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EVALUACIN DE DAOS EN CARRETERAS PRODUCIDOS POR

DESASTRES NATURALES, DE ACUERDO A METODOLOGA CEPAL

Oriel Olivares
Ingeniero Civil, Jefe Subdepto. Administracin Directa, Direccin de Vialidad

RESUMEN

La Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe (CEPAL) aplica una

metodologa especial para la evaluacin de los daos que sufre un pas cuando es
afectado por desastres naturales, tales como temporales, huracanes, terremotos, etc. Esta
metodologa se encuentra sistematizada en el Manual para la estimacin de los efectos
socioeconmicos de los desastres naturales, publicada en Santiago de Chile el ao
1991, que es el resultado de numerosos ejercicios desarrollados por esa organizacin de
Naciones Unidas por ms de 20 aos.

La metodologa contempla la evaluacin de daos en los sectores sociales, daos a la

infraestructura, daos en los sectores productivos y los efectos sobre el medioambiente.
En el presente trabajo se abordar los daos a la infraestructura y particularmente a la
del transporte por carreteras.

El trabajo finaliza presentando el resumen de una aplicacin de la metodologa citada a

la evaluacin de los daos ocasionados por el Huracn Georges, que afect a la
Repblica Dominicana en el mes de Septiembre de 1998.

INTRODUCCIN

En Chile, en alguna parte de su territorio, se enfrenta cada ao algn fenmeno natural

con caractersticas de desastre, provocando grandes daos materiales y afectando
severamente a nuestra frgil infraestructura vial. Pero sta no es una caracterstica
exclusiva de nuestro pas, ya que Amrica Latina y el Caribe, por su ubicacin
geogrfica y por condiciones naturales, conforman una regin castigada con frecuencia
por fenmenos naturales.

La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), basndose en

estadsticas y estimaciones complementarias, realizadas en las dcadas de los 70 y 80,
lleg a determinar que en la regin de Amrica Latina y el Caribe los desastres naturales

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han originado ms de 6.000 prdidas de vidas humanas y perjuicios econmicos por un

valor de ms de 1.500 millones de dlares en un ao promedio.
Estas cifras resultan alarmantes, pero slo nos revelan el impacto de los desastres
naturales, sobre la vida de las personas y sobre el desarrollo econmico de nuestros
pases. En los pases industrializados el monto de los daos materiales es muy elevado,
en tanto que las prdidas de vidas son usualmente bajas, gracias a la existencia de
efectivos sistemas de prevencin. En los pases en vas de desarrollo, en cambio, el
nmero de prdidas de vidas originados por los desastres es siempre muy elevado,
debido a la carencia de esquemas de prevencin; por su parte, las prdidas materiales,
aunque menores que en los pases desarrollados, son usualmente muy significativas para
el desarrollo de un pas.

En la CEPAL existe desde hace mucho tiempo una clara consciencia de la necesidad de
abocarse a disear y llevar a la prctica esquemas y medidas de planificacin y
prevencin que permitan aminorar estas prdidas y por otra parte, disponer de los
medios para determinar el monto y tipo de daos ocasionados despus de cada desastre,
como una herramienta indispensable para orientar las tareas de rehabilitacin y
reconstruccin.

Para dar respuesta a la segunda de las necesidades planteadas, la Secretara de la

CEPAL, elabor un documento, a partir de algunos avances conceptuales presentados
por la Oficina de Coordinacin de las Naciones Unidas para el Socorro en Casos de
Desastres (UNDRO), acerca de la Prevencin y mitigacin de desastres; adems de las
propias experiencias recogidas por mas de 20 aos en las prestacin de asistencia a los
gobiernos de pases afectados, en la evaluacin de los efectos directos e indirectos de
los desastres. Todo ello lev a las autoridades de la CEPAL a la conviccin de que sera
altamente conveniente, conceptualizar y normar todas estas ideas, de tal manera que
pudieran surgir de ellas una gua de aplicacin general.

