CLASIFICACIN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

En esta recopilacin de la clasificacin del acto administrativo, tomado del libro del
doctor Luis enrique Berrocal Guerrero Manual Del Acto Administrativo,
sistematizan en las formas de mayor inters que puede adoptar el acto
administrativo, en forma til para el manejo del mismo en lo que corresponde a su
expedicin, aplicacin, impugnacin y control.
En esta obra, al autor en buena parte toma como referencia principal los
elementos del acto administrativo, por cuanto estn implcitos en los criterios o
puntos de vista de las diferentes clasificaciones que se exponen.
Las principales son la clasificacin material, que est ligada al contenido u objeto
del acto; segn el nmero de rganos que intervienen, segn el grado de
autonoma en su expedicin, segn el papel que cumple en el procedimiento
administrativo; segn la forma de exteriorizarse, segn la forma de su
instrumentacin, segn el orden territorial, segn su inmediatez con el titular de la
competencia y segn su relacin con el contrato estatal.

1.

CLASIFICACIN MATERIAL

Tradicionalmente, la clasificacin material se basa en el contenido del acto, pero

atendiendo de ste slo el alcance personal de la situacin jurdica que crea o
afecta el acto administrativo, o el alcance de los efectos jurdicos que produce.
Desde este punto de vista, se clasifican en acto administrativo general o acto
regla, acto particular y acto condicin.

1.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES

Tambin llamados actos regla, reglamentos o actos reglamentarios. Son los que
crean, modifican o extinguen una situacin jurdica general, no relacionada
directamente con alguna persona o cosa determinada. Ejemplo, un decreto
reglamentario expedido por el Gobierno, o un acuerdo expedido por un concejo
municipal. Sus supuestos normativos o efectos jurdicos son abstractos, lo cual
viene a ser su caracterstica sustancial, debido a que las consecuencias o
previsiones normativas que contemplan no estn referidos a nadie individualmente
identificado, sino que les son aplicables indistintamente a cualquier persona o
cosa que llegare a encontrarse dentro de los supuestos descritos en el mismo. Por
esta razn, el acto administrativo general lo es independientemente del nmero de
personas potencialmente susceptibles de resultar encuadradas en sus supuestos
fcticos, de suerte que lo es el que est dirigido a quienes lleguen a desempear
un determinado cargo, por ejemplo, como el acto de delegacin que el jefe de la
entidad hace en el cargo de secretario general, o el que se dirige a todos los
empleados de la misma entidad, al igual que el dirigido a la poblacin de un
municipio determinado o de toda la nacin. Es, pues, la indeterminacin individual
de las personas o cosas que pueden resultar cobijadas por el acto, lo que
caracteriza el acto administrativo general.
De la jurisprudencia del Consejo de Estado, a manera de ejemplo, se traen los
siguientes pronunciamientos, que explican este carcter general con ocasin del
examen de distintos actos administrativos generales, as:

"Se trata de una norma de contenido general y abstracto, dictada para que tenga
efectos erga omnes, pues en ella no se concede ni se rechaza derecho particular
alguno (...) como ya se dijo no se refiere a ninguna situacin subjetiva en
particular sino que define una tramitacin interna de orden meramente
organizacional.1

1.2. ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR O SUBJETIVO

Es el que tiene como destinatario personas o cosas individualmente identificadas,
por ello son los que crean, modifican, extinguen o afectan situaciones jurdicas
personales, individuales o concretas.
Por lo tanto, siempre que los afectados por l acto estn nominalmente
identificados, individualizados, el acto es particular, independientemente del
nmero de personas afectadas; de suerte que lo es el que comprende a un
empleado, o a un habitante de un determinado municipio, como el que cobija a
todos los empleados de la entidad o a un grupo de habitantes de una localidad, si
aparecen determinados por su respectiva identificacin como afectados por el
acto. V.gr. en relacin con los empleados, lo es tanto el que contiene la remocin
de uno de ellos, como el acto mediante el cual se les reubica a todos en la planta
de personal debido a una reestructuracin de la misma; y el acto que establece el
monto de la contribucin por efectos de una obra construida por valorizacin, para
los propietarios afectados por la contribucin, cuando en el mismo acto se le
seala la suma a pagar por cada uno de ellos, de la misma manera como es
particular el acto que contiene la liquidacin oficial del impuesto de renta de un
contribuyente.
El Consejo de Estado seal que:
"el carcter individual de un acto no est dado por la posibilidad de que los sujetos
a los cuales est dirigido sean fcil o difcilmente individualizables o identificables,
sino que ellos estn efectivamente individualizados e identificados, de tal manera
que el contenido del acto sea aplicable exclusivamente a esas personas y no a
otras que puedan encontrase en la misma situacin. De no entenderse as, todos
los actos podran ser calificados de individuales o subjetivos en la medida en que,
por principio, los actos de las autoridades pblicas tienen vocacin de aplicacin
individual a quienes se encuentren en la situacin prevista por el acto 2

1.3. ACTO CONDICIN

Es una categora que surgi, al igual que las anteriores, en el seno de la escuela
del servicio pblico, pero que en los tratadistas actuales no cuenta como categora
de especial mencin, sino que tienden a encuadrarla o subsumirla en los actos
particulares.
1

Seccin Primera, sentencia de 18 de febrero de 1994, expediente 2322, consejero ponente

doctor Yesid Rojas Serrano.

Auto de Sala Unitaria, de 11 de marzo de 1994, Seccin Primera, expediente nmero 2756, consejero
ponente, doctor Libardo Rodrguez Rodrguez.

Se consideran como tales los actos administrativos mediante los cuales a una
persona o cosa determinada, individualizada, se le ubica bajo un rgimen jurdico
previamente establecido, se le da la calidad de sujeto sometido a dicho rgimen,
de modo que si el acto condicin no se expide, la persona no adquiere tal calidad
o situacin, no es posible aplicarle el rgimen jurdico de que se trata, ni para su
beneficio ni para su perjuicio.
El acto condicin tipo es el nombramiento, cuya perfeccin o cumplimiento hace
que la persona destinataria del mismo quede sometido a los distintos regmenes
aplicables a los funcionarios o servidores del Estado, como son el prestacional, el
disciplinario, etc.
De all la denominacin de "condicin" que se les da, es decir, que ellos en s
mismos son una condicin o un supuesto necesario para que alguien o algo en
particular pueda ser usufructuario o sujeto pasivo de un rgimen jurdico especial.
Dicho de otra forma, pueda adquirir el status que supone tal rgimen: Empleado,
estudiante de universidad pblica, militar, etc.; y respecto de las cosas, bien de
uso pblico, bien destinado al servicio pblico, bien fiscal, patrimonio histrico,
patrimonio arquitectnico, etc.
Respecto de inmuebles, la Seccin Primera del Consejo de Estado estim que los
actos administrativos que declaran un inmueble cualquiera como de conservacin
arquitectnica o patrimonio histrico de una ciudad, viene a constituir "una
disposicin propia de un acto condicin, o dicho de otro modo, legal y
reglamentario, en tanto coloca o inserta a cada uno de los inmuebles por ellos
relacionados en el rgimen general contenido en los mencionados decretos, del
cual, por lo tanto, pueden ser excluidos en cualquier poca" 3
1.4

OTRAS CLASIFICACIONES MATERIALES

Esta clasificacin aborda de una forma ms analtica el alcance de los efectos

jurdicos del acto administrativo, como es la de tener en cuenta su incidencia en el
mbito de la autonoma y de los derechos de los administrados. Ya no se trata de
mirar si el efecto es particular o general, sino en qu sentido afecta la autonoma y
los derechos de los destinatarios del acto y en qu condiciones.

1.4.1 Actos administrativos de autorizacin

Es el acto mediante el cual se habilita o faculta a una persona para realizar
determinada actividad o hecho que se encuentran sujetos a regulaciones
especiales, y que comportan el ejercicio de la polica administrativa por parte del
Estado.
A ellos pertenecen las licencias relacionadas con la construccin de obras, la
prestacin de determinados servicios y el desarrollo o explotacin de actividades
mercantiles, financieras, etc. Su efecto es el de ampliar la autonoma de accin del
beneficiario del acto.

Sentencia de 9 de mayo de 1996, expediente 3535, con ponencia del consejero, doctor Juan Alberto
Polo Figueroa.

1.4.2 Actos de aprobacin

Son aquellos mediante los cuales una autoridad le da el visto bueno a un acto
jurdico de una persona particular, para hacer posible su aplicacin o
cumplimiento. Mediante l, la autoridad que lo emite manifiesta su conformidad
con un acto privado sometido a su control, que para el caso, es un control
posterior, y como tal es tambin una expresin de la polica administrativa.
Se presentan, por ejemplo, en el caso de los reglamentos de trabajo que deben
adoptar los patronos, y que de acuerdo con el artculo 116 del C. S. de T. deben
ser aprobados por el Ministerio del Trabajo.
Conviene aclarar que de conformidad con el ordenamiento jurdico interno y la
jurisprudencia, los actos administrativos de aprobacin de que aqu se habla, son
distintos a los que se expiden con igual fin en relacin con actos de entidades
estatales o de particulares en ejercicio de la funcin administrativa, por cuanto en
el primer evento se est ante dos actos jurdicos distintos, uno privado, que es
sometido a control estatal, y el administrativo, que es el que aprueba o
desaprueba aqul, mientras que en el segundo caso, no se est ante dos actos
distintos sino dos declaraciones de autoridades que se funden en un solo acto,
para constituir el acto complejo.
Los actos administrativos de aprobacin en estricto sentido, es decir, los referidos
a actos o decisiones de particulares en relacin con sus propios asuntos privados,
son siempre actos administrativos individuales, mientras que los referidos a actos
de quienes ejercen funcin administrativa, son, en la mayora de los casos,
generales, por ejemplo, la aprobacin de los estatutos de un establecimiento
pblico adoptados por acuerdo de su junta directiva; aunque nada obsta para que
tambin sean individuales.
Los primeros se producen en ejercicio de la polica administrativa, y tienen
existencia por s mismos, sin fundirse con el acto aprobado; y los segundos,
usualmente se expiden en ejercicio del control de tutela y no tienen existencia
propia, sino que se integran en uno solo con el acto aprobado.

