como 10 demuestran las incertidumbres de la jurisprudencia al respecto, as
como las numerosas manifestaciones de perplejidad en los rganos
administrativos de control.
Lo que se necesita fijar es el criterio distintivo entre empleados
pblicos y todos aquellos que entran en la categorfatan amplia de
prestadores de obra subordinada. El criterio es necesariopor exiget~"
cis. administratiVsdelpersonat de las acDDinJistrlacic:J11es Pt~tiCllS,
449
de equidad de tratamiento y de profesionalismo de los cuadros administrativos.

Para concluir estas breves consideraciones sobre las recientes tendencias manifestadas por el empleo pblico en el curso de su evolucin, no podemos por menos que recordar la importancia atribuida
en estos ltimos aos a los programas dirigidos a mejorar el bienestar de los trabajadores en general, y de los empleados pblicos entre
estos. Esta tendencia se asocia normalmente al movimiento denominado de las relaciones humanas, y lleva a los sistemas tradicionales
del empleo pblico una nueva concepcin en la que se atena (an
sin desaparecer completamente) la vieja idea del Estado soberano, del que el empleado pblico es el humilde servidor, con un
pesado bagaje de deberes a los que no corresponden otros tantos derechos; se deja lugar al ideal de elevacin moral y material del
empleado del Estado, respetando su funcin a la par que se le garantiza un tratamiento decoroso, semejante al menos al gozado por los
prestadores de obra del sector privado. Pero si hay algo presente
en todas las teoras polticas relativas al empleo pblico, ello es la
conviccin de que los rganos administrativos deben responder a un
poder cuyo centro est puesto fuera de la organizacin burocrtica,
bien se trate de Un rey, de un dictador, de un parlamento o del
pueblo. Queda, por consiguiente, poca base en la disciplina del empleo pblico para cuidar el bienestar y la elevacin material y moral de los empleados pblicos; en otras palabras, tal exigencia queda
en cierto modo en segundo plano. Pero algo se ha conseguido; nuevas instituciones han intervenido en la disciplina de la relacin del
empleo pblico, y nuevos sistemas y tcnicas han sido introducidos
en los organismos pblicos para estimular el inters del empleado,
para motivar cada vez ms su conciencia, para asegurarle una ms
decorosa existencia y permanencia en el trabajo; en una palabra,
algo se ha logrado en la bsqueda del compromiso entre exigencias
objetivas. de las funciones pblicas y exigencias del individuo 11amado.a ejercitarlas. La obra debe considerarse, en todo caso, apenas
ini~da,pue$t\). que nadie duda que estos problemas humanos de la
administracien ~n en ltimo anlisis problemas de una.scx:i~d. de~ . q$e~~ los xnediqs mej9re8 para ellOgtQ"~aque1.ideal
..
450
EMPLEO PUBLICO
de bienestar colectivo, que es la mxima aspiracin de un estado

moderno.
Casi todas las tendencias que hemos citado antes tratan de subrayar la importancia del poder de decisin confiado a los funcionarios en el ejercicio de las actividades discrecionales de las administraciones pblicas. El desarrollo de estas y el fenmeno de la especializacin tcnica han sido causa y efecto de una atenuacin cada
vez mayor de la competencia exclusiva del poder legislativo y del
gobierno en la mayor parte de las decisiones generales. Quienes gobiernan no slo estn faltos, a veces, del conocimiento especfico de
ciertos problemas, sino que incluso ignoran su existencia, y desconocen los numerosos medios de comunicacin necesarios para garantizar la eficiente y eficaz ejecucin de las decisiones. Resultado inevitable de todo ello ha sido y es la delegacin a los funcionarios:
de las administraciones pblicas de buena parte de la funcin decisoria, lo que ha permitido reforzar la posicin del empleo pblico
y poner de relieve su importancia, as como la de los atributos ticos
y profesionales de los empleados, en el mantenimiento y reforzamiento de una sana democracia.
3.
Finalidades, ideas y problemas de reforma
Para comprender mejor la filosofa del empleo pblico contemporneo, parece oportuno hacer una breve resea de las ideologas
que han alimentado los relativos movimientos de reforma. Estas corrientes de pensamiento han surgido particularmente en Gran Bretaa yen los Estados Unidos, pero las ideas y los problemas que
ellas han avanzado pueden hallar adecuada correspondencia en otros
pases, hecha excepcin de las especficas caractersticas que cada
direccin de reforma contiene en s misma como resultado de la influencia ejercida por el ambiente o, en general, por la cultura en
que se ha formado. La administracin del personal, entendida como
actividad auxiliar, se resiente directamente de tal filosofa; es por
ello por lo que consideramos conveniente hacer preceder las siguientes consiclraciones al captulo dedicado a tal funciOO..
Vn examen general del empleo pblico y de sus tendencia8a
451
travs de los tiempos nos permite enumerar cuatro direcciones de

pensamiento, las cuales representan las premisas generales. La primera corriente propugna la independencia de los cuadros administrativos de toda inierencia extraa y en modo particular de la poltica; la segunda comprende aquellos movimientos de reforma dirgidos a hacer ms eficiente y ms profesional el empleo pblico;
la tercera resume aquellas orientaciones de pensamiento derivadas
de la filosofa del management, de modo que la reforma del empleo
pblico se plantea en funcin de las exigencias de la direccin administrativa; la ltima se refiere a las instancias de reforma inspiradas en una poltica de bienestar de los empleados pblicos. He
aqu, brevemente, las observaciones relativas a cada una de ellas.
a) INDEPENDENCIA DE LOS CUADROS ADMINISTRATIVOS DE LA
INJERENCIA POTICA.-No cabe duda que una de las primeras
manifestaciones de la evolucin del empleo pblico ha sido la silenciosa revuelta contra la injerencia poltica en los cuadros administrativos. Como se ha indicado ya, ello fue consecuencia de la radical transformacin operada en el empleo pblico despus de la
desaparicin de las monarquas absolutas. Cuando la poltica de los
regmenes parlamentarios penetr en los rganos administrativos, estos, en el intento de contener dicha presin, intentaron recurrir a
los mtodos de los servicios reales para aplicarlos a la estructura
de los sistemas democrticos. La corriente de que hablamos tuvo
inicio en Inglaterra y en los Estados Unidos hacia mediados del siglo pasado, y no puede considerarse totalmente extinguida. La reforma del sistema britnico operada alrededor de 1870 tom punto
de partida del conocido informe Northcote-Itrevelyan publicado en
1855. Se dijo en aquel tiempo, quiz acertadamente, que algunas
de las notas esenciales del mismo haban sido tomadas de dos grandes burocracias reales: la de China durante la dinasta Sung (siglos XI y XII) Yla prusiana de la poca de Federico Guillermo. Dicho
informe, y las leyes que lo siguieron, influyeron sobre los estudio80S norteamericanos, en vsperas tambin de elaborar una reforma
integral del empleo pblico estadounidense. All la situacin era
part.icularnJ,ente. grave para poder demorar la solucign; el sistema
452
EMPLEO PUBLICO
entonces imperante-de atribuir encargos administrativos a una persona por sus mritos polticos-, el denominado spoils system, haba suscitado no pocos escndalos, que culminaron con el asesinato
de un presidente americano por obra de un desocupado en busca
de empleo en una administracin pblica. Fue de este modo como
en los Estados Unidos se public la primera ley sobre el empleo
pblico (pendleton Act), que constituye aun hoy la base de la materia.
Este primer movimiento de reforma del empleo pblico fue solo
en parte debido a la mayor relevancia atribuida a la actividad de la
administracin pblica; las fuerzas ms importantes que 10 inspiraron eran de contenido tico, casi mstico, y encontraban correspondencia en la opinin pblica, que invocaba un buen gobierno y
una administracin honesta. No fue una casualidad el que algunos
exponentes del movimiento de reforma fueran religiosos o ministros
de alguno de los muchos cultos existentes en Amrica.
El contenido tico de esta filosofa no debe, por otra parte. hacer
pensar que el movimiento tuviese programas bien definidos de revaloracin idealista del empleo pblico; qued esencialmente en un
movimiento de defensa, y no de ataque, un dique que oponer a los
males de la poltica y a la injerencia de los politiqueantes en la administracin pblica. En general no se afrontaron problemas de administracin de personal, a excepcin de la atencin prestada a los
criterios de seleccin de los empleados pblicos en base a los cuales
asegurar a las instituciones pblicas individuos honestos, capaces y
cumplidores de su deber. Se sostuvo por este movimiento la estabilidad del empleo pblico frente al sucederse de las vicisitudes polticas, y fue invocada, adems, la institucin de un adecuado rgano
a nivel interministerial que coordinase la actividad administrativa
concerniente al personal de todos las administraciones pblicas, en
posicin de absoluta independencia de los partidos polticos y del
parlamento, as como de la propia direccin poltica del gobierno. Es
a qte movimiento al que se debe, en efecto, la institucin del organismo conocido en los Estados Unidos bajo el nombre de Cid
Service Commission, considerado hoy como la fragua de todas las
disposiciones relativas a los empleados pblicos; trtase de un 6rgano colegial, compuesto normalmente de tres miembros, sustraido
453
a todo control por parte de los rganos de gobierno, del parlamento

y de la propia administracin pblica.
La independencia alcanzada mediante la institucin de dicha
comisin comporta, sin embargo, la prdida de los poderes discrecionales conferidos antes a cada una de las administraciones sobre
el nombramiento de los respectivos empleados. Y puesto que el
radio de influencia de aquella es cada vez ms extenso, bien sea
por el nmero de los empleados pblicos o por el aumento de las
funciones atinentes a la administtacin del personal, es de pensar
que ha aumentado notablemente la posicin de dependencia de dichas administraciones respecto de este rgano colegial, que constituye hoy el smbolo de una sede de controles y de servicios consultivos llevados a efecto por un organismo sustrado enteramente de
la jerarqua administrativa. En sustancia, ello constituye una contradiccin con los principios informadores de la actividad consultiva
y auxiliar, expuestos en el captulo VII, por 10 que en oposicin a
esta corriente de la que ha nacido la Civil Service Commission, no
ha tardado en surgir otro movimiento dirigido a considerar los problemas del personal de las administraciones pblicas en funcin de
las exigencias especficas de la direccin administrativa.
b) EFICIENCIA y REVALORIZACIN PROFESIONAL DEL EMPLEO P
BLICO.-Cuando ya se haba dejado sentir el inters por una reforma
del empleo. pblico, de acuerdo con la filosofa taylorista (de la que
se ha hablado en el captulo II), surge una corriente reformadora
cuyo credo fundamental fue la eficiencia y el profesionalismo de
los cuadros administrativos. Esta corriente ha ejercido una influencia notable sobre la administracin del personal, tal y como se entiende hoy. Tal movimiento, exaltando la eficiencia en s~ la impersonalidad de la administracin y la mayor especializacin tcnica
de Jos cuadros, contribuy a una ms amplia visin de los problemas
y de las funciones concernientes a la administracin del personal, de...
terminando la creacin de nuevas profesiones, relativas a dicha actividad-. Aventajada por la carreta de especializaciones de laorganiza<,:in 9CJJ.tffica.del trabajo,. esta comente de reforma pudo dsJ)OO.el'.: de. .~. y expqtO$ co.el caJI1po del personal, tales como
454
EMPLEO PUBLICO
examinadores, clasificadores, analistas, instructores, etc. Como todo

otro sector influido por el taylorismo, el empleo pblico tuvo tambin, por obra de estos reformadores, un objetivo preciso y delimitado: el perfeccionamiento de las tcnicas profesionales.
Todo esto produjo como consecuencia instancias de independencia (anlogamente a cuanto se haba manifestado por efecto del
movimiento de reforma expuesto en el apartado anterior) basadas
naturalmente sobre el tecnicismo y el profesionalismo de los cuadros administrativos, ms bien que sobre su neutralidad poltica.
Pero quiz se trat de una independencia para quienes deban ocuparse de la formacin, la admisin, los nombramientos y toda otra
funcin relativa a! personal de la administracin pblica; en el caso
precedente las instancias de independencia se referan a la categora de empleados pblicos, mientras que en este caso se trataba de
una tendencia comn a todos los grupos profesionales, de dentro y
fuera de las administraciones pblicas, para 'asegurarse cada uno
mayor prestigio y concesiones especiales.
De este modo, la comisin para el empleo pblico resultaba
el instrumento ideal para la formulacin de una poltica general
sobre la materia; el aspecto tcnico, en cambio, deba encontrar
la mejor solucin en el mbito de los centros de administracin del
personal, sustrados a toda injerencia por parte de la comisin, e
independientes en la parte concerniente a las funciones operativas.
Esta corriente de reforma tiende, por consiguiente, a trazar una
lnea de demarcacin entre las finalidades y atribuciones de la romisin (nacida de la corriente expuesta en el apartado a) y las finalidades y atribuciones del personal tcnico especializado, empleado por ella para la actuacin concreta de sus directivas. En otras
palabras, se abre camino la tendencia a limitar la tarea d la comisin a la sola aprobacin de normas y reglamentos elaborados por
el persona! tcnico, a lo contencioso en materia de personal, .y otras
actividades de naturaleza cuasilegislativa o cuasiiudcial,
e) REFORMA DEL EMPLEO PBLICO EN FUNCIN DE LASED~~CIAS. DE . LA DIRECCIN ADMINlSTRATIVA.-Laidea. deUJUlorI_~
eficaz de las funciones relativas a! persotW,. aun .~
455
enunciada algunos aos antes, no se afronta en los Estados Unidos

hasta 1930 aproximadamente. En sustancia, esta idea afirmaba que
el responsable de cualquier actividad, pblica o privada, para que
pudiese responder de los resultados de la misma, deba poder controlar los medios necesarios para su ejecucin. Ahora bien, para la
buena consecucin de una operacin, el medio ms importante es
el humano. Llevando a los ltimos extremos tal consideracin, la
idea de una organizacin eficaz del personal de las administraciones pblicas reivindica para el dirigente la potestad de asumir y de
licenciar, de determinar las retribuciones, de ascender y de remover,
y as sucesivamente, sin que ningn otro deba intervenir en esta
materia. Ello comporta tres consecuencias particulares para la administracin del personal: en primer lugar, que la administracin
y la direccin del personal constituyan parte integrante de las funciones directivas entendidas en sentido amplio, y queden, por consiguiente, bajo la competencia del jefe de la administracin y de los
jefes de las distintas secciones administrativas; en segundo lugar,
que las funciones de administracin del personal sean descentralizadas a lo largo de la lnea jerrquica, de forma que todo administrador responsable disponga del poder necesario y de un control
directo sobre el propio personal; en tercer lugar, que las distintas
tcnicas de administracin del personal se subordinen a los fines
de la administracin en la que encontrarn aplicacin. En otras palabras, segn este movimiento, las funciones de la administracin
del personal-por cuanto especializadas-deben constituir un servicio a disposicin de la direccin operativa de cada administracin y no asumir una funcin de control sobre estas ltimas.
Dichas consideraciones se han indicado ya en la exposicin
hecha en el captulo VII, a propsito de la actividad auxiliar y
consultiva. Parece oportuno, sin embargo, poner de relieve el
contraste existente entre esta corriente y las dos anteriores. En
efecto, 10 que intenta esta tendencia reformadora es debilitarla
pantalla protectora Contra la poltica, levantada por la corriente tratada en el apartado a), y al mismo tiempo atenuar el concepto de
profesionalismo y especializacln tcnica en materia de personal,
COU10S;prop1~a
lacorrlente analizada en el apartadob). SI es
e:iettoqlJe'J\C'istemovUniento se dende a hacer de la adnnistra-
por
456
EMPLEO PUBLICO
cin del personal un instrumento directamente funcional para las

necesidades de la organizacin, lo es tambin que dichas necesidades, en lo que respecta a la administracin pblica, estn determinadas en su mayor parte por el poder poltico, o se manifiestan
por va poltica o, en todo caso, conservan un sabor poltico. De
ello es fcil deducir que cuanto ms se trata de hacer sensible
la administracin del personal a dichas necesidades y de ligarla funcionalmente a la direccin administrativa, tanto ms se expone el
personal de las administraciones pblicas o---para mayor exactitudla disciplina de la actividad de administracin del personal a las influencias de la poltica. El argumento merecera, sin embargo, un
tratamiento ms amplio, puesto que esta consideracin puede ser
usada en contra y a favor del movimiento de reforma encaminado
a reivindicar la prioridad de las exigencias de la direccin administrativa (de modo particular de aquella a alto nivel), respecto a las
exigencias de una administracin del personal independiente.
el) REFORMA DEL EMPLEO PBLICO Y pOLfTICA DE BIENESTAR
DE LOS EMPLEADOs.-En esta ltima tendencia de la evolucin del
empleo pblico podramos resumir la serie de instancias que, desde
los orgenes hasta nuestros das, han planteado, en un modo o en
otro, el problema de los derechos y deberes de los dependientes de
las administraciones pblicas.
El elemento finalstico-e-el bienestar de los empleados pblicosparece ser comn a los muchos aspectos que el movimiento trae
consigo. En un primer momento, como hemos visto, fue considerada como ms importante la proteccin de los empleados pblicos
contra los peligros que pesaban sobre la estabilidad del empleo, por
efecto del continuo cambio de la situacin poltica; ms tarde, se
considera de importancia capital la garanta de justicia para los rganos administrativos, puesto que, si se les priva del derecho a hacer oir su voz en tutela de los intereses de la categora, difcilmente
podran asumir con garanta las delicadas misiones a ellos confiadas.
Sucesivamente, con la expansin de las funciones relativas al personal, el problema del bienestar de los empleados pblicos .se .ma,.~est con mayor intensidad Y concrecin, tratando de garaIlUut
l1J1+~~ento igul al paj~ . atribucioJ:1~ yla . ~1;lAidst4.
457
ascensos en el mbito de la carrera. En analoga con las tendencias

manifestadas en el sector privado, el sector pblico asumi tambin
una actitud cada vez ms liberal en orden a los beneficios extensibles a los empleados del Estado, mejorando el sistema de vacaciones, de jubilacin, de previsin y asistencia, etc. Resulta superfluo
recordar que el movimiento de las denominadas relaciones humanas
intensific mucho esta tendencia, de modo que las administraciones
pblicas de numerosos pases occidentales consideran el problema
humano en igual modo que las ms avanzadas organizaciones industriales, preocupndose de la motivacin de los propios empleados, estudiando los medios idneos para mejorar cada vez ms las
condiciones ambientales, afrontando peridicamente la revisin y
adecuacin de las retribuciones, etc:
Efectos de este movimiento son la mayor consideracin hacia
el trabajo por parte del individuo, la oportunidad de una cualificacin profesional cada vez mayor y de una ms idnea expresin de
la propia personalidad, la institucin de actividades recreativas dirigidas prevalentementea cimentar las relaciones sociales sobre el
trabajo y, en fin, la participacin del funcionario en las decisiones
que le afectan de modo ms inmediato.
A los fines de estas breves indicaciones asume escasa relevancia
la investigacin de las causas que han determinado la orientacin
hacia el factor humano; recordamos, sin embargo, la presin ejercida por la propia clase trabajadora mediante la actividad sindical,
la contratacin colectiva, as como mediante instrumentos polticos
diversos, y la especfica presin ejercida por algunos grupos desde
el interior y desde el exterior de la administracin pblica para
obtener de esta un tratamiento preferente. Recordamos, entre tales
grupos, las asociaciones de ex combatientes, las de mutilados, invlidos y hurfanos de guerra, etc.
Como se ha visto, han sido muchas las instancias dirigidas a mejorar las condiciones de los empleados pblicos y alguna vez en
contraste entre s; pero el comn denominador que las caracteriza
esla finalidad.. de una mejor tutela y un mayor bienestar del perSQna1.~.J:Dov:Iento) .$ittien disUntode los analizados en 10$
~..... ~ .~. ~te UDa infl~
.direc.
458
EMPLEO PUBLICO
ta sobre las funciones asumidas o por asumir en un programa de

administracin del persona!, modernamente concebido.
Si cada una de las cuatro corrientes indicadas pudiera considerarse en s misma como factor dominante de la administracin del
personal, se podra llegar a cuatro formulaciones generales distintas
sobre la funcin asumida por dicha actividad. As, por ejemplo,
la corriente que propugna la independencia de los cuadros administrativos de la injerencia poltica llevara a afirmar que la administracin del personal tiene como finalidad principal el garantizar
y proteger las carreras pblicas de toda forma de nepotismo poltico. La corriente dirigida a reivindicar el profesionalismo del empleo pblico atribuira a la administracin de personal la tarea de
escoger las mejores tcnicas, para una ejecucin eficiente y eficaz
de las funciones relativas al personal de las administraciones pblicas. En cambio, la tendencia que considera el empleo pblico
desde el punto de vista de la actividad directiva y de las exigencias
de esta, concebira la administracin del personal como la suma de
funciones dirigidas a conferir a todas las operaciones y decisiones
concernientes a! personal la mxima correspondencia a las exigencias de la funcin directiva, que es como decir la mayor adecuacin y solicitud a las directrices de la poltica administrativa. Por
ltimo, la corriente que se propone el mejoramiento de las condiciones morales y materiales de los empleados pblicos, permitira
considerar la administracin del personal como la actividad dirigida
a asegurar un equitativo tratamiento, una estabilidad, una serie de
medidas aseguradoras y asistenciales, en una palabra, el bienestar
del individuo perteneciente a las carreras administrativas, sea en
servicio o fuera del mismo; la misma actividad debera, en fin,
preocuparse de promover la participacin activa de los empleados
pblicos en la formacin de las decisiones relativas a las respectivas
administraciones.
Vale la pena advertir que estas diversas concepciones, colocadaS
individua1m~te como base de la disciplina de las relaciones entre
admini8ttacin y sus dependientes, determinaran un diverso .....
459
tido de responsabilidad en los funcionaros llamados a desempear

las funciones de administracin del personal. En el primer caso,
estos actuaran pensando que su obra responde a una exigencia pblica, sentida por toda la colectividad ante la que el funcionario
es responsable; en el segundo caso, se podra acentuar la responsabilidad sobre la profesin de administrador del personal; en el tercero, podra encaminarse hacia los programas gubernativos y hacia
aquellos que representan tales programas en el seno de las respectivas administraciones; en el cuarto caso, esta responsabilidad podra sentirse frente a la categora de los empleados pblicos o de
los grupos de estos.
'
Ahora bien, nos consta que pocos programas de reforma del
empleo pblico se han orientado exclusivamente hacia esta o aquella corriente, si bien es cierto que alguna reforma ha dado prevalencia a una orientacin respecto a las otras. La organizacin del
empleo pblico, tal y como se presenta hoy en la mayor parte de
los pases, y la administracin relativa, parecen operar en un continuo flujo de ideas y de corrientes contrapuestas entre s. Esta
situacin se refleja en la estructura de los diversos ordenamientos
y estatutos del personal de las carreras pblicas, se refleja adems
en el tipo de funciones y en la estructura de los rganos de la administracin del personal, se refleja, en fin, sobre el modo en que
tales funciones se desarrollan, as como en las actitudes de quienes
las desarrollan. Parece difcil, en esta materia, una perfecta uniformidad de ideas y de intentos; la resultante es casi siempre un compromiso entre las distintas tendencias, compromiso que casi nunca
constituye una solucin permanente de los problemas del personal.
Quiz, precisamente por esta razn, el campo de la administracin
del personal de los organismos pblicos resulta fascinante, sea desde
el punto de vista prctico como del meramente especulativo.
CAPITULO XV
LA ADMINISTRACION DEL PERSONAL EN SUS

ASPECTOS ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES
SUMARIo: l. Presupuestos y contenido de la actividad de
administracin del personal: a) Breves consideraciones en
tomo a las caractersticas de las burocracias contemporneas; b) principios generales de la administracin del
personal en Europa. y en los Estados Unidos.-2. La organizacin estructural de los centros de administracin del personaI.-3. Funciones principales de la actividad de administracin del personal: a) Perfiles profesionales (o clasificacin
de las ocupaciones); b) reclutamiento y seleccin; e) nombramientos, traslados y ascensos; ) retribuciones; e) adiestramiento y formacin profesional; f) otras funciones.
l.
Presupuestos y contenido de la actividad de administracin

del personal
La finalidad de este captulo es presentar los presupuestos y el

contenido de la administracin del personal segn las ms modernas
concepciones de la materia, a fin de que cada uno pueda darse
cuenta de 10 que es posible hacer (o ya en parte se hace) en actuacin de las normas en vigor en cada pas. Es evidente que el sistema en que se inspiran algunos de los ordenamientos jurdicos
relativos al empleo pblico, puede hacer incompatible la adopcin
de determinados criterios de administracin de personal tal y como
se describen ms adelante; pero resulta asimismo evidente que
cuando dichos criterios no contrastan con los principios normativos
establecidos y resultan adems inmediatamente tiles a las administraciones, no hay razn alguna para repudiarlos, aduciendo, por
ejemplo, la circunstancia de que dichos criterios se han elaborado
tomando c0m6 base sistemas burocrticos diversos del adoptado en
el propio pas. Por otra parte, es cosa sabida que los parlamentos
......\Ul dictando las 1fneas generales de la disciplina del empleo P-'
ADMINISTRACION DE PERSONAL
461
b1ico-se inclinan, normalmente, a dejar a la competencia tcnica

de la administracin pblica la concreta elaboracin de las normas
jurdicas sobre la materia. Esto es 10 que ha sucedido, por ejemplo,
en Italia, donde las disposiciones legales recogidas en el texto nico sobre el ordenamiento de las carreras y el estatuto de los empleados civiles del Estado (D. P. R. de 10 de enero de 1957, nmero 3) son decretos legislativos, es decir, disposiciones emanadas
por el gobierno (y evidentemente elaboradas por la parte interesada; la administracin pblica) bajo delegacin del parlamento.
Creemos sinceramente que la materia de la administracin del
personal se puede estudiar a la luz de los criterios que gobiernan
las actividades auxiliares de la organizacin administrativa; y 10
consideramos posible-adems de indispensable para la eficiencia
de la burocracia-, ya se pretenda la reforma del sistema o bien se
intente permanecer en el mbito del existente, escogiendo mtodos
y tcnicas compatibles con las normas jurdicas que regulan dicho
sistema.
A tal fin, antes de pasar a la exposicin del contenido especfico de este captulo, parece oportuno anticipar algunas breves indicaciones sobre las caractersticas de las burocracias contemporneas,
remitiendo al captulo sucesivo para un tratamiento ms amplio del
sistema de carrera y sus alternativas.
a) BREVES CONSIDERACIONES EN TORNO A LAS CARACTERSTIcss DE LAS BUROCRACIAS CONTEMPORNEAS.-Todos los sistemas
modernos de empleo pblico tienden a asegurarse personal provisto de cualificaciones excelentes e idneo para la serie de fines
institucionales de cada una de las administraciones; todos los sistemas propenden a ofrecer al personal de las administraciones pblicas la posibilidad de hacer carrera. En el sentido aqu usado, el
trmino carrera constituye un agradable incentivo para el individuo, puesto que presupone la posibilidad de progresar en el mbito
de un sector profesional o--en ciertos casos--en el mbito de una
determinada organizacin.
~ los pases europeos, el concepto fundamental que preside las
carreras pblicas es. el grado, constituido por la sucesin de funciorle$y atJ.'buCionel seg6n.lUla ptQgtcsinascen.dente:, identificada
462
EMPLEO PUBLICO
normalmente con la escala jerrquica. El criterio del grado asume,

adems, una ms especfica configuracin en el sistema de carrera
cuando la atencin se concentra sobre el individuo y sobre su status
(retribucin, prestigio, derechos...), independientemente de las funciones que tiene confiadas. Todo el personal de la administracin
italiana, por ejemplo, se distribuye en los grados de las diversas carreras: de consejero de tercera clase a director general en la carrera
directiva; de vicesecretario a secretario jefe en la carrera de concepto *; y as sucesivamente, para la carrera ejecutiva y para las
otras carreras especiales. Para ser precisos, el vigente ordenamiento
de las carreras de los empleados civiles del Estado establece cualificaciones (consejero, secretado, archivero, etc.) en lugar de los grados previstos en el ordenamiento derogado; se trata, por lo dems,
de la modificacin consiguiente a la supresin de los grupos A,
B Y C, subdivididos en grados, sustituidos por las carreras divididas
en categoras, con objeto de identificar mejor las funciones correspondientes a cada grado de la jerarqua.
Una concepcin diversa de la administracin del personal se encuentra en los Estados Unidos, en Canad, en Brasil y en algunos
otros pases menores, donde la atencin recae sobre la ocupacin,
sobre el empleo, sobre las tareas asignadas al individuo, tareas de
las que deriva su status individual. Segn esta concepcin, las carreras individuales consisten en una sucesin de ocupaciones. Ello
hace posible a la administracin colocar a un individuo que posea
los requisitos necesarios en la ocupacin que mejor le va, con el
consiguiente beneficio para aquella, sin que sea necesario seguir
la progresin ascendente desde los grados inferiores a los superiores de la jerarqua.
Aparentemente estos dos sistemas burocrticos resultan inconciliables. En tales trminos se expresa el francs GREGOIRE 1, quien
* El prrafo 1.0 del artculo 172 del citado ordenamiento italiano de las
carreras pblicas dice: "El personal de las carreras de concepto adscrito

a las oficinas de la administracin central y perifrica, desarrollar las tareas
de carcteJl' administrativo, contable y tcnico previstas por los reglamentos
particulares... " El artculo siguiente especifica: "El nombramiento de vicesecretario se conseguir mediante oposcin pblica en la que podrn participar los ciudadanos italianos que estn en posesin de un ttulo de enseanza
media de segundo grado .. ," Ambos prrafos brindan una idea aproximada de
la nattlraleza de la carrera. de concepto. (N. del T.)
1 . Roger
GRBOOIRE, . 'llpubblico impliego nell'Buropa oecidentale, en
~blicPersoonel Review", etubre ' 1956, pgs. 288-294.
463-
sostiene que en los ms importantes pases europeos las ocupaciones de la jerarqua administrativa no han sido definidas con demasiado rigor, prefiriendo el nivel operativo en que se encuentran las
singulares ocupaciones a la naturaleza de las tareas.
En los Estados Unidos las tareas administrativas se subdividen
en pequeos detalles y las ocupaciones estn especializadas al mximo posible; falta, adems, la tendencia a crear una casta administrativa del tipo ingls o francs, puesto que el empleado pblico
norteamericano est profundamente convencido de que la administracin no es otra cosa que una sucesin de operaciones tcnicas;
tales orientaciones son, por otra parte, alentadas por el sistema de
instruccin vigente en los Estados Unidos.
Algn estudioso americano, criticando el sistema conforme al
que est organizado el personal de las Naciones Unidas (un sistema de carreras subdividido en grados) no duda en condenar la
rigidez determinada por tal estado de cosas, como si una persona
ingresada en la carrera directiva pudiese-por este solo hecho--garantizamos que se convertir, con el tiempo, en un verdadero dirigente.
La sugerencia que quisiramos formular a este propsito es la
de abandonar las posiciones rgidas asumidas en defensa de uno
o de otro sistema, puesto que no hay duda que ambas son el producto de una evolucin histrica del empleo pblico dentro de especficas situaciones culturales, as como de que la pureza de tales:
sistemas ha venido a menos. Ninguna administracin pblica parece conservar los caracteres exclusivos de uno u otro criterio de
administracin del personal. En los Estados Unidos, por ejemplo,
el sistema de grados se aplica en las fuerzas armadas, entre los diplomticos, en el Ministerio de Sanidad y en algunos servicios menores. En Gran Bretaa, donde la administrative class est organizada por grados, muchos servicios tcnicos han aceptado el criterio
de los perfiles profesionales (o clasificacin de las ocupaciones), criteriode neta marca norteamericana. Anlogas consideraciones se
podran hacer a propsito de la administracin pblica francesa,
alemana, italiana, etc., puesto que uno y otro sistema-rgidamente
concebidos y aplicados-han creado problemas cuya solucin solo
podriaettcontr$1'Se enuo compromiso. por tQJlto, al jnstituir o re-
464
EMPLEO PUBLICO
formar el empleo pblico segn criterios eficientes, el problema no

