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Analisis Prospectivo 3
Analisis Prospectivo 3
de
administracin pblica
08
Gestin estratgica
Ernesto Velasco
compilador
bbapdf
BIBLIOTECA BSICA
DE ADMINISTRACIN PBLICA
grupo editorial
siglo veintiuno
siglo xxi editores, mxico
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DIPUTACIN
NDICE
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el planteamiento estratgico
en el mbito pblico,
por isabel bazaga fernndez
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EL PLANTEAMIENTO ESTRATGICO
EN EL MBITO PBLICO*
isabel bazaga fernndez**
El objetivo de este captulo es familiarizar al lector con el enfoque estratgico de las organizaciones y con su aplicacin especfica al mbito
pblico. Para ello comenzaremos con una reflexin sobre las transformaciones sociales, polticas y econmicas que han tenido lugar en la segunda
mitad del siglo xx y que hacen necesaria la bsqueda de nuevas aproximaciones al estudio de la accin pblica. A continuacin efectuaremos una
introduccin al enfoque estratgico como una de las filosofas de gestin
ms adecuadas para hacer frente a los retos de este periodo histrico. Tras
esta reflexin inicial analizaremos la utilidad, para lo pblico, del pensamiento global y estratgico y, sobre todo, procuraremos engarzar dicho
enfoque con la consideracin de la administracin como un conjunto
de organizaciones responsables que tienen que anticiparse a los cambios
y dar cuenta y responder de sus actividades ante los ciudadanos. Finalmente, entraremos en el terreno aplicado al tratar la planificacin estratgica como instrumento de transformacin del pensamiento estratgico
en cambio organizativo y a la gestin estratgica como una herramienta
til para conseguir el xito de esa transformacin.
La tesis que queremos defender es que la desaparicin de las condiciones ambientales que dieron origen al Estado nacional decimonnico ha dado lugar a una nueva situacin caracterizada por la
incertidumbre. En este nuevo contexto la organizacin administrativa
y la misma accin pblica tienen que deshacerse paulatinamente de
las viejas formas de organizacin y de relacin con la sociedad, pero
si no hacen esto, al menos tienen que adicionar nuevas formas de organizacin y gestin a las clsicas de la burocracia. En este sentido,
argimos que el enfoque estratgico de las relaciones entre las administraciones pblicas y la sociedad, el mercado, es la manera de adaptar
*
Rafael Ban y Ernesto Carrillo (comps.), La Nueva Administracin Pblica. Alianza
Editorial. Madrid, Espaa, 1997. 105-123 pp.
**
Universidad Complutense de Madrid. Instituto Universitario Ortega y Gasset.
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Por ltimo, la crisis del Estado social de derecho pone sobre la mesa la
necesidad de superar el positivismo jurdico y relegitimar las leyes por
medio de la mayor participacin ciudadana en los procesos de regulacin social y, simultneamente, una vez ms pone de manifiesto la
relevancia de abordar la accin pblica desde enfoques que den importancia tanto a los valores como a los mtodos. Todo ello conduce al
fin de la visin del Estado como un todo monopolizador del inters general (Crozier, 1995) otorgando un mayor protagonismo a la sociedad
civil (Prez-Daz, 1993).
En suma, las organizaciones pblicas desempean su actividad en
contextos de gran turbulencia ambiental y son nicamente uno de los
actores que estn actuando en ellos; por lo tanto, y necesariamente, han
de enriquecer su informacin sobre la realidad y actualizarla constantemente. Adems, el espacio de actuacin de toda organizacin va ms
all del definido por sus fronteras fsicas. En este contexto, la bsqueda
de obtencin de la ventaja comparativa de cualquier organizacin pblica reside en su capacidad para convertirse en una organizacin dinmica en continuo proceso de aprendizaje social, introduciendo a la
sociedad en la definicin de sus objetivos y de sus pautas de comportamiento. Las organizaciones de aprendizaje (Senge, 1990) deben
generar mecanismos de recogida de informacin de la sociedad, pero
de manera preeminente generar ideas que mantengan la fusin de intereses con ella. En la medida en que esa informacin se convierta en
conocimiento fortalecer a los procesos de pensamiento organizativo
y el papel de las organizaciones pblicas como integradoras y agregadoras de intereses. Y en esta integracin de intereses sin duda tambin
reside la obtencin de ventajas comparativas de unas organizaciones
pblicas respecto de otras y de las organizaciones privadas.