1.4.3. Actos de concesin

La concesin unilateral que efecta el Estado tiende a contundirse con la
autorizacin, por cuanto tiene en comn con sta el efecto de habilitar a una
persona para desarrollar determinada actividad, que se encuentra bajo el control o
monopolio del Estado. La diferencia podra radicar en que la concesin
unilateral se emplea para trasladar a determinada persona alguna facultad de
gestin o disfrute de que es titular el Estado, o sobre lo cual ste tiene el
monopolio por disposicin constitucional o legal, lo cual corresponde a lo que en la
doctrina se denomina concesin traslativa. Ejemplo, la concesin para explotar
juegos de azar. Adems, su expedicin antes que polica administrativa, comporta
el ejercicio de la facultad de gestin y fomento de que es titular el Estado
Moderno.
Tambin se dan licencias que responden a la vigilancia y control del Estado sobre
bienes colectivos o de uso pblico, como la concesin de aguas, prevista en los

artculos 151 y 152 del Decreto 2811 de 1974 (Cdigo de Recursos no

Renovables).
1.4.5 El permiso
Es uno de los medios tpicos de la polica administrativa, y consiste en eximir
alguien de una prohibicin establecida de modo general. Consiste en permitir
a una persona realizar actos, hechos o actividades que se encuentran prohibidos,
pero bajo precisas condiciones o circunstancias objetivas y subjetivas, de all
que en muchos casos se tenga en cuenta la calidad de la persona (intuitu
persona). Ejemplo, el permiso para el porte de arma, o para el uso de plvora.
El derecho que de l nace en favor de su beneficiario es el que mayor grado de
precariedad o provisionalidad ofrece, por el peso que tienen las razones de orden
pblico o de conveniencia en su otorgamiento. De all que de ordinario sea
discrecional. No obstante, igual que los anteriores, ampla el horizonte o el grado
de autonoma en la actividad del destinatario del acto.

1.4.6. Actos de admisin

Mediante ellos quien lo emite manifiesta su aceptacin de una persona como
integrante de un cuerpo o corporacin determinado, y por consiguiente le confiere
el status jurdico respectivo. Por consiguiente es un acto condicin. Se da respecto
de quienes aspiran a ingresar como estudiantes de las universidades estatales, o
a la carrera de una de las armas de la fuerza pblica, o a una colegiatura que tiene
funciones pblicas asignadas por el orden jurdico. Ordinariamente es un acto
reglado, por cuanto tiene como fundamento la aptitud y el mrito del aspirante.

1.4.6 Actos que ordenan o prohben

Se trata de actos que sealan, de manera general o particular, determinados
comportamientos. Los primeros imponen a los administrados o funcionarios la
obligacin de hacer algo en concreto. Los segundos, por el contrario, les ordenan
abstenerse de hacerlo.
Son tambin parte de los medios de polica y una manifestacin precisa de la
potestad de mando de las autoridades pblicas. Ambos restringen la rbita de la
autonoma o libertad de los administrados, de all que deban obedecer en mayor
grado a los principios de legalidad y proporcionalidad. Su exteriorizacin puede ser
verbal o escrita. En lo que corresponde al cumplimiento de las disposiciones de
polica, las rdenes se encuentran reguladas en el artculo 19 del Cdigo Nacional
de Polica.

1.4.7 Actos de registro y constatacin

Son aquellos en los cuales la autoridad que los expide hace constar a solicitud de
parte o de manera oficiosa, como requisito de autenticidad o certeza, la ocurrencia

de determinados hechos -como el nacimiento o la muerte de personas naturales-,

o actos, como el matrimonio, compraventa de inmuebles, hipoteca, etc., por lo
general a travs de la anotacin en un registro; o da fe o testimonio de la
existencia u ocurrencia de una situacin jurdica, de un acto o de un hecho, lo cual
se surte a travs de las certificaciones. Es decir, que contienen declaraciones de
ciencia. Los informes y dictmenes de autoridades pblicas no cuentan para este
tipo de acto administrativo, no obstante contener declaraciones de ciencia, por la
sencilla razn de que son actos preparatorios.
1.4.8 Actos sancionatorios
Son los que imponen una pena administrativa a una persona, natural o jurdica,
por infracciones al ordenamiento jurdico, tipificadas bajo la forma de falta
disciplinaria, para el caso de los servidores del Estado, o de infraccin o falta
administrativa, en relacin con los particulares. Los sancionatorios de servidores
pblicos son expresin de la potestad disciplinaria del Estado y procuran la
moralidad, eficacia y eficiencia en el desarrollo de sus actividades.
Los sancionatorios de particulares se basan en la polica administrativa y tienen
como objeto principal la preservacin del orden pblico en todas sus facetas, el
medio ambiente y el inters patrimonial del Estado.
Son actos eminentemente reglados, precisamente por su carcter punitivo y que
por lo tanto infligen un perjuicio al sancionado, que puede ser laboral en el caso de
las sanciones disciplinarias, o pecuniario en ambos casos, a travs de la
imposicin de multa, o la prohibicin de realizar determinada actividad econmica,
etc., o social, en cuanto pueden generar inhabilidad para el sancionado, por
ejemplo de ocupar cargos pblicos por un tiempo delimitado. No est dems poner
de presente que los actos sancionatorios disciplinarios de funcionarios judiciales
(Magistrados de tribunales, Jueces y Fiscales), son actos administrativos cuando
los profiere la Procuradura General de la Nacin, en uso de su poder disciplinario
preferente; y son jurisdiccionales (sentencias), cuando los expide la jurisdiccin
disciplinaria de la Rama Judicial (Salas jurisdiccionales Disciplinarias de los
Consejos Seccionales y Superior de la Judicatura).
1.4.9. Actos administrativos declarativos y constitutivos
Por ltimo, otra clasificacin que se emplea en diversos razonamientos
(doctrinales, jurisprudenciales y forenses), es la de actos declarativos y
constitutivos.
Los declarativos: son los que simplemente reconocen la ocurrencia de una
situacin o de unos supuestos fcticos ya dados y concretan los efectos jurdicos
que tales supuestos estn llamados a producir. Es el caso del acto administrativo
que reconoce un derecho prestacional o laboral a una persona (v.gr. la pensin de
jubilacin), en virtud de tener cumplidos los requisitos para ello.
Los actos administrativos constitutivos: son los que contienen una
situacin jurdica general o particular por virtud de la voluntad de la autoridad que
lo profiere o que otorgan o confieren atribuciones o derechos por s mismos.
Ejemplo de ellos, en el caso de los actos particulares, son el nombramiento, la
autorizacin para el desarrollo de una determinada actividad,.. 4
4

Sobre la distincin entre acto administrativo declarativo y constitutivo Adolfo Merlk,"Teora

General del Derecho Administrativo",. Los explica as: "Suelen entenderse como actos

1.5.

ACTOS ADMINISTRATIVOS MIXTOS

La prctica jurdica ha dado lugar a que la jurisprudencia del Consejo de Estado

reconozca la existencia de actos administrativos que contienen simultneamente
decisiones con efectos generales y con efectos particulares o concretos, de donde
ha optado por denominarlos actos administrativos mixtos.
Un caso en el que puede presentarse este doble efecto del acto, es en el de
supresin de cargos en entidades pblicas, cuando implican retiro inmediato del
servicio de quienes se encuentren ocupando los cargos suprimidos.

2..

CLASIFICACIN SEGN EL NMERO

INTERVIENEN.

DE

RGANOS

QUE

De acuerdo con este punto de vista, los actos administrativos se clasifican in actos
simples y en actos complejos. Por ello hay quienes ven en el mismo una
significacin procedimental, esto es, atendiendo el trmite para conformar el acto
administrativo definitivo.

2.1. ACTO ADMINISTRATIVO SIMPLE

Es el que se produce por un solo rgano, independientemente de que se exprese
travs de un funcionario o de un conjunto de personas (rgano colegiado), y
mediante una nica declaracin definitiva o pronunciamiento de dicho rgano. Se
trata entonces de la intervencin de una sola autoridad y de un pronunciamiento o
declaracin suya por una sola vez, ya sea que haya tenido que seguir un trmite o
procedimiento especial para ello (Ej. un acto que impone una multa a un particular
por una falta administrativa), o haya procedido de plano (Ej. el nombramiento de
un funcionario de libre nombramiento y remocin, o el otorgamiento de un
permiso, licencia o comisin a funcionario).
2..2. ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO
De acuerdo con el tratamiento jurisprudencial y doctrinario que en Colombia se le
ha dado a esta clase de actos, a su vez se puede dividir en dos tipos, que cabe
denominar complejo propio y complejo impropio.

constitutivos, generalmente, aquellos actos mediante los cuales, y en virtud del poder legal de las
autoridades competentes, se establecen nuevas relaciones jurdicas, se modifican o se extinguen.
Mientras que por actos declarativos se entienden aquellos mediante los cuales se regulan
relaciones concretas de la vida subsumindolas, en forma obligatoria, a la manera judicial bajo una
norma jurdica determinada, fijndose as autoritariamente las relaciones jurdicas". De los
primeros da como ejemplo un acto mediante el cual se concede la nacionalidad a un extranjero, y
del segundo, el que declara que un trabajador se encuentra beneficiado por un seguro.

