EL SISTEMA PRESUPUESTARIO

EN LA ADMINISTRACIN NACIONAL
DE LA REPBLICA ARGENTINA

NDICE

PRESENTACIN
INTRODUCCIN
TTULO I - ASPECTOS LEGALES, CONCEPTUALES Y METODOLGICOS DEL PRESUPUESTO PBLICO
CAPTULO I - EL PRESUPUESTO PBLICO Y SU CONTEXTO
A. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN FINANCIERA PBLICA
i. Aspectos conceptuales generales
ii. El sistema presupuestario
B. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA Y EL PRESUPUESTO
CAPTULO II - BASE JURDICA DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO PBLICO
A. INTRODUCCIN
B. NORMAS LEGALES BSICAS
1. Constitucin de la Nacin Argentina
2. Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control
del Sector Pblico Nacional (Ley N 24.156)
Ley genrica en materia presupuestaria
Ambito de aplicacin de la Ley
EI Presupuesto Pblico y su insercin dentro del Sistema de Administracin Financiera Pblica
Organizacin del Sistema Presupuestario Pblico
Conceptos de entidad y jurisdiccin
Periodicidad del Presupuesto
Continuidad en la ejecucin
Prrroga del Presupuesto
Estructura de la Ley de Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional
Presupuesto Consolidado del Sector Pblico Nacional.
3. Ley Complementaria Permanente de Presupuesto
4. Ley de Reforma del Estado
5. Ley de Administracin de los Recursos Pblicos
6. Ley de Resposabilidad Fiscal
7. Otras normas jurdicas
CAPTULO III - ELEMENTOS METODOLGICOS Y CONCEPTUALES DEL PRESUPUESTO PBLICO
A. EL PRESUPUESTO PBLICO COMO INSTRUMENTO
1. El presupuesto como instrumento de gobierno
2. El presupuesto como instrumento de programacin econmica y social
3. EI presupuesto como instrumento de administracin
4. EI presupuesto como acto legislativo
5. EI presupuesto como documento
B. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
1. Consideraciones previas
2. Sntesis conceptual
a) Programacin
b) Universalidad
c) Exclusividad
d.)Unidad
e) Factibilidad
f) Exactitud
g) Claridad
h) Especificacin
i) Periodicidad
j) Continuidad
k) Flexibilidad
l) Equilibrio
m) Anticipacin
n) Transparencia

3. Los principios presupuestarios en la Ley N 24.156

4. Los principios presupuestarios constitucionales
C. CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
1. Concepto
2. Importancia y objetivos
3. Aspectos conceptuales y operacionales bsicos
4. Tipos de clasificaciones
5. Clasificaciones vlidas para todas las transacciones
a) Clasificacin institucional
b) Clasificacin por tipo de moneda
6. Clasificaciones de los recursos pblicos
a) Aspectos generales
b) Clasificacin de los recursos por rubros
c) Clasificacin de los recursos por su carcter econmico
7. Clasificaciones de los gastos pblicos
a) Aspectos generales
b) Clasificacin por objeto
c) Clasificacin del gasto por su carcter econmico
d) Clasificacin por finalidades y funciones
e) Clasiticacin del gasto por categora programtica
f) Clasificacin del gasto por fuente de financiamiento
g) Clasificacin por ubicacin geogrfica
8. Clasificaciones combinadas de los recursos y gastos
a) Concepto
b) Objetivos
c) Tipos de clasificaciones combinadas
i. Econmica - Por Rubro de Recursos
ii. Por finalidad, funciones y clasificacin econmica de los gastos
iii. Institucional y econmica de los gastos
iv. Econmica - Por objeto
v. Institucional y por finalidades y funciones del gasto
vi. Por finalidad, funciones y objeto del gasto
vii. Institucional del gasto segn la fuente del financiamiento
viii. Institucional - Por objeto del Gasto
ix. Geogrfica Institucional
x. Institucional - Por programa
xi. Por programas - Por objeto del gasto
xii. Cuenta de Ahorro-Inversin-Financiamiento y sus resultados
D. CUENTA DE AHORRO-INVERSIN-FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PBLICO
1. Concepto
2. Finalidad
3. Aspectos Generales
4. Aspectos Especficos
E. ASPECTOS TERICOS Y CONCEPTUALES DEL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS
1. Introduccin
2. Definiciones y conceptos bsicos
a) Insumos
b) Productos
c) Relacin insumo producto
d) Tipos de productos: independientes y conjuntos
e) Productos presupuestables
f)) Relaciones de condicionamiento
g) Tipificacin de productos
h) Comparacin de las relaciones de condicionamiento con las de insumo-producto
3. Polticas y acciones del Sector Pblico.
a) Polticas
b) Acciones de regulacin
c) Acciones presupuestarias
i. Accin operacional
ii. Centro de gestin o unidad ejecutora
iii. Definicin de accin presupuestaria
iv. La red de acciones presupuestarias
d) Asignaciones Presupuestarias que no resultan en productos
4. Tcnicas de gestin
Aspectos generales. Tcnicas de gestin institucional
5. Categoras programticas

a) Concepto
b) Tipos de categoras programticas
i.Programa
ii.Subprograma
iii.Actividad
iv.Proyecto
v.Obra
6. Formas que adoptan los programas
Glosario de presupuesto por programas
7. Metodologa general para el diseo de estructuras programticas institucionales
a) Consideraciones previas
b) Requisitos generales
c) Recopilacin de la informacin
i. De carcter interno
ii. De carcter externo
d) Procesamiento y anlisis de la informacin
e) Proceso de elaboracin de las estructuras programticas
8. Medicin e indicadores de la gestin pblica
a) Aspectos generales.
b) Medicin de la produccin y de la provisin de bienes y servicios
c) Unidades de medida
d) Los tipos de productos y su cuantificacin
i. Cuantificacin de la produccin terminal
ii. Cuantificacin de la produccin intermedia
e) Indicadores de la gestin presupuestaria
Tipos de indicadores
i. Indicadores de eficiencia
ii. Indicadores de eficacia
iii. Otros tipos de indicadores
F. PRESUPUESTO PRELIMINAR
i. Aspectos Conceptuales
ii. Criterios metodolgicos para elaborar el presupuesto preliminar
iii. Secuencia lgica de pasos en la elaboracin del Presupuesto Preliminar
G. PRESUPUESTACIN ORIENTADA A RESULTADOS
Indicadores de desempeo
Anlisis del desempeo de programas e instituciones
Revisin integral del gasto
Procedimientos para el mejoramiento de la gestin presupuestaria
Produccin de informes de gestin
Aspectos a tener en cuenta en la presupuestacin orientada a resultados
Aspectos operativos de la presupuestacin orientada a resultados
TITULO II - EL PROCESO PRESUPUESTARIO EN LA ADMINISTRACIN PBLICA NACIONAL
CARACTERSTICAS GENERALES
CAPTULO I - FORMULACIN DEL PRESUPUESTO
CARACTERSTICAS BSICAS
1. POLTICA PRESUPUESTARIA PREVIA
a) ASPECTOS GENERALES
b) INGRESOS
ESTIMACIN DE LOS RECURSOS TRIBUTARIOS
i. Introduccin
ii. Metodologas de estimacin
iii. Comentarios sobre los insumos utilizados en el Clculo de Recursos Tributarios
iv. La metodologa de estimacin de los recursos en los presupuestos de la Administracin Nacional de la
Repblica Argentina
ESTIMACIN DE LOS RECURSOS NO TRIBUTARIOS
i. Determinar el objeto de la estimacin
ii. Relevamiento y anlisis normativo
iii. Compilacin de series de recaudacin
iv. Compilacin de series estadsticas sectoriales de economa real
ESTIMACIN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS

Definiciones utilizadas y cuestiones metodolgicas generales

c) GASTOS
d) EL FINANCIAMIENTO EXTERNO
2. ELABORACIN DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO
a) El Mensaje del Presupuesto
b) Estructura del Presupuesto
c) Los gastos prioritarios
1. Mejoras en la asignacin de recursos
2. Anlisis de prioridades en la asignacin
3. La decisin sobre las prioridades
4. Aspectos a considerar en la asignacin de los gastos pblicos
5. El anlisis de la estructura presupuestaria para determinar prioridades
6. Enfoques actuales en el mundo
7. Prioridades presupuestarias
CAPTULO II - DISCUSIN Y APROBACIN DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO
CAPTULO III.- LA COORDINACIN DE LA EJECUCIN DEL PRESUPUESTO NACIONAL Y OTROS
PRESUPUESTOS
A. CONSIDERACIONES GENERALES
B. LA DISTRIBUCIN ADMINISTRATIVA DE LOS CRDITOS
C. PROGRAMACIN DE LA EJECUCIN
D. MODIFICACIONES PRESUPUESTARIAS
E. PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL SECTOR PBLICO NACIONAL
1. Introduccin
2. Desarrollo
a. Aspectos conceptuales de la consolidacin
b. Preparacin del presupuesto consolidado del Sector Pblico
F. FONDOS FIDUCIARIOS DEL ESTADO NACIONAL Y OTROS ENTES DEL SECTOR PBLICO
CAPITULO IV.- EVALUACIN DE LA EJECUCIN
1. ELEMENTOS CONCEPTUALES BSICOS
a) Aspectos Generales
b) Tipos de evaluacin
i. Referidas al mbito
ii. Referldas al nivel
c) Requisitos
i. Vigencia de un adecuado desarrollo de la programacin presupuestaria
ii. Existencia de sistemas de informacin
iii. Cambio de mentalidad del funcionario pblico
d) Proceso de evaluacin
i. Anlisis de las causas de los desvos
ii. Propuestas de medidas correctivas
2. LA EVALUACIN PRESUPUESTARIA EN EL GOBIERNO NACIONAL
a) Base legal
b) Caractersticas bsicas
c) Evaluacin global
i. Resultados
ii. Ejecucin de recursos
iii. Ejecucin acumulada de gastos
d) Evaluacin de las jurisdicciones y entidades
i. Cumplimiento de la poltica presupuestaria
ii. Estructura de recursos reales y financieros
iii. Ejecucin trimestral
e) Evaluacin programtica
i. Aspectos generales
ii. Caractersticas bsicas
f) Informes
i. Evaluacin global
ii. Evaluacin de las jurisdicciones y entidades
iii. Informacin de la ejecucin del presupuesto
g) Evaluacin Presupuestaria
1. La Evaluacin en la Oficina Nacional de Presupuesto

i. Programacin y ejecucin de la produccin fsica

ii. Informes peridicos de evaluacin
iii. Otras labores de apoyo a la evaluacin
2. Fortalezas y debilidades en la experiencia argentina del presupuesto por programas
i. Fortalezas encontradas en el proceso, que permiten seguir avanzando.
ii. Debilidades u obstculos hallados, que se tratan de seguir venciendo

TTULO III PRESUPUESTO PLURIANUAL Y TRANSPARENCIA FISCAL

CAPTULO I EL PRESUPUESTO PLURIANUAL
1. Antecedentes normativos e implementacin inicial
2. Ley Federal de Responsabilidad Fiscal y el Presupuesto Plurianual
3. La experiencia internacional
4. El Presupuesto anual no es suficiente
5. Ventajas del Presupuesto Plurianual
6. La experiencia nacional en la presupuestacin plurianual
7. Metodologa para la elaboracin
7.1 Objetivos instrumentales
7.2 Elaboracin del Presupuesto Plurianual
7.3 Presentacin al Congreso Nacional
8. Estructura de la informacin
9. Caractersticas del Presupuesto Plurianual
10. Perfeccionamientos metodolgicos
CAPTULO II - TRANSPARENCIA FISCAL
1. Introduccin
2. Transparencia presupuestaria
3. Evaluacin del cumplimiento de las reglas de transparencia presupuestaria en el nivel nacional
argentino
4. Informes financieros a ser elaborados por el Gobierno
5. Conclusin y pasos a dar para mejorar la aplicacin de reglas de transparencia fiscal

TTULO IV ORGANIZACIN DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO PBLICO Y ETAPAS DEL SISTEMA DE

INFORMACIN FINANCIERA
CAPTULO I ORGANIZACIN DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO PBLICO
A. CONSIDERACIONES GENERALES
B. ORGANIZACIN DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO PBLICO ARGENTINO
1. Subsecretara de Presupuesto
2. Oficina Nacional de Presupuesto
i. Direcciones de Presupuesto de la Administracin Nacional
ii. Direccin de Polticas, Normas e Ingresos Presupuestarios
iii. Direccin de Proyecciones y Estadsticas Presupuestarias
iv. Direccin de Evaluacin Presupuestaria
v. Coordinacin de Presupuesto de Empresas Pblicas
vi. Coordinacin de Asuntos Parlamentarios y Capacitacin Presupuestaria
vii. Coordinacin de Sistemas Operativos
3. Unidades de Presupuesto de las Jurisdicciones y Entidades del Sector Pblico Nacional
CAPTULO II ETAPAS DEL SISTEMA DE INFORMACIN FINANCIERA
i. Primera etapa: Reforma del Sector Pblico 1991 1995
ii. Segunda etapa: Consolidacin de la Reforma de Administracin Financiera 1995 - 1999
iii. Tercera etapa: Migracin Tecnolgica y Ajustes del Modelo 1999 2001
iv. Cuarta etapa: Expansin de las rplicas del sistema SLU 2002 2005
v. Quinta etapa: Gestin por resultados y SIDIF Internet 2004 en adelante

ANEXO I INSTRUMENTOS PRESUPUESTARIOS APLICABLES EN GESTIN FSICA

Formulacin, Programacin de la ejecucin, Ejecucin, Cierre: Cuenta de Inversin para Evaluacin de
Resultados de la Gestin

ANEXO II OTROS TEMAS SOBRE EL PRESUPUESTO

CAPTULO I LA IMPLANTACIN DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIN FINANCIERA NACIONAL CON

NFASIS EN EL SISTEMA PRESUPUESTARIO
CAPTULO II INFLEXIBILIDADES PRESUPUESTARIAS
i. Consideraciones Generales
ii. Un poco de historia: los vaivenes de las rigideces y afectaciones
iii. Anlisis de rigideces y afectaciones
iv. Accin de los responsables fiscales
v. Reflexiones finales
CAPTULO III REGLAS PRESUPUESTARIAS PARA DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO
1. Reglas fiscales, breve nocin conceptual
2. Experiencia Nacional Argentina
2.1 Ley de Solvencia Fiscal
2.2 Experiencia de aplicacin
2.3 Consideraciones conclusivas
3. Ley de Responsabilidad Fiscal
4. Reglas y Federalismo Fiscal
4.1 Asignacin de potestades fiscales en un pas federal
4.2 Las transferencias verticales y sus efectos sobre el nivel de gasto pblico subnacional
4.3 Posibles soluciones para resolver el problema de la prociclicidad
4.4 El problema del endeudamiento
4.5 Las reglas macrofiscales para los distintos niveles de Gobierno
5. Reflexiones y recomendaciones
CAPTULO IV - ESTADSTICA DE LAS FINANZAS PBLICAS
Marco Analtico de las Estadsticas de las Finanzas Pblicas 2001
El Estado de Operaciones del Gobierno
Trayectoria de Migracin de las Estadsticas Oficiales hacia la Estadstica de las Finanzas Pblicas 2001
CAPTULO V EL GASTO SOCIAL COMO INVERSIN
1. Introduccin
2. Principales conceptos
3. El Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas del FMI (2001)
4. De las Cuentas Nacionales al Capital Social
5. Postura Banco Mundial
6. Nuevos enfoques sobre el capital humano: UNESCO, OCDE y otros
7. El gasto social como inversin: Impacto presupuestario
8. Conclusin
CAPTULO VI AGENCIAS Y ASOCIACIONES PBLICO PRIVADAS
Agencias
Asociaciones Pblico Privadas

Potenciales Beneficios de las APP

Potenciales Riesgos de las APP
Tratamiento presupuestario y contable de las APP
Comentarios Finales

PRESENTACIN

Dentro de la reforma de la administracin

financiera del Estado Nacional efectuada en los
ltimos aos, el Sistema Presupuestario
Pblico se inscribe como uno de los pilares del
proceso de transformacin de las finanzas
pblicas.
En este sentido, a partir de la sancin de la Ley
N 24.156 ha sido necesario documentar los
desarrollos conceptuales y metodolgicos
relacionados con la formulacin, ejecucin y
evaluacin del presupuesto pblico as como
tambin con los aspectos operativos del
proceso presupuestario. Es por ello que la
revisin de este texto es una importante
contribucin para la capacitacin y transmisin
de conocimientos y, a su vez, representa una
actualizacin de carcter permanente que
posibilita a los profesionales en la materia estar
al corriente de los ltimos desarrollos en las
cuestiones presupuestarias.
La sistematizacin del esfuerzo por compilar y
difundir este material permite fortalecer el
proceso de capacitacin de los recursos
humanos,
desarrollar
los sistemas de
informacin (tanto para operar como para
tomar decisiones), incorporar los sucesivos
avances que se van alcanzando y, finalmente,
intercambiar opiniones con especialistas de
forma tal que se puedan evaluar posibles
sugerencias o comentarios.
Cabe sealar que el resultado esperado es, sin
lugar a dudas, un presupuesto pblico idneo
como instrumento de gestin y de informacin
de las polticas pblicas previstas para el corto
y mediano plazo y el grado de efectividad y
eficiencia en su cumplimiento. Asimismo, lograr
los resultados esperados significar un aporte
relevante a la transparencia fiscal y de los actos
del buen gobierno.

INTRODUCCIN

A travs de esta obra no slo se pretende

sintetizar el sistema presupuestario tanto en sus
aspectos conceptuales como institucionales, sino
tambin lograr una superacin del tratamiento
dado al mismo en distintos manuales que, al
momento de implantarse la reforma de la
administracin financiera en el Sector Pblico,
servan para la divulgacin y capacitacin.
El Ttulo I contiene las bases estructurales del
sistema presupuestario. Es as como se analiza el
sustento jurdico del sistema; su relacin con el
Sistema Nacional de Inversin Pblica; los
aspectos metodolgicos de la presupuestacin
por programas y de los sistemas de informacin
presupuestaria, tales como los clasificadores y la
Cuenta de Ahorro-Inversin-Financiamiento. Se
incluye, adems, el Presupuesto Preliminar y la
Presupuestacin orientada a Resultados.
El Ttulo II presenta los aspectos conceptuales y
de procedimiento de las diversas etapas del
proceso presupuestario.
Muestra la formulacin desde las actividades
preliminares hasta la elaboracin del proyecto
para su presentacin al Congreso Nacional, el
trmite de aprobacin, prosigue con el
tratamiento de la programacin de la ejecucin
del presupuesto y concluye con la accin de
evaluacin de la ejecucin. Asimismo se ha
considerado conveniente incorporar otros temas
especficos referidos al Prespuesto.

En el Ttulo III se consideran los temas referidos

al Presupuesto Plurianual y la Transparencia
Fiscal.
En el Ttulo IV se incluye una descripcin de la
estructura operativa de la Oficina Nacional de
Presupuesto en su calidad de rgano rector del
sistema de presupuesto y la evolucin del
sistema de informacin financiera.
Se ha includo un Anexo sobre los Instrumentos
Presupuestarios aplicables en la Gestin Fsica y
un segundo Anexo con Otros temas sobre el
presupuesto.
Finalmente, cabe sealar que, por las
caractersticas expuestas, esta obra ser de
utilidad tanto para docentes y alumnos como para
aquellos que se desempean en tareas
relacionadas con el sistema de presupuesto.

TITULO I
ASPECTOS LEGALES, CONCEPTUALES Y
METODOLGICOS DEL PRESUPUESTO PBLICO

CAPTULO I
EL PRESUPUESTO PBLICO Y SU CONTEXTO

objetivos implcitos del sistema. Para la Ley

24.156 estos instrumentos quedan enumerados
tambin en el Art. 4 y en los siguientes incisos:

A. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIN

FINANCIERA PBLICA
El 30 de septiembre de 1992 fue sancionada la
Ley N 24.156, Ley de Administracin Financiera
y de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional. En este punto se analizan las bases
conceptuales generales de la reforma de la
administracin financiera, desde la ptica de la
teora de los sistemas.

b)
Sistematizar
las
operaciones
de
programacin, gestin y evaluacin de los
recursos del Sector Pblico Nacional;
c) Desarrollar sistemas que proporcionen
informacin oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero del sector pblico
nacional til para la direccin de las
jurisdicciones y entidades y para evaluar la
gestin de los responsables de cada una de
las reas administrativas;

i. Aspectos conceptuales generales

La gestin financiera realizada por las distintas
jurisdicciones del Sector Pblico Nacional se
caracteriza por desarrollarse a travs de sectores
de la Administracin cuya denominacin de por s
define la funcin de cada uno ellos: presupuesto,
crdito pblico, tesorera, contabilidad, control
interno y control externo.

d) Establecer como responsabilidad propia de

la administracin superior de cada jurisdiccin
o entidad del sector pblico nacional, la
implantacin y mantenimiento de:
i) Un sistema contable adecuado a las
necesidades del registro e informacin y
acorde con su naturaleza jurdica y
caractersticas operativas;

Estos sectores, por su propia naturaleza,

conforman
sistemas
diferenciados
que
interactan dentro de un sistema mayor
denominado Sistema de Administracin
Financiera.

ii) Un eficiente y eficaz sistema de control

interno normativo, financiero, econmico
y de gestin sobre sus propias
operaciones, comprendiendo la prctica
del control previo y posterior y de la
auditoria interna;

La estructura del sistema mayor, es decir

aquello que le confiere el rasgo distintivo, define
su propia forma de funcionar y le da coherencia
al conjunto; en la actualidad est normado por el
Ttulo I de la Ley 24.156.

iii)

La teora general de los sistemas, especialmente

la de los administrativos, reconoce que todo
sistema posee una estructura formada al menos
por cinco elementos bsicos:
1Objetivos del
sistema mayor o
macrosistema: La definicin de los objetivos del
sistema total o mayor resulta imprescindible,
pues representan los elementos con los que se
medir el desempeo del propio sistema. En
otros trminos, los sistemas persiguen objetivos
que justifican su razn de ser. En relacin a la
Ley 24.156 este primer elemento de la estructura
se encuentra dentro del Ttulo I, Art. 4 el cual
dice: Son objetivos de esta ley, y por lo tanto
deben tenerse presentes, principalmente para su
interpretacin y reglamentacin, los siguientes:
a)

Procedimientos
adecuados
que
aseguren la conduccin econmica y
eficiente
de
las
actividades
institucionales y la evaluacin de los
resultados de los programas, proyectos
y operaciones de los que es
responsable la jurisdiccin o entidad.

Esta
responsabilidad
se
extiende
al
cumplimiento del requisito de contar con un
personal
calificado
y
suficiente
para
desempear con eficiencia las tareas que se
les asignen en el marco de esta ley.
e) Estructurar el sistema de control externo del
sector pblico nacional.
3- Los componentes del sistema: En los
sistemas administrativos este concepto surge por
dos cuestiones fundamentales: 1- Por la
necesidad de separar reas con distinta
responsabilidad y funciones diferenciadas y 2Para explicar los procesos que enlazan a las
partes del sistema mayor. A su vez, de la
explicacin de esos procesos surge la nocin de
funcionamiento recproco entre los subsistemas,

Garantizar la aplicacin de los principios de

regularidad
financiera,
legalidad,
economicidad, eficiencia y eficacia en la
obtencin y aplicacin de los recursos
pblicos;

2- Instrumentos del sistema mayor: Se

entiende por ellos a todos los medios que
permiten ejecutar las acciones que llevan a los

conocido tambin como de interrelacin o

interdependencia.

Descentralizados, comprendiendo en estos

ltimos a las Instituciones de Seguridad Social.

Para la Ley 24.156 los componentes del sistema

de administracin financiera o sistema mayor
queda definido por el Art. 5 el cual establece: La
administracin financiera estar integrada por los
siguientes
sistemas,
que debern estar
interrelacionados entre si:

b) Empresas y Sociedades del Estado que

abarca a las Empresas del Estado, las
Sociedades del Estado, las Sociedades
Annimas con Participacin Estatal Mayoritaria,
las Sociedades de Economa Mixta y todas
aquellas otras organizaciones empresariales
donde el Estado nacional tenga participacin
mayoritaria en el capital o en la formacin de las
decisiones societarias.

Sistema presupuestario;
Sistema de crdito pblico;

c) Entes Pblicos excluidos expresamente de

la Administracin Nacional, que abarca a
cualquier organizacin estatal no empresarial,
con autarqua financiera, personalidad jurdica y
patrimonio propio, donde el Estado nacional
tenga el control mayoritario del patrimonio o de la
formacin de las decisiones, incluyendo aquellas
entidades pblicas no estatales donde el Estado
nacional tenga el control de las decisiones.

Sistema de tesorera;
Sistema de contabilidad.
Cada uno de estos sistemas estar a cargo de un
rgano rector, que depender directamente del
rgano que ejerza la coordinacin de todos ellos.
El Decreto N 1.344/07, artculo 6, estableci
que las Secretaras de Hacienda y de Finanzas
conforman el rgano responsable de la
coordinacin de los Sistemas de Administracin
Financiera del Sector Pblico Nacional y el Art.
7 de la citada Ley, completa la descripcin de
los componentes del sistema mayor al determinar
que: La Sindicatura General de la Nacin y la
Auditoria General de la Nacin sern los rganos
rectores de los sistemas de control interno y
externo, respectivamente.

d) Fondos Fiduciarios integrados total o

mayoritariamente con bienes y/o fondos del
Estado nacional.
Sern aplicables las normas de esta ley en lo
relativo a la rendicin de cuentas de las
organizaciones privadas a las que se hayan
acordado subsidios o aportes y a las instituciones
o fondos cuya administracin, guarda o
conservacin est a cargo del Estado Nacional a
travs de sus Jurisdicciones o Entidades.

4- Los ambientes del sistema : Entre todo

sistema y el medio en que acta existe un
intercambio cclico de informacin que se
caracteriza por la secuencia entrada-procesossalidas-realimentacin. Esta secuencia es la
que define el ambiente del sistema; el que a su
vez se subdivide en interno y en externo.

(Artculo sustituido por el art. 8 de la Ley N

25.827 B.O. 22/12/2003)1.
Asimismo el Art. 9 establece que: En el contexto
de esta Ley se entender por entidad a toda
organizacin pblica con personalidad jurdica y
patrimonio propio, y por jurisdiccin a cada una
de las siguientes unidades:

El ambiente interno es entendido tambin como

el alcance del sistema mayor, explicado por el
conjunto de tareas, funciones y responsabilidades
deliberadamente asignadas a cada sector o
subsistema y sobre los cuales el sistema mayor
puede ejercer el control directo con la finalidad de
hacer cumplir sus propios objetivos.

a) Institucionales
- Poder Legislativo
- Poder Judicial
- Ministerio Pblico
- Presidencia de la Nacin, Jefatura de Gabinete
de Ministros, los Ministerios y Secretaras del
Poder Ejecutivo Nacional

Dentro del sistema de administracin

financiera el ambiente interno est entendido
como el mbito de aplicacin de la Ley
expresado en el Art. 8. Este artculo dispone que
la Ley ser de aplicacin en todo el Sector
Pblico Nacional, el que a tal efecto est
integrado por:

b) Administrativo-Financieras
- Servicio de la Deuda Pblica
- Obligaciones a cargo del Tesoro

El artculo 3 de la Ley N 25.917, sustituido por el

artculo 14 de la Ley N 26.422, se relaciona con el
tratamiento presupuestario de los integrantes del
S.P.N.

a) Administracin Nacional, conformada por la

Administracin Central y los Organismos

el gobierno nacional es diferente el grado de

descentralizacin en un ministerio que en un
organismo descentralizado, una universidad o
una empresa pblica. En los casos de los
gobiernos provinciales y municipales, el nivel de
descentralizacin es superior ya que se trata de
niveles de gobierno autnomos.

(Artculo modificado por la Ley N 26.078,

artculo 53, B.O. 12/1/2006)
El ambiente externo se encuentra compuesto
por aquellos elementos que provienen del medio
en que opera el sistema, los cuales se
caracterizan por pertenecer a un contexto
cambiante, por representar al flujo de datos e
informaciones que realimentan al proceso
administrativo y adems, porque debido a ciertas
circunstancias, pueden hacer cambiar los
objetivos implcitos del sistema. Los principales
datos que conforman al ambiente externo
provienen de cuatro planos distintos: el
normativo, el econmico, el poltico y el social.
Todos ellos interactan y alimentan la corriente
de entrada de datos al sistema mayor

La descentralizacin operativa cumple con dos

requisitos bsicos: a) la que se determina para un
sistema debe estar estrechamente relacionada
con la que se establece para los otros; b) se
encuentra debidamente reglamentada, es decir
que estn perfectamente establecidas las
facultades, normas y procedimientos que
competen a los organismos centrales y a los
diversos organismos perifricos.
ii. El sistema presupuestario

5- Administracin del sistema: En este ltimo

elemento de la estructura de un sistema se
destacan
como
funciones
bsicas:
el
planeamiento, la ejecucin, el control y la
rendicin de cuentas.

El sistema presupuestario es un subsistema

dentro del sistema de administracin financiera.
En trminos generales los subsistemas poseen
las mismas caractersticas que los sistemas. Se
encuentran organizados en funcin de un
objetivo, operan dentro de un sistema mayor o
macrosistema, conforman un conjunto de
sectores interdependientes e interrelacionados,
responden a ciclos, estructuras propias y
funciones especializadas.

Resulta importante destacar que en el sistema de

administracin
financiera
estas
diferentes
instancias
no se presentan en forma
independiente ni que cada una de ellas se realiza
en un momento determinado del perodo
financiero. Por el contrario, representan un
proceso continuo que realimenta al sistema en
forma permanente. Este proceso, entendido
tambin como de regulacin o control por
realimentacin, es el que permite ajustar el
comportamiento de la gerencia financiera para
alcanzar los objetivos.

El objetivo del sistema presupuestario del Sector

Pblico Nacional, en adelante SPSPN, consiste
en elaborar el presupuesto general de la
Administracin Nacional, administrar su ejecucin
y supervisar la gestin presupuestaria de las
empresas y sociedades del Estado. Todas ellas
resultan actividades proyectadas o planeadas
basadas en normas legales y tcnicas
seleccionadas antes de su ejecucin y en
armona con los objetivos del sistema mayor.

Otro aspecto importante dentro de este punto es

el referido a la centralizacin normativa y
descentralizacin operativa. La centralizacin
normativa est referida a la vinculacin de todos
los subsistemas dentro de la gerencia
administrativa desarrollada por el sistema mayor
cuya responsabilidad primaria en cuanto a las
polticas, normas y procedimientos recae en el
rgano coordinador: las Secretaras de
Hacienda y de Finanzas del Ministerio de
Economa y Finanzas Pblicas.

El SPSPN define su objetivo en cooperacin con

el objetivo del sistema de administracin
financiera, es decir, garantizando la aplicacin de
los principios de regularidad financiera, legalidad,
economicidad, eficiencia y eficacia en la
obtencin y aplicacin de los recursos pblicos.

Por su parte, la descentralizacin operativa

implica la capacidad de gestin de cada sistema
desde las propias instituciones pblicas. La
descentralizacin
de
los
sistemas
de
administracin financiera puede asumir distintas
formas y niveles. El mayor o menor grado de
descentralizacin se vincula al marco poltico,
jurdico y administrativo del pas, como tambin a
las
mayores
o
menores
capacidades
administrativas de gestin de los diversos
organismos pblicos y a las caractersticas
especficas de cada uno de los sistemas. As, en

Por sus cualidades, el SPSPN adquiere las

caractersticas de un sistema con mltiples
salidas, siendo la principal la elaboracin del
presupuesto general para la Administracin
Nacional.
Las normas legales y tcnicas que sustentan la
elaboracin del presupuesto general para la
administracin nacional son establecidas por la
Seccin I del Ttulo II de la Ley 24.156:

de aquel para el cual se hayan aprobado, en la

medida que antes de esa fecha no se encuentre
formalizada, mediante la documentacin que
corresponda, la contratacin de las obras y/o la
adquisicin de los bienes y servicios autorizados.
(Prrafo sustituido por art. 67 de la Ley N 26.078
B.O. 12/1/2006).

Art. 12. Los presupuestos comprendern todos

los recursos y gastos previstos para el ejercicio,
los cuales figurarn por separado y por sus
montos ntegros, sin compensaciones entre si.
Mostrarn el resultado econmico y financiero de
las transacciones programadas para ese periodo,
en sus cuentas corrientes y de capital, as como
la produccin de bienes y servicios que
generarn las acciones previstas.

El SPSPN tambin se caracteriza por responder

a la tipologa de los sistemas abiertos ya que:

Art. 13. Los presupuestos de recursos

contendrn la enumeracin de los distintos rubros
de ingresos y otras fuentes de financiamiento,
incluyendo los montos estimados para cada uno
de ellos en el ejercicio. Las denominaciones de
los diferentes rubros de recursos debern ser lo
suficientemente especificas como para identificar
las respectivas fuentes.

1. Establece intercambios permanentes con su

ambiente externo e interno.
2. Es capaz de alcanzar sus objetivos con
diferentes condiciones iniciales.
3. Durante el ciclo de ejecucin es flexible y
adaptable a distintas restricciones impuestas
por el ambiente externo.
4. Admite
distintas
combinaciones
de
tecnologas para su administracin.

Art. 14. En los presupuestos de gastos se

utilizarn las tcnicas ms adecuadas para
demostrar el cumplimiento de las polticas,
planes de accin y produccin de bienes y
servicios de los organismos del sector pblico
nacional, as como la incidencia econmica y
financiera de la ejecucin de los gastos y la
vinculacin de los mismos con sus fuentes de
financiamiento. La reglamentacin establecer
las tcnicas de programacin presupuestaria y los
clasificadores de gastos y recursos que sern
utilizados.

Se considera ambiente externo al SPSPN al

conjunto de sectores que, estando fuera del
control administrativo del SPSPN, presentan
relaciones de mutua incidencia y constante
realimentacin. En ese sentido, pertenecen al
ambiente externo del SPSP las relaciones que se
establecen con los sistemas de tesorera,
contabilidad y crdito pblico.
El ambiente externo del SPSPN no se constrie
slo al mbito del sistema de administracin
financiera, sino que es ms
amplio y se
encuentra formado por sectores que resultan
externos incluso al sistema mayor. Para el
sistema estos sectores representan ncleos
generadores de datos originados en decisiones
polticas, legislativas, jurdicas y tcnicas, las que
a su vez, son influidas por la dinmica observada
en los sectores sociales, polticos y econmicos.

Art. 15. Cuando en los presupuestos de las

jurisdicciones y entidades pblicas se incluyan
crditos para contratar obras o adquirir bienes y
servicios, cuyo plazo de ejecucin exceda al
ejercicio financiero, se deber incluir en los
mismos informacin sobre los recursos invertidos
en aos anteriores, los que se invertirn en el
futuro y sobre el monto total del gasto, as como
los respectivos cronogramas de ejecucin fsica.
La aprobacin de los presupuestos que
contengan esta informacin, por parte de la
autoridad competente, implicar la autorizacin
expresa para contratar las obras y/o adquirir los
bienes y servicios hasta por su monto total, de
acuerdo con las modalidades de contratacin
vigentes.

En otro orden de ideas, el ambiente externo

constituye el conjunto de relaciones iniciales y
finales (entrada y salida) donde el SPSPN es el
sujeto de la interaccin e interdependencia
funcional.
En el siguiente grfico se muestran las relaciones
del SPSPN con el sistema mayor y las posibles
relaciones entre todos los subsistemas de
administracin financiera,

Las autorizaciones para comprometer ejercicios

futuros a que se refiere el presente artculo
caducarn al cierre del ejercicio fiscal siguiente

10

Sistema de
Contabilidad

Sistema de
Tesorera

Sistema de
Crdito
Pblico

Sistema
Presupuestario

Entrada
Datos

Salidas

las
unidades
que
cumplen
funciones
presupuestarias en cada una de las jurisdicciones
y entidades del Sector Pblico Nacional.

Por su parte, el ambiente interno del SPSPN se

encuentra delimitado por las relaciones
estructurales y funcionales que se establecen
hacia el interior del mismo, es decir, entre todas

RESTRICCIONES
(normativas y procedimentales)
y POSICIN FINANCIERA DEL

DATOS EXTERNOS
AL SISTEMA
MAYOR

SISTEMA MAYOR

11

Las relaciones estructurales son aquellas que

describen la configuracin y organizacin del
sistema. En el SPSPN estas relaciones
establecen un rango de jerarqua entre los
subsistemas
que
cumplen
funciones
presupuestarias. Los artculos 16 y 18 de la Ley
24.156 establecen al respecto:

A tal fin, las dependencias especializadas del

mismo debern practicar una evaluacin del
cumplimiento de los planes y polticas nacionales
y del desarrollo general del pas y sobre estas
bases y una proyeccin de las variables
macroeconmicas de corto plazo, preparar una
propuesta de prioridades presupuestarias en
general y de planes o programas de inversiones
pblicas en particular.

Art. 16. La Oficina Nacional de Presupuesto

ser el rgano rector del sistema presupuestario
del Sector Pblico Nacional.

Se considerarn como elementos bsicos para

iniciar la formulacin de los presupuestos, el
programa monetario y el presupuesto de divisas
formulados para el ejercicio que ser objeto de
programacin, as como la cuenta de inversiones
del ltimo ejercicio ejecutado y el presupuesto
consolidado del sector pblico del ejercicio
vigente.

Art. 18. Integrarn el sistema presupuestario y

sern responsables de cumplir con esta ley, su
reglamentacin y las normas tcnicas que emita
la Oficina Nacional de Presupuesto, todas las
unidades que cumplan funciones presupuestarias
en cada una de las jurisdicciones y entidades del
Sector Pblico Nacional. Estas unidades sern
responsables de cuidar el cumplimiento de las
polticas y lineamientos que en materia
presupuestaria, establezcan las autoridades
competentes.

El programa monetario y el presupuesto de

divisas sern remitidos al Congreso Nacional, a
titulo informativo, como soporte para el anlisis
del proyecto de ley de presupuesto general.

Estas disposiciones al establecer los lugares de

decisin, las tareas y responsabilidades, ponen
de manifiesto el principio de centralizacin
normativa y descentralizacin operativa.

Art. 26. El Poder Ejecutivo Nacional

presentar el proyecto de ley de presupuesto
general a la Cmara de Diputados de la Nacin,
antes del 15 de setiembre del ao anterior para el
que regir, acompaado de un mensaje que
contenga una relacin de los objetivos que se
propone alcanzar y las explicaciones de la
metodologa utilizada para las estimaciones de
recursos y para la determinacin de las
autorizaciones para gastar, de los documentos
que seala el art. 24, as como las dems
informaciones y elementos de juicio que estime
oportunos.

Las relaciones funcionales explican la accin

propia del SPSPN la que es cumplida por
intermedio de actividades orientadas a un
objetivo tanto en sus aspectos formales -normas
y procedimientos- como en los operativos.
Las actividades presupuestarias responden al
ciclo anual de la administracin financiera del
Sector Pblico. Las mismas se ejecutan a travs
del cumplimiento de las siguientes etapas
sucesivas:

Art. 29. Los crditos del presupuesto de

gastos, con los niveles de agregacin que haya
aprobado el Congreso Nacional, segn las pautas
establecidas en el art. 25 de esta ley (relativo al
contenido del presupuesto), constituyen el lmite
mximo de las autorizaciones disponibles para
gastar.

Formulacin (o programacin)
Aprobacin (o autorizacin)
Distribucin Administrativa
Programacin de la Ejecucin
Modificaciones al Presupuesto
Ejecucin
Control y Evaluacin

Art. 30. Una vez promulgada la ley de

presupuesto general, el Poder Ejecutivo Nacional
decretar la distribucin administrativa del
presupuesto de gastos.

La Ley 24.156 muestra la dinmica cclica del

SPSPN, su interaccin con el ambiente externo e
interno,
como
tambin
las
relaciones
estructurales y funcionales en los siguientes
artculos:

La distribucin administrativa del presupuesto de

gastos consistir en la presentacin desagregada
hasta el ltimo nivel previsto en los clasificadores
y categoras de programacin utilizadas, de los
crditos y realizaciones contenidas en la ley de
presupuesto general. El dictado de este
instrumento normativo implicar el ejercicio de la
atribucin constitucional del Poder Ejecutivo para
decretar el uso de las autorizaciones para gastar

Art. 17. Se refiere a las competencias de la

Oficina Nacional de Presupuesto.
Art. 24. El Poder Ejecutivo Nacional fijar
anualmente los lineamientos generales para la
formulacin del proyecto de ley de presupuesto
general.

12

y el empleo de los recursos necesarios para su

financiamiento.

b) Participar los resultados de la ejecucin fsica

del presupuesto a la Oficina Nacional de
Presupuesto.

Art. 34 A los fines de garantizar una correcta

ejecucin de los presupuestos y de compatibilizar
los resultados esperados con los recursos
disponibles, todas las Jurisdicciones y Entidades
debern programar, para cada ejercicio la
ejecucin fsica y financiera de los presupuestos,
siguiendo las normas que fijar la reglamentacin
y
las
disposiciones
complementarias
y
procedimientos que dicten los rganos rectores
de los sistemas presupuestarios y de tesorera,
excepcin hecha de las Jurisdicciones del Poder
Legislativo, del Poder Judicial y del Ministerio
Pblico que continuarn rigindose por las
disposiciones contenidas en el artculo 16 de la
Ley N 16.432, en su artculo 5, primer prrafo
de la Ley N 23.853 y en el artculo 22 de la Ley
N 24.946, respectivamente.

Art. 45. Con base en la informacin que seala

el artculo anterior, en la que suministre el
sistema de contabilidad gubernamental y otras
que se consideren pertinentes, la Oficina
Nacional de Presupuesto realizar un anlisis
crtico de los resultados fsicos y financieros
obtenidos y de los efectos producidos por los
mismos, interpretar las variaciones operadas
con respecto a lo programado, procurar
determinar sus causas y preparar informes con
recomendaciones para las autoridades superiores
y los responsables de los organismos afectados.
La reglamentacin establecer los mtodos y
procedimientos para la aplicacin de las
disposiciones contenidas en esta seccin, as
como el uso que se dar a la informacin
generada.

Dicha programacin ser ajustada y las

respectivas cuentas aprobadas por los rganos
rectores en la forma y para los perodos que se
establezcan.

En resumen, el SPSPN se caracteriza por:

El monto total de las cuotas de compromiso

fijadas para el ejercicio no podr ser superior al
monto de los recursos recaudados durante ste.

1 Es un sistema integrado a los procesos de

administracin financiera del Sector Pblico
Nacional.

La administracin del SPSPN se controla y regula

en base a la informacin que proporcionan las
distintas salidas de ejecucin presupuestaria. Al
respecto la Ley 24.156 establece:

2 Se encuentra compuesto por tantos

subsistemas como unidades administrativas
existan cumpliendo funciones presupuestarias en
cada una de las jurisdicciones y entidades del
Sector Pblico Nacional.

Art. 44. La Oficina Nacional de Presupuesto

evaluar la ejecucin de los presupuestos de la
administracin nacional tanto en forma peridica,
durante el ejercicio, como al cierre del mismo.
Para ello, las jurisdicciones y entidades de la
Administracin Nacional debern:

3 El ciclo anual del sistema se cumple a travs

de una sucesin de etapas y actividades
inherentes a la gestin presupuestaria, las que a
su vez se encuentran integradas a los dems
procesos de administracin financiera del Sector
Pblico Nacional.

a) Llevar registros de informacin de la gestin

fsica de la ejecucin de sus presupuestos, de
acuerdo
con
las
normas
tcnicas
correspondientes;

4. Las actividades del SPSPN se encuentran

combinadas adecuadamente y orientadas a un
fin: la elaboracin y ejecucin del presupuesto
pblico.

13

los actos que se requieran para la debida

implementacin del SNIP.

B. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSION

PUBLICA Y EL PRESUPUESTO
El Sistema Nacional de
(SNIP) se crea por medio
sancionada en julio de
parcialmente en agosto del

El Sistema creado por la Ley N 24.354 tiene un

amplio alcance ya que en su artculo 3 se seala
que estarn sujetos a sus disposiciones, a las
reglamentaciones que de ella se deriven y a las
metodologas que se establezcan a travs del SNIP,
todos los proyectos de inversin de los organismos
integrantes del Sector Pblico Nacional as como los
de las organizaciones privadas o pblicas que
requieran para su realizacin de transferencias,
subsidios, aportes, avales, crditos y/o cualquier tipo
de beneficios que afecten en forma directa o
indirecta al patrimonio pblico nacional, con
repercusin presupuestaria presente o futura, cierta
o contingente.

Inversiones Pblicas
de la Ley N 24.354,
1994 y promulgada
mismo ao.

Este sistema consiste en el conjunto de principios,

organizacin, normas, procedimientos e informacin
necesarios para la formulacin y gestin del Plan
Nacional de Inversiones Pblicas (PNIP), as
como la actualizacin permanente de un inventario
de proyectos de inversin pblica con distinto grado
de formulacin y anlisis. Dichos proyectos se
incorporan a un Banco de Proyectos de Inversin
(BAPIN) lo que permite registrar la informacin de
mayor relevancia de los mismos para su
seguimiento y control.

Asimismo, la Ley dispone la creacin, en el mbito

de la Secretara de Poltica Econmica, del rgano
responsable del SNIP, actualmente la Direccin
Nacional de Inversin Pblica.

El Sistema Nacional de Inversiones Pblicas ha sido

concebido como sistema interrelacionado con la
administracin financiera y con los sistemas de
control de gestin del Sector Pblico Nacional, a los
que complementa en aspectos sustantivos que
conciernen al campo de las inversiones pblicas.

El rgimen del SNIP implementado por la Ley N

24.354 en lo que respecta a su inclusin en el
BAPIN, la evaluacin de los proyectos y la
emisin de dictmenes, es aplicado en la
Administracin Central del PEN, los organismos
descentralizados y las instituciones de seguridad
social.

Sus objetivos generales consisten en dotar de

eficacia, eficiencia y efectividad al proceso de
asignacin de recursos destinados a la inversin,
apoyndose en la creacin y desarrollo del BANCO
DE PROYECTOS DE INVERSION (BAPIN)
mencionado, como instrumento principal al servicio
de la formulacin de un PLAN NACIONAL DE
INVERSIONES PUBLICAS (PNIP) plurianual, lo
cual permite entre otras cosas un mejor
ordenamiento de las inversiones en el tiempo y una
ms adecuada programacin financiera para su
ejecucin.

No se ha producido la adhesin formal al rgimen

por parte de los poderes Legislativo y Judicial, los
cuales informan al BAPIN pero sin detalle que
permita la evaluacin de proyectos y la
consecuente emisin de dictamen por parte de la
DNIP.
Por su parte, las empresas pblicas e
instituciones financieras envan informacin
agregada ex post de modo de consolidar un total
de inversin pblica nacional, pero no son objeto
de evaluacin por proyecto de inversin.

Por la Ley N 24.354 se determin el carcter anual

con proyeccin plurianual del PNIP, el cual debe ser
reformulado durante los meses previos a la
iniciacin de cada nuevo ejercicio fiscal con el
propsito de incorporar el primer ao del mismo al
proyecto de Presupuesto de la Administracin
Nacional, otorgando financiamiento para su
posterior ejecucin a las iniciativas de inversin que
postulen las jurisdicciones y entidades integrantes
del Sistema luego de ser sometidas a los anlisis
previstos en la Ley y normas complementarias.

En el caso de las universidades nacionales slo

se analiza informacin relacionada con las
transferencias de capital que la Administracin
Nacional realiza a dichas instituciones, pero no se
consolida la informacin de la inversin real
directa que cada universidad financia con sus
propios recursos.
La programacin de la inversin pblica
nacional a incluirse en el presupuesto nacional es
responsabilidad primaria de la DNIP. Esta
responsabilidad esta normada en la Resolucin
del Ministro de Economa y Finanzas Pblicas
que crea el Grupo de Apoyo para la Elaboracin
del Presupuesto (GAEP) y fija el cronograma de
actividades y respectivos responsables.

De acuerdo con el artculo 1 del Decreto

Reglamentario 720/95 de la Ley N 24.354, la
Autoridad de Aplicacin es la Secretara de Poltica
Econmica del Ministerio de Economa y Finanzas
Pblicas, quien es responsable del dictado de las
normas de instrumentacin, complementarias y/o
aclaratorias de la Ley, as como la de celebrar todos

14

La DNIP remite a la Oficina Nacional de

Presupuesto la demanda de inversin para el
prximo trienio que realizan los organismos de la
Administracin Nacional a travs de la inclusin
de los proyectos de inversin (obras pblicas y
adquisiciones de bienes de uso) en el BAPIN.

Esta informacin, junto con otras, sirve de base

para
la
elaboracin
de
los
techos
presupuestarios, que una vez comunicados son
puestos en conocimiento de la DNIP para iniciar
la elaboracin del PNIP. Con los techos
presupuestarios las jurisdicciones y entidades
estn en condiciones de elaborar sus
anteproyectos
de
presupuesto,
que
posteriormente la ONP analiza y consolida para
formular el Proyecto de Ley de Presupuesto
Anual y el Presupuesto Plurianual. Esta
informacin tambin es puesta a disposicin de la
DNIP con el objetivo de que el PNIP cuadre con
el Presupuesto Plurianual.

Esa demanda de inversin llega a la ONP para

que se ajuste a las posibilidades de
financiamiento del presupuesto anual y el bienio
siguiente, tomando los criterios generales que
establece la DNIP.

15

CAPITULO II
BASE JURDICA DEL SISTEMA
PRESUPUESTARIO PBLICO

16

- Imponer contribuciones directas, por tiempo

determinado, bajo determinadas circunstancias
(Inc.2).

A. INTRODUCCIN
La finalidad que se persigue con el anlisis de la
base jurdica del proceso presupuestario pblico
es sistematizar los aspectos centrales de la
misma.

- Institur regmenes de coparticipacin con las

provincias (Inc. 2).
- Establecer y modificar asignaciones especficas
de recursos coparticipables, por tiempo
determinado (Inc.3).

Con la promulgacin por el Poder Ejecutivo

Nacional de la Ley de Administracin Financiera
y de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional Ley N 24.156, se establece la
normativa bsica en la materia, en particular la
que se relaciona con el Sistema Presupuestario
del Sector Pblico Nacional.

- Contratar emprstitos (Inc.4).

En materia de transferencias de competencias,
servicios o funciones, stas no se podrn realizar
si no existe la respectiva asignacin de recursos
(Inc.2).

En este Captulo se examinarn las normas

presupuestarias a partir la Constitucin Nacional:
la Ley N 24.156 y su reglamentacin, y las que
se refieren al presupuesto pblico en la Ley
Complementaria Permanente de Presupuesto N
11.672, en la Ley N 24.629, de Reforma del
Estado, en la Ley N 25.152, de Administracin
de los Recursos Pblicos o de Solvencia Fiscal, y
en la Ley N 25.917, de Responsabilidad Fiscal.2

En materia de gastos:
- Se indican las caractersticas que debe tener la
distribucin entre la Nacin y las provincias,
destacando que se debe efectuar tomando en
cuenta la relacin directa existente con las
competencias, servicios y funciones de cada una
de ellas (Inc.2).

B. NORMAS LEGALES BSICAS

NACIN

- Arreglar el pago de la deuda interna y externa

de la Nacin (Inc.7).

La Constitucin sancionada en 1853, para la

Nacin Argentina, y reformada en 1994, presenta
los siguientes aspectos relacionados con el
Sistema Presupuestario Pblico:

- Se abre la posibilidad de acordar subsidios del

Tesoro Nacional a las provincias cuyas rentas
sean insuficientes para cubrir sus gastos
ordinarios (Inc.9).

1. CONSTITUCIN
ARGENTINA

DE

LA

En relacin a la Ley de Presupuesto anual:

ARTICULO 4: Se refiere a que el Gobierno

Federal, provea los gastos de la Nacin con los
fondos del Tesoro Nacional e indica, al efecto,
sus principales fuentes del financiamiento.

Una de las atribuciones ms importantes que

corresponde al Congreso Nacional es la que se
establece en el inciso 8 del artculo en anlisis.
En efecto, en dicho inciso se otorga al Congreso
la responsabilidad de fijar el presupuesto de la
Administracin Pblica Nacional, determinando
su periodicidad anual. De igual modo, se deja
instituida la vinculacin entre el presupuesto y el
planeamiento al sealar que el presupuesto se
debe formular considerando el programa general
de gobierno y el plan de inversiones pblicas.
Ese mismo inciso establece que el Congreso
aprobar o desechar la Cuenta de Inversin.

ARTICULO 75: Mediante este artculo se

establecen las facultades que se otorgan al
Congreso Nacional. Tales facultades son varias y
significativas, pero las expresamente referidas al
presupuesto pblico son las siguientes:
En materia de recursos:
- Legislar en materia aduanera y establecer los
derechos de importacin y exportacin (Inc. 1).

ARTICULO 85: Desde el punto de vista

presupuestario, por este artculo se establece uno
de los aspectos centrales del proceso
presupuestario pblico, como es el control
externo del Sector Pblico Nacional. Este control
externo constituye una atribucin propia del
Poder Legislativo, siendo la Auditora General de
la Nacin el organismo de asesoramiento tcnico
del rgano de control.

- Imponer contribuciones indirectas como facultad

concurrente con las provincias (Inc. 2).

Para un mayor detalle de la legislacin vigente ver:

Digesto de Normas de Administracin Financiera del
Sector Pblico Nacional. Secretara de Hacienda del
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.

17

Dentro de las funciones especficas que se

asignan a la Auditora General de la Nacin se
encuentran las de controlar la legalidad, gestin y
auditora, tanto de la administracin central como
descentralizada, as como la de intervenir en la
aprobacin o rechazo de las cuentas de
percepcin e inversin de los fondos pblicos,
que corresponde al Poder Legislativo.

2.

LEY DE ADMINISTRACIN FINANCIERA Y

DE LOS SISTEMAS DE CONTROL DEL
SECTOR PBLICO NACIONAL (LEY N
24.156)

La base jurdica fundamental del proceso

presupuestario se halla consagrada en el Ttulo II,
del Sistema Presupuestario, de la Ley N 24.156
y su Decreto Reglamentario (N 1.344/07)

ARTICULO 99: En este artculo se sealan las

atribuciones que se le asignan al Presidente de la
Repblica. En materia presupuestaria se destaca
el inciso 10, que menciona la facultad de
supervisin al Jefe de Gabinete de Ministros
sobre las atribuciones que, en materia
presupuestaria, contempla el artculo 100, que a
continuacin se analiza.

Desde el punto de vista metodolgico, los

comentarios se harn considerando, en primer
trmino, las normas presupuestarias contenidas
en la ley mencionada, y luego, se analizarn los
aspectos centrales de su reglamentacin.

ARTICULO 100: En su inciso 1, atribuye al "Jefe

de Gabinete de Ministros" el ejercicio de la
administracin general del pas. Ello debe
interpretarse en concordancia con el artculo 99,
inciso 1, que dispone que el presidente de la
Nacin es el Jefe del Gobierno y responsable
poltico de la administracin general del pas.

En los puntos que siguen, se har un comentario

general de las caractersticas de la ley en materia
presupuestaria ya que en los diversos captulos
donde se analiza el proceso presupuestario se
efecta un anlisis pormenorizado de dicha
norma legal.

En
lo
especficamente
referido
a
la
administracin presupuestaria, el Jefe del
Gabinete de Ministros, adems del manejo de los
negocios de la Nacin, que en forma general se
le asigna, tiene la misin de remitir al Congreso
Nacional el Proyecto de Ley de Presupuesto
Nacional, previo tratamiento en acuerdo de
Gabinete y aprobacin del Poder Ejecutivo. De
igual forma se le asigna competencia para hacer
recaudar las rentas de la Nacin y ejecutar la Ley
de Presupuesto Nacional, Incisos 6 y 7,
respectivamente.

Ley genrica en materia presupuestaria

Como ocurre con la casi totalidad de las leyes, la

de Administracin Financiera y de los Sistemas
de Control del Sector Pblico Nacional, es una
Ley genrica, en el sentido de que en ella no
aparecen detalles procedimentales. Es as como
establece los aspectos estructurales bsicos y
generales, as como los elementos centrales que
conforman
el
proceso
presupuestario,
diferenciando
el
correspondiente
a
la
Administracin Nacional del de las empresas
pblicas y entes pblicos no comprendidos en la
Administracin Nacional. La ley se encuentra
reglamentada mediante el Decreto N 1.344/07.

OTROS ARTCULOS: La Constitucin contiene

una serie de artculos que, an cuando no
expresan explcitamente su relacin con el
presupuesto, tienen que ver con ste toda vez
que es aprobado por ley. Es el caso de los
artculos 52, y 77 al 84 y 99, inciso 3, primer
prrafo. Este ltimo, se refiere a la promulgacin
de las leyes y a los Decretos de Necesidad y
Urgencia.

Ambito de aplicacin de la Ley

En sus artculos 1 y 8, se determina el mbito

de aplicacin de la ley, al indicar, de manera
expresa, que el mismo es el Sector Pblico
Nacional conformado por:

As, en el artculo 52, se atribuye a la Cmara de

Diputados, en forma exclusiva, la iniciativa de las
leyes sobre contribuciones.

Administracin
integrada por:

Nacional,

la

que

est

- Administracin Central

Por su parte, en los artculos 77 al 84, se

establecen normas relacionadas con el proceso
de formacin de las leyes y, siendo la de
presupuesto una de ellas, el contenido de los
artculos es fundamental, en especial en la fase
correspondiente a la discusin y la aprobacin del
Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional.

- Organismos Descentralizados (Incluidas las

Instituciones de Seguridad Social)

Empresas pblicas bajo sus diversas formas

jurdicas:
- Empresas

18

- Sociedades del Estado

- Sociedades Annimas
estatal mayoritaria

Nacional a travs de sus jurisdicciones o

entidades.
con

participacin

- Sociedades de Economa Mixta

- Otras organizaciones empresariales donde el
Estado tenga participacin mayoritaria.

El Presupuesto Pblico y su insercin

dentro del Sistema de Administracin
Financiera Pblica

La organizacin de la Administracin Financiera,

tiene un carcter sistmico. Es por esta razn,
que los sistemas de presupuesto, crdito pblico,
tesorera, contabilidad y los referidos al control,
tanto interno como externo, se encuentran
estrechamente interrelacionados, en cuanto a su
normatividad, operatividad e informacin que
generan, ello sin desmedro de las caractersticas
particulares de cada uno. La integracin de los
sistemas est prevista en los artculos 5 y 7.

El artculo 8 fue modificado incorporando los

Fondos
Fiduciarios
integrados
total
o
mayoritariamente con bienes y/o fondos del
Estado Nacional, y Entes Pblicos excluidos
expresamente del Presupuesto Nacional (Art. 8
Ley N 25.827).
Es aplicable, adems, en lo relativo a la rendicin
de cuentas, a las organizaciones privadas a las
que se les acuerden subsidios o aportes y a las
instituciones o fondos cuya administracin,
guarda o conservacin est a cargo del Estado

La idea central es la que se expresa en el

siguiente grfico:

19

el ejercicio presupuestario comienza el 1 de

enero y termina el 31 de diciembre de cada ao.

El Decreto N 1.344/07 establece que las

Secretaras de Hacienda y Finanzas conforman el
rgano responsable de la coordinacin de los
Sistemas de Administracin Financiera del Sector
Pblico Nacional.

Organizacin
del
Presupuestario Pblico

En el Ttulo IV, se comentar la

actual del sistema presupuestario
este punto slo se reiteran, por su
algunos aspectos centrales de tal
previstos en la Ley:

En el artculo 41, por su parte, se establece la

caducidad del presupuesto al afirmar que las
cuentas de recursos y gastos se cierran el 31 de
diciembre del ao presupuestario y que, con
posterioridad a dicha fecha, no se podrn asumir
compromisos ni devengarse gastos con cargo a
ese ejercicio.

Sistema

organizacin
pblico. En
importancia,
organizacin

El principio de la continuidad presupuestaria se

encuentra presente en varias normas de la ley.
No obstante, es el artculo 15 y el Decreto N
1.344/07 que lo reglamenta, en donde aparece
expresamente sealado.

El artculo 16 determina que sea la Oficina

Nacional de Presupuesto el rgano rector del
sistema presupuestario pblico nacional.

En tales normas se requiere que las

jurisdicciones y entidades pblicas, en cuyos
presupuestos
se
contemplen
crditos
presupuestarios para contratar obras, bienes y
servicios cuya ejecucin exceda el ejercicio
presupuestario, incluyan informacin sobre los
recursos invertidos en aos anteriores, los que se
invertirn en el futuro y sobre el monto total del
gasto, as como los respectivos cronogramas de
ejecucin fsica.

El artculo 18 de la ley, por su parte, establece

que todas las unidades que cumplan funciones
presupuestarias en cada una de las jurisdicciones
y entidades del Sector Pblico Nacional integran
el
sistema
presupuestario
pblico,
determinndose las funciones de dichas unidades
en el Decreto N 1.344/07, antes mencionado.

Conceptos de entidad y jurisdiccin

La Ley define, en el artculo 9, los conceptos de

entidad y jurisdiccin.

En el Reglamento de la Ley se indica a las

jurisdicciones y entidades pblicas que deben
remitir a la Oficina Nacional de Presupuesto, en
ocasin de presentar sus anteproyectos de
presupuesto, informacin que contenga como
mnimo: monto total del gasto, incidencia de ste
en cada ejercicio fiscal y cronograma de
financiamiento y de ejecucin fsica.

Son jurisdicciones las siguientes:

a) Institucionales
- Poder Legislativo
- Poder Judicial
- Ministerio Pblico
- Presidencia de la Nacin, los ministerios y
secretaras del Poder Ejecutivo Nacional,

Prrroga del Presupuesto

El artculo 27 seala que si al inicio del ejercicio

financiero no se encontrare aprobado el
presupuesto general, regir el que estuvo en
vigencia al ao anterior con los siguientes
ajustes, que deber introducir el Poder Ejecutivo
en los presupuestos de la administracin central y
de los organismos descentralizados:

b) Administrativo Financieras
- Jurisdiccin 90 - Servicio de la Deuda Pblica
- Jurisdiccin 91 - Obligaciones a cargo del
Tesoro. En esta jurisdiccin se incluyen los
gastos originados por los compromisos
asumidos por el Tesoro Nacional y que por
sus caractersticas especiales no pueden
asignarse a las jurisdicciones indicadas en la
Ley.

. En los Presupuestos de Recursos:

a) Eliminar los rubros de recursos que no
puedan ser recaudados nuevamente;
b) suprimir los ingresos provenientes de
operaciones de crdito pblico autorizadas,
en la cuanta en que fueron utilizadas;
c) excluir los excedentes de ejercicios
anteriores correspondientes al ejercicio
financiero anterior, en el caso que el
presupuesto que se est ejecutando hubiera
previsto su utilizacin;

En el artculo 9 de la ley, se define entidad como

"toda organizacin pblica con personalidad
jurdica y patrimonio propio".

Continuidad en la ejecucin

Periodicidad del presupuesto

En el artculo 10 de la ley se determina la

periodicidad anual del presupuesto, al indicar que

20

Artculo 20. Indica que las disposiciones

generales que se incluyen en la Ley de
Presupuesto, constituyen normas completen
tarias de las establecidas en la Ley de Admi
nistracin Financiera y rigen para cada ejercicio.

d) estimar cada uno de los rubros de recursos

para el nuevo ejercicio;
e) incluir los recursos provenientes de
operaciones de crdito pblico en ejecucin,
cuya percepcin se prevea ocurrir en el
ejercicio.

Dichas normas deben ser las que se relacionen

directa y exclusivamente con la aprobacin,
ejecucin y evaluacin del presupuesto del que
forman parte, no pudiendo contener disposiciones
de carcter permanente ni reformar o derogar
leyes vigentes, crear, modificar o suprimir tributos
u otros ingresos.

. En los Presupuestos de Gastos:

a) Eliminar los crditos presupuestarios que no
deban repetirse por haber cumplido los fines
para los cuales fueron previstos;

De igual forma, se incluirn, formando parte del

Ttulo I, los cuadros agregados con la visin
global del presupuesto y de sus principales
resultados.

b) incluir
los
crditos
presupuestarios
indispensables para el servicio de la deuda y
las cuotas que se deban aportar en virtud de
compromisos derivados de la ejecucin de
tratados internacionales;

El artculo en anlisis fue reglamentado por el

Decreto N 1.344/07, para incluir en las
disposiciones
generales
las
siguientes
clasificaciones:

c) incluir
los
crditos
presupuestarios
indispensables para asegurar la continuidad y
eficiencia de los servicios;

- Econmica y por rubro de recursos.

d) adaptar los objetivos y las cuantificaciones
en unidades fsicas de los bienes y servicios
a producir por cada entidad, a los recursos y
crditos presupuestarios que resulten de los
ajustes anteriores.

- Por finalidad, funcin

econmica de los gastos.

clasificacin

- Jurisdiccional y econmica de los gastos.

Estructura de la Ley de Presupuesto de

la Administracin Pblica Nacional.

- Econmica y por objeto del gasto.

- Jurisdiccional y por finalidades y funciones
del gasto.

En la Ley de Administracin Financiera y de los

Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional
se establece (Seccin I del Captulo II. "Del
presupuesto de la Administracin Nacional"), el
contenido y las caractersticas de la ley de
presupuesto general. En dicho captulo se
detallan los siguientes aspectos:

- Por finalidad, funcin y objeto del gasto.

- Jurisdiccional del gasto, segn la fuente de
financiamiento.
- Cuenta de ahorro-inversin-financiamiento y
sus resultados.

Artculo 19. Determina, como estructura de la

Ley de Presupuesto, la siguiente:

Ttulo I: Disposiciones Generales

Ttulo II: Presupuesto de Recursos y Gastos de la
Administracin Central.

Presupuesto Consolidado del Sector

Pblico Nacional

El articulo 55 de la Ley N 24.156 establece que

la Oficina Nacional de Presupuesto deber
preparar anualmente el presupuesto consolidado
del sector pblico, para su presentacin al Poder
Ejecutivo Nacional antes del 31 de marzo del ao
de su vigencia para su aprobacin. Dicho Poder
tiene que remitirlo posteriormente, al Congreso
Nacional para su conocimiento.

Ttulo III: Presupuesto de Recursos y Gastos de

los organismos descentralizados.
A su vez, el Titulo I en el presupuesto se
desagrega en captulos referidos al Presupuesto
de Gastos y Recursos; la Delegacin de
Facultades; las Normas sobre Gastos; las
Normas sobre Recursos; los Cupos Fiscales; las
Operaciones de Crdito de Pblico, etc.

Dicho Presupuesto contendr como mnimo la

siguiente informacin:
a) Una sntesis del Presupuesto
Administracin Nacional;

21

de

la

Ttulo I.
Captulo I.
Captulo II.

Administracin Financiera
Sistema Presupuestario
Sistema de Contabilidad
Gubernamental
Captulo III.
Sistema de Tesorera
Captulo IV. Sistema de Crdito Pblico
Captulo V.
Sistema de Control Interno
Captulo VI. Seguridad Social
Captulo VII. Personal y Salarios
Captulo VIII. Recursos Pblicos
Captulo IX. Cupos Fiscales

b) Los aspectos bsicos de los presupuestos de

cada una de las empresas y sociedades del
Estado;
c)

La consolidacin de los recursos y gastos

pblicos y su presentacin en agregados
institucionales tiles para el anlisis
econmico;

d) Una referencia a los principales proyectos de

inversin en ejecucin por el Sector Pblico
Nacional;

Ttulo II.

e) Informacin de la produccin de bienes y

servicios y de los recursos humanos que se
estiman utilizar, as como la relacin de
ambos con los recursos financieros;

Captulo I.
Captulo II.
Captulo III.

f)

Un anlisis de los efectos econmicos de los

recursos y gastos consolidados sobre el resto
de la economa.

Captulo IV.
Captulo V.
Ttulo III.

3. LEY COMPLEMENTARIA PERMANENTE

DE PRESUPUESTO
Captulo I.
Captulo II.

Otra de las leyes que regulan los aspectos

relacionados con el proceso presupuestario
pblico es la Ley Complementaria Permanente
de Presupuesto N 11.672, ley de vieja data que,
por costumbre legislativa, incorpora a travs
de las leyes anuales de presupuesto general
de la Administracin Nacional, una serie de
artculos, en la medida que se considere que su
vigencia deba superar la del ejercicio
presupuestario.

Captulo III.

Captulo IV.

Actividad Institucional del

Estado Nacional
Relacin
Nacin

Provincias
Empresas Pblicas y
Entes Residuales
Creacin
de
Fondos
Fiduciarios
Universidades Nacionales
Organizacin del Estado
Otros
Aspectos
del
Funcionamiento
del
Estado
Administracin de Bienes
Inembargabilidad
de
Fondos Pblicos
Caducidad de Derechos
para Accionar contra el
Estado
Artculos no Clasificados
en
los
Captulos
Precedentes

Dentro de las normas permanentes incluidas en

el texto ordenado, dentro del Captulo I, se
destacan:

Dicha ley fue parcialmente derogada por la

aplicacin del artculo 137, inciso c, de la Ley de
Administracin Financiera y Sistemas de Control
del Sector Pblico Nacional, N 24.156, en donde
se encomienda al Poder Ejecutivo Nacional la
ordenacin del texto no derogado de dicha Ley,
aspecto que se cumple con la puesta en vigencia
mediante Decreto N 1.812/93. La Ley
Complementaria Permanente de Presupuesto,
con texto ordenado, contina con las
caractersticas de la derogada, en el sentido que
se la modifica cada ao con los artculos que el
Congreso Nacional decida incorporarle. Cabe
sealar que el ltimo texto actualizado y
ordenado es el Decreto N 1.110/05. Dicha norma
incorpora un ordenamiento temtico que facilita
la bsqueda de los artculos que se agrupan en
tres ttulos, los que, a su vez, se dividen en
captulos. La estructura de la Ley es la siguiente:

Artculo 1, mediante el cual se niegan los pagos

de subsidios a instituciones de las que no se
compruebe, previamente, su existencia y
funcionamiento y que demuestren poder financiar
el 25% de su presupuesto con recursos propios,
ajenos al subsidio.
Articulo 2, que prohbe a las instituciones
subvencionadas por el Estado, el uso de ms del
50% de las sumas percibidas para la atencin de
sueldos, viticos o imputaciones equivalentes.
Artculo 3, en donde se establece el rgimen de
los gastos de carcter reservado y/o secretos y
los organismos autorizados para ello.
Artculo 4, mediante el cual se autoriza a los
presidentes de la Cmaras del Congreso
Nacional a reajustar los crditos de sus
presupuestos, dentro del total de los crditos
autorizados, debiendo al respecto comunicar a la

22

Jefatura de Gabinete de Ministros

modificaciones que se fueren efectuando.

leyes, celebracin de acuerdos programas;

instituye el Programa de Evaluacin de Calidad
del Gasto; crea el Fondo Anticclico Fiscal;
establece la informacin que debe contener el
mensaje de remisin del Presupuesto General de
la Administracin Nacional, que enva el Poder
Ejecutivo al Congreso de la Nacin (el mensaje
debe incorporar el Presupuesto de Divisas del
Sector Pblico Nacional y un Presupuesto
Plurianual de por lo menos tres aos) y establece
el carcter pblico de la informacin de carcter
fsico y financiero.

las

Artculo 5, por el cual se autoriza al Presidente

de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin a
reajustar los crditos de su presupuesto
jurisdiccional debiendo comunicar al Jefe de
Gabinete de Ministros las modificaciones que se
dispusieran, dentro del respectivo total de
crditos autorizados.
4. LEY DE REFORMA DEL ESTADO

6. LEY DE RESPONSABILIDAD FISCAL

La Ley N 24.629 de Reforma del Estado,

sancionada por el Honorable Congreso de la
Nacin el 22 de febrero de 1996, contiene en su
captulo I un conjunto de normas vinculadas con
la elaboracin y ejecucin del Presupuesto
Nacional, que complementan lo previsto en la
Ley N 24.156. Entre ellas cabe destacar las
siguientes:
i.
En
materia
de
presentacin se contempla:

formulacin

elaboracin de un anexo con la clasificacin

geogrfica de los gastos;

obligacin del Poder Ejecutivo Nacional de

elevar al Congreso de la Nacin, antes del 30
de junio de cada ao, un informe sobre los
aspectos ms relevantes que contendr el
proyecto de ley de presupuesto del ao
siguiente;

ii.

La Ley N 25.917 consagra un Rgimen Federal

de Responsabilidad Fiscal por medio del cual se
homogeneizan las reglas fiscales y financieras
para la Nacin y las Provincias y la Ciudad de
Buenos Aires, en la medida de su adhesin, cuyo
seguimiento, control y aplicacin de sanciones se
realizan a travs de una nica autoridad de
aplicacin conformada por un Consejo Federal
que se integra con la representacin de las
jurisdicciones precedentemente mencionadas.
ste se constituye en el mbito federal por
excelencia para consensuar y coordinar acciones
entre distintos niveles de gobierno y de las
provincias entre s.
La Ley N 25.917 est estructurada en diversos
captulos que abarcan aspectos relevantes en
materia de comportamiento fiscal.
El primero se refiere a la transparencia y a la
gestin pblica; fundamentalmente contiene
normas acerca de la cobertura presupuestaria y
la publicidad de los presupuestos, informacin
que debe brindarse en forma actualizada y
regular, utilizando metodologas para presentar
estadsticas que sean comparables entre todas
las jurisdicciones.

En materia de ejecucin se prev:

obligatoriedad del Poder Ejecutivo Nacional

de presentar la ejecucin trimestral del
presupuesto al Congreso Nacional, dentro de
los treinta das de vencido el trimestre
respectivo;

toda ley que autorice gastos debe incluir el

financiamiento de los mismos;

obligacin de reducir los aportes del Tesoro

cuando
se
obtenga
financiamiento
proveniente de uso del crdito para gastos ya
previstos en el Presupuesto.

5. LEY DE ADMINISTRACIN
RECURSOS PBLICOS

DE

El segundo trata el gasto pblico, una de cuyas

reglas es que el aumento nominal del gasto
primario, excluidos los gastos financiados con
prstamos de organismos internacionales de
crdito y los gastos de capital destinados al
desarrollo social y econmico financiado con
cualquier uso del crdito, no debe superar la tasa
de variacin nominal del Producto Bruto,
previndose
solamente
excepciones
para
aquellas jurisdicciones que tengan un perfil
sostenible de la deuda, es decir que deban hacer
frente al pago de servicios en concepto de
intereses y amortizaciones con montos que no
superen el 15% de los recursos corrientes netos
de
transferencias
por
coparticipacin
a
municipios. En tal caso, o cuando el incremento
nominal de recursos supere el del PBI, la

LOS

La ley N 25.152, denominada Ley de

Administracin de los Recursos Pblicos o de
Solvencia
Fiscal,
contiene,
entre
otras
prescripciones las referidas a los lmites al gasto
y dficit del Sector Pblico no Financiero,
creacin de organismos descentralizados y
empresas pblicas mediante la sancin de las

23

En funcin de dicho objetivo se fijan pautas

conforme a las cuales el Gobierno Nacional, las
Jurisdicciones Provinciales y la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires podrn hacer uso del crdito. En
tal sentido, aquellas jurisdicciones cuyos servicios
de la deuda superen el porcentaje anteriormente
citado de sus recursos corrientes, tendrn
severas restricciones para acceder a nuevos
endeudamientos.

restriccin aludida en el total del gasto primario,

solo regira para el gasto corriente primario.
El tercer captulo est referido a los ingresos
pblicos y en l se indica como debe efectuarse
su clculo, teniendo en cuenta la ejecucin
presupuestaria del ejercicio anterior, utilizando la
metodologa que se considere ms conveniente
tcnicamente, debindose aclarar y justificar las
modificaciones introducidas en la poltica
tributaria.
Asimismo,
obliga
a
elaborar
estimaciones del gasto tributario, originado en
leyes que establecen desgravaciones o
diferimientos impositivos.

El captulo sexto crea el Consejo Federal de

Responsabilidad Fiscal, el que debe garantizar
el cumplimiento de esta ley y aplicar sanciones
derivadas de su incumplimiento.
Se prev que los Gobiernos Provinciales inviten
a sus Municipios a adherir al rgimen, ampliando
as la aplicacin en el mbito de tales gobiernos
de principios similares, coordinando la difusin de
la informacin fiscal relevante.

El cuarto captulo versa sobre un aspecto central,

el equilibrio financiero; establece que tiene que
transformarse
en supervit
en aquellas
jurisdicciones donde el monto de la deuda origine
servicios que superen el 15% de los ingresos
corrientes netos de transferencias a municipios.
La obligacin de ejecutar
presupuestos
superavitarios debe ser acorde con la
implementacin de planes que aseguren la
progresiva reduccin de la deuda. Asimismo,
tanto el Gobierno Nacional, como los Gobiernos
Provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires deben constituir fondos anticclicos a los
fines del mejor cumplimiento de los objetivos
fiscales.

La Ley N 25.917 fue reglamentada por el

Decreto N 1.731/04 y suspendida transitoria y
parcialmente, al igual que la Ley 25.152, por la
Ley N 26.530.
7. OTRAS NORMAS JURDICAS
Adems de las leyes que se han comentado
anteriormente, son muchos los decretos,
resoluciones y actos administrativos dictados en
materia presupuestaria, a los que puede recurrir
consultando el Digesto de Normas de
Administracin Financiera del S.P.N. (Secretara
de Hacienda Contadura General de la Nacin).

El quinto captulo se refiere al endeudamiento,

tanto de la Nacin como de las provincias. Con
relacin al endeudamiento pblico se establece la
coordinacin necesaria para alcanzar un
escenario de sustentabilidad que posibilite
preservar la prestacin de los servicios bsicos.

24

CAPTULO III
ELEMENTOS METODOLGICOS Y
CONCEPTUALES DEL PRESUPUESTO PBLICO

25

polticas especficas para llevar adelante dicho

programa y c) la direccin de las actividades para
la materializacin de tales polticas y para el
seguimiento y evaluacin de su cumplimiento.

A. EL PRESUPUESTO PBLICO COMO

INSTRUMENTO
La mayor parte de las finalidades pblicas
requieren la ejecucin de acciones que derivan
en transacciones econmicas y financieras, las
cuales son volcadas oportuna y sistemticamente
en el presupuesto; de aqu su importancia. De
esta concepcin surgi, en el pasado, la idea de
que "el presupuesto es la expresin, en trminos
financieros, de lo que el gobierno pretende llevar
a cabo en un perodo determinado, por regla
general, un ao".

Considerando que la mayor parte de las

decisiones del gobierno conducen a acciones que
se manifiestan en el presupuesto, ste se
constituye en uno de los instrumentos ms
importantes para cumplir la funcin de gobierno.
2. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO
DE PROGRAMACIN ECONMICA Y
SOCIAL

En su concepcin moderna, el presupuesto

adquiere carcter integral. Actualmente no se
concibe al presupuesto slo como la expresin
financiera del programa del gobierno, sino como
una expresin ms amplia y explcita del mismo.

Las acciones de programacin en el mediano

plazo se elaboran en trminos de agregados
macro-econmicos para el conjunto de la realidad
nacional, y se reflejan en el presupuesto
plurianual y en el plan de inversin pblica.

Se constituye, as, en un instrumento til para la

programacin econmica y social, al reflejar la
poltica presupuestaria para el sector pblico.
Segn sta, cada jurisdiccin o entidad debe
cumplir su rol bsico de proveedor de aquellos
bienes o servicios con los que, en ltima
instancia, se posibilita cumplir los objetivos de la
precitada poltica presupuestaria.

En el presupuesto del Sector Pblico Nacional y,

especialmente, en el de cada una de las
entidades que lo constituyen, los objetivos y los
medios correspondientes se establecen con el
grado de detalle adecuado para la accin directa,
inmediata y cotidiana.
As, el presupuesto pblico, hace posible
materializar en el corto plazo el cumplimiento de
las polticas mediante la provisin pblica, a la
vez que permite su compatibilizacin con las
restantes polticas para la coyuntura. Le da, por lo
tanto, carcter operativo a las orientaciones de la
programacin econmica y social.

Desde esa perspectiva, el presupuesto pblico

es,
bsicamente,
un
instrumento
de
programacin econmica y social, de
gobierno, de administracin y necesariamente
un acto legislativo.
1. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO
DE GOBIERNO

Por otra parte, a travs del presupuesto pblico el

Estado define el nivel y composicin de la
provisin e inversin pblica, la demanda de
produccin recursos reales que requiere de la
economa, las formas y magnitudes del
financiamiento de sus actividades y los efectos
que, a travs del binomio ingreso-gasto, pretende
alcanzar en las macro variables del sistema
econmico.

Gobernar implica, esencialmente, la adopcin de

decisiones, en todo tiempo, sobre las diversas
materias y en relacin con los mltiples y
diferentes campos de la actividad estatal, que
ocasionarn efectos permanentes o transitorios
en el pas, tanto sectorial como globalmente, y
an fuera de l, cuando se trata de las relaciones
con el resto del mundo. Dichas decisiones tienen,
indispensablemente, que ser coherentes entre s,
procurando la complementariedad de los fines, la
coordinacin de los medios y la de aquellos y
stos, tanto en lo relativo a las jurisdicciones y
entidades del sector pblico como a los del sector
privado.

3. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO

DE ADMINISTRACIN
Una vez fijado el programa de gobierno, es
imprescindible llevarlo a la prctica y convertirlo
en hechos, con lo cual se entra en el campo de la
administracin.

Por ello, de manera simple pero suficiente a los

fines de este anlisis, se considera que la funcin
de gobernar contiene: a) la adopcin de un
programa de accin del Estado para un perodo
dado; b) la formulacin de una poltica global y

La ejecucin de dicho programa obliga a la

divisin del trabajo. En consecuencia, las
distintas unidades responsables de la ejecucin
tienen que trabajar separadamente pero en
estrecha coordinacin.

26

presupuesto constituye un acto legislativo

indispensable.

Normalmente, cada dependencia pblica lleva a

cabo una parte del conjunto de las acciones
necesarias para lograr un objetivo concreto. Para
ello requiere conocer, con la mayor precisin
posible, la naturaleza y cantidad del bien o
servicio que provee a la comunidad. Por otra
parte, debe saber con qu cantidad y calidad de
recursos cuenta y cules son los procedimientos
que tienen que emplearse en el proceso de
combinacin de insumos para la produccin de
bienes y/o servicios y para su adquisicin y
posterior provisin, si no los produce.

5. EL PRESUPUESTO COMO DOCUMENTO

Finalmente,
esta
conceptualizacin
del
presupuesto pblico como un instrumento para
diversos fines, debe cumplimentarse con el
sealamiento de sus caractersticas propias e
intrnsecas. Por lo tanto, es imprescindible que el
mismo est estructurado sobre la base de una
metodologa apropiada, a fin de permitir
conocerlo e interpretarlo por quienes deben
aprobarlo, administrarlo y difundirlo a la
ciudadana.

Si bien es posible que tenga una idea precisa de

lo que directamente le corresponde realizar y de
los respectivos medios a utilizar, podr llegar a
un mejor nivel de eficacia si, adems, sabe lo
que tienen que efectuar las otras dependencias
con las que debe complementar su accin para
cumplir los objetivos bajo su responsabilidad.
Esto es, acceder a una posicin ms clara y
consciente
si
conoce
el
conjunto
de
responsabilidades de los dems organismos
pblicos; as estarn mejor diseadas las
medidas que deben adoptarse y los instrumentos
que deben aplicarse para una programacin y
ejecucin coherente y eficaz.

Se pueden sealar distintas formas de expresin

del presupuesto: el analtico, el sinttico y el
presupuesto resumen.
El presupuesto analtico se expresa a nivel
nacional en la Decisin Administrativa que
distribuye la Ley de Presupuesto, la cual refleja el
mayor nivel de desagregacin del programa
anual de gobierno, posibilitando que el
presupuesto
sea
un
instrumento
de
administracin. El presupuesto sinttico es la
versin agregada del analtico y se expresa en el
Proyecto de Ley de Presupuesto. Se le utiliza en
la etapa de discusin y aprobacin legislativa.
Por ltimo, el presupuesto resumen es el
documento que expresa, en forma extractada, el
programa de gobierno, facilitando su difusin y
conocimiento generalizado y se prepara una vez
que la Ley de Presupuesto de la Administracin
Nacional ha sido ha sido sancionada por el
Congreso Nacional.

El presupuesto tiene que formularse y

expresarse en una forma tal que permita a
cada una de las personas responsables del
cumplimiento de los objetivos concretos y del
conjunto
orgnico
de
acciones
correspondientes, encontrar en l una
verdadera "gua de accin" que elimine o
minimice la necesidad de decisiones
improvisadas.

B. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS

Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento
de los requisitos sealados, no cabe duda que es
uno de los instrumentos de mayor importancia
para cumplir la funcin de administracin de un
programa de gobierno.
4. EL
PRESUPUESTO
LEGISLATIVO

COMO

1. Consideraciones previas
Para que el presupuesto alcance un nivel de
desarrollo tcnico que le permita cumplir con las
funciones que le son propias, es indispensable
que en todo su proceso, mtodos y
procedimientos, etapa por etapa, tanto en su
contenido como en su forma, se apliquen
determinados "principios" o normas tcnicas.
Algunas de ellas eran ya principios en el
presupuesto tradicional; otras, en cambio
corresponden exclusivamente a la concepcin
moderna del presupuesto. Los principios que aqu
se presentan, en forma sinttica, son los de uso
ms comn. La bibliografa en materia
presupuestaria los ha tratado en forma
exhaustiva e inclusive ha incluido otros que

ACTO

La participacin activa y consciente de los

ciudadanos en el diseo y ejecucin de las
decisiones que los afectan, no slo es un derecho
sino
una
obligacin.
En
un
sistema
representativo, cuando del presupuesto pblico
se trata, ese protagonismo se verifica por
intermedio de los representantes de la
comunidad, por lo que a ellos corresponder
juzgar la validez del programa de gobierno
contenido en el mismo. As, la aprobacin del

27

ciertos subsidios (ej. reembolsos a las

exportaciones) se resten de la recaudacin del
IVA; que los subsidios a industrias, por
promocin, aparezcan deducidos de los recursos
y no como gastos (se trata de los denominados
gastos tributarios).

reflejan las distintas pticas sobre el sistema

presupuestario.
2. Sntesis conceptual
a) Programacin:

Se puede llamar tambin principio de

integridad. A su vez, este principio se relaciona
con el criterio de no afectacin y se refiere a la
conveniencia de no afectar determinados
recursos a determinados gastos. Los recursos
deben ser de libre disponibilidad, por lo que no
deberan tener un destino prefijado. Ejemplo que
ira en contra de esto, es el de los recursos del
Impuesto al Tabaco, destinado a la actividad
tabacalera.

El ejercicio de este principio supone lo siguiente:

Establecer objetivos a alcanzar tanto en su

naturaleza como en su cantidad.
Para lograr esos objetivos habr que
desarrollar determinadas acciones.
Para ello se requiere disponer de medios
humanos
y
materiales,
los
que
adecuadamente organizados, permitan la
realizacin de acciones.
Para disponer de medios humanos y
materiales es necesario incurrir en costos, los
que se traducen en gastos presupuestarios.
Para efectuarlos se necesitan medios
financieros que posibiliten la realizacin de
los programas.

La inconveniencia de afectar recursos, surge

porque puede darse el caso que determinados
gastos de prioridad menor, se realicen debido a
que tienen recursos afectados, mientras gastos
de prioridad mayor carecen de financiamiento.
La Ley de Administracin Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional
(Ley N 24.156) establece lo siguiente:
El principio de universalidad, cuando dice
que los recursos y los gastos pblicos
figurarn en forma separada por el monto
ntegro, no debiendo compensarse entre s
(artculo 12)
El criterio de la no afectacin, cuando
establece que no se puede destinar el
producido de ningn recurso a realizar el
pago de determinados gastos, salvo
excepciones
establecidas
(como,
por
ejemplo,
las
provenientes
de
leyes
especiales) (artculo 23).

El presupuesto ser, entonces, el instrumento en

el que se prevern los ingresos a obtener, que
permitirn la realizacin de gastos, con los cuales
disponer de medios para efectivizar acciones,
que permitan alcanzar los objetivos deseados
adecuadamente compatibilizados.
El presupuesto ser el reflejo anual de la
programacin a ser cumplida en el perodo de un
ao. Por otro lado, la ejecucin del presupuesto
realimenta la programacin y permite corregirla,
en funcin de lo que va ocurriendo en la realidad.
En los ltimos aos se tiende, en los pases ms
avanzados, a la elaboracin de presupuestos
plurianuales, los que estn estrechamente
vinculados con la programacin presupuestaria.

c) Exclusividad:
Es una caracterstica del articulado (se refiere a
los distintos artculos de una ley de presupuesto).
Suele ocurrir que se incorporen normas sin
vnculo
estricto
con
el
presupuesto,
aprovechando que el mismo suele tener un
tratamiento ms rpido que otros proyectos.

La programacin presupuestaria se vincula en

forma directa con el planeamiento.
b) Universalidad:
Este principio establece que el presupuesto debe
contener los gastos y recursos pblicos
considerados en forma separada y por su
totalidad: es decir, no deben compensarse gastos
con recursos. Al compensar gastos con recursos
se reducen ambos y, en consecuencia, se
distorsiona la adecuada presentacin del
presupuesto.

La Ley de Administracin Financiera y de los

Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional
(Ley N 24.156) en el artculo 20 establece una
restriccin en el sentido que la ley de
presupuesto no debe contener disposicin alguna
de carcter permanente, no podr reformar leyes
vigentes, ni crear ni modificar o suprimir tributos.
Esta norma se incumple con cierta frecuencia.

Por ejemplo: puede darse el caso de gastos de

recaudacin que se deduzcan de la misma: que

d) Unidad:

28

en exceso o en defecto gastos o recursos. Los

motivos de ello pueden ser:

Este principio se refiere a la forma del

presupuesto y a que todas las entradas y salidas
se incluyan en el documento presupuestario
(unidad de documento). De ese modo se permite
tener un panorama de conjunto de las
operaciones financieras, ya que si se tiene un
presupuesto fragmentado no se puede tener idea
del conjunto, de la magnitud y composicin de los
recursos y gastos pblicos.

Histricamente ha existido la tendencia a separar

los recursos y gastos pblicos de ciertos
organismos o cuentas del presupuesto nacional.
La Ley de Administracin Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional
(Ley N 24.156) establece en el artculo 12 que
los presupuestos pblicos comprendern todos
los gastos y recursos pblicos previstos en cada
ejercicio.

g) Claridad:
Este principio se refiere a la forma del
presupuesto y consiste en que el presupuesto
debe hacerse de tal forma que responda a un
ordenamiento que permita hacerlo entendible por:
a. Aquellos que deciden su aprobacin (Poder
Legislativo).
b. Aquellos responsables de su ejecucin
(administracin).
c. Los ciudadanos en general, de modo que
puedan entender el uso de los recursos
pblicos que el Estado toma de los mismos.

De este principio se deriva el principio de unidad

de caja, el que sostiene que todos los ingresos
deben ir a una nica caja o tesorera y los pagos
deben ser realizados con los fondos de sa.
El presupuesto nico consolidado de caja tiende
a garantizar la disponibilidad de recursos o de
financiamiento en oportunidad de realizar los
pagos. La tendencia a crear muchas cajas o
tesoreras lleva al problema de la insuficiencia
financiera para atender determinados gastos y a
la existencia de recursos ociosos destinados a
gastos que se demoran o no se realizan.

Pueden darse motivos de la falta de claridad de

los presupuestos:
a. Asociados con el hecho de querer ocultar
demasiados gastos o recursos y, en
consecuencia, hacer difcil la interpretacin
del documento pblico.
b. Excesivo tecnicismo por parte de aquellos
que lo formulan.

En la Administracin Pblica Nacional, funciona

la Cuenta Unica del Tesoro (CUT) en
consonancia con este principio.
e) Factibilidad:
Con el cumplimiento de este principio, se tiende
al establecimiento de objetivos posibles de
alcanzar, altamente complementarios entre s y
considerados de la ms alta prioridad. Es decir,
debe programarse lo que es factible ejecutar.
f)

Sobreestimacin de gastos: para cubrir

imprevistos o posibilitar la realizacin de
gastos superfluos.
Subestimacin de gastos: para mostrar una
magnitud inferior a la que incurre el Estado.
Sobreestimacin de recursos: cuando se
pretende gastar ms o disminuir el dficit
presupuestario. Sin embargo, puede no ser
deliberado, sino fruto de cambios en la
situacin econmica.
Subestimacin de recursos: cuando se quiere
dar una idea inferior a la verdadera sobre la
captacin de recursos pblicos por el Estado.
Tambin puede ser no deliberada.

h) Especificacin:
Este principio se refiere, bsicamente, al aspecto
financiero del presupuesto y significa que, en
materia de ingresos, deben sealarse con
precisin las fuentes que los originan y, en
materia de gastos, las caractersticas de los
bienes y servicios que deben adquirirse o
pagarse.

Exactitud:

Este principio se refiere a la necesidad que, al

preparar el presupuesto, las previsiones de
gastos respondan a cifras ciertas, necesarias
para atender servicios y, a su vez, las
estimaciones de recursos respondan a la
recaudacin de ingresos a obtener.

La especificacin significa no slo la distincin

del objeto de los gastos o las fuentes de los
ingresos sino, adems, la ubicacin de aqullos
y, a veces, de stos, dentro de las jurisdicciones
o entidades, a nivel de las distintas categoras
programticas y segn una distribucin espacial.

Este principio se denomina, tambin, de

veracidad, el que se vulnera cuando se estiman

i) Periodicidad:

29

que obstaculizan una fluida realizacin de esta

etapa presupuestaria, dotando a los niveles
administrativos participantes del poder suficiente
para modificar los medios en provecho de los
fines prioritarios del Estado.

Este principio tiene su fundamento, por un lado,

en la caracterstica dinmica de la accin estatal
y de la realidad global del pas y, por otro, en la
misma naturaleza del presupuesto.

La flexibilidad tiende al cumplimiento de los

objetivos del Estado, para lo cual deben
posibilitarse las modificaciones presupuestarias
que sean necesarias para su consecucin.

A travs de este principio se procura la

armonizacin de dos posiciones extremas. Por un
lado, aquella que propugna un perodo
presupuestario
plurianual;
tal
amplitud
imposibilita la previsin con cierto grado de
minuciosidad y, por otro, aquella que sostiene
que sea subanual; tal brevedad impide la
realizacin de las correspondientes tareas. La
solucin adoptada, en la mayora de los pases,
es la de considerar un perodo presupuestario de
duracin anual.

l) Equilibrio:
Los clsicos sostenan que los gastos deban ser
iguales a los recursos ya que un dficit podra
traer inflacin (cuando haba financiacin
monetaria) o llevar a la bancarrota (cuando se
financiaba con endeudamiento), y un supervit
significaba un mal uso de los recursos privados.

