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BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Proyecto: Desarrollo del Marco Tarifario de los Servicios
de Agua Potable y Saneamiento Bsico del Per
Cooperacin Tcnica No. ATN/WP-9606

Superintendencia Nacional de
Servicios de Saneamiento (SUNASS)

Diseo y simulacin del nuevo esquema

de subsidios para los servicios de agua
potable y alcantarillado en el mbito de
las Empresas Prestadoras de Servicios de
Saneamiento (EPS) en el Per

Informe de Avance I
Versin Revisada

3 de noviembre de 2008

Diseo y simulacin del nuevo esquema de subsidios para los servicios de

agua potable y alcantarillado en el mbito de las Empresas Prestadoras de
Servicios de Saneamiento (EPS) en el Per
INFORME DE AVANCE I

BID / PDP.8.109.00-C

Centro de Estudios de Transporte e Infraestructura S.A.

Cerrito 1050 Piso 4
1010 Buenos Aires, Argentina
Tel.: (54) (11) 4812 4800
ceti@ceti.com.ar
www.ceti.com.ar

Informe de Avance I

ndice
I. INTRODUCCIN ......................................................................................................... 10
II. CHILE: SUBSIDIOS DIRECTOS.............................................................................. 11
II.1. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL E INDUSTRIAL ......................................................... 11
II.1.a. Organizacin de la prestacin.......................................................................... 11
II.1.b. Esquema de regulacin..................................................................................... 12
II.2. SISTEMA TARIFARIO .................................................................................................. 13
II.2.a. Estructura tarifaria vigente .............................................................................. 15
II.2.b. Frmulas Tarifarias.......................................................................................... 17
II.2.c. Metodologa de clculo..................................................................................... 19
II.3. SISTEMA DE SUBSIDIOS.............................................................................................. 20
II.3.a. Normativa ......................................................................................................... 20
II.3.b. Modalidad......................................................................................................... 21
II.3.c. Metodologa de focalizacin ............................................................................. 26
II.4. EVALUACIN DEL CASO ............................................................................................ 35
II.4.a. Evolucin del subsidio 1990-2007.................................................................... 35
II.4.b. Anlisis sobre la focalizacin del subsidio....................................................... 37
III. COLOMBIA: SUBSIDIOS CRUZADOS POR ESTRATO ................................... 39
III.1. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL E INDUSTRIAL ........................................................ 39
III.1.a. Organizacin de la prestacin ........................................................................ 39
III.1.b. Esquema de regulacin ................................................................................... 40
III.2. SISTEMA TARIFARIO ................................................................................................. 41
III.2.a. Estructura tarifaria vigente ............................................................................. 41
III.2.b. Frmulas tarifarias ......................................................................................... 42
III.2.c. Metodologa de clculo ................................................................................... 42
III.2.d. Valores tarifarios y de las facturas ................................................................. 48
III.3. SISTEMA DE SUBSIDIOS ............................................................................................ 52
III.3.a. Normativa ........................................................................................................ 52
III.3.b. Modalidad........................................................................................................ 53
III.3.c. Metodologa de focalizacin............................................................................ 54
III.4. EVALUACIN DEL CASO ........................................................................................... 62
III.4.a. Sistema actual de subsidios, algunas observaciones....................................... 62
III.4.b. Consumo bsico en Colombia, antecedentes y su determinacin................... 63
III.4.c. Estudios especializados ................................................................................... 67
IV. REA METROPOLITANA DE BUENOS AIRES: SUBSIDIOS CRUZADOS Y
DIRECTOS ........................................................................................................................ 73
IV.1. ORGANIZACIN POLTICO-ADMINISTRATIVA DEL PAS ............................................ 73
IV.2. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL E INDUSTRIAL ........................................................ 75
IV.2.a. Organizacin de la prestacin......................................................................... 75
IV.2.b. Esquema de regulacin.................................................................................... 75
IV.3. SISTEMA TARIFARIO ................................................................................................ 76
IV.3.a. Frmulas tarifarias.......................................................................................... 76

Informe de Avance I

IV.3.b. Evolucin nominal y real de la tarifa .............................................................. 78

IV.4. SISTEMA DE SUBSIDIOS ............................................................................................ 78
IV.4.a. Normativa ........................................................................................................ 79
IV.4.b. Modalidad........................................................................................................ 80
IV.5. EVALUACIN DEL CASO ........................................................................................... 93
IV.5.a. Incidencia del pago de los servicios pblicos domiciliarios en el gasto familiar
..................................................................................................................................... 93
IV.5.b. Problemas asociados a los subsidios cruzados implcitos en la tarifa ........... 95
IV.5.c. Desempeo del Programa de Tarifa Social..................................................... 96
V. SALTA: SUBSIDIOS A LA INDIGENCIA ............................................................... 98
V.1. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL E INDUSTRIAL ......................................................... 98
V.1.a. Organizacin de la prestacin .......................................................................... 98
V.1.b. Esquema de regulacin ..................................................................................... 99
V.2. SISTEMA TARIFARIO ................................................................................................ 100
V.2.a. Sistema de facturacin parametrizada ........................................................... 101
V.2.b. Sistema medido ............................................................................................... 105
V.3. SISTEMA DE SUBSIDIOS ........................................................................................... 106
V.3.a. Normativa........................................................................................................ 106
V.3.b. Modalidad ....................................................................................................... 107
V.4. EVALUACIN DEL CASO .......................................................................................... 113
VI. SAN PABLO: SUBSIDIOS CRUZADOS Y A LAS INVERSIONES.................. 115
VI.1. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL E INDUSTRIAL ...................................................... 115
VI.1.a. Organizacin administrativa ......................................................................... 115
VI.1.b. Organizacin de la prestacin....................................................................... 118
VI.2. SISTEMA TARIFARIO .............................................................................................. 120
VI.2.a. Estructura tarifaria vigente ........................................................................... 120
VI.2.b. Regulacin tarifaria....................................................................................... 122
VI.3. SISTEMA DE SUBSIDIOS .......................................................................................... 123
VI.3.a. Normativa ...................................................................................................... 123
VI.3.b. Modalidad...................................................................................................... 124
VI.3.c. Metodologa de focalizacin.......................................................................... 127
VI.4. EVALUACIN DEL CASO ......................................................................................... 128
VII. MARCO ACTUAL DE SUBSIDIOS EN PER .................................................. 131
VII.1. ENTORNO INSTITUCIONAL DE LOS SERVICIOS ...................................................... 131
VII.1.a. Formulacin de Polticas ............................................................................. 132
VII.1.b. Regulacin y Control.................................................................................... 133
VII.1.c. Prestacin de los Servicios........................................................................... 134
VII.2. TIPOLOGAS DE SUBSIDIOS EN SANEAMIENTO ...................................................... 135
VII.3. PRINCIPIOS Y NORMATIVA TARIFARIA Y DE SUBSIDIOS EN PER........................... 138
VII.3.a. Principios Tarifarios .................................................................................... 138
VII.3.b. Plan Nacional de Saneamiento 2006 2015 ............................................... 139
VII.3.c. Regulacin Tarifaria .................................................................................... 140
VII.4. SUBSIDIOS A LA DEMANDA ................................................................................... 142
VII.4.a. Subsidios Cruzados en EPS.......................................................................... 142
VII.4.b. La Categora Social ................................................................................. 150

ii

Informe de Avance I

VII.4.c. Cargos de Acceso ......................................................................................... 154

VII.5. SUBSIDIOS A LA OFERTA ...................................................................................... 155
VIII. METODOLOGA PARA ESTRATIFICAR A LOS USUARIOS .................... 158
VIII.1. FOCALIZACIN DE SUBSIDIOS .................................................................. 159
VIII.1.a. Sistema de focalizacin de hogares (SISFOH) ........................................... 162
VIII.1.b. Encuesta Nacional de Hogares................................................................... 174
VIII.1.c. MAPINSE .................................................................................................... 177
VIII.1.d. Conclusiones y Recomendaciones............................................................... 179
VIII.2. NIVEL SOCIAL MNIMO DE ABASTECIMIENTO...................................... 179
VIII.2.a. Alternativas del consumo subsidiable......................................................... 180
VIII.3. CAPACIDAD Y DISPOSICIN AL PAGO ..................................................... 184
VIII.3.a. Polticas y tendencias.................................................................................. 184
VIII.3.b. Gasto en agua y disposicin al pago .......................................................... 186
VIII.4. ESTRUCTURA DE USUARIOS DE LAS EPS Y CAPACIDAD DE SUBSIDIO
....................................................................................................................................... 188
VIII.4.a. Cobertura de servicios segn nivel de pobreza .......................................... 189
VIII.4.b. Indicadores de capacidad de subsidio ........................................................ 190
VIII.4.c. EPS segn capacidad de subsidio y nivel de desempeo............................ 194
IX. LINEAMIENTOS PARA UN SISTEMA DE SUBSIDIOS .................................. 197
IX.1. MARCO DE REFERENCIA ........................................................................................ 197
IX.2. ORIENTACIN GENERAL PARA LA IMPLANTACIN DEL SISTEMA DE SUBSIDIOS ...... 197
IX.3. OBJETIVOS DE EQUIDAD Y EFICIENCIA .................................................................. 198
IX.4. CONDICIONES DIFERENCIADAS DEBIDO A LA DIVERSA CAPACIDAD DE LAS EPS .... 199
IX.5. NIVEL SOCIAL MNIMO DE ABASTECIMIENTO ......................................................... 201
IX.6. ACCESIBILIDAD DEL SUBSIDIO ............................................................................... 202
IX.7. METODOLOGA DE FOCALIZACIN Y ESTRATIFICACIN ......................................... 202
IX.8. SELECCIN DE BENEFICIARIOS .............................................................................. 203
IX.9. LIMITANTES Y PROPUESTA PARA LA FOCALIZACIN Y ESTRATIFICACIN INICIAL DE
BENEFICIARIOS DEL SUBSIDIO ......................................................................................... 203
IX.9.a. Vinculacin SISFOH y base comercial de SEDAPAL................................... 203
IX.9.b. Focalizacin por Manzanas: caso SEDAPAL ............................................... 207
FUENTES Y REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................... 210
ANEXO A. TIPOS DE CAMBIO EN PASES DE EXPERIENCIAS ANALIZADAS
........................................................................................................................................... 220
ANEXO B. DOCUMENTACIN PARA LA APLICACIN DE SUBSIDIOS EN
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES..................................................................... 221
ANEXO C. INFORMACIN COMPLEMENTARIA DEL CAPTULO VIII ........ 223

iii

Informe de Avance I

Siglas y Abreviaturas
ATUSA

Aguas de Tumbes S.A.

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

DS

Decreto Supremo

EPS

Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento

INEI

Instituto Nacional de Estadstica e Informtica

LGSS

Ley General de Servicios de Saneamiento

LMOR

Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en

los Servicios Pblicos

MEF

Ministerio de Economa y Finanzas

MVCS

Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento

PMO

Plan Maestro Optimizado

PNC

Plan Nacional de Competitividad

Regin

Amrica Latina y el Caribe

RGRT

Reglamento General de Regulacin Tarifaria

SISFOH

Sistema de Focalizacin de Hogares

SUNASS

Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento

TdR

Trminos de Referencia de esta Consultora

De Chile:
CASEN

Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica

D.F.L.

Decreto con fuerza de ley

D.S.

Decreto supremo

ESSAL

Empresa de Servicios Sanitarios de Los Lagos

ESSBIO

Empresa de Servicios Sanitarios del Bio-Bo

ESVAL

Empresa de Servicios Sanitarios de Valparaso

FPS

Ficha de Proteccin Social

INE

Instituto Nacional de Estadstica

MIDEPLAN

Ministerio de Planificacin y Cooperacin

MINVU

Ministerio de Vivienda y Urbanismo

OPS

Organizacin Panamericana de la Salud

PASIS

Pensin Asistencial de Vejez

PASIS

Pensin Asistencial de Invalidez

iv

Informe de Avance I

SAP

Subsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de

alcantarillado de aguas servidas

SISS

Superintendencia de Servicios Sanitarios

SUF

Subsidio nico Familiar

UPM

Unidades Primarias de Muestreo

USM

Unidades Secundarias de Muestreo

De Colombia
CMA

costos medios de administracin

CMI

costo medio de inversin

CMO

costo medio de operacin

CMT

costo medio de tasas ambientales

Corpes

Concejo Regional de Poltica Econmica y Social

CRA

Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico

DANE

Departamento Nacional de Estadstica

SSPD

Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios

Informe de Avance I

Cuadros
CUADRO 1. Chile: Diferencias entres las Fichas CAS y de Proteccin Social ................. 27
CUADRO 2. Colombia: Cargos Fijos y Variables.............................................................. 43
CUADRO 3. Colombia: Composicin de los Costos Medios de Inversin........................ 45
CUADRO 4. Colombia: Clasificacin de Tarifas ............................................................... 45
CUADRO 5. Colombia: Subsidios/Aportes por Tipo de Usuario....................................... 46
CUADRO 6. Colombia: Rangos de Consumo del Sector Residencial................................ 48
CUADRO 7. Colombia: Tipo, factores, variables, estratos y unidades de anlisis y
observacin.................................................................................................................. 59
CUADRO 8. Colombia: Participacin en el Consumo Total.............................................. 65
CUADRO 9. Colombia: Dotacin segn Nivel de Complejidad del Sistema..................... 66
CUADRO 10. Colombia: Rangos de Consumos por Tipo de Municipio ........................... 67
CUADRO 11. Colombia: Nuevos Rangos de Consumo Propuestos .................................. 67
CUADRO 12. Colombia: Status Quo del Esquema De Subsidios en el Suministro de
Agua Potable - 2003 .................................................................................................... 68
CUADRO 13. Colombia: Evolucin de la Distribucin de Hogares Urbanos entre Estratos
(%) ............................................................................................................................... 69
CUADRO 14. Regresin del Ingreso contra algunas de las caractersticas del hogar
utilizadas para la estratificacin actual (errores estndar en parntesis) ..................... 70
CUADRO 15. Variables consideradas en la encuesta......................................................... 89
CUADRO 16. rea Metropolitana de Buenos Aires: Porcentaje del gasto total familiar
destinado al pago de servicios pblicos 1996-1997 * ................................................. 94
CUADRO 17. Salta: Estructura y Promedio de Consumos por Rango............................. 105
CUADRO 18. Principales Prestadores de Saneamiento en Per....................................... 135
CUADRO 19. Normas destacadas vinculadas a Estructuras Tarifarias y Subsidios......... 138
CUADRO 20. Tipificacin de los Subsidios a la Demanda a Usuarios Domsticos........ 143
CUADRO 21. Cargos por Volumen ($/m3) de Servicios de Agua Potable para Usuarios
Domsticos en EPS seleccionadas............................................................................. 144

vi

Informe de Avance I

CUADRO 22. Diferencial de Tarifas de Agua Potable respecto a la Categora Social en