2.2.1. Acto administrativo complejo propio

Nocin
Es el que se forma por la fusin de las declaraciones que, de manera separada y
sucesiva, profieren dos o ms rganos sobre un mismo asunto y con el mismo fin.
La complejidad del acto se debe entonces al nmero de rganos y a las
circunstancias en que cada uno interviene, de modo que adems de su pluralidad,
sus respectivas intervenciones deben darse en momentos distintos y de forma
separada entre ellos.
En la jurisprudencia del Consejo de Estado se encuentran definiciones como las
siguientes:
"En los actos administrativos complejos la decisin administrativa se adopta
con la intervencin conjunta y sucesiva de dos o ms rganos o autoridades,
de tal forma que si falta la manifestacin de voluntad de alguno de tales
rganos o autoridades, no se puede sostener que el acto ha nacido a la vida
jurdica; es decir, que en la formacin debe concurrir en la misma direccin,
las voluntades del nmero plural de autoridades que legalmente deben
intervenir"5
"... cuando se trata de un acto complejo, es decir, formado por una serie de
actos con la ocurrencia de diversas voluntades, como el acto es nico, debe
acusarse en su total complejidad, aunque el vicio slo afecte a uno de los
actos que lo integran, porque habiendo unidad de contenido y unidad de fin
en las diversas voluntades que se unen para producirlo, la serie de actos que
lo integran no tienen existencia jurdica separada e independiente. El acto
que se forma es un acto nico, es la voluntad declarada, por la fusin en una
sola voluntad de las voluntades de los rganos que concurren en el proceso
deformacin del acto"6
Caractersticas
De lo anterior se desprende que las caractersticas de un acto complejo propio son
las siguientes:
1. Concurrencia de dos o ms rganos en la formacin del acto.
2. Pluralidad de las declaraciones (de voluntades dicen algunos tratadistas)
dadas en forma separada y sucesiva, que se fusionan o integran en un
todo.
3. Unidad o igualdad de objeto o de contenido.
4. Unidad de fin.
5. Interdependencia entre las distintas declaraciones o actos para poder
adquirir existencia jurdica.
Cada declaracin necesita de la otra o de las otras para poder nacer a la vida
jurdica como acto administrativo. Ninguna tiene la entidad de acto jurdico, debido
a que por s solas no producen efectos jurdicos, o sea que mientras no se
5

Seccin Segunda, sentencia de 16 de diciembre de 1994, expediente nmero 7322, consejero

ponente, doctor Joaqun Brrelo Ruiz.
6

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 15 de octubre de 1964, consejero

ponente, doctor Alejandro Domnguez Molina.

produzcan todas no se puede hablar de acto y menos de acto administrativo. Por

ello no son demandables de manera separada ante la jurisdiccin contencioso
administrativa, aunque los vicios de una se transmiten a todo el acto definitivo.
Casos en que se presentan
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha considerado como actos complejos de
este tipo, por ejemplo los siguientes:
1. Actos de las entidades descentralizadas que requieren aprobacin del
Gobierno, segn el orden territorial a que correspondan.
2. Actos de gerentes de entidades descentralizadas
aprobacin de la respectiva junta directiva. 7

que

requieren

3. Ordenanzas de la Asamblea Departamental y acuerdos del Concejo

Municipal, por requerir la sancin del Gobernador y del
Alcalde
8
respectivamente.
4. Acto de creacin de municipios, porque adems de ser una ordenanza,
requiere de la aprobacin mediante referndum por parte de los
habitantes de su respectivo territorio.9
5. Actos que requieren de la revisin y aprobacin de la Procuradura
General de la Nacin, como lo fueron en su momento las resoluciones
mediante las cuales y con base en el Decreto 2093 de 1991, ordenaba el
congelamiento de determinadas partidas presupustales18, as como los
que establecen el reglamento del trmite interno del derecho de peticin
en las entidades del Estado, previsto en el inciso primero del artculo 32
del C.C.A., el cual, en cada caso, requiere de la revisin y aprobacin
de la Procuradura General de la Nacin.10
6. Actos del Gobierno Nacional, confiriendo ascensos militares que
requieren de la aprobacin del Senado de la Repblica, segn el artculo
173 numeral 2 de la C.P., esto es, desde oficiales generales y oficiales
de insignia de la fuerza pblica, hasta el ms alto grado. 11
7. En general, cuando la decisin de un rgano requiere la aprobacin de
otro.12
7

Ver entre otras, sentencia de la Seccin Segunda, de 16 de diciembre de 1994, expediente

nmero 7322, consejero ponente, doctor Joaqun Barrete Ruiz.
8

Entre otras, ver auto de la Seccin Primera, de 27 de junio de 1991, expediente nmero
1718, consejero ponente, doctor Miguel Gonzlez Rodrguez. Concepto de la Sala de
Consulta, de 4 de septiembre de 1992, radicacin nmero 423, consejero ponente, doctor
Jaime Betancur Cuartas; en el cual se dijo que "Las ordenanzas son actos administrativos
con carcter complejo, porque la sancin del gobernador es parte integrante de la
ordenanza, toda vez que por disposicin legal, se requiere del concurso de voluntades de
la asamblea y del gobernador que se unen en una sola voluntad para producir un acto
nico. Sin la sancin el proyecto de ordenanza no producira efectos jurdicos, y, por lo
mismo, no ser obligatorio porque no se ha completado su trmite y porque cada uno de
los actos que integran la ordenanza no tienen existencia jurdica en forma separada o
independiente".
9

Lase v.gr. la sentencia de la Seccin Primera, de 26 de mayo de 1997, expediente nmero 3562,
consejero ponente, doctor Libardo Rodrguez Rodrguez, referente al acto de creacin del
municipio de Cantagallo, Bolvar.
10

Ver sentencia de 9 de agosto de 1999, de la Seccin Primera, expediente nmero 5315,

consejero ponente, doctor Juan Alberto Polo Figueroa, referida a una resolucin de la Direccin
Nacional de Estupefacientes a fin de reglamentar el trmite interno del derecho de peticin.
11

Concepto de la Sala de consulta, de 3 de diciembre de 1993, radicacin nmero 561, consejero

ponente, doctor Roberto Surez Franco.
12

Ver sentencia de 26 de enero de 1996, expediente nmero 3416, consejero ponentef

2.2.2. Acto complejo impropio o interno

Es el que est constituido por varios pronunciamientos, dados en momentos
distintos y consecutivos, pero emanados de un mismo rgano. Se puede decir que
la complejidad es interna en tanto la pluralidad de actos se da en el seno de un
solo rgano. Dentro de este tipo de actos a su vez se evidencian en la
jurisprudencia y la doctrina, dos subtipos, cuales son los complejos per se y los
complejos circunstanciales (o para control jurisdiccional).

Complejos per se, impropios

Son aquellos que necesariamente deben perfeccionarse con varios

pronunciamientos de la autoridad que expide el acto, por lo tanto se dan las
dems caractersticas de los actos complejos propios, distintos de la pluralidad de
rganos. La nica diferencia con stos, entonces, es que la formacin del acto
est a cargo de un solo rgano. Es el caso de los nombramientos o designaciones
que requieren confirmacin; v.gr. la eleccin de miembros del Consejo de Estado o
de la Corte Suprema de Justicia, la cual, una vez producida, debe ser confirmada
posteriormente por la misma corporacin, previa acreditacin de los requisitos y
condiciones para desempear el cargo.

Actos complejos circunstanciales

Son los que habiendo nacido como actos simples, devienen en actos complejos
por la ocurrencia de pronunciamientos posteriores sobre el mismo por el rgano
que lo profiere, lo cual se da usualmente en virtud del uso de los recursos de la
va gubernativa, cuando se trata de actos que ponen fin a una actuacin
administrativa, y en virtud del carcter unitario que el artculo 138 del C.C.A. le da
a la serie de pronunciamientos que se produzcan, incluyendo el del acto inicial o
principal, por virtud de los recursos que contra ste proceda, al estipular que "si el
acto definitivo fue objeto de recursos en la va gubernativa, tambin debern
demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen ".
Por ello se ha dado por sentado que los actos que confirmen o modifiquen un acto
que ha sido objeto de tales recursos, se integran con ste, subsumindose en una
unidad, en un todo, resultando as una complejidad que es eventual,
circunstancial, por cuanto depende de la interposicin de recursos y de la
circunstancia de que la decisin de stos sea confirmatoria o modificatoria de
aqul, ya que si lo revoca, simplemente se sustituye por otro. Si hay confirmacin
y modificacin por declaraciones dadas en la va gubernativa en virtud de los
recursos pertinentes, estas declaraciones vienen a conformar un todo con el acto
objeto de tales recursos. No se debe olvidar que el titular del derecho de recurrir,
doctor Ernesto Rafael Ariza, referida a un acto administrativo del Alcalde de Floridablanca,
que autorizaba unas rutas a determinada empresa de transporte, y que requera de la aprobacin
del Alcalde Metropolitano de Bucaramanga, por disposicin de pargrafo del artculo 4 del
Decreto 00263 de 1988.