Sin embargo es posible y conveniente completar

el
presupuesto
anual
con proyecciones
presupuestarias plurianuales que incorporen
efectos de las polticas de mediano plazo. En la
Argentina el presupuesto plurianual est previsto
en las Leyes de Administracin de los Recursos
Pblicos (o de Solvencia Fiscal) y en la de
Responsabilidad Fiscal.

Los modernos afirmaban que en algunas

circunstancias se justifica el dficit para tender al
equilibrio macroeconmico y se hablaba
entonces del dficit sistemtico (vinculado con el
sistema econmico).
La interpretacin moderna no debe tomarse en
el sentido que el presupuesto debe tener dficit
de cualquier magnitud. El mismo depender del
impacto que se intente tener en la economa.
Esta relacin se asocia con el multiplicador del
gasto pblico y el aumento buscado en el nivel
de renta. El dficit no puede ser permanente y
cuando desaparece la razn que lo justifica debe
volverse al equilibrio presupuestario.

La programacin de la ejecucin del presupuesto

se efecta por perodos subanuales.
j) Continuidad:
Puede pensarse que al sostener la vigencia del
principio de periodicidad se estn preconizando
verdaderos cortes en el tiempo, de tal suerte que
cada presupuesto no tenga relacin con los que
lo antecedieron ni con los venideros. El carcter
dinmico de las acciones presupuestarias hace
necesario que la anualidad se conjugue con la
continuidad.

Un razonamiento alternativo justifica un dficit

como consecuencia inevitable de la recesin
econmica que produce una disminucin de los
recursos pblicos. En esta lnea, cuando la
economa se expande debera producirse un
supervit que permita financiar los perodos
deficitarios.

Esta norma postula que todos y cada uno de los

elementos del presupuesto anual, deben
apoyarse en los resultados de ejercicios
anteriores y tomar en cuenta las expectativas de
los ejercicios futuros. Debe reflejar la continuidad
del Estado y de los servicios que estn a su
cargo.

Por otro lado, tambin se afirma que el Estado

debe hacer los mayores esfuerzos para evitar el
dficit ya que ello se entender como un
indicador de solvencia fiscal lo que alentar la
entrada de capitales desde el exterior y
contribuir a expandir la economa, en un mundo
globalizado.

k) Flexibilidad:
La aplicacin de este principio conduce a que el
presupuesto no tenga rigideces que le impidan
constituirse en un eficaz instrumento de
administracin de gobierno y de programacin
econmica y social.

m) Anticipacin:
Este principio se refiere a que el presupuesto
debe formularse y aprobarse antes de comenzar
el ejercicio. Hace a la naturaleza del presupuesto
ser un instrumento preventivo el que se

Para lograr esta condicin en la ejecucin del

presupuesto, es necesario remover los factores

30

desnaturaliza si no est aprobado al iniciarse el

perodo.

En los ltimos aos se ha impulsado la idea de la

transparencia fiscal que tiende a convertirse en
un principio y que apunta a ofrecer informacin
oportuna, confiable y sistemtica que pueda ser
objeto de control y auditora por diversos
responsables de ello, en particular por el
ciudadano, de modo de comprender sin duda ni
ambigedad la rendicin de cuentas de la gestin
del mandatario. Bien es cierto que la
transparencia se halla implcita en la claridad,
exactitud, etc.

Las autorizaciones para gastar incluidas en el

presupuesto deben ser, obviamente, anteriores a
las decisiones de gastar. La Ley de
Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional (Ley N
24.156) establece en el artculo 27 que en el caso
de no sancionarse el presupuesto antes del
ejercicio, entre en vigencia el presupuesto del
ejercicio anterior, con los ajustes que seala
aquella. Estos son, por ejemplo: eliminar los
recursos no recaudables nuevamente y los
gastos no repetibles, por haberse realizado en
propsito de los mismos.
Este tipo de norma vulnera el principio
anticipacin, pero tiene la ventaja de asegurar
presupuesto en aquellas ocasiones en las que
est aprobado, posibilitando de ese modo
continuidad de los servicios.

3. Los principios presupuestarios en la

Ley n 24.156
En la Ley de Administracin Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional
(N 24.156) se encuentran plasmados, en algunos
casos explcitos y en otros implcitamente, los
principios
presupuestarios
anteriormente
expuestos. Por considerarlos de inters a los
fines didcticos, se presenta a continuacin un
cuadro
donde
se
indican
principios
presupuestarios y artculos que los contienen en
la referida Ley.

de
un
no
la

n) Transparencia:

Principios

Artculos de la Ley N 24.156 que los contemplan

a. Programacin

4 inc. b), 4 inc. d) iii, 14, 24, 30 y 34.

b. Universalidad

12 y 23.

c. Exclusividad

19, 20, 25 y 33.

d. Unidad

11, 12, 18, 19 y 25.

e. Factibilidad

Se estima que est presente en todos los artculos de la Ley referida al

Presupuesto Pblico.

f. Exactitud

Se estima que est presente en todos los artculos de la Ley referida al

Presupuesto Pblico.

g. Claridad

Se estima que est presente en todos los artculos de la Ley referida al

Presupuesto Pblico.

h. Especificacin

12, 13, 14, 21, 22 y 25.

i Periodicidad

10, 15, 34, 41 y 46.

j. Continuidad

15 y 27.

k. Flexibilidad

27, 37, 39 y 52.

l. Equilibrio

28, 34 y 38.

m. Anticipacin

26 y 27.

n. Transparencia

Se estima que est presente en todos los artculos de la Ley referida al

Presupuesto Pblico.

4. Los

principios
constitucionales

1994, establece principios presupuestarios al

remitir a los establecidos por el inciso 2 de dicho
artculo. Ellos son los de proporcionalidad
(relacin directa entre recursos y competencias),
la equidad (entendida como responsabilidad), la

presupuestarios

El artculo 75, inciso 8 de la Constitucin

Nacional, mediante la modificacin introducida en

31

solidaridad (considerada como obligacin de

apoyar financieramente el cumplimiento de las
funciones) y el de igualdad (en cuanto a dar

prioridad al logro del desarrollo, calidad de vida e

igualdad de oportunidades en todo el territorio).

32

- Posibilitan el anlisis de los efectos econmicos

y sociales de las actividades del Sector Pblico y
su impacto en la economa y en los sectores
particulares de la misma. Por consiguiente, es
preciso contar con sistemas de informacin que
permitan el estudio de esos efectos; de ah que
las cuentas generen elementos de anlisis, tales
como la participacin de los recursos y gastos
pblicos en el PBI, nivel de empleo del Sector
Pblico, grado de endeudamiento, tributacin y
concesin de prstamos, etc.

C. CLASIFICACIONES
PRESUPUESTARIAS

1. CONCEPTO
Las clasificaciones presupuestarias son
instrumentos normativos que agrupan los
recursos y gastos de acuerdo a ciertos
criterios, cuya estructuracin se basa en el
establecimiento de aspectos comunes y
diferenciados
de
las
operaciones
gubernamentales.

- Hacen posible la ejecucin financiera del

presupuesto. Para ello las clasificaciones
coadyuvan a la generacin de informacin
econmico-financiera requerida para la adopcin
de decisiones administrativas.

Las
clasificaciones
presupuestarias,
al
organizar y presentar los aspectos posibles
de las transacciones pblicas, conforman un
sistema de informacin ajustado a las
necesidades del gobierno y de los
organismos que llevan estadsticas sobre los
sectores pblicos, posibilitando un anlisis
objetivo de las acciones ejecutadas por el
Sector Pblico; por tanto, el conjunto de
clasificaciones presupuestarias representa un
mecanismo fundamental para el registro de la
informacin relativa al proceso de recursos y
gastos de la actividad pblica.

- Permiten la integracin de los sistemas de

administracin financiera del Estado
- Posibilitan el establecimiento de sistemas
eficientes de control.
3. ASPECTOS
CONCEPTUALES
OPERACIONALES BSICOS

Las cuentas deben ser proyectadas para servir a

los propsitos de un sistema de informacin para
la gestin financiera del Sector Pblico Nacional,
donde las transacciones deben ser registradas
una sola vez y, para que, a partir de all, sea
posible la obtencin de todas las salidas de
informacin que se requieran. En su estructura
deben contemplarse las necesidades de
informacin de los macrosistemas de cuentas con
los que est relacionado el Sector Pblico, como
son las Cuentas Nacionales y las estadsticas de
las finanzas pblicas. Para este efecto, el sistema
de clasificaciones presupuestarias considera
como "ingreso" toda transaccin que implica la
utilizacin de un medio de financiamiento (fuente
de fondos); y, como "gasto" toda transaccin que
implica una aplicacin financiera (uso de fondos).

2. IMPORTANCIA Y OBJETIVO
La estructura bsica de las clasificaciones
presupuestarias facilita la adopcin de decisiones
en las etapas del proceso presupuestario.
Dentro de los mltiples objetivos y finalidades
que se pueden asignar a las clasificaciones, se
mencionan los siguientes:
- Facilitan la determinacin del volumen y
composicin de los gastos en funcin de los
recursos proyectados, de las necesidades de la
sociedad y del impacto en otros sectores de la
economa.
- Facilitan la proyeccin de variables macroeconmicas fundamentales para el diseo de la
poltica econmica y la poltica presupuestaria.
En estas circunstancias, permiten valorar el
grado de participacin del gobierno en el
comportamiento econmico y social y medir las
metas y polticas gubernamentales.

De esta conceptualizacin ampliada, se

desprende que los recursos se originan en
transacciones
que
representan
resultados
positivos (ingresos corrientes), disminucin de
activos e incremento de pasivos, en tanto que los
gastos son transacciones que representan
resultados
negativos
(gastos
corrientes),
incremento de activos y disminucin de pasivos.

- Permiten la valoracin de los resultados

econmico y financiero y el anlisis de sus
consecuencias.

Los clasificadores de cuentas se utilizan tanto

para la programacin como para el anlisis y
seguimiento de la gestin econmica financiera
de las instituciones pblicas. Su mayor
desagregacin se emplea en los niveles donde se
administra dicha gestin y su mayor agregacin

Ver Manual de Clasificaciones Presupuestarias para

el Sector Pblico Nacional- Ministerio de Economa y
Finanzas Pblicas Secretara de Hacienda.

33

en los mximos niveles polticos de decisin de la

gestin pblica.

presupuestarias. Sin embargo, las actividades

pblicas tienen un mbito ms amplio; de ah que
tambin se han tomado en cuenta los diferentes
niveles de gobierno, lo que supone incluir a las
administraciones provinciales y municipales, para
las cuales es factible adaptar sus respectivas
clasificaciones a las utilizadas por el Sector
Pblico Nacional. Con esta particularidad la
cobertura alcanza a todos los niveles posibles de
aplicacin, y sera factible consolidar el gasto del
Sector
Pblico Argentino mediante una
metodologa homognea de clasificacin.

Cada clasificador responde a un propsito u

objetivo determinado; no obstante, en su diseo
deben considerarse las necesarias interrelaciones
que existen entre ellos. El requisito esencial para
que una transaccin realizada por una institucin
pblica sea registrada una sola vez y sea posible
la obtencin de todas las salidas de informacin
que se requieran, es que se definan en forma
clara y precisa dichas interrelaciones. De esta
manera, los clasificadores de cuentas sern la
base fundamental para instrumentar un sistema
integrado de informacin financiera del Sector
Pblico y para realizar el anlisis de las
transacciones pblicas y sus efectos.

- Frecuencia de elaboracin
La
frecuencia
de
elaboracin
de
las
clasificaciones presupuestarias no tiene un patrn
definido; no obstante, se puede sealar que su
realizacin est en funcin de la necesidad que
de ellas se tenga.

A fin de precisar las interrelaciones que deben

tener los clasificadores, es necesario distinguir
los analticos o primarios -a travs de los
cuales se registra cada transaccin - sean stos
de recursos o de gastos, de los clasificadores
derivados que surgen de la combinacin de dos
o ms clasificadores.

Las clasificaciones presupuestarias deben ser

flexibles a fin de permitir su adecuacin con las
diversas situaciones que se presenten.

- Interrelacin con otros sistemas de

informacin

Los
clasificadores
primarios
son:
a)
institucional, b) por rubros de recursos, c) por
objeto del gasto, d) por localizacin geogrfica, e)
por tipo de moneda, f) por fuente de
financiamiento, y g) por categora programtica.
Los dems son clasificadores derivados: h) por
finalidad y funcin, i) por la naturaleza econmica
de los gastos y j) por la naturaleza econmica de
recursos; es decir que se estructuran
automticamente por combinacin de los
clasificadores primarios y, por lo tanto, no se
utilizan al registrar cada transaccin en particular.

Est plenamente demostrado, en la realidad, la

estrecha relacin existente entre el sistema
presupuestario y otros sistemas administrativos.
El desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente
de cada sistema se halla directamente influido
por los sistemas de su contexto. Para la
preparacin de las clasificaciones se considera el
carcter interdependiente de los sistemas
administrativos, a los efectos de determinar una
adecuada compatibilidad de las metodologas,
normas y procedimientos que son necesarios en
el desarrollo de un sistema de informacin de la
gestin pblica.

En trminos operacionales, las clasificaciones

presupuestarias
presentan
las
siguientes
caractersticas:

Por otro lado, se debe tomar en cuenta que la

informacin que produce el sistema de cuentas
puede distinguirse de otros sistemas de
informacin: por una parte, las cuentas del
gobierno que llevan las unidades operativas
(ministerios, organismos descentralizados, etc.)
para fines de administracin presupuestaria y
responsabilidad legal. Por otra parte, las Cuentas
Nacionales, en las cuales los datos se estructuran
en forma comn para todos los sectores, a fin de
medir y agregar la produccin, el ingreso, el
consumo, la acumulacin de capital y el
financiamiento y las estadsticas de las finanzas
pblicas, que resumen las distintas transacciones
del gobierno para orientarlas a la medicin del
impacto econmico de las medidas fiscales.
Cada uno de los sistemas de informacin

- Cobertura
Se tiene en cuenta como estructura bsica de
organizacin pblica, la que establece la Ley N
24.156 de
Administracin Financiera y de
Control del Sector Pblico Nacional. Dicha Ley
dispone que el Sector Pblico Nacional est
integrado por la Administracin Central, los
organismos descentralizados, las Instituciones de
Seguridad Social, las Empresas y Sociedades del
Estado,
los
Entes
Interestaduales,
las
Universidades
Nacionales,
los
Fondos
Fiduciarios, las Instituciones Financieras y otros
entes que no consolidan en la Administracin
Nacional. Esta definicin es precisamente la que
explica la cobertura que se considera en la
formulacin
de
las
clasificaciones

34

mencionados responde a necesidades distintas e

importantes en s mismas. No obstante, se
encuentran interrelacionados; esta situacin
influye en la forma que adopta cada uno de
stos, por consiguiente, las clasificaciones deben
facilitar su acoplamiento modular, requisito que
permite establecer un grado de interdependencia
entre los sistemas, ya que, las cuentas
presupuestarias sirven para las transacciones que
realizan las unidades administrativas y stas, a
su vez, proporcionan insumos para compilar las
Cuentas Nacionales y las estadsticas de las
finanzas pblicas.

instituciones pblicas. A continuacin se presenta

el esquema desarrollado.

- Perodo de referencia

Gastos pblicos

Las cuentas que se organizan y se expresan en

las clasificaciones presupuestarias pueden ser
utilizadas para distintos fines y para cubrir
perodos determinados. Por ejemplo, en la
formulacin de la poltica presupuestaria las
cuentas se ordenan de manera que sirvan de
base para las decisiones que se deben adoptar a
nivel de los programas y proyectos, as como los
diferentes cambios recomendados; en este caso,
las cuentas se organizan de manera anterior a la
sucesin de hechos y acontecimientos, en base a
un determinado ejercicio financiero, pudiendo
utilizar
datos mensuales,
trimestrales o
semestrales. Cuando los datos se organizan
sobre la base de informacin que proviene de la
ejecucin presupuestaria, se dice que su
elaboracin es ulterior a las acciones realizadas
por las instituciones pblicas, en cuyo caso
brindan elementos de anlisis importantes para
evaluar las metas previstas en las polticas
gubernamentales.

- Por ubicacin geogrfica

- Por objeto
- Por su carcter econmico
- Por finalidades y funciones
- Por categoras programticas
- Por fuentes de financiamiento

- Catlogo y descripcin de las cuentas

- Objetivos

En esta parte del captulo slo se incluyen los

aspectos conceptuales y tericos de las
Clasificaciones Presupuestarias, pudindose
obtener informacin con un mayor grado de
detalle de este tema, incluyendo el catlogo y
descripcin de las cuentas, en el "MANUAL DE
CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS PARA
EL SECTOR PUBLICO NACIONAL", del
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas Secretara de Hacienda

Permite distinguir los diferentes niveles

institucionales encargados de la toma de
decisiones, respecto de la obtencin de ingresos
y de la realizacin de gastos.

Clasificaciones
transacciones

vlidas

para

todas

las

- Institucional
- Por tipo de moneda
Recursos pblicos
- Por rubros
- Por su carcter econmico

5. CLASIFICACIONES
VLIDAS
TODAS LAS TRANSACCIONES

PARA

a) Clasificacin institucional
- Concepto
La
clasificacin institucional
ordena las
transacciones pblicas de acuerdo a la estructura
organizativa del Sector Pblico y refleja las
instituciones y reas responsables a las que se
asignan los crditos y recursos presupuestarios y,
consecuentemente, las que llevarn adelante la
ejecucin de los mismos.

Facilita el establecimiento de la responsabilidad

administrativa que tiene cada institucin en todo
el
proceso
presupuestario,
ante
quien
jurdicamente aprueba su presupuesto.
Permite establecer las orientaciones del gasto
en funcin de la poltica gubernamental.

4. TIPOS DE CLASIFICACIONES

- Aspectos generales

El Manual de Clasificaciones Presupuestarias

adopta una estructura til para expresar las
informaciones
que
se
originan
como
consecuencia de las transacciones, que en
materia de recursos y gastos, realizan las

El clasificador institucional abarca todo el mbito

del Sector Pblico Nacional no financiero; no
obstante, las caractersticas de su diseo hacen
posible
extender
su
cobertura
a
las

35

 El cuarto y quinto dgito identifican a las

jurisdicciones.

administraciones provinciales, municipales y a las

instituciones pblicas financieras. Con estos
niveles institucionales se completa el Sector
Pblico Argentino.

El sexto y sptimo dgito corresponde a las

subjurisdicciones

En el diseo del clasificador institucional se

considera la organizacin del Sector Pblico
definida en la Ley de Administracin Financiera y
de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional. En dicha norma el Sector Pblico
Nacional est integrado por la Administracin
Nacional, que a su vez comprende a la
Administracin
Central,
los
Organismos
Descentralizados, las Instituciones de Seguridad
Social;
los
Entes
Interestaduales;
las
Universidades
Nacionales;
los
Fondos
Fiduciarios; las Empresas y Sociedades del
Estado; otros entes del Sector Pblico Nacional
no Financiero y por el Sector Pblico Nacional
Financiero.

Los tres ltimos dgitos corresponden a la

numeracin correlativa asignada a las entidades
pblicas,
es
decir,
los
organismos
descentralizados e instituciones de seguridad
social de la Administracin Nacional, las
empresas y sociedades del Estado, los entes
interestaduales, las universidades nacionales, los
fondos fiduciarios, otros entes del Sector Pblico
Nacional no Financiero, los bancos oficiales, las
empresas
pblicas
financieras
y
otras
instituciones pblicas financieras.
b) Clasificacin por tipo de moneda
Mediante esta clasificacin se agrupan los
ingresos y gastos pblicos nacionales tomando
en cuenta el tipo de moneda - nacional o
extranjera - empleada en la formulacin del
presupuesto, con la finalidad bsica de permitir al
Ejecutivo Nacional brindar informacin para las
cuentas de la Balanza de Pagos, as como
obtener el Presupuesto de Divisas del Sector
Pblico Nacional.

Se
define
a
las
jurisdicciones
como
organizaciones pblicas sin personalidad jurdica,
que integran la Administracin Central y que
representan a cada uno de los poderes
establecidos por la Constitucin Nacional. En
tanto que los Organismos Descentralizados, las
Instituciones de Seguridad Social y las Empresas
y Sociedades del Estado, son entidades que
tienen personalidad jurdica y patrimonio propio.

A los fines de la estructuracin de la clasificacin

en referencia, la Oficina Nacional de
Presupuesto, requiere, mediante formularios e
instructivos preparados a tales efectos, la
identificacin de la moneda nacional (1) o
extranjera (3), tanto en los recursos como en los
gastos.

Para el ordenamiento institucional del Sector

Pblico Nacional se ha adoptado una codificacin
mltiple de diez (10) dgitos numricos divididos
en seis campos definidos segn los siguientes
criterios:
El primer dgito identifica al Sector Pblico
Nacional no Financiero y Financiero.

6. CLASIFICACIONES DE LOS RECURSOS

PBLICOS

El segundo dgito identifica, dentro del Sector

Pblico Nacional no Financiero, a los subsectores
Administracin Nacional, Empresas y Sociedades
del Estado, Entes Interestaduales, Universidades
Nacionales, Fondos Fiduciarios y Otros Entes del
Sector Pblico Nacional no Financiero.

a) Aspectos generales
- Concepto
Los recursos pblicos son
financiamiento que permiten:

El tercer dgito se asigna a los niveles que

conforman
la
Administracin
Nacional
(Administracin
Central,
Organismos
Descentralizados e Instituciones de Seguridad
Social) y a los tipos de Empresas y Sociedades
del Estado y a los Entes Interestaduales. En este
sentido, se tiene un cdigo diferenciado para la
Administracin
Central,
los
Organismos
Descentralizados, las Instituciones de Seguridad
Social y cada tipo de Empresas y Sociedades del
Estado y Entes Interestaduales.

medios

de

Disponer de los recursos reales necesarios para

desarrollar actividades programadas por el Sector
Pblico.
Atender las obligaciones de pago de la deuda
pblica o efectuar transferencias que requieran
otros mbitos o niveles de gobierno y al Sector
Privado.
De su captacin y disposicin depende la
existencia misma del Sector Pblico, por lo que

36

 por su carcter econmico.

resulta sumamente importante conocer su origen,

su naturaleza y las transacciones que permiten
obtenerlos y disponer de ellos.

b) Clasificacin de los recursos por rubros

Al mismo tiempo, es necesario conocer los

efectos y reacciones que provocan en la
economa del pas las distintas formas que
asume esa captacin.

- Concepto
La clasificacin por rubros ordena, agrupa y
presenta a los recursos pblicos en funcin de los
diferentes tipos que surgen de la naturaleza y
el carcter de las transacciones que les dan
origen.

Para alcanzar estos niveles de conocimiento

resulta imperioso organizar esas transacciones en
categoras homogneas, que permitan la lectura
e interpretacin de los hechos ocurridos y de sus
consecuencias.

As, en la clasificacin de los recursos por rubros,

se distinguen los que provienen de fuentes
tradicionales como los impuestos, las tasas, los
derechos y las transferencias; los que proceden
del patrimonio pblico como la venta de activos,
de ttulos, de acciones y las rentas de la
propiedad y los que provienen del financiamiento
como el crdito pblico y la disminucin de
activos.

De esta forma las clasificaciones de los recursos

procuran identificar las caractersticas distintivas
de los medios de financiamiento para poder
agruparlos, medirlos y autorizar sus efectos.
- Objetivo
Las clasificaciones de los recursos pblicos se
utilizan, bsicamente para:

- Aspectos generales

Realizar anlisis econmicos y financieros, as

como para facilitar la toma de decisiones de las
instituciones pblicas.

El clasificador de los recursos por rubros permite

el registro analtico de las transacciones de los
recursos, constituyndose, por consiguiente, en
clasificador bsico o primario del sistema de
clasificaciones.

Medir el ahorro o desahorro, supervit o dficit

de las operaciones financieras del gobierno.

El clasificador tiene una codificacin mltiple de

seis dgitos agrupados en cuatro campos
diferenciados.

Determinar la elasticidad de los ingresos con

relacin a variables que constituyen su base de
imposicin.

Los grupos principales o tipos de recursos se

identifican por los dos primeros dgitos, estos
grupos representan los conceptos agregados de
los ingresos pblicos; los subgrupos se codifican
con el tercer y cuarto dgito y con los ltimos
dgitos, y se denominan clase, concepto y
subconcepto, respectivamente.

Formular la poltica presupuestaria en un

perodo determinado.
Facilitar la evaluacin del efecto de los recursos
en la economa del Sector Pblico.

La estimacin de los recursos se realiza a nivel

de clase, concepto y subconcepto, si
corresponde, y se registra en cifras brutas, sin
deducciones, por jurisdicciones o entidades
pblicas y representen o no entradas de dinero
efectivo; en consecuencia, su estructura
agregada de presentacin es la siguiente:

Establecer la caracterstica e importancia de los

recursos en la economa del Sector Pblico.
Determinar las fuentes de financiamiento con
que cuenta el gobierno para la realizacin de las
diferentes finalidades pblicas.
- Tipos de clasificacin de los recursos

- Jurisdiccin o Entidad
- Tipo
- Clase
- Concepto
- Subconcepto

Con el objeto de proporcionar un conocimiento

cabal de las operaciones que realiza el Sector
Pblico en la captacin de los recursos, las
cuentas de ingresos se agrupan en dos tipos de
clasificacin.

c) Clasificacin de los recursos por su

carcter econmico

por rubros.

- Concepto

37

Desde el punto de vista econmico, los recursos

se clasifican en corrientes, de capital y fuentes
financieras.

- Aspectos generales
La delimitacin entre la clasificacin de los
recursos por rubros y por su naturaleza
econmica no es absoluta, debido a que el paso
de uno a otro constituye un reordenamiento de
los rubros para presentar cuentas agregadas con
caractersticas econmicas ms definidas.

Los ingresos corrientes incluyen las entradas de

dinero que no suponen contraprestacin efectiva
como son los impuestos y las transferencias
recibidas, los recursos clasificados conforme a la
naturaleza del flujo, es decir, por venta de bienes,
prestacin de servicios, por cobro de tasas,
derechos, contribuciones a la seguridad social y
las rentas que provienen de la propiedad.

7. CLASIFICACIONES
PBLICOS

DE

LOS

GASTOS

a) Aspectos generales

Los recursos de capital se originan en la venta de

activos, la variacin positiva de la depreciacin y
amortizacin, las transferencias recibidas de
otros agentes destinadas a financiar gastos de
capital, la venta de participaciones accionarias en
empresas y la recuperacin de prstamos.

- Concepto
Los gastos pblicos constituyen las transacciones
financieras que realizan las jurisdicciones y
entidades pblicas para adquirir los bienes y
servicios que requiere la produccin de bienes y
servicios, o para transferir los recursos
recaudados a diferentes agentes econmicos, en
un perodo determinado.

Finalmente, las fuentes financieras son medios

de financiamiento constituidos por la disminucin
de la inversin financiera y el endeudamiento
pblico.

La clasificacin de los gastos consiste en las

diversas formas de ordenar, resumir y presentar
los gastos programados en el presupuesto con el
fin de proporcionar informacin acerca del
comportamiento de la economa pblica en el
sistema econmico.

- Objetivos
De acuerdo con las definiciones planteadas, a
continuacin se describen las principales
finalidades
que
cumple
la
clasificacin
econmica de los recursos.

Tratndose de un instrumento determinante de la

gestin pblica, la clasificacin del gasto se
constituye en un elemento interactuante del
sistema general de cuentas, donde cada
componente destaca aspectos concretos del
presupuesto y suministra informacin que atiende
a necesidades diferentes, pero conexas.

Sirve como elemento de anlisis de la

estructura y evolucin del sistema tributario.
Se utiliza para el anlisis macroeconmico,
tiene elementos que permiten evaluar el
rendimiento fiscal de una determinada actividad
econmica y el grado de afectacin del sistema
tributario nacional, lo que a su vez, hace posible
tomar decisiones en cuanto al uso que se le debe
dar a la tributacin como instrumento a ser
tomado en cuenta para la redistribucin del
ingreso.

- Objetivos
Independientemente de los propsitos generales
planteados en la definicin anterior, las
clasificaciones de los gastos pblicos posibilitan
los siguientes objetivos:

Permite medir la elasticidad de los ingresos

tributarios con respecto al PBI, as como el
clculo de la presin tributaria.

Facilita la definicin de las orientaciones,

prioridades, normas y procedimientos a los
cuales deben ajustarse las instituciones pblicas
en la elaboracin de sus presupuestos.

Orienta la obtencin y asignacin de recursos

en funcin de la poltica gubernamental.

Facilita la determinacin de los resultados

econmicos y financieros del Sector Pblico.

Permite determinar cuales son las fuentes de

los ingresos pblicos.

Sirve al desarrollo y aplicacin de los sistemas

de programacin econmica y gestin del gasto
pblico.

Ofrece informacin sobre la naturaleza de la

deuda pblica y su distribucin en instrumentos
de corto y largo plazo.

38

 Permite la ejecucin financiera del presupuesto

y de todas las etapas del proceso presupuestario.

Hace posible el desarrollo de la contabilidad

presupuestaria.

Es instrumento para realizar anlisis de los

efectos del gasto pblico y de la proyeccin del
gasto futuro.

Permite ejercer el control interno y externo de

las transacciones del sector pblico.
Ofrece informacin valiosa de la demanda de
bienes y servicios que realiza el Sector Pblico
Nacional.

Sirve para determinar las distintas prioridades

del gasto pblico, as como para establecer
responsabilidad en la administracin de los
mismos.

- Aspectos generales

- Tipos de clasificacin

El clasificador por objeto del gasto ha sido

diseado con un nivel de desagregacin que
permite que sus cuentas faciliten el registro nico
de todas las transacciones con incidencia
econmica y financiera que realiza una institucin
pblica. Es un instrumento informativo para el
anlisis y seguimiento de la gestin financiera del
Sector Pblico y, en consecuencia, se distingue
como clasificador analtico o primario del sistema
de clasificaciones presupuestarias.

El gasto pblico como instrumento que permite

expresar, entre otros aspectos, la demanda de
bienes y servicios y el otorgamiento de
transferencias, ha dado lugar a una variedad de
clasificaciones que sirven a fines diferentes.
En los prrafos que siguen se desarrollan los
clasificadores de gastos seleccionados para
integrar un sistema de informacin financiera; los
mismos se sealan a continuacin:

Desde el punto de vista estructural, el clasificador

por objeto del gasto tiene cuatro niveles de
cuentas: el de los incisos, el de las partidas
principales, el de las partidas parciales y el de las
partidas subparciales.

Por objeto.
Por su carcter econmico.
Por finalidades y funciones.
Por categoras programticas.
Por fuentes de financiamiento.
Por Ubicacin Geogrfica.

La expresin a "corto plazo" utilizada en el

clasificador por objeto del gasto, se refiere a
operaciones cuyo vencimiento se opera dentro de
los doce meses siguientes a la fecha de su
concrecin.

b) Clasificacin por objeto

- Concepto

La expresin "empresas pblicas" utilizada en el

clasificador incluye: empresas del Estado,
sociedades del Estado, sociedades annimas con
participacin estatal mayoritaria, sociedades de
economa mixta y todas aquellas otras
organizaciones empresariales donde el Estado
tenga participacin mayoritaria en el capital o en
la formacin de las decisiones societarias.

La clasificacin por objeto del gasto se concepta

como una ordenacin sistemtica y homognea
de los bienes y servicios, las transferencias y las
variaciones de activos y pasivos que el Sector
Pblico aplica en el desarrollo de sus actividades.
- Objetivos

Para el caso de los incisos 5. Transferencias y 6.

Activos Financieros, las partidas parciales
correspondientes a transferencias, aportes de
capital y prstamos a corto y largo plazo,
otorgadas al Sector Privado, a Instituciones del
Sector Pblico (Provincias, municipalidades y
empresas pblicas) y al Sector Externo, debern
abrirse en las partidas subparciales que se
determinen al efecto.

Permite identificar con claridad y transparencia

los bienes y servicios que se adquieren, las
transferencias que se realizan y las aplicaciones
previstas en el Presupuesto.
Facilita la programacin de las adquisiciones de
bienes y servicios, el manejo de los inventarios y
otras acciones relacionadas con las modalidades
de administracin de bienes del Estado.

c) Clasificacin del gasto por su carcter

econmico

En el marco de las interrelaciones de los

clasificadores, el clasificador por objeto del gasto
se constituye en uno de los principales insumos
para generar clasificaciones agregadas.

- Concepto

39

La clasificacin econmica del gasto permite

identificar la naturaleza econmica de las
transacciones que realiza el Sector Pblico, con
el propsito de evaluar el impacto y las
repercusiones que generan las acciones fiscales.
En este sentido, el gasto econmico puede
efectuarse con fines corrientes, de capital o como
aplicaciones financieras.

pblico y para relacionar las transacciones con

las cuentas nacionales.
- Aspectos generales
El clasificador econmico del gasto se relaciona
con el clasificador por objeto del gasto ya que
ste proporciona a la clasificacin econmica los
elementos necesarios para definir su estructura
bsica.
Sin
embargo,
es
necesario
interrelacionarlo
con
otras
clasificaciones
presupuestarias para derivar criterios uniformes y
homogneos de las cuentas econmicas.

La clasificacin econmica del gasto se disea a

partir de la estructura bsica del Sistema de
Cuentas Nacionales, con el objeto de permitir la
integracin de la informacin del Sector Pblico
con el sistema mencionado; este hecho facilita el
anlisis y estudio de los efectos del Sector
Pblico en el contexto ms amplio de la
economa.

La informacin que proporciona el clasificador

por objeto del gasto debe relacionarse con la que
proviene de la clasificacin funcional y la
clasificacin programtica del gasto. Esta
relacin permite que parte de los gastos que en
una primera instancia pueden clasificarse como
"corrientes", como remuneraciones, bienes de
consumo, servicios no personales, etc., si estn
imputados a la categora programtica "proyecto"
y por lo tanto tienen por destino incrementar el
activo institucional, deben ser clasificados como
"gastos de capital".

Conviene destacar que los efectos econmicos a

que se hace referencia son los originados por el
monto y composicin de las transacciones que
realizan las instituciones pblicas en el mercado,
y no por las acciones de orientacin y regulacin
de determinadas actividades que afectan en
mayor o menor grado la actividad econmica.
- Objetivos

Por otra parte, y teniendo en cuenta que, de

acuerdo con criterios definidos en el Sistema de
Cuentas Nacionales, parte de los gastos de
inversin de la funcin defensa, como equipos
militares, deben ser clasificados como gastos
corrientes, el mecanismo que permite lograr esta
conversin se logra mediante la relacin entre el
clasificador por objeto del gasto y la clasificacin
funcional.

Permite la vinculacin de la poltica econmica

y social con al poltica presupuestaria.
Permite identificar las relaciones que existen
entre el presupuesto y la economa.
Las diferentes categoras econmicas de los
gastos facilitan las proyecciones con fines de
anlisis macroeconmico.

El simple registro de las transacciones

presupuestarias
con
el
procedimiento
mencionado permite obtener el clasificador
econmico del gasto como instrumento
fundamental para la toma de decisiones.

La desagregacin de los gastos corrientes

permite conocer la remuneracin a los factores
de la produccin y en consecuencia determinar el
valor agregado por el sector pblico.

d) Clasificacin por finalidades y funciones

Los gastos de capital muestran la inversin que

realiza el sector pblico y su contribucin al
incremento de la capacidad instalada de
produccin.

- Concepto

Su contrastacin con la clasificacin econmica

de los recursos posibilita la determinacin del
dficit o supervit financiero del sector pblico en
su conjunto, las fuentes de financiamiento neto
interno y externo a que el mismo recurre y la
presin que ejercer sobre la totalidad de medios
de financiamiento disponibles en la economa
nacional.

La clasificacin funcional presenta el gasto

pblico segn la naturaleza de los servicios que
las instituciones pblicas brindan a la comunidad.
Los gastos clasificados por finalidad y funcin
permiten determinar los objetivos generales y los
medios a travs de los cuales se estiman
alcanzar stos. En estos trminos la clasificacin
por finalidades y funciones se constituye en un
instrumento fundamental para la toma de
decisiones del Poder Poltico.

Sirve como estructura bsica de cuentas para

elaborar el presupuesto consolidado del sector

- Objetivos

40

 Permite analizar las tendencias de los gastos en

funciones determinadas.

721 Intereses de la deuda en moneda

a corto plazo
723 Comisiones y otros gastos de la
moneda extranjera a largo plazo
726 Intereses de la deuda en moneda
a largo plazo
728 Comisiones y otros gastos de la
moneda extranjera a largo plazo
73 Intereses por prstamos recibidos,

Facilita la elaboracin de estadsticas del gasto,

proporcionando elementos suficientes para la
proyeccin de los mismos.
Permite conocer en qu medida las
instituciones de la Administracin Nacional
cumplen funciones econmicas o sociales.

extranjera
deuda en
extranjera
deuda en

les corresponde el cdigo funcional 5.1: "Deuda

Pblica, Servicio de la Deuda Pblica (intereses y
gastos)",

Es un instrumento que favorece el anlisis del

gasto para estudios econmicos y sociales.

La mayor parte de los gastos de las instituciones

de la Administracin Nacional se pueden asignar
a una funcin particular. Sin embargo, las
aplicaciones
financieras
generadas
como
variaciones de activos y pasivos no son unidades
de clasificacin. Por consiguiente, las cuentas de
gastos a las que se aplica la clasificacin son las
siguientes:

- Unidades de clasificacin
El criterio a seguir para identificar las unidades de
clasificacin, no implica la solucin de todos los
problemas prcticos que pueden ocurrir. Con los
lineamientos que se exponen se pretende
establecer orientaciones de carcter general para
facilitar el trabajo de clasificar los gastos por
finalidades y funciones.

a) Gastos en personal
b) Bienes de consumo
c) Servicios no personales
d) Bienes de uso
e) Transferencias
f) Compra de acciones y participaciones de
capital
(sobre la lnea del resultado)
g) Concesin de prstamos (sobre la lnea del
resultado)
h) Intereses, comisiones y otros gastos de la deu
da en moneda nacional y extranjera a corto
y
largo plazo
i) Intereses por prstamos recibidos.

Se adopta como unidad bsica de clasificacin la

categora programtica de mnimo nivel, es decir
la actividad u obra, por consiguiente, cada
actividad u obra tendr asignado un cdigo de la
clasificacin funcional, de acuerdo con la funcin
a la cual se corresponda.
Si un programa o proyecto no se desagrega,
respectivamente, en actividades u obras, dicho
programa o proyecto constituye la unidad bsica
de clasificacin.
Como excepcin al criterio general, ciertas
partidas parciales del clasificador por objeto del
gasto constituyen unidades bsicas de la
clasificacin funcional. Las mismas se detallan a
continuacin:

- Criterios para clasificar funciones

Cuando una institucin realice actividades
comunes o centrales que sean susceptibles de
ser clasificados en ms de una funcin, los
gastos administrativos debern asignarse a la
funcin ms relevante, esto es, donde su accin
sea ms significativa, debindose prescindir de
aquellas en que acta escasamente.

511 Jubilaciones y/o retiros

512 Pensiones,
a las que les corresponde el cdigo 3.3 de la
clasificacin funcional: "Servicios Sociales,
Seguridad Social".

Si los gastos administrativos corresponden a

funciones de distintas finalidades, debern
asignarse en la funcin de la finalidad ms
preponderante.

En tanto que a las siguientes partidas:

711 Intereses de la deuda en moneda nacional a
corto plazo
713 Comisiones y otros gastos de la deuda en
moneda nacional a corto plazo
716 Intereses de la deuda en moneda nacional a
largo plazo
718 Comisiones y otros gastos de la deuda en
moneda nacional a largo plazo

e) Clasificacin del gasto por categora

programtica
- Concepto

41

Esta clasificacin implica la asignacin de

recursos financieros a cada una de las categoras
programticas del presupuesto (programa,
subprograma, proyecto, actividad y obra). El
clculo primario se realiza a nivel de las
categoras programticas de mnimo nivel
(actividad y obra) y los recursos financieros se
agregan en las categoras programticas de
mayor nivel (proyecto, subprograma y programa).

Permite identificar los diferentes tipos de

financiamiento de la produccin pblica.

Por tanto, la clasificacin programtica del

presupuesto es un aspecto parcial de la
aplicacin de la tcnica de la programacin
presupuestaria.
La
utilizacin
de
esta
clasificacin es una condicin necesaria, pero no
suficiente para la aplicacin del presupuesto por
programas. Dicha aplicacin implica vincular las
variables financieras con las reales (recursos
fsicos y productos).

El clasificador geogrfico establece la distribucin

espacial de las transacciones econmicofinancieras que realizan las instituciones pblicas,
tomando como unidad bsica de clasificacin la
divisin poltica del pas.

Facilita el control de los gastos en funcin de

las fuentes de financiacin empleadas.
g) Clasificacin por ubicacin geogrfica
- Concepto

- Objetivos

- Objetivos

Permite evidenciar el grado de centralizacin o

descentralizacin con que se realizan las
acciones del Sector Pblico Nacional.

El usuario puede apreciar los recursos

financieros que se requieren para adquirir los
recursos reales que han de posibilitar la
produccin de los bienes y servicios intermedios
y terminales por parte de las instituciones
pblicas.

Brinda informacin que permite lograr una

coordinacin efectiva entre los organismos que
desarrollan acciones en cada uno de los mbitos
geogrficos.

Posibilita visualizar la expresin financiera de

las polticas pblicas en el presupuesto, por
cuanto a este ltimo instrumento se lo formula
tomando en cuenta los programas del gobierno
para el perodo presupuestario.

Suministra informacin que sirve de base para

la formulacin de acciones de desarrollo regional
y para la compatibilizacin de los esquemas
presupuestarios consolidados.

Permite establecer la responsabilidad de los

funcionarios por la administracin de los recursos
reales y financieros asignados a nivel de cada
categora programtica.

Posibilita la conformacin de estadsticas

regionales.
Ofrece informacin que sirve de base para el
establecimiento de relaciones fiscales entre el
Estado Nacional y las administraciones
provinciales y municipales.

f) Clasificacin del gasto por fuente de

financiamiento
- Concepto

- Aspectos generales

La clasificacin por fuente de financiamiento

consiste en presentar los gastos pblicos segn
los tipos genricos de recursos empleados para
su financiamiento.

El diseo del clasificador geogrfico permite el

registro de la informacin de acuerdo con la
localizacin geogrfica. Para alcanzar el
propsito mencionado, se ha adoptado un
esquema de presentacin que clasifica a las
transacciones regionales en funcin del destino
geogrfico previsto en el presupuesto.

Este tipo de clasificacin permite a los

organismos centrales de asignacin de recursos
identificar la fuente de origen de los ingresos, as
como la orientacin de los mismos hacia la
atencin de las necesidades pblicas.

Existen, bsicamente, tres criterios para clasificar

geogrficamente el gasto que son:

- Objetivos

Lugar de destino de los bienes y servicios que

se producen.

42

 Lugar de origen de los insumos o recursos

reales que se utilizan.
Ubicacin de la unidad ejecutora responsable
del respectivo proceso productivo.

Lo antes expuesto justifica la necesidad de contar

con clasificaciones combinadas.
Como instrumentos informativos cumplen las
siguientes finalidades:

Para analizar los efectos del gasto pblico sobre

las economas regionales, se pueden utilizar los
dos primeros criterios, segn se trate de medir los
efectos de la oferta o de la demanda pblica,
respectivamente.
Para
la
Administracin
Presupuestaria se emplea, normalmente, el
tercer criterio. En el caso de proyectos de
inversin se clasifican segn donde se realizan
las obras. En las transferencias se considera el
lugar de residencia del beneficiario.

Permiten ofrecer informacin que proporciona

suficientes elementos de juicio, para responder a
diferentes aspectos de la realidad econmica del
pas.
Hacen posible el acopio de la informacin
estadstica que facilita la proyeccin del gasto
pblico.
Posibilitan la informacin, en una forma ms
integral, de la poltica econmica que aplica el
gobierno en un perodo dado.

Los cdigos asignados a las provincias y

municipios corresponden a los que establece el
Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, para
este efecto.

c) Tipos de clasificaciones combinadas

8. CLASIFICACIONES COMBINADAS DE LOS

RECURSOS Y GASTOS

Entre las clasificaciones combinadas

importantes se destacan las siguientes:

a) Concepto

i.

Las clasificaciones combinadas constituyen

agrupaciones de los gastos y recursos pblicos,
que se elaboran con fines de anlisis y toma de
decisiones en los diferentes niveles del Sector
Pblico.

Se utiliza bsicamente para apreciar la estructura

econmica de los recursos diferencindose los
corrientes, los recursos de capital y las fuentes
financieras, desagregndolos por rubro.

ms

Econmica - Por rubro de recursos

ii.
Por finalidad, funciones y clasificacin
econmica de los gastos

La
conformacin
matricial
de
estas
clasificaciones permite mostrar una serie de
aspectos de gran inters, que hace posible el
estudio sistemtico del gasto y de los recursos
pblicos, as como la poltica presupuestaria para
un perodo dado.

Indica la interaccin de las finalidades y

funciones y el carcter econmico del gasto;
mide la importancia relativa del destino
econmico de los gastos en cada una de las
finalidades y funciones.

b) Objetivos

iii.
Institucional
gastos

En la mayora de los casos, no es suficiente la

informacin que pueda ofrecer un solo tipo de
clasificacin del gasto y se hace necesario
realizar algn tipo de combinacin que permita el
anlisis y observacin de determinados
fenmenos econmicos y sociales. As, por
ejemplo, se puede tener inters en conocer las
funciones sociales y econmicas, cul es el gasto
corriente y la inversin real, o que parte de los
gastos son realizados directamente por la
Administracin Central, o por los Organismos
Descentralizados.

econmica

de

los

Se utiliza bsicamente para apreciar la estructura

econmica del gasto institucional. Su importancia
radica en el hecho de que permite determinar a
nivel institucional la orientacin y estructura del
gasto y, por ejemplo, cules son las instituciones
que contribuyen a la formacin bruta de capital
fijo.
iv.

Econmica - Por objeto

La importancia de esta clasificacin radica en que

se puede observar la parte de los gastos,
clasificados por incisos, que se orientan a los
gastos corrientes, de capital o para aplicaciones
financieras.

De igual modo, puede requerirse, en un momento

determinado, conocer el destino del gasto
jurisdiccional o la participacin regional que tiene
el gasto de una institucin.

43

v.
Institucional
funciones del gasto

por

finalidades

acciones que realiza el Sector Pblico con las

mismas.

x.

El objeto que se persigue con la informacin que

presenta esta clasificacin, es poder apreciar la
funcin principal o el fin que estiman darle las
instituciones al gasto pblico, permitiendo a la
vez, observar el grado de cumplimiento que se
ha obtenido sobre el estimado en un perodo
determinado, en relacin con las polticas
gubernamentales.

Mediante esta clasificacin se ordenan los gastos

tomando en cuenta los crditos presupuestarios a
nivel de los programas y de categoras
programticas que se conforman por agregacin
institucional.
La importancia bsica que tiene la clasificacin
de referencia, se apoya en el hecho de que es
sta la combinacin de gastos que permite
observar el aporte de las instituciones en la
consecucin de las polticas gubernamentales.

vi.
Por finalidad, funciones y objeto del
gasto
Esta clasificacin permite apreciar el gasto
pblico, detallado para cada uno de los incisos
del clasificador por objeto del gasto como
personal, bienes de consumo, transferencias,
activos financieros y servicios de la deuda y
disminucin de otros pasivos, asignados a cada
una de las finalidades y funciones.

xi.

xii.
Cuenta
de
Ahorro,
Financiamiento y sus resultados

Inversin,

En la estructuracin de la mencionada cuenta,

deben considerarse los criterios asignados en el
artculo 12 del Reglamento de la Ley de
Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional. Dicho
artculo establece los contenidos de cada una de
las cuentas y su mecanismo de interaccin
(corriente, capital, financiamiento) y obtencin de
resultados
(Ahorro/Desahorro-Supervit/Dficit
Financiero).

vii.
Institucional del gasto segn la fuente
del financiamiento
Muestra el tipo de financiamiento de los crditos
presupuestarios de cada una de las instituciones.
Permite conocer la forma de aplicacin de los
recursos propios o afectados para solventar los
crditos presupuestarios de cada uno de los
incisos del gasto y muestra la presin que sobre
el Tesoro Nacional ejercen las distintas
instituciones cuyo financiamiento se hace por
esta fuente.

D. CUENTA

DE AHORRO-INVERSINFINANCIAMIENTO
DEL
SECTOR
PBLICO

Institucional - Por objeto del gasto

1. Concepto

Muestra los crditos presupuestarios que cada

institucin pblica emplear en un perodo dado,
especificando cada uno de los incisos del gasto.

La cuenta Ahorro-Inversin-Financiamiento tiene

por propsito ordenar las cuentas pblicas de
modo de permitir su anlisis econmico. Al decir
anlisis econmico, se hace particular referencia
a la repercusin de las transacciones financieras
del sector pblico en la economa del sector
privado o, ms an, en la economa global o
general.

Tiene un objetivo de carcter administrativo y

contable; por tal razn, facilita el registro contable
de los gastos y permite el control financiero de
los mismos.
ix.

Por programas - Por objeto del gasto

Permite observar la demanda de los recursos

reales y financieros que se prev para cada una
de las categoras programticas.

Esta
clasificacin
permite
observar
la
contribucin de cada uno de los incisos
mencionados a las finalidades y funciones en
relacin con las polticas gubernamentales.

viii.

Institucional - Por programa

Geogrfica - Institucional

En esta clasificacin los gastos se ordenan segn

el destino geogrfico e institucional que se les da
a los mismos y tiene como uno de sus propsitos,
armonizar la magnitud de los datos estadsticos
que se producen en diversas ubicaciones
geogrficas, reflejando el sentido y alcance de las

La cuenta Ahorro-Inversin-Financiamiento surge

de relacionar la clasificacin econmica de los
recursos pblicos con la clasificacin econmica
de los gastos pblicos, permitiendo determinar
diferentes resultados. A su vez, el ordenamiento
econmico de recursos y gastos se cruza con los

44

La citada cuenta es de tipo consolidada, o sea

que no computa para la determinacin del total
de recursos y del total de gastos, aquellas
transferencias
(gastos
figurativos)
y
financiamiento
(contribuciones
figurativas)
intrasector pblico, de modo de evitar
duplicaciones.

componentes institucionales o subsectores del

sector
pblico
considerado
(clasificacin
institucional).
2. Finalidad
La
cuenta
Ahorro-Inversin-Financiamiento
permite determinar las magnitudes de diferentes
conceptos con contenido econmico, tales como:
recursos tributarios, recursos corrientes, gastos
de consumo, gastos de transferencia, gastos
corrientes, ahorro o desahorro corriente, gastos
en inversin real, gastos de capital, recursos de
capital, resultado financiero (dficit o supervit
fiscal), fuentes financieras (por ejemplo uso del
crdito) y aplicaciones financieras (por ejemplo
amortizacin de la deuda).

La cuenta de referencia adopta la denominada

metodologa internacional, que consiste en
exponer para las empresas pblicas, el resultado
operativo y el ahorro o desahorro del subsector
empresas
pblicas
no
financieras,
sin
descomponer las operaciones que lo determinan.
El criterio que fundamenta este procedimiento, es
el de considerar las mismas como actividades
operativas no equiparables por su naturaleza a
las realizadas por el resto del sector pblico. En
cambio, s se incluyen los recursos y gastos de
capital y las fuentes y aplicaciones financieras.

A su vez, esas magnitudes correspondern a

diferentes componentes institucionales, tales
como:
administracin central,
organismos
descentralizados, instituciones de seguridad
social,
administracin nacional,
empresas
pblicas, fondos fiduciarios, otros entes no
incluidos en el presupuesto nacional, sector
pblico nacional, provincias, municipalidades,
sector pblico argentino.

La cuenta ahorro-inversin permitir determinar

implicancias econmicas del presupuesto del
sector pblico y su ejecucin, tales como:
consumo pblico, inversin pblica, presin
tributaria, pagos de transferencias, presin
tributaria neta de transferencias, participacin del
sector pblico en la demanda agregada, valor
agregado pblico, dficit o supervit fiscal,
financiamiento con ahorro interno y externo de
ese dficit o utilizacin del supervit pblico.

Las citadas magnitudes podrn corresponder a

diferentes momentos o etapas de los recursos y
gastos pblicos: presupuesto, ejecucin del
presupuesto (base devengado), ejecucin de
tesorera (base caja).

Los resultados que surgen de la cuenta (ahorro,

primario, resultado financiero) permiten disponer
de indicadores resumen de la poltica fiscal. El
ms relevante de esos indicadores es el resultado
financiero, o sea el supervit o dficit fiscal o
pblico, tambin designado este ltimo,
necesidad
de
financiamiento.
Para
su
determinacin se divide a los recursos y gastos
pblicos segn se los ubique por encima o por
debajo de la lnea (del resultado). Por encima de
la lnea se colocan los recursos y gastos
corrientes y de capital, que corresponden
estrictamente al campo de la poltica fiscal; por
debajo de la lnea se ubican las fuentes y
aplicaciones financieras, que relacionan lo fiscal
con lo monetario y financiero, y determinan la
evolucin de la deuda pblica, su nivel y
composicin.

Las magnitudes pueden expresarse de diferentes

maneras: en moneda corriente o a precios
corrientes; en moneda constante o a precios
reales, para analizar el comportamiento histrico
o temporal; en relacin con el PBI (u otro
indicador macroeconmico), lo que permite dar
idea de la significacin de los agregados pblicos
en la economa, de modo relativamente sencillo,
y posibilitar la comparacin internacional.
3. Aspectos generales
La
cuenta
Ahorro-Inversin-Financiamiento
presenta las transacciones con contraprestacin y
transferencias sin contraprestacin entre el sector
pblico no financiero, con diferentes contenidos
institucionales, y el resto de la economa y, por lo
tanto, no incorpora a las instituciones financieras
del gobierno (bancos oficiales), salvo en el caso
de que stas efecten actividades cuasifiscales.
Se considera que los bancos no operan en la
rbita fiscal, con la excepcin mencionada, sino
en el mercado financiero.

La cuenta Ahorro-Inversin-Financiamiento se
vincula con el equilibrio macroeconmico. En una
economa cerrada y sin sector pblico la
condicin de equilibrio se verifica cuando el
ahorro es igual a la inversin. Si a esa economa
se le agrega el sector pblico, la condicin de
equilibrio incluir el ahorro privado y pblico y la
inversin pblica y privada, que debern ser
iguales. Por ejemplo si el ahorro pblico no

45

alcanza a cubrir la inversin pblica ser

necesario canalizar ahorro privado a financiar el
presupuesto. Si se considera una economa
abierta se incorpora el ahorro externo, que no es
otra cosa que el dficit de la cuenta corriente de
la balanza de pagos. Un desequilibrio entre el
ahorro (privado y pblico) y la inversin (privada
y pblica), que conducir a un dficit de esa
cuenta corriente, requerir un financiamiento
mediante el ahorro externo. En sntesis la
inversin (privada y pblica) se financia con
ahorro (privado y pblico) y ahorro externo.

tiene contraprestacin si no implica un flujo a

cambio (p.e.: donaciones recibidas, subsidios
otorgados, etc.).

Transacciones reembolsables y transacciones
no reembolsables. Un ingreso o gasto es
reembolsable si la transaccin implica un flujo
de pasivos convenidos a cambio. De lo
contrario, se trata de transacciones no
reembolsables. Por ejemplo, un gasto del
gobierno por concesin de prstamo
representa una transaccin reembolsable,
dado que implica un flujo de pasivos a un
determinado plazo para el beneficiario del
prstamo y un flujo de activos para el
gobierno en concepto de recuperacin del
prstamo; el uso del crdito por parte del
gobierno representa un ingreso reembolsable
puesto que implica un flujo de pasivos
contractuales a un plazo determinado en
concepto de servicio de la deuda; etc.

4. Aspectos especficos
El universo de transacciones que se realiza en
el mbito del Sector Pblico admite, entre
4
ellas, una serie de distinciones bsicas :

Entradas (ingresos) y salidas (gastos). En
primer lugar, la distincin fundamental entre
las transacciones radica en la diferencia entre
las entradas (ingresos) y las salidas (gastos),
segn que las mismas aporten recursos al
gobierno o detraigan recursos del gobierno,
respectivamente.

Transacciones corrientes y transacciones de

capital. Las transacciones corrientes abarcan
ingresos y gastos por la adquisicin de bienes
y servicios durante el ejercicio y transacciones
sin contraprestacin que para el beneficiario
no implican incremento de la dotacin de
capital (ingresos tributarios, transferencias
corrientes recibidas y otorgadas). Las
transacciones de capital implican ingresos o
gastos con bajas o altas de activos de capital
fijo, existencias, tierras o activos intangibles y
los ingresos y gastos sin contraprestacin
efectuados con el fin de que los beneficiarios
incrementen su dotacin de capital (p.e.:
transferencias de capital). Asimismo, se
consideran transacciones de capital aquellas
transacciones reembolsables que el gobierno
realiza con fines de poltica (p.e.: concesin
de prstamos y aportes de capital al sector
privado).

Activos financieros y pasivos financieros.

Dentro de las transacciones reembolsables
correspondientes a ttulos de crdito debe
hacerse una distincin entre las que implican
pasivos ante el gobierno (activos financieros
del gobierno) y las que implican pasivos del
gobierno frente a otros. Existe una asimetra
entre los activos y pasivos financieros del
gobierno debido a la motivacin que hace
actuar al gobierno y a los medios financieros
de que dispone. El gobierno est motivado
mayormente por fines de poltica y no por la
necesidad de obtener un beneficio.

Dentro de estas transacciones se distinguen dos

grandes tipos:

Transacciones
con
contraprestacin
y
transacciones
sin
contraprestacin.
La
distincin radica en que las primeras, sean
ingresos o gastos, entraan un flujo de bienes
y servicios a cambio (compra de insumos,
contratacin de servicios, venta de bienes,
etc.). Por el contrario, un ingreso o gasto no
4

Fuente: Manual de Estadsticas de las Finanzas

Pblicas. FMI (1986)

Para fines de poltica y para administracin

de la liquidez. Si bien todas las transacciones
recuperables que entraan pasivos del
gobierno se realizan con fines de liquidez, no
todas las transacciones del gobierno que
suponen pasivos de otros se llevan a cabo con
fines de liquidez. Cuando el gobierno
mantiene activos financieros con propsito de
liquidez y no con objetivos de poltica, dichas
transacciones deben agruparse junto con los
pasivos financieros del gobierno, bajo la lnea
del resultado financiero. Cuando es con fines
de poltica (por ejemplo, prstamos al sector
privado) debe ir arriba de la lnea. La
concesin de prstamos por parte del
gobierno no se debe generalmente a fines de
administracin de la liquidez o al propsito de
obtener un beneficio, sino a fines de poltica.

Variacin de disponibilidades. Aunque no

constituyen en s mismas un tipo de

46

transaccin, deben incluirse en la cuenta

Ahorro-Inversin-Financiamiento.
La
disminucin de las disponibilidades se
interpreta como una fuente de financiamiento
para cubrir un exceso de gastos sobre los
ingresos, mientras que el aumento de esos
saldos indica una aplicacin financiera del
efectivo debido a un exceso de ingresos sobre
gastos.

El siguiente cuadro muestra la cuenta AhorroInversin-Financiamiento

que
ordena
la
clasificacin econmica de los recursos y gastos,
en este caso hasta el tercer nivel de
desagregacin, y la consolidacin de los tres
caracteres del subsector Administracin Nacional
(Administracin
Central,
Organismos
Descentralizados e Instituciones de Seguridad
Social) con el subsector Empresas y Sociedades
del Estado, los fondos Fiduciarios y Otros Entes
del Sector Pblico Nacional.

47

SECTOR PBLICO NACIONAL NO FINANCIERO

CUENTA AHORRO INVERSIN FINANCIAMIENTO
ADMINISTRACIN
CENTRAL

ORGANISMOS
DESCENTRALIZADOS

INSTITUCIONES DE
SEGURIDAD
SOCIAL

I) INGRESOS CORRIENTES
- Ingresos tributarios
- Contribuciones a la seguridad social
- Ingresos no tributarios
- Ventas de bienes y servicios
- Rentas de la propiedad
- Transferencias corrientes
- Supervit operativo empresas pblicas
II) GASTOS CORRIENTES
- Gastos de consumo
- Rentas de la propiedad
- Prestaciones de la seguridad social
- Impuestos directos
- Otras prdidas
- Transferencias corrientes
- Dficit operativo empresas pblicas
III) RESULTADO ECONOMICO:
AHORRO/DESAHORRO (I - II)
IV) RECURSOS DE CAPITAL
- Recursos propios de capital
- Transferencias de capital
- Disminucin de la inversin financiera
V) GASTOS DE CAPITAL
- Inversin real directa
- Transferencias de capital
- Inversin financiera
VI) TOTAL RECURSOS (I + IV)
VII) TOTAL GASTOS (II + V)
VIII TOTAL GASTOS PRIMARIOS
IX) RESULTADO FINANCIERO ANTES DE
CONTRIBUCIONES (VI - VII)
X) CONTRIBUCIONES FIGURATIVAS
XI) GASTOS FIGURATIVOS
XII) RESULTADO PRIMARIO (VI -VIII+ X XI)
XIII RESULTADO FINANCIERO (IX+X-XI)
XIV) FUENTES FINANCIERAS
- Disminucin de la inversin financiera
-Endeudamiento pblico e incremento
de otros pasivos
- Contribuciones figurativas para
aplicaciones financieras
XV) APLICACIONES FINANCIERAS
- Inversin financiera
- Amortizacin de deudas no financieras
- Amortizacin de deudas financieras
- Disminucin de otros pasivos
- Gastos figurativos p/ aplicaciones
financieras

48

TOTAL
ADMINISTRACIN
NACIONAL

EMPRESAS Y
SOC. DEL
ESTADO

FONDOS
FIDUCIARIOS

OTROS
TOTAL
ENTES DEL
SECTOR
SECTOR
PBLICO
PBLICO
NACIONAL
NAC. NO
NO FINANC.
FINANC.

Sector Privado, los que tienen a su cargo

servicios mediante los cuales se satisfacen
diversas necesidades de la poblacin y de otros
entes pblicos y privados, en funcin de polticas
pblicas y cuya ejecucin no se efecta en el
mbito de la Administracin Pblica Nacional.

E. ASPECTOS TERICOS Y CONCEPTUALES DEL PRESUPUESTO

PROGRAMAS 5

POR

1. Introduccin
El presupuesto por programas (PPP) es una
tcnica mediante la cual se procura asignar, a
determinadas categoras programticas a cargo
de las jurisdicciones y entidades que conforman
la Administracin Pblica, recursos necesarios
para producir y proveer bienes y servicios
destinados a satisfacer, de manera eficaz y
eficiente, necesidades de la comunidad durante
un perodo preestablecido. La misma facilita la
ejecucin,
el
control
y
la
evaluacin
presupuestaria, en trminos fsicos y financieros.

El PPP parte de una definicin de la poltica

presupuestaria (en la que se definen los objetivos
que se pretende alcanzar con el presupuesto
asignado), consignando, adems, las metas
(cuando los objetivos, expresados en productos
terminales, son cuantificables), las unidades
ejecutoras y sus responsables y, como se dijo, las
categoras programticas que correspondan.
Otra caracterstica de la tcnica es que facilita la
medicin de la produccin y provisin, mediante
unidades de medida que permiten utilizar
indicadores de diversa ndole, tiles para decidir
sobre asignaciones y reasignaciones de crditos
presupuestarios y cuotas de la programacin de
la ejecucin; realizar anlisis de diversa ndole y
efectuar comparaciones con programas similares
de distintas instituciones pblicas.

La metodologa que se expone en los puntos

siguientes se sustenta en las teoras de sistemas
y de redes y considera a la Administracin
Pblica
como productora, en cuyas dependencias
(centros de gestin o unidades ejecutoras) se
realiza el procesamiento de insumos (recursos
humanos, materiales y servicios) mediante
tcnicas adecuadas para cumplir objetivos de
gobierno.

La apertura programtica debe efectuarse en

base al conocimiento de cada organizacin, de
sus fines, procedimientos y recursos. Por lo tanto,
debe evitarse el diseo de redes programticas
que no reflejen adecuadamente las acciones que
lleva a cabo cada institucin ya que ello restara
transparencia a la exposicin de las cuentas
pblicas. En tal sentido, en la medida de lo
posible, no es conveniente extremar la
consolidacin de informacin en un programa
nico, como, por otro lado, no resulta prctico,
desde el punto de vista de la administracin de
los presupuestos, atomizar excesivamente las
categoras programticas de cada organismo.
Esto ltimo, por la rigidez que ello implica, dado
que puede restar la rapidez necesaria para la
resolucin de problemas que surgen durante la
etapa de ejecucin.

Esta concepcin es anloga a un proceso

industrial, lo que es til para comprender
acciones a cargo del Estado, pero no incluye
todas las situaciones que dan lugar a
asignaciones presupuestarias, como se ver ms
adelante.
Debe sealarse, que en la prctica la
Administracin Pblica Nacional produce bienes
y servicios que suministra a la sociedad, pero,
asimismo, adquiere bienes producidos por
terceros para proveerlos con posterioridad.
Los presupuestos, adems de las categoras
presupuestarias
(programas,
subprogramas,
actividades, proyectos y obras) incluyen partidas
no asignables a programas (por ejemplo las
amortizaciones de deudas) y partidas, que an
incluidas como programas, se aprueban para
transferir fondos a otras jurisdicciones del Sector
Pblico Argentino (Provincias y Municipios) y al

En otro orden, debe ponerse de manifiesto el

carcter complementario con el PPP, que tienen
otras tcnicas presupuestarias, como por
ejemplo, el Presupuesto Base Cero (PBC), S3P
(Sistema de Planeamiento, Programacin y
Presupuesto), etc. y con tcnicas de carcter
organizacional; reingeniera de procesos, SADCI
(Sistema de Anlisis y Desarrollo de la Capacidad
Institucional), etc. Asimismo, el PPP puede servir
de base para el desarrollo de sistemas ms
complejos como es la gestin por resultados.

5
Este punto refleja una sntesis con ajustes de Bases
Tericas del Presupuesto por Programas de Matus
Carlos, Makn Marcos y Arrieche Vctor, AVPP Caracas - Venezuela. 1978.

49

Sin embargo, en la formulacin del

presupuesto pblico es necesario distinguir el
gasto en insumos del costo en insumos. El
primero se refiere al valor monetario de los
insumos adquiridos durante un perodo
presupuestario, en cambio, el segundo se
refiere a los insumos efectivamente utilizados
en la produccin durante dicho perodo.

El presupuesto preliminar, de acuerdo con lo que

se puede observar ms adelante en este captulo
del
presente
trabajo,
permite
aplicar
complementariamente el PPP y el PBC. Por otra
parte, la Circular de la Oficina Nacional de
Presupuesto N 2/09, est referida al mismo tema
Desde el punto de vista temporal la tcnica se
puede utilizar para el corto plazo (un ao: el del
ejercicio presupuestario) y para el mediano plazo
(tres aos: presupuesto plurianual). A este ltimo
se refiere la circular de la O.N.P. N 1/09.

En otras palabras, el gasto en insumos refleja los

recursos reales que es necesario obtener en un
ao para dotar a una unidad administrativa de la
capacidad programada de produccin de bienes y
servicios, en tanto que el costo en insumos
representa, en trminos fsicos o monetarios, la
utilizacin de los recursos en la produccin
durante el ao presupuestario con independencia
del perodo en que fueron comprados.

Por ltimo, cabe sealar que los puntos

siguientes explicitan la metodologa del PPP,
incluyen grficos aclarativos y un glosario con la
sntesis de los conceptos ms relevantes de la
tcnica.
2. Definiciones y conceptos bsicos
Los elementos bsicos utilizados
construccin terica son los siguientes:

en

El concepto de gasto es el considerado para la

preparacin y ejecucin del presupuesto de la
Administracin Nacional y, por lo tanto, en la
asignacin del crdito presupuestario, siendo ste
el mximo autorizado para gastar.

la

a) Insumos
Por ejemplo, la asignacin de recursos
financieros para adquirir durante un ejercicio
presupuestario
una
dada
cantidad
de
computadoras, expresa el monto del gasto
propuesto para dicho insumo, pero esa
asignacin no representa el costo del mismo
imputable a la produccin en la que participar
durante el ejercicio presupuestario. En este caso,
el costo es el valor de la depreciacin por el uso
de las computadoras durante el ao, hayan sido
compradas en el ejercicio vigente o en anteriores.

En trminos generales, son los recursos

humanos, materiales (bienes de consumo,
maquinarias y equipos) y servicios no
personales que se requieren para el logro de
un producto (bien o servicio). En el
presupuesto, se los denomina: personal, bienes
de consumo, bienes de uso y servicios no
personales, respectivamente, al clasificrselos
segn el objeto del gasto. Cuantitativamente se
expresan en unidades fsicas (tn., m3, kw/h, etc.)
y su valoracin monetaria se obtiene
multiplicando la cantidad comprada o utilizada
por su precio unitario. El concepto de insumo
adoptado en este contexto, entonces, no se
diferencia
del
que
es
utilizado
convencionalmente en la teora econmica.
Son totalmente asimilables a las variables
independientes de una funcin de produccin
microeconmica.

El gasto en insumos se refiere exclusivamente a

la adquisicin valorizada de los mismos,
independientemente de que sean utilizados total
o parcialmente en la produccin del ejercicio
presupuestario. En cambio, el costo en insumos
se refiere a la valorizacin de los bienes de
consumo efectivamente utilizados en la
produccin de bienes y servicios durante el ao
presupuestario.

Pinsese, por ejemplo, en la Asesora Jurdica de

un organismo pblico cualquiera. Sus insumos
seran los siguientes: recursos humanos
(abogados, secretarias, personal directivo y
administrativo, etc.); materiales (papel, carpetas,
lapiceras, tiles de escritorio, etc.); equipos
(computadoras, escritorios y sillas, etc.) y
servicios no personales (pasajes, viticos,
energa elctrica, alquiler, etc.).

En sntesis, el concepto de gasto, considerando

al mismo como el gasto devengado, es til para
definir el nivel presupuestario que es necesario
otorgar para la adquisicin de recursos reales y, a
la vez, es la base para la determinacin de
costos. A su vez, los costos permiten medir
eficiencia en la medida que se vinculen con los
respectivos productos que se originan.
b) Productos

50

Debe sealarse que un requisito bsico para la

existencia de una relacin insumo-producto es
que el respectivo producto sea nico e
independiente de otra relacin insumo-producto.
De no ser as, es imposible la determinacin de la
relacin tcnica entre insumos y productos y,
consiguientemente, la cuantificacin de los
coeficientes tcnicos respectivos.

Son los bienes o servicios que surgen como

resultado, cualitativamente diferente, de la
combinacin de los insumos que requieren
sus respectivas producciones. Por ejemplo, el
producto
"vivienda"
es
diferente,
cualitativamente, de los insumos que se utilizaron
para construirla.

d) Tipos de productos: independientes y

conjuntos

Cuando los productos se materializan en cosas

tangibles, suele predominar lo cuantitativo sobre
lo cualitativo, por ejemplo, raciones alimenticias,
expedientes, escuelas, carreteras, etc. Por el
contrario, en la produccin de algunos servicios como, por ejemplo, el mantenimiento de la
presencia del pas en el exterior que presta el
Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto- la ausencia de materialidad
los hace esencialmente cualificables antes que
cuantificables.

En este punto se utiliza la teora matemtica de

conjuntos para distinguir claramente los
productos originados en los procesos productivos
pblicos.
Sean B y C dos productos diferentes.
Si por el solo efecto de producir B se produce
simultneamente C, se trata de productos
conjuntos; esto es, ambos productos resultan de
un mismo proceso de produccin;

c) Relacin insumo-producto
Es la relacin que se establece entre los
diversos insumos, combinados en el proceso
de produccin, en cantidades y calidades
adecuadas y precisas, con el respectivo
producto que los requiere.
De esta definicin
elementos:

surgen

los

En caso contrario, se est en presencia de

productos independientes que surgen de dos
procesos de produccin distintos pudiendo, en
consecuencia, establecerse dos relaciones de
insumo-producto perfectamente diferenciadas.

siguientes

Al analizar los productos y su relacin con los

insumos se pueden presentar las siguientes
situaciones:

- el proceso de combinar diversos recursos

reales (insumos) para la obtencin de un
producto
se
denomina
proceso
de
produccin;
-

toda relacin insumo-producto implica

determinada relacin de calidad entre los
insumos y el producto resultante;

cada relacin insumo-producto puede

expresarse en coeficientes de insumoproducto.

- Productos independientes: Dos o ms

productos son independientes si cada uno
de ellos se origina por su propio y exclusivo
proceso de produccin. Al resultar de
procesos productivos exclusivos, plantean
relaciones de insumo-producto especficas con
insumos propios para cada uno de los productos
resultantes. Por ejemplo, el producto B, en el
caso 1 del Grfico 1, es exclusivo, - al igual que
el producto C-, de sus respectivos procesos de
produccin y tienen los insumos propios a y b.

51

GRFICO 1

Caso 1
Productos independientes

Productos

Caso 2
Productos conjuntos con
interseccin total

Caso 3
Productos conjuntos con
interseccin parcial

Proceso

Insumos

produccin son comunes. Por ejemplo, en un

hospital universitario el proceso de produccin
de los servicios mdicos hospitalarios genera,
simultneamente, dos productos: "atencin
mdica a pacientes" y "formacin de recursos
humanos en medicina", por lo cual todos los
insumos se intersectan en su totalidad de una
forma indivisible. Que se obtengan dos
productos de una misma combinacin de
insumos en un mismo acto productivo, implica
que no pueda asignarse a cada uno de ellos la
cuotaparte de los insumos que les corresponde.
En consecuencia, no puede prepararse el
presupuesto asignando recursos para cada
producto individualmente considerado, sino que
tendra que hacerse para el conjunto de
productos que se programa obtener. Esta
situacin se representa en el caso 2 del Grfico
1.

Por lo que antecede los productos

independientes son los que se obtienen
mediante relaciones "insumo producto"
diferenciadas.
Cuando un insumo es utilizado en dos o ms
procesos de produccin independientes (o
entran en la elaboracin de productos
exclusivos), tal como se representa en el caso 1
para el insumo b, no se est en presencia de
insumos comunes compartidos. Por ello, al
conocerse los coeficientes insumo-producto
para cada uno de stos, es posible atribuir fsica
y monetariamente ese insumo a cada uno de
los productos que lo contienen. Por ejemplo, el
uso de los servicios de luz en varios procesos,
puede ser atribuido a cada uno de ellos, aunque
el medidor sea nico.
- Productos conjuntos: Son aquellos para los
que el proceso de produccin es comn y
nico. Por tanto, los insumos que requieren
y el tiempo para producirlos son indivisibles
en relacin a los productos resultantes.

Interseccin parcial, cuando slo una

parte de los insumos y del tiempo de
produccin son de uso comn en el proceso
de produccin(caso 3 del Grfico 1).

Al igual que en el caso de interseccin completa,

al no diferenciarse las relaciones de insumoproducto para un conjunto de insumos, tambin
en la interseccin parcial slo se puede
presupuestar para los productos conjuntos
resultantes. Ambos casos son frecuentes en la
Administracin Pblica Nacional.

Los productos conjuntos pueden ser originados

por:
-

Interseccin total, cuando, al producirse

simultneamente un proceso de produccin,
todos los insumos y el tiempo de

52

efectos de que el condicionamiento sea entre

productos perfectamente diferenciados.

e) Productos presupuestables
Como un corolario de la clasificacin de los
productos en independientes y conjuntos, surge
una premisa para delimitar el mbito pblico
presupuestable, en trminos de productos.

Las relaciones de condicionamiento pueden ser

unidireccionales o pluridireccionales y, en
ambos
casos,
exigen
mecanismos
de
coordinacin
para
las
mismas.
Son
unidireccionales si conectan uno o varios
productos condicionantes con un solo producto
condicionado. Son pluridireccionales si un
producto condicionante afecta a varios productos
condicionados.

En tanto se obtengan productos conjuntos por

interseccin de los insumos en el proceso de
produccin, cada uno de ellos no puede ser
objeto de asignacin especfica de recursos para
la produccin y, en consecuencia, no pueden
ser presupuestados en forma individual.

Para distinguir las relaciones de condicionamiento unidireccionales y pluridireccionales, es

necesario tipificar los productos que las mismas
originan.

Para
delimitar
el
mbito
pblico
presupuestable en trminos de productos
independientes se requiere que:

g) Tipificacin de productos

- Los productos cuya produccin se

presupuesta no slo tienen que ser
independientes sino que todos ellos tener
relaciones
insumo-producto
exclusivas
(condicin de posibilidad); en caso contrario
debe asignarse recursos para el conjunto de
insumos necesarios para producir o proveer
bienes y servicios.

En forma esquemtica se puede afirmar que los

productos que producen las instituciones pblicas
pueden ser clasificados en terminales o
intermedios. Los primeros se clasifican, a su
vez, en acabados, provistos y en proceso y,
los ltimos, en directos e indirectos.
Se dice que un producto es terminal acabado
cuando habiendo salido del proceso de
produccin
durante
el
perodo
presupuestario, est en condiciones de
satisfacer la necesidad o la demanda social
que dio origen a su produccin (condicin que
es comn a la provisin de bienes y servicios).
Esta necesidad o demanda es externa al mbito
de la institucin que se presupuesta y, por tanto,
puede relacionarse directamente con la sociedad
o con otra institucin del sector pblico. Esto
significa que cuando el mbito presupuestario se
limita a una institucin, la demanda que se
satisface puede provenir de las necesidades
sociales de la poblacin o de otra institucin
pblica.

- Un producto presupuestable requiere de un

centro de gestin de suficiente importancia
como para asignarle recursos (condicin de
relevancia).
f) Relaciones de condicionamiento
En toda institucin productora de bienes o
prestadora de servicios no slo existen relaciones
insumo-producto, sino tambin relaciones entre
productos. Para analizar las caractersticas de
estas relaciones el sustento metodolgico es la
teora de las redes.
Cuando determinados productos condicionan
y a la vez son condicionados por la
disponibilidad- en cantidad y calidad
adecuadas- de otros productos se verifica una
relacin
tcnica
denominada
de
condicionamiento. Esto significa que en cada
relacin de condicionamiento quedan contenidas,
por lo menos, dos relaciones de insumo-producto;
una, correspondiente a la produccin del bien que
condiciona y, otra, que corresponde al bien
condicionado.

Por lo tanto:
- el bien o servicio resultante no sufre
ninguna transformacin ulterior dentro de la
institucin que lo presupuesta;
- con l la institucin contribuye directamente
a la satisfaccin de las necesidades sociales
u otra demanda institucional;

De lo anterior se infiere que los productos

contenidos en una red de relaciones de
condicionamiento deben ser independientes, a

53

Las relaciones de condicionamiento expresan la

prctica operativa de cualquier institucin.

- por lo anterior, el producto terminal acabado

o provisto caracteriza y justifica la existencia
de la institucin; es su "razn de ser".

As, por ejemplo, para producir la "asistencia

tcnica a los ganaderos de produccin bovina",
se requieren otros productos que la apoyen,
orienten y complementen. En tal sentido, ser
necesario generar, entre otros, el servicio de
"contratacin y administracin de personal", de
"direccin y coordinacin" y, al mismo tiempo,
producir los servicios de informacin del sector
pecuario, de planificacin y presupuesto, de
relaciones pblicas, de finanzas, etc. Se tiene as
un producto terminal y un conjunto de productos
intermedios. En este caso, puede verse que el
producto intermedio "direccin y coordinacin"
condiciona al producto terminal "asistencia
tcnica a los ganaderos de produccin bovina".
Lo mismo ocurre con los otros productos
intermedios que apoyan o complementan el
producto terminal mencionado y que, a su vez, se
interrelacionan entre s, de producto intermedio a
producto intermedio. Segn que los mismos
puedan ser cuantificados o no, sus relaciones
pueden ser cuantitativas o cualitativas.

Por su parte, ser producto terminal en

proceso aquel que, durante el ejercicio
presupuestario,
ha
sido
producido
parcialmente. Por tanto la produccin
terminal en proceso incluye la que no ha
concluido su proceso de produccin y, en
consecuencia, no est en condiciones de
satisfacer la demanda social o institucional
que lo origina.
En sntesis:
Produccin terminal (PT)

En proceso (PTP)
Acabada (PA)
Provista (PTPr)

Ejemplos:
1. Programa de construccin de viviendas
PT

2.
PT

PTP : Viviendas o m2 en construccin.

PA : Viviendas habilitadas.

h) Comparacin de las relaciones de

condicionamiento con las de insumoproducto

Programa de Educacin Elemental

PTP : Alumnos cursantes.
PA : Egresados.

Comparando las relaciones de condicionamiento

con las de insumo-producto se notan diferencias
en los siguientes aspectos:

3. Programa de Vacunacin
PT

- una relacin de insumo-producto vincula,

cuantitativa y cualitativamente, los recursos
humanos, materiales (bienes de consumo y
bienes de uso) y servicios con el producto
que los requiere;

PTPr : Personas vacunadas (mediante

vacunas adquiridas por una
institucin).

Los productos intermedios son los bienes o

servicios cuya produccin es exigida directa o
indirectamente por productos terminales.

- una relacin de condicionamiento es una

relacin entre productos obtenidos en un
mismo mbito y, por tanto, es una relacin de
implicancia entre dos o ms productos;

Un producto es intermedio directo cuando de

su utilizacin resulta un producto terminal, en
tanto que es intermedio indirecto, cuando se
lo utiliza en la elaboracin de otro producto
intermedio (directo o indirecto).

- de lo anterior se infiere que las relaciones de

condicionamiento son externas a los
productos (vnculo entre ellos), en tanto que
las relaciones de insumo-producto son
internas a los mismos;

La relacin de un producto intermedio directo

con su respectivo producto terminal es una
relacin de condicionamiento unidireccional,
mientras que la de un producto intermedio
indirecto con varios productos intermedios y
terminales
es
una
relacin
de
condicionamiento pluridireccional.

Un diagrama sencillo puede servir para clarificar

la unin entre las relaciones de condicionamiento
y las relaciones de insumo-producto, tal como se
observa en el Grfico 2.

54

Dentro del mbito presupuestario se ubican dos

procesos productivos; el del producto B, por
ejemplo, "direccin superior" y el del producto C,
por ejemplo, "educacin bsica obligatoria".
Ambos tienen determinadas relaciones de
insumo-producto,
con
sus
respectivos
coeficientes, en funcin de la respectiva tcnica
de produccin decidida para cada uno de ellos.
Por su parte, el producto intermedio B establece

una relacin de condicionamiento con el producto

terminal C, con una intensidad que depende de la
correspondiente
tcnica
de
produccin
institucional. La cantidad y calidad de "educacin
bsica obligatoria" requerir una determinada
cantidad y calidad del producto "direccin
superior" el que, a su vez, condiciona la
produccin de ese producto terminal y de otros
productos terminales.

GRFICO 2
MBITO PRESUPUESTARIO

Producto

Proceso

nsumos
a

Como se seala en el grfico, el primero

satisface una demanda interna al mbito
presupuestario (la institucin se autoabastece),
en tanto que el segundo atiende una demanda
externa, la de la comunidad, por lo que sale de
dicho mbito. Los gastos necesarios para
producir B vienen dados por el precio y cantidad
de los insumos a, b y c, en tanto que los
requeridos para producir C son los resultantes de
los insumos c, d, e y f. Si todo lo gastado en la
ejecucin presupuestaria es lo nico utilizado en
la produccin del ao, el gasto presupuestario es
igual al costo de produccin. En consecuencia,
los primeros seran los gastos directos de
producir B y los segundos los gastos directos de
producir C. El producto intermedio B no es
insumo para la produccin de C, pero depende de
ste y a su vez lo condiciona. En cuanto tal, si la
evaluacin de la gestin requiere conocer el
gasto total de produccin de C, debe

imputarse,
como
costo
indirecto,
la
cuotaparte que corresponda de los gastos de
produccin de B.
En general en la prctica, no se registran los
costos directos e indirectos debido a que la
Administracin
Pblica
Nacional
no
ha
implementado an la contabilidad de costos.
3. Polticas y acciones del sector pblico
a) Polticas
Los lmites del denominado campo de lo
presupuestario, son claves para fijar su contenido
y las caractersticas de sus productos. Para
avanzar en este terreno se cree conveniente
analizar los diversos tipos de acciones que se
realizan en el mbito pblico.

55

regional y as surgen toda una serie de polticas

regionales que se entrecruzan con los dos planos
mencionados. Por otra parte, la sociedad,
expresada en la Nacin, est inserta en un
escenario internacional y, naturalmente, se
propone objetivos y polticas de alcance
internacional que pueden entrecruzarse con todas
las anteriores (por ejemplo, mediante una poltica
regional fronteriza, o a travs de la poltica de
precios para la integracin en el MERCOSUR,
etc.).

Dentro de la variedad de acciones posibles,

existen algunas que reflejan relaciones insumoproducto
dando
origen
a
productos
independientes y otras que, al no cumplir con el
requisito de expresar relaciones de insumoproducto dadas por un nico proceso de
produccin,
tienen
insumos
comunes
compartidos por lo que generan productos
conjuntos. Por otra parte, los organismos pblicos
tambin formulan polticas, las cuales, en s
mismas, tambin configuran productos en cuya
generacin concurren muy diversos tipos de
acciones que implican usos de recursos, no
conformando
relaciones
insumo-producto
definidas.

En el Grfico N 3 se puede apreciar que, al

definir una poltica en materia educacional (X),
por ese slo hecho, se define tambin parte de
las polticas de la juventud (W), de formacin
fsica (Y) y nutricional (Z). Necesariamente una
poltica educacional abarca aspectos de otras
polticas, contemplando programas de formacin
fsica y la realizacin de prcticas deportivas, a
efectos de que el desarrollo intelectual est
correlacionado con el fsico. Por otro lado, el
desarrollo fsico en la etapa juvenil requiere de
adolescentes sanos y bien nutridos. De esto se
deduce que una poltica de formacin de los
habitantes de un pas se intersecta parcialmente
con las polticas educacional y nutricional.

El concepto de poltica que se usa en este

documento no se refiere a las "polticas internas"
de los organismos, en cuyo plano se definen
polticas de personal, de suministros, de
relaciones pblicas, de mantenimiento, etc. Dicho
vocablo queda reservado para aquellos aspectos
que trascienden la esfera interna de la
organizacin y se refieren a cuestiones bsicas
de la sociedad. La existencia de un organismo se
fundamenta justamente por su contribucin al
logro de objetivos que trascienden su quehacer
interno.

Los programas de estudios que rigen en los

niveles de educacin primaria y media
contemplan, normalmente, la educacin fsica
con carcter obligatorio. Las acciones se realizan
conjuntamente con algn organismo rector en
materia de deportes y con instituciones del sector
privado. A la vez, los organismos nacionales de
nutricin, a travs de los comedores, brindan
alimentacin a los escolares.

Una poltica se refiere siempre a un aspecto del

todo indivisible, que es la sociedad, existiendo
diversos planos o aspectos de la misma que
pueden ser objeto de polticas. Por ejemplo, las
polticas de propiedad, precios, financiera, etc.,
atraviesan los diversos sectores econmicos y
sociales (agrcola, industrial, transporte, etc.) que,
a la vez, son objeto de polticas sectoriales.
Tambin se puede considerar el plano de lo

GRFICO 3

X (poltica
educacional)

W (poltica de la juventud)

Z (poltica nutricional)
Y (poltica de formacin fsica)

56

La poltica educacional para la juventud es,

obviamente, parte de una poltica general para la
juventud. Esta ltima abarca aspectos no
educacionales tales como: nutricin, prevencin
de la delincuencia infantil, proteccin de
menores, sistemas de recreacin, atencin a
madres en condiciones de abandono, sistemas de
reeducacin al infante, etc. De esta forma, la
poltica general para la juventud se intersecta con
las polticas educacional, nutricional y de
formacin fsica.

y desagregacin de todo el mbito de lo

presupuestario en productos excluyentes o
no intersectados. Por otra parte un requisito
previo para presupuestar es la posibilidad
misma de enumerar los productos y, en el
caso de las acciones de regulacin, su
enumeracin completa ex-ante contradice el
carcter coyuntural, espordico y particular
que tienen buena parte de las acciones de
regulacin.
c) Acciones Presupuestarias

En conclusin, las polticas se intersectan y,

en consecuencia, no conforman relaciones
insumo-producto definidas, por lo cual
resulta imposible presupuestar por polticas.

Estamos ahora en condiciones de analizar el

concepto central terico que sirve de base para
la definicin de las categoras programticas.
Este concepto es el de accin presupuestaria, el
cual ser desmenuzado en este punto en sus
elementos constitutivos.

b) Acciones de regulacin
La accin de regulacin es una norma cuyo
propsito o resultado es regular comportamientos
externos a la institucin y tiene como
condicionante
una
o
varias
acciones
operacionales. Por tanto, la accin de regulacin
es terminal de una red de acciones operacionales
de una institucin, ya que contribuye
directamente al logro de una o varias polticas.
En otras palabras, las acciones operacionales de
una red de regulacin, son intermedias en
relacin a la accin de regulacin. A este
respecto, conviene distinguir claramente la
accin de regulacin, que es el contenido de
una norma, de la accin operacional, que es
un medio para su produccin o su
comunicacin.

i.

Accin operacional

Se denomina accin operacional a un microproceso de produccin que culmina en un

producto menor e indivisible.
Ejemplos:
tramitacin
de
expedientes,
mecanografiado de oficios, redaccin de
informes, reuniones o atencin al pblico, etc.
Todos estos pequeos procesos pueden
denominarse acciones operacionales.
Cada micro-proceso de produccin, es una
accin
operacional
que,
individualmente
considerada, implica una determinada relacin
insumo-producto. La obtencin del producto
respectivo exige la utilizacin de determinadas
cantidades y calidades de insumos. En ciertos
casos, los insumos son poco importantes en
relacin a la trascendencia del producto; en otros,
la magnitud de los insumos es esencial al logro
de aquel.

Por
ejemplo, la accin de regulacin
"modificacin del encaje bancario", es el
resultado final de un conjunto de acciones
operacionales tales como, "reunin del directorio
del Banco Central para analizar la liquidez
bancaria", "estudio del efecto en la liquidez de la
disminucin de X cantidad de puntos en el encaje
bancario", "redaccin de la resolucin del Banco
Central reduciendo el encaje", "mecanografiado
de la resolucin", etc.

Las
acciones
operacionales
no
tienen
envergadura como para requerir asignacin
formal de recursos en el presupuesto, ya que no
cumplen con el requisito de relevancia que se
analiza ms adelante.

En conclusin, no es posible presupuestar

por acciones de regulacin, por cuanto stas
abarcan slo una parte del universo de la
produccin institucional y, en consecuencia,
no pueden cumplir el requisito de agregacin

ii.

57

Centro de gestin o unidad ejecutora.

Un centro de gestin o unidad ejecutora debe ser

entendido como un centro administrativo
responsable
de
la
planificacin,
programacin, asignacin formal y utilizacin
de recursos en funcin de una produccin o
provisin de bienes y servicios determinada.

costoso, rgido o ineficiente el proceso

integral de produccin.
Dar lugar a uno o varios productos
terminales o intermedios.
Contar con una o varias unidades
administrativas responsables de programar la
gestin productiva y de ejecutar los procesos
de produccin respetando las relaciones de
insumo-producto
para
las
respectivas
tcnicas de produccin y de proveer bienes y
servicios.
iii. Definicin de accin presupuestaria.

El responsable de la gestin es un funcionario

designado por autoridad competente.
Cuando por razones de economas de escala
de produccin, se tiene bajo una misma
organizacin formalmente indivisa o de
mnimo nivel varios procesos productivos
diferenciados, los que generan diversos tipos
de bienes o servicios, se est en presencia de
un centro de gestin diversificada. Ejemplos
de este tipo de centros se hallan en Servicios
Administrativos Financieros (SAF) pequeos. En
stos se realiza la misma produccin que en los
SAF grandes, pero mientras que en los ltimos
existen centros de gestin para cada uno de los
bienes o servicios que producen, en los primeros,
por el contrario, varios de esos productos se
generan en un solo centro, por lo que se
denomina de gestin diversificada.

Una accin presupuestaria expresa un

proceso de produccin que agrega o combina
acciones operacionales - microprocesos
productivos - cuyos insumos y productos son
definibles e independientes respecto a los de
otros procesos de produccin o las
adquisiciones para proveer bienes y
servicios.
En este marco conceptual, se define como
mbito de programacin presupuestaria (que
puede ser una Jurisdiccin o entidad) aquel
donde se llevan a cabo en forma agregada o
combinada, acciones operacionales y que, en lo
posible, cumplan las siguientes condiciones:

Los centros de gestin diversificada se

caracterizan por utilizar insumos comunes para la
produccin de diversos tipos de productos
independientes, dadas las tcnicas de los
procesos de produccin adoptadas para los
mismos.

Posibilidad: Los productos resultantes

deben ser definibles y diferenciables de
otros productos pertenecientes a otras
relaciones de insumo-producto. Adquieren
as la posibilidad de que le sean asignados
recursos. Si esta condicin es cumplida,
es posible agotar el universo de las
acciones operacionales sin duplicaciones
y asignar los insumos a cada uno de los
productos generados.

Por el contrario, es un centro de gestin

especializada cuando en el mismo se ejecutan
procesos productivos homogneos, en razn
de permitirlo las economas de escala, de los
cuales se obtienen productos terminales o
intermedios.
En suma, y esquematizando, un centro de
gestin debe reunir, en forma simultnea, por lo
menos los siguientes requisitos:

Relevancia: Para ser presupuestable un

producto debe ser generado en un centro
de gestin de suficiente importancia
dentro de la red de interrelaciones
productivas de una jurisdiccin o entidad.

Ser relevante en la red de relaciones de

condicionamiento. En tal sentido debe
posibilitar que se explicite la tcnica
institucional adoptada y justificar el costo de
la
aplicacin
de
todo
el
proceso
presupuestario a ese nivel.

En resumen, una accin presupuestaria es un

tipo especial de relacin insumo-producto
que agrega o combina procesos de
produccin menores contenidos en acciones
operacionales, cuyos insumos y productos
son individualizables e independientes por

No sobrepasar el lmite de la desagregacin

formal en la asignacin de recursos que torne

58

resultar de procesos con relaciones de

insumo-producto diferen-ciables. De una
accin presupuestaria se originan, entonces, uno
o varios productos que pueden ser terminales o
intermedios (en muchos casos los productos son
adquiridos para la provisin de bienes y de
servicios). En funcin de su relevancia y tcnica
de produccin requerir un centro de gestin
especializado o diversificado al cual, se le
asignan formalmente recursos operativos. Por
esta razn es, al mismo tiempo, una unidad
de programacin de recursos y, por lo tanto,
se constituir en una categora programtica
del presupuesto a cargo de una unidad
ejecutora responsable. En el caso que haya
ms de una unidad ejecutora implicada en la
accin presupuestaria sera necesario contar con
una unidad ejecutora coordinadora.