Lo cierto es que los mtodos que hasta ahora han sido empleados
para afrontar la difcil tarea de la accin pblica estn en cuestin. La
conciencia de la desaparicin de los entornos plcidos y su sustitucin
por condiciones ambientales turbulentas ha contribuido a minar sus
bases. Las organizaciones pblicas se ven obligadas a pensar en el
hacia dnde se va para despus definir cmo llegar all. Por lo tanto,
es preciso dar mayor importancia al horizonte de las acciones que a las
acciones en s mismas, sin olvidar que tambin hay que ofrecer rendimientos en la gestin rutinaria para contribuir a legitimar la administracin pblica. Una sociedad dinmica necesita una administracin
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El pensamiento global
Para las organizaciones modernas es necesario no slo pensar de forma
global en el mbito espacial o territorial, sino tambin en el mbito
temporal. En el primero porque los mltiples acontecimientos que
se producen en el mundo tienen impacto en las organizaciones y las
obliga a definir cul es el papel que representan o quieren representar
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En este sentido, uno de los pilares del enfoque estratgico es la identificacin de agentes crticos que colaboren con las organizaciones, precisamente para guiarlas en la definicin de sus polticas y acciones y
que lo hagan no como meros observadores, sino como parte activa en
los procesos (participacin en los diagnsticos, definicin de sistemas
de priorizacin, de apoyo a la decisin, etc.). Los agentes crticos son
los individuos o grupos sociales que afectan o pueden ser afectados,
recibir o generar efectos o impactos de la accin de las organizaciones
pblicas (Carroll, 1989). La organizacin debe definir las estrategias de
relacin con estos agentes de manera diferenciada y en funcin de los
objetivos a alcanzar.
El pensamiento estratgico proporciona un marco para la profundizacin en la administracin responsable, puesto que prima la definicin
de orientaciones y la generacin de consensos ms que el diseo aislado
de actuaciones. Adems, en los procesos de planificacin otorga una importancia decisiva al diseo de la implantacin. Asimismo, es una filosofa que profundiza en conceptos como la tica pblica, puesto que
la mejor forma de servir con objetividad a los intereses generales es
generar elementos de enlace con la sociedad que ayuden a conocer y
entender la multiplicidad de intereses a los que se tiene que dar respuesta desde la accin pblica (Villoria, 1996).
Para el desarrollo de este nuevo sistema de relaciones es preceptivo
que los gobiernos amplen el nmero y las caractersticas de los papeles que tienen que representar (Osborne y Gaebler, 1992). En la
medida de lo posible habrn de conjugar el desempeo de los siguientes papeles:
El gobierno catalizador, que potencie los recursos de las instituciones aprovechando los de otros actores; se trata de buscar la conjuncin entre la
demanda de accin, las necesidades a las que hay que responder y la
escasez de recursos.
El gobierno competitivo, que introduce una reflexin sobre lo que
puede y debe hacer, que parte del principio de que no puede hacerlo
todo y bien, por lo que busca la profundizacin en aquello que hace
mejor. En el desempeo de este papel de gobierno competitivo se producen ventajas como la bsqueda de una mayor eficiencia, con el referente de la equidad, la respuesta a las necesidades de los ciudadanos,
el premio a la innovacin, y gracias a todos estos elementos se favorece el
desarrollo organizativo.
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la gestin estratgica
Una vez realizado el esfuerzo de pensar estratgicamente para determinar cul es la funcin social de la organizacin, dnde reside su
ventaja competitiva respecto de otros actores y cules son las necesidades y demandas de los distintos segmentos de poblacin a los que
tiene que atender, esta reflexin tiene que constituirse en un potencial
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para el desarrollo organizativo. Al proceso mediante el cual se transforma el pensamiento, el conocimiento, el cambio organizativo es a
lo que se denomina gestin estratgica. La gestin estratgica contiene,
al menos, tres diferentes vertientes (Thompson, 1990): por una parte,
la estrategia en s misma, la definicin de una visin de xito para la
organizacin y de los distintos caminos para alcanzarla; en segundo
lugar, la excelencia en la implantacin de las estrategias para conseguir
el cambio deseado; en tercer lugar, la innovacin para asegurar que la
organizacin est evolucionando en la direccin adecuada y que las
estrategias definidas se van revisando a lo largo del proceso para asegurar su perfeccionamiento, adaptacin y renovacin.