EPS seleccionadas ..................................................................................................... 152
CUADRO 23. Participacin de la Categora Social en la Estructura de Usuarios de EPS
seleccionadas (usuarios medidos).............................................................................. 153
CUADRO 24. Tipificacin de los Subsidios a los Usuarios de la Categora Social ..... 154
CUADRO 25. Participacin de las Donaciones y Transferencias en el Financiamiento de
las Inversiones Quinquenales de EPS seleccionadas segn Estudios Tarifarios....... 157
CUADRO 26. Conexin a Servicios de Agua Potable por Estratos de Hogar (%)........... 166
CUADRO 27. Conexin a Servicios de Desage por Estratos de Hogar (%)................... 166
CUADRO 28. Total de hogares censados y calificados segn Nivel SISFOH................. 168
CUADRO 29. Cuadro Resumen sobre las caractersticas de la ENAHO ......................... 176
CUADRO 30. Estructura por estratos socioeconmicos segn Ipsos APOYO ................ 178
CUADRO 31. Nivel de servicio y cantidad de agua recogida .......................................... 181
CUADRO 32. Consumo m3/mes segn cantidad de habitantes en el hogar y
litros/habitante/da ..................................................................................................... 182
CUADRO 33. Consumo m3/mes segn habitantes por hogar y litros/habitante/da por
departamento, mbito urbano - Ao 2007 ................................................................. 183
CUADRO 34. Gasto mensual de los hogares pobres urbanos en agua por red pblica y en
otras fuentes de abastecimiento como % del ingreso en el hogar- Ao 2007 ........... 186
CUADRO 35. Cobertura Agua por red pblica. Total y de hogares pobres y % de usuarios
actuales pobres........................................................................................................... 189
CUADRO 36. Cobertura de agua por red segn Nivel SISFOH y cobertura promedio.
2007/8 ........................................................................................................................ 190
CUADRO 37. Composicin de usuarios en sectores CDE y AB e indicadores de capacidad
subsidiante ................................................................................................................. 193
CUADRO 38. Clasificacin de las EPS segn su capacidad para aplicar subsidios cruzados
................................................................................................................................... 195
CUADRO 39. Correspondencias identificadas entre la Base Comercial de SEDAPAL y el
registro del SISFOH .................................................................................................. 205
CUADRO 40. Seleccin de Manzanas Subsidiables bajo distintos Criterios de Seleccin y
Errores de Inclusin y Exclusin............................................................................... 208
CUADRO 41. Cantidad de viviendas y Viviendas con Agua por Red pblica en Sectores
CDE, segn EPS........................................................................................................ 223
vii

Informe de Avance I

CUADRO 42. Viviendas con Agua por Red pblica en Sectores CDE, cobertura total y
Porcentaje de micromedicin segn EPS .................................................................. 228
CUADRO 43. Ficha Socioeconmica nica SISFOH...................................................... 234
CUADRO 44. Ficha Socioeconmica nica SISFOH...................................................... 237

Grficos
GRFICO 1. Colombia: Esquema de Subsidios/Aportes ................................................... 47
GRFICO 2. rea Metropolitana de Buenos Aires: Tipologa de Subsidios Aplicados ... 79
GRFICO 3. Marco Institucional del Sector Saneamiento .............................................. 131
GRFICO 4. Tipos de Subsidios Aplicados en Saneamiento........................................... 137
GRFICO 5. SEDAPAL: Consumo Promedio de Usuarios segn Nivel de Pobreza
SISFOH ..................................................................................................................... 146
GRFICO 6. SEDAPAL: Usuarios dentro del Primer Rango de Consumo segn Nivel de
Pobreza SISFOH ....................................................................................................... 146
GRFICO 7. Focalizacin en el Sistema Actual de Subsidios......................................... 148
GRFICO 8. Cobertura de Agua por Red en viviendas pobres y porcentaje de medicin,
segn tamao de EPS ................................................................................................ 149
GRFICO 9. Inversiones y Subsidios a la Oferta............................................................. 156
GRFICO 10. Organizacin y Funciones del SISFOH .................................................... 164
GRFICO 11. Fases de la focalizacin............................................................................. 165
GRFICO 12. Esquema de Clasificacin de la Poblacin segn la lnea de Pobreza...... 175
GRFICO 13. Porcentaje de Viviendas urbanas segn cantidad de personas por hogar . 182
GRFICO 14. Porcentaje de cobertura segn nivel de pobreza, por tamao de EPS -Ao
2008 ........................................................................................................................... 190
GRFICO 15. Nivel de capacidad subsidiante de las EPS............................................... 194
GRFICO 16. Definicin de Elementos en la Propuesta de Subsidios ............................ 198
GRFICO 17. Posicin de las EPS por su capacidad de financiamiento interno y externo
del subsidio................................................................................................................ 201

viii

Informe de Avance I

GRFICO 18. Distribucin de Manzanas en los servicios de SEDAPAL segn el nivel

SISFOH promedio de los hogares que la componen................................................. 208

ix

Informe de Avance I

I. INTRODUCCIN
El presente documento constituye el Informe de Avance I de la Consultora que est
desarrollando a CETI S.A. para el diseo y simulacin del nuevo esquema de subsidios
para los servicios de agua potable y alcantarillado en el mbito de las Empresas
Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) en el Per. La Consultora se enmarca
dentro del proyecto de Desarrollo del Marco Tarifario de los Servicios de Agua Potable y
Saneamiento Bsico del Per, Cooperacin Tcnica No. ATN/WP-9606 del Banco
Interamericano de Desarrollo.
El objetivo general de la Consultora es disear y simular, para el Per, un nuevo esquema
de tarifas para los servicios de agua potable y alcantarillado en el mbito de las Empresas
Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) que tome en cuenta un esquema de
subsidios que minimice los errores de exclusin e inclusin al que estn expuestos los
usuarios de los servicios (TdR 1.45).
El Informe de Avance I, como segundo producto de la Consultora, debe contener, el
desarrollo de las actividades correspondientes a la Fase II, de Estudio y Diseo de las
Metodologas de Subsidios. Esto incluye analizar experiencias internacionales, evaluar el
marco actual de subsidios en Per, proponer criterios de elegibilidad para subsidios y
desarrollar una metodologa para estratificar a los usuarios acorde con estos criterios.
Para responder a estos alcances, el Informe de Avance I se ha estructurado en dos partes.
En la primera, se agrupan los captulos que abarcan el desarrollo y evaluacin de casos
internacionales de aplicacin de esquemas de subsidios, con nfasis en las lecciones que
puedan ser aplicables a Per, considerando las propuestas posteriores de criterios de
elegibilidad y estratificacin de los usuarios. Estos captulos se estructuran en forma
similar, presentando inicialmente la organizacin institucional y el sistema tarifario de cada
caso, y concluyendo con el anlisis del sistema de subsidios y la evaluacin del caso. Las
lecciones sobre la aplicacin de los sistemas de subsidios en otros pases tienen aplicacin
tanto en los contenidos de las propuestas de este Informe como en las recomendaciones de
etapas posteriores.
La segunda parte est destinada a los subsidios en el sector de saneamiento en el Per. El
primer captulo de esta parte contiene la evaluacin del marco legal y desenvolvimiento
actual del sistema de subsidios en el sector saneamiento en el Per. En los Captulos
siguientes se desarrollan las propuestas de criterios de elegibilidad y los mtodos de
estratificacin tomando en cuenta las particularidades socioeconmicas presentes en
algunos mbitos de EPS y la informacin comercial de las EPS.

10

Informe de Avance I

II. CHILE: SUBSIDIOS DIRECTOS

Entre los sistemas de subsidios en servicios pblicos en Amrica Latina, el caso de Chile
representa el caso paradigmtico de focalizacin directa de sus beneficiarios. A
continuacin se describe y analiza su aplicacin, incluyendo las variaciones introducidas
recientemente y comenzando por definir el contexto institucional y tarifario de los
servicios en el pas.

II.1. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL E INDUSTRIAL

II.1.a. Organizacin de la prestacin
El Ministerio de Obras Pblicas es el organismo encargo de licitar y otorgar las
concesiones de agua y alcantarillado, y tambin promover el abastecimiento de los
servicios en zonas rurales mediante el Departamento de Programas de Saneamiento.
Mientras que las tareas de regulacin y control se encuentran a cargo de la
Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS).
La Ley General de Servicios Sanitarios D.F.L. N 382 de 1988 y su reglamento el D.S. N
121 de 1992, regula el otorgamiento de concesiones y su funcionamiento. Establece la
modalidad de gestin del sector mediante concesiones a sociedades annimas para explotar
etapas individuales o integradas del servicio, que sern otorgadas por decreto del
Ministerio de Obras Pblicas, considerando el informe de la Superintendencia de Servicios
Sanitarios, quien fiscalizar dichas concesiones. En el decreto se expide sobre las normas y
clusulas relativas al cumplimiento del programa de inversiones que debe desarrollar la
concesionaria, el rgimen de tarifas y el de garantas.
Normas generales a que estar sujeta la explotacin de los servicios sanitarios:

Obligatoriedad de servicio dentro del territorio operacional

Incorporacin de nuevas reas mediante licitacin o ampliacin de la concesin

existente ms cercana a la nueva rea

Obligacin del prestador de garantizar la continuidad y calidad de los servicios

El DFL N 382 establece adems, normas que tienen por objeto impedir la
concentracin de la propiedad en el sector, imponiendo restricciones a la
participacin en la propiedad a nivel de concesiones sanitarias y entre concesiones
sanitarias y empresas de servicios pblicos que sean monopolios naturales de
distribucin elctrica o de telefona local.

Segn el Informe de Gestin 2007 de la SISS, a diciembre de 2007, operaban 49 empresas

en el pas, que servan a 14.011.127 habitantes en 353 localidades. Las veinte empresas
principales concentraban el 99 % de los clientes de las zonas urbanas del pas; siendo las
tres empresas ms grandes Aguas Andinas (abastece a Santiago de Chile), Empresa
11

Informe de Avance I

Sanitaria de Valparaso ESVAL (Regin de Valparaso) y Empresa de Servicios Sanitarios

del Bio-Bo ESSBIO (sexta y octava regin alrededor de Concepcin) que en su conjunto
abastecen al 63% de la poblacin.
Adems sobresale la importancia del sector privado en el sector: el 95,3% de las empresas
operadoras de servicios sanitarios son de propiedad privada. Solamente el 4,7% es de
propiedad de municipalidades y cooperativas y el Estado nicamente presta el servicio de
tratamiento de aguas servidas de la ciudad de Antofagasta.
A diciembre de 2007 la cobertura urbana de agua potable a nivel nacional era de 99,8%,
95,2% el nivel de cobertura de alcantarillado sanitario y 82,3% la cobertura de tratamiento
de aguas residuales.
II.1.b. Esquema de regulacin
El esquema de regulacin vigente separa la funcin normativa y fiscalizadora del Estado
de la funcin productora.
El modelo de regulacin pone nfasis en dos aspectos cruciales para introducir la
racionalidad econmica en el funcionamiento del sector en presencia de fallas del mercado
las que se traducen en ineficiencias en la asignacin de recursos y, por tanto, en prdidas
de bienestar de la sociedad: las tarifas y el rgimen de concesiones, ambos aspectos estn
contenidos en el marco legal bajo el cual se norma el funcionamiento del sector, siendo
funcin de la Superintendencia de Servicios Sanitarios aplicar y hacer cumplir lo dispuesto
en los cuerpos legales respectivos: el D.F.L. N.70 de 1988, Ley de Tarifas, y el D.F.L. N
382 de 1988, Ley General de Servicios Sanitarios.
La Superintendencia de Servicios Sanitarios fue creada por ley, como un organismo
pblico descentralizado encargado de fiscalizar a los prestadores sanitarios y sujeta a la
supervigilancia a travs del Ministerio de Obras Pblicas.
Este organismo es una entidad descentralizada dotada de personalidad jurdica y
patrimonio propio, sujeta a la supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del
Ministerio de Obras Pblicas. Ejerce las funciones reguladoras y fiscalizadoras de la
actividad de las empresas que operan en este sector.
Como funciones principales debe determinar las tarifas y proponer los decretos respectivos
al Ministerio de Economa, verificados por la Contralora General de la Repblica;
proponer al Instituto Nacional de Normalizacin la normativa tcnica del sector; aplicar y
fiscalizar las normas relativas a tarifas de los servicios prestados por las concesionarias;
aplicar el rgimen de concesiones, velando porque los organismos fiscalizados cumplan las
normas legales y resoluciones; actuar como instancia administrativa para conocer y
resolver las discrepancias entre Prestadores y usuarios; aplicar sanciones, y realizar el
control de los residuos industriales lquidos, respecto de los Establecimientos Industriales
que evacuan a cursos receptores y a las redes recolectoras de aguas servidas. Adems
promueve las acciones de las empresas sanitarias en pro de disponer de usuarios
informados, conocedores de sus derechos y obligaciones.
A continuacin se presentan las funciones de otros actores intervinientes.

Ministerio de Economa, Fomento y Reconstruccin. Fomenta y fiscaliza las

actividades en los sectores de la industria, los servicios y el comercio. Su principal
12

Informe de Avance I

funcin en relacin al sector sanitario es la fijacin de los precios regulados, a

proposicin de la Superintendencia.

Ministerio de Obras Pblicas. Administra la legislacin en materia de recursos

hdricos, la asignacin de los derechos de agua y la aprobacin de los derechos de
concesin para establecer, construir y explotar servicios sanitarios.

Ministerio de Salud. Vigila la calidad del agua en los servicios sanitarios que no
estn bajo la jurisdiccin de la Superintendencia (que no son servicios pblicos
sanitarios) y oficializa las normas de calidad estudiadas bajo las disposiciones del
Instituto Nacional de Normalizacin.

Comisin Nacional del Medio Ambiente. Coordina y vela por el cumplimiento de la

normativa medioambiental de administracin de recursos hdricos, respecto de los
estudios de impacto ambiental que deben respaldar los proyectos que estas
empresas acometen.

Fiscala Nacional Econmica y las Comisiones Antimonopolio. Pueden apoyar en

lo que respecta a la vigilancia general de las normas de competencia y la
identificacin de actividades de tipo monoplica.

Servicio Nacional del Consumidor. Se centra en una labor de tipo informativo y

orientadora en favor de los consumidores. La Ley de los Derechos de los
Consumidores regula las relaciones entre proveedores y consumidores desde la
perspectiva de la armonizacin de los intereses en juego, establece las infracciones
en perjuicio del consumidor y seala los procedimientos aplicables tanto para hacer
efectiva la sancin que corresponda como para resolver los conflictos.

II.2. SISTEMA TARIFARIO

La Ley de Tarifas de los Servicios Sanitarios (Decreto con Fuerza de Ley N 70 del
Ministerio de Obras Pblicas) asigna a las tarifas el carcter de precios mximos y
establece que sern calculadas aplicando las frmulas tarifarias determinadas por la
Superintendencia de Servicios Sanitarios. El Reglamento 453/1989 determina la Fijacin
de Tarifas de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado. La fijacin de las frmulas
tarifarias se realizar mediante decreto del Ministerio de Economa, Fomento y
Reconstruccin.
La ley que regula la fijacin de tarifas del sector, y su Reglamento D.S. N 453 de 1990, se
fundamenta en los principios de:

Eficiencia dinmica. En cada oportunidad en que se fijan tarifas se van

incorporando los mejoramientos de productividad experimentados en la prestacin
del servicio, lo que se incorpora mediante el diseo de la Empresa Modelo con el
objeto de prestar en forma eficiente los servicios requeridos por la poblacin,
considerando la normativa vigente, las restricciones geogrficas, demogrficas y
tecnolgicas en las que se enmarca su operacin. El objetivo es independizar los
costos en base a los cuales se tarifica, de los costos de la empresa real, debiendo
ajustar sus costos a los costos eficientes reflejados en el precio.

13

Informe de Avance I

Eficiencia econmica. Este principio apunta a tarificar bajo el concepto de costo

marginal. En un mercado sin fallas el precio refleja el costo de oportunidad de
producir una unidad adicional del bien, representando el sacrificio en recursos que
representa para la sociedad la produccin de esta unidad adicional. Esta situacin es
un ptimo en el sentido que refleja una eficiente asignacin de los recursos y la
maximizacin del bienestar de toda la sociedad, no siendo posible mejorar el
bienestar de un individuo sin empeorar el de otros.

Inteligibilidad. La aplicacin de este principio se refleja en el marco legal en la

formulacin de una estructura tarifaria cuyo objetivo es entregar las seales
apropiadas para guiar las decisiones de consumo y produccin de los agentes.

Equidad. Este principio se refiere a la no discriminacin entre usuarios, excepto

por razones de costos y tiende al establecimiento de tarifas en funcin de los costos
de los sistemas y etapas de la prestacin del servicio sanitario, eliminando los
subsidios cruzados para usuarios de un mismo sistema.

Autofinanciamiento. Este principio surge del problema de financiamiento que

afecta a los monopolios naturales cuando se tarifica a costo marginal (costo
incremental de desarrollo), en efecto las tarifas eficientes no permiten el
autofinanciamiento de la empresa, siendo necesario ajustar las tarifas de eficiencia a
un nivel que permita el autofinanciamiento.