bien puede hacer uso o no de los recursos que se prevean, de modo que en este
caso, para que el acto nazca a la vida jurdica no necesita de los actos que
deciden los recursos. An ms, la jurisprudencia ha considerado reiterativamente
que el acto ya existe desde el momento en que se profiere poniendo fin a la
actuacin administrativa, y que a partir de all el problema ya no es de existencia o
validez del acto.
Se est pues ante una complejidad impropia porque comnmente los recursos se
surten dentro del mismo rgano, aunque lo sean en instancias diferentes, por lo
tanto los distintos pronunciamientos que se integran al acto inicial son proferidos
por un solo rgano. Es circunstancial por cuanto los dems pronunciamientos no
son necesarios para que el acto nazca a la vida jurdica y resultan formando parte
del acto, si se dan en el sentido de confirmarlos o modificarlos.
Si bien el Consejo de Estado se ha abstenido de reconocer explcitamente en
estos casos la conformacin de acto complejo, lo cierto es que ha afirmado el
carcter unitario o inescindible de lo que se denomina acto principal, o sea, el que
pone fin a la actuacin administrativa, con las declaraciones o pronunciamientos
que respecto de l se dan en la va gubernativa, y en todo caso, todo acto
particular inicial y las modificaciones que respecto de l se produzcan. Como
ilustracin de lo dicho se tienen los siguientes rubros jurisprudenciales, la mayora
de ellos reiterando la jurisprudencia sobre individualizacin del acto, contenida en
la sentencia de 12 de diciembre de 1998, Exp. S-047, Consejero Ponente Dr.
Jorge Penen Deltieure, a saber:
"El art. 138 del C.C.A. tiene relacin con el derecho de accin, siendo este
un derecho subjetivo, por lo que tal precepto de carcter legal es una norma
de carcter sustantivo y no simplemente procedimental. De all que cuando
no se individualiza el acto acusado tal como es, el ejercicio del derecho de
accin carece de fundamento legal, motivo por el cual no se configura una
verdadera relacin procesal. En virtud de esa circunstancia, el ejercicio
inadecuado de accin del derecho impide que el fallo sea verdaderamente
tal; en consecuencia, al no demandarse en el caso sub-jdice la totalidad de
los actos expedidos en la va gubernativa, existe la imposibilidad de que la
sala se pronuncie sobre el fondo de la controversia jurdica planteada dentro
del presente proceso, por ineptitud de la demanda" 13
"Cuando el acto definitivo hubiera sido objeto de recursos por la va
gubernativa, deba impugnarse toda la unidad compleja, compuesta por el
acto inicial y por los que contenan definiciones de los recursos interpuestos.
Se afirma que slo de esta forma se cumpla la exigencia de la
individualizacin del acto impugnado contenido en el artculo 85 del C.C.A.,
que no se poda demandar separadamente el acto administrativo inicial
cuando ste hubiera sido recurrido porque la voluntad administrativa se
completaba con el pronunciamiento del recurso. La tesis anterior ha sido
reafirmada con la expedicin del Decreto 2304 de 1989 que en su artculo
24, reformatorio del artculo 138 del C.C.A., establece la obligatoriedad de
demandar tambin, las decisiones que modifiquen o confirmen el acto
definitivo, si este fue objeto de recursos en la va gubernativa" 14
"El acto inicial y el que lo confirma, constituyen una unidad inseparable,
porque contienen la voluntad unnime de la administracin sobre un tema y
13

Seccin Segunda, Sentencia de 20 octubre de 1995, expediente nmero 11104, consejero

ponente doctor Joaqun Barreto Ruiz.
14
Sentencia de septiembre de 1992, Seccin Segunda, expediente nmero 1770, consejero
ponente doctor Alvaro Lecompte Luna.

define un solo aspecto jurdico y administrativo, lo que hace necesario que se

impugnen conjuntamente para que se opere correctamente su informacin y
de esta suerte obtener su integral desaparicin del mbito jurdico" 15
"Cuando el acto administrativo haya sido objeto de recursos por la va
gubernativa, deben impugnarse tambin los actos decisorios de stos, los
cuales se integran a la decisin inicial para conformar la nica manifestacin
de la voluntad administrativa"16
"El accionante debe enjuiciar tanto el acto principal como los actos proferidos
en va administrativa aunque, estos sean confirmatorios del primero,
teniendo en cuenta que tales actos son los que deciden si el primero
contina o no vigente. La ley exige que el acto administrativo se individualice
con toda precisin, requisito que se cumple cuando se enjuicia tanto el acto
principal como lOS confirmatorios o modificatorios dictados en la va gubernativa17

3.

CLASIFICACIN SEGN LA AUTONOMA EN SU EXPEDICIN

Debera ser segn el grado de limitacin, por lo que anotamos con anterioridad,
que en el Estado de Derecho todas las autoridades estatales son limitadas en el
poder de que estn investidos, el cual les es permitido ejercer en los trminos que
seale la Constitucin, la Ley o el Reglamento (artculos 4 y 6" de la
Constitucin). Por lo tanto, el problema que entraa esta clasificacin es el de
grados en la limitacin, y si se mira desde el punto de vista de la autonoma, es
preciso asumirla como una autonoma relativa. Hecha esta aclaracin sucinta, se
tiene que las clases de actos que suelen indicarse en esta categorizacin son las
de actos reglados y actos discrecionales, para cuya distincin se atiende lo relativo
a la oportunidad, a los motivos, al mrito y al objeto. Veamos cada una de las
clases de actos mencionados.

3.1. ACTOS DISCRECIONALES

Son los que resultan de atribuciones en cuyo ejercicio su titular es libre de escoger
la oportunidad para su expedicin, y/o determinar el contenido o sentido de la
decisin, y/o valorar la conveniencia o el mrito para el mismo efecto, as, como el
destinatario del acto.
El nmero de tales factores (oportunidad, contenido, conveniencia, etc.) respecto
de los cuales el funcionario disponga de libertad para proveer, determina el grado
de discrecionalidad del acto, de modo que a mayor nmero de los mismos, mayor
es la discrecionalidad, y viceversa. Por ello cabe hablar de actos ms o menos
discrecionales, o de discrecionales en relacin con: la oportunidad, el mrito, el
destinatario, la conveniencia, o de varios o de todos juntos de estos aspectos. El
funcionario tiene libertad para escoger una de diversas opciones que le ofrece la
15

Sentencia de 3 de marzo de 1993, Seccin Segunda, expediente nmero 4130, consejero

ponente, doctor Diego Younes Moreno.
16

Sentencia de 12 de julio de 1991, Seccin Tercera, radicacin 5372, consejero ponente Dr.
Carlos Betancur Jaramillo.
17

Sentencia de 20 de septiembre de 1995, radicacin 11104, Seccin Segunda, ponente Dr.

Joaqun Brrelo Ruiz.

situacin. El Alcalde que quiere convocar al Concejo a sesiones extraordinarias

tiene libertad para determinar la oportunidad (que se entiende circunscrita al
tiempo de receso de dicha corporacin), la conveniencia y los asuntos que han de
sealarse en dicho decreto como temas a decidir en tales sesiones. Es decir, tiene
autonoma respecto de la oportunidad (aunque limitada en el tiempo), la
conveniencia y el contenido.
Y si de actos de libre nombramiento y remocin se trata, ocurre que una es la
discrecionalidad del Alcalde o el Gobernador en relacin con los cargos de
representacin poltica, en los cuales puede determinar la oportunidad, el mrito,
la conveniencia y los motivos; y otra de menor grado, aunque sigue siendo
discrecional el acto, en relacin con cargos no polticos y que no estn sujetos a
carrera, en los que apenas puede determinar la oportunidad y la conveniencia, ya
que el mrito y los motivos estn limitados por las necesidades del servicio, lo cual
excluye motivos que s son admisibles en los actos respecto de cargos de
representacin poltica, como pueden ser motivos polticos partidistas, convenios
polticos, o puramente personales ajenos a las necesidades del servicio.
No se debe confundir la facultad que tiene el funcionario para valorar las
situaciones sujetas a su vigilancia o control, a fin de establecer si se dan o no los
supuestos fcticos para tomar determinadas medidas, es decir, valorar el mrito,
con la discrecionalidad sobre este aspecto. Cuando el mrito lo establece la ley o
el reglamento, ha de entenderse que el funcionario no tiene discrecionalidad en
este aspecto, debido a que ocurridos los supuestos de hecho (estado de cosas,
diran los tericos del derecho) que hacen menester una decisin, el funcionario
no tiene sino que tomar la que la norma ha previsto como consecuencia de la
ocurrencia de tales hechos, en el momento y el sentido tambin previstos en la
norma, so pena de incurrir en incumplimiento de sus deberes. Mientras que
cuando tiene discrecionalidad en el mrito, no hay razones de hecho que
condicionen la oportunidad o sentido de la decisin
En todo caso, discrecionalidad no es en modo alguno equivalente a arbitrariedad,
puesto que la respectiva funcin debe ejercerse en atencin al inters general y al
bien comn o mejoramiento del servicio.
La Corte Constitucional, en sentencia C-525 de 1995, entre otras en las que
aborda la discrecionalidad, seala que "Encontramos, pues, en la
discrecionalidad, dos elementos; uno, la adecuacin de la decisin a los fines de
la norma que autoriza la facultad discrecional, y otro, la proporcionalidad con los
hechos que sirvieron de causa. La adecuacin es la correspondencia, en este
caso, del contenido jurdico discrecional con la finalidad de la norma originante, en
otras palabras, la armona del medio con el fin; el fin jurdico siempre exige
medios idneos y coherentes con l. Por su parte, la proporcionalidad es con los
hechos que le sirven de causa a la decisin, y no es otra cosa que la accin del
hecho causal sobre el efecto jurdico; de ah que cobre sentido la afirmacin de
Kelsen, para quien la decisin en derecho asigna determinados efectos jurdicos a
los supuestos de hecho. De todo lo anterior se desprende que la discrecionalidad
no implica arbitrariedad al estar basada en los principios de racionalidad y
razonabilidad. Se advierte, sin embargo, que esta discrecionalidad no puede
entenderse como regla general, sino que es excepcional, para situaciones como
la que ahora ocupa la atencin de la Corte; cuando, en eventos diferentes, se
trata de la aplicacin de sanciones por parte de la autoridad, debe respetarse el
debido proceso, y el inculpado debe ser odo en descargos".