est en elegir entre el sistema de carrera o el de ocupaciones, sino
en el conocimiento de las exigencias administrativas a salvaguardar
para que a la luz de estas se adopten criterios en uno u otro sentido,
teniendo en cuenta la necesidad de conferir al sistema general del
empleo pblico de un determinado pas el suficiente grado de elasticidad, capaz de servir mejor a los objetivos institucionales de las
administraciones pblicas y las legtimas aspiraciones de sus empleados.
De ello se deduce la importancia de las funciones de administracin del personal, a las cuales debe corresponder una disciplina
jurdica de las relaciones de empleo que no haga a la administracin prisionera de los esquemas en cuya elaboracin ella misma ha
participado.
PRINCIPIOS GENERALES DE LA ADMINISTRACIN DEL PERSONAL EN EUROPA y EN LOS ESTADOS Usrnos.c-Las reformas realizadas en los ltimos aos en los diversos sistemas de empleo pblico se han inspirado, en su mayor parte, en tres principios generales, o ms exactamente, en tres factores, los cuales responden
a cuanto hemos indicado ya en el captulo anterior a propsito de
la evolucin del empleo pblico. Tales principios son: a) la necesidad de elaborar una poltica general del personal, donde esta faltaba o se presentaba insuficiente; b) la necesidad de proveer a una
ms adecuada seleccin para el acceso y la progresin en las carreras pblicas; e) la necesidad de considerar los problemas humanos
en las organizaciones administrativas.
.
El carcter de estas breves indicaciones no nos permite penetrar
en el fondo de la disciplina del empleo pblico en los distintos pases; por lo que a Italia respecta, remitimos a los textos existentes
sobre la materia, limitndonos a subrayar las tentativas de esta administracin pblica para que se reconociese la conveniencia de
hacer meno, rgidas las plantillas de cada ministerio, permitir el
pasaje a otra administracin o a otras carreras, y reconocer una
mayor relevancia a los mritos respecto de la antigedad; en concreto~ ls nuevas disposiciones incluyen criterios de mayor favor,
respecto als nonnasprecedentes, en 10 que se refiere a los" dere-o
b)
ADMINI5TRACION DE PERSONAL
46$
chos del empleado, e introducen, por vez primera, un rgano (si

bien solamente consultivo) a nivel nterministerial, instituido junto
a la Presidencia del Consejo de Ministros, para emitir parecer sobre
todas las cuestiones generales concernientes al estado jurdico y al
tratamiento econmico del personal civil del Estado: se trata de]
Consejo Superior de la Administracin Pblica. Otra innovacin
digna de tener en cuenta es la institucin de la Escuela Superior
de Administracin, Pblica, en el mbito de la cual deberan encontrar adecuada solucin los problemas de la formacin y del adiestramiento de los cuadros administrativos.
Es cierto que en Europa, a pesar de la existencia de un concepto
fundamentalmente unitario del empleo pblico, los criterios de administracin del personal no suministran un esquema uniforme. Los
distintos ministerios de la mayor parte de los estados europeos han
conservado la iniciativa en l administracin del personal respecti-va, a pesar de la tendencia general de uniformar mtodos y procedimientos. No se puede negar que en Italia la unificacin de la
disciplina del empleo se ha' realizado, al menos sobre el plano del
estatuto de los empleados civiles, pero quedan an numerosas excepciones, y permanecen dentro de la competencia de las direcciones generales del personal de cada ministerio los procedimientos
y mtodos que conciernen directamente a las funciones administrativas del personal dependiente.
Alemania ha sido quiz el primer pas que ha tenido un estatuto general del empleo pblico, aunque la evolucin al sistema
de gobierno federal, al final de la segunda guerra mundial, ha permitido a cada land tener un estatuto propio para sus empleados,
a ms de un estatuto general aplicable a todos los federales. Vale
la pena recordar que todas las controversias y las cuestiones de
principios que surgen en orden a la aplicacin de dichos estatutos
son de competencia de los ministerios del interior, sea a nivel de
los land o al federal; se asiste, en otras palabras, a una concentracin parcial de las funciones relativas al personal de las adminstraciones pblicas.
Diversa' eS la situacin en Gran Bretaa, donde no existe un
estatuto general para. el empleo pblico; sobre el' plano organiza"
nvo,$jnrrb$'go,estepasha logrado 'rlizar 'Danotble. ~
so
466
EMPLEO PUBLICO
tralizacin de las funciones de administracin del personal, desarrolladas por algunas secciones del Ministerio del Tesoro, cuya actividad es integrada por la Comisin para el empleo pblico, que desde
1854 se ocupa de la formulacin de normas generales sobre la materia.
En Francia se ha alcanzado un altsimo nivel de centralizacin,
ya por efecto de la existencia de un estatuto general o bien por la
institucin de un rgano central para el personal. Despus de innumerables vaivenes, que datan de mediados del siglo pasado, la ley
que establece el estatuto general para el empleo pblico ha entrado
en vigor en 1946, unificando la serie de garantas que se haban ido
concediendo gradualmente a los empleados pblicos, instituyndose
un rgano burocrtico permanente de carcter especializado, en la
Presidencia del Consejo, con funciones deliberantes en materia de
directrices generales relativas al empleo pblico, y con funciones
de control sobre la actuacin administrativa de cada uno de los
ministerios.
Al empleo pblico en Norteamrica hemos ya aludido en diversas ocasiones en el captulo precedente y aadiremos otras consideraciones en el que sigue; baste ahora decir que las fases de la
evolucin del empleo pblico estadounidense son las mismas del desarrollo de la ciencia administrativa y de las actividades de la administracin del personal. Caracterizan esta evolucin una serie de disposiciones, entre las que recordamos, por orden cronolgico, la
Pendleton Act (1883); la Lloyd La Follette Act (1912), concerniente a la destitucin de los funcionarios pblicos; algunas disposiciones relativas a seguros sociales y al tratamiento de retiro; la Classification Act (1923), sustituida por otra anloga en 1939, dirigida
a proporcionar una sistemtica relacin y descripcin de los empleos, de los grados de retribucin, etc.; y algunos importantes
Reports, entre los cuales recordamos el del conocido Brownlow
Committee (1937) y aquel otro an ms conocido de la Hoover
Commission, relativos a reformas del empleo pblico conforme a
criterios tcnco-admnstratvos.
Se de6e a los estudios realizados en los pases anglosajones, y en
modo particular a los Estados Unidos de Amrica,: el que los proWemas deadmiDistraci6n dd personal hayan recibido la .tenclD
467
que ellos merecen. De este fermento de ideas y reformas extraeremos los criterios fundamentales de un sistema de administracin del
personal desde el plano de la Ciencia de la Administracin. A la rgida disciplina jurdica del empleo pblico se opone, en los pases
anglosajones, el criterio de que un buen sistema administrativo
de personal consiste en la apropiada distribucin de competencias
entre un rgano central del personal y cada uno de los centros operativos a los cuales compete en va directa e inmediata la ejecucin
de los programas concretos de administracin. En consecuencia, las
funciones de un rgano central son esencialmente deliberativas (determinacin de los principios informadores de una poltica de empleo pblico), consultivas y, eventualmente, contenciosas.
2.
La organizacin estructural de los centros de administracin

del personal
La creciente importancia de los problemas relativos al empleo

pblico y el relevante significado que un eficiente sistema adquiere
para la entera colectividad, han determinado el surgir de una nueva
especialidad, de una nueva profesin y del consiguiente reconocmiento de la funcin de administracin del personal. Toda administracin pblica, de alcance ms o menos relevante, requiere algn
mecanismo central capaz de desarrollar, al menos, parte de las actividades relativas al personal. La mayor parte de las admnistraciones pblicas del mundo han encontrado necesario instituir una especie de organizacin de la actividad de personal, con jurisdiccin y
competencia propia, bien sea general o particular. Por ello, tales
centros de personal se encuentran instituidos unas veces en los
respectivos ministerios, otras en uno de estos (el Ministerio del Tesoro, el de las Finanzas, o en un ministerio que se ocupe de la
administracin en general, con competencia sobre los otros) y en
ocasiones se asiste a la institucin de organismos separados, como
sucede en los Estados Unidos con las llamadas oficinas centrales
del personal o comisiones del empleo pblico. La tendencia ms
significativa al Ie$peCtOparece ser la deconstitur organismos ceatralesCODf~tdativas al persoDal al vrtice de la jerarquia
468
EMPLEO PUBLICO
administrativa, secundados por oficinas de personal a nivel ministerial o de direccin general, e incluso de alcance ms limitado, como
oficinas a nivel divisional o, con mayor frecuencia, de mbito regional o provincial.
En todo caso, la necesidad principal est en formular una serie
de criterios generales, valederos para cualquier administracin pblica en base a los cuales proceder, sucesivamente, a la elaboracin
de programas ms especficos, relativos a esta o aquella administracin. Donde ya existe un sistema de clasificacin de ocupaciones,
ascensos, ingresos, etc., valedero para toda la administracin pblica,
debe existir tambin un organismo central del que emanen tales normas generales. La organizacin tpica de una oficina de personal, a
cualquier nivel y con competencia exclusiva en el mbito de la propia
jurisdiccin en cuanto a la elaboracin de un programa completo de
administracin del personal, absorbe normalmente las actividades especializadas a que hemos aludido. En dicho organismo encontraremos una seccin dedicada a la clasificacin de ocupaciones, otra a la
formacin y adiestramiento, otra que se ocupe del reclutamiento y
de los exmenes, y as sucesivamente.
Los problemas esenciales de la: organizacin de tales centros no
son los relativos a su estructura interna (como a primera vista podra
parecer). Se refieren, ms bien, a las relaciones que tales centros
mantienen con terceros; as, por ejemplo, el problema de la autoridad y de los poderes atribuidos a las oficinas de personal, sus
relaciones con el ejecutivo y con todos los rganos administrativos del
gobierno; la medida de desconcentracin o concentracin de las
funciones relativas al personal, etc. Como ya se ha indicado en otro
lugar, los proyectos de reforma del empleo pblico en la mayor parte
de los pases occidentales han sido motivados por el deseo de liberar la actividad administrativa en general de las interferencias e
influencias de naturaleza poltica. Ello ha llevado a la formacin de
una tendencia a favor de la independencia de las oficinas del personal, de la separacin estructural de tales rganos del resto de la
administracin, para escapar de la influencia de la poltica y de los
propios administradores. Los rganos centrales de personal se han
concebido, ~nconsecuencia, como. comisiopes, a las que casi. sieJif~ se atribuan ciertas garantias constitucionales, instituidas .COn
469
carcter permanente por perodos de tiempo bastante largos, de

forma que quedaran inmunes a las vicisitudes de la poltica gubernativa, y a las que se asignaban poderes muy amplios respecto a las
zonas ms importantes y significativas de la administracin del personal de cada uno de los ministerios y entes pblicos.
El perodo de interferencia poltica en tal sector subsiste an,
del mismo modo que perdura la tendencia a hacer cada vez ms
neta esta separacin. Pero este separatismo (as suele llamarse) ha
creado nuevos inconvenientes. Los rganos operativos de las administraciones, llamados a responder de los resultados concretos de
su actividad, se resienten de tal situacin e invocan un mayor control (si no un control completo) sobre el' elemento ms importante
para garantizar tales resultados sobre el plano operativo: tal elemento no es otro que el personal y la administracin de este. Oficinas
de personal separadas del resto de la administracin pblica, instituidas con el fin esencial de prevenir abusos e influencias deletreas
en el sistema de empleo pblico, terminan por hacerse insensibles
a las necesidades de la realidad administrativa cotidiana, realidad
que en cada uno de los ministerios, en cada uno de los centros
administrativos, est presente con todo su dramtico significado. Ello
atribuye a las personas que componen tales rganos centrales el carcter de inspectores, de interventores, ms bien que consultores
o auxiliares de la administracin, de los rganos. operativos. Es pro-bable que en ms de un caso la actividad de un rgano central de
personal, independiente del resto de la administracin pblica, haya
constituido ms un obstculo que una contribucin a la eficiencia
de la accin administrativa.
Las corrientes de pensamiento ms recientes en materia de
estudios administrativos tienden a considerar la administracin del
personal, y su relativa estructura burocrtica, como actividad auxiliar de la operativa; se trata de resolver as el problema de la competencia y de la autoridad o responsabilidad de la funcin administtativaconcerniente al personal. De acuerdo con este criterio, los
rganos de personal instituidos a nivel ministerial o de direccin
general estn SUbordinados al jefe de aquel ministerio o de aquella
diteccin.Porotra. parte, sise constituye un rgano .central del
~ a nivelimerministerial, este .responder directamente de
470
EMPLEO PUBLICO
su propia accin ante el jefe del gobierno. Surge, en tal hiptesis,

el problema de qu poderes deben atribuirse a este rgano central,
si quedan inalteradas la competencia y responsabilidades de los
instituidos a nivel ministerial. Resulta evidente que un centro de
personal con competencia interministerial, aun cuando pueda y
quiera prefijarse un programa ambicioso y de amplio alcance, encuentra limitaciones objetivas en las propias operaciones cotidianas, desarrolladas a favor de cada uno de los ministerios, y en la
distancia que lo separa de cada una de las administraciones. Se hace,
por consiguiente, necesario delegar buena parte de las funciones
relativas al personal; anloga consideracin puede extenderse a las
relaciones entre administracin central y las unidades de que se
compone, especialmente cuando estas operan en la periferia. A pesar de ello, resulta til la funci6n de un 6rgano central de personal,
si no por otra razn, al menos para garantizar una unidad de criterios
y de programas, indispensable para la eficiencia administrativa. Quiz
la funcin principal de tal rgano est en la elaboracin y promocin
de normas y directrices generales relativas al empleo pblico, en la
adopcin de mtodos aplicables, as como-en menor medida-e-en
la actividad de inspecci6n de las oficinas de personal a nivel subordinado. El reclutamiento y la seleccin del nuevo personal (al menos para los puestos que existen en todas o casi todas las administraciones) pueden adquirir mayor significado y eficiencia si se
realizan por un rgano central que en el caso de que se haga por
cada una de las administraciones.
No existen soluciones universales a los problemas de la administracin del personal, al menos por lo que se refiere al aspecto
organizativo. Estn condicionadas en gran medida por el mbito
en que surgen, por las circunstancias objetivas y subjetivas de cada
situacin y, en fin, por los valores sociales a que dichas situaciones
hacen referencia. A pesar de ello, existen caracteres universales en
el planteamiento del problema, en los factores a considerar para
su solucin, as como argumentos a favor y en contra, segn la breve
descripcin hecha en este captulo.
3.
471
Funciones principales de la actividad de admnstraen

del personal
Los tipos de actividades desarrolladas en los distintos pases-y

alguna vez entre las oficinas de personal del mismo pas-presentan
una notable variedad, y a veces no. poca diversidad, en el modo en
que tales funciones se desarrollan en la realidad. No es nuestra
intencin el tratar de suministrar en estas pocas pginas un esquema
ideal de programa de administracin del personal; nos limitaremos,
en cambio, a resumir brevemente, y en trminos generales, aquellos
elementos esenciales que constituyen el mnimo comn denominador de los diversos programas actualmente en' prctica. Como hemos visto ya a propsito del modo de organizacin posible de tales
funciones, las soluciones adoptadas en los diversos pases son casi
infinitas: algunas funciones pueden desarrollarse por el parlamento
o por uno de sus rganos, otras pueden atribuirse a la competencia
de la Presidencia del Consejo, algunas pueden delegarse en una
adecuada oficina central de personal, con competencia sobre todas
las administraciones pblicas, o bien confiarlas a especiales direcciones o divisiones en cada uno de los ministerios o a los dirigentes
de los rganos perifricos.
a) PERFILES PROFESIONALES (O CLASIFICACIN DE LAS OCUPACIONES).-Quiz entre las ms importantes funciones atribuidas a un
sistema de administracin de personal modernamente concebido est

la de clasificacin y anlisis de cada uno de los empleos necesarios
a una organizacin administrativa. Es evidente que la direccin de
un organismo de dimensiones y alcances notables, ya disponga de
ciento, de mil o de ms empleados, precisa de algunos criterios
fundamentales para poder diferenciar las tareas correspondientes a
cada uno. Frecuentemente, son varios los criterios adoptados en el
mbito de un mismo organismo, de acuerdo con los diversos fines.
Seria imposible programar y administrar un organismo de ms
de cincuenta personas,.por ejemp1o,.seg6n un nico criterio, aplicabIea todoslos fines y atodQlU Stuciones, en laconVicci!1 .de
4(72.
EMPLEO PUBLICO
que sean idnticos entre s. Resultara, adems, igualmente injusto

asignar a todos los componentes de un organismo un tratamiento
normativo y retributivo anlogo, como si se tratase de individuos a
considerar independientemente de los fines a que se dirige la actividad de cada uno.
El principio sobre el que se basa el sistema de los perfiles profesionales, el entero edificio de la moderna administracin del personal, es sustancialmente el siguiente: la caracterstica determinante
de la mayor parte de las operaciones relativas al personal viene dada
por el contenido, el grado y la naturaleza de las funciones y responsabilidades referidos a un determinado empleo. Este empleo puede
ser cubierto por distintos individuos, diferentes entre s, durante el
curso de un cierto perodo de tiempo, o puede permanecer vacante,
dejando inactivas las funciones relativas. Con esta sola consideracin
resulta posible separarlo conceptualmente de la persona que en un
determinado momento ocupa dicho puesto, definiendo en abstracto
la serie de tareas y responsabilidades que al mismo tienen- por vrtice. El contenido y el grado de los diversos empleos son determinados por las necesidades organizativas, es decir, por la situacin
objetivamente considerada, y no por las aptitudes, los intereses y las
concretas aspiraciones individuales de quienes cubren dichos puestos,
Como ya se ha indicado en otro lugar; el puesto (entendido como
suma de tareas y de responsabilidades) se convierte en la clula
primaria en torno a la cual el sujeto programante puede construir
el entero edificio organizativo.Pero tal concepto de puesto nos
sirve ahora para fines diversos a los de estructuracin de un organismo; el trmino se usa aqu para fines relativos a la administracin
del personal, fines que son ciertamente numerosos. Las funciones y
responsabilidades objetivamente descritas determinan las capacidades
y aptitudes individuales consideradas necesarias y esenciales para la
ejecucin eficiente de las primeras; tales son los requisitos requeridos para ocupar un cierto puesto. El trmino nos sirve, adems,
como criterio principal para la operacin de reclutamiento y de
seleccin del personal, para la de ascenso o traslado del empleado
en servicio, para los 4>rogramas de formacin y adiestramient~ .asf
<:orlo para roda.. otra funcin concerniente. a !as concretas ma11ifeS-tflciones .de la ..ministraci6n del personal.
ADMINISTRACIONDE PERSONAL
473,
Sin embargo, la sola identificacin de las funciones relativas a

cada empleo no puede considerarse suficiente para garantizar las
exigencias de la direccin administrativa en general y de la que
se ocupa de la administracin del personal en particular. Aun conviniendo que. el empleo del criterio de los perfiles profesionales
atena los inconvenientes producidos por el tratar con millares de
individuos diversos, resulta evidente que merced a tal procedimiento se obtiene la misma pluralidad objetiva, puesto que en definitiva
es casi tan difcil manipular millares de empleos como tratar con
millares de personas. La programacin de un organismo administrativo comporta el empleo de un considerable nmero de puestos,
cuyas funciones y grados de responsabilidad son sustancialmente
semejantes, si no idnticos. Resulta, por ello, indispensable escoger
un sistema mediante el cual reagrupar en clases o categoras aquellos
empleos cuya naturaleza y caractersticas sean afines, a la par que
los requisitos exigidos a quienes ocuparn tales puestos. A cada una
de estas categoras puede atribuirse sucesivamente una denominacin, comnmente aceptada. Slo de esta forma resulta posible
reducir los cuadros de una determinada organizacin de amplio radio
a treinta o- cuarenta categoras diversas, cada una de las cuales con
un tratamiento uniforme en relacin a fines determinados.
La descripcin de tales categoras no es, en todo caso, suficiente; las categoras existentes para las diversas ramas de una especialidad se reagrupan despus y se ponen en correlacin recproca. A
este punto surge el instituto del grupo o suma de categoras, en el
que se comprenden empleos diversos en sectores comunes de especializacin. Pinsese, por ejemplo, en la agrupacin de todas las
categoras o clases necesarias para la eiecucn de los servicios mdicos. En el mbito de cada servicio de carcter especializado se
encuentran distinciones fundadas principalmente en el grado de
responsabilidad y competencia requeridos, distinciones que se reflejan en el sistema de clasificacin.. A estas distinciones se suele. atri..
buir generalmente. el nombre de grados, como sucede en casi todas
las carreras administrativas pblicas. Baste recordar, por ejemplo,
~Il directiva Qt;.l8$adaUnistraciones italianas, Iatermino-logfa~que indica . i~1:ldegradO$:qof).SCjero, jefe de
en'"
474
EMPLEO PUBLICO
seccin, jefe de divisin, etc. Por efecto de tales distinciones, se

est en condiciones de individuar la lnea lgica de la carrera,
las posibilidades de ascenso ofrecidas al individuo a medida que su
experiencia y competencia en un determinado campo alcanzan el
standard requerido para el acceso a los diversos grados.
Un ulterior objetivo al que tiende un sistema de clasificacin es
la institucin de lneas lgicas de paralelismo y de confrontaci6n
entre los distintos sectores de ocupaciones, de forma que permita un
equilibrio suficiente entre puestos que, si bien estn previstos para
servicios diferentes, presentan, sin embargo, un coeficiente casi anlogo de responsabilidad y de dificultad. Solo de este modo ser
posible colocar en el mismo grado jerrquico, por ejemplo, a un
inspector mdico del trabajo, licenciado en Medicina y adscrito a los
servicios mdicos, y a un inspector de trabajo, licenciado en Economa y adscrito a los servicios ordinarios de inspeccin, Todo ello
permite, adems, que los distintos empleos, las diversas categoras,
los servicios y grados de una determinada organizaci6n puedan encontrarse entre s en una correlaci6n lgica derivada de especficas
exigencias organizativas, que a su vez facilita la elaboracin y adopci6n de un sistema general de clasifcacin, enteramente libre de las
caractersticas subjetivas propias de los individuos que componen
la organizacin. Por esta razn, consideramos an ms justificado
el testimoniar la contribucin prestada por el sistema de los denominados perfiles profesionales a la moderna actuaci6n administrativa.
En sustancia, la prctica de un sistema de clasificacin presenta
dos fases distintas, ambas confiadas normalmente a la competencia
de los 6rganos de personal, aunque los efectos que derivan repercuten sobre todos los procedimientos de la actividad directiva. La
primera fase consta de la elaboracin de un esquema o plan de clasificacin del personal, que refleja en abstracto las necesidades esenciales de la organizacin. La segunda consiste en la aplicacin del
plan de clasificacin al organismo que intenta servirse de l. Se
trata, en sustancia, de la fase en que los empleos, abstractamel1te
concebidos en el esquema, se adaptan ala estructura (euadroorgrdco)cIe este e aquel rgaJtoa4min istrativo.
475
En la primera fase se suelen normalmente llevar a cabo encuestas y recoger el mayor nmero posible de datos sobre todos los
empleos existentes en una organizacin o en un grupo de organizaciones, para el relativo anlisis y' para la elaboracin del esquema
dentro del que dichos empleos puedan encontrar una lgica disposicin. La segunda fase, que constituye un procedimiento repetido
de vez en cuando por todos los organismos, comporta la revisin
de cada uno de los empleos, su anlisis conforme a los criterios que
han inspirado el esquema general de clasificacin y su encuadramiento en las clases del mismo. A veces, este anlisis comporta la
individuacin e institucin de nuevas categoras, relativas a nuevas
funciones y requisitos subjetivos.
La primera fase requiere, por regla general, la descripcin de
un grupo de empleos diversos entre s, descripcin que se suele
preparar mediante cuestionarios y entrevistas para cada una de las
categoras. De tales notas se extraen despus los elementos esenciales de cada clase o categora, entendida en abstracto, lo que ofrece
base para una sntesis descriptiva (perfil profesional) de esta ltima
a nivel superior respecto de las sntesis hechas por cada empleo.
Esta especificacin por categoras comprende: ttulo, descripcin de
tareas y responsabilidades ordinarias de la clase, algunos ejemplos de
los trabajos realizados normalmente en empleos comprendidos en la
misma y descripcin de los requisitos mnimos exigidos a quienes
son llamados a desarrollar tales funciones. A veces se aade alguna
indicacin relativa a las posibilidades de ascenso a las categoras sucesivas.
La adjudicacin de empleos individuales, vacantes o no, a las respectivas categoras es materia inagotable, especialmente cuando se
trata de organizaciones administrativas muy dinmicas. Normalmente, tal operacin comporta la recogida de descripciones detalladas,
formuladas por el personal, acerca de las funciones y responsabilidades de cada uno; se recurre tambin a la entrevista individual con
los interesados o con sus superiores y colegas. La actividad de atrbucin de empleos a las respectivas clases implica un continuo
ejercicio de anlisis lgico 1 autocontrol del propio 'sentido de 01>jetividad. Se trata -de una operacin bastante complicada, quiz la
ms difQ1. deCU$1t8S .integraDla actividad ditectiva en general.
476
EMPLEO PUBLICO
Existe una presin continua, que radica en la propia naturaleza

humana, dirigida a conseguir que las clasificaciones relativas a cada
empleo reciban cotizaciones cada vez ms elevadas; tal presin est
avalada generalmente por los superiores. No debe sorprendernos,
por consiguiente, que la persona encargada de tal operacin se vea
obligada a aparecer como inhumana, puesto que la lgica del esquema de clasificacin rechaza inexorablemente estas continuas nstancias de revalorizacin de los perfiles profesionales si no estn
objetivamente justificadas.
Tal presin es, en parte, consecuencia de la conexin existente
entre salario de una parte, y clase de pertenencia (y cualificacin)
de otra. De hecho, la determinacin de los ndices retributivos graduales constituye la razn principal sobre la que se basa la clasificacin, si se parte del aserto de que la medida de las responsabilidades y de las tareas confiadas a cada uno determinan la cuanta
de la retribucin. Como indicaremos ms adelante, los ndices de
esta se hallan condicionados por un cierto nmero de factores, que
van ms all de la serie de funciones y responsabilidades relativas
a cada empleo; pero en los sistemas en que la clasificacin de ocupaciones ha sido adoptada, se advierte la tendencia a considerar las
funciones y responsabilidades de cada puesto como el elemento
determinante en la fijacin del salario o estipendio..
Ello explica la continua y casi unnime presin dirigida a obtener una revalorizacin de los perfiles profesionales, por parte del
personal y de los dirigentes al mismo tiempo, presin que amenaza,
por desgracia, frustrar todo esfuerzo tendente a mantener sano
el sistema de clasificacin adoptado. Tal sistema sera en todo caso
un instrumento importante, especialmente en organismos de
alcance, como, por ejemplo, las administraciones pblicas, facili..
tando por otros caminos la actividad de direccin y de administracin del personal. Merced a dicho sistema, en efecto, se puede dsponer de un esquema elemental para la seleccin del personal, para los
relativos nombramientos, para los ascensos y traslados, para medir y
valorar el rendimiento en el trabajo, para los programas de adiestra-
gran
.~t9. Y hasta paralaortodoxa~licaci6a
de las sanciones~pU7
,.
~..~ . ~..4eestas.ac;tividaclc=s,(q~<:onci.eglen 4U~
477
la administracin del personal, un sistema de perfiles profesionales

es til tambin para la programacin y la modificacin interna de
la organizacin, para la elaboracin de esquemas de medicin del
trabajo y de simplificacin de los mtodos relativos, para la actividad presupuestaria y para una multitud de actividades de contenido
directivo. El sistema de que hablamos constituye, por consiguiente,
la base de una direccin racional de la cosa pblica.
RECLUTAMIENTO y SELECCIN.-Probablemente, una de las

funciones ms conocidas y universalmente practicadas de la actividad
de administracin del personal reside en la serie de procedimientos
por medio de los que se provee a la seleccin del nuevo personal y
a la relativa asignacin de empleos pblicos. La operacin de reclutamiento y seleccin constituye quiz la funcin ms importante de
la actividad de administracin del personal; esta importancia viene
dada por la medida en que cada sistema de empleo pblico deba basarse sobre las cualidades de quienes deciden entrar en la carrera pblica; por lo general, el procedimiento de asuncin del personal consta de cinco--o al menos de cuatro-fases diversas; de cada una de
ellas consideramos oportuno hacer una breve descripcin.
En la primera fase se provee a determinar las concretas necesidades de personal, o bien a fijar el nmero de las personas a buscar
para cada una de las numerosas especialidades y categoras de empleos. Tal operacin est condicionada, en su mayor parte, por la
existencia de un sistema de perfiles profesionales que suministre los
datos informativos necesarios acerca del contenido de cada empleo
y' los requisitos subjetivos correspondientes. Pero ello no es todo:
esta operacin depende tambin de las disponibilidades del presupuesto, las cuales determinan el nmero total de los diversos empleos
que es posible cubrir; ocupacin que depende a su vez de la serie
de puestos vacantes, o' de los que quedarn en tal situacin dentro
de un breve plazo, y que requieren el reclutamiento de elementos
extraos a la organizacin,d. $Uerdo con la imposibilidad de ca.
b)
brirlosmedianteascensos.
q segunda'fase es14'deJ, red-u_entilProp~te>dicho;en
478
EMPLEO PUBLICO
ella se comprenden todas las operaciones que tienden a alentar a

los posibles candidatos a solicitar el ingreso en la carrera pblica.
Reclutar funcionarios pblicos en un mercado libre de trabajo es
operacin muy distinta al reclutamiento de las fuerzas armadas.
Puede darse el caso de que la administracin civil no encuentre problemtica tal operacin cuando la economa del pas presente un
estado de subocupacin o desocupacin crnica, en lo que respecta
a los empleos para los cuales abundan los aspirantes. Incluso en
esta hiptesis extremadamente favorable, el cubrir algunos empleos
puede resultar un problema si faltan elementos idneos sobre el
mercado de trabajo. Tal sucede en Italia, donde a pesar del alto
ndice de desocupacin escasea el personal cualificado o especializado, en particular para algunas categoras de empleo a nivel directivo. Para que la administracin pblica pueda competir con los
otros dadores de trabajo, es necesaria una adecuada preparaci6n para
esta lucha, de forma que se asegure la parte correspondiente de
recursos humanos cualificados. Durante perodos de rpida expansi6n econ6mica o de notable disminuci6n de la oferta de trabajo
imputable a cualquier motivo, se hace esencial para la actividad de
las administraciones pblicas disponer de un plan racional de reclutamiento. Pero, hoy como ayer, se dedica poca atencin a este sector de actividad; todava, en algunos pases del mundo, un programa
de reclutamiento de personal para las administraciones pblicas se
limita nicamente a la publicaci6n de la convocatoria del concurso
u oposicin, redactada en trminos tcnico-jurdicos, publicacin que
solo en raras ocasiones se hace por extenso en los diarios de mayor
difusin, limitndose, en cambio, por regla general, a las gacetas
oficiales o a los boletines de este o aquel ministerio. Tal sistema
es ciertamente inadecuado y no permite atraer a las carreras pblicas aquellos elementos cualificados de que la sociedad dispone. El
reclutamiento de los empleados pblicos se hace, cada vez nms,
cuesti6n de inters general; peridicos y revistas hablan de ella, la
radio y la televisin llevan a los hogares el anuncio oficial y alguna
vez un comentario al mismo; en algunos pases se suele incluso reeutrir a las universidades, a los institutos medios superiores, etc.,
enViando hasta ellos funcionarios pblicos para.que sostengancxsloquiosyntreVisten, eventualmente, a posibles candidatos. Y .po.esto
ADMINISTRCION DE PERSONAL
479
que la atraccin de la carrera pblica depende, en gran parte, del

prestigio que ella goce en la sociedad y de la reputacin de las
singulares administraciones pblicas, una campaa de reclutamiento
debe acompaarse de una labor de difusin de los objetivos y actividades de la organizacin interesada, para subrayar su significado
social y la relevancia pblica general.
La tercera fase, la de la seleccin, es indudablemente la ms
especfica de todas, desde el punto de vista tcnico. Es la fase en
que se decide cules son los candidatos idneos para ocupar los
empleos pblicos; si la seleccin se basa sobre el concurso-examen,
se procede a la graduacin de los candidatos, en base a la concreta
idoneidad individual para el empleo a que se aspira. Tal fase puede
comprender: el escrupuloso examen de la solicitud del candidato,
despus de una somera valoracin previa de los ttulos y de la
experiencia que el mismo alega en relacin al tipo de empleo ofrecido; la peticin eventual de documentos que den referencia del
carcter y capacidad profesional del candidato; la visita mdica (y
en alguna ocasin el examen psicoffsico); a veces, an, una valoracin meticulosa del pasado del candidato, en lo que concierne a
carcter y moralidad, buena conducta, etc.; y, por fin, la prueba
(o pruebas) de examen concebida para valorar la capacidad profesional de cada uno de los candidatos.
Se suelen agrupar estas pruebas en tres categoras principales:
pruebas orales, en las que cada candidato o grupo de candidatos es
entrevistado por una comisin de examinadores; pruebas especficas del ramo tcnico o profesional en los que el candidato declara
tener experiencia, consistente, por lo general, en la ejecucin de un
trabajo o de una serie de operaciones relativas a las concretas funciones del empleo a que aspira el candidato; y, por ltimo, las pruebas escritas, las ms comunes de todas. Estas, a su vez, asumen diversos tipos. E examen escrito tradicional es aquel en que el candidato es invitado a elaborar un breve ensayo sobre un tema prefijado, o bien a responder en trminos personales a determinadas
preguntas, casi siempre de carcter general. En estos ltimos aos
ha asumido cada ~ mayor popularidad el examen escrito de respuestas br~ves.en una. de las tres formas siguientes: la ms conoQ~ .es la ~tituim.poJ';~. ~ dcpreguntas ~ lado deJas
480
EMPLEO PUBLICO
cuales el candidato debe responder s o no; otro tipo consiste en