El marco legal reconoce esta situacin mediante el concepto de Costo Total de Largo
Plazo. El Costo Total de Largo Plazo representa los costos de reponer una empresa modelo
que inicia su operacin, dimensionada para satisfacer la demanda anualizada
correspondiente a un perodo de cinco aos (perodo de fijacin tarifaria).
El procedimiento para fijar las tarifas se caracteriza por: buscar transparencia en el
proceso, permitir la participacin de los interesados en la etapa de formulacin de las bases
para desarrollar los estudios, reducir el mbito de discrepancias y establecer una instancia
imparcial para resolverlas cuando no haya sido posible durante el proceso negociador.
La estructura de tarifas eficientes, establecida en el Reglamento de Tarifas, se orienta
fundamentalmente a distinguir tarifas por:

Etapa de prestacin de los servicios sanitarios: Produccin, Distribucin,

Recoleccin y Disposicin

Sistema: entendindose como tal aquellas instalaciones, fuentes o cuerpos

receptores y dems elementos, factibles de interactuar, asociados a las diversas
etapas del servicio sanitario, que debe considerarse como un todo para minimizar
los costos de largo plazo de proveer el servicio sanitario (Art. 6 de la Ley)

En presencia de estacionalidad:
o Cargo variable punta ($/m3)
o Cargo variable no punta ($/m3)
o Cargo variable de sobreconsumo ($/m3)

14

Informe de Avance I

En ausencia de estacionalidad:
o Cargo variable parejo ($/m3)

Las tarifas son calculadas en forma separada considerando los costos incrementales de
desarrollo de los sistemas de cada etapa del servicio sanitario, esto es, produccin de agua
potable, distribucin de agua potable, recoleccin de aguas servidas y disposicin de aguas
servidas. Asimismo, debern considerarse como un todo para minimizar los costos de largo
plazo de proveer el servicio sanitario.
Cada una de las tarifas definitivas, ser indexada mediante su propio ndice, diseado de
forma tal, que la estructura de costos sobre la cual se apliquen los coeficientes de variacin
de los precios de los insumos, sea representativa de la estructura de costos de la empresa
modelo, diseada para la determinacin de las tarifas.
Los costos involucrados en la determinacin de las frmulas tarifarias se estimarn en base
a una empresa modelo. Los costos que se considerarn en el clculo de las tarifas de cada
una de las etapas del servicio sanitario, sern aquellos en que incurrira la empresa modelo
correspondiente.
Se entender por empresa modelo, una empresa prestadora de servicios sanitarios diseada
con el objeto de proporcionar en forma eficiente los servicios sanitarios requeridos por la
poblacin, considerando la normativa y reglamentacin vigentes y las restricciones
geogrficas, demogrficas y tecnolgicas en las cuales deber enmarcar su operacin.
Asimismo deber considerar las interconexiones posibles entre prestadores.
Cada empresa modelo deber contener esencialmente los siguientes elementos:

Un esquema administrativo institucional, en el cual se incorporen las diferentes

funciones que debe desarrollar una empresa de obras sanitarias. Para estos efectos,
se considerar la integracin de las etapas del servicio sanitario que minimice el
costo de proveerlo.

Un esquema fsico del sistema tipo, para las etapas del servicio sanitario
consideradas.

Si el ingreso que se obtenga de aplicar las tarifas de eficiencia, a la demanda anual

actualizada para el perodo de fijacin de tarifas, difiere del costo total de largo plazo de
satisfacerla, las tarifas de eficiencia sern ajustadas hasta que el ingreso resultante sea igual
al costo total de largo plazo.
El ajuste de las tarifas de eficiencia se efecta calculando un factor que se obtiene de
dividir el Costo Total de Largo Plazo por la recaudacin obtenida con las tarifas eficientes
aplicadas a la demanda anualizada de los cinco aos de fijacin tarifaria. Las tarifas de
autofinanciamiento se obtienen de aplicar dicho factor a las tarifas eficientes.
II.2.a. Estructura tarifaria vigente
A modo de ejemplo se adjuntan el cuadro de tarifas de Aguas Andinas S.A. del Gran
Santiago en la Regin Metropolitana de Santiago de Chile, y de ESVAL S.A. de la Ciudad
de Valparaso y otras aledaas.

15

Informe de Avance I

16

Informe de Avance I

II.2.b. Frmulas Tarifarias

Para determinar las frmulas tarifarias, la Superintendencia realizar estudios sobre la base
de un comportamiento de eficiencia en la gestin y en los planes de expansin de los
prestadores. Con los valores resultantes de los estudios, se estructuran un conjunto de
tarifas bsicas preliminares de eficiencia. Los prestadores, utilizando las mismas bases de
los estudios de la Superintendencia, elaboran sus propios estudios. En dichos estudios se
determinan los costos. Las discrepancias pueden solucionarse a travs de acuerdo directo
entre la Superintendencia y el prestador, el que deber constar en una resolucin fundada.
Para cada prestador se compara el ingreso anual que se obtiene de aplicar las tarifas de
eficiencia a la demanda anual actualizada, para el perodo de fijacin de las tarifas y

17

Informe de Avance I

considerando la tasa de costo de capital, con el costo total de largo plazo de satisfacerla. Si
no hay diferencia las tarifas eficientes son aceptadas. Del mismo modo, las tarifas deben
ser corregidas para cada prestador descontando del valor de reposicin de sus instalaciones
aquella parte correspondiente a las aportadas por terceros, valorizada de acuerdo a su costo
de reposicin, considerando la anualidad necesaria para renovar dichos aportes.
Finalmente, se estructuran frmulas que expresan las tarifas en funcin de los ndices de
precios representativos de las estructuras de costos involucradas en las diferentes etapas del
servicio sanitario. Los ndices de precios a considerar son los informados por el Instituto
Nacional de Estadsticas.
Las frmulas tarifarias tienen un perodo de vigencia de cinco aos, salvo acuerdo entre el
prestador y la Superintendencia de Servicios Sanitarios para prorrogarlo por otro perodo
igual de cinco aos, fundado en la no existencia de cambios relevantes en los supuestos.
Este acuerdo se debe traducir en un decreto tarifario.
Las frmulas tarifarias a utilizar deben incluir un cargo fijo peridico y cargos variables
por volumen consumido de agua potable y por volumen descargado de aguas servidas.
Las tarifas de eficiencia, correspondientes a las etapas de produccin de agua potable y de
disposicin de aguas servidas, se calculan separadamente considerando los siguientes
costos:

Costo por metro cbico asociado a volumen, en perodos no punta. Incluye los
costos de operacin y mantenimiento asociados al volumen producido de agua
potable y descargado de aguas servidas.

Costo por metro cbico asociado a volumen, en perodos punta.

Costo por metro cbico asociado a la capacidad del sistema, en perodos punta.
Incluye los costos de inversin asociados al plan de expansin.

Los valores estimados para los costos anuales de inversin, operacin y mantenimiento,
junto a la tasa de impuesto vigente y a la tasa de costo de capital, deben ser incorporados
en las frmulas.
En caso que los estudios tarifarios determinen que no existe diferencia significativa en la
demanda en los distintos meses del ao, el cargo variable ser igual a un cargo por metro
cbico parejo durante los doce meses del ao, equivalente al costo por metro cbico
asociado a volumen ms el costo por metro cbico asociado a la capacidad del sistema.
Los cargos variables por sobreconsumo se aplican al exceso de consumo durante los meses
del perodo punta con respecto al consumo promedio de los meses del perodo no punta o
sobre un consumo mnimo que se determina en los estudios tarifarios, en caso que dicho
consumo promedio sea inferior a dicho consumo mnimo.
Las tarifas de eficiencia correspondientes al servicio final se obtiene de sumar los cargos
considerados en cada una de las etapas involucradas en la prestacin de dicho servicio.

18

Informe de Avance I

II.2.c. Metodologa de clculo

El clculo de costos incrementales de desarrollo y costos totales de largo plazo se realizan
considerando un perodo de expansin no inferior a 15 aos y un horizonte de evaluacin
de 35 aos. El clculo de la depreciacin, requerida para considerar los efectos tributarios,
debe considerar una tasa de depreciacin lineal, tomando en cuenta la vida til
correspondiente a cada tem de inversin.
Para efectos de calcular los costos incrementales de desarrollo, debe utilizarse la siguiente
frmula:

La definicin de las variables consideradas es la siguiente:

CID = Costo incremental de desarrollo por unidad, asociado al plan de expansin.
Ii = Inversin anual en el perodo i correspondiente al plan de expansin.
R = Valor residual de las inversiones asociadas al plan de expansin, luego de
transcurridos n aos a partir de la fecha en que ste se inicia.
Gi = Gastos de operacin y mantenimiento anuales incurridos en el perodo i.
Go = Gastos de operacin y mantenimiento anuales incurridos en la situacin base,
antes que se inicie el plan de expansin.
t = Tasa de impuesto vigente.
Di = Depreciacin anual correspondiente a las inversiones del plan de expansin,
en el perodo i.
Qi = Unidades fsicas del bien producido que son consumidas anualmente en el
perodo i.
Qo = Unidades fsicas del bien producido que son consumidas anualmente en la
situacin base, antes que se inicie el plan de expansin.
r = Tasa de costo de capital.
o = Situacin base, previo al inicio del plan de expansin.
i = Perodo anual correspondiente al ao i.
j = Nmero de aos considerados en el plan de expansin.
n = Nmero de aos considerado en el horizonte de evaluacin.
El costo total de largo plazo se define como aquel valor anual constante requerido para
cubrir los costos de explotacin eficiente y los de inversin de un proyecto de reposicin
optimizado. En consecuencia, el clculo del costo total de largo plazo debe considerar el
diseo de una empresa eficiente que inicia su operacin, considerando para ello su
trayectoria ptima de crecimiento, realiza las inversiones necesarias para proveer los
servicios involucrados e incurre en los gastos de explotacin propios del giro de la
empresa, obteniendo una recaudacin compatible con un valor actualizado neto del
proyecto de reposicin optimizado igual a cero. Para ello, debe considerarse la vida til de
los activos, la tasa de tributacin vigente y la tasa de costo de capital. Estos costos
corresponden a los costos de inversin y operacin de un proyecto de reposicin
optimizado del prestador.
19

Informe de Avance I

El clculo del Costo Total de Largo Plazo se traduce en una anualidad de los costos de
inversin y operacin, y representa los ingresos requeridos para reponer una empresa con
las caractersticas antes sealadas en un horizonte de evaluacin de 35 aos. (art. 35 y 36
del reglamento).
La frmula a utilizar para calcular el costo total de largo plazo (CTLP) es la siguiente:

II.3. SISTEMA DE SUBSIDIOS

La aplicacin de niveles tarifarios tales que permitan el autofinanciamiento del sector llev
a aumentos en la tarifa, que trajo como consecuencia que sectores con menor capacidad de
pago se vean expuestos al corte del servicio por falta de pago. Es por esto que Chile cuenta
desde 1989 con un Subsidio al pago de consumo de agua potable y servicio de
alcantarillado de aguas servidas (SAP). Como su nombre lo indica, es un subsidio al
consumo, el cual es directamente financiado por el Estado y es otorgado de forma
focalizada a los hogares ms pobres.
Segn lo expuesto por el rea de Prestaciones Monetarias del Sistema de Proteccin
Social Chile Solidario, algunos de los principios perseguidos en el SAP son:

El subsidio directo deba ser el modelo a considerar. Dicho subsidio debe ser
habilitador y no asistencial. Por ello, debe cubrir slo parte del gasto de una familia
en el servicio de agua potable y saneamiento, lo que ayuda a mantener hbitos de
pago por parte de la poblacin.

El SAP debera beneficiar a aquellos hogares que no pudiesen pagar lo que se

considera un nivel mnimo de subsistencia, lo cual los expone a altos niveles de
vulnerabilidad desde el punto de vista de la salud.

Un alto porcentaje de las familias en Chile contaban con medidor, ello permita que
hubiera un subsidio basado en el consumo real de cada beneficiario en lugar de ser
sobre un monto preestablecido como en otros pases.

II.3.a. Normativa
La Ley de Subsidio N 18.778 de 1989, y sus modificaciones, establecen un subsidio al
pago de consumo de agua potable y servicio de alcantarillado de aguas servidas, que
favorece a usuarios residenciales de escasos recursos, estableciendo que el subsidio ser
aplicable a los cargos fijos y variables correspondientes a la vivienda que habiten en forma
permanente sus beneficiarios.
El Reglamento de la Ley (Decreto Supremo N195 de 1998 del Ministerio de Hacienda
actualizado hasta ltima modificacin D.S. N493 de Ministerio de Hacienda de 2 mayo de
2006) establece las modalidades para determinar los montos de los subsidios y los niveles
20

Informe de Avance I

socioeconmicos. Asimismo, establece dos tipos de subsidios: el subsidio al pago del

consumo de agua potable y uso de alcantarillado de aguas servidas y el subsidio a la
inversin en los sistemas rurales de agua potable.
El subsidio al pago del consumo de agua potable y uso de alcantarillado de aguas servidas
es la parte del valor total de la cuenta por consumo de agua potable y servicio de
alcantarillado de aguas servidas que, en conformidad al beneficio que otorga la ley, le
corresponde pagar a la Municipalidad.
El subsidio a la inversin en los sistemas rurales de agua potable es la parte del valor total
del costo de inversin en el sistema, que en conformidad al beneficio que otorga la ley, le
corresponde pagar al Ministerio de Obras Pblicas, destinado a cubrir la diferencia entre
sus costos y el monto financiable por los usuarios de acuerdo a su capacidad de pago.
Por otra parte la Ley 19.949 en el ao 2004 establece un sistema de proteccin social para
familias en situacin de extrema pobreza denominado "Chile Solidario" (Decretos
Hacienda N1509 del 21 de diciembre de 2006 y N494 del 28 de mayo de 2007).
II.3.b. Modalidad
En este apartado se describen las caractersticas principales del subsidio al pago del
consumo de agua potable y servicio de alcantarillado (SAP), el cual puede ser desdoblado
en dos modalidades: la norma tradicional y Chile Solidario. El funcionamiento de ambos es
el mismo, siendo la nica diferencia la forma de acceso al subsidio y el porcentaje a
subsidiar.
II.3.b.i. Subsidio al Pago de Consumo de Agua Potable y Servicio de Alcantarillado
(norma tradicional)
II.3.b.i.1 Definicin de la poblacin objetivo1
Hasta diciembre de 2006, la poltica social en Chile trataba de identificar a las familias con
mayores necesidades (ms carentes) al momento de otorgar los distintos subsidios. Para
ello se utilizaba como instrumento a la Ficha CAS/2. En este escenario, se definan como
posibles beneficiarios del SAP, las familias con incapacidad de pago. Estas son familias
que destinan el 3% y ms de los ingresos promedio mensuales de su grupo familiar para el
pago mensual del consumo de agua potable y alcantarillado de aguas servidas.
Pero a partir de 2007 y con la aplicacin de la Ficha de Proteccin Social (FPS) se cambia
la poblacin objetivo del SAP. Ahora los potenciales beneficiarios del subsidio son los
grupos ms vulnerables. Dentro de esta categora se destacan:

Familias con Adultos Mayores de 60 aos

Familias con nios menores de edad

Familias con discapacitados

Este apartado ha sido extrado del Estudio de focalizacin del subsidio al pago del consumo de agua
potable en las familias beneficiarias del rea urbana de Chile del MIDEPLAN.
21

Informe de Avance I

Familias con jefatura de hogar femenina

Familias con mujeres embarazadas

Todas estas caractersticas, ms otras adicionales, se tienen en cuenta al momento de

determinar el puntaje de vulnerabilidad de la FPS. Este puntaje vara en un rango entre los
2.000 y 20.000 puntos. Mientras menor es el puntaje mayor es la vulnerabilidad del grupo
familiar.
II.3.b.i.2 Requisitos
Entre los requisitos para la postulacin al SAP se encuentran:

Encontrarse el grupo familiar y dems personas residentes en la propiedad, en la

imposibilidad de pagar el monto total del valor de las prestaciones, atendidas sus
condiciones socioeconmicas.