3.2. ACTO ADMINISTRATIVO REGLADO

Son aquellos en cuya expedicin el funcionario se encuentra limitado en todos

los aspectos, de modo que se deben producir en las circunstancias de hecho,
tiempo, modo y dems que seala la ley o el reglamento. Por tanto, quien los
expide tiene sealada la oportunidad, el mrito, la conveniencia y la
consecuencia respectiva, es decir, el sentido o contenido del acto. No tiene por
ello libertad para apartarse de la forma como se den en la realidad tales
aspectos. El ejemplo tpico de esta clase de actos son los sancionatorios, en
ejercicio del poder policivo, o en virtud de la potestad disciplinaria.
Pero ello no significa que el funcionario quede reducido a actuar como un
autmata, puesto que por ms reglado que sea el acto, debe hacer uso de su
facultad de valoracin y juicio tanto de la situacin que sirve de fundamento al
acto como de las implicaciones de su decisin, en lo cual debe atender aspectos
desde los puramente tcnico jurdicos (necesidad y valoracin de la prueba)
hasta axiolgicos, como la razonabilidad, proporcionalidad, la eficacia, la
equidad, el bien comn, el inters general, todo enmarcado en los propsitos y
objetivos de toda actuacin administrativa: cumplimiento de los cometidos
estatales, la adecuada prestacin de los servicios pblicos y efectividad de los
derechos e intereses de los administradores, reconocidos por la Ley (artculo 3
del C.C.A)18

4.

CLASIFICACIN SEGN LA EXTERIORIZACIN DEL ACTO

Segn este punto de vista pueden ser expresos y tcitos.

4.1. ACTO ADMINISTRATIVO EXPRESO

Es el que se hace manifiesto, perceptible y conocible por los sentidos. Es el que
se da en la forma natural, en tanto es producto de la actividad o de la accin de
las autoridades estatales, y encierra propiamente una declaracin de stas.
Tiene por ello no slo existencia formal, sino tambin en el mundo real, fctico,
por lo tanto est instrumentalizado, tiene contenido y continente en sentido
material. Segn la instrumentalizacin, el acto expreso, a su vez se subclasifca
en oral y escrito, ya que stas son las dos formas de hacerse manifiesto.
Los actos administrativos orales son los que se exteriorizan o se plasman
a travs de la voz y slo a travs de ella. Se da normalmente en las actuaciones
iniciadas por peticiones orales de los particulares, y cuando las circunstancias
18

Sobre la justificacin de la potestad discrecional, sus caractersticas y su diferencia con

la potestad reglada, ver sentencias de la Corte Constitucional C-031 de 1991 y C-71 de
1994.

exigen una ejecucin inmediata, incontinenti, de la decisin, la cual usualmente

consiste en una orden de inmediato cumplimiento (Ej. artculo 1, inciso tercero
del C.C.A. y el 11 del C.N. de P.). En estos casos el acto administrativo tiende a
confundirse con su ejecucin material, y da lugar a lo que en nuestra doctrina se
denomina operacin administrativa.
Los actos administrativos escritos son los que se manifiestan o plasman
en documentos escritos, es decir, en instrumentos propiamente dichos en el
sentido jurdico, y que como tales adquieren el carcter de instrumentos
pblicos, los cuales vienen a ser una subespecie del documento pblico. Es la
forma ms usual y segura de manifestacin de los actos administrativos, debido
a la fuerza y eficacia probatoria que tiene. El escrito debe contener por lo menos
la ciudad y fecha de expedicin del acto, la identificacin del rgano que lo
expide, sus fundamentos jurdicos, y fcticos si los requiere, lo que se declara, el
destinatario del acto, si lo tiene, y si ha de publicarse, comunicarse o notificarse
segn la naturaleza del acto, y en el ltimo evento, si proceden o no recursos
contra el mismo, y en caso positivo, la indicacin de cules, ante quines deben
interponerse y en qu tiempo.

4.2. ACTO ADMINISTRATIVO TCITO O PRESUNTO

Al contrario del anterior, es una ficcin creada por la ley, consistente en que al
cabo de cierto tiempo se presume que hubo decisin sobre un determinado
asunto planteado por parte interesada, en virtud del silencio que durante ese
tiempo y respecto de dicho asunto mantuvo la administracin o el funcionario
encargado de resolverlo.
Esta omisin se denomina silencio administrativo, y su consecuencia jurdica
es el acto ficto, tcito o presunto. As las cosas, el acto tcito se produce en
virtud de tres supuestos:
1) El deber de un funcionario de resolver, a instancia de parte interesada,
determinado asunto mediante un acto administrativo;
2) el transcurso o vencimiento de un plazo o trmino sealado en la ley o
en el reglamento, y
3) la ausencia de notificacin al interesado de cualquier decisin sobre tal
asunto.
Este tipo de acto tiene ocurrencia solamente dentro del procedimiento
administrativo, ya sea respecto de la actuacin administrativa o de la va
gubernativa.

El acto tcito puede ser negativo, cuando se presume que el asunto (peticin o
recurso) fue resuelto negativamente. Se conoce tambin como silencio
administrativo negativo. Esta es la regla general. Y positivo, cuando por el
contrario la ley dispone que el asunto se tenga como resuelto de manera favorable
al interesado, esto es, que se entiende concedido lo pedido o que se accedi al
recurso. Corresponde al silencio administrativo positivo. Esto es excepcional,
puesto que slo opera en los casos taxativamente sealados en la ley.

5.

CLASIFICACIN SEGN EL ORDEN TERRITORIAL

En Colombia los actos administrativos, segn el factor territorial, se pueden

clasificar en nacionales, departamentales y municipales, y de manera
complementaria pueden ser tambin regionales, ante la eventualidad de que
entren en funcionamiento las regiones como entidades administrativas;
metropolitanos, distritales, provinciales, tambin ante la eventualidad de que
entren a funcionar las provincias como entidades territoriales.
La categora a la cual corresponde un acto administrativo dentro de esta
clasificacin, por regla general, depende del orden territorial o de la
circunscripcin del titular de la funcin o competencia de que se hizo uso para su
expedicin, sea que la haya ejercido de manera directa, o a travs de otra
autoridad, por virtud de la delegacin o por la desconcentracin administrativa.
Como quiera que el titular es quien expide el acto, lo usual es que de su nivel
territorial se tienda a deducir la clase de acto desde el punto de vista territorial, de
suerte que si aqul es nacional, departamental o municipal, el acto se toma como
nacional, departamental o municipal, respectivamente.
Tratndose de rganos nacionales, esta regla se puede decir que es vlida en
todos los casos, por lo tanto, basta con establecer si pertenece o no a dicho orden,
as su circunscripcin territorial comprenda apenas una parte del pas, como es el
caso de las Corporaciones Autnomas Regionales, autorizadas por el artculo 23
de la Ley 99 de 1993, orden territorial que se puede verificar en la disposicin que
los crea (Constitucin o Ley).
Pero respecto de rganos o autoridades subnacionales, es posible encontrar
casos en los que no coincide el orden de ellas con el de la funcin que ejercen,
como ocurre con las funciones que les hayan delegado o adscrito por
desconcentracin administrativa. En estas situaciones, el acto ser del orden
territorial del titular de la funcin delegada o desconcentrada, la cual se puede
verificar en los fundamentos jurdicos que invoque la autoridad que expida el acto.
De esta forma, si el Gobernador de un Departamento expide un acto en
cumplimiento de una funcin que le deleg el Presidente de la Repblica, el acto
ser de orden nacional. Y si el acto lo expidi una seccional de una entidad
nacional, el acto ser nacional.

6.

CLASIFICACIN SEGN LA RELACIN CON LOS CONTRATOS

La doctrina y la jurisprudencia, tomando en cuenta la relacin con el contrato

administrativo o estatal, tambin distinguen dentro de los actos administrativos los
separables del contrato, los contractuales y los post-contractuales.

6.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS SEPARABLES DEL CONTRATO

Tambin denominados actos precontractuales, son todos los actos administrativos
que se profieren antes de la celebracin del contrato de que se trate, con el fin de
impulsar y preparar dicha celebracin, de modo que adquieren existencia propia e

independiente del respectivo contrato. Por ello pueden existir sin que el contrato
llegue a celebrarse.19 De all su denominacin de separables.
Son entonces decisiones unilaterales de la administracin dentro del
procedimiento de contratacin estatal antes de que el contrato se suscriba. Es el
caso de los actos que autorizan el contrato, los que ordenan la apertura o
iniciacin del procedimiento contractual, el que contiene el pliego de condiciones,
e incluso el de adjudicacin del contrato.
En estas circunstancias, son actos administrativos susceptibles de control
jurisdiccional tanto de manera separada, es decir, independientes del contrato que
se llegare a celebrar, como de forma conjunta con dicho contrato, por tanto
pueden ser objeto de las acciones de simple nulidad y de restablecimiento del
derecho, segn el caso, antes de que el contrato se celebre, segn lo dispone el
actual artculo 87 del C.C.A.; al igual que de la accin contractual, una vez
celebrado el contrato, en cuanto el vicio o los motivos por los cuales se incoa esta
accin hayan tenido origen en alguno de ellos.
El concepto de actos separables, segn pronunciamiento del Consejo de
Estado, dice relacin a los actos preparatorios del contrato o precontractuales, es
decir, hasta su perfeccionamiento, dentro de los cuales se encuentra precisamente
el de adjudicacin20
Este concepto, de origen francs, fue introducido en la legislacin colombiana
mediante el inciso ltimo del artculo 87 del Decreto 01 de 1984, en cuanto
deca "Los actos separables del contrato sern controlables por medio de las
otras acciones previstas en este cdigo"., el cual fue derogado por el Decreto
2304 de 1989, para aparecer nuevamente con la Ley 446 de 1998, la cual
adems, recoge la posicin jurisprudencial antes descrita en el inciso segundo
de su artculo 32, modificatorio del artculo 87 precitado, en cuanto establece
que "los actos proferidos antes de la celebracin del contrato, con ocasin de
la actividad contractual, sern demandables mediante las acciones de nulidad
y de nulidad y restablecimiento del derecho, segn el caso, (...). La
interposicin de estas acciones no interrumpir el proceso licitatorio, ni la
celebracin y ejecucin del contrato. Una vez celebrado ste, la ilegalidad de
los actos previos solamente podr invocarse como fundamento de nulidad
absoluta del contrato".