As fue como se concret esta idea, mediante la realizacin de un texto que se centra en
la evaluacin socioeconmica de los efectos de un desastre, denominado Manual para
la estimacin de los efectos socioeconmicos de los desastres naturales, publicado en
Santiago de Chile el ao 1991.

LA METODOLOGA DE CEPAL

CEPAL elabor el Manual antes citado, con la finalidad de ofrecer una metodologa
uniforme y coherente a las personas o instituciones que estn relacionadas con la
identificacin y cuantificacin de los daos causados por un desastre natural.
Este Manual se ha estructurado en cinco partes, las que consideran los siguientes
aspectos:

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La primera parte versa sobre aspectos metodolgicos y conceptuales de tipo general; la

segunda se refiere a la estimacin de los efectos del desastre sobre los sectores sociales,
a saber, la poblacin afectada, la vivienda, la salud y la educacin; en la tercera parte se
describen los efectos sobre la infraestructura de servicios como son agua potable y
alcantarillado, transporte y comunicaciones, electricidad y energa; la cuarta, contempla
los daos a los sectores productivos: agropecuario, industria y comercio; y finalmente,
en la quinta parte se presenta la metodologa correspondiente tanto a la agregacin de
los daos directos e indirectos, como la que se refiere a la medicin de los efectos del
fenmeno sobre los principales agregados macroeconmicos.

Para los efectos del presente trabajo, interesa especialmente la tercera parte, referida a la
infraestructura de servicios y dentro de ella, el sector Comunicacin y Transporte.

El sector Comunicaciones y Transporte es muy amplio y diversificado, ya que abarca

todo lo relacionado con el transporte terrestre, el cual a su vez puede ser por carretera o
por ferrocarril, el transporte martimo y el areo. Mientras que las Comunicaciones
abarcan las telefnicas, correos y telgrafos.

Un desastre natural puede ocasionar daos muy importantes al sector, tanto en su

infraestructura fsica, lo que llamaremos dao directo, as como a los servicios que
presta el sector, los que se denominarn dao indirecto. Dada la interrelacin de este
sector con el resto de la economa; los efectos secundarios que se produzcan pueden
llegar a ser apreciables.

Los daos directos, en el caso de las carreteras, se refieren principalmente a la prdida

o dao a cualquiera de sus elementos o a la prdida de vehculos. Entre stos los ms
comunes son los daos a la infraestructura de la carretera, como sus terraplenes, cortes,
puentes, tneles, obras de arte, etc. los cuales provocan la interrupcin del trnsito
vehicular.

Para la cuantificacin de los daos directos, la metodologa recomienda recopilar los

antecedentes recogidos por diversas fuentes, especialmente los organismos estatales
responsables de las administraciones de carreteras, pero reconoce como indispensable
efectuar una visita a las zonas afectadas, aunque sea de carcter muestral.
Es importante sealar que el dao directo producido por el desastre natural en estudio,
debe evaluar el costo de la infraestructura en el estado que se encontraba
inmediatamente antes de ocurrido el desastre, teniendo en cuenta su edad media y su
estado de conservacin. No se debe confundir esta evaluacin con el costo de
reconstruccin, ya que ste ltimo representara reponer el elemento por uno nuevo, el
que seguramente ser modernizado.

La cuantificacin de estos costos requiere de un conocimiento amplio del evaluador, ya

que en un corto plazo debe recopilar la informacin necesaria que le permita determinar

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los volmenes de obras daadas y luego aplicar costos unitarios que sean
representativos para el pas y la zona afectada.
Generalmente, la informacin ms fidedigna es posible encontrarla en los organismos
gubernamentales, como el Ministerio de Obras Pblicas del respectivo pas, donde se
encuentran expertos en el rea de infraestructura; sin embargo, se debe tener presente
que en algunas circunstancias es posible que las estimaciones oficiales de la magnitud
de los daos directos pequen por exceso o por defecto. Algunos gobiernos, motivados
por el propsito natural de conseguir la mayor ayuda internacional posible durante el
perodo de emergencia, suelen presentar, en un primer momento, estimaciones abultadas
de los daos; por otro lado, por razones de poltica interna y con el fin de mantener la
calma entre la poblacin, se opta por no revelar la verdadera magnitud de los daos,
transmitiendo cifras subevaluadas.