El proceso de gestin estratgica destaca que se debe alcanzar la
visin de futuro de la organizacin atendiendo tanto a la formulacin
de estrategias que lo permitan como a los modos de implantacin de las
mismas (Nutt y Backoff, 1992), sustituyndose gradualmente el orden
de importancia desde el inicio hasta el final del mismo. As, mientras
en el comienzo se concentra el esfuerzo en la formulacin, segn se va
avanzando en el proceso toma cada vez mayor importancia la implantacin, sin olvidar que ambas conviven a lo largo del proceso, siendo el
nfasis otorgado lo nico que vara. Asimismo no pretende una ruptura
traumtica con el pasado, sino una evolucin en los planteamientos y
acciones hacia el futuro, se manifiesta como un proceso de gestin de
la transicin entre la posicin de la que la organizacin parte y la posicin que pretende alcanzar. De tal modo, se constituye en un proceso
de aprendizaje organizativo que conduce a acciones que facilitan el
alcance de la visin de xito. El proceso se inicia, por tanto, con la
revisin de las bases del comportamiento mantenido por la organizacin a lo largo de su ciclo vital, para encontrar los elementos que
puedan servir de puente entre el presente y el futuro. El objetivo de
la formulacin de estrategias es precisamente encontrar aquellas
que permiten de una forma ms adecuada el cambio estratgico,
porque disminuyen la diferencia entre lo que se es y lo que se quiere
ser. De ah que cobre importancia descubrir aquellos comportamientos organizativos (principalmente valores y orientaciones) que se
han estado utilizando y que podran servir de cimiento para empezar a
construir en la direccin deseada.
La implantacin cobra relevancia una vez que se hayan formulado
y depurado las estrategias. Es evidente que para conseguir cambios organizativos hay que pensar en trminos de implantacin ya en la fase
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de diseo; el solo planteamiento de las estrategias abstradas de su posterior ejecucin no hace que stas produzcan el cambio. Para conseguir
que la implantacin se pueda poner en marcha es necesario que en la
formulacin de las mismas se ponga especial cuidado en dos aspectos:
1. La identificacin de los actores crticos que operan en el entorno
y en el interior de la organizacin.
Un aspecto primordial del cambio, del xito de la implantacin
de las estrategias, lo constituye la relacin que la organizacin mantenga con los actores crticos en trminos de identificacin de sus
necesidades y demandas, as como de distribucin de los recursos y,
por tanto, de su satisfaccin.
2. La generacin de un consenso sobre la necesidad de afrontar el
proceso, incluyendo a los decisores clave en el diseo de las estrategias.
Se trata de ir introduciendo en la organizacin la idea de que la
gestin estratgica es un proceso que atae a toda la organizacin y que
todos pueden contribuir al cambio desde el rea o funcin que desempeen, comenzando por aquellos que tienen capacidad de decisin
para promover la implantacin.
El proceso de gestin estratgica debe tener como referencia las
orientaciones a largo plazo, a dnde se quiere llegar y qu se quiere
ser, pero no olvidar las orientaciones y acciones a realizar a corto plazo.
De hecho, se deben disear acciones en el plano temporal que contribuyan a ambos objetivos: la presentacin de resultados de impacto
a corto plazo y la contribucin a alcanzar la visin del futuro (Nutt y
Backoff, 1992). Esto convierte a la planificacin estratgica en un elemento tardo del proceso de gestin estratgica, en una herramienta
a emplear. La planificacin es, por tanto, un medio para conseguir alcanzar el objetivo a corto plazo, no un fin en s misma.
En otro orden de cosas, la gestin estratgica es un proceso global
que afecta a todos los niveles de decisin y funciones y a todas las variables organizativas (Thompson, 1990). Cuando una organizacin se
plantea su transformacin, sta tiene impacto en todos sus subsistemas,
por lo que cabe aprovechar tambin el impulso que desde ellos se pueda
imprimir al proceso. As, la gestin estratgica implica en su inicio la
realizacin de un anlisis del liderazgo organizativo, ya que el estilo de direccin influye de forma directa en el diseo y en la puesta en marcha
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del proceso (Schein, 1985). Por poner un ejemplo, cabe destacar que
los liderazgos nicamente basados en la intuicin son enemigos de la
gestin estratgica, puesto que presentan dificultades para aceptar la importancia de los anlisis rigurosos para la adopcin de decisiones. Sin
embargo, los lderes capaces de conciliar voluntades dentro y fuera de
la organizacin y de moverse cmodamente tanto en el terreno de la
flexibilidad y la participacin como en el del control son apoyos clave
para el proceso estratgico. De igual modo, se puede utilizar la posibilidad de actuar sobre la estructura organizativa para aprovechar las
oportunidades de adecuacin al entorno: centralizacin o descentralizacin por servicios y funciones, segn las estrategias y los aspectos
donde resida la ventaja competitiva.