6.2. ACTOS ADMINISTRATIVOS CONTRACTUALES

Como su nombre lo indica, son aquellos que se profieren dentro de la vigencia del
contrato y con ocasin de la ejecucin del mismo. Se producen as dentro de la
llamada etapa contractual. Por lo tanto, su existencia est determinada por la
existencia del contrato, dependen directamente de ste. Es el caso de los actos
mediante los cuales la entidad contratante impone una multa al contratista, o

19

As se dej sentado en la sentencia de 6 de febrero de 1992, expediente nmero 6030;

consejero ponente, doctor Julio Csar Uribe, en reiteracin de la jurisprudencia del Consejo le
Estado.
20

Sentencia de la Seccin tercera, de 24 de agosto de 1990, expediente nmero 5712, consejero

ponente doctor Gustavo de Greiff Restrepo.

interpreta unilateralmente el contrato, declara la caducidad del mismo, etc. Por

consiguiente, su control jurisdiccional slo es posible a travs de la accin
contractual, toda vez que ste tiene como fundamento necesario el respectivo
contrato. En la jurisprudencia se comenta que hay que entender por actos
contractuales propiamente dichos, los expedidos por la entidad pblica contratante
luego de la celebracin del contrato, con incidencia en la relacin negocial misma,
y que no pueden entenderse sin la existencia misma del contrato".

6.3. ACTOS POST-CONTRACTUALES

Consisten en los actos administrativos relativos a un contrato pero que se
profieren despus de la vigencia del mismo, de su ejecucin y liquidacin. No
obstante estar relacionados con un contrato que ya no est vigente, y por lo tanto
resultan ser autnomos o independientes del mismo, son distintos de los
separables, por cuanto stos, como se dijo se expiden antes de la celebracin o
perfeccionamiento del contrato. Como quiera el contrato ya no est vigente, el
control jurisdiccional de los actos poscontractuales solo se puede ejercer a travs
de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho .

7. CLASIFICACIN SEGN LA RELACIN CON EL TITULAR DE LA

FUNCIN
Desde esta perspectiva cabe hablar de actos administrativos delegados y
desconcentrados.

7.1. ACTOS ADMINISTRATIVOS DELEGADOS

Vienen a ser todos los actos administrativos que expida un funcionario delegatario
en ejercicio de la competencia que le ha sido delegada, o sea, los que profiera en
uso de su condicin de delegatario de otra autoridad administrativa. Por lo tanto,
sus caractersticas son las siguientes:
i) La facultad o atribucin para que sean expedidos la da el titular de la
competencia, que en la delegacin interna lo es el superior jerrquico
inmediato, quien por ello pasa a ser el delegante, a travs de un acto
suyo, que es el acto de delegacin.
ii) Pueden ser revocados, modificados o adicionados por el titular de la
competencia delegada.
iii) Son proferidos solamente por el delegatario, aunque ste puede recibir
instrucciones del delegante para proferirlos.
iv) Tienen contenido y fin diferentes del acto de delegacin, aunque estn
limitados por ste,-ya que no pueden salirse del mbito de la
delegacin.
v) Por consiguiente son distintos del acto de delegacin. Tanto los unos
como el otro tienen existencia propia e independiente, de donde son

susceptibles de control jurisdiccional individualmente considerados.

7.2

ACTOS ADMINISTRATIVOS DESCONCENTRADOS

Son los proferidos en virtud de la desconcentracin administrativa, de suerte que

vienen a ser todos los actos de los funcionarios administrativos que ejercen
funciones propias de sus superiores jerrquicos o de las entidades a las cuales
pertenecen, pero por autorizacin de la ley o el reglamento, a travs de la
adscripcin de competencia sobre tales funciones. De all que sus caractersticas
sean las siguientes:
i) La facultad para expedirlos la da la ley, mediante el otorgamiento de
competencia a un subordinado sobre asuntos o funciones dados por la
Constitucin o la ley al superior jerrquico del mismo,
ii) Por regla general no pueden ser revocados, modificados o adicionados
por el superior jerrquico de quien los profiera, a menos que la ley lo
autorice para el efecto, caso en el cual lo podr hacer en la forma y
trminos que sta seale. Por ejemplo, mediante recurso de apelacin,
iii) Son proferidos solamente por el subordinado, aunque ste puede recibir
instrucciones generales del superior jerrquico para proferirlos.

8. CLASIFICACIN SEGN LA RELACIN CON EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

Se trata de la tipificacin que se hace del acto administrativo segn el papel que
cumple dentro del procedimiento administrativo, la cual ha dado lugar a las
categoras denominadas actos preparatorios, actos de trmite, actos
definitivos y actos de ejecucin (artculo 49 del C.C.A.), de las cuales,
constituyen acto administrativo en estricto sentido slo los definitivos, toda vez
que son los que contienen la decisin ejecutoria, o los que ponen fin a la
actuacin administrativa, decidiendo el fondo del asunto (artculo 50 inciso final
C.C.A.). Los dems, o contribuyen a la formacin e impulso del acto definitivo, o a
su cumplimiento, respectivamente.

Sobre el acto de ejecucin, Rafael Bielsa comenta que el mero acto de

ejecucin no es acto administrativo, porque para que lo sea es necesario que
introduzca un nuevo elemento de derecho, es decir, una nueva manifestacin
jurdica, que el mismo puede referirse no slo a decisiones administrativas, sino
tambin a las de los otros poderes, v.gr. el poder judicial, y que la ejecucin no
hace ms que realizar la voluntad de la Administracin.
El acto de trmite se convierte en acto que pone fin a la actuacin
administrativa (es decir, en definitivo), cuando hace imposible la continuacin de
la misma. Esta situacin se explica en detalle en el captulo antes citado.
Conviene aclarar que se dan actos administrativos definitivos sin que sean
de los que ponen fin a una actuacin administrativa, como son todos aquellos
que se expiden sin necesidad de una actuacin administrativa previa, como

ocurre con todos los actos administrativos discrecionales, v.gr. la aceptacin de

una renuncia, el nombramiento en un cargo de libre nombramiento y remocin, la
declaratoria de insubsistencia en uno de estos cargos, la expedicin de un
decreto reglamentario, etc. As lo puso de presente la Seccin Segunda del
Consejo de Estado, al decir que:
"... es de advertir que el acto administrativo mediante el cual se acepta una
renuncia, no pone fin a una actuacin administrativa..., como sucede asimismo
con otros actos de carcter discrecional como los que ordenan la declaratoria
de insubsistencia del nombramiento de funcionarios de libre nombramiento y
remocin, y en casos de movimiento de personal como en los traslados y
encargos

9. CLASIFICACIN SEGN LA DENOMINACIN O FORMA DE

PRESENTACIN
Aqu cabe hablar de las innumerables formas de estructurar o denominar los actos
administrativos, que van desde las tradicionalmente conocidas, como decretos,
resoluciones, rdenes administrativas, hasta los acuerdos, ordenanzas,
certificaciones, anotaciones o registros. Sin embargo, es menester poner de
presente que pueden darse situaciones en las que el acto administrativo est
plasmado en formas cuya funcin o contenido natural es otro, como son los
oficios, los conceptos, las actas, circulares, entre otros, o sea, que stas
excepcionalmente pueden tambin constituir o contener un acto administrativo.
De modo que as como excepcionalmente se da el caso en que declaraciones
hechas bajo una de las formas tradicionales (v.gr. de resolucin) no llegan a ser
acto administrativo, tambin puede ocurrir y de hecho ocurre, que un oficio, un
concepto, o un acta constituyan un acto administrativo.
En el caso del oficio, pasa a ser el acto administrativo cuando es el medio a
travs del cual se exterioriza de manera directa la decisin o respuesta a un
asunto, de manera que al mismo tiempo sirve para instrumentalizar o plasmar la
decisin, y para comunicarla al interesado. El oficio no est antecedido de otra
forma de exteriorizacin de la decisin. Un pronunciamiento que alude a un caso
en donde se discuti si el acto administrativo era el oficio por el cual se comunica
la decisin, es el siguiente:
"Si bien en otras ocasiones esta Sala ha expresado que la comunicacin de la
decisin de la administracin sobre la supresin de un cargo no constituye el
acto administrativo que afecta al empleado, en este caso concreto dicha
comunicacin si constituye la materialidad de la decisin administrativa,
pues no slo eman de la autoridad nominadora, sino que no aparece que
haya dictado acto administrativo diferente para la incorporacin a la planta
de los funcionarios que deban continuar en el servici" 21
En relacin con las actas, cuya funcin de ordinario es servir de medio de
prueba o de memoria sobre lo acaecido en determinados eventos, la Seccin
Primera de la misma Corporacin, expres que:
"si bien es cierto que las actas contienen lo acaecido en las reuniones
21

Sentencia de 8 de septiembre de 1995, expediente nmero 11120, consejera ponente doctora

Dolly Pedraza de Arenas.

administrativas, y como tal cumplen un papel probatorio o instrumental, ello no

significa que en ellas no obren verdaderos actos administrativos. Al respecto,
no se puede perder de vista, de una parte, que acto administrativo es toda
decisin ejecutoria de cualquier ente estatal, o de un particular, en ejercicio de
la funcin administrativa, y que, por lo mismo, es una declaracin de voluntad
que crea, modifica o extingue una situacin jurdica, que en el ordenamiento
jurdico y la doctrina colombianos, puede ser particular y concreta o general; y
por la otra, que su existencia no siempre est sujeta a una determinada forma
de expedicin y presentacin, y si se quiere, de instrumentalizacin, tanto que
doctrina ha dado cabida a la posibilidad de que el acto administrativo pueda
manifestarse aun de manera verbal.