En sntesis, toda accin pblica que sea

presupuestaria requiere la participacin
simultnea de tres elementos: insumo,
producto (bien o servicio) y centro de gestin.
iv.

La red de acciones presupuestarias

La forma en que estn condicionados los

productos
de
las
diversas
acciones
presupuestarias de una institucin, origina
una red de relaciones denominada "red de
acciones presupuestarias", la que es el
correlato concreto de la red de relaciones
productivas en cada mbito presupuestario
(Grfico N 4).

GRFICO 4

RED DE RELACIONES PRODUCTIVAS

ACCIONES NO
PRESUPUESTARIAS

TAREAS
ACCIONES PRESUPUESTARIAS
T1

Ac1
T2

T3

T4
Ac2

T5

Las acciones presupuestarias de mnimo nivel

son intermedias en trminos de la asignacin
formal de recursos y pueden clasificarse como

directas o indirectas, segn que la produccin

generada sea intermedia directa o intermedia
indirecta, respectivamente.

59

produccin terminal en que dichos productos

intermedios directos participan. En este caso
se est en presencia de una accin
presupuestaria cuya produccin es terminal, la
cual es una accin presupuestaria agregada, en
tanto
est
conformada
por
acciones
presupuestarias
intermedias
directas
y,
consiguientemente, por sus respectivos insumos.

Los insumos utilizados en las acciones

presupuestarias de las que se obtienen
productos
intermedios
directos,
son
sumables a los efectos presupuestarios, tanto
en trminos fsicos como monetarios. Ello
permite estimar el total de recursos reales y
de asignacin financiera que demanda la

60

Por ejemplo, la Recaudacin de impuestos y la

Fiscalizacin de los contribuyentes son acciones
presupuestarias directas, cuya produccin
intermedia
condiciona
inmediatamente
la
administracin del sistema tributario, que es una
produccin terminal de la institucin a cargo de
los ingresos pblicos.

las acciones presupuestarias directas e

indirectas y sus respectivas producciones
con las acciones presupuestarias agregadas
de produccin terminal. As, los productos Y1,
Y2 e Y3 son intermedios indirectos pues
contribuyen tanto al logro de la produccin de P1
como de otras producciones terminales de la
institucin y se originan en los centros de gestin
A, B y C. Los productos X1, X2, X3 y X4 son
intermedios directos pues contribuyen, exclusiva
e inmediatamente, a la produccin de P1, por lo
que su produccin es intermedia directa. En
ambos casos, los productos intermedios directos
e
indirectos
se
originan
en
acciones
presupuestarias
simples.
Las
acciones
presupuestarias agregadas X'11, X'12 y X'1
corresponden a procesos generadores de los
productos terminales P11, P12 y P1. Ms
adelante
se
analizarn
las
categoras
programticas que le corresponden a cada una
de
las
diversas
clases
de
acciones
presupuestarias, paso necesario para avanzar en
la puesta en operacin de los conceptos y
metodologas de la presupuestacin por
programas.

Son acciones presupuestarias indirectas aquellas

cuya produccin condiciona, en forma mediata el
proceso de produccin de algunos o todos los
productos terminales de una institucin. Acciones
presupuestarias de este tipo son, por ejemplo, la
Direccin Superior de una institucin, su Asesora
Jurdica, su Administracin de Personal, etc.
En una situacin de multidireccionalidad de las
acciones presupuestarias intermedias,
los
insumos utilizados en ellas slo son sumables, en
trminos fsicos y monetarios, por fuera de las
acciones
presupuestarias
agregadas
de
produccin terminal. Si fuese necesario distribuir
lo gastado entre cada una de las producciones
terminales en que participan, ello ser posible
utilizando adecuados coeficientes tcnicos de
imputacin de gastos indirectos.
El grfico N 5 muestra las relaciones entre

GRFICO 5
RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS

ACCIN PRESUPUESTARIA
AGREGADA X11

Y2
B

X1
ACCIN
PRESUPUESTARIA
AGREGADA X1

D
X2

Y1

P11

P1
X3

F
X4

Y3

P12

G
C

61
ACCIN PRESUPUESTARIA SIMPLE

PRODUCCIN
INTERMEDIA INDIRECTA

PRODUCCIN
INTERMEDIA
DIRECTA

ACCIN PRESUPUESTARIA AGREGADA X12

PRODUCCIN TERMINAL

Cuando una accin presupuestaria involucra un

proceso productivo de un producto terminal, su
resultado est dirigido al cumplimiento de los
objetivos de alguna poltica pblica. Sin embargo,
no debe excluirse la posibilidad de que algunas
acciones presupuestarias intermedias contribuyan
tambin, indirectamente, al logro de los objetivos
de determinadas polticas. As, por ejemplo, si
entre las medidas de una poltica de generacin
de empleo en el sector pblico, se establece que
todas las vacantes de la Administracin Pblica
debern ser cubiertas con ciertos requisitos, las

Oficinas de Personal de todos los organismos

debern instrumentarla dentro de sus actividades
funcionales.
De
esta
manera
estarn
contribuyendo, indirectamente, al cumplimiento
de los objetivos de empleo, pero no por ello las
acciones presupuestarias de dichas Oficinas
dejan de ser intermedias.
En el grfico N 6 se presenta una red de
acciones
presupuestarias
terminales
e
intermedias directas e indirectas.

GRFICO 6
RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS

Y2

X1

P1

Y1
X2
A

MBITO
INSTITUCIONAL

P2
Y3

X3

P3

INSUMOS

El mbito institucional puede ser, por ejemplo,

una Secretara de Turismo en cuyo caso, las
acciones presupuestarias agregadas seran:

Y3 Servicios de mantenimiento de vehculos

Y1 Direccin superior de la Secretara

X1 Planificacin turstica
Las acciones presupuestarias X1, X2 y X3 son
agregacin
de
acciones
presupuestarias
intermedias directas (que no se han graficado) y
dan origen a los productos terminales P1, P2 y
P3. Por su parte, Y1, Y2 y Y3 representan
productos intermedios indirectos cuyos resultados
se originan en los procesos productivos A, B y C,
respectivamente.

X2 Desarrollo turstico
X3 Servicios de promocin turstica
Las acciones presupuestarias simples originan los
siguientes productos indirectos:
Y2 Servicios audiovisuales para la planificacin y
el desarrollo turstico

62

Explcitamente, el producto Y3 "Servicio de

mantenimiento de vehculos", por ejemplo,
provee dichos servicios requeridos por las
actividades de transporte y movilidad contenidas
en las acciones presupuestarias "Planificacin
turstica", "Desarrollo turstico" y "Promocin
turstica".

4. Tcnicas de gestin
Aspectos generales. Tcnicas de gestin
institucional.
Las relaciones de insumo-producto y las
relaciones de condicionamiento conforman una
red de gestin institucional cuya arquitectura es
definida por la tcnica de gestin institucional
adoptada. Se infiere, entonces, que hay ms de
una tcnica posible, por lo menos, tericamente.
Su definicin es elemental para establecer y
delimitar todas y cada una de las acciones
presupuestarias en que se reflejarn los
respectivos procesos institucionales.

Con lneas punteadas se representan las

relaciones insumo-producto contenidas en cada
uno de los procesos productivos expresados en
las acciones presupuestarias.
d) Asignaciones presupuestarias que no
resultan en productos
El concepto de accin presupuestaria implica
asignacin de recursos para producir bienes o
servicios bajo la responsabilidad o dentro del
mbito de una institucin. Es decir, la asignacin
de recursos financieros y el proceso de gestin
productiva estn indisolublemente unidos. Sin
embargo, la gestin administrativa de un
organismo no exige que ste produzca siempre
bienes o servicios. En algunos casos, la
asignacin de recursos financieros constituye una
cesin de fondos para que en otro mbito, sea del
sector pblico o del sector privado, se realice el
proceso de gestin productiva. En otros, existen
asignaciones de recursos financieros que no
tienen como objetivo proveer los medios para un
proceso de gestin productiva y constituyen una
forma, sin intermediacin productiva, de
contribuir al logro de varias polticas.

Los nudos de esta red de gestin

institucional son los procesos de produccin
intermedia y terminal, procesos que pueden
asumir diferentes estructuras y modos de
combinaciones de insumos, cada una de las
cuales define una tcnica de gestin. En tanto
esos procesos son formalmente identificados
en un centro de gestin, puede decirse que
existe una tcnica de la gestin institucional.
Esta nos remite a las relaciones insumoproducto y a los respectivos coeficientes
tcnicos.
Cada tcnica institucional queda definida por la
forma, las magnitudes y las calidades en que se
relacionan los cuatro elementos bsicos del
proceso de produccin, esto es, los productos que
provienen desde fuera de la institucin por
compra u otra figura que transfiera su uso, la
produccin de los productos terminales que le
dan razn a la existencia de la institucin, la
produccin de los productos intermedios que
abastecen la demanda interna generada por la
cantidad y calidad de los anteriores y, por ltimo,
los microprocesos organizativos y administrativos
que establecen la trayectoria global del proceso
de gestin institucional al vincular los elementos
anteriores. El primero de estos elementos se
produce fuera del mbito presupuestario de la
institucin e, incluso, fuera del sector pblico. Los
tres restantes, en cambio, se dan totalmente
dentro de la institucin, originando las
correspondientes acciones operacionales y
acciones presupuestarias.

Por ejemplo, el aporte a un organismo

descentralizado es una asignacin de recursos
para que en ste ltimo mbito se realicen
acciones presupuestarias (primer caso). La
asignacin financiera para el servicio de la deuda
pblica no tiene como objetivo un proceso de
gestin productiva por parte de la entidad
receptora de los fondos, y est en funcin directa
del cumplimiento de obligaciones emanadas de la
poltica de deuda pblica (segundo caso).
En conclusin, existen jurisdicciones y
organismos en los que se manifiestan
acciones presupuestarias, y en los que
pueden
verificarse
asignaciones
presupuestarias que no tienen relacin con el
proceso de gestin productiva de la
institucin. Al respecto cabe sealar que
todas las asignaciones presupuestarias
tienen en comn su contribucin al logro de
polticas pblicas.

En consecuencia, las tcnicas institucionales se

diferencian entre s por la forma y el contenido en
que se interrelacionan cada uno de los elementos
que las conforman. As, cambiarn cuando lo

63

haga el tipo, cantidad y calidad de los productos

que se obtienen fuera de la institucin y los
microprocesos para conseguirlos; el tipo, cantidad
y calidad de los productos intermedios directos e
indirectos que se producen y consumen dentro de
la institucin; las vinculaciones entre los procesos
de produccin de stos y los microprocesos que
las viabilizan; el tipo, cantidad y calidad de los
productos terminales; el modo de vinculacin y la
orientacin del apoyo entre la produccin
intermedia y la produccin terminal y los
microprocesos que lo viabilizan y lo hacen
operar.

ellas expresan los recursos financieros que se

les asignarn para adquirir los insumos reales
que, una vez procesados, se transformarn en
productos o permitirn el suministro de
bienes y servicios. Este papel lo cumplen,
formalmente, las categoras programticas
que conforman el presupuesto.
Las categoras programticas cumplen una doble
funcin; por un lado, delimitar el mbito de las
diversas acciones presupuestarias y, por otro,
permitir su jerarquizacin en orden a su
relevancia presupuestaria. De esta manera se
pueden expresar en el presupuesto, con
suficiente fidelidad, no slo las tcnicas de
gestin institucional y las tcnicas de sus centros
de gestin, sino tambin el grado de flexibilidad y
responsabilidad que le cabe a las mismas, en el
uso de los recursos financieros asignados para la
obtencin de los respectivos productos.

Expresando
lo
anterior
en
trminos
presupuestarios se tiene que los enlaces
entre las diversas acciones presupuestarias que son las relaciones de condicionamiento
entre los productos intermedios y terminalesconforman la trama de la tcnica de gestin
institucional. En efecto, dada la cantidad y
calidad de los productos terminales, la
institucin puede tener varias opciones de
procesos productivos, cada una de las cuales
implica una seleccin diferente de acciones
presupuestarias y de formas de vinculacin
entre s, esto es, puede disponer de varias
tcnicas. La red de acciones presupuestarias
que en definitiva se elija no est, en
consecuencia, predeterminada, sino que es
resultado de una seleccin entre tcnicas
alternativas.

Por lo tanto, las categoras programticas se

mimetizan con las acciones presupuestarias, por
lo cual asumen sus mismas caractersticas y
cumplen con los mismos requisitos de
consistencia. La presupuestacin de cada
accin presupuestaria debe comprender la
totalidad de sus insumos presupuestarios,
independientemente de que su adquisicin
est centralizada en otros centros de gestin.
En este punto cabe hacer una aclaracin. Pueden
existir organismos cuya razn de ser no es slo la
produccin o provisin de bienes y servicios. En
estos casos se plantean dos situaciones. Una,
cuando la asignacin de recursos financieros
constituye una cesin de fondos para que en otro
mbito, sea del sector pblico o del sector
privado, se realice el proceso de produccin o
provisin. Por ejemplo, el aporte a un organismo
descentralizado es una asignacin de recursos
para que en este ltimo mbito se realicen
acciones presupuestarias. Otra, cuando la
asignacin de recursos financieros en un perodo
dado no tiene como objetivo proveer los medios
para un proceso productivo en ese lapso, aunque
constituyen una forma, sin intermediacin
productiva, de contribuir al logro de una poltica.
Por ejemplo, la asignacin financiera para el
pago de los servicios de la deuda pblica en una
jurisdiccin o entidad, no implica en ellas un
proceso de gestin productiva en ese mismo
perodo, pero es funcin directa del cumplimiento
de obligaciones emanadas de la poltica de
endeudamiento pblico.

Toda tcnica de gestin institucional est, en

ltima instancia, condicionada por los objetivos y
metas de las polticas pblicas a las cuales sirven
los resultados de las acciones presupuestarias
terminales. Ello implica que las alteraciones en
los objetivos o en las metas de dichas polticas,
afectan la cantidad y calidad de los productos
terminales necesarios para satisfacerlos y, en
consecuencia, puede ser necesario una
modificacin de la tcnica institucional de
gestin. La rigidez en el tipo de tcnica adoptada
puede obstaculizar el cambio, obligar a una
variante dentro de la preexistente o cumplir
ineficientemente con los objetivos de la poltica
respectiva.
5. Categoras programticas
a) Concepto
Las acciones presupuestarias deben ser
adecuadamente identificadas dentro del
proceso presupuestario pblico, en tanto que

64

En resumen, pueden existir asignaciones

presupuestarias que no tengan relacin
directa con el proceso de produccin o
provisin de la jurisdiccin o entidad, o que
sean consecuencia de procesos productivos
realizados en otros perodos presupuestarios. En
ambos casos esas asignaciones presupuestarias
estn contribuyendo al logro de determinados
objetivos de las polticas pblicas y pueden, por
otra parte, insumir montos mayores de recursos
que los que aparecen en los propios procesos de
produccin y provisin de bienes o servicios.
Tales asignaciones presupuestarias no sern
reflejadas en una categora programtica, porque
no son acciones presupuestarias.
Dichas situaciones no deben confundirse con
aquellas en las que existen transferencias de
recursos hacia el sector pblico o el privado, cuya
administracin, programacin, ejecucin, control
y evaluacin requieren la creacin de un centro
de gestin responsable de ello. Es el caso de las
becas, de los subsidios concedidos a
establecimientos educativos privados, de las
transferencias financieras (subsidios o prstamos)
a las provincias y municipios para la construccin
de viviendas. Cuando esto ocurre, la utilizacin
de una categora programtica expresa el
proceso de gestin del servicio de transferencia.

refleja un propsito esencial de la red de

acciones presupuestarias que ejecuta una
jurisdiccin o entidad, expresado como
contribucin al logro de los objetivos de la
poltica pblica, a travs de la produccin
terminal o de la provisin de bienes y
servicios;

por lo anterior, se ubica como el nudo

final de la red de categoras programticas
de la jurisdiccin o entidad;

se conforma por la agregacin de

categoras programticas de menor nivel,
las
que
indican
las
acciones
presupuestarias que participan en su
proceso de produccin o provisin,
excepto cuando no puedan identificarse
centros de gestin en su interior.

Los siguientes son ejemplos de programas

presupuestarios,
clasificados
por
reas
econmicas y sociales, que integran el
presupuesto.
EN EL REA SOCIAL
Educacin
Evaluacin de la calidad educativa
Desarrollo universitario
Servicios de la Biblioteca Nacional
Investigacin y desarrollo educativo

Hecha la salvedad mencionada en los prrafos

anteriores, las categoras programticas que se
utilizan en la presupuestacin por programas, son
las siguientes:

Salud

Infraestructura hospitalaria

Atencin de la salud materno infantil

Investigacin, docencia y produccin de

biolgicos

Lucha contra el SIDA y enfermedades de

transmisin sexual

b) Tipos de categoras programticas

i) Programa6
Se denomina "programa" a la categora
programtica que expresa un proceso de
produccin o de provisin de uno o ms
productos terminales, contenidos en una dada red
de acciones presupuestarias de una jurisdiccin o
entidad. El mismo tiene las siguientes
caractersticas:

Promocin Social
Proteccin a la vejez
Desarrollo de unidades econmicas solidarias
Atencin de emergencias sociales

es la categora programtica de mayor

nivel en el proceso de presupuestacin;

EN EL REA ECONOMICA
Agricultura, Ganadera y Pesca

Luchas sanitarias

Proteccin vegetal

Investigacin y desarrollo pesquero

Esta categora, al igual que las restantes que se

explican en los prrafos que siguen, cumplen con las
caractersticas y requisitos de las categoras
programticas sealadas en el prrafo anterior. Para
no repetir, las mismas quedarn sobreentendidas en
cada caso.

Transporte y Comunicaciones

65

Regulacin y Control del Transporte

Automotor

Reconversin vial

Regulacin de las telecomunicaciones

productos terminales P1, P2 y P3 pueden ser, por

ejemplo, Proteccin vegetal, Luchas sanitarias e
Investigacin y desarrollo pesquero (donde Pg1,
Pg2 y Pg3 son programas, A, B y C son centros
de gestin e Y1, Y2 , Y3 son productos indirectos).

En el diagrama N 7 pueden verse graficadas

algunas de las caractersticas indicadas. Los

GRFICO 7
PROGRAMAS

MBITO
INSTITUCIONAL

Pg1

Y2

Proteccin Vegetal
P1

B
Y1

Pg2
Luchas
Sanitarias
P2

Y3

Pg3
Investigacin y
Desarrollo Pesquero
P3

INSUMOS

tiene que ser divisible en centros de gestin

menores, cada uno de los cuales debe ser el
responsable de procesos productivos cuya
produccin terminal o provisin de bienes y
servicios contribuya parcialmente a alcanzar la
produccin o provisin total del programa. Por el
contrario, si bajo la categora "programa" se
generan varios productos terminales dentro de la
responsabilidad de un solo centro de gestin que
no puede ser dividido, no es posible que se abran

ii) Subprograma
Con esta categora programtica se denota a las
acciones presupuestarias cuyas relaciones de
condicionamiento
se
establecen,
exclusivamente, con un programa, ms
precisamente, dentro de l.
Para que un "programa" pueda contener
"subprogramas", el centro de gestin del primero

66

subprogramas para cada

productos terminales.

uno

de

aquellos

terminales
o
de
la
provisin
correspondientes a cada subprograma.

Las caractersticas de la categora programtica

"subprograma" son las siguientes:

La apertura de la categora programtica

"subprograma" es necesaria cuando en el
proceso de presupuestacin se requiere precisar
la tcnica del proceso de gestin terminal
contenido en el respectivo programa. Por
ejemplo, el proceso de gestin del producto
terminal
"enseanza
media"
podra
ser
desagregado en sus procesos productivos
componentes: enseanza en humanidades,
enseanza comercial, enseanza industrial,
enseanza agropecuaria, etc., cada uno de los
cuales puede ser incluido en la correspondiente
categora de "subprograma".

especifica la produccin terminal o

provisin de bienes y servicios de un
programa, siendo su produccin o
provisin particular parte de la global;

las producciones o provisiones parciales

resultantes contenidas en la categora
"subprograma", tienen que ser sumables
en unidades fsicas, sin que se pierda el
significado de la unidad de medida de la
produccin o provisin global que surge
del "programa" del cual forman parte;

los insumos requeridos por los procesos

productivos o de provisin de todos los
subprogramas son sumables en trminos
financieros y cada tipo de insumo debe
serlo tambin en unidades fsicas, lo cual
hace posible obtener el valor monetario y
fsico requeridos por insumo y total a nivel
del programa respectivo;

para que la categora pueda ser abierta es

necesario que el centro de gestin del
programa sea divisible en centros menores
de gestin, los que sern responsables de
los procesos productivos de los productos

En otras palabras, cuando la produccin terminal

resultante de la accin presupuestaria bajo la
categora "programa" admite desagregaciones
que tambin son productos terminales, cada una
de stas origina un subprograma, siempre que
exista el respectivo centro de gestin
responsable. Por ello puede definirse a un
subprograma como la categora que expresa a
toda accin presupuestaria cuya produccin o
provisin es terminal pero fragmentaria, al formar
parte de la produccin o provisin terminal de un
programa.
Varios ejemplos de las categoras programticas
"programa" y "subprograma" se presentan en el
cuadro que sigue:

PROGRAMAS
Formacin de recursos humanos en ciencias
econmicas

SUB-PROGRAMAS

- Formacin de economistas
- Formacin de administradores
- Formacin de contadores
- Formacin de actuarios

Recaudacin de ingresos fiscales pblicos

- Recaudacin de impuesto sobre la renta
- Recaudacin de impuesto sobre la produccin
- Recaudacin de impuesto sobre el consumo

menor e indivisible. La combinacin de acciones

operacionales con una finalidad homognea,
conforma las tareas, definicin de mximo nivel
en
el
mbito
de
las
acciones
no
presupuestarias.

iii) Actividad
Se ha sealado que una accin operacional, si
bien contiene una relacin insumo-producto, es
slo un proceso que culmina con un producto

67

ms detalle, sus actividades especficas se

refieren a las tareas de direccin, planificacin,
control e inspeccin de obras, etc.

En consecuencia, se trata de una dimensin que

no justifica la identificacin de un centro formal
de asignacin de recursos, pero que es necesaria
para el clculo de insumos de una actividad y
bsica para el anlisis de eficiencia de la tcnica
de un centro de gestin.

Resumiendo,
la
categora
programtica
"actividad especfica" tiene las siguientes
caractersticas:

En ningn caso la tarea habr de comprender

integralmente una produccin intermedia o
terminal; su producto ser cualitativamente
diferente al resultado de una actividad, aunque lo
integra, razn por la que los resultados fsicos de
las tareas no son sumables para llegar al
producto de la actividad.
De ello se deduce
condicionamiento de
las actividades son
tales
actividades
unidireccionales.

que las relaciones de

las tareas respecto de
siempre exclusivas de
y,
por
lo
tanto,

Para poder reflejar los procesos contenidos en las

acciones presupuestarias cuya produccin es
intermedia, configurando un centro de gestin al
que corresponder la asignacin formal de
recursos reales y financieros, se recurre a la
categora programtica actividad. Refleja,
adems, la provisin de bienes y servicios a
cargo del Estado.

Denomina a una accin presupuestaria

cuya produccin o provisin es intermedia
directa.

Los insumos utilizados en el respectivo

proceso de gestin son sumables a nivel
del respectivo programa, sub-programa o
proyecto, en los mismos trminos ya
sealados
para
el
caso
de
los
subprogramas.

El conjunto de las actividades especficas

contenidas en un programa o subprograma
condicionan y reflejan la conformacin de
las caractersticas que identifican a una
produccin terminal o provisin de bienes
y servicios.

En el diagrama N 8 se ejemplifica el uso de la

categora "actividad especfica". El programa
P1 "Atencin al preescolar" que es una accin
presupuestaria cuya produccin es terminal,
contiene las actividades especficas "Direccin y
coordinacin" (Ace1), "Asistencia social" (Ace2) y
"Atencin pedaggica" (Ace3) que corresponden
a las acciones presupuestarias intermedias
directas D, E y F, respectivamente .

En suma, la categora programtica actividad

denomina a una accin presupuestaria de
mnimo nivel y es indivisible a los fines de la
asignacin formal de recursos.
En funcin de su ubicacin en la red de
relaciones
de
condicionamiento
con
referencia a los programas presupuestarios,
la categora "actividad" se puede clasificar en:
especfica, central o comn.
-

Si se tuviese un "programa" que requiere ser

abierto en "subprogramas", como el que se
presenta en el grfico N 9 , sern "actividades
especficas" aquellas que formando parte del
subprograma condicionan, en ltima instancia,
exclusivamente a la produccin terminal del
programa. Efectivamente, el producto P1 es la
sumatoria de los productos P11 y P12 de los
respectivos subprogramas; por su parte, dichos
subprogramas
contienen
las
actividades
especficas A, B, C y E, F, G, respectivamente.

Actividad especfica

Esta categora es utilizada cuando el producto del

proceso de produccin de la respectiva accin
presupuestaria es condicin exclusiva de uno o
ms productos terminales o provisin de
bienes y de servicios y, como tal, es parte
integrante de la correspondiente accin
presupuestaria expresada por las categoras
programa o subprograma. Tambin se aplica
en otras acciones presupuestarias, por ejemplo,
las que se asumen bajo la categora programtica
"proyecto", en la cual, como se ver luego con

La actividad D no condiciona exclusivamente a

subprograma alguno pero s al producto del
programa. Por tanto es tambin actividad
especfica.

68

GRFICO 8
ACTIVIDADES ESPECFICAS DE UN PROGRAMA

Programa P1

Act. 2

D Direccin y
Coordinacin Ace 1

B
Act.1

E Asistencia Social
Ace 2

P1
Atencin al
Preescolar

F Atencin
Pedaggica Ace 3

Programa P2
Act. 3

GRFICO 9
PROGRAMAS, SUBPROGRAMAS Y ACTIVIDADES

Subprograma S Pg1

A
B

P1
1

P1

D
Subprograma S Pg2

E
P1

69

Actividad central

Cuando los resultados de una accin

presupuestaria condicionan a todos los procesos
de produccin terminales (programas) y a la
provisin de bienes y de servicios de una
jurisdiccin o entidad, pero no es parte integrante
de ninguno de ellos, se est en presencia de una
actividad central. En otras palabras, la categora
programtica "actividad central" tiene las
siguientes caractersticas:

Los insumos que intervienen en el proceso

productivo de las actividades centrales no
son sumables en el presupuesto de esos
programas, ni en trminos monetarios ni
en trminos fsicos.

En forma de diagrama puede verse en el

grfico N 10 una categora "actividad central"
(Actc1). En el grfico N 8, se observan las
actividades centrales Direccin Superior (Act.1),
Asuntos Jurdicos (Act.2), Auditora (Act.3), etc.

Refleja en el presupuesto a una accin

presupuestaria
cuya
produccin
es
intermedia indirecta y cuyas relaciones de
condicionamiento afectan a todas las
restantes acciones presupuestarias; por lo
general se refieren a las acciones de
direccin y apoyo a toda la gestin
productiva y provisin de bienes y
servicios de la jurisdiccin o entidad
(vase el grfico N 10).

Para que una institucin cuente con actividades

centrales es necesario que la misma tenga a su
cargo, como mnimo, dos programas, ya que si
la produccin terminal de una institucin est
expresada a travs de un solo programa, todas
las relaciones de condicionamiento sern directas
y por lo tanto se est en presencia de actividades
especficas.

GRFICO 10
ACTIVIDADES CENTRALES Y COMUNES

ACC.1

Pg 1
P1

ACTC.1

B
Pg2
P2

Pg3

ACC.2

P3
C
Pg4
P4

70

generacin de un bien de capital, definido

como una unidad de produccin mnima
autosuficiente y destinado a crear, ampliar o
modernizar la capacidad de oferta de bienes o
servicios determinados. En suma, eI producto
presupuestario de ese proceso de produccin
contenido bajo la categora programtica
"proyecto" es una unidad productiva de bienes y
servicios, por ejemplo, un hospital, un dique, una
escuela, una carretera, etc.

Actividad comn
Esta categora programtica rene todas las
caractersticas de la categora "actividad central",
pero
se
aplica
cuando
la
accin
presupuestaria que expresa condiciona a ms
de un programa pero no a todos los de una
institucin. Esto puede observarse en el
grfico N 10, donde Acc1 y Acc2 son las
actividades comunes correspondientes a las
acciones
presupuestarias
B
y
C,
respectivamente.

Cuando la incorporacin de un activo fijo al

patrimonio del sector pblico resulta de un
proceso
de
produccin,
ejecutado
directamente
(produccin
propia)
o
indirectamente mediante la ejecucin por
contratista, bajo la responsabilidad de un
centro de gestin, corresponde utilizar la
categora programtica "proyecto". En cambio,
cuando la incorporacin de un activo fijo se
realiza directamente por su adquisicin, sin que
medie ningn proceso de produccin previo a su
puesta en uso, corresponde considerarlo como un
insumo.

En dicho diagrama queda claro, adems, la

diferencia entre las categoras "actividad central"
y "actividad comn". Mientras la categora
programtica
"actividad
central"
(Actc1)
condiciona
indirectamente
a
todos
los
"programas", las categoras programticas
"actividad comn" (Acc1 y Acc2), condicionan
slo a los programas Pg1 y Pg2 la primera y a los
programas Pg3 y Pg4 la segunda.
Para que en una institucin existan actividades
comunes es necesario que la misma tenga a su
cargo por lo menos tres programas. De esta
manera se podran contar con actividades
comunes a dos de dichos programas.

En el marco de la tcnica de presupuestacin por

programas, los gastos que conforman la inversin
real directa pueden incluirse en el presupuesto
bajo dos categoras programticas: "proyecto" o
"actividad". Un mismo bien de capital puede
pertenecer a las dos categoras segn su
ubicacin en la red de relaciones productivas.
As, por ejemplo, los muebles para una oficina de
recaudacin de impuestos sern gastos de capital
(bienes de uso) dentro de la actividad
denominada "Recaudacin impositiva", en tanto
que si el mobiliario formase parte de las nuevas
oficinas en construccin, estarn incluidos en el
Proyecto "Construccin Delegaciones DGI", por
ejemplo. En ambos casos, se trata de
erogaciones destinadas a iniciar, incrementar,
mejorar, reconstruir o reponer la capacidad
instalada del sector pblico para producir bienes
o prestar servicios.

iv) Proyecto
La definicin de la categora programtica
"proyecto" no es diferente a la utilizada
convencionalmente para definir un proyecto de
inversin.
Es til indicar aqu que no debe confundirse el
"proyecto de inversin" con el "documento" del
proyecto de inversin. Este ltimo es slo el
resultado material de una de las fases del ciclo
de vida del mismo, la de preinversin, donde se
sistematiza y analiza la informacin de corto y
largo plazo para establecer el grado de
preferencia de los cursos de accin alternativos
que se hayan identificado.
La categora programtica "proyecto" remite a la
fase de ejecucin del ciclo de vida de un
proyecto de inversin, de manera tal que dicha
categora se abre en el presupuesto slo cuando
se tienen que asignar los recursos para dar
comienzo a la ejecucin de la propuesta de
inversin y desaparece cuando el activo fijo
producido est en condiciones de generar los
bienes o servicios para los que se ejecut.

De lo anterior se infiere que todo gasto que se

realice bajo la categora programtica "proyecto"
es registrado como inversin real - excluidos los
gastos de la funcin defensa -, pero no toda
inversin real tiene que ser hecha bajo la
categora "proyecto". Tambin son inversin real,
pero bajo la categora programtica "actividad"
los activos fijos materiales o inmateriales que
entran como insumos en la correspondiente
accin presupuestaria.

En este sentido restringido, entonces, la

categora programtica "proyecto" denomina
a una propuesta de inversin real mediante la

Por razones de diversa ndole puede ser

necesario particionar, en el tiempo (etapas) o
funcionalmente (tramos de una carretera; salas

71

de un hospital; etc.), la ejecucin de un proyecto

de inversin. Se originan as subdivisiones que
debern manifestarse bajo la categora
"proyecto", siempre y cuando cada una de las
partes o tramos del principal resulte una unidad
de produccin autosuficiente. En otras palabras,
cuando un proyecto de inversin, por cualquier
razn, se ejecute por etapas, tramos o cualquier
otra subdivisin, en tanto cada una de stas se
constituya en una unidad productiva capaz de
cumplir
con
el
propsito
del
mismo
proporcionalmente a su tamao, tendra que ser
considerada en el presupuesto como un
"proyecto" abriendo la correspondiente categora.
En suma, habr tantos "proyectos" como etapas o
subdivisiones se definan en el proyecto original,
pudiendo coincidir varias de ellas en un mismo
ejercicio presupuestario. Una posible confusin
se resuelve, prcticamente, agregando a la
denominacin del proyecto el nmero de la etapa
o el nombre de la subdivisin correspondiente,
por ejemplo, "Ensanche carretera nacional AB,
1ra. etapa" o "Incremento de capacidad y
Modernizacin Hospital Z, Ampliacin Sala rayos
X".

ejecucin o implantacin y equipamiento,

quedando en condicin de producir los
bienes o prestar los servicios para los
cuales fue concebido.

Por otra parte, estos tipos de subdivisiones no

deben confundirse con la desagregacin de los
proyectos en una o varias obras. Estas son
particiones
que,
en
su
secuencia
y
complementacin, conforman la estructura y
diseo de la inversin propuesta, asumindose
en el presupuesto bajo una categora
programtica particular, segn se ver ms
adelante.

El producto de un "proyecto" es un bien

de capital y siempre resulta de un proceso
de produccin controlado por un nico
centro de gestin, sea por su propia
ejecucin o por la supervisin que ejerce
cuando la ejecucin est a cargo de
terceros.

Su registracin es consistente con la de la

formacin bruta de capital fijo imputada
en las Cuentas Nacionales; por lo tanto,
su expresin monetaria se considera parte
de la inversin real del Sector Pblico
Nacional.

Est conformado por un conjunto de

actividades
(direccin,
planificacin,
estudios, inspeccin, fiscalizacin, etc.) y
obras (elementos o unidades fsicas) que
componen la unidad productiva, siendo
todas ellas, parte del costo total de la
inversin.

Las inversiones de gran magnitud pueden

subdividirse en etapas, esto es, de manera
que sus respectivos proyectos se
ejecuten consecutivamente en varios
perodos de tiempo. En tales casos, cada
etapa debe considerarse un "proyecto"
siempre y cuando sea una unidad de
produccin
autosuficiente
y
presupuestable como tal.

Dependiendo
de
la
relacin
de
condicionamiento que se establezca en la
red de produccin institucional, los
proyectos se subdividen en: especficos
si condicionan a un solo programa,
centrales, si condicionan a todos los
programas de la jurisdiccin o entidad y
comunes, si condicionan a dos o ms de
esos programas pero no a todos.

En el contexto de la presupuestacin por

programas, el producto presupuestario de un
"proyecto" es un bien terminal o un bien
intermedio directo o indirecto, segn sea su
ubicacin en la red de categoras programticas
o, mejor an, segn la ubicacin de la unidad
ejecutora en relacin al propsito de la inversin.
As, en un "Programa de Educacin Tcnica" del
Ministerio
de
Educacin,
el
Proyecto
"Construccin de la Escuela-Taller B en Zona Y",
es un producto intermedio directo. Sin embargo,
si este ltimo "proyecto" lo realizase una
Secretara de Obras Pblicas, el resultado sera
un producto terminal para dicha Secretara ya
que su "razn de ser" es, precisamente, la
construccin para otros, en este caso, para el
Ministerio de Educacin.

As definida, la categora Proyecto presenta las

siguientes connotaciones:
-

Lo que finalmente identifica a un proyecto de

inversin, lo que determina sus elementos
componentes y sus lmites, es su concepcin
como unidad de evaluacin. EI resultado
material o inmaterial de la fase de ejecucin de
esa unidad de evaluacin es el producto
presupuestario de la categora programtica

El producto resultante es capaz de

satisfacer las necesidades o cumplir el
propsito propuesto en su formulacin,
slo en el momento en que se finaliza la

72

(producto intermedio) est totalmente concluido.

En tal situacin, sera lgico parcializar el
proyecto en etapas de ejecucin, abriendo en el
presupuesto las categoras "proyecto" que fueran
necesarias, tantas como etapas existieran si,
incluso, todas se ejecutaran simultneamente.

"proyecto". En correspondencia, sta conserva el

objetivo del proyecto de inversin, diseado,
evaluado en cuanto tal y priorizado para su
incorporacin en el plan plurianual de inversiones
pblicas.
Por lo tanto, tiene como objetivo, la produccin
de bienes o servicios destinados a la satisfaccin
de una necesidad, lo que recin suceder en la
fase de operacin del mismo, siempre y cuando
el producto presupuestario sea logrado en la
forma propuesta. En este momento en el
presupuesto se debern asignar los crditos para
gastos corrientes que demanden las unidades
productivas
en
funcionamiento
(represas,
escuelas, hospitales, carreteras, etc.). Si estos
gastos de consumo no se prevn con
oportunidad, es altamente probable que los
proyectos se conviertan, una vez concluidos, en
estructuras inservibles. Debe quedar claro que el
propsito de un proyecto de inversin, esto es,
los bienes o servicios que producir durante su
fase de operacin son, por definicin,
consistentes con el o los productos terminales
que se generarn con el "programa" del cual el
"proyecto" o, mejor dicho, su producto, forma
parte.

Vase otro ejemplo, el Proyecto Construccin de

la Carretera entre A y C. Los objetivos de una
carretera pueden ser variados, dependiendo del
tipo de ruta (de penetracin, de reemplazo, de
interconexin, etc.) aunque, a los efectos
prcticos, puede pensarse que es slo para
transportar personas y cosas entre esos dos
puntos. Si, como se ha sealado, por
cualesquiera razn se decide realizarla por
etapas o tramos, siendo la primera entre A y B, el
proyecto queda automticamente redefinido a
efectos de la asignacin de recursos para la
ejecucin de esa etapa. Le corresponde la
categora "proyecto", porque es una unidad
autosuficiente al permitir el transporte de
personas y cosas entre esos dos puntos. De esta
forma si se decide, por cualquier circunstancia,
no continuar la construccin de la carretera una
vez finalizada la primera etapa, el proyecto
original no aparecera ms en el presupuesto,
reapareciendo slo cuando se requiera la
asignacin de crdito presupuestario para el
inicio de la segunda etapa. Es posible que varios
tramos estn en ejecucin simultneamente,
constituyendo cada uno de ellos una unidad
autosuficiente, an cuando lo ejecute un mismo
contratista, por lo que corresponde incorporarlos
en el presupuesto bajo la categora programtica
"proyecto". EI seguimiento y evaluacin de la
ejecucin es as ms preciso y relevante.

Es contrario a la eficiencia, que su ejecucin se

prolongue ms all del cronograma de diseo y,
por supuesto, un sinsentido que no tenga fin.
Se concluye este desarrollo conceptual con
algunos ejemplos que resumen los lineamientos
anteriores. Si un "Proyecto de Reconstruccin de
la Infraestructura Escolar" estuviese conformado
por 2500 escuelas de todo el pas con
localizaciones diversas y fuese preparado y
evaluado con ese contenido, quedara as
definido, como unidad de evaluacin. Por ello, la
categora programtica "proyecto" abierta en el
presupuesto para asignarle los recursos
necesarios, tendr como producto las 2500
refacciones escolares y subsistir como tal en el
presupuesto mientras no se acabe la construccin
de todas ellas. Esta conclusin es impuesta por
su consideracin como unidad de evaluacin y
por el resguardo de la necesaria consistencia con
la programacin de mediano plazo de las
inversiones pblicas.

Otro caso, se tendra con un "Proyecto de planta

potabilizadora y distribucin de agua potable",
que se prepara, analiza y evala en conjunto,
definido como unidad de evaluacin pero cuya
ejecucin se programa por etapas: primero la
planta y parte de la red y luego la red de
distribucin restante. Cada una de ellas se
presupuestara agregando en la denominacin
del proyecto la identificacin de la etapa
correspondiente.
v) Obra
Las dos categoras de relevancia presupuestaria
en que se dividen los "proyectos" son, como se
adelant, las "actividades especficas" y las
"obras". En las primeras se incluyen las acciones
necesarias para que la fase de ejecucin del
proyecto de inversin, esto es, la utilizacin de
los recursos financieros asignados a la categora
programtica "proyecto", sea efectuada con la

Puede ser que dicho Proyecto forme parte de un

Programa de Educacin Primaria y que, por
cronograma de ejecucin, muchas unidades
menores (cada una de las escuelas) entren en
funcionamiento mientras otras continen en
construccin. De ser as, el "programa" estar
generando su producto final (los servicios
educativos) antes que el proyecto de inversin

73

programacin, cada centro de gestin genera, en

el momento del costeo, informacin ms
detallada. Como se ver ms adelante, cada
"obra" contiene "trabajos".

oportunidad y en las formas diseadas en la

preparacin del mismo. Se trata, particularmente,
de las funciones de direccin y coordinacin,
supervisin tcnica y seguimiento y control,
comnmente involucrados en la denominacin
genrica de "administracin de proyectos".

Recordando lo dicho, el propsito de un proyecto

de inversin puede responder a mltiples
determinaciones: a un problema a solucionar, a
una necesidad insatisfecha o a una demanda
futura potencial. El diseo de la inversin que
atiende cada situacin puede incluir una sola
unidad productiva, por ejemplo, una represa
hidroelctrica o varias unidades productivas, por
ejemplo, un conjunto de unidades de perforacinbombas-caeras para provisin de agua potable
a una comunidad. En el primer caso, el propsito
se cumple cuando la nica unidad productiva
entra en operacin generando electricidad; en el
segundo, en cambio, cuando todas las unidades
menores
estn
en
funcionamiento,
interrelacionadas entre s. Cada perforacin con
su bomba y la correspondiente conexin a la red
troncal, es una unidad menor. En tal caso, dicho
"proyecto" se subdividir en "obras" definidas por
un corte horizontal de todas las unidades
menores: perforacin de pozos, instalacin de
bombas, tendido de caeras.

El valor (cantidad por precio de mercado) de los

recursos humanos y materiales insumidos en
estas tareas forma parte del costo total de la
inversin. Ms an, debern formar parte del
costo
total
todos
aquellos
estudios,
investigaciones, asesoramientos, en general,
servicios tcnicos y profesionales, que tengan
que ser realizados durante el transcurso de la
ejecucin del proyecto. Ello puede dar lugar a
que mediante el seguimiento de la misma se
verifique la existencia de ejecucin financiera del
presupuesto sin el correspondiente avance fsico
de los proyectos de inversin, sobre todo cuando
ste es medido en trmino de los componentes
materiales de sus obras.
La segunda categora en que se puede subdividir
un "proyecto" es la categora programtica "obra".
Los proyectos de inversin pueden desagregarse,
por razones tcnicas o de ordenamiento en la
ejecucin, en diversos componentes, los cuales,
en una secuencia temporal y de mutua
complementacin, permiten que, unificados, se
cumplan los propsitos del proyecto al conformar
la estructura de diseo de la unidad productiva,
expresada en el respectivo bien de capital. Se
denominar "obra" a cada uno de esos
elementos que asumen una identidad propia
como categora programtica si:
-

constituye
una
unidad
perfectamente individualizable;

puede, por tanto, ser objeto de

contratacin separada del resto de los
componentes;

acta dentro del proyecto como una

produccin intermedia, esto es, no
satisface por s misma los objetivos o
finalidad del mismo.

Una situacin similar se presenta en un proyecto

de alcantarillado y saneamiento: el propsito es
brindar desages pluvio-cloacales a una
comunidad localizada y dimensionada. Dicho
objetivo slo se cumple cuando todas las
alcantarillas y cloacas puedan entrar en
funcionamiento. A los fines presupuestarios
(asignacin de fondos para, programar, hacer y
evaluar la ejecucin) es irrelevante cada
alcantarilla y cada cloaca en forma individual,
pero s es relevante definir como "obra" la
apertura de zanjas, la colocacin de tuberas, la
conexin de los colectores y la red troncal,
ejecutados en una secuencia tcnicamente
establecida y orientada hacia la operacin
integrada de todas las unidades menores.

fsica

Como la categora programtica "proyecto" slo

puede utilizarse cuando su producto es un activo
fijo material o inmaterial que resulta de un
proceso de produccin, bajo la responsabilidad
de un centro de gestin, se infiere que, para la
mera adquisicin de maquinarias y equipos, por
ejemplo, no debe abrirse la categora
programtica "obra". Esta categora es pertinente
slo si dichos bienes son contenidos en ella e
implican un proceso de instalacin y montaje en
el que confluyan un conjunto de insumos
materiales y una tcnica que los une, bajo el
control de un centro de gestin, formando el

La categora programtica "obra" es, en este

contexto
metodolgico,
la
categora
programtica de mnimo nivel y, como tal,
indivisible a los fines de la asignacin de los
recursos reales y financieros que demande su
ejecucin. Esto significa que es la ltima
categora relevante en materia de gestin de las
inversiones
pblicas
a
los
efectos
presupuestarios pero, a los fines de la

74

se ejecute en el perodo presupuestario. No se

estara en presencia de un "proyecto" con una
sola "obra". Por el contrario, las dos categoras
programticas deben ser abiertas en ese caso,
pero slo una de las "obras" tendr asignado el
crdito para su ejecucin en el ao que se
presupuesta, en tanto las restantes figurarn con
crdito cero. El costo total del "proyecto" puede,
entonces, calcularse al aparecer registrado el
costo de cada una de sus "obras".

costo de las maquinarias y equipos parte del

costo total de la "obra".
Se podr aducir que siempre habr un proceso
de puesta en uso de las maquinarias y equipos,
del amoblamiento, etc. El criterio para determinar
su "existencia" o no como "obra" debe pasar por
la relevancia relativa del valor de los bienes de
capital respecto al costo de su instalacin y
montaje. En suma, el costo de las maquinarias y
equipos, amoblamiento, etc., es siempre
inversin real directa, ya sea formando parte de
una "obra", o como un bien de capital dentro de
los gastos asignados a una "actividad".

La denominacin del proyecto de inversin puede

contener una idea de los objetivos del mismo,
pero ella no debe tomarse como definitoria del
propsito que se persigue con la inversin. A su
vez, no se debe denominar al proyecto de
manera que induzca la identificacin de sus obras
componentes, mxime cuando su objetivo no
surge, sin dudas, de la denominacin del
proyecto.

Cuando un proyecto de inversin no contiene

elementos identificables como "obras", esto es,
cuando la categora programtica "proyecto" se
confunde con la categora "obra" como, por
ejemplo, en un "Proyecto de Ampliacin Edilicia
del Ministerio de Salud", o el "Proyecto
Construccin
de
un
Satlite
para
Telecomunicaciones", la categora programtica
relevante para la asignacin de los recursos es la
categora "proyecto". En otras palabras, sera
redundante abrir en el presupuesto tambin la
categora "obra" ya que, al denominar distinto a
un mismo contenido, no aportara nuevos datos
para el proceso de programacin de la ejecucin
y su seguimiento y evaluacin.

En los diagramas N 11, 12, 13 Y 14 se

esquematizan distintos tipos de proyectos
segn su ubicacin en la red de categoras
programticas.
En el grfico N 11, A, B, C, D, ..., N son
actividades centrales; Pr, es un proyecto
constituido por una actividad "a" de Direccin y
Coordinacin y "ob" las obras del proyecto Pr;
X e Y son actividades comunes;
P1, P2, P3,..., Pn son los programas de la
institucin.

Esta situacin excepcional no debe confundirse

con aquella en la cual un proyecto de inversin
tenga ms de una "obra", pero slo una de ellas

GRFICO 11
PROYECTO CONSTITUDO POR OBRAS, QUE CONDICIONAN
A TODA LA GESTIN INSTITUCIONAL

B
P1
X
C

a
ob

P2

P3
Y

Pr

Pn
N

75

En el grfico N 12, por su parte:

A, B, C, D, N son actividades centrales;
Pr, es el proyecto comn, constituido por varias
obras y la actividad de Direccin y Coordinacin
"a";

Y, es una actividad comn;

P1, P2, P3,..., Pn, son los programas de la
institucin.

GRFICO 12
PROYECTO CONSTITUDO POR OBRAS, QUE CONDICIONAN A
DOS PROGRAMAS DE LA INSTITUCIN

ACTIVIDADES
CENTRALES

ACTIVIDADES
Y PROYECTO
COMUNES

PROGRAMAS

a
Pr

P1

ob
C
P2
A

D
P3
Y

N
Pn

Pr1, tambin especfico y conformado por una

obra y una actividad.

En el grfico N 13:
A, B, C, D,..., N son actividades centrales y X e Y
son actividades comunes;
P1, P2, P3, ..., Pn, son los programas de la
institucin;

De igual modo, el programa P2 lo conforman las

actividades a, b y c, y el proyecto Pr2, igualmente
especfico e integrado igual que en el caso
anterior.

Ntese como el programa P1 est abierto en las

actividades especficas: a, b y c, y en el proyecto

76

GRFICO 13
PROYECTO COMO PRODUCTO INTERMEDIO
DIRECTO DE UNA PRODUCCIN TERMINAL

ACTIVIDADES
CENTRALES

ACTIVIDADES
COMUNES

PROGRAMAS Y ACTIVIDADES
Y PROYECTOS ESPECFICOS

a
A

b
X

ob

Pr1

P1

a
b

P2

ob

Pr2

Y
P3

N
Pn

Los casos tipificados en los grficos anteriores

son los que generalmente se encuentran en
pases en donde no existe un organismo nacional
responsabilizado por el desarrollo de la
infraestructura fsica y a la institucin se le
asigna, dentro de sus funciones, la de construir
sus propias edificaciones.

A, B, C, D, ..., N son actividades centrales;

X e Y son actividades comunes de direccin y
coordinacin, planificacin, inspeccin y estudios
de los proyectos, es decir, los servicios
capitalizables.
P1, P2 y P3, ..., Pn son los programas
institucionales;
Pr1, Pr2 y Pr3, son los proyectos que lo integran,
con las obras que en cada caso corresponda.
i, ii y iii son las actividades especficas que
corresponden a los proyectos Pr1, Pr2 y Pr3,
respectivamente.

El grfico N 14, expone la red de

condicionamiento del caso de un organismo
nacional responsable de la ejecucin de las
inversiones:

77

GRFICO 14
PROYECTO COMO PRODUCTO TERMINAL

ob 1
ob 2
ob 3

Pr1

ii

ob 1
ob 2
ob 3

Pr2

iii

ob 1
ob 2
ob 3

Pr3

C
A
D

P1

P2
Y

P3
Pn

Ellas son:
Programa que se abre en actividades.
(Grfico 15)

6. Formas que adoptan los programas

Segn sea la tcnica de gestin institucional y la

tcnica de los centros de gestin, las categoras
programticas se interrelacionan de diversas
maneras pero respetando siempre el orden
jerrquico de las mismas. A continuacin se
presentan esquematizadas algunas de las
distintas formas en las que se pueden
interrelacionar las categoras programticas de
menor nivel, tomando como base al "programa"
como categora programtica de mximo nivel.

Programa que se abre en actividades y

subprogramas y stos, a su vez, en
actividades.(Grfico 16)

Programa que se abre en actividades y

proyectos
y
stos
en
obras
y
en
actividades.(Grfico 17)

Programa que se abre en actividades y

subprogramas y stos en proyectos. A su vez, los
proyectos se abren en obras y actividades.
(Grfico 18)

Se verifican normalmente cuatro formas

diferentes de conformacin de los programas,
segn sean las caractersticas que estos
asuman.

78

GRFICO 15

PROGRAMA 1

Actividad a

Actividad b

Actividad c

GRFICO 16

PROGRAMA 1

Subprograma a

Act. a

Act. b

Act. c

Subprograma b

Act. d

Act. e

79

Subprograma c

Act. f

Act. g

GRFICO 17

PROGRAMA 1

Proyecto 2

Proyecto 1

Act a

Act b

Act c

Obra a

Obra b

Obra c

Obra d

GRFICO 18

PROGRAMA 1

Subprograma A

Proyecto
1

Act a

Act b Act c

Obra
a

Obra
b

Proyecto
2

Obra
c

Obra
d

Subprograma B

Proyecto
3

Obra
e

Obra
f

80

Proyecto
4

Obra
g

Obra
h

Proyecto
5

Act d

Obra
i

Obra
j

Act e

7. PRODUCTOS INDEPENDIENTES: Son los

bienes o servicios obtenidos mediante
relaciones
de
insumo
producto
diferenciadas. Dos o ms productos son
independientes si cada uno de ellos se
origina por su propio y exclusivo proceso de
produccin.

Glosario de los conceptos utilizados

relativos al presupuesto por programas
1. PRESUPUESTO POR PROGRAMAS: Es
una tcnica mediante la cual se procura
asignar,
a
determinadas
categoras
programticas a cargo de las jurisdicciones y
entidades que conforman la Administracin
Pblica, recursos necesarios para proveer
bienes y servicios destinados a satisfacer, de
manera eficaz y eficiente, necesidades de la
comunidad
durante
un
perodo
preestablecido. La misma facilita la
formulacin, la ejecucin, el control y la
evaluacin presupuestaria, en trminos
fsicos y financieros. Se relaciona con el
planeamiento estratgico institucional, el
presupuesto preliminar, el presupuesto
plurianual y se orienta hacia la obtencin de
resultados.

8. PRODUCTOS CONJUNTOS: Son aquellos

para los que el proceso de produccin es
comn y nico. Por lo tanto, los insumos que
requieren y el tiempo para producirlos son
indivisibles en relacin a los productos
resultantes.
9. PRODUCTOS TERMINALES: Son los bienes
o servicios que constituyen, la razn de ser
de una jurisdiccin o de una entidad, que no
sufren ninguna transformacin ulterior dentro
de la institucin que los presupuesta y que
contribuyen directamente a la satisfaccin de
necesidades sociales u de otra demanda
institucional. Los productos terminales,
pueden producirse total o parcialmente
(acabados y en proceso, respectivamente) y
proveerse a la comunidad.

2. INSUMOS: Son los recursos humanos,

materiales (bienes de consumo, maquinarias
y equipos) y servicios no personales que se
requieren para el logro de un producto (bien o
servicio).

10. PRODUCTOS INTERMEDIOS: Son los

bienes o servicios cuya produccin es
exigida, directa o indirectamente, por los
productos terminales. Por lo tanto, pueden
ser:
Directos
(condicionan
unidireccionalmente directamente la
produccin de productos terminales)

3. PRODUCTOS: Son los bienes o servicios

que surgen como resultado, cualitativamente
diferente, de la combinacin de insumos, que
requieren sus respectivas producciones.
Pueden ser cuantificables y/o calificables;
terminales o intermedios (stos se clasifican
en directos e indirectos)
4. PROVISIN: Bienes y servicios que el
Estado suministra a la sociedad para
satisfacer necesidades de la misma, incluso
aquellos instrumentados va transferencias.
Implica la utilizacin de los recursos pblicos.
Comprende la produccin pblica. Hace,
tambin, referencia al suministro de lo
producido.

Indirectos
(condicionan
pluridireccionalmente indirectamente a otros
productos
intermedios,
directos
o
indirectos, y a productos terminales
11. PRODUCTOS PRESUPUESTABLES: Para
que los productos puedan ser objeto de
presupuestacin, deben cumplir con las
siguientes condiciones:

5. RELACIN INSUMO - PRODUCTO: Es la

relacin que se establece entre los diversos
insumos, combinados en el proceso de
produccin, en cantidades y calidades
adecuadas y precisas, con el respectivo
producto que los requiere.

CONDICIN DE POSIBILIDAD: los

productos deben ser definibles y
diferenciables
de
otros
productos
pertenecientes a otras relaciones insumo
producto, a los que se le asignan
recursos. Si ello no se verifica debe
asignarse recursos para el conjunto de
los insumos necesarios para producir o
proveer bienes y servicios.

6. RELACIONES DE CONDICIONAMIENTO:
Cuando determinados productos condicionan
y a la vez son condicionados por la
disponibilidad- en cantidad y calidad
adecuadas- de otros productos se verifica
una relacin tcnica denominada de
condicionamiento.

CONDICIN DE RELEVANCIA: los

productos requieren centros de gestin de

81

suficiente
importancia
asignarles recursos.

como

19. MBITOS
DE
PROGRAMACIN
PRESUPUESTARIA: Centros de gestin,
donde se producen o proveen bienes y
servicios. Los mismos pueden ser:

para

12. ACCIN
OPERACIONAL:
Es
un
microproceso de produccin que culmina en
un producto menor e indivisible.

JURISDICCIONES:
Organizaciones
pblicas sin personalidad jurdica que
integran la Administracin Central.

13. ACCIN PRESUPUESTARIA: Es un tipo

especial de relacin insumo producto que
agrega o combina procesos de produccin
menores
contenidos
en
acciones
operacionales cuyos insumos y productos son
individualizables e independientes por
resultar de relaciones de insumo producto
diferenciables.

ENTIDADES: Organizaciones pblicas

con personera jurdica y patrimonio
propio.
20. CATEGORAS
PROGRAMTICAS:
Delimitan el mbito de las acciones
presupuestarias y permiten su jerarquizacin.
Corresponden siempre a una unidad
ejecutora o centro de gestin responsable por
el uso de recursos necesarios para la
provisin de bienes y servicios.

14. RED DE ACCIONES PRESUPUESTARIAS:

Es la forma en que estn condicionados los
productos
de las diversas acciones
presupuestarias de una institucin. Es el
correlato concreto de la red de relaciones
productivas en cada mbito presupuestario.

PROGRAMA:
Es
la
categora
programtica de mayor nivel en el
proceso de presupuestacin. Contribuye
al logro de los objetivos de la poltica
pblica, a travs de la provisin de
bienes y servicios y se conforma, en
general, con la agregacin de categoras
programticas de menor nivel.

15. TCNICAS DE GESTIN: Combinaciones de

insumo producto y de relaciones de
condicionamiento que conforman una red de
gestin institucional (procesos de produccin
intermedia y terminal y provisin de bienes y
servicios a cargo de un centro de gestin o
unidad ejecutora). Son identificadas en un
centro de gestin o unidad ejecutora. Se
vinculan con el planeamiento estratgico
institucional y se orientan hacia la obtencin
de resultados.

SUBPROGRAMA: Es una categora que

refleja la provisin parcial de un
programa, la que debe ser sumable a la
de otros subprogramas, dentro del
mismo, igual que sus insumos. Tiene que
tener un centro de gestin propio y
relaciones
de
condicionamiento
exclusivas con un programa.

16. CENTRO DE GESTIN O UNIDAD

EJECUTORA: Es un centro administrativo
responsable
de
la
planificacin,
la
programacin, la combinacin de recursos
reales y la asignacin formal de recursos
financieros en funcin de una provisin de
bienes y servicios predeterminada. El
responsable de la gestin es un funcionario
designado por una autoridad competente.

ACTIVIDAD:
Es
la
categora
programtica
cuya
produccin
es
intermedia, que condiciona a uno o a
varios productos que reflejan los bienes y
servicios que provee el Estado.

17. CENTRO DE GESTIN ESPECIALIZADA:

Lugar donde se llevan a cabo procesos
productivos homogneos, en razn de que
as lo permiten las economas de escala y a
travs del cual se obtienen productos
terminales y se proveen bienes y servicios.

ACTIVIDAD ESPECFICA: Condiciona en

forma exclusiva a la provisin de bienes
y servicios a cargo de los programas o
subprogramas.
Su
produccin
es
intermedia directa y puede formar parte
de un proyecto.

18. CENTRO DE GESTIN DIVERSIFICADA:

Es un centro que, por razones de economa
de escala lleva a cabo varios procesos
diferenciados que generan diversos tipos de
bienes y servicios.

ACTIVIDAD CENTRAL: Condiciona a

todos los programas de la red de
acciones
presupuestarias
de
una
jurisdiccin o entidad y a la provisin de
bienes y servicios a cargo del Estado. Su
produccin es intermedia indirecta.

82

 ACTIVIDAD COMN: Condiciona a dos o

ms programas pero no a todos los
programas de una entidad o jurisdiccin.
Su produccin es intermedia indirecta.

individualizable; puede ser contratada por

separado y acta dentro de un proyecto
como produccin intermedia (no satisface
por s misma los objetivos o finalidad del
mismo).

PROYECTO: Es una propuesta de

inversin real que da lugar a la
generacin de un bien de capital, definido
como una unidad de produccin mnima
autosuficiente, que est destinado a
crear, ampliar o modernizar la capacidad
de oferta de bienes o servicios. Su
produccin puede ser intermedia directa,
si es especfica o indirecta si es central o
comn.

21. TAREA O TRABAJO: Es la accin

operacional combinada de mximo nivel
dentro del mbito de las acciones NO
PRESUPUESTARIAS
(no
se
refleja
directamente en el presupuesto, sino que se
incluye en las actividades o proyectos,
respectivamente). Las tareas conforman
actividades y la suma de trabajos dan lugar a
las obras.

OBRA: Es la categora programtica de

mnimo nivel. Es una unidad fsica

83

7. Metodologa general para el diseo de

estructuras programticas institucionales

acciones presupuestarias o de categoras

programticas de la institucin.

a) Consideraciones previas

Asimismo se debe recoger informacin acerca de

los recursos humanos que trabajan en la
jurisdiccin o entidad, en especial del personal
directivo. Es este ltimo, precisamente, quien
ms activamente participa en el suministro de los
datos exigidos y quien, posteriormente, brinda el
apoyo para que la estructura programtica que se
proponga se haga realidad.

Se desarrollan aqu procedimientos de carcter

general que sirven como gua para abordar, con
un criterio homogneo, el diseo, tcnicamente
concebido,
de
estructuras
programticas
institucionales. Es en este marco que se exponen
los
siguientes
lineamientos
pasibles,
seguramente, de ajustes y perfeccionamiento
bajo la forma de pasos a seguir y requisitos a
cumplir, necesarios para obtener la informacin
de los elementos programticos involucrados.

En
consecuencia,
podemos
resumir
definiendo que la confeccin de la estructura
programtica de la jurisdiccin o entidad
implica llevar a cabo un proceso de
recopilacin, procesamiento y anlisis de la
informacin que se requiere para conocer qu
resultados procura la institucin, qu hace,
quin lo hace, cmo lo hace, con cules
recursos reales y financieros y cunto
necesita de cada uno.

b) Requisitos generales
El primer requisito es definir las demandas
pblicas a atender mediante la provisin de
bienes y servicios determinando los resultados a
obtener para lograr los fines previstos. En
segundo lugar, para la determinacin de la
estructura programtica de una jurisdiccin o
entidad cualquiera, se debe tener dominio de la
teora expuesta en los acpites anteriores. Es a
travs de ella que se determinarn las acciones
que, reuniendo las condiciones necesarias,
pueden ser tratadas como centros de gestin. Si
se desconoce dicha teora se hace prcticamente
imposible acometer las tareas en esa direccin.

c) Recopilacin de la informacin
Para recabar la informacin de la institucin se
requiere, en la mayora de los casos, el auxilio
de expertos en disciplinas diversas. As, por
ejemplo, si se trata del Ministerio de Salud es
conveniente que al tcnico presupuestario lo
acompae en su investigacin un planificador de
la salud. De esta manera se podr determinar
con mayor claridad y precisin la naturaleza y
calidad de la produccin o provisin que
realizar. Asimismo, puede ser necesario contar
con la ayuda de expertos en organizacin y
mtodos para coordinar el trabajo de campo,
efectuar el diseo de las encuestas y elaborar los
formularios e instructivos para recoger la
informacin.

Otro requisito, no menos importante, es conocer

las caractersticas administrativas y legales
relacionadas con la jurisdiccin o entidad. A
los efectos del tema que se aborda, conocer bien
a la institucin significa saber, bsicamente, qu
hace y quin lo hace. De esta forma se puede
precisar cules son los bienes y servicios
terminales e intermedios que requiere producir y
proveer para el cumplimento de sus funciones y,
con ello, facilitar la identificacin de las
categoras programticas correspondientes.

La informacin que se requiere del organismo

puede detallarse y clasificarse de la siguiente
manera:

Conocida la razn de ser de la institucin y la

poltica trazada para el ao que se presupuesta,
es muy importante saber cul es la tcnica
utilizada para llevar a cabo su produccin o
provisin, (cmo se hace), tanto a nivel
institucional como del centro de gestin. Dicha
tcnica estar condicionada, entre otros
aspectos, por el tamao o dimensin del
organismo, as como por la naturaleza y calidad
de los recursos reales y financieros que se
requieren para alcanzar la produccin o provisin
prevista. El conocimiento de la tcnica empleada
sirve para determinar las relaciones de
condicionamiento que conforman la red de

i. De carcter interno

84

Leyes,
decretos,
resoluciones
y
reglamentos. La informacin legal obtenida
se utiliza para conocer cul es la "razn de
ser" de la organizacin y, por tanto, para
establecer la produccin terminal o provisin
de bienes y servicios y la intermedia, tanto
directa como indirecta.

Tipos de estructuras organizativas:

funcional, espacial, programticas y de
ejecucin
financiera.
Las
estructuras

caractersticas propias, pueden

centros de gestin diversificados.

organizativas deben ser estudiadas para

definir la forma como se realiza la
produccin bsica y de apoyo de la
institucin. Se determinan as los nudos de la
red de relaciones productivas y la
interrelacin que se establece entre ellos,
con lo cual se facilita el establecimiento de la
red de condicionamiento entre la produccin
terminal o provisin y la intermedia.
-

Estructura funcional

ii. De carcter externo

Esta informacin se refiere a la que surge de la
relacin entre la institucin con su entorno, as
como la resultante de la vinculacin que tiene
con su sector y el resto de los sectores de la
administracin pblica y de la actividad privada.
En este sentido se debe disponer de:
-

Estructura espacial

Verificar este aspecto es bsico, sobre todo en

las grandes jurisdicciones o entidades (Direccin
Nacional de Vialidad, por ejemplo) que tienen
descentralizadas sus funciones.
-

Relaciones de la institucin con su sector

y con el resto de los sectores pblicos y
privados.
Al precisar los distintos tipos de relaciones se
puede tener una visin del sistema
presupuestario en el cual la institucin est
inserta. Ms an, permite observar las
posibles duplicaciones en la produccin
existente en los diversos organismos, as
como prever los problemas que se puedan
presentar en el perodo de ejecucin del
presupuesto.

Estructuras programticas

Es necesario conocer la estructura programtica

vigente en las instituciones que tienen un cierto
tiempo operando a efectos de detectar errores en
la aplicacin de los elementos conceptuales;
determinar ajustes por cambios en las tcnicas
de gestin y verificar la inaplicabilidad de ciertas
categoras programticas por cambios verificados
en las polticas.
-

con

El conocimiento de la fecha de creacin y su

evolucin histrica, por su parte, provee
elementos que se utilizarn para estudiar a la
jurisdiccin o entidad como productora de bienes
y servicios, as como el cumplimiento o no de los
objetivos de las polticas pblicas. En otras
palabras, la evolucin histrica permite el
aprendizaje de lo realizado por la jurisdiccin o
entidad, cmo lo ha hecho y cules han sido los
efectos cualitativos y cuantitativos alcanzados.

La informacin sobre este tipo de estructura

posibilita determinar la existencia en la institucin
de los procesos principales y auxiliares. Permite,
al mismo tiempo, observar dnde se pueden
presentar los posibles cuellos de botella y orienta
acerca de como se manifiesta la autoridad y las
responsabilidades.
Por
ltimo,
deben
considerarse las posibles relaciones informales
que a veces suplen a estructuras formales que
por su antigua data han perdido vigencia o por
que en ltima instancia, constituyen la verdadera
organizacin.
-

operar

Relaciones interinstitucionales
Se refiere a las relaciones que tiene la
institucin con otros organismos pblicos en
trminos de responsabilidades en el
cumplimiento de polticas y objetivos, as
como en la produccin de bienes y/o
prestacin de servicios.

Estructura de ejecucin fsica y financiera

del presupuesto

d) Procesamiento
informacin

Con esta informacin se puede apreciar la forma

como fluyen los procesos de toma de decisiones
sobre asignacin y uso de recursos financieros y
reales.

anlisis

de

la

El paso que sigue, una vez recopilada toda la

informacin de la jurisdiccin o entidad, es su
procesamiento y anlisis. Con ello se conocern,
entre otros aspectos, los siguientes: de dnde
surgen las orientaciones para determinadas
polticas, as como sus objetivos, tanto internos
como externos; cules son los productos
terminales e intermedios del organismo; qu
tcnica o tcnicas se emplean en la produccin;
cul es la tcnica de los centros de gestin y

- Tamao y fecha de creacin. Los datos

acerca del tamao de la institucin, como se
mencion anteriormente, son requeridos para la
determinacin de los centros de gestin. Las
instituciones grandes, por lo general, estn
conformadas
por
centros
de
gestin
especializados, en tanto que las pequeas, por

85

simples o de mnimo nivel las que, a su vez,

resultan de la agregacin de las acciones
operacionales contenidas en cada una de
ellas. Estos centros de gestin deben reunir,
en forma simultnea, los siguientes
requisitos:

quines son los responsables por el manejo de

los recursos reales y financieros.
Una vez efectuada la recopilacin y anlisis de la
informacin de la respectiva jurisdiccin o
entidad, se est en condiciones de encarar el
diseo de la correspondiente estructura
programtica para un ejercicio presupuestario
determinado.

- Tener relevancia en la red de relaciones

de condicionamiento; esto es, identificar la
tcnica de produccin aplicada y justificar
el costo de aplicacin de todo el proceso
presupuestario a ese nivel. Esto significa
que al conformar la red de produccin de la
institucin, los centros de gestin tienen
que cumplir, simultneamente, el doble
requisito de precisar la tcnica de
produccin y, a la vez, no bajar de un
lmite razonable en la desagregacin
formal de la asignacin de recursos, luego
del cual se torna costoso, rgido o
ineficiente el proceso de produccin.

e) Proceso de elaboracin de las estructuras

programticas
Sin pretender cubrir con el mximo detalle todos
los pasos que son necesarios para definir las
estructuras programticas de las instituciones
pblicas, se sealan a continuacin las
principales tareas que deben cumplirse en tal
sentido.

Con base en la poltica presupuestaria con

la que se procura obtener determinados
resultados, se determinan los bienes y
servicios que constituirn la produccin
terminal o la provisin de bienes y
servicios de la misma.

- Tener por fin generar uno o varios

productos terminales o intermedios.
- Contar con una unidad administrativa
responsable de planificar la gestin
productiva y de combinar insumos en
funcin de productos. Se trata, en suma,
de una unidad en que coincidan la
responsabilidad integral de la gestin
productiva con la responsabilidad de ser
un centro formal de asignacin de
recursos.

Identificados los productos terminales o

provisin de bienes y servicios, se analiza
cada uno de ellos en forma individual y en su
conjunto, determinndose los productos
intermedios necesarios, esto es, los bienes
y servicios cuya produccin condiciona
directamente a cada producto terminal. Se
dispondr as de un listado de todos los
productos terminales y sus respectivos
productos intermedios directos.
Se determinan, a nivel de cada producto
intermedio directo, los distintos tipos de
insumos que se requieren para su
produccin, tanto en trminos fsicos como
sus respectivos valores monetarios. Ello es
posible a partir del conocimiento de las
relaciones insumo-producto definidas a
nivel de cada uno de dichos productos.

En forma simultnea con la determinacin de

los productos y de las respectivas relaciones
de insumo-producto, se analiza la posibilidad
y
relevancia
de
asignarle
recursos
financieros en el presupuesto.

Con base en lo anterior se tendrn

precisados los centros de gestin a nivel de
cada uno de los productos intermedios
directos. Se dan as las condiciones para
establecer las acciones presupuestarias

86

Una vez determinadas las acciones

presupuestarias de mnimo nivel, se deben
definir las acciones presupuestarias de
mayor nivel que resultarn de la agregacin
de las primeras.

Se
definen
luego
los
productos
intermedios indirectos que condicionan a
dos o ms acciones presupuestarias
terminales o intermedias directas, pero no
a todas.

Se determinan los tipos, calidades y

cantidades de recursos reales y su
valoracin financiera, que requieren cada
uno de los productos intermedios
indirectos indicados en el paso anterior y se
le aplican los criterios de posibilidad y
relevancia.

Se
definen
ahora
los
productos
intermedios indirectos que condicionan a
todas las acciones presupuestarias

terminales o intermedias directas o la

provisin de bienes y servicios.

Se establecen los tipos, calidades y

cantidades de recursos reales que requiere
cada uno de los productos intermedios
indirectos indicados en el paso anterior y
se le aplican los criterios de posibilidad y
relevancia.

Se grafica la conformacin de la red de

acciones presupuestarias, en la que
quedan establecidos todos los elementos que
identifican la tcnica de gestin institucional.

mencionados, conviene preparar un informe

detallado
para
las
autoridades,
fundamentando la estructura programtica
propuesta y las modificaciones a la estructura
vigente, si las hubiere. Esto ltimo es de suma
importancia por cuanto de nada vale conformar la
red de acciones presupuestarias institucionales
con el rigor tcnico requerido, si no se tiene,
adems, el consenso de las mximas autoridades
de la institucin.
Es recomendable la preparacin de un cuadro
comparativo de la estructura propuesta con la
estructura actual, de donde surjan con nitidez los
cambios operados y se facilite la conversin de
los valores de una a otra estructura. El informe
que se prepara en tal sentido, se entrega a las
mximas autoridades de la institucin, quienes lo
analizan y resuelven las discrepancias, si las
hubiere, con los responsables del mismo.

El tipo de tcnica de gestin institucional

adoptado
implicar
una
determinada
estructuracin
de
las
categoras
programticas. A su vez, stas quedarn
definidas por el carcter terminal o
intermedio de la produccin o provisin de
cada una de las acciones presupuestarias.

Por ltimo, a ttulo de ejemplo, se exponen

redes de categoras programticas (estructuras
programticas) de tres hipotticos organismos
pblicos (Grficos 19, 20 y 21).

El ltimo paso es la estructuracin de las

categoras programticas.

Elaborada
la
estructura
de
categoras
programticas siguiendo los pasos antes

87

GRFICO 19
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES

ACTIVIDADES CENTRALES

PROGRAMAS

DIRECCIN
Y
COORDINACIN

P1
SERVICIOS

ASUNTOS
JURDICOS

M
B
I
T
O

I
N
S
T
I
T
U
C
I
O
N
A
L

AUDITORA

DIRECCIN
SUPERIOR

PERSONAL

ATENCIN
PROTOCOLAR
DIRECCIN
Y
COORDINACIN

DIVULGACIN Y
PRENSA

ASUNTOS
BILATERALES
DIRECCIN
Y
COORDINACIN

ASUNTOS
MULTILATERALES
RELACIONES
ECONMICAS
INTERNACIONALES
SERVICIOS
DE EMBAJADAS

INSUMOS

88

P2
SERVICIOS

CAPACITACION
Y
CEREMONIAL
RELACIONES
INSTITUCIONALES

FINANZAS

SERVICIOS
ADMINISTRATIVOS

CONSULARES

ATENCIN
CONSULAR

DE
PROTOCOLO

P3
SERVICIOS
DE
POLTICA
EXTERIOR

GRFICO 20
SUBSECRETARA DE MINERA

ACTIVIDADES CENTRALES

M
B
I
T
O

I
N
S
T
I
T
U
C
I
O
N
A
L

PROGRAMAS

DIRECCIN Y COORDINACIN

PLANIFICACIN
ECONOMICA

ASESORA TCNICA
ASISTENCIA FINANCIERA

AUDITORA
ASESORA
LEGAL

DIVULGACIN

DESARROLLO
MINERO
METLICO

GESTIN DE ABASTECIMIENTO

DIRECCIN Y COORDINACIN
ASESORA TCNICA

ASISTENCIA FINANCIERA

DESARROLLO
MINERO NO
METLICO

DIRECCIN
SUPERIOR
DIRECCION Y COORDINACIN

RELACIONES
INTERNACIONALE

SERVICIOS
ADMINISTRATIVOS

ASESORA TCNICA

ASISTENCIA FINANCIERA

INSUMOS

89

DESARROLLO
DE LA
PEQUEA
MINERA

GRFICO 21
SECRETARA DE TURISMO

ACTIVIDADES CENTRALES

PROGRAMAS

M
B
I
T
O

P1
PLANIFICACIN TURSTICA

DIRECCIN
SUPERIOR
I
N
S
T
I
T
U
C
I
O
N
A
L

P2
DESARROLLO TURSTICO

P3
SERVICIOS DE PROMOCIN TURSTICOS

SERVICIOS
ADMINISTRATIVOS
Y

P4
CONTROL DE EMPRESAS Y ACTIVIDADES TURSTICAS

P5
ADMINISTRACIN DE CENTROS TURSTICOS

INSUMOS

90

produccin cuantificable debe complementarse

con exmenes de los aspectos cualitativos de
la misma. La incomprensin de este doble
fenmeno ha llevado, en muchos caso, a un
excesivo "cuantitativismo" en la formulacin del
presupuesto.

Medicin e indicadores de la gestin

7
pblica
a) Aspectos generales

8.

El presupuesto puede reflejar, en todas sus

etapas, los procesos productivos de las
instituciones pblicas, como, as tambin, la
provisin de bienes y servicios, cuando
corresponda. Para ello es necesario que la
tcnica presupuestaria posibilite una clara
determinacin, utilizacin e interpretacin de los
elementos que conforman dichos procesos. Esos
elementos son los bienes y servicios que se
producen y los recursos reales que se utilizan
para ello, correspondiendo la expresin
monetaria de estos ltimos a la asignacin
presupuestaria de los recursos financieros que se
requieren. Como se ha visto, los productos y los
insumos estn combinados e interrelacionados,
tanto en cantidad como en calidad, segn las
tcnicas utilizadas en el centro de gestin y las
tcnicas de produccin institucional. Esas
interrelaciones se materializan en los procesos
productivos, siendo esenciales a los mismos.

Ello termina, en los hechos, desvirtuando la

aplicacin de la tcnica de presupuestacin por
programas. As, si se cuantifican aspectos
irrelevantes que no son necesarios para definir
criterios de asignacin de recursos, se induce a
los niveles polticos y directivos de la
administracin a que cuestionen la utilidad y
necesidad de la tcnica de programacin
presupuestaria, en el proceso de toma de
decisiones sobre la asignacin de recursos para
la provisin pblica.
Si bien el tratamiento de la medicin de la
produccin puede parecer un aspecto formal, no
debe dejar de considerarse que el desarrollo del
mismo es condicin necesaria - aunque no
suficiente - para avanzar en la elaboracin del
contenido de la programacin presupuestaria.
Ello sin perder de vista, como se seal, que la
consideracin de los elementos cualitativos de
los procesos productivos pblicos, es una parte
esencial del anlisis integral de la gestin
presupuestaria pblica.

La inclusin en el presupuesto de la
produccin y provisin de bienes y servicios
en trminos fsicos, no slo posibilita la toma
de decisiones en los niveles polticos y
directivos sobre los recursos reales y
financieros necesarios para el logro de los
objetivos y resultados de las polticas
pblicas, sino que, adems, es la base
esencial para analizar, controlar y evaluar la
ejecucin presupuestaria.

b) Medicin de la produccin y de la
provisin de bienes y servicios
Objetivos

Para que el proceso presupuestario traspase la

"frontera" de la aplicacin formal de la tcnica de
la presupuestacin por programas y el
presupuesto opere efectivamente como un
instrumento de la poltica econmica, es
necesario el desarrollo gradual de un sistema de
medicin
de
la
produccin
y
el
establecimiento de indicadores de la gestin
presupuestaria.

La medicin de los bienes y servicios producidos

y suministrados por el Estado es un requisito que
caracteriza a la tcnica de presupuestacin por
programas. Efectivamente, la cuantificacin de
los resultados de los procesos productivos,
de los insumos requeridos por los mismos, la
de los bienes y servicios que produce y
provee, contribuye a la adopcin de
decisiones sobre la asignacin de los
recursos destinados a ellos.

Sin embargo, la importancia del desarrollo de los

aspectos cuantitativos, tanto fsicos como
financieros, incluidos en el presupuesto, si bien
son fundamentales para la programacin y
evaluacin de su ejecucin, no son suficientes
para efectuar un anlisis integral de la gestin
presupuestaria. Por un lado, no toda la
produccin es posible de cuantificar en
trminos fsicos y, por otro lado, el anlisis de la

Los objetivos centrales de la medicin de la

produccin y provisin, son, entonces, los
siguientes:
i. Facilita la toma de decisiones sobre el tipo y
magnitud de la produccin y suministro de
bienes y servicios que se requieren para el
logro de los objetivos de las polticas
pblicas.

Versin basada en el documento elaborado por el Dr. Marcos

P. Makn, publicado en la revista de ASAP N 20 Diciembre de
1988

91

Los requisitos de una unidad de medida son los

siguientes:

ii. Sirve de base para la determinacin y

clculo de los recursos reales y financieros
necesarios para llevar a cabo los procesos
productivos y el suministro de bienes y
servicios.

iii. Crea las condiciones para el anlisis de la

eficiencia, eficacia y resultados de la gestin
presupuestaria pblica.

Ser concreta y homognea, en trminos

de reflejar sintticamente la naturaleza del
bien o servicio de que se trate.

En tal sentido deben tomarse algunas

precauciones. As, una unidad de medida no
debe denominarse utilizando las palabras, por
ejemplo, "unidad" o "uno". Si el producto es, por
ejemplo, "dictado de clases" la unidad de medida
debe ser "hora-clase" y no "hora"; si es "atencin
mdica en consulta externa" la unidad de medida
debe ser "paciente atendido" y no "persona"; si es
"mantenimiento de vehculos de transporte", la
unidad de medida debe ser "vehculo atendido" y
no "unidad".

La no consideracin de estos objetivos puede

llevar, a la inclusin en los documentos
presupuestarios de cuantificaciones que no slo
no brindan elementos de juicio sobre la gestin
presupuestaria sino que, adems, desvirtan la
esencia de la tcnica de la presupuestacin por
programas. As, por ejemplo, cantidad de
"audiencias" o de "reuniones" son unidades que
reflejan acciones de naturaleza administrativa
que se vinculan escasamente con los productos
finales derivados de un programa.

Ser representativa del bien o servicio que

se mide.

En algunos casos una sola unidad de medida no

es suficiente para expresar acabadamente la
dimensin del producto, requirindose para ello
disponer de ms de una. Por ejemplo, para el
producto "accin cultural" se pueden aplicar
complementariamente las unidades de medida:
"concierto realizado" y "conferencias dictadas";
en tanto que el producto "atencin materno
infantil" se podra dimensionar con dos unidades
de medidas: "madre atendida" y "nio atendido".

Asimismo, en ocasiones se confunde la

necesidad de expresar la produccin en
cantidades fsicas, para cumplir con los objetivos
arriba sealados, con la presentacin en los
documentos presupuestarios de los planes de
trabajo de las unidades ejecutoras a nivel de
acciones micro-operacionales.
La inadecuada interpretacin de los objetivos de
la medicin puede llevar a que se incluyan en los
presupuestos largas listas de productos e
insumos cuantificados fsicamente, lo que le quita
claridad a los mismos a la vez que relativiza,
ante los niveles polticos y directivos, la ventaja
de la presupuestacin por programas.

Debe permitir mensurar especficamente

al bien o servicio que identifica y no a otro
producto relacionado con ste.

La identificacin debe ser inequvoca a fin de no

medir una cosa por otra. As, por ejemplo, si el
producto es "atencin alimentaria a ancianos", la
unidad de medida debe ser "racin alimentaria" y
no "anciano".

Ello obstaculiza, adems, la puesta en vigencia

de los mecanismos de control y evaluacin de la
ejecucin presupuestaria. Al no presentarse una
clara distincin entre los bienes y servicios que se
producen y proveen, no es posible analizar las
causas de los desvos entre lo programado y lo
ejecutado, medir los grados de avance y efectuar
las correcciones que correspondan.

Debe poder utilizarse como unidad de

registro.

La unidad de medida no slo debe permitir la

cuantificacin sino que, al mismo tiempo, debe
posibilitar el registro sistemtico del bien o
servicio que se produce. En rigor, se mide para
informar, para lo cual es necesaria una adecuada
registracin. Por ejemplo, si el servicio a
producirse es "erradicacin de la vinchuca", la
unidad de medida debe ser "vivienda fumigada" y
no "insecto exterminado".

c) Unidades de medida
Una expresin clara y precisa de las unidades
de medida es condicin bsica para la
instrumentacin de la medicin de la
produccin y provisin pblica. Se define
como unidad de medida aquella que permite
cuantificar la produccin de los bienes o servicios
generados y provistos en un perodo de tiempo
dado y los resultados de la gestin del Estado.

92

Debe expresarse en trminos sencillos y

claros.

Especficas. Son aquellas propias de cada

tipo de bien o servicio.

Segn su grado de complejidad

La unidad de medida debe ser fcilmente

comprendida e interpretada por personas no
especializadas. Paradjicamente, para que ello
sea posible deben ser definidas por especialistas.
Efectivamente, las instituciones del sector pblico
proporcionan una oferta de bienes y servicios de
una gama muy diversa, requirindose para su
produccin y provisin el concurso de
especialistas que poseen el conocimiento de las
mismas. Adems, deben asesorar a los niveles
centrales de asignacin de recursos as como a
las unidades responsables de la ejecucin acerca
de los procesos productivos y unidades de
medida de los productos pblicos. Su
participacin trae las siguientes ventajas:

Simple. Es la unidad de medida que se

expresa como una nica dimensin, por
ejemplo, paciente atendido.

Compuesta. Es la unidad de medida que

combina dos o ms dimensiones, por
ejemplo, paciente atendido-da.

Segn su forma de presentacin

-

Absoluta. Es la unidad de medida que

cuantifica valores absolutos como, por
ejemplo, m3 removido, racin alimentaria
distribuida.
Relativa. Es aquella que se expresa como
relacin entre magnitudes, por ejemplo,
racin
alimentaria
distribuida/racin
alimentaria producida.

garantiza que las unidades de medida

cumplan con los requisitos antes indicados;

posibilita la elaboracin y actualizacin

permanente de un manual de unidades de
medida que incluya todos los bienes y
servicios que produce y provee el sector
pblico, considerando el nivel de desarrollo
tecnolgico prevaleciente;

d) Los
tipos
de
cuantificacin.

facilita la realizacin de comparaciones entre

bienes y servicios similares ;

viabiliza y permite operar los registros de la

programacin y ejecucin fsica de la
produccin y provisin de bienes y servicios
pblicos.

su

La produccin y provisin de bienes y servicios

en el mbito del sector pblico es muy
diversificada,
heterognea
y
diferenciada
cualitativamente, pudiendo ser cuantificada con
mayor o menor dificultad, segn su grado de
tangibilidad.
Desde el punto de vista de la programacin
presupuestaria, como se ha indicado ms arriba,
dichos bienes y servicios pueden clasificarse en
terminales e intermedios. Los primeros, a su
vez, pueden ser acabados, provistos y en
proceso y los segundos, por su parte, directos o
indirectos. Una clara definicin de los productos
y su ubicacin en la red de relaciones
productivas, es elemental para una adecuada
identificacin de la unidad de medida.

Las unidades de medida pueden adoptar

distintas formas, que van de lo general a lo
particular, de lo simple a lo complejo y de lo
absoluto a lo relativo, segn que los criterios
para su clasificacin sean su grado de uso, su
nivel de complejidad o su forma de
presentacin.
Criterios de clasificacin:

Los productos terminales son los que se

originan, en forma exclusiva, desde las
categoras
programticas
programa,
subprograma y, en algunos casos, proyecto.

Segn su grado de uso

-

productos

Comunes o universales. Son las unidades

de medida que surgen de los sistemas
legales de medicin (metro, kilmetro,
hectrea,
kilogramo
etc.).
Para
las
abreviaturas de las mismas se utilizar, tanto
en singular como en plural, lo estipulado en el
decreto 333/85 y sus modificaciones.

La cuantificacin de la produccin terminal y de

la provisin de bienes y de servicios es bsica
para establecer la eficacia, la eficiencia y los
resultados de la gestin presupuestaria de las
instituciones pblicas, en tanto permite estimar el
grado en que se logran los objetivos y las metas
fijadas por las polticas pblicas.

93

terminal
acabado
dentro
del
ejercicio
presupuestario y qu parte de la produccin
terminal estar en proceso al finalizar el mismo
ejercicio.

La cuantificacin de la produccin intermedia

permite, si no hay interseccin de productos,
estimar los requerimientos por actividades
(centrales, comunes y especficas), en tanto se
puedan
establecer
las
relaciones
de
condicionamiento, uni o pluridireccionales, con la
produccin terminal. En este caso, facilita la
identificacin de las tareas que deben ejecutarse
para su realizacin y, con ello, los insumos
requeridos. Asimismo permite el anlisis de
coherencia de la relacin de condicionamiento
con la produccin terminal.

Otras caractersticas que conviene mencionar por

su incidencia en la cuantificacin de la respectiva
produccin y de la provisin de bienes y
servicios, son las siguientes:
-

Si se considera la influencia que pueden

ejercer los usuarios sobre la produccin y
provisin de bienes y servicios terminales,
sta puede ser distinguida como produccin
programable en base a la oferta y
produccin programable en base a la
demanda. La primera se tendr cuando el
cumplimiento de las cantidades y calidades
producidas, definidas con base en polticas,
dependan slo de los recursos reales y
disponibilidades
financieras
de
una
jurisdiccin o entidad; por ejemplo, la
construccin de caminos, la elaboracin y
distribucin de raciones alimenticias, etc. La
segunda se tiene cuando la produccin no
slo depende de los recursos reales y
financieros sino, adems, de las variaciones
de la demanda efectiva de los usuarios o del
comportamiento de la poblacin objetivo, por
ejemplo, atencin de pacientes en consulta
externa,
etc.
En
estos
casos
se
presupuestarn, de ser factible, los recursos
reales y financieros necesarios en funcin de
estimaciones de la demanda futura del bien o
servicio.

Tomando en cuenta la frecuencia temporal

con que los productos terminales son
generados, las producciones pueden ser
peridicas o continuas y no peridicas o
puntuales. Se tendr una produccin
peridica cuando los productos se generan a
lo largo del perodo presupuestario, pudiendo
medirse en momentos precisos del tiempo:
por da, semana, mes, trimestre, etc.; por
ejemplo, la atencin de pacientes en consulta
externa. En cambio, una produccin ser no
peridica o puntual cuando los productos
terminales se generan en determinados
momentos del ejercicio presupuestario,
dependientes de la realizacin de los eventos
con los cuales se relacionan los procesos
productivos, por ejemplo, la realizacin de un
ciclo de conciertos.

Sin embargo, tal como se seal anteriormente,

no toda la produccin pblica es cuantificable. En
consecuencia, no es posible en todos los casos
establecer relaciones cuantitativas entre la
produccin terminal y la produccin intermedia.
La produccin y suministro de bienes es
fcilmente identificable por la materialidad de los
mismos y cuantificable si se encuentra una
unidad de medida adecuada, pero existen ciertos
servicios de difcil o imposible cuantificacin, en
tanto
son
de
naturaleza
esencialmente
cualitativa. Por ejemplo, el servicio de "direccin
superior" de un organismo, ejecutado por su
mxima autoridad; el servicio de "coordinacin"
de la programacin institucional; los servicios de
"direccin y coordinacin" de cada programa; las
"relaciones con el exterior", etc.
La medicin de los bienes y servicios
producidos queda reservada, entonces, a los
bienes que producen y proveen y a los
servicios que prestan las instituciones
pblicas que, por su naturaleza, pueden ser
cuantificables. Para los no cuantificables
debern establecerse las caractersticas
cualitativas que definan su eficacia.
i. Cuantificacin de la produccin terminal
La clasificacin de los productos terminales en
acabados, provistos y en proceso, tal como se
definieron en el punto 2. g) de este captulo,
implica que para distinguirlos deben ser
consideradas las caractersticas de sus
respectivos procesos de produccin (en el caso
de los productos provistos se toma en cuenta que
los mismos pueden ser adquiridos para su
posterior asignacin a la poblacin que los
demanda).
Algunos productos son generados en procesos
de produccin continuos que abarcan ms de
un perodo presupuestario, situacin de la que
resulta necesario establecer qu parte de la
produccin adoptar la forma de producto

La consideracin de ambas caractersticas

primordial y necesaria en todas las etapas
proceso presupuestario. Si la produccin
programa en base a demanda, el logro de

94

es
del
se
las

cantidades presupuestadas puede resultar

afectado por las actitudes de los usuarios o por
los imponderables de la demanda del respectivo
bien o servicio. En estos casos queda relativizado
el grado de influencia que tiene la unidad
ejecutora en la produccin y provisin de las
cantidades presupuestadas, lo cual conduce a
diferenciar los niveles de responsabilidad en su
cumplimiento.

produccin que se encuentra en proceso para

siguientes perodos.
Por ejemplo, el total de alumnos matriculados en
enseanza primaria en un ao determinado es la
produccin bruta de ese ejercicio, mientras que
la cantidad de alumnos que egresan dicho ao
constituye la meta. Otro ejemplo: en un plan de
pavimentacin a mediano plazo, la cantidad de
m2 pavimentados en un ejercicio presupuestario
es la produccin bruta y la cantidad de m2
habilitados en dicho ao es la meta.

Cuando se est en presencia de producciones

peridicas o continuas, el procedimiento de
evaluacin de la ejecucin presupuestaria debe
aplicarse permanentemente durante el transcurso
del ejercicio presupuestario. Por el contrario,
cuando se tienen producciones puntuales, la
evaluacin se efectuar en el momento de la
generacin del producto respectivo; en el resto
del perodo presupuestario la evaluacin slo
podr recaer sobre las producciones intermedias.

La
necesidad
de
contar
con
ambas
cuantificaciones, cuando ello corresponda, se
sustenta en los objetivos distintos a los que
responden. Mientras que la meta posibilita medir
la contribucin que se efecta al logro de las
polticas, la cantidad de produccin bruta sirve de
base para calcular la cantidad de produccin
intermedia que se requiere y, por ende, los
recursos reales y financieros necesarios.

La cuantificacin en unidades fsicas de los

bienes y servicios producidos y provistos en un
determinado mbito presupuestario, es un
requerimiento de varias etapas del proceso de
presupuestacin (formulacin, programacin de
la ejecucin y evaluacin de la ejecucin), si bien
se trabaja con informacin de distinta naturaleza.
En la formulacin y programacin de la ejecucin
presupuestaria se utilizan datos prospectivos y en
la evaluacin de la ejecucin se relacionan los
datos prospectivos con los datos efectivos.

La cantidad de alumnos egresados de educacin

primaria (meta) permite medir la contribucin al
logro de la poltica educativa, mientras que la
cantidad de alumnos matriculados (produccin
bruta) posibilita cuantificar la cantidad de
produccin intermedia requerida (horas-clase,
visitas de supervisin, etc.) y, por ende, los
recursos reales y financieros necesarios
(docentes, tiles de enseanza, equipos, etc.). La
cantidad de m2 pavimentados habilitados (meta)
permite cuantificar el aporte al cumplimiento de
la poltica de mejoramiento de la infraestructura
vial, mientras que la cantidad de m2
pavimentados (produccin bruta) posibilita
calcular la cantidad de produccin intermedia
necesaria (m2 de nivelacin de terreno, m3 de
tierra removida, etc.) y, de all calcular los
recursos reales y financieros (obreros, cemento,
alquiler de maquinaria, etc.).