Los daos indirectos en las carreteras, se deben fundamentalmente a la suspensin del

trnsito vehicular por una ruta, obligando al uso de alternativas de mayor recorrido, o
bien generando mayor costo de operacin de los vehculos al transitar por la misma en
mal estado u obligando al uso de otros modos de transporte.

Los costos indirectos que pueden generarse a raz de un desastre natural, puede
clasificarse en general en cuatro categoras:
i).- Mayores costos de operacin de vehculos en las mismas rutas empleadas antes del
desastre
ii).- Mayores costos de operacin del trnsito de vehculos por desvos debido a la
intransitabilidad de las rutas habituales
iii).- Mayores costos o menores excedentes resultantes del uso de modos alternativos de
transporte, y
iv).- Prdida de excedentes por supresin del movimiento de personas y carga a raz de
los mayores costos de transporte provocados por el desastre.

Una vez definido el problema, se debe revisar las posibles fuentes de informacin
acerca de los costos de transporte que se necesitan. En general, dichos costos forman
parte de las metodologas para la evaluacin tcnico-econmica de proyectos viales.
Otra buena fuente de informacin respecto al costo operacional de los vehculos, la
constituye el HDM que el Banco Mundial ha promovido a casi todos los pases de
Amrica Latina.
Se debe tener presente que los costos de operacin del transporte dependen de muchos
factores, tales como: el tipo de vehculo, el tipo de superficie de rodadura, condicin o
estado de la misma (rugosidad), cantidad de curvas (sinuosidad), pendientes y
gradientes (montaoso), etc. Por lo tanto, al evaluador deber procurar tener los costos
para distintas condiciones, de modo tal de representar lo mejor posible las condiciones
reales.

Otra variable fundamental en la estimacin del dao indirecto, es contar con datos de
los flujos de trnsito en la zona, una vez que haya ocurrido el desastre, lo cual es muy
difcil de conseguir; ante lo cual el evaluador deber estimar el volumen de trnsito en

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base a las matrices conocidas de ste, antes del desastre; adquiriendo especial relevancia
la estratigrafa del trfico, es decir, los porcentajes de vehculos livianos, camiones y
buses.

EVALUACIN DE LOS DAOS OCASIONADOS POR EL HURACN

GEORGES, EN LA REPBLICA DOMINICANA.

En respuesta a una solicitud del Secretariado Tcnico de la Presidencia de la Repblica

Dominicana, la CEPAL, a travs de su Sede Subregional de Mxico, asumi la
responsabilidad de efectuar la evaluacin socioeconmica y ambiental de los efectos del
Huracn Georges. Para ello se integr un equipo interdisciplinario de funcionarios y
consultores de la institucin que realiz una misin entre los das 19 y 31 de Octubre de
1998, que visit las principales zonas afectadas por el desastre, recopil informacin de
diversas fuentes, gubernamentales, del sector privado, de otros organismos
internacionales y realiz estimaciones propias acerca de los daos.

La misin estuvo integrada por 8 profesionales, de los cuales se tiene 1 Coordinador de

la Misin y economista global; 1 experto agrcola de CEPAL Mxico; 1 economista
experto en sectores sociales de CEPAL Mxico; 1 economista experto en sectores
productivos de CEPAL Mxico; 1 arquitecto experto en el sector vivienda de CEPAL
Chile; 1 ingeniero, experto en medio ambiente, consultor de Costa Rica; 1 ingeniero
elctrico, experto en el sector energa, consultor de Nicaragua y 1 ingeniero civil,
experto en infraestructura vial, consultor de Chile.