"Lo dicho significa que no es cierto que las actas no puedan contener
decisiones ejecutorias o declaraciones de voluntad con los efectos
jurdicos anotados, sino que por el contrario, ello est dentro de las
posibilidades, tratndose de actas de rganos administrativos colegiados. Otra
cosa es que en muchos casos, dichas declaraciones queden sujetas a
determinada formalizacin posterior, caso en el cual, ciertamente, vienen a ser
actuaciones de trmite. Pero tambin puede ocurrir que no lo requieran, o que
se entren a ejecutar o a darles cumplimiento de inmediato. Es decir, se tomen
con carcter de decisin ejecutoria, situacin en la cual, no hay lugar a duda
de que se est frente a un acto administrativo" 22
En cuanto a los conceptos, ellos adquieren la condicin de acto administrativo
cuando el ordenamiento jurdico dispone que en determinados casos tienen
carcter obligatorio o vinculante para las personas o funcionarios a los cuales est
dirigido. Es lo que sucede con los conceptos de la Subdireccin Jurdica de la
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales. En relacin con el punto resulta
ilustrativo el siguiente rubro jurisprudencial de la Corte Constitucional, a propsito
del examen de constitucionalidad del artculo 264 de la Ley 223 de 1995:
"Los conceptos, como se vio antes, no constituyen, en principio, una decisin
administrativa, es decir, una declaracin que afecte la esfera jurdica de los
administrados, en el sentido de que se les imponga mediante ellos deberes u
obligaciones o se les otorguen derechos.
Cuando el concepto se produce a instancia de un interesado, ste queda en
libertad de acogerlo o no y, en principio, su emisin no compromete la
responsabilidad de las entidades pblicas, que los expiden, ni las obliga a su
cumplimiento o ejecucin. Por consiguiente, de la circunstancia de que el
administrado no se someta a sus formulaciones no puede ser objeto de
consecuencias negativas en su contra, diferentes a las que podran originarse
del contenido de las normas jurdicas sobre cuyo entendimiento o alcance se
pronuncia el concepto. No obstante, cuando el concepto tiene un carcter
autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a
terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la
Administracin, con las consecuencias jurdicas que ello apareja. En tal virtud,
deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una
naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio.
En las condiciones anotadas, entiende la Corte que los conceptos que emite la
Subdireccin Jurdica de la Administracin de la Direccin de Impuestos y

22

Auto de veintinueve de enero de mil novecientos noventa y ocho, -expediente Nm.4767,

consejero ponente doctor Juan Alberto Polo Figueroa.

Aduanas Nacionales, constituyen la expresin de manifestaciones, juicios,

opiniones o dictmenes sobre la interpretacin de las normas jurdicas
tributarias, en materia aduanera, de comercio exterior o de control de cambios,
bien hayan sido producidos a instancia de los administrados, en ejercicio del
derecho de peticin (art. 25 C.C.A.), o para satisfacer las necesidades o
requerimientos de las autoridades tributarias correspondientes. No se les
puede considerar, en consecuencia, en principio, como actos administrativos,
porque carecen de un poder decisorio, no obstante que, como lo ha sostenido
jurisprudencia constante del Consejo de Estado, pueden tener tal carcter
cuando poseen un alcance normativo que se revela por la obligatoriedad de su
aplicacin por la Administracin y por la posibilidad o exigencia de sujecin a
ellos de los administrados, con lo cual adquieren la categora propia de los
actos reglamentarios, aunque en un rango inferior a los que expide el
Presidente de la Repblica en ejercicio de las facultades del art. 189-11 de la
Constitucin"23

10. ACTOS DE GOBIERNO

Esta clase de actos estatales, que tienen mencin desde los orgenes del derecho
administrativo, cuya caracterstica destacada para justificar su inmunidad ante los
tribunales de justicia es su alto grado de discrecionalidad, y a los que se refieren
Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez, como "vieja teora de los llamados
'actos polticos'", ha perdido inters prctico en Colombia desde la sentencia de la
Corte Suprema de Justicia, de 15 de noviembre de 1984, en la cual fue declarado
inexequible el inciso segundo del artculo 82 del C.C.A. en su versin original del
Decreto 01 de 1984, en cuanto restringa el control jurisdiccional de los mismo en
el sentido de que la jurisdiccin contencioso administrativa poda juzgar "loi actos
polticos o de gobierno, pero slo por vicios de forma".
Sobre el particular, la Corte Suprema de Justicia consider en dicha sentencia
que:
"... Frecuentemente la doctrina y ocasionalmente la jurisprudencia han
tratado de otorgarle una entidad autnoma a determinados actos de
gobierno o de la administracin, que singularizados por ciertas
circunstancias, pero mayormente por los mviles que los inspiran, se
califican como actos polticos o de gobierno. Se traa empero de una
distincin terica que inclusive puede llegar a tener en ciertos casos alguna
utilidad conceptual, pero que dentro del sistema constitucional colombiano
carecen de apoyo normativo, como quiera que ninguna clusula de aquella
permite hacer dicha diferenciacin que por mayor que sea el refinamiento a
que se llegue, a lo sumo permitir concluir que dichos actos de gobierno
constituyen apenas una modalidad de los actos administrativos.
La Constitucin pues no establece diferenciacin alguna entre los
actos polticos o de gobierno, y menos an para excluir tales actos del
control jurisdiccional...".
La carencia de utilidad radica entonces en que en nuestro ordenamiento jurdico
tales actos perdieron la especial consideracin y tratamiento en "su vieja teora"
que los sustraa de todo control jurisdiccional, toda vez que de una u otra forma, y
sea cual fuere la funcin pblica dentro de la cual se expidan, estn sujetos a
dicho control. Es as que, en lo concerniente a la jurisdiccin contencioso
administrativa y refirindose a uno de tales tipos de actos, la Seccin Primera del
23

Sentencia C-487 de 1996.

Consejo de Estado dej sentado que:

"... los actos jurdicos internacionales de la Administracin Pblica no
son ms que modalidades tericas de los actos polticos o de
gobierno y que la misma ley colombiana los acepta como sujetos al
control jurisdiccional contencioso administrativo, lo que conduce a
deducir que entre los actos administrativos puedan existir algunos
que merezcan el calificativo de actos de gobierno, circunstancia que
no excluye su calidad de actos administrativos con todas las
consecuencias que se derivan, una de ellas, la posibilidad de ser
impugnados mediante recursos administrativos o jurisdiccionales".
En conclusin, si bien en algunos ordenamientos jurdicos el concepto de actos
de gobierno an tiene algn grado aplicacin normativa 47, en definitiva, en el
ordenamiento jurdico y la jurisprudencia colombianos actuales no tiene cabida
para efectos prcticos.

11. DIRECTIVAS PRESIDENCIALES

Si bien la jurisprudencia se ha ocupado en numerosos pronunciamientos de la

figura denominada DIRECTIVA PRESIDENCIAL, hasta el momento no se ha
precisado en todos los sentidos el justo alcance jurdico de la misma. No
obstante, tales pronunciamientos permiten identificar en ella determinadas
caractersticas sustanciales y formales que permiten su precisa naturaleza
jurdica, a saber:
1) Cuando se han expedido directivas presidenciales para congelar la nmina
oficial, ha dicho la Seccin Segunda de esa Corporacin, de manera reiterada,
que no tienen fuerza jurdica suficiente para enervar la facultad de libre
nombramiento y remocin de las autoridades nominadoras y, por tanto no
tienen la virtud de modificar o dejar sin efectos las disposiciones legales que
regulan dicha facultad, cuando se han dictado.
2) En segundo lugar, que no pueden desconocer el principio de la
autonoma administrativa que la ley reconoce a las entidades
descentralizada.
3) Se ha dicho de las mismas que se trata de recomendaciones y
orientaciones sobre aspectos determinados, que en los casos conocidos
por la Seccin Segunda han sido relativos al manejo de personal.
Al respecto se encuentra la sentencia de 5 de agosto de 1993, en la que se indica
que:

"Las directivas presidenciales deben acatarse como normas de conducta, pero que en
ningn caso tienen el alcance y firmeza de una disposicin legal, pues se trata de
recomendaciones y orientaciones sobre determinados aspectos de manejo personal que
los gobiernos de los distintos rdenes consideran oportuno formular, pero que no pueden
tener efecto para enervar la facultad discrecional de las autoridades administrativas,
si como en el presente caso, esta cuenta con respaldo legal"24.
24

Sentencia de 5 de agosto de 1993, Seccin Segunda, Exp. num. 5991, consejera ponente doctora Dolly
Pedraza de Arenas.

En resumen, cabe decir que las directivas presidenciales son instrucciones y

orientaciones de carcter interno que imparte el Presidente de la Repblica
funcionarios de la Rama Ejecutiva, en su condicin de suprema auto
administrativa, sobre aspectos determinados de la administracin pblica, las
cuales si bien deben acatarse por sus destinatarios, no enervan las faculta des y
competencias que la ley o el reglamento les asignan, y por tanto no tienen virtud
de causar la nulidad de los actos que expidan conforme tales facultades.
En estas condiciones se parecen ms a las circulares internas de la
Administracin y por ende a meros actos de la misma, o actos administrativos con
efectos internos segn la calificacin que la doctrina le da a tales manifestaciones
de la autoridad administrativa.