La cuantificacin de los bienes y servicios

terminales que realiza una institucin durante un
ejercicio presupuestario y cuya produccin,
concreta y acabada, se pone a disposicin de sus
usuarios, se denomina meta. Esta expresa la
cantidad de bienes y servicios que se producen y
proveen para contribuir, de manera directa y
efectiva, al logro de los objetivos de las polticas
pblicas que se han establecido para la
institucin que se presupuesta.

En sntesis, en los procesos productivos pblicos

cuyas caractersticas determinen que una misma
produccin terminal tenga dos formas de
medicin (meta y produccin bruta), ambos tipos
de cuantificacin deben programarse, expresarse
y evaluarse, ya que responden a objetivos
distintos. La meta permite cuantificar el logro
de polticas y la produccin bruta los
recursos reales y financieros requeridos.

La otra cuantificacin necesaria de los bienes y

servicios
terminales
es
la
denominada
produccin bruta.
Este tipo de medicin de la produccin se origina
en aquellos procesos productivos en los que, por
sus caractersticas, una parte de la produccin
terminal finaliza en el ejercicio presupuestario y
otra queda en proceso para ejercicios posteriores.
En estos casos, la cuantificacin est constituida
por el total de la produccin terminal que se
ejecuta durante un ejercicio presupuestario e
incluye, por tanto, la produccin acabada o
provista durante el ejercicio (meta) as como la

Cuantificar cada una de estas producciones

requiere, como se ha visto, sus correspondientes
unidades de medida. En algunos casos puede
no ser suficiente contar con una sola unidad de
medida para expresar totalmente la magnitud de
lo producido, por lo que ser conveniente

95

identificar dos o ms unidades de medida y as

mejorar el alcance de la medicin. En el cuadro

siguiente pueden verse algunos ejemplos:

UNIDAD DE MEDIDA
PRODUCCIN
BRUTA

CATEGORA PROGRAMTICA

META

PROGRAMA
Enseanza primaria
Construccin de viviendas
SUBPROGRAMA

alumnos cursantes
m2 en viviendas en construccin

alumno egresado
m2 en viviendas terminadas

Administracin del impuesto sobre la

renta
PROYECTO

Pesos de impuestos liquidados

Pesos de impuestos recaudados

Construccin de escuelas primarias

m 2 en construccin

Construccin de hospitales

m 2 en construccin

volmenes de trabajo que contienen cada una de

esas acciones presupuestarias. As, por ejemplo,
la cantidad de m2 de vas de acceso
pavimentadas condiciona y determina la cantidad
3
de m de tierra removida, la cantidad de metros
de cordn-cuneta, etc. Esto nos conduce al
segundo nivel de cuantificacin.

Al tener unidades de medidas diferentes para

un mismo producto, la cantidad de producto
terminal acabado y provisto y la cantidad de
producto bruto no pueden sumarse al final del
perodo presupuestario; son heterogneos. La
nica manera de hacerlo es convirtiendo este
ltimo en unidades equivalentes de producto
terminal acabado. No obstante, hay que ser muy
cuidadoso en la interpretacin de un dato as
construido, ya que puede dar una falsa imagen
de lo realizado.
ii.
Cuantificacin
intermedia

de

la

m 2 construidos
N de escuelas terminadas
m 2 de construccin acabada

Es frecuente distinguir "tareas" dentro de las

"actividades" y descomponer las "obras" en
"trabajos". Su cuantificacin se denomina
genricamente "volumen de trabajo".

produccin
La cuantificacin de las tareas y trabajos
necesarios para la produccin de los bienes o
servicios intermedios (volumen de trabajo), es
la base primaria de la programacin
presupuestaria, ya que a partir de ella se
calculan los recursos reales que se asignan a
las actividades u obras, en tanto categoras
programticas de mnimo nivel.

La cuantificacin de la produccin intermedia

puede ser realizada a nivel de cada actividad u
obra, expresando la cantidad del bien o servicio
que resulta de los procesos productivos de las
respectivas acciones presupuestarias.
El nivel de cuantificacin - cuando es posible tiene una doble utilidad. Por un lado, permite
relacionar cuantitativamente la produccin
intermedia con la respectiva produccin terminal.
Tales son los casos, por ejemplo, de la cantidad
de horas de clase de idiomas con la cantidad de
alumnos atendidos, o de m2 de vas de acceso
pavimentadas con el nmero de viviendas y con
los m2 de construccin de un conjunto
habitacional. Por otro lado, dentro de cada
actividad u obra la respectiva cuantificacin del
bien o servicio a nivel global permite establecer
relaciones cuantitativas con los respectivos

En la prctica, la determinacin concreta de las

"tareas" y de los "trabajos" y su cuantificacin
no es sencilla e implica, en muchos casos,
incursionar
en
aspectos
microorganizacionales o micro-operativos de los
procesos productivos involucrados en las
categoras programticas "actividad" y "obra",
respectivamente.
Una regla prctica para detectar si una
determinada cuantificacin expresa un volumen
de trabajo, consiste en responder las siguientes

96

casi siempre de realizaciones tangibles, es

posible establecer en forma ms concreta las
relaciones cuantitativas entre el respectivo
producto y sus correspondientes recursos reales.

preguntas: La cuantificacin permite calcular

recursos reales? o, variaciones en la
mencionada cuantificacin implican variaciones
en las respectivas cantidades de recursos
reales?, hace posible el seguimiento de la
ejecucin?. Si las respuestas son negativas, no
se estar ante volmenes de trabajo, sino ante
acciones micro-operacionales. As, por ejemplo,
la cuantificacin de "audiencias" o "reuniones" del
personal directivo de los organismos pblicos, no
son cuantificaciones que posibilitan el clculo ni
son
necesarias
para
determinar
los
requerimientos
de
recursos
humanos
y
materiales, por tanto, no deben ser incluidas
como "tareas" o "trabajos" en el proceso de
presupuestacin.

A modo de sntesis y conclusin, puede

decirse que la cuantificacin de la produccin
intermedia, cuando es factible, es un requisito
importante para la programacin, anlisis y
evaluacin de la gestin presupuestaria
pblica. Con ella se alcanzan dos objetivos
bsicos; en primer lugar, determinar las
relaciones de condicionamiento cuantitativas con
la produccin terminal (acabada, provisin de
bienes y servicios y en proceso) y, en segundo
lugar, servir de base para el clculo de los
recursos reales y financieros que requieren los
procesos productivos de los respectivos
productos intermedios.

No existen criterios estrictos para determinar las

"tareas" y "trabajos" dentro de las acciones
presupuestarias actividad y obra. No obstante, es
oportuno mencionar los principales pasos que
es necesario efectuar para identificarlos primero y
cuantificarlos despus.
-

e) Indicadores de la gestin presupuestaria7

El diseo y clculo de indicadores constituye una
tarea de significativa importancia, no slo por su
utilidad en la formulacin de los anteproyectos de
presupuesto, sino tambin para la etapa de la
programacin de la ejecucin del mismo, y para
su seguimiento y evaluacin.

definir la actividad u obra y precisar la

produccin intermedia (cuantificada o no) que
se genera a nivel global, observando la
posibilidad de asignar los correspondientes
recursos reales y financieros a la(s)
unidad(es) ejecutora(s);

establecer las correspondientes unidades de

medida;

examinar la existencia o no de relaciones

cuantitativas entre cada uno de dichos
productos intermedios y los recursos reales
requeridos por stos;

verificar si las variaciones en la cantidad de

dichos productos originan o requieren
variaciones en la cantidad de los recursos
reales, de acuerdo a las caractersticas de los
respectivos procesos productivos;

Los indicadores de la gestin presupuestaria

son expresiones cuantitativas que reflejan
distintos tipos de relaciones: entre productos
y objetivos de las polticas pblicas, entre
productos, entre productos y recursos, entre
recursos, as como entre los elementos
mencionados y cualquier otro aspecto
cuantitativo de los procesos con capacidad
explicativa de una gestin o un resultado.
Objetivos
La adecuada disponibilidad de informacin
cuantitativa sobre las variables indicadas, facilita
la estimacin de diversos indicadores. Su
aplicacin y anlisis permite:

Cabe sealar que no siempre y en todos los

casos es posible identificar las "tareas" y
"trabajos" dentro de las actividades y obras,
respectivamente. Existen actividades como, por
ejemplo, las de direccin, las relacionadas con la
atencin de imprevistos (defensa civil), etc., en
las que la cantidad de recursos reales no queda
determinada por la cantidad de servicios que se
prestan. En estos casos, es posible estimar la
cantidad y tipo de recursos reales utilizando datos
histricos registrados y considerando similares
situaciones de contexto. En las "obras", en
cambio, la determinacin de los trabajos es
mucho ms sencilla y precisa ya que, al tratarse

Realizar anlisis de eficiencia y de eficacia

de la gestin presupuestaria pblica;

Complementar los anlisis resultantes de la

medicin de la produccin y provisin de
bienes y servicios y de la correspondiente
utilizacin de los recursos reales y financieros
que surgen de la programacin y ejecucin
presupuestaria;

Fuente: Indicadores de la Administracin Nacional.

Oficina Nacional de Presupuesto.

97

Proporcionar elementos de juicio adicionales,

en el caso de la prestacin de servicios de
naturaleza cualitativa, para la realizacin de
evaluaciones ex-post de la programacin
presupuestaria;

Simplificar las tareas de formulacin

presupuestaria, ya que al contener relaciones
cuantitativas
entre
variables
de
la
programacin
(produccin
terminal
e
intermedia, provisin de bienes y servicios,
recursos reales y financieros), al fijar o
estimar el valor de una variable se determina
directamente el valor de la otra con la que se
relaciona.

A continuacin se analizan los principales tipos

de indicadores que se pueden utilizar. De ninguna
manera se pretende agotar el universo de todos
los tipos de indicadores existentes, ni los
particulares o especficos de determinadas
instituciones. Slo se presentan los que se
consideran ms relevantes.
i)

Indicadores de eficiencia

Miden la relacin entre la produccin de bienes y

servicios y los insumos empleados para
producirlos.
Los indicadores insumo-producto pueden reflejar
las siguientes relaciones:

Tipos de indicadores

a) Fsica-Fsica: tanto el insumo como el

producto se expresan en trminos reales.
(Nmero de personas dedicadas a las tareas
de fumigacin por vivienda rociada).

Como se deduce de la definicin dada

anteriormente, el concepto de indicador aqu
sealado se refiere exclusivamente a las
relaciones cuantitativas entre dos variables y
su aplicacin es til tanto para la programacin
(anlisis ex-ante) como para la ejecucin
presupuestaria (anlisis ex-post).

b) Financiera- Fsica, valoriza en unidades

monetarias un conjunto de insumos para
relacionarlos con un determinado producto.
(Gasto por vivienda rociada).

Es posible, por tanto, disear y estimar una

diversidad de indicadores que permitan analizar
los procesos productivos pblicos y el suministro
de bienes y servicios desde la ptica
presupuestaria. Los mismos pueden ser
clasificados de acuerdo a los objetivos centrales
a los que responden: a) de eficiencia y b) de
eficacia.

c) Fsica-Financiera, cuando los productos son

no cuantificables este indicador relaciona la
cantidad de unidades fsicas de un insumo
con el monto total requerido para su
produccin. (Nmero de investigadores por
cada $100.000 en gastos de investigacin).
d) Financiera-Financiera, valoriza en unidades
monetarias los insumos para relacionarlos
con el monto requerido para la produccin de
bienes y servicios (relacin entre los gastos
administrativos de una organizacin y los
gastos necesarios para la produccin de
bienes y servicios).

Cuando se obtiene una produccin, sea terminal

o intermedia, con el menor costo posible en
trminos de los recursos utilizados para una
cantidad dada, se dice que la misma ha sido
lograda eficientemente. En el mismo sentido, si
el costo de la produccin est dado, la
produccin ser eficiente si la cantidad obtenida
es la mxima posible. Por su parte, el concepto
de eficacia est directamente relacionado con la
obtencin de un producto con cuya oferta puede
cubrirse en todo o en parte la satisfaccin de una
necesidad o demanda social. En otras palabras,
establece en qu medida con ese producto se
logra alcanzar los objetivos para los cuales fue
producido, respondiendo a la misin de la
institucin que lo ejecuta.

Los indicadores de eficiencia deben ser

analizados teniendo en cuenta las caractersticas
de cada proceso productivo, la normativa legal
que lo condiciona, su ubicacin espacial, etc. Por
tal motivo, las comparaciones de este tipo de
indicadores con datos referentes a otros pases,
regiones y organismos semejantes, deben ser
realizadas teniendo en cuenta las particularidades
de cada caso y los cambios que las relaciones de
insumo-producto sufran en el tiempo.

De los conceptos anteriores se desprende que

una institucin puede haber sido eficaz al
producir los bienes y servicios programados, pero
puede que no lo haya hecho con eficiencia. Sin
embargo debe enfatizarse que si no se es eficaz
es irrelevante que se sea o no eficiente.

ii) Indicadores de eficacia

Reflejan el grado de cumplimiento en la
obtencin de los productos o resultados

98

aspectos de la gestin mediante la produccin

intermedia. Un ejemplo de este tipo es el
producto no cuantificable "Prevencin de Delitos"
en la Prefectura Naval Argentina, constituyendo
el nmero de horas de vuelo un parmetro
adecuado de medicin.

respecto de lo programado en un perodo

determinado.
Permiten conocer el desvo entre lo programado
y lo obtenido pero no las causas que lo
originaron.

Calidad: Reflejan los atributos de los bienes y

servicios ofrecidos, producidos o adquiridos para
su suministro por el programa u organismo.

Cuando se trat ms arriba la medicin de la

produccin, se indic que la produccin bruta, por
tratarse de bienes y servicios no "acabados", no
satisface necesidades o demandas en forma
directa e inmediata. Por tanto, es la cantidad de
produccin terminal acabada y provista la
adecuada para realizar anlisis de eficacia.

Insumo: Miden la cantidad, calidad u otros

atributos de los recursos empleados para crear
los bienes y servicios que requiere el desarrollo
del programa u organismo.

En el caso de servicios se refieren a la capacidad

de un organismo para responder en forma
oportuna y directa a las necesidades de los
usuarios y para los bienes pondera y explica las
caractersticas y especificidades. Ejemplos de
estos indicadores son: tiempo de demora/espera
en la prestacin del servicio solicitado, valor
calrico de cestas alimentarias, composicin de
cestas de medicamentos, valor monetario de
subsidios/ becas.

En el contexto presupuestario, segn la

clasificacin por objeto del gasto, corresponde a
los rubros de personal, bienes de consumo,
bienes de uso y servicios no personales.

Resultado:
Permiten
conocer
el
aporte/contribucin que los bienes y servicios
creados o provistos realizan para el cumplimiento
de los objetivos del programa u organismo.

El gasto en insumos corresponde al valor

monetario de los bienes de consumo adquiridos
durante
un
perodo
presupuestario,
independientemente de que sean utilizados total
o parcialmente en la produccin del ejercicio
presupuestario, el que se diferencia del concepto
de costo, el cual se refiere a los insumos
efectivamente utilizados en la produccin.

Muchas veces la medicin del resultado es

dificultosa, lenta, requiere de estudios especiales,
por lo cual el alcance del programa sobre su
demanda o poblacin objetivo (habitantes, Km,
viviendas, etc), o sea la cobertura lograda,
representa una medicin indirecta de los
resultados del programa.

iii) Otros tipos de indicadores.

Estos indicadores expresan, por tanto, relaciones

cuantitativas entre las cantidades producidas o
provistas y las demandas o dficit de bienes y
servicios pblicos. Representan el "puente" que
vincula la gestin presupuestaria pblica con las
polticas pblicas, por tanto, no son estrictamente
indicadores de gestin presupuestaria sino,
indicadores de resultados de los programas y
proyectos.

Estos
indicadores
permiten
conocer
la
distribucin relativa de los insumos, su
comportamiento en el tiempo y la relacin de un
insumo estratgico o bsico con el total de
insumos utilizados en la produccin institucional.
Estos pueden expresarse en unidades fsicas,
monetarias y mediante expresiones relativas o
porcentuales.

El desarrollo y aplicacin de este tipo de

indicadores, est muy ligado al nivel de
instrumentacin de un sistema de informacin y
de programacin, que oriente, monitoree y evale
el proceso de toma de decisiones sobre las
polticas y los programas presupuestarios. En la
medida que se carezca de un adecuado
desarrollo de dichos sistemas, estos indicadores
sern de ms difcil construccin y estimacin, al
ser ms dbil y menos concreta la determinacin
del marco de referencia que orienta la produccin
y provisin de los bienes y servicios terminales.

Producto: Miden la cantidad de los bienes o

servicios creados o provistos por el programa u
organismo mediante el uso de los insumos. Los
productos pueden ser finales o intermedios.
Un producto es considerado como final cuando
no sufre ningn otro proceso de transformacin
en el organismo, mientras que es intermedio
aqul cuya produccin es exigida por los
productos finales.
En el caso de productos finales no cuantificables
es posible medir indirectamente distintos

99

Estos indicadores se expresan, normalmente, en

trminos porcentuales o relativos, de manera de
reflejar el grado de contribucin a la
satisfaccin de las demandas de la sociedad.
A ttulo de ejemplo se mencionan a
continuacin algunos indicadores de resultado:
-

Porcentaje
de
reduccin
del
dficit
habitacional, que surge de comparar las
viviendas construidas con la demanda de las
mismas.
Porcentaje de ancianos indigentes atendidos
en hogares de ancianos, lo que refleja el
grado de cobertura pblica de la poblacin de
la tercera edad en condiciones de indigencia.
Monto de recaudacin del impuesto al valor
agregado/
recaudacin
potencial
del
impuesto al valor agregado, lo que determina
el nivel de evasin de dicho impuesto.

Como se puede apreciar, muchos de estos

indicadores expresan niveles de cobertura de las
demandas sociales, que son satisfechas por
intermedio de la produccin y provisin de bienes
y prestacin de servicios pblicos.
Impacto: Miden el efecto que los resultados
obtenidos ejercen sobre un mbito de mayor
alcance o el efecto que la poltica que se ha
implementado provoca en otras variables sobre
las que el programa no acta en forma directa.

Economa:
Reflejan
la
capacidad
de
administracin o manejo de los recursos
financieros de un programa u organismo.
Por lo tanto miden el gasto por unidad de insumo,
las relaciones entre ingresos propios y totales,
entre facturacin y cobranza, entre ingresos y
gastos, etc.
Si se desea evaluar la aptitud de un programa u
organismo para obtener sus insumos a un
mnimo costo, es conveniente tener en cuenta la
calidad de los mismos.
Sustentabilidad: Miden la persistencia de los
beneficios de un programa o proyecto a lo largo
del tiempo, particularmente despus de concluido
el mismo.
Son aplicables en programas diseados para
corregir una situacin especfica (programa de
erradicacin de la fiebre aftosa) y no para los que
atenan efectos no controlables por el programa
o representan funciones permanentes del Estado
(programas de recaudacin tributaria).
Referenciales:
Proporcionan
informacin
cuantitativa
adicional,
complementaria
o
comparativa de las acciones desarrolladas por las
organizaciones gubernamentales. Como ejemplo
de los mismos pueden mencionarse la
participacin de un determinado sector en el
gasto pblico o en relacin con el PIB, valores
provinciales o internacionales.

100

F. PRESUPUESTO PRELIMINAR
El presente ttulo hace referencia a la tcnica
denominada Presupuesto Preliminar que fuera
actualizada mediante la Circular de la Oficina
Nacional de Presupuesto N 2/09, en funcin de
lo establecido por la Disposicin N 664/07 de la
Subsecretara de Presupuesto.
En funcin de esas normas, si bien se mantiene
la posibilidad de plantear internamente distintos
escenarios, como se comenta a continuacin, se
procura que a nivel Jurisdiccin y Entidad se
elabore una versin nica y fundada, coherente
con la poltica jurisdiccional, que se pondr a
disposicin de la O.N.P. a ser considerada al
elaborar los techos presupuestarios y que,
eventualmente, se emplee para justificar el
pedido de sobretechos.
i. Aspectos Conceptuales
Esta tecnologa tiene como finalidad mejorar la
capacidad de los organismos para preparar en
tiempo y forma el proyecto de ley de presupuesto
elevando la racionalidad en la asignacin de los
recursos financieros.
En funcin de lo expuesto, pueden enumerarse
en forma detallada las ventajas que se obtienen
con
la
elaboracin
del
presupuesto
preliminar:
1. Posibilita un proceso ms sustantivo de
discusin de la poltica presupuestaria previa.
2. Permite un ajuste ms racional de los
crditos y metas en el caso de que los
niveles
financieros
fijados
no
se
correspondan con los previstos por el
organismo. En este sentido la tcnica permite
modificar el presupuesto sin afectar
indiscriminadamente los programas y las
actividades prioritarias.
3. Eleva la calidad de los anteproyectos de
presupuesto de los organismos debido a la
mayor cantidad de debates que se producen
(sobre polticas, produccin intermedia o
terminal deseada, necesidad de insumos
materiales, humanos y financieros y etc.).
4. Permite una mayor participacin de los jefes
de las unidades ejecutoras de los programas
al asignar una mayor cantidad de tiempo al
proceso de presupuestacin.

5. Facilita el cumplimiento de los plazos fijados

para la presentacin de los anteproyectos a la
Oficina Nacional de Presupuesto, lo cual
posibilita un mejor anlisis de los mismos por
parte del rgano rector y ulteriormente de las
autoridades nacionales.
6. Mejora el proceso de planeamiento, propio de
la tcnica del presupuesto por programas.
7. Promueve la innovacin y permite reasignar,
con mayor grado de racionalidad y
flexibilidad, recursos hacia los objetivos
prioritarios.
Planteada la necesidad de que los organismos
elaboren un presupuesto preliminar, es preciso
considerar las ventajas de contar no slo con
una, sino con varias versiones de presupuesto
preliminar, es decir anteproyectos que expresen
respectivamente
distintos
grados
de
cumplimiento de objetivos polticos, por ejemplo,
de mnima, de mxima y otros que estn situados
en posiciones intermedias.
En este punto vale la pena aclarar que el
organismo no tiene en realidad que elaborar
varios presupuestos por separado, sino que la
idea es que se confeccione un nico presupuesto,
pero desarrollado computacionalmente, de tal
modo que por los propios medios informticos
puedan obtenerse en forma automtica distintas
versiones.
En primer lugar, deben mencionarse los
beneficios que se originan para los propios
organismos de la Administracin Nacional, si
stos elaboran en forma sistemtica varias
versiones de presupuesto preliminar.
La principal ventaja que obtienen es que, tanto
las autoridades polticas de las jurisdicciones,
como los jefes de programa conocen en todo
momento cual es el escenario presupuestario que
debe atravesar el organismo con los crditos
asignados, lo cual le permite a los responsables
de la ejecucin de los mismos fijar las prioridades
del caso y obrar en consecuencia.
En segundo lugar, en la medida que cada
organismo conoce en qu partidas, pero
fundamentalmente en qu programas y
actividades, deben realizarse los recortes a fin de
minimizar los costos que se deriven de
potenciales ajustes, puede asegurarse una mayor
racionalidad en el proceso de asignacin de
recursos y, por ende, la optimizacin de la
produccin pblica con los fondos disponibles.

101

Muchas veces se fijan niveles de gasto en un

rango tal que el organismo se encuentra
imposibilitado
de
cumplir
los
objetivos
originalmente
deseados,
por
lo
que
obligatoriamente debe replantear sus metas
priorizando actividades esenciales para la
institucin en desmedro de otras que no son tan
importantes para los objetivos de poltica del
organismo. Al contar con varias versiones de
presupuesto preliminar, las autoridades polticas
jurisdiccionales o los jefes de programas elevan
su capacidad de negociacin de los crditos dado
que
fundamentan
rigurosamente
los
requerimientos. Por otra parte, una vez conocidos
los niveles de crdito asignados, pueden adoptar
las medidas que crean conveniente en funcin de
los cambios que deban realizar respecto de la
provisin a ser alcanzada, de modo tal de
maximizar la productividad de los recursos
disponibles.
Adicionalmente, si los presupuestos preliminares
se almacenan en la base de datos del organismo,
en la medida que durante el transcurso del
ejercicio
se
modifica
el
presupuesto
originalmente autorizado por Ley, tambin el
organismo puede readaptar sus objetivos y
prioridades a las nuevas asignaciones financieras
que se determinen.
Para ser significativas, las versiones preliminares
de presupuesto que elabore la jurisdiccin o la
entidad de la Administracin Nacional deben
responder a situaciones diferenciadas: aquella en
la que se cumplen mnimamente los objetivos de
poltica primordiales del organismo (presupuesto
preliminar de mnima); aquella en donde se
cumplen todos los objetivos de poltica del
organismo (presupuesto preliminar de mxima), y
aquellas en donde existe una situacin intermedia
presupuestaria, es decir se cumplen algunos
objetivos, pero no se prev alcanzar todos los
objetivos que deseara el organismo (presupuesto
preliminar intermedio).
Presupuesto preliminar de mxima
El presupuesto de mxima debe entenderse
como aquel nivel de gastos y recursos que
permite al organismo lograr una escala de
produccin o provisin terminal o intermedia
suficiente como para cumplir con todos - o casi
todos - los objetivos de poltica presupuestaria
sectorial delineados para el ejercicio, tanto
aquellos que puedan caracterizarse como
fundamentales, como aquellos que sean de orden
secundario.

El presupuesto de mxima, no obstante lo

expuesto, no debe interpretarse como aquella
situacin
presupuestaria
donde
deben
incrementarse simplemente todos los gastos
presupuestarios, sino que estos egresos deben
aumentar al comps de la necesidad que se
tenga de ellos para arribar a una escala de
provisin superior.
Presupuesto preliminar intermedio
El presupuesto intermedio es aquel nivel de
gastos y recursos que posibilita al organismo
acceder a una escala de provisin de bienes o
servicios terminales o intermedios con los cuales
es posible atender la mayor parte de sus
objetivos de poltica fundamentales. Asimismo,
pueden
cumplirse algunos objetivos no
esenciales para la existencia del organismo, pero
en ningn caso se asegura el financiamiento
necesario para alcanzar todos los objetivos
planteados por la jurisdiccin o el organismo.
El presupuesto intermedio no necesariamente
significa mantener el actual nivel de gastos o la
escala de provisin vigente, ello sera producto
de una mera coincidencia. Ms bien, se
constatara que para arribar a un presupuesto
intermedio, como el anteriormente definido, es
preciso aumentar o reducir la escala de
produccin actual. Aumentarla en el caso de que
el organismo est financiando una provisin
mnima y disminuirla si est produciendo un nivel
de bienes o servicios cercano al mximo.
Puede
resultar
dificultoso
comprender
acabadamente el presupuesto intermedio, debido
a que pueden existir discrepancias conceptuales
a la hora de definir cuales son los objetivos primordiales o secundarios- que deben ser
cumplidos para estar en presencia de un nivel
presupuestario intermedio. Por ejemplo, un
organismo que presta servicios sociales a la
comunidad y a la vez capacita a sus propios
empleados para la prestacin de dichos servicios
puede considerar que ambas actividades son
esenciales, pero tambin puede suponerse que la
primera (la prestacin del servicio) hace ms a la
razn de la existencia de la entidad que la
segunda (la capacitacin). Si el criterio que
prevalece es este ltimo, podra argirse que un
presupuesto intermedio es el que permite
financiar adecuadamente la produccin de
servicios, pero no la capacitacin o si se
financian actividades de capacitacin se lo hace
en forma mnima.
Presupuesto preliminar de mnima

102

El presupuesto de mnima debe entenderse como

aquel nivel de gastos que posibilita al organismo
alcanzar una escala de produccin o provisin
terminal e intermedia suficiente para cumplir
apenas mnimamente con los objetivos bsicos
de poltica presupuestaria sectorial delineados
para el ejercicio. Si el organismo, con los
insumos fsicos y financieros destinados para su
produccin, alcanzara una escala menor a la que
se obtiene con el presupuesto preliminar de
mnima estara imposibilitado de llevar a la
prctica acciones concretas que modifiquen,
aunque ms no sea bsicamente, el mbito de su
incumbencia. En este caso, la subsistencia de la
entidad no estara justificada.
El presupuesto de mnima en muchos casos
puede significar reducir considerablemente la
escala de provisin actual del organismo, y en
consecuencia disminuir los gastos. Sin embargo,
y pese a la contraccin de la operatoria,
continuara justificndose el accionar del mismo
debido a que con los insumos asignados lleva a
cabo
una
produccin,
aunque
mnima,
indispensable para otros organismos o para la
comunidad en general.
El presupuesto de mnima no debe interpretarse
como aquella situacin presupuestaria donde se
asegura la disponibilidad de crditos para abonar
la nmina actual de personal de planta y una
cierta cantidad imprescindible de bienes y
servicios para el funcionamiento de la entidad,
puesto que, an cuando dichos gastos estuvieran
financiados, podra suceder que el organismo
igual se hallara incapacitado para lograr sus
objetivos de poltica de mnima, esto es, no
contara con otros insumos necesarios para llevar
a cabo una provisin mnima de bienes y
servicios.
ii. Criterios metodolgicos para elaborar el
presupuesto preliminar
Para contar con un presupuesto preliminar a
partir del cual puedan obtenerse alternativas
presupuestarias es preciso determinar los niveles
de prioridad en forma descendente partiendo de
los objetivos de poltica presupuestaria, fijando
luego las prioridades entre programas y por
ltimo a nivel de actividad y tareas.
Por lo tanto, el organismo deber comenzar por
listar en orden de importancia los objetivos de
poltica presupuestaria, especificando claramente
cules polticas son prioritarias, cules tienen
una importancia media y cules tienen baja
importancia.

En este sentido las prioridades se debern fijar,

teniendo en cuenta la poltica econmica y social
del Gobierno Nacional, en funcin de la
maximizacin del beneficio social, o sea, la
eficacia que las diferentes polticas generen y en
consonancia con el objetivo central que da razn
de ser al organismo.
Con posterioridad a la priorizacin de las
polticas, deben detallarse los programas, que
tambin podrn ser calificados como de alta,
media o baja prioridad. La priorizacin de los
programas es relativamente independiente del
orden de importancia que tengan los objetivos, y
para ello bsicamente debe tenerse en cuenta la
magnitud de la contribucin de los mismos a los
objetivos de poltica. De este modo, pueden
existir objetivos de alta prioridad que para su
concrecin se establezca la necesidad de
ejecutar programas que pueden tener alta, media
o baja prioridad y tambin objetivos de baja
prioridad que tambin deben alcanzarse con
programas de alta, media o baja prioridad.
Las prioridades a nivel de actividades se fijan
tambin independientemente de las jerarquas
establecidas en los programas que deben
realizarse para cumplir un objetivo. Por lo tanto,
un programa de alta prioridad puede estar
conformado por actividades de alta, media o baja
prioridad y un programa de baja prioridad puede
estar desarrollado por actividades de alta, media
o baja prioridad.
Tambin debera procederse a desagregar lo
ms exhaustivamente posible las actividades
que deben realizarse en las categoras
equivalentes a programa (actividades centrales y
comunes). Las actividades centrales o comunes
afectan en forma simultnea a ms de un
programa y, por ende, a distintos objetivos de
poltica. La expansin o reduccin de las mismas
depender substancialmente de los ajustes que
se efecten en los programas y actividades que
guardan con las mismas una relacin de
condicionamiento. Por ello, no son susceptibles
de priorizacin y sus recortes o expansin
estarn atados a la suerte de los programas
sustantivos.
Por ltimo debera detallarse, en la medida que
sea posible, las "tareas" o "trabajos" en que se
descomponen las actividades jerarquizando las
mismas segn un orden de prioridad. Tambin en
este caso, las tareas podrn ser de alta, baja o
media prioridad, independientemente de la
prioridad que tenga la actividad de la actual
forma parte.

103

Se define a la prioridad como orden de

importancia que depende, en el primer nivel,
de la relacin que se establece entre los
productos de salida del proceso productivo
del organismo y sus objetivos generales de
poltica y, en un segundo nivel, de la relacin
entre los insumos y los referidos productos.
Una vez identificadas las alternativas de
produccin terminal y produccin intermedia
que dan origen a los programas y actividades,
respectivamente, se debera analizar su
adecuacin a los objetivos del organismo, las
alternativas operativas posibles, el nivel de
intensidad y los resultados cuantitativos
esperados. En este sentido, las alternativas se
pueden diferenciar entre las que implican
establecer formas de operacin que resulten ms
econmicas para alcanzar el mismo objetivo,
introduciendo modificaciones en las prcticas
existentes o incorporando nuevos mtodos con el
objetivo de reducir costos o plantearse nuevas
actividades que por su factibilidad tcnica,
operativa y econmica pueden ocupar el lugar de
propuestas de alta prioridad.
Como
criterio
general
para
establecer
prioridades entre programas y entre actividades,
se propone utilizar como metodologa, la
tcnica de Presupuesto Base Cero. La misma
consiste, en forma resumida, en una evaluacin
de los programas y actividades sobre la base de
su Costo-Beneficio y otros criterios razonables
para la asignacin de recursos presupuestarios
segn una escala de prioridades, como si se
tratara del primer ao; es decir, partiendo de cero
y sin referencia a perodos anteriores.
Una desagregacin a nivel de tareas ayuda en
forma notable a instrumentar la metodologa de
Presupuesto
Base
Cero
de
manera
complementaria y totalmente compatible con los
principios y categoras del Presupuesto por
Programas.
Asimismo,
este
nivel
de
desagregacin y priorizacin permitir detectar la
asignacin ineficiente de recursos en materia
organizativa por duplicacin de tareas, efectuar
una evaluacin mucho ms exhaustiva del nivel
de capacidad productiva del organismo, adems
de poder realizar anlisis costo-beneficio a partir
de contar con una informacin detallada, de
mnimo nivel, de todos los elementos que
intervienen en el proceso productivo del
organismo.
Otro punto a considerar es cuando el objeto del
gasto por su propia naturaleza tiene la
caracterstica de ser muy rgido a corto plazo, tal
es el caso del gasto en personal, servicio de la

deuda o transferencias que deben realizarse

obligatoriamente por ley. En estos casos la
tcnica utilizada para elaborar el presupuesto
preliminar debe ser lo suficientemente flexible
como para no impedir la eliminacin del
programa o la actividad o la tarea que por su baja
prioridad se desea recortar, motivo por el cual el
organismo deber optar entre la alternativa de
reasignar el gasto a otra actividad o de establecer
un periodo para suprimir dicho gasto.
Concluyendo, la ventaja de establecer un
presupuesto
preliminar
abierto
por
prioridades, tanto en programas como en
actividades es que permite disponer de
distintas alternativas, ya sea para expandir los
alcances de la poltica presupuestaria a travs
de la reasignacin de recursos hacia
actividades de mayor impacto, como efectuar
ajustes en funcin de las restricciones
financieras de manera tal de que no se afecten
los programas y las actividades que el
organismo considere prioritarios.
Por tal motivo, la identificacin de prioridades en
las categoras programticas puede implicar la
supresin completa o el recorte parcial de
aquellas actividades o programas de baja
prioridad. En trminos generales, un programa
catalogado de baja prioridad debera tender a
desaparecer. Sin embargo, aunque menos
preferible, puede existir la alternativa de eliminar
actividades no prioritarias para pasar de un
presupuesto de mxima a uno intermedio o a uno
de mnima.
iii. Secuencia lgica de pasos en
elaboracin del presupuesto preliminar

la

Los pasos a encarar secuencialmente para

confeccionar un presupuesto preliminar, que a su
vez pueda transformase en cualquiera de sus
versiones, deberan ser, entonces, los siguientes:
- Fijar las polticas presupuestarias del
organismo.
Efectuar
la
apertura
programtica
consistente con dichas polticas y su
organizacin administrativa, desagregando
todos
los
programas
y
detallando
pormenorizadamente todas las actividades
que pueden ser identificadas.
- Asignar el grado de importancia de cada
tarea, actividad y programa fijando tres
niveles: A (alta prioridad), M (prioridad media)
y B (baja prioridad).
- Cuantificar las producciones finales e
intermedias a llevar a cabo mediante la
ejecucin de los programas y actividades.
- Proyectar en cantidades fsicas y financieras

104

los insumos (o gastos) que deben ser

financiados para alcanzar el nivel de
produccin en cada una de las actividades y
programas.
- Efectuar el clculo de recursos propios o
afectados que sern destinados a financiar la
produccin del organismo, incluyendo los
prstamos, transferencias o donaciones a los
que potencialmente podran accederse.

105

Uso de la informacin (para establecer

compromisos y tomar decisiones).

Cabe remitir, respecto a la orientacin a

resultados, a la Disposicin N 664/07 de la
Subsecretara de Presupuesto.

El objetivo es contribuir a mejorar la eficiencia en

la asignacin de los recursos pblicos a los
programas, proyectos y organismos. Se trata,
asimismo, de evaluar el desempeo en cuanto a
la gestin del presupuesto e incorporar conceptos
bsicos de presupuestacin para mejorar los
resultados.

G. PRESUPUESTACIN

ORIENTADA

RESULTADOS

Los objetivos de la presupuestacin incluyen

modernamente los siguientes aspectos:

Disciplina fiscal.

Asignacin de los recursos pblicos segn:
Las prioridades del Gobierno.
La eficacia de los programas.

Eficiencia operacional en la provisin de
bienes y servicios pblicos.
Se intenta, actualmente, adoptar medidas para
mejorar la elaboracin y el anlisis del
presupuesto, la gestin presupuestaria y hacer
ms transparente el proceso respectivo. Para ello
se impulsa el empleo de indicadores de
desempeo y la evaluacin de los programas del
Gobierno en relacin a los objetivos y resultados
presupuestados esperados.
Se entiende por desempeo el logro o resultado
de actividades realizadas segn propsitos
establecidos (el desempeo esperado). La
evaluacin del desempeo est orientada al
seguimiento o monitoreo de la gestin
presupuestaria. Esta es una visin parcial o
limitada que forma parte del concepto ms
amplio y abarcativo de evaluacin. Se trata de ir
midiendo el cumplimiento de indicadores
proyectados, pero cabe advertir que estos
indicadores muestran aspectos parciales de la
realidad y, en consecuencia, ofrecen una
presentacin limitada de a misma.

El concepto de evaluacin, en el sentido de

seguimiento o monitoreo, gira para poner nfasis
en la medicin de los resultados obtenidos de un
programa, proyecto o poltica institucional y su
comparacin con los objetivos previamente
definidos, a efectos de dar cuenta sobre las
causas de las desviaciones y fundar propuestas
de mejoras en la gestin.
El objetivo de la evaluacin es el de apoyar el
proceso de toma de decisiones para mejorar los
resultados de las intervenciones pblicas, que
incluye:

Mejorar
el
proceso
de
decisin
presupuestaria vinculando recursos con
desempeo comprometido y logrado.

Mejorar la gestin con economa, eficacia,

eficiencia y calidad.

Mejorar los mecanismos de control y

rendicin de cuentas.

Se consideran productos de la evaluacin de la

gestin presupuestaria los siguientes:

Establecer el grado de cumplimiento de

objetivos y metas comprometidos con los
recursos presupuestarios asignados.

Posibilitar una discusin ms fundada en el

proceso de asignacin de recursos,
considerando los resultados de la gestin
presupuestaria de los programas.

Rendir cuentas sobre los resultados de la

provisin de bienes y servicios generados
por los recursos asignados a los programas
en trminos de eficiencia, eficacia, calidad
y economa.

La evaluacin en sentido integral es una mirada

ms profunda, va ms all de los indicadores y
abarca plazos ms extendidos de tiempo.
La informacin de desempeo tiende a influir en
las asignaciones de recursos en el Presupuesto y
el control de sus usos. El presupuesto presenta,
adems, informacin de desempeo no
financiero.
La medicin del desempeo es necesaria para
evaluar los resultados y requiere:

De la evaluacin de la gestin presupuestaria se

derivan ventajas para las instituciones:

Disponibilidad de informacin.

106

Informacin sobre el desempeo como

instrumento para mejorar la gestin

institucional.

Mejorar el proceso de formulacin

presupuestaria al fundamentar la solicitud
de recursos sobre metas concretas a
alcanzar.

A nivel de las instituciones la evaluacin en

sentido amplio posibilita mejoras en la gestin
integral de las mismas excediendo el marco de lo
presupuestario y de lo que se refleja en
indicadores sujetos a seguimiento.
A su vez, se presentan lmites de la evaluacin
de la gestin presupuestaria para la toma de
decisiones:
Se opera en un marco de decisiones
polticas e inflexibilidades presupuestarias.
Existen
dificultades
indicadores pertinentes.

en

construir

No es fcil disponer de sistemas de

informacin de indicadores relevantes.
Los bienes pblicos son de naturaleza
intangible.
No todo es medible, cuantificable y, an
cuando lo sea, puede no ser totalmente
representativo (por ej. medir la calidad).
Es dificultoso atribuir efectos a un solo
programa.
Los efectos de los programas se concretan
en el largo plazo.
Carencia de premios y castigos.

Procedimientos para el mejoramiento de la

gestin presupuestaria y produccin de
informes de gestin
Adems de su integracin en el proceso
presupuestario, las herramientas mencionadas
generan sinergias institucionales derivadas de los
elementos conceptuales, de su diseo y de los
procedimientos que rigen su implementacin.
Actualmente, en Argentina a nivel nacional, se
dispone, en Internet, de una serie de
evaluaciones de programas e indicadores
(anuales) de desempeo de la gestin de los
servicios pblicos. Las evaluaciones son
peridicas
(trimestrales),
con
informes
gerenciales, y permiten el seguimiento durante el
ao. Las anuales forman parte de la Cuenta de
Inversin permitiendo el monitoreo expost. Se
incluye informacin proyectada al respecto en el
Mensaje de Presupuesto, en la informacin
complementaria al Congreso, en la Decisin
Administrativa de distribucin y en el Presupuesto
Resumen.
La Oficina Nacional de Presupuesto impulsa el
empleo de las herramientas antes citadas para
fortalecer la gestin presupuestaria pblica. El
enfoque pone nfasis en los resultados de cada
programa o proyecto que se ejecuta bajo el
presupuesto y en el accionar de los organismos.
El esfuerzo apunta a monitorear y evaluar el
desempeo del proceso de gestin del
presupuesto, que a su vez retroalimente al ciclo
de toma de decisiones.
A continuacin se presenta una descripcin de
los instrumentos o herramientas clave de la
presupuestacin orientada a resultados.

Indicadores de desempeo

En resumen, se trata de integrar la evaluacin de

los resultados de los programas, entendidos
como beneficios de corto, mediano y largo plazo
(impacto), con la evaluacin de eficiencia y
economa en el uso de recursos y con los
aspectos relativos a la gestin de los procesos
internos de los programas.

La incorporacin de indicadores en el proceso

presupuestario es poner a disposicin la
informacin sobre el desempeo de las
instituciones y aclarar el anlisis en el cual se
basa la elaboracin del presupuesto y su
consideracin en el Congreso Nacional.

El modelo procura retroalimentar datos y anlisis

presupuestario en el proceso de toma de
decisiones. Las herramientas clave del sistema
son:

Los indicadores de desempeo suministran

informacin acerca de los resultados a alcanzar
o alcanzados en la entrega de productos
(bienes y/o servicios) generados o adquiridos
por la institucin; estos indicadores pueden
abarcar las dimensiones cuantitativas y
cualitativas de ese logro o resultado.

Los indicadores de desempeo, las

evaluaciones de programas y organismos,
incluidas las revisiones integrales de
gastos

Se trata de complementar las actuales metas

107

presupuestarias con otros indicadores de una

manera sistemtica y creciente. La medicin de
productos clave (bienes y servicios) generados
por
las
instituciones
debe
mejorar
sistemticamente. Las metas (y prximamente
los otros indicadores) se presentan como
informacin complementaria al proyecto de ley
de presupuesto y se usan los mismos como
complemento de la evaluacin financiera del
presupuesto que se presenta al Congreso cada
ao.

El monitoreo de programas se basa en los

antecedentes y la informacin existente,
permitiendo efectuar consideraciones sobre los
principales aspectos del diseo y desempeo de
los programas, en un plazo realista y a un costo
razonable. Para evaluar los programas se
emplean los datos generados de los exmenes
documentales de los mismos. Los juicios
evaluativos,
que
surgen
de
ejercicios
relativamente rpidos sobre los programas, no
son necesariamente concluyentes.

Anlisis del desempeo de programas e

instituciones

Por ello se impulsa una lnea de trabajo

complementaria de evaluacin de los
programas: la evaluacin de desempeo,
aplicando metodologas ms complejas para la
recopilacin y anlisis de datos. Esto est en la
lnea de la evaluacin integral.

Para complementar el empleo de indicadores

de desempeo, se llevan a cabo diferentes
lneas de evaluacin concomitante y expost.
Hasta ahora la evaluacin est en lnea con el
monitoreo de Programas. Se incorporarn los
indicadores de desempeo, su seguimiento, su
relacin con el monitoreo de programas y con la
revisin integral del gasto en una lnea de
evaluacin institucional de desempeo.

Revisin integral del gasto

La revisin integral del gasto apunta a evaluar
los objetivos, programas y procedimientos de
una institucin. Este enfoque debera permitir
evaluar la congruencia entre los objetivos y los
programas de una institucin, y la coherencia
de los procedimientos empleados. Debera
permitir a las autoridades medir la eficacia de la
institucin, su eficiencia y la capacidad en la
asignacin y el uso de los recursos. La relacin
e integracin fsico financiera de la gestin
presupuestaria est en la base de este enfoque.

El diseo de la evaluacin se basa en varios

requisitos
y
principios
comunes.
Las
evaluaciones deben ser independientes, fiables,
pblicas, pertinentes, relevantes, eficaces y
oportunas. La naturaleza pblica de la
informacin se asegura al remitir los informes
de seguimiento al Congreso y a otros
organismos pblicos responsables de la toma
de decisiones con relacin al respectivo
programa u organismo y con la difusin a travs
de publicaciones e Internet para los ciudadanos
en general.

Con ello se prev identificar mejoras concretas

para la gestin y el uso de los recursos. El uso
de los indicadores de desempeo no debe ser
automtico, sino un insumo para el trabajo
analtico de evaluacin y del proceso de toma
de decisiones.

El criterio de oportunidad requiere que los

resultados de la evaluacin estn disponibles a
tiempo para el proceso de formulacin o
modificacin del presupuesto. La adopcin de
una modalidad externa de evaluacin que
incluya un panel de expertos y la participacin
de universidades puede asegurar, a futuro, la
independencia del proceso.

Las recomendaciones de la evaluacin pueden

abarcar: finalizacin del programa, reubicacin
institucional
o
funcional,
reformulacin
sustancial, modificaciones importantes (de
diseo o de procedimiento), cambio de
denominacin, ajustes menores.
Las citadas recomendaciones deben ser
analizadas entre el evaluador (ONP) y el
evaluado (organismo), en forma conjunta. La
finalidad es determinar cuando y cmo se
incorporaran las recomendaciones. Esto
debera traducirse en una formalizacin de
cambios recomendados, entre la ONP y la
institucin evaluada. Debe efectuarse el
seguimiento del grado de cumplimiento de los
cambios implementados.

La relevancia de las evaluaciones se garantiza

con la definicin de los mbitos de evaluacin a
ser incluidos. Con respecto a la eficiencia, se
requiere que los costos y el cronograma de
evaluacin sean razonables. El cumplimiento
de los requisitos hasta ahora citados proveen
juicios evaluativos pertinentes sobre los
aspectos principales del programa al satisfacer
las
necesidades
ms
importantes
de
informacin.

Un aspecto de particular importancia es el de la

108

Los informes de gestin son fruto del proceso

de evaluacin de la ejecucin financiera y fsica
de la gestin del presupuesto efectuados por la
ONP y apuntan a mejorar la gestin de los
programas y las instituciones. El ciclo
presupuestario, incluyendo el trabajo del
Ejecutivo y del Legislativo, debe verse
mejorado al disponer de mayor y mejor
informacin, contribuyendo a una mayor
transparencia del proceso presupuestario.

asignacin de financiamiento para programas

nuevos, reformulados o ampliados, en funcin
de las prioridades que establezca el Gobierno.
Para ello se requiere mejorar el flujo de
informacin presupuestaria, en todas sus
etapas. Estos nuevos procedimientos deben
tender a reducir la inercia del presupuesto. La
disponibilidad limitada de recursos fiscales para
iniciativas nuevas o la ampliacin significativa
de los programas existentes, refuerza la
necesidad de los procedimientos para organizar
la presentacin de los programas.

Se intenta, entonces, avanzar hacia el

establecimiento de un presupuesto orientado a
resultados. En consecuencia, los actores
principales del proceso presupuestario deben
alcanzar una mejor comprensin de los
objetivos y los elementos principales de la
presupuestacin orientada a la consecucin de
resultados en la asignacin de los recursos
pblicos.

Procedimientos para el mejoramiento

de la gestin presupuestaria

El mejoramiento de la gestin debe ponerse de

manifiesto en forma pblica, de modo que el
cumplimiento de los objetivos de la gestin
pblica impliquen un incentivo para los
funcionarios y empleados involucrados.

En forma complementaria, se deben desarrollar

informes integrales de gestin. Estos son
informes ms especficos, menos abarcativos,
ms profundos, ms extendidos en el tiempo,
no peridicos, ms especializados, llevados a
cabo por expertos sectorialistas de la O.N.P, de
las jurisdicciones o entidades, de los
responsables de programas (autoevaluacin) o
de
expertos
externos
(evaluacin
independiente).

Debera establecerse algn grado importante de

cumplimiento de requisitos de gestin
presupuestaria
especficos
previamente
determinados,
realzndose
a
aquellos
organismos que lo han conseguido. Por
ejemplo, un cumplimiento superior al 95% de
los objetivos previstos que se establezcan o,
alternativamente, un aumento del 5% con
relacin al ao anterior si la tasa de
cumplimiento est entre el 80 95%, dar
origen a una mencin especial en los informes
de evaluacin que se difundan pblicamente.

Se presentan entonces diferentes niveles de la

evaluacin, con distinta jerarqua y escala de
perfeccionamiento. Un primer nivel de
seguimiento numrico; un segundo con
comentarios; un tercero con informes de gestin
y un cuarto con evaluacin en profundidad. Se
va transitando de lo macro a lo micro.

Para ello ser necesario definir previamente y

con precisin el indicador seleccionado a
seguir, que deber ser adecuadamente
representativo de los resultados a obtener,
estableciendo los mecanismos de registro y
control, en un contexto de mejoras en las
aperturas y definiciones y en la calidad de la
informacin.

Aqu aparece la necesidad de distinguir en el

sistema de informacin aquella de carcter
prioritario que corresponde al inters de los
rganos rectores de la Administracin
Financiera y aquella otra que, siendo
naturalmente ms amplia y compleja, responde
al inters de los organismos y expertos.

Produccin de informes de gestin

Los informes de gestin incluyen los informes

peridicos y fundamentalmente el informe final
en la Cuenta de Inversin para su presentacin
ante el Congreso Nacional. Estos informes
deben abarcar los aspectos cruciales de la
gestin institucional. Se presentan en un
formato relativamente estndar y se elaboran
en conformidad con las instrucciones tcnicas
de la ONP. Deben incluir informacin generada
a travs de los instrumentos descritos
anteriormente.

Ello conducir a un sistema desdoblado de

informacin: el de los indicadores estratgicos
de gestin global y el de indicadores integrales
de gestin local.

Aspectos a tener en cuenta en la
presupuestacin orientada a resultados
Se requiere la capacitacin de los
involucrados y la perseverancia para
facilitar su comprensin y uso y ganar

109

resultados. Con el tiempo los conceptos se

fueron aclarando y las proporciones de los
indicadores cambiando.

credibilidad.
Es necesario el compromiso poltico de las
autoridades

La urgencia por desarrollar un buen nmero de

indicadores debe ser reemplazada por la
necesidad de reducir su cuanta incorporndose
indicadores que informen en pocas cifras
cuestiones complejas.

Se deben identificar las limitaciones de los

diferentes instrumentos para hacer un uso
adecuado de la informacin que los
mismos proveen.
Deben revisarse peridicamente los
instrumentos y los procesos relacionados
con su uso y hacer las modificaciones
pertinentes para su perfeccionamiento.

El presupuesto orientado a resultados implica el

desarrollo de una cultura permanente de
evaluacin; sin embargo disponer de un
adecuado conjunto de indicadores no es algo
que pueda lograrse de inmediato.

El fortalecimiento de esos aspectos

tcnicos y procesales generan sinergias en
el sistema que aportan sugerencias para el
desarrollo de los instrumentos.

Bsicamente se puede hablar de tres tipos de

presupuesto: de insumos, de productos, de
resultados. En el presupuesto de insumos se
detalla lo que el Estado compra. En el
presupuesto de productos la asignacin de
fondos se hace teniendo en cuenta las
cantidades fsicas de bienes y servicios a
proveer y en el presupuesto de resultados se
asignan fondos conforme a los efectos que se
piensan obtener de determinadas acciones del
Estado. Estos tres tipos de presupuestos no son
excluyentes ms bien son complementarios. La
distincin es importante por la informacin que
ofrece el presupuesto.

La informacin sobre indicadores de

desempeo
y
la
evaluacin
correspondiente deben ser empleadas
como gua para las decisiones sobre
asignacin de los recursos y revisin y
hacer ajustes en los programas por las
instituciones
responsables
de
su
implementacin.
Las autoridades superiores de las
instituciones pertinentes deben participar
plenamente en el proceso decisorio, en
busca de una gestin ms eficaz y
orientada hacia el ciudadano.

La adopcin de un presupuesto orientado a

resultados es compleja. La experiencia ha
demostrado que demanda tiempo.

El proceso de incorporacin de indicadores

adicionales a los existentes, que debern
revisarse en cuanto a su denominacin y
calidad, debe ser gradual y selectivo, en
trmino de los programas ms relevantes,
fciles de medir y en los que las
autoridades se comprometan en su
ejecucin. El proceso de evaluacin deber
tender a concentrarse en los mismos.

Aspectos
operativos
de
presupuestacin
orientada
resultados

De los insumos a los resultados

Economa, eficiencia y eficacia

Se trata de vincular recursos con resultados.

Aqu es donde el presupuesto orientado a
resultados cobra relevancia. ste trata de
identificar qu persigue el Estado para
satisfacer necesidades sociales y como
mantener su curso de accin. El presupuesto
orientado a resultados se asienta en los
siguientes conceptos.

la
a

El principio de economa significa que el

Gobierno adquiere los bienes o servicios en las
mejores condiciones posibles (precio, calidad y
oportunidad). La eficiencia indica que el Estado
combina los recursos de la mejor manera
posible. La eficacia implica que se logra el
mejor impacto o los mejores efectos con los
servicios que presta el Gobierno.

Los indicadores de resultados

Los indicadores de resultados han evolucionado

desde una concepcin que priorizaba la
medicin sobre el propio objeto a medir. La
importancia resida en lo que el Estado haca.
En un comienzo se dispona de numerosos
indicadores de insumos, un buen nmero de
indicadores de producto y muy pocos sobre

Esta conceptualizacin de eficacia se asemeja

a resultados e impacto. Una versin ms comn

110

de la misma se refiere al grado de cumplimiento

de lo proyectado.

por
el
desarrollo
de
los
estndares
internacionales (sin embargo, debe advertirse
que las comparaciones internacionales estn
limitadas por responder a realidades diferentes).
Esto permite evaluar donde se est posicionado
en determinadas reas y hacer un seguimiento
de los progresos que se vayan alcanzando.
Para la comparabilidad en el tiempo debe
procurarse trabajar con series homogneas.
Cuando se verifican cambios en la seleccin de
indicadores
es
necesario
asegurar
la
comparabilidad temporal.

Toma de decisiones en base a

resultados

La asignacin basada en resultados es un

objetivo por lograr. El uso de indicadores
permite formar criterios y es una herramienta
entre otras para evaluar los fondos a poner a
disposicin de un programa.
Hay dos maneras de ver el presupuesto
orientado a resultados. Una es utilizar la
informacin para conocer donde estn las
debilidades y los cambios necesarios y la otra
es basar las decisiones presupuestarias en los
resultados existentes. Sin embargo, es difcil
pensar que en el futuro la asignacin de fondos
se basar radicalmente en este enfoque. La
asignacin de gasto pblico est sujeta a una
serie de fuerzas que seguirn existiendo. Lo
que el presupuesto orientado a resultados
aporta son buenas bases para la discusin del
presupuesto. Pero en la provisin de un servicio
lo ms importante es la poblacin a la que est
dirigido y la satisfaccin de sus necesidades.

Claros y simples: se trata de mantener una

cantidad reducida de indicadores. Para ello
puede recurrirse a desarrollar promedios a partir
de series que reflejan componentes de un
mismo fenmeno. Debe explicarse la metodologa empleada y facilitar su comprensin.
Crebles: debe haber confianza sobre el ente
que genera la informacin y, por otro lado, que
el indicador empleado sea razonablemente
aceptable para la ciudadana. La aceptacin de
un indicador se logra por consultas a los
sectores relacionados o que tengan especial
inters en el servicio y a las reas de auditora.

Requisitos de los indicadores

Indicadores de la Administracin
Nacional

La publicacin de la ONP, Indicadores de la

Administracin
Nacional
disponible
en
INTERNET, define los objetivos, caractersticas
y diferentes tipos de indicadores y presenta la
cuantificacin de indicadores (de producto, de
resultado, de impacto, de eficiencia, etc.).

Los indicadores deben cumplir ciertos requisitos

para que puedan ser utilizados a los fines
presupuestarios. Deben ser:
Relevantes: adecuadamente representativos de
aquello que se quiere mostrar relativo a la
gestin pblica presupuestaria.

En esa publicacin se presentan alrededor de

400 indicadores, agrupados por Finalidades.
Cerca de 2/3 de los mismos son de carcter
social. Asimismo, aproximadamente el 50%
estn vinculados a programas, el 25% a
jurisdiccin o entidad y el resto al presupuesto
en general.

Concordantes: presentar una clara asociacin

entre lo que se pretende medir y las
asignaciones presupuestarias correspondientes.
Susceptibles de atribuir responsabilidad:
mostrar un claro nexo de lo que un indicador
muestra con los funcionarios responsables de la
ejecucin presupuestaria de una parte de la
administracin pblica. Si bien hay indicadores
que reflejan una responsabilidad general que
incluye a varios ministerios, se requiere buscar
que vinculen de una manera clara el trabajo de
una entidad con el resultado esperado. Puede
ocurrir, tambin, que varias partes de un
ministerio deban producir servicios para lograr
un efecto conjunto sobre un determinado
problema.

Se considera sta como una buena base sobre

la cual avanzar en la utilizacin de indicadores
en una presupuestacin orientada a resultados.
En
la
Administracin
Nacional,
la
presupuestacin por programas est centrada
particularmente en los productos. Se pretende
ampliar la cobertura con el empleo de otros
indicadores (de eficacia, de eficiencia, de
resultado, de impacto, de calidad, etc.), con
informacin sobre indicadores previstos y
logrados a nivel de programas y proyectos. Los
indicadores pueden emplearse tambin a nivel
jurisdiccin entidad.

Comparables:
debe
asegurarse
la
comparabilidad tanto en el espacio como en el
tiempo. La comparacin entre entidades de un
gobierno o distintos gobiernos se ve favorecida

111

Se apunta a mejorar la calidad de los datos y su

registracin. Asimismo, se requiere informacin
sobre la relacin fsico financiera de singular
importancia para la gestin presupuestaria.
Estos elementos pueden ser empleados en el
anlisis de anteproyectos para influir en la
asignacin y en la evaluacin de la ejecucin de
la gestin.
Con estos intentos se espera avanzar hacia la
concrecin prctica de un presupuesto
orientado a resultados

112

TITULO II
EL PROCESO PRESUPUESTARIO
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA NACIONAL

CARACTERSTICAS GENERALES
Al presupuesto debe concebrselo como un
proceso mediante el cual se elabora, expresa,
aprueba, ejecuta y evala la produccin y
provisin de bienes y servicios a cargo de las
instituciones pblicas, as como de los insumos
reales y financieros que la misma requiere.
Este proceso constituye una real unidad; el
tratamiento por separado de cada una de las
etapas del proceso presupuestario slo se
efecta para facilitar su anlisis y lograr una
adecuada divisin del trabajo en procura de
una mayor especializacin. No es posible
llevar a cabo ninguna de dichas etapas sin
considerar las caractersticas con que se
desarrollan las que le anteceden; a su vez, la
calidad en la realizacin de una etapa
condiciona la calidad de las sucesivas.
Carece de sentido, por tanto, plantear que ciertas
etapas del proceso presupuestario tienen una
mayor importancia que otras. As, no es posible
pensar que, siendo la formulacin el punto de
partida, la calidad con que se realiza garantiza
por s sola similar calidad en las etapas restantes.
En primer lugar, para realizar una correcta
formulacin presupuestaria es necesario acometer una exhaustiva evaluacin de los
resultados de ejercicios anteriores que sirvan de
sustento a dicha formulacin. En segundo lugar,
de nada sirve formular el presupuesto con
precisin y calidad tcnica, si no se adoptan las
medidas necesarias para que la ejecucin se
corresponda con lo programado.
Por ltimo, es necesario seguir muy de cerca la
ejecucin presupuestaria, a fin de verificar la
existencia o no de desvos entre lo programado y
lo ejecutado. Este proceso de verificacin
permitir adoptar las medidas correctivas
necesarias, tanto sobre la marcha de la ejecucin
como para enriquecer la propia formulacin
presupuestaria.
En sntesis, para llevar a cabo un eficaz y
eficiente proceso presupuestario, es necesario que todas y cada una de las etapas de
dicho proceso sean encaradas guardando un
adecuado equilibrio entre ellas. De no ser as,
la etapa del proceso presupuestario que sea
realizada con menor rigor tcnico, establecer
la pauta para el desarrollo de las restantes.

CAPITULO I
FORMULACIN DEL PRESUPUESTO

nacional. Este proceso de formulacin implica la

participacin de las siguientes dependencias:

CARACTERSTICAS BSICAS
La elaboracin del presupuesto es un proceso de
programacin en funcin de las polticas y objetivos contemplados en los programas del
gobierno. Por tanto, la realizacin de esta etapa
del proceso presupuestario implica un conjunto de
tareas sintetizadas, en forma general, como
sigue:

i. Presidente de la Nacin, Jefatura de Gabinete

de Ministros y el Gabinete Nacional con apoyo
tcnico del Ministerio de Economa y Finanzas
Pblicas y, dentro de ste, de la Secretara de
Hacienda, en la definicin de las polticas.
ii. Subsecretara de Presupuesto, incluida en sta,
la Oficina Nacional de Presupuesto. A estas
dependencias les corresponde establecer las
normas tcnicas, asesoras, la coordinacin
general y la elaboracin del Proyecto de Ley de
Presupuesto.
iii. Unidades Ejecutoras de los organismos, en
trminos de la instrumentacin de las polticas y
normas tcnicas y de elaboracin material de
los anteproyectos de presupuesto.

Examen de las polticas y objetivos para el

mediano plazo y su incidencia en el corto plazo,
as como las propias de la coyuntura, a fin de
fijar polticas presupuestarias concretas para un
ejercicio.
Definicin y cuantificacin del financiamiento del
presupuesto, con la finalidad de conocer la
disponibilidad de recursos financieros.
Definicin y cuantificacin, cuando sea posible,
de la produccin y provisin de bienes y/o
prestacin de servicios terminales que
contribuyen al logro de las respectivas polticas
y objetivos.
Definicin, en forma clara y precisa, de la
cantidad y calidad de los bienes y servicios
intermedios requeridos para obtener la
produccin terminal.
Clculo de los insumos reales que se requieren
para la produccin de distintos tipos de bienes y
servicios.
Definicin de los centros de gestin, en donde
se combinan los insumos en funcin de los
productos, para establecer as, la red de
acciones presupuestarias y su correspondiente
estructura programtica.
Anlisis de la tcnica de produccin existente en
la jurisdiccin o entidad, con la finalidad de
definir la variante tcnica ms adecuada para
optimizar los diferentes tipos de produccin, as
como entre los insumos y sus respectivos
productos.
Asignacin de los insumos reales a cada una de
las categoras programticas.
Valoracin de los insumos reales antes
mencionados y bienes a proveer, para
determinar los recursos financieros y as
establecer los crditos presupuestarios para las
diferentes categoras programticas.
Determinacin de los subsidios y prstamos que
se otorgarn a las jurisdicciones o entidades de
los sectores pblico y privado.

La formulacin del Proyecto de Ley de

Presupuesto est normada en el Titulo II del
Sistema
Presupuestario,
Capitulo
II
del
Presupuesto de la Administracin Pblica
Nacional de la Ley de Administracin Financiera y
de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional. De dicha norma legal surgen las fases
del proceso de formulacin: a) poltica
presupuestaria previa, b) elaboracin de los
anteproyectos de presupuesto por cada
jurisdiccin o entidad y c) formulacin del
Proyecto de Ley de Presupuesto.
Cabe destacar aqu que, previo al inicio de las
tareas de formulacin presupuestaria, es necesario elaborar y someter a la aprobacin formal
un cronograma de las acciones a llevar a cabo
para la formulacin del proyecto de
presupuesto.
Dicho cronograma, preparado por los niveles
tcnicos de la Oficina Nacional de Presupuesto,
es sometido a la aprobacin del Ministro de
Economa y Finanzas Pblicas a travs del
Secretario de Hacienda y contiene lo siguiente:
Denominacin de cada una de las tareas a
ejecutar desde la iniciacin del proceso hasta la
presentacin del proyecto al Congreso Nacional;
Fecha de inicio y finalizacin de cada tarea;
Unidad responsable de cada rea.

1. POLTICA PRESUPUESTARIA PREVIA

Como se puede apreciar, formular el presupuesto

conlleva el desarrollo de un conjunto de tareas,
que se deben realizar con precisin, de manera
que en dicho instrumento se pueda definir la
contribucin que el sector pblico pretende
realizar para el cumplimiento de la poltica a nivel

a) ASPECTOS GENERALES
La poltica presupuestaria previa consiste en la
definicin de las orientaciones, prioridades,
normas y procedimientos a los cuales deben
ajustarse las entidades y jurisdicciones que

integran el Sector Pblico Nacional, a los fines de

elaborar sus respectivos anteproyectos de
presupuesto.

como tambin los niveles de ocupacin previstos

para el mismo perodo y la estructura salarial que
los acompaar.

La definicin de la poltica presupuestaria previa

es un paso fundamental dentro de la etapa de
formulacin del Proyecto de Ley de Presupuesto
e implica la realizacin de un gran nmero de
tareas que deben llevarse a cabo con eficiencia y
de manera orgnica.

Determinar los criterios que debern aplicarse

para la consideracin y otorgamiento de
subsidios, a la vez que establecer el marco que
habr de regir la contratacin de insumos,
fundamentalmente en lo referido a maquinaria y
equipo, y considerando particularmente los gastos
inherentes a la atencin de la puesta en
operacin de proyectos que finalizarn su
construccin en el ejercicio que se presupuesta.

La poltica presupuestaria debe ser nica para

todo el sector pblico, en el sentido que cada una
de las entidades o jurisdicciones decidan su
poltica especfica y concreta en un marco global
que le otorgue coherencia. El concepto de
coherencia lleva implcito el tratamiento de
aquellas
cuestiones
que
inciden
estructuralmente en la formulacin, tales
como:

A los fines de precisar sus contenidos, cabe

sealar que, a nivel de la Administracin Nacional,
existen
distintos
niveles
interrelacionados de fijacin de polticas
presupuestarias del Gobierno Nacional: la
establecida por el Presidente de la Repblica que
abarca a toda la Administracin Nacional: la
poltica presupuestaria institucional que define, en
concordancia con aquella, cada Ministerio y que
expresa el marco conceptual que condicionar la
produccin y provisin de bienes y servicios por
los organismos de su dependencia y sirve como
orientadora de la gestin de los organismos
descentralizados
relacionados
con
dicho
Ministerio, y la poltica presupuestaria de las
entidades descentralizadas, que seala, tambin
en el marco de la poltica global nacional y del
Ministerio de adscripcin, las acciones a llevar a
cabo para el cumplimiento de su misin
institucional.

Definir la participacin de cada jurisdiccin o

entidad en el logro de las polticas globales, a
nivel de cada finalidad o funcin y las del mbito
regional correspondiente, de manera tal que su
gestin presupuestaria se oriente, complemente e
integre con la desarrollada por las restantes
entidades pblicas.
Compatibilizar las polticas de financiamiento,
funcionamiento e inversin, que deben llevar a
cabo cada una de ellas con las respectivas
polticas del nivel general.
Establecer los factores de rigidez del rea
financiera, que concurren a definir como "recursos
comprometidos" a la masa de medios financieros
que, durante el ejercicio siguiente, debern
asignarse necesariamente a las instituciones, con
el fin de hacer posible la continuidad de
programas y proyectos.

En
trminos
concretos,
la
poltica
presupuestaria
comprende
las
normas,
orientaciones, determi-nacin de la composicin y
niveles de gastos e ingresos, as como la
definicin de programas y proyectos prioritarios a
los cuales deben ajustarse los organismos para
elaborar sus anteproyectos. Implica, a su vez, la
definicin de una serie de polticas estrechamente
relacionadas con la presupuestaria, tales como
ingresos, gastos, personal, compras, inversiones,
endeudamiento, reforma administrativa, etc.

Este anlisis es de fundamental importancia por

cuanto permite dilucidar el grado de libertad
existente para determinar las asignaciones de los
recursos financieros previstos. De ello se infiere
que cuanto mayor sea el ndice de rigidez, menor
ser la posibilidad para introducir cambios
significativos en el presupuesto proyectado.

En cuanto a la secuencia de formulacin de la

poltica presupuestaria, generalmente existen
dos posiciones extremas: una de ellas, postula
que es necesario que, previamente al inicio de la
formulacin del proyecto de presupuesto, las
autoridades polticas, apoyadas en sus equipos
tcnicos, determinen con precisin las prioridades, objetivos y los recursos financieros que se
asignen a las instituciones, a fin que los
responsables de las mismas elaboren sus
anteproyectos.

Analizar la probable modificacin de programas

en ejecucin, en virtud de la mayor demanda de
bienes y servicios como consecuencia del
incremento vegetativo o por la necesaria
disminucin de dficit en la ya existente
produccin y provisin de bienes y servicios.
Definir los alcances de las propuestas de
reformas administrativas que sea necesario
ejecutar durante el ejercicio a presupuestar, as

Este mtodo, si bien otorga coherencia global a la

poltica presupuestaria, tiene el grave defecto de
que prescinde de considerar tanto la capacidad
operativa de las instituciones para instrumentar
las prioridades, como el conocimiento que poseen
los ejecutores de la problemtica concreta en sus
reas de actuacin.

Se presenta una descripcin general del mtodo

que anualmente se utiliza para el clculo de
recursos que se incluye en el Presupuesto de la
Administracin Nacional. Para una mejor
comprensin del tema se considera apropiado
efectuar, en primer lugar, una breve resea sobre
las alternativas existentes en cuanto a mtodos
de estimacin de recursos, posteriormente se
realizan algunos comentarios acerca de los
insumos disponibles para efectuar la proyeccin
y, finalmente, se detalla el mtodo habitualmente
utilizado en la Direccin Nacional
de
Investigaciones y Anlisis Fiscal.

La otra posicin sostiene que es necesario que

los responsables de las unidades ejecutoras
planteen libremente sus requerimientos, sujetndose a las pautas de tipo general que establecen
bases de clculo de los crditos presupuestarios
y/o niveles de gasto. Posteriormente los ajustes
se realizan centralizadamente en base a los
ingresos disponibles.

Antes de iniciar el tratamiento de los puntos

mencionados se considera conveniente sealar
algunas cuestiones de orden general.

Este segundo mtodo, si bien permite recoger las

aspiraciones y necesidades de los distintos
organismos, tiene la desventaja de que,
normalmente los organismos plantean requerimientos que superan sensiblemente las posibilidades de financiamiento, haciendo necesario
efectuar "recortes" sustanciales que, al no estar
enmarcados por los trminos de direccin de la
poltica presupuestaria, carecen de coherencia
suficiente. Ello origina un largo y complejo
proceso de discusin de las asignaciones
financieras que, generalmente, impide a los
organismos disponer del tiempo adecuado para
relacionar las variables financieras con las
realizaciones para programar sus anteproyectos.

En primer lugar, se debe recordar que la Ley de

Presupuesto aprueba dos conceptos distintos
segn se trate de gastos o de ingresos. Mientras
que en el primer caso aprueba una autorizacin a
gastar, esto es, un monto mximo de gastos, en
el segundo aprueba un monto probable de
recursos. Esto es as porque, como se ver, toda
estimacin de recursos incluye, de manera
inevitable, cierto margen de error que surge de la
innumerable cantidad de factores que influyen
sobre las variables econmicas que explican la
variacin de la recaudacin. Adems, tampoco se
verifica una relacin exacta y fija entre esas
variables y la recaudacin. Por lo tanto, debe
trabajarse con una gran cantidad de supuestos,
algunos explcitos y otras tcitos, que se
aprueban de hecho junto con el clculo de
recursos.

Por tanto, se considera que un criterio

adecuado es el de una posicin intermedia, en
la que la definicin de las orientaciones y
prioridades por parte de los niveles centrales
de conduccin, requiere una previa participacin
de
las
unidades
ejecutoras
suministrando informaciones que habrn de
permitir enriquecer y ajustar las decisiones.
Este proceso se plasma en los techos
presupuestarios.

El mtodo de estimacin de los recursos

tributarios comnmente utilizado dista mucho de
ser un mecanismo automtico, al que se le
introducen ciertos insumos y con los cuales
produce determinados resultados. En realidad se
distingue por su carcter dinmico y artesanal,
que deviene de la multitud de variables e
interrelaciones que participan del proceso de
estimacin. Es por ello que los conocimientos
tericos y empricos y los criterios subjetivos de
quienes participan en la estimacin adquieren una
importancia decisiva en el proceso de proyeccin
de los recursos.

b) INGRESOS
ESTIMACIN DE LOS RECURSOS
1
TRIBUTARIOS
i. Introduccin

Por ltimo, conviene sealar que en Argentina la

posibilidad de hacer estimaciones de recursos
con cierta seriedad es reciente. Hasta no hace
muchos aos la existencia de una elevada y
variable tasa de inflacin introduca graves
distorsiones en los clculos de recursos, a tal
punto que la estimacin de la variacin de los
precios era el factor determinante de los mismos.
La mayor estabilidad da muchas posibilidades de

Trabajo realizado por los Licenciados Guillermo

Barris y Fernando Martin - Direccin Nacional de
Investigaciones y Anlisis Fiscal de la Subsecretara de
Poltica Tributaria del Ministerio de Economa y
Finanzas Pblicas de la Repblica Argentina.

la manera de llegar al valor futuro. Mientras que

los dos primeros realizan una proyeccin
fuertemente basada en observaciones del
pasado, en el mtodo directo se necesita tener un
conocimiento preciso de la estructura de cada
impuesto en lo que hace a las bases imponibles y
sus tasas, as como de las variables econmicas
que las afectan, adems del conocimiento
emprico y pormenorizado del que debe disponer
el estimador. La complejidad del clculo y la
cantidad de informacin involucrada es lo que ha
llevado muchas veces a presentar la tarea de
estimar la recaudacin tributaria como una
combinacin de ciencia y arte, en la cual los
criterios subjetivos y la experiencia previa del que
las realiza constituyen un componente muy
importante de la metodologa aplicada.

ir perfeccionando el mtodo de estimacin y, por

lo tanto, de efectuar mejores proyecciones.
ii. Metodologas de estimacin
En la literatura sobre el tema se hace referencia a
la existencia de tres mtodos de estimacin de
recursos tributarios:
- Mtodo de extrapolacin mecnica: se basa
en el supuesto que la evolucin de una variable
observada en el pasado se mantendr en el
futuro. En otras palabras, la extrapolacin de la
constancia registrada en el pasado, por ejemplo
en la variacin de la recaudacin en aos
anteriores, sirve para prever el futuro. El problema
de este mtodo es que es totalmente esttico y
desvinculado de la evolucin de las variables que
influyen en la recaudacin. Esta caracterstica
dificulta su utilizacin en economas sometidas a
importantes cambios estructurales, en especial de
la legislacin tributaria.

iii. Comentarios sobre los insumos utilizados

en el Clculo de Recursos Tributarios
Para efectuar el clculo de recursos tributarios se
cuenta con los siguientes insumos:

- Mtodo economtrico: Consiste en la

aplicacin de coeficientes tcnicos (bsicamente
elasticidades) a las variables explicativas. Estos
coeficientes se obtienen por medio de
procedimientos economtricos, principalmente
regresiones. Este mtodo requiere disponer de
series de datos anuales suficientemente extensas
como para poder ser utilizado correctamente. Las
series deben estar depuradas de factores
aleatorios, muy comunes en las cifras de
recaudacin tributaria, y de modificaciones
institucionales, tales como las introducidas en la
legislacin tributaria argentina. Estos cambios
hacen sumamente dificultoso obtener series
homogneas de recaudacin, lo que, unido a la
existencia de altas y variables tasas de inflacin
en la historia econmica tornan muy compleja la
aplicacin de este mtodo.

a) la estimacin de la evolucin de las cuentas

nacionales,
b) la recaudacin efectiva desagregada por
impuesto,
c) las modificaciones en la poltica tributaria que
regirn durante el ao a proyectar, y
d) las medidas a tomar en el rea de la
administracin tributaria.
En general, un detalle de los temas incluidos en
los puntos a), c) y d) puede encontrarse en el
mensaje del proyecto de presupuesto que se
enva al Congreso de la Nacin.
- Se empieza por las cuentas nacionales. La
estimacin de su evolucin se realiza en la rbita
de la Secretara de Poltica Econmica y abarca,
para la programacin presupuestaria, al menos
un ao y medio, ya que al momento de
entregarse el proyecto de presupuesto al
Congreso Nacional no se tienen los resultados del
tercer trimestre del ao en curso. Estas
estimaciones son un insumo muy importante para
la proyeccin de recursos; por lo tanto, cuanto
ms desarrollado se encuentre el mtodo de
estimacin de las variables macroeconmicas y
permita pronsticos con mayor nivel de
desagregacin, mejor ser la base para el clculo
de recursos y ms certero podr resultar el
mismo.

- Mtodo directo: El proceso se inicia con la

identificacin de las variables econmicas que
afectan la base imponible de cada tributo,
contina con la estimacin del impacto que
variaciones en las primeras tendrn sobre estas
bases, para luego aplicar las proyecciones
cuantitativas de esas variables explicativas a la
recaudacin actual. Por ltimo, para llegar a la
recaudacin estimada del ao proyectado se
adiciona el efecto de las dems variables que
inciden en la definicin de los montos a pagar por
los
contribuyentes.
Se
hace
referencia
principalmente a modificaciones de orden
legislativo y administrativo y a cambios del stock
de saldos a favor del contribuyente.

Se debe tener en cuenta que es importante para

el cumplimiento de la estimacin de recursos que
se cumpla no solo el supuesto de crecimiento del
PBI, sino tambin el de cada uno de los
componentes de la oferta y demanda globales.

Como se puede observar los tres mtodos parten

de la recaudacin efectiva y difieren en cuanto a

En realidad, lo ideal para realizar una estimacin

anual de recursos es que se incorpore la menor
cantidad posible de modificaciones. Cuantas ms
modificaciones legales tenga incorporada una
proyeccin ms incertidumbre habr sobre sus
resultados, ya que la cuantificacin de estos
cambios presupone incurrir, generalmente, en un
considerable margen de error.
Uno de los
problemas ms habituales es la obtencin de la
informacin necesaria para estimar el efecto en
los ingresos fiscales de las medidas.
Su
cuantificacin se efecta en algunos casos con
datos de recaudacin o relativos a ella declaraciones juradas, cantidad y tipo de
contribuyente, etc.- lo que da una base cierta para
el clculo, restando estimar la respuesta del
contribuyente ante esta modificacin.

No es lo mismo que el PBI crezca, por ejemplo,

5% en base a un consumo que crece al 4% y
exportaciones al 10%, que si aumenta ese
porcentaje con variaciones del 0% en el consumo
y de 30% en las exportaciones, ya que mientras
el consumo est gravado con impuestos
indirectos con pocos das de rezago (un mes)
entre su devengamiento y su efectivo pago, las
exportaciones no pagan impuestos indirectos, los
que pagaron sus insumos se devuelven, y el
aumento en el impuesto a las Ganancias que
probablemente puedan generar no se percibir en
el ao estimado.
- En cuanto a los datos de recaudacin
efectiva, se cuenta con series de recaudacin
mensuales de todos los impuestos y en la
mayora de los casos desagregadas en
subcuentas. Estas series son corregidas en
funcin de informacin complementaria para
obtener valores mensuales limpios de factores
aleatorios. Se hace referencia a factores tales
como corrimientos de recaudacin entre meses,
errores de imputacin, pagos atrasados,
transferencias entre cuentas y todo otro elemento
de similares caractersticas que haya sido
detectado.

En otros casos se debe recurrir a datos ms

indirectos como las cuentas nacionales o los
censos econmicos, que dan ms una idea de la
recaudacin potencial que de la efectiva. Un
problema que surge a menudo es la diferencia
entre datos de distinta fuente y, en consecuencia,
entre los resultados a obtener segn la fuente
utilizada.2
Tambin suele suceder que reformas que
estaban previstas en el presupuesto luego no se
llevan a cabo o, por el contrario, se encaran
reformas que no estaban previstas, lo que
conducir a una desviacin respecto de lo
originalmente estimado.

Se cuenta tambin con abundante informacin

desagregada de diversos impuestos, como, por
ejemplo, el total por tem de las declaraciones
juradas de los impuestos al Valor Agregado y
Sobre
los
Combustibles,
los
impuestos
determinados y saldos a ingresar en los
vencimientos importantes del impuesto a las
Ganancias, la cantidad de aportantes al Sistema
de Seguridad Social, etctera.

- Las medidas de administracin tributaria se

refieren a las acciones a desarrollar por los
organismos encargados de la recaudacin,
administracin y fiscalizacin de los recursos
tributarios con el fin de disminuir la tasa de
evasin impositiva. Ejemplos de estas acciones
lo constituyen la utilizacin de la informtica para
el procesamiento de la informacin (presentacin
de
declaraciones
juradas
por
internet,
cruzamiento de padrones, generacin de
coeficientes promedios de valor agregado por
sector econmico, etc.), la instalacin de
mquinas registradoras con memoria fiscal, las
modificaciones a la Ley Penal Tributaria, el
establecimiento de regmenes de retencin y
percepcin y, en general, de medidas tendientes
a mejorar la eficiencia de la gestin de los
organismos encargados de la recaudacin.

Las primeras versiones del clculo de recursos se

realizan en junio, con cinco meses de
recaudacin efectiva, y la ltima versin en los
primeros das de septiembre, con ocho meses
efectivos. Por lo tanto la estimacin abarca ms
de un ao, y el desvo respecto de lo proyectado
para los ltimos cuatro meses del ao en curso va
a incidir en el cumplimiento de la proyeccin para
el ao siguiente.
- Modificaciones en la legislacin tributaria: Se
debe tener en cuenta tanto las modificaciones
legislativas ya vigentes, como las que se
proyectan realizar. En este ltimo caso es posible
que se deba efectuar hiptesis acerca de qu
cambios se introducirn y desde cundo tendrn
vigencia. Por ejemplo, cuando estn en trmite
cambios en el impuesto a las Ganancias ser
necesario suponer el alcance de los mismos y,
para definir el ejercicio fiscal al que afectar, la
fecha de su vigencia.

Una dificultad adicional para estimar el efecto de las

modificaciones legislativas es la inexistencia de una
matriz insumo-producto suficientemente actualizada.

percepciones que realiza la Administracin

Nacional de Aduanas sobre los productos
importados, y, por ltimo, los pagos directos
(anticipos y declaraciones juradas).

Las medidas de administracin tributaria son las

de ms difcil cuantificacin. No hay un mtodo
preciso, ni siquiera uno aproximado, que permita
estimar, con un margen razonable de error, el
efecto recaudatorio de estas medidas. Es este el
caso en que la valoracin del efecto es ms
subjetiva y es por ello que aqu pueden
presentarse significativas discrepancias entre
distintas estimaciones.

- En retenciones internas, la estimacin est

relacionada con la variacin estimada del PBI
nominal.
- La estimacin de las percepciones sobre los
productos importados est ligada a la tasa
proyectada de incremento nominal de las
importaciones.
- En la proyeccin de los pagos directos (el mayor
de los tres conceptos) se enfrentan los mayores
problemas debido a que su base, las ganancias
determinadas de las empresas y personas
fsicas, es de difcil determinacin a nivel
agregado3.
Por ello, para su proyeccin,
adems de la informacin disponible, debe
apelarse a la utilizacin de supuestos
particulares.

iv. La metodologa de estimacin de los

recursos en los presupuestos de la
Administracin Nacional de la Repblica
Argentina
El mtodo directo es el utilizado para la
estimacin de recursos de los presupuestos de la
Administracin
Nacional.
El
mtodo
economtrico, en la medida en que se disponga
de informacin que permita su aplicacin, es
utilizado de manera complementaria y como
sistema de control de consistencia.

Impuesto al Valor Agregado

Con el objeto de obtener la mxima precisin, las
estimaciones se realizan a nivel mensual y con la
mayor desagregacin posible (y conveniente) de
subcuentas en cada impuesto. Estimaciones con
estas caractersticas permiten la incorporacin de
factores estacionales, la especificacin de
vencimientos importantes en los casos de tributos
en los que stos difieran significativamente entre
meses (como en el caso de los impuestos
directos), la consideracin del efecto de las
modificaciones legales y administrativas y
relacionar con exactitud cada una de las
subcuentas con sus respectivas variables
explicativas. Adems facilitan la comparacin con
vencimientos y perodos de otros aos y permiten
efectuar una estimacin adecuada del ao en
curso, base del ao a proyectar.

En este caso la proyeccin se realiza a nivel de las

siguientes subcuentas de recaudacin:
- La estimacin de la recaudacin de este
impuesto en Aduana y de la percepcin sobre
los
productos
importados
se
realiza
considerando el supuesto sobre importaciones.
- Las retenciones sobre transacciones internas se
proyectan ajustando su recaudacin por la tasa
de variacin en el PBI nominal.
- La proyeccin de la recaudacin por pagos
directos (saldos de declaraciones juradas
mensuales) se relaciona tanto con las
variaciones en el consumo nominal como con la
estimacin de las otras subcuentas, dado su
carcter residual.
- Lo estimado por devoluciones a los
exportadores est en funcin, principalmente, de
la tasa esperada de variacin de las
exportaciones.

Los totales anuales de cada impuesto obtenidos

de la agregacin de los datos mensuales por
subcuenta son contrastados con los supuestos
macroeconmicos y de otra ndole utilizados para
la estimacin. Finalmente, el resultado obtenido
es situado en una perspectiva de mediano plazo,
a travs de la comparacin con series histricas,
para evaluar su consistencia intertemporal.

Aportes y contribuciones para la Seguridad

Social
La proyeccin se efecta teniendo
consideracin la cantidad de aportantes
sistema, desagregada entre trabajadores
relacin de dependencia y autnomos,
remuneracin promedio declarada para

En lo que sigue se presenta una descripcin de la

estimacin de los principales tributos.

en
al
en
la
los

Impuesto a las Ganancias

Para proyectar este impuesto resulta conveniente
desagregar su recaudacin en tres subcuentas:
retenciones sobre transacciones y operaciones
comerciales internas (escribanos, trabajadores en
relacin de dependencia, tarjetas de crdito, etc.);

En el caso de las empresas adems debe considerarse

que el ao fiscal difiere segn el mes en el que inician
el ejercicio anual. Esto determina que todos los meses
se modifique el perodo anual a tener en cuenta para
estimar la evolucin de la base imponible.

caso, y ms all del mtodo de estimacin que se

elija, la secuencia analtica recomendada al
analista sera la siguiente:

primeros, la tarifa media abonada por los

segundos y las alcuotas vigentes.
Impuesto sobre los Combustibles

i. Determinar el objeto de la estimacin

En este impuesto deben tenerse en cuenta las
cantidades vendidas de cada uno de los
combustibles gravados y las alcuotas sobre el
precio que se les aplica a cada uno de ellos.

Si bien este punto podra parecer prescindible,

su importancia no debe ser desdeada dado
que un buen conocimiento del objeto de la
estimacin permite concentrar esfuerzos en
los aspectos relevantes del anlisis. Implica
determinar con precisin qu quiere estimarse
y cul es la disponibilidad de medios (datos
estadsticos,
disponibilidad
de
normas
referidas a recaudacin, etctera.)

Impuestos Internos
Para su proyeccin deben considerarse las tasas
vigentes y realizarse supuestos sobre los niveles
de precios y ventas de los productos gravados
(cigarrillos, bebidas alcohlicas, etc.).

ii. Relevamiento y anlisis normativo

Derechos de Importacin y Exportacin

Estrechamente relacionado con el punto

anterior, aqu se pretende poner de manifiesto
la importancia de la recopilacin y anlisis de
las normas que respaldan la percepcin de
ingresos, facilitando el conocimiento preciso
de los elementos que componen la base de
clculo. El resultado esperado de este proceso
de anlisis es obtener el cuadro arancelario (o
vector de precios) de la reparticin
recaudadora (por ejemplo ministerio u
organismo descentralizado.) Es necesario
tener presente que en muchos casos no es
obligatorio conocer en forma pormenorizada la
totalidad de los aranceles que percibe una
reparticin pblica, dado que es frecuente la
concentracin de gran parte de la recaudacin
en poca cantidad de aranceles.

Las estimaciones de estos conceptos se efectan

en base a los montos de importaciones y
exportaciones proyectados, a su composicin y a
la estructura de aranceles vigentes.
Impuesto sobre
Bancarios

los

Crditos

Dbitos

En este tributo la proyeccin se realiza a partir de

una estimacin de la variacin que se espera se
registre en el valor de las transacciones gravadas.
ESTIMACION DE LOS RECURSOS NO
TRIBUTARIOS
Los recursos no tributarios comprenden en un
sentido amplio las tasas, aranceles, derechos,
multas, ventas de bienes y servicios de la
administracin nacional y las rentas de la
propiedad.
Existen
otros
conceptos
de
recaudacin que completan el universo de los
ingresos corrientes y de capital, pero su
naturaleza no amerita una descripcin de la
metodologa de clculo dado que son
discrecionales, y su evolucin en el tiempo no
obedece a variables cuya evolucin pueda
predecirse. Adicionados a los recursos tributarios,
estos conceptos de recaudacin completan el
conjunto de los ingresos corrientes y de capital
que en la jerga de las finanzas pblicas se
conocen como sobre la lnea.

iii. Compilacin de series de recaudacin

Aqu se aconseja recopilar datos relativos a las
fuentes de recaudacin para periodos de
tiempo amplios, depurando todos aqullos
factores incidentales que pudieran distorsionar
la tendencia de los ingresos a lo largo del
tiempo.
iv. Compilacin
de
series
sectoriales de economa real

estadsticas

Relacionado con el apartado ii., en este apartado

se aconseja la construccin de series sectoriales
de economa real que constituyen la base de
clculo de la fuente de recaudacin bajo anlisis.
A modo de ejemplo en la siguiente tabla pueden
apreciarse algunas series, juntamente con la
fuente de recaudacin o reparticin encargada de
su percepcin.

Como se podr advertir, el universo conformado

por las tasas, aranceles, derechos, ventas de
bienes y rentas de la propiedad es amplio y
heterogneo, circunstancias que dificultan la
aplicacin de una metodologa de clculo
uniforme. La experiencia emprica indica que los
mtodos de estimacin ms adecuados son el
mtodo directo y el mtodo economtrico ya
descriptos en la seccin anterior. En cualquier

10

Denominacin de la Serie

Organismo Recaudador

Pasajeros Embarcados por Aeropuertos

Parque automotor de unidades de transporte
Toneladas Capturadas de Especies de Pesca
Precios de Petrleo y Gas en Boca de Pozo
Produccin de Petrleo y Gas
Lneas y Pulsos de Telefona Celular
Accesos a la Ciudad de Buenos Aires (automviles)
Volumen de primas de Seguro Emitidas
Tasa de natalidad

Agencia Nacional de Aviacin Civil Direccin

Nacional de Migraciones
Comisin Nacional de Regulacin del Transporte
Fondo Nacional de Pesca
Regalas Sec. de Energa
Regalas Sec. de Energa
Comisin Nacional de Comunicaciones
Organo de Control de Concesiones Viales
Superintendencia de Seguros de la Nacin
Tasa Uniforme
RENAPER Registro Nacional de las Personas
momento de estimar una fuente de recaudacin:
4
aranceles , de acuerdo a lo expresado en el
apartado ii. y cantidades fiscalizadas segn lo
enunciado en iv. Respecto del ndice de
incobrabilidad, aqu ser necesario trabajo
adicional para determinar y cuantificar las causas
de la discrepancia entre la base de clculo y la
recaudacin efectiva.

La tabla anterior expone de modo bastante

elocuente la diversidad de las fuentes de
recaudacin y sus determinantes. Sobre este
aspecto particular debe sealarse la facilidad que
los elementos informticos (Internet, hojas de
clculo) suministran para la confeccin de estas
series, dado que es relativamente sencilla su
obtencin
en
gran
cantidad
de
sitios
especializados sobre la materia como, tambin, el
procesamiento en hoja de clculo.

Aplicacin del mtodo economtrico

Para la aplicacin de esta metodologa de clculo
deber concentrarse la atencin sobre el factor q
de la ecuacin (1), introduciendo supuestos
referidos a su probable evolucin en el tiempo.
Por tratarse generalmente de aranceles unitarios,
el elemento p puede considerarse constante en el
mediano plazo (por ejemplo, dos aos) y sobre
todo en tiempos de baja inflacin. El trabajo
economtrico consiste en determinar una relacin
entre la variable q y otra variable explicativa (por
ejemplo, producto bruto interno) para as predecir
su evolucin en el futuro.

Aplicacin del mtodo directo

Como se puede relacionar con facilidad, la
aplicacin
del
mtodo
directo
descrito
anteriormente, surge de relacionar el contenido
de los puntos ii.. y iv.. a travs de una
multiplicacin directa: los valores de los
aranceles, derechos o tasas (en sentido amplio)
son denominados p, al tiempo que las
cantidades vendidas o fiscalizadas sern
denotadas por la letra q. De este modo se
obtiene la ecuacin bsica para cualquier fuente
de recaudacin de ndole no tributaria, que tiene
la siguiente expresin:

Una vez consumados cualquiera de ambos

mtodos, es esencial que el analista compare los
resultados obtenidos con las series de
recaudacin (apartado iii.) para someter a un test
emprico el mtodo de estimacin, procurando
establecer las posibles causas de discrepancias y
retroalimentar el conocimiento adquirido a travs
de la aplicacin de los pasos ii.. y iv..