una serie de frases incompletas sometidas al aspirante para que las
complete con los conceptos ms apropiados; pero, probablemente,
el tipo ms comn de examen escrito con respuestas breves es el
denominado multiple-choice test, consistente en una serie de preguntas provistas de un cierto nmero de respuestas anotadas, respectivamente, sobre el folio entregado al candidato; este debe elegir
entre las respuestas dadas a cada pregunta la que considera ms
exacta. Son notables, a nuestro parecer, las ventajas del examen
escrito de respuestas breves respecto al tradicional del ensayo, sea
sobre un tema concreto o en respuesta a una serie de preguntas. El
primero, en efecto, resulta ms rpido, y sobre todo ms econmico
en cuanto a los costos de valoracin, especialmente cuando el nmero
de candidatos a someter a la prueba de examen es elevado. Por otra
parte parece que con este tipo de examen se puede valorar mejor
el patrimonio cultural del candidato, garantizando un mayor grado
de objetividad en la valoracin de las respuestas, ya que cada uno
recibir una puntuacin dada por el total de los valores atribuidos
precedentemente a cada respuesta, y obvindose de tal modo eventuales influencias subjetivas de la persona llamada a valorar los resultados de dichas pruebas. Tngase en cuenta que estos tipos de
examen con respuesta breve, si se aplican a supuestos en que el
nmero de participantes es bastante elevado, permiten la valoracin
automtica e instantnea de las respuestas mediante instrumentos
mecnicos.
Los exmenes escritos de tipo tradicional, en cambio, se sustraen
difcilmente a la influencia subjetiva de aquel que los valora, y comportan, por consiguiente, como vicio de origen, una notable medida
de relatividad y de escasa atendibilidad. Por otra parte, es cierto que
los exmenes escritos del tipo de respuestas breves no permiten
valorar plenamente el grado de iniciativa, de imaginacin, de capacidad lgica de los candidatos. Por estas razones se suelen utilizar
actualmente ambos tipos conjuntamente.
Las pruebas pueden clasificarse, adems, segn los fines que
persiguen, es declr,conf()rm.e alavaloracin de 10$ distintSrequi-
sitosprofuionales y alas dit_ caraeterstica$ individulUes.lunto
(aprUeba$dirigidasadet~rlaidonemad~i.
$t$tlfetO,
481
como son los tests de la moderna psicotcnica, las pruebas sobre

el cociente intelectual, etc., encontramos las pruebas sobre la actitud
mecnica. La variedad de estas pruebas es casi infinita, especialmente cuando intentan valorar la aptitud especfica del: sujeto, su
capacidad para hablar, para escribir al dictado, para tomar notas
taquigrficamente, para recordar, etc. Existen an otras pruebas
dirigidas a valorar no tanto la aptitud potencial del sujeto como la
serie de conocimientos y de capacidades adquiridas, posedas por el
sujeto; y, en fin, hay pruebas dirigidas concretamente a determinar las caractersticas subjetivas del candidato sobre el plano emotivo y sobre el de la personalidad, entendida en trminos generales.
Resulta obvio anotar que la actividad de preparacin y de elaboracin de tales pruebas de examen, as como la eleccin de una
o varias entre las aconsejables, constituye una tarea bastante complicada y exquisitamente tcnica. Cualquier programa especfico de
seleccin y reclutamiento de personal se ver obligado a resolver
el dilema, en cada caso concret, de si es ms oportuno recurrir a
pruebas que permitan determinar el grado de capacidad y los requisitos posedos efectivamente por el candidato, o bien si basta
servirse de tests que determinen solo la idoneidad potencial del
sujeto para cubrir un determinado empleo. Hemos hablado de dilema y no por error, puesto que constituye el momento ms delicado
y crucial de la fase de seleccin y reclutamiento. Volveremos de
nuevo sobre el argumento en un pargrafo sucesivo.
La cuarta fase de esta actividad est representada por el nombramiento de los candidatos a los empleos ofrecidos. La regia general establece que el nombramiento sea de competencia del rgano
ejecutivo, a propuesta o con asistencia del centr de administracin
de personal correspondiente; pero es igu3Imente cierto que existe
una tendencia a restringir esta libertad mediante intervenciones del
de Personal, en las fases de aprobacin o de certificacin. del
nombramiento. A veces esta libertad de eleccin resulta totalmente
ahqgada cuando se exige al funcionario ejecutivo el nombrar al candidatoq~~e1prisner de la lista o al que se le indica. En otros
~'e1. ftu1ci~iento ~a~vo puede elegir entre una lista de
ltQtJl~q~.e1~~~1~Se1~U delpersu haper111itido
~"'~_PDsdC:~~lt requisitos y apc1tfdel
centro
al
482
EMPLEO PUBLICO
de cada candidato. En los Estados Unidos, por ejemplo, es prctica

comn de todos los rganos de personal de las administraciones pblicas el ofrecer al funcionario llamado a efectuar el nombramiento
la posibilidad de eleccin entre los tres primeros que aparecen en
la lista.
La fase final de este procedimiento no encuentra apoyo en rodas partes. Se trata del denominado perodo de prueba, durante
el cual se provee a valorar el rendimiento del empleado nombrado
durante su permanencia en el trabajo, valoracin que por 10 general
se realiza por sus superiores y que puede conducir a no confirmarle
en el empleo cuando tal rendimiento se juzgue insatisfactorio e inferior a los mnimos requeridos. Esta fase se considera, normalmente, parte del procedimiento total de designacin, puesto que, como es
sabido, aquel que es nombrado para prestar servicio en una administracin pblica, generalmente, no adquiere estabilidad en el empleo hasta que no ha superado con xito el perodo de prueba. Este
vara segn los reglamentos y las normas legales que regulan la
materia; por 10 general, oscila entre un mes y dos aos. Cuando se
usa racionalmente este perodo de prueba, constituye un paso adelante en el procedimiento de examen y de seleccin, puesto que la
habilidad, la capacidad individual, la personalidad, y las aptitudes
del candidato slo pueden valorarse plenamente en una situacin de
trabajo y no en un aula de exmenes. Slo despus de superar dicho
perodo se confirma al personal de nuevo nombramiento en el puesto, con todos los derechos y deberes consiguientes a dicha confirmacin.
c) NOMBRAMIENTOS~ TRASLADOS y ASCENSOS.-Una vez que
el personal ha sido asumido e incluido en los cuadros de la organizacin, las funciones ms importantes de administracin del personal
aun por desarrollar pasan automticamente a la competencia de los
funcionarios ejecutivos de las distintas divisiones y secciones a que
ha sido adscrito. Para todo dirigente las funciones relativas al personal constituyen a veces la parte ms importante de su. cometido.
Si se exceptan las organizaciones de pequeo y medio alcance, re$u1ta. necesario dis,pQner en todo momeJ,lto de un sistemll ql.\C ~t~
I'Jilpadodeofrccet la necesaria .asistencia .*nicaa .108 .c:litiF#t~
483
en su cotidiana relacin con los inferiores. Este sistema no es otra

cosa que la serie de mecanismos elegidos, sea sobre el plano normativo o sobre instrumental de la organizacin, para garantizar una
uniformidad de tratamiento para todo el personal. Si un dirigente
fuese libre de tratar con el propio personal como mejor le pareciese
en materia de atribucin de funciones, de remuneraciones, de ascensos, de traslados, etc., el caos reinara en cualquier organizacin
de un cierto alcance. Es necesario, por consiguiente, que exista un
rgano adecuado de personal; ello en el propio inters de los componentes de una organizacin, a fin de que sea posible un justo compromiso entre aspiraciones individuales y oportunidades existentes
en la misma. Merced a tal sistema, adems, se est en condiciones
de atender constantemente a la formacin y adiestramiento de los
cuadros administrativos.
La atribucin de funciones constituye el momento en que el
personal nombrado viene destinado al puesto vacante (concretamente a
aquel que le permitir dar el mximo rendimiento en inters de la
organizacin) ; cada dirigente ejecuta esta tarea, pero ninguno de
ellos est en grado o se encuentra en posicin adecuada para juzgar
y decidir en cuanto a la atribucin de funciones y al personal de su
seccin (entindase el. trmino en sentido amplio), en relacin a los
otros sectores del mismo organismo. Todo ello requerira un conocimiento completo de la organizacin en su conjunto y de las personas que en ella operan. He aqu por qu un. programa relativo a
tal fase-la de atribucin de funciones-e-puede ser enormemente
facilitado por un buen sistema de clasificacin (de perfiles profesionales), mediante el cual sea posible la comparacin entre tareas y
requisitos subjetivos para los numerosos empleos existentes en las
diversas divisiones y secciones de la organizacin, y merced al cual
sea factible establecer qu personas pueden considerarse potencialmente idneas para. desarrollar dichas tareas.
La puesta en servicio del personal seleccionado no es cuestin
que se relacione solo con la utilizacin mxima posible de los recursos humanos di$ponjbles en relacin a.las necesidades organizativas
iIunediat;~sU:.0 que hade tenetse en euentala necesidad de poten-
CU'~.re~vascapacJades.jndividualSparaocupar puestos
mayor.~,,~~.
Porconsiguientc;pane de esta .operacia
484
EMPLEO PUBLICO
colocacin en servicio consiste en cuidar que el personal as empleado pueda adquirir la experiencia profesional y la capacidad necesaria para ocupar puestos de mayor responsabilidad, no slo en la
seccin en que dicho personal ha sido colocado, sino ms bien en
otras secciones, en otros sectores de la entera organizacin. Todo
ello, evidentemente, en previsin de futuras necesidades del propio
organismo. Un programa previsor de atribucin de funciones constituye una necesidad organizativa, ya se refiera a un reducido nmero de personas o comprenda a todo el personal de plantilla; en
otros trminos, se debera conseguir que con el transcurso de los
aos cada empleado pueda adquirir aquella experiencia y competencia necesarias para ocupar no uno, sino varios puestos diversos entre s.
Un programa de tal naturaleza, obviamente, debe basarse sobre
la posibilidad de traslados de un puesto a otro de un determinado
sector organizativo, de un sector a otro, de una divisin a otra del
mismo ministerio, y de un ministerio a otro, conforme tienden las
orientaciones modernas. Ahora bien, una de las dificultades ms
comunes que encuentran estos programas est precisamente en los
obstculos opuestos a los traslados, especialmente a aquellos que se
producen entre una direccin y otra o de un ministerio a otro. A
veces resultan incluso impedidos por disposiciones legales o reglamentarias; normalmente encuentran constante resistencia y oposicin por parte de los funcionarios ejecutivos, a los cuales no resulta
agradable el perder personal adiestrado y capaz para recibir en su
propia seccin elementos desconocidos, o en todo caso no suficientemente adiestrados para el desarrollo de las tareas especficas que
en ella se desenvuelven. Pero no es de olvidar tampoco la resistencia que los traslados encuentran entre el propio personal sujeto a
ellos. Contra el tradicional sistema de inamovilidad va hacindose
actualmente cada vez ms pronunciada la tendencia a facilitar los
traslados, sobre todo en inters de los empleados, para una mejor
formacin profesional. Un programa de este tipo requiere no solo
la existencia de normas jurdicas, sino una concreta convalidacin
sobre el plano tcnico-prctico. La necesidad misma de disponer de
un plan general d" transferencias depone en favor de la constitu-
485
cin de un rgano central del personal a nivel interministerial o en

todo caso a nivel ministerial.
El modo en que los ascensos se realizan y los criterios usados
para determinar quin debe ser ascendido son, inevitablemente, de
inters inmediato para un programa dirigido a realizar una eficiente
atribucin de funciones. La cuestin dominante de cualquier directriz relativa a los ascensos (o destinos a puestos de categora superior) es la de determinar el rea dentro de la que los mismos pueden y deben efectuarse, 10 que equivale a establecer qu empleados
pueden considerarse ascendibles a un determinado puesto cuando
quede vacante. Si, por ejemplo, este puesto de mayor responsabilidad quedase vacante en la seccin tercera de la divisin segunda de
UDa determinada direccin general, debe ser cubierto necesariamente por alguno de los que prestan servicio a dicha seccin?, o bien,
es posible tomar tambin en consideraci6n los empleados en servicio en otras secciones de aquella divisin, de aquella direcci6n
general, de aquel ministerio, o incluso de todos los ministerios? A
esta pregunta fundamental adase esta otra: el puesto vacante
debe ser cubierto mediante ascenso en el mbito de los cuadros del
empleo pblico, o bien puede cubrirse incluso por persona no comprendida en ellos? A este punto, el argumento toca demasiado de
cerca los sentimientos, las aptitudes, la propia moral del personal en
servicio, impidiendo una adecuada valoraci6n de las necesidades
objetivas que acompaan a la promoci6n. Por razones bastante obvias, el personal tiende a oponerse a la tentativa de extender oportunidades y facilidades de inclusi6n en los cuadros a elementos extraos a la administraci6n; la misma resistencia se muestra, a veces,
cuando tales oportunidades se extienden a empleados que no prestan servicio en la secci6n en que se ha producido la vacante. Por
otra parte, el hecho de que los ascensos sean escasos (cosa bastante
comn cuando la organizaci6n es de alcance limitado) se convierte
casi siempre en fuente de desequilibrio, en perjuicio del personal
de organismos o secciones en que raramente se producen vacantes
en los puestos de mayor responsabilidad.
En otros trminos, se asiste a un conflicto entre fuerzas opuestas a las que se suma la tendencia-especialmente para las organizaciones de ms rpida evoluci6n-a retocar la estructura admns-
486
EMPLEO PUBLICO
trativa para ofrecer mayores oportunidades de ascenso. Es cierto

que, si se tienen en cuenta las exigencias de cada una de las administraciones, las limitadas posibilidades de promocin representan un obstculo bastante relevante para el empleo racional del
personal a disposicin. Muchas personas que han adquirido una
gran experiencia profesional y que son por ello idneas para el ascenso quedan sacrificadas en secciones donde las posibilidades de
promocin son escasas; en cambio, otras menos eficientes y capaces
hacen una carrera ms rpida simplemente porque las posibilidades
en su seccin son mayores.
Al igual que para los traslados, el programa relativo a los ascensos requiere tambin, para ser eficiente, la institucin de un
rgano central, preferible a nivel interministerial. que provea a
una prudente administracin del plan en cuestin.
El segundo problema que se plantea a propsito de las directrices a fijar en materia de ascensos es este: cules deben ser los
criterios a adoptar para la determinacin de los candidatos al ascenso? El procedimiento ms simple, y probablemente el ms antiguo,
consiste en atribuir plena discrecionalidad al superior inmediato
de los interesados; ello significa que este, basndose exclusivamente sobre su juicio, preelige entre los subordinados de la seccin
o grupo quin debe ser ascendido. En otras palabras, la seleccin se realiza a nivel de seccin, determinando resentimientos entre los no preelegidos para la promocin, con la consiguiente prdida de moral y de armona en el mbito del grupo. A veces, dndose cuenta de ello, el dirigente escoge un medio ms objetivo de
eleccin, para no asumir toda la responsabilidad de una seleccin
que puede dar origen a discusiones poco agradables. Tal sucede en
las administraciones pblicas, en las que los criterios que presiden
se resumen en tres categoras esenciales: antigedad en el grado,
circunstancias calificativas y exmenes para el ascenso. Los sistemas
actualmente en prctica no excluyen el concurso del superior inmediato en la eleccin de la persona a ascender, pero es evidente que
tal concurso se ha hecho con el transcurso del tiempo cada vez
ms tenue. El criterio de la antigedad en el servicio y en el grado
es el que ha proporcionado mayores ventajas, bien sea porque se
presenta ms fcil la medicin, o porque ofrece la oportunidad de
487
un reconocimiento automtico; sin embargo, dicho criterio no est

exento de consecuencias negativas. La antigedad confiere un premio a la permanencia en el servicio, que coincide normalmente con
la edad de la persona, lo que acarrea la restriccin de las oportunidades de promocin a los puestos de mayor responsabilidad solamente a los ms viejos. Jvenes funcionarios, dotados de excelente
preparacin y de capacidad extraordinaria, vienen sacrificados por
tal estado de cosas; por otra parte, quienes han mostrado en el
curso de su servicio un celo superior al de los otros colegas son
colocados en una situacin de paridad con estos ltimos, al ser ascendidos en razn a la antigedad alcanzada.
De aqu la necesidad de recurrir al criterio de la valoracin del
rendimiento, como medio justo y adecuado para establecer quin
debe ser ascendido. Pero incluso este criterio, tomado aisladamente,
presenta inconvenientes, puesto que el rendimiento es la cosa ms
difcil de valorar objetivamente. En algunos tipos de actividad, el
rendimiento puede medirse con facilidad si la cantidad de trabajo
producido constituye el criterio de medicin, Pero en las administraciones pblicas ello sucede rara vez; de modo que la valoracin
del rendimiento viene confiada a la apreciacin subjetiva del superior inmediato. Sin embargo, el rendimiento mostrado por alguno
en determinados trabajos, aunque sea excelente, no siempre es ndice suficiente para anticipar iguales resultados si el funcionario es
elevado a un puesto de mayor responsabilidad y ms difciles funciones directivas. Un sistema de ascensos, pues, que se base nicamente sobre este criterio o fundamentalmente sobre l, debe poder disponer de un preciso y actualizado archivo de todos los datos
que conciernen al rendimiento mostrado de ao en ao por el personal. Es igualmente esencial poder disponer de un sistema de ndices de valoracin que permita medir y clasificar el rendimiento
de cada uno. La necesidad de disponer de una escala objetiva de
valores ha incitado a los estudiosos de administracin a prestar la
mayor atencin al problema de la valoracin del rendimiento, particularmente en aquellos sistemas de empleos pblicos articulados
sobre la carrera, donde precisamente el significado de los ascensos
es de importancia crucial.
El otro criterio, el de los exmenes para el ascenso, es quiz el
488
EMPLEO PUBLICO
ms usado o, al menos, al que se acude con mayor frecuencia en

combinacin con los otros. Como es sabido, tal criterio no siempre
encuentra aplicacin en los ascensos a todos los grados de la jerarqua administrativa; la mayor o menor frecuencia en el uso de tal
criterio confiere al sistema un carcter propio. Las pruebas pueden
asumir la forma de concurso-examen (cuando se realizan sobre la
base de ttulos y mritos y pruebas orales o escritas) en que los
vencedores pasan automticamente al grado superior, o bien de examen libre (entre los de la categora inmediata), dejando en este
ltimo caso a la discrecionalidad del superior la eleccin de los que
ascienden entre aquellos que han sido declarados idneos para la
promocin. Es obvio que las pruebas de examen, en circunstancias
del gnero, y las tcnicas a ellas relativas asumen un significado
diverso de las usadas en los supuestos de ingreso en las distintas
carreras; se trata, en este caso, de funcionarios preparados, provistos de madurez profesional, 10 que basta para excluir de las pruebas de examen aquellos tests que pretenden comprobar los conocimientos generales, capacidad y aptitudes individuales, salvo el caso
de promociones a puestos cuyas responsabilidades requieran la posesin de aptitudes no comprobadas en el momento del ingreso
en la carrera. Se podra afirmar que dichos exmenes tienen la sola
finalidad de determinar si el candidato posee o no aptitud de mando
y la capacidad que se requiere para el desarrollo de especficas tareas directivas. Pero, precisamente por este motivo, dichas pruebas
son difciles de elaborarse. No es fcil, en efecto, escoger pruebas de
examen que permitan, con suficiente atendibilidad, comprobar la
existencia en el candidato de aptitudes de mando, puesto que es
sabido que en esta materia son precisamente los atributos de la
personalidad individual los que ejercitan, de hecho, un papel decisivo. Tales atributos difcilmente quedan revelados por una prueba de examen; he aqu por qu consideramos que los exmenes
para el ascenso pueden proporcionar con menor dificultad una atendibilidad suficiente cuando se trate de promociones en el mbito
de los grados inferiores de la jerarqua administrativa, incluso porque
a aquel nivel los candidatos al ascenso son ms numerosos.
)
RETRIBUCIONEs.-La determinacin de ndices de retrbu-
489
cin, de directrices y criterios generales en materia de salarios constituye una de las actividades ms difciles-y polticamente ms arduas-entre las relativas al personal de las administraciones pblicas. Es cierto que, para una parte de los funcionarios y empleados,
es el parlamento el llamado a aprobar las disposiciones normativas
concernientes a la retribucin, hasta en los ms mnimos detalles,
de forma que permite una casi automtica administracin de estas
operaciones. Sin embargo, aun cuando esto sucede, corresponde
siempre a la administracin la "larea de proyectar, y adecuar ul
costo de la vida, los ndices de retribucin. Con mayor frecuencia,
el poder discrecional se reparte entre parlamento y rganos administrativos, en el sentido de: que el primero se ocupa de aprobar
normas generales en orden a la disciplina retributiva del personar
de las administraciones pblicas, dejando en dichas normas suficiente poder discrecional a la administracin en la aplicacin de los
criterios normativos a los distintos dependientes. Existen, por otra
parte, algunos ejemplos de delegacin por parte del parlamento de
toda facultad sobre esta materia en manos de la administracin.
En aquellos sistemas administrativos que se basan principalmente sobre el criterio de los perfiles profesionales, es decir, sobre
las tareas y responsabilidades de cada uno, como premisa para determinar el ndice de retribucin correspondiente, la actividad administrativa dirigida a poner en prctica dichos programas resulta,
sobre poco ms o menos, idntica y consecuente a la actividad que
el sistema de perfiles profesionales requiere. En otros trminos, en
el momento mismo en que se decide atribuir un cierto empleo a
una determinada categora, automticamente se determina la relativa retribucin. El principio esencial sobre el que se basa tal procedimiento, principio que ha sido en cierto sentido el inspirador de
la reforma del empleo pblico en muchos pases, queda expresadoelocuentemente por el slogan: a trabajo igual, idntico salaro.s
De otro lado, en aquellos pases donde el empleo pblico se
basa esencialmente sobre el sistema de carrera, se advierte la menor importancia atribuida al contenido y a las funciones inherentes;
al empleo, prefiriendo basarse sobre el individuo, sobre su madurez y su antigedad en el servicio. Por tal motivo, el sistema de
490
EMPLEO PUBLICO
carrera tiende a garantizar regulares y peridicos aumentos de paga,

aunque estos se produzcan lentamente.
Pero, aparte de estas consideraciones de orden general, vale la
pena mencionar las otras ideologas y tendencias destinadas a influenciar inevitablemente el problema de la retribucin de los empleados pblicos. Una de estas se encuentra determinada por el
mercado de la mano de obra, en el que la administracin pblica est
sujeta a la concurrencia de las empresas privadas, al menos por lo
que respecta a algunas de sus categoras de empleados. Por este
motivo, los ndices de retribucin' no pueden llevarse muy por bajo
de las tarifas aplicadas en sectores diversos de la administracin
pblica, ni tampoco pueden, sin dificultades, superarlas en mucho,
por oponerse a ello razones de ndole poltica y social. Ello ha llevado de hecho a la formulacin del denominado criterio de la tarifa uniforme, por efecto del cual, para empleos anlogos, los salarios pagados por las administraciones pblicas deberan aproximarse a los pagados en el sector privado. All donde este criterio
'Se ha respetado, la actividad administrativa en materia de retribucin acarrea continuas y repetidas indagaciones sobre las tarifas
de salarios existentes en el sector privado, con las consiguientes
adaptaciones de los niveles de retribucin existentes en las administraciones pblicas.
Otro factor que influye el problema de las retribuciones lo constituye la fuerza econmica y poltica de que dispone el personal
mismo; all donde el fenmeno del sindicalismo tiene modo de
ejercer su influencia, la administracin pblica se ve obligada a
contratar, a recurrir a pactos con los sindicatos, en el momento en
que se produce en el sector privado una accin anloga dirigida a
obtener mejoras econmicas. No se olvide que todo ello existe incluso en ausencia de la contratacin colectiva, o cuando se niega el
derecho de inscripcin al sindicato; el asociacionismo es frecuentemente un fenmeno espontneo, y los grupos de empleados pueden adquirir muchas veces un poder poltico que les permite influir
directamente en la poltica de las retribuciones a travs de la propia mquina burocrtica. Otra fuerza, aun, a la que est sujeta la
escala de salarios reside en el fluctuar de los precios al por menor
V en el constante oscilar del costo de la vida. Administraciones p-
491
blicas y privadas, indistintamente, estn llamadas continuamente a

interesarse por el problema de modificar los ndices de retribucin
como consecuencia de los aumentos del dicho coste. En algunos
pases existen sistemas adecuados conforme a los cuales peridicamente, y de manera ms o menos automtica, aumentan o disminuyen las retribuciones de cada sector segn el aumento o la disminucin que se produzca en el ndice general de los precios.
Prescindiendo, por tanto, de los caracteres que acompaan al
sistema de retribuciones, bien se base sobre el criterio de los perfiles profesionales o se inspire en el rgido esquema de carrera, es
'evidente que a la hora de fijar el estipendio de cada empleado se
toman en consideracin numerosos factores. Constituye prctica
comn gratificar con emolumentos accesorios a los dependientes
de acuerdo con la antigedad o los aos de servicio transcurridos
en el mismo grado. A veces se autoriza una gratificacin especial
por mritos particulares o servicios prestados que exceden las obligaciones normales. Existen diferencias de retribucin segn la zona
de residencia, teniendo en cuenta los diversos ndices del costo de
la vida en las distintas partes del pas. Consideracin particular se
da a la dificultad o molestia de algunas tareas o de determinadas
condiciones ambientales relativas al servicio, siempre con el fin de
determinar diferencias en la retribucin. Anlogo reconocimiento
se da al trabajo nocturno, festivo o extraordinario.
Los problemas conexos al sistema de retribucin surgen, sin
embargo, por efecto de la numerosa serie de institutos especiales
que acompaan a la retribucin sin formar parte de sta en sentido
estricto. Son estos los beneficios accesorios, que todo programa de
administracin del personal considera parte integrante del sistema
retributivo en sentido amplio; entre ellos, por ejemplo, las vacadones anuales, la licencia por enfermedad, las distintas formas de
expectativa que comportan el pago del estipendio o de parte de l,
la jubilacin con la correspondiente pensin, la tutela asistencial
por enfermedad, infortunio, etc., los subsidios por casa, los pluses
de caresta de vida, las indemnizaciones especiales por el uso de
medios mecnicos o por uso de equipo especial, atenciones de carcter recreativo y asistencial en general, programas de instruccin,
492
EMPLEO PUBLICO
o subvenciones destinadas a favorecer dichos programas, comedores

o indemnizaciones sustitutivas, subsidios familiares, etc.
ADIESTRAMIENTO y FORMACIN PROFESIONAL.-Paralelamente a la evolucin de la sociedad moderna y al crecer de los problemas
de la colectividad, los cuales inciden directamente sobre la actividad
de las administraciones pblicas, resulta cada vez ms difcil la bsqueda de personas cualificadas a las que poder confiar las funciones administrativas ms importantes. Hemos ya puesto de relieve
en otra parte del texto la estrecha interdependencia entre empleo
pblico de una parte y sistema de instruccin pblica existente en
el pas de otra. Pues bien, en la medida en que este sistema manifieste su propia incapacidad congnita para hacer frente a las crecientes necesidades de la administracin, entendida como futuro
dador de trabajo de los estudiantes de hoy, esta deber acudir a sus
propios recursos, a sus propios programas, a su propia organizacin,
en el intento de formar y adiestrar los propios cuadros. Tngase en
cuenta, adems, el hecho de que muchos empleos existentes en las
administraciones pblicas no encuentran equivalente anlogo en el
sector privado; ello significa que la administracin pblica debe
basarse sobre sus propias fuerzas, sobre la bondad de sus programas
de formacin y adiestramiento de algunas categoras especializadas.
He aqu algunas de las razones que testimonian a favor del adiestramiento y de la formacin profesional como complemento de los
programas de administracin de personal. El adiestramiento constituye desde hace tiempo sector de actividad para algunas administraciones, como, por ejemplo, las militares o de asuntos exteriores.
Ello se va difundiendo ahora en todas las administraciones civiles
de acuerdo con la necesidad de actualizar los cuadros respectivos.
Un programa de adiestramiento, entendido en sentido amplio, comporta los siguientes aspectos: adiestramiento concreto en una determinada especializacin administrativa (contabilidad mecanizada,
taquigrafa, etc.), formacin general de tipo orientador para los
recin ingresados, formacin especfica de determinados sectores
profesionales, adiestramiento para la funcin directiva y de supervisin de cualquier orden y grado, y as sucesivamente. No debe
olvidarse aquel particular tipo de adiestramiento durante el serve)
493
cio, que se desarrolla bajo la gua del superior o de un colega ms

antiguo; integran este adiestramiento, en algunos casos, lecciones
y conferencias durante el horario de trabajo. En otros casos el personal queda dispensado del servicio durante algunas horas a la
semana, en modo que pueda participar en cursos formativos instituidos al objeto por la administracin o por instituciones educativas pblicas o privadas por cuenta de aquella. Estos y otros medios
constituyen elementos integradores de un sano y eficiente programa de adiestramiento y formacin.
f) OTRAS FUNCIONEs.-Hasta ahora hemos descrito solamente
aquellas actividades relativas a la administracin del personal que
constituyen el mnimo comn denominador en este campo, es decir,
las aceptadas casi en todas partes. Pero existen otras actividades que
por razones de espacio nos limitaremos nicamente a citar: tales
son las actividades sindicales, las relaciones en el trabajo, los sistemas de incentivos, la disciplina, los programas de asistencia social
al personal, los programas de estudio del comportamiento de los
dependientes, los sistemas de pensiones, los mtodos de recogida y
archivo de los datos relativos al personal, actividades de investigacin en la materia, etc.
CAPITULO XVI
EL SISTEMA DE CARRERA Y SUS ALTERNATIVAS