El Huracn Georges hizo impacto sobre el territorio de la Repblica Dominicana en la

Isla Saona, en la parte Este del pas, el Martes 22 de Septiembre de 1998, a las 9 A.M.
hora local. Se movi entre las ciudades de San Pedro de Macors y La Romana cerca de
las 11 A.M., siguiendo un curso hacia el oeste-noroeste, a una velocidad de
desplazamiento de 22 Km/hora, alcanzando a las 3 P.M. de ese da una posicin nortenoreste a 10 Km. De Santo Domingo, la capital del pas, sobre Villa Mella. Tom ya
tierra adentro un curso ms hacia el noreste, pasando prximo a la localidad de Bonao a
las 7 P.M. e internndose en territorio Haitiano hacia la medianoche.

En su decurso sobre territorio Dominicano present un ojo de aproximadamente 50 Km.

de dimetro, con categora 2 3 de la escala Saffir Simpson, ocasionando una secuela
de destruccin y muerte, centenares de miles de damnificados, cuantiosos daos a la
agricultura, suspensin de servicios en particular de energa elctrica que se prolong
por varios das e incluso semanas en algunas localidades. Erosion severamente las
laderas de los cerros, derrumb rboles, y como consecuencia de las intensas y
prolongadas lluvias, se ocasionaron inundaciones y crecidas de tal magnitud que
provocaron la rotura de puentes, tramos de carreteras y la prdida de viviendas
emplazadas en reas vulnerables.

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De acuerdo a lo informado por la Direccin Meteorolgica, en una estacin de Santo

Domingo, el agua cada super los 409 milmetros en un perodo de 15 horas y 28
minutos, con vientos mximos sostenidos de 170 Km/hora y rfagas de entre 200 y 220
Km/h.; mientras en el aeropuerto de Punta Cana se observaban marejadas generadas por
el huracn que en ese sector alcanzaron entre 4,5 y 5,0 m.

Poblacin Afectada.- A diferencia de otros pases donde se han observado estos

desastres naturales, han tenido consecuencias locales en su territorio y han afectado slo
a una parte de la poblacin, en la Repblica Dominicana la totalidad de sus habitantes
sufrieron los trastornos del huracn Georges.
El nmero de muertos lleg a 235 personas, con 595 heridos y 59 desaparecidos, segn
las cifras oficiales.

El nmero de damnificados que perdieron parcial o totalmente su vivienda, lleg a

296.637 personas que representan aproximadamente el 4% de la poblacin total del
pas. La poblacin afectada de manera secundaria alcanza una cifra de 4.218.601
personas, aproximadamente un 53% de la poblacin.

Daos en los sectores productivos.

Se incluyen en este sector los daos a la agricultura, ganadera, sector pecuario y el

pesquero.

En trminos del monto de los daos, el sector agropecuario fue el ms afectado por el
fenmeno, como resultado primero de los vientos que con gran fuerza arranc rboles,
plantas, frutas y derrib instalaciones; en segundo lugar las intensas lluvias provocaron
desbordamientos de ros que arrasaron sembrados, inundaron campos y destruyeron
suelos cultivados en los mrgenes de los ros. La suma de los daos en estos sectores
alcanza un total de 527 millones de dlares, de los cuales 441 corresponden a daos
directos y 86 a los indirectos.

Daos en sectores de Industria, comercio y turismo.

Si bien el mayor dao se produjo en los sectores productivos, las dems actividades
econmicas tuvieron igualmente una afectacin de variada importancia. Los sectores de
la industria manufacturera nacional, las actividades de procesamiento para
reexportacin que realizan en un nmero importante de zonas francas, las instalaciones
para el turismo que es de gran importancia en este pas, y el comercio minorista,
sufrieron prdidas tanto directas como indirectas que en suma, alcanzan las cifras de
323 millones de dlares para la industria, 175 para el turismo y 56 para el comercio.

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Daos en los sectores sociales.

Estos abarcan Educacin, Salud y Vivienda.

En el sector Educacin se vieron afectadas un total de 1.334 escuelas, de las cuales 203
quedaron completamente destruidas, 367 sufrieron daos parciales, 321 perdieron sus
techos y 443 fueron habilitadas como albergues para los refugiados, con el deterioro que
esta situacin extraordinaria les significa. El dao directo a 57 millones de dlares y el
indirecto a 12.