Acreditar domicilio en la comuna respectiva y habitar permanentemente la

propiedad.

Solicitar por escrito el beneficio, en la Municipalidad que corresponda a la

direccin de la propiedad con servicio domiciliario de agua potable o alcantarillado.

Poseer la Ficha de Proteccin Social actualizada.

Encontrarse al da en el pago de los servicios (en caso de existir morosidad, puede

suscribir un convenio de pago con la empresa prestadora).

Mientras que posible casuales de la extincin del beneficio son:

Dejar de cumplir con algunos de los requisitos establecidos para su otorgamiento o

mantenimiento.

No pagar la parte no subsidiada durante 3 meses continuos.

Cambio de domicilio.

Cumplimiento del plazo legal.

Negacin a entregar la informacin que la Municipalidad le solicite para la revisin

del beneficio.

II.3.b.i.3 Porcentaje a subsidiar

La ley establece que los porcentajes de subsidio al consumo sobre los cargos fijos y
variables no podrn ser inferiores a 25% ni exceder de 85% y debern ser los mismos para
los beneficiarios de una misma regin que estn sujetos a iguales tarifas mximas y
presenten un nivel socioeconmico similar.
Como se explica en el Estudio de Focalizacin,
Para definir los diferentes porcentajes de intensidad del subsidio, se consideran las
distintas tarifas, segn grupos tarifarios al interior de la regin y los ingresos de los
22

Informe de Avance I

grupos familiares, de manera que el subsidio cubra la diferencia que se produce al

sobrepasar el 3% del ingreso promedio mensual de las familias.
As, la intensidad del subsidio se calcula de acuerdo a la brecha que se produce
entre el 3% del presupuesto del grupo familiar y el valor de la cuenta tipo (15m3 de
agua potable y alcantarillado) resultando sta como la diferencia, expresada en
porcentaje, que debe cubrir el subsidio a las familias.
Por ltimo, si bien el programa considera a la Ficha de Proteccin Social como
instrumento priorizador y seleccionador de beneficiarios, la Ley N18.778
contempla un porcentaje de desfocalizacin implcita ya que para poder subsidiar a
aquellas familias que habitan en "viviendas allegadas" necesariamente stas deben
"arrastrar" a la vivienda propietaria del medidor, la cual puede o no pertenecer
necesariamente a sectores ms carentes de recursos.
De esta forma cada zona determina la proporcin a subsidiar en funcin de las tarifas
vigentes. Existen dos porcentajes de subsidio diferentes: un valor para los hogares
pertenecientes para el tramo 1 compuesto por el 20% de los hogares ms vulnerables, y
otra proporcin para el tramo 2 (hogares menos vulnerables). A manera de ejemplo, los
porcentajes de subsidio de la empresa ESVAL en la regin de Via del Mar son: 67% para
el tramo 1 y 45% para el tramo 2.
II.3.b.i.4 Dotacin de consumo subsidiada: 15m3
En cuanto a los niveles de consumo a subsidiar, la Ley del Subsidio establece una dotacin
de hasta 20m3, pero sin embargo la proporcin a subsidiar que efectivamente aplicada es
hasta 15m3, y por lo tanto los beneficiarios deben pagar el agua consumida por arriba de
este valor.
Segn lo sealado en una comunicacin personal por el Sr. Francisco Socias Hernndez,
Coordinador del rea de Prestaciones Monetarias del Sistema de Proteccin Social,
Encargado Nacional del SAP, esta visin se apoya en un artculo de la Organizacin
Panamericana de la Salud que estableca como parmetro ideal 15m3 el consumo de una
familia de 4 personas. Estos valores adems estn en lnea con los hbitos de consumo
reportados que han bajado durante los ltimos aos. Las familias del Programa Chile
Solidario (la cuenta de 15 m3 es totalmente subsidiada) consumen en promedio 12,59 m3;
las familias del tramo 1 (pagan un porcentaje de la cuenta de 15 m3) consumen en
promedio 13,05m3, mientras que las familias del tramo 2 (porcentaje de subsidio menor
que el tramo 1) consumen en promedio 11,98m3. Por lo tanto se observa que a menor
porcentaje de la cuenta subsidiada, el consumo promedio es menor.
Adems, hay que tener en cuenta que el consumo promedio por cliente presenta una
tendencia sostenida a la baja desde el ao 1998, y que durante 2007, el consumo promedio
por cliente al mes fue de 19,5 metros cbicos, un 2,2% inferior al registrado el ao 2006
segn lo expuesto en el Informe de Gestin por la SISS. Tambin hace referencia a que en
la Regin Metropolitana de Santiago es donde se observan los ms altos consumos
promedio mensuales por cliente, mientras que los menores consumos (en torno a los 15 m3
mensuales promedio) tienen lugar en Aguas del Valle, ESVAL, Aguas Nuevo Sur Maule,
Aguas Araucana y ESSAL.
Pese a esta tendencia de reduccin sistemtica en el consumo de agua potable, en opinin
de los funcionarios consultados, no se est pensado en disminuir el lmite mximo a
23

Informe de Avance I

subsidiar, dado que se considera que el recurso agua es un derecho fundamental para la
vida de las personas.
II.3.b.i.5 Procedimiento
Las solicitudes de subsidio al consumo se presentan por escrito, en formulario entregado
para tal efecto por la Municipalidad. Las solicitudes tambin pueden ser recibidas por los
prestadores o administradores, quienes las presentan a la Municipalidad correspondiente,
en representacin de los interesados, sin cobro para stos.
Los formularios contienen, a lo menos, la informacin relativa al nombre completo y RUT2
o nmero de cdula de identidad del jefe de familia o jefe de hogar principal de la Ficha de
Proteccin Social, nombre completo del solicitante, direccin de la vivienda, nmero de
enrolamiento del servicio de agua potable y alcantarillado en el catastro de prestador o
nmero de socio en los sistemas rurales y fecha de la solicitud.
Luego, la Municipalidad asigna los subsidios al consumo, comprobando previamente el
cumplimiento de los requisitos y seleccionando a los postulantes, de acuerdo con el nivel
de vulnerabilidad de los hogares.
El porcentaje a subsidiar sobre los cargos fijos y variables ser diferenciado segn el nivel
socio-econmico del grupo familiar y dems personas residentes de la vivienda, de acuerdo
a lo determinado por el Ministerio de Planificacin, sobre la base de la informacin
contenida en la Ficha de Proteccin Social. En base a esto se asigna un puntaje a cada
grupo familiar solicitante del subsidio al consumo y la Municipalidad confecciona una
nmina, en la cual se ordenan los postulantes de menor a mayor grado de vulnerabilidad.
La asignacin de los subsidios al consumo entre los beneficiarios se efecta mediante
decreto municipal. El subsidio se devenga desde del mes siguiente a aquel en que haya sido
dictada la resolucin que otorga el beneficio y el pago del subsidio es efectuado
directamente por la Municipalidad a la empresa prestadora del servicio.
Las solicitudes de subsidios al consumo se consideran vigentes durante los doce meses
siguientes a la fecha de su presentacin, pudiendo renovarse cada ao automticamente
hasta por un mximo de tres aos. Transcurrido este tiempo, el interesado puede volver a
postular, para lo cual se debe acreditar ante la Municipalidad que los motivos que
permitieron su otorgamiento se mantienen.
II.3.b.i.6 Definicin del nmero de subsidios y origen de los fondos
Como se seala en el Estudio de Focalizacin:
El nmero de subsidios regionales es asignado considerando los antecedentes
obtenidos a travs de la Encuesta CASEN respecto a los ingresos promedio para los
distintos deciles de ingreso autnomo regional, los antecedentes obtenidos de los
cotizantes de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y del Instituto de
Normalizacin Previsional (INP), complementado con lo establecido por OPS.

RUT (Rol nico Tributario) es un nmero que identifica a cada persona en Chile
24

Informe de Avance I

Estos antecedentes sealados se relacionan, se comparan con una cuenta tipo3 y

se identifica hasta que decil de ingresos autnomo regional la cuenta afecta con el
3% o ms del presupuesto familiar. De esta forma se identifica el nmero de
clientes residenciales que constituyen demanda potencial del subsidio por regin y
grupo tarifario.
De acuerdo a esta definicin constituyen poblacin objetivo de este subsidio grupos
familiares de distintos niveles de ingreso en el pas, dependiendo del valor de la
cuenta tipo asociada a cada grupo tarifario en cada una de las regiones del pas.
En cuanto al origen de los fondos, los subsidios se pagan con cargo al tem respectivo
considerado en la Partida Tesoro Pblico de la Ley de Presupuestos del Sector Pblico.
Los recursos considerados en dicho tem se distribuirn total o parcialmente durante el mes
de diciembre del ao anterior al respectivo ejercicio presupuestario, mediante uno o ms
decretos del Ministerio de Hacienda, previo informe del Ministerio de Planificacin y
Cooperacin y con la firma del Ministro del Interior y bajo la frmula "Por Orden del
Presidente de la Repblica", en fondos correspondientes a cada regin del pas, y se fijarn,
adems, el nmero total mximo de subsidios que podrn estar vigentes en el transcurso
del ao presupuestario en cada regin y el nivel de consumo mximo a subsidiar. Los
Intendentes, en la distribucin anual de los recursos y del nmero de subsidios, mantendrn
por lo menos un 90% del monto utilizado efectivamente en el ltimo ejercicio
presupuestario.
II.3.b.ii. Sistema Chile Solidario
El sistema de proteccin social Chile Solidario nace en mayo del ao 2002 y est dirigido a
las familias y personas en situacin de extrema pobreza y busca promover su incorporacin
a las redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida, para que superen la
indigencia.
En base a los puntajes elaborados a partir de la informacin de la Ficha de Proteccin
Social que aplican los municipios son seleccionadas e invitadas a participar en el programa
Chile Solidario las familias de extrema pobreza; es decir que la familia no puede solicitar
el ingreso al sistema. Luego, adems las familias deben aceptar incorporarse y participar
por 24 meses.
Este sistema de proteccin social tiene tres pilares: el Programa Puente que es un apoyo
psicosocial que es acompaado del Aporte Solidario que es un bono para las mujeres jefas
de hogar y/o a la pareja del jefe de familia; los subsidios monetarios como ser el Subsidio
nico Familiar (SUF), la Pensin Asistencial de Vejez (PASIS), la Pensin Asistencial de
Invalidez (PASIS) y el Subsidio de Agua Potable (SAP); y en tercer lugar el acceso
preferente a otros programas sociales.
Por lo tanto, se puede observar que el subsidio al consumo de agua es tan slo uno de los
subsidios que conforma el sistema de proteccin social, y que las diferencias que presenta
respecto a la norma tradicional del SAP descripta anteriormente son: en primer lugar, que

Cuenta Tipo corresponde al consumo de 15m3 del servicio de Agua Potable y de Alcantarillado de Aguas
Servidas, expresada en trminos monetarios.
25

Informe de Avance I

automticamente el beneficiario del sistema Chile Solidario deviene beneficiario del SAP,
y en segundo lugar, que subsidia el 100% de la cuenta tipo (consumo de hasta 15 m3), y
por lo tanto si el consumo es mayor a este volumen la familia paga la parte correspondiente
al exceso por sobre el lmite de consumo establecido.
Adems el subsidio es otorgado por un perodo de tres aos (tiempo correspondiente a la
duracin del programa Chile Solidario); es asignado dentro de los doce meses siguientes al
ingreso al sistema y se devenga a contar del primer da del mes siguiente al de su
concesin.
II.3.c. Metodologa de focalizacin
En el ao 2006, se introdujo el reemplazo de la Ficha CAS por la Ficha de Proteccin
Social (FPS). Este nuevo instrumento de estratificacin social constituye la herramienta de
acceso al Sistema de Proteccin Social.
Este cambio tiene por objetivo pasar de un concepto de pobreza basada en la carencia a un
concepto de la pobreza expresado en la vulnerabilidad. A la vez tambin incorpora un
concepto dinmico (es decir, no slo teniendo en cuenta los ingresos presentes y bienes
durables de las personas) de forma tal de identificar tambin a las familias que por sus
rasgos de vulnerabilidad pudieran ser potencialmente pobres en un futuro, siendo stos
tambin destinatarios de la proteccin social.
Este concepto de vulnerabilidad, concepto rector de la Ficha de Proteccin Social, es
profundizado en el Estudio de focalizacin del subsidio al pago del consumo de agua
potable en las familias beneficiarias del rea urbana de Chile elaborado por el Mideplan:
() en la Ficha de Proteccin Social, la vulnerabilidad se entiende como el riesgo
de estar en situacin de pobreza y abarca tanto a los hogares que actualmente estn
en ese estado, como a los que pueden estarlo en el futuro. Se trata de un concepto
ms dinmico y amplio, destinado a identificar, no slo a grupos familiares pobres,
o que sin serlo pueden ser vulnerables, sino adems, a los miembros de la familia
que viven las mayores fragilidades, como son los nios y nias, los adultos
mayores, las personas discapacitadas, las madres adolescentes, las mujeres jefas de
hogar.
El concepto de vulnerabilidad permite dar cuenta de una nocin dinmica de la
pobreza, como una condicin presente o potencial y, al mismo tiempo, entrega una
mejor caracterizacin de la pobreza dura, de aquellos hogares que
sistemticamente mantienen niveles de ingreso por debajo de la lnea de pobreza.
A continuacin se expone un cuadro extrado de los Apuntes de Proteccin Social N2
del Mideplan donde se exponen las diferencias entre las dos fichas.

26

Informe de Avance I

CUADRO 1. Chile: Diferencias entres las Fichas CAS y de Proteccin Social

Ficha CAS

Ficha de Proteccin Social

No hay una definicin estandarizada

de la familia como unidad de
anlisis.
No considera aspectos de salud de la
poblacin.

En la nueva ficha se define a la familia como una o

ms personas que residen en la misma vivienda y
comparten un presupuesto de alimentacin en comn.
La nueva Ficha captura informacin sobre grados de
dificultad para ejercer funciones bsicas. Se identifica
embarazo, enfermedades crnicas, consumo
problemtico de alcohol y drogas y trastornos
psiquitricos severos.
El nuevo instrumento no incluye ningn bien durable,
ni equipamiento del hogar.

Considera en el clculo del puntaje la

tenencia de ciertos bienes como
lavadoras, refrigeradores, calefn.
Considera la educacin como un
elemento aislado.
No distingue a los allegados internos
de cada vivienda ni considera el
hacinamiento.

No incorpora preguntas que

informen sobre las formas de
precariedad del empleo.
Tiene enfoque regional asociado slo
a materialidad de la vivienda.
No se incluye la pertenencia a
pueblos originarios.
No se incluye la pregunta por
personas en situacin de calle.
Incluye materialidad de la vivienda.

La nueva Ficha concibe la educacin como parte de un

conjunto de variables relevantes que permiten
caracterizar la capacidad generadora de ingresos.
La nueva herramienta distingue distintas familias en la
vivienda, lo que permite detectar la condicin de
allegamiento. El hacinamiento es calculado
considerando el nmero y uso de habitaciones de la
vivienda respecto del nmero de personas.
No incorpora preguntas que informen sobre las formas
de precariedad del empleo.
La nueva Ficha considera diferencias regionales y por
zona urbana/rural, en cuanto al componente de
ingresos.
Esta Ficha incluye a las personas indgenas.
En la nueva Ficha se incluyen las personas en situacin
de calle.
La nueva Ficha no recoge informacin respecto a las
condiciones y materialidad de la vivienda, slo la
tenencia de sta.