SUMARIO:
1. Introduccn.-2. El sistema
3. Sistemas alternativos.
l.
de carrera.-
Introduccin
Una de las cuestiones ms importantes y significativas de la materia del empleo pblico es, sin duda, el sistema de carrera. En
este captulo nos permitiremos resumir implcitamente los precedentes, en los que se ha hablado en la evolucin del empleo pblico y de algunos de los problemas principales de administracin
de personal de los organismos pblicos. Hemos tenido ya ocasin
de advertir que casi todos los movimientos de reforma, en esta
materia, han tenido como objetivo explcito o implcito el de una
carrera segura para los dependientes pblicos. Cuando se habla de
carrera, se presume habitualmente que el individuo entra a formar
parte de una determinada organizacin al inicio de su vida de trabajo, con la intencin de dedicarla sus energas y su tiempo con la.
esperanza cierta de un aumento de grado y de funciones siempre
que--se entiende-sus servicios se consideren satisfactorios; .se
presume, adems, que el individuo ingresado en estas condiciones,
slo abandona la organizacin por fallecimiento o por alcanzar un
lmite de edad. Son estas las ms importantes presunciones que"
junto a otras caractersticas manifestaciones del fenmeno, concurren a dar significado al servicio de carrera. Tngase en cuenta que
esta esperanza es comn no slo al dependiente encuadrado en tal
servicio, sino a la propia organizacin que le ofrece el trabajo. Advirtase, adems, que el trmino organizacin es en este caso deliberadamente equvoco; puede comprender toda la administracin p-
SISTEMA DE CARRERA Y ALTERNATIVOS
495
blica, O solamente un ministerio o un sector de la organizacin ministerial. Ello es necesario precisarlo, puesto que, a los fines del
concepto de carrera, asume extraordinaria importancia el conocimiento anticipado de los lmites de la organizacin, dentro de los.
que se supone deben realizarse concretamente los presupuestos de'
la carrera.
En muchos pases, la disciplina del empleo pblico responde en
medida relevante al instituto de la carrera; ello, por lo dems, no
significa que todos los sistemas adoptados en los distintos pases
para la disciplina de la relacin de empleo pblico se basen sobre
el concepto de carrera, ni que tal instituto est presente en la variedad de relaciones hipotizab1es entre una determinada administracin pblica y las diversas categoras de personal dependiente
de la misma. De otra parte, en todo pas es posible encontrar sistemas de carrera ms o menos definidos para algunas categoras de
empleados pblicos. As, por ejemplo, el tratamiento reservado a
los funcionarios propiamente dichos de las administraciones pblicas-a aquellos que ocupan puestos de responsabilidad directiva
y que en Gran Bretaa constituyen la clase administrativa y en
Italia la denominada carrera directiva-presenta un carcter casi
uniforme en la mayor parte de los pases. Lo mismo puede decirse
de los pertenecientes a las fuerzas armadas, a la polica civil nacional y local, etc. Salvo alguna excepcin, tambin para el personal
docente de las escuelas de primero y segundo grado son casi uniformes las caractersticas de empleo, as como las de los dependientes civiles de algunas administraciones como las de transportes, correos, telecomunicaciones, etc. Repetimos que la referencia a caractersticas comunes se hace teniendo presente el empleo pblico
sobre escala internacional, para poder afirmar que en todas partes
es posible encontrar una cierta afinidad y uniformidad de tratamiento para determinadas categoras de empleados.
Pero ello no significa que el concepto de carrera est presente
siempre con la misma naturaleza y en la misma medida. En los Estados Unidos, por ejemplo, no existe, en lneas generales, un verdadero sistema de carrera parangonable a los sistemas europeos, si
bien el haberse adoptado por la administracin pblica norteameri-
496
EMPLEO PUBLICO
cana algunas especializaciones funcionales ha permitido el formar,

se carreras bien diferenciadas en sectores como el de asuntos exteriores, agricultura y bosques, etc. En Amrica prevalece an el
sistema denominado del mrito, esto es, aquel que tiende a asegurar para cada puesto la persona ms cualificada, de modo que solo
se ha recurrido a la carrera en los casos de absoluta necesidad, puesto que este instituto se adeca mal con aquel. Conforme al sistema
del mrito, todo dependiente pblico puede encontrarse en concurrencia para un puesto de funciones y grado superiores, no solo
con los colegas ya en servicio, sino con cualquier otro, perteneciente a otra administracin pblica o extrao a ella: con tal de que
posea los requisitos necesarios para desempear aquel determinado
puesto. En consecuencia, el acceso mediante concurso-oposicin a
los grados ms bajos o ms altos del empleo pblico estadounidense encuentra su principal presupuesto en la valoracin de los requisitos y de la capacidad de los aspirantes, merced a la experiencia
adquirida por ellos, sea bajo la dependencia de administraciones
pblicas o por otros caminos. Con tal sistema es lgico presumir
que la esperanza de los empleados por una predeterminada y segura carrera se reduce notablemente; donde este sistema se aplica
en toda su amplitud termina por ser la verdadera anttesis del de
carrera.
Si examinamos los sistemas denominados de mrito y de carrera desde un punto de vista histrico-analtico, encontramos que el
terreno ms frtil para el desarrollo del empleo pblico basado
sobre la carrera viene dado por aquellos sectores profesionales que
se refieren-exc1usivamente o casj-a la actividad de las administraciones pblicas. En la poca de su institucin, estas administraciones no tuvieron otra alternativa que la de formar los propios cuadros, los propios especialistas, en cuanto que el recurso al mercado
de trabajo en el intento de encontrar las personas idneas para ocupar determinados empleos deba considerarse totalmente intil. De
otro lado, los propios empleados-una vez especializados en su sector de actividad--encontraban difcil una colocacin en otra parte.
De aqu el determinarse una situacin de recproca dependencia
entre administracin-dador de trabajo-y funcionario-prestador
de obra-; de esta dependencia nace el inters recproco por ds-
497
cplinar la relacin de empleo en manera tal que garantice el acceso

a la carrera en edad suficientemente joven; por predisponer de un
programa interno de formacin; por asegurar la estabilidad de empleo y un sistema de promociones que proteja al personal en servicio de la concurrencia de extraos a la administracin. Esta situacin de monopolio, en algunos sectores de la administracin pblica, explica en gran parte la evolucin de conocidos sistemas de
carrera, como, por ejemplo, la militar, la diplomtica, la de polica,
etctera. Por otra parte, all donde las administraciones pblica y
privada se hallan en un plano de concurrencia en las relaciones con
el mercado de trabajo, desaparece una de las razones principales
para la consolidacin de un sistema de carrera. A este propsito
parece oportuno recordar que las dificultades y las deficiencias manifestadas recientemente por algunos sistemas tradicionales de carrera se deben, al menos en parte, al atenuarse del carcter monopolstico que este o aquel sector de actividad pblica posea en origen. Ello explica, adems, por qu en los Estados Unidos existe
una resistencia congnita a la idea de una clase administrativa de
carrera; all, la opinin comn cree que los empleos pblicos no
constituyen un tipo exclusivo de actividad y que la experiencia adquirida en el mundo de los negocios, o en otra parte, puede servir
igualmente para la administracin pblica.
La evolucin del sistema de carrera en los tipos de ocupacin
citados tiene, adems, un fundamento econmico. Si consideramos
por un momento la administracin pblica a la par de cualquier
dador de trabajo, no podemos por menos que reconocer que cada
individuo, asumido casi siempre a travs de procedimientos elaborados y preparado en cursos de formacin y adiestramiento, constituye una inversin costosa que tiende a hacerse preciosa cuando,
despus de muchos aos de servicio, el individuo adquiere una
notable experiencia especfica. Ahora bien, cuando el mercado de
trabajo no ofrece a la administracin alternativa alguna, cuando esta
siente la necesidad de inducir por todos los medios al individuo
a permanecer en la propia organizacin, estos incentivos no pueden
por menos que traducirse bajo la forma de garanta de estabilidad,
de promocin, de preferencia en general y de proteccin de la concurrencia externa. La administracin, en otras palabras, est llama32
498
EMPLEO PUBLICO
da-inmediatamente despus de la asuncion-e-a invertir ulteriores

capitales en trminos de tiempo, de adiestramiento y de experiencia para mantener la posicin de monopolio en este o aquel sector
de especializacin. Ello comporta, para aquellos sistemas de carrera bien disciplinados y ordenados, una mnima cantidad de dimisiones, respecto a los ndices anlogos de los sistemas alternativos.
2.
El sistema de carrera
Parece ahora oportuno tratar de individuar algunos de los atributos de un sistema ordenado de carrera. Uno de estos, y quiz el
ms tpico, 'es el del profesionalismo. Para algunos empleos no es
difcil ciertamente hablar de profesin, como, por ejemplo, en el caso
del personal docente; otros, en cambio, constituyen sectores especializados de profesiones. La tradicional distincin existente en el
empleo pblico italiano entre las carreras directiva, de concepto y
ejecutiva, manifiesta una acentuada tendencia por parte de los pertenecientes a las mismas a considerar su carrera como una profesin, pretendiendo anlogo reconocimiento dentro y fuera de la
organizacin administrativa pblica.
Un segundo atributo caracterstico de este sistema es el grado
de afeccin de los empleados en servicio a la carrera y a la organizacin de la que dependen. Ello va acompaado del sentimiento de
pertenencia, de identificacin con la organizacin) de lealtad hacia
esta ltima, 10 que junto al atributo del profesionalismo explica
los sacrificios que estn dispuestos a hacer en el cumplimiento de
las respectivas tareas.
Un tercer atributo es la relevancia dada por el sistema de carrera al status individual, al prestigio, apreciable no solo entre carrera
y carrera, sino entre el servicio de carrera entendido en sentido amplio y la variedad de relaciones de empleo que no ofrecen garanta
de estabilidad o que en todo caso no permiten una carrera. Cualquiera que sea la naturaleza de las funciones desarrolladas, el dependiente pblico difcilmente puede sustraerse a la influencia de
expresiones como de plantilla y contratado.
Un cuarto atributo del sistema de carrera consiste en la nece-
499
sidad de una programacin ms cuidada y previsora respecto al

personal necesario. Ello se debe esencialmente al hecho de que,
como se indicar ms adelante, el sistema de carrera es menos flexible que cualquier otro, al menos en cuanto a la solucin de los
problemas de administracin del personal. Como es sabido, se precisan muchos aos para poder disponer de un empleado de carrera competente, y si este personal ingresa sin el adecuado bagaje
de experiencias prcticas, es lgico que los programas de reclutamiento hayan previsto las necesidades futuras, al menos las de los
aos inmediatamente sucesivos. Si al personal asumido debern
asignarse despus mltiples funciones, de acuerdo con las particulares exigencias operativas de esta o aquella administracin, es asmismo evidente que el sistema de carrera pretende un alto grado
de programacin en cuanto a las atribuciones individuales, es decir,
en cuanto a las asignaciones del personal a los distintos empleos en
los que su formacin y adiestramiento debern desplegar toda su
utilidad.
Un quinto atributo general del sistema se encuentra en el acento
que el mismo porta sobre todas aquellas disposiciones dirigidas a
garantizar la estabilidad y seguridad de la relacin de empleo. Todo
funcionario debera ser puesto en condiciones de no sentir alicientes en el exterior, ya sean debidos a que el tratamiento que recibe es
poco satisfactorio, o a otros motivos o necesidades de naturaleza econmica o no. Se podra objetar, a este respecto, que en la situacin
italiana poco o nada se ha hecho, hasta hace poco tiempo, por hacer
atrayentes las carreras pblicas a quienes han entrado en ellas. Sin
embargo, esta cuestin no puede separarse de consideraciones que
afectan al entero sistema econmico nacional, as como de la abierta
admisin de cuantos inconvenientes pesan sobre las administraciones pblicas por falta de una administracin del personal entendida
en su significado tcnico. Por otra parte, quien haya tenido experiencia directa de los problemas de la carrera en las administraciones pblicas, convendr ciertamente que, cuando se hace ms fuerte la llamada desde el exterior, la administracin, aunque impotente
para frenar el xodo de los propios cuadros por ser prisionera de
normas particularmente concretas, utiliza toda clase de medios para
inducir a quedarse a quienes intentan abandonarla.
500
EMPLEO PUBLICO
Todos estos atributos determinan algunos de los caracteres distintivos del sistema de carrera, entre los que recordamos:
a) el comienzo del servicio de joven, con exclusin (o casi) de
asunciones excepcionales o de personas que, en cualquier caso, hayan superado los lmites mximos de edad;
b) un sistema rgido de requisitos individuales y de exmenes
de ingreso, con un particular nfasis conferido al perodo de prueba;
e) la garanta de estabilidad de empleo y de ascensos despus
de superar positivamente dicho perodo;
d) una promocin por grados, basada sobre el mrito comparativo, la antigedad y la valoracin del servicio prestado;
e) mejoras econmicas progresivas;
f) programas concretos de formacin y adiestramiento;
g) beneficios accesorios, como el tratamiento de jubilacin con
la consiguiente pensin; y
h) una disciplina interna bastante rigurosa.
Todos los atributos que hemos examinado poco antes no constituyen, sin embargo, una caracterstica exclusiva del sistema de carrera. Recalcan, sobre poco ms o menos, las consideraciones que
WEBER anticip a propsito del tipo ideal de burocracia, conforme
hemos indicado en el captulo II de este texto; asumen, por ello,
un carcter relativo segn el tipo o categora de empleo, manifestando algunos todos los atributos antedichos y otros. solo parte
de ellos.
3.
Sistemas alternativos
Entre los sistemas alternativos al de carrera podran comprenderse todos aquellos procedimientos a travs de los cuales el nombramiento para un empleo pblico se basa no tanto sobre la esperanza de una carrera que dure-salvo excepciones-toda la vida
del individuo, cuanto sobre la mayor libertad de accin de las partes, de las respectivas necesidades y a la vista de una mayor elasticidad conferida a las relaciones de empleo. Histricamente el contraste ms remoto con el sistema de carrera nos 10 ofrecen los sistemas fundados-principalmente sobre el nepotismo, en los que iba
501
implcita la presuncin de un empleo temporal, cuya duracin estaba ligada al azar de las vicisitudes polticas. El sistema de mrito,
descrito ya en otra parte, es tambin un ejemplo de disyuntiva al
sistema de carrera. Ms recientemente ha aparecido un nuevo sistema-anlogo en sustancia al del mrito-bajo el nombre de program
staffing, trmino que viene a indicar la profunda analoga existente
entre actividad de administracin del personal (y sobre todo la fase
de asuncin y subsiguiente nombramiento) y actividad de preparacin y formacin del presupuesto (en particular, del presupuesto
funcional, del que ya hemos hablado). Este ltimo sistema presume
que el nmero de individuos y de tipos de especializacin requeridos
para realizar una cierta operacin deben ser determinados por los
requisitos programticos relativos a la misma. Cuando estos requisitos se traducen en trminos de individuos necesarios para realizar
las funciones de aquella operacin, entonces la tarea que queda por
ejecutar es la de buscar y asumir las personas ms idneas, donde
quiera y como quiera que sean disponibles. En consecuencia, teniendo en cuenta la dificultad de anticipar el momento en que uno
o ms programas deben proyectarse, resulta asimismo difcil, si no
imposible, ofrecer en dichas circunstancias empleos estables y duraderos; y, puesto que la actuacin de un programa requiere la inmediata disponibilidad de personal administrativo y tcnico adecuado, no parece aconsejable asumir personal no especializado y esperar que el adiestramiento y la experiencia colmen esta deficiencia.
Por ello, el personal asumido en base a criterios de reclutamiento
funcional, se elige entre aquellos que ya disponen de madurez y experiencia especfica, con tal de que estn dispuestos a aceptar un
empleo que desde el punto de vista de la estabilidad es temporal
y, por ser indeterminado, no comporta limitaciones al desistimiento
unilateral por el ente respecto del empleado.
El criterio del mrito como base del nombramiento para un
empleo pblico puede aplicarse indiferentemente a este ltimo sistema y al de carrera, con alguna diferencia a tener en consideracin.
En el sistema de carrera, normalmente, el mrito se valora a una
edad temprana, sobre la base de pruebas de examen que no constituyen demostracin de la competencia especfica del individuo para
un determinado tipo de trabajo, sino ms bien un modo para como
502
EMPLEO PUBLICO
probar la existencia de capacidades potenciales en el mismo para

un cierto tipo de actividad. En cambio, en el sistema del program
staffing el mrito est constituido por los requisitos individuales
particularmente necesarios para ocupar un determinado puesto, precisado a su vez por las exigencias especficas del programa a realizar. El contraste entre los dos sistemas resulta bastante evidente,
especialmente si se considera en relacin a todos los aspectos de
la actividad de administracin del personal.
El denominado sistema del program staffing se aplica particularmente en los supuestos en que se debe dar curso a nuevos programas, o bien en casos de emergencia que requieran la asuncin
de nuevo personal. Es probable que este sistema haya surgido en
todos los pases del mundo precisamente como consecuencia de los
estados de emergencia determinados por acontecimientos blicos.
De hecho, muchos empleados han sido asumidos con carcter eventual, contratados, o en cualquier otro modo, constituyendo un apndice temporal al empleo pblico propiamente dicho, sin caracteres
de estabilidad, y a veces sin poder gozar de los mismos derechos que
el personal de plantilla de las administraciones pblicas. En algn
caso, ha sido posible realizar tales asunciones sin recurrir necesariamente a la relacin de empleo pblico. Ahora bien, reducindose
o desapareciendo aquellas garantas que el sistema de carrera ofrece
a los empleados, una de las consecuencias ms evidentes de tal
estado de cosas es el necesario recurso a especiales condiciones de
tratamiento econmico, puesto que es obvio que cuantos vienen
asumidos bajo los criterios del empleo funcional, normalmente piden y obtienen emolumentos ms elevados. La situacin no es ciertamente ideal, sobre todo si se piensa que ello da lugar a fricciones,
recelos, mal humor y a veces a abiertos conflictos entre esta categora de empleados y la otra, de acuerdo con la disparidad de tratamiento normativo y econmico.
Son innumerables los ejemplos que ofrecen las administraciones
pblicas de los distintos pases a propsito de la diversidad de criterios puestos en prctica en las asunciones del personal. Las controversias suscitadas por tales situaciones no puede decirse que
se hayan resuelto de modo ortodoxo y equitativo por, las partes
llamadas en causa directa o indirectamente. La mejor solucin ve-
S03
ne dada frecuentemente por el tiempo, en el sentido de que cuando,

por ejemplo, se trata de programas nuevos o de programas de emergencia, la permanencia o la institucionalizacin de los mismos determina automticamente la tendencia en el personal dependiente
a reclamar mayores garantas de estabilidad en el empleo y en determinados beneficios, as como en los ascensos, etc. Ello lleva a
pensar que cuando un nuevo programa administrativo asume, de
hecho o de derecho, carcter de permanencia, ya se trate de la institucin de un nuevo ente o de injerir un nuevo servicio en un organismo existente, es lgico esperar-de parte del personal asumido en funcin de dicho programa-una tendencia cada vez ms
pronunciada hacia los caracteres propios del sistema de carrera.
Pasando por alto toda ulterior consideracin al respecto, parece
oportuno ocuparnos ahora de las ms recientes tendencias manifestadas en el empleo pblico, ya presente este ltimo una marcada
orientacin hacia el tipo clsico de carrera o hacia este criterio de
funcionalidad que hemos llamado program staffng. En favor de
esta segunda direccin est indudablemente el hecho de que el sistema de carrera es por s mismo rgido, lo que se adeca mal a las
exigencias de una sociedad altamente dinmica, donde instancias
y necesidades cambian rpidamente, y en la que la administracin
pblica precisa mantener elsticos los propios cuadros, para una
continua y solcita adaptacin de estos a la realidad externa, que, en
ltimo trmino, es la que determina su grado de especializacin,
sus actitudes mentales e incluso su nmero; tres aspectos estos
insuficientemente atendidos por el sistema de carrera. En efecto,
cuando es preceptivo asumir jvenes que solo despus de un cierto
nmero de aos (en algn caso despus de ms de diez aos) podrn encargarse de tareas cualificadas y especficas, resulta imposible predecir hoy cuntas personas debern asumirse para desempear aquellas tareas que dentro de diez o veinte aos la administracin considere necesario realizar.
Por lo que se refiere al aspecto de la especializacin, el problema no cambia. Si formamos hoy un especialista mediante programas de adiestramiento, en qu modo podremos estar seguros que
aquel tipo de especialista ser til a la organizacin dentro de diez
aos? En otras palabras, cmo puede obviarse la eventualidad de
504
EMPLEO PUBLICO
que cuantos adiestramos y formamos hoy resulten totalmente superfIuos e intiles maana? Se puede ciertamente dar por demostrado
que el sistema de carrera ha sido bastante defraudante en aquellos
sectores de actividad administrativa donde tcnicas y mtodos de
trabajo han cambiado radicalmente. La consideracin se puede extender, a nuestro parecer, a todas las carreras directivas, puesto que
las exigencias de la administracin contempornea nos muestran la
evdente deficiencia de los cuadros directivos en relacin a las nuevas orientaciones administrativas. all donde-basndose en el sistema de carrera-se han colocado en los puestos de mando indivdnos que ingresaron en la administracin hace muchos, demasiados
aos.
A consideraciones ms tiles y difciles se presta el otro aspecto
citado, es decir, la preocupacin porque las actitudes mentales del
personal de las administraciones pblicas favorezcan, y no obstaculicen, la adaptacin de los cuadros administrativos a la realidad cambiante. En el sistema de carrera, los empleados alcanzan puestos
de mando en la jerarqua administrativa conforme a la normal progresin por grados y despus de un notable nmero de aos; ello
significa que los dirigentes son casi siempre los empleados ms
antiguos, los funcionarios que han pasado en servicio la mayor parte
de su vida de trabajo. Actualmente, en un sistema de carrera consolidado, los funcionarios directivos que ocupan puestos de responsabilidad en la jerarqua administrativa presentan una edad media
raramente inferior a los cincuenta aos y una antigedad en el servicio que oscila entre los veinte y los treinta aos. Los aspectos
ticos fundamentales de las funciones administrativas, los valores
que el funcionario dirigente lleva a la base del propio trabajo, se
resienten de esta antigedad, puesto que no hay duda que le fueron
inculcados en su mente en los primeros aos de la carrera. Es claro
que, sin que ello disminuya en nada la sinceridad y devocin que
dicho funcionario lleva al ejercicio de sus funciones, le es difcil
adaptarse a los cambios que se han producido en el curso de veinte
o treinta aos. En resumen, cuanto ms se conforma el servicio
prestado ,~n la administracin pblica a los ideales puros del sistema de carrera, tanto ms lgico ser esperar una actitud conserva-
505
dora en el personal, y de modo particular en el de la carrera directiva.

La dificultad principal de un servicio de carrera, por consiguiente, consistira fundamentalmente en la rigidez- del sistema. Este aspecto negativo va acompaado de otros elementos de idntica naturaleza, como, por ejemplo, el aislamiento social, intelectual y poltico del personal de carrera respecto de la sociedad en la que opera.
Al igual que en la burocracia de tipo weberiano, el servicio de carrera tiende a generar un cierto conformismo de ideas y de comportamiento, destruyendo la iniciativa y la originalidad individual. La
cohesin y la organizacin interna que es posible obtener en el empleo pblico a travs de la carrera, puede producir, adems, una
notable resistencia o indiferencia a los controles polticos y administrativos. Y si esto sucede, cabe adems el peligro de que la estabilidad y el bienestar del dependiente pblico prevalezcan o incluso
constituyan la nica motivacin en las decisiones y en los comportamientos que conciernen a las directrices polticas y a los programas administrativos en general. En resumen, cuanto ms se consolida un sistema de carrera, con mayor facilidad puede manifestar
algunos aspectos patolgicos del tipo individuado por Max WEBER
en su investigacin sociolgica en tomo al ideal burocrtico de organizaci6n.
Pero hay otro aspecto que debe recordarse. No podemos olvidar, en efecto, que todo empleo de carrera debe poder coexistir con otros empleos, anlogos o no. A ttulo de ejemplo, pinsese en la administracin militar, donde junto a la carrera militar propiamente dicha existe la del personal civil; o bien, pensemos en la administracin de asuntos exteriores, en la que al lado
de los funcionarios de la carrera diplomtica se encuentran empleados de otras carreras, sin excluir aquellos otros asumidos sobre el
terreno, es decir, all donde opera la representacin consular o la
embajada. Ahora bien, en esta esfera de relaciones derivadas de la
coexistencia de dos o ms tipos de carrera en una misma organizacin administrativa, pueden crearse los presupuestos de una desarmona interna, con consecuencias negativas para la moral de los
miembros de cada una de las carreras, lo que a su vez dificulta las
comunicaciones internas y, en consecuencia, perjudica la producti-
506
EMPLEO PUBLICO
vidad de la entera administracin. Es probable que esta especie de

friccin se produzca con mayor frecuencia all donde hay un contacto social directo, o donde son ms frecuentes los contactos de
trabajo entre los diversos grupos. De ello se deduce que si fuese
posible una separacin completa de los pertenecientes a las respectivas carreras, si fuese factible la eliminacin de todas o casi todas
las relaciones de trabajo entre ellos, probablemente se podra eliminar toda ocasin de conflicto. Pero con idnticas probabilidades
habramos eliminado la entera organizacin administrativa.
Siempre en relacin con este problema deberamos citar tambin
las posibilidades de conflicto interno entre grupos de funcionarios
de carrera y grupos de empleados o funcionarios cuya relacin con
la administracin no est regulada conforme a los principios de la
carrera. Este problema se ha presentado con bastante frecuencia en
el vrtice de la jerarqua administrativa en aquellos organismos o
ministerios en que a los funcionarios de carrera-que constituyen
el punto de apoyo para todas las operaciones internas de la organi..
zacin-se anteponen individuos de nombramiento poltico, COI tOmetido directivo temporal. Anlogos problemas se presentan en la
administracin de los servicios militares, donde, como es sabido, a los
oficiales y suboficiales de carrera se aaden los denominados de
complemento; muchos otros ejemplos podran aducirse.
La somera exposicin hecha hasta ahora sobre las diferencias
sustanciales entre sistema de carrera y sistema funcional-denominado del program staffing-, ha pretendido, exclusivamente, idealizar los dos tipos para subrayar los contrastes. De hecho, sin embargo, rara vez se encuentra un sistema de carrera puro, as como difcilmente se puede hallar una burocracia pura conforme al ideal concebido por WEBER. La situacin casi nunca se presenta de manera
tan neta, es decir, totalmente positiva o negativa, por completo blanca o negra. Son numerosos los matices en gris que nos presentan
una variedad de modos por medio de los cuales se ha logrado atenuar los aspectos negativos del sistema de carrera sin destruir los
positivos, constituidos por v?lores como la cohesin interna, la elevada moral, una disciplina uniforme, el celo profesional, la capacidad
tcnica, el espritu de cuerpo y, en fin, la mayor estabilidad garantizada a cada individuo.
507
Hoyes cosa frecuente y bastante comn integrar un sistema de

carrera mediante asunciones de personal sobre base funcional para
atenuar la rigidez-sea cualitativa que cuantitativa-del sistema de
carrera; es asimismo frecuente el uso de diversos instrumentos por
medio de los cuales asegurarse los servicios de determinadas personas, sobre base contractual o con otros medios que, en sentido estricto, no tienen cabida en el tipo clsico de la relacin de empleo
pblico. Por otra parte, va acentundose cada vez ms la tendencia
a transferir funcionarios de una administracin a otra, 10 que confiere una mayor elasticidad a un sistema institucionalmente rgido.
Y, finalmente, vale la pena recordar otra tendencia caracterstica
de los pases democrticos: el permitir el pasaje desde una carrera
inferior a otra superior (tal es el caso de las normas que regulan la
relacin de empleo pblico en Italia, por lo que concierne a las modalidades y a los requisitos para el pasaje de la carrera ejecutiva
a la de concepto y de sta a la directiva). El sector en que esta prctica ha tenido quiz mayor aplicacin es el de la administracin
militar, donde se ha producido y se produce con notable frecuencia
el pase de individuos de la carrera de suboficial a la de oficial.
Las consideraciones hechas, y en modo particular las nuevas
orientaciones sobre el sistema de carrera, nos convencen de la existencia de un compromiso entre los dos aspectos clsicos del empleo
pblico, compromiso que evidentemente nace del conocimiento de
los defectos que cada uno de los dos sistemas lleva consigo. Por lo
que se refiere a la disciplina del empleo pblico en Italia, podramos
aadir que el acento llevado sobre el carrerismo en la administracin pblica ha producido, evidentemente, sus efectos sobre la eficiencia de la accin administrativa. Demasiado carrerismo puede
constituir un mal, contribuyendo a una mayor separacin entre empleo pblico y sociedad; puede hacer al empleado pblico poco
solcito hacia las instancias sociales y las manifestaciones polticas
del momento; puede degenerar en un sistema de castas, en abierto
contraste con los ideales democrticos de una sociedad; y puede,
en fin, dificultar o hacer desaparecer la iniciativa de los funcionarios pblicos, Iniciativa que constituye uno .de los ms importantes
recursos del progreso civil. Por otra parte, la carrera ofrece a los
individuos capaces y cualificados un incentivo para ingresar en las
SOS
EMPLEO PUBLICO
administraciones estatales y permanecer en ellas; es el instrumento

a travs del que se llega a un perfeccionamiento tcnico-profesional
de los funcionarios pblicos en los diversos sectores en los que se
requiere su contribucin; garantiza, adems, la disciplina y espritu
de cuerpo, permitiendo a la actividad administrativa pblica conservar el grado necesario de estabilidad y de uniforme continuidad.
Las breves indicaciones contenidas en el _presente captulo han
intentado solamente tocar de refiln los problemas del empleo pblico, puesto que la materia debe estudiarse por separado, como de
hecho se hace en los programas de especializacin, en las escuelas
y facultades (especialmente en las norteamericanas), a travs de la
autonoma didctica conferida a los estudios de administracin del
personal.
CAPITULO XVII
ASPECTOS HUMANOS DEL EMPLEO PUBLICO