Asimismo, mencin especial requiere el manejo de los recursos, especialmente la gestin de los recursos humanos como instrumento del
cambio organizativo. Hemos definido la administracin responsable
como aquella que rinde cuentas y responde a las demandas de sus ciudadanos, la que incorpora el concepto de cliente desde la dimensin de
ciudadano. Desde esta definicin adquieren una gran importancia las
personas que estn al servicio de las organizaciones pblicas, ya que una
accin sobre ellas es requisito indispensable para impulsar el cambio
organizativo (Villoria, 1996). El uso adecuado, dentro del proceso
de gestin estratgica, de los sistemas de seleccin y de provisin de
puestos; y de manera preeminente, el esfuerzo por la formacin, el desarrollo y la motivacin de los recursos humanos facilitarn el xito de las
estrategias (Rothwell y Kazanas, 1989).
En el proceso de gestin estratgica, la informacin refuerza su calificacin como recurso bsico. La actuacin sobre la informacin contribuye a reforzar dos importantes lneas de desarrollo; el apoyo a la
adopcin de decisiones y la alimentacin del proceso de elaboracin
de las estrategias. En cuanto a la toma de decisiones, una adecuada
definicin de la informacin segn los tipos de decisin operativa,
tctica o estratgica agiliza el proceso de eleccin estratgica (Earl,
1988). En lo que se refiere a su utilizacin como alimento del proceso
de formulacin de las estrategias, facilita el desarrollo de posibles alternativas o cursos de accin. As, los procesos estratgicos requieren el
despliegue de una amplia gama de herramientas para recopilar informacin, tanto sobre la organizacin como de su entorno, que ayude a
los decisores a orientar sus definiciones (Nutt y Backoff, 1992). Vamos
a realizar una referencia a aquellas que, a nuestro juicio, son relevantes
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para el proceso y ayudan a la comprensin de la informacin como recurso estratgico: la definicin de temas estratgicos, el anlisis de los
agentes crticos y el anlisis dafo.
Un tema estratgico es una tendencia o acontecimiento de dentro o
fuera de la organizacin que tiene una gran influencia para alcanzar
el futuro deseado (Ansoff, 1980). Gran parte del esfuerzo estratgico
se concentra en torno a la identificacin y anlisis de estas tendencias,
para formar una agenda de temas estratgicos que facilite la anticipacin a los cambios; en definitiva, que aproveche las oportunidades y
evite su transformacin en problemas.
El anlisis dafo (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades) es
una manera de agregacin de la informacin, en este caso tomando
como referencia la visin de xito. Se utiliza cualquier herramienta
que facilite la produccin de informacin (informes sociodemogrficos, econmicos, geogrficos, tecnolgicos, etc.) y sta se clasifica de
acuerdo con las implicaciones que tenga para el xito organizativo. As,
esa informacin se clasifica en cuanto supone debilidad o fortaleza organizativa; o amenaza u oportunidad del entorno.
El anlisis de los agentes crticos es otro sistema de ordenacin de la
informacin, esa vez tomando como referencia a los distintos actores
que afectan o pueden ser afectados por los efectos e impactos de la
accin organizativa. Se trata de producir informacin respecto de los
agentes crticos que ayude a la organizacin a definir pautas de accin
para relacionarse con ellos.
Todas estas herramientas encuentran su mxima influencia en un
entorno organizativo donde el pensamiento estratgico constituye
parte viva de la cultura de la organizacin.
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Generacin de
bases para inicio
del proceso
Identificacin
de actores
crticos
Evaluacin
Definicin de la misin
de la organizacin
Anlisis
organizacin
Identificacin
temas
Implantacin
acciones
Visin de xito
Evaluacin
acciones
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