II.3.c.i. Ficha de Proteccin Social

A continuacin se presentan las principales caractersticas de la Ficha de Proteccin
Social extradas de los Apuntes de Proteccin Social N2 del Mideplan y del sitio
www.fichaproteccionsocial.cl.
Las variables utilizadas en la Ficha de Proteccin Social se pueden agrupar en tres tipos de
categora: recursos econmicos, necesidades de las familias y riesgos que enfrentan las
familias.

Variables relacionadas con recursos econmicos

o Ingresos efectivos y capacidad de generacin de ingresos que deriva de las
competencias laborales de las personas en edad de trabajar, incluyendo
tanto a quienes estn ocupados, como as tambin a los inactivos y
desocupados.

27

Informe de Avance I

o Dado que la calidad de la vivienda y la tenencia de bienes durables pueden

entregar informacin indirecta de los ingresos de los hogares, pero no
entregan evidencia equvoca, no se incluyen variables vinculadas a los
materiales de la vivienda, ni la tenencia de bienes durables (slo se incluye
saneamiento).
o Con el fin de priorizar para subsidios habitacionales, slo considera la
tenencia del sitio y de la vivienda, el hacinamiento (relacin entre tamao
de la familia y de la vivienda) y el allegamiento (identificando ncleos
dentro de la familia).

Variables relativas a las necesidades

o Tamao del grupo familiar
o Estructura de edades de los miembros de la familia: se corrige el tamao
familiar por estructura de edades, lo que permite un tratamiento ms
cuidadoso de las necesidades del hogar, puesto que las necesidades de los
nios, adultos y adultos mayores son distintas en cada caso.
o Composicin de la familia y rasgos de sus miembros: relacin entre
perceptores de ingreso y dependientes: nios, adultos mayores, miembros
de la familia con enfermedades crnicas o con discapacidades.

Variables relativas a los riesgos

o Riesgos individuales del hogar:
discapacidad y precariedad laboral.

factores

de

salud,

dependencia,

o Riesgos del territorio: la variable urbano-rural, por una parte, y la

comparacin de la situacin laboral de los miembros de la familia con las
tasas de desempleo regional, por otra.
Se adjunta la Ficha de Proteccin Social entre los Apndices de este Captulo, listados en
el Anexo B. Documentacin para la Aplicacin de Subsidios en Experiencias
Internacionales.
En base al procesamiento de esta informacin se calcula un puntaje que es un indicador del
grado de vulnerabilidad que presenta esa familia. Para la determinacin de este puntaje se
considera4:

La capacidad generadora de ingresos de cada uno de los integrantes de la familia.

Es una categora de mayor estabilidad que los ingresos econmicos, dado que
tambin considera el capital humano.

Los ingresos econmicos de la familia, que se obtienen de la suma de aquellos

recursos que provienen de jubilaciones, pensiones, montepos (ingresos
permanentes) y de los ingresos declarados por las personas.

No se puede acceder a la informacin respecto al algoritmo de clculo de puntaje dado que tiene carcter de
reservado.
28

Informe de Avance I

El ndice de necesidades de la familia segn su tamao y composicin. Existe una

escala de equivalencia y de necesidad especiales que toman en cuenta la edad de
sus miembros y su situacin de autovalencia o dependencia, para lo que se utilizan
las preguntas relativas a salud y discapacidad presentes en la ficha. Adems
tambin se incorporan las diferencias territoriales, otorgando que un mayor grado
de vulnerabilidad mientras ms apartado y sin servicios est la comuna.

A diferencia del puntaje con la metodologa anterior (CAS/2) que duraba 2 aos, ahora el
puntaje de Ficha de Proteccin Social cuenta con dos modalidades de actualizacin. Por un
lado, existe una serie de actualizaciones realizadas automticamente por el sistema como
ser el fallecimiento de personas, otorgamiento de una nueva pensin o jubilacin y
cambios de edad en general. Y por otro lado, la persona puede solicitar la actualizacin al
informar del nacimiento de un hijo o el cambio de domicilio. De esta manera, existe una
actualizacin mensual del puntaje, otorgndole de esta forma un carcter dinmico a esta
herramienta de estratificacin social.
II.3.c.ii. Encuesta CASEN
La Encuesta de Caracterizacin Socioeconmica Nacional (CASEN) es una muestra
representativa de todos los hogares del pas donde se releva informacin sobre las
condiciones socioeconmicas de la poblacin, especialmente aquellas vinculadas a la
pobreza y distribucin del ingreso de los hogares. Esta encuesta es realizada por el
MIDEPLAN y actualizada cada dos aos.
El objetivo de la Encuesta CASEN es caracterizar a la poblacin por estratos
socioeconmicos (segn sus condiciones habitacionales, educacionales, de acceso a la
salud, insercin laboral y la composicin de los ingresos familiares) y as poder formular y
evaluar los programas sociales. Como se mencion anteriormente, es mediante la Encuesta
CASEN que se establece la asignacin de los subsidios regionales.
Los principales procesos asociados al diseo e implementacin de la CASEN, abordaban
los siguientes aspectos:
1. Diseo del instrumento: pre-test, manual para el trabajo de campo, contenido del
cuestionario e indicador que se construyen a partir de la informacin registrada.
2. Objetivos de los mdulos que componen el instrumento.
3. Diseo muestral: tamao y descripcin de la muestra, unidad de anlisis, niveles de
estimacin, marco muestral, tipo de muestreo, unidades muestrales, estratificacin
y factores de expansin.
4. Metodologa de recopilacin de la informacin y sistema de control del trabajo de
campo.
5. Procesamiento de los datos: codificacin de las encuestas, digitacin de los datos y
validacin de los datos.
6. Metodologa de ajuste de ingresos.
7. Construccin de la lnea de pobreza absoluta.

29

Informe de Avance I

Se adjunta el documento metodolgico y el cuestionario de la Encuesta CASEN 2006 entre

los Apndices de este Captulo, listados en el Anexo B. Documentacin para la Aplicacin
de Subsidios en Experiencias Internacionales..
II.3.c.ii.1 Diseo del Instrumento de Recoleccin de Datos
De acuerdo a los objetivos de la encuesta, se determinaban los contenidos especficos del
cuestionario. En este proceso participaban ministerios sectoriales, organismos
internacionales e instituciones acadmicas quienes evaluaban la pertinencia de cada una de
las preguntas, en trminos de la actualizacin de los programas a los que apuntaba y su
relevancia o no respecto a otras necesidades de informacin.
Previo al levantamiento de la encuesta, se realizaba un pre-test con el fin de hacer un
anlisis cuantitativo y cualitativo de las respuestas del cuestionario, y con ello determinar
la capacidad de discriminacin de las preguntas, evaluar la claridad de sus contenidos y
determinar el tiempo promedio de la entrevista. En la definicin de la muestra del pre-test
se consideraba la heterogeneidad urbano-rural y estratos socioeconmicos.
Para la encuesta del ao 2006 se haban realizado 610 encuestas urbanas y 390 rurales. Con
los resultados del pretest se procedi a realizar los ajustes correspondientes al instrumento
para su edicin y posterior aplicacin en terreno.
II.3.c.ii.2 Objetivos de los mdulos
El formulario de la Encuesta CASEN estaba organizado en seis mdulos con informacin
referente a: residentes, educacin, empleo, ingresos, salud y vivienda. En su versin 2006,
la CASEN modific e incluy preguntas iguales a la Ficha de Proteccin Social con el
propsito de homologar ambos instrumentos.
A continuacin se realiza una descripcin sobre los mdulos residentes, ingresos y
vivienda.
Residentes. La informacin contenida en este mdulo permita conocer la diversidad de
tipos de hogares y ncleos familiares existentes en el pas, el perfil del jefe del hogar y de
ncleo, el tamao y composicin de dichas unidades por sexo, edad, estado civil y
parentesco con los respectivos jefes.
Los principales indicadores eran:
1. Tipologa de hogar: residentes segn tipo y nmero de ncleo
2. Tipologa de ncleos familiares.
3. Ciclo de vida del hogar segn edad del jefe del hogar, definindose:
a. Hogares en formacin: jefes de hogar entre 15 a 24 aos,
b. Hogares jvenes: jefes de hogar entre 25 a 34 aos,
c. Hogares en ciclo intermedio: jefes de hogar entre 35 a 44 aos,
d. Hogares con hijos mayores: jefes de hogar entre 45 a 54 aos,

30

Informe de Avance I

e. Hogares en que los hijos ya han emigrado, y en caso de ser parte an del
hogar, habitualmente ya no son dependientes: Jefes de hogar entre 55 aos y
ms,
f. Perfil del jefe de hogar y de ncleo, tamao y composicin de dichas
unidades por sexo, edad, estado civil y parentesco con los respectivos jefes.
Ingresos. La estimacin de los ingresos de las personas y hogares permita establecer los
niveles de pobreza de la poblacin y la comparacin entre los diferentes niveles de ingreso
generalmente clasificados en quintiles o deciles.
Existe una proporcin de los ingresos provenientes del trabajo que no corresponde al
sueldo o salario, sino a gratificaciones, bonificaciones u otros ingresos no monetarios, los
que son considerados como parte del ingreso del hogar debido a sus caractersticas, un
ejemplo de ello son las retribuciones en especies. Entre los ingresos monetarios que no
provienen directamente de una actividad remunerada y que constituyen ingresos para el
hogar, se encuentran las jubilaciones, pensiones de invalidez. Existen otros ingresos que
provienen de los aportes que hace el Estado a las personas mediante el pago de
transferencias monetarias tales como subsidios en dinero, los cuales se suman a los
ingresos del hogar ya que incrementan su nivel de ingreso disponible. Ellos son el Subsidio
nico Familiar, Pensiones Asistenciales, Asignaciones Familiares, Subsidio de Agua
Potable, Bono de Proteccin Social y Subsidio de Cesanta.
En resumen, la medicin de ingresos para establecer los niveles de pobreza pasa por
recoger informacin de los ingresos provenientes del trabajo, tanto de aquellos realizados
en dinero como en especies, as como tambin de las transferencias monetarias del Estado
y otros ingresos generados por los hogares como jubilaciones y pensiones.
Para la encuesta CASEN del ao 2006 el mdulo de ingresos se estructur de la siguiente
forma:
1. Ingresos de los Asalariados
2. Ingresos de los Empleadores y Trabajadores por Cuenta Propia
3. Otros Ingresos de Origen Privado
4. Previsin
5. Transferencias del Estado
6. Ahorros y Deudas
Los principales indicadores obtenidos eran:

Incidencia de la pobreza en la poblacin y hogares

Brecha promedio de pobreza

Composicin de los ingresos de los hogares segn quintil o decil de ingreso

autnomo per cpita

Distribucin del ingreso por quintil o decil de ingreso autnomo per cpita
31

Informe de Avance I

Coeficiente de Gini

Distribucin de los subsidios monetarios por tipo de subsidio segn quintil o decil
de ingreso

Proporcin y distribucin del SUF en los ingresos de los hogares por quintil o decil
de ingresos

Proporcin y distribucin del PASIS en los ingresos de los hogares por quintil o
decil de ingresos

Proporcin y distribucin de beneficiarios del Bono de Proteccin Social en los

ingresos de los hogares por quintil o decil de ingresos

Proporcin y distribucin de beneficiarios de las asignaciones familiares en los

hogares por quintil o decil de ingreso

Proporcin y distribucin de beneficiarios del subsidio de agua potable en los

hogares por quintil o decil

Vivienda. El contenido de este mdulo permita dimensionar el requerimiento habitacional

y conocer las condiciones de habitabilidad en que residen los hogares del pas,
diferenciando segn nivel de ingreso. El clculo del requerimiento habitacional se basa en
la informacin respecto a los materiales, el saneamiento y tipo de las viviendas en que
habitan los hogares. Ello se complementa con condiciones de allegamiento y hacinamiento
de los hogares.
De esta forma, es posible discriminar entre los hogares residiendo en viviendas que
cumplen al menos con los estndares mnimos, y aquellos que lo hacen en viviendas
deficitarias que deberan ser reemplazadas.
Los principales indicadores eran:

Indicador de materialidad

Indicador de saneamiento

Allegamiento interno del hogar

Allegamiento externo del hogar

ndice de habitabilidad

ndice de hacinamiento

Cobertura y perfil de los beneficiarios de los programas habitacionales

Demanda: Postulantes a programas habitacionales

II.3.c.ii.3 Diseo Muestral

Mediante el diseo muestral se defina el nivel de representatividad de la encuesta, el nivel
de error en las estimaciones y sus mtodos de expansin a utilizar.
32

Informe de Avance I

Los principales elementos de este diseo eran:

Poblacin bajo muestreo: cobertura nacional

Unidad de Anlisis: hogar y miembros de hogar

Niveles de estimacin: Urbano-Rural, Pas-Regin-Comunas

Tipo de muestreo estratificado por conglomerados (secciones) y bietpico.

Probabilidad de seleccin de las UPM y USM

Factor de Expansin en la Seccin i del Estrato h

Marco muestral de secciones.

Para la CASEN del ao 2006 se haba utilizado el Marco Muestral Maestro (MMM) que
dise el INE el ao 2003. Este marco de reas, es un directorio nacional de unidades de
muestreo denominadas secciones, que se presentan clasificadas por comuna y reas,
contenidas en listados y planos cartogrficos con los lmites correspondientes a cada
seccin y el nmero de viviendas particulares de acuerdo con la informacin del Censo
2002. Este nuevo marco proporcionaba una mayor estabilidad de la Unidad Primaria de
Muestreo (seccin), ya que era permanentemente controlado y actualizado.
Al interior de cada comuna y rea geogrfica el INE defini sectores de empadronamiento
censal. En el rea urbana, stos se refieren a una manzana o parte de ella, siempre que
contenga un nmero de viviendas en que el empadronador del Censo pueda encuestarlas en
un da. En tanto, en el rea rural, los sectores de empadronamiento censal estn definidos
como un conjunto de viviendas prximas, en que el empadronador del censo pueda
encuestarlas, tambin, en un da.
Este marco se complement, adems, con antecedentes de las Municipalidades sobre las
nuevas construcciones surgidas a partir de 1992, especialmente en aquellas comunas con
crecimiento post-censal significativo, de acuerdo a los antecedentes proporcionados por el
MINVU.
Adems, exista una estratificacin de tipo geogrfico. Para esto, el pas se dividi en 605
estratos y se entendi como tal a la conjuncin de divisin poltico-administrativa (comuna
o agrupacin de comunas) y rea geogrfica (urbana o rural). En esta versin de la
encuesta se tena representatividad para 335 comunas del pas.
Existan dos tipos de unidades de muestro. Las Unidades Primarias de Muestreo (UPM)
constituidas por las secciones, tanto en el estrato urbano como en el rural, y se presentaban
como el nmero promedio de viviendas dentro de cada seccin para cada una de las
regiones del pas. A su vez, las Unidades Secundarias de Muestreo (USM) o Unidades de
ltima Etapa estaban constituidas, en el rea urbana y rural, por las viviendas particulares
ocupadas en forma permanente que existan al momento de la enumeracin.
Para la seleccin de la Unidad Primaria de Muestreo, el proceso de seleccin se efectu en
forma aleatoria y con probabilidad proporcional al tamao, mediante el nmero de
viviendas que tenan las secciones al Censo 2002. Mientras que para la Unidad Secundaria

33

Informe de Avance I

de Muestro (USM) o Unidad de ltima Etapa (viviendas) se seleccionaron las viviendas en

cada seccin, en forma sistemtica con probabilidad igual.
Con la finalidad de actualizar el nmero de viviendas a la fecha de la encuesta se program
el empadronamiento o enumeracin de las viviendas particulares ubicadas al interior de las
secciones sorteados por el INE. Este procedimiento fue realizado por el INE en las reas
urbana y rural.
II.3.c.ii.4 Mtodo de recopilacin de datos
Para la recopilacin de datos se realizaba una entrevista personal en terreno. La persona
que deba contestar era el Jefe de hogar o su cnyuge, de no estar presente ninguno de los
dos, algn miembro del hogar mayor de 18 aos.
En todas las versiones de la Encuesta Casen, la Unidad de Encuestas de la Universidad de
Chile ha sido la encargada del levantamiento de la informacin, el cual ha sido realizado en
el mes de noviembre y parte de diciembre.
II.3.c.ii.5 Validacin de los Datos
El proceso de validacin de los datos consista en la revisin que el recorrido de cada
variable corresponda al definido por el cuestionario y que las respuestas registradas de
preguntas relacionadas sean coherentes.
Para efectuar esta revisin, desde su origen en la Encuesta Casen se ha definido un
conjunto de chequeos que se organizan en lo que se denominaba Malla de Validacin. La
Malla de Validacin a travs del tiempo ha ido engrosando su contenido a medida que se
incorporaban nuevas variables o se perfeccionaban los chequeos basados en la experiencia
acumulada tanto por el equipo de MIDEPLAN como de la Universidad de Chile.
Estos chequeos se organizaban en dos subprogramas que se aplicaban secuencialmente uno
tras otro. En primer lugar se revisaba el rango de cada variable, y una vez solucionado el
100% de los errores detectados, a continuacin se revisaba la consistencia entre variables.
II.3.c.ii.6 Correccin y Ajuste de Ingresos
La informacin sobre los ingresos de los hogares recogida por la encuesta CASEN 2006
fue sometida a un anlisis de validacin con el objeto de detectar la presencia de posibles
sesgos de medicin, tradicionalmente subestimativos, cuya evaluacin y correccin
resultaba imprescindible para asegurar una adecuada confiabilidad de los datos y estudios
de pobreza.
En el contexto de dicho anlisis se puso especial nfasis en la evaluacin de los errores de
respuesta, entre los que destacaban los problemas de omisin y de subdeclaracin de los
valores reportados por los informantes en cuanto a los distintos tipos de ingreso recibidos.
Se utiliz informacin de las cuentas nacionales elaboradas por el Banco Central de Chile,
y en particular una estimacin de los principales agregados de la cuenta de ingresos y
gastos de los hogares preparada especialmente.
La falta de respuesta a determinadas preguntas de ingreso puede llegar a ser significativa
en una encuesta, al punto que distorsione los resultados y abulte artificialmente los ndices

34

Informe de Avance I

de pobreza (y particularmente los de indigencia) que se calculen a partir de esta variable.