1. Introduccin.-2. Los factores del comportamiento humano en el trabajo: a) La cultura organizatva ;
b) el individuo y su ambiente; e) motivacin y frustraciones.-3. Los problemas humanos y el arte del mando.
SUMARTO:
l.
Introduccin
Hablando de las caractersticas distintvas de la organizacin administrativa respecto de otros tipos de organizacin (captulo IV),
hemos podido notar que su razn de ser se encuentra en el trabajo, 10 que debera bastar para subrayar la importancia decisiva
del factor humano en la conducta de las organizaciones administrativas. En el mismo captulo se indicaron aquellas manifestaciones del comportamiento administrativo y del comportamiento
humano en general, de las que el estudio de la administracin extrae
nuevos elementos de juicio y nuevos sectores de investigacin para
la mejor comprensin del fenmeno; se ha dicho que no basta el
conocimiento de la estructura formal de una organizacin para conocer todos los aspectos de su realidad en movimiento. Las relaciones
entre los individuos que componen una oficina, las relaciones que
de hecho sostienen y reconocen oficiosamente, junto a las llamadas
oficiales o formales, las relaciones que se forman como consecuenda de la personalidad social de cada uno al margen de las de la
oficina, constituyen un decisivo elemento en la conducta de una oficina, tanto pblica como privada.
Estos aspectos humanos en la administracin resultan, pues,
demasiado evidentes como para requerir una individuacin y una
precisa y circunstanciada exposicin de los mismos. Sin embargo,
y a causa de su evidencia, se han desatendido con frecuencia, bus-
510
EMPLEO PUBLICO
cndose la explicacin de algunos de los inconvenientes de la actividad administrativa en factores objetivos ms bien que en subjetivos. Esto ha quedado claro en el estudio de las organizaciones administrativas, tal y como hemos visto en el captulo 11, cuando a las
concepciones tradicionales de pensamiento se ha unido aquella psicosociolgica, dirigida a prestar una preciosa contribucin al conocimiento del fenmeno administrativo, gracias a la investigacin y al
anlisis de los problemas que se refieren a la personalidad individual dentro del grupo social. Antes de que tales estudios se iniciasen, el aspecto humano de los problemas organizativos, aunque exista, se despreciaba o no se consideraba lo suficiente.
Hemos visto tambin de qu forma y con qu intensidad la poca moderna seala una verdadera y propia carrera respecto a las
relaciones humanas, a travs de manifestaciones a veces ingenuas,
a veces ridculas, a veces de mstica creencia en las virtudes taumatrgicas de esta o aquella tcnica, para estimular la productividad
individual y colectiva del grupo en el trabajo. Aparece, asimismo, a
travs de los escritos ms sinceros de esta disciplina, un cierto sabor
materialista, dado que se quiere encontrar en las relaciones humanas
una aplicacin inmediata para estimular la productividad, despreciando el hecho de que la productividad puede llegar a ser perjudicial para el perfeccionamiento de la persona humana.
Ahora bien, no puede admitirse otro significado en la relacin
entre productividad y relaciones humanas que aquel que le atribuye el fin de ennoblecer a la persona humana, reivindicando para
ella el papel de protagonista que le pertenece en el mundo de 10
real. Conviene, por tanto, rechazar cualquier definicin del trmino
que se limite a resaltar la importancia del estudio de las relaciones
humanas para asegurar el optimum de satisfaccin humana y de
productividad, y debe buscarse, en cambio, una definicin que resalte el fin tico de las relaciones humanas, sin perderse con ello
en genricas afirmaciones de principio, que desanimen a todo aquel
que quiera entregarse al estudio sistemtico del factor humano en
la administracin.
Es necesario darse cuenta de que el progreso tecnolgico, ms
que debiltar-e-como puede parecer aparentemente-el patrimonio
espiritual de la sociedad, ha puesto de manifiesto la necesidad de
RELACIONES HUMANAS
511
conocer al hombre y los valores que l ha imprimido en la sociedad

en que vive. Es decir, el estudio de la organizacin puede llevarse
a cabo desde muchos puntos de vista, pero el que permite una sntesis adherente a los fenmenos, tal y como ellos se presentan, es
el estudio de los aspectos humanos que la organizacin presenta.
Las relaciones humanas tienen la funcin de individualizar este aspecto, de rescatar la personalidad del hombre, de recordar a la propia organizacin y a sus fines inmediatos que son ellas las que
constituyen un medio para la elevacin de la persona humana.
El estudio de los aspectos humanos de la organizacin produce
efectos muy significativos, tanto porque dan vida a todas las acciones que constituyen la estructura formal de la organizacin, cuanto
porque refleja las profundas evoluciones de la estructura econmica,
jurdica, poltica y, en una palabra, social de la organizacin, o, finalmente, porque refuerza los presupuestos ticos sobre los que se
basa cualquier estructura social construida por la voluntad del
hombre.
En este captulo, ms que hablar de la evolucin de los estudios
de relaciones humanas, es interesante tratar algunos aspectos de la
conducta de los funcionarios pblicos que tienen la misin de dirigir y controlar el trabajo del personal subordinado. En otras palabras, hablaremos de algunas de las nociones .esenciales que se refieren al contenido humano de la relacin jerrquica. Haciendo esto,
evidenciaremos adems los principales problemas humanos de la
administracin, aun reconociendo lo incompleto de nuestra exposicin. Las consideraciones que hacemos a continuacin tienen, de
hecho, un fin inmediato y preciso: el de indicar las vas a travs
de las cuales la moral y el prestigio de los funcionarios pblicos
pueden y deben mantenerse en un nivel alto, para asegurar la perfecta armona entre los valores individuales y los valores integrantes de la actividad administrativa pblica.
2. Los factores del eomporl3miento humano en el trabajo
Frente a la superada afirmacin de que los organismos administrativos son mquinas dedicadas solamente a mantener vivas las
? 12.
EMPLEO PUBLICO
relaciones jerrquicas, que nacen del principio de autoridad y del

sistema oficial de comunicacin, se afirma hoy la tendencia a considerar cualquier organizacin en sus aspectos sociales, en sus esquemas oficiosos adems de los oficiales, en el conjunto de relaciones que, aunque no estn reconocidas oficialmente, tienen, sin embargo, decisiva influencia en la estructura formal. Esta estructura
social de las organizaciones administrativas no es otra cosa que la
suma de las relaciones humanas fermentadas por el ambiente, por el
tipo de actividad desarrollada en comn, por la cercana fsica entre
los miembros de una organizacin, por la comunidad de ideales o de
objetivos ms inmediatos, por la tradicin y por los medios que
en base a ella se adoptan, etc. Protagonista de la estructura social
de una organizacin es el individuo, entendido c~mo ser consciente
que acta con vistas a un fin y que es capaz de realizar un cierto
trabajo de una cierta manera, no slo porque ocupa una posicin
determinada en la jerarqua oficial, sino porque lleva a su trabajo
un complejo de factores que la cultura, la herencia biolgica, las
necesidades y aspiraciones han contribuido a formar.
Corresponde a los estudios de administracin recibir y considerar como propia la contribucin que otras disciplinas pueden
prestar para el conocimiento adecuado de esta seri.e de factores internos y externos del individuo, pero que influyen directamente en
las manifestaciones de la personalidad de los componentes en una
organizacin. El mejor conocimiento de tales factores puede ser
til, tanto para los fines de la tica administrativa como para prever los comportamientos que ms afectan a la productividad y a la
eficacia del trabajo organizativo.
a) LA CULTURA ORGANIZATIVA.-Para conocer cmo actan los
individuos, por qu lo hacen, qu les mueve a adoptar una solucin
en vez de otra, cmo hacen sus elecciones, qu motivos integran stas
y qu fines estimulan al mximo su energa y su lealtad hacia una
organizacin, es preciso penetrar en la esencia del ambiente en el
que viven. El ambiente, entendido sociolgicamente, proporciona
los modos del comportamiento humano a travs de todo el complejo
de actos y hechos humanos, que van desde el conocimiento al arte,
de la moral a la ley, de las ms primitivas creencias a las costum-
RELACIONES HUMANAS
513
bres y a cualquier otro modo de ser o actuar adquirido por el hombre como miembro de la sociedad. Se trata por esto de indagar
qu campo del comportamiento individual se encuentra influenciado por factores culturales, bien se refieran a. toda la sociedad o a la
situacin objetiva y especfica en la que el individuo se encuentra.
La importancia del concepto de cultura es muy grande; basta con
pensar que la mayor parte de nuestros comportamientos encuentran una explicacin lgica en el conjunto de tcnicas, de reglas,
de ritos, de creencias, de nombres, de actitudes, de ancdotas, de
condiciones y de hechos que cada persona aprende a travs de ese
medio que se llama educacin y que tiene por instrumentos no slo
la escuela, sino tambin la vida familiar, los grupos de juego, la
vecindad, la comunidad y cualquier otra manifestacin de la vida
social. Son estas manifestaciones (en las que los elementos ticos
estn representados junto con los materiales) las que gobiernan las
relaciones entre los hombres.
Sin embargo, la cultura no puede considerarse como algo que
est fuera del individuo, aunque se reconozca que el individuo la
toma del exterior. Cualquier aspecto cultural, aunque tenga una
forma y una estructura identificables fuera del hombre, tiene una
funcin y un significado inmediato para cada individuo, el cual, a
travs de su propia intuicin, percibe la funcin y el significado y es
capaz por ello de hacerlos tiles a la sociedad. Esto significa que
el concepto sociolgico de cultura comprende no slo 10 que ha formado el hombre a travs de los tiempos, sino, ms exactamente,
10 que ha permanecido vivo en la conciencia humana y que influenda los comportamientos individuales y colectivos.
El estudio de la organizacin administrativa, bajo esta perspectiva es, pues, til por dos tipos de factores: porque la historia de
la organizacin nos ofrece los documentos ms elocuentes de la
actividad humana de cooperacin, y porque los resultados institucionalizados de tal actividad constituyen modelos abstractos de
comportamiento, que facilitan la insercin de los individuos en dichas organizaciones y permiten anticipar, con un cierto grado de
validez, 10 que harn en la ejecucin de las funciones que les han
sido asignadas. La influencia de las normas culturales en la conducta humana se observa, sobre todo, teniendo presente que los seres
514
EMPLEO PUBLICO
humanos no actan solamente, sino que son conscientes tambin de

su accin, piensan y valoran sus actos.
b) EL INDIVIDUO
SU AMBIENTE.-De todo 10 que acabamos

de decir, se deduce que la personalidad individual es el fruto de
un equilibrio entre factores internos (de naturaleza biolgica y neurolgica) y externos (de naturaleza social o cultural) del sujeto. Resulta superfluo repetir que tales factores externos deben ser absorbidos por la conciencia individual, que es tanto como decir hechos propios por el sujeto, para que tengan influencia en el desarrollo de su personalidad. Las orientaciones de la psicologa y la
sociologa en estos ltimos decenios, nos dan una prueba de la importancia de tales factores ambientales y sociales en el desarrollo
psicofsico del individuo. As, por ejemplo, no basta referirse solamente a los instintos biolgicos para comprender plenamente el comportamiento humano, ya que si es cierto que el individuo nace con
el instinto de comer, es igualmente cierto que la manera de satisfacer la necesidad de comer se regula a travs de normas culturales, y de las reglas propias de la sociedad en que el sujeto crece y
se desarrolla. Por consiguiente, los modos de ser del sujeto, las manifestaciones y afirmaciones de su personalidad, estn en funcin
directa del ambiente, entendido sociolgicamente. Siguiendo por este
camino, el individuo no se conforma con afirmar su propia personalidad, sino que desea tener conciencia de ello, esto es, desea conocerse a s mismo, y es en este momento cuando interviene un
importantsimo componente del desarrollo de la personalidad individual constituido por la reflexin que el sujeto hace de su yo en
los dems. Todo esto se produce mediante el contacto con los propios semejantes, 10 que determina la socializacin del individuo 1.
La formacin de la personalidad individual se basa, pues, sobre
la secuencia de necesidades que el sujeto siente y que trata de satisfacer con todos los medios a su disposicin. Pero, por importantes
Y
1
Una escala bastante lgica de las necesidades humanas nos la proporciona A. H. MASLW, A Theoryo] Human Motivation, "Psychological Review",
50, 370-396 (1943). Vase tambin el comentario y las consideraciones a este
propsito de Robert NISBET, Relazioni umane nell'amministrazione, pgs. 40 y
siguientes, Zanichelli, Bolonia, 1957. Vase, finalmente, Salvatore CIMMINO.
L'Organizzazione amministrativa nel suo contesto sociale, Patron, Bolonia, 1959,
captulos II, m y IV.
RELACIONES HUMANAS
515
que sean estas en la evolucin del sujeto, otro elemento importantsimo concurre en dicha evolucin: la necesidad que tiene el hombre de obrar racionalmente, o 10 que es 10 mismo, segn una conexin lgica entre los actos que realiza y los fines que debe conseguir. Por tanto, es de suponer que esta exigencia de racionalidad
sea caracterstica propia del individuo, aun cuando sus elecciones
racionales puedan parecer determinadas por condiciones externas.
A los instintos y a la racionalidad entendida como rasgo caracterstico del ser pensante se debe aadir la serie de manifestaciones insconscientes que influyen, dentro de una cierta medida,
sobre el comportamiento humano. El elemento racional y el elemento irracional estn presentes en el comportamiento administrativo, hasta tal punto que, aun reconociendo que la administracin
es un ejemplo tpico de actividad humana con un alto grado de racionalidad, el estudio de la misma no puede prescindir del examen de
los diversos factores irracionales que intervienen en el trabajo administrativo. El estudio de tales factores es, evidentemente, uno de
los medios para aumentar el grado de racionalidad administrativa,
ya que el conocimiento de 10 irracional no es, ni puede ser, fin en
si mismo.
Una ltima consideracin en orden al estudio de la personalidad humana nos 10 proporciona la emotividad, constituida por todas las reacciones de naturaleza psquica y fsica ante la insatsfaccin de necesidades y deseos. Estos ltimos factores tienen, por consiguiente, una gran importancia en la accin humana y concurren
-junto con los otros elementos de los que ya hemos hablado-al
desarrollo de la personalidad individual.
El medio a travs del cual los factores anteriores influyen en la
formacin de la personalidad y de los ideales sociales del individuo
es la relacin de asociacin y de colaboracin, que nos conduce al
concepto de grupo. El resultado de semejante manifestacin asociativa es la integracin o fusin de diversos sujetos dentro de un algo,
identificable en la vida en comn y en los objetivos comunes del
grupo. De hecho, todos los grupos sociales presentan una aceptacin comn en tomo a uno o varios objetivos, una suma de ideales
capaces de provocar la vinculacin de cada uno al fin comn y una
suma de funciones que, repartidas entre los componentes del grupo,
516
EMPLEO PUBLICO
constituyen en su conjunto la funcin social asumida por este,

e incluso. una serie de relaciones hacia dentro y hacia fuera que
permiten la necesaria smosis entre individuo e individuo, entre
grupos y grupos, entre sociedades y sociedades.
Tambin el concepto de grupo, en su forma elemental y primaria, es un factor para la formacin de la personalidad individual y facilita la investigacin de los aspectos humanos de una organizacin compleja. No hay que olvidar que, mientras que en la
ms grande de las organizaciones humanas el individuo llega casi
a desaparecer, o pierde gran parte de su fisonoma especfica, en
el grupo primario y en las relaciones de las que el grupo se hace
portador, el sujeto acta en toda su integridad y no como simple
representante de una determinada funcin que le ha asignado el
grupo. En este sentido el grupo contribuye notablemente a la formacin del individuo y facilita el conocimiento de los comportamientos de la persona. Es dentro del grupo donde el sujeto ve ms
claramente reflejado su propio yo a travs del reconocimiento y de
la valoracin de aquellos que le son ms cercanos. Es, finalmente,
el grupo el que hace de intermediario entre el individuo y la sociedad, entre el yo y el ambiente, sirviendo para atemperar los desequilibrios y las antinomias de los dos trminos.
Las consideraciones hechas hasta ahora nos demuestran que la
personalidad individual y el comportamiento observado por el hombre en sus diversas manifestaciones son una consecuencia directa
del sistema de comunicacin, del que las relaciones sociales constituyen el vehculo necesario.
Hemos hablado ya, en el captulo IV, del concepto de organizacin de hecho. Este concepto adquiere un significado ms vivo si
le integramos los atributos y las funciones del grupo tal y como 10
hemos descrito. Una organizacin examinada a travs de los grupos
primarios que la componen, nos presenta un cuadro real de la
vida organizativa, en otras palabras, nos impide olvidar el papel (positivo o negativo) ejercido por los grupos particulares en el seno de
las ms vastas organizaciones.
Cuando hablamos de organizacin de hecho, como contrapuesta
a la fomi.al en la que encuentran el puesto y la disciplina adecuada
nicamente los comportamientos oficialmente previstos y esquema-
RELACIONES HlJMANAS
517
tizados, pensamos en aquellas manifestaciones del comportamiento

dictadas por la recproca interaccin de los componentes de los
grupos. Pensamos, adems, en la importancia de la misin que tiene
el individuo en la organizacin no formal, misin que puede incluso apartarse de la que le corresponde en el esquema de la organizacin formal. As, la impersonalidad del sistema formal se completa con la mayor adherencia del sistema de hecho a las exigencias
de la persona humana, que de otra manera trabajara en el vaco, 10
que, como hemos visto ya, contrasta con las exigencias fisiolgicas
y psicolgicas del yo. Frente a la abstraccin del sistema formal
se coloca el esfuerzo del sistema de hecho para dar contenido y
significado humano a la actividad que se desarrolla en comn. Finalmente, frente a las inevitables lagunas que se advierten en el sistema formal (algunas producidas por la diferencia entre hiptesis y
realidad), surge el esfuerzo del sistema de hecho, para integrar y
adecuar la forma a la sustancia, y viceversa.
La distincin entre los dos trminos, el de organizacin formal
y el de organizacin de hecho, integrada por el concepto de
organizacin social, no debe hacer pensar en entes distintos, sino
ms bien en una unidad indestructible de estas manifestaciones del
comportamiento humano asociado. La distincin, en otras palabras,
sirve solamente para identificar los aspectos humanos del fenmeno,
aspectos que para este breve anlisis se resumen en los conceptos
de motivacin y de frustracin. Es evidente que el estudio en este
sentido de las organizaciones administrativas tiene consecuencias
positivas para el conocimiento de los aspectos objetivos del fenmeno.
Antes de considerar los aspectos ms salientes de la motivacin
y de la frustracin, es oportuno aludir al concepto de status, entendido como el conjunto de derechos y deberes adquiridos por el
individuo en sus relaciones con el ambiente organizativo, y que
consiste, por tanto, en la manifestacin de su propia personalidad.
Desde un punto de vista objetivo, la estructura de toda la sociedad
la constituye la suma de los status individuales, de posiciones en
las que se resumen los valores positivos y negativos de todo el sistema. Es de notar que cada status individual, resumiendo los caracteres fundamentales de la propia personalidad en sus relaciones
518
EMPLEO PUBLICO
con el ambiente, determina expectativas de conducta sobre las que

se basa cualquier programa de trabajo, cualquier plan organizativo.
El status individual es, por consiguiente, el resultado de una relacin o de varias relaciones y podr ser distinguido por el individuo,
en tanto cuanto haya sido aceptado por la cultura de la organizacin.
Los status individuales, segn la mayor parte de la doctrina.
pueden adquirirse desde el mismo nacimiento, esto es, sin ningn

esfuerzo consciente por parte del sujeto, de forma que los comportamientos que a l se refieren estn predeterminados; existen, tambin aquellos status para cuya adquisicin no es suficiente slo la
voluntad del sujeto, sino que es necesario el ejercicio y la adquisi-
cin de ciertas aptitudes, como sucede, por ejemplo, en las profesiones.

La mayor o menor importancia atribuida a cada uno de estos
tipos de posiciones individuales determina el carcter de la orga-
nizacin. Esta ltima ser conservadora y tradicionalista cuando

acepta la supremaca de los status involuntarios; ser, en cambio, predominantemente democrtica si admite que cada uno es libre de
alcanzar la posicin que ms desea y mejor se adapta a sus propias

aptitudes.
Una consideracin bastante importante respecto a los fines del
estudio de la personalidad individual en las organizaciones sociales
y en particular en las administrativas, consiste en la formacin de
personalidades marginales como resultado de la friccin existente
entre status adquiridos por nacimiento y status alcanzados mediante
la libre eleccin y la potenciacin de las propias aptitudes profesionales. En algunos sectores de la funcin pblica, por ejemplo, puede
llegar a ser muy marcada la distincin entre empleos directivos
y empleos ejecutivos y, de hecho, 10 era hace algn tiempo en los
pases en que el acceso a los puestos directivos estaba reservado,
solamente a los que pertenecan a determinadas clases sociales. Esto
provoc la aparicin de una carrera intermedia en la que fuese posible apartarse de la simple actividad ejecutiva para poner en prctica una actividad de concepto muy cercana a la desarrollada por
los funcionarios directivos. En la administracin italiana, por ejemplo, la direccin de las oficinas perifricas es costumbre que se
RELACIONES HUMANAS
519
reserve a funcionarios directivos, pero se admite tambin que a

falta de estos pueda recurrirse a los funcionarios de cierta antigedad, pertenecientes a la carrera de concepto. Las consecuencias que
se derivan de esto sobre la personalidad individual son claras, y
llevan en algunos casos a efectos notables para la actividad concreta
desarrollada, as como para la disciplina de la relacin de empleo.
Otro ejemplo que tiene repercusiones notables para la disciplina
contractual de dicha relacin, es el de los llamados intermedios,
esto es, la de aquellas categoras de personal pertenecientes a las
empresas privadas y que estn situadas entre los obreros y los empleados. En estas personalidades marginales, la investigacin psicolgica revela aspectos positivos (la tendencia a reforzar el propio
prestigio hasta obtener la completa identificacin con los que pertenecen al sistema superior) y aspectos negativos (estados de inquietud, de frustracin, de hostilidad hacia los que pertenecen al
plano inferior y tambin hacia los del superior, etc.).
Cualquier organizacin administrativa est compuesta por uno
o varios sistemas de status. La diversa valoracin de los mismos se
refleja, como ya hemos dicho, no slo en la personalidad de los sujetos, sino tambin en la disciplina normativa y en el tratamiento
(que no es exclusivamente econmico) de las respectivas categoras.
Resulta superfluo hablar de la importancia que dichos status organizativos tienen para el individuo; basta con pensar en el prestigio
que puede reflejar en sus relaciones dentro y fuera del trabajo. Es
igualmente superfluo recordar el significado que su valoracin, en
uno u otto sentid, determina para la organizacin y para la consecucin de las relativas funciones. Se da el caso, por ejemplo, de que en
algunas sociedades el individuo escoja un status de empleo porque el
prestigio que 10 acompaa es superior al del status de obrero, aun
cuando el tratamiento econmico de un obrero especializado sea, en
la mayor parte de los casos, ms favorable del que corresponde a un
empleado. Determinadas culturas conservan una tradicional preferencia por los empleos pblicos, respecto a situaciones incluso ms
ventajosas ofrecidas por el sector privado. En suma, los factores que
acompaan al status individual resultan decisivos para el desarrollo
de la personalidad, para asegurar la permanencia de una persona
en el trabajo, para estimular su entusiasmo y su dedicacin hacia
520
EMPLEO PUBLICO
un tipo determinado de trabajo y de organizacin, para preservar

la moral colectiva y el incentivo individual.
c) MOTIVACIN y FRUSTRACIONES.-El grado de participacin
individual en cualquier actividad cooperativa, as como el grado de
responsabilidad atribuido a cada acto, constituyen manifestaciones
de una institucin que los estudiosos de psicologa han llamado de
comn acuerdo motivacin. Este procedimiento psicolgico no es
fcilmente comprensible, dado que presupone el estudio y la investigacin de los elementos componentes de un comportamiento altamente dinmico, cuyos incentivos pueden ser a veces tantos,
que llegan a escaparse de un detenido y preciso anlisis. Por esta razn se suele concretar la motivacin en la ms inmediata (o, en todo
caso, menos remota) relacin, entre el acto realizado por el individuo
y las razones o motivos subjetivos que 10 han determinado.
Los orgenes de la motivacin se encuentran en la personalidad
individual, en sus valores, en sus normas ticas, en sus necesidades,
en los instintos del sujeto, etc. Cada una de estas fuerzas, tiene un
gran peso para la formacin de la personalidad individual y pueden
producir numerossimos motivos, desconocidos incluso, a veces, por
la propia esfera consciente del sujeto. El anlisis cientfico en este
sector es algo verdaderamente difcil, pero puede constituir un motivo de satisfaccin y de confianza el conocer los progresos hechos
por los expertos de psicologa industrial en la elaboracin de adecuados procedimientos para sondear con gran profundidad la personalidad de los entrevistados. Ordinariamente, actan muchos motivos al mismo tiempo en el mismo individuo, y las relaciones entre
los motivos y los cambiantes aspectos de la realidad o situacin en
en la que el sujeto se encuentra influyen ms en el comportamiento
de 10 que puede hacerlo la sola situacin subjetiva.
Ahora bien, qu es 10 que debe entenderse por motivacin?
La motivacin puede definirse como la organizacin conscientemente finalista del comportamiento humano 2 , sobreentendiendo que
los factores que presiden dicha organizacin no pueden limitarse
a las solas necesidades e instintos biolgicos. El problema de la mo2
Robert NISBET, Relazioni umane nell'amministrazione, pg. 82, Zanichelli, Bolonia, 1957.
RELACIONES HUMANAS
521
tivacin individual en el comportamiento humano se encuentra unido

al de los incentivos, que constituyen los valores asimilados por el
sujeto y situados en la base de su comportamiento. A los factores
culturales, organizativos, biolgicos y neurolgicos del sujeto se unen
estos incentivos, en la determinacin del grado de motivacin individual, si bien estos ltimos presentan, quiz, una interdependencia con el grado de motivacin ms evidente.
Teniendo en cuenta que la organizacin es capaz de producir
incentivos propios, con vistas siempre a una mayor participacin
del individuo en la colectividad, una de las funciones ms importantes en el campo de las relaciones humanas, se encuentra concretamente en el estudio y en la elaboracin de un sistema eficaz de
incentivos. Estos pueden ser de orden material e inmaterial, pueden
referirse al ambiente de trabajo, o a estimular la armona entre los
componentes con vistas a un acercamiento de los mismos, o a provocar el espritu de cuerpo y una tica organizativa, o a llamar a
los individuos a una ms alta participacin en el esfuerzo comn,
mediante la revalorizacin de sus esfuerzos y el aumento de importancia de estos ltimos para la consecucin del fin comn.
Si la motivacin provoca acciones directas para la consecucin
de un fin, esta consecucin constituye un estado de necesidad para
el individuo, de forma tal que el no alcanzarlo, 0, incluso las interferencias o dificultades aparecidas durante el desarrollo de la accin
o antes' de iniciarse esta, son causas de frustracin. Motivacin y
frustracin constituyen, por tanto, los aspectos positivo y negativo,
respectivamente, de las fuerzas que integran el comportamiento individual. Conocer la frustracin y las causas que pueden determinarla es tan importante como el conocimiento de la motivacin.
Ms an, se debera tener en cuenta tanto una. como otra cuando se examina el comportamiento de una persona dentro de una
organizacin.
Existen tres categoras de situaciones capaces de influir negativamente en un individuo que se prepara a conseguir un cierto
objetivo: la primera de estas categoras comprende todas aquellas
situaciones en que aparece un conflicto de motivos, un conflicto
entre alternativas, que pone al individuo ante el dilema de sacrificar una de las dos posibilidades. Cuanto ms difcil es la eleccin,
522
EMPLEO PUBLICO
tanto ms debatidas aparecen en el plano psicolgico las diversas

alternativas, de forma que pueden crear un conflicto interno en el
sujeto que ha de decidir. De aqu deriva la frustracin determinada
por la dificultad de la eleccin. Una segunda categora la constituyen los lmites impuestos al individuo por su misma naturaleza
fsica y psquica; pinsese, por ejemplo, en los casos en que una
persona debe desarrollar una funcin que considera que excede
su propia capacidad, o que requiere aptitudes que no posee o se
siente incapaz de alcanzar. Pinsese, asimismo, en el caso inverso,
esto es, de personas que desarrollan funciones inferiores a su capacidad. En los dos casos es lgico esperarse de ellas estados de
frustracin muy pronunciados. Una tercera categora se referira
a todas aquellas hiptesis en las que el ambiente fsico o social impide al individuo la realizacin de sus propios fines. En esta categora se comprenden no slo los casos de deficiencia de material,
de tiles de trabajo, sino tambin los impedimentos sociales, las
diferencias de mentalidad, divergencias culturales, etc.
Los remedios de la frustracin son tan importantes, como el
estudio de los incentivos capaces de estimular la eficacia del comportamiento humano. Entre los principales modos de reaccionar
ante situaciones de frustracin recordamos la resignacin, por efecto
de la cual el individuo acepta su situacin de hecho pasivamente,
demostrando as tener una motivacin poco acentuada o indicando
una notable disminucin de la motivacin. Existe otra reaccin, muy
comn, que consiste en repetir insistentemente la accin dirigida a
conseguir el fin propuesto, lo que denota persistencia en el sujeto
y un alto grado en la motivacin. Existe, finalmente, una reaccin
negativa en los estados de frustracin constituida por la renuncia
a trabajar, que aunque aparentemente se parece a la resignacin)
es sustancialmente distinta de esta ltima, la que implica casi siempre una actividad, un modo de actuar contrario al que se precisa
para alcanzar un cierto fin.
Cualquiera que pueda ser el tipo de reaccin en el estado de
frustracin es evidente que determina una tensin en el sujeto y
casi siempre favorece la bsqueda de actividades recreativas capaces
de restituir la fe en la propia capacidad.
Es de resaltar adems que la manifestacin colectiva ms im-
RELACIONES HUMANAS
523
portante en los casos de frustracin que afecta a varios individuos

es la identificacin de estos ltimos con los programas y actividades destinados expresamente a combatir las causas de la frustracin.
3.
Los problemas humanos y el arte del mando
Las breves alusiones que acabamos de hacer, a los aspectos ms

importantes de la psicologa humana aplicada a las organizaciones
de trabajo, nos llevan a tratar de la funcin de supervisin, en
relacin con los problemas humanos que determina en las distintas
situaciones de trabajo.
Por supervisin se entiende: aquella serie de actividades a travs de las cuales se gua y controla el trabajo de los subordinados.
Es, pues, el resultado de una relacin necesaria en las hiptesis de
actividad cooperativa y an ms indispensable en aquellas organizaciones complejas que requieren una estructura formal vertical
La subordinacin es el anillo de conjuncin de esta relacin, pero
la supervisin es su contenido. Por esto, las personas de todo tipo
y grado que alcanzan un cierto resultado gracias al trabajo de los
subordinados, estan comprendidas dentro del concepto lato de supervisin. La actividad de un supervisor consiste en garantizar el
trabajo y la colaboracin de las personas que le estn sometidas, de
forma que aquella parte de la organizacin que le ha sido confiada
a su directa responsabilidad sea capaz de obtener un resultado de
un determinado ndice cualitativo y cuantitativo.
El trmino, pues, tal y como 10 usamos aqu, sirve para com..
prender a todos aquellos que, en cualquier puesto de la escala jerrquica, intervienen en la aludida relacin, que al tener como presupuesto seres humanos determina, inevitablemente, problemas
humanos. Cuanto mayor es el prestigio y la autoridad de hecho ejercida por el supervisor, tanto mayor ser la influencia de este ltimo
sobre los aspectos humanos de esta relacin; tal influencia resulta
un factor determinante para la moral del grupo en el trabajo.
La supervisin lleva consigo el reconocimiento (formal o no)
del status de jefe, as como de atribuciones correspondientes a tal
status. Sin embargo, para los fines de nuestro anlisis nos interesa,
524
EMPLEO PUBLICO
sobre todo, resaltar la suma de los atributos subjetivos, las dotes personales de aquel que debe ejercer funciones de gua y de control en
el trabajo de los dems. Esta suma de atributos concurre a formar la
personalidad directiva y a imprimir en la conciencia del sujeto algunas actitudes y cualidades, sin las cuales cualquier atributo formal de poder est destinado a tener muy poco xito en el mbito
de la organizacin. La capacidad de mando tan esplndidamente
resumida en el trmino anglosajn leadership, es un concepto muy
difcil de fijar en una definicin que refleje todos sus aspectos caractersticos, permitiendo percibir su significado exacto. Estudiosos
de psicologa industrial, se han preocupado de buscar una adecuada
respuesta a la pregunta dirigida a conocer el significado de leadership, pero no lo han logrado an en forma satisfactoria; si bien
pudiendo afirmar que tal atributo de la personalidad humana concierne a una capacidad subjetiva de mantener unidas a varias
personas en la consecucin de un objetivo, a travs de la adecuada
combinacin de factores subjetivos y extrasubjetivos, relativos en
todo caso a la psicologa humana.
Es un hecho cierto que la aptitud para el mando, aun sin considerarse innata al individuo, y, por tanto, pudiendo adquirirse mediante la prctica y la experiencia, reside, sin embargo, en gran
parte en el sujeto y se manifiesta solamente cuando las circunstancias objetivas as 10 permiten, ya se trate de una organizacin y
de su escala jerrquica, o bien de situaciones de emergencia en las
que la gua de los dems constituye, para quien es capaz, un deber,
aparte de una oportunidad que se le ofrece para manifestar unas
cualidades escondidas hasta entonces.
Entre las aptitudes y capacidades personales del dirigente, o de
cualquiera que tenga funciones de supervisin, es necesario recordar las siguientes: la capacidad de organizar, que es como decir la
capacidad para delegar funciones y responsabilidades, para hacer
claros los encargos que no 10 son a primera vista y para evitar esfuerzos innecesarios; la capacidad de seleccionar el personal adecuado y de formarlo para las diferentes necesidades del presente
y-dentro de los lmites de 10 posible-del futuro; la capacidad
mediante la cual saca rpidas conclusiones de los hechos, decide
en el momento oportuno y somete a revisin crtica sus propias de-
RELACIONES HUMANAS
525
cisiones; la capacidad de persuadir, hacia arriba, haca abajo y

tambin hacia fuera; la capacidad de intuicin y un notable equilibrio emotivo; la tolerancia sin perjuicio de la firmeza y, hecho muy
importante, el conocimiento de las condiciones en que acta,
para poder ejercer una vigilancia positiva sobre el trabaio de los
dems.
Si son stas las cualidades personales de todo aquel que ejerce
funciones de supervisin, igualmente importante es identificar estas
mismas funciones, que es tanto como concretar el contenido de la
actividad de mando. La doctrina sobre este tema nos ofrece ejemplos abundantes de especificacin de tales funciones; nosotros mismos hemos reducido, en el pargrafo 5 del captulo IV, a tres categoras la serie de funciones y responsabilidades de la funcin directiva. Pero. en aquel lugar el objetivo principal era el examen de
las funciones del dirigente, sin un inters especfico por los aspectos humanos que tales funciones comportan. Esto interesa, en cambio, en este captulo, en el cual el contenido de la funcin directiva--eonsiderada a cualquier nivel-aparece esencialmente como
el resultado de una relacin entre seres humanos; consiste en el
trabajo de gua y direccin del de los dems, as como en la renuncia, en cierta medida, a las propias facultades de decisin, compensada por la aceptacin de la decisin preparada por el subordinado
para el dirigente.
A este respecto surge espontnea la pregunta: qu es 10 que
permite al dirigente ser tal, en relacin con el subordinado?, qu
es 10 que permite a este ltimo aceptar la autoridad del primero?,
qu es 10 que posibilita al jefe para hacer frente a sus mltiples funciones, sirvindose de la colaboracin de los mismos subordinados
en la ejecucin de las funciones que le han sido asignadas? Es evidente que no puede ser una simple cuestin de forma, de atribucin de poderes, de ocupar un cierto puesto en la escala jerrquica,
etctera, sino que debe tratarse de algo que tenga, al mismo tiempo, relacin :on la personalidad del sujeto dirigente (que le confiera todo el prestigio necesario) y con los aspectos tcnicos de la
relacin jerrquica. Ello parece encontrarse en la adecuada utilizacin de todos aquellos conocimientos de los que el dirigente dispone con carcter exclusivo.
526
EMPLEO PUBLICO
La concentracin de poderes en las manos de uno solo y la