El sector Salud no sufri daos muy cuantiosos en sus instalaciones, sino ms bien
algunos hospitales quedaron inhabilitados por la destruccin del equipamiento, de este
modo el dao directo slo fue de 6 millones de dlares y el indirecto se estim en 16.
El sector Vivienda result severamente afectado, de acuerdo a los datos proporcionados
por el Instituto Nacional de Vivienda (INVI), un total de 171.000 viviendas habran
sufrido dao, dentro del cual 49.000 fueron destruidas completamente. Los daos
directos se estimaron en 107 millones de dlares y los indirectos en 125.

Daos en el Sector Infraestructura.

Contempla los sectores de Agua Potable y alcantarillado, Energa y electricidad, y

Transporte y telecomunicaciones.

El servicio de agua potable y alcantarillado es de responsabilidad de Corporaciones

municipales en las ciudades importantes y del Instituto Nacional de Agua Potable y
Alcantarillado (INAPA) en el resto del pas. Los daos provocados por el huracn se
derivaron principalmente por daos provocados a las redes elctricas que afectaron el
funcionamiento de los equipos y sistemas elctricos, tambin sufrieron dao los
acueductos que cruzan ros, las obras de toma, las estaciones de bombeo, las plantas de
tratamiento, los pozos de captacin y finalmente se produjeron cortes en los caminos de
acceso y en las redes de distribucin. Los daos directos e indirectos, se estimaron en 8
y 9 millones de dlares respectivamente.

El sector energa y electricidad se vio afectado severamente en su conjunto, aunque

particularmente los mayores daos se produjeron en las redes de transmisin y
distribucin, mientras que en menor grado las plantas de generacin de energa
elctrica. Los daos directos e indirectos se estimaron en 27 y 62 millones de dlares
respectivamente.

Daos en el sector Transporte y Comunicacin.

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Los caminos y carreteras que constituyen la red nacional, sufrieron severos daos, en su
carpeta de rodadura, su plataforma, sus obras de arte menores y sus puentes, como
consecuencia del fenmeno en estudio.

Los daos en este sector, ms que a los fuertes vientos del huracn, deben atribuirse a
las lluvias que alcanzaron intensidades inusuales, provocando grandes crecidas de los
caudales de los cauces naturales; adems los vientos provocaron la cada de numerosos
rboles que fueron arrastrados por las aguas y al llegar a singularidades como los
puentes y alcantarillas produjeron obstrucciones tales que por el efecto de
embalsamiento de las aguas llevaron al colapso a algunas estructuras, mientras que las
que resistieron el embate de las aguas, indujeron los desbordes que arrasaron con los
terraplenes de acceso (approaches) o inundaron grandes extensiones de la plataforma
de los caminos en los sectores bajos.

Como consecuencia de lo sealado, se registraron daos en 112 puentes, que

representan una longitud total de 5.350 metros lineales. De ellos 55 fueron destruidos,
que suman una longitud de 2.400 metros lineales, los cuales debern ser reconstruidos;
el resto sufri daos en sus accesos y en parte de su estructura, pero se estima que
podrn se reparados. Paralelamente se destruyeron un total de 828 alcantarillas que
representan unos 16.560 metros, de stas 165 corresponden a cajones de hormign
armado con un total de 3.300 metros lineales, mientras que el resto son alcantarillas de
tubos de hormign.

Las carreteras principales presentan daos en una longitud estimada de 230 Km. Si se
considera la cantidad de carreteras afectadas, stas representan aproximadamente el
20% del total. Por otra parte los caminos vecinales presentan daos en una longitud neta
de 2.000 Km., que equivale a un 40% de ellos. Todo lo anterior sin considerar un
nmero no determinado de caminos y carreteras afectados solamente por el dao en
alguno de sus puentes, los que se contabilizaron separadamente.