Era necesario, por ende, previo a la comparacin de las cifras de la encuesta con las del
marco de referencia de cuentas nacionales, efectuar las imputaciones correspondientes por
este concepto, de acuerdo a los atributos de cada receptor que no declar. Esto es posible
en la medida que la propia encuesta aportaba informacin para ello, utilizando como base
los ingresos reportados por las personas u hogares de similares caractersticas.
II.3.c.ii.7 Construccin de la Lnea de la Pobreza
El mtodo utilizado por MIDEPLAN para estimar la pobreza era el "mtodo del ingreso" o
"del costo de las necesidades bsicas", enfoque mayormente utilizado internacionalmente
para la medicin de pobreza absoluta. Su estimacin era realizada por CEPAL.
De acuerdo con este mtodo, a un individuo se le consideraba pobre si su nivel de ingreso
se situaba por debajo de un nivel mnimo que le permita satisfacer sus necesidades bsicas;
e indigente, si ste no le permita satisfacer sus necesidades alimentarias.

II.4. EVALUACIN DEL CASO

II.4.a. Evolucin del subsidio 1990-2007
A partir de 1990 se implement en Chile el subsidio al agua potable. Sin embargo, como se
puede observar en el grfico durante los primeros aos existi una gran brecha entre el
nmero de subsidios establecidos y aquellos efectivamente asignados. Con el objetivo de
mejorar esta problemtica, se implementaron una serie de cambios orientados a eliminar
algunas restricciones que dificultaban el acceso al beneficio, hacer ms atractivo el
beneficio y otorgar mayor flexibilidad en la implementacin.

Fuente: SISS

El nmero de subsidios decretados fue en aumento progresivamente desde sus inicios en

1990. En el ao 2002, se produce un importante incremento puesto que el Mideplan realiz
una diferenciacin en el beneficio, determinando que existiran dos tramos de beneficiarios
con dos porcentajes de subsidio distintos segn las caractersticas socioeconmicas.

35

Informe de Avance I

Fuente: SISS

A continuacin se presenta un grfico con los montos subsidiados y los valores pagados
por el usuario por tramo y por regin.

Fuente: SISS
En el 2007 el nmero de familias beneficiadas mensualmente fue de 681.712, de los cuales
aproximadamente un 5% corresponde a la modalidad Chile Solidario, y el monto total de
subsidios otorgados fue de $35.519.061 millones. En promedio para todo el pas, las
familias subsidiadas representan el 17,4% del total de los clientes, mientras que el peso de
los subsidios sobre las ventas totales es del 5,8%. El monto promedio de subsidio por mes
por familia es de $4342.

36

Informe de Avance I

Como se puede observar en el cuadro existe una gran disparidad entre las regiones. La
regin Metropolitana concentra la mayor cantidad de subsidios (18,2%), pero a su vez es la
regin que presenta la menor proporcin de familias subsidiadas sobre clientes (7,3%) y el
menor peso relativo del monto total de subsidios sobre las ventas de la empresa (1,7%). El
monto promedio de subsidio por mes por familia es de $3056, siendo el menor del pas.
Subsidio al consumo de agua potable - Ao 2007

Regin

nmero de familias
beneficiadas
mensualmente

Monto total

Familias
Monto
beneficiadas /
total
clientes
/ventas*

Monto
promedio al
mes por
familia
%/mes
6.381
7.349
4.717
4.647
4.582
3.737
4.057
4.063
3.861
4.590
4.062
4.685
3.056
5.024

%
M$
%
Tarapac
22.200
3,3%
1.700.026
4,8%
30,9%
11,9%
Antofagasta
42.569
6,2%
3.754.146
10,6%
33,0%
10,2%
Atacama
28.058
4,1%
1.588.197
4,5%
39,3%
13,6%
Coquimbo
37.090
5,4%
2.068.320
5,8%
22,7%
9,4%
Valparaso
91.956
13,5%
5.056.079
14,2%
18,8%
6,8%
O'Higgins
28.801
4,2%
1.291.644
3,6%
16,2%
5,5%
Maule
49.683
7,3%
2.418.738
6,8%
24,6%
9,4%
Biobo
109.562
16,1%
5.342.272
15,0%
25,1%
9,3%
Araucana
53.797
7,9%
2.492.340
7,0%
30,5%
10,5%
Los Lagos
38.749
5,7%
2.134.176
6,0%
27,8%
8,6%
Aysn
9.440
1,4%
460.119
1,3%
44,7%
10,0%
Magallanes
11.145
1,6%
626.513
1,8%
26,4%
6,8%
Metropolitana
123.908
18,2%
4.543.981
12,8%
7,3%
1,7%
Los Ros
19.288
2,8%
1.162.930
3,3%
32,6%
21,4%
Arica y
Parinacota
15.466
2,3%
879.580
2,5%
30,9%
8,8%
4.739
Total Pas
681.712 100,0%
35.519.061 100,0%
17,4%
5,8%
4.342
* Porcentaje respecto a las ventas de las 20 empresas principales. En el caso de las nuevas regiones, al no
contar con la informacin sobre ventas de las empresas desglosadas por regin, se supuso una distribucin
de las ventas totales en funcin del nmero de clientes.
Fuente: Informe de Gestin del Sector Sanitario 2007

Para ms detalle, se adjunta entre los Apndices de este Captulo un informe elaborado por
la SISS sobre la evolucin del Subsidio al Pago del Consumo de Agua Potable y Servicio
de Alcantarillado de Aguas Servidas durante el perodo 1990 - 2006 y el nmero de
subsidios asignados y los montos correspondientes por mes durante el 2007 por regin y
ciudad, y segn la modalidad (tradicional o Chile Solidario).

II.4.b. Anlisis sobre la focalizacin del subsidio

En el Estudio de focalizacin del subsidio al pago del consumo de agua potable en las
familias beneficiarias del rea urbana de Chile, como su nombre lo indica el Mideplan
realiza una evaluacin de la focalizacin del subsidio, con el fin de determinar si
efectivamente las familias beneficiarias pertenecen a la poblacin objetivo que es el 40%
ms vulnerable de la poblacin, o si bien presentan alguna de las condiciones de
vulnerabilidad.

37

Informe de Avance I

Se concluye que en trminos generales, a nivel pas el SAP [subsidio al agua potable] se
encuentra correctamente focalizado, logrando una eficiente asignacin de los recursos
pblicos. El 93% de los SAP entregados se asignan a familias catalogadas como
vulnerables ya sea por el puntaje de la FPS [Ficha de Proteccin Social] (76 %) o porque
el jefe de familia presenta alguna caracterstica de vulnerabilidad (17 %).5
Otras conclusiones a las que arriba el estudio son las siguientes:

Puesto que las condiciones demogrficas y de vulnerabilidad difieren de una regin

a otra del pas, la distribucin del subsidio tampoco es homognea. La mayor
cantidad de subsidios otorgados corresponde a la regin del Bo Bo (17,75%) y a la
regin Metropolitana (16,48%).

El 41,1% de las familias beneficiarias segn la Ficha de Proteccin Social tienen

como jefe de hogar a una mujer. En comparacin con los porcentajes obtenidos con
datos de la CASEN 2006 (29,7%), se observa que el nuevo sistema conlleva una
discriminacin positiva hacia los hogares con jefatura de hogar femenina.

Al analizar la categora ocupacional de los beneficiarios, las categoras

consideradas como ms vulnerables (jubilados, trabajadores por cuenta propia,
servicio domstico, personas sin actividad y familiares no remunerados) suman el
71,6% de los beneficiarios del SAP; slo los jubilados y pensionados representan el
44,4% de los beneficiarios del SAP.

En armona con este ltimo dato, el 43,9% de los beneficiarios del SAP son adultos
mayores.

En cuanto a la vulnerabilidad desde el punto de vista educativo, y su vinculacin

con la posibilidad de generar ingresos, tambin se verifica que existe una correcta
focalizacin puesto que el 84,2% de los beneficiarios del SAP son individuos con
nivel educativo insuficiente (bsica incompleta o completa, o media incompleta),
debido a que poseen un nivel educativo menor al promedio nacional.

El 50% de los beneficiarios pertenecen al primer quintil de vulnerabilidad y el 26%

pertenece al segundo quintil de vulnerabilidad. Por lo tanto el 76% de las familias
beneficiarias pueden ser catalogadas como vulnerables segn el puntaje de la Ficha
de Proteccin Social.

Para mayor detalle, se adjunta entre los Apndices de este Captulo, listados en el Anexo
B. Documentacin para la Aplicacin de Subsidios en Experiencias Internacionales, el
Estudio de focalizacin del subsidio al pago del consumo de agua potable en las familias
beneficiarias del rea urbana de Chile realizado por el Area Prestaciones Monetarias del
Sistema de Proteccin Social Chile Solidario del Mideplan.

5
Las caractersticas de vulnerabilidad escogidas para ajustar la poblacin no vulnerables segn puntaje de la Ficha de Proteccin Social
son: jefes de familia discapacitados, jefatura de hogar femenina, jefe de familia adulto mayor, jefes de familias allegadas, jefes de
familias que participan en SAP colectivos.

38

Informe de Avance I

III. COLOMBIA: SUBSIDIOS CRUZADOS POR ESTRATO

El caso de Colombia se distingue por la estratificacin socioeconmica de todo su mbito
urbano como mtodo de focalizacin de los sistemas de subsidios de todos los servicios
pblicos domiciliarios del pas. Se trata de un sistema de subsidios al consumo con
focalizacin indirecta de sus beneficiarios, de acuerdo al estrato de la zona en que se ubica
su domicilio. En la primera parte de este captulo, puede observarse que el sistema de
subsidios en este caso se enmarca dentro de un esquema institucional que presenta ciertos
puntos en comn con el de Per, con prestadores municipales bajo la rbita de un
regulador central y fijacin tarifaria descentralizada bajo los principios y directrices
tarifarios centrales.

III.1. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL E INDUSTRIAL

III.1.a. Organizacin de la prestacin
El poder pblico en Colombia se divide en tres poderes independientes: el legislativo, el
ejecutivo, y el judicial, adems de otros rganos separados que se han venido estructurando
como ramas adicionales. Dentro de esta organizacin se han reconocido dos clases de
autoridades: las autoridades nacionales o centrales y las autoridades locales, dentro de un
estado unitario y bajo el principio de centralizacin poltica y descentralizacin
administrativa expresado por la Constitucin de 1991.
El esquema de organizacin del Estado, cuyo eje es la Presidencia de la Repblica con un
rol de Vigilancia y Control, le otorga un papel protagnico a los actores locales,
especialmente al municipio como actor relevante, y al departamento como un subsidiario
cuando lo solicite el municipio. Existen a nivel regional otras instituciones creadas
mediante Leyes de la Repblica que intervienen en el desarrollo de la regin. As por
ejemplo, para proyectos de tratamiento de aguas residuales, la responsabilidad para el
desarrollo de proyectos de inversin se comparte entre las Corporaciones Autnomas
Regionales, los Distritos y los municipios a travs de sus empresas; para los temas de
asistencia tcnica y capacitacin se tienen actores como los Corpes (Concejo Regional de
Poltica Econmica y Social).
En Colombia la prestacin de los servicios de agua potable y saneamiento es atomizada,
como resultado del proceso de descentralizacin de finales de los ochenta que hicieron
responsables a las autoridades municipales de la prestacin de estos servicios. Estas nuevas
responsabilidades modificaron el esquema de prestacin de los servicios, pasando de un
sistema centralizado a un esquema municipal numeroso y bastante heterogneo.
De acuerdo con la informacin del Inventario Nacional del Sector de Agua Potable y
Saneamiento Bsico en Colombia existen alrededor de 1.700 prestadores de los servicios
pblicos domiciliarios de agua potable y saneamiento en el rea urbana de los municipios.
En el rea urbana y para la mayora de municipios con ms de 100.000 habitantes, la
prestacin de los servicios de acueducto y alcantarillado es llevada a cabo por empresas
estatales, mixtas y privadas. Entre tanto, tan slo el 20% de los municipios entre 25.000 y
39

Informe de Avance I

100.000 habitantes han seguido con esta tendencia. En la mayor parte de municipios
pequeos la prestacin de los servicios es realizada por medio de la administracin
municipal a travs de una dependencia interna.
Una de las tendencias ms significativas que se ha presentado durante los ltimos aos en
cuanto a los prestadores de los servicios de acueducto y alcantarillado ha sido la entrada de
operadores privados. La entrada de estos operadores se dio a inicios de los noventa como
respuesta a las crisis permanentes en las empresas pblicas municipales, en ciudades como
Barranquilla, Cartagena y Santa Marta. Luego, en la segunda mitad de los noventa, este
proceso continu en municipios menores que presentaban la misma situacin y necesitaban
dar soluciones a la prestacin de los servicios.
En un estudio del Banco Mundial (2004) se indica que para el ao 2003 estos operadores
atendan un poco ms de 100 municipios, lo que representaba el 15% de la poblacin
urbana del pas. Sin embargo, la prestacin de los servicios en las tres ciudades ms
grandes del pas (Bogot, Medelln y Cali), es llevada a cabo por empresas totalmente
pblicas. En el caso de Bogot, es importante destacar la vinculacin de operadores
especializados, los cuales son responsables de la operacin comercial y el mantenimiento
de las redes menores.
III.1.b. Esquema de regulacin
Respecto al sistema de regulacin de los servicios pblicos, al crearse instituciones
gubernamentales como la Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico
(CRA) y la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD), Colombia
adopt un modelo regulatorio que separa las funciones de regulacin de las de vigilancia y
control.
III.1.b.i. Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico
La Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRA) fue creada por
decreto en 1992 como una unidad administrativa especial, adscrita en su origen al
Ministerio de Desarrollo Econmico, y actualmente al Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial.
En trminos generales, las Comisiones de Regulacin tienen la funcin de regular los
monopolios en la prestacin de los servicios pblicos, cuando la competencia no sea, de
hecho, posible; y en los dems casos, la de promover la competencia entre quienes presten
servicios pblicos, para que las operaciones de los monopolistas o de los competidores
sean econmicamente eficientes, no impliquen abuso de la posicin dominante, y
produzcan servicios de calidad. De todas maneras, las Comisiones tienen funciones que
son propias de su sector. En el caso de la Comisin de Agua Potable y Saneamiento Bsico
sus funciones estn definidas en el numeral 2 del artculo 74 de la Ley 142 de 1994 (74.2).
Se destacan las siguientes: i) el establecimiento de frmulas tarifarias, ii) la definicin de
criterios de eficiencia y desarrollo de indicadores para evaluacin de la gestin, iii) la
fijacin de normas de calidad, iv) la decisin de fusin o liquidacin de empresas
existentes y v) el sealamiento de criterios sobre la proteccin de los derechos de los
usuarios.
Sus funciones de regulacin estn dadas sobre los siguientes temas generales: regulacin
de monopolios y de la competencia, regulacin tarifaria, regulacin de la calidad y
regulacin de la gestin empresarial.
40