(1) y t = pt qt p t q t t
All yt se refiere a los ingresos generados por una
fuente de recaudacin en el perodo t. En el
primer trmino pt indica el valor del arancel o
vector de aranceles que gravan la fiscalizacin de
la cantidad qt (o vector de cantidades), ambos en
el perodo t; la multiplicacin directa de ambos da
por resultado la base de clculo. La ecuacin
bsica tiene un segundo trmino que es relevante
a la hora de analizar la evolucin de la
recaudacin e indica el ndice de incobrabilidad
que es una proporcin () de la base de clculo.

En sntesis, la estimacin de los recursos no

tributarios, al igual que los ingresos tributarios
combina aspectos legales, de economa real,
anlisis cuantitativo, pero tambin resultan
fundamentales factores tales como el buen juicio

Los aranceles pueden ser de dos tipos: valores unitarios o advalorem. Los primeros consisten en un valor fijo en unidades
monetarias, mientras que los ltimos se refieren a un porcentaje
sobre una base de unidades fsicas valorizadas.

La ecuacin (1) sintetiza los aspectos sobre los

cules el analista deber concentrarse en el

11

del analista, savoir faire, experiencia, prctica y

capacidad de abstraccin.
ESTIMACIN
5
TRIBUTARIOS

DE

LOS

cambio, no se aplican los requisitos de

periodicidad y permanencia de la fuente. Los
ingresos se consideran netos de los gastos que
se efecten con el objeto de obtenerlos,
mantenerlos y conservarlos.

GASTOS

Definiciones utilizadas y cuestiones

metodolgicas generales

Las deducciones ms importantes no son

consideradas Gastos Tributarios ya que tienen
carcter general. Es el caso del mnimo no
imponible y de las deducciones especiales por
trabajo personal, por cargas de familia, por
aportes a obras sociales y a sistemas de
jubilacin obligatorios y de las cuotas de planes
de salud.

La estimacin de los Gastos Tributarios tiene por

objeto primordial aportar una mayor transparencia
a la poltica fiscal. Ello se consigue al realizar una
compilacin de las polticas pblicas que se
financian a travs del otorgamiento de
preferencias de carcter tributario y al estimar los
montos que el Estado deja de percibir en
concepto de ingresos tributarios con el objeto de
financiar dichas polticas, en lugar de hacerlo a
travs de gastos directos. Aporta, al mismo
tiempo, informacin necesaria para medir el
rendimiento potencial del sistema tributario y el
desempeo de su administracin.

El impuesto al Valor Agregado grava las ventas

e importaciones de cosas muebles y las obras,
locaciones y prestaciones de servicios. Los
servicios que se exceptan o se excluyen en la
enumeracin de los servicios alcanzados (art. 3
de la Ley N 20.631 y sus modificatorias) no son
tomados como Gastos Tributarios pues no se
consideraron parte del objeto del tributo. Se
destacan en este punto los seguros de retiro y de
vida y los contratos de afiliacin a aseguradoras
de riesgos del trabajo. En cambio, las exenciones
incluidas en el artculo 7 de la citada Ley forman
parte, en general, de dichos Gastos.

Sobre el alcance del concepto de Gasto Tributario

es necesario aclarar, ante todo, que la confeccin
de una lista de los mismos no implica efectuar
juicios de valor acerca de su justificacin y que
dicha lista tampoco debe tomarse como una
recomendacin de medidas de poltica econmica
orientadas a aumentar la recaudacin tributaria.

La exencin o la imposicin a tasa reducida de

los bienes y servicios que son utilizados como
insumos no son consideradas Gastos Tributarios,
pues el sistema de determinacin del impuesto
provoca que queden gravados en la etapa
siguiente, a la tasa que rige en esta ltima.

Se denomina Gasto Tributario al monto de

ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un
tratamiento impositivo que se aparta del
establecido con carcter general en la legislacin
tributaria, con el objetivo beneficiar a
determinadas
actividades,
zonas
o
contribuyentes. Los casos ms habituales son los
de otorgamiento de exenciones, deducciones y
alcuotas reducidas, entre otros mecanismos.

En los impuestos especficos sobre el consumo

se considera dentro del objeto del impuesto
exclusivamente a los bienes alcanzados. Por ello,
el criterio para definir los gastos tributarios es la
diferencia de tratamiento impositivo en bienes o
servicios sustitutos. Este es el criterio adoptado
con las bebidas analcohlicas (con y sin jugo de
frutas) y en los combustibles (naftas, gasoil y gas
natural comprimido).

El mtodo utilizado en la medicin adopta como

referencia la estructura de cada impuesto
establecida en la respectiva legislacin -su objeto,
alcuotas, deducciones generales, mtodo de
determinacin, etc.-, para luego sealar los casos
que, estando incluidos en aqulla, son
beneficiados por un tratamiento especial. En los
prrafos siguientes se mencionan algunas de las
caractersticas relevantes, a los fines de esta
estimacin, de los principales impuestos.

Las estimaciones, en general, no tienen en

cuenta el efecto que sobre la economa de las
actividades involucradas y, por ende, sobre su
continuidad o nivel futuro, tendra la eliminacin o
reduccin del beneficio tributario. Ello implica que
su supresin no necesariamente generar
recursos adicionales por el monto de gasto
tributario. De todas maneras, se puede suponer
que existir una ganancia fiscal por el uso
alternativo gravado de los recursos dedicados a la
actividad beneficiada.

El impuesto a las Ganancias grava, en el caso

de las personas fsicas, los rendimientos, rentas o
enriquecimientos
susceptibles
de
una
periodicidad y que impliquen la permanencia de la
fuente que los produce. Para las sociedades, en
5

En muchos de los casos considerados existe una

marcada carencia de la informacin necesaria

Fuente: Mensajes de Ley de Presupuesto.

12

para efectuar clculos de aceptable nivel de

confiabilidad. A estas falencias informativas
habituales se les suman los efectos de la fuerte
modificacin de los precios relativos que
acompa a la finalizacin del rgimen de
convertibilidad monetaria. Este cambio complic
significativamente la elaboracin de los clculos
de muchos tems -que se efectuaban con base en
la estructura de precios previa a la devaluacin de
la moneda - y elev el margen de error contenido
en ellos.

presupuestaria especfica que ha sido aprobada

por las autoridades nacionales, las normas,
formularios e instructivos a emplear en la
elaboracin de sus anteproyectos y las
asignaciones financieras que actuarn como
lmite mximo para el financiamiento del gasto
(los formularios e instructivos utilizados para la
elaboracin de los anteproyectos de presupuesto
se detallan en el Manual para la Formulacin del
Presupuesto de la Administracin Nacional que
se publica peridicamente).

En funcin de las mencionadas limitaciones, las

cifras que se informan habitualmente deben ser
consideradas como estimaciones de aceptable
confiabilidad del orden de magnitud de la prdida
de recaudacin producida por el otorgamiento de
los beneficios tributarios.

En el proceso descendente, la formulacin

presupuestaria implica la participacin activa de
los niveles polticos y directivos en la adopcin de
las orientaciones y decisiones correspondientes,
de los responsables de unidades ejecutoras en
los aportes que efecten a dichas decisiones al
incorporar precisin en las desagregaciones y de
las unidades de presupuesto y administracin, en
sus roles de apoyo en trminos de estudios
tcnicos, suministro de informaciones y asesora
a los niveles anteriores (ver diagrama A).

Se adopta como criterio general que las

estimaciones estn dirigidas a obtener valores de
mnima del Gasto Tributario, a los efectos de no
sobrestimar las ganancias de recaudacin que se
obtendran de la eventual eliminacin o reduccin
del tratamiento especial. Con el mismo objetivo,
en el clculo se tiene en cuenta la tasa de
evasin que se presume existe en cada tributo.

Dado el proceso descendente, las tareas a

desarrollar dentro de la jurisdiccin o entidad, que
se indican en los prrafos que siguen, no
pretenden ser exhaustivas; slo intentan reflejar,
de una manera general, la forma lgica como
deben producirse - con la participacin de los
responsables de las categoras programticas- el
proceso ascendente para la elaboracin de los
anteproyectos de presupuesto (ver diagrama B).
En la prctica, las tareas no se desarrollan en la
secuencia estricta, ya que el manejo de "idas y
regresos" de la informacin vara, segn sea la
entidad de que se trate.

Los beneficios se calculan segn los impuestos

cuya recaudacin afectan y, dentro de cada uno
de ellos, en funcin de si son establecidos en la
ley de cada tributo o si se originan en la
legislacin de los diversos regmenes de
promocin econmica.
La estimacin de los Gastos Tributarios para un
perodo de tres aos (anterior, actual y prximo)
se incluye en el mensaje del presupuesto del ao
prximo. Dicha informacin est disponible en
INTERNET.

Aqu es preciso poner de relieve que la tarea de

formulacin del anteproyecto de presupuesto con
ajuste a las asignaciones financieras dadas, se
ver sustancialmente facilitada en la medida que
se haya desarrollado la formulacin del presupuesto preliminar.

c) GASTOS
Esta tarea trae consigo la movilizacin de todo el
aparato administrativo de las jurisdicciones y
entidades, coordinado y asesorado por el rgano
rector del sistema presupuestario y a nivel de
cada una de ellas por las respectivas unidades de
presupuesto,
gestndose
un
proceso
descendente con la definicin y desagregacin
de polticas y objetivos y un proceso ascendente
en la elaboracin material de los anteproyectos.
Dichos procesos no se llevan a cabo en forma
lineal, sino que se instrumentan a travs
mecanismos interactivos de aproximaciones
sucesivas.

A continuacin se analizan las tareas para la

elaboracin
de los
anteproyectos de
presupuesto partiendo de la categora
programtica de mnimo nivel.
Definidas las orientaciones y los crditos
acordados a nivel de las categoras
programticas
de
mnimo
nivel,
los
responsables de las mismas elaboran sus
anteproyectos de presupuesto; para ello,
determinan las tareas o trabajos que deben
desarrollar y cuantificar sus volmenes de trabajo.
Esta cuantificacin les permite precisar el tipo y la
cantidad de los insumos reales, as como su
valorizacin financiera, para con ello describir el

El proceso descendente comienza con la

recepcin, por la mxima autoridad de la
jurisdiccin
o
entidad,
de
la
poltica

13

presenten fundamentadas las modificaciones a

los crditos acordados y a las orientaciones
recibidas o ambos aspectos.

plan de accin a desarrollar en el perodo

respectivo.
La valorizacin de los insumos reales permite
determinar los montos de los crditos
presupuestarios clasificados por inciso, partida
principal, parcial y subparcial. En el caso de las
obras, si stas son realizadas por contratistas no
se calculan los recursos reales si no corresponde
su provisin por la institucin. Si en las
jurisdicciones o entidades existen unidades
regionales responsables, en forma parcial, por la
gestin presupuestaria de la actividad, el proceso
sealado debe ser llevado a cabo por cada una
de ellas. En este caso, el responsable en forma
integral de la actividad efectuar un anlisis y
compatibilizacin similar al que se indica en el
punto que sigue.

Algo similar a lo descrito para el

subprograma se debe producir con cada
proyecto, en relacin con sus obras, cuando la
apertura del programa se efecta directamente en
proyectos y actividades. Si los subprogramas se
abren, a su vez en proyectos, el proceso es
similar.
Los responsables de los subprogramas
remiten sus anteproyectos de presupuesto,
conjuntamen-te con los correspondientes a las
actividades y proyectos, si es el caso, al
responsable del programa, quien realiza un
anlisis y compatibilizacin similar al descrito para
los subprogramas. Una vez producido este
proceso, que puede originar varias "idas y
regresos", de los anteproyectos de presupuestos
de los subpro-gramas, proyectos, obras y
actividades, el responsable del programa
elabora su anteproyecto de presupuesto. La
cantidad de cada insumo real del programa es la
sumatoria de los que integran las categoras
programticas que lo conforman; los recursos
financieros (a nivel de inciso, partida principal,
parcial y subparcial) del programa son,
igualmente, la suma de los recursos financieros
de las actividades, proyectos, obras y
subprogramas que forman parte de l. Por ltimo,
el jefe de programa redacta la descripcin de ste
y elabora el cuadro de metas y recursos reales y
financieros que corresponda.

Los responsables de las actividades remiten

sus anteproyectos de presupuesto al
responsable del subprograma, cuando el
programa origina produccin terminal parcial.
Este examina, a nivel de cada actividad, la
coherencia entre los distintos elementos que la
integran. Es decir, descripcin, volumen de
trabajo, insumos reales y financieros, as como la
correspondencia de dichos elementos con las
orientaciones y nivel de gastos fijados con
anterioridad.
Asimismo,
verifica
si
los
anteproyectos de presupuesto del conjunto de
actividades guardan relacin entre s y permiten
llevar a cabo la poltica, en el volumen y calidad
de la produccin y provisin, y nivel del gasto que
se ha fijado para el subprograma. Si del examen
surgen defectos, falta de coherencia o que la
propuesta por alguno de los responsables de la
actividad es de difcil concrecin, el responsable
del subprograma hace las observaciones
pertinentes y devuelve los anteproyectos de
presupuesto que correspondan, a fin de efectuar
las modificaciones necesarias.

Los jefes de programas remiten sus

anteproyectos de presupuesto a la unidad de
presupuesto de la jurisdiccin o entidad,
acompaados
de
sus
correspondientes
categoras programticas. En la unidad de
presupuesto se examina si la poltica
presupuestaria definida para el organismo est o
no expresada en cada programa y se analiza la
coherencia entre los planteamientos recogidos
por los distintos jefes de programas de la
jurisdiccin o entidad.

Una vez efectuadas las correcciones, el

responsable del subprograma elabora su
anteproyecto de presupuesto. Cada tipo de
insumo real del subprograma refleja la suma de
los insumos reales de las actividades; los
recursos financieros (por inciso, partida principal,
parcial y subparcial) son, asimismo, sumables a
nivel del respectivo subprograma y surgen por
valorizacin de los recursos reales de las
actividades. Por ltimo, el responsable del subprograma elabora la respectiva descripcin y el
cuadro de metas, cuando los bienes y servicios a
proveer son medibles en tminos fsicos. De
todos estos procesos pueden surgir dos
variantes: que se mantengan las orientaciones y
nivel de asignaciones preestablecidas o que, al
disponerse de mayores elementos de juicio, se

Del anlisis mencionado puede surgir un proceso

de "idas y regresos", agotado el cual, y con el
informe producido por la unidad de
presupuesto, se somete el anteproyecto de
presupuesto a la mxima autoridad de la
jurisdiccin o entidad. Si la mxima autoridad
tiene observaciones, las pone en conocimiento
del jefe de la unidad de presupuesto.
La unidad de presupuesto prepara el
anteproyecto de presupuesto y los cuadros
resmenes a nivel de la categora programtica

14

que se defina, y por inciso, partida principal,

partida parcial y subparcial, cuadros de personal y
dems anexos. Asimismo, en consulta con la
mxima
autoridad,
redacta
la
poltica
presupuestaria del organismo.

d) EL FINANCIAMIENTO EXTERNO
En funcin a las fechas y responsabilidades
establecidas anualmente en el cronograma de
elaboracin del presupuesto, la Direccin
Nacional de Proyectos con Organismos
Internacionales de Crdito (DNPOIC) solicita a las
UEPEX (Unidades Ejecutoras de Prstamos
Externos) la remisin de sus demandas de
desembolsos y contrapartes.

Terminadas las tareas antes mencionadas, el

jefe de la unidad de presupuesto, con la firma de
la mxima autoridad del organismo, remite el
proyecto de presupuesto de la jurisdiccin o
entidad a la Subsecretara de Presupuesto de
la Secretara de Hacienda.

La demanda remitida por las UEPEX se

caracteriza por el hecho de que supera las
posibilidades de financiacin, motivo que obliga a
la DNPOIC, en base al conocimiento que tiene
sobre los proyectos, a reasignar y adecuar los
montos a valores ms factibles de ser
financiados.

Para concluir, cabe sealar que la tarea de

formulacin presupuestaria implica una labor
permanente
de
asesoramiento
a
los
responsables de las categoras programticas,
tanto por parte de los funcionarios de las
unidades de presupuesto institucionales, como
del rgano rector del sistema presupuestario, la
Oficina Nacional de Presupuesto.

La propuesta revisada por la DNPOIC es enviada

a la Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) para
ser considerada en el trabajo de asignacin de los
lmites financieros (techos presupuestarios).

El asesoramiento no debe circunscribirse,

exclusivamente, al llenado de los formularios sino
tambin a lograr compatibilizacin entre las
aspiraciones y necesidades que plantean los jefes
de las categoras programticas y las
orientaciones establecidas en la poltica
presupuestaria previa aprobada.

Debido a que en general esta demanda de

desembolsos no se adecua a los lmites
financieros proyectados, en funcin a la
naturaleza del trabajo de elaboracin de los
techos presupuestarios, la ONP asigna los
montos a los que deberan ajustarse las UEPEX
para la elaboracin de los anteproyectos de
presupuesto de los distintos organismos.

De igual forma, se hace necesaria la

participacin directa de los jefes de programas
en el proceso de formulacin de su presupuesto,
pues suele suceder, con mucha frecuencia, que a
cargo de la conduccin de los programas se
encuentran figuras polticas o especialistas en
disciplinas diferentes a las administrativas, que la
mayora de las veces delegan en personal
subalterno aspectos tan importantes como son,
por ejemplo, determinar la poltica que debe
seguirse a nivel de programa.

La prctica descrita resume los desvos que se

presentan entre la demanda original de las
UEPEX y el lmite financiero otorgado y el
posterior crdito presupuestario, por lo que
resulta
imprescindible
compatibilizar
las
demandas de desembolsos y contrapartes con las
posibilidades de financiamiento que admite el
Presupuesto Nacional.

Finalmente, y en el caso de las jurisdicciones y

entidades
que
cuenten
con
unidades
administrativas regionales, stas deben tener
participacin activa en todo el proceso de
formulacin del anteproyecto de presupuesto,
especialmente en lo que se refiere a la
compatibilizacin de las polticas definidas a nivel
nacional con las del mbito regional.

Asimismo, el procedimiento sealado implica la

posibilidad de incurrir en un incumplimiento de los
cronogramas de desembolsos fijados en los
contratos de prstamos.

15

GESTIN
DESCENDENTE

DIAGRAMA A
JEFE DE GABINETE GABINETE NACIONAL
MINISTERIO DE ECONOMA Y
FINANZAS PUBLICAS
PROYECTO DE POLTICA
MACROECONMICA PREVIA

ANALIZA Y APRUEBA POLTICA

PRESUPUESTARIA PREVIA

SECRETARA DE HACIENDA
COMUNICA POLTICA PRESUPUESTARIA PREVIA Y
DEFINE Y COMUNICA ASIGNACIONES FINANCIERAS

OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO

ELABORA PROPUESTA DE
ASIGNACIONES FINANCIERAS

JURISDICCION - ENTIDAD
DEFINE POLITICA INSTITUCIONAL, LA ESTRUCTURA
PROGRAMATICA Y REASIGNA LOS RECURSOS FINANCIEROS

ACTIVIDADES
CENTRALES Y
COMUNES

METAS
PRODUCCION
BRUTA
INDICADORES

PROGRAMAS

ACTIVIDADES
ESPECFICAS

PROYECTOS
CENTRALES
Y COMUNES

PROYECTOS

ACTIVIDAD
ESPECFICA

OBRAS

VOLMENES DE
TAREAS O
TRABAJOS

16

ACTIVIDAD
ESPECFICA

OBRAS

GESTIN ASCENDENTE

DIAGRAMA B

CONGRESO NACIONAL
JEFATURA DE GABINETE
MINISTERIO DE ECONOMA Y FINANZAS PUBLICAS
SECRETARA DE HACIENDA

ANALIZA, AJUSTA, CONSOLIDA Y ELABORA PROYECTO DE LEY

OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO

JURISDICCIN - ENTIDAD
SERVICIO ADMINISTRATIVO - FINANCIERO

PROGRAMAS

ACTIVIDADES
CENTRALES
Y COMUNES

ACTIVIDAD
ESPECFICA

ANALIZA, CONSOLIDA Y ELABORA ANTEPROYECTO

METAS
PRODUCCIN BRUTA
INDICADORES
PROYECTOS
CENTRALES
Y COMUNES

PROYECTOS

OBRAS

ACTIVIDAD
ESPECFICA

VOLUMENES DE TAREAS O
TRABAJOS
RECURSOS REALES

17

OBRAS

ACTIVIDAD
ESPECFICA

de Solvencia Fiscal) y la 25.917 (del Rgimen

Federal de Responsabilidad Fiscal) determinan la
inclusin, en el citado mensaje, del presupuesto
plurianual.

2. ELABORACIN DEL PROYECTO DE

LEY DE PRESUPUESTO
Al recibir el conjunto de descripciones y
formularios que componen el anteproyecto de
presupuesto de la jurisdiccin o entidad, la Oficina
Nacional de Presupuesto procede a efectuar los
anlisis correspondientes. Estos anlisis se
concentran, primeramente, en verificar la
existencia o no de coherencia entre la poltica
presupuestaria que se le remiti a la institucin y
la que surge del estudio del proyecto de
presupuesto recibido. En caso de que se
produzcan discrepancias las mismas deben estar
suficientemente fundamentadas por la institucin
y son objeto de consideracin entre las
autoridades de la jurisdiccin o entidad y la
Subsecretaria de Presupuesto, quien, debe contar
con los informes de los analistas de la Oficina
Nacional de Presupuesto. Es importante destacar
que de la participacin activa que tengan los
analistas en la etapa de elaboracin de los
anteproyectos
de
presupuestos
de
los
organismos, depender que los informes sealen
con precisin las causas de las discrepancias y
las razones que han tenido los organismos para
desviarse de la poltica presupuestaria fijada o de
los formularios e instructivos que se les han
remitido.

Las leyes, en general, pueden originarse en

proyectos presentados por miembros de la
Cmaras de Congreso o por el Poder Ejecutivo.
Esos proyectos deben acompaarse con una
fundamentacin con explicaciones que den
sustento a la propuesta. En el caso del Poder
Ejecutivo la misma se efecta mediante el
mensaje de remisin del proyecto.
Los mensajes son va de comunicacin del
Ejecutivo al Legislativo cuando se trata de remitir
proyectos de ley, pero tambin cuando se trata de
informar. El caso ms importante, en este sentido,
aunque efectuado verbal y personalmente, surge
de lo previsto en el artculo 99, inciso 8, de la C.N.
referido a la apertura anual de las sesiones del
Congreso, oportunidad en la que el Presidente da
cuenta del estado de la Nacin.
Otras circunstancias en las que se verifica un
mensaje informativo son las previstos, en un
primer caso, en la ley 24.629, denominada de
Normas Complementarias para la Ejecucin del
Presupuesto y Reorganizacin Administrativa,
que establece, entre otras cosas, el envo al
Congreso de un informe de avance sobre las
tareas de preparacin del presupuesto, a fines de
julio de cada ao. Un segundo caso es el del
presupuesto plurianual, de carcter informativo,
previsto en la citada ley 25.152.

Como se puede apreciar, no encontrar

satisfactorio el proyecto de presupuesto
presentado, conlleva a la realizacin de un
proceso de idas y regresos hasta llegar al
ajuste que, necesariamente, permitir la
aprobacin del presupuesto de la jurisdiccin o
entidad para el ao que se presupuesta.

La riqueza informativa del mensaje puede lograr

permanencia,
actualizndola
con
las
modificaciones ocurridas en el tratamiento del
proyecto de presupuesto, que incluye la sancin
del Congreso, la promulgacin del Ejecutivo, con
el potencial ejercicio de la observacin, y la
distribucin administrativa. En la Administracin
Nacional, la mencionada riqueza informativa,
debidamente actualizada, se logra mediante el
denominado presupuesto resumen, que tiene
difusin pblica al igual que el presupuesto,
tendiendo a lograr la transparencia del mismo.

El proceso de formulacin del proyecto de ley del

Presupuesto de gastos termina con su
incorporacin, conjuntamente con el Presupuesto
de Recursos, al proyecto de ley de Presupuesto
General de la Administracin Pblica Nacional.

a) El mensaje del presupuesto

El artculo 26 de la ley 24.156, denominada de
Administracin Financiera, establece que el Poder
Ejecutivo presentar el proyecto de ley de
presupuesto acompaado de un mensaje que
contenga una relacin de los objetivos que se
propone alcanzar y las explicaciones de la
metodologa utilizada para las estimaciones de
recursos y determinacin de los gastos, as como
otros elementos de juicio que estime oportunos.

A lo largo del tiempo, en algunos aos se

verificaron demoras en su envo, con relacin a
la fecha de presentacin legalmente establecida.
A partir de 1992 los mensajes de presupuesto
fueron
enviados
al
Congreso
Nacional
cumpliendo los plazos legalmente establecidos.

El citado artculo hace referencia, asimismo, a la

inclusin de la documentacin requerida por el
artculo 24 (por ejemplo, el presupuesto de
divisas). Otras leyes como la 25.152 (denominada

El contenido de los mensajes de presupuesto de

los ltimos aos, que sigue una estructura
relativamente estable, es de gran importancia
en cuanto refleja la poltica del gobierno. En el

18

mismo se hace referencia al contexto

macroeconmico y las proyecciones de las
variables
econmicas
globales,
el
comportamiento de las finanzas pblicas, la
poltica presupuestaria, las proyecciones de
recursos, los gastos tributarios, las prioridades en
los gastos, el financiamiento y el servicio de la
deuda, las relaciones financieras con las
provincias, las caractersticas econmicas
(recursos, gastos, resultados y financiamiento) y
funcionales (servicios sociales, econmicos, de
defensa y
seguridad,
de administracin
gubernamental)
del
presupuesto
de
la
Administracin Nacional, el presupuesto de
divisas, los presupuestos de fondos fiduciarios,
otros entes del sector pblico nacional y de las
empresas
pblicas,
las
magnitudes
del
presupuesto del
Sector
Pblico y las
proyecciones plurianuales.

Las planillas anexas se detallan a continuacin

con su denominacin, nmero de planilla y
nmero de artculo al cual se anexan. De este modo,
artculos y planillas, queda configurado el proyecto de
ley que se somete a aprobacin.
La informacin complementaria al proyecto de
ley est constituida por la distribucin proyectada
por Jurisdiccin y Entidad que incluye un conjunto
de referencias a la poltica jurisdiccional, la
descripcin de los programas, las metas fsicas,
los cargos de personal, los crditos y los
recursos. La citada informacin incluye tambin
cuadros comparativos de lo proyectado con el
presente e informacin estadstica geogrfica.
Ese conjunto conforma junto al Mensaje los
antecedentes que explican y fundamentan el
contenido del proyecto de ley.
En forma resumida, el Proyecto de Presupuesto
Nacional incluye, junto al articulado:
Planillas Anexas al Articulado del Proyecto de
Ley
Ttulo I Administracin Nacional
Ttulo II Administracin Central
Ttulo III Organismos Descentralizados
Instituciones de Seguridad Social

Se ha entendido, tradicionalmente, que la ley de

presupuesto es el consentimiento que presta el
pas al programa o presupuesto de entradas y
gastos de la Administracin General, formado y
ofrecido en proyecto por el Poder Ejecutivo en su
carcter de Jefe de la Administracin General del
Pas. Es posible vincular estas expresiones, en
particular cuando se habla del programa
formado y ofrecido, con las explicaciones del
mensaje.

A su vez, la Informacin Complementaria del

Proyecto de Ley, est conformada por:

Fascculos Jurisdiccin - Entidad

Contienen la poltica presupuestaria, la
descripcin de programas, metas fsicas,
cargos de personal, los crditos y los recursos
de cada Jurisdiccin o Entidad

Anexo
Estadstico
y
Ubicacin
Geogrfica
Cuadros comparativos
Administracin Nacional
Administracin Central
Organismos
Descentralizados
e
Instituciones de Seguridad Social
Estadstico y Geogrfico
Ttulo I Administracin Nacional
Ttulo II Administracin Central
Ttulo III Organismos Descentralizados e
Instituciones de Seguridad Social

El artculo 75, inciso 8, de la C.N., referido a la

atribucin de Congreso de aprobar el presupuesto
establece que el mismo ser en base al
programa general de gobierno lo cual remite
tambin a las consideraciones del mensaje que
intentan relacionar los gastos a autorizar y los
recursos
estimados con el citado programa
general de gobierno.

b) Estructura del Presupuesto

A continuacin del Mensaje se incluye el
articulado del proyecto de ley y las planillas
anexas al mismo. El articulado est agrupado en
ttulos y captulos. El Ttulo I Disposiciones
Generales incluye captulos tales como: del
Presupuesto de Gastos y Recursos de la
Administracin Nacional, de las Normas sobre
Gastos, de las Normas sobre Recursos, de los
Cupos Fiscales, de la Cancelacin de Deudas de
Origen Previsional, de las Jubilaciones y
Pensiones, de las operaciones de Crdito
Pblico, Otras Disposiciones, de la Ley
Complementaria Permanente. El Ttulo II es sobre
el Presupuesto de Gastos y Recursos de la
Administracin Central y el Ttulo III del
Presupuesto de Gastos y Recursos de los
Organismos Descentralizados e Instituciones de
la Seguridad Social.

En forma detallada se incluye la siguiente

informacin, la que est disponible en Internet en
la pgina de Ministerio de Economa y Finanzas
Pblicas, Secretaria de Hacienda, Oficina
Nacional de Presupuesto, para el presupuesto de
cada ao.

19

PLANILLAS ANEXAS AL ARTICULADO

Ttulo I
Administracin Nacional
Composicin del Gasto por Finalidad y Funcin y Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Finalidad y Funcin y Carcter Institucional
Composicin del Gasto por Finalidad y Funcin y por Jurisdiccin
Composicin del Gasto por Jurisdiccin y Carcter Institucional
Composicin del Gasto por Jurisdiccin y Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Jurisdiccin y por Fuente de Financiamiento
Composicin del Gasto por Carcter Econmico y por Carcter Institucional
Clculo de Recursos por Carcter Econmico y por Carcter Institucional

N 1 Anexa al artculo 1
N 2 Anexa al artculo 1
N 3 Anexa al artculo 1
N 4 Anexa al artculo 1
N 5 Anexa al artculo 1
N 6 Anexa al artculo 1
N 7 Anexa al artculo 1
N 8 Anexa al artculo 2
N 9 Anexa al artculo 3

Gastos Figurativos

N 10 Anexa al artculo 3

Contribuciones Figurativas

N 11 Anexa al artculo 4

Cuenta de Ahorro-Inversin-Financiamiento

N 12 Anexa al artculo 4

Fuentes Financieras

N 13 Anexa al artculo 4

Aplicaciones Financieras

Anexa al articulado

Recursos Humanos- Totales por Carcter Institucional

Anexa al articulado

Recursos Humanos- Administracin Central

Anexa al articulado

Recursos Humanos- Organismos Descentralizados

Anexa al articulado

Recursos Humanos- Instituciones de Seguridad Social

Contratacin de Obras o Adquisicin de Bienes y Servicios que inciden en
Ejercicios Futuros

Anexa al articulado
Anexa al articulado

Universidades Nacionales

Anexa al articulado

Fondos Fiduciarios

Anexa al articulado

Contribuciones al Tesoro Nacional

Anexa al articulado

Operaciones de Crdito Pblico

Anexa al articulado

Colocacin de Bonos de Consolidacin de Deudas

20

Ttulo II
Administracin Central
Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin y por
Finalidad
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin y por Carcter
Econmico
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin y Fuente de
Financiamiento
Comp. de los Recursos Por Carcter Econmico y Fuente de
Financiamiento
Carcter Econmico de los Recursos por Jurisdiccin y por
Subjurisdiccin
Gastos Figurativos
Contribuciones Figurativas
Fuentes Financieras
Aplicaciones Financieras

N 1 Anexa al Titulo II
N 2 Anexa al Titulo II
N 3 Anexa al Titulo II
N 4 Anexa al Titulo II
N 5 Anexa al Titulo II
N 6 Anexa al
N 7 Anexa al
N 8 Anexa al
N 9 Anexa al

Titulo II
Titulo II
Titulo II
Titulo II

Titulo III
Organismos Descentralizados
Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y por Finalidad

N 1A Anexa al Titulo III

Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Carcter Econmico

Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Por Fuente de
Financiamiento
Comp. de los Recursos por Carcter Econmico
Carcter Econmico de los Recursos por Jurisdiccin y por Entidad
Gastos Figurativos
Contribuciones Figurativas
Fuentes Financieras
Aplicaciones Financieras

N 2A Anexa al Titulo III

N 3A Anexa al Titulo III
N 4A Anexa al
N 5A Anexa al
N 6A Anexa al
N 7A Anexa al
N 8A Anexa al
N 9A Anexa al

Titulo III
Titulo III
Titulo III
Titulo III
Titulo III
Titulo III

Instituciones de Seguridad Social

Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y por Finalidad
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Carcter Econmico
Comp. del Gasto por Jurisdiccin, Entidad y Por Fuente de
Financiamiento
Comp. de los Recursos por Carcter Econmico
Carcter Econmico de los Recursos por Jurisdiccin y por Entidad
Gastos Figurativos
Contribuciones Figurativas
Fuentes Financieras
Aplicaciones Financieras

21

N 1B Anexa al Titulo III

N 2B Anexa al Titulo III
N 3B Anexa al Titulo III
N 4B Anexa al
N 5B Anexa al
N 6B Anexa al
N 7B Anexa al
N 8B Anexa al
N 9B Anexa al

Titulo III
Titulo III
Titulo III
Titulo III
Titulo III
Titulo III

FASCICULOS JURISDICCION ENTIDAD

Para cada Jurisdiccin- Entidad se incluye, en el caso que corresponda:

POLITICA PRESUPUESTARIA DE LA JURISDICCION O DE LA ENTIDAD
CREDITOS POR INCISO Y PARTIDA PRINCIPAL
CUENTA AHORRO-INVERSION-FINANCIAMIENTO (DE LA ENTIDAD)
LISTADO DE PROGRAMAS Y CATEGORIAS EQUIVALENTES
DESCRIPCION DE CADA PROGRAMA
METAS Y PRODUCCION BRUTA DE CADA PROGRAMA
LISTADO DE ACTIVIDADES ESPECIFICAS Y PROYECTOS
RECURSOS HUMANOS DE LA JURISDICCION O DE LA ENTIDAD
RECURSOS HUMANOS DEL PROGRAMA O CATEGORIA PROGRAMATICA
EQUIVALENTE
RECURSOS (DE LA ENTIDAD)

CUADROS COMPARATIVOS
Administracin Nacional
Cuenta de Ahorro - Inversin Financiamiento
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin
Composicin del Gasto por Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Jurisdiccin
Composicin del Gasto por Inciso
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica
Composicin de los Recursos por Carcter Econmico

Cuadro N 1
Cuadro N 2
Cuadro N 3
Cuadro N 4
Cuadro N 5
Cuadro N 6
Cuadro N 7

Administracin Central
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin
Composicin del Gasto por Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Jurisdiccin
Composicin del Gasto por Inciso
Composicin de los Recursos por Carcter Econmico

Cuadro N 1
Cuadro N 2
Cuadro N 3
Cuadro N 4
Cuadro N 5

Organismos Descentralizados e Instituciones de

Seguridad Social
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin
Composicin del Gasto por Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Entidad
Composicin del Gasto por Inciso
Composicin de los Recursos por Carcter Econmico

22

Cuadro N 1
Cuadro N 2
Cuadro N 3
Cuadro N 4
Cuadro N 5

ANEXO ESTADISTICO Y GEOGRAFICO

Ttulo I Captulo I
Administracin Nacional
Cuenta de Ahorro - Inversin - Financiamiento
Composicin del Gasto por Jurisdiccin y por Finalidad
Composicin del Gasto por Jurisdiccin y por Inciso
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin y por Inciso
Composicin del Gasto por Carcter Econmico y por Inciso
Comp. del Gasto por Carcter Econmico y por Fuente de Financiamiento
Comp. del Gasto por Inciso y por Fuente de Financiamiento
Comp. del Gasto por Jur, Subjur., Entidad, Programa y Carcter Econmico
Comp. del Gasto por Jur, Subjur, Entidad y por Inciso
Comp. del Gasto por Jur ,Subjur, Entidad y Fuente de Financiamiento
Calculo de Recursos por Rubro y por Carcter Institucional
Carcter Econmico de los Recursos por Jur, Subjur y Entidad
Proyectos por Ubicacin Geogrfica Jur, Subjur o Entidad y Fte de Financ.
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica y Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica y por Institucin
Composicin del Gasto por Ubicacin Geogrfica y por Finalidad
Comp. del Gasto por Ubicacin Geogrfica y Fuente de Financiamiento
Comp. del Gasto por Ubicacin Geogrfica e Inciso
Programa, Subprog, y Actividad por Ub. Geogrfica, Jur Subjur, o Entidad e Inciso

N 1
N 2
N 3
N 4
N 5
N 6
N 7
N 8
N 9
N 10
N 11
N 12
N 13
N 14
N 15
N 16
N 17
N 18

Ttulo II
Administracin Central
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin y Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Jurisdiccin, Subjurisdiccin y por Inciso
Composicin del Gasto por Carcter Econmico y por Inciso
Composicin de Recursos por Rubros

Ttulo III
Organismos Descentralizados e Instituciones de Seguridad Social
Cuenta Ahorro Inversin Financiamiento
Organismos Descentralizados
Composicin del Gasto por Finalidad Funcin y por Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Entidad y por Inciso
Composicin del Gasto por Carcter Econmico y por Inciso
Composicin de los Recursos por Rubros
Instituciones de Seguridad Social
Composicin del Gasto por Finalidad y Funcin y Carcter Econmico
Composicin del Gasto por Entidad y por Inciso
Composicin del Gasto por Carcter Econmico y por Inciso
Composicin de los Recursos por Rubros

23

N 1
N 2
N 3
N 4

N 2A
N 3A
N 4A
N 5A
N 2B
N 3B
N 4B
N 5B

autoridades vinculadas a las decisiones sobre el

presupuesto pblico.

c) Los Gastos Prioritarios

1. Mejoras en la asignacin de recursos

Esto es as porque el anlisis de prioridades

lleva a la asignacin de recursos en la que
juegan papel importante las decisiones polticas
de las autoridades. Hasta donde llega lo tcnico y
hasta donde lo poltico, es algo difcil de precisar.

El presupuesto absorbe una importante fraccin

de recursos de la economa destinados a la
provisin de servicios gubernamentales. Sea que
se repare en las magnitudes absolutas como en
la variedad de funciones y programas de gastos a
travs de los cuales se presta la actividad estatal,
ellas ponen de manifiesto la complejidad del
problema fiscal.

En este problema tienen significacin las

decisiones polticas, por ejemplo en la
determinacin de prioridades en el destino de
los gastos pblicos, y las formulaciones
tcnicas acerca de los procedimientos a emplear
para disponer de los mejores elementos de
juicio que fundamenten esas decisiones.

Ante esta situacin y las restricciones econmico

- financieras se requiere operar polticas
selectivas, poniendo nfasis en dos frentes de
manera simultnea. Por un lado, resulta
necesario asegurar objetivos de eficiencia para
cada programa de gastos. De esta forma, dado
un objetivo ste se alcanzar con el mnimo uso
de recursos econmicos. Por otro lado, siendo
que an en la mejor de las opciones el esfuerzo
de eficiencia resultara insuficiente, es preciso
complementarlo con una definicin de
prioridades.

Entre esos elementos de juicio tcnicos se

incluyen los diagnsticos iniciales, la poblacin
objetivo a atender, los resultados e impactos
buscados por parte del accionar estatal, la
utilizacin de indicadores de gestin, los que
forman parte de una presupuestacin orientada
a resultados. La misma apunta a efectuar el
seguimiento del desempeo en el cumplimiento
de las prioridades y, a su vez, realimentar el
proceso de determinacin de las mismas.

La decisin de cuantos bienes se ofrecen y por

cuales mecanismos se habr de llevar a cabo la
accin redistributiva y compensatoria que tienen
las polticas pblicas, no tiene una respuesta
nica. El criterio ser la bsqueda de mayor
eficiencia y la reasignacin del gasto pblico,
atendiendo reas de mayor prioridad y
desentendindose de aquellas que no son tales.

Asimismo, se requiere considerar diferentes

cuestiones. Segn que los resultados deseados
se pretendan obtener en plazos cortos o en
plazos ms largos, la estrategia ser diferente. En
trminos generales puede decirse que introducir
cambios en la asignacin de recursos no es una
tarea que pueda ser encarada, seriamente, en
plazos muy cortos. Sin embargo es cierto que
existen urgencias y que, por otra parte, no hay
garantas que un proceso largo d resultados
fructferos.

La asignacin del gasto pblico debe efectuarse

prestando atencin a aquellos sectores que
tienen una prioridad relativa mayor que otros,
para lo cual los responsables de las decisiones
deben tomar conciencia de las limitaciones de los
recursos.

3.

La decisin sobre las prioridades

La Constitucin Nacional, atribuye el poder de

decidir sobre el destino a dar al producido de los
recursos pblicos al Congreso Nacional mediante
la ley de Presupuesto (C.N. art. 75 inc.8)
asignando al Poder Ejecutivo el Poder de
Administrar, o sea recaudar y gastar (C.N. arts.
99 y 100). La ley de presupuesto toma como base
el proyecto del Poder Ejecutivo (art. 26 de la ley
24.156
de
Administracin
Financiera),
hacindolo propio el Congreso Nacional,
modificando o no lo propuesto.

Es en relacin a estos aspectos que el

presupuesto desempea una labor insustituible.
Si bien las exigencias de la estabilizacin
econmica contribuyen a este atributo del
presupuesto, conforme se revitaliza la funcin
asignativa y distributiva de la poltica fiscal, el
presupuesto cobra una importancia creciente
para el anlisis de opciones y alternativas que
permitan el mejor uso de los recursos
pblicos.
2.
Anlisis de prioridades en la
asignacin

En consecuencia, el Congreso decide sobre la

base de lo programado y propuesto por el
Ejecutivo. Es por ello que es ste quien ha de
definir los lineamientos prioritarios del
presupuesto (art. 24 de la ley 24.156) en funcin
de su Plan de Gobierno (C.N. art. 75 inciso 8).

El anlisis de prioridades debe emplearse por la

oficina de presupuesto, las oficinas encargadas
de la formulacin del presupuesto en los distintos
organismos y, fundamentalmente, por las

24

de las oficinas de presupuesto. Por supuesto,

tambin, aquellos que tienen responsabilidad en
la conduccin de la poltica fiscal, como la
Secretara de Hacienda, el Ministerio de
Economa, la Jefatura de Gabinete.

Ese Plan de Gobierno involucra a los

componentes del mismo: los Poderes del Estado
y los Ministerios. Los Ministros deben prestar
conformidad al proyecto de presupuesto, en
acuerdo de gabinete, conforme el inciso 6 del art.
100 de la C.N. A ellos corresponde tambin la
responsabilidad del accionar para la consecucin
de los fines establecidos en el citado Plan y en el
Presupuesto.

4.
Aspectos a considerar en la
asignacin de los gastos pblicos
Para la toma de decisiones en la asignacin de
los crditos se deben tener en cuenta los
siguientes
aspectos.
La
asignacin
por
finalidades y funciones se efectuar atendiendo
los fines perseguidos y los servicios a prestar
conforme las competencias especficas y los
planes del Gobierno. Este es el aspecto ms
relevante y sinttico de la asignacin.

Por lo tanto, el Ejecutivo y sus Ministros son

responsables de las prioridades de asignacin
as como de la ejecucin de las mismas. Pero es
necesario establecer cmo hace el Ejecutivo y
sus Ministros para proponer las prioridades. El
artculo 24 de la ley n 24.156 hace referencia a
dependencias especializadas que prepararn
una propuesta de prioridades en general. El
cronograma para la formulacin del presupuesto
anual y plurianual, que aprueba el Ministro de
Economa,
debe
establecer
esas
responsabilidades.

La distribucin de los crditos se efectuar sobre

la base de programas, poniendo nfasis en
precisar objetivos y metas, todo ello conforme con
la poltica general que impulsa la accin del
Gobierno a cargo de la jurisdiccin, de modo de
permitir la satisfaccin de las demandas mediante
una racional distribucin de los recursos
asignados en el ejercicio.

El programa presupuestario debe basarse en

las posibilidades de financiamiento, en las
normas legales que establecen reglas fiscales, en
las orientaciones generales del Ejecutivo, en los
planes estratgicos institucionales, en los
compromisos contrados. Un insumo importante,
en ese sentido, es el Mensaje del Poder
Ejecutivo, al Congreso, de apertura del perodo
anual de sesiones, sobre el estado de la Nacin
(art. 98, inciso 8, de la C.N.).

Los distintos gastos necesarios para la

realizacin de los programas se ordenarn segn
el objeto de las erogaciones, el cual en forma
agregada permite determinar su composicin
econmica. Los crditos para erogaciones en
personal debern compatibilizarse con la planta
asignada a cada programa, efectundose el
anlisis de su magnitud y composicin, con el fin
de lograr una adecuada utilizacin de los
recursos humanos. Los crditos asignados para
construcciones y otros rubros conformarn los
proyectos, los que atendern al logro de los
objetivos previstos en la programacin.

Este conjunto de fuentes y restricciones no son

fcilmente conciliables. Las mismas deben
confluir e influir en el establecimiento de las
prioridades del proyecto de presupuesto
general (artculo 25 de la ley 24.156) y reflejarse
previamente en los techos presupuestarios
anuales y plurianuales propuestos por la
Secretaria de Hacienda con la supervisin de la
Jefatura de Gabinete y con la participacin de
Jurisdicciones y Organismos. Asimismo, el
informe de avance sobre la elaboracin del
proyecto de Presupuesto Nacional, del Poder
Ejecutivo al Poder Legislativo (artculo 20 de la
ley n 24.629), es adecuada oportunidad para
reflejar los lineamientos prioritarios.

La individualizacin de las erogaciones en

moneda extranjera permitir determinar la
incidencia del presupuesto en el sector externo
de la economa. La distribucin geogrfica de
los crditos permitir informar sobre la incidencia
espacial buscada con la realizacin de los
programas y proyectos en ejecucin o a ejecutar.
Finalmente, cabe considerar las distintas fuentes
con las que se financian los gastos, aspecto
relevante desde el punto de vista financiero.

La determinacin de prioridades asume un

carcter dinmico. Si bien hay lineamientos
generales, relativamente estables, tambin hay
un proceso continuo de toma de decisiones, que
influye en la asignacin y reasignacin de
recursos pblicos.

5.
El anlisis de la estructura
presupuestaria para determinar prioridades
El anlisis de la composicin est referido a la
estructura de los distintos rubros componentes de
una clasificacin. Para ello se iguala el total a
cien y se calcula el porcentaje de participacin de
cada concepto. De este modo es posible ver la

En un proceso de ste tipo deben participar

comprometidamente las autoridades de la
administracin y, no solamente, los responsables

25

En las formulaciones bsicas sobre el

crecimiento se pone de manifiesto que la nica
manera de elevar la tasa de crecimiento a largo
plazo de la economa es aumentando la
intensidad del capital la acumulacin de capital
por trabajador y la productividad total de los
factores que est asociada a la evolucin de la
tecnologa, donde juegan un papel importante la
Investigacin y el Desarrollo y los aspectos
organizativos de la produccin y el capital
humano.

importancia relativa de cada uno de ellos. Es

posible tambin efectuar la comparacin entre las
participaciones relativas de un ao con relacin al
ao anterior u otro ao. Los cambios en las
participaciones relativas permitirn conocer a
aquellos rubros a los que se habra asignado una
mayor prioridad relativa.
El anlisis de la variacin surge de comparar
los valores correspondientes a un ao con los del
ao anterior, u otro ao. La variacin puede ser
en trminos absolutos o en trminos relativos.
Ello permite conocer cules son los rubros que
aumentan, cules los que se mantienen y cules
los que disminuyen y en que magnitud y
proporcin. Ser posible as tener idea de lo que
ocurre con la evolucin de las cifras globales as
como de los diferentes rubros de las
clasificaciones.

Pero este enfoque de preocupacin sobre los

bienes y servicios ms directamente vinculados
con el crecimiento, no debe hacer olvidar que
sin servicios pblicos esenciales como la justicia,
la seguridad, la educacin y sanidad primarias,
las infraestructuras bsicas, y la asistencia social,
disminuyen las posibilidades de crecer.
La experiencia sobre crecimiento econmico
seala que factores de tipo estructural, como
capital
humano,
madurez
financiera,
e
infraestructuras pblicas, tienen una correlacin
positiva con el crecimiento econmico; y que por
el contrario, las altas tasas de inflacin y los
fuertes desajustes de los tipos de cambio han
producido efectos negativos sobre la actividad
econmica.

Las variaciones relativas por encima del

promedio, permiten detectar los rubros
prioritarios. Las variaciones absolutas dan idea
del esfuerzo efectuado en la asignacin de los
recursos pblicos.
El anlisis de las variaciones absolutas y relativas
est influido por la inestabilidad monetaria o,
dicho de otra manera, por la inflacin. En una
situacin de tipo inflacionario las comparaciones
en moneda corriente estn distorsionadas por el
deterioro en el poder adquisitivo del dinero. En
consecuencia, se recurre a comparaciones en
monedas
constante,
deflacionando
o
inflacionando los valores correspondientes a los
distintos ejercicios.

7. Prioridades presupuestarias
El Gobierno Nacional en el Informe de Argentina
sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(Octubre 2003) ha propuesto una gua
orientadora para dar continuidad a la gestin de
las polticas estatales por los sucesivos
gobiernos. Los Objetivos de Desarrollo del
Milenio para Argentina son:

Un procedimiento alternativo es expresar los

valores en trminos o en relacin con el producto
bruto interno (PIB). Esto permite acceder a cifras
comprensibles, en el sentido que son cifras
relativamente pequeas, y que a su vez brindan
una idea de magnitud econmica que elude la
repercusin de la inflacin. Un aumento en una
magnitud expresada en proporcin del PIB pone
de manifiesto una importancia relativa mayor o
sea, en principio, una prioridad.

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Erradicar la Pobreza Extrema y el Hambre

Alcanzar la Educacin Bsica Universal
Promover el Trabajo Decente
Promover la Igualdad de Gnero
Reducir la Mortalidad Infantil
Mejorar la Salud Materna
Combatir el HIV, la Tuberculosis y el Chagas
Asegurar un Medio Ambiente Sostenible

6. Enfoques actuales en el mundo

Las finanzas pblicas en su concepcin
tradicional planteaban los objetivos del desarrollo
en general en trminos de crecimiento y
equidad. En los aos recientes, especialmente a
causa de crisis econmicas, se ha producido un
cambio de percepcin poniendo nfasis en la
reduccin de la pobreza como meta prioritaria,
asignando un papel preponderante al gasto social
ms urgente (asistencial).

Aunque no existe discrepancia sobre los

objetivos
estratgicos
de
la
poltica
presupuestaria, entre los que podemos incluir el
aumento de la renta real de la poblacin en un
entorno de proteccin social y servicios pblicos
bsicos aceptables, est por resolver qu
combinacin
de gastos, impuestos, e
instituciones se necesita para alcanzar dichos
fines.

26

En esas circunstancias, aunque es preciso

asignar recursos a conceptos del gasto que
contribuyan a la proteccin social (subsidios por
desempleo, planes alimentarios, entrega de
medicamentos, etc.) es contraproducente hacerlo
en desmedro de otras categoras de gastos
claves en el desarrollo econmico y social.

que, por ende, redunda en una reduccin

permanente de la pobreza. En el plano
internacional, existe cierto grado de consenso en
que los gastos en investigacin y desarrollo,
educacin e inversin en infraestructura son ms
productivos que otros.
Asimismo, es importante considerar que la
priorizacin de gastos no puede ignorar la
restriccin financiera que imponen las pautas
fiscales para permitir una evolucin sustentable
de las finanzas pblicas, con una adecuada
atencin de los servicios de la deuda.

Es deseable mantener un balance entre la

asignacin para gastos sociales y para otros
destinos, como por ejemplo, la infraestructura,
la educacin, la ciencia y tecnologa
(inversin en capital fsico y humano y
conocimiento), que inciden positivamente sobre
el crecimiento econmico sostenible a largo plazo

27

CAPITULO II
DISCUSIN Y APROBACIN DEL PROYECTO
DE LEY DE PRESUPUESTO

28

comunicado al Poder Ejecutivo Nacional con la

debida antelacin.

La Constitucin de la Nacin Argentina, establece

en su Artculo 75, inciso 8, que corresponde al
Congreso Nacional fijar anualmente el Presupuesto General de Gastos y Clculo de Recursos
de la Administracin Nacional.

Asimismo, los Diputados integrantes de la

Comisin de Presupuesto y Hacienda, formulan
por escrito consultas y efectan apreciaciones
que son remitidas oficialmente a la Jefatura del
Gabinete de Ministros. Este listado de preguntas
y aclaraciones, enriquece, con sus respuestas, el
tratamiento del proyecto presentado.

A su vez, la ley N 24.156 de Administracin

Financiera y de los sistemas de Control del Sector
Pblico Nacional, en su artculo 26 determina que
el Poder Ejecutivo Nacional presentar el
Proyecto de Ley de Presupuesto General a la
Cmara de Diputados de la Nacin, antes del 15
de setiembre del ao anterior para el que regir.

Las reuniones que se llevan a cabo en la

Comisin, con la presencia de funcionarios que
conforman las respectivas reas de gobierno, dan
lugar a debates sobre diversas cuestiones, y
permiten esclarecer las acciones que se pretende
llevar a cabo durante el siguiente ejercicio.

Segn esta ley, el Poder Ejecutivo Nacional fijar

anualmente los lineamientos generales para la
formulacin del proyecto de ley de presupuesto
general (artculo 26), y la Oficina Nacional de
Presupuesto, rgano rector del sistema
presupuestario del Sector Pblico Nacional,
preparar dicho proyecto de ley y fundamentar
su contenido (Art. 16 y Art. 17, inciso g)

En el curso del debate tambin se ponen de

manifiesto inquietudes especficas a travs de los
seores Diputados, quienes formulan sus
planteos en temas vinculados con la economa, la
salud, la educacin y, en general, con el
tratamiento que la Nacin dispensa a las
provincias o regiones en materia promocional y
asistencial.

La Constitucin establece la participacin que, en

materia presupuestaria, compete al Jefe de
Gabinete de Ministros. Este aspecto est legislado por el artculo 100, el cual establece,
adems, para dicho cargo, una responsabilidad
poltica ante el Congreso de la Nacin.

Al culminar con esta ronda de consultas y,

cuando se ha completado el procesamiento de la
informacin adicional requerida al Poder Ejecutivo
Nacional, la Comisin de Presupuesto y Hacienda
elabora un Dictamen o despacho que puede ser
nico, o bien uno por la mayora y otro por la
minora.

En lo relativo al tratamiento presupuestario, una

vez que el proyecto de Ley de Presupuesto, ya
elaborado, ha logrado el acuerdo del gabinete
nacional y su aprobacin por parte del Poder
Ejecutivo, el Jefe de Gabinete de Ministros debe
enviarlo al Congreso para su tratamiento (Inciso 6
del citado artculo 100).

Estos despachos son girados a la Secretara de la

Presidencia de la Cmara de Diputados, la que
los incorpora en el orden del da.
Posteriormente,
la
Comisin
de
Labor
Parlamentaria (integrada por los Presidentes de
Bloques), establece el orden de tratamiento que
se le dar en el recinto.

El proceso de estudio y aprobacin por parte del

Honorable Congreso de la Nacin, se inicia a
partir de la presentacin del proyecto de ley que
efecta el Poder Ejecutivo Nacional. El trmite
que se cumple en tal sentido se corresponde con
el procedimiento general fijado en el Captulo V
de la Constitucin Nacional, en cuanto hace a la
formacin y sancin de las leyes.

Cuando se inicia el tratamiento del proyecto de

ley en el recinto, el Presidente de la Cmara
suele otorgar la palabra, costumbre respetada por
el resto de los miembros, al Presidente de la
Comisin de Presupuesto y Hacienda o a un
miembro informante por la mayora. A
continuacin, otorgar tambin la palabra a un
miembro informante por la minora. Por ltimo,
tocar el turno al resto de los Diputados, de
acuerdo con el orden en que se hubieran anotado
para hacer uso de la palabra.

El proyecto ingresa en la Cmara de Diputados

en donde se gira a la Comisin de Presupuesto y
Hacienda para efectuar su estudio y obtener su
dictamen.
La citada Comisin establece un orden para tratar
los asuntos entrados y est facultada para citar a
Ministros, Secretarios y dems funcionarios del
Poder Ejecutivo a fin de brindar las aclaraciones
requeridas por sus miembros. En la prctica, esto
ltimo se traduce en la confeccin de un
cronograma de reuniones, que elabora la
Comisin de Presupuesto y Hacienda, que es

En el curso del tratamiento en general del

proyecto de ley de presupuesto presentado por el
Poder Ejecutivo Nacional, adquiere su verdadera
dimensin la figura que la doctrina ha creado al
caracterizarla como ley de leyes, porque a travs

29

de ella se posibilita el cumplimiento de otras

medidas legales. Es as, que, en estas sesiones,
se somete a discusin toda la poltica general del
gobierno, las acciones realizadas y las
propuestas a futuro, en especial aquellas
concernientes a aspectos econmicos y sociales.

ser ms corto, ya que el anlisis con detenimiento

correspondi a la Cmara de origen.
Sancionada la Ley, sta pasa al Poder Ejecutivo
de la Nacin. De no mediar reparos, se promulga
(Artculo 78 de la Constitucin Nacional). Si no
hay observaciones ni se promulga, regir el
Artculo 80 de la Constitucin Nacional, que
establece que todo proyecto no devuelto por el
Poder Ejecutivo Nacional en el trmino de diez
das tiles, queda automticamente promulgado.

Finalizada la discusin en general, si el proyecto

no es rechazado puede comenzar la discusin en
particular; en caso contrario deber retornar a la
Comisin de Presupuesto y Hacienda para que
elabore un nuevo despacho.

El Poder Ejecutivo Nacional podr observar, en

parte, el proyecto de ley aprobado, siempre que
las partes no observadas tengan autonoma
normativa y su vigencia parcial no altere el
espritu ni la unidad del proyecto sancionado por
el Congreso (Artculo 80 de la Constitucin
Nacional). Ejerce as su derecho a veto, en caso
que el Poder Legislativo haya impuesto algn
artculo que contrare la poltica general del
Gobierno, o que vulnere lo establecido por el
Artculo 28 de la Ley de Administracin Financiera
y de los Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional, en el sentido de que todo incremento
del total del presupuesto de gastos previstos en el
proyecto presentado por el Poder Ejecutivo
Nacional, deber contar con el financiamiento
respectivo.

La discusin en particular consiste en examinar el

proyecto artculo por artculo, a los que se va
mencionando desde la Presidencia de la Cmara
de acuerdo con su nmero correlativo y, de no
merecer objecin, se los va aprobando por
mayora simple.6
En caso que algn artculo merezca alguna
observacin, los Diputados interesados en la
cuestin solicitan la palabra para proponer
cambios en su redaccin o bien para mocionar
que sea desechado.
Concluida la lectura y aprobacin del articulado
en particular, suelen presentarse mociones de
inclusin de nuevos artculos a propuesta de los
Diputados, los cuales, igual que en el
procedimiento anterior, son sometidos a debates
para su inclusin en el proyecto enviado por el
Poder Ejecutivo Nacional.

No obstante ello, existe una nueva instancia. Con

las objeciones efectuadas por parte del Poder
Ejecutivo, vuelve a la Cmara de origen la ley
observada. Si est Cmara lo discute e insiste
con los dos tercios de los votos, pasa
nuevamente a la Cmara de revisin. Si ambas
Cmaras lo sancionan por igual mayora, el
proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su
formal promulgacin.

Cabe consignar que el Artculo 79 de la

Constitucin Nacional establece que cada
Cmara, luego de aprobar un proyecto de ley en
general, puede delegar en sus Comisiones la
aprobacin, en particular, del proyecto, con el
voto de la mayora absoluta del total de sus
miembros. A su vez, la aprobacin en Comisin
requerir, tambin, el voto de la mayora absoluta
de sus miembros.
Esta clusula permite derivar a las Comisiones
respectivas, aquellas leyes cuyos contenidos
requieren un conocimiento tcnico ms
especializado. Se estima que esta facultad no
ser utilizada por las Cmaras cuando se trate el
proyecto de ley de presupuesto.
El proyecto aprobado por parte de la Cmara de
Diputados pasa para su discusin al Senado con
todas las enmiendas realizadas. En general, el
tratamiento que la Cmara revisora da al proyecto
de ley de presupuesto, es similar al ya descrito,
pero el perodo que se toma para su estudio suele
6

En los ltimos aos, en algunas oportunidades la

votacin se efectu por captulos.

30

CAPITULO III
LA COORDINACIN DE LA
EJECUCIN DEL PRESUPUESTO NACIONAL
Y OTROS PRESUPUESTOS

31

provisin de bienes y servicios y efectuar las

transferencias corrientes y de capital contempladas en el presupuesto de gastos.

A. CONSIDERACIONES GENERALES
El Presupuesto debe entenderse como una visin
anticipada de lo que va a ocurrir en un perodo
determinado, lo cual se expresa en un documento
aprobado. El paso siguiente a la aprobacin, y
que est ntimamente ligado con el contenido del
presupuesto, es efectuar las acciones necesarias
que conlleven a lograr la provisin o produccin
prevista. Es decir, el presupuesto debe ser
llevado a cabo en un tiempo y en un espacio real
y concreto para obtener, en trminos de
resultados, los objetivos planteados en la etapa
de formulacin.

En la fase de la ejecucin presupuestaria,

corresponde a la tcnica presupuestaria examinar
la coherencia cuantitativa y cualitativa, temporal y
espacial de las acciones que deben efectuar las
diversas instituciones que integran el Sector
Pblico, as como la consideracin de las
disciplinas que participan en la provisin de los
bienes o servicios. Ello se cumple mediante la
coordinacin de la ejecucin del presupuesto.
La
coordinacin
de
la
ejecucin
presupuestaria implica un proceso de
programacin y de adopcin de medidas,
previas a la ejecucin o concomitantes con
ella, a fin de obtener los productos terminales
e intermedios previstos, logrando, a la vez, la
mxima racionalidad posible en el empleo de
los recursos reales y financieros. Esto implica
prever los problemas que se presentan
durante la ejecucin y a los cuales debe
drseles soluciones adecuadas y oportunas,
teniendo siempre presente el logro de los
objetivos originalmente programados, con un
mnimo de alteraciones o posibilitando los
cambios cuando, situaciones de tipo coyuntural, as lo ameriten. Los instrumentos
bsicos que se utilizan en esta etapa son la
Programacin de la Ejecucin y las
Modificaciones Presupuestarias.

Tradicionalmente se ha entendido la ejecucin del

presupuesto como el conjunto de acciones
dirigidas a la administracin de los recursos
asignados en el mismo. Esta concepcin tiene su
origen en el concepto del presupuesto como
expresin financiera de lo que el gobierno
pretende realizar en un determinado perodo. La
definicin, as concebida, es incompleta ya que la
ejecucin del presupuesto se efecta en dos
planos interrelacionados: el fsico de la provisin
o produccin terminal e intermedia y el financiero.
La ejecucin presupuestaria es la movilizacin de
la administracin pblica a efectos de llevar a
cabo las acciones y procesos necesarios de
utilizacin de los recursos reales y financieros que
posibilitan lograr los productos bienes o
servicios- en la cantidad y calidad adecuada y en
el tiempo y lugar previstos, empleando la
tecnologa correspondiente, teniendo presentes
los criterios de eficiencia y eficacia, necesarios en
todo proceso productivo.

B. LA DISTRIBUCIN ADMINISTRATIVA
DE LOS CRDITOS
La estructura del presupuesto, desde el punto de
vista de los documentos que la conforman, se
puede dividir en dos partes:

Ahora bien, para proveer los productos, debe

realizarse una conjugacin armnica de acciones
concretas, ya sean rutinarias o que demanden
una decisin previa, realizada a lo largo del
perodo presupuestario. Asimismo, la ejecucin
presupuestaria
requiere
la
participacin,
coherente y coordinada, de especialistas en
diversas disciplinas, considerando los diferentes
sistemas administrativos de la institucin, lo cual
significa que las acciones a desarrollar en los
procesos institucionales, sern las que permitirn
alcanzar las polticas previstas al formular el
presupuesto.

1. El primer documento que es sujeto a la

aprobacin del Congreso Nacional y que
constituye la ley de presupuesto.
2. El segundo documento que es aquella parte
del presupuesto establecida por el Poder
Ejecutivo, a travs de la decisin de
distribucin administrativa del Jefe de
Gabinete de Ministros.
La ley de presupuesto constituye un documento
sinttico dirigido a aprobar los aspectos
substanciales del presupuesto, bsicamente
reflejados en sus magnitudes totales de recursos
y gastos y la desagregacin de estos segn las
clasificaciones ms importantes (para los gastos:
clasificacin
por
funcin,
econmica
e
institucional y para los recursos: clasificacin
econmica y a nivel institucional).

En el plano financiero y tomando en cuenta slo

el presupuesto de gastos, la ejecucin
presupuestaria consiste en la utilizacin de las
asignaciones presupuestarias.
En materia de ingresos, la ejecucin financiera
del presupuesto es la obtencin de los medios de
financiamiento necesarios para atender la

32

durante la ejecucin para corregir desvos o

atender demandas no previstas, as como las
autoridades responsables de la respectiva
aprobacin.

A su vez la decisin de distribucin administrativa

detalla analticamente los niveles, que se
aprueban por ley con carcter sinttico, en
funcin de los clasificadores presupuestarios.

Distribucin del presupuesto

La distribucin es un instrumento operativo, en el
sentido que es la base sobre la cual opera la
administracin pblica, la cual debe actuar en el
cumplimiento de programas, que son el conjunto
de acciones a desarrollar para lograr
determinados objetivos. Para alcanzar los mismos
la organizacin pblica realizar gastos que,
segn su naturaleza, estn detallados en el
presupuesto de acuerdo a la clasificacin por
objeto del gasto.

1. La norma jurdica
La distribucin del presupuesto es el instrumento
jurdico que, una vez sancionado el presupuesto
por parte del Congreso, es aprobado por el
Ejecutivo. Una Decisin Administrativa del Jefe de
Gabinete distribuye los crditos presupuestarios
incluidos en el presupuesto nacional, como
mnimo hasta el nivel de desagregacin de las
partidas limitativas previstas en los clasificadores
presupuestarios, en las categoras programticas
utilizadas (programas, subprogramas y categoras
equivalentes y proyectos). Tambin se distribuyen
los recursos por rubros.

El Artculo 30 de la Ley N 24.156 determina que,

luego de sancionada y promulgada la Ley de
Presupuesto, el Poder Ejecutivo deber decretar
la distribucin administrativa del presupuesto de
gastos, para lo cual se debern desagregar los
crditos hasta el nivel previsto en los
clasificadores,
integrndolos
con
la
desagregacin de las categoras programticas
utilizadas y el nivel de realizaciones previstas.

Por el artculo 1 se distribuyen analticamente los

gastos corrientes y de capital, los gastos
figurativos y las aplicaciones financieras; los
recursos
corrientes
y
de
capital,
las
contribuciones
figurativas
y
las
fuentes
financieras. Tambin se distribuyen por cargos y
horas ctedra las plantas de personal. La decisin
de distribucin administrativa (artculo 1) se
remite a planillas anexas.

Esta facultad ha sido asignada al Jefe de

Gabinete de Ministros, en virtud del Artculo 100
de la CONSTITUCION NACIONAL.
La necesidad de este proceder emana de dos
razones bsicas:

Los siguientes artculos hacen referencia a

diferentes temas, por ejemplo el detalle y forma
de pago de los aportes al Tesoro Nacional por
parte de Jurisdicciones y Entidades de la
Administracin Nacional y a las asignaciones
presupuestarias que tienen carcter indicativo (no
limitativo) (algunas partidas principales, parciales
y subparciales, las actividades especficas y
obras).

1. La Ley de Presupuesto contiene las

autorizaciones financieras dadas al Poder
Ejecutivo por el Poder Legislativo, para que aquel
pueda lograr las realizaciones que su programa
de gobierno expresa a travs del documento
sancionado.
En virtud de ello y considerando que la ejecucin
de las realizaciones previstas demanda una
operatoria descentralizada, se requiere que el
Poder Ejecutivo autorice al uso de los crditos
presupuestarios por parte de los funcionarios
responsables.
2. El contenido detallado del documento, en el
que
se
combinan
las
clasificaciones
institucionales con las programticas, fuentes de
financiamiento, geogrfica y por objeto del gasto,
hace del mismo un instrumento apto para que,
tanto en jurisdicciones y entidades, como en los
rganos rectores, se haga posible disponer de la
informacin necesaria para el gerenciamiento del
programa de ejecucin presupuestaria.

Otro artculo es el vinculado con las facultades

para modificar el presupuesto. Se establecen
aquellas modificaciones por ampliacin (ms
recursos y ms gastos) o compensacin (ms en
un rubro y menos en otro) que requerirn ser
aprobadas por el Poder Ejecutivo o el Jefe de
Gabinete.
Algunas
modificaciones
por
compensacin entre programas (bajas y altas) en
el mbito jurisdiccional podrn ser hechas por el
Ministro correspondiente y otras por funcionarios
de nivel inferior (entre algunas partidas de un
programa). Tambin tienen algunas facultades de
modificar el presupuesto la Secretara de
Hacienda, la Subsecretara de Presupuesto y la
Oficina Nacional de Presupuesto.

En la Distribucin Administrativa se detallan los

tipos de modificaciones que pueden realizarse

Otros artculos de la distribucin se refieren a la

necesidad de que los distintos organismos de la

33

administracin pblica remitan a la Secretara de

Hacienda cierta informacin, en particular en
trminos fsicos. Asimismo, se establecen las
condiciones para realizar reprogramaciones de
las cuotas de compromiso y de devengado, de la
programacin de la ejecucin.

C. PROGRAMACIN DE LA EJECUCIN
La Subsecretara de Presupuesto elabor y aplic
las normas que rigen la programacin de la
ejecucin fsica y financiera del presupuesto de la
Administracin Nacional. Ello se puso en prctica
dado que se manifest claramente la necesidad
de contar con una adecuada programacin de la
gestin presupuestaria durante el ao y cobr
importancia la misma como instrumento para una
correcta coordinacin entre la percepcin de los
recursos pblicos y su aplicacin para cumplir los
objetivos de los programas presupuestarios.

2. Estructura de la distribucin
La distribucin del presupuesto se efecta por
jurisdiccin. Para cada una de ellas se describe la
poltica presupuestaria correspondiente. Luego se
incluyen los gastos clasificados por finalidad y
funcin; por fuente de financiamiento (por inciso)
y segn la clasificacin econmica. A su vez, los
recursos se clasifican por rubro (segn tipo, clase
y concepto).

La programacin de la ejecucin es la tarea

inmediata a la formulacin y previa a la ejecucin
presupuestaria propiamente dicha. No obstante
ello, tambin es un proceso dinmico y
permanente durante el ejercicio presupuestario,
que consiste en la adopcin de todas aquellas
medidas que permitan garantizar una fluida
ejecucin del presupuesto, a travs de una ms
eficiente combinacin de recursos, en lugar y
tiempo precisos, para lograr las metas y objetivos
previstos. Por lo tanto implica compatibilizar el
ritmo ptimo de ejecucin de programas con la
disponibilidad temporal de recursos y los
restantes objetivos de poltica econmica.

A continuacin se listan los programas y

categoras equivalentes con sus unidades
ejecutoras y crditos correspondientes. Para cada
programa, se efecta una descripcin y se
establecen sus metas, con unidades de medida y
cantidades.
Luego viene la asignacin de crditos por
programa, subprograma o proyecto, con la
siguiente apertura con denominacin e importe:
finalidad y funcin, fuente de financiamiento,
inciso, partidas principal, parcial y subparcial,
clasificacin econmica y ubicacin geogrfica.

El artculo 30 de la Ley N 24.156 determina que

una vez sancionada y promulgada la Ley de
Presupuesto, el Poder Ejecutivo deber decretar
la distribucin administrativa del presupuesto
de gastos, para lo cual deber detallar los
crditos aprobados en la ley de presupuesto en
una
desagregacin
mayor
segn
los
clasificadores
presupuestarios
vigentes
e
integrndolos en las categoras programticas
utilizadas.

En
esta
distribucin
se
efecta
un
desdoblamiento; la distribucin de los lmites del
gasto (partidas limitativas) que incluye, por ej.,
subprograma, proyecto, finalidad y funcin, inciso,
algunas partidas principales y parciales y
clasificacin econmica, y por otra parte, partidas
indicativas (o informativas), por ej., algunas
principales, parciales y subparciales, ubicacin
geogrfica y moneda.

Los crditos aprobados en la Ley de Presupuesto

y distribuidos en la Decisin Administrativa,
establecen el lmite mximo de las autorizaciones
disponibles para gastar.

A continuacin, en la distribucin, se listan las

actividades especficas y proyectos con sus
obras, con su unidad ejecutora y crdito.
Posteriormente se detallan los recursos humanos
(ordenados por clase y escalafn) por cargos y
horas de ctedra. Para los proyectos y las obras
se incluye el avance fsico de las mismas.

Efectuada la distribucin de crditos para el

ejercicio y considerando las compras en proceso,
los gastos de ocurrencia habitual, los planes de
adquisiciones, los resultados o provisiones
planeados y las estimaciones de recursos, los
Organismos de la Administracin Pblica
Nacional deben elaborar un programa anual de
utilizacin
del
crdito
presupuestario,
desagregado en perodos menores (trimestres).

Los gastos se asignan a actividades y obras con

una apertura similar a la del programa (finalidad
funcin, fuente de financiamiento, inciso, partida
principal,
parcial,
subparcial
clasificacin
econmica, ubicacin geogrfica y moneda), y
son de carcter indicativo.

Esta programacin por perodos permitir graduar

la ejecucin del gasto en el Organismo y
constituye la base para determinar las cuotas de
compromiso y de devengado.

34

los servicios de la deuda, los gastos de

cumplimiento obligatorio, los gastos estacionales,
gastos prioritarios y otros casos especiales a
considerar. Sobre esta base se determinan
cuotas meta o tope para el perodo bajo anlisis
por fuente de financiamiento.

Compromiso: Es una obligacin potencial con

terceros que consiste en:

Aprobacin por parte de un funcionario

competente de la aplicacin de recursos por
un concepto e importe determinados, como
asimismo de la tramitacin administrativa
cumplida.

Afectacin
preventiva
del
presupuestario que corresponda.

El origen de una relacin jurdica con

terceros, que motivar una eventual (futura)
salida de fondos.

La identificacin de la persona fsica o jurdica

a la cual se efectuar el pago, como as
tambin la especie y cantidad de los bienes o
servicios a recibir.

La Secretara de Hacienda, una vez analizados

los requerimientos presentados, definir las
cuotas conforme a las posibilidades de
financiamiento y comunicar los niveles
aprobados a las Jurisdicciones y Entidades
quienes debern ajustar su programacin original
a
las
cuotas
efectivamente
aprobadas,
efectuando la distribucin por programas.

crdito

A su vez, dentro de cada perodo, pueden surgir

necesidades de modificacin de las cuotas
asignadas y re-estimaciones de recursos. Dichas
modificaciones se denominan reprogramaciones
de cuotas y pueden ser aprobadas, segn el
caso, por la Subsecretara de Presupuesto, por la
ONP o bien firmadas en el mbito del Organismo
solicitante cuando la facultad est delegada
(algunas compensaciones).

Devengado: Es la obligacin de pago a terceros y

consiste en:

El surgimiento de una obligacin de pago por

ejemplo por la recepcin de conformidad de
bienes o servicios o por haberse cumplido los
requisitos administrativos para los casos de
gastos sin contraprestacin.

Respecto a la distribucin interna entre unidades

ejecutoras de programas de las cuotas de
compromiso y devengado, cabe remitir a la
Resolucin N 598/98 del Secretario de Hacienda
y a la Circular N 1/99 de la Oficina Nacional de
Presupuesto.

La liquidacin del gasto: operacin dirigida a

determinar la suma cierta que deber
pagarse, previa verificacin de los requisitos
documentales aplicables a cada caso.

Ventajas de la Programacin de la Ejecucin

A nivel de Organo Central:

La afectacin definitiva de los crditos

presupuestarios.

Ordenar la ejecucin del presupuesto

permitiendo una buena programacin de
gastos de tal forma que se logren los
objetivos de poltica presupuestaria definidos
en el presupuesto, compatibilizando el ritmo
de ejecucin con el crdito anual asignado y
con los recursos disponibles.

Cumplir con los principios de Centralizacin

Normativa y Descentralizacin de la
Ejecucin.

Actuar como eslabn entre el presupuesto y

la caja evitando la generacin de deuda
flotante y cumpliendo con el equilibrio
financiero.

Minimizar
las
presupuestarias.

Una modificacin cuali y cuantitativa en la

composicin del patrimonio del organismo.

La programacin de la ejecucin del

presupuesto debe realizarse tanto en los
aspectos fsicos (definir el cronograma de avance
de las metas y producciones brutas) como
financieros.
La responsabilidad de la Secretara de Hacienda,
en el marco del equilibrio financiero, consiste en
compatibilizar la citada programacin con la
proyeccin de recursos que se prev recaudar en
el trimestre bajo anlisis as como tambin tener
en cuenta el flujo de ingresos de los prximos
trimestres.
Para lograr ese objetivo, en el comienzo de cada
trimestre, la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONP) efecta un anlisis a nivel global que
incluye la proyeccin del resultado primario base
caja, la proyeccin de recursos y financiamiento,

reprogramaciones

A nivel de Jurisdicciones y Entidades:

35

Tener el control y evaluacin peridica de la

provisin de bienes y servicios y de la
aplicacin de los recursos reales y financieros
que la misma requiere. Ello permite tomar
decisiones correctivas cuando sea el caso.

Permite que los recursos humanos,

materiales y servicios requeridos de terceros
para la ejecucin estn disponibles en el
momento oportuno.

Dada la versatilidad de la coyuntura, la

asignacin de cuotas en ciertas ocasiones
crticas tiende a ser limitante. En situaciones
ms favorables, se podrn tener ms en
cuenta las estacionalidades de gastos y otros
tipos de requerimientos.

An no hay conciencia plena y generalizada

de una buena programacin presupuestaria.

En las solicitudes de cuotas, a veces, no se

tiene en cuenta una planificacin de acciones
a lo largo del ejercicio, ni las estacionalidades
del gasto.

Evita paralizar programas, salvo cuando

ocurran hechos imprevisibles, disminuyendo
en consecuencia la posibilidad de elevacin
de costos.

A continuacin se muestra en forma esquemtica

la dinmica de la programacin de la ejecucin en
el ciclo anual del sistema presupuestario.

Algunos obstculos en el mecanismo de la

Programacin de la Ejecucin

FORMULACION PRESUPUESTARIA

LEY DE PRESUPUESTO

DECISIN ADMINISTRATIVA
DE DISTRIBUCIN DE CRDITOS

Programacin
de la Ejecucin
TRIMESTRE I

Programacin
de la Ejecucin
TRIMESTRE II

Programacin
de la Ejecucin
TRIMESTRE III

Programacin
de la Ejecucin
TRIMESTRE IV

CONTROL Y EVALUACION DE LA EJECUCION

Por su parte, la programacin de la ejecucin

en cada trimestre genera un proceso de gestin
caracterizado por las siguientes etapas:

36

PROYECCIONES
DE RECURSOS

PROGRAMACION
DE CAJA DE LA TGN

CUOTAS META
POR FTE. FIN.

REQUERIMIENTOS DE
AC Y OD

CRITERIOS,
ESTACIONALIDADES

ASIGNACIN TENTATIVA DE CUOTAS AC Y OD

BALANCE GLOBAL
ASIGNACIN DEFINITIVA
DE CUOTAS PARA AC Y OD
DISTRIBUCION POR PROGRAMAS

General de la Nacin resulta un factor

condicionante para el proceso trimestral que se
est describiendo. Finalmente, las necesidades
pblicas se manifiestan a travs de los
requerimientos de las distintos jurisdicciones y
entidades.

El grfico anterior muestra, adems, la relacin

del SPSPN con los ambientes externos e internos
al sistema.
Como se puede ver, el clculo y la asignacin de
cuotas de crdito para comprometer y devengar
se encuentran condicionados por el ambiente
externo. Por un lado, el sistema se encuentra
influido por el comportamiento de la economa, el
que determinar el volumen y tipo de recursos
que se esperan emplear en el sector pblico.
Tambin, la programacin de caja de la Tesorera

El grfico siguiente muestra la dinmica y la

flexibilidad del sistema frente a la necesidad de
reprogramaciones de la programacin de la
ejecucin del presupuesto.

37

JURISDICCION / ENTIDAD

SECRETARIA DE HACIENDA

META RESULTADO SPNF

PROGRAMACION FISICA
Y FINANCIERA DE LA
EJECUCION

RECURSOS ESTIMADOS EN
EL TRIMESTRE

REPROGRAMACION

LIMITE DE CUOTAS

DISTRIBUCIN POR PROGRAMA

DE LA CUOTA ASIGNADA

DISTRIBUCIN CUOTAS POR

JURISDICCIN / ENTIDAD
FUENTE DE FINANCIAMIENTO
OBJETO DEL GASTO

EJECUCIN
PRESUPUESTARIA
Compromiso
Devengado

D. MODIFICACIONES
La flexibilidad tiende al cumplimiento de los
objetivos del Estado, para lo cual deben
posibilitarse las modificaciones presupuestarias
que sean necesarias para su consecucin.

PRESUPUESTARIAS
Durante el ejercicio presupuestario puede
presentarse la necesidad de modificar el
presupuesto aprobado. Dichas modificaciones
pueden implicar aumentos, disminuciones o
reasignaciones de los crditos y de los recursos
presupuestarios.

La normativa legal que rige las modificaciones

presupuestarias se encuentra en la Ley de
Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional y en el
Reglamento de dicha ley, en la Ley de
Presupuesto General y en la Decisin
Administrativa distributiva de los crditos
aprobados en la Ley de Presupuesto.

Entonces, las modificaciones presupuestarias

son variaciones que experimentan los crditos
presupuestarios originalmente aprobados a nivel
de las diferentes categoras programticas, de
acuerdo a las normas legales vigentes. Se
originan por varios motivos entre los cuales
pueden mencionarse las sobreestimaciones o
subestimaciones
de
dichos
crditos,
incorporacin, reduccin o eliminacin de
categoras programticas, as como por cambios
no previstos en la proyeccin de los ingresos.

De acuerdo con la naturaleza de la

modificacin, se requiere un nivel de
autorizacin y aprobacin especficamente
delegado. Esa delegacin est bsicamente
determinada por su impacto en el ordenamiento
presupuestario en funcin del clasificador (por
ejemplo, Finalidad, Econmico, Fuente de
Financiamiento, Institucional, etc.), y se encuentra
prevista de la siguiente manera:

El rgimen de modificaciones presupuestarias

tiene
su
fundamento
en
el
principio
presupuestario de Flexibilidad. La aplicacin de
este principio conduce a que el presupuesto no
adolezca de rigideces que le impidan constituirse
en un eficaz instrumento de administracin, de
gobierno y de programacin.
Para lograr esta condicin en la ejecucin del
presupuesto, es necesario remover los factores
que obstaculizan una fluida concrecin de esta
etapa presupuestaria, dotando a los niveles
administrativos participantes del poder suficiente
para modificar los medios en provecho de los
fines prioritarios del Estado.

38

Modificaciones
Nacional.

Modificaciones que requieren el dictado de un

Decreto del Poder Ejecutivo Nacional o bien
de una Decisin Administrativa del Jefe de
Gabinete de Ministros.

Modificaciones delegadas en el Organo

Coordinador de la Administracin Financiera,
es decir al Secretario de Hacienda y
Subsecretario de Presupuesto

reservadas

al

Congreso

En funcin de ello, se han incorporado

atribuciones explcitas al Jefe de Gabinete de
Ministros para modificar el presupuesto.
Asimismo, el Poder Ejecutivo ha dictado Decretos
de Necesidad y Urgencia dado que las
circunstancias imperantes no han permitido seguir
los trmites ordinarios previstos por la
Constitucin Nacional para la sancin de las
leyes.

Modificaciones delegadas en los Organos

Perifricos, y en funcin de la naturaleza del
ajuste son aprobadas por el Ministro
respectivo, Secretario, Titular de Organismo
Descentralizado o bien por el responsable de
una Unidad Ejecutora de Programa.

Toda solicitud de modificaciones presupuestarias

que se tramite de acuerdo con los niveles de
aprobacin comentados precedentemente, debe
acompaarse con la informacin que justifique,
en forma razonada, dicha solicitud, segn las
causas de la misma, con detalles tales como:

Grado de afectacin de los objetivos y de

modificaciones de las acciones previstas
inicialmente.

Debe expresar si se trata de modificaciones

para realizar nuevas acciones y su
vinculacin
con
las
polticas
gubernamentales.

Por otro lado, hay cierta debilidad en las

Jurisdicciones y Entidades para consolidar las
necesidades de programas y as reducir el
nmero de modificaciones presupuestarias.

Cualificacin de la incidencia financiera que

origina la modificacin en ejercicios futuros.

Base de clculo empleada.

Debe expresar, si es el caso, el grado de

afectacin que la modificacin presupuestaria
causa en la programacin de la ejecucin
fsica
y
financiera
del
Presupuesto
previamente aprobada.

Otra cuestin relevante se relaciona con la

excesiva
cantidad
de
modificaciones
presupuestarias que se tramitan durante un
ejercicio presupuestario. Ello se produce, entre
varias cuestiones, por las limitaciones que
presenta la programacin presupuestaria. El
presupuesto se ajusta no tanto como
consecuencia de un cambio en la poltica
jurisdiccional, sino para cubrir las insuficiencias
que el trabajo cotidiano genera.

No obstante las consideraciones vertidas

precedentemente, el instrumento de las
modificaciones presupuestarias resulta til, en la
medida que permite hacer cambios en las
asignaciones en funcin de las necesidades de
ejecucin de los organismos, reflejando nuevas
prioridades y cambios en el entorno.

E. PRESUPUESTO CONSOLIDADO DEL

SECTOR PBLICO NACIONAL

Cualquier informacin adicional que se estime

conveniente para una mejor justificacin de la
modificacin presupuestaria que se tramita.

1. Introduccin
La consolidacin del presupuesto del Sector
Pblico ofrece la informacin necesaria para la
realizacin de un mejor anlisis econmico del
presupuesto pblico nacional.

Una vez aprobada la modificacin presupuestaria,

previo anlisis de los rganos competentes, se
incorpora al presupuesto vigente.
Algunas consideraciones del mecanismo de
las Modificaciones Presupuestarias

La consolidacin de las cuentas del Sector

Pblico se ha venido aplicando desde hace
mucho tiempo. Mucho se ha avanzado al
respecto y la Ley N 24.156 de Administracin
Financiera y Sistemas de Control del Sector
Pblico Nacional le dedica un captulo especial a
este instrumento, lo cual evidencia la importancia
que al mismo le ha dado la legislacin. Es as
como, a travs del artculo 55 de la mencionada
norma legal se establece el contenido mnimo de
informacin que debe contener el Presupuesto
Consolidado del Sector Pblico Nacional. Dicho
instrumento debe ser elaborado antes del 31 de
marzo del ao de su vigencia y elevado al Poder

Un tema importante para abordar es el la

delegacin de facultades para la aprobacin de
modificaciones presupuestarias. En los ltimos
aos, ha tenido lugar un proceso de delegacin
de facultades importante en el Poder Ejecutivo
Nacional en materia presupuestaria. Ello se
produjo por la necesidad de dar respuestas
inminentes a requerimientos y demandas de los
organismos de la Administracin Pblica
Nacional.

39

En este orden de ideas, la importancia de la

consolidacin de las cuentas radica en las salidas
que, en trminos de informacin, surgen para los
diferentes usuarios del gobierno y de los analistas
econmicos en general.

Ejecutivo Nacional para que, una vez aprobado

por Decisin Administrativa del Jefe de Gabinete,
se lo remita al Poder Legislativo con carcter
informativo
2. Desarrollo

Las salidas de informacin son entre otras, las

siguientes:

a) Aspectos conceptuales de la consolidacin.

Nivel del ingreso y del gasto pblico.

Composicin del gasto pblico.
Oferta de bienes y servicios del Sector
Pblico.
Demanda del Sector Pblico (Consumo e
Inversin).
Valor Agregado por el Sector Pblico.
Presin tributaria.
Empleo en el Sector Pblico.
Ahorro que genera el Sector Pblico.
Inversin real por proyectos.
Supervit o dficit financiero y primario.

Para llegar a conocer el gasto y el ingreso pblico

total y el efecto sobre el resto de los integrantes
del sistema econmico, se hace necesario
eliminar las transacciones que realizan entre s
los diferentes organismos integrantes del Sector
Pblico, esto por cuanto las mismas no tienen
consecuencias en el "exterior" de ese universo y
agotan su impacto en el mismo.
Las transacciones interinstitucionales son las
originadas por transferencias que realizan entre s
los entes del Sector Pblico. En la consolidacin
se eliminan las transacciones que realizan entre
s los organismos pblicos.

Los usuarios naturales de la informacin a que se

refieren los puntos anteriores son el Poder
Legislativo y analistas econmicos de las
diferentes instituciones pblicas y privadas.

La consolidacin de cuentas presupuestarias, se

estructura tomando en cuenta la clasificacin
econmica, en donde las cuentas presupuestarias
aparecen clasificadas segn la naturaleza
econmica del presupuesto (corrientes, de capital
y transacciones financieras), y por subsectores
institucionales.

Se establece como modelo estructural del Sector

Pblico Nacional el siguiente:

1 - Administracin Central
A- Administracin
Nacional

2 - Organismos Descentralizados
3 - Instituciones de Seguridad Social

Sector Pblico Nacional

B - Sociedades y
Empresas Pblicas
C Otros Entes del
Sector Pblico Nacional y
Fondos Fiduciarios

40

b) Preparacin del Presupuesto Consolidado

del Sector Pblico

La metodologa bsica fijada para eliminar las

transacciones es la que sigue:

Para consolidar se tiene en cuenta lo siguiente:

Se eliminan las transacciones internas que

ocurran dentro del mismo nivel institucional.

Se eliminan las transacciones internas que se

originan entre los niveles institucionales que
conforman un mismo tipo de subsector
institucional
(Administracin
Nacional,
Empresas Pblicas, etc.) dentro del Sector
Pblico Nacional.

La clasificacin econmica de gastos y de

recursos con el fin de obtener:
Ingresos

Gastos

Ingresos corrientes

Gastos corrientes

Recursos de capital

Gastos de capital

Fuentes
financiamiento

F. FONDOS FIDUCIARIOS DEL ESTADO

de Aplicaciones
financieras

NACIONAL Y OTROS ENTES DEL

SECTOR PBLICO

Asimismo, se tiene en cuenta la estructura de

los presupuestos de las diferentes entidades que
integran el Sector Pblico.

Si bien la figura del fideicomiso se encuentra

contemplada en el ordenamiento civil desde
mucho tiempo (Cd. Civil ttulo VII, Libro III), su
proliferacin concuerda con la sancin de una
legislacin especfica para tal fin, incluida en el
ttulo I de la Ley N 24.441. Es a partir de la
promulgacin de dicha Ley (1995) que se
constituyeron la mayora de los Fondos
Fiduciarios integrados mediante la transferencia
de bienes y/o fondos correspondientes, total o
parcialmente, a entidades y/o jurisdicciones que
dependen del Poder Ejecutivo Nacional.

Se
seleccionan
las
transacciones
intergubernamentales que se aplican a la
consolidacin.

En funcin de esto, se procede a eliminar

las
transferencias
intergubernamentales:
contribuciones figurativas para gastos corrientes,
de capital y aplicaciones financieras, tanto que se
otorguen como se reciban.

En dicho marco se entiende por fideicomiso del

Sector Pblico a un contrato por medio del cual el
Poder Ejecutivo Nacional (por intermedio de
alguna de sus jurisdicciones y entidades)
transmite la propiedad de bienes de su dominio a
un administrador fiduciario, para realizar un fin de
inters general. Si bien estos fideicomisos se
rigen por la Ley N 24.441 para su constitucin, a
partir de la Ley 25.565 se requiere una ley, fijando
las pautas, objetivos y caractersticas del mismo.

Cabe destacar que se incluyen en la

consolidacin las ventas y compras de bienes y
servicios intrasector pblico por la dificultad que
su eliminacin conlleva y porque as lo
recomienda la doctrina sobre el particular para el
Sector Pblico.
La base contable del sistema presupuestario
elegido para la preparacin del Presupuesto
Consolidado, es el momento del devengado.

La informacin de cada una de las

jurisdicciones o entidades pblicas, por medio
de
la
Cuenta
de
Ahorro-InversinFinanciamiento, es procesada agrupndola
por niveles institucionales.

De la agrupacin referida en el paso anterior,

se obtiene lo que se denomina "Presupuesto
Acumulado". Esta acumulacin se realiza por
nivel institucional y la adicin de los niveles
institucionales permite lograr el Presupuesto
Acumulado del Sector Pblico.

El
primer
antecedente
sobre
normativa
presupuestaria de los Fondos Fiduciarios del
Estado Nacional data de la promulgacin, durante
el ejercicio 1999, de la Ley N 25.152,
denominada de "Solvencia Fiscal", mediante la
cual se determin la inclusin en la Ley de
Presupuesto de la Administracin Nacional de los
flujos financieros que se originen por la
constitucin y uso de los Fondos Fiduciarios.
Con el dictado de dicha ley se pasa a dar
tratamiento presupuestario a una operatoria en
crecimiento que implica ingresos y gastos fiscales
que no eran contabilizados presupuestariamente.

Seguidamente,
e
identificadas
las
transacciones
intergubernamentales
a
eliminar, se inicia el proceso de la
consolidacin.

En ese contexto, y dada la complejidad

presupuestaria de los citados fondos, el
presupuesto del ao 2001 dispuso, como rgimen
transitorio, que el Jefe de Gabinete de Ministros

41

aprobara sus presupuestos juntamente con la

distribucin de los crditos presupuestarios para
ese ejercicio (aprobacin concretada mediante el
artculo 3 de la Decisin Administrativa N
1/2002).