En virtud de lo descrito se puede apreciar el grave impacto del fenmeno sobre la

infraestructura vial, afectando la casi totalidad de las comunicaciones terrestres, ya que
no existen vas alternas o ferrocarriles. Incluso para la atencin de la emergencia se tuvo
que recurrir a puentes areos y a uso de helicpteros para llegar a las numerosas
localidades que quedaron aisladas. De ah que el incremento en el costo del transporte,
tanto de carga como de las personas, ha generado un monto importante de los daos
indirectos. Estos daos se refieren fundamentalmente al mayor costo de operacin del
parque automotriz ya sea por suspensiones del trnsito vehicular, mayores recorridos al
transitar por variantes y el tener que transitar por caminos en mal estado, mientras se
realizan las reparaciones correspondientes.

Los daos directos a la infraestructura vial se han evaluado en un monto de 127,1

millones de dlares, los cuales consideran el valor de las obras afectadas al momento de
ocurrir el evento. Ello, si bien representara la inversin necesaria para reponerlas al
estado en que se encontraban antes del desastre, es sin duda inferior al costo de

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reconstruccin de las obras daadas. Este ultimo se ha estimado en un valor de 250

millones de dlares. As por ejemplo, en el caso de los puentes se consider en la
evaluacin del dao directo la longitud del puente existente; mientras que en la del costo
de reconstruccin se considera la longitud modificada que deber tener la nueva
estructura.

En cuanto a los daos en puertos, de acuerdo a lo informado por la Autoridad Portuaria

Dominicana, habran sufrido algn tipo de daos los puertos de San Pedro de Macors,
Haina y Santo Domingo; sin embargo slo en el de San Pedro se evaluaron los daos
directos, los cuales ascienden al valor 2,5 millones de dlares. No se estimaron daos
indirectos, por cuanto las fuentes informaron que prcticamente no se afect el
movimiento de naves.

En relacin con los aeropuertos, slo se reportan daos directos en el de Las Amricas,
por un valor estimado de 4,5 millones de dlares; mientras que los daos indirectos se
obtuvieron a partir de la menor recaudacin en el perodo del 22 al 30 de Septiembre,
considerado como el de emergencia y asciende a un monto de 0,4 millones de dlares.
Habra habido alguna afeccin menor en los aeropuertos de los centros tursticos de La
Romana y Punta Cana, de propiedad privada, y que ya estaban operando normalmente
al momento de la visita.

En el sector de las telecomunicaciones, la principal empresa del pas es CODETEL, la

que report daos directos por un valor de 40 millones de dlares. No se registraron
daos indirectos porque segn se inform, slo hubo suspensiones momentneas del
servicio.

En cuanto a las edificaciones pblicas, excluyendo aquellas que se registran en otros

sectores como los planteles educativos y culturales y los centros de salud, hubo alguna
afectacin en diversos edificios de las Secretaras de Estado, de las Fuerzas Armadas y
otros organismos pblicos. Se han estimado en 16,3 millones de dlares. No se
computan daos indirectos por cuanto en todos los casos se inform que se haba
mantenido el servicio, aunque en algunos casos con costos mayores a las condiciones
normales.

Los daos totales incluidos los directos y los indirectos para todos estos sectores y
subsectores se elevan a la suma de 348 millones de dlares. (Ver Tabla I.)

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TABLA I.
DAOS EN TRANSPORTE Y TELECOMUNICACIONES
(Millones de dlares)
Sector y Subsector
Daos totales Daos directos Daos indirectos
TOTAL:

348,4

190,1

158,2

TRANSPORTE
Puentes Destruidos (2.404 m)
Puentes Daados (2.953 m)
Carreteras Principales (230 km)
Caminos Vecinales (2.000 km)
Alcantarillas (16,560 m)
Puertos
Aeropuertos a/

292,0
32,2
14,4
63,1
168,7
5,6
2,4
4,7

133,8
11,5
6,9
23,1
80,0
5,6
2,4
4,3

158,2
20,6
8,5
40,1
88,7

TELECOMUNICACIONES

40,0

40,0

EDIFICACIONES PUBLICAS

16,3

16,3

a/ No incluye daos directos de equipos meteorolgicos.

Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de la Secretara de Obras
Pblicas y Comunicaciones y clculos propios.

0,4