Informe de Avance I

La Oficina de Regulacin y Polticas de Competencia tiene a su cargo la revisin de

estudios de tarifas de acueducto, alcantarillado y aseo; la Oficina Tcnica es la encargada
de realizar los estudios estadsticos de las tarifas, y la revisin de la informacin reportada
en los Planes de Gestin y Resultados (PGR).
III.1.b.ii. Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD)
La Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios (SSPD) es el organismo en el que
el Presidente de la Repblica delega las funciones de control, inspeccin y vigilancia de las
entidades que presten los servicios pblicos domiciliarios. La Superintendencia (Ley 142,
Art.76), se cre como un organismo de carcter tcnico, en su origen adscrito al Ministerio
de Desarrollo Econmico.
Esta entidad es la encargada, fundamentalmente y entre otras, de las tareas de, i) controlar
y evaluar la aplicacin del marco regulatorio contenido en la Ley y en las disposiciones de
las Comisiones de Regulacin, ii) vigilar y controlar el cumplimiento de las Leyes y actos
administrativos, en cuanto su cumplimiento (o no) afecte en forma directa e inmediata a
usuarios determinados, iii) sancionar sus violaciones, iv) vigilar y controlar el
cumplimiento de los contratos entre las empresas de servicios pblicos y los usuarios, v)
establecer sistemas de informacin y contabilidad uniformes, vi) vigilar la utilizacin de
los subsidios que obligatoriamente deben destinarse a las personas de menores ingresos y
vii) evaluar la gestin financiera, tcnica y administrativa de las empresas.
Posteriormente, en el Decreto No 548 del 31 de marzo de 1995, se compilan las funciones
de la Superintendencia y establece su estructura orgnica.
Para el sector analizado le corresponde la Superintendencia Delegada para Acueducto,
Alcantarillado y Aseo, la cual est integrada por las Intendencias Tcnica Operativa,
Administracin y Financiera y Comercial y Atencin Ciudadana. Las Intendencias de
Entidades intervenidas y en liquidacin, Control Social, y Delegadas Departamentales son
dependientes directamente del despacho del Superintendente y tiene competencia sobre
todos los servicios pblicos domiciliarios. Como programa especial se maneja el
seguimiento y el control de los Planes de Gestin y Resultados aprobados por el Ministerio
de Desarrollo Econmico, integrado por un equipo especial de 6 funcionarios delegados
por cada una de las intendencias.

III.2. SISTEMA TARIFARIO

III.2.a. Estructura tarifaria vigente
La Resolucin CRA 287 de 2004, por la que se establece la metodologa tarifaria vigente
para regular el clculo de los costos de prestacin de los servicios de acueducto y
alcantarillado de Colombia, en el captulo de la exposicin de los aspectos generales,
establece que las frmulas tarifarias para estos servicios incluyen un cargo fijo y un cargo
por unidad de consumo.
El cargo fijo para cada uno de los servicios se determina con base en los costos medios de
administracin.

41

Informe de Avance I

El cargo para todos los rangos de consumo se determinar para cada servicio y se dividir
en tres componentes: el costo medio de operacin (CMO), el costo medio de inversin
(CMI) y el costo medio de tasas ambientales (CMT).
III.2.b. Frmulas tarifarias
Segn la Ley 142 de 1994 el rgimen tarifario de los servicios pblicos est orientado por
los criterios de eficiencia econmica, neutralidad, solidaridad, redistribucin, suficiencia
financiera, simplicidad y transparencia.

Eficiencia econmica. El rgimen de tarifas procurar que stas se aproximen a lo

que seran los precios de un mercado competitivo. Las frmulas tarifarias deben
tener en cuenta no slo los costos sino los aumentos de productividad esperados, y
stos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios. Las frmulas tarifarias no
pueden trasladar a los usuarios los costos de una gestin ineficiente, ni permitir que
las empresas se apropien de las utilidades provenientes de prcticas restrictivas de
la competencia. Las tarifas deben reflejar siempre tanto el nivel y la estructura de
los costos econmicos de prestar el servicio, como la demanda por ste.

Neutralidad. Cada consumidor tendr el derecho a tener el mismo tratamiento

tarifario que cualquier otro si las caractersticas de los costos que ocasiona a las
empresas de servicios pblicos son iguales.

Solidaridad y redistribucin. Al poner en prctica el rgimen tarifario se

adoptarn medidas para asignar recursos a "fondos de solidaridad y redistribucin",
para que los usuarios de los estratos altos y los usuarios comerciales e industriales,
ayuden a los usuarios de estratos bajos a pagar las tarifas de los servicios que
cubran sus necesidades bsicas.

Suficiencia financiera. Las frmulas de tarifas garantizarn la recuperacin de los

costos y gastos propios de operacin, incluyendo la expansin, la reposicin y el
mantenimiento y permitirn remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma
forma en la que lo habra remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo
comparable.

La CRA no aprueba ni fija tarifas, la metodologa tarifaria establece las frmulas con las
cuales los prestadores calculan los costos de la prestacin que se transfieren a los usuarios
va tarifas. En el articulado de la ley se destaca que las frmulas tarifarias, su composicin
por segmentos, su modificacin e indexacin que ofrezca el oferente debern atenerse en
un todo a los criterios establecidos en los artculos 86, 87, 89, 90, 91, 92, 93, 94, 95 y 96 de
esta ley.
III.2.c. Metodologa de clculo
El clculo de las tarifas de agua y alcantarillado, segn la resolucin CRA 287 de 2004
arriba mencionada, se ajusta a la siguiente metodologa.
Para el clculo de los costos de referencia, los cuales se toman como base para el cobro de
las tarifas, la metodologa, en cada uno de los dos servicios (acueducto y alcantarillado)
contempla un cargo fijo y un cargo por unidad de consumo:

42

Informe de Avance I

CUADRO 2. Colombia: Cargos Fijos y Variables

Tipo de Cargo

Conceptos

Detalles

Cargo fijo
$/suscriptor/mes

Gastos
administrativos CMA

Personal administrativo,
comercializacin, impuestos, etc.

Cargo por consumo

$/m3

Costos operativos
- CMO
Costos de
inversin - CMI
Costos
ambientales CMT

Operacin, mantenimiento, personal

operativo, insumos qumicos,
energa
Inversiones (expansin,
rehabilitacin, reposicin),
valoracin de activos, terrenos
Tasa por uso (acueducto), tasa
redistributiva (alcantarillado)

El cargo fijo se determina con base en los costos medios de administracin (CMA) para
cada servicio. Este costo es el que garantiza la disponibilidad del servicio. Cuando un
usuario no consume agua, debe pagar en la factura el valor de este Cargo Fijo. En resumen,
consiste en la sumatoria de todos los gastos de administracin, divididos entre el nmero
de suscriptores facturados en cada servicio:

CMA =

Gastos de ad min istracin

# suscriptor es facturados

Incluye los gastos asociados para garantizar que el usuario pueda disponer del servicio
permanentemente, corregidos por parmetros de eficiencia definidos por la CRA
(Exclusin de cuentas del PUC (Plan nico de Cuentas) y eficiencia comparativa).
Comprende gastos como personal administrativo (sueldos, horas extras y prestaciones) y
dems costos imputables al desempeo de las siguientes funciones: medicin, facturacin,
reclamos, seguros e impuestos, contribuciones a la Comisin y a la Superintendencia,
gastos generales.
Hay que notar que para las empresas con ms de 2500 suscriptores es necesario calcular un
componente comparable del CMA, el cual surge de la aplicacin de un modelo de
eficiencia comparativa (DEA por sus siglas en ingls) entre las empresas del sector. As es
como, el valor del CMA se calcula utilizando las expresiones mostradas en el Captulo II
de la Resolucin CRA 287 de 2004.
El cargo por unidad de consumo se determina para cada servicio y se compone de la
sumatoria de los siguientes tres componentes: i) el costo medio de operacin y
mantenimiento (CMO), ii) el costo medio de inversin (CMI) y iii) el costo medio de tasas
ambientales (CMT).
El CMO, se calcula como la sumatoria de los costos operativos divididos entre el total de
metros cbicos producidos en el ao, corregido por un factor de prdidas igual al 30%.

43

Informe de Avance I

CMOac =

CostosdeOperacin
m 3 producidos( 1 p*)

Comprende costos como:

Personal de operacin y mantenimiento (sueldos, horas extras y prestaciones)

Energa (Corregido con criterios de eficiencia)

Qumicos (Corregido con criterios de eficiencia)

Talleres para mantenimiento elctrico y mecnico

Equipos, herramientas menores, equipos de oficina

Almacn de repuestos

Contratos de operacin y mantenimiento con terceros

Valor del suministro de agua en bloque

Otros costos relacionados con procesos operativos

Los prestadores con ms de 2.500 suscriptores debern dividir su CMO en comparable y

no comparable. El comparable se afectar por un factor de eficiencia, y el no comparable
deber seguir procedimientos de eficiencia como concurrencia de oferentes (energa para
bombeos) y pruebas de dosificaciones ptimas (empleo de qumicos).
Como se mencion, al igual que el CMA tiene un componente comparable entre las
empresas del sector, y se calcula utilizando el mismo modelo de eficiencia comparativa.
As mismo, presenta un componente particular. Las expresiones para calcular este costo se
encuentran en el Captulo III de la Resolucin CRA 287 de 2004:

CMO ac = CMO acp + CMO acc

El CMI corresponde a la suma de los valores presentes en expansin, reposicin y
rehabilitacin de los activos (VPIRER), y los activos existentes al momento del clculo
(VA), divididos entre el valor presente de la demanda de agua proyectada (VPD). A este
cociente se le suma luego el Costo Medio de Inversin en Terrenos (CMIT). En ningn
caso se incluirn inversiones no relacionadas con la prestacin directa de los servicios,
tales como colegios para hijos de empleados, parques, alamedas, ciclorutas, etc. Las
expresiones utilizadas para calcular este costo se encuentran en el Captulo IV de la
Resolucin CRA 287 de 2004:

44

Informe de Avance I

CUADRO 3. Colombia: Composicin de los Costos Medios de Inversin

VPI RER
Cargo por consumo
$/m3

VA
VPD
CMIT

CMI =
j

Valor presente de las inversiones en

reposicin, rehabilitacin y
expansin
Valor de los activos
Valor presente de la demanda
Costo Medio de Inversin en
Terrenos

VPIRER j + VAj
VPDj

+ CMIT

El CMT para el caso de acueducto, corresponde a la Tasa por Uso del Agua establecida por
la Autoridad Ambiental (TU), dividida entre el complemento del nivel mximo de prdidas
establecido por la CRA (1-p*). Para el caso de alcantarillado se calcula con base en las
cargas contaminantes que haya en los vertimientos que recibe el sistema y en la cantidad
de vertimientos producidos. Las expresiones para el clculo de este costo se encuentran en
el Captulo V de la Resolucin CRA 287 de 2004.
En adicin a lo anterior, en el Captulo VI de la Resolucin CRA 287 de 2004 se establece
una metodologa simplificada para el clculo de las tarifas de acueducto y alcantarillado
para las empresas con menos de 2500 suscriptores.
Una vez calculados los costos de referencia con la aplicacin de la Resolucin CRA 287 de
2004, las tarifas son aplicables al sector residencial y al sector no residencial, de acuerdo
con la siguiente clasificacin:
CUADRO 4. Colombia: Clasificacin de Tarifas
Sector Residencial

Sector No Residencial

Estrato 1

Comercial

Estrato 2

Industrial

Estrato 3

Oficial

Estrato 4

Especial

Estrato 5
Estrato 6

El sector residencial se divide en seis estratos, los cuales deben ser adoptados por los
alcaldes de los municipios, de acuerdo con la metodologa que expida el Departamento
Nacional de Estadstica (DANE). Los estratos ms bajos son los que agrupan la poblacin
de menores ingresos y en orden ascendente clasifican a la poblacin de mayores ingresos.
De acuerdo con las normas vigentes, los suscriptores ubicados en los estratos 5 y 6 deben
pagar un adicional en la tarifa, denominado Aporte Solidario, los cuales se emplearn
para subsidiar a los estratos bajos, es decir a los estratos 1, 2 y 3. En el caso del estrato 3
queda sujeto a la disponibilidad de recursos.

45

Informe de Avance I

Estos estratos bajos, dependiendo de los recursos con que se cuente, podrn ser subsidiados
en su costo medio del suministro hasta mximo el 70%, 40% y 15%, para los estratos 1, 2
y 3 respectivamente.
En el sector residencial se aplican los subsidios o aportes que se explicitan en el acpite
correspondiente.
Para el caso del sector no residencial, los porcentajes de aporte solidario aplican tambin
para los sectores industrial y comercial. La tabla siguiente resume lo anterior:
CUADRO 5. Colombia: Subsidios/Aportes por Tipo de Usuario
Tipo de Usuario

Subsidio(- )/ Aporte (+) aplicado

Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Comercial
Industrial
Oficial (entidades estatales)

-70%
-40%
-15%
0%
+50%
+60%
+50%
+30%
0%

El estrato 4 y los sectores oficial y especial no son objeto de subsidio ni de contribucin,

razn por la cual, sus tarifas se calculan solamente tomando como base los costos de
referencia.

De acuerdo a lo explicado, lo anterior se resume en la siguiente grfica:

46

Informe de Avance I

GRFICO 1. Colombia: Esquema de Subsidios/Aportes

Nivel
local

CRA

Costos

Subsidios y
contribuciones

-/+

Consumos

Tarifas
al
usuario
final

Fuentes

Mximos
subsidiados

Costo de
referencia
(E4)

Contribuciones Mnimas E5
(50%), E6 (60%), Industrial (30%)
y Comercial (50%).
70%

40%

Transferencias Nacin
Recursos Locales
15%

E3

E2

E1

Por otra parte, en relacin con la estimacin de una tarifa bsica domstica, sta es
calculada a partir de la definicin de Consumo Bsico. De acuerdo con el Decreto 565 de
1996, este consumo se define como aquel que se destina a satisfacer las necesidades
bsicas de las familias. Para cada servicio, el consumo bsico ser el que defina la
Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico.
Hasta el momento, segn la CRA, el rango de consumo bsico se ha establecido como el
equivalente a veinte metros cbicos (20 m3) mensuales por suscriptor6
Cabe aclarar que este rango de consumo bsico es aquel que es objeto de subsidio para los
estratos bajos del sector residencial. Los rangos de consumo para el sector residencial se
clasifican de la siguiente manera:

Departamento Nacional de Planeacin , Determinacin del Consumo Bsico de Agua Potable Subsidiable
en Colombia, Documento 139, agosto de 2000 (se adjunta como Colombia Anexo 7)
47

Informe de Avance I

CUADRO 6. Colombia: Rangos de Consumo del Sector Residencial

Tipo de Usuario

Subsidio(- )/ Aporte (+) aplicado

Consumo bsico
Consumo complementario
Consumo Suntuario

0 hasta 20 m3 por mes

Mayor de 20 hasta 40 m3 por mes
Mayor a 40 m3 mes

La factura media que se puede estimar como equivalente a la tarifa bsica domstica,
ser la factura calculada por cada estrato para un consumo de 20 m3 mes. Esta factura
incluir el valor del Cargo fijo y el valor del m3 para el rango de consumo bsico
multiplicado por 20 m3. Es decir, la siguiente frmula:
Factura Media = Cargo fijo ($/suscriptor) + Tarifa del Consumo Bsico ($/m3) x 20
(m3/suscriptor)
III.2.d. Valores tarifarios y de las facturas
A continuacin se muestran los cuadros tarifarios de dos grandes prestadoras de servicios
de agua y alcantarillado, de la ciudad de Bogot, y de la ciudad de Cali, en este ltimo,
adems, se incluye las de otros municipios cercanos.
En estos cuadros se aprecian los valores cobrados, en el caso del agua, segn los estratos
por concepto de cargo fijo, por consumo bsico de 20 m3 mensuales (en el caso de Bogot
est expresado en trminos bimestrales) y de ms de 20 m3. En ninguno de los casos se
abre el segmento de ms de 40m3 por mes.
En los valores tarifarios del cargo fijo y de los m3 consumidos por estratos se refleja la
aplicacin de los subsidios cruzados del sistema tarifario de agua potable y alcantarillado
de Colombia.