Para el ejercicio de 2002, a travs del artculo 49

de la Ley 25.565, se aprobaron los flujos
financieros y usos de los Fondos Fiduciarios
como
un
componente
diferenciado
del
Presupuesto de la Administracin Nacional y se
ha establecido el siguiente marco normativo
relacionado con la administracin financiera de
los mismos:

Obligatoriedad de suministrar a la Secretara

de Hacienda la informacin que sta
requiera.
Se reservan para aprobacin del Ministro de
Economa
las
modificaciones
presupuestarias que impliquen el incremento
del
Dficit
o
el
incremento
del
endeudamiento.
El
resto
de
las
modificaciones deben ser aprobadas por la
autoridad de cada fondo y remitidas a la
Oficina Nacional de Presupuesto, quedando
firme la modificacin si pasados 15 das
dicha Oficina Nacional no formula reparos
(art. 50 Ley N 25.565).
Obligatoriedad de remitir a la Oficina
Nacional de Presupuesto, antes del da 15
del mes posterior al que se informa, la
ejecucin econmica y financiera. (art. 50
Ley N 25.565).
Obligatoriedad de informar, al finalizar el
ejercicio financiero, a la Contadura General
de la Nacin el cierre de sus presupuestos y
un informe de gestin sobre los resultados
obtenidos (art. 50 Ley N 25.565).

El subsector "Otros Entes del Sector Pblico

Nacional" est conformado por los presupuestos
de aquellos entes que han sido excludos
expresamente de la Administracin Nacional,
incluyendo a los Entes Pblicos no estatales
donde el Estado Nacional tenga el control de las
decisiones y/o del patrimonio.
El tratamiento presupuestario de estos Entes es
similar al establecido originalmente en el Captulo
III del Ttulo II de la Ley N 24.156 para las
Empresas y sociedades del Estado. Por tal
motivo, mediante el artculo 71 de la Ley N
25.565 se modific la denominacin de dicho
captulo para incluir a los Entes Pblicos no
comprendidos en la Administracin Nacional,
dejando establecido que la mencin en los
artculos del captulo citado a "las empresas y
sociedades del Estado", se sustituye por la
expresin "empresas pblicas y entes pblicos no
comprendidos en la Administracin Nacional".

Adems, debe destacarse la importancia de la

modificacin introducida en la Ley de
Presupuesto para el ejercicio 2002, incluyendo
explcitamente dentro del Sector Pblico
Nacional, definido en los trminos del artculo 8
de la Ley N 24.156, a los Fondos Fiduciarios y a
los entes pblicos expresamente excluidos de la
Administracin Nacional (art. 70 Ley N 25.565).
A partir del ao 2002 se mantiene el tratamiento
descripto.
A continuacin se presenta un listado tentativo de
los Fondos Fiduciarios incluidos anualmente en la
Ley de Presupuesto de la Administracin
Nacional, detallando las normas constitutivas de
cada uno de ellos:

Fondo Fiduciario de Reconstruccin de

Empresas - Decreto N 2705/2002.
Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura
Regional - Ley N 24.855.
Fondo Fiduciario de Capital Social - Decreto
N 675/1997.
Fondo Fiduciario para la Promocin Cientfica
Tecnolgica - Decreto N 1331/1996.
Fideicomiso de Refinanciacin Hipotecaria Ley N 25.798.
Fondo Fiduciario Secretara de Hacienda BICE - Resolucin MEYOSP N 557/1994.
Fondo Fiduciario de Transporte Elctrico
Federal - Art. 74 Ley N 25.401.
Fondo Fiduciario para la Promocin de la
Industria del Software - Ley N 25.922.
Fondo
Fiduciario
del
Sistema
de
Infraestructura del Transporte - Decreto N
976/2001.
Fondo Fiduciario de Infraestructura Hdrica Decreto N 1381/2001.
Fondo Nacional de la Pequea y Mediana
Empresa - Ley N 25.300.
Fondo de Garanta para la Micro, Pequea y
Mediana Empresa - Ley N 25.300
Fondo Fiduciario para la recuperacin de la
Actividad Ovina - Ley N 25.422
Fondo
Fiduciario
de
Subsidio
a
Consumidores de Gas de la Patagonia - art.
75 Ley N 25.565

La aprobacin de los presupuestos de las

Empresas Pblicas y Entes Pblicos no
comprendidos en la Administracin Nacional
resulta competencia del Poder Ejecutivo Nacional
y se encuentra delegada en el Ministerio de
Economa y Finanzas Pblicas. Asimismo, estos
entes integran el presupuesto consolidado del
Sector Pblico Nacional.

Fondo Fiduciario de Desarrollo Provincial Decreto N 286/1995.

42

A ttulo de ejemplo, este subsector est integrado

por: el Instituto Nacional de Servicios Sociales
para Jubilados y Pensionados (PAMI), de acuerdo
con el tratamiento presupuestario establecido por
el artculo 60 de la Ley N 25.565; la
Administracin Federal de Ingresos Pblicos
(AFIP), en virtud de lo normado por el Decreto N
1399/01; el Instituto Nacional de Cine y Artes
Audiovisuales (INCAA) segn lo establecido en el
Decreto N 1.536/02 y la Unidad Especial Sistema
de Transmisin de Yacyret (UESTY) por lo
dispuesto por el Decreto 1.174/92.

Los organismos sealados se han sumado al

tradicional sector de Empresas Pblicas no
Financieras en su funcionamiento presupuestario.
A continuacin se presenta un detalle tentativo de
las Empresas incluidas en el Presupuesto
consolidado del Sector Pblico Nacional:

Agua y Saneamientos Argentinos S.A.

Innovaciones Tecnolgicas Agropecuarias
S.A.
Lotera Nacional S.E.
LT 10 Universidad Nacional del Litoral
Nucleoelctrica Argentina S. A. (NASA)
Polo Tecnolgico Constituyentes S.A.
Servicio de Radio y Televisin de la
Universidad de Crdoba S.A.
Sistema Nacional de Medios Pblicos S.E.
TELAM S.E
Yacimientos Carbonferos de Ro Turbio
(YCRT)
Yacimientos Mineros de Agua de Dionisio
(YMAD)
Correo Oficial de la Repblica Argentina S.A
Energa Argentina S.A. (ENARSA)

Por ltimo, corresponde resaltar la importancia de

la Ley N 25.917 promulgada durante el ao
2004, por la cul se crea el Rgimen Federal de
la Responsabilidad Fiscal. Por su artculo 3 se
estableci que la Ley de Presupuesto Nacional
contendr la autorizacin de la totalidad de los
gastos y la previsin de la totalidad de los
recursos, de carcter ordinario y extraordinario,
afectados o no, de todos los organismos
centralizados,
descentralizados
y
fondos
fiduciarios. Adems, informar sobre las
previsiones correspondientes a los entes
autrquicos y las empresas y sociedades del
Estado del Sector Pblico no Financiero.

Administracin General de Puertos (AGP)

Ferrocarril General Belgrano S.A.
Casa de Moneda S.E.
Construccin de Viviendas para la Armada
(COVIARA)
DIOXITEK S.A.
Educ.ar S.E.
Emprendimientos Energticos Binacionales
S.A. (EBISA)
INTERCARGO S.A.C.
Empresa Argentina de Soluciones Satelitales

43

CAPITULO IV
EVALUACIN DE LA EJECUCIN

44

Por ello, es ms til para desentraar los

alcances de esta etapa del proceso presupuestario, una adecuada comprensin de los
elementos arriba sealados (que permiten el
anlisis de la eficiencia y la eficacia), que una
definicin ms o menos rigurosa de la misma.

1. ELEMENTOS CONCEPTUALES
BSICOS
a) Aspectos Generales
Los trminos "control", "evaluacin" y "control y
evaluacin" han sido usados indistintamente para
denominar a la ltima etapa del proceso
presupuestario. Esto ha dado lugar a amplios
debates sobre la conceptualizacin de dichos
trminos.

Sin embargo, debe tenerse presente que la Ley

N 24.156 establece diferencias entre las
funciones de control y las de evaluacin,
considerando que stas ltimas competen a la
Oficina Nacional de Presupuesto, en tanto que
seala explcitamente ambas capacidades
cuando se refiere a los organismos de control,
tanto interno como externo. En atencin a ello, el
anlisis que sigue estar dirigido al tratamiento de
la etapa de evaluacin como parte del proceso
presupuestario.

Los especialistas en administracin definen al

control como la ltima etapa del proceso
administrativo7, siendo la evaluacin la parte del
control que se ocupa de los anlisis de eficiencia
y eficacia.
Otros autores, ms vinculados con la economa,
denominan a esta etapa como "evaluacin" ya
que consideran que su razn de ser es el anlisis
de la eficiencia y eficacia para la proposicin de
medidas correctivas, siendo el control - como sistema de mediciones y relaciones tcnicas - un
medio para llevar a cabo la evaluacin.

Todo sistema de evaluacin se justifica si a

travs del mismo es posible analizar la
eficiencia con que se proveen los bienes y
servicios, as como el grado de eficacia
verificada para la materializacin de las
polticas y objetivos previstos.
A efectos de aclarar estos conceptos se analizan
a continuacin los trminos eficiencia y eficacia
complementando las definiciones expresadas
dentro del captulo referido a los aspectos
tericos y conceptuales del presupuesto por
programas y, dentro de ste, a tipos de
indicadores en los puntos i) e ii).

Por ltimo, quienes denominan a la etapa como

de "control y evaluacin", consideran que los dos
conceptos son parte indisoluble de un sistema
que, partiendo de la medicin de los productos
resultantes de la ejecucin presupuestaria,
contina con el anlisis de los desvos de lo
ejecutado respecto de lo programado y culmina
con la definicin de acciones correctivas que
retroalimentan al sistema.

Por eficiencia se entiende la mejor combinacin y la menor utilizacin posible de los

recursos reales y financieros necesarios para
proveer bienes y servicios. Por tanto, el
concepto de eficiencia es utilizado para
analizar los procesos de provisin de bienes y
servicios de las instituciones a nivel de cada
centro de gestin y a nivel de la red de
acciones presupuestarias.

Sin pretender adoptar algunas de las muchas

definiciones formuladas, es til sealar que, en
todos los casos, estn presentes -explcita o
implcitamente- los conceptos de eficiencia y
eficacia, as como los siguientes pasos para
llevar a cabo la evaluacin:

medicin de la relacin entre la produccin

de bienes y servicios y los insumos
empleados;

relacin entre los bienes y

provistos y lo programado;

anlisis de las variaciones observadas y

determinacin de sus causas;
definicin y tipificacin de las acciones
correctivas que deben adoptarse.

Por otro lado, no es posible analizar en forma

absoluta y atemporal la eficiencia de la gestin
presupuestaria de las instituciones. Para determinar el nivel de eficiencia de una determinada
accin pblica, es necesario comparar las
relaciones insumo-producto, producto-producto y
otros indicadores de gestin, tanto del momento
que se est analizando con las correspondientes
a perodos anteriores, como con relacin a un
determinado patrn o estndar de referencia; todo
ello atendiendo a que se hayan producido
cambios tcnicos en los centros de gestin o en
la red de produccin institucional.

servicios

En este punto se hace referencia a la denominada

evaluacin ex post y no a la ex ante, efectuada
durante la formulacin del presupuesto ni la
denominada concominante o simultnea con la
ejecucin del mismo.

El concepto de eficiencia est muy ligado al de

costos, pero el establecimiento de sistemas de
costos no es necesariamente un requisito para su

45

determinacin. En la Administracin Pblica

Nacional, es posible examinar un aspecto de la
eficiencia de las acciones productivas que
desarrollan las dependencias, tomando como
base el gasto devengado. Al ser las
remuneraciones
uno
de
los
principales
componentes del gasto de dichas dependencias y
al coincidir los conceptos de costos y gastos
devengados para dicho rubro, es fcil deducir que
la informacin financiera que brinda la contabilidad presupuestaria es representativa para
mediciones de eficiencia. Para el caso de los
proyectos de inversin y cierto tipo de servicios
que as lo ameriten, es conveniente definir
sistemas de costos para efectuar dichas
mediciones.

La evaluacin presupuestaria est orientada, en

consecuencia, al anlisis de los resultados y
efectos de aquellos programas presupuestarios
referidos a cada una de esas reas en particular
(salud, educacin, agricultura, industria, transporte, etc.).
Regional: Est relacionado con los mismos
aspectos y elementos de los mbitos global y
funcional en relacin con determinadas reas
geogrficas.
Institucional: Relacionado con las instituciones
mediante las cuales se planifica, programa,
coordina y ejecuta la accin de gobierno,
conforme a los objetivos y metas globales,
funcionales y regionales. Comprende el anlisis
de variables microeconmicas y administrativas.

No obstante, un sistema integral de evaluacin

requiere que los anlisis de eficiencia sean
complementados con anlisis en trminos de
eficacia. Es decir, que se mida la magnitud y se
analice la calidad con que la produccin y
provisin pblicas estn contribuyendo al logro de
las polticas y objetivos previstos en los planes de
gobierno.

ii. Referidas al nivel

Macro:
Implica el anlisis del comportamiento de las
variables macroeconmicas y macroadministrativas contenidas en los presupuestos, en su
relacin con variables similares del sistema
econmico y social. La evaluacin macro del
presupuesto de gastos debera hacerse en base
a:

El concepto de eficacia est ligado, por tanto,

al anlisis del grado de contribucin de los
objetivos y metas de los programas
presupuestarios a las respectivas polticas y
objetivos funcionales y regionales. En el
orden prctico se define como eficacia la
relacin entre lo ejecutado y lo programado,
tambin denominada efectividad.

b) Tipos de evaluacin

Polticas econmicas referidas a los mbitos

global, funcional, regional e institucional, tales
como:

La evaluacin de la gestin presupuestaria

pblica puede ser enfocada desde distintos
mbitos y niveles.

Empleo y remuneraciones;
Precios;
Produccin de bienes y servicios
Polticas de redistribucin, etc.

i. Referidas al mbito
Micro:
En este nivel la evaluacin se concentra en el
anlisis de las variables econmicas y
administrativas, que permiten examinar la
eficiencia y la eficacia de los programas
contenidos en el presupuesto.

Global: Est vinculado a los cambios globales

deseados. Comprende el anlisis de las
principales variables macroeconmicas, siendo el
presupuesto consolidado del sector pblico, el
instrumento que refleja las decisiones que se
producen en este mbito.

Cabe destacar que la evaluacin del presupuesto

mencionada en los prrafos anteriores se ha
referido
mayormente
a
los
aspectos
cuantitativos de la provisin; sin embargo, las
acciones de provisin de bienes y servicios que
realiza el Estado, tambin poseen caractersticas
de naturaleza cualitativa que no son menos
importantes. En efecto, es poco significativo que
las jurisdicciones o entidades pblicas logren la
provisin en los trminos que estaba programada,
si tal provisin no permite concretar las polticas
institucionales. La eficacia de la accin de las
jurisdicciones o entidades, en este sentido, queda

Por consiguiente, la evaluacin presupuestaria en

el mbito global est dirigida al anlisis de los
resultados y efectos del ingreso y del gasto
pblico - de operacin y de inversin- con relacin
a los objetivos y metas macroeconmicas y
sociales establecidos por el gobierno (crecimiento
econmico, inversin, distribucin del ingreso,
empleo, etc.).
Funcional: Corresponde a cada una de las
grandes reas (funciones) en las que se reflejan
las acciones del gobierno.

46

restringida. En otras palabras, no es suficiente,

por ejemplo, que las universidades nacionales
formen los egresados que programan para cada
ao (aspecto cuantitativo), sin que los mismos
contribuyan con los conocimientos adquiridos al
progreso econmico y social del pas (aspecto
cualitativo).

Es innegable que, desde el punto de vista

cuantitativo, un sistema de evaluacin requiere de
un sistema de informacin que permita efectuar
mediciones tanto de los aspectos macro como
micro de la gestin presupuestaria. Dichos
sistemas deben reflejar tanto los hechos reales de
dicha gestin, como su expresin financiera. Por
otro lado, deben estructurarse de manera tal que,
partiendo de los niveles primarios donde se
capten los datos, se lleve a cabo un adecuado
proceso de agregacin, a fin de que los distintos
niveles o usuarios dispongan de la informacin
necesaria para la adopcin de las medidas
correctivas correspondientes.

c) Requisitos
Para la implantacin de un sistema de evaluacin
es conveniente la existencia de los siguientes
requisitos mnimos:
i.

Vigencia de un adecuado desarrollo

de la programacin presupuestaria.

Bsicamente son dos los sistemas de informacin

que requiere un sistema de evaluacin: el
contable y el estadstico. La informacin que
fluye a travs de ambos sistemas permite la
elaboracin de indicadores, al combinarse las
variables reales con las financieras. La utilizacin
de dichos indicadores permite enriquecer los
anlisis de coherencia de la gestin presupuestaria y conformar, progresivamente, patrones
o estndares que sirven de marco de referencia
para la toma de decisiones.

Si evaluar significa, bsicamente, efectuar

comparaciones entre los medios y los fines en el
anlisis de eficiencia y de los resultados de lo
ejecutado en el anlisis de eficacia, es preciso:
que la programacin presupuestaria establezca
una adecuada relacin entre los elementos que la
conforman: metas, volmenes de trabajo, recursos reales y recursos financieros;
que la definicin de las metas y los objetivos a
alcanzar a travs del presupuesto, se efecten
atendiendo a las polticas pblicas.

iii. Cambio de mentalidad del funcionario

pblico
Por ltimo, y quizs lo ms importante, la vigencia
de un sistema de evaluacin requiere un cambio
de mentalidad del funcionario pblico en general
y, en especial, de quienes tienen funciones
directivas y gerenciales. El criterio de apego nico
y exclusivo a los aspectos formales o legales
debe integrarse con una concepcin, donde los
criterios de eficiencia y eficacia tienen una alta
significacin. Esto implica un cambio en la cultura
administrativa y en la mentalidad de los
funcionarios, tendiente a adoptar actitudes
favorables al anlisis crtico de las actividades y a
relacionar causas y efectos, con el fin de dirigir
los programas del sector pblico con criterio de
gerencia administrativa y decidir oportunamente
en base a la informacin sobre resultados
objetivos de los programas, en lugar de
restringirse a considerar solamente el monto de
los gastos y su relacin con los crditos
aprobados.

Por lo tanto, se requiere claridad y precisin en la

definicin de los objetivos a alcanzar y de los
medios fsicos y financieros a utilizar, ya que en
base a ello se juzgar y analizar la marcha de la
gestin presupuestaria pblica y se efectuarn
recomendaciones al respecto. Cuando las
polticas presupuestarias no derivan de las
polticas globales, es sumamente complejo
evaluar si es efectiva la contribucin que hacen
las instituciones pblicas.
Por otro lado, si la programacin presupuestaria
carece de un mnimo contenido de relaciones
entre los elementos que la componen, los anlisis
de eficiencia carecern de los respectivos
patrones de referencia y las causas de los
desvos se concentrarn, bsicamente, en
determinar debilidades en la programacin.

ii. Existencia de sistemas de informacin.

d) Proceso de evaluacin

Un sistema de evaluacin de la gestin presupuestaria implica efectuar anlisis de eficiencia y

eficacia, tanto en trminos cuantitativos como
cualitativos. Cabe reiterar que para el anlisis de
las causas de los desvos con respecto a la
programacin y, por ende, en la proposicin de
las medidas correctivas, los aspectos no
cuantificados de la gestin presupuestaria tienen
igual y, en muchos casos, mayor relevancia que
los cuantificables.

La medicin de los gastos ejecutados, de la

provisin de bienes y servicios y la
comparacin de lo ejecutado con lo
programado, conforman el control de la
ejecucin basados en el registro de las
informaciones fsicas y financieras. Mientras las
informaciones financieras se originan en el
sistema contable, las informaciones fsicas que se

47

La aplicacin de un sistema de programacin de

la ejecucin, permite acercar las previsiones a la
realidad de las variables que afectan la gestin,
disminuye la posibilidad de desvos relevantes y
transforma al presupuesto en un instrumento
idneo del proceso de toma de decisiones en los
diversos niveles de la organizacin, dando lugar a
la adopcin de las medidas correctivas en el
momento oportuno. Cabe destacar que se
produce informacin sobre desvos para cada uno
de los subperodos que conforman el periodo
anual de ejecucin presupuestaria.

refieren a la ejecucin de indicadores, metas,

produccin bruta, volmenes de trabajo, avances
fsicos de los proyectos de inversin y sus obras y
adquisicin y utilizacin de recursos reales, deben
surgir de los registros pertinentes que se deben
llevar en cada una de las unidades ejecutoras con
el fin de detectar posibles desvos y
eventualmente
proponer
correcciones.
La
informacin sobre ejecucin fsica debe referirse
a la programada al momento de sancionarse el
presupuesto y a sus eventuales ajustes.
La realizacin de estos pasos es un requisito
necesario, pero no suficiente, para acometer la
realizacin de la evaluacin propiamente dicha,
es decir, el anlisis de las causas de los
desvos y la consiguiente proposicin de
medidas correctivas. Se requiere, adems, que
quien tiene la responsabilidad de evaluar la
ejecucin disponga de la suficiente capacidad
analtica y de un conocimiento exhaustivo del
rea objeto de la evaluacin. Las mediciones de
la provisin de bienes y servicios y de los
recursos, as como los indicadores, apoyan y
sustentan los anlisis que se realicen, pero no
reemplazan los conocimientos y capacidad
mencionados.

Flujo de informacin
En ntima relacin con el punto anterior, es
necesario que la informacin fluya regularmente
en la organizacin y desde la organizacin, de
forma tal que se garantice para todos los niveles
la disponibilidad de los datos necesarios y
oportunos, para conocer resultados, interpretar
desvos y facilitar decisiones, lo cual genera
condiciones de mayor objetividad en la tarea de
evaluacin.
Cambios tcnicos
Durante la gestin, cambios tcnicos no
programados pueden ocasionar efectos relevantes en la ejecucin, tanto en los niveles
operativos, como en los administrativos, que
acten como causa de desvos. Es imprescindible, por tanto, que dichos cambios sean de
conocimiento del evaluador.

i. Anlisis de las causas de los desvos

En todos los casos para determinar y especificar
cules han sido las causas que originaron
desvos entre lo programado y lo ejecutado, es
necesario tener en cuenta los siguientes
elementos bsicos:

Comportamiento de la organizacin

Realismo de la programacin
La motivacin de la organizacin para programar
sus actividades, vigilar el cumplimiento de las
metas y volmenes de trabajo y la bsqueda de la
mejor combinacin de recursos humanos,
materiales y financieros, es de suma importancia
para los resultados de todo el proceso
presupuestario. El anlisis del comportamiento de
la organizacin es una fuente bsica para explicar
las caractersticas con que se lleva a cabo la
ejecucin y por lo tanto debe merecer particular
atencin de parte del evaluador.

Es fundamental disponer de elementos de juicio

sobre la viabilidad tcnico-poltica de los objetivos
y metas planteados as como su relacin con los
recursos reales y financieros asignados; es decir,
se debe verificar el grado de sinceridad y
viabilidad con que se formul el presupuesto.
Consistencia o relacin entre los elementos
de la programacin
Se debe analizar si existe coherencia entre la
programacin fsica y la programacin financiera
del presupuesto.

Cambio de polticas y procedimientos

Deben conocerse los criterios o supuestos en

base a los cuales se programaron los ingresos y
los gastos, stos ltimos, tanto en relacin con su
contrapartida fsica, como en lo referente a
precios.

En la dinmica de la gestin institucional, se

pueden producir situaciones provenientes del
replanteo de polticas pblicas que motiven la
reformulacin de acciones y, por lo tanto, desvos
con respecto a lo programado. Los efectos
positivos o negativos de estas variaciones sern
expuestos en el proceso de evaluacin de la
gestin.

Existencia de programacin de la ejecucin

ii. Propuestas de medidas correctivas

Criterios utilizados para programar

48

Cuando se dispone de las explicaciones de las

causas de los desvos entre lo ejecutado y lo
programado, se est en condiciones de elaborar
las propuestas de acciones correctivas.

Artculo 45 - Con base en la informacin que

seala el artculo anterior, y la que suministra el
sistema de contabilidad gubernamental y otras
que se consideran pertinentes, la Oficina Nacional
de Presupuesto realizar un anlisis crtico de los
resultados fsicos y financieros obtenidos y de los
efectos producidos por los mismos, interpretar
las variaciones operadas con respecto a lo
programado, procurar determinar sus causas y
preparar informes con recomendaciones para
las autoridades superiores y los responsables de
los organismos afectados."

Los informes que contengan dichas propuestas

deben poseer un adecuado sustento tcnico, para
facilitar su tratamiento por los organismos
afectados y provocar la retroalimentacin del
sistema.
Sin pretender agotar las distintas acciones
correctivas que se pueden proponer, a
continuacin se sealan algunas medidas que, a
nivel de un programa presupuestario, pueden ser
objeto de consideracin:

La reglamentacin relativa al mencionado artculo

44 precisa la responsabilidad de las jurisdicciones
y entidades y crea los Centros de Coordinacin
de Informacin Fsica en las Unidades de
Presupuesto o en los Servicios Administrativos
Financieros a fin de centralizar la informacin de
la gestin fsica de sus respectivos presupuestos.

Reformulacin del programa

Racionalizacin de mtodos y procedimientos, a
travs de modificaciones tcnicas.

Para ello debern:

Definicin de nuevas fuentes de financiamiento.
1. Apoyar la operacin de centros de medicin
en las unidades responsables de la ejecucin
de las categoras programticas que se
juzguen relevantes y que por la magnitud o
especificidad
de
su
gestin
hagan
conveniente su medicin.

Reasignacin de recursos reales.

Cambio en la coordinacin del programa.
Suspensin o supresin del programa.
2. LA EVALUACION PRESUPUESTARIA EN
EL GOBIERNO NACIONAL

2. Coordinar y normatizar, en colaboracin con

las unidades responsables de cada una de
las categoras programticas, la informacin
que permita la cuantificacin de la gestin
fsica, de modo que los registros tengan
respaldo documental, sean estandarizados y
sistemticos, sean verificables y que haya
responsables de sus contenidos as como
penalidades por el incumplimiento.

a) Base legal
La norma legal de fondo que determina el sistema
de evaluacin de la ejecucin del presupuesto, se
halla en la SECCION V "De la Evaluacin de la
Ejecucin Presupuestaria", de la Ley de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control
del Sector Pblico Nacional (Ley N 24.156).

3. Suministrar la informacin relevante de la

gestin fsica de los respectivos presupuestos
en los plazos que al efecto fije la Oficina
Nacional de Presupuesto.

En los artculos 44 y 45 de dicha seccin se

establece:
"Artculo 44 - La Oficina Nacional de Presupuesto
evaluar la ejecucin de los presupuestos de la
Administracin Nacional tanto en forma peridica,
durante el ejercicio, como al cierre del mismo.

La mxima autoridad de las unidades ejecutoras

de programas ser responsable de la
confiabilidad de las fuentes, de la calidad de los
registros de la gestin fsica y de los datos que
suministre al Centro Coordinador de Informacin
Fsica.

Para ello, las jurisdicciones y entidades de la

Administracin Nacional debern:

Las estructuras de los Centros de Coordinacin

de Informacin Fsica que se crean por el
presente artculo debern contar con la
aprobacin de la Secretara de Hacienda del
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.

a) Llevar registros de informacin de la gestin

fsica de la ejecucin de sus presupuestos, de
acuerdo con las normas tcnicas correspondientes.
b) Participar los resultados de la ejecucin fsica
del presupuesto a la Oficina Nacional de
Presupuesto.

La Oficina Nacional de Presupuesto dependiente

de la Subsecretara de Presupuesto de la
Secretara de Hacienda del Ministerio de
Economa y Finanzas Pblicas queda facultada

49

para dictar las normas complementarias e

interpretativas que resultaren necesarias.

El sistema de evaluacin de la ejecucin del

presupuesto de la Administracin Nacional, est
condicionado por los siguientes aspectos:

Por su parte, la reglamentacin del artculo 45, fija

los plazos y la forma en que la Oficina Nacional
de Presupuesto debe efectuar el anlisis de los
resultados de la gestin presupuestaria de las
instituciones, segn se reproduce:

En primer lugar, dicho sistema est enmarcado

por el contenido de la programacin que
presenta el presupuesto para cada ao.
El presupuesto debe contener en forma detallada,
informacin sobre los ingresos, gastos, algunos
recursos reales (recursos humanos), metas y
produccin brutas, avances fsicos y financieros
de los proyectos de inversin y sus obras.

"La Oficina Nacional de Presupuesto llevar un

registro centralizado de la informacin relevante
sobre la programacin y la ejecucin fsica
presentadas por cada jurisdiccin o entidad, y
analizar su desenvolvimiento y correspondencia
con la programacin y ejecucin financiera.

En segundo lugar, dicha programacin anual

debe ser subdividida en perodos ms cortos,
que permitan efectuar una evaluacin peridica
de la gestin, destinada a contribuir al logro de
los objetivos previstos.

Para ello dispondr de cuarenta y cinco (45) das

corridos a partir del plazo al que se alude en el
punto 3 del artculo anterior, preparar sus
propios informes sobre la ejecucin fsico
financiera presupuestaria y de corresponder,
realizar recomendaciones a las autoridades
superiores y a los responsables jurisdiccionales.

En consecuencia, debe existir un sistema de

programacin de la ejecucin fsica y financiera
de los presupuestos, la que debe ser comparada
con la informacin de ejecucin.

Cuando la Oficina Nacional de Presupuesto

detecte
desvos
significativos,
deber
comunicarlos a sus superiores jerrquicos, sin
esperar los plazos establecidos para la
preparacin del informe mencionado.

La normativa vigente contempla la programacin

mensual de los gastos devengados y trimestral de
los compromisos, en el aspecto financiero, la
programacin trimestral de metas y producciones
brutas de programas, y avance de proyectos y
obras, en el aspecto fsico.

Al cierre de cada ejercicio la Oficina Nacional de

Presupuesto preparar un resumen anual sobre
el cumplimiento de las metas fsicas y financieras
programadas para los programas de cada
jurisdiccin
o
entidad,
incorporando
los
comentarios sobre las causas de los desvos
registrados en el ejercicio.

Tomando en consideracin lo arriba sealado, el

sistema de evaluacin previsto presenta las
siguientes caractersticas:
Para medir el grado de avance en la ejecucin
financiera del presupuesto a nivel global,
institucional y programtico se utilizan los
estados de ejecucin presupuestaria que
produce el Sistema Integrado de Informacin
Financiera (SIDIF).

Por su parte, la Ley N 24.629 complementa la

Ley N 24.156, al establecer normas y
procedimientos para la ejecucin del presupuesto
de la Administracin Nacional, sealando en su
artculo 2 lo relacionado con la aplicacin de la
informacin proveniente de la evaluacin:

La ejecucin financiera del gasto se expresa a

travs de la etapa del devengado ya que es la
que refleja los avances de la misma.

Artculo 2.- El Poder Ejecutivo Nacional deber,

en el marco de lo establecido en el artculo 101
de la Constitucin Nacional, presentar al
Congreso de la Nacin en forma trimestral y
dentro de los treinta (30) das de vencido el
trimestre respectivo, estados demostrativos de la
ejecucin del presupuesto general de la
administracin
nacional,
siguiendo
las
clasificaciones y niveles de autorizaciones
incluidos en la ley de presupuesto, exponiendo
los crditos originales y sus modificaciones,
explicitando la motivacin de los desvos y los
avances logrados en los aspectos mencionados
en esta Ley.

La informacin de programacin y ejecucin

fsica de los programas y proyectos de inversin
debe ser suministrada a la Oficina Nacional de
Presupuesto por las jurisdicciones y entidades.
El sistema se aplica tomando en cuenta las
caractersticas y periodicidad planteadas por la
metodologa de la programacin de la ejecucin
del presupuesto vigente.
El anlisis de los desvos financieros entre lo
programado y ejecutado trimestralmente, se
realiza a nivel global e institucional, comparando

b) Caractersticas bsicas

50

las cuotas de gasto devengado con

respectivo gasto efectivamente ejecutado.

el

recursos, de acuerdo a la clasificacin econmica

de los mismos.

La evaluacin a nivel de categoras

programticas se debe llevar a cabo tanto en
trminos de grado de avance en relacin a la
programacin anual, como de desvos entre lo
programado y ejecutado trimestralmente.

Dicho anlisis implica, entre otros aspectos:

Relacionar la ejecucin acumulada con la
programacin anual, midiendo los respectivos
grados de avance.

El anlisis de los desvos entre lo programado

y ejecutado a nivel de programas y proyectos
surge de comparar la programacin efectuada
por la institucin para el trimestre correspondiente, con la ejecucin fsica y financiera de
ese perodo.

Comparar la ejecucin acumulada a la fecha

con ejecuciones durante iguales perodos en
aos anteriores.
En el caso de los recursos provenientes de
impuestos, deben cuantificarse los desvos
entre los montos de recaudacin mensual
previamente calculados y la cantidad de
recursos efectivamente ingresados, analizndose las respectivas causas que los explican.

Las causas de desvos de las mediciones

fsicas son informadas por las jurisdicciones y
entidades.

c) Evaluacin global

iii. Ejecucin acumulada de gastos

Este tipo de evaluacin tiene como objetivo

verificar, considerando el comportamiento de los
grandes agregados macrofinancieros de la
Administracin Pblica Nacional, el grado de
cumplimiento de las polticas generales definidas
para dicho nivel de gobierno, en trminos de
relaciones con las variables macroeconmicas.

El instrumento bsico para realizar el anlisis y

evaluacin global de la ejecucin de los gastos es
la clasificacin econmica de los mismos. Esta
clasificacin, adems de permitir cuantificar las
principales variables macropresupuestarias vinculadas con las Cuentas Nacionales, posibilita
evaluar el grado de cumplimiento de las polticas
de la Administracin Nacional, tanto en gastos
operativos como en inversiones, pago de la
deuda pblica, transferencias y aplicaciones
financieras.

i. Resultados
En este caso la herramienta bsica a utilizar para
la evaluacin de los resultados es la Cuenta de
Ahorro-Inversin-Financiamiento de la Administracin Nacional, de la cual surgen los resultados
econmicos (ingresos corrientes menos gastos
corrientes) y financieros (ahorro ms recursos de
capital menos gastos de capital), as como la
estructura de financiamiento del presupuesto (a
travs de la comparacin de las fuentes de
financiamiento con las respectivas aplicaciones
financieras). Los resultados que se obtengan
deben compararse con sus correspondientes
programaciones iniciales. Dichas comparaciones
reflejan el grado de avance en la obtencin de
esos resultados y, por intermedio de estimaciones
de dicha cuenta para el resto del ao, se puede
inferir el grado de cumplimiento de las metas en
trminos de ahorro, resultados primario y
financiero y estructura del financiamiento.

El anlisis primario se origina al comparar la

ejecucin acumulada con el presupuesto vigente
del ao de referencia. Otro indicador necesario es
el que surge de comparar la participacin
porcentual prevista de cada uno de los conceptos
en relacin al total del presupuesto de gastos, con
la respectiva participacin efectiva que se origina
por la ejecucin acumulada a la fecha.
El anlisis y evaluacin del gasto, desde el punto
de vista econmico, es responsabilidad de la
Direccin de Evaluacin Presupuestaria.
En el caso de los gastos de consumo debe
verificarse, en primer lugar, si la participacin
relativa de sus componentes se mantiene o ha
sufrido variaciones. En este ltimo caso, deben
determinarse las causas que expliquen dichas
variaciones.

ii. Ejecucin de recursos

A nivel institucional, debe analizarse cuales son

las instituciones y programas que tienen un peso
decisivo en dichos gastos y si dicha participacin
coincide o no con la prevista inicialmente en el
presupuesto.

Esta evaluacin es de responsabilidad de la

Direccin de Investigacin y Anlisis Fiscal de la
Subsecretaria de Ingresos Pblicos y de la
Direccin de Polticas, Normas e Ingresos
Presupuestarios de la ONP. Consiste en un
anlisis del comportamiento para los respectivos
subperodos de cada uno de los rubros de

En lo que se refiere a la ejecucin del plan de

inversiones, si bien es de responsabilidad de la

51

Secretara de Poltica Econmica realizar un

anlisis exhaustivo, la Direccin de Evaluacin
Presupuestaria deber efectuar comparaciones
entre las estructuras del plan correspondiente a la
Administracin Nacional previstas inicialmente y
las que surgen de la ejecucin, explicando las
causas de las respectivas variaciones.

La misma consiste en verificar el grado de

utilizacin de las partidas a nivel de las categoras
programticas, tanto para medir el avance en la
ejecucin financiera del presupuesto como para
apoyar la aprobacin de modificaciones
presupuestarias.

El detalle del gasto del servicio de la deuda

pblica debe ser preparado por la Oficina
Nacional de Crdito Pblico. Dicho detalle debe
incluir los pagos realizados a cada acreedor en
concepto de amortizacin, intereses y otros
gastos; asimismo, debern sealarse expresamente las variaciones o cambios que se hayan
producido en el plan de pagos en relacin con lo
previsto inicialmente.

Deben analizarse estados de ejecucin presupuestaria, que muestren:

Monto de disponibilidad del presupuesto, que
surge de restar a los crditos actualizados los
devengados acumulados a la fecha.
Monto de los compromisos no devengados, es
decir el monto de los bienes y servicios no
recibidos. Esta cifra se establece restando a los
compromisos acumulados, los gastos devengados acumulados.

d) Evaluacin de las jurisdicciones y

entidades

Deuda exigible, es decir, los pagos pendientes

por los bienes y servicios recibidos, que se
establece restando a los gastos acumulados
devengados, los pagos acumulados a la fecha.

Los elementos a considerar al respecto, deben

ser similares a los contenidos en los formularios e
instructivos utilizados para la formulacin del
presupuesto de la Administracin Nacional del
ao que corresponde. Ello como lgica
consecuencia de que tanto la evaluacin exante, previa a la ejecucin, como la evaluacin concomitante o simultnea con la misma,
y la de la ejecucin ex-post, deben utilizar
similares categoras de anlisis, para ser
consistentes.

Los mencionados indicadores cubren las diversas

fases del proceso de ejecucin financiera del
presupuesto y por lo tanto posibilitan disponer de
una visin integral de la misma.
No obstante ello, cabe sealar que la etapa del
gasto devengado es la adecuada para medir el
avance financiero en la ejecucin del presupuesto
y, por lo tanto, es el momento del gasto que
posibilita la vinculacin con los avances fsicos,
tanto en trminos de provisin de bienes y
servicios, como de adquisicin de recursos
reales.

i. Cumplimiento de la poltica presupuestaria

La poltica presupuestaria institucional est
constituida por aquellos objetivos prioritarios que
la jurisdiccin o entidad proyecta alcanzar en el
perodo para el que se presupuesta, en el marco
de la poltica de gobierno, en cuanto a las
necesidades pblicas o demandas a atender
mediante los programas de accin y sus metas
fsicas a concretar, financiados con el
presupuesto.

Con base en el estado de ejecucin financiera de

las partidas por categoras programticas a nivel
de jurisdicciones y entidades, y la informacin de
las modificaciones presupuestarias, se deber
analizar al cierre de cada trimestre el nivel de
cumplimiento de los limites financieros establecidos en el presupuesto vigente, as como las
causas que han originado variaciones a los
mismos.

Las reas objeto de anlisis y evaluacin en

materia de poltica presupuestaria dependen del
contenido de la misma, el que es definido cada
ao, vinculado con el planeamiento estratgico
institucional.

REMUNERACIONES Y OCUPACION
La Direccin Nacional de Ocupacin y Salarios
del Sector Pblico ser competente en cuanto a
la informacin del cumplimiento de la poltica
salarial y de ocupacin de cargos.

EJECUCION DEL GASTO

La evaluacin del cumplimiento de los niveles de
gasto aprobados en la Ley de Presupuesto se
debe realizar tomando en cuenta las caractersticas y periodicidad establecidas en la
programacin de la ejecucin. La fuente primaria
de la informacin debe ser el Sistema Integrado
de Informacin Financiera.

Esa
informacin
permitir
constatar
su
correspondencia con el gasto de las partidas de
personal que correspondan y determinar lo
siguiente:

52

 Cumplimiento de la poltica de ocupacin.

Con base en las informaciones mencionadas se
estar en condicin de:

Reestructuraciones efectuadas a los tems que

componen las remuneraciones y causas que lo
justifican.

Estudiar las causas de las eventuales

diferencias entre las inversiones y/o proyectos
incluidos en el Presupuesto y los que realmente
se encuentran en ejecucin.

COMPRAS Y CONTRATACION DE SERVICIOS

Para efectuar un anlisis y evaluacin de la
poltica de compras y contratacin de servicios,
se requiere, adems de la informacin del "estado
de ejecucin presupuestaria", informacin referida
al estado de avance en la gestin de
adquisiciones, de acuerdo a los requerimientos
planteados al respecto.

Conocer el ritmo de ejecucin fsica de los

proyectos y su correspondencia con lo programado.
Estimar las fechas de finalizacin de los
proyectos y, por lo tanto, de los gastos de
operacin que resulten necesarios para su
puesta en funcionamiento y su relacin con las
previsiones presupuestarias que se hubiesen
efectuado.

Por otro lado, y de acuerdo a la estructura de los

principales insumos que se utilizan a nivel
institucional, se podr requerir a las jurisdicciones
y entidades informacin en unidades fsicas de
aquellos bienes y/o servicios estratgicos para el
cumplimiento de los objetivos institucionales.

Establecer las causas que expliquen los

cambios que se hubieren producido en la
estructura del financiamiento de la inversin.

Con base en las informaciones mencionadas se

deber:

EL GASTO SOCIAL

Comparar la estructura, en trminos

financieros, de los principales insumos
presupuestados por la institucin con la
respectiva ejecucin financiera de los mismos.

Particular trascendencia debe asignarse a la

evaluacin de la ejecucin del presupuesto en la
finalidad "Servicios Sociales", ya que comprende
a funciones tales como:

Verificar las causas de los desvos detectados

en el punto anterior a travs de la informacin
en unidades fsicas de las adquisiciones de
bienes y contrataciones de servicios

1 Salud
2 - Promocin y Asistencia Social
3 - Seguridad Social
4 - Educacin y Cultura
5 - Ciencia y Tcnica
6 - Trabajo
7 - Vivienda y Urbanismo
8 - Agua potable y alcantarillado

Requerir de los organismos informacin

relativa a posibles inconvenientes en el trmite
de contrataciones de bienes o servicios
considerados estratgicos para el logro de los
objetivos, que hubiesen producido retardos en el
avance fsico programado.

Aqu la tarea de evaluacin comprende dos

aspectos a ser tenidos en cuenta: por una parte
los programas que atienden la prestacin de
servicios que pueden considerarse de carcter
general para satisfacer demandas normales de la
comunidad y, por otra, los llamados programas
focalizados destinados a resolver necesidades
especficas de sectores sociales carenciados.

INVERSIONES
La evaluacin de la ejecucin del plan de
inversiones es responsabilidad de la Direccin de
Evaluacin Presupuestaria de la Oficina Nacional
de Presupuesto en coordinacin con la Secretara
de Poltica Econmica.

Atendiendo a la trascendencia de unos y otros por

su directa incidencia en el bienestar de la
comunidad y al total de insumos reales y
financieros que a ello se aplican, tiene
fundamental importancia la claridad de las
orientaciones y prioridades establecidas en la
poltica presupuestaria previa, as como en el
desarrollo complementario de las polticas
sectoriales y programas, donde tambin se
requiere la caracterizacin y cuantificacin de la
demanda a satisfacer.

Los datos mnimos que se requieren estn

contenidos en la programacin de la ejecucin y
en la informacin de avance fsico ejecutado de
los proyectos y obras, que debe ser remitida a la
Oficina Nacional de Presupuesto por las
jurisdicciones y entidades.
Las informaciones financieras que se deben
utilizar corresponden a la ejecucin del plan de
inversiones, clasificado por categora programtica y por fuente de financiamiento.

53

aportar dicho Tesoro, o sobre ajustes a los

niveles y composicin de los gastos.

La claridad en la determinacin de los objetivos

permitir al evaluador un correcto anlisis de
eficiencia en el uso de los recursos disponibles y
un adecuado anlisis de eficacia, anlisis que
adquiere preponderancia cuando se trata de los
mencionados programas focalizados.

Por lo tanto, con base en los anlisis que se

realicen a nivel de cada programa y a nivel del
plan de inversiones, ser posible preparar una
sntesis a nivel institucional, en la que se
expliquen las causas de variaciones en la
composicin de las fuentes de financiamiento y se
propongan criterios o pautas, bien sea para
modificar el financiamiento del Tesoro Nacional o
para introducir limitaciones al uso de los crditos
presupuestarios involucrados.

Teniendo en cuenta que, por su propia

naturaleza, los programas sociales focalizados
definirn correctamente las caractersticas del
grupo humano al que estn dirigidos y sus
necesidades insatisfechas, es importante que, en
el caso de los programas que atienden a la
demanda social en general, el evaluador
disponga para el anlisis de eficacia, de
informacin sobre la estructura socio -econmica
de los sectores a ser atendidos.

En el caso de los gastos financiados con los

recursos que tienen origen en la prestacin de
servicios, sean aranceles, derechos o tasas, se
requiere verificar la relacin entre el monto de los
recursos percibidos y los respectivos gastos.

Debe tenerse presente que en todos los casos,

para evaluar la eficacia es condicin necesaria
verificar la posible existencia de efectos no
deseados o inversos al objetivo pretendido.

ii. Estructura de
financieros

Para la evaluacin de la ejecucin presupuestaria

de los programas comprendidos en la definicin
de "Servicios Sociales", ser menester contar con
el auxilio de la informacin que brinda
peridicamente sobre el tema el Instituto Nacional
de Estadsticas y Censo (INDEC) y, de ser
posible, con datos provenientes de encuestas
programadas por el propio servicio evaluador.

recursos

reales

El objetivo de este punto es verificar si la

eficiencia programada a nivel de las jurisdicciones
y entidades, al aprobarse la Ley de Presupuesto,
en trminos de combinaciones en la utilizacin de
recursos reales y financieros, se corresponde con
las que surgen de la propia ejecucin. De
detectarse desvos, corresponde analizar las
respectivas causas y, si es el caso, proponer las
medidas que se consideren necesarias.

Si se considera que los organismos nacionales

que intervienen en la ejecucin del gasto
social, ejecutan en parte sus presupuestos
mediante la transferencia de recursos
financieros a provincias, municipios y
entidades no gubernamentales, ser preciso
que el organismo evaluador instrumente un
sistema de informacin que, directa o
indirectamente, le garantice la regularidad y
confiabilidad de informacin relativa a la efectiva
recepcin, por parte de los beneficiarios previstos,
de los bienes y servicios programados. Ver como
antecedente la Resolucin N 280/97 de la
Secretaria de Hacienda, que perdi su vigencia.
Al respecto, el Decreto N 225/07 dispone que
cada Jurisdiccin o Entidad del Poder Ejecutivo
Nacional que incluya transferencias o prstamos
a las provincias para la atencin de programas
sociales en el marco del convenios bilaterales,
dictar un reglamento que regule la rendicin de
cuentas de los fondos transferidos.

El anlisis y la evaluacin que se realice de las

variaciones en las combinaciones de insumos, se
efectuar a nivel de cada programa.
Para ello se
informaciones:

utilizarn

las

siguientes

Recursos humanos ocupados por tipo de

personal
Gastos clasificados por objeto
Gastos segn la clasificacin econmica
Estado de ejecucin presupuestaria a nivel de
jurisdiccin, entidad y programas y categoras
equivalentes
Adquisicin de equipos
Adquisicin de bienes y servicios estratgicos
segn la jurisdiccin y entidad que se trate.

ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO
Si bien el Tesoro Nacional es la principal fuente
de financiamiento del presupuesto de la Administracin Nacional, las alteraciones en las dems
fuentes provoca, generalmente, la adopcin de
decisiones sobre el financiamiento que deba

Los indicadores definidos en la formulacin del

presupuesto, debern ser los mismos para
evaluar la ejecucin. La comparacin entre los
valores evidenciados en cada uno de estos
momentos posibilitar efectuar el anlisis de
eficiencia en la utilizacin de recursos.

54

 Saldo de presupuesto, es decir, el monto no

devengado de los crditos presupuestarios
anuales.

Los indicadores a utilizar se orientarn a:

Evaluar la distribucin relativa de un recurso
asignado a los servicios de direccin y apoyo y
a la produccin terminal, incluida la provisin de
bienes y servicios.

Saldos del trimestre y del mes, que expresan

los montos no utilizados de las cuotas del
trimestre y mes en curso.
Estos indicadores constituyen una fuente adicional para evaluar no slo la marcha de la ejecucin
financiera del presupuesto a nivel de las
jurisdicciones y entidades, sino tambin para
determinar los desvos entre lo programado y lo
ejecutado en cada trimestre. A su vez, sirve de
base para realizar proyecciones para el resto del
ao y por tanto, para prever posibles economas
en el uso de los crditos presupuestarios anuales.

En este caso se tendran, por ejemplo, los

siguientes indicadores:
personal asignado a actividades centrales
personal asignado a programas
gasto en actividades centrales
total gastos de la institucin
gasto en actividades comunes
total gastos de programas condicionados (por
las correspondientes actividades comunes).

Por tanto, el anlisis y evaluacin de la ejecucin

trimestral de las cuotas completa el conjunto de
elementos que es necesario tomar en cuenta para
efectuar el control y evaluacin de la ejecucin
del presupuesto de las jurisdicciones y entidades.

Posibilitar el anlisis del comportamiento de

los componentes de un determinado recurso,
por ejemplo:

e) Evaluacin programtica

personal profesional
personal administrativo y tcnico

i. Aspectos generales

Analizar las relaciones entre recursos

estratgicos de la institucin, a nivel general.
Estos indicadores, al comparar los recursos de
uso comn por la institucin, cumplen con
similares objetivos de los que relacionan dos o
ms recursos reales a nivel de una categora
programtica, es decir, evaluar estructuras de
combinacin de recursos. Por ejemplo:

La evaluacin programtica, tambin denominada

de nivel micro implica examinar las siguientes
relaciones que se materializan durante la ejecucin.
Entre los recursos reales y financieros de cada
categora programtica y de ellos con la
respectiva produccin o provisin de servicios.

gasto en combustible
vehculos en uso

Entre las diversas producciones intermedias

directas y la produccin terminal del programa.

personal
equipos PC

Entre la produccin intermedia indirecta y la

respectiva produccin terminal condicionada.

Examinar la estructura del gasto institucional,

determinando la participacin de cada uno de
los conceptos de gastos en el total de gasto. Por
ejemplo:

Entre las diversas producciones terminales

que se originan en la institucin.
Entre la produccin terminal de cada programa
y los objetivos y polticas a que responden.

gastos en personal
total de gastos

Las cuatro primeras relaciones originan indicadores para evaluar la eficiencia de la gestin
presupuestaria programtica, mientras que la
relacin entre la produccin terminal del programa
y los objetivos y polticas a que corresponden,
determina los indicadores de eficacia, en un
contexto que apunta a la obtencin de resultados.

gastos en materiales y suministros

total de gastos

iii. Ejecucin trimestral

El anlisis de la ejecucin trimestral sirve de
sustento para la asignacin de cuotas y presenta
los siguientes indicadores tiles para medir la
marcha de la ejecucin financiera del presupuesto.

Para obtener dichas relaciones es necesario

contar, como mnimo, con informaciones de
ejecucin de:
Metas y produccin bruta

55

en el estado de ejecucin presupuestaria

registrado en el SIDIF a nivel de categoras
programticas. En este caso, la etapa del gasto
devengado es la que debe ser objeto de
consideracin, pues es la que mide el avance
financiero en la ejecucin de los programas.

Recursos reales utilizados

Gastos devengados
Indicadores
Tal como se seal anteriormente, el contenido
metodolgico de la evaluacin a nivel programtico est condicionado por las variables
utilizadas en la formulacin, ya que las mismas
son el marco de referencia necesario para su
comparacin con la ejecucin. El presupuesto
debe contener, para posibilitar la evaluacin, los
cuadros de metas, produccin bruta y recursos
reales y financieros e, incluso, indicadores.

f) Informes
El producto del proceso de evaluacin son los
informes que se cursan para conocimiento y toma
de decisiones por parte de las autoridades de la
Secretara de Hacienda, de otras jurisdicciones
del Poder Ejecutivo Nacional y de los propios
organismos ejecutores.

ii. Caractersticas bsicas

De acuerdo a los distintos tipos de evaluaciones,

se presentan tres tipos de informes.

En el seguimiento de las metas de provisin de

bienes y servicios es necesario contemplar casos
particulares, por las caractersticas peridicas o
continuas y no peridicas o puntuales que
asumen
determinadas
producciones.
La
clasificacin de la produccin en contnua y
puntual implica la necesidad de aplicar mtodos
distintos para la evaluacin de su ejecucin.

i. Evaluacin global
El producto final de la evaluacin global de la
ejecucin del presupuesto de la Administracin
Nacional es la elaboracin de un informe
trimestral (Boletn Fiscal).

En el primer caso, dicha evaluacin se efecta

permanentemente durante el ejercicio presupuestario, a medida que se van produciendo los
bienes y servicios.

Este informe es presentado a las autoridades de

la Secretaria de Hacienda, trimestralmente, y se
publica trimestralmente, con lo que se hace
posible la peridica difusin de la ejecucin del
programa de gobierno contenido en el
presupuesto pblico.

En el segundo caso, al darse su ejecucin en un

momento determinado del ejercicio, durante el
resto del ao slo se controla y evala la
ejecucin de la produccin bruta; con base en ello
se podr inferir el posible cumplimiento de las
respectivas metas de provisin de bienes y
servicios.

A ttulo ilustrativo, se detalla a continuacin la

denominacin de los contenidos del mencionado
Boletn Fiscal que se comenta ms adelante.
I. Cuenta de Ahorro-Inversin-Financiamiento
I.1. Aspectos Metodolgicos
I.2. Ejecucin de la Administracin Nacional y
del Sector Pblico Nacional
I.2.1. Base Devengado de la Administracin
Nacional
I.2.2. Base Devengado de Fondos Fiduciarios,
Otros Entes y Empresas Pblicas
I.2.3. Base Caja del Sector Pblico Nacional
I.3. Ejecucin del Presupuesto de Divisas de la
Administracin Nacional
I.3.1. Aspectos Metodolgicos
I.3.2. Anlisis de la Ejecucin
I.4. Modificaciones al Presupuesto de la
Administracin Nacional

Por lo tanto, para la produccin contnua la

informacin se debe producir, en cada
subperodo, mientras que para la produccin
puntual se completar en el perodo donde se
materialice la misma.
En el caso de los recursos reales, la jurisdiccin o
entidad debe prever el registro de dicha
informacin en unidades fsicas. No se trata, en
este caso, de registrar todos los recursos reales,
sino aquellos estratgicos del respectivo
programa. La importancia de esta informacin
radica en que el desvo en la utilizacin de los
recursos reales, es una de las fuentes que
permite determinar las causas de los desvos
tanto a nivel de la produccin terminal e
intermedia como de la ejecucin financiera.

II. Recursos de la Administracin Nacional

II.1. Evolucin de los Recursos
III. Gastos de la Administracin Nacional
III.1. Evolucin de los Gastos Base
Devengado

En el caso de los recursos humanos, los mismos

se registrarn a nivel de las categoras
programticas, con la mxima desagregacin.

.IV. Provincias
IV.1. Transferencias de Recursos de Origen
Nacional a Provincias

Por ltimo las informaciones de ejecucin

financiera se originan, como en todos los casos,

56

parte de las autoridades de la Subsecretara de

Presupuesto, de la Secretara de Hacienda y de
otras reas o jurisdicciones del Poder Ejecutivo
Nacional8.

V. Ocupacin y salarios del Poder Ejecutivo

Nacional
V.1. Aspectos metodolgicos
V.2. Evolucin
V.3. Contenidos

A la vez, con la finalidad de brindar transparencia

a la gestin presupuestaria y aprovechar la
utilizacin de las tecnologas de la informacin y
las comunicaciones (TIC) para desarrollar y
ofrecer informacin, muchos de estos informes se
encuentran a disposicin del pblico a travs de
su difusin peridica en el sitio de Internet de la
ONP.

VI. Deuda Exigible de la Administracin Central

VI.1. Aspectos metodolgicos
VI.2. Evolucin de las obligaciones vencidas y
a vencer de la Administracin Central
VII. Deuda Pblica y Activos Financieros
VII.1. Variacin de la Deuda del Sector Pblico
ii. Evaluacin

Seguidamente se presentarn las principales

caractersticas que comparten la mayora de los
documentos elaborados por la ONP, para luego
describirse las particularidades de algunos de
ellos, sus principales fortalezas y limitaciones.

de las jurisdicciones y

entidades
La evaluacin institucional consta de dos partes.

Caractersticas generales

La primera de ellas, se refiere a los aspectos

globales de la institucin, es decir, a la evaluacin
del cumplimiento de la poltica presupuestaria en
sus diversas reas, a la estructura general de los
recursos reales y financieros utilizados y a la
ejecucin trimestral de los gastos.

En la actualidad los diversos informes de

seguimiento de la ejecucin financiera del
presupuesto elaborados por la Oficina Nacional
de Presupuesto abarcan un universo de anlisis
que comprende, en la mayora de los casos, a la
Administracin Nacional: Administracin Central
(Tesoro Nacional y Recursos Afectados),
Organismos Descentralizados e Instituciones de
Seguridad Social. En dos de ellos se ampla el
alcance considerando al Sector Pblico Nacional
(no financiero), el cual consolida a la
Administracin Nacional junto con los subsectores
Empresas Pblicas y otros entes pblicos no
incluidos en el Presupuesto Nacional como los
Fondos Fiduciarios, la Administracin Federal de
Ingresos Pblicos (AFIP) y el Instituto Nacional de
Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
(INSSJyP).

La segunda parte, contiene una evaluacin a nivel

programtico, lo que implica la realizacin de
anlisis a ese nivel del cumplimiento de metas, de
la ejecucin financiera, etc.

iii

Informacin de
presupuesto

la

ejecucin

del

Se
efectuarn
a
continuacin
algunos
comentarios acerca de la presentacin de
informacin sobre la ejecucin financiera del
Presupuesto Nacional y del Presupuesto de
Divisas.

Por otra parte, todos estos documentos contienen

informacin sobre el seguimiento de la ejecucin
acumulada para un perodo determinado (mes,
trimestre o ao) respecto a las previsiones para
ese ao de referencia, permitiendo medir los
respectivos grados de avance. Tambin
comprenden la comparacin de los montos
ejecutados (en forma acumulada) con respecto al
mismo perodo del ao anterior, realizndose
comentarios acerca del desempeo de las

Introduccin
Como es sabido el proceso presupuestario consta
de cuatro etapas que comprenden la formulacin
(o programacin) del presupuesto, su aprobacin
(o autorizacin), su ejecucin y seguimiento y, por
ltimo, el control y evaluacin presupuestaria.
Cabe destacar que, la etapa de ejecucin del
presupuesto abarca al conjunto de operaciones o
de actos reglamentados, que tienen como objeto
recaudar los distintos recursos pblicos y realizar
los gastos pblicos o inversiones previstas por
aqul.

Adems de estos informes de ejecucin financiera, se

elaboran otras publicaciones en el mbito de la ONP,
las cuales, si bien no se detallarn en esta parte, se
encuentran vinculadas tambin al seguimiento del
Presupuesto. Algunas de ellas estn disponibles en el
sitio de Internet de la ONP: Cuenta Ahorro - Inversin Financiamiento del Sector Pblico Nacional - Base Caja
- Mensual, las series estadsticas Administracin
Nacional Gastos por Finalidad- Funcin y Naturaleza
Econmica (1965-2009) y Sector Pblico Argentino Cuenta Ahorro- Inversin-Financiamiento (1961-2006).

De esta manera, uno de los productos de esta

etapa est conformado por diversos informes de
seguimiento de la ejecucin financiera del
presupuesto que se elaboran en el mbito de la
Oficina Nacional de Presupuesto (ONP) para
conocimiento y posible toma de decisiones por

57

distintas variables asociadas a la evolucin de los

recursos y gastos.

El Boletn Fiscal contiene informacin econmico

- financiera de carcter peridico y sistemtico
que elabora y confecciona la ONP con la
colaboracin de otras reas de la Secretara de
Hacienda y la Secretara de Finanzas.

En todos los casos, ms all de las distintas

formas en las que los diversos documentos
exponen la informacin, el anlisis implica un
trabajo que comienza a nivel de las categoras
programticas de menor nivel, alcanzando un
proceso de agregacin de los datos hasta llegar a
los niveles polticos ms altos del gobierno.

Ms precisamente, a travs del Boletn Fiscal es

posible, trimestralmente, difundir informacin de
seguimiento global de la ejecucin del
presupuesto, que incluye adems del anlisis de
los
resultados
econmico-financieros,
del
seguimiento del presupuesto de recursos y gastos
y de las modificaciones presupuestarias,
informacin relativa a la ejecucin del
presupuesto del Sector Pblico Nacional de
acuerdo a la base caja, el estado de la deuda
pblica y los activos financieros, la distribucin de
los recursos de origen nacional a provincias, la
evolucin de la deuda exigible de la
Administracin Central y datos sobre ocupacin y
salarios en el Poder Ejecutivo Nacional.

La fuente de datos primaria de los informes surge,

en general, de los estados de ejecucin
presupuestaria que produce la base de datos
Sistema Integrado de Informacin Financiera
(SIDIF).
Por el lado de las erogaciones, la ejecucin
financiera de todos ellos se expresa a travs de la
etapa del gasto efectivizado bajo el criterio
contable del devengado ya que se considera que
es el momento del gasto que posibilita la
vinculacin con la provisin de bienes y servicios.
Por el lado de los ingresos, si bien existe el
criterio de devengado, los recursos se registran
de acuerdo con el momento de su percepcin.

Cabe sealar que la difusin trimestral de la

informacin permite tener datos ms fidedignos
de los que se exponen en una publicacin
mensual. No obstante, es importante tener en
cuenta que, dada la complejidad y diversidad de
la informacin que contiene este documento y
que se elabora en las distintas reas participantes
no resulta posible disminuir la periodicidad del
mismo.

Tambin cabe sealar que las cifras contenidas

en los diversos documentos tienen carcter
provisorio, ya que la informacin definitiva se da a
conocer con la presentacin de la Cuenta de
Inversin al Honorable Congreso de la Nacin, tal
como lo establece la Ley de Administracin
Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Pblico Nacional.

En este sentido, la informacin es recibida, en

algunos casos, y confeccionada directamente, en
otros, por la Oficina Nacional de Presupuesto
dentro de un perodo no menor a los 15/20 das
posteriores a la finalizacin del trimestre bajo
anlisis. A partir de ese momento se analiza la
consistencia de los diferentes datos procurando
confeccionar el documento con la mayor
homogeneidad posible y difundirlo en tiempo y
forma a travs del sitio de la ONP.

No obstante, cuanto mayor es el perodo de

anlisis, ms consistente puede resultar la
informacin expuesta, reducindose la necesidad
de efectuar adecuaciones a las distintas
imputaciones que se registran en la base de
datos SIDIF.
Caractersticas Particulares
En
este
apartado
se
describirn
las
particularidades de algunas de las publicaciones
que elabora la ONP, las cuales comparten las
caractersticas descriptas anteriormente. En
general, los distintos documentos presentan
diferencias en cuanto a la frecuencia de
preparacin de la informacin y a las distintas
clasificaciones presupuestarias utilizadas para la
exposicin de los datos. Ellos son:

Boletn Fiscal

En esta publicacin la Oficina Nacional de

Presupuesto tiene a cargo la produccin de la
informacin relativa a los aspectos vinculados a la
ejecucin del presupuesto. Esto incluye,
especficamente, los captulos Cuenta Ahorro
Inversin Financiamiento de la Administracin
Nacional y del Sector Pblico Nacional que
agrupa los apartados sobre Anlisis de la
Ejecucin de la Administracin Nacional
ordenados
segn
distintos
criterios
de
clasificacin, de Fondos Fiduciarios, Otros Entes
y Empresas Pblicas en base devengado y del
Sector Pblico Nacional, en base caja, el estado
de Ejecucin del Presupuesto de Divisas de la
Administracin Nacional y las Modificaciones
Presupuestarias de la Administracin Nacional.
Tambin se confecciona el captulo sobre los

Boletn Fiscal
Ejecucin
Presupuestaria
de
la
Administracin Nacional
Ejecucin del Presupuesto de Divisas de
la Administracin Nacional
Sitio de Consulta para el Ciudadano

58

vencimientos de capital de la deuda pblica en

moneda extranjera para el perodo.

Gastos
de
la
Administracin
Nacional
exponindose la evolucin de los mismos en el
perodo bajo anlisis y comparndolos con la
informacin de igual perodo del ao anterior.

Ejecucin
Presupuestaria
Administracin Nacional

de

Cabe sealar que, efectuar el seguimiento del

presupuesto de recursos y gastos en moneda
extranjera permite conocer el impacto directo de
las transacciones del Estado en los movimientos
de divisas. En el marco del Presupuesto de la
Administracin Nacional la identificacin de los
ingresos y gastos en moneda extranjera adquiere
relevancia tanto en la programacin del
presupuesto como en su ejecucin y seguimiento.

la

Esta publicacin incluye comentarios sobre el

seguimiento de recursos y gastos de la
Administracin Nacional presentando los datos
bajo un esquema de Cuenta Ahorro Inversin
que compara la ejecucin presupuestaria en un
perodo vigente con respecto al ao anterior y
refleja los niveles ejecutados respecto a las
previsiones para ese ao bajo anlisis.

Como fuera sealado, la difusin del informe es

trimestral y el mismo se publica en el sitio de la
ONP.

El esquema de Cuenta Ahorro Inversin vincula

la clasificacin econmica de los recursos
pblicos con la de gastos, posibilitando la
determinacin de las magnitudes los recursos
corrientes y de capital y permitiendo evaluar el
grado de cumplimiento de las polticas de la
Administracin Nacional, tanto en gastos
operativos y de consumo como en inversiones,
atencin de los intereses de la deuda publica,
prestaciones de la seguridad social y
transferencias. De esta manera siguiendo esta
clasificacin se cuantifica el resultado financiero y
resultado primario para un perodo determinado y
se analiza su evolucin.

Visualizacin
detallada
del
presupuesto dentro del Sitio de Consulta
para el Ciudadano

En el mbito de la ONP se elabora la

visualizacin detallada del presupuesto con
frecuencia de actualizacin trimestral que muestra
cuadros dinmicos y grficos sobre la ejecucin
acumulada de recursos y gastos a un perodo y
en comparacin con el ao anterior, presentando
las cifras de acuerdo a diferentes clasificadores
presupuestarios. A diferencia de los restantes
informes, la presentacin no incluye comentarios
de manera de reflejar la ejecucin del
presupuesto de una manera gil y sencilla,
adaptada al ciudadano. El mismo puede
consultarse en la pgina web de la ONP.

Al igual que en el informe Minuta para el anlisis

de
la
ejecucin
presupuestaria
de
la
Administracin Nacional la confeccin de los
datos es mensual con lo cual presenta la mismas
limitaciones en cuanto al carcter provisorio de
las cifras y a la necesidad de efectuar
adecuaciones para mejorar el anlisis; pero a
diferencia de la primera, su difusin, adems de
interna es pblica a travs del sitio de la ONP.

g) Evaluacin Presupuestaria
1. La evaluacin en la Oficina Nacional
de Presupuesto
La reforma de la administracin financiera,
ocurrida en 1992, puso nfasis en mejorar la
calidad del proceso presupuestario. Para ello se
busc perfeccionar la programacin y fortalecer la
evaluacin de la ejecucin de manera de cerrar el
ciclo
presupuestario
y
posibilitar
su
retroalimentacin.

Ejecucin del Presupuesto de Divisas de la

Administracin Nacional
Esta
publicacin
presenta
informacin
correspondiente al seguimiento trimestral del
presupuesto en moneda extranjera de la
Administracin Nacional bajo el esquema Cuenta
Ahorro - Inversin - Financiamiento, junto con una
exposicin detallada de los ingresos y de los
gastos totales, incluyendo fuentes y aplicaciones
financieras, su comparacin trimestral acumulada
respecto a igual perodo del ao anterior y los
niveles ejecutados de acuerdo a las previsiones
para ese ao.

El sistema de evaluacin, que se encuentra en

perfeccionamiento, otorga especial importancia al
cumplimiento de objetivos y la medicin de
resultados e induce a las organizaciones pblicas
a producir cambios culturales en el mismo
sentido.
Desde 1994
se ha trabajado en la
instrumentacin y puesta a punto de un sistema
de informacin trimestral de datos e indicadores
fsicos de los programas, en coordinacin con las
unidades ejecutoras de programas. Para mejorar
paulatinamente este sistema de seguimiento de la
gestin presupuestaria, se encararon diversas

Adicionalmente, se incluye un cuadro resumen

con informacin sobre la obtencin de los
prstamos externos y el estado de ejecucin de
los pagos de amortizacin de los mismos junto
con la colocacin de ttulos pblicos y los

59

presupuestos de la Administracin Nacional) se

reimplant parcialmente durante 1993 y de
manera generalizada a partir de 1994, la tcnica
del presupuesto por programas para la
elaboracin del Presupuesto de la Administracin
Nacional.

lneas de accin orientadas a garantizar el

mantenimiento de la base de datos, la
elaboracin de informes peridicos y la
profundizacin
del
conocimiento
de
los
programas. En relacin con este ltimo punto, se
realizan esfuerzos en el diseo de indicadores
tiles para la evaluacin.

Esto implic la necesidad de determinar las redes

presupuestarias
de
las
jurisdicciones
y
organismos, a cuyo efecto la Secretaria de
Hacienda imparti la capacitacin sobre la
metodologa del presupuesto por programas, en
el mbito interno y hacia las dems instituciones
de la Administracin Nacional. Este proceso de
determinacin de redes programticas fue
apoyado en su etapa inicial y con posterioridad,
mediante la asistencia tcnica a los organismos
por parte de los funcionarios de la ONP,
participando asimismo en la definicin de los
productos finales cuantificables y sus unidades de
medida. Dado que estas redes presupuestarias
no son estticas y deben ser adecuadas en la
medida que se modifican las polticas nacionales
o institucionales, esta actividad de asistencia se
practica en forma continua.

Esta metodologa de trabajo es complementada

con actividades de asistencia tcnica a los
programas como medio para fortalecer la funcin
de evaluacin en las propias unidades ejecutoras.
Estas actividades consisten en la transferencia y
anlisis conjunto de los resultados de los estudios
desarrollados y el acuerdo de sistemas de
indicadores.
El propsito perseguido es que el sistema de
evaluacin sea til como herramienta de gestin a
los funcionarios con capacidad de decisin de la
Administracin Nacional. En otros trminos, que
la informacin que dicho sistema produce sea
aceptada como un elemento idneo para mejorar
la eficiencia y eficacia de los servicios pblicos.

i. Programacin y ejecucin de la produccin

A lo largo del tiempo se ha incrementado la
cantidad de programas definidos y de programas
que informan sus productos mediante el sistema
de metas fsicas. En el cuadro siguiente se
muestra, como ejemplo, la evolucin observada:

fsica
Para dar cumplimiento a lo establecido en la Ley
de Administracin Financiera (que establece,
entre otras cuestiones, que la Oficina Nacional de
Presupuesto (ONP) evaluar la ejecucin de los

Ao
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

Programas totales
211
213
234
237
249
258
254
247
257
262
273
292
308
287

Programas con
seguimiento fsico
142
156
169
178
176
192
203
196
204
216
232
244
256
252

60

%
67
73
72
75
71
74
80
79
79
82
85
84
83
88

detectar desvos entre lo programado y lo

ejecutado.

A partir de las metas anuales, las jurisdicciones

deben efectuar una programacin trimestral, que
debe ser enviada a la Oficina Nacional de
Presupuesto, como sustento del flujo de recursos
solicitados para el ejercicio, conforme al Sistema
de Programacin de la Ejecucin. Es decir que la
programacin fsica valida el requerimiento de
cuota de gasto. Dado que cuando se realiza la
programacin anual y trimestral no todos los
aspectos pueden ser determinados a priori, para
atender la necesidad de realizar ajustes, antes del
inicio de cada trimestre los programas tienen la
posibilidad de reprogramar los trimestres
restantes si existi un reclculo en la previsin
anual debidamente justificado, atendiendo a los
problemas financieros u operativos que se
hubieren presentado.

Los aspectos tcnicos a tenerse en cuenta para

remisin de informacin sobre programacin y
ejecucin fsica estn regulados por las Circulares
N 1/2005 y 1/2010 de la Oficina Nacional de
Presupuesto.

ii. Informes de evaluacin

Al final del ejercicio los organismos deben remitir
a la ONP los datos de ejecucin fsica
correspondientes al total del ao, ratificando o
rectificando los trimestrales ya enviados
oportunamente. Esta informacin que puede
parecer redundante, es requerida para que se
efecten las rectificaciones correspondientes en
el caso de que algn trimestre hubiera sido
incorrectamente informado y es la base sobre la
cual se elabora el Informe de Evaluacin sobre
Resultados de la Gestin (incorporado en la
Cuenta de Inversin del Ejercicio que se remite al
Congreso de la Nacin, de ao en ao antes del
30 de junio del ao siguiente al informado), en el
cual se exponen comentarios sobre el
desenvolvimiento de los programas y los
resultados alcanzados.

Las
reprogramaciones
anuales
podrn
justificarse, cuando se producen modificaciones
en los crditos o, en el caso de programas con
productos mltiples, cuando se decide algn
cambio interno entre productos. Estos cambios
son informados cuando se enva la programacin
trimestral. Pero en la medida en que la provisin
dependa
directamente
de
los
crditos
presupuestarios y sta haya sido cuantificada en
correspondencia con dicha asignacin, no habra
otros motivos para efectuar cambios en la
programacin anual.

Regularmente se elaboran otros informes que

permiten efectuar el seguimiento de la ejecucin
presupuestaria en distintos niveles.

A trimestre vencido las jurisdicciones y

organismos deben enviar la informacin sobre la
ejecucin de metas fsicas y las causas de desvo
entre lo programado y lo efectivamente ejecutado,
pudindose
penalizar
a los organismos
incumplidores mediante el mecanismo de no dar
curso a las rdenes de pago.

Los Informes de seguimiento fsicofinanciero

del
Presupuesto
de
la
Administracin Nacional de carcter trimestral,
con enfoque funcional institucional,
evaluacin del cumplimiento de polticas
presupuestarias y anlisis de desempeo.

Para el relevamiento y almacenamiento de esta

informacin se dise un sistema de formularios
de programacin, ejecucin y causas de desvo,
un sistema de codificacin y una base de datos.
Esta ltima posee informacin histrica desde
1994, lo cual permite la construccin de series de
indicadores, sirve de base para elaborar
indicadores fsicos/financieros y posibilita efectuar
comparaciones entre organismos que proveen
bienes o servicios semejantes.

Sntesis ejecutiva de seguimiento fsico

financiero.
Los Informes de ejecucin de la inversin
pblica nacional presentan el anlisis de la
ejecucin de la inversin real directa
considerando las distintas clasificaciones
presupuestarias (jurisdiccin, fuente de
financiamiento,
categora
programtica,
ubicacin geogrfica, etc.), un detalle del
avance fsico financiero de los principales
proyectos y un anexo financiero para todos los
proyectos, as como las principales transferencias
de capital y sus datos ms relevantes.

Se procura mejorar la calidad del Sistema de

Seguimiento verificando la consistencia de la
informacin fsica remitida por las jurisdicciones y
organismos y manteniendo comunicacin con sus
responsables a fin de ajustar la definicin y
registro de las unidades fsicas.

Se elabor el Informe de Indicadores de la

Administracin Pblica Nacional, desde
1994 hasta 2004, incorporando indicadores y
aspectos metodolgicos sobre la forma de
cuantificarlos. Estos indicadores se presentan en
forma anual sobre la base de datos

Los datos trimestrales constituyen el elemento

bsico para dar cumplimiento a la reglamentacin
de la Ley 24.156, que establece la obligatoriedad
de preparar informes trimestrales de evaluacin y

61

presupuestarios y extrapresupuestarios e incluyen

algunos indicadores de referencia nacionales e
internacionales. Este informe, tambin, se
incorpora a la red de Internet.

En estos aos de labor se fueron identificando

factores que ayudaban a agilizar el avance hacia
el objetivo fijado as como aquellas dificultades
que de alguna manera lo trababan o hacan ms
lento que lo deseado, con el propsito de afianzar
los primeros y tratar de remover los segundos.

En caso de identificar la necesidad de contar

con informacin adicional sobre un programa o
proyecto - ya sea por la deteccin de un
problema o por una demanda especfica - se
elaboran informes especiales focalizados en
aspectos particulares o con un enfoque
general, segn sea su objetivo.

i. Fortalezas encontradas en el proceso, que

permiten seguir avanzando
Se puntualizaron los siguientes factores:
Teora y metodologa mantenida en el tiempo.
Persistencia de objetivos.
Proceso sistematizado de captacin, anlisis y
difusin de informacin.
Definicin conjunta de indicadores con los
diferentes actores.
Determinacin de responsables en distintas
fases del proceso.
Seguimiento del incumplimiento en la remisin
de informacin sobre la gestin fsica.

iii. Otras labores de apoyo a la evaluacin

Otras actividades tienen por finalidad difundir la
importancia de la evaluacin y transferir
conocimientos sobre esta temtica, mediante la
capacitacin destinada a funcionarios de las
Unidades Ejecutoras de Programas, bajo la
modalidad de seminarios y talleres en los que se
revisa la procedencia de las aperturas
programticas vigentes, impulsando los cambios
que fueran oportunos y se revisan los resultados
recogidos en el seguimiento y evaluacin de los
programas.

ii. Debilidades u obstculos hallados, que se

tratan de seguir venciendo
Se encontraron las siguientes dificultades:
Diversidad de la provisin pblica.
Dificultad en definir productos terminales e
indicadores.
Cambios de autoridades, de polticas y
prioridades y de la organizacin.
Limitados usos y costumbres en registros de
datos fsicos.
Relativo inters demostrado por la ciudadana
e incluso por las autoridades polticas (por
distintas razones) sobre la gestin fsica de los
programas.

Asimismo, se brinda asistencia tcnica a los

programas para reforzar la funcin de
autoevaluacin y establecer acuerdos para
mejorar registros y envo de informacin.
En forma paulatina se ha ido incrementando la
influencia de la evaluacin en la asignacin y
administracin presupuestaria, tanto en el
mbito de la ONP como en los organismos.

2. Fortalezas y debilidades en la
experiencia argentina del presupuesto
por programas y la evaluacin

62

TITULO III

PRESUPUESTO PLURIANUAL

Y TRANSPARENCIA FISCAL

CAPITULO I
EL PRESUPUESTO PLURIANUAL

1.

ANTECEDENTES
NORMATIVOS
IMPLEMENTACIN INICIAL

el Mensaje de remisin del 28 de septiembre de

1998.

La Ley N 25.152, promulgada por el Decreto N

1.017, de fecha 15 de setiembre de 1999,
estableci que el Poder Ejecutivo debe elaborar
un Presupuesto Plurianual de al menos tres aos
que, conforme a lo dispuesto en el artculo 6 de
la misma, contendr informacin sobre:

2.

LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD

FISCAL
Y
EL
PRESUPUESTO
PLURIANUAL

En 2004 se sancion la Ley de la Nacin N

25.917 que entr en vigencia a partir del 1 de
enero de 2005, abrindose un proceso de
adhesin por parte de las Provincias y de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

Proyecciones de recursos por rubros;

Proyecciones de gastos por finalidades,
funciones y por naturaleza econmica;
Programa de inversiones del perodo;
Programacin de operaciones de crdito
provenientes de organismos multilaterales;
Criterios generales de captacin de otras
fuentes de financiamiento;
Descripcin de las polticas presupuestarias
que sustentan las proyecciones y los
resultados
econmicos
y
financieros
previstos.

La Ley N 25.917 consagra un Rgimen Federal

de Responsabilidad Fiscal por medio del cual se
homogeneizan las reglas de juego fiscales y
financieras para todos y cada uno de los
partcipes, cuyo seguimiento, control y aplicacin
de sanciones se realizan a travs de una nica
autoridad de aplicacin conformada por un
Consejo Federal que se integrar con la
representacin de las Provincias y de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y del Gobierno
Nacional. Ello se constituye en el mbito federal
por excelencia para consensuar y coordinar
acciones entre distintos niveles de gobierno y de
las provincias entre s.

Si bien la Ley 25.152, denominada de Solvencia

o Responsabilidad Fiscal, contina vigente en el
mbito
nacional,
ha
sido
promulgada
posteriormente la Ley N 25.917 que crea el
Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal y
que, entre otros aspectos, establece la
elaboracin de presupuestos plurianuales por
parte del Gobierno Nacional (artculo 5) y de los
gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires (artculo 6). Esta norma se
analiza con mayor detalle en el apartado
siguiente.

Su contenido general tiene como antecedente

directo la experiencia alcanzada por el Programa
de Financiamiento Ordenado, as como los
principios contenidos en las Leyes Nros. 24.156,
de Administracin Financiera y de los Sistemas
de Control del Sector Pblico Nacional, y 25.152,
tambin llamada de Administracin de los
Recursos Pblicos del Sector Pblico Nacional.

En la Nacin, el primer antecedente de

implementacin corresponde a la formulacin del
Presupuesto Plurianual 1999-2001. Para ese
evento, el 13 de marzo de 1998 la Oficina
Nacional de Presupuesto emiti la Circular N
3/98 en la que se plante el modelo conceptual y
se instruy a las jurisdicciones y entidades de la
Administracin Nacional sobre su implementacin
para el periodo 1999-2001, hecho que se
materializ a travs de cambios introducidos al
Manual de Formulacin Presupuestaria y al
sistema informtico. Cabe sealar que en el
Mensaje del Proyecto de Presupuesto Nacional
para 1998 se incluy una proyeccin financiera
agregada para el perodo 19982000.

La Ley Federal de Responsabilidad Fiscal N

25.917 est estructurada en diversos captulos
que abarcan la totalidad de los aspectos
relevantes en materia de comportamiento fiscal, a
saber:
El primero se refiere a la transparencia y a la
gestin pblica; fundamentalmente contiene
normas acerca de la cobertura presupuestaria y
de la publicidad de los presupuestos,
informacin que debe brindarse en forma
actualizada y regular, utilizando metodologas
para
presentar
estadsticas
que
sean
comparables entre todas las jurisdicciones.

La Circular ONP N 3/98 se anticip a la sancin

de la Ley de Solvencia Fiscal, N 25.152, que es
la primera norma de esa jerarqua que introduce
la temtica de formulacin de presupuestos
plurianuales, coincidentemente de tres aos.
Mediante
su
implementacin
logr
concretarse la primera presentacin del
Presupuesto Plurianual al Congreso Nacional, en

En los artculos 5 y 6 de este captulo se

establecen pautas relacionadas con los
presupuestos plurianuales. El artculo 5
establece que el Gobierno Nacional incorporar
en la formulacin de las proyecciones de
Presupuestos Plurianuales que se presentan en
el Mensaje Anual de Elevacin del Presupuesto

El cuarto captulo versa sobre el equilibrio

financiero. Este es resultante de la diferencia
entre los recursos que se prev percibir
(incluyendo dentro de los mismos a los de
naturaleza corriente y de capital) y los gastos que
se proyecta devengar, los que incluirn los gastos
corrientes netos de aquellos financiados con
prstamos de organismos internacionales y los
gastos de capital netos de aquellos destinados a
infraestructura social bsica necesaria para el
desarrollo econmico y social financiados con
cualquier uso del crdito.

General de la Administracin Nacional las

estimaciones de los recursos de origen nacional
distribuidas por Rgimen y por provincia y Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y el perfil de
vencimientos de la deuda pblica nacional
instrumentada para el trienio correspondiente.
El artculo 6 establece que los Gobiernos
Provinciales y de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires presentarn ante sus legislaturas
las
proyecciones
de
los
presupuestos
plurianuales antes del 30 de noviembre de cada
ao para el trienio siguiente, las que
contendrn como mnimo:
-

La Ley establece que el equilibrio financiero debe

transformarse
en
supervit
en
aquellas
jurisdicciones donde el monto de la deuda origine
servicios que superen el 15% de los ingresos
corrientes netos de transferencias a municipios.
La obligacin de ejecutar
presupuestos
superavitarios debe ser acorde con la
implementacin de planes que aseguren la
progresiva reduccin de la deuda. Asimismo,
tanto el Gobierno Nacional, como los Gobiernos
Provinciales y la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires deben constituir fondos anticclicos a los
fines del mejor cumplimiento de los objetivos
fiscales.

Proyecciones de recursos por rubros.

Proyecciones de gastos por finalidades,
funciones y por naturaleza econmica.
Programa de inversiones del periodo.
Proyeccin de la coparticipacin de
impuestos a Municipios.
Programacin de operaciones de crdito
provenientes de organismos multilaterales.
Perfil de vencimientos de la deuda pblica.
Criterios generales de captacin de otras
fuentes de financiamiento.
Descripcin de las polticas presupuestarias
que sustentan las proyecciones y los
resultados
econmicos
y
financieros
previstos.

El quinto captulo se refiere al endeudamiento

tanto de la Nacin como de las provincias. Con
relacin al endeudamiento pblico se establece la
coordinacin necesaria para alcanzar un
escenario de sustentabilidad que posibilite
preservar la prestacin de los servicios bsicos.
En funcin de dicho objetivo se fijan pautas
conforme las cuales el Gobierno Nacional, las
Jurisdicciones Provinciales y la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires podrn hacer uso del crdito. En
tal sentido, aquellas jurisdicciones cuyos servicios
de la deuda superen el porcentaje anteriormente
citado de sus recursos corrientes, tendrn
severas restricciones para acceder a nuevos
endeudamientos.

El segundo captulo trata el gasto pblico. Una

de sus reglas primeras es que el aumento
nominal del gasto primario, excluidos los gastos
financiados con prstamos de organismos
internacionales de crdito y los gastos de capital
destinados a infraestructura social bsica
necesaria para el desarrollo social y econmico,
financiado con cualquier uso del crdito, no debe
superar la tasa de variacin nominal del PIB,
previndose
excepciones
solamente
para
aquellas jurisdicciones que tengan un perfil
sostenible de la deuda, es decir que deban hacer
frente al pago de servicios en concepto de
intereses y amortizaciones con montos que no
superen el 15% de los recursos corrientes netos
de transferencias por coparticipacin a municipios
(Captulo V, art. 21). En tal caso, la restriccin
aludida en el total del gasto primario, solo regira
para el gasto corriente primario.

El captulo sexto crea el Consejo Federal de

Responsabilidad Fiscal para garantizar el
funcionamiento de esta ley con representacin de
todos los Ministros de Economa o sus
equivalentes de las provincias, de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y de la Nacin; el
captulo sptimo establece las sanciones por
incumplimiento de las obligaciones establecidas
por la ley.

El tercer captulo est referido a los ingresos

pblicos, donde bsicamente se indica cmo
debe introducirse dentro del Presupuesto
cualquier modificacin de la poltica tributaria y de
ingresos y la obligacin de elaborar estimaciones
del gasto tributario originado por las diversas
leyes que establecen desgravaciones o
diferimientos impositivos.

Se prev que los Gobiernos Provinciales inviten

a sus Municipios a adherir a la norma,
ampliando as la aplicacin de principios similares
en el mbito de tales gobiernos, coordinando la
difusin de la informacin fiscal relevante.

3.

LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
a) La adopcin de un itinerario de arriba
hacia abajo en lo referente a la
programacin macroeconmica y a la
definicin de los lineamientos generales
del plan de gobierno.
b) La participacin y compromiso de las
mximas autoridades pblicas con la
programacin presupuestaria plurianual.
c) La adopcin de un itinerario de abajo
hacia arriba en lo referente a la
programacin microeconmica tanto
financiera como fsica.
d) La incorporacin de las prioridades del
gobierno.
e) El
uso de
microindicadores de
desempeo como metas para establecer
una gestin por resultados.
f) La atenuacin de los controles formales
sobre insumos por controles sobre
resultados.
g) La mayor flexibilidad en la ejecucin,
combinada con la rendicin de cuentas.

La mayora de los pases de la Organizacin de

Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE)
tienen
proyecciones
o
presupuestos
plurianuales de mediano plazo, por perodos que
alcanzan de 3 a 5 aos; asimismo, esta prctica
se est difundiendo entre los pases en vas de
desarrollo. Existen buenas razones para que los
pases desarrollados hayan encarado los
Presupuestos Plurianuales. Si bien en casi todos
los pases el presupuesto tiene una perspectiva
anual que es necesaria sin embargo, tener una
idea clara de las polticas fiscales y de la
sustentabilidad de la situacin fiscal en el
mediano plazo, tambin lo es.
Se distingue entre una proposicin de poltica
econmica basada en proyecciones de mediano
plazo de agregados fiscales y las estimaciones
integradas y consistentes de mediano plazo
desglosadas en organismos individuales de
gastos. A estas ltimas se las llama Esquema
Presupuestario de Mediano Plazo (EPMP). El
primero representa un paso necesario hacia el
EPMP. La Repblica Argentina, a nivel nacional,
ha transitado este sendero.

4.

EL PRESUPUESTO
SUFICIENTE

ANUAL

NO

ES

Se plantea el interrogante de s el presupuesto

pblico anual es suficiente, en cunto a si es
capaz de dar una adecuada respuesta a los
distintos problemas con los que se enfrentan las
finanzas pblicas. La respuesta es negativa por lo
siguiente:
No lo es para cambios estructurales (por
ejemplo cambios en el sistema de seguridad
social).
No lo es para una reforma sectorial
importante (sistema judicial, seguridad
interior).
No lo es para un plan de inversin pblica
(transporte, vivienda).
No lo es para un programa plurianual (de
prevencin de la salud, de mejora en la
educacin).
No lo es para programas de mediano plazo
con organismos internacionales de crdito.
No lo es para asegurar la armona entre las
metas globales (econmicas y fiscales) y las
metas sectoriales.
No lo es para hacer menos inflexible (rigidez
y afectacin de recursos) al gasto pblico.

Los objetivos de poltica fiscal y las metas fiscales

necesitan ser establecidas al ms alto nivel de
gobierno y tienen que estar relacionadas, lo ms
rigurosamente posible, con las proyecciones
macroeconmicas. Un EPMP proporciona una
clara exposicin del gasto que demanda
mantener las actuales polticas del gobierno y un
mecanismo para controlar la introduccin de
nuevas polticas y
seguimiento de la
implementacin del presupuesto ms all del
presupuesto anual.
Por otra parte, hay que tener presente que el
EPMP es slo una herramienta y no una
solucin
para
todos
los
problemas
presupuestarios. Estos dependen de medidas
fundamentales, tales como la adopcin de un
compromiso poltico sustentable, proyecciones
mejoradas, un razonable costeo de programas y
una disciplinada administracin presupuestaria.
Es de notar que la autorizacin a gastar no es
parte de la mayora de los EPMP, ms all del
ejercicio fiscal anual. Aunque una asignacin o
autorizacin multianual es usada para ciertos
gastos, por ejemplo de capital, la mayora de los
pases tienen una ley anual de autorizacin como
pieza central del proceso presupuestario.

Por otra parte, para atender los problemas

fiscales, en particular la disminucin de los dficit,
la mayora de los pases han tendido a aplicar
reglas macrofiscales. Las reglas macrofiscales
establecen, en general por ley, metas
cuantitativas y restricciones cualitativas que
intentan limitar la poltica fiscal discrecional del
gobierno. La relacin entre el presupuesto

Las
experiencias
internacionales
proveen
consejos tiles entre los que se considera
oportuno mencionar:

del SPNF se vinculan con el Presupuesto

Plurianual que las respalda.

plurianual y las reglas macrofiscales es de una

imbricacin total: el presupuesto plurianual tiene
necesariamente
que
reflejar
las
metas
cuantitativas y las medidas que establecen las
reglas
macrofiscales
y
stas
necesitan
ineludiblemente un presupuesto plurianual para
reflejarlas. Nuevamente, el presupuesto anual no
es suficiente.
5.

VENTAJAS
PLURIANUAL

DEL

En cuanto a las ventajas especficas del PPA, a

continuacin se exponen algunas de ellas.
Todos los aos se toman una cantidad
considerable de decisiones polticas que tienen
implicancias fiscales en el mediano y largo plazo.
Si no se elabora un PPA es imposible que se
conozca el impacto futuro de ese conjunto de
decisiones sobre el resultado fiscal. En su
ausencia, slo cuando se elabora el presupuesto
de un ejercicio determinado se adquiere
conciencia de la carga fiscal que significan las
decisiones tomadas anteriormente, lo que
complica
el
proceso
de
formulacin
presupuestaria y de financiamiento del gasto.

PRESUPUESTO

Existen ventajas generales que justifican la

existencia del Presupuesto Plurianual (PPA), y
tambin hay razones de orden especfico que dan
sustento principal al mismo. Al respecto, se
presentan razones de orden general en apoyo
del PPA.

La existencia de un presupuesto plurianual

induce a una mayor racionalidad en las
decisiones presupuestarias, porque todo cambio
que se proponga debe ser explicado con relacin
a las estimaciones actuales conocidas y a los
compromisos contrados.

En primer lugar, la necesidad de contar con un

(PPA) surge de la verificacin de dficit fiscales
histricos. Los nuevos principios macroeconmicos, generalizados en gran parte de los
pases del orbe merced a la globalizacin,
elevaron a la categora de gran objetivo de
poltica econmica la obtencin del equilibrio
fiscal en el mediano plazo. Esto, combinado con
el antecedente de los dficit histricos, evidenci
la necesidad de la formulacin del PPA para
mostrar cmo se logra el objetivo del equilibrio
fiscal en el tiempo.

La explicitacin sistemtica en el presente de las

decisiones que tienen impacto fiscal en el futuro
permite una toma de conciencia anticipada de
las dificultades que se pueden avecinar y tomar
oportunamente las medidas que afronten los
problemas que se avizoran o, en el peor de los
casos, instrumentar paliativos para pasar la
coyuntura.

En
segundo
lugar,
como
se
expres
anteriormente, casi todos los pases desarrollados
tienen proyecciones presupuestarias de mediano
plazo (tres a cinco aos). Las proyecciones o
presupuestos plurianuales han demostrado ser
muy tiles en estos pases porque brindan mayor
previsibilidad. A nivel central se tiene un
adecuado
conocimiento
de
la
situacin
macrofiscal esperada, en los organismos se
verifica mayor certidumbre sobre la posibilidad de
disponer de fondos y los operadores econmicos
cuentan con un marco general de referencia
sobre el accionar del Estado.

En un mundo interrelacionado la economa

padece los efectos de las crisis que se desatan
en otros lugares del planeta. Por otra parte, los
eventuales desajustes de la poltica interna se
reflejan con intensidad en el presupuesto. En
estas circunstancias, es valioso poder prever con
antelacin la naturaleza, por ejemplo estructural
o cclica, de los mencionados fenmenos.
El inventario de decisiones tomadas que refleja el
presupuesto plurianual acta como prevencin
para nuevas decisiones que aumentan el gasto
o el dficit. Efectivamente, si el balance global de
las decisiones ya tomadas no cierra con las
restricciones macrofiscales las nuevas propuestas
se enfrentan con una valla difcil de franquear.

En tercer lugar, los acuerdos con Organismos

Internacionales de Crdito pueden significar el
establecimiento de metas y criterios de
performance de mediano plazo. En la parte fiscal
implican la fijacin de las metas de gasto y de
resultado financiero, sobre la base de la cuenta
de Ahorro - Inversin - Financiamiento (AIF) del
Sector Pblico Nacional no Financiero (SPNF).