consiguiente posibilidad concreta de delegar y de centralizar depende del desarrollo de la organizacin, del grado de especializacin del personal, de las exigencias especficas del tipo de actividad
ejercida, del material a disposicin, etc. Descentralizacin de funciones y delegacin de autoridad son, pues, posibles solo cuando
exista una adecuada armona entre estas y las cualidades intrnsecas
de los sujetos delegantes y delegados. La incapacidad del delegado,
su escasa formacin e informacin, pueden hacer del poder que se
le ha conferido un instrumento para sustraerse a la autoridad formalmente establecida, con el resultado de que una descentralizacin
dirigida a hacer ms democrtica la vida administrativa podra alcanzar resultados totalmente opuestos, como la anarqua y la inercia
administrativa. Delegar no significa debilitar la propia autoridad,
el superior est obligado a reforzar su propio mando, y el subordinado que ha recibido la delegacin debe reconocer que sus responsabilidades hacia el superior han aumentado por esta circunstancia. Es necesaria, pues, la comprensin clara e inequvoca entre
las dos partes de la relacin, respecto al contenido de la misma
y a las funciones respectivas de cada uno. Este entendimiento
lleva a reforzar la funcin de mando. Y es necesario que se consiga mediante un criterio uniforme, un principio, tan vlido como
sea posible, en base al cual sea factible unir las exigencias objetivas
y subjetivas de la actividad de una organizacin administrativa.
El estudio de este criterio, si bien nos parece un buen punto
de partida para el estudio de la organizacin, no puede llevarse lt
cabo en este lugar. Nos limitaremos, exclusivamente, a indicar el
camino que juzgamos ms idneo para alcanzar el resultado apetecido; partiendo de que la fuente de la actividad de mando la
constituye principalmente el bagaje de conocimientos y de informaciones que posee el sujeto, 10 que hace de este ltimo un jefe
es el modo o los modos a travs de los cuales traduce tales cono"
cimientos en accin administrativa directa. Por ello, ser un acto
de mando adecuado aquel que procede de la competencia y efectivo conocimiento de las circunstancias, competencia y conocimiento,
por otra parte, reservados exclusivamente al individuo del que proviene el acto. Definir estos presupuestos significa garantizar desde
RELACIONES HUMANAS
527
el principio el respeto, la obediencia, la aceptacin y la ejecucin

del acto de mando.
Son, por tanto, los conocimientos posedos con carcter exclusivo por el sujeto y transformados por l en actos de mando los
que determinan el contenido de la actividad directiva. Es fcil
sostener que la funcin de mando es funcin de supervisin (en el
significado latino de super videre). Pero desde esta simple afirmacin
resulta difcil llevar a cabo un anlisis de las diversas funciones directivas sin poseer antes una definicin operativa de la actividad
de mando.
Pasamos ahora a hacer una breve exposicin de las principales
funciones de un supervisor, en relacin a los problemas humanos
que debe afrontar y resolver en su trabajo cotidiano. Un supervisor
debe procurar, como hemos visto, la formacin de un clima cordial
entre l y sus subordinados y entre estos ltimos, entendidos como
componentes de un grupo; su funcin no es tanto la de solucionar
los conflictos como la de prevenirlos. Por tanto, el supervisor, antes
de adoptar una propuesta de innovacin y de llevarla a la prctica,
esperar a tener el control pleno de la situacin (y esto se aplica,
sobre todo, para el dirigente que acaba de sustituir a otro y que
pretende establecer nuevos procedimientos en el sistema existente);
notar en seguida la importancia del compromiso como medio para
solucionar los problemas que surgen continuamente en el ejercicio
de sus funciones; se dar cuenta de la importancia de tener en la
debida consideracin a sus subordinados, de tomar en cuenta su
punto de vista, de ser imparcial y justo, de demostrar paciencia y
comprensin, etc.
Estas y otras observaciones que acabamos de hacer con el nico
fin de poner de manifiesto el significado humano de los problemas
de la direccin) son conocidas de todo el mundo y tienen precedentes literarios ilustres; en este sentido se expresaba, de hecho,
Maquiavelo en su admirable descripcin de El Prncipe. Esto no significa, sin embargo, que las funciones directivas hayan sido conocidas en toda su profundidad, ni tampoco que las exigencias tradicionales del mando hayan sido concretamente, y en toda circunstancia administrativa, vivificadas por el principio de primus inter
pares, que debera ser el lema de cualquier organizacin vertical que actuase en un sistema democrtico.
528
EMPLEO PUBLICO
El supervisor debe, por consiguiente, llevar a cabo numerosas

funciones antes de proceder a dar las rdenes; precisamente en
estas actividades preparatorias a la emanacin de sus rdenes residen las autnticas funciones directivas. A la competencia tcnica y al conocimiento de los fines de la organizacin y de las
directrices generales y especiales se aaden funciones ms inmediatas, como la de preocuparse de la disponibilidad del material
adecuado al fin que se pretende alcanzar; de usar mtodos racionales de trabajo; de fijar ndices de rendimiento; de utilizar del mejor modo posible los recursos humanos a su disposicin, de forma
que pueda asignarse cada operacin a la persona ms idnea; de
estimular la colaboracin activa de los subordinados; de mantener
con estos ltimos una informacin recproca continua; de prevenir
y evitar los motivos de friccin entre los componentes del grupo de
trabajo; de recurrir al espritu de lealtad de cada uno respecto al
grupo a que pertenece, para que a travs de este potente incentivo
inmaterial sea posible la mejor cooperacin en el inters comn.
Todo esto-y la relacin no puede considerarse completa-resalta, una vez ms, la posicin estratgica que ocupa el dirigente en
el ambiente humano de las organizaciones de trabajo. Su funcin,
su misin, se desenvuelve en una situacin social e implica relaciones entre individuos, relaciones humanas, que requieren, por tanto,
el conocimiento del hombre y de su psicologa, de las motivaciones
que constituyen un estmulo para su comportamiento. Un jefe que
quiera conservar el prestigio conferido a su status organizativo debe,
por consiguiente, mantenerse vital y enrgico, disponer de la adecuada competencia, ser moralmente ntegro, tener la capacidad de
decidir, disponer de buenas dotes de comunicabilidad y de sensibilidad. Debe darse cuenta que su autoridad se basa exclusivamente en la aceptacin de sus subordinados, de aquellos sin los
cuales l no habra sido llamado a semejante responsabilidad; no
puede, por ello, eximirse de conocer las razones que explican el
comportamiento individual y colectivo, si quiere comprender y valorar con objetividad los resultados de la actividad humana de cooperacin, encuyo vasto procedimiento su trabajo se integra y adquiere significado.
PARTE QUINTA
EL ESTUDIO DE LA CIENCIA
DE LA ADMINISTRACION
CAPITULO XVIII
CIENCIA DE LA ADMINISTRACION E INVESTIGACION

CIENTIFlCA
SUMARIO: 1. Introduccin: problemtica de la ciencia administrativa.-2. Los llamados "principios" de la Ciencia de la

Administracin.-3. La investigacin administrativa y sus
posibilidades.-4. Significado de la "investigacin" y metodologa eentfica.c-. El mtodo de la "indagacin" y el
mtodo de los casos.--6. Conclusiones.
l.
Introduccin: problemtica de la ciencia administrativa.
El examen crtico de las instituciones de la Ciencia de la Admnistracin, tal y como 10 hemos procurado hacer en este texto, demuestra que la materia debe ser estudiada prestando una atencin
constante a las continuas transformaciones administrativas. Tiene,
por ello, enorme importancia para los estudios administrativos la
investigacin cientfica y el conocimiento adecuado de los mtodos
de investigacin que mejor se adaptan al objeto de esta disciplina
La escasa sistematicidad de la materia, la necesidad de individualizar una unidad de anlisis en la que estn reflejados todos los
aspectos del fenmeno administrativo y a travs de la cual sea
posible descubrir su verdadera esencia, la conveniencia, adems, de
tener abierta siempre la puerta a las contribuciones de los otros sectores del conocimiento humano, impone que se hable de la nvestigacin administrativa y hacen, como consecuencia, necesario el
examen de los aspectos metodolgicos ms significativos de la materia. Insistimos en este punto, porque sabemos que si cualquier
disciplina objeto de estudio cientfico lleva consigo, inevitablemente,
la necesidad de una continua investigacin, el estudio de la adm-
532
CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
nistracin hace de semejante necesidad un elemento vital para la

existencia misma de la Ciencia de la Administracin.
Diversos tratadistas discuten todava hoy la categora cientfica de esta materia, dudando que el uso del trmino ciencia sea
ortodoxo. La controversia nos deja perplejos, y resulta totalmente
estril para cualquiera que reconozca la importancia que tiene en la
actualidad el estudio de la administracin, en todos sus aspectos ms
significativos, y por consiguiente no solo en su aspecto tradicional, es
decir, el que nos proporciona la concepcin jurdica. Es un hecho que
el trmino Ciencia de la Administracin ha entrado ya a formar parte
del uso corriente y nosotros 10 aceptamos, aun sabiendo que la materia est muy lejos de considerarse sistematizada cientficamente. Algunos, aun hoy, sostienen que no existe una Ciencia de la Administracin y que es vano intentar ensearla. Estas mismas personas
afirman, incurriendo en una cierta contradiccin, que es un arte,
subrayando, por tanto, el aspecto altamente dinmico y creativo de
la administracin y evidenciando el hecho de que, en el procedimiento administrativo, tiene gran importancia el sentido comn y la
apreciacin personal de los numerosos valores que forman parte
importante en las decisiones de la administracin. Es de notar, adems, que la definicin de la administracin como arte no pretende
en absoluto disminuir el prestigio de la materia, sino que, al contrario, 10 exalta. Bastara, a este propsito, citar la copiosa doctrina
estadounidense, que es la primera en advertir la inutilidad de la
disputa acerca de la naturaleza de ciencia o arte atribuida a la administracin, sosteniendo en cualquier caso que la administracin
no es solamente un arte, sino que es la ms grande de las artes,
aquella que permite a cualquier manifestacin del saber humano,
ya sea como acto creativo (arte), ya sea c0II!0 construccin metodolgica de principios (ciencia), vivir y prosperar. Pero, de acuerdo
con esta concepcin, se deja sin resolver el problema de la formacin de los individuos idneos para ejercitar un arte tan importante
y se llega, en la peor de las hiptesis, a afirmaciones tan superficiales como, por ejemplo, que administrador se nace o se llega a tal
en base a la experiencia adquirida exclusivamente.
Podemos decir, entonces, que la Ciencia de la Administracin
encuentra su legitimidad solamente en la preparacin de dirigentes
CIENCIA E INVESTIGACION CIENTIFICA
533
administrativos para asumir racionalmente sus propias funciones? Ciertamente que no, y debemos negarlo si queremos que esta
materia sea una garanta de progreso y estmulo para un ulterior
perfeccionamiento del cuerpo social, al igual que otras disciplinas
que estudian fenmenos sociales. Funcin principal de la Ciencia'
de la Administracin es la de construir, sistematizar, consolidar criterios .de significado geg~r~ a los que podamos referirnos para conseguir una accin administrativa ms ortodoxa y racional; en otras
palabras, alcanzar un conjUnto ele nociones destinadas a representar la teora de la administracin, fuera de cualquier esquema rgi- ;
~~.q~~.perjudicara el carcter dinmico impreso al fenmeno administrativo.
Pero esto no basta para solventar las diversas discusiones que
existen en torno al carcter cientfico de los estudios de administracin. Hay, como hemos dicho ya en otra parte del texto, muchos
modos para definir el concepto de ciencia, pero quiz ninguno de
ellos es capaz de dar su justo significado a la palabra. Para los que
piensan que la ciencia es un esquema conceptual en base al cual
se puede atribuir valor matemtico a cualquier objeto comprendido
en l, valor normalmente expresado en una ecuacin diferencial, es
claro que la administracin no puede considerarse ciencia. Para los
que creen en esta concepcin tan sofisticada, es necesario revisar
la nomenclatura tambin de otros muchos campos del saber y reconocer categora cientfica solamente a la astrofsica. En este sentido se expresaba el cientfico estadounidense Charles BEARD en
un artculo suyo. Para los que, en cambio, piensan que la ciencia
es un complejo de leyes exactas, deducidas de la experiencia y de
la observacin, ser menos difcil admitir el carcter de ciencia de
los estudios administrativos. No hay duda de que la Ciencia de la
Administracin es un complejo de conocimientos y de experiencias
del fenmeno al que se dirige; sin embargo, tambin esta afirmacin nos deja perplejos, como nos deja perplejos el uso indiscriminado del trmino, ya se trate de ciencia pura o de ciencia aplicada,
de ciencia esttica o de ciencia dinmica. Como veremos en un pargrafo posterior, la ciencia administrativa y la evolucin de sus
estudios han llevado a proposiciones cientficas comnmente llamadas principios, poco resistentes a la crtica, porque estn des-
534
provistos de validez general. Hemos visto, pues, que la ciencia administrativa presenta problemas de valor que refuerzan la distincin entre este campo de estudios por una parte y las llamadas ciencias exactas por otra. En estas ltimas el ca!Upo de estudio es un
dato que existe, independientemente de las variables que componen el comportamiento humano, de los sistemas de valor, de los
elementos irracionales, etc., permitiendo de este modo el anlisis
cientfico y la absoluta certeza en sus resultados (conservndose invariables las premisas que los han producido). De forma totalmente
distinta aparece el camino cientfico de los estudios administrativos.
Existe, pues, un notable desacuerdo en orden a la exacta naturaleza
de estos estudios y ello porque subsiste, a juicio nuestro, una innegable discordancia de opiniones en 10 que se refiere a la naturaleza y
a la amplitud del trmino ciencia.
La cuestin ha dado origen a posturas diferentes en la doctrina.
El proceso de revisin, iniciado en los pases anglosajones y en
parte recogido en los estudios administrativos europeos, intenta superar el punto muerto de ciencia o arte de la administracin; adems, la tendencia es plenamente favorable a la primera, es decir,
que sin negar el arte del administrar se preocupa de construir y
ordenar, cientficamente, un cuerpo de nociones que merezca el ttulo de Ciencia de la Administracin. La crtica a los llamados principios de administracin, hecha por Simon, y resumida brevemente
por nosotros en el siguiente pargrafo, no es tan demoledora como
podra aparecer a primera vista; as tambin, el escepticismo que
aparece en las obras de otro eminente cientfico, W ALDO, se presenta ante nosotros como una afirmacin de fe derivada del malestar provocado por una tradicin dogmtica y por el excesivo
formalismo cientfico imperante. WALDO en un reciente ensayo 1
afirma que las ciencias sociales han progresado al igual que las ciencias exactas, si atribuimos al trmino ciencia un significado etimolgico tan amplio como pueda encontrarse en los diccionarios comunes. Apartndose de los trminos de una tradicin que quiere
relegar las ciencias sociales a un mundo irreal y a diferente altura
de las ciencias naturales, el citado autor hace notar cmo la acti1
Dwight WALDO, Perspectlves on Administration, University of Alabama,
Press, 1956, Cap. I.
535
vidad social no empieza cada da desde el principio, sino que, por

el contrario, progresa continuamente en base a las experiencias y
conocimientos acumulados en el pasado. En tal sentido, la prueba
evidente de los magnficos resultados obtenidos por las ciencias sociales, nos 10 ofrece la complejidad de la vida moderna, complejidad
que busca una organizacin en la que pueda desarrollarse mejor la
actividad de cooperacin. Ahora bien, contina el autor, mientras
nosotros admiramos los resultados de las ciencias exactas, demasiado a menudo infravaloramos e, incluso, ignoramos los milagros
llevados a cabo en el plano de la organizacin humana. Bastara
confrontar el ambiente social en el que el hombre moderno trabaja,
con la experiencia de las sociedades primitivas, respecto de la fsica,
la qumica, etc. Si el hombre moderno est en situacin de percibir
todo esto, gracias al milagro de su organizacin social, la distincin
entre ciencias sociales y ciencias naturales es muy artificiosa, ya
que las unas no pueden progresar sin las otras, y a las innovaciones
de las unas contribuyen, en gran medida, las de las otras.
La moderna balstica, los intentos actuales de realizar viajes espaciales, son, sin duda, una prueba de 10 avanzado de nuestros conocimientos fsicos; pero constituyen, adems, la prueba ms elocuente de 10 adelantado de las ciencias sociales, que han permitido
la organizacin de empresas tan colosales.
Podramos continuar con la discusin, pero no es este el
sitio ms adecuado para promoverla. Juzgamos que, para los fines
didcticos que el texto se propone, la cuestin acerca del contenido
cientfico de la Ciencia de la Administracin es un tanto superflua.
Pensamos, por otra parte, haber demostrado, a 10 largo de los captulos anteriores, que la materia tiene un contenido cientfico, aunque sus postulados provengan de una concepcin ms amplia, como,
por ejemplo, la de una ciencia de la organizacin.
Junto a la controversia universalmente conocida acerca del carcter de ciencia o de arte de la administracin, aparece otra disputa que merece recordarse por el inters que tiene para los pases
europeos, donde la tradicin jurdica de los estudios administrativos ha tenido mayor relieve. Se trata de la cuestin del uso del
trmino ciencia administrativa, o del de ciencias administrativas.
El trmino en plural, capaz de recoger bajo una sola expresin toda
536
la serie de disciplinas que se ocupan de la administracin, 10 propugnan aquellos que, con un cierto fundamento lgico, intentan,
mediante la conjugacin de varias disciplinas, hacer menos discutible la existencia de una ciencia de la administracin, atribuyendo
as al trmino ciencias administrativas el poder mgico de evocar
al estudioso del fenmeno administrativo los mltiples aspectos del
mismo, y permitiendo de esta forma una mejor formacin profesional del personal de las administraciones pblicas. Resulta superfluo advertir que para la concepcin anglosajona el problema de
un trmino en singular o en plural no se plantea por un doble orden
de motivos: porque en la lengua anglosajona el trmino public
administration define el campo de los estudios administrativos sin
tener que recurrir a la palabra ciencia, y, porque, para una orientacin pragmtica como la anglosajona, resulta indiferente uno u otro
ttulo, asumiendo prevalencia absoluta el contenido de la misma.
Algunos sostienen las ventajas del uso del plural, ya que aun
reconociendo que la administracin pblica en sus estructuras y en
su actividad puede ser objeto de estudio cientfico, falta, sin embargo, a las ciencias sociales (de las que las ciencias administrativas
son una parte) el contenido preciso y exactamente definido de las
ciencias naturales. Por esta razn, el uso del trmino en plural parecera ms satisfactorio, si no por otra razn por la de fijar una
especie de punto geomtrico de confluencia de los diversos estudios que tienen como objeto comn la administracin pblica.
De otro lado, son muchos los argumentos que se dan en contra de semejante orden de ideas y, de entre ellos, los ms completos a favor del uso del trmino en singular son los que ha dado
Georges LANGROD 2.
Nuestra opinin al respecto se basa en dos razones esenciales: la necesidad reconocida de una disciplina que estudie los aspectos no jurdicos de la administracin, haciendo autnoma la
enseanza de la materia, con las consiguientes ventajas que se derivaran de ello al presentarse el fenmeno y los conocimientos relacionados con l, segn una visin sinttica, dejando en todo mo2
Georges LANGROD, Science administrattve ou sciences administrativesi,
en "Annales Universitatis Saraviensis", 1957, Universit de La Sarre, Saarbrcken 15.
537
mento abierta la posibilidad para estudios ms analticos, ms

especializados, cientfica o slo didcticamente autnomos, en funcin de este o aquel aspecto especfico que acompaa al fenmeno
administrativo concebido en su conjunto; aparte de esto, no puede
olvidarse la existencia de una tradicin ya casi consolidada en la
doctrina de algunos pases europeos acerca del uso del trmino
Ciencia de la Administracin.
Mientras que el segundo motivo no necesita ninguna aclaracin
despus de 10 que hemos dicho en los captulos 1 y II del presente
texto a propsito de la evolucin de los estudios de administracin
en Europa, el primero, en cambio, parece requerir algn comentario como conclusin del presente pargrafo. Dejando aparte el inters que pueda tener la rgida interpretacin del concepto de ciencia, nosotros pensamos que la materia objeto de este texto tiene,
sin duda, categora cientfica, porque emplea una autntica metodologa cientfica, porque tiene un tema central propio y un ncleo
distinguible claramente y capaz de fijar los lmites y las relaciones
con las otras disciplinas sociales. No es necesario, a nuestro parecer, que una disciplina, para ser considerada como ciencia, haya de
tener una metodologa exclusivamente suya, ya que son muchas las
ciencias que utilizan diversas metodologas, de la misma forma que
la administrativa hace uso indistintamente del mtodo estadstico,
del matemtico, del histrico, del experimental, del descriptivo, etc.
Por otra parte, en 10 que se refiere al objeto de esta disciplina,
creemos entreverlo en toda su amplitud, clara y precisamente; para
nosotros est constituido por la accin administrativa, por el fenmeno
en virtud del cual y mediante un procedimiento caracterstico, sistemas de valores, formados por instancias colectivas, se traducen en
realidad. En la accin administrativa encontramos el importante
problema de la formacin de las decisiones administrativas, alrededor de las cuales se articula y adquiere significado el comportamiento administrativo. El anlisis de la actividad administrativa dirige la atencin del estudioso sobre el procedimiento o, 10 que es 10
mismo, sobre el continuo paso de la decisin a la accin y de sta
a ulteriores decisiones. Este anlisis, adems, encuentra sus supuestos en las premisas de la decisin y nos lleva a la contemplacin
538
del fin administrativo, fin que constituye a su vez un medio respecto de otros fines sociales ms vastos y generales.
En este sentido, el campo de la Ciencia de la Administracin
supera en mucho la mera reunin de mximas o de proverbios
provenientes del buen sentido del llamado ars administrandi. Desde
este punto de vista nuestro sector se presenta como uno de los
ms interesantes y prometedores de las ciencias sociales, por la continua investigacin que impone, por la ausencia de dogmatismo, por
la posibilidad de recoger dentro de sus esquemas el fluir de la
vida social, de acuerdo con la parbola ascendente que le es propia.
2.
Los llamados pr-inciptos de la Ciencia de la

Administracin
Quienquiera estudiar a fondo el actual estado del pensamiento

administrativo en relacin con la disputa sobre la cientificidad de
la materia, no puede desconocer 10 que el estudioso estadounidense
Herbert SIMON sostiene a propsito de la validez cientfica de los
principios de administracin, tal y como han sido elaborados por
los movimientos de pensamiento ms significativos a este respecto
(especialmente la concepcin poltica y la de la organizacin cientfica del trabajo). Resulta superfluo aadir que la actitud de SIMON
es crtica, dado que se propone el examen del estado actual de la
disciplina, para buscar un contenido y un mtodo cientficamente
vlidos 3.
Los llamadoAJ.wuipio$. de .la ciencia..administrativa constituyen cl mo<IO& ser, el carcter necesario de la organizacin administrativa; es, sin embargo, dudoso gue tengan validez absoluta, dado
que el anlisis de dichos principios revela una contradiccin en
cada uno de ellos, contradiccin ms palpable cuanto ms precisa
es su definicin. SIMON, de hecho, prefiere llamarlos proverbios de
3
Herbert A. SIMON, Il comportamento amministrativo, ed. TI Mulino, Bolonia, 1958.
En el captulo Il, el autor afronta el anlisis de los principios de administracin y presenta varios ejemplos como prueba de su insuficiencia.
En el mismo captulo indica el camino que l juzga mejor para superar el
estado actual de cosas con vistas a conseguir una teora administrativa ms
completa.
539
la administracin,. criterios generales a los que el administrador

puede referirse para dar un contenido ms uniforme y estable a
sus propias experiencias.
A ttulo de ejemplo relacionamos algunos de estos principios:
a) Principio jerrquico: toda organizacin humana se ordena
segn una forma piramidal, para atribuir a cada uno de sus miembros y a cada una de las unidades organizativas un determinado
puesto en la escala jerrquica.
b) Principio funcional: la organizacin procura adaptar su propia estructura en funcin del fin al que la actividad se dirige;
existen, sin embargo, otros modos de organizacin junto al de la
funcionalidad del fin organizativo, esto es, los que hacen referencia
al procedimiento, a la competencia por territorio, al tipo de pblico
al que se prestan los servicios, etc.
e) Principio de la esfera de control: en l se afirma la existencia de un lmite natural impuesto al individuo en su esfera de control, es decir, el lmite que cada persona encuentra cuando quiere
ejercer eficazmente el control de las actividades de otros.
d) Principio de staf/ y line: los conceptos de staff (actividad auxiliar) y line (actividad operativa), constituyen un modo
para subrayar las dos funciones esenciales de la vida administrativa:
la operativa atiende a la ejecucin concreta del programa y la auxiliar atiende a preparar, asistir y ayudar a la actividad operativa.
e) Principio de la unidad de mando: toda organizacin debe
poner los medios a fin de que cada individuo responda de su
trabajo a un solo superior, dado que no se puede servir al mismo
tiempo a dos jefes.
f) Principio de la especializacin: con este principio se intenta recordar a la administracin que las funciones y las actividades
deben estar distribuidas de manera tal que no se pierdan las
ventajas de la especializacin, la cual, aprovechada adecuadamente
no solo permite emplear con mayor fruto las energas individuales,
sino que, adems, proporciona una mayor eficacia administrativa.
Esta relacin tiene un carcter puramente indicativo. Resulta
ms interesante individualizar el procedimiento lgico a travs del
cual la literatura administrativa ha fijado tales principios. Para hacer
esto, es necesario referirse a la doctrina americana, ya que sola-
540
mente en ella se encuentra este intento inicial de cristalizacin de

la actividad administrativa en torno a principios generales y absolutos. La escuela clsica, por ejemplo, inici el estudio de la administracin mediante un anlisis de la actividad de gobierno, aduciendo que el simple concepto de ejecucin no bastaba para
comprender plenamente la compleja actividad administrativa. El administrador, se dijo, debe saber qu hacer y qu es 10 mejor de hacer.
Ello debera bastar para considerarlo como algo ms que un mero
ejecutor de programas fijados por otros. El acto de ejecucin est
en relacin a cmo es mejor ejecutarlo, 10 que revela la importancia de la cualificacin del personal de las administraciones pblicas,
en contra de la idea-imperante en aquella poca-de una carrera
pblica integrada fundamentalmente por los elementos designados
por los partidos polticos que ostentasen el poder. La escuela clsica reivindic, por tanto, el mtodo cientfico para el estudio de
la administracin pblica, anlogamente a cuanto se haca para el
estudio de los fenmenos naturales, y subray la necesidad de profundizar en la dicotoma poltica-administracin, a fin de conseguir
una Ciencia de la Administracin autnoma.
De acuerdo con ello, el estudio cientfico llevar a la formulacin de principios de organizacin y direccin, mediante los cuales
garantizar a la administracin pblica la economa y la eficacia en
su trabajo. La crisis econmica americana, bajo el gobierno de
ROOSEVELT, seal una nueva fase para los estudios administrativos.
En este perodo, llamado de decadencia de la escuela clsica, advertimos la tendencia a abandonar la dicotoma poltica-administracin.
La ejecucin del programa poltico y la decisin administrativa forman parte del acto administrativo. Es, pues, sobre este ltimo, sobre el que se dirige la atencin de aquellos que estudian la Ciencia
de la Administracin.
Pero otra corriente se abra paso durante este perodo, dirigida
a descartar para siempre el dilema de una administracin entendida
como arte o como ciencia. La actitud cientfica ante los problemas
administrativos deba y poda ser suficiente para conferir dignidad
cientfica a la materia.
Al replantearse los principios que la escuela clsica haba formulado sobre tal materia, empez a evidenciarse la existencia de una
541
contradiccin en cada uno o en muchos de ellos, as como, en todo

caso, una clara insuficiencia de sus afirmaciones, muchas de las cuales se escapaban a la prueba experimental. Muchos principios, de
hecho, contenan el error naturalista de pasar de la observacin de
10 que es verdad a la afirmacin dogmtica de 10 que debera ser
verdad. Los problemas de definicin podan esperar; los de metodologa deban, en cambio, resolverse sobre la base de la experiencia concreta.
Se comenz este proceso con el examen de dos conceptos propuestos por la escuela clsica, como base de toda la actividad administrativa: el concepto de economa y el concepto de eficiencia
Durante este perodo, se sinti la necesidad de poner de relieve cmo
la economa, o el bajo costo de una operacin administrativa, fuese
un objetivo demasiado limitado y pequeo para la actividad de un
organismo pblico, adems de la imposibilidad de alcanzarlo en la
mayor parte de los casos dada la naturaleza de los trabajos llevados a cabo por las oficinas pblicas. Anlogas consideraciones se
hicieron a propsito de la eficiencia, juzgando que la especialidad y
la singularidad del trabajo de las oficinas pblicas poda) en el mejor
de los casos, inspirarse en un criterio de eficacia social, ms vasto
y ms genrico que el concepto de eficacia aplicada a la conducta
de las empresas privadas. Qued de manifiesto as, que la administracin pblica poda llamarse eficiente solo cuando alcanzase un grado tal de sensibilidad interna como para responder, en todo momento,
a las cambiantes situaciones de la sociedad en que actuaba, adaptndose a ellas con extrema facilidad. Estas, en resumen, fueron
las crticas ms importantes realizadas durante la fase de decadencia
de la escuela clsica.
Ahora bien, una crtica ms sistemtica distingue una tercera
fase en la evolucin de los estudios administrativos norteamericanos,
en la que el neopositivismo lgico ejerci, y todava ejerce, una
notable influencia en el desarrollo de las teoras ms populares y
acreditadas del momento presente. Entre los representantes ms
autorizados de este perodo se encuentran Chester BARNARD y Herbert SIMON 4. El objetivo fundamental de los estudios de adminis Vase Cbester BARNARD, The Functions 01 the Executive; Cambridge,
Harvard University Press, 1938; Y Herbert A. SIMON, 11 comtortamenio amminlstraiivo, op. cit.
542
tracin en este perodo es el comportamiento humano en la administracin.