CLASIFICACIN DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIN

Diferentes clasificaciones.
Los actos de la administracin se pueden clasificar de muy diversas maneras
segn el punto de vista desde el cual se les mire. Las clasificaciones conocidas
ms importantes son las siguientes:
A) Desde el punto de vista del poder utilizado para su expedicin.
Recordemos uno de los primeros pasajes de este curso donde estudiamos la
evolucin del derecho administrativo1. All dijimos que la primera nocin alrededor
de
la cual se quiso hacer girar todo el derecho administrativo fue la nocin de "poder
pblico". De la aplicacin de esa nocin se desprende que la administracin puede
dictar dos clases de actos: actos de poder o autoridad y actos de gestin.
Los actos de poder o autoridad son aquellos mediante los cuales la administracin acta con poder de mando, es decir, por medio de rdenes, prohibiciones, sanciones, etc. Por ejemplo, el acto mediante el cual la administracin
prohbe la realizacin de una manifestacin
Los actos de gestin son aquellos en los cuales la administracin se despoja
de su poder de mando, y acta, por el contrario, en igualdad de condiciones con
los particulares. Por ejemplo, en la poca en que esta teora tuvo vigencia, se
consideraba que los contratos eran tpicos actos de gestin, pues cuando la
administracin los celebraba no estaba actuando con poder de mando, sino que
actuaba con base en un acuerdo de voluntades con el contratante.
Esta clasificacin tuvo vigencia en la primera etapa de la evolucin del derecho
administrativo, en el siglo XIX, y de su aplicacin resultaba que los actos
administrativos eran solo los de poder o autoridad, pues a ellos se aplicaba el
derecho administrativo y la jurisdiccin administrativa, mientras que los de gestin
se consideraban actos privados, sometidos al derecho privado y a la jurisdiccin
comn.
B) Desde el punto de vista de la vinculacin con el servicio pblico.
Como tambin debemos recordar, la nocin de poder pblico fue reemplazada por

la de "servicio pblico" como nocin clave del derecho administrativo. Ese

reemplazo trajo como consecuencia la diferenciacin entre dos clases de actos de
la administracin: los actos de servicio pblico y los actos ajenos al servicio
pblico.
Partiendo del concepto clsico de servicio pblico, segn el cual era "toda
actividad de una persona u organismo pblicos, tendiente a satisfacer una necesidad de inters general", los actos de servicio pblico son aquellos que se relacionan directamente con esa actividad. Por ejemplo, el acto mediante el cual se
establece las tarifas de cualquier servicio.
Por su parte, los actos ajenos al servicio pblico son aquellos que no tienen
relacin directa con las actividades de servicio. Por ejemplo, la contratacin de un
pintor para la realizacin de un cuadro que adornar algn despacho pblico.
A este respecto, ya sabemos que la nocin de servicio pblico tuvo gran auge a
finales del siglo pasado y comienzos del presente, poca en la cual todo el de recho administrativo giraba alrededor de ella. As, durante esa poca los actos
administrativos eran nicamente los relacionados con el servicio pblico, mientras
que los actos ajenos a ese servicio se consideraban actos de derecho privado de
la administracin.
C) Desde el punto de vista del contenido.
De la aplicacin del criterio material para calificar las funciones y los actos del
Estado, resulta que los actos de la administracin pueden ser generales o
individuales.
Los actos generales o actos creadores de situaciones jurdicas
generales, objetivas o reglamentarias,
Son aquellos que se refieren a personas indeterminadas. Por ejemplo, los
decretos reglamentarios.
Los actos individuales o particulares o actos creadores de situaciones
jurdicas individuales, particulares, subjetivas o concretas
Son los que se refieren a personas determinadas individualmente. Como ejemplo
podemos citar el acto por el cual se destituye a un funcionario.
Debe tenerse en cuenta que la determinacin o indeterminacin de las personas
no se refiere propiamente al nmero de ellas, sino al hecho de que estn o no
individualizadas. Es decir, que puede existir un acto general que se refiera en la
prctica a pocas personas, como sera el caso de aquel que reglamentara algunas
actividades de los expresidentes de la repblica. Y viceversa, puede existir un acto
individual que se refiera a muchas personas, pero identificadas de manera
concreta, como el acto por el cual la Universidad Nacional fija la lista de aspirantes
admitidos a iniciar estudios acadmicos, que pueden ser varios miles pero determinados individualmente.
Esta clasificacin tiene una amplia aplicacin en el derecho colombiano. Es as
como, a ttulo enunciativo, el artculo 49 del Cdigo Contencioso Administrativo
establece que los recursos de la va gubernativa no proceden contra los actos de
carcter general. A su vez, el artculo 73 del mismo Cdigo manifiesta que los
actos creadores de una situacin jurdica particular y concreta, no pueden ser
revocados sin el consentimiento expreso y escrito del titular de la situacin. Por
otra parte, segn un principio generalmente aceptado, los actos individuales son
de menor jerarqua que los generales en los cuales se fundamentan.

D) Desde el punto de vista de las voluntades que intervienen en su

elaboracin.
Los actos de la administracin pueden ser unilaterales, bilaterales o plurilaterales.

Los actos unilaterales

son aquellos que son producto de la voluntad exclusiva de la administracin, es

decir que esta los expide sin el consentimiento de los particulares. Por ejemplo, un
decreto.

Los actos bilaterales

son los que resultan de un acuerdo de voluntades entre la administracin y los

particulares o entre varias personas jurdicas pertenecientes a la administracin,
corno es el caso tpico de los contratos.

Los actos plurilaterales

Segn algunos autores, son los que requieren el consentimiento de ms de dos

personas, como los expedidos por cuerpos colegiados como las asambleas y los
concejos. Sin embargo, en estricto sentido, segn el punto de vista que estamos
aplicando, estos actos son unilaterales porque a pesar de que intervienen varias
voluntades, en definitiva expresan una sola voluntad que es la voluntad del Estado
o de la administracin, de acuerdo con el rgimen de mayoras aplicable para
tomar la decisin.
Esta clasificacin es tal vez la ms importante, porque los actos unilaterales son
considerados como los actos tpicos de la administracin y del derecho administrativo. Es as como existe un rgimen jurdico para los actos unilaterales y
una reglamentacin especial para los contratos de la administracin.
E) Desde el punto de vista de la mayor o menor amplitud de la competencia.
El poder o facultad que tienen las autoridades para tomar decisiones, es
decir, para expedir actos, puede ser un poder reglado o un poder discrecional. En
el primer caso podemos hablar de actos reglados y en el segundo de actos discre
cionales.

Los actos reglados

son aquellos que expide la autoridad en cumplimiento estricto de un mandato de

ley, la cual no le otorga facultad de tomar decisiones opcionales. Por ejemplo, el
acto por el cual la administracin le confiere a una persona el derecho a pensin
de jubilacin es un acto reglado, porque si el peticionario rene los requisitos que
la ley exige para gozar de ese derecho, la autoridad no tiene otro camino que
concederlo.

Los actos discrecionales

por el contrario, son los que expide la autoridad en aquellos casos en que la ley le
otorga opciones frente a la decisin que puede tomar. Por ejemplo, el artculo 213
de la Constitucin Poltica le confiere al presidente de la repblica la facultadas
decretar el estado de conmocin interior; pero ello no quiere decir que reunidos los
presupuestos previstos en la norma el presidente tenga necesariamente que
decretarlo, sino que l puede hacerlo o no hacerlo.

F) Desde el punto de vista del procedimiento.

Es decir, de acuerdo con
las diferentes actuaciones requeridas para la
elaboracin del acto, encontramos os actos simples y los actos complejos

Los actos simples

Son aquellos que requieren una sola actuacin jurdica para su expedicin. Por
ejemplo, el decreto de nombramiento de un ministro.

A contrario sensu, los actos complejos

Son los que requieren varias actuaciones jurdicas para su expedicin, como aquellos
que estn sujetos a autorizacin previa, aprobacin posterior, concepto de otros
organismos o autoridades, o que requieren varias aprobaciones. Por ejemplo, una
ordenanza de una asamblea, la cual requiere aprobacin en varios debates y la
sancin del gobernador.
G) Desde el punto de vista del mbito de aplicacin. Los actos pueden ser
nacionales o locales.
Los actos nacionales
son los expedidos por autoridades nacionales y que, en principio, tienen vigencia en
todo el territorio de la repblica. Por ejemplo, los decretos del presidente de la
repblica, las resoluciones de un ministro y los acuerdos de la junta directiva de un
establecimiento pblico nacional. No obstante, debe tenerse en cuenta que en
algunos casos el acto puede ser nacional por la calidad de la autoridad que lo dicta,
pero no ser de aplicacin en todo el territorio sino en parte de l. Por ejemplo, el
decreto por el cual el presidente de la repblica declare el estado de conmocin
interior en cierta parte del territorio nacional o las resoluciones de un director y los
acuerdos de la junta directiva de una entidad de carcter nacional pero que tiene
restringida su competencia territorial, como es el caso de las corporaciones
autnomas regionales.

A su vez, los actos locales

son los dictados por autoridades de carcter departamental, distrital o municipal, y

que tienen vigencia nicamente en el territorio al cual pertenece la autoridad que lo
dicta. Tal es el caso de las ordenanzas de las asambleas y de los acuerdos de los
concejos municipales.
H) Desde el punto de vista de su relacin con la decisin.
Podemos distinguir los actos preparatorios o accesorios y los actos definitivos o
principales.

Los actos preparatorios o accesorios

son aquellos que se expiden como parte de un procedimiento administrativo que se

encamina a adoptar una decisin o que cumplen un requisito posterior a ella. Aqu se
incluyen tambin los llamados actos de trmite. Por ejemplo, el acto por el cual se
solicita un concepto a otra autoridad antes de tomar la decisin o aquel por el cual se
le imparte aprobacin posterior a esta ltima.
Frente a los anteriores, los actos definitivos o principales son los que contienen la
decisin propiamente dicha o, como dice el inciso final del artculo 50 del Cdigo
Contencioso Administrativo, "los que deciden directa o indirectamente el fondo del

asunto". Por ejemplo, la resolucin por la cual se concede una pensin de jubilacin.
Desde el punto de vista de la jerarqua.
Segn la ubicacin en la pirmide jurdica de nuestro ordenamiento legal, y de
acuerdo con lo estudiado al analizar el punto de vista jerrquico, los actos de la
administracin pueden ser legislativos o administrativos.

Los actos legislativos de la administracin

on aquellos que se encuentran en el mismo grado jerrquico de la ley, por ser

dictados con fundamento directo en la Constitucin Poltica.-Por ejemplo, los decretos
de estado de conmocin interior.

A su vez, los actos administrativos,

De acuerdo con la jerarqua, son los que se encuentran en un grado jerrquico

inferior a la ley, por ser expedidos con fundamento o en desarrollo de ella.
Por ejemplo, los decretos reglamentarios, las ordenanzas, los acuerdos, los
actos de los gobernadores y alcaldes.