Por ltimo, prever un horizonte financiero ms all

del
ao
que
se
presupuesta
brinda
posibilidades futuras en las decisiones de
asignacin al permitir que aquellos organismos
que hoy ven limitados sus requerimientos tengan,
eventualmente, una mayor asignacin en los aos
siguientes.

En el sistema presupuestario argentino la base de

presupuestacin del gasto es el crdito
autorizado, que apunta al compromiso y al
devengado. El pagado es una consecuencia del
devengado. Por lo tanto, las proyecciones de caja

6.

LA EXPERIENCIA NACIONAL EN LA
PRESUPUESTACIN PLURIANUAL

ejecucin
de
cronogramas
no
muy
comprometidos, restriccin que quita tiempo para
su formulacin sustantiva.

Para hacer un anlisis de la experiencia con el

presupuesto plurianual en la Administracin
Nacional es preciso desdoblar lo ocurrido en dos
aspectos:
uno
relacionado
con
la
implementacin operativa y otro relacionado
con su utilidad.

Finalmente, cabe concretar con suficiente

antelacin la formulacin de lineamientos de
poltica, tal que ello permita sustentar
oportunamente la elaboracin del Presupuesto
Plurianual. Por otro lado, la elaboracin del
Presupuesto Plurianual debe vincularse con la
elaboracin del Presupuesto Preliminar.

En el primer sentido, se puede concluir que la

experiencia ha sido exitosa dado que signific
un costo mnimo de implementacin y esfuerzo en
lo que respecta a la labor que hubieron de
concretar las jurisdicciones y entidades de la
Administracin Nacional, las que a travs de
estos aos cumplieron satisfactoriamente con la
presentacin de la informacin. Ello se debi a la
simplificacin de la programacin presupuestaria,
a la que se hace referencia ms adelante.

7.

7.1. Objetivos Instrumentales

Para la formulacin del Presupuesto Plurianual
(PPA) se plantean tres cuestiones fundamentales:
a) el horizonte de proyeccin; b) el nivel de
desagregacin, y c) el mecanismo de elaboracin.
Con relacin a la primera, el perodo de tres
aos para el Presupuesto Plurianual, adems
de ser establecido legalmente, se considera un
lapso mnimo que permite reflejar la incidencia
fiscal de los programas a llevar a cabo en el
mediano plazo, a la vez de ser un horizonte que
brinda una cierta confiabilidad a las
proyecciones, principalmente de recursos y
financiamiento y de variables macroeconmicas.
A ello se suma la experiencia internacional en
tal sentido.

As, desde 1999 los organismos elaboran el

Presupuesto Plurianual en forma integrada con la
formulacin del Proyecto de Ley de Presupuesto
Nacional: cumplen un nico cronograma, se les
comunican techos presupuestarios trienales,
utilizan el mismo sistema de informacin y
presentan en un mismo acto sus anteproyectos
de presupuesto conteniendo el Proyecto de Ley y
el Presupuesto Plurianual.
La experiencia argentina, a nivel nacional, puede
resumirse de la siguiente manera:

Se efectan Proyecciones Plurianuales, para

tres
aos
(macroeconmicas
y
macrofiscales), que se incluyen en el Mensaje
de Presupuesto Anual desde 1998.

Se efectan Presupuestos Plurianuales, para

tres aos, con distribucin por Jurisdiccin y
Entidad de los programas presupuestarios,
desde 1999, enviados al Congreso Nacional
mediante Mensaje del Jefe de Gabinete de
Ministros.
Se
efecta,
tambin,
la
actualizacin del Presupuesto Plurianual,
despus de sancionada la Ley anual de
Presupuesto, desde 2004,

METODOLOGA PARA LA ELABORACIN

Respecto de la segunda, se busca presentar un

nivel de desagregacin que permita reflejar las
polticas presupuestarias, las decisiones tomadas
y las realizaciones escogidas para el mediano
plazo, con cuantificacin de indicadores reales de
esas realizaciones. Pero, por otra parte, se trata
de acotar la desagregacin para no incluir una
cantidad muy grande de informacin poco
relevante para el mediano plazo.
Adems, la Ley N 25.152, de Solvencia Fiscal, y
la Ley Federal de Responsabilidad Fiscal, N
25.917 establecen la informacin que, como
mnimo, deben contener los presupuestos
plurianuales de la Nacin, en el primer caso, y de
sta y de las provincias y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires, en el segundo; informacin que es
ms agregada en relacin al Proyecto de Ley
Anual de Presupuesto.

En cuanto al segundo aspecto, el vinculado con la

utilidad del presupuesto plurianual, se estima
que la misma est influenciada por el contexto
macroeconmico, que en circunstancias crticas,
puede restar certeza a las proyecciones
macrofiscales elaboradas y producir su pronta
desactualizacin.

En otras palabras, no se replica el presupuesto

anual. Por ello se deja de lado el uso de algunas
clasificaciones presupuestarias, se minimiza el
uso de la clasificacin por objeto del gasto (este
es el clasificador ms detallado del presupuesto
anual) y se utiliza la categora "programa" de la
clasificacin por programas del presupuesto,

Otros factores que contribuiran a mejorar la

utilidad del Presupuesto Plurianual son la mayor
difusin que permita aumentar su credibilidad y la

modificar la estructura programtica. Esta

flexibilidad tiene sentido en funcin de que en el
mediano plazo hay programas nuevos, otros que
terminan antes del fin del perodo y otros que se
modifican.

dejando de lado los niveles inferiores de dicha

clasificacin (subprograma, actividad, proyecto y
obra).
En cuanto al mecanismo de elaboracin, se
procura vincular el PPA concomitantemente con
el presupuesto anual; recargar lo menos posible a
los organismos con esta actividad y utilizar las
herramientas informticas existentes.

7.3. Presentacin al Congreso Nacional

La presentacin del Presupuesto Plurianual al
Congreso tiene carcter informativo y se
efecta con posterioridad de la presentacin del
presupuesto anual, debido a la dificultad para
confeccionar simultneamente ambos presupuestos, el del prximo ejercicio y el plurianual.

El primer ao de cualquier proyeccin o plan

fiscal, para que sea consistente, tiene que ser el
del presupuesto anual. Para que la elaboracin
del PPA produzca la menor carga posible de
trabajo adicional a los organismos, la mejor
manera es que la formulacin del PPA sea una
extensin del presupuesto anual, con algunas
simplificaciones pero con su misma metodologa.
Por ltimo, la formulacin del PPA se basa en los
procedimientos informticos utilizados para
elaborar el presupuesto anual, sin necesidad de
un nuevo sistema.

El documento con el PPA que el Poder Ejecutivo

enva al Congreso tiene un diseo inspirado en el
proyecto de presupuesto anual. As, contiene un
mensaje donde se expone la justificacin y
objetivos del PPA, la metodologa de elaboracin
y
las
proyecciones
plurianuales,
tanto
macroeconmicas como fiscales. Luego, se
incluyen varios cuadros agregados y grficos con
la cuenta AIF y distintos cruces de clasificaciones
presupuestarias con los gastos corrientes y de
capital. Finalmente, el documento presenta
cuadros jurisdiccionales con gastos por
programas y metas fsicas. Asimismo, se incluye
la informacin exigida por las Leyes N 25.152 y
N 25.917.

7.2 Elaboracin del Presupuesto Plurianual

La elaboracin del Presupuesto Plurianual sigue,
entonces, la metodologa del presupuesto anual,
con ciertas adaptaciones. As, se fijan techos para
cada ao del trienio, en base a los cuales los
organismos elaboraron sus anteproyectos, que
habindose compatibilizado con el Presupuesto
proyectado para el ao, a su vez, dan lugar a la
confeccin del documento que contiene el PPA y
se enva al Congreso Nacional.

Con miras a perfeccionar la elaboracin,

incentivar la aplicacin e incrementar la utilidad
del Presupuesto Plurianual, adems de ser
remitido
al
Congreso
Nacional
complementariamente al Proyecto de Ley Anual
de Presupuesto, el mismo es revisado y
actualizado en sus proyecciones una vez que
dicho Proyecto adquiere fuerza de Ley y se
distribuye a las jurisdicciones y entidades por
Decisin Administrativa.

La elaboracin de los techos para los dos ltimos

aos del PPA se efecta en forma similar a la de
los techos del presupuesto anual. Estos ltimos,
asimismo, constituyen el primer ao de los techos
del plurianual.
Una vez recibida la comunicacin de los techos,
los organismos elaboran el anteproyecto del
PPA. El objetivo central es presentar al Congreso
el Presupuesto Plurianual a nivel de programa,
con el objetivo de poner nfasis en aquello que el
Estado va a hacer, sus metas y resultados. Por
ello el PPA exige una menor desagregacin de
las partidas por objeto del gasto. Su uso permite
analizar si la estructuracin de los programas es
consistente, es decir, si el programa ha incluido
todos los insumos correctamente (personal,
bienes de consumo, servicios no personales,
etc.). Asimismo, permite obtener la clasificacin
econmica del gasto y, en base a sta, los
consolidados presupuestarios.

Es decir, si como producto de la discusin y

aprobacin del Proyecto de Ley Anual de
Presupuesto por parte del Congreso Nacional se
alteran las proyecciones plurianuales por cambios
en el ao base del trienio, es oportuno que
iniciada la ejecucin presupuestaria y dentro del
primer trimestre se someta al Presupuesto
Plurianual a una revisin y consecuente
actualizacin. El objetivo de este procedimiento
es evitar la prematura desactualizacin de las
proyecciones macrofiscales.
8.

ESTRUCTURA DE LA INFORMACIN

La informacin contenida en el informe del

Presupuesto Plurianual incluye, en primer lugar,
una cuenta de ahorro-inversin-financiamiento
(AIF) del Sector Pblico Nacional (Administracin

En cuanto a la clasificacin programtica, se

considera slo a nivel de programa. Para el 2 y
3 ao los organismos tienen la posibilidad de

Para la Seguridad Social, dada su importancia

cuantitativa y cualitativa y la significacin de su
comportamiento en un horizonte temporal
extendido, se procura efectuar una proyeccin
amplia de los gastos, con informacin que
fundamenta el comportamiento de la misma.

Nacional, Fondos Fiduciarios, Otros Entes y

Empresas Pblicas) y, en segundo lugar, la
correspondiente a la Administracin Nacional
(Administracin
Central,
Organismos
Descentralizados e Instituciones de la Seguridad
Social), expresadas en millones de pesos y en
porcentajes del PIB. Estos esquemas globales
permiten advertir la evolucin de los distintos
componentes de la cuenta segn su naturaleza
econmica y la relacin entre los rubros de
recursos y gastos que determina el resultado
financiero y su financiamiento.

9.

CARACTERSTICAS DEL PRESUPUESTO

PLURIANUAL

Una primer caracterstica es la referida a la

extensin del Presupuesto Plurianual. En tal
sentido el periodo que abarca es de 3 aos. Ello
es as como consecuencia de haberse entendido
que el mismo constituye un lapso mnimo
razonable, un horizonte confiable y tiene como
base la experiencia internacional.

En concordancia con estos esquemas, se

presenta para los aos correspondientes la
apertura econmica y por rubros de los recursos
ms importantes y las estimaciones de recursos
de origen nacional distribuidos por Rgimen y por
provincia y Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

Una segunda caracterstica es que el

Presupuesto
Plurianual
es
de
carcter
informativo. Esto significa que su propsito es de
carcter orientativo referido al operar del Sector
Pblico comprendido y no limitativo como es el
presupuesto anual.

Se
presenta
tambin,
para
los
aos
correspondientes, el gasto de la Administracin
Nacional desagregado por finalidades y
funciones, con el propsito de visualizar la
asignacin de los recursos pblicos a diferentes
destinos. A continuacin se informa la
desagregacin de los gastos corrientes y de
capital por jurisdiccin, con el propsito de
establecer las magnitudes asignadas a las
instituciones responsables de la ejecucin del
presupuesto. En el mismo sentido, se presentan
los gastos sobre la base de subjurisdicciones y
entidades a las que se asignan las previsiones
presupuestarias.

Otra caracterstica destacable del PPA es que

tiene un cierre financiero consistente. En el
presupuesto nacional se utiliza el clasificador
presupuestario de gastos por "fuente de
financiamiento" (FF). Las FF son: tesoro
nacional, recursos con afectacin especfica,
recursos propios, transferencias internas, crdito
interno, transferencias externas y crdito externo.
Esta clasificacin permite conocer cul es el tipo
de recurso que est financiando un gasto
determinado. Es una de las clasificaciones
principales con que se elabora y administra el
presupuesto anual.

Por otra parte, los gastos correspondientes a

cada jurisdiccin se desagregan por programas
relativos a las acciones a desarrollar por dichas
instituciones, informndose las distintas fuentes
de
financiamiento
de
los
mismos,
correspondientes
a
jurisdicciones
o
subjurisdicciones y entidades. Asimismo, se
presenta la evolucin prevista para metas fsicas
de los programas previstos.

En el PPA tambin se utiliza esta clasificacin del

gasto que posibilita vincular recursos y gastos por
FF. Este es un requisito para alcanzar las metas
fiscales porque hay gastos cuya existencia
depende de la fuente de financiamiento. Adems,
el cierre fiscal segn la cuenta AIF permite
establecer el resultado primario y financiero e
identificar gastos y recursos "arriba de la lnea" y
"debajo de la lnea" (del resultado financiero),

Se informa tambin la programacin de la

inversin real directa por organismo, los gastos
que se prev financiar con prstamos de
Organismos Internacionales de Crdito (BID y
BIRF, bsicamente).

Tambin concurre a que el PPA tenga un cierre

financiero consistente la modalidad de fijar
techos para los dos ltimos aos del trienio (el
primero, como se dijo, es el proyecto de ley de
presupuesto). Esto implica que en el mediano
plazo los gastos se programan segn las
proyecciones de recursos y la meta de resultado
fiscal y no segn la suma de requerimientos.

Con esta informacin se verifica el cumplimiento a

lo establecido por el artculo 6 de la Ley N
25.152, de Solvencia Fiscal, en cuanto al
contenido del Presupuesto Plurianual, y al artculo
5 de la Ley N 25.917 en relacin al
cumplimiento
del
Rgimen
Federal
de
Responsabilidad Fiscal en lo concerniente a los
presupuestos plurianuales.

10. PERFECCIONAMIENTOS
METODOLGICOS

A medida que se sucedan los presupuestos

plurianuales habr que efectuar un seguimiento
de los mismos para evaluar cual ha sido el grado
de acierto de sus previsiones, por ejemplo,
comparando contra la ejecucin de los
presupuestos. Ello permitira ir corrigiendo los
mtodos y perfeccionando las estimaciones de
los PPA.

Se mantiene la inquietud de perfeccionar la

metodologa,
salvaguardando
siempre
la
importancia de contar con una herramienta de
programacin de mediano plazo. Se ha insistido
en su presentacin en fecha prxima a la del
presupuesto anual y que el Presupuesto
Plurianual sea revisado y actualizado en sus
proyecciones.

Asimismo, el presupuesto plurianual se ir

enriqueciendo en la medida que vaya recogiendo
planes o programaciones de mediano plazo de
los organismos y, por ende, aumentar su
relevancia.

En el futuro ello debera complementarse con una

mayor utilizacin en la asignacin de los
crditos anuales, el seguimiento de la marcha
de los presupuestos y su ejecucin en
relacin a las previsiones plurianuales y la
inclusin de provincias, municipios y la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, habida
cuenta de la importancia que le asigna a los
presupuestos plurianuales la Ley Federal de
Responsabilidad Fiscal, N 25.917.

Finalmente, en cuanto a perfeccionamientos

metodolgicos, cabe remitirse a la Disposicin N
664/07 de la Subsecretara de Presupuesto y a la
Circular N 1/09 de la Oficina Nacional de
Presupuesto, que actualizan las normas sobre el
Presupuesto Plurianual.

10

CAPITULO II
TRANSPARENCIA FISCAL

11

12

1. INTRODUCCION

real de la administracin pblica, los resultados

obtenidos y, en especial, la difusin de esta
informacin.

En los ltimos aos resulta generalmente

aceptada la relacin existente entre las
denominadas
buenas
prcticas
gubernamentales y la mejora en las
condiciones sociales y econmicas de un pas.
En este marco la transparencia es un elemento
clave de buen gobierno. En tal sentido, la
transparencia puede ser definida como la
exposicin exhaustiva, peridica y sistemtica
de toda informacin fiscal relevante.

El logro de niveles aceptables de transparencia

en el proceso presupuestario resulta uno de los
factores claves para determinar el xito de
medidas dirigidas a regular dicho proceso, como
base para un aumento de la eficacia y
eficiencia del gasto pblico.
2. TRANSPARENCIA PRESUPUESTARIA
De acuerdo con lo expresado, el objetivo de
adoptar reglas de transparencia presupuestaria
es generar un adecuado acceso a la
informacin
fiscal,
que
permita
la
comparabilidad de la misma y posibilitar la
implementacin efectiva de reglas fiscales.

Entre los mltiples enfoques en que es posible

abordar este tema, se encuentra la necesidad
de considerar a las instituciones como factor
determinante del crecimiento econmico del
pas. En ese marco conceptual resulta
pertinente efectuar el anlisis particular de las
instituciones fiscales de la administracin
pblica en relacin con la transparencia
presupuestaria.

Es posible desagregar los principios generales

de transparencia presupuestaria en cuatro
reglas, denominadas: definicin clara de
funciones y responsabilidades; acceso pblico a
la informacin; transparencia en la preparacin,
ejecucin y publicacin del presupuesto e
integridad de la informacin.

El conjunto de reglas y regulaciones de acuerdo

a las cuales los presupuestos son elaborados,
aprobados e implementados
se denomina
instituciones presupuestarias. El asegurar la
transparencia
de
las
instituciones
presupuestarias es un requisito indispensable
para la implementacin efectiva de reglas
fiscales.

Las reglas fiscales que afectan distintos

aspectos
del
proceso
presupuestario
usualmente son clasificadas en tres categoras:
numricas,
de
procedimiento
y
de
transparencia.
Las reglas numricas: implican la fijacin de
restricciones cuantitativas al gasto pblico, el
resultado fiscal y la deuda pblica. Tienen la
ventaja de ser simples y claras, circunstancia
que facilita el control de su cumplimiento y la
rapidez de su implementacin. Sin embargo,
tienen la desventaja de limitar la capacidad de
accin de los gobernantes y fomentar la
tendencia pro-cclica y la contabilidad creativa.

Las reglas de procedimiento comprenden los

mecanismos de elaboracin, debate, aprobacin
y control del presupuesto. Existen discrepancias
entre los especialistas acerca de la
conveniencia de adoptar una u otra regla o
utilizarlas de manera complementaria.

Las reglas de transparencia se encuentran

asociadas a las instituciones que deben
garantizar que la informacin fiscal refleje de la
mejor manera posible la asignacin de los
recursos pblicos, la composicin patrimonial
13

Definicin
clara
de
funciones
y
responsabilidades
Esta regla apunta a delimitar con precisin
las competencias de los sectores pblico y
privado y dentro del sector pblico la
explicitacin de la organizacin, funciones y
responsabilidades de las distintas reas del
gobierno. Un indicador que contribuye a
medir el grado de cumplimiento de esta
regla es la distribucin de los recursos
pblicos entre las distintas reparticiones
administrativas.
Acceso pblico a la informacin
El objetivo de esta regla es asegurar la
difusin
oportuna
de
informacin
presupuestaria (pasada, presente y futura)
y el libre acceso a la misma. Entre los
indicadores
de
cumplimiento
puede
mencionarse la existencia de sitios oficiales
de internet, acceso por correo electrnico a
las reas de Hacienda y en ausencia de
stos acceso personal o telefnico.
Transparencia en la preparacin, ejecucin
y publicacin del presupuesto
Su objetivo es posibilitar el anlisis de la
poltica presupuestaria y la rendicin de
cuentas. La concrecin de esta regla se
relaciona con la adopcin de una correcta
tcnica presupuestaria, que establezca los
objetivos y prioridades presupuestarias, las
perspectivas econmicas, una correcta
clasificacin de las cuentas y transacciones

operatoria presupuestaria. Es decir que la

disposicin de fondos pblicos est sustentada en
todos los casos en autorizaciones legales.

con niveles adecuados de desagregacin

de la informacin. Como ejemplos de
indicadores se menciona la explicitacin del
origen de los recursos presupuestarios;
porcentaje del gasto en empleo pblico
sobre el gasto total y nivel y composicin
de la deuda pblica.
Integridad de la informacin
Su objetivo es asegurar la inclusin en el
presupuesto de todos los gastos y recursos
del sector pblico y la auditora externa y
pblica de su cumplimiento. Como
indicador
puede
mencionarse
la
distribucin
de
recursos
entre
Administracin
Central,
Organismos
Descentralizados,
Instituciones
de
Seguridad Social, otros Entes pblicos y
Empresas pblicas.

La asignacin de los recursos pblicos con

sujecin a las autorizaciones aprobadas por
leyes de presupuesto tiene en nuestro pas una
raigambre muy profunda y de manera
prcticamente continua a partir del dictado de la
Constitucin Nacional en el ao 1853. Esta
cultura presupuestaria se ha visto reforzada
desde el ao 1992, fecha desde la cual, en
forma mayoritaria, los proyectos de presupuesto
son presentados al Congreso en los trminos
legales y son aprobados con anterioridad al
comienzo del ejercicio para los que habrn de
regir.
Con relacin a la conducta de los funcionarios
pblicos, la misma est sujeta a las
disposiciones constitucionales (relativas al juicio
poltico) y de la legislacin general vigente en
materia civil (artculo 1112 del Cdigo Civil) y
penal (artculos 248 a 253 del Cdigo Penal), y
de manera especfica por las leyes N 24.156 de
Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional (Captulo III,
del Ttulo VII), 24.629 Normas para la
Ejecucin del Presupuesto (artculo 5)-, 25.152,
de Solvencia Fiscal (artculo 3, inciso b) y
25.188, de Etica Pblica. Esta ltima establece
los deberes, prohibiciones, incompatibilidades y
pautas de comportamiento de las personas que
se desempean en la funcin pblica.
Asimismo,
aprueba
un
rgimen
de
declaraciones juradas que prev el acceso
pblico a las mismas.

Complementariamente a estas reglas resulta

pertinente hacer referencia concreta a los
informes financieros que el gobierno debe
elaborar.
3. EVALUACIN DEL CUMPLIMIENTO DE
LAS
REGLAS
DE
TRANSPARENCIA
PRESUPUESTARIA EN EL NIVEL NACIONAL
ARGENTINO
Con respecto a la primera regla de
transparencia Clara definicin de funciones y
responsabilidades se considera que se encuentra
claramente delimitado el accionar de los sectores
pblico y privado.
En tal sentido la Constitucin Nacional
establece la distribucin de funciones entre los
Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y de
manera
general
las
competencias
y
mecanismos vinculados con la obtencin de
recursos por parte del Estado y su aplicacin a
travs de un documento poltico, legal,
econmico y administrativo, el presupuesto.

Finalmente, la Ley N 25.917 Rgimen

Federal de Responsabilidad Fiscal establece
un ordenamiento fiscal que abarca la Nacin y
las
Provincias,
definiendo
criterios
y
responsabilidades.

En lo que hace a la rbita del Poder Ejecutivo,

en la ley de Ministerios, se explicitan la
organizacin, funciones y responsabilidades de
las distintas reas del gobierno. Sobre este
mismo aspecto cabe sealar que en la
elaboracin del presupuesto un criterio bsico
de clasificacin de los gastos y recursos
pblicos es el institucional, de modo que se
identifican claramente cada uno de los poderes
del Estado y dentro de stos las jurisdicciones y
entidades que los integran.

La
segunda
regla
de
transparencia
presupuestaria Acceso del pblico a la
informacin tiende a asegurar la difusin
oportuna de informacin presupuestaria y el
libre acceso a la misma.
Al respecto el presupuesto anual detalla las
operaciones de la Administracin Nacional y
con ajuste a las disposiciones de la Ley de
Administracin Financiera y de los Sistemas de
Control del Sector Pblico Nacional se
suministra informacin referida al sector de
Empresas y Sociedades del Estado, Fondos
Fiduciarios del Estado Nacional y otros Entes
excluidos del presupuesto.

El accionar del gobierno est sujeto a normas

de conocimiento pblico. En lo que respecta a la
gestin de las finanzas pblicas rige la Ley N
24.156, de Administracin Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional, que, entre otros aspectos, regula la

Estos ltimos sectores no se incluyen en el

14

presupuesto anual, con excepcin de los fondos

fiduciarios, debido a que la norma referida en el
prrafo anterior establece un procedimiento
consistente en la aprobacin de presupuestos
especficos para cada Empresa, Sociedad o
Ente.

de la Nacin

Asimismo se procura procesar informacin

relativa a la operatoria presupuestaria de las
Jurisdicciones Provinciales, de modo de obtener un
estado consolidado de la situacin financiera del
Sector Pblico Argentino.

Ejecucin Presupuestaria de la Administracin

Nacional base devengado - Mensual

La citada Ley de Administracin Financiera

establece en su artculo 55 la elaboracin anual
de un presupuesto consolidado del sector
pblico nacional que integra la informacin
presupuestaria de la Administracin Nacional y
la de cada una de las Empresas y Sociedades
del Estado.

Administracin Nacional, Gasto por finalidadfuncin y naturaleza econmica (serie

estadstica)

Boletn Fiscal Trimestral

Cuenta Ahorro-Inversin-Financiamiento
SPN base caja- Mensual

del

Ejecucin Presupuestaria de Divisas de la

Administracin Nacional - Trimestral

Sector Pblico Argentino, Cuenta AhorroInversin-Financiamiento (serie estadstica)

Cuenta de Inversin Evaluacin de Resultados
de Gestin

En casi todos los aos se presenta al Congreso

de la Nacin el denominado Presupuesto
Plurianual en el que se incluye informacin
referida a los tres ejercicios siguientes.
Juntamente con el presupuesto anual, en el
Mensaje de remisin al Congreso de la Nacin,
se brinda informacin referida al gasto tributario
y regularmente se divulga informacin acerca del
nivel y composicin de la deuda pblica y activos
financieros.

Seguimiento
fsico-financiero
Administracin Nacional Trimestral

de

la

Seguimiento fsico-financiero Inversin Pblica

Nacional- Trimestral
Sntesis Ejecutiva
Financiero

del

Seguimiento

Fsico-

La informacin referida a las cuentas fiscales es

publicada en sitios oficiales de internet del
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas,
pudiendo citarse como ejemplo el Boletn Fiscal;
asimismo existen distintos accesos por correo
electrnico a la misma Jurisdiccin que permiten
efectuar
diferentes
consultas
que
son
respondidas por la misma va.

Indicadores de la Administracin Nacional (serie

estadstica)

Actualmente en la pgina de internet de la

Oficina Nacional de Presupuesto es posible
acceder a la siguiente informacin, para varios
aos:

Posibilidad de efectuar consultas por correo

electrnico)

Sitio de Consulta para el Ciudadano sobre el

Presupuesto de la Administracin Pblica
Nacional (Actualizacin Trimestral; Visualizacin
desagregada semanal de la Ejecucin
Presupuestaria;

Presupuestos de Empresas Pblicas y otros

Entes excluidos del Presupuesto

Mensajes y Proyectos de Ley de Presupuesto

Presupuestos de los Fondos Fiduciarios
Comunicado de Prensa
Leyes de
distribucin

Presupuesto,

que

incluye

Ejecucin Presupuestaria
Fiduciarios - Trimestral

su

de

los

Fondos

Manual de Clasificaciones Presupuestarias

Presupuesto Plurianual
Manual para la Formulacin del Presupuesto
APN

Presupuesto Consolidado del Sector Pblico

Nacional
Presupuesto Resumen

Instructivos presupuestarios de Empresas

Pblicas, otros Entes y Fondos Fiduciarios

Informe de Avance del Presupuesto al Congreso

Otros Manuales y Seminarios

15

Central, a los Organismos Descentralizados y a

las Instituciones de Seguridad Social sin
compensaciones.

Disposiciones Permanentes y Transitorias

vinculadas al sistema presupuestario

Por un artculo de la Ley de Presupuesto

Nacional se aprueba el flujo de fondos de los
fondos fiduciarios del Estado Nacional. No
ocurre lo mismo con las empresas y sociedades
del Estado, sus presupuestos son aprobados
individualmente por el Poder Ejecutivo pudiendo
delegar esta facultad en el ministro de
Economa y Finanzas Pblicas.

Ciclo Presupuestario Argentino a Nivel Nacional

La tercera regla de transparencia presupuestaria
Transparencia en la preparacin, ejecucin y
publicacin del presupuesto apunta a permitir el
anlisis de la poltica presupuestaria y de la rendicin
de cuentas.
En la elaboracin del presupuesto anual se
explicitan
las
polticas
presupuestarias
institucionales (jurisdicciones y entidades), los
objetivos de los programas presupuestarios y
los criterios bsicos de la poltica fiscal, como
as tambin el marco macroeconmico y los
supuestos econmicos en que se basan las
estimaciones presupuestarias.

Por otra parte, existen entes pblicos que han

sido excluidos de la Ley de Presupuesto por
diversas normas que as lo dispusieron y que,
por lo tanto, sus presupuestos no son
aprobados por el Poder Legislativo.
A fin de fortalecer el cumplimiento de esta regla
de transparencia, la Ley N 25.917, que crea el
Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal,
establece la inclusin en el presupuesto general
de distintos entes pblicos que, por diversas
circunstancias, actualmente se encuentran
excluidos del mismo.

Las transacciones efectuadas se registran

distinguiendo
los
ingresos,
gastos
y
financiamiento y se las clasifica con criterios
econmicos, funcionales y administrativos. En
todos los casos, en los distintos ejercicios se
adoptan metodologas homogneas de modo de
permitir su comparacin interanual. Cabe
sealar la utilizacin del criterio del devengado
para la registracin de los gastos.

El control externo del Sector Pblico Nacional

en sus aspectos patrimoniales, econmicos,
financieros y operativos constituye una
atribucin propia del Poder Legislativo. Para
ello, este rgano cuenta con la asistencia
tcnica de la Auditora General de la Nacin,
organismo creado por la Ley de Administracin
Financiera con rango constitucional desde la
reforma del ao 1994.

La informacin sobre las transacciones

presupuestarias se encuentra sistematizada en
un sistema contable integrado de alcance
general. Durante el ao se publica informacin
acerca de la ejecucin de las operaciones
presupuestarias a fin de compararlas con las
estimaciones originales. Como ejemplo se
menciona el Boletn Fiscal.

Sin perjuicio de ello, la informacin vinculada

con la temtica presupuestaria est disponible
para su evaluacin por parte de especialistas
independientes.

Anualmente se presenta al Poder Legislativo la

ejecucin de la cuenta presupuestaria definitiva,
por medio de un documento denominado
Cuenta de Inversin. En la misma se incluye un
captulo, muy importante, referido a la gestin
presupuestaria pblica medida en unidades
fsicas.

4. INFORMES FINANCIEROS A SER

ELABORADOS POR EL GOBIERNO
Para contribuir a lograr la transparencia fiscal,
deben elaborarse los siguientes informes que
cumplan los criterios y requisitos que en cada
caso se sealan. Asimismo, se analiza el grado
de cumplimiento de los mismos en el mbito de
la Administracin Nacional.

La
cuarta
regla
de
transparencia
presupuestaria Integridad de la Informacin
tiene el objetivo de asegurar la inclusin en el
presupuesto de todos los gastos y recursos del
sector pblico y la auditora independiente y
pblica de su cumplimiento.

Informes Presupuestarios
- El Presupuesto debe:
Comprender todos los ingresos y gastos.
Ser aprobado por el Congreso con anterioridad
al inicio del ao fiscal.
Incluir comentarios sobre cada recurso pblico y
programa.
Presentar informacin sobre la ejecucin fsica e

Al respecto, en cumplimiento de lo dispuesto por

la Ley de Administracin Financiera y de los
Sistemas de Control del Sector Pblico
Nacional, se incluyen en el presupuesto general
todos los gastos y recursos asignados a las
distintas Jurisdicciones de la Administracin
16

activos
no
financieros,
obligaciones
previsionales y pasivos contingentes.

indicadores de desempeo.
Incluir previsiones plurianuales.
Destacar los gastos que por disposicin legal
tendrn carcter permanente.
Clasificar los gastos institucionalmente, por
naturaleza econmica y por finalidad-funcin.
Presentar
explcitamente
los
supuestos
econmicos.
Incluir un anlisis de los gastos tributarios.
Contener un anlisis de los activos y pasivos
financieros, activos no financieros, obligaciones
previsionales y pasivos contingentes.

Un informe con caractersticas similares a las

indicadas es publicado trimestralmente por el
Gobierno Nacional, bajo la denominacin
Boletn Fiscal.
- Informe de Cierre, debe:
Ser auditado por el Organo Mximo de Control.
Ser presentado dentro de los seis meses
posteriores al cierre del ao fiscal.
Contener informacin de la ejecucin fsica
Incluir informacin acerca los activos y pasivos
financieros, activos no financieros, obligaciones
previsionales y pasivos contingentes.
Los ajustes operados al presupuesto original
deben mostrarse por separado.
Su estructura de presentacin debe reflejar el
formato original del presupuesto.

En el mbito del Gobierno Nacional este

documento es elaborado, ajustndose en
general a los requisitos indicados.
- Informe de avance del Presupuesto
Se debe publicar al menos un mes antes de la
presentacin del proyecto de presupuesto.
Debe establecer los objetivos econmicos y
fiscales del gobierno y el propsito de las
polticas a implementar para el prximo y los
dos aos fiscales siguientes.
Debe sealar los niveles totales de recursos,
gastos, resultado y deuda.

El Gobierno Nacional elabora y publica este

Informe, que recibe la denominacin de Cuenta
de Inversin, que incluye un captulo referido a
la Evaluacin de Resultados de la Gestin
Reseas Especficas

El Poder Ejecutivo Nacional publica este

informe, que es remitido al Congreso de la
Nacin. En el mismo se establecen los objetivos
econmicos y fiscales del gobierno y el
propsito de las polticas a implementar para el
prximo ao fiscal.

- Supuestos Econmicos
Deben
presentarse
explcitamente
el
crecimiento del PBI y su composicin, tasas de
empleo y desempleo, saldo de la cuenta
corriente externa, inflacin y tasas de inters.
Debera efectuarse un anlisis de sensibilidad
para evaluar el posible impacto presupuestario
que tendran cambios en los supuestos
econmicos.

- Informes Mensuales
Deben mostrar el progreso de la ejecucin
presupuestaria
Deben ser publicados dentro del mes posterior
al que se ejecuta.
La ejecucin debe ser comparada con las
proyecciones previas.
La informacin debe ser acompaada por un
breve comentario general y en forma detallada
en caso de observarse desvos significativos.
Deben presentarse de acuerdo a las
clasificaciones indicadas en el Presupuesto.
Deben
contener
informacin
sobre
endeudamiento.

Los supuestos econmicos son elaborados y

publicados por el Gobierno Nacional. La marcha
de la economa se informa trimestralmente.
- Gastos Tributarios
Debe
presentarse
como
informacin
complementaria en el presupuesto.
La estimacin de estos gastos es publicada por
el Gobierno Nacional e incluida en el Mensaje
del Presupuesto Nacional.

El Gobierno Nacional publica mensualmente la

Cuenta Ahorro-Inversin- Financiamiento del
Sector Pblico Nacional Base Caja y la Cuenta
Ahorro-Inversin-Financiamiento
de
la
Administracin Nacional Base Devengado.

- Pasivos y Activos Financieros, deben:

Ser expuestos en el presupuesto, el informe
semestral y el informe de cierre.
Clasificarse de acuerdo a la moneda, perfil de
vencimiento y la tasa de inters.
Reflejarse a su valor de mercado.
Hacer un anlisis de impacto ante cambios en
las tasas de inters y paridades cambiarias.

- Informe Semestral, debe:

Relevar integralmente la ejecucin del
presupuesto
Ser publicado dentro de las seis semanas
posteriores al fin del primer semestre.
Analizar los activos y pasivos financieros,

El Gobierno publica informacin referida a los

pasivos y activos financieros, entre otras
17

El Poder Legislativo debe contar con el tiempo y

los recursos para examinar los informes fiscales
que considere necesarios.
Los informes referidos deben ser de acceso
pblico, incluido Internet.

publicaciones en el Boletn Fiscal.

- Activos no Financieros
Su tratamiento debe ser sobre base devengado.
Deben establecerse cronogramas de valuacin
y depreciacin de estos activos.

En general, los criterios antes expuestos son

tomados en cuenta en funcin de las normas
que regulan los sistemas de contabilidad
gubernamental, control interno y control externo.

Se incluye informacin en la Cuenta de

Inversin, sobre base devengado.
- Obligaciones Previsionales
Informacin sobre este tema debe reflejarse en
el presupuesto, el informe semestral y el informe
de cierre.

5.

De lo antes expuesto, puede concluirse un

razonable cumplimiento de las reglas de
transparencia fiscal a nivel nacional. Ello no
implica que no sea necesario seguir avanzando
en ese camino, consolidando y ampliando el
proceso, en particular en relacin a la
vinculacin
con
las
Provincias.
Un
acontecimiento muy importante en este sentido
es la sancin de la Ley N 25.917 que crea el
Rgimen Federal de Responsabilidad Fiscal,
algunas de cuyas disposiciones estn dirigidas
a la transparencia fiscal.

El Gobierno publica informacin acerca de las

obligaciones previsionales previstas en el
presupuesto y su ejecucin. En el Presupuesto
Plurianual se incluye una proyeccin del gasto
en seguridad social.
- Pasivos Contingentes
Son obligaciones cuyo impacto presupuestario
depende de eventos futuros, por ejemplo
garantas de crditos y demandas legales contra
el gobierno.
Deben exponerse en el presupuesto, el informe
semestral y en los informes financieros anuales.

En consecuencia, se sealan a continuacin los

pasos a dar para mejorar la aplicacin y
cumplimiento de las reglas fiscales relativas a la
transparencia.

Se incluye en la ley de presupuesto general el

otorgamiento de avales y, en el Mensaje de
Presupuesto, una sntesis de las operaciones
avaladas.
Integridad,
Cuentas

Control

Rendiciones

de

Para cumplir los criterios enunciados en este

ttulo, se requiere lo siguiente:
- Reglas Contables
Todos los informes deben incluir un resumen de
las reglas contables relevantes utilizadas.

- Sistemas y Responsabilidad
El sistema de control financiero interno debe
asegurar la integracin de la informacin
provista.
Asimismo, cada informe debe estar suscripto
por el funcionario responsable de la elaboracin
del documento.

- Auditora
El Informe de Cierre debe ser revisado por la
Auditora General de la Nacin y examinado por
el Poder Legislativo.
Se cumple, en particular con la Cuenta de
Inversin.
-

CONCLUSIN Y PASOS A DAR PARA

MEJORAR LA APLICACIN DE REGLAS
DE TRANSPARENCIA FISCAL

Fiscalizacin Pblica y Parlamentaria

18

Realizar un proceso de consensos.

Es imprescindible generar un proceso de
consenso de todas las partes interesadas
Nacin y Provincias evaluando las metas
objetivamente posibles y el proceso de
convergencia hacia el escenario final. Ello en
el marco de la Ley N 25.917 Rgimen
Federal de Responsabilidad Fiscal.
Control, incentivos y sanciones.
Es necesario acordar y establecer las
sanciones a aplicar por el incumplimiento
de
reglas
de
transparencia
presupuestarias. La entidad encargada de
controlar el cumplimiento de las reglas
debe contar con suficiente poder y
capacidad tcnica. Nuevamente cabe
remitirse a la Ley N 25.917.
Considerar el costo de aumentar la
transparencia presupuestaria.
Debe evaluarse el costo financiero y
administrativo de la implementacin de las
reglas, considerndose las posibilidades
reales de financiamiento y capacidad
operativa, programando las tareas con
carcter secuencial y factible.
Reformas sostenibles e implementacin por
etapas.
Las reglas tendrn mejores resultados si

son implementadas por etapas en las

cuales se deben cumplir determinados
objetivos. El cambio debe ser gradual,

permitiendo a los actores adaptarse a

nuevos contextos.

19

TITULO IV
ORGANIZACIN DEL SISTEMA
PRESUPUESTARIO PBLICO Y ETAPAS DEL
SISTEMA DE INFORMACIN FINANCIERA

CAPITULO I

ORGANIZACIN DEL SISTEMA

PRESUPUESTARIO PBLICO

A. CONSIDERACIONES GENERALES

que la reglamentan, consagra los aspectos

principales aplicables al ordenamiento legal del
proceso presupuestario pblico.

La Oficina Nacional de Presupuesto, como

rgano rector, y las diferentes unidades de
programacin y presupuesto de las jurisdicciones
y entidades pblicas conforman la organizacin
del sistema presupuestario pblico.

Respecto a la organizacin institucional del

sistema, el mismo se ha venido tecnificando,
para adecuarlo a las exigencias del proceso de
reforma permanente. En los puntos que siguen se
comentan las principales caractersticas de su
organizacin y funcionamiento.

Existe conciencia, dentro de los organismos de

conduccin del proceso presupuestario pblico,
que mientras mejor sea la organizacin
institucional que adopte el sistema presupuestario
pblico, mejores sern los resultados de dicho
proceso. Se parte de la premisa que los
resultados satisfactorios se obtienen si la rectora
del
sistema
armoniza
tres
elementos
considerados primordiales: la tcnica que se
emplea en la presupuestacin; su base jurdica y
la organizacin que adopte para el mismo. La
presencia de estos elementos es bsica y fallas
en uno de ellos son suficientes para que la
reforma se retrase o no progrese.

B. ORGANIZACIN DEL SISTEMA PRESUPUESTARIO PBLICO ARGENTINO

1. SUBSECRETARIA DE PRESUPUESTO
La Subsecretara de Presupuesto depende de la
Secretara de Hacienda y le compete una
participacin activa en la rectora de los sistemas
de presupuesto, contabilidad y tesorera y poltica
salarial del sector pblico.
Mediante el Reglamento de la Ley N 24.156 se
asigna a dicha Subsecretara la responsabilidad
de asistir a la Secretara de Hacienda, en la
direccin y coordinacin de los sistemas que
integran la Administracin Financiera de la
Administracin Nacional.

En cuanto al primero de los elementos

mencionados la tcnica para presupuestar- el
mismo se halla explcito en el ordenamiento legal
vigente, y en tal sentido, se ha decidido que el
mtodo a emplear en la programacin presupuestaria del sector pblico sea el que plantea el
presupuesto por programas.

La estructura organizativa de la Subsecretara, es

la que se refleja en el organigrama siguiente:

La base jurdica es la Ley de Administracin

Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Pblico Nacional N24.156, la que, en su
Ttulo II Del Sistema Presupuestario y en el
decreto, resoluciones, disposiciones y circulares

Los principales objetivos de la Subsecretara de

Presupuesto son:

Aprobar, juntamente con la Tesorera

General de la Nacin, la programacin de la
ejecucin
del
presupuesto
de
la
Administracin Nacional preparada por las
jurisdicciones y entidades que la conforman.

Coordinar los
presupuestaria.

Presentar a consideracin del Subsecretario

de Presupuesto o aprobar, segn lo
determinen
las
reglamentaciones,
las
solicitudes de modificaciones presupuestarias
presentadas por las jurisdicciones y entidades
ejecutoras de los respectivos presupuestos.

Normatizar y evaluar la ejecucin de los

presupuestos.

Informar los proyectos de presupuesto de las

Empresas Pblicas y otros Entes y elevarlos
para su aprobacin por el Poder Ejecutivo
Nacional.

Asesorar en materia presupuestaria a todos

los organismos del Sector Pblico Nacional.

A. Coordinar las actividades que se ejecutan en

relacin con las diversas etapas del proceso
presupuestario pblico de las jurisdicciones y
entidades del Sector Pblico Nacional.
B. Coordinar el desarrollo y aplicacin del
Sistema de Contabilidad Gubernamental;
C. Coordinar el Sistema de Administracin de
Fondos;
D. Coordinar la poltica salarial del Sector
Pblica Nacional.
E. Desarrollar y coordinar la utilizacin del
Sistema Integrado de Informacin Fsica y
Financiera.
2. OFICINA NACIONAL DE PRESUPUESTO
(O N P)
El artculo 16 de la Ley 24.156 establece que la
Oficina Nacional de Presupuesto es el Organo
Rector del Sistema Presupuestario del Sector
Pblico Nacional. Asimismo, el artculo 17 de la
misma Ley, le otorga la responsabilidad de
planificar, dirigir, coordinar y controlar el
funcionamiento del Sistema Presupuestario del
Sector Pblico Nacional, para lo cual debe llevar
a cabo las acciones principales siguientes:

Dictar las normas tcnicas para la

formulacin, modificacin y evaluacin de los
presupuestos de la Administracin Nacional y
de las Empresas Pblicas, Fondos Fiduciarios
y otros Entes.

ejecucin

Dentro de sus funciones se incluye la preparacin

de la informacin presupuestaria prevista por la
Ley N 24.629 (Normas para la ejecucin del
Presupuesto y la Reorganizacin Administrativa).

Elaborar y proponer al Subsecretario de

Presupuesto la poltica presupuestaria del
Sector Pblico Nacional.
Preparar el proyecto de Ley de Presupuesto
General de la Administracin Nacional y
fundamentar su contenido.

de

Adems, el artculo 55 de la citada Ley, determina

que la Oficina Nacional de Presupuesto deber
elaborar y elevar el presupuesto consolidado del
SECTOR PUBLICO NACIONAL y efectuar
proyecciones financieras del SECTOR PUBLICO
NACIONAL y de sus subsectores integrantes.

Participar en la formulacin de los aspectos

presupuestarios de la poltica financiera que,
para el Sector Pblico Nacional, elabore la
Subsecretara de Presupuesto.

procesos

A partir del ejercicio 1998, la Oficina tambin se

encarga de la preparacin del Presupuesto
Plurianual de la Administracin Nacional, que
anualmente y con carcter informativo se eleva al
Congreso Nacional.
Para el cumplimiento de las responsabilidades y
acciones antes mencionadas, la Oficina Nacional
de Presupuesto posee la siguiente estructura
organizativa:

i. DIRECCIONES DE PRESUPUESTO
ADMINISTRACIN NACIONAL

DE

LA

Tambin forman parte de sus responsabilidades,

la administracin y actualizacin de las bases de
datos de gastos en personal de las jurisdicciones
y entidades, y el asesoramiento a las mismas en
materia presupuestaria.

A las direcciones de Presupuesto de Sectores

Econmicos y Sociales, de Presupuesto de Sectores Administrativos, de Defensa y Seguridad y
de Presupuesto de los Sistemas de Seguridad
Social les corresponde efectuar, principalmente,
tareas relativas a las fases de elaboracin del
Proyecto de Ley de Presupuesto y de la
programacin de la ejecucin del Presupuesto de
la Administracin Pblica Nacional. En este
sentido, sus responsabilidades son, entre otras,
las siguientes.

ii. DIRECCIN DE POLTICAS,

INGRESOS PRESUPUESTARIOS

NORMAS

Esta Direccin tiene participacin en la

elaboracin de las metodologas para la
determinacin de la poltica presupuestaria previa
y del proceso de formulacin del Proyecto de Ley
de Presupuesto (constitucin y funcionamiento
del Grupo de Apoyo del Presupuesto). Es,
asimismo, de su competencia, realizar estudios y
presentar informes gerenciales relativos a los
gastos a financiar con prstamos de organismos
internacionales de crdito, proponer al Director de
la Oficina Nacional de Presupuesto las normas
tcnicas para la elaboracin de los presupuestos
de la Administracin Nacional, as como proponer
las
modificaciones
a
las
clasificaciones
presupuestarias e institucionales en un perodo
determinado; preparar el presupuesto de recursos
de los organismos que conforman el Sector
Pblico Nacional, en estrecha coordinacin con
los entes recaudadores correspondientes, y
efectuar estudios sobre la composicin y
evolucin de los recursos pblicos y participar en
la coordinacin de la informacin que debe

En la primera de las fases, actan mediante

anlisis que efectan a los anteproyectos de
presupuesto de las jurisdicciones y entidades de
la Administracin Pblica Nacional, de las
categoras programticas, y del gasto asociado a
ellas, y sus fuentes de financiamiento; verifican
que la programacin presupuestaria se efecte
con la eficiencia y eficacia requeridas y participan
en la elaboracin del Proyecto de Ley de Presupuesto de la Administracin Pblica Nacional.
En la etapa de coordinacin de la ejecucin, sus
actuaciones incluyen las acciones que se
desarrollan con motivo de los sistemas de
programacin y reprogramacin de la ejecucin
del presupuesto y de las modificaciones presupuestarias que surgen en dicha fase.

contener el Informe de Avance del Presupuesto,

el Mensaje de remisin del Presupuesto y el del
Presupuesto Plurianual como, asimismo, asesorar
a las jurisdicciones y entidades en el uso de
manuales y normas presupuestarias.
iii. DIRECCIN
DE
PROYECCIONES
ESTADSTICAS PRESUPUESTARIAS

mismo; realizar un anlisis crtico de dichos

resultados y de los efectos producidos por los
mismos, interpretando las variaciones operadas
con respecto a lo programado y procurando
determinar sus causas, as como alertar sobre
desvos producidos y a ocurrir respecto de los
presupuestos en ejecucin. Para ello cuenta con:
1) lo informado por las unidades de presupuesto
de cada jurisdiccin y entidad, sobre la base de
los registros de la gestin fsica de la ejecucin de
sus presupuestos llevados de acuerdo con las
normas tcnicas correspondientes, y una vez
acordado el flujo de datos requerido por el
sistema de informacin, y 2) con la informacin
financiera que suministre el sistema de
contabilidad gubernamental y otras que se
consideren pertinentes. Debe preparar informes
con recomendaciones para las autoridades
superiores y los responsables de los organismos
afectados en funcin de las evaluaciones
mencionadas; disear e implementar un sistema
de informacin de datos e indicadores de los
programas, en coordinacin con las unidades
ejecutoras y participar en la confeccin de la
Cuenta de Inversin, que se presenta anualmente
al Congreso Nacional antes del 30 de Junio del
ao siguiente al que corresponda tal documento,
en la parte correspondiente a los comentarios
sobre el grado del cumplimiento de los objetivos y
metas previstos en el presupuesto.

El campo de accin fundamental de esta

direccin es la realizacin de actividades que
tienen que ver con la programacin financiera
global del Presupuesto del Sector Pblico
Nacional y la determinacin de la informacin y
de los modelos que hagan posible prever,
anticipadamente, los efectos que el presupuesto
pblico tendr en la economa.
Es as como mediante el concurso de la Direccin
se efectan acciones de preparacin del
Presupuesto Consolidado del Sector Pblico, con
las caractersticas sealadas en el Captulo IV del
Ttulo II de la Ley de Administracin Financiera;
recopila y actualiza los indicadores macroeconmicos y elabora las series estadsticas
presupuestarias y financieras requeridas por el
Sistema Presupuestario Pblico; efecta el
balance global de la programacin de la ejecucin
del Presupuesto, en coordinacin con la
Tesorera General de la Nacin y las Direcciones
de Presupuesto de Sectores Econmicos y
Sociales, Administrativos y de Defensa y
Seguridad y de los Sistemas de Seguridad Social
de la Administracin Nacional, y con la
Coordinacin de Presupuesto de Empresas
Pblicas, que incluye Otros Entes, y efecta
estimaciones presupuestarias plurianuales de las
cuentas del Sector Pblico Nacional.
iv. DIRECCIN
PUESTARIA

DE

EVALUACIN

v. COORDINACIN
DE
EMPRESAS PBLICAS

PRESUPUESTO

DE

Es responsabilidad de esta Coordinacin cumplir

con los mandatos expresos en el Captulo III Del
Rgimen presupuestario de las empresas y
sociedades del Estado y otros entes, de la Ley de
Administracin Financiera (Ley N 24.156).
Incluye, asimismo a los Fondos Fiduciarios.

PRESU-

En cumplimiento del citado mandato, esta

Coordinacin ejecuta las siguientes acciones:
lleva estadsticas de los indicadores para la
gestin de cada empresa; efecta los anlisis y
proyecciones de los presupuestos y de sus
modificaciones, as como propone los aportes que
corresponden al Tesoro Nacional; elabora el
presupuesto consolidado y ejecucin del
presupuesto del subsector; lleva un registro y
seguimiento de la ejecucin del presupuesto y de
las modificaciones presupues-tarias que surjan
durante el ejercicio.

Dentro del proceso de reforma presupuestaria,

una de las fases del proceso presupuestario a la
cual se le quiere dar la prioridad, es la referida a
la evaluacin de la ejecucin del presupuesto
pblico. De nada vale efectuar una formulacin
del presupuesto tcnicamente bien concebida, si
no se realizan serios esfuerzos para que durante
la ejecucin, y al final de la misma, se puedan
realizar acciones que no slo evidencien que la
ejecucin fsica y financiera del presupuesto se
est realizando de acuerdo a la programacin
inicial, sino tambin con eficiencia y eficacia en el
logro de las polticas gubernamentales. En este
sentido, y para alcanzar sus cometidos a la
Direccin se le han asignado las siguientes
atribuciones: evaluar los resultados fsicos y
financieros de la ejecucin del Presupuesto de la
Administracin Nacional, tanto en forma
peridica, durante el ejercicio, como al cierre del

En relacin con la etapa de evaluacin

presupuestaria, realiza peridicamente la evaluacin de los resultados fsicos, econmicos y
financieros del Subsector, as como la
preparacin de informes, por subperodos de su
gestin, para consideracin del Director de la
Oficina Nacional de Presupuesto.

JURISDICCIONES Y ENTIDADES
SECTOR PBLICO NACIONAL.

Adems, analiza los proyectos de presupuestos

de los Fondos Fiduciarios integrados con bienes
y/o fondos del Estado Nacional y propone su
inclusin en el Proyecto de Ley de Presupuesto
de la Administracin Nacional del ao respectivo.
Asimismo, analiza los proyectos de presupuesto
de
aquellos
entes
pblicos
excluidos
expresamente de la Administracin Nacional y
sus modificaciones.
vi.

DEL

Dentro del sistema presupuestario pblico, las

unidades de programacin y presupuesto de las
jurisdicciones y entidades constituyen el nexo
fundamental que tiene la Oficina Nacional de
Presupuesto para realizar las tareas de
conduccin del proceso presupuestario que le
asigna la Ley. Son estas unidades las que, en su
respectiva organizacin, tienen la responsabilidad
de vigilar para que el Presupuesto se erija en el
instrumento de gerencia por excelencia en
funcin de las polticas trazadas para la
institucin.

COORDINACIN
DE
ASUNTOS
PARLAMENTARIOS Y CAPACITACIN
PRESUPUESTARIA

Sus principales acciones son: coordinar la

elaboracin de informes o consultas que requiera
el Poder Legislativo sobre proyectos de leyes de
presupuesto y sobre respuestas que, en materia
presupuestaria, debe efectuar el Jefe de Gabinete
de Ministros, en funcin a lo prescrito por la
Constitucin Nacional (Art. 101); coordinar
relaciones con las Direcciones competentes en
materia de asuntos polticos y de asuntos
jurdicos del Ministerio de Economa y Finanzas
Pblicas en lo atinente a la tramitacin de
proyectos de leyes y a la interpretacin de
normas jurdicas, respecti-vamente, y organizar
las actividades de capacitacin relativas al
Sistema de Presupuesto Pblico, dirigidas al
personal de la Administracin Nacional y de
capacitacin interna para los funcionarios de la
Oficina Nacional de Presupuesto y, por ltimo, la
coordinacin de contratos, pasantas y asistencia
a cursos, congresos y seminarios del personal de
la ONP.

Por lo antes expuesto, se hace imprescindible

que la Oficina Nacional de Presupuesto mantenga
una presencia activa en tales unidades, bien sea
mediante la asesora permanente y directa de sus
analistas o a travs de campaas de capacitacin
mediante seminarios, talleres de trabajo y cursos
que faciliten el conocimiento de los avances
obtenidos y que se vayan obteniendo dentro de la
administracin presupuestaria pblica.
Para finalizar, cabe destacar la importancia que le
ha dado el legislador a tales unidades, cuando en
el Artculo 18 de la Ley de Administracin
Financiera, Ley N 24.156, deja prcticamente
establecida la dependencia funcional de dichas
unidades con la Oficina Nacional de Presupuesto
en algunos aspectos de la administracin
presupuestaria,
cuando
textualmente
se
establece:
Artculo
18:
Integrarn
el
Sistema
Presupuestario y sern responsables de cumplir
con esta Ley, su reglamentacin y las normas
tcnicas que emita la Oficina Nacional de
Presupuesto, todas las unidades que cumplan
funciones presupuestarias en cada una de las
jurisdicciones y entidades del Sector Pblico
Nacional. Estas unidades sern responsables de
cuidar el cumplimiento de las polticas y
lineamientos que, en materia presupuestaria,
establezcan las autoridades competentes.

vii. COORDINACIN DE SISTEMAS OPERATIVOS

Sus acciones fundamentales son: coordinar

funcionalmente las acciones para elaborar el
Proyecto de Ley de Presupuesto, su distribucin
administrativa, sus modificaciones y la programacin de la ejecucin presupuestaria, como as
tambin el Presupuesto Plurianual; definir
procedimientos administrativos y tcnicos,
secuencias de procesos, estndares tcnicos,
organizacin del trabajo, controles de calidad y
organizar nuevas modalidades que permitan
optimizar el uso de recursos escasos; coordinar
los requerimientos informticos de la Oficina
Nacional de Presupuesto y gestionar su
realizacin ante la Unidad de Informtica de la
Secretara de Hacienda; disear desarrollos de
computacin, someter a prueba su produccin y
organizar la capacitacin en su utilizacin a los
usuarios del sistema presupuestario.

En el mismo orden de ideas, en el Decreto N

1.344/07, reglamentario de la Ley de
Administracin Financiera, se definen las
funciones que, adems de las que le seala la
Ley, deben cumplir las unidades presupuestarias
de las jurisdicciones y entidades pblicas. Tales
son:
1. Coordinar la elaboracin de la poltica
presupuestaria institucional sobre la base de
las normas tcnicas que determine la Oficina
Nacional de Presupuesto."

3. UNIDADES QUE CUMPLAN FUNCIONES

DE
PRESUPUESTO
DE
LAS

3. Preparar los anteproyectos de presupuesto

de la Jurisdiccin o Entidad, dentro de los
lmites financieros establecidos como resultante del anlisis y compatibilizacin de las
propuestas de cada una de las unidades
ejecutivas de los programas presupuestarios.

2. Asesorar a las autoridades y a los

responsables de cada una de las categoras
programticas del presupuesto que le
compete, en la interpretacin y aplicacin de
las normas tcnicas para la formulacin,
programacin de la ejecucin, modificacin y
evaluacin de la ejecucin de los
presupuestos respectivos.

4. Llevar los registros centralizados

ejecucin fsica del Presupuesto.

de

CAPTULO II

ETAPAS DEL SISTEMA DE

INFORMACIN FINANCIERA

i. Primera Etapa: Reforma del Sector Pblico

1991-1995

decisiones en el plano poltico y directivo. El

sistema es manejado por las reas intervinientes
y operado por los usuarios desde sus puestos de
trabajo. Al ser operado el sistema interacta con
una base de datos dinmicos generados sobre un
nico modelo conceptual que incluye la
informacin presupuestaria, financiera y contable.

La primera etapa de la reforma de la

administracin financiera tuvo como objetivo
bsico desarrollar un sistema de informacin
financiera de la gestin pblica que, partiendo de
las transacciones registradas en cada una de las
jurisdicciones y entidades, permitiera realizar
controles
centralizados
sistemticos
y
permanentes del gasto pblico, disponiendo, a la
vez, de informacin financiera oportuna y
abarcativa de toda la Administracin Nacional.

La interconexin de los Organismos Centrales

con las Unidades Ejecutoras, pudo garantizar
simplicidad, rapidez y eficiencia en las
operaciones, mientras que la organizacin de la
informacin de cada unidad en bases de datos
locales integradas, posibilit mantener los
controles
necesarios
para
asegurar
la
confiabilidad e integridad de la informacin
almacenada a nivel local.

Resulta importante destacar que la situacin

previa a esta primera etapa de la reforma se
caracterizaba por:
Ausencia de estrategia informtica y plan de
sistemas.

En su concepcin fue previsto que el ncleo de

las decisiones se ubique en las unidades que
tienen la misin de cumplir con las metas de los
diferentes programas, concentrando en los SAF la
tarea de consolidacin de la informacin originada
en las distintas unidades ejecutoras.

Sistemas aislados desarrollados en diferentes

ambientes, diferente alcance, distinto nivel de
computarizacin y seguridad, sin
documentacin, no compatibles con lo que
exigira la Ley de Administracin Financiera.
Escaso o nulo flujo de informacin.

ii. Segunda Etapa: Consolidacin de la

Reforma de Administracin Financiera
1995-1999
Al finalizar este perodo, en los distintos mdulos
han
quedado
los
siguientes
productos:Presupuesto: Todos los Organismos
de la Administracin Publica Nacional estaban
operando
correctamente,
las
normas,
reglamentos y procedimientos del Sistema en las
etapas de programacin y evaluacin de la
ejecucin y lo hacan a travs del SIDIF.

Multiplicidad en el registro de transacciones.

Informacin procesada poco confiable.
Equipos obsoletos con recursos limitados.
Personal informtico escaso sin capacitacin
en el ambiente informtico a utilizar.
Con la reforma se incorpor una concepcin
interactiva de los procesos, integrando la
informacin en una Base de Datos central
operada por el SIDIF Central que a su vez
interopera con bases de datos locales de los
Servicios Administrativos Financieros (SAF)
administradas en cada Organismo por su SIDIF
Local.

Tesorera: A partir de julio de 1995 se inici la

operacin de pagos con Cuenta Unica del Tesoro
(CUT) para todos los Servicios Administrativos
Financieros de la Administracin Central, hoy
extendidos a los Organismos Descentralizados.
Se eliminaron ms de 3500 cuentas bancarias lo
que permiti garantizar transparencia e
informacin confiable.

Los Sistemas Locales de Administracin

Financiera constituyeron un modelo de
interrelacin de procesos e informacin para
fortalecer el desempeo de las actividades de
soporte
administrativo
y
propender
al
mejoramiento de la gestin administrativo
financiera de los recursos pblicos.

Crdito Pblico: Se construy la base de datos

actualizada e integrada al SIDIF de la deuda
pblica a travs de la implementacin del
SIGADE (Sistema de Anlisis y Control de la
Deuda) a travs del desarrollo de un mdulo de
integracin que alimentara la operatoria cotidiana
a los macro sistemas contables y financieros y a
los informes de seguimiento y control de la
gestin de la deuda pblica.

Por otra parte, esta estructura permiti el

registro nico de cada transaccin en forma
distribuida y su integracin en el sistema central.
De este modo se logr un almacn de datos
dinmicos con informacin jerarquizada y
relacionada de modo tal que, desde su
implantacin result fcilmente accesible tanto
para su uso operativo como para la toma de

Contabilidad: Se elaboraron los Principios de

Contabilidad General y Normas de Contabilidad
para el Sector Pblico. Se confeccionaron los
primeros Estados Contables por partida doble. Se

10

continu el desarrollo del SABEN (Sistema de

Administracin de Bienes del Estado Nacional).
Se informatiz el Archivo General de la
Administracin y se comenz a digitalizar la
documentacin remitida por los SAFs

En el ao 2001 comienza la rplica del SLU en

algunos organismos y la reingeniera del SIDIF
Central la que se caracteriz por:

Recursos Humanos: Se desarroll una base de

datos (Sistema Integrado de Recursos Humanos
SIRHU) conteniendo informacin y permitiendo
el anlisis salarial de la totalidad de los
empleados y contratados del Sector Pblico
Nacional. Se desarroll tambin un sistema
liquidador de haberes.

Los cambios funcionales resultantes de

nuevos requerimientos de los Organos
Rectores.
Las adaptaciones para atender la
funcionalidad definida para el SLU.
La migracin tecnolgica de las aplicaciones
a ambiente grfico.
La actualizacin de la base de datos del
sistema

Complementariamente, se realiz el diseo

conceptual y el desarrollo informtico de un
sistema de administracin y gestin para
Unidades Ejecutoras de Prestamos Externos
(UEPEX), que registre sus operaciones, enven la
informacin a los Organismos financiadores e
informen la ejecucin presupuestaria al SIDIF
Central y se comenz con su instalacin.

Contrataciones: Se dise e implement un

catlogo de bienes y servicios para facilitar la
adquisicin de bienes operando en 15
organismos.
Relacin con los SAF: Se llev a cabo la
expansin a todo el mbito institucional nacional
de los avances ya logrados en materia de gestin
de la administracin financiera con el objetivo de
lograr una mejora en la economicidad, eficiencia y
efectividad en la administracin de los recursos
del Estado y en la programacin y ejecucin del
gasto e inversiones pblicas.

Para lograr el objetivo de disponibilidad de

informacin tanto para niveles gerenciales como
para el ciudadano se desarroll el SIDIF
Gerencial en dos proyectos especficos:
Datawarehouse de Informacin Financiera
accesible
con
herramientas
de
anlisis
multidimensional.
Sitio Web de consulta para el ciudadano sobre
el presupuesto nacional.

La Reforma de la Administracin Financiera se

expandi hacia las provincias y municipios a
travs de la distribucin y personalizacin del
modelo, mediante la entrega y soporte de la
implementacin del Sistema Integrado Provincial
de Administracin Financiera (SIPAF). Tambin
se brind asesoramiento en la elaboracin de un
marco normativo de Administracin Financiera
acorde con el modelo conceptual propuesto.

iv. Cuarta Etapa: Expansin de las rplicas del

sistema SLU 2002 2005
En esta etapa, se consolida la red de informacin
financiera pblica permitiendo la operacin
interactiva de un alto volumen de Organismos de
la administracin nacional. Ello, mediante la
utilizacin de herramientas informticas que
brindan la posibilidad de gestionar con eficiencia
los recursos puestos a su disposicin y faciliten el
proceso de evaluacin presupuestaria, en un
marco de creciente transparencia.

iii. Tercera Etapa: Migracin Tecnolgica y

Ajustes del Modelo 1999 2001
El SIDIF desde su concepcin a fines de 1992 ha
experimentado una evolucin continua a travs
de la incorporacin de nuevas prestaciones,
resultado de optimizaciones de la operatoria y de
la reingeniera de algunos procesos.

La Secretara de Hacienda comenz en octubre

de 2002 un proceso de rplica masiva del SLU en
Organismos de la Administracin con el objeto de
reemplazar los sistemas existentes y racionalizar
el mantenimiento de los mismos.

A comienzos del ao 1998 se comenz a

construir una nueva versin para sustituir las
interfaces con el usuario de tipo "caracter" por
interfases de modo "grfico", modalidad ms
dinmica y amigable.

Las principales caractersticas de este producto

son:

En su versin local se desarroll una herramienta

nica para todos los Organismos ejecutores que
deba contemplar tanto las optimizaciones como
las nuevas prestaciones a nivel de la gestin y del
registro
de
operaciones
presupuestarias,
contables y financieras. A esta herramienta se la
llam SIDIF Local Unificado (SLU).

Sistema integrado nico para la gestin y el

registro de la ejecucin del presupuesto de los
Organismos. Integracin de los procesos de
compras, presupuesto, contabilidad y tesorera
en los Organismos.

11

 Se basa en el modelo conceptual definido

para la actualizacin del SIDIF Central
operativo.
Interfaz grfica que permite explotar
informacin de manera amigable.
Disponibilidad de informacin confiable para
la alta gerencia.
Permite la reduccin de aplicativos
complementarios requeridos para soportar la
gestin.
Favorece la reduccin de costos de
mantenimiento y administracin.
En paralelo se promueve la creacin de un
Comit de Usuarios con representantes de los
Organismos ejecutores que desempear
funciones consultivas para la coordinacin
ejecutiva del proyecto con el objeto de garantizar
la marcha del proceso.

Es de destacar que uno de los mdulos del SLU,

denominado i-fop, alcanza a lo largo de este
perodo al 62% de los organismos de la APN. Por
dicha herramienta se facilita la construccin de
diversos escenarios presupuestarios ampliando el
horizonte de presupuestacin en tantos aos
como se desee.

El desarrollo de la administracin financiera

gubernamental obtenido hace posible que la
Secretara de Hacienda proponga la implantacin
y consolidacin de prcticas de gestin
presupuestaria orientada a resultados.

gestin

por

resultados

Recupera herramientas claves tales como el

Presupuesto
por
Programa,
los
Presupuestos Preliminar y Plurianual y los
Indicadores de Gestin.

Orienta la elaboracin de la informacin

pertinente para gerentes pblicos, decisores
polticos y pblico.

La estrategia de renovacin tecnolgica modular

elegida permite avanzar con nuevas rplicas del
SIDIF Local Unificado, que en 2011 alcanzan a
prcticamente la totalidad de los Organismos de
la Administracin Nacional. A medida que se
desarrollan mdulos eSIDIF, se reemplaza a su
predecesor SLU, tendiendo a una paulatina
adopcin generalizada de eSIDIF.

Es una modalidad de gestin que procura:

-

En consecuencia se define el Proyecto eSIDIF

como la nueva plataforma del Sistema de
Informacin Financiera para Internet, que se
construir de manera escalonada, reemplazando
paulatinamente los distintos mdulos de gestin.
Gradualmente se llega a 2009, con el 100% de
rplicas
del
Mdulo
de
Formulacin
Presupuestaria y a 2011 con casi el 100% de los
Mdulos de Modificaciones Presupuestarias y
Programacin de la Ejecucin en los Organismos
de la Administracin Nacional, junto a progresivos
despliegues de Mdulos No Presupuestarios.

v. Quinta Etapa: Gestin por Resultados y

SIDIF Internet, 2004 - en adelante

la

Valoriza la evaluacin (y autoevaluacin) de

la gestin gubernamental

Concomitantemente, se plantea la necesidad de

avanzar con la actualizacin del SIDIF. Por citar
ejemplos, el sistema de comunicacin TRANSAF
(punto a punto) que sostena la transmisin de
datos entre los sistemas locales y el SIDIF
Central, contaba con una infraestructura de
comunicaciones ampliamente superada por
Internet. Las nuevas tecnologas ofrecan
plataformas de procesamiento de datos ms
abiertas que permitan interactuar con informacin
por fuera del sistema con aplicaciones de oficina.
La falta de adecuacin del Sistema de
Informacin Financiera al progreso tecnolgico
habra actuado como una limitacin severa a la
capacidad del sistema de soportar y transmitir
informacin con criterios de economicidad,
eficiencia y eficacia.

Del mismo modo se desarrollan talleres para la

creacin y capacitacin de Mesas de Ayuda
Locales con el objeto de mejorar el soporte
tcnico en las Entidades y Jurisdicciones que
utilizan el sistema.

Conceptualmente,
implica:

que la accin administrativa se localice

en el logro de resultados que persiguen
las polticas pblicas
que
la
asignacin
de
recursos
presupuestarios sea consistente con las
prioridades de las polticas pblicas.

12

ANEXO I

INSTRUMENTOS PRESUPUESTARIOS
APLICABLES EN GESTIN FSICA
FORMULACIN
PROGRAMACIN DE LA EJECUCIN
EJECUCIN
CIERRE: CUENTA DE INVERSIN PARA EVALUACIN DE
RESULTADOS DE LA GESTIN

A continuacin se incluyen las direcciones de

Internet (con links) en las que se encuentran los
instrumentos normativos presupuestarios vigentes
en la Administracin Nacional aplicables en
gestin fsica.

Las normas de cierre para elaborar la Cuenta de

Inversin son difundidas por la Contadura
General de la Nacin, en su pgina Web.

Los mismos abarcan las etapas del ciclo

presupuestario: formulacin, programacin de la
ejecucin, ejecucin y cierre (Cuenta de
Inversin).

Las distintas normas han tenido modificaciones a

lo largo del tiempo, siendo las incluidas en este
anexo las actualmente vigentes. Su referencia en
este anexo obedece a la necesidad de disponer
de una versin total sobre la gestin fsica
actualizada.

En el Manual para la Formulacin del

Presupuesto de la Administracin Pblica
Nacional, publicado en la pgina Web de la
Oficina Nacional de Presupuesto, est todo lo
correspondiente a la formulacin tanto financiera
como fsica.

Por otro lado, es previsible que las mismas

presenten cambios en el futuro, fruto de los
perfeccionamientos tcnicos vinculados con los
sistemas
informticos,
las
tcnicas
de
presupuestacin y diversos mejoramientos desde
lo formal.

El sistema de Programacin y Evaluacin

Presupuestaria permite el seguimiento fsico del
Presupuesto Nacional.

Sin embargo, se entiende importante y necesario

a los efectos de su difusin y empleo poner a
disposicin esta versin integral de las normas
presupuestarias aplicadas en la gestin fsica.

Las direcciones son las siguientes:

Manual de Formulacin del Presupuesto

http://www.mecon.gov.ar/onp/html/manuales/formulacion.pdf

Programacin y Ejecucin Fsica de Programas y Proyectos

PEF: Circular N 1/2010 de la Oficina Nacional de Presupuesto. Salidas bsicas de e-PEF.
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/disposiciones/cir1-10.pdf

Remisin de informacin sobre programacin y ejecucin fsica

Circular ONP N 1/2005.
http://www.mecon.gov.ar/onp/html/disposiciones/cir1-05.pdf

Manual de Cierre del Ejercicio Anual

Cierre: Disposicin de la CGN que aprueba el Manual de Cierre del Ejercicio Anual.
http://www.mecon.gov.ar/hacienda/cgn/normas/disposiciones/2010/disp71/disp71.htm

ANEXO II
OTROS TEMAS SOBRE EL PRESUPUESTO

CAPITULO I
LA IMPLANTACIN DEL SISTEMA
DE ADMINISTRACIN FINANCIERA NACIONAL
CON NFASIS EN EL SISTEMA PRESUPUESTARIO

BASE LEGAL
Situacin Previa

Situacin Post Reforma

de
Administracin
Ley de Contabilidad de 1956. Ley
Financiera (LAF) y de los Sistemas
de Control 1992 (N 24.156).
Ley Complementaria
Ley Complementaria Permanente
Permanente de Presupuestode Presupuesto c/ ordenamiento
desde 1932.
temtico actualizado desde 2005.
Decreto ley del ao 1963 que
Ley de Reforma del Estado 1996
crea lo que es actualmente la
ONP y modifica la estructura (N 24.629).
Ley de Solvencia Fiscal 1999 (N
presupuestaria.
25.152).
Ley de Responsabilidad Fiscal
Federal 2004 (N 25.917).
3

RELACIN ENTRE SISTEMAS

Situacin Previa

Situacin Post Reforma

Ramas de Contabilidad
independientes
(presupuesto, movimiento
de fondos, patrimonial,
responsables).

Carcter Sistmico de los

componentes (Presupuesto,
Tesorera, Crdito Pblico,
Contabilidad y Control Interno y
Externo): conjunto integrado de
sistemas de gestin y control.

Se careca de normas
sobre Crdito Pblico en la
Ley de Contabilidad.

INTEGRALIDAD PRESUPUESTARIA
Situacin Previa

Situacin Post Reforma

Inexistencia de un Presupuesto del

Sector Pblico Nacional (SPN).

Se elabora un Presupuesto Consolidado del

SPN; se aprueba por Decisin Administrativa.

El Sistema de Seguridad Social

(SSS) no formaba parte del
Presupuesto, salvo sus gastos de
funcionamiento y el financiamiento
del Tesoro.
Existan ms de 100 Cuentas
Especiales Presupuestarias.

El SSS integra el Presupuesto de la

Administracin Nacional.

Faltaban
normas
sobre
los
Presupuestos de la Empresas
Pblicas en la Ley de Contabilidad.
No se efectuaban estimaciones de los
Gastos Tributarios.

Se eliminaron las Cuentas Especiales,

aunque subsisten recursos afectados y se han
creado Fondos Fiduciarios y otros entes del
Sector Pblico, los que tienen presupuesto
propio.
Existen normas sobre aprobacin de los
Presupuestos de las Empresas Pblicas en la
LAF.
Se dispone de estimaciones anuales de los
Gastos Tributarios incluidas en el mensaje de
presupuesto.
5

FORMULACIN PRESUPUESTARIA
Situacin Previa

Situacin Post Reforma

Ausencia
de
una
adecuada
programacin presupuestaria.

Se verifican avances en la programacin

presupuestaria.

Faltaba un sistema ordenado y

coherente de techos presupuestarios.

Se opera con un sistema ordenado y

coherente de techos presupuestarios.
Se cuenta por Ley con un sistema de
programacin y evaluacin de la Inversin
Pblica.
Se tiende a la utilizacin de prioridades en
la asignacin de recursos.
Se elaboran Presupuestos Plurianuales.

No haba una programacin

evaluacin de la Inversin Pblica.

Ausencia de prioridades en la
asignacin de recursos.
No se proyectaba un horizonte de
mediano plazo.
Dbil anlisis de anteproyectos por
falta de datos que permitieran conocer
la capacidad de ejecucin de los
organismos.
El financiamiento externo para
proyectos no era tan significativo.

Funciona un adecuado mecanismo de

anlisis de anteproyectos de los organismos.
Se
verifica
la
Problemtica
Financiamiento Externo.

del

ESTRUCTURA PRESUPUESTARIA
Situacin Previa
El Mensaje de Presupuesto era
sumamente general, no describa los
puntos salientes del presupuesto, se
refera a temas puntuales de las
finanzas pblicas.
En el articulado se incorporaban
normas de carcter permanente.

Las planillas anexas presentaban

un detalle de gastos y recursos segn
las clasificaciones presupuestarias en
uso y con cierto nivel de agregacin.
La informacin complementaria
era escasa.

Situacin Post Reforma

El Mensaje de Presupuesto refleja la poltica del
gobierno, las proyecciones econmicas, las
prioridades en los gastos, el financiamiento y el
servicio de la deuda, las magnitudes del
Presupuesto Nacional y del Sector Pblico y las
proyecciones plurianuales.
Se trata de evitar la inclusin de normas
permanentes, porque la LAF lo prohbe.
Se cumple con la estructura presupuestaria que
establece la LAF y su reglamentacin, empleando
los clasificadores ms importantes (Funcional,
Econmico, Institucional, por Fuentes de
Financiamiento).
La informacin complementaria contiene
referencias de la poltica jurisdiccional,
descripcin de los programas, metas fsicas,
cargos de personal, crditos y recursos. Tambin
informacin estadstica geogrfica.
7

EJECUCIN DEL PRESUPUESTO

Situacin Previa
Se careca de un sistema de
programacin de la ejecucin.
No se dispona de informacin
peridica de la ejecucin.
Se efectuaban modificaciones
presupuestarias durante el ao,
con faltante de informacin de
ejecucin.

Situacin Post Reforma

Se dispone de un sistema integral de
programacin de la ejecucin.
Se cuenta con informacin oportuna
sobre la ejecucin presupuestaria lo
que permite efectuar su seguimiento.
Se realizan modificaciones
presupuestarias conforme a un
rgimen de delegacin de facultades
y sobre la base de informacin que
las justifique.

EVALUACIN
Situacin Previa

No se contemplaba esta
funcin dentro de la
Administracin Financiera.

Situacin Post Reforma

Se le asigna a la ONP el rol de

evaluar los presupuestos de los
organismos.
Se realiza la evaluacin de
datos fsicos y financieros de la
ejecucin presupuestaria.

EVALUACIN
Caractersticas del Seguimiento Fsico - Financiero
Las previsiones de metas anuales son realizadas por cada programa y se
establecen en el Presupuesto y en la posterior programacin de la ejecucin.
La ejecucin fsica de dichas metas es suministrada trimestralmente por los
responsables de los programas, juntamente con la explicacin de las causas de
desvos entre lo programado y lo ejecutado durante el perodo.
La informacin de programacin y ejecucin se sistematiza y registra en el
mismo sistema informtico en que se asienta la informacin financiera.
Luego, se realiza un anlisis integral del proceso de ejecucin presupuestaria en
trminos fsicos y financieros y se incorpora informacin adicional relevante
sobre los problemas y particularidades que afectaron positiva o negativamente el
cumplimiento de los objetivos fijados al inicio del ao, segn las explicaciones
brindadas por las unidades ejecutoras responsables.
10

EVALUACIN
Cobertura del Sistema de Seguimiento Fsico-Financiero

100%
90%
80%
70%
60%
Sin Seguimiento Fsico
Con Seguimiento Fsico

50%
40%
30%
20%
10%
0%
Cantidad de
Programas

Volumen de
Crditos

11

EVALUACIN
Proceso de Implantacin

1993 - Inicio del proceso de identificacin de objetivos y metas en

trminos de resultados fsicos (el logro esperado y alcanzado de la
gestin anual dado por la provisin de bienes y/o servicios), en varios
programas.
1994 - Profundizacin y generalizacin de la medicin fsica e
implementacin del sistema de seguimiento trimestral de metas de
programas y proyectos.
Desde 1995 en adelante - Perfeccionamiento de la metodologa de
seguimiento, ampliacin de la cobertura y mejora de la calidad de la
informacin (registros de informacin fsica). Utilizacin aunque
parcial en la formulacin presupuestaria.
2007/09 Se desarrolla la experiencia piloto de programas
orientados a resultados.
12

EVALUACIN
Produccin de Informes
Cuenta de Inversin: Evaluacin de Resultados de la Gestin.
Seguimiento Fsico - Financiero - Presupuesto de la Adm.
Nacional Trimestral.
Sntesis Ejecutiva del Seguimiento Fsico Financiero.
Seguimiento Fsico - Financiero - Inversin Pblica Nacional
Trimestral.
Indicadores de la Administracin Nacional.
13

EVALUACIN
Cuenta de Inversin: Evaluacin de Resultados de la Gestin
El Sistema de Seguimiento Fsico-Financiero se refiere a:
La ejecucin financiera de cada programa presupuestario con referencias
sobre el crdito presupuestario inicial, sus modificaciones y la magnitud de
crditos devengados.
Los resultados fsicos:
a) La meta anual fijada al momento de la formulacin presupuestaria
inicial.
b) Reprogramacin de dicha meta anual vigente al final del ao.
c) La cantidad real de bienes o servicios provistos por cada programa en el
ejercicio.
d) La explicacin sobre los desvos producidos entre lo programado y lo
ejecutado.
La dotacin de personal correspondiente a cada programa.
Comentarios sobre la gestin (logros y dificultades).
14

EVALUACIN
Seguimiento Fsico - Financiero - Presupuesto de la Adm. Nacional Trimestral

Anlisis de la ejecucin financiera y fsica trimestral de los

principales programas, ordenados por clasificador funcional de
gastos y por Institucional.
Compara el nivel de ejecucin con igual perodo del ao
anterior, a nivel de funciones y de los principales programas.
Informa sobre el nivel de ejecucin alcanzado en el perodo
Evala el nivel de cumplimiento de las metas fsicas con
relacin a lo programado.
Destaca, en un informe ejecutivo, las cuestiones de inters
sobre los programas de mayor peso relativo.
15

EVALUACIN
Sntesis Ejecutiva del Seguimiento Fsico Financiero - Trimestral

Se produce trimestralmente un informe que identifica los

programas que explican la mayor parte del gasto y brinda una
descripcin de los aspectos sobresalientes de su desempeo fsico
financiero.
Contiene: Visin general por programas.
Anlisis de programas por orden de relevancia (jubilacin y
pensiones, acciones de empleo, desarrollo de la educacin
superior, asignaciones familiares, capacidad operacional de las
fuerzas de defensa, etc.).
Consideracin de partidas no asignables a programas
(intereses de la deuda, ciertas transferencias a provincias).
16

EVALUACIN
Seguimiento Fsico - Financiero - Inversin Pblica Nacional Trimestral
Informacin trimestral sobre la Inversin Real Directa discriminada segn
nivel institucional, segn fuentes de financiamiento y segn ubicacin
geogrfica.
Modificaciones presupuestarias de la IRD.
Informacin sobre el avance fsico y financiero de los principales proyectos de
inversin.
Informacin sobre ejecucin financiera de la totalidad de los proyectos de la
Administracin Nacional.
Transferencias de Capital discriminadas segn nivel institucional, fuente de
financiamiento, ubicacin geogrfica. Algunas de ellas en forma detallada.
17

EVALUACIN
Indicadores de la Administracin Nacional

Define y cuantifica un conjunto de indicadores de distintas

dependencias de la Administracin Nacional.
Permite medir la gestin desarrollada por los organismos.
Herramienta que facilita el proceso de evaluacin en la medida
que se compara con valores histricos o estndares.
Agrupa por finalidad-funcin.
Tipo de indicadores: Eficiencia, Eficacia, Sustentabilidad,
Insumos, Economa, Producto, Calidad, Resultado, Impacto,
Referenciales.
18

EVALUACIN
Desafos
Revisin de criterios metodolgicos de identificacin de
los bienes y servicios y de las unidades de medida
utilizadas para su cuantificacin para lograr una sntesis
representativa de los productos por programa.
Avance conjunto con las distintas realidades y
posibilidades de cada una de las organizaciones en la
definicin de indicadores estratgicos de la gestin
presupuestaria orientada a resultados.
19

ROL PARLAMENTARIO
Situacin Previa

Situacin Post Reforma

Se verificaban demoras en
la remisin al Congreso y la
aprobacin del Presupuesto.

No se verifican demoras en la
remisin al Congreso y en la
aprobacin del presupuesto.

Se
comprobaba
una
limitada participacin del
Parlamento en la institucin
presupuestaria.

El Parlamento participa ms
activamente en la institucin
presupuestaria.
Se observa cierta delegacin de
facultades por parte del Poder
Legislativo en el Poder Ejecutivo;
a veces el presupuesto es
modificado por medio de decretos
de necesidad y urgencia.

Se
daba
una
amplia
delegacin al Ejecutivo para
modificar el Presupuesto.

20

DEUDA PBLICA
Situacin Previa

Se verificaban serias
limitaciones
en
el
registro de la deuda
pblica y falta de un
adecuado registro de
avales.
Los
avales
se
aprobaban
por
la
Secretara de Hacienda.

Situacin Post Reforma

Se dispone del registro

actualizado de la deuda
pblica y de avales.
Los avales se aprueban por
Ley.

21

TESORERA
Situacin Previa

Se daban limitaciones
en el sistema de fondo
unificado de cuentas
oficiales y en la
programacin y
operacin de la
Tesorera.

Situacin Post Reforma

Opera adecuadamente la
cuenta nica del Tesoro, la
programacin y la operacin
de la Tesorera.

22

CONTABILIDAD
Situacin Previa

La etapa del gasto

para
determinar
la
ejecucin del mismo y
del
resultado
del
ejercicio
era
el
compromiso.
Carencia de estados
contables.

Situacin Post Reforma

Para
determinar
la
ejecucin del gasto y el
resultado del ejercicio, se
emplea
la
etapa
del
devengamiento del gasto.
Se dispone de estados
contables, que se incluyen
en la Cuenta de Inversin.

23

CONTROL
Situacin Post Reforma

Situacin Previa
Rega
previa.

la

intervencin

Sistema orientado
formal y lo jurdico.

lo

No rige la intervencin previa del

rgano de control externo.
Se verifica un sistema de control
(interno-externo) que tiende a
cubrir aspectos presupuestario,
econmico,
financiero,
patrimonial, legal y de gestin.
El rgano de control externo tiene
nivel constitucional (art. 85 de la C.
N.).
Se verifican avances en el
tratamiento de las Cuentas de
Inversin.
24

SISTEMA INFORMTICO
Situacin Previa

Ausencia de estrategia
informtica y plan de
sistemas.
Multiplicidad en el
registro de transacciones.

Escasa informacin y
poco confiable.

Situacin Post Reforma

Se dispone de un sistema
informtico integrado y moderno,
que
evoluciona
incorporando
mejoras.
Registro
nico
de
cada
transaccin.
Simplicidad
y
rapidez
de
operaciones.
Confiabilidad
e
integridad de la informacin
almacenada.
Concepcin
interactiva
de
procesos: SIDIF Central y bases de
datos locales.
25

SISTEMAS DE ADMINISTRACIN FINANCIERA

Primera
transformacin

Segunda
transformacin

CONPRE
SIDIF OD
SIGRAC

SLU

GESTIN POR
RESULTADOS

PROPIO

SIDIF
CENTRAL

ACTUALIZACIN
TECNOLGICA

AMPLIACIN
DEL ALCANCE
26

TRANSPARENCIA
Situacin Previa

El tema no formaba
parte de la agenda
poltica.

Situacin Post Reforma

Se presenta una razonable

transparencia
con
abundante
cantidad
de
informes
peridicos
difundidos por INTERNET.
Se tiende a la elaboracin
de las Estadsticas de las
Finanzas Pblicas.

27

CONCLUSIN
La LAF implic un cambio trascendental produciendo
modernizacin, eficiencia y mayor transparencia de las cuentas
pblicas.
Desde su sancin e implementacin si bien se verifican algunas
falencias se observa un avance sustancial en la administracin
financiera.
Se requiere seguir avanzando en la modernizacin del Sistema,
orientndolo a resultados.

28

CAPITULO II
INFLEXIBILIDADES PRESUPUESTARIAS

29

i.

responsables de la poltica fiscal. En otros

los
intereses
sectoriales
pretenden
garantizar su beneficio. Muchas veces este
proceso va unido a lo que se puede
denominar la huida del presupuesto,
eludiendo
las
restricciones
y
procedimientos generales.

Consideraciones Generales

Los gobiernos, en general, y en este caso

el argentino, en particular, presentan un
margen limitado de posibilidades en cuanto
a las decisiones presupuestarias. Ello es
consecuencia de que una alta proporcin
de
los
gastos
pblicos
est
predeterminado por normas legales, por
demandas de la ciudadana, por los
compromisos
del
gobierno,
por
procedimientos arraigados en el operar de
las
administraciones
pblicas
o,
simplemente, por los requerimientos de la
organizacin vigente.

Las medidas a favor de una mayor

flexibilidad presupuestaria se enrolan en
los principios expuestos tradicionalmente
en la doctrina y en las normas legales,
como es el caso de la universalidad y la
unidad. Por otro lado, debe advertirse
sobre la posibilidad de caer en
exageraciones sobre el grado de rigidez
y que se utilice como argumento para no
efectuar modificaciones posibles. No debe
confundirse inflexibilidad con imposibilidad.
Esta simplificacin puede tener graves
consecuencias fiscales.

El propsito es analizar este problema al

que genricamente se puede denominar
inflexibilidad
presupuestaria.
La
inflexibilidad presupuestaria abarca dos
aspectos; esto es rigideces que surgen de
la naturaleza del gasto (inflexibilidades con
origen en los gastos), y afectaciones de
recursos
a
determinados
gastos
(inflexibilidades originadas en los ingresos).
A ello se agregan otros aspectos como los
relativos a gastos tributarios y aquellos
correspondientes a organismos y fondos
que no forman parte del presupuesto
general (a lo que genricamente se
denomina parafiscalidad) y los originados
en la existencia de diferentes niveles de
gobierno (descentralizacin territorial).

La solucin de estos problemas requiere

disminuir las afectaciones de recursos con
destino especfico, encontrar formas para
flexibilizar rigideces, evitar tender a
exagerar las mismas, fortalecer la
universalidad y la unidad presupuestaria,
incorporar al presupuesto lo que est fuera
de l, absorber excedentes de fondos no
utilizados e incluso generarlos, modificar
normas legales vinculadas y evitar nuevas
normas que agraven el problema. El
accionar al respecto requiere ubicarse en
un contexto de mediano plazo de modo de
viabilizar su instrumentacin, ya que en un
contexto
temporal
extendido
las
inflexibilidades tienden a suavizarse.

Las denominadas inflexibilidades limitan

las posibilidades de decidir de quienes
tienen atribucin para hacerlo, pueden
limitar el logro de las prioridades del
gobierno,
complicar
el
proceso
presupuestario, dar origen a superposicin
de funciones, favorecer a ciertos grupos
por sobre los intereses del conjunto, y
restringir las posibilidades de adecuar las
magnitudes fiscales en funcin de la
poltica fiscal aconsejada por el entorno y
las perspectivas macroeconmicas, y
presionan al aumento del endeudamiento.

Superar
las
inflexibilidades
implica
aumentar el margen de maniobra cuando
se elabora y administra el presupuesto y se
efecta su ejecucin, disminuyendo el
grado de predeterminacin de los gastos,
que puede presionar al aumento del
endeudamiento pblico al limitar el ajuste
fiscal en situaciones deficitarias, o dificultar
su disminucin.
ii. Un poco de historia: los vaivenes de
las rigideces y afectaciones.

El origen de ciertas afectaciones de

recursos es determinado por el inters de
legisladores, administradores y ciertos
grupos de poder, de asegurar asignaciones
para determinados fines considerados por
ellos como prioritarios. En algunos casos
los legisladores quieren limitar a los
administradores. En otros casos ciertos
sectores de
la administracin quieren
limitar las decisiones de los centros

En la experiencia argentina, se encuentra

el comienzo de la descentralizacin
administrativa a fines del siglo XIX, con el
Consejo Nacional de Educacin y las
Universidades Nacionales. Este proceso,
que contina a lo largo del siglo XX, es
consecuencia del aumento de las funciones
a cargo del Estado que va exigiendo

30

por el Poder Legislativo. Sin embargo en

muchos casos resultaron de decisiones
adoptadas por el Poder Ejecutivo.
Cualquiera fuere el origen jurdico
institucional es claro que se trataba de
decisiones polticas.

descentralizar la operacin de Gobierno (se

habla de Haciendas Anexas por oposicin
a la Hacienda Central).
En ese proceso se encuentra el germen de
los recursos propios de los organismos
descentralizados, la tendencia a salir del
presupuesto y a operar sobre la base de
normas especficas independientes de las
generales. El desarrollo a lo largo del
tiempo fue relativamente poco ordenado
dando origen a diferentes figuras jurdicas,
como entes autrquicos y entes pblicos no
estatales.

En la dcada de 1970 1980, empiezan a

generalizarse
medidas
tributarias
asociadas a regmenes de promocin
sectorial (industrial, minero, forestal,
turstico, agropecuario, etc.) o regional
(provincias de La Rioja, Catamarca, San
Luis, San Juan, Tierra del Fuego) y
desgravaciones y diferimientos impositivos,
que llevaron a un significativo gasto
tributario. En los aos 90 se toman
medidas para limitarlos y en los ltimos
aos el efecto fiscal de los mismos se
cuantifica en el mensaje de presupuesto y
la ley de presupuesto incluye los cupos
anuales respectivos.

A principios de la dcada de los 90 se llev

a cabo un esfuerzo tendiente a reducir los
organismos descentralizados que tuvo
importantes efectos, aunque pasado el
tiempo se volvi a verificar la creacin de
entes, algunos de los cuales no forman
parte del presupuesto nacional.