Conviene resumir brevemente los principios del neopositivismo
lgico para poder comprender mejor la influencia que ha ejercido
y que todava ejerce en el campo de la administracin pblica. Esta
filosofa huye de cualquier planteamiento metafsico de los problemas,
descuida la tica y ensalza el empirismo, atribuyendo la mxima
importancia a un vigoroso y lgico procedimiento analtico. Todo
fenmeno posee elementos de hecho y elementos de valor: hecho
y valor entran, pues, en el problema del conocimiento, pero mientras
que del primero se ocupa la ciencia, del segundo se ocupar la moral y la esttica. Anlogamente, en el mismo mbito de la ciencia
es posible distinguir entre ciencia terica (que valora las cuestiones generales, las relaciones causales entre fenmenos abstractos y,
por ello, desprovista de utilidad inmediata) y ciencia prctica o aplicada (que tiene, en cambio, el fin de traducir inmediatamente en
hechos los principios tericos, actuando as la unin entre juicios de
hecho y juicios de valor). En la ciencia aplicada, o tcnica de la administracin, hecho y valor pueden separarse a travs de un procedimiento lgico; el valor es aquello que sera oportuno hacer; el hecho,
en cambio, est constituido por el resultado alcanzado a travs de determinados medios. Tambin el dato social se presta al estudio cientfico, en el sentido al que hemos aludido ms arriba, 10 mismo que el
de la biologa, el de la fsica y el de las ciencias naturales en general.
Los valores reflejados en el comportamiento humano pueden, por
ello, estudiarse empricamente. Esto determina el carcter cientfico
de la materia de la administracin pblica. Podemos, pues, admitir los
principios desde el momento en que la distincin entre cuestin de
hecho y cuestin de valor evita el error naturalista, segn el cual 10'
que se ha aceptado como verdad se convierte automticamente en
10 mejor, es decir, en lo que debera ser verdad. Un principio puede
ser, por tanto, de naturaleza tica o emprica (principio cientfico,
ser la descripcin de una regularidad, o uniformidad, empricamente descubierta y demostrable por esta misma va, respecto a un
fenmeno dado).
. Sobre la base de este criterio, la dicotoma poltica-administracin no tiene mayor-razn de existir, contrariamente a cuanto han
543
pensado los estudiosos de la ciencia administrativa. Ms concretamente, la distincin existe solamente en cuanto que la administracin constituira respecto de la poltica el mundo de los hechos,
mientras que la poltica respondera al mundo de los valores que,
como tales, estn excluidos del estudio cientfico de la realidad administrativa. Todo fenmeno lleva consigo juicios de hecho y juicios
de valor; el fenmeno administrativo es, en su realidad concreta,
valor y hecho, poltica y administracin.
Los principios de economa y eficiencia, que tan a menudo aparecen en los escritos de Ciencia de la Administracin, se encuentran
adecuadamente revalorizados. Dado que la eficiencia social es un
concepto muy vago, convendr mirar a la economa y a la eficiencia
como criterios de medida de la eficacia que determinados medios
poseen para la consecucin de determinados fines. No es posible
rechazar tales criterios si se quiere conferir a la materia el carcter
de ciencia aplicada. As, SIMON afirma que todos los principios tradicionales de Ciencia de la Administracin estn en contradiccin
entre s. Se dice que la eficiencia administrativa es directamente
proporcional al grado de especializacin de sus funciones: si esto
fuese cierto y absoluto, bastara aumentar la especializacin para
obtener el aumento inmediato de la eficiencia administrativa. Ahora bien, esto no sucede siempre, y puesto que todo esfuerzo humano
lleva consigo la tendencia. a especializarse, no importa de qu modo,
el problema del administrar se encontrar concretamente en especializarse de un determinado modo, y esta forma no puede ser otra
que la que resulte ms eficiente. Por tanto, mientras que el principio arriba expuesto considera la eficiencia como una consecuencia
de la especializacin, en nuestro caso para especializar es necesario
antes saber cul es la forma ms eficaz para hacerlo. Lo mismo puede
afirmarse respecto del otro principio, el de unidad de mando, que
busca la eficiencia administrativa en proporcin directa a una adecuada ordenacin jerrquica de los individuos y de las secciones de
la organizacin. Pero este principio debera indicarnos algo ms,
por ejemplo, debera indicamos a qu persona hay que obedecer en
el caso de que dos mandos entren en conflicto entre s. Todo esto,
adems de reducir el concepto mismo de unidad de mando, contradice el principio de la especializacin y de la divisin de poderes,
544
los cuales nos dicen que una eleccin o decisin administrativa ser
tanto ms racional y eficaz cuanto ms pueda madurarse y adoptarse
en aquel punto de la organizacin en el que se dispone de mayor
experiencia especfica. El principio de unidad de mando se redimensiona, pero el resultado que de l obtenemos es bastante relativo;
si dos mandos estn en conflicto entre s, el subordinado tiene la
obligacin de respetar uno solo, el de aquel que tiene el poder de
aplicar sanciones al subordinado. Ahora bien, semejante criterio
resuelve solo problemas administrativos marginales y no ofrece un
camino seguro para la consecucin de la tan suspirada eficiencia administrativa. Esta ltima, se dice adems, es inversamente proporcional a la amplitud de la esfera de control; ahora bien, si es verdad
que disminuyendo la esfera de control o de competencia de cada
individuo, se deriva una mayor eficiencia para la organizacin, ello
contradice otro principio administrativo, segn el cual, si se quiere
aumentar el grado de eficiencia de un organismo, es necesario reducir al mnimo indispensable el nmero de los niveles organizativos,
a travs de los que un problema ha de pasar antes de ser resuelto
definitivamente.
Las consideraciones expuestas hasta ahora requeriran un tratamiento ms amplio, 10 que no es posible en este lugar. Preferimos
recomendar el texto de Herbert SIMON 5, exponiendo a ttulo de
conclusin 10 que el citado autor juzga que constituye el estado actual de la teora administrativa. Esta, dice, se encuentra en un impasse en el cual corre el peligro de permanecer mutilada para siempre. El error consiste en haber considerado como principios 10 que
eran solamente criterios de descripcin o diagnsticos de situaciones
administrativas. El problema no es el de destruir dichos criterios,
sino ms bien el de cmo revalorizarlos frente a la realidad administrativa, para descubrir, en caso de incompatibilidad entre ellos,
de qu forma estos proverbios de administracin pueden emplearse
tilmente.
11 Herbert A. SIMN, 11 comportamento amministrasivo, cap. Il, pgs. 85 y

siguientes. y apndice,' pg. 360.
3.
545
La investigacin administrativa y sus posibilidades
La posicin crtica que hemos tomado a 10 largo de nuestra

exposicin, unido a las consideraciones hechas en los pargrafos precedentes, confirma y legitima la exigencia de una investigacin cientfica como presupuesto necesario para la teora administrativa.
Ningn sector de estudios y de actividades concretas prescinde hoy
de la investigacin pura o aplicada. Por otra parte, esta ltima se
ha convertido en parte integrante de la vida contempornea, tanto
cuando se quiere encontrar una nueva fibra textil o un nuevo producto alimenticio, como cuando se quiere estudiar la situacin del
mercado en inters de una empresa industrial. Tambin en la ciencia administrativa el estudio de los problemas que interesan a las
instituciones pblicas se lleva a cabo teniendo presente la contribucin de las experiencias proporcionadas por la investigacin aplicada,
para poder alcanzar resultados concretos y positivos, tanto en el
plano terico como en el tcnico-operativo.
La necesidad de investigacin que manifiesta nuestra disciplina
se deriva, concretamente, de su escasa sistematicidad. Aparte de
constituir la premisa y el fin para los estudios de administracin,
la investigacin cientfica se manifiesta como problema de mtodo
en la conducta y en el camino de tales estudios, como medio para
un conocimiento mejor del fenmeno en su aspecto dinmico, como
puente entre la teora y la prctica, a fin de que ambos aspectos de
dichos estudios se pongan al servicio del progreso social, de los que
la actividad administrativa constituye uno de sus factores principales.
No es posible, en este lugar, llevar a cabo un anlisis detallado
y satisfactorio de los numerosos problemas que provoca esta exigencia de investigacin de los medios a disposicin y de los objetivos alcanzables mediante dicha actividad. Teniendo en cuenta el
contenido genrico de nuestras consideraciones, bastar hacer alguna breve alusin en tomo al problema de la investigacin cientfica
en sus relaciones con la realidad del pensamiento contemporneo.
Se advierte, de hecho, en casi todas las disciplinas que forman el
saber humano, una tendencia a comunicarse entre s, como si cada
una no se bastase a s misma; esta tendencia se halla equilibrada
35
546
CIENCIA DE LA ADMtNISTRACION
por una fuerza opuesta, constituida por el inevitable formalismo y

dogmatismo, que se encuentra, ms o menos presente, en cada disciplina, como consecuencia de una excesiva rigidez de los principios
cientificos sobre las que se basan, rigidez determinada a su vez
por la idolatra a tales principios por parte de sus propios autores.
Se advierte, pues, una cierta inestabilidad en el mismo mtodo cientfico tan usado, desde los tiempos de DESCARTES en adelante, rara
la formacin de los conocimientos que posee hoy el hombre; de
hecho, los ms acreditados estudiosos manifiestan una cierta resistencia a definir el concepto de ciencia segn los principios de la filosofa de DESCARTES, y advierten la necesidad de integrar los ridos esquemas de medida cuantitativa de los fenmenos con instancias de valoracin cualitativa. Por ello, as como las ciencias sociales
hablan hoy da de cultura y de integracin (conceptos que tienden
a fijar, aunque sea aproximadamente, el orden de las partes en un
todo), as tambin la biologa con sus conceptos de metabolismo, de
sndrome, etc., siente una exigencia que excede la de la investigacin de las propiedades de la materia y de las cantidades de esta.
Si en economa se habla de renta nacional, en el gobierno se habla
de proceso poltico, etc.; en suma, cualquier disciplina parece orientarse hacia la bsqueda de sistemas, en los cuales pueda encontrar
una adecuada colocacin el aspecto cualitativo, adems del cuantitativo de la realidad. U na cultura es un sistema que no se puede
definir, sobre la base exclusiva del nmero de personas que pertenecen a ella; as tambin el concepto jurdico de empresa no es
comprensible si se limita a definirla como grande, media o pequea.
Al contrario, la teora de la empresa elaborada por los juristas nos
ensea que los cambios cuantitativos alcanzan valor en cuanto que
son susceptibles de producir efectos en el plano cualitativo.
Las consecuencias de todo ello en el plano de la investigacin
cientfica son evidentes; los aspectos empricos de la realidad encuentran mtodos de medida y de anlisis bastante satisfactorios,
pero no sucede 10 mismo para la medida y el anlisis de los aspectos cualitativos o ticos de la realidad. Adems, la concepcin cartesiana (segn la cua1la ciencia es el conocimiento cierto y evidente
de las cosas, y constituye un todo formado por la suma de sus partes) se ha tambaleado notablemente en aquellos pases donde la orien#'
547
tacin pragmtica de los estudios ha sido muy pronunciada. Hoy, la

misma postura filosfica respecto al problema de la ciencia ha variado, en el sentido de que las partes existen en relacin y en funcin
del todo, de forma que el orden universal se entiende concretamente
como estructuracin de las partes en la contemplacin del todo.
Adems, el mundo cartesiano presentaba la inercia como norma
de los fenmenos y el movimiento como excepcin; el mundo cartesiano era, pues, esencialmente esttico-e-aunque sin negar la existencia del movimiento-y cualquier fenmeno se reduca cmodamente dentro del esquema de la inmutabilidad, para facilitar el
anlisis, la prediccin y el control. Hoy, el aspecto dinmico de la realidad, el desarrollo, la transformacin y el cambio, son presupuestos
necesarios para quien se prepara a investigar un fenmeno; la realidad es vida y es intil esforzarse en estudiarla abstrayndola de las
fuerzas dinmicas que la penetran.
Todo esto, si bien no permite an sustituir los viejos esquemas
de la tradicin cientfica por nuevos instrumentos capaces de detener el momento en su continuo cambio, o de definir el aspecto dinmico de la realidad, ha servido para provocar una nueva actitud
mental ante la investigacin cientfica y una conciencia ms prudente respecto de la relatividad de cada resultado, que constituye
a su vez un estmulo para ulteriores esfuerzos de investigacin, capaces de aumentar el grado de validez de las verdades descubiertas.
Esto es especialmente cierto en las ciencias sociales (y, por consiguiente, en el estudio de los problemas administrativos), donde cualquier postura dogmtica se adapta mal a la enorme fluidez de estas
materias.
La importancia de la investigacin es, pues, general, tanto para
las ciencias fsicas o naturales como para las sociales, con una justificacin, adems, para estas ltimas, que no pueden vanagloriarse
de una tradicin de investigacin tan antigua como las primeras,
y que, a causa de la dificultad de definir sus objetivos, deben concretamente a la investigacin la posibilidad de fijar, sobre bases vlidas, los respectivos conocimientos. Ello no significa que en el campo
de la ciencia administrativa se dedique tanta atencin a estos trabajos
de investigacin como, por ejemplo, en el campo de la fsica o de la
qumica. Sin embargo, aunque todava se desconozca en parte esta
548
obra de investigacin administrativa no tiene necesidad de popularidad o de tradicin para adquirir el derecho de ciudadana en los
ambientes cientficos 6. Por otra parte, la investigacin es el nico
campo en el cual los cientficos sociales pueden encontrarse de comn acuerdo, proporcionando la smosis necesaria de los resultados
obtenidos en sus respectivos sectores, de forma que el socilogo
y el jurista, el antroplogo y el psiclogo social, el economista y todos
aquellos que se ocupan de problemas humanos y, por tanto, sociales,
puedan un da no lejano hablar un lenguaje interdisciplinar.
Conviene tener presente, sin embargo, que la utilidad de los
mtodos tradicionales de la investigacin cientfica, aplicados a las
ciencias sociales, encuentra sus lmites en el contenido tico que
impregna la realidad emprica de un determinado fenmeno social;
pero ello no quita para que, a travs del mtodo cientfico, se pueda
llevar a cabo un anlisis menos abstracto y conseguir estructuras de
pensamiento ms slidas de las que se han logrado hasta hoy por
parte de los estudiosos de las ms conocidas disciplinas sociales en
aquellos pases donde el mtodo cientfico aplicado a estas disciplinas suena casi como una hereja y donde el propio cientfico social
no goza de demasiada popularidad. El problema de la investigacin
administrativa se presenta concretamente en estos trminos: el haber
cloidado hasta hoy aquellos aspectos de la realidad administrativa
cuyo anlisis poda y puede llevarse a cabo fcilmente con el mtodo cientfico.
Sera errneo, sin embargo, deducir de tal afirmacin que esto
es todo 10 que queda por hacer para individualizar y conocer el
6
Es interesante sealar, a este propsito, la iniciativa de la Escuela de
Perfeccionamiento en Ciencias Administrativas, de la Universidad de Bolonia,
de integrar en el propio programa de estudios el curso de "Metodologa de la
investigacin administrativa". Pero ms importante an, por los resultados
que es lgico esperar de ello, es la institucin por parte de la misma Escuela
de un "Centro de Investigaciones Administrativas", con sede en Roma, con el
fin de elaborar el material cientfico de uso didctico (manteniendo as una
ntima conexin entre la enseanza y la realidad administrativa concreta) y
difundir, mediante proyectos de investigacin aplicada, los resultados de la
orientacin terica que la Escuela ha hecho propia.
Parecidas iniciativas se han emprendido en otros pases europeos, como,
por ejemplo, Francia, Blgica, etc. Asimismo el progreso en este campo en los
Estados Unidos, por obra de iniciativas pblicas y privadas, se encuentra
abundantemente ilustrado en el artculo de Frederick C. MOSHER, Ricerca
scientifica e Scienza Amministrativa, en "La Scienza e la Tecnica dell'Organizzazione pella P. A.", fase. 1, 1958, pgs. 28-46, Giuffre ed., Miln.
549
fenmeno administrativo en toda su amplitud y profundidad. La

investigacin operativa, la ciberntica, los modelos matemticos, el
anlisis estadstico, nos proporcionan servicios muy destacados para
la medicin objetiva y concreta de los datos administrativos, pero
nos hacen conscientes tambin de la necesidad de medir, dentro de
los lmites de 10 posible, los valores nsitos en el hecho administrativo. La investigacin aplicada en este campo no puede olvidar,
por tanto, los elementos ticos de la realidad obieto de estudio y
debe, por todos los medios, penetrar cientficamente el mundo de
los valores administrativos, tal vez adaptando los mtodos de anlisis actuales o elaborando otros nuevos.
La investigacin administrativa tiene su punto de partida bien
definido: el de procurar una primera ordenacin de la materia para
hacer accesibles los resultados alcanzados por dicha va a todos aquellos que hacen un arte de la administracin. Pero existe, asimismo,
una meta hacia la cual la investigacin puede y debe tender: la sntesis del conocimiento en tomo al fenmeno, sntesis que hoyes
solo un anhelo, pero que maana podr ser una realidad si es cierto
que tal deseo constituye el motivo fundamental de la presente generacin en cualquier campo del saber.
La investigacin administrativa posee, pues, otra caracterstica
muy significativa: la escasa sistematicidad alcanzada hasta el presente
por la materia hara muy ardua la enseanza si no la ayudase la
investigacin. Creemos, en efecto, que ninguna iniciativa acadmica, o de cualquier institucin educativa, o de organismos administrativos para la formacin y el perfeccionamiento de las carreras
administrativas, puede prescindir de la investigacin como instrumento de conocimiento y como fuente inagotable de estmulo para
los estudios administrativos.
Es, pues, posible afirmar que la investigacin posee un significado y una importancia relevantes en el estudio de la administracin; quien haya ledo con atencin el presente texto, habr ya
intuido que la esencia de dicho estudio, en el plano aplicativo, consiste en el anlisis de las organizaciones administrativas y de sus
mtodos.
Organizacin y mtodos es el nombre que se ha atribuido a una
disciplina aplicativa fundamental de la Ciencia de la Administracin
550
(pblica y privada) y cuyo nombre se ha aplicado tambin a aquellas oficinas de moderna creacin que (donde trabajan eficazmente)
hacen de centro propulsor de toda reforma interna de la organizacin de la que forman parte y constituyen, por tanto, una manifestacin de la actividad de investigacin, ya que su funcin es la de
individualizar los problemas de la administracin (para las oficinas
de O. y M., evidentemente se trata de una individualizacin de
problemas que se relacionan directamente con el ejercicio de las
funciones directivas) y de proponer soluciones racionales de los
mismos.
De otra parte, es, concretamente, la investigacin administrativa
la que presenta el problema de individualizar el ncleo central de
una teora de la organizacin administrativa; de forma que, en el
plano concreto, es muy difcil distinguir entre investigacin pura
y aplicada, si no se hace tomando en consideracin el fin inmediato.
As, podemos llamar investigacin pura aquella actividad dirigida
a conocer ms profundamente el fenmeno administrativo, al margen de cualquier referencia inmediata y concreta; mientras que la
investigacin aplicada ser aquella que se proponga resolver los problemas corrientes de la administracin, a travs de sugerencias, recomendaciones, o reformas; pero existe asimismo una investigacin que se encuentra a medio camino entre estas dos y que posee
los caracteres de una y de otra, porque ambiciona alcanzar una sntesis conceptual de los problemas administrativos, sin actuar en un
vaco absoluto, sino, por el contrario, acercndose a la realidad mediante el estudio de casos realmente existentes. Tal es la investigacin llevada a cabo con fines educativos, didcticos, formativos, generales o particulares, en los programas acadmicos y paraacadmicos referentes a la Ciencia de la Administracin.
No existe una distincin clara entre estos tres tipos, sino ms
bien una lgica e instrumental continuidad, dado que pensamiento
y accin se unen en esta materia ms que en las restantes, necesitando de las energas ms diversas (tcnicos, funcionarios, docentes,
estudiantes, etc.) para la realizacin del fin de un conocimiento sinttico del fenmeno administrativo, a travs de la colaboracin de
los diversos campos del saber, de la ciencia- poltica a la jurdica,
551"
de la econmica a la sociolgica, y a cualquier otra manifestacin de

pensamiento o rama de las ciencias sociales.
La exposicin general que acabamos de hacer nos ha servido, esperamos, para subrayar la importancia y la urgencia de la investigacin administrativa, la nica que puede permitirnos atenuar
dos excesos, desgraciadamente. muy extendidos, en el estudio y
en la prctica de la administracin: el de un absoluto dogmatismo apartado de la realidad y enemigo de esta, y el de buen
sentido erigido como norma de conducta general para los asuntos
administrativos. El arte del administrar, como el resto de las artes,
es el producto refinado de una conciencia madura del fenm-oo,
y, si bien es verdad que no puede ser aprendido en las aulas, es
asimismo, cierto que no se le infunde al hombre en su nacimiento. El hombre administrativo debe afrontar en la poca en que vivimos la barrera de tcnicas muy complejas, de grandes responsabilidades que la propia vida organizada lleva consigo; si se
encuentra todava cierto virtuosismo en la actividad de algn administrador, va atenundose cada vez ms, puesto que la actividad
administrativa, especialmente la pblica, tiene necesidad de uniformidad y estabilidad (no siempre garantizadas .por la sola norma jurdica), para asegurar a la administracin los medios necesarios para
su conservacin y desarrollo.
4.
Significado de la investigacin y metodologa cientfica
Antes de pasar a la descripcin sinttica de los mtodos que

mayormente interesan a la materia administrativa, es necesario dar
alguna definicin de los trminos que hemos usado hasta ahora.
La definicin del trmino investigacin adolece de los mismos
inconvenientes que encontraramos si quisisemos definir de manera precisa y unvoca el trmino ciencia. Por otra parte, el trmino
investigacin se usa a menudo inadecuadamente, como sucede con el
de ciencia. Cualquier diccionario coincide en decirnos a grosso modo
que investigacin es un estudio crtico y completo o una experimentacin que tiene por fin la revisin de conclusiones ya aceptadas, a
,la luz de nuevos hechos; o bien, que investigacin es cualquier in-
552
tento de resumir, organizar e interpretar cualquier cosa que pueda aadirse a nuestro bagaje de conocimientos; en otras palabras,
investigacin es aquel esfuerzo sistemtico dirigido a aumentar los
propios conocimientos.
Pasando ahora a la identificacin de aquellas actividades que forman parte de la nocin del trmino, las dificultades se hacen mayores. La mera reunin de datos informativos, por ejemplo, no es
investigacin, aun cuando semejante operacin constituye una fase
necesaria del procedimiento de investigacin. Distinguiendo las diversas fases de este procedimiento y considerndolas por un momento en s mismas, resultara difcil la definicin del concepto en
trminos operativos, y se perdera de vista el fin de la actividad de
investigacin. Pero, asimismo, examinando el procedimiento en su
conjunto, puede surgir la duda, por ejemplo, de que un proyecto
de investigacin, concebido para resolver problemas contingentes,
sin la intencin de contribuir a problemas ms generales y permanentes, no entre en la nocin del trmino. Por tanto, el significado
del trmino cambia, con el cambiar de la perspectiva desde donde
se mira.
Para quien considera la investigacin como la actitud del sujeto
hacia un determinado objeto, el trmino adquiere significado de
mtodo suficientemente objetivo y sistemtico, como para hacer posible la clasificacin, la abstraccin y la verificacin experimental
de los datos recogidos. Y si el trmino mtodo 10 usamos aqu en
singular, esto no limita la posibilidad del investigador de recurrir
a los diversos mtodos a travs de los cuales es posible aumentar
el propio conocimiento en tomo a un fenmeno. Muy al contrario,
cualquier mtodo capaz de contribuir a tal fin es, por su propia naturaleza, legtimo y aceptable en el mbito de la investigacin cientfica.
En tal sentido la proposicin de leyes cientficas no es el nico
modo para contribuir a aumentar los propios conocimientos; cualquier investigacin que nos permita proponer hiptesis, problemas
y alguna vez soluciones, cualquier tipo de curiosidad, as como la
fantasa, la imaginacin y la apreciacin esttica, la historia, etc., constituyen fuentes de conocimiento. Sin embargo, para que semejantes procedimientos puedan considerarse investigacin, es necesario
CUNCIA E INVESTIGACION CIENTIFICA
553
que el conocimiento a. travs de tales fuentes sea ordenado y puesto

de acuerdo con los que ya se poseen, convirtindose as en base
para sucesivas consideraciones. Por esta razn, supuesto que son
o pueden ser infinitos los mtodos empleados en la investigacin,
deben considerarse y valorarse siempre respecto de su objetividad
y utilidad para la realizacin del fin que la actividad de investigacin se propone en cada una de las hiptesis.
En el intento de adecuar el mtodo cientfico a las ciencias sociales, estudiosos de todos los pases han utilizado para sus investigaciones cinco mtodos, que deberan responder a las exigencias
de la investigacin en los diversos campos de las disciplinas sociales. Estos son: el mtodo analgico, el mtodo estadstico, el mtodo experimental, el mtodo histrico y el mtodo de los casos.
Ante todo, sin embargo, conviene hacer una distincin entre mtodos lgicos (que se basan en un razonamiento en torno a los datos
obtenidos y a la naturaleza de los mismos) y mtodos tcnicos o tecnolgicos (dirigidos a manipular y medir los fenmenos y las condiciones ideales de estudio relacionadas con ellos). De los mtodos
tcnicos existe una relacin numerossima, ya que, de hecho, todas
las disciplinas disponen de su propio repertorio especfico, alguna
vez, incluso, demasiado especfico, para que puedan hacer uso de
l otras disciplinas; entre los de mayor aplicacin recordamos el
mtodo estadstico, el mtodo experimental, el mtodo de la investigacin y el mtodo de los casos. De los mtodos lgicos existe
una elaboracin muy precisa, cuyo uso puede extenderse a cualquier
disciplina: recordamos, entre los ms importantes, el mtodo de
induccin y deduccin, el de observacin e inferencia, el de anlisis
lgico, el de sntesis, el analgico, el comparativo, etc. 7
Si por un momento nos abstraemos de las polmicas existentes
en tomo al trmino ciencia y convenimos que, de acuerdo con la
etimologa de la palabra, se identifica, con todo conocimiento, que
haya sido sometido a un cuidado proceso de ordenacin, observacin y clasificacin de los hechos, e incluso de iniciacin de criterios
1
Remitimos, para una exposicin ms precisa de los mtodos de investigacin, a los siguientes textos en lengua inglesa: A. WOLF, Essemials oi
Scientijic Method, Macmillan Co., New York, 1925; Wilson GEE. Social Science Research Methods, Appleton Century Crofts, New York, 1950; C. GOOD &
D. scerss, Methods 01 Research, Appleton Century Crofts, New York, 1954.
554
normativos posiblemente verificables por va experimental, podemos

afirmar que funcin de la ciencia es la investigacin cientfica, es decir, la clasificacin de los hechos y el reconocimiento de su secuencia lgica, as como de su respectiva importancia. Las relaciones
entre ciencia y mtodo cientfico son, pues, de fin a medio, y la
actividad de investigacin es su puente necesario. Con el mtodo
cientfico, de hecho, se procura dar precisin y claridad, orden y consistencia, seguridad y equilibrio, a las manifestaciones de nuestro
pensamiento y de nuestra accin; el mtodo cientfico se distingue
de los dems medios, a travs de los cuales se elimina la duda y se
alcanzan creencias estables (por ejemplo, el mtodo de la persistencia, el de la autoridad, el de la intuicin, etc.), precisamente por
estimular la duda y conferir dinamismo a la ciencia, abrindola nuevos horizontes en la continua investigacin de la verdad.
Entendidas as las relaciones entre ciencia y mtodo cientfico,
podemos afirmar que este ltimo consiste en una determinada actitud mental, adems de en un conjunto de tcnicas valiosas para
controlar el flujo de las cosas y alcanzar proposiciones seguras; el
mtodo cientfico puede, por consiguiente, aplicarse indiferentemente tanto a la ciencia terica como a la ciencia prctica.
Llegados aqu, es necesario, aunque sea brevemente, hablar de
los modos y de los caracteres esenciales de la metodologa cientfica.
Como se sabe, los dos instrumentos principales de la lgica cientfica son la induccin y la deduccin: la induccin es el procedimiento en base al cual una persona recoge datos sin partir de presupuestos ciertos, para despus clasificar, analizar e interpretar estos
mismos datos, alcanzando juicios sintticos y conclusivos; la deduccin es el procedimiento mediante el cual una o ms hiptesis
formuladas a priori se convalidan y comprueban. La investigacin
cientfica es una combinacin de estos dos procedimientos, ya que
se empieza normalmente a investigar en torno a un problema del
que se conoce poco y a recoger hechos para derivar de ellos conclusiones capaces de concretar, cada vez ms, el objeto de la investigacin. En otras palabras, el mtodo cientfico es la suma de los
.procedimientos mentales dirigidos a conseguir un conocimiento cientfico de un fenmeno dado; procedimientos reagrupables en dos tipos
fundamentales, llamados de observacin y de inferencia (a la obser-
555
vacin corresponde la funcin de examinar los principios del fenmeno y experimentar todo cuanto se ha inducido y deducido; a la
inferencia propiamente dicha corresponden los procedimientos de
induccin y deduccin).
El mtodo cientfico sera poco til si las hiptesis formuladas
a ttulo de solucin de un problema no fuesen susceptibles de elaboracin, no fuesen, por tanto, capaces de proporcionar inducciones de las cuales derivar el significado intrnseco de las mismas hieventual entre hechos concretos y hechos imaginados. El fundamento del mtodo cientfico est en la duda; duda sistemtica, es decir,
extensiva a todo cuanto no ha sido probado suficientemente. Segn
presis, que son proposiciones dirigidas a establecer una correlacin
el mtodo cientfico, la ciencia debe estar pronta a abandonar una
teora cuando la realidad la revela insuficiente, pero solo en esta
circunstancia; y dado que el objetivo de una ciencia es el conseguir
la elaboracin de un sistema en el que todas las proposiciones adquiridas por va cientfica estn relacionadas entre s, resulta necesario conferir a dichas proposiciones el mximo grado de precisin
y claridad.
No podemos pretender resumir en estas breves lneas todo cuanto se ha dicho a propsito de la metodologa cientfica, aunque solo
sea desde un punto de vista general. Deseamos, no obstante, recordar que a pesar de la existencia de ciertas limitaciones en el mtodo
cientfico, a pesar de la oposicin manifestada por algunos hacia esta
actitud mental, el mtodo cientfico est particularmente indicado en
la investigacin de los problemas sociales. Se podra objetar que la
ponderacin y la continua reflexin requeridas por el mtodo cientfico, se adaptan mal a las exigencias de tempestividad y de reaccin inmediata, manifestadas por las ciencias sociales. Pero es que
adems, hay que tener en cuenta que una opinin infundada, una
hiptesis aventurada, pueden determinar un dao mucho mayor en
el campo de las ciencias sociales que en el de las ciencias naturales.
En otras palabras, aunque sea lentamente, el mtodo cientfico es
el ,ms idneo para proporcionar conocimientos estables y vlidos
acerca de los fenmenos sociales, sin por ello garantizar una absoluta inmunidad ante la presuncin o. el error, pero permitiendo en
556
cualquier caso, marchar por caminos ms ciertos y en cualquier

caso menos arriesgados.
5.
El mtodo de la indagacin y el mtodo de los casos
Es imposible hacer una exposicin, aunque sea breve, de los

mtodos lgicos y tcnicos que han interesado ms a la tradicin
cientfica. Daremos por supuesto, en este pargrafo, el conocimiento de los mtodos lgicos tradicionales, como la observacin y la
inferencia, la induccin y la deduccin, el anlisis y la sntesis, la
comparacin y la analoga, etc.; as, tambin, creemos superfluo
hablar de los mtodos tcnicos ms populares, como el mtodo experimental, el mtodo histrico y el mtodo estadstico.
Nos interesa, en cambio, hacer alguna observacin respecto de
dos instrumentos tcnicos muy conocidos en el campo de las ciencias sociales, y particularmente tiles para la actividad de investigacin administrativa. Esto no significa que en esta actividad deba
excluirse el empleo de los mtodos tradicionales, porque como se
ver ms adelante, el mtodo de la indagacin y el mtodo de los
casos hacen una amplia referencia a la experimentacin, al procedimiento estadstico y al anlisis histrico.
La indagacin, como mtodo de investigacin en las ciencias sociales, es un modo complejo de examinar en forma cientfica y ordenada una cierta situacin o un cierto problema, con fines determinados. Este mtodo comprende los siguientes procedimientos 8 :
a) definicin del objeto y del fin al que la investigacin se
dirige;
b) definicin del problema o problemas a tratar;
e) anlisis de los problemas con ayuda de formularios expresamente elaborados para la investigacin, capaces, por tanto,
de facilitar el trabajo;
d) delimitacin geogrfica, temporal y en profundidad del
anlisis del tema objeto de estudio;
e) examen de todas las fuentes de informacin que se refieren al objeto de la investigacin;
El esquema que sigue est tomado del texto de Herman N. MORSE, The
social survey in town and country areas, Harper & Bros., New York, 1924.
557
trabajo de recogida de datos sobre el lugar en cuestin,

segn las lneas fijadas en el programa de investigacin;
g) anlisis estadstico de los datos recogidos;
h) interpretacin de los resultados;
z) deducciones sacadas de la interpretacin de los resultados,
mediante la elaboracin de sugerencias, propuestas, informes, etc.
Como se deduce de esta descripcin de las fases de una indagacin, el mtodo en cuestin, tanto aplicado a una investigacin
general, como a una investigacin especial, es un medio para la
coordinacin de los mtodos tradicionales, lgicos y tcnicos de la investigacin cientfica; suple perfectamente las deficiencias de la actitud inductiva, propia de la investigacin en el campo de las ciencias
sociales, y permite un conocimiento analtico de los fenmenos, sin
infravalorar su complejidad. El problema de si debe reconocerse a
este instrumento tcnico de investigacin la calificacin de mtodo es
superfluo para nosotros; nos basta resaltar que presenta una unidad
10 suficientemente slida como para merecer dicha calificacin. Una
indagacin, especialmente si es de carcter general, parte casi siempre de datos histricos y estadsticos recogidos y ordenados anteriormente; pero su justificacin, como mtodo, se encuentra en la
necesidad de integrar los datos a disposicin con los que se pueden
obtener sobre el terreno, a travs de la indagacin de un procedimiento, de una oficina, de una comunidad, etc. El trabajo de indagacin sobre el terreno se convierte, pues, en la premisa indispensable para investigaciones sucesivas de carcter especial.
Al mtodo de la indagacin se unen algunas tcnicas dirigidas
a programar el trabajo de investigacin, entre las que recordamos
la entrevista, los cuestionarios, etc., si bien no podemos estudiarlos
en este lugar. El valor instrumental del mtodo de la indagacin
en el estudio de los fenmenos sociales se basa, adems, en la posibilidad de presentar los hechos recogidos de forma que susciten
el inters hacia el contenido de la indagacin.
Pero, por lo que respecta a este ltimo punto, nos parece an
ms satisfactorio el mtodo de los casos. Consideramos obligado
tratar de l en este pargrafo, para reemprender la exposicin anteriormente iniciada respecto del significado y del contenido de la
f)
558
investigacin administrativa. En otras palabras, el mtodo de los

casos nos ofrece la posibilidad de revisar todo cuanto hemos indicado a propsito de la metodologa en general, a la luz de las exigencias propias de la Ciencia de la Administracin.
Siempre que queramos considerar la administracin pblica en su
aspecto operativo hemos de convenir que es una suma de problemas
concretos, puesto que se refiere al tratamiento de casos y decisiones
particulares; cualquier situacin administrativa, incluso si recuerda
situaciones pasadas, posee algo de nico, de exclusivo y se presenta
de tal forma compleja que su anlisis puede causar la prdida de
algunos de sus significados, cosa que sera fcilmente superable si
la situacin pudiera percibirse totalmente.
Esto explica por qu el mtodo de los casos, como mtodo de
formacin ms bien que de investigacin (de hecho, hasta ahora
ha sido solamente empleado en el primer sentido), se ha popularizado rpidamente en los programas de enseanza de la ciencia
administrativa, como 10 demuestran elocuentemente las directrices
que algunas importantes escuelas estadounidenses, a las que se deben una serie de iniciativas de investigacin fundadas esencialmente
sobre el case method, que 10 han aplicado tanto a la administracin
pblica como a la privada 9.
No es fcil decir 10 que son estos casos con una sola definicin.
Pueden asumir amplitud y caractersticas diversas, presentar un problema simple, presentar los elementos esenciales de una situacin,
proporcionar una elaboracin detallada de una situacin, etc. Sin
embargo, constituyen siempre exposiciones concretas de cmo los
funcionarios administrativos han intentado resolver una situacin
o afrontar un problema particularmente difcil. Los casos estn redactados por escrito, sin idea de generalizar o valorizar la situacin
descrita, ni tampoco de institucionalizar la conducta observada en
una determinada circunstancia. Su objetivo es conseguir la ms
absoluta neutralidad, incluso ante la ms concreta de las situaciones,
en el intento de individualizar los elementos de esta, poniendo de
relieve no solo la tradicin, las costumbres burocrticas, las exigene Entre estos recordamos el Social Science Research Center, el Research
Center de la Harvard University Y. ms recientemente, el Inter-University Case
Program, que ya era conocido anteriormente a 1951 bajo el nombre de
Com.mttee on Public Administration Cases.
559
cias presupuestarias o las normas limitadoras de la discrecionalidad

administrativa, sino tratando adems individualizar las emociones,
las motivaciones, las esperanzas y las dudas de aquellos que han
tenido parte activa en la solucin del problema. Hacindolo as,
los casos administrativos ofrecen consecuencias de gran valor a
cuantos desean formar una idea lo ms completa posible de los
problemas de la administracin.
Su elaboracin por escrito permite a quien los estudia identificarse con la parte de uno de los protagonistas de la historia narrada) lo que basta para poner de relieve la funcin instrumental
de formacin o adiestramiento, especialmente para aquellos que no
forman parte todava de organizaciones administrativas. Facilitan,
adems, la madurez de los maestros, ya que a travs del estudio
de los casos muchas de las teoras y de las convicciones generales
acerca de la administracin han sufrido no pocas crisis, estimulando
as el conocimiento ms realista del fenmeno y de sus caractersticas.
Pero su utilidad no acaba aqu: el uso de este mtodo en los
programas de formacin y perfeccionamiento de funcionarios, que
pertenecen ya a las carreras pblicas, permite aumentar su bagaje
de conocimientos, estimulan su sensibilidad hacia los problemas
y proporcionan informaciones que sera muy difcil conseguir de
otra forma, acerca del modo cmo otros compaeros han actuado
en situaciones anlogas; describe los procedimientos administrativos en uso dentro de las distintas oficinas; permite disponer de
una visin completa de un problema, facilitando as su examen;
agudiza el discernimiento psicolgico sobre los aspectos humanos,
sobre las motivaciones y, en general, sobre todo el comportamiento
administrativo; afina las capacidades individuales en las decisiones,
y, finalmente, facilita la formacin de la tica profesional. Sus ventajas no terminan aqu, pero baste con aadir, a modo de resumen,
que el estudio de los casos proporciona un importante incentivo para
el funcionario, ya que el examen de las dificultades encontradas por
el protagonista de un episodio administrativo le estimula a no acusarse a s mismo de incapacidad, cuando obstculos iguales o
distintos se presentan en su propio servicio.
La simple lectura de un caso administrativo no es suficiente
560
para conseguir el mximo provecho de l: es necesaria la discusin

en grupo para que la historia del caso pueda revivirse en toda su
esencia. Los casos administrativos, pues, ofrecen otra oportunidad
extremadamente significativa desde el punto de vista didctico: las
llamadas discusiones guiadas, capaces de formar a los participantes
en el difcil arte de hablar y de escuchar, dos aspectos que son a
menudo difciles si el sujeto no est suficientemente adiestrado para
medir y controlar sus propios excesos verbales y a tomar en cuenta
otros puntos de vista, nico medio para convencerse de la bondad
y de la validez del suyo propio.
Desde un punto de vista metodolgico, los casos ponen en evidencia la combinacin de los varios factores que integran una cierta
situacin, procurando describir la serie de acontecimientos ms significativos verificados en la misma. Originariamente, el mtodo de los casos tena como caracterstica principal el estudio intensivo de los detalles; por este motivo no ha tenido en el pasado
la popularidad de que hoy goza y, tambin, porque resulta difcil
juzgar todos los valores importantes o insignificantes en apariencia que poseen los detalles. El carcter impreso al mtodo de los
casos, de mxima concrecin de los detalles, constituye todava un
factor limitativo para una aplicacin ms extensa; en sus relaciones
con otros mtodos tcnicos, pues, este mtodo puede emplearse tilmente (dado el costo requerido en energas y tiempo) solo cuando
la materia se preste a ello. Pero esto no debe hacer pensar en
una supuesta incompatibilidad entre el mtodo de los casos y otros
mtodos tcnicos; por ejemplo, no es verdad que contradiga el mtodo estadstico, dado que a lo sumo este ltimo se integra con el
primero y proporciona un til instrumento para la clasificacin y
ordenacin de cada uno de los casos estudiados; adems, integra
el mtodo de la indagacin y presenta profundas afinidades con el
mtodo experimental, contribuyendo a hacer ms til y eficaz el
mtodo histrico puro, en cuanto que los datos histricos contenidos
en un caso se tratan y exponen con el mximo orden.
El procedimiento en que se inspira el mtodo de los casos est
basado, como hemos dicho, en el imperativo de conseguir un anlisis 10 ms completo y profundo; al emprender el estudio de un
caso, la primera cosa que hay que hacer es buscar todo cuanto pueda
561
relacionarse con l, para despus pasar a la seleccin y sucesiva eliminacin de aquellos elementos que solo se relacionan aparentemente; ms adelante sigue la fase de comparacin entre caso y
caso, para que los aspectos comunes puedan individuarse y fijarse.
Particularmente en la ciencia administrativa, el anlisis intensivo de
una serie de acontecimientos que se refieren a una cierta situacin,
permite percibir la ntima esencia de los factores menos evidentes
a la observacin, factores que el uso exclusivo de este o aquel mtodo tradicional de investigacin no permitira resaltar. El trmino
caso suscita en nuestra mente distintos significados. Por ejemplo,
para el mdico, caso es toda experiencia de su trabajo cotidiano, de
forma que un cierto nmero de ellos le sirve para probar la validez
de algunos tratamientos o de algunos diagnsticos. Para el jurista
todo caso posee ya, en s mismo, un carcter normativo si se trata de
una decisin jurisprudencial de la que l extraer el nmero de ele..
mentos que conciernen directamente al hecho al que el caso se re..
fiere; en otras palabras, estos casos son decisienes provistas de autoridad de las que se intentan derivar reglas de conducta, mientras que
los casos mdicos son descripciones de acontecimientos en que el
mdico se encuentra a lo largo de su profesin. A diferencia de estos dos tipos, los casos administrativos presuponen ante todo que
quien los elabora sea un observador y, por consiguiente, no sea un
protagonista de la situacin; adems, asumen forma narrativa, dado
que describen un problema de hecho, afrontado y resuelto, mediante
una decisin administrativa (en el sentido amplio atribuido a este
trmino). Es, concretamente sobre la decisin, o ms exactamente
sobre el procedimiento de formacin de las decisiones, en que el
caso administrativo se basa para adquirir utilidad y originalidad. Una
definicin especialmente concreta de los casos administrativos nos
viene dada por SlEIN 10: son, segn este autor, historias de los
acontecimientos que han llevado a una decisin, o a varias decisiones, por parte de uno o ms funcionarios administrativos.
Los casos no pertenecen a ninguna de las categoras, dentro de
las que se acostumbra a reagrupar los mtodos tcnicos y los jos11 Harold SrmN ha hecho el prefacio del texto Public Adnnistration and
Policy Development (ed. Harcourt B. & Co., New York, 1952), que recoge
un gran nmero de casos administrativos seleccionados, redactados con la mejor tcnica por cuenta de la Inter-University Case Program.
36
562
trumentos especficos de la investigacin cientfica. Tienen, pues,

autonoma y fisonoma propias y a lo sumo podrn compararse con
los experimentos a posteriori. Si pueden o no servir para la formacin de una teora administrativa, es algo que podr determinarse solo
cuando la investigacin administrativa est suficientemente desarrollada, merced al empleo del mtodo de los casos. Nos inclinamos,
sin embargo, por una respuesta afirmativa, en cuanto que juzgamos
que el carcter sinttico y realista de los casos administrativos es
suficiente para conferirles un gran predominio sobre otros mtodos
de investigacin, en una disciplina, como es la administrativa, que
procura realizar la sntesis del conocimiento del fenmeno administrativo. Mientras que otros instrumentos de anlisis parecen dar una
ilusin de que la verdad se encuentra en el radio de accin del cientfico, el caso evita tal ilusin, ya que carga el acento sobre la complejidad de la situacin o del fenmeno reflejado en ella, e indica,
al mismo tiempo, al investigador la amplitud y la profundidad de
cuanto queda todava por hacer para alcanzar una verdad estimable.
Adems, mientras que el resto de los instrumentos permiten individualizar y experimentar hiptesis particulares, insuficientes por s
mismas para proporcionar una ordenacin terica conveniente a la
disciplina objeto de estudio, los casos ofrecen la oportunidad de consolidar dichas hiptesis desde una perspectiva de conjunto ms vasta.
Naturalmente, nada prohibe que en el mbito de la elaboracin de
un caso administrativo se experimenten hiptesis particulares mediante instrumentos especficamente idneos para ello. Esto, incluso,
aumenta la bondad del mtodo de los casos, ya que, de igual modo
que el mtodo de la indagacin concurre a resumir los diversos
instrumentos de investigacin, permitiendo una autntica confrontacin sobre el plano metodolgico.
El uso de los casos para una terica administrativa es, sin embargo, discutible a nuestro juicio; puede facilitar al estudioso el camino
solo a condicin de que posea in mente la serie de aspectos tpicos
de esta materia: esto es, la imposibilidad de realizar en breve tiempo
una satisfactoria teoria general, y la necesidad de disponer de ella, en
cambio, en plazo breve; la imposibilidad de una completa y satisfactoria convalidacin de las diversas hiptesis que una situacin
especfica administrativa permite formular; la necesidad, finalmen-
563
te, de usar hiptesis y proposiciones tericas ya convalidadas por

otras disciplinas.
6.
Conclusiones
Sobre la base de todo 10 que hemos tratado en las pginas precedentes, podemos sin duda afirmar que el estudio de la administracin y la investigacin dirigida a fijar su contenido cientfico, son
una necesidad imprescindible, puesto que solo el conocimiento del
fenmeno puede ser el presupuesto desde el cual se parta para un
mejoramiento y una reforma de la estructura y de las operaciones
administrativas. De este imperativo se deriva, pues, la necesidad de
disponer de un mtodo adecuado, que permita realizar investigaciones a travs de las cuales sea posible formular proposiciones cientficas, destinadas a formar el cuerpo terico de la materia.
La filosofa de la ciencia nos recuerda 10 que debe entenderse
por proposicin cientfica, es decir, cualquier descripcin del mundo
de la experiencia, acerca de los modos del comportamiento de un
determinado fenmeno. Permanecen, por esto, en la esfera tica todas
aquellas proposiciones que se basan en fundamentos de preferencia.
Esto no significa que aceptemos una neta separacin entre elementos
ticos y empricos, en la formulacin de principios o criterios de administracin, pero s conviene, para quien estudia la administracin
cientficamente, el tener presente esta distincin.
Es urgente, decamos, establecer la metodologa adecuada para
este sector de estudios; hasta hoy los esfuerzos hechos por la doctrina existente son dignos de alabanza y estimables, sin duda, pero
no pueden, a nuestro parecer, considerarse absolutamente convincentes.
Visto as el problema del estudio de la administracin pblica, su
solucin parece estar vinculada a las siguientes cuestiones: qu es
la Ciencia de la Administracin?, cul es su contenido?, cules son
los fines ltimos perseguidos por la actividad administrativa? Estableciendo lo que debe ser la materia y cul debe ser su contenido
habremos fijado los presupuestos del carcter cientfico de tales
estudios.
564
El estudio de las formas a travs de las cuales la administracin

desarrolla su propia actividad y realiza sus propios fines, nos ha permitido poner el acento sobre aquella manifestacin concreta del comportamiento administrativo que se ha llamado decisin o acto de eleccin. Podramos, por esto, afirmar que el elemento esencial de la
administracin es la decisin, pero dado que la eleccin se encuentra
influida y determinada por factores objetivos y subjetivos, sern estos
elementos, estos factores, los que constituyan el presupuesto del estudio de la Ciencia de la Administracin. Por tanto, esta ltima podra definirse como la ciencia que estudia los elementos que intervienen en la formacin de las elecciones administrativas. Estos
elementos se reagrupan en dos categoras principales: la de los llamados elementos racionales y la de los elementos psicolgicos o irracionales, 10 que nos permite fijar el contenido especfico de la materia; contenido que no podr ser vago y abstracto, si 10 referimos
a la definicin de Ciencia de la Administracin, es decir, si examinamos los factores racionales (y principalmente aquellos que provienen del Derecho) y psicolgicos, en vista de su influencia directa sobre la formacin de las decisiones administrativas. Resulta
superfluo aadir que el estudio de los elementos psicolgicos no tiene otro fin que el de sustraer a la esfera de 10 imponderable y 10
incierto la mayor parte de aquellos factores que impiden, o atenan,
un alto grado de racionalidad en la accin administrativa. En otras
palabras, el fin de estos estudios se encuentra concretamente en el
buscar, en el tender hacia una mayor racionalidad, 10 que significa
perfeccionar cada vez ms el aparato organizativo, aislando o eliminando los factores inevitables de perturbacin. A este respecto, la
analoga entre teora de la organizacin y teora de la comunicacin no
resulta demasiado peregrina, en cuanto que la entropa que impide
la mxima eficacia de un sistema de comunicacin es anloga a 10
irracional implcito en un sistema organizativo.
Prescindimos de cualquier otra discusin acerca de los fines de
la administracin, y en particular modo de la administracin pblica,
ya que se han tratado abundantemente a 10 largo de todo el libro.
Podramos, como conclusin, aludir a las relaciones entre la Ciencia de la Administracin y las otras disciplinas sociales, sin olvidar
que tambin las decisiones de la administracin deben de tener por
565
fin ltimo la realizacin de las aspiraciones humanas en el contexto

social. Considerando este carcter tpicamente social de nuestra materia, no podemos aislarnos del futuro desarrollo y de los progresos
obtenidos por las otras disciplinas que tienen derecho de ciudadana en el campo de las ciencias sociales.
De modo particular nos interesan las relaciones entre Ciencia de
la Administracin y Derecho administrativo. Reconocemos francamente y no somos los nicos, que un estudio de la administracin
pblica con criterios exclusivamente jurdico-administrativos es insuficiente, incompleto e insatisfactorio, dadas las necesidades concretas de la sociedad contempornea. Por otra parte, es perfectamente
lgico, a nuestro juicio, un estudio de los elementos jurdicos que
descuide toda referencia a factores de naturaleza objetiva y subjetiva,
operantes, fuera del esquema normativo oficial de la organizacin administrativa; esto facilita el conocimiento del fenmeno puesto que
proporciona-ya elaborados-preciosos datos sobre la racionalidad
del comportamiento administrativo. Pero no es lgico excluir la investigacin y la elaboracin de los otros aspectos del comportamiento
humano en la administracin, ni es lgico presumir que las dos disciplinas deban hacer el mismo uso de los datos racionales.
Por tanto, juzgamos que no existe ninguna contradiccin, ningn
conflicto abierto entre Derecho administrativo y Ciencia de la Administracin. Incluso para estas dos disciplinas, y sobre todo para ellas,
existe la posibilidad concreta de intercambio recproco y de recproca colaboracin.
Hemos indicado ya, en los pargrafos precedentes, algunas de las
principales dificultades de orden metodolgico existentes en el campo
de las ciencias sociales; sera una presuncin ingenua querer afirmar
que ello no tiene repercusin sobre la Ciencia de la Administracin;
sera, adems, peligroso no estimular a quien estudia esta materia
hacia la investigacin de mtodos capaces de proporcionar una metodologa idnea para la posterior investigacin cientfica. Basta advertir al estudioso de la posibilidad de experimentar los mtodos hoy
en uso en las ciencias sociales, en el intento de alcanzar aquella serie
de instrumentos lgicos y tcnicos, de los cuales pueda derivarse la
visin sinttica del fenmeno objeto de estudio.
Sobre esta base y con estas premisas, el estudio de la adminis-
566
tracin presenta halageas perspectivas de desarrollo y ofrece el supuesto para una smosis no solo interdisciplinar, sino tambin nternacional, sobre los resultados de la propia investigacin, contribuyendo a la universalizacin del fenmeno y a una mejor comprensin del significado altamente social del trabajo administrativo. De
este modo, se prepara el camino y se construye el edificio depositario de los medios y de los fines de la comunidad del futuro.
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American Government", Public Affairs Press,' Washington, 1955 (segunda
edicin del ensayo, con introduccin de Ralph Purcell).
REVISTAS
Admtntstrative Science Quarterly, a cargo de la School of Busines Admn,
Cornell University, Ithaca, New York, U. S. A. (cuatrimestral).
Advanced Management, a cargo de la Society for Advanced Management,
New York n, New York, U. S. A. (mensual).
American Political Science Review, a cargo de la American Political Science Association, New York, U. S. A. (cuatrimestral).
American Sociological Review, a cargo de la American Sociological Society,
New York U. S. A. (bimensual).
Amministrazione civile, revista de estudios y poltica administrativa, Roma,
Via Arcione, 71 (mensual).
Behavioral Science, preparado por el Mental Health Research Institute, University of Michigan, Ann Arbor, Michigan (cuatrimestral).
Burocrazia, revista de actualidad poltica y administativa, Roma, Via Gaeta, 16
(mensual).
Capo (11), revista para jefes intermedios, Miln, Angeli ed., Via Senato, 19
(mensual).
Fattore umano, revista de direccin empresarial, Miln, Via Parini, 3, a cargo
del Instituto Addestramento Industria (bimensual).
Homo Faber, revista a cargo de la Rassegna internazionale del lavoro e de1l'istruzione, ed. FIli. Palombi, Via dei Gracchi, 181, Roma (mensual).
Human Relations, revista de estudios para la integracin de las ciencias sociales, 2 Beaumont Street, Londres W. 1, Engl. (cuatrimestral).
Management Review, a cargo de la American Management Association, Times
Square, New York (mensua!).
Management Science, a cargo del Institute of Management Sciences, New York
cuatrimestral).
Manager (The), a cargo del British Institute of Management, Management
House, 80, Fetter Lane E. C. 4, Londres (mensual).
572
Organizzazione scientifica e tcnica amministrativa, Editrice Organizzazione

Scientifica, La Spezia, Corso Cavour, 49 (mensual).
Personnel, a cargo de la American Management Association, Times Square,
New York (bimensual).
Personnel Administration, a cargo de la Society for Personnel Admn., Washington (bimensual).
Political Science Quarterly, a cargo de la Academy of Poli. Sci., Columbia
University, New York 27 (cuatrimestral).
Politico (JI), revista de ciencias polticas, Ed. Giuffre, Miln (trimestral).
Produttivit, revista a cargo del Comitato Nazionale della Prcduttivit, Roma,
Viale Regina Margherita, 83 D (mensual).
Public Administration, a cargo del Royal Institute of P. A., Londres (cuatrimestral).
Public Adrninistration Review, a cargo de la American Society for Public
Administration, Chicago, Illinois (cuatrimestral).
Public Management, a cargo de la International City Manager's Association,
1313 East, 60 Str, Chicago, 37 (mensual).
Public Personnel Review, a cargo de la Public Personnel Association, Chicago, Illinois (cuatrimestral).
Relazioni Umane, revista de problemas humanos en el trabajo, Via Acherusio, 12, Roma (bimensual).
Relazioni Pubbliche, a cargo de la Associazione Italiana Relazioni Pubbliche,
Via Salandra, 6, Roma (trimestral).
Revue Internationale des Sciences administratives, a cargo del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, Bruselas (Blgica), 307, Avenue Brugmann (trimestral).
Rivista internazionale di scienze sociali, revista a cargo de la Universidad Catlica de Miln, Piazza S. Arnbrogio, 9 (bimensual).
Scienza e Tecnica dell'organizzarione nella P. A., Ed. Giuffre, Miln (trimestral).
Sociologa, boletn dell'Istituto Don Sturzo, editado por el Istituto di Sociologia, Roma, Via delle Coppelle, 35 (trimestral).
Sociometry, a cargo de la American Sociological Society, The Waverly Press,
Baltimore 2 Md. (cuatrimestral).
INDICE
PRLOGO
PARTE PRIMERA

I.
LA EVOLUCIN DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS...
...
1. Introduccin
,
,
2. El estudio de la administracin pblica
"
3. La Ciencia de la Administracin en Europa...
4. La Ciencia de la Administracin en los Estados Unidos de
Amrica
oO,
'oO
oO'
lI.
CONCEPCIONES y
IlI.
51
oo. oo.
Introduccin ... .. . oo.

La concepcin jurdica...
La concepcin productivista... ...
..
La concepcin burocrtica...
..,
..,
La concepcin poltica... ...
oo.
La concepcin psicosociolgica
Conclusiones: la concepcin finalista
51
'oO
56
64
73
oo. ...
."
82
"
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN SU AMBIENTE SOCIAL Y POTICO ...
1.
2.
3.
4.
5.
40
ESCUELAS DE PENSAMIENTO DE LA CIENCIA AD-
MINISTRATIVA
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
..
19
19
26
32
Introduccin
,
Ecologa de las instituciones gubernativas...
Dinmica social y administracin pblica...
Poltica y administracin... ... ... ... ... ...
Administracin pblica y administracin privada...
90
99
105
105
109
117
131
140
PARTE SEGUNDA

IV.
NATURALEZA y
NISTRATIVA
TENDENCIAS COMUNES DE LA ORGANIZACIN ADMI,
, .. ,
..
1. Organizacin Y sociedad... ...

... ... ... ... ...
2. Algunas definiciones generales
, ."
3. Tipos de organizaciones administrativas... .. , .. , ........ ,
147
147
150
158
574
IND ICE
4.
La organizacin administrativa y los sujetos que la componen

'"
5. Funciones y responsabilidad de la direccin administrativa...
166
176
La contribucin de los componentes a la organizacin...

El sistema de coordinacin y de comunicacin... ...
La definicin de los objetivos organizatorios ... ...
178
180
183
a)
b)
c)
V.
ORGANIZACIN HORIZONTAL Y DISTRmUCIN DEL TRABAJO ...
186
",
1. Introduccin
2. Naturaleza, caracteres y anomalas de la especializacin individual... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
3. Especializacin funcional o de grupo...
... ...
186
a)
b)
c)
d)
e)
f)
VI.
Generalidades... ... ... ... ... ... ...

Factores que influyen en la especializacin funcional...
Criterios analticos en la distribucin de las funciones...
Consideraciones especiales sobre el anlisis lgico de las
secciones de una organizacin... ...
Tipos de especializacin funcional...
Conclusiones: criterios generales para el anlisis y el
planeamiento de los organismos administrativos... ...
204
206
213
218
225
235
ORGANIZACIN VERTICAL: RESPONSABILIDAD. AUTORIDAD. JERARQufA.
237
1.
2.
3.
4.
237
238
245
Introduccin... ... ... ... ... ... ... ...

Responsabilidad y sus significados...
Autoridad formal y autoridad real o de hecho...
El aspecto vertical de la organizacin y la relacin [errquica... ... ... ... ... ... ... ...
5. Formas de organizacin vertical
'" ... ... ... ...
VII.
187
204
LA ORGANIZACIN DE LA FUNCIN CONSULTIVA Y AUXILIAR ...
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Concepto de staff y line... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
Orgenes histricos de la actividad consultiva y auxiliar...
Clases de oficinas consultivas y auxiliares... ... ... ...
El desarrollo de las oficinas consultivas y auxiliares...
...
Problemas organizativos de la actividad consultiva y auxiliar.
Criterios generales para la organizacin y el funcionamiento
de las oficinas consultivas y auxiliares... ... ... ... ... '" ...
253
255
264
264
270
274
281
285
290
PARlE lERCERA
PROCEDIMIENTO DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
VIII.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Introduccin......
..
.
2. El modelo lineal...
...
3. Algunas observaciones crticas... ... ... ... ... ...
295
295
296
301
I N DI
IX.
eE
307
1. Elementos de la programacin
.
2. El procedimiento de programacin .
307
317
PROGRAMACIN y
SU PROCEDIMIENTO
Perspectiva
Perspectiva
Perspectiva
Perspectiva
Perspectiva
a)
b)
c)
d)
e)
318
321
328
330
334
secuencial.. ,
.
piramidal.
,
.
de las alternativas reducidas .
dinmica ...
emprica... ... ... ", ... .., ...
3. Prediccin y probabilismo ... .. , ........ , ... ... ...

a)
b)
c)
d)
X.
XI.
338
Probabilidades de carcter objetivo y ambiental...

Probabilidades consecuenciales .. ,
, ...
Probabilidades de carcter intrnseco...
..,
Hiptesis relativas a los factores de prediccin y pro,
,
babilidad
" '"
347
352
l. Racionalidad y decisiones administrativas.. , ... ...

2. Aspectos empricos y ticos en la decisin administrativa.i,
3. El esquema lgico de la decisin administrativa...
352
359
368
COMUNICACIN y
378
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO...
Introduccin... ... ... ... '" ... ... ", .. , ... ...
Significado y objetivos del sistema de comunicacin .. ,
Fases y medios del proceso de comunicacin... .., .. ,
Comunicacin y estructura organizativa,., ... ... ... ",
Comunicacin y su influencia sobre el comportamiento administrativo i., ... .., ... ... .., ." ... '" .. , ... ...
6. Conclusiones..............................
378
380
384
390
394
398
EL PRESUPUESTO Y SU PROCEDIMIENTO... .., ... ...
400
1. Introduccin......... .., ... ... ... ... ... ... ... ...
2. Actividad de programacin y preparacin del presupuesto...
3. El procedimiento de preparacin del presupuesto
400
406
410
Previsin de los gastos... .., ... ..

,
Previsin e integracin administrativa
,
Presentacin, discusin y aprobacin del presupuesto en
"
,
,
el parlamento ... ", ..... , .. ,
Ejecucin del presupuesto...
Revisin final de cuentas.. ,
..,
411
412
a)
b)
e)
d)
e)
4.
XIII.
339
341
344
LA FORMACIN DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS ...
1.
2.
3.
4.
5.
XII.
575
Evolucin contempornea de la actividad presupuestaria:

presupuesto funcional ... ... ", ... ... ... ... ... ...
EL PBLICO Y SUS ADMINISTRADORES
1.
2.
..
Introduccin...... ... ... ... ." ... ", ." ... ... ... ...
Aspectos tcnicos de la actividad de "relaciones pblicas",.
413
413
414
414
420
420
425
576
INDICE
PARTE CUARTA
EL EMPLEO PUBLICO
XIV.
CARACTERES DEL EMPLEO PBLICO Y SU EVOLUCIN EN LA POCA

CONTEMPORNEA... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
435
1. Introduccin
2. Evolucin histrica...
3. Finalidades, ideas y problemas de reforma...
435
440
450
Independencia de los cuadros administrativos de la injerencia poltica... ... ... ... ... ... ... ... ...
Eficiencia y revalorizacin profesional del empleo pblico
".
Reforma del empleo pblico en funcin de las exigencias de la direccin administrativa...
Reforma del empleo pblico y poltica de bienestar de
los empleados...
456
LA ADMINISTRACIN DEL PERSONAL EN SUS ASPECTOS ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES

..
460
1. Presupuestos y contenido de la actividad de administracin

del personal... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
460
a)
b)
c)
d)
xv.
.
.
oo.
a)
b)
o.,
o.,
oo.
oo.
oo.
oo.
oo,
oo.
Breves consideraciones en torno a las caractersticas de

las' burocracias contemporneas
'"
oo,
Principios generales de la administracin del personal
en Europa y en los Estados Unidos... ... ... ... ... ...
2. La organizacin estructural de los centros de administracin del personal... ... ... ... ... ... ... ... '" ... ...
3. Funciones principales de la actividad de administracin del
personal... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
'oO
a)
b)
c)
d)
e)
f)
XVI.
...
...
...
...
...
Perfiles profesionales (o clasificacin de las ocupaciones).

Reclutamiento y seleccin......
Nombramientos, traslados y ascensos ...
Retribuciones... ". ... ... ... ... ...
Adiestramiento y formacin profesional...
Otras funciones ... ... ... ... ... ... ...
oO,
oo.
...
oo oo
...
'oo
oO,
...
453
454
461
464
467
471
471
477
482
488
492
493
EL SISTEMA DE CARRERA Y SUS ALTERNATIVAS ...
494
1. Introduccin '" ...

2. El sistema de carrera
3. Sistemas alternativos
494
498
500
oO.
XVII.
...
oO,
451
...
..,
...
...
ASPECTOS HUMANOS DEL EMPLEO PBLICO. . . . . . . . ,
509
1. Introduccin ... ...

2. Los [actores. del comportamiento humano en el trabajo
509
511
oo.
.oo
.. ,
...
oo'
oo'
IN DICE
al
b)
e)
La cultura organizativa ... ...

El individuo y su ambiente
Motivacin y frustraciones...
577
512
514
520
...
3. Los problemas humanos y el arte del mando ...
523
PARTE QUINTA
EL ESTUDIO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION

XVIII.
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN E INVESTIGACIN c!ENTFICA...
531
1. Introduccin: problemtica de la ciencia administrativa

2. Los llamados "principios" de la Ciencia de la Administracin ... ... ... ... ... .,. .., ... ... ... ... ...
3. La investigacin administrativa y sus posibilidades
4. Significado de la "investigacin" y metodologa cientfica
5. El mtodo de la "indagacin" y el mtodo de los casos ...
6. Conclusiones... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
531
BIBLIOGRAFA
538
545
551
556
563
567
ESTE LIBRO SE TERMINO DE IMPRIMIR

EN "SELECCIONES GRAFICAS", MADRID,
EL
DlA
16 DE ocrusas DE 1961.

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BIBLIOTECA DE'

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Tomo 1: Manual de encuesta. La encuesta rural.

FREDERICK C. MOSHER - SALVATORE CIMMINO

JOSE A. ESCALANTE y FRANCISCO ANSON

Depsito legal: M. 10.931-61.

Nm. de registro: 5.212-61.

SELECCIONES GRFICAS. - AV. DR. J'EDERICO RUBIO y

maciones respecto de estos grupos son igualmente vlidas para

meno administrativo. Es posible que. entre nosotros suceda algo

LA EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS

Las pginas que presentamos a continuacin tienen el privilegio,

EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION

otras-en el difcil arte de administrar. Es decir, si es cierto que

~-~ ...._ ,-, ....

EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS

EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION

sentes y futuros, sino que tambin han de contribuir en medida

EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS

EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION

EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS

de notable amplitud, como 10 demuestran: la nacionalidad de los dos

EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION

El estudio de la administracin pblica

Los textos de Ciencia de la Administracin que se han adoptado

EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS

ministrativa: aqu nos interesa solo precisar el carcter universal de

EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION

cO~~~:~~~;~.~~~J;~:~~~.~:~;;~te;t~~s .. ~_~l'le,~~?~ . . pt~licos

SIMON, SMITHBURG y TROMPSON,

Public Admini6tration, New York. 1950.

EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS

constituye uno de los principales fines del estudio de esta materia.

EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION

EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS

EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION

La Ciencia de la Administracin en Europa

EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS

distintos del propio no es elemento suficiente para afirmar anloga

EL CAMPO DE LA CIEN.CIA DE LA ADMIN.15TRACION.

nistrativo como en el afirmarse una Ciencia de la Administracin

EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS

cin pblica (el Derecho administrativo, pues 10 entenda como una

->,,.>:f'; .'-,-;. ," '- ..-,-,"

EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION

EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS

cion de los estudios administrativos. Es necesario, aade, impedir

EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION

parn de difundir en las universidades la materia, inspirndose en

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