Los organismos internacionales de

crdito (B.M., B.I.D.), creados a mediados
del siglo pasado, dieron origen a lneas de
crdito destinadas a proyectos de inversin
y distintos programas que, en general,
generan mayores gastos atados al
financiamiento
recibido
o
por
contrapartidas, salvo en los llamados
prstamos estructurales. He aqu una
fuente de rigideces que fue creciendo hasta
alcanzar su mximo nivel antes de la ltima
crisis de la deuda (2001). En general este
tipo de financiamiento tiende a aumentar el
gasto y el dficit, lo cual no significa
desconocer
beneficios
sectoriales
asociados.

A principios de la dcada de los aos 30 se

crean impuestos con destino especfico
(sobre los combustibles destinados a la
construccin de caminos), dando lugar con
el tiempo a la creacin de cuentas
especiales a las que se destinaban
recursos pblicos afectados a la atencin
de determinados gastos. Algunas cuentas
especiales muy importantes (destinadas a
la atencin de obras energticas y viales)
operaron, en un principio, al margen del
presupuesto.
En la dcada de los aos 70 se llev a
cabo un importante esfuerzo para su
incorporacin al mismo, en el que lleg a
haber alrededor de cien cuentas de este
tipo. Con la ley de Administracin
Financiera, de 1992, desaparecieron las
cuentas especiales del presupuesto,
incorporndose algunas de ellas como
recursos afectados de la administracin
central. Al poco tiempo empezaron a
aparecer los Fondos Fiduciarios, que si
bien obedecen a una figura jurdica nueva,
terminan asemejndose a aquellas, no
incluyndose en un principio en el
presupuesto. Algunos fondos especficos
salen del presupuesto.

Por otro lado, los prstamos de este origen

dirigidos a provincias, que adquirieron
importancia en los aos 90, figuran en el
presupuesto nacional, que opera como
intermediario y garante, en las aplicaciones
financieras. He aqu otro caso de rigidez,
con fuerte respaldo poltico y de los
organismos internacionales involucrados.
En cuanto a la descentralizacin territorial,
se recuerda que Argentina, que es un pas
con organizacin federal, se produjeron dos
procesos significativos de transferencia de
servicios a las provincias. A fines de los
aos 70, con la educacin primaria y
ciertos servicios de salud, y a principios de
los 90, con la enseanza secundaria, los
restantes servicios de hospitales y algunos
programas sociales, lo cual origin
tensiones financieras.

Tanto la creacin de organismos

descentralizados, con sus recursos propios
en la mayora de los casos, como los
recursos
con
afectacin
especfica,
generadores de cuentas especiales, fondos
afectados y, posteriormente, fondos
fiduciarios, fueron en un principio creados

31

jubilaciones. El servicio de la deuda puede

tambin modificarse por operaciones de
conversin o canje, pero tampoco es
sencillo. Slo en circunstancias muy graves
se dejan de atender los gastos salariales,
previsionales y de la deuda. En cambio, los
gastos destinados a la inversin pblica
son de naturaleza discrecional, ya que
pueden ser postergados, aunque pueden
plantearse dificultades con la continuidad
de proyectos en ejecucin.

El sistema de distribucin de recursos entre

la Nacin y las provincias es, bsicamente,
un rgimen de distribucin del tipo
coparticipacin federal, el cual tiene su
origen en 1935, con la ley actualmente
vigente de 1988, la que ha sido sometida a
importantes modificaciones dando origen al
denominado laberinto de la coparticipacin,
que incluye al sistema de seguridad social,
con un mecanismo complejo de distribucin
con afectaciones y precoparticipaciones. A
pesar de efectuarse intentos en orden a lo
establecido por la Constitucin Nacional
(C.N.), de aprobar un nuevo rgimen, ello
no ha sido posible.

En consecuencia se est en presencia de

una distincin clave y bastante usual, en la
literatura y en la prctica de las Finanzas
Pblicas, que es la de distinguir entre
gastos discrecionales y no discrecionales,
cuyos lmites no son absolutamente claros
sino ms bien presentan zonas grises,
entre ambos. En realidad debe graduarse
el uso de los conceptos a los que se hace
referencia hablando de gastos ms
flexibles
o
menos
flexibles,
ms
discrecionales o menos discrecionales.

El presupuesto nacional incluye montos

significativos
de
transferencias
a
provincias, relativos a recursos legalmente
afectados, otros referidos a convenios por
compromisos asumidos y, finalmente, otros
por
transferencias
discrecionales
destinadas a ciertos programas e incluso
de libre disponibilidad. En consecuencia
puede advertirse que se presentan distintos
grados de rigidez, aunque los gastos
rgidos tienden a predominar, con un alto
contenido poltico en su gnesis.

En bsqueda de mayor precisin es que se

efecta una primera distincin: analizar la
naturaleza del gasto, por un lado, y, por el
otro,
la
afectacin
(asignacin
o
preasignacin)
de
los
recursos
a
determinados gastos.

El Congreso Nacional, con atribucin

constitucional para decidir sobre los gastos
pblicos mediante el presupuesto, suele
incorporar al proyecto del Ejecutivo
artculos con gastos adicionales. Por otro
lado puede sancionar leyes que implican
gastos. El Poder Ejecutivo puede vetar
esos mayores gastos, puede adoptar una
actitud pasiva de no cumplirlos o puede dar
cumplimiento a los mismos. Si bien esta
atribucin del Congreso tiende a generar
rigideces adicionales, el volumen de estas
decisiones no ha sido histricamente de
gran significacin.
iii.

En el primer aspecto, es posible distinguir

los gastos, segn su objeto, de mayor o
menor cumplimiento obligatorio: personal,
jubilaciones, transferencias a provincias,
servicio de la deuda, bienes y servicios,
otras
transferencias,
inversin
real,
inversin financiera, etc. conceptos ellos
referidos
al
presupuesto
de
la
administracin nacional. Algunos de estos
conceptos pueden desdoblarse, como el
caso de transferencias a provincias, segn
su mayor o menor rigidez. En las
transferencias, cabe diferenciar, por
ejemplo, aquellas atadas a salarios de
otras con mayor grado de discrecionalidad.
A su vez es posible ordenar los gastos
segn mayor o menor rigidez. Para
simplificar se pueden agrupar los gastos
segn tengan alta, media o baja rigidez.

Anlisis de rigideces y afectaciones

Es importante intentar definir el concepto

de inflexibilidad. Se entienden como
inflexibles a aquellos componentes del
presupuesto que no estn sujetos a la
discrecionalidad de las autoridades
presupuestarias en el corto plazo (ejercicio
fiscal). Por ejemplo los gastos en personal,
las jubilaciones y el servicio de la deuda
son gastos no discrecionales. Si bien los
gastos en personal pueden modificarse por
disminuciones en la planta
o en las
remuneraciones ello no es fcil ni jurdica ni
polticamente. Otro tanto ocurre con las

Otro enfoque es el que toma en cuenta la

afectacin de recursos atados a la
atencin de gastos, o sea partiendo de la
clasificacin
segn
su
fuente
de
financiamiento. As se tienen recursos
afectados, recursos propios, transferencias,
uso de crdito y tesoro nacional. En este
ltimo caso se trata de recursos de libre

32

de cuentas oficiales) que opera como una

cuenta centralizadora de todos los fondos
pblicos de los organismos nacionales, con
algunas excepciones, a la que puede
recurrir la tesorera central garantizando la
disponibilidad de fondos por parte de los
administradores de cuentas particulares.
Este mecanismo apunta a la unidad de
caja.

disponibilidad mientras que en los casos

anteriores estn predeterminados a ciertos
gastos u organismos. Tambin aqu es
posible establecer un orden tentativo de
preasignacin: alta, media, mnima.
Ambos criterios pueden relacionarse
mediante cruzamiento entre la rigidez y la
afectacin, de modo de despejar aquellos
gastos de menor rigidez financiados con
recursos de libre disponibilidad. En la
prctica el margen disponible es
reducido.

La unidad de caja es una regla de

organizacin fiscal la cual concentra en un
fondo comn todos los ingresos al erario y
se opone a la destinacin de determinadas
rentas para ciertas tesoreras. La
multiplicidad de tesoreras presenta el
grave inconveniente de que quedan
servicios insuficientemente dotados, al
tiempo que otros tienen un supervit.

Otro aspecto a considerar es el relativo a

qu gastos estn comprendidos: se
puede hacer referencia a gastos primarios;
gastos corrientes y de capital; o gastos
corrientes, de capital y aplicaciones
financieras. Al variar los montos totales
tambin varan los conceptos y, en
consecuencia,
los
montos
a
ser
considerados como inflexibles, influyendo
en ello, particularmente, los intereses y la
amortizacin de la deuda.
iv.

La existencia de excedentes por recursos

propios o afectados no utilizados abre
posibilidades adicionales de transferencia
de los mismos al tesoro, respaldadas por
actos jurdicos necesarios, en forma
definitiva o transitoria con carcter de
prstamo; o mantener los mismos como
disponibilidades o inversiones financieras e
incluso destinados a compra de divisas.

Accin de los responsables fiscales

Ante la ya comentada existencia de fondos

afectados y recursos propios y las
limitaciones de los ingresos de libre
disponibilidad, se gener, desde los aos
80 y en particular en los 90, el
establecimiento de contribuciones de los
mismos al tesoro nacional a travs de la
ley de presupuesto. Igualmente, durante el
ao, cuando esos recursos tienden a
superar los inicialmente previstos, al
incorporarse al presupuesto, se ven
obligados a efectuar un aporte a rentas
generales.

En el aspecto legal, la LAF, en su artculo

12
consagra
los
principios
de
universalidad y unidad del presupuesto.
Desde el punto de vista doctrinario estos
principios
sustentan
la
integralidad
presupuestaria de gastos y recursos
pblicos, la no afectacin de recursos a
gastos, la no compensacin entre recursos
y gastos, la explicitacin de los gastos
tributarios, la unidad del documento
presupuestario y la unidad de caja. El
cumplimiento de estas normas apunta a
disminuir
las
inflexibilidades
presupuestarias.

Por otro lado, las restricciones al gasto,

pueden dar origen a excedentes
presupuestarios y financieros, de fondos
afectados y organismos con recursos
propios importantes, que contribuyen a
compensar el dficit de otros organismos y
subsectores, si bien no son apropiables por
el
tesoro.
Asimismo,
la
ley
de
Administracin Financiera (LAF) permite
regular la marcha de la ejecucin en
funcin del comportamiento general de los
recursos, lo cual puede generar otros
excedentes.

Los expertos tradicionales en Finanzas

Pblicas reconocen la superioridad de los
principios de universalidad y unidad del
presupuesto, que permiten ordenar la
importancia de cada crdito, de un lado, y
del otro, la cuanta de cada contribucin,
basndose en la utilidad respectiva de los
diversos gastos y en los inconvenientes de
los diversos impuestos, sin tratar de
establecer una vinculacin entre el
producto de una contribucin dada y el
gasto de un servicio.

En funcin de esa ley de Administracin

Financiera es que se ha creado la cuenta
nica del tesoro (CUT) (antes exista, un
mecanismo semejante, el fondo unificado

Finalmente cabe hacer referencia al

artculo 3 de la ley 25.917, de 2004, del

33

Rgimen de Responsabilidad Fiscal

Federal que establece la necesidad de
incorporar al presupuesto aquellos fondos y
organismos excluidos del mismo, sobre la
base de distintas disposiciones. Se tiende a
ampliar la cobertura presupuestaria.
v.

quieren asegurar su participacin en los

recursos de la Nacin. Su satisfaccin no
siempre es compatible con el inters
general y el equilibrio fiscal.
Los rubros inflexibles, en particular los
originados en preasignaciones, entran en
contradiccin con gastos o inversiones
considerados prioritarios por el gobierno.
Se presenta un divorcio entre la
responsabilidad poltica por el bienestar
general de la Nacin y la responsabilidad
poltica por las soluciones parciales e
individuales.

Reflexiones finales

En trminos generales, es importante

analizar los criterios a favor o en contra
de las rigideces presupuestarias. Las
rigideces pueden ser deseables cuando se
trata de garantizar cierto tipo de gastos, por
ejemplo aquellos de carcter prioritario,
ciertos gastos en capital humano,
inversiones en infraestructura, etc. Se trata
de aislar ciertos rubros de las fluctuaciones
de corto plazo y de la discusin anual a
travs de un compromiso del Estado
mantenido en el tiempo. Pero en muchos
casos las rigideces se originan en la
desconfianza de ciertos sectores de no ser
tenidos en cuenta en el momento de la
asignacin, procurando entonces atrapar
recursos pblicos.

El problema fiscal es, esencialmente, un

problema poltico, en el sentido de que su
solucin exige un cierto acuerdo en la
comunidad, a travs de sus representantes,
que sirva de marco a la poltica fiscal, y
requiere un mnimo de apoyo poltico a las
disposiciones mediante las cuales un
Gobierno procura la disciplina fiscal.
La aprobacin de gastos por parte del
legislativo genera el inconveniente de
dificultar el equilibrio presupuestario que
recae sobre el ejecutivo. Pero, tambin, es
frecuente que la iniciativa de la captura de
rentas a favor de ciertos organismos o
grupos, se origine en el propio mbito del
ejecutivo.

Esta conducta condiciona no slo la

composicin del gasto pblico sino su nivel
y, en consecuencia, su financiacin a
travs de impuestos, que pueden llegar a
ser muy elevados, o de endeudamiento,
que tambin puede ser excesivo y generar
una fuerte carga en las finanzas pblicas,
afectando el normal funcionamiento de la
economa.

En la medida en que se perciba el

desequilibrio fiscal como un peligro lejano
o con consecuencias lejanas, ser muy
difcil obtener apoyo poltico para que,
frente a intereses inmediatos y tangibles,
se procure la disciplina, la consistencia, la
eficiencia y la eficacia en la asignacin de
recursos.

En ciertas circunstancias de carcter

excepcional se justifica, incluso, abandonar
las prioridades propias de los momentos de
expansin. Por otro lado el conjunto de
afectaciones puede dar origen a una suerte
de laberinto que dificulta visualizar el
destino de los recursos pblicos e incluso
distorsionar las asignaciones segn
prioridades. Se atenta as contra la
transparencia fiscal, que puede conducir
a la convivencia de excedentes no
prioritarios con faltantes prioritarios. Se
requiere un proceso crtico y peridico de
evaluacin para la determinacin de
prioridades, reduciendo los automatismos.
Si no el presupuesto se convierte en algo
predeterminado de antemano.

El problema de la llamada defensa del

Tesoro del Ejecutivo, generalmente
ejercida por el Ministro de Hacienda, en
materia presupuestaria no est exenta de
conflicto, ya que aparece, a primera vista,
en pugna con las atribuciones esenciales
del Congreso en materia de presupuesto.
Las rentas con destino especfico y los
fondos especiales han sido criticados por
los incentivos que generan en trminos del
incremento del gasto. En no pocos casos,
los ingresos fiscales se asignan a
entidades que carecen inclusive de planes
concretos que les permitan invertir con
efectividad los recursos percibidos en
detrimento de otros sectores de actividad
oficial,
provistos
de
proyectos
y

El origen de las inflexibilidades del

presupuesto est ligado al debate poltico
sobre la asignacin del gasto pblico. Se
produce el atrapamiento del Estado por
parte de diversos grupos de inters que

34

viene funcionando. El Estado acta en la

prestacin de servicios pblicos, esenciales
o generales, los cuales tienden a hacerse
permanentes e incluso crecientes. Un caso
particular es el de los gastos en seguridad
social y los gastos sociales en
educacin y salud, que tienen una
importancia creciente en el accionar del
Sector Pblico.

desprovistos de fondos. Tambin ocurre

que, al mismo tiempo que se afrontan
dificultades generales de Tesorera,
aparezcan en los bancos saldos a favor de
entidades que perciben fondos en exceso
de su capacidad de inversin.
Estos rubros son el resultado del temor de
que ciertos gastos no sean incluidos en
el presupuesto, en particular en situaciones
de dificultad fiscal. No obstante, esta
prctica conduce a una rigidez nociva, que
impide la distribucin racional del gasto
entre aquellos destinos que son prioritarios.
Establece erogaciones en sectores no
esenciales, fuerza que el ajuste fiscal
afecte partidas prioritarias de inversin,
entorpece la fiscalizacin y control
presupuestario al aumentar la complejidad
del proceso y disminuir la transparencia,
genera un incentivo a no racionalizar el
gasto, y promueve el desbalance fiscal.

Estos problemas afectan al presupuesto

pblico, generando inflexibilidad e
imponiendo obstculos para lograr una
asignacin eficiente y eficaz de los
recursos y el equilibrio presupuestario.
Se concluye, entonces, que en la
experiencia argentina se verifica una
elevada rigidez de los gastos y
preasignaciones de los recursos. Esta
inflexibilidad del gasto contribuye a:
Asignacin ineficiente de los recursos
pblicos.
Baja capacidad de respuesta de la
poltica fiscal frente a situaciones de
crisis.
Prdida de oportunidades.
Sin embargo, inflexibilidad no es
necesariamente
imposibilidad
de
encontrar mecanismos para atenuarla o
atenuar sus efectos.

El
desbalance
fiscal
conduce
al
incremento de la deuda y esto al mayor
gasto para atencin de su servicio, que
genera lo que se denomina dinmica de la
deuda, con intereses crecientes y
dificultades cada vez mayores para obtener
financiamiento.
Otro origen significativo de rigidez es la
atencin de la organizacin estatal que

35

CAPITULO III
REGLAS PRESUPUESTARIAS
PARA DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

36

1.

REGLAS
FISCALES.
NOCIN CONCEPTUAL.

inflexibles
y
no
permiten
comportamiento anticclico.

BREVE

Las Reglas de procedimiento afectan la

interaccin entre los distintos agentes que
participan del proceso presupuestario. Se
clasifican en jerrquicas y colegiadas.
Reglas jerrquicas son aquellas que
concentran
el
poder
en
materia
presupuestaria en el ministerio de
economa, dentro del gabinete, y en el
ejecutivo en relacin con el legislativo. Las
reglas colegiadas son las que tienden a
repartir el poder entre todos los actores que
participan en el proceso presupuestario en
forma ms equitativa.

Las reglas fiscales aparecen como reaccin

ante la discrecionalidad fiscal, que condujo
a dficit fiscales permanentes y a una
elevacin significativa de la relacin deuda
pblica / PIB.
Las reglas fiscales son parte integrante de
las instituciones del presupuesto pblico.
Las instituciones presupuestarias son el
conjunto de reglas, procedimientos y
prcticas conforme a las cuales los
presupuestos son elaborados, aprobados e
implementados.
Las
instituciones
presupuestarias
tienen
dos
caractersticas.

Una
ventaja
de
las
reglas
de
procedimientos es que pueden introducir
disciplina concentrando el poder en
aquellos
agentes
que
tienen
la
responsabilidad de proveer la estabilidad
macroeconmica.

La primera es que los beneficios de los

programas
pblicos
tienden
a
concentrarse en grupos, sectores o zonas
mientras que los costos tienden a
financiarse mediante un fondo de
recursos comunes. En segundo lugar, el
presupuesto es el resultado de un
proceso de decisin colectiva que
involucra a diversos agentes: legisladores,
ministros que realizan los gastos, ministro
de economa, burcratas, cada uno de los
cuales tiene sus propios incentivos. Estos
agentes tienen especiales intereses de
grupo, sectoriales o zonales. Ello puede
conducir a la sobreutilizacin de los
recursos comunes con alto gasto y dficit
excesivo.

El tercer grupo son las Reglas de

transparencia que afectan positivamente
la transparencia del presupuesto. Entre el
tipo de prcticas que pueden afectar en
forma negativa la transparencia del
presupuesto estn: la existencia de
partidas
extrapresupuestarias,
la
manipulacin
de
las
estimaciones
macroeconmicas para la elaboracin del
presupuesto, exclusin del clculo del
resultado de gastos que deberan
considerarse, la no inclusin en el
documento presupuestario de las deudas
contingentes.

Las instituciones presupuestarias afectan

las reglas del juego con que interactan
estos agentes, imponiendo restricciones al
proceso presupuestario o distribuyendo el
poder y las responsabilidades entre
diferentes agentes. Se presentan tres
tipos de reglas presupuestarias

un

Se puede plantear una combinacin de

reglas numricas combinadas con un
fondo de estabilizacin anticclico. Por
ejemplo, una regla de presupuesto
equilibrado combinada con un fondo de
estabilizacin, que debe seguir una norma
clara en cuanto a su integracin en la
expansin y utilizacin en la recesin. Ello
puede introducir disciplina (equilibrio
financiero) y al mismo tiempo permitir su
comportamiento anticclico.

reglas o restricciones numricas,

reglas de procedimientos y
reglas que afectan la transparencia del
presupuesto.

Ejemplo de Reglas numricas son las del

presupuesto equilibrado. En otro caso, las
reglas pueden tomar formas de lmites al
dficit, al endeudamiento o al crecimiento
de los gastos.

2. EXPERIENCIA NACIONAL ARGENTINA

2.1. Ley de Solvencia Fiscal
En consonancia con los enunciados
anteriores, el Congreso Nacional Argentino
sancion en 1999 la Ley N 25.152
denominada de Solvencia Fiscal, aunque
ms precisamente debera denominarse de

La ventaja de las reglas numricas es que

introducen disciplina fiscal. La contra de las
reglas numricas es que son demasiado

37

y metas, a instrumentarse entre la

Jefatura de Gabinete de Ministros y
las
Unidades
Ejecutoras
de
Programas Presupuestarios. Se
crea el programa de Evaluacin de
la Calidad del Gasto (Jefatura de
Gabinete
y
Secretaria
de
Hacienda).

Responsabilidad Fiscal. Recibi el nombre

de Ley de Administracin de Recursos
Pblicos.
En
forma
resumida
la
mencionada ley previ:
mbito de aplicacin: Los tres
poderes del Estado Nacional,
invitando a las provincias a dictar
normas semejantes.
Reglas fiscales: El Presupuesto
General de la Nacin contendr
todos los gastos y recursos,
incluidos los fondos fiduciarios, y el
dficit, que es definido como la
diferencia de los gastos corrientes
y de capital menos los recursos
corrientes y de capital (excluidos
los originados en privatizaciones)
del Sector Pblico Nacional, ir
disminuyendo
hasta
su
desaparicin. Los gastos pblicos
primarios (o sea sin intereses de la
deuda) no podrn crecer ms que
la tasa de aumento del PBI.
Cuando el PBI disminuya, el gasto
se podr mantener constante. El
gasto no crecer hasta alcanzar el
equilibrio. La deuda pblica no
podr crecer ms que el dficit
fiscal y otras causas expresamente
establecidas.

Fondo Anticclico Fiscal: Se

destina anualmente una porcin de
los recursos corrientes y de capital
para constituir un fondo de
estabilizacin que contribuya a
financiar el presupuesto cuando
disminuyan los recursos pblicos a
causa de una recesin.

Transparencia: Se determina la
informacin que deben brindar al
Congreso el Jefe de Gabinete y el
Ministro de Economa sobre la
evaluacin
del
presupuesto
ejecutado,
la
ejecucin
del
presupuesto del ao, la evolucin
del programa de la calidad del
gasto y la utilizacin del Fondo
Anticclico.
Se
establece
la
informacin que deber estar
disponible para el pblico en
general.

Criterios
de
Administracin
Presupuestaria:
no
podrn
incluirse
como
Aplicacin
Financiera gastos no devengados;
si se gasta por encima del
presupuesto
se
promovern
acciones legales; no se crearn
Fondos
u
Organismos
extrapresupuestarios. Para crear
Organismos, Empresas o Fondos
se requiere de una ley.

2.2. Experiencia de Aplicacin

A continuacin se analiza el grado de

cumplimiento de la ley de Solvencia Fiscal
(25.152), comentndose sus temas ms
relevantes.

Presupuesto
Plurianual:
Se
elaborar un presupuesto de por lo
menos tres aos, complementario
del
presupuesto
anual,
que
contendr
proyecciones de
recursos,
gastos,
inversiones,
operaciones de crdito, resultados
econmicos
y
financieros
y
polticas presupuestarias.

Eficiencia, eficacia y calidad de

la gestin pblica: Se establecen
caractersticas
de
Acuerdos
Programa para alcanzar objetivos

38

Dado el deterioro de la situacin

econmica en 2001-2002, se
presentaron severas dificultades
para el cumplimiento de las reglas
fiscales cuantitativas.

Se
incorporaron
normas
adicionales como causantes de
incremento en la deuda pblica.

No obstante, se tendi a generar

una disciplina hacia la reduccin
del dficit y el control del gasto
primario.

Se
aprueban
normas
de
excepcin a la constitucin del
Fondo Anticclico Fiscal como
consecuencia de un escenario
fiscal restrictivo.

Se cumplen anualmente todos

los requisitos tcnicos relativos al
Presupuesto
Plurianual.
El
Presupuesto en Divisas se incluy
a partir del 2004 en el Presupuesto
anual.
En cuanto a la evaluacin fsica y
financiera del presupuesto se
operaron avances en relacin a la
sistematizacin, anlisis y difusin
de la informacin.
Los
presupuestos
de
los
organismos pblicos nacionales y
Empresas
Pblicas
que
no
consolidan en la Administracin
Nacional son informados en forma
consolidada en el mensaje del
proyecto de ley de presupuesto y
se desagregan en el Presupuesto
Consolidado del Sector Pblico
Nacional (art.55, ley 24.156). Los
Fondos Fiduciarios son aprobados
por artculo individual de la ley de
presupuesto.
Se avanz en la difusin de
informacin fiscal, mediante el sitio
del Ministerio de Economa y
Finanzas Pblicas en Internet.

de los organismos pblicos en

concordancia con un clculo
realista de recursos.
Etapa
de
ejecucin
presupuestaria: Programar la
ejecucin del presupuesto
fijando cuotas que limiten el
compromiso y devengamiento
de
gastos
(trimestral/mensualmente) en
base
a
la
percepcin
estacional de los recursos.
Es
recomendable
la
implementacin de proyecciones
presupuestarias plurianuales, cada
vez ms ajustadas, efectuando su
seguimiento.
Es necesario tener en cuenta los
aspectos
cclicos
del
comportamiento de la economa y
la necesidad de implementar una
poltica fiscal anticclica.
Se requiere atender los aspectos
relativos a la responsabilidad fiscal
en la coordinacin con provincias.
3. LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDAD
FISCAL

En 2004 se sancion la Ley de la Nacin

N 25.917 que entr en vigencia a partir del
1 de enero de 2005, abrindose un proceso
de adhesin por parte de las Provincias y
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

2.3. Consideraciones conclusivas

La Ley N 25.917 consagra un Rgimen

Federal de Responsabilidad Fiscal por
medio del cual se homogeneizan las
reglas de juego fiscales y financieras
para
todos
los
partcipes,
cuyo
seguimiento, control y aplicacin de
sanciones se realizan a travs de una nica
autoridad conformada por un Consejo
Federal
que
se
integra
con
la
representacin de las Provincias y del
Gobierno Nacional. La citada Ley est
estructurada en diversos captulos referidos
a saber:

Las
reglas
macrofiscales
conforman una condicin necesaria
pero no suficiente para garantizar
la sustentabilidad fiscal.
Las reglas cuantitativas resultan
difciles de cumplir, en particular,
en
contextos
de
restriccin
financiera y crisis econmica.
La existencia de un marco legal de
las caractersticas de la ley de
Solvencia
Fiscal
(25.152)
contribuye al orden administrativofinanciero.
No obstante, es preciso emplear
tambin metodologas bsicas de
contencin del gasto en forma
anticipada:
Etapa
de
formulacin
presupuestaria: Elaboracin de
techos presupuestarios que
limiten la programacin de los
anteproyectos de presupuesto

39

Transparencia y gestin pblica (marco

macrofiscal: resultados proyectados,
lmites de deuda, proyeccin de
recursos, poltica salarial e impositiva,
proyecciones macroeconmicas; integridad presupuestaria; metodologa
presupuestaria
homognea;
presupuestos plurianuales; difusin de la
informacin fiscal).
Comportamiento Fiscal (gasto pblico,
ingresos pblicos, gasto tributario,

de crdito y los gastos de capital destinados

a infraestructura social bsica necesaria
para el desarrollo social y econmico,
financiado con cualquier uso del crdito, no
debe superar la tasa de variacin nominal
del
PIB,
previndose
excepciones
solamente para aquellas jurisdicciones que
tengan un perfil sostenible de la deuda, es
decir que deban hacer frente al pago de
servicios en concepto de intereses y
amortizaciones con montos que no superen
el 15% de los recursos corrientes netos de
transferencias
por
coparticipacin
a
municipios. En tal caso, la restriccin
aludida en el total del gasto primario, solo
regira para el gasto corriente primario.

equilibrio financiero, fondos anticclicos,

endeudamiento).
Consejo Federal de Responsabilidad
Fiscal.

El primero de los captulos se refiere a la

transparencia y a la gestin pblica;
fundamentalmente contiene normas acerca
de la cobertura presupuestaria y de la
publicidad
de
los
presupuestos,
informacin que debe brindarse en forma
actualizada
y
regular,
utilizando
metodologas para presentar estadsticas
que sean comparables entre todas las
jurisdicciones.
En este captulo se establecen pautas
relacionadas con los presupuestos
plurianuales. Se dispone que el Gobierno
Nacional incorporar en la formulacin de
las
proyecciones
de
Presupuestos
Plurianuales, las estimaciones de los
recursos de origen nacional distribuidas por
Rgimen y por provincia y Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y el perfil de
vencimientos de la deuda pblica nacional
instrumentada
para
el
trienio
correspondiente.

El tercer captulo est referido a los

ingresos pblicos, donde bsicamente se
indica cmo debe introducirse dentro del
Presupuesto cualquier modificacin de la
poltica tributaria y de ingresos y la
obligacin de elaborar estimaciones del
gasto tributario originado por las diversas
leyes que establecen desgravaciones o
diferimientos impositivos.
El cuarto captulo versa sobre el equilibrio
financiero. Este es resultante de la
diferencia entre los recursos que se prev
percibir (incluyendo dentro de los mismos a
los de naturaleza corriente y de capital) y los
gastos que se proyecta devengar, los que
incluirn los gastos corrientes netos de
aquellos financiados con prstamos de
organismos internacionales y los gastos de
capital netos de aquellos destinados a
infraestructura social bsica necesaria para
el desarrollo econmico y social financiados
con cualquier uso del crdito.

Se establece que los Gobiernos

Provinciales y de la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires presentarn ante sus
legislaturas las proyecciones de los
presupuestos plurianuales para el trienio
siguiente, las que contendrn como
mnimo:
-

Proyecciones de recursos por rubros;

de gastos por finalidades, funciones y
por naturaleza econmica.
Programa de inversiones del perodo;
perfil de vencimientos de la deuda
pblica.
Proyeccin de la coparticipacin de
impuestos a Municipios.
Programacin de operaciones de
crdito provenientes de organismos
multilaterales; criterios generales de
captacin de otras fuentes de
financiamiento.
Descripcin
de
las
polticas
presupuestarias que sustentan las
proyecciones
y
los
resultados
econmicos y financieros previstos.

La Ley establece que el equilibrio financiero

debe transformarse en supervit en aquellas
jurisdicciones donde el monto de la deuda
origine servicios que superen el 15% de los
ingresos corrientes netos de transferencias
a municipios. La obligacin de ejecutar
presupuestos superavitarios debe ser
acorde con la implementacin de planes
que aseguren la progresiva reduccin de la
deuda. Asimismo, tanto el Gobierno
Nacional, como los Gobiernos Provinciales y
la Ciudad Autnoma de Buenos Aires deben
constituir fondos anticclicos a los fines del
mejor cumplimiento de los objetivos fiscales.

El segundo captulo trata el gasto pblico.

Una de sus reglas primeras es que el
aumento nominal del gasto primario,
excluidos los gastos financiados con
prstamos de organismos internacionales

El
quinto
captulo
se
refiere
al
endeudamiento tanto de la Nacin como de
las
provincias.
Con
relacin
al
endeudamiento pblico se establece la

40

coordinacin necesaria para alcanzar un

escenario de sustentabilidad que posibilite
preservar la prestacin de los servicios
bsicos. En funcin de dicho objetivo se
fijan pautas conforme las cuales el Gobierno
Nacional, las Jurisdicciones Provinciales y la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires podrn
hacer uso del crdito. En tal sentido,
aquellas jurisdicciones cuyos servicios de la
deuda superen el porcentaje anteriormente
citado de sus recursos corrientes, tendrn
severas restricciones para acceder a nuevos
endeudamientos.

fiscales relativas a la rama asignacin

de recursos para la provisin de bienes
y servicios pblicos y la correccin de
fallas de mercado.
b) En materia tributaria, los impuestos
cuya administracin implica economas
de escala importantes, es decir, los que
graven bases tributarias mviles, deben
estar en cabeza del gobierno central
(IVA, Internos al Consumo, Impuestos
progresivos a los ingresos como
Ganancias). Si estuvieran en manos de
los gobiernos subnacionales, se podran
generar problemas regionales (guerras
tributarias).
A
los
gobiernos
subnacionales, es deseable asignarles
potestades tributarias en impuestos que
gravan la riqueza no mvil, tpicamente
los
impuestos
a
la
propiedad
(inmobiliario) o a parte del patrimonio
como ser
el impuesto a los
automotores*.

El captulo sexto crea el Consejo Federal

de Responsabilidad Fiscal para garantizar
el funcionamiento de esta ley con
representacin de todos los Ministros de
Economa o sus equivalentes de las
provincias y de la Nacin; el captulo
sptimo establece las sanciones por
incumplimiento
de
las
obligaciones
establecidas por la ley.

c) En
materia
de
gasto,
la
descentralizacin surge a partir del
reconocimiento de una delimitacin
territorial de los bienes y servicios
pblicos. Algunos son consumidos por
toda la poblacin (bienes pblicos
nacionales) y otros por subconjuntos
localizados
territorialmente
(bienes
pblicos subnacionales). Los servicios
que son de mbito nacional en cuanto a
la incidencia de sus beneficios deberan
ser provistos a escala nacional
(defensa) y los servicios con beneficios
locales deberan ser provistos por
unidades locales (alumbrado), mientras
que otros deberan ser provistos
regionalmente
(por
ejemplo,
las
carreteras). En otros tipos de servicios
esta categorizacin merece un anlisis
ms detallado para determinar cual es
el nivel de gobierno que tiene que
proveerlo (salud, educacin). Dadas las
caractersticas espaciales de los bienes
a suministrar, ello motiva a la existencia
de jurisdicciones mltiples, o sea,
diferentes niveles de gobierno.

Finalmente se prev que los Gobiernos

Provinciales inviten a sus Municipios a
adherir a la norma, ampliando as la
aplicacin de principios similares en el
mbito de tales gobiernos, coordinando la
difusin de la informacin fiscal relevante.
4. REGLAS Y FEDERALISMO FISCAL1
4.1. Asignacin de potestades fiscales en
un pas federal.
El grado de centralizacin/descentralizacin
de potestades fiscales en un pas federal
puede analizarse, principalmente, a travs
de los enfoques normativo y positivo del
federalismo fiscal. En este sentido, los
postulados del enfoque normativo2 pueden
resumirse de la siguiente manera:
a) La poltica fiscal como instrumento para
cumplimentar objetivos de estabilizacin
y redistribucin de ingresos, resulta
efectiva en manos del nivel central de
gobierno. Se reconoce como asignables
a
los
gobiernos
subnacionales
(provincias y municipios), las funciones

La asignacin de potestades fiscales desde

el punto de vista normativo, podra generar
conflictos que ameritan destacarse. Por un
lado, los impuestos asignados al nivel
central, son de alta flexibilidad (es decir alta
elasticidadingreso)
y
de
mayor
recaudacin, mientras que los asignados a

El Presente captulo cont con la

participacin especial del Licenciado Ral
Gaya.
2
Cabe advertir, sin embargo, la necesidad
de conciliar estos criterios normativos con
los establecidos por el artculo 75 inciso 2
de la Constitucin Nacional.

41

decisiones
fiscales
(recursos-gastos),
depender de caractersticas polticas,
institucionales y econmicas de cada pas.
Sin embargo, se pueden esbozar una
recomendacin: descentralizar la poltica
fiscal tanto como fuere posible, minimizando
al mismo tiempo la brecha fiscal, lo que
implica descentralizar tanto gasto como el
financiamiento tributario y de esta forma
minimizar la necesidad de transferencias
verticales (nacin-provincias). Para ello:

los gobiernos subnacionales, son menos

elsticos respecto de cambios en el nivel de
actividad o ingreso. Por otro lado, las
potestades de gasto en manos del nivel
subnacional y local (provisin de bienes
pblicos locales seguridad- y de bienes
denominados preferentes o meritorios
con beneficios delimitados territorialmente
como la educacin, salud, infraestructura,
etc.) son de mayor cuanta que los
asignados al nivel central (defensa nacional,
relaciones exteriores).

a) Los
gobiernos
locales
deberan
especializarse en la provisin de
servicios con caractersticas de bienes
preferentes y en aquellos bienes
pblicos con derrames de beneficios
delimitados territorialmente. Ejemplos
de
ello
representan:
servicios
educativos, sanitarios de baja y media
complejidad, de asistencia social, de
transporte y comunicaciones locales, de
regulacin ambiental, de justicia y de
seguridad, as como la provisin local
de servicios como agua, alcantarillado,
alumbrado
pblico,
limpieza
y
saneamiento.

El esquema termina proponiendo una fuerte

centralizacin de la recaudacin y
descentralizacin del gasto. De esta
manera, es posible visualizar importantes
supervit presupuestarios en el nivel central
y dficit en el nivel subnacional, lo que
genera la necesidad de implementar un
esquema de transferencias verticales (de la
Nacin a las provincias y de stas a sus
municipios) para su solucin.
Muchas de las proposiciones mencionadas,
han encontrado cuestionamientos con el
desarrollo de teoras basadas en principios
de la economa positiva (Escuela de la
Eleccin Pblica). La descentralizacin de
las potestades fiscales (recursos-gastos)
induce a una mayor responsabilidad fiscal,
ya que se asegurara que cada nivel de
gobierno asuma los costos polticos de los
aumentos de gasto y de su composicin, por
generar una mayor presin tributaria
(correspondencia fiscal). Si esta relacin se
rompe, el votante de una determinada
jurisdiccin sufrira de una ilusin fiscal ya
que por efecto de las transferencias
verticales ve distorsionado el verdadero
costo de los bienes pblicos provistos.

b) Cuando los beneficios no puedan ser

distribuidos uniformemente dentro de un
nico espacio, y los beneficios de los
bienes y servicios provistos por una
jurisdiccin
particular
pueden
extenderse a otras jurisdicciones, se
genera una externalidad que la
jurisdiccin proveedora no est teniendo
en cuenta. Esto provoca como resultado
una provisin ineficiente que exige
correccin. Para corregir esta distorsin
debera establecerse un acuerdo
bilateral entre jurisdicciones de manera
de prestar los bienes y servicios
involucrados en forma conjunta o
emplear un mecanismo que internalice
las externalidades a travs de un
sistema central de subvenciones
destinadas a influir sobre la actuacin
de cada jurisdiccin en particular.

Al existir una relacin dbil entre la decisin

de gasto pblico y decisiones sobre tributos,
existe una gran tentacin por parte de los
gobernantes a creer en la posibilidad de que
el costo de los servicios pueda recaer sobre
otras personas (ilusin fiscal). Cuando los
impuestos se establecen en el nivel
nacional, los aportes o transferencias
federales a las provincias, inducen a la
creencia de que el costo adicional de los
bienes pblicos provinciales es financiado
por los no residentes. Por lo tanto, se puede
estar gastando ms de lo socialmente
ptimo.

c) Por su parte, los gobiernos centrales

deberan proveer los servicios de
defensa, relaciones exteriores, comercio
internacional,
justicia
federal,
regulaciones
ambientales
sobre
actividades con derrames de costos
interregionales, y todo servicio con
caractersticas de bien pblico con
alcance
nacional
o
que
exija
coordinacin y acuerdos interregionales
o con otros pases.

Como resumen de los enfoques

expuestos, se puede afirmar, que el grado
de centralizacin-descentralizacin de las

42

d)

Asimismo, la existencia de un aporte federal

puede generar la aparicin de un efecto que
consiste en que una vez otorgado un aporte
federal al gobierno subnacional se
incrementa el gasto pblico subnacional y
que cuando dicho aporte se reduce o
desaparece el nivel de gasto pblico
subnacional no se reduce, pues la cada en
los ingresos del gobierno subnacional por
este motivo es sustituida con una mayor
presin tributaria local (o endeudamiento
local).

En materia de impuestos, los gobiernos

centrales deberan tener a su cargo los
impuestos
con
fuertes
efectos
redistributivos y los que exijan mayor
uniformidad para evitar la generacin de
distorsiones a nivel local. Es decir, IVA,
Ingresos Personales progresivos tipo
ganancias, al capital, y los impuestos al
Comercio exterior.

e) Dada la existencia de brechas fiscales

negativas en los gobiernos locales como
consecuencia
de
la
desigualdad
originada por la descentralizacin de
gastos y tributos, la misma debe ser
resuelta
mediante
transferencias
verticales, tratando de evitar el efecto de
ilusin fiscal.

Por
lo
general
un
rgimen
de
coparticipacin federal de impuestos
(consecuencia de la centralizacin tributaria
y descentralizacin de gastos) est basado
en un esquema de transferencias verticales
no condicionadas y automticas. En
consecuencia, es posible visualizar en este
tipo de transferencias un mecanismo de
gasto pblico subnacional procclico que va
en contra de los objetivos de estabilizacin
econmica de las finanzas pblicas.

La idea subyacente en el enfoque positivo

del federalismo fiscal
es que la
descentralizacin tanto de gastos como de
tributos
conduce
a
una
mayor
correspondencia fiscal limitando los deseos
de expansin del gobierno.

Por lo expuesto, dado que los recursos que

forman parte de la masa de impuestos a
coparticipar observan una alta elasticidad
ingreso,
las transferencias verticales
estaran generando un comportamiento
procclico del gasto pblico subnacional que
amerita el establecimiento de ciertas reglas
macrofiscales de manera tal de suavizar el
ciclo
de
los
ingresos
pblicos
subnacionales.

4.2. Las transferencias verticales y sus

efectos sobre el nivel de gasto
pblico subnacional.
Conviene
analizar
cules
son
las
implicancias
que
las
transferencias
verticales tienen sobre el nivel del gasto
pblico subnacional. Para el enfoque
normativo
un
aumento
en
las
transferencias desde el gobierno central a
los gobiernos subnacionales tiene los
mismos efectos que un aumento del ingreso
de los ciudadanos de esa jurisdiccin
cuando la transferencia es no condicionada,
mientras que si la transferencia es
condicionada el nivel de gasto pblico
subnacional experimenta un aumento mayor
que en el caso anterior.

4.3. Posibles soluciones para resolver el

problema de la prociclicidad.
El objetivo de estabilizacin de las finanzas
pblicas apunta a que el sector pblico
acte de manera tal de amortiguar las
fluctuaciones en el producto, con la menor
desocupacin posible, y a mantener
equilibrado el nivel general de precios. La
idea general es que la poltica fiscal se
mueva en sentido opuesto al ciclo
econmico, esto es, expandirse en los
tiempos de recesin y retraerse en tiempos
de expansin. Si el sistema tributario est
muy relacionado al nivel de ingreso y se
mantiene el gasto pblico constante,
entonces en los tiempos de auge se
generaran supervit que seran ahorrados
para ser aplicados a la financiacin del
gasto pblico en los tiempos de recesin.
En este sentido, el sistema tributario
aparece como un estabilizador automtico.

Por su parte, el enfoque positivo cuestiona

esas conclusiones y sostiene que el
ciudadano de una jurisdiccin al sufrir de
ilusin fiscal, percibe un precio-impuesto de
los bienes pblicos inferior al costo de
provisin
de
los
mismos,
como
consecuencia de la transferencia del
gobierno central. De esta manera, tanto las
transferencias condicionadas como las no
condicionadas generan un aumento en el
gasto pblico subnacional superior al que
surgira de un aumento en el ingreso de la
jurisdiccin.

43

A los efectos de disminuir la prociclicidad de

la poltica fiscal en un pas federal se han
propuesto diferentes soluciones y todas
apuntan a suavizar los gastos de los
distintos niveles de gobierno. Entre estas
soluciones se pueden mencionar la creacin
de un Fondo de Estabilizacin para las
finanzas del sector pblico consolidado y el
uso de Promedios Mviles de las
recaudaciones de aos anteriores.

4.4. El problema del endeudamiento.

En la literatura sobre federalismo fiscal,
poca importancia se ha dado al tema de
coordinacin financiera referida al nivel
absoluto del gasto pblico consolidado y a
la cuestin del financiamiento del gasto
pblico mediante el uso del crdito pblico.
Solamente el tema se lo ha considerado a
travs del planteo normativo general de
que, siendo la Rama Estabilizacin un
aspecto que decididamente debe estar a
cargo
de
los
gobiernos
centrales,
potestades tanto relativas a la moneda
como al uso del crdito pblico con fines de
estabilizacin no deberan ser asignadas a
los gobiernos subnacionales.

El Fondo de Estabilizacin pretende

asegurar que la poltica fiscal en perodos
de auge econmico, no permita aumentos
del gasto pblico hacia una meseta
superior, en tanto que, al mismo tiempo, el
mantenimiento del gasto en la recesin se
financie con recursos genuinos, sin incurrir
en dficit en el largo plazo. El diseo de
este fondo parte de definir un nivel de gasto
pblico consolidado, convenido dentro del
esquema de coparticipacin federal. De esta
manera, cuando exista un excedente de la
recaudacin tributaria sobre ese nivel de
gasto definido, el mismo debe ser filtrado
hacia el fondo de estabilizacin. Una
variante de este esquema es la de
establecer cuentas individuales, dentro del
fondo general de estabilizacin y con ese
destino especfico, para cada una de las
jurisdicciones (incluido el nivel central) y que
se depositen en ellas los fondos excedentes
que le corresponden a cada una. De esta
manera sera posible atender diferentes
situaciones especficas de los ciclos de las
economas regionales. En este sentido, esta
variante tiene la ventaja de atenuar la
discrecionalidad en el uso del fondo pero
presenta la rigidez de no permitir una
reasignacin entre los fondos.

An cuando la teora normativa del

federalismo fiscal postula centralizar la
moneda y el crdito, el uso del crdito por
parte de los gobiernos subnacionales es un
hecho generalizado. En Argentina ello ha
dado lugar, inclusive, a la emisin de ttulos
pblicos provinciales que han circulado
como sucedneos de la moneda, con
caractersticas de moneda local cuando su
colocacin ha sido coactiva en el pago de
sueldos de los empleados pblicos, de
suministros y obras. En este sentido, el
rgimen
de
coparticipacin
podra
contemplar, de alguna manera, algn
esquema de reparto del crdito disponible
a nivel pas.
La cuestin es bastante similar a la que se
plantea con los tributos, en tanto la presin
tributaria global ejerce un lmite econmico a
cualquier intento de aumentar impuestos de
parte de algn nivel de gobierno o en gravar
concurrentemente alguna base imponible,
circunstancia que obliga en estos casos a
definir el reparto de espacios tributarios para
los gobiernos nacional y subnacionales.

La otra variante para suavizar el ciclo

econmico es la de establecer que la masa
de recursos coparticipables se distribuya en
funcin de rezagos temporales. En este
sentido, suele proponerse utilizar el
promedio mvil de las recaudaciones de
perodos anteriores, lo que tambin requiere
la constitucin de un fondo. Por lo general
este promedio mvil abarca los 3 aos
anteriores, pero la extensin temporal de
dicho promedio puede variar dependiendo
de la duracin estimada del ciclo. De esta
manera, no slo se reduce la volatilidad de
las transferencias sino que adems permite
conocer con certeza el monto que recibir
cada
jurisdiccin
en
concepto
de
transferencias. La debilidad ms importante
de este esquema radica en poder predecir
la duracin del ciclo.

El
enfoque
disciplinador.

del

mercado

Una de las soluciones para resolver el

problema antes sealado es el enfoque
del mercado disciplinador. Este
enfoque
postula
que
los
agentes
econmicos deben pagar tasas de inters
que reflejen su situacin de solvencia, de
manera que aquellos agentes que incurran
en deudas que slo con dificultad pueden
ser servidas, enfrentan tasas superiores
para compensar el mayor riesgo de
cesacin de pagos, lo que a su vez reduce

44

mismos y a los ciudadanos del resto del

mundo, constituye un bien de uso comn
cuya oferta (disponibilidad) depende de las
actitudes de los agentes econmicos de la
sociedad (incluido el Estado).

el incentivo a endeudarse. Si la solvencia

del prestatario se torna muy riesgosa, el
mercado restringir el acceso al crdito. En
otras palabras, el mercado controlar que
slo se le otorguen crditos a deudores
solventes.

Las decisiones de hacer uso del crdito,

tanto del gobierno nacional como de los
gobiernos locales, pueden afectar al
crdito que constituye un bien de
consumo conjunto con determinados
grados de congestin crecientes a medida
que su demanda se expande. La existencia
de crdito constituye as la disponibilidad
de un recurso de propiedad comn para el
pas en su conjunto, del que hacen uso
tanto el gobierno nacional como los
gobiernos subnacionales. En este sentido,
si el gobierno nacional o algn gobierno
subnacional hace un uso excesivo del
crdito pblico genera una externalidad
negativa al resto de las jurisdicciones ya
que implica el agotamiento de un recurso
del que stas no se beneficiaron. As se
produce
una
tendencia
al
sobreendeudamiento
de
algunas
jurisdicciones que afecta negativamente a
otras jurisdicciones que ven reducidas las
posibilidades de endeudamiento, ya sea
por competir con fondos acotados o bien
por enfrentar costos altos en concepto de
riesgo pas.

En la literatura referida al logro de la

disciplina fiscal apelando al mercado, se
postula un conjunto de condiciones
necesarias para que el mismo sea un
mecanismo eficaz para inducir un manejo
responsable de las finanzas pblicas
subnacionales.
Entre las ms importantes se destacan:
i)
Los mercados financieros deben
ser razonablemente abiertos, de
modo que cuando la solvencia de
un determinado prestatario sea
dudosa, los prestamistas tengan la
posibilidad de colocar su dinero en
usos alternativos.
ii)
No deben existir prestatarios con
privilegios en cuanto al acceso al
crdito.
iii)
Debe existir informacin sobre la
solvencia de los demandantes de
crdito.
iv)
El sistema financiero debe poseer
una fortaleza suficiente para poder
asimilar la cada de un gran
deudor.
v)
No debe existir la percepcin de
que el prestatario vaya a ser
rescatado si no puede servir sus
deudas.

En sntesis, el crdito pblico puede ser

asimilado al caso de la explotacin de un
recurso de propiedad comn donde se
termina por sobreutilizar el uso de dicho
recurso agotndolo. Si los derechos de
propiedad de ese recurso estuviesen
establecidos este hecho no sucedera ya
que quien posea los derechos de propiedad
no debe competir por el uso del recurso.

Si no se satisfacen estas condiciones, en

particular la ltima, el mercado no
funcionar adecuadamente para prevenir
un excesivo nivel de endeudamiento.
Puede ocurrir que la capacidad de
endeudamiento
de
los
gobiernos
subnacionales no est limitada por la
performance actual o futura y que entonces
el mercado no cumpla con su rol de
disciplinador. Las caractersticas del uso
del crdito pblico requieren, por tanto, un
anlisis conceptual y emprico especfico.

Conclusiones sobre
crdito pblico.

el

uso

del

La descentralizacin plena de las

decisiones de endeudamiento no resulta
viable debido a un conjunto de razones:
a) los efectos de derrame de costos al
resto de la comunidad;
b) la existencia de ilusin fiscal;
c) las conductas estratgicas de los
gobiernos subnacionales;
d) finalmente, la imposibilidad de evitar
los salvatajes ante un deudor que no
puede quebrar, de manera que el
default pblico difiere esencialmente
del default privado.

El Crdito Pblico como recurso

comn.

El planteo es identificar al crdito como

bien comn de los habitantes del pas. El
uso inadecuado de ese crdito, puede
ocasionar costos sociales importantes. La
confianza, como base del crdito, que los
habitantes de un pas generan entre ellos

45

futuros. La segunda cuestin se refiere a

que ante un shock exgeno y circunstancial
alguna jurisdiccin solicite una exencin
que le permita exceder transitoriamente los
lmites preestablecidos.

Cuando los costos de hacer uso del crdito

no son internalizados plenamente por los
representantes polticos en el gobierno, no
resulta
condicin
suficiente
el
establecimiento de lmites al gasto para
evitar un presupuesto pblico superior al
ptimo. Tambin se requiere limitar el uso
del crdito como medio de financiamiento,
cuando el gobierno local habr de tener
incentivos para evitar el empleo de los
impuestos locales. Los ciclos polticos de
los funcionarios en el gobierno exacerban
esta conducta, de manera que la actitud de
intentar trasladar la carga de la adopcin
de decisiones tributarias a las futuras
administraciones o a otras jurisdicciones,
como lo posibilita cualquier rgimen de
coparticipacin federal de impuestos que
contemple (explcita o implcitamente)
esquemas
de
transferencias
de
igualacin, estar presente.

Asimismo podran establecerse sanciones

institucionales y/o personales para los que
no cumplan con las reglas establecidas.
Entre las primeras puede tomarse la
retencin
sobre
los
recursos
coparticipados, en tanto que para las
segundas establecer que los funcionarios
de todos los niveles de gobierno pueden
ser responsabilizados personalmente y
penados.
5.

REFLEXIONES

RECOMENDACIONES
El ideal de las Reglas Fiscales debe
contar con:

4.5. Las reglas macrofiscales para los

distintos niveles de gobierno.

El objetivo de estabilizacin de las finanzas

pblicas cuando existen distintos niveles de
gobierno no es posible alcanzarlo sin una
coordinacin financiera integral. Es
decir, que la coordinacin financiera no
solo debe estar relacionada con los
ingresos tributarios sino que tambin debe
incluir el uso del crdito pblico y otros
aspectos fiscales. En este sentido, resulta
necesario el establecimiento de ciertas
reglas de desempeo fiscal que otorguen
un marco para la actuacin de los tres
niveles de gobierno (incluyendo a los tres
poderes del Estado), a partir de reglas
transparentes y de fcil control a las que se
sumen sanciones. Para ello se deben
establecer normas de planeamiento
homogneas, metas fiscales, utilizacin del
criterio del devengado, transparencia en la
informacin, mecanismos de compensacin
e incorporacin de flexibilidad ante
situaciones especiales y parmetros de
gasto.

buena definicin
transparencia
simplicidad
flexibilidad
adecuacin a su objetivo final
capacidad de hacerse cumplir con
penalidades explcitas
ser difciles de modificar
ser consistentes con otras polticas
estar avaladas por reformas de las
finanzas pblicas
los indicadores que se elijan deberan
estar orientados al crecimiento,
evitando poner una limitacin indebida
sobre el gasto en inversin.

Los Fondos de Estabilizacin Fiscal

permiten:

Con respecto a la repercusin de shocks

especficos se plantean dos cuestiones: la
primera, relacionada con la instauracin de
mecanismos de control de las finanzas
pblicas en aos de eleccin de
autoridades (ciclo poltico). En este sentido,
en los aos electivos o de finalizacin de
mandatos podran existir limitaciones
respecto de las polticas de empleo pblico
y dems operaciones que impliquen el
compromiso de ingresos presupuestarios

lograr la consistencia intertemporal de

las polticas pblicas
contribuir a eliminar el sesgo a la
prociclicidad
mejorar la calificacin de la deuda y
reducir el costo del capital
reducir
la
incertidumbre
fiscal,
mejorando el clima de negocios y
favoreciendo la inversin privada
mantener el exceso de carga tributaria
lo ms bajo posible

Las autoridades ejecutivas tendrn fuertes

incentivos para cumplir con las reglas si
estas contienen penalidades crebles. Se
pueden establecer penas para aquellos
funcionarios que:

46

obliga a la sancin de normas de forma

coordinada, siendo la Nacin la que debe
desempear ese rol coordinador. Los
gobiernos
subnacionales
deberan
aceptar
reglas
homogneas
para
asegurar un grado determinado de
disciplina fiscal, bajo la supervisin de la
autoridad central.

realicen operaciones de crdito sin

autorizacin previa
asuman compromisos de gastos no
autorizados
extiendan garantas no autorizadas
generen deuda no registrada

Se requiere aplicar reglas para neutralizar

el ciclo electoral o poltico: por ejemplo,
limitar el aumento de salarios prximo a
cambios de gobierno, evitar que se asuman
compromisos de gastos excesivos en los
ltimos meses de gestin y limitar gastos
que comprometen ejercicios futuros.

Se requiere determinacin poltica sobre

el cumplimiento de las normas fiscales a
nivel nacional y provincial, ms all de las
penas por incumplimiento.

El buen desempeo en un estado federal

47

CAPITULO IV
ESTADSTICA DE LAS FINANZAS PBLICAS

48

El Fondo Monetario Internacional ha llevado a

cabo la tarea de cambiar los criterios que
informan el Manual de Estadsticas de las
Finanzas Pblicas de dicho organismo. La
nueva versin del ao 2001 reemplaza a la de
1986. El marco conceptual dentro del cual se
presentan las estadsticas de las Finanzas
Pblicas bajo esta nueva metodologa sigue
un enfoque patrimonial, que permite analizar
las cuentas fiscales como si se tratara del
balance de una empresa privada.

deben incluirse todos los Activos, Pasivos y

Patrimonio Neto en posesin del gobierno al
inicio de un ejercicio contable dado. A este
saldo inicial se le adicionan dos clases
principales de flujos: transacciones y otros
flujos econmicos. Por el lado de las
transacciones se presenta un Estado de
Operaciones del Gobierno (que se plasman
en el presupuesto) en el cual se registran
todas las transacciones de gastos e ingresos
que afectan al patrimonio neto, as como las
transacciones de activos no financieros y de
financiamiento que afectan las tenencias de
activos y pasivos. Por su parte, en el Estado
de otros Flujos Econmicos se incluyen las
variaciones en los saldos de activos y pasivos
que afectan al patrimonio neto pero que no
tienen su origen en transacciones. Por
definicin, los otros flujos econmicos son
eventos no monetarios que sin embargo
pueden generar prdidas y ganancias por
tenencia originadas por variaciones de
precios, tipos de cambio, cancelaciones
contables de deudas prdidas catastrficas,
entre otras, y que son ajenas a la operatoria
normal del gobierno. Finalmente, de la
conjuncin del saldo inicial con los flujos se
obtiene el saldo final o Balance de Cierre del
perodo.

Marco Analtico de las Estadsticas de

las Finanzas Pblicas 2001
El sistema revisado de Estadsticas de las
Finanzas Pblicas (EFP) tiene como objetivo
brindar un marco conceptual para analizar y
evaluar el desempeo del sector gobierno de
cualquier pas, que a su vez se encuentre
armonizado con otros sistemas estadsticos
macroeconmicos internacionales: el Sistema
de Cuentas Nacionales (SCN 1993), el Manual
de Balanza de Pagos y el Manual de
Estadsticas
Monetarias
y
Financieras,
facilitando as el anlisis fiscal en conjunto con
otros sectores de la economa.
La recomendacin del manual es aplicar este
sistema al Sector Gobierno General segn se
lo define en el SCN 1993, donde la definicin
de sector se basa en las unidades
institucionales que lo forman, las cuales son
entidades que pueden poseer activos, contraer
pasivos y actuar en nombre propio en
cuestiones econmicas y financieras. En
nuestro pas el Sector Gobierno General
estara compuesto por la Administracin
Nacional, los Fondos Fiduciarios y Otros Entes
del Sector Pblico (sin tomar en cuenta las
Empresas Pblicas que forman parte de un
universo ampliado, el Sector Pblico1) ms los
Gobiernos Provinciales y Municipales.

Adicionalmente, este marco incorpora un

Estado de Fuentes y Usos en Efectivo, que
resume todas las entradas y salidas de
efectivo
producto
de
transacciones
presupuestarias, ofreciendo informacin sobre
la liquidez del Gobierno General en el perodo
de anlisis.
La cobertura de eventos en el sistema
revisado de EFP se ampla en relacin al
Manual anterior de 1986 ya que todos los
eventos econmicos que afectan activos u
obligaciones, ingresos o gastos son incluidos
en este nuevo marco, y no slo aquellos
representados por el flujo de caja. El uso de la
base del devengado de registro captura
transacciones como el trueque, la amortizacin
del capital o las obligaciones por vencer,
imposibles de captar bajo una base caja ms
que como partida informativa.

El hecho de hablar de unidades institucionales

permitira obtener un conjunto completo de
cuentas,
incluido
balances,
elemento
fundamental bajo un enfoque patrimonial, con
el que se espera analizar la poltica fiscal a
travs de sus efectos en el patrimonio del
Gobierno.

Por su parte, todos los activos y obligaciones

son valuados a los precios corrientes de
mercado, incluyendo los valores de deuda que
pueden tener un valor nominal diferente2.

El marco EFP se construye a partir de un

Balance de Apertura del Gobierno en el cual
1

Si bien la cobertura recomendada por el nuevo

Manual es para el Sector Gobierno General, el
sistema EFP 2001 es aplicable indistintamente a las
corporaciones pblicas, integrando as el Sector
Pblico en sentido amplio.

Los datos en trminos nominales pueden ser

incluidos como partidas informativas.

49

En cuanto a la presentacin de los flujos en

trminos brutos o netos, el nuevo manual
conserva los mismos criterios que el manual
del 86, (es decir, ingresos - gastos
adquisicin/disposicin
de
activos
no
financieros
en
trminos
brutos
y
adquisicin/disposicin de activos financieros
y pasivos, en trminos netos). La nica
excepcin se refiere a las Empresas Pblicas
no Financieras que bajo el nuevo manual
deben presentar sus ventas y costos de
produccin en trminos brutos (metodologa
tradicional) y no ms en trminos netos
(metodologa internacional). Por otro lado, se
utiliza la contabilidad por partida doble. De
este modo, el valor total de los activos de una
unidad es siempre igual a la suma de los
pasivos ms el patrimonio neto.

consolidar y solo se presentan consolidados

cuando los datos se refieren a un grupo de
unidades,
introduciendo
el
monto
correspondiente
a
la
transferencia
intersectorial con signo opuesto en una
columna llamada ajuste por consolidacin.
En el cuadro que sigue se resume esta
estructura en la que se basa el nuevo marco
analtico para la poltica fiscal. Dentro de este
esquema integrado y cerrado puede
deducirse, entonces, que toda variacin en los
saldos es el resultado de flujos y, por lo tanto,
cuando se produce una variacin en el
balance del gobierno al final de un perodo
contable dado, bajo este esquema, es posible
derivar cuanto de esta variacin se debi a la
poltica fiscal y cuanto a otros eventos
econmicos que no tienen origen en la poltica
fiscal pero que sin embargo pueden afectar la
tenencia de activos y pasivos del Gobierno.

En lo que se refiere a la consolidacin, el

nuevo manual registra los datos de cada
subsector en forma bruta, es decir, sin

50

Estructura del marco analtico de las EFP3

Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas 2001, Fondo Monetario Internacional, pg. 42.

51

Estado de Operaciones del Gobierno reemplaza

al esquema A-I-F en base devengado. La
versin del A-I-F en base caja es reemplazada
por el Estado de Fuentes y Usos de Efectivo).

El Estado de Operaciones del Gobierno

Toda la poltica fiscal se plasma en
transacciones presupuestarias. A su vez, todas
las transacciones presupuestarias se plasman,
bajo este nuevo marco analtico, en el Estado
de Operaciones del Gobierno. Es decir, el
Estado de Operaciones del Gobierno vendra a
ser el reemplazo del conocido esquema AhorroInversin-Financiamiento
utilizado
habitualmente en la Secretara de Hacienda (El

Este Estado se compone de tres cuentas

principales: 1) Transacciones que afectan al
Patrimonio Neto, 2) Transacciones en Activos
No Financieros y 3) Transacciones en Activos
Financieros y Pasivos.

Estado de operaciones del gobierno4

TRANSACCIONES QUE AFECTAN EL PATRIMONIO NETO:
INGRESO
Impuestos
Contribuciones sociales
Donaciones
Otros ingresos
GASTO
Remuneracin a empleados
Uso de bienes y servicios
Consumo de capital fijo
Intereses
Subsidios
Donaciones
Prestaciones sociales
Otros gastos
RESULTADO OPERATIVO NETO/BRUTO
TRANSACCIONES EN ACTIVOS NO FINANCIEROS:
ADQUISICION NETA DE ACTIVOS NO FINANCIEROS
Activos fijos
Variacin de existencias
Objetos de valor
Activos no producidos
PRESTAMO NETO/ENDEUDAMIENTO NETO
TRANSACCIONES EN ACTIVOS FINANCIEROS Y PASIVOS:
ADQUISICION NETA DE ACTIVOS FINANCIEROS
Internos
Externos
PASIVOS NETOS INCURRIDOS
Internos
Externos

A su vez, de este Estado es posible derivar

diferentes resultados analticos para
analizar el desempeo del Sector Gobierno
General.
Entre los
principales
se
encuentran:
4

El resultado operativo neto (RON),

definido como los ingresos menos los
gastos. Representa la variacin del
patrimonio neto que tiene origen en las
operaciones del gobierno. (Debido a la

Manual de Estadsticas de las Finanzas Pblicas 2001, Fondo Monetario Internacional, pg. 43.

52

dificultad de estimar el gasto en

consumo de capital fijo, se calcula el
resultado operativo bruto (ROB) en
lugar o adems de calcular el resultado
operativo neto)
El prstamo neto/endeudamiento
neto, definido como el resultado
operativo neto menos la adquisicin
neta de activos no financieros y
tambin definido como la adquisicin
neta de activos financieros menos la
emisin neta de pasivos.

obtener datos de recursos por el percibido

y gastos por el devengado. Por lo tanto, el
registro de los datos para el Estado de
Operaciones del Gobierno se realiza en
base mixta.
En cuanto a los datos de los gobiernos
locales y estatales, los datos disponibles se
encuentran solo en base devengado,
consecuentemente,
no
es
posible
confeccionar para estos subsectores el
Estado de Fuentes y Usos en Efectivo,
abarcando su cobertura nicamente al
Gobierno Central.

Trayectoria de Migracin de las

Estadsticas Fiscales hacia
la
Estadstica de las Finanzas Pblicas
2001

Se espera avanzar en la elaboracin del

Estado de Otros Flujos Econmicos y en la
confeccin de los Balances con la
participacin de la Contadura General de
la Nacin.

La migracin de las estadsticas fiscales de

Argentina hacia este nuevo marco analtico
propuesto por el FMI comenz en el ao
2003, cuando se elaboraron por primera
vez las estadsticas correspondientes al
perodo 2002 segn la nueva metodologa.

Entre las principales dificultades que se

presentan en este proceso de migracin
cabe mencionar:
Completar la valuacin de los bienes del
patrimonio del Estado Amortizacin
del capital fijo.

En esta primer etapa, se avanz en la

confeccin de los Estados de Operaciones
del Gobierno y el Estado de Fuentes y
Usos en Efectivo, con una cobertura que
incluye al Sector Gobierno General (es
decir, Sector Pblico Argentino excluido
empresas pblicas). Para ello se procedi a
la conversin del manual de clasificaciones
presupuestarias vigente en Argentina para
el Sector Pblico Nacional, al nuevo
manual de clasificaciones EFP 2001.

Clasificacin de la deuda segn

residencia
de
sus
tenedores.
(actualmente el registro de la deuda se
expresa segn el tipo de moneda en
que se realiza la transaccin).
Determinacin de los recursos por el
devengado, en particular los originados en
impuestos.

Actualmente se cuenta con un sistema de

presupuesto y de contabilidad que permite

53

CAPITULO V
EL GASTO SOCIAL COMO INVERSIN

54

contener gastos de carcter Social. Es el caso

de los subsidios a los precios y tarifas de
electricidad,
gas,
transporte
ferroviario,
transporte automotor de pasajeros, etc.

1. INTRODUCCIN
El tema de gasto pblico social como inversin
est en tratamiento y debate en organismos y
seminarios internacionales. Si bien no hay
coincidencias, dado el inters y la importancia
del tema en cuestiones presupuestarias, se
incluye el presente documento.

La funcin ecologa y medio ambiente trata de

acciones muy prximas a agua potable y
alcantarillado (provisin de agua, eliminacin de
excretas, ingeniera sanitaria) ubicadas en los
Servicios Sociales.

El gasto hace referencia a los bienes y servicios

que desaparecen cuando se consumen.

Gastos
Sociales
Institucionales

La inversin alude a bienes y servicios que,

una vez consumidos, se reproducen de alguna
manera. Se trata de aquellos gastos destinados
a acumular capital, que sirve para producir
bienes y servicios.

2. PRINCIPALES CONCEPTOS

Entre Otros Entes figuran: Instituto Nacional de

Cine y Artes Audiovisuales e Instituto Nacional
de Servicios Sociales para Jubilados y
Pensionados.

Concepto del Gasto Social Presupuestario

A
nivel
nacional,
las
clasificaciones
presupuestarias consideran al Gasto Social
como la suma de los gastos en Servicios
Sociales de la clasificacin por Finalidades y
Funciones. Esta clasificacin presenta al gasto
pblico segn la naturaleza de los servicios que
las instituciones pblicas brindan a la
comunidad.

Entre los Fondos Fiduciarios se incluyen el

Fondo Fiduciario de Infraestructura Regional y
el Fondo Fiduciario para la Promocin Cientfica
y Tecnolgica, con operaciones similares a las
sociales.
Otros fondos y entidades que no se
consolidan en el sector pblico nacional con
contenido social: Fondo Solidario de
Redistribucin
Social,
Universidades
Nacionales, Ente Tripartito de Obras y Servicios
Sanitarios, Obras Sociales Estatales e Institutos
de Vivienda de Fuerzas Armadas.

Los gastos en Servicios Sociales se definen por

agregacin. Son aquellos realizados mediante
acciones inherentes a la prestacin de servicios
de:
salud
promocin y asistencia social
seguridad social
educacin y cultura
ciencia y tcnica
trabajo
vivienda y urbanismo
agua potable y alcantarillado
otros servicios urbanos
incluidos

Gastos
Sociales
Subnacionales

en

Niveles

Por ejemplo: entre las Empresas Pblicas hay

algunas de carcter social como Aguas y
Saneamientos Argentinos S.A., Construccin de
Viviendas para la Armada, EDUC. AR S.A.,
Innovaciones Tecnolgicas Agropecuarias S.A.

Sin embargo es difcil identificar con precisin

los componentes a considerar.

Gastos Sociales
Finalidades

Otros

Desde el punto de vista institucional hacer

referencia al presupuesto nacional implica
considerar la Administracin Nacional sin incluir
Empresas Pblicas, Fondos Fiduciarios y Otros
Entes. Si bien ellos atienden fundamentalmente
a aspectos no sociales hay algunos de sus
integrantes que si lo hacen.

Las
erogaciones
destinadas
a
salud,
educacin, ciencia y tcnica y otras
funciones sociales pueden ser consideradas
como inversin en capital humano.

en

en

los

Niveles

El Sector Pblico Argentino est conformado

por Provincias y Municipios cuya participacin
en los gastos sociales es muy significativa.
Estos niveles de gobierno tienen sus propios
presupuestos y clasificadores lo cual dificulta las
mediciones consolidadas, que tratan de
compatibilizarse. Estos esfuerzos se han
fortalecido con la sancin de la ley del Rgimen
Federal de Responsabilidad Fiscal (N 25.917).

Otras

Desde el punto de vista funcional, ciertos gastos

incluidos en Servicios Econmicos (energa,
transporte, ecologa y medio ambiente) pueden
55

Gasto Tributario

Las transferencias de capital son gasto corriente

y la inversin financiera se incluye en
operaciones financieras.

El gasto tributario, originado en un tratamiento

fiscal diferenciado o renuncias tributarias, puede
tener contenido social o subsidios que implican
transferencias de unos contribuyentes a otros,
con efectos sobre la equidad, lo cual ha dado
origen a estudios al respecto (por ejemplo
Mensajes de Presupuesto), pero no estn
registrados
en
las
cuentas
pblicas
presupuestarias consolidadas.

Los gastos o las erogaciones (segn el F.M.I)

son menores al gasto corriente y de capital
argentino.
Los rubros de la clasificacin funcional del
F.M.I son:

Gastos de Inversin
El gasto en inversin real slo incluye la
inversin fsica (no la inversin en capital
humano) con las siguientes particularidades: la
inversin en bienes de uso en defensa se
considera gasto corriente y los gastos corrientes
de los proyectos de inversin se capitalizan.

3. EL MANUAL DE ESTADSTICAS DE
LAS FINANZAS PBLICAS DEL FMI
(2001)

Servicios pblicos generales

Defensa
Orden pblico y seguridad
Asuntos econmicos
Proteccin del medio ambiente
Vivienda y servicios comunitarios (x)
Salud (x)
Actividades recreativas, cultura y religin (x)
Educacin (x)
Proteccin social (x)

La desagregacin de los rubros es amplia

(mayor que la Argentina).
El manual del FMI no explicita el gasto social.
No prev capitalizacin del gasto social.
El gasto social sera lo marcado con (x)
anteriormente.
La proteccin del medio ambiente estara en el
lmite de lo social y lo econmico
El gasto en investigacin y desarrollo se incluye
dentro de cada funcin mientras que en
Argentina es gasto en servicios sociales.

Ese manual establece:

Gasto: disminucin del patrimonio neto como
resultado de una transaccin.
La clasificacin econmica incluye: las
remuneraciones, el uso de bienes y servicios, el
consumo de capital fijo, las prestaciones
sociales y otros gastos de transferencias.

4. DE LAS CUENTAS NACIONALES AL

CAPITAL SOCIAL

La clasificacin econmica identifica el tipo de

gastos en el que incurre el estado para
proporcionar bienes y servicios a la comunidad
o transferir efectivo para que los hogares
compren bienes y servicios.

La clasificacin econmica presupuestaria tiene

su base en las cuentas nacionales. Respecto a
eventuales cambios al concepto de capital se
visualizan dos posturas.

La clasificacin funcional ofrece informacin

sobre el propsito que motiv el gasto. Por ej.
Educacin.

Enfoque tradicional sustentado por Naciones

Unidas y el FMI que mantiene el concepto de
capital fsico.

La clasificacin funcional no se limita al gasto.

Las adquisiciones de activos no financieros
(inversin
real)
pueden
clasificarse
funcionalmente.

Enfoque innovador sustentado por Banco

Mundial, UNESCO y OCDE que enriquece el
stock de capital con el capital humano.

Erogaciones = gastos + adquisicin de activos

no financieros: se clasifican funcionalmente.

Las normas presupuestarias argentinas vigentes

siguen el primer enfoque. Los eventuales
cambios dependen de la revisin de las cuentas
nacionales (Naciones Unidas).

Se puede cruzar la clasificacin funcional con la

econmica.

El concepto de stock se vincula con el flujo que

lo conforma. Si el factor humano conforma el
capital de la economa, parte del gasto social
pasara a ser una inversin (social).

La compra de un activo no financiero (que

aumenta el activo fsico) no afecta el patrimonio
neto y no es un gasto.

56

La UNESCO y la OCDE (2003) confirman en

sus estudios la rentabilidad de las inversiones
en la educacin.

La ID (investigacin y desarrollo) podra ser

considerada como formacin de capital, como
los gastos en exploracin minera que se
clasifican en la formacin bruta de capital fijo.

En los ltimos veinte aos la solidez del nexo

entre la educacin y crecimiento econmico
fue muy considerable en Argentina, Chile,
Filipinas, Jamaica, Malasia, Per y Uruguay,
mientras que en Brasil, Indonesia, Tailandia y
Zimbabwe esa solidez slo se dio en el decenio
de los noventa.

5. POSTURA BANCO MUNDIAL

Los economistas clsicos identificaron tres
fuentes de la riqueza nacional: tierra, trabajo,
capital.

El papel desempeado por el capital humano

en el crecimiento econmico es ms intenso
una vez que se ha alcanzado un umbral crtico.
Es importante alcanzar un nivel elevado en el
ciclo superior de secundaria y en enseanza
postsecundaria para que el capital humano se
traduzca en un crecimiento econmico estable.

Los economistas del siglo xx prefirieron

centrarse en el capital fsico. Los gastos
destinados a aumentarlo eran inversin. Los
gastos en educacin o proteccin ambiental se
consideraban consumo.
La necesidad de un desarrollo sostenible lleva a
incorporar los cambios en el capital natural en
los clculos del PIB y a tomar en cuenta los
cambios en el capital humano de un pas.

Hasta ahora la moneda con la cual se mide el

desarrollo econmico sigue basndose en el
PNB per cpita. En aos recientes se ha
agregado el Indice de Desarrollo Humano de las
Naciones Unidas (IDH), que combina el PNB
per cpita, la expectativa de vida al nacer y el
alfabetismo. Pero ambas medidas reflejan
preocupaciones de corto plazo, mientras que la
cuestin de si los patrones de desarrollo
contemporneos son sostenibles nos obliga a
mirar al futuro lejano. Los economistas llaman
riqueza al valor de los activos de capital de
una economa. Yo adopto aqu una nocin
integral de riqueza: la lista de activos, o bienes,
incluye activos fabricados (caminos y edificios,
maquinaria y equipo, cables y puertos), capital
humano (conocimiento y habilidades), y una
amplia serie de capital natural (petrleo y gas
natural, pesqueras y bosques, servicios de
ecosistema).(Prof.
Partha
DasguptaUniversidad de Cambridge).

Los mtodos de valoracin del capital natural y

capital humano son imperfectos. Sin embargo
permiten analizar cuestiones cruciales para que
el desarrollo sea sostenible: debe contribuir a
que aumenten los activos fsicos, naturales y
humanos.
El principal indicador de la sostenibilidad del
desarrollo sera la tasa de ahorro genuino o la
tasa de inversin genuina.
Estos conceptos corrigen a los tradicionales
deduciendo el valor estimado del agotamiento
de recursos naturales y los daos de la
contaminacin (prdida de capital natural) y
aadiendo el aumento del valor del capital
humano (derivado de la inversin en educacin
y salud).

7.
EL
GASTO
SOCIAL
INVERSIN:
IMPACTO
PUESTARIO

Definiciones:
Capital humano: conocimientos, aptitudes y
experiencia de los seres humanos que los hace
econmicamente productivos. El capital humano
se puede incrementar invirtiendo en educacin,
salud, capacitacin laboral.

COMO
PRESU-

Considerar el gasto social como inversin

requiere efectuar consideraciones particulares:
No todo el gasto social sera capitalizable.

Ahorro: ingresos no utilizados actualmente para

consumo.

Parte ya se incluye como gasto de capital.

Inversin: desembolsos para acumular capital.

La inversin es condicin necesaria del
crecimiento econmico.

Se requiere un anlisis minucioso de los rubros

a considerar como capitalizables.
El gasto de la funcin seguridad social no
sera capitalizable.

6. NUEVOS ENFOQUES SOBRE

EL
CAPITAL HUMANO: UNESCO, OCDE Y
OTROS

El gasto en ciencia y tcnica, educacin y

salud, sera mayormente capitalizable.
57

En las funciones promocin social y trabajo

habra que identificar programas especficos de
inversin en capital humano.

Aumentara el Ahorro Corriente y la Inversin.

No se modificara el resultado financiero, ni el
resultado primario.

La funciones vivienda y agua potable incluyen

bsicamente gastos de capital.

La utilidad de este enfoque sera de orientar la

asignacin de recursos pblicos hacia
erogaciones que contribuyan al desarrollo
econmico.

Se requiere analizar el tratamiento a dar a las

transferencias, las que, por definicin, no tienen
contraprestacin.
El gasto en consumo
(personal y bienes y servicios) sera
capitalizable con ms facilidad.

En este sentido debera asignarse prioridad a

aquellas inversiones sociales en ciencia y
tcnica, educacin y salud que ms contribuyan
al crecimiento.

Operativamente se podra tratar como el gasto

de consumo capitalizable en los proyectos de
inversin, incorporando un nuevo tem en la
clasificacin econmica de los gastos de capital:
Inversin Social.

8. CONCLUSIN
En sntesis, la modificacin en la medicin no
implica cambios en los aspectos financieros,
modificara la exposicin de las cuentas
pblicas y podra orientar a una mejor
asignacin de los recursos pblicos favorable al
desarrollo sustentable.

Otra alternativa sera definir una nueva

clasificacin derivada a partir de las existentes.
La capitalizacin implicara aumentar el gasto
de capital y disminuir el gasto corriente. El total
no cambiara.

58

CAPITULO VI
AGENCIAS Y ASOCIACIONES PBLICO - PRIVADAS

59

los Ministerios de Administraciones Pblicas, de

Economa y Hacienda y de Adscripciones. En el
mismo, se incluyen los objetivos a perseguir y
planes a desarrollar, as como indicadores para
medir los resultados. A su vez, durante la vigencia
del contrato de gestin se deben rendir cuentas
ante los Ministerios mencionados, el Parlamento y
la ciudadana.

AGENCIAS Y ASOCIACIONES PBLICOPRIVADAS.

Se exponen a continuacin aquellos aspectos que
se consideran ms significativos con relacin al
tema de Agencias y Asociaciones PblicoPrivadas.

1. AGENCIAS

2. ASOCIACIONES
(APP)

PBLICO

PRIVADAS

Al respecto, se manifiesta la necesidad de que el

sector pblico sea capaz de vincular sus acciones
con los resultados esperados por el proceso
poltico a travs del cual se asignan recursos y
fijan prioridades. Para ello, la constitucin de
agencias con funciones especficas podra
permitir incorporar con mayor facilidad los
mandatos de un principal sobre un agente.

Durante la dcada del 90 disminuy la

participacin del Estado en el financiamiento
directo de obras de infraestructura. Por otro lado,
existe evidencia que permite afirmar que cuando
los gobiernos se ven en la necesidad de efectuar
ajustes fiscales, se presenta un sesgo antiinversin pblica.

Como consecuencia de ello, proyectos social y/o

econmicamente rentables pueden no ejecutarse
por problemas de financiamiento. Asimismo, la
existencia de este sesgo dificulta una eficaz
programacin de la inversin pblica lo que a su
vez puede derivar en mayores costos para los
proyectos.

En tal sentido, se observa una tendencia hacia la

devolucin de facultades a los gestores,
separando del ncleo burocrtico a los
funcionarios ejecutivos, a fin de otorgar la
autonoma y flexibilidad necesarias para una
eficaz gestin. Sin perjuicio de ello, en todos los
casos debe existir un monitoreo y seguimiento
desde los Ministerios correspondientes.

Por otro lado, se advierten algunas limitaciones

operativas en el sector pblico debido a la falta de
especializacin e innovacin tecnolgica en
algunas actividades especficas tradicionalmente
llevadas a cabo por dicho sector.

Por otro lado, se diferencia un modelo genuino

de uno equvoco. En este ltimo caso la
caracterstica principal del mismo es la fuga
corporativa en aras de un manejo ms
discrecional de los recursos. Esta situacin se
presenta en diversos pases de Amrica Latina.

Una cuestin a tener en cuenta es que

necesariamente debe transcurrir cierto perodo de
tiempo antes de que los organismos que se
constituyan puedan desarrollar las capacidades
necesarias para gestionar en forma eficiente. Es
decir, las funciones se pueden transmitir con
facilidad a travs de normas o reformas
administrativas aunque la adquisicin de las
capacidades correspondientes implicar un
esfuerzo mayor. En otro orden, uno de los riesgos
de la creacin de agencias es el crecimiento
desordenado del aparato estatal.

Uno de los mecanismos para intentar solucionar

estas cuestiones son las Asociaciones PblicoPrivadas (APP) destinadas a financiar obras de
infraestructura. En tal sentido, una APP puede
definirse como una relacin de cooperacin entre
el Sector Pblico y el Sector Privado destinada a
establecer un vnculo obligacional entre las
partes, para la ejecucin y desarrollo de obras
pblicas, servicios pblicos, u otra actividad
tradicionalmente ejercida por el sector pblico.
Ejemplos de APP pueden ser los fideicomisos
estatales, concesiones, empresas mixtas, fondos
impulsados por el Estado con aportes del sector
privado, etc.

Un caso particular es el de Espaa, donde se

intenta orientar la gestin de las agencias hacia la
obtencin de resultados. Asimismo, se pretende
evitar regulaciones distintas de acuerdo al
organismo de que se trate. Un mecanismo que
all se utiliza es la aprobacin de un contrato de
gestin. Dicho contrato debe ser autorizado por

En los ltimos aos se han desarrollado en forma

significativa las APP (especialmente aquellas
vinculadas con la ejecucin de obras de
infraestructura). Sobre el particular, existen
experiencias de asociaciones entre el sector
pblico y el privado en distintos pases entre los

60

que se destaca la Private Financie Iniciative en

Gran Bretaa, los PIDIREGAS y los fondos de
inversin en Mxico y las APP en Chile.

A. Potenciales Beneficios de la APP

Entre las ventajas que poseen las asociaciones
pblico-privadas cabe sealar la posibilidad de
obtener financiamiento parcial o total proveniente
del sector privado, evitando as las restricciones
fiscales que pudiera tener el sector pblico. De
este modo, se podra mitigar el sesgo antiinversin pblica mencionado precedentemente.

Estas figuras tienen sentido si se gana eficiencia.

Desde el punto de vista de la ecuacin
econmico-financiera del proyecto, es importante
analizar si los menores costos que eventualmente
podran derivarse de una gestin privada resultan
superiores al costo del capital aportado por el
sector privado y, en trminos ms generales, el
beneficio pretendido por el mismo. Por otro lado,
al constituirse una APP se debe tener en cuenta
quien se har cargo de la construccin,
operacin, mantenimiento, financiamiento y
diseo de la obra en cuestin.

Asimismo, se podran obtener mejoras en la

gestin, incrementndose la posibilidad de
incorporar nueva tecnologa. Adems, se propicia
una mejor asignacin de riesgos que puede
derivar en ganancias de eficiencia y menores
costos.

Asimismo, los principales riesgos que deben ser

tenidos en cuenta en oportunidad de suscribirse
los contratos correspondientes se detallan a
continuacin:

Por otro lado, un beneficio es la posibilidad de

securitizacin,
lo
cual
permite
obtener
financiamiento y transferir parte del riesgo al
tenedor del ttulo que se emita. Lgicamente, la
titularizacin tendr un costo asociado, el que
deber ser considerado si se opta por esta
alternativa. De todos modos, esta posibilidad
prcticamente habra sido poco utilizada en
Latinoamrica.

Diseo
Construccin
Operacin
Regulatorio
Inflacionario
Cambiario
De demanda
Financiacin
Fuerza mayor

B. Potenciales Riesgos de las APP

La existencia de APP tiene riesgos fiscales,
derivados en parte por el posible inters de los
gobiernos de evitar, a travs de estos
mecanismos, cumplir con las metas fiscales
establecidas para el sector pblico. Sobre el
particular, en distintos pases se observan
diversas maneras de salir del presupuesto. A
modo de ejemplo, cabe sealar a los
fideicomisos, agencias excluidas de cualquier tipo
de tratamiento presupuestario y la terciarizacin
de actividades estatales a travs de organismos
de naturaleza privada (ONGS, fundaciones, etc.).

En tal sentido, debe procurarse que los riesgos

involucrados sean asignados de acuerdo a quien
tenga mayores posibilidades de administrar y
mitigar los mismos.

En comparacin con otras experiencias, el

desarrollo de las APP en la Argentina resulta
relativamente limitado aunque se observa la
constitucin, por ejemplo, de fideicomisos
impulsados por el Estado. Estos son fondos
creados principalmente a partir de aportes
privados (en algunos casos tarifas) y recursos del
Estado.

Como consecuencia de lo expuesto, se destaca la

posibilidad de que existan mayores gastos
extrapresupuestarios y la aparicin de pasivos
contingentes (ej: concesiones donde el Estado
garantice un trnsito mnimo, etc.).

Durante el ao 2005 se aprob el Rgimen

Nacional de Iniciativa Privada a travs del cual se
establece un mecanismo de incentivos y
privilegios en beneficio del autor de iniciativas que
aporten la totalidad del financiamiento para obras
y/o servicios pblicos. Adems, se destaca la
creacin durante el ejercicio 2005 del Rgimen
Nacional de Asociacin Pblico-Privada. El
mismo se encuentra destinado a financiar obras
y/o servicios pblicos.

De alguna manera estas cuestiones deberan

verse reflejadas en las estadsticas fiscales.
Asimismo, cabe resaltar la necesidad de evitar
que estas figuras impidan llevar a cabo un control
eficaz por parte del Poder Ejecutivo, Legislativo y
por la sociedad en su conjunto.

61

particular, se considera que dicho criterio resulta

de difcil implementacin.

Otra de las grandes dificultades que presentan

estos instrumentos, es que la confeccin de los
contratos correspondientes implican significativas
complejidades ya que debe definirse con claridad
quien asumir qu riesgos, los mecanismos para
la resolucin de controversias, las garantas a
establecer, etc. Esto se ve potenciado por tratarse
de relaciones de largo plazo. Sobre el particular,
deben evitarse casos de licitaciones pblicas
donde lo nico relevante para el sector privado es
resultar adjudicado a cualquier costo, aspirando
a que con posterioridad los contratos en cuestin
puedan ser sistemticamente renegociados.

En otro orden, cabe expresar que, aunque no

exista financiamiento del sector pblico, se debe
efectuar algn tipo de mencin en las estadsticas
fiscales respecto de los pasivos contingentes o
compromisos ciertos que deban ser asumidos en
el mediano o largo plazo. En tal sentido, se
deben reflejar los costos potenciales pertinentes
aunque la APP no sea jurdicamente de
naturaleza pblica. Sin perjuicio de ello, debe
haber acceso de la poblacin a la informacin
vinculada con las APP.

Por otro lado, otra de las dificultades radica en no

asignar eficazmente los riesgos involucrados y,
en particular, que para mitigar los mismos
solamente se establezcan garantas en beneficio
del sector privado.

Otra cuestin a tener en cuenta relacionada con

esta temtica es considerar que el Manual de
Estadsticas de Finanzas Pblicas (MEFP 2001)
del FMI establece como ingresos y gastos
nicamente
aquellas
transacciones
que
incrementan o reducen el patrimonio neto del
gobierno. Esto deber ser tenido en cuenta en
oportunidad de fijarse un criterio definitivo para el
tratamiento presupuestario y contable de estas
figuras.

En otro orden, sin perjuicio de la figura que se

utilice para las APP (fideicomisos estatales,
fondos impulsados por el Estado, concesiones,
etc), se observa en algunos pases que
funcionarios del gobierno suscriben cartas de
intencin o documentos equivalentes a travs de
los cuales se adquieren compromisos sin contar
necesariamente con una autorizacin previa de la
Secretara de Hacienda u rgano equivalente. En
lo referido a pases de Latinoamrica, existen
casos en los que se requiere necesariamente
algn tipo de autorizacin previa (ej: Mxico),
aunque en otros no.

Finalmente, a pesar de la necesidad de brindar

informacin respecto de las APP, se plantea la
necesidad de otorgar un tratamiento diferenciado,
desde el punto de vista presupuestario y para las
estadsticas fiscales, a aquellas unidades que
operen
con
objetivos
comerciales
y/o
productivos.
3. COMENTARIOS FINALES

Finalmente, se resalta la necesidad de que el

Estado cuente con la capacidad institucional para
supervisar la ejecucin del contrato.

El Sector Pblico Argentino ha presentado

persistentes dficits fiscales a lo largo de la
dcada del 80 y 90, alcanzndose un resultado
financiero superavitario recin a partir del ao
2003. Esta situacin ha derivado en limitaciones
fiscales y de acceso al financiamiento.

C. Tratamiento presupuestario y contable de

las APP.
En cuanto al tratamiento presupuestario y
contable, no existe un criterio uniforme y definitivo
al respecto. Espaa manifiesta que segn el
Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95) el fondo
de la cuestin reside en determinar donde se
clasifican los activos (en el balance del sector
pblico o en el del sector privado). En tal sentido,
deberan analizarse los riesgos de construccin,
el riesgo de disponibilidad (riesgo de no poder
brindar la cantidad de bienes y/o servicios que se
acord ofrecer) y el riesgo de demanda. De
acuerdo a quien asuma cada riesgo se deberan
establecer criterios para diferenciar si una APP
resulta de carcter pblico o privado. Sobre el

Ello, sumado al sesgo anti-inversin pblica, al

proceso de privatizaciones de empresas pblicas
y al traspaso de actividades del Estado al sector
privado, implic una drstica cada en la inversin
pblica como porcentaje del PBI, resultando la
misma, hacia el ao 2002, una de las ms baja de
Amrica Latina a nivel del Sector Pblico
Argentino.

A partir de dicho ao, como consecuencia de la

renegociacin de la deuda pblica, as como
debido a la mejora en la situacin fiscal, se

62

aquellos fideicomisos impulsados por el Estado

que se han constituido en los ltimos aos (ej:
aquellos destinados a financiar obras de
infraestructura energtica a travs de cargos
especficos).

observa una modificacin en la composicin del

gasto pblico, destacndose una recuperacin
exponencial en los gastos de capital. Ello as,
tanto en la inversin real directa como en las
transferencias del sector pblico destinadas a
financiar gastos de capital.

Por otro lado, debera tenerse en cuenta que

mientras menor resulte el financiamiento
proveniente del sector privado en las APP,
menores beneficios se presentarn para el Sector
Pblico en cuanto a mitigar restricciones
financieras. Paralelamente, mayor ser el riesgo
de que dicha APP se haya constituido al slo
efecto de contar con mayor flexibilidad
presupuestaria y asegurar al sector privado el
pago por los servicios que presta. Asimismo,
debe evitarse que la mayor parte de lo riesgos
involucrados recaigan en el Sector Pblico.

Ahora bien, para poder sostener esta

recuperacin en el tiempo podra resultar
probable que se incrementen los mecanismos no
tradicionales para el financiamiento de obras de
infraestructura. En ese sentido, algunos
acontecimientos (ej: creacin de cargos
especficos para el desarrollo de obras de
infraestructura energtica) parecen ratificar esta
hiptesis.
En otro orden de ideas, en lo que hace
especficamente al punto de vista presupuestario
se entiende que la situacin es razonablemente
buena en Argentina, a nivel nacional, en
comparacin con otras experiencias. Ello es as,
dado
que
los
fideicomisos
constituidos
mayoritariamente con bienes y/o fondos del
Estado Nacional se incluyen en la Ley de
Presupuesto Nacional y se consolidan al
informarse la ejecucin presupuestaria del Sector
Pblico Nacional. Esto en diversos pases de
Latinoamrica no necesariamente se lleva a cabo.
No obstante, un desafo mayor presentan

Por ello, las APP deberan ser slo una

alternativa a los mecanismos tradicionales para
el financiamiento de obras de infraestructura,
cuya
constitucin
debera
fundamentarse
ampliamente. Asimismo, deber contarse con el
flujo de ingresos y gastos que desembolsar el
proyecto, diferenciando aquellos provenientes del
sector
pblico
y
del
sector
privado.
Adicionalmente, se debern asignar los riesgos
de acuerdo a quien tenga mayores posibilidades
de administrar y mitigar los mismos.

63