48

Informe de Avance I

UNIDAD DE APOYO COMERCIAL

GERENCIA CORPORATIVASERVICIO AL CLIENTE
TARIFAS CARGO FIJO Y CONSUMO
Fuente Unidad de Apoyo Comercial

ESTRUCTURA TARIFARIA PARA LOS SUSCRIPTORES ATENDIDOS ENEL D. C. POR LA EMPRESA DE ACUEDUCTO
TARIFAS ACUEDUCTOAO 2007
CIFRAS EN $ Corrientes

R
E
S
I
D
E
N
C
I

CARGO FIJO $/Suscriptor/2 meses

Ene-2007

Feb-2007

Mar-2007

Abr-2007

May-2007

Jun-2007

Jul-2007

Ago-2007

Sep-2007

Oct-2007

Nov-2007

Dic-2007

Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6

3.334,58
6.669,18
10.226,06
11.115,28
24.898,24
30.455,88

3.334,58
6.669,18
10.226,06
11.115,28
24.898,24
30.455,88

3.447,62
6.895,27
10.572,72
11.492,09
25.742,29
31.488,33

3.447,62
6.895,27
10.572,72
11.492,09
25.742,29
31.488,33

3.447,62
6.895,27
10.572,72
11.492,09
25.742,29
31.488,33

3.447,62
6.895,27
10.572,72
11.492,09
25.742,29
31.488,33

3.447,62
6.895,27
10.572,72
11.492,09
25.742,29
31.488,33

3.447,62
6.895,27
10.572,72
11.492,09
25.742,29
31.488,33

3.447,62
6.895,27
10.572,72
11.492,09
25.742,29
31.488,33

3.447,62
6.895,27
10.572,72
11.492,09
25.742,29
31.488,33

3.447,62
6.895,27
10.572,72
11.492,09
25.742,29
31.488,33

3.447,62
6.895,27
10.572,72
11.492,09
25.742,29
31.488,33

CONSUMO BSICO $/m3

Ene-2007

Feb-2007

Mar-2007

Abr-2007

May-2007

Jun-2007

Jul-2007

Ago-2007

Sep-2007

Oct-2007

Nov-2007

Dic-2007

566,34
1.132,68
1.736,77
1.887,80
2.831,70
3.020,47

566,34
1.132,68
1.736,77
1.887,80
2.831,70
3.020,47

585,54
1.171,08
1.795,65
1.951,80
2.927,69
3.122,86

585,54
1.171,08
1.795,65
1.951,80
2.927,69
3.122,86

585,54
1.171,08
1.795,65
1.951,80
2.927,69
3.122,86

585,54
1.171,08
1.795,65
1.951,80
2.927,69
3.122,86

585,54
1.171,08
1.795,65
1.951,80
2.927,69
3.122,86

585,54
1.171,08
1.795,65
1.951,80
2.927,69
3.122,86

Ene-2007

Feb-2007

Mar-2007

Abr-2007

May-2007

Jun-2007

Jul-2007

Ago-2007

Sep-2007

1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
2.927,69
2.927,69
3.122,86
3.122,86
Abr-2007 May-2007
14.939,73 14.939,73
17.238,15 17.238,15
11.492,09 11.492,09
11.492,09 11.492,09
Abr-2007 May-2007
2.693,49
2.693,49
2.927,69
2.927,69
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80

1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
2.927,69
3.122,86
Jun-2007
14.939,73
17.238,15
11.492,09
11.492,09
Jun-2007
2.693,49
2.927,69
1.951,80
1.951,80

1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
2.927,69
2.927,69
2.927,69
3.122,86
3.122,86
3.122,86
Jul-2007 Ago-2007 Sep-2007
14.939,73 14.939,73 14.939,73
17.238,15 17.238,15 17.238,15
11.492,09 11.492,09 11.492,09
11.492,09 11.492,09 11.492,09
Jul-2007 Ago-2007 Sep-2007
2.693,49
2.693,49
2.693,49
2.927,69
2.927,69
2.927,69
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80

Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
CONSUMO NO BSICO $/m3

Estrato 1
Estrato 2
L
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
CARGO FIJO $/Suscriptor/2 meses
INDUSTRIAL
COMERCIAL
OFICIAL
ESPECIAL
CONSUMO $/m3
INDUSTRIAL
COMERCIAL
OFICIAL
ESPECIAL
A

1.887,80 1.887,80
1.951,80
1.887,80 1.887,80
1.951,80
1.887,80 1.887,80
1.951,80
1.887,80 1.887,80
1.951,80
2.831,70 2.831,70
2.927,69
3.020,47 3.020,47
3.122,86
Ene-2007 Feb-2007 Mar-2007
14.449,88 14.449,88 14.939,73
16.672,94 16.672,94 17.238,15
11.115,28 11.115,28 11.492,09
11.115,28 11.115,28 11.492,09
Ene-2007 Feb-2007 Mar-2007
2.605,17 2.605,17
2.693,49
2.831,70 2.831,70
2.927,69
1.887,80 1.887,80
1.951,80
1.887,80 1.887,80
1.951,80

585,54
1.171,08
1.795,65
1.951,80
2.927,69
3.122,86

585,54
1.171,08
1.795,65
1.951,80
2.927,69
3.122,86
Oct-2007

585,54
1.171,08
1.795,65
1.951,80
2.927,69
3.122,86
Nov-2007

1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
2.927,69
2.927,69
3.122,86
3.122,86
Oct-2007 Nov-2007
14.939,73 14.939,73
17.238,15 17.238,15
11.492,09 11.492,09
11.492,09 11.492,09
Oct-2007 Nov-2007
2.693,49
2.693,49
2.927,69
2.927,69
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80

Nota: Enel evento enque la inflacinacumulada (IPC) conrespecto al 28 de Febrerode 2007 supere el 3%, las tarifas debern ser nuevamente actualizadas. Art. 125 de la Ley 142 de 1994.
Nota 2. Las tarifas estndefinidas enla Resolucinde Gerencia No. 1240 del 28 de Diciembre de 2006.
Nota 3. Los cargos variables (bsicoy nobsico) incluyenlos costos medios de tasas ambientales.

49

585,54
1.171,08
1.795,65
1.951,80
2.927,69
3.122,86
Dic-2007
1.951,80
1.951,80
1.951,80
1.951,80
2.927,69
3.122,86
Dic-2007
14.939,73
17.238,15
11.492,09
11.492,09
Dic-2007
2.693,49
2.927,69
1.951,80
1.951,80

Informe de Avance I

UNIDAD DE APOYO COMERCIAL

GERENCIA CORPORATIVA SERVICIO AL CLIENTE
TARIFAS CARGO FIJO Y CONSUMO
Fuente Unidad de Apoyo Comercial

ESTRUCTURA TARIFARIA PARA LOS SUSCRIPTORES ATENDIDOS EN EL D. C. POR LA EMPRESA DE ACUEDUCTO

TARIFAS ALCANTARILLADO AO 2007
CIFRAS EN $ Corrientes

CARGO FIJO $/Suscriptor/2 meses

R
E
S
I
D
E
N
C
I

Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
CONSUMO BSICO $/m3
Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
CONSUMO NO BSICO $/m3

Estrato 1
Estrato 2
L
Estrato 3
Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
CARGO FIJO $/Suscriptor/2 meses
INDUSTRIAL
COMERCIAL
OFICIAL
ESPECIAL
CONSUMO $/m3
INDUSTRIAL
COMERCIAL
OFICIAL
ESPECIAL
A

Ene-2007 Feb-2007 Mar-2007 Abr-2007 May-2007 Jun-2007

Jul-2007 Ago-2007 Sep-2007 Oct-2007 Nov-2007 Dic-2007

1.699,16 1.699,16 1.756,76 1.756,76 1.756,76 1.756,76 1.756,76 1.756,76 1.756,76 1.756,76 1.756,76 1.756,76
3.398,34 3.398,34 3.513,54 3.513,54 3.513,54 3.513,54 3.513,54 3.513,54 3.513,54 3.513,54 3.513,54 3.513,54
5.210,78 5.210,78 5.387,43 5.387,43 5.387,43 5.387,43 5.387,43 5.387,43 5.387,43 5.387,43 5.387,43 5.387,43
5.663,88 5.663,88 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89
14.103,08 14.103,08 14.581,17 14.581,17 14.581,17 14.581,17 14.581,17 14.581,17 14.581,17 14.581,17 14.581,17 14.581,17
19.597,04 19.597,04 20.261,38 20.261,38 20.261,38 20.261,38 20.261,38 20.261,38 20.261,38 20.261,38 20.261,38 20.261,38
Ene-2007 Feb-2007 Mar-2007 Abr-2007 May-2007 Jun-2007
347,05
694,09
1.064,27
1.156,82
1.735,22
1.850,90

347,05
694,09
1.064,27
1.156,82
1.735,22
1.850,90

358,81
717,62
1.100,35
1.196,04
1.794,04
1.913,65

358,81
717,62
1.100,35
1.196,04
1.794,04
1.913,65

358,81
717,62
1.100,35
1.196,04
1.794,04
1.913,65

358,81
717,62
1.100,35
1.196,04
1.794,04
1.913,65

Ene-2007 Feb-2007 Mar-2007 Abr-2007 May-2007 Jun-2007

Jul-2007 Ago-2007 Sep-2007 Oct-2007 Nov-2007 Dic-2007

358,81
717,62
1.100,35
1.196,04
1.794,04
1.913,65

358,81
717,62
1.100,35
1.196,04
1.794,04
1.913,65

358,81
717,62
1.100,35
1.196,04
1.794,04
1.913,65

358,81
717,62
1.100,35
1.196,04
1.794,04
1.913,65

358,81
717,62
1.100,35
1.196,04
1.794,04
1.913,65

358,81
717,62
1.100,35
1.196,04
1.794,04
1.913,65

Jul-2007 Ago-2007 Sep-2007 Oct-2007 Nov-2007 Dic-2007

1.156,82 1.156,82 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04
1.156,82 1.156,82 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04
1.156,82 1.156,82 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04
1.156,82 1.156,82 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04
1.735,22 1.735,22 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04
1.850,90 1.850,90 1.913,65 1.913,65 1.913,65 1.913,65 1.913,65 1.913,65 1.913,65 1.913,65 1.913,65 1.913,65
Ene-2007 Feb-2007 Mar-2007 Abr-2007 May-2007 Jun-2007 Jul-2007 Ago-2007 Sep-2007 Oct-2007 Nov-2007 Dic-2007
7.419,70 7.419,70 7.671,23 7.671,23 7.671,23 7.671,23 7.671,23 7.671,23 7.671,23 7.671,23 7.671,23 7.671,23
8.495,82 8.495,82 8.783,83 8.783,83 8.783,83 8.783,83 8.783,83 8.783,83 8.783,83 8.783,83 8.783,83 8.783,83
5.663,88 5.663,88 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89
5.663,88 5.663,88 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89 5.855,89
Ene-2007 Feb-2007 Mar-2007 Abr-2007 May-2007 Jun-2007 Jul-2007 Ago-2007 Sep-2007 Oct-2007 Nov-2007 Dic-2007
1.654,25 1.654,25 1.710,33 1.710,33 1.710,33 1.710,33 1.710,33 1.710,33 1.710,33 1.710,33 1.710,33 1.710,33
1.735,22 1.735,22 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04 1.794,04
1.156,82 1.156,82 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04
1.156,82 1.156,82 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04 1.196,04

Nota: En el evento en que la inflacin acumulada (IPC) con respecto al 28 de Febrero de 2007 supere el 3%, las tarifas debern ser nuevamente actualizadas. Art. 125 de la Ley 142 de 1994.
Nota 2. Las tarifas estn definidas en la Resolucin de Gerencia No. 1240 del 28 de Diciembre de 2006.
Nota 3. Los cargos variables (bsico y no bsico) incluyen los costos medios de tasas ambientales.

50

Informe de Avance I

EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI EMCALI E.I.C.E ESP.

UNIDAD ESTRATGICA DE NEGOCIO DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
VIGILADA POR LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS NUIR 4-76001000-4
TARIFAS PRIMER SEMESTRE 2007

MUNICIPIO DE CALI
ACUEDUCTO
Estrato

Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato

Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Comercial
lndustrial
Oficial y Espe
Provisonal
Tarifa Plena

C. Fijo ($)

ALCANTARILLADO

0 - 20 m3 ($/m3) > 20 m3 ($/m3)

1.728,76

306,54

1.021,81

3.457,52

613,09

1.021,81

5.296,35
C. Fijo ($)

939,15
onsumo m3 ($/m

1.021,81

Estrato

C. Fijo ($)

Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3

Subsidios:

Estrato

Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Comercial
lndustrial
Oficial y Oficia
Provisional
Comercial con
Industrial con

5.762,54

1.021,81

E1: 70%

8.643,81

1.532,72

E2: 40%

9.220,06

1.634,90

E3: 8,09%

8.643,81

1.532,72 Aportes Solid

7.491,30

1.328,36

E5: 50%

5.762,54

1.021,81

E6: 60%

9.220,06

1.634,90

Com: 50%

15.799,83

$/mes

Ind: 30%

0 - 20 m3 ($/m3) > 20 m3 ($/m3)

687,74

362,62

1.208,74

1.375,48

725,24

1.208,74

2.038,24

1.074,69

C. Fijo ($)

Vertimiento ($/m3

1.208,74
Subsidios:

2.292,47

1.208,74

3.438,71

1.813,11

E1: 70%
E2: 40%

3.667,96

1.933,99

E3: 11,09%

3.438,71

1.813,11 Aportes Solid

2.980,22

1.571,36

2.292,47

1.208,74

E6: 60%

3.667,96

1.933,99

Com: 50%

3.438,71

1.792,87

Ind: 30%

2.980,22

1.551,12

E5: 50%

MUNICIPIO DE YUMBO
ACUEDUCTO
Estrato

Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato

Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Comercial
lndustrial
Oficial y Espe
Provisional
Tarifa Plena

C. Fijo ($)

ALCANTARILLADO

0 - 20 m3 ($/m3) > 20 m3 ($/m3)

1.728,76

306,54

1.021,81

3.457,52

613,09

1.021,81

4.898,16
C. Fijo ($)

868,54
onsumo m3 ($/m

1.021,81

Estrato

Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3

Subsidios:

Estrato

Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Comercial
lndustrial
Oficial y Espe
Provisional
Comercial con
Industrial con

5.762,54

1.021,81

E1: 70%

8.643,81

1.532,72

E2: 40%

9.220,06

1.634,90

E3: 15%

8.643,81

1.532,72 Aportes Solid

7.491,30

1.328,36

E5: 50%

5.762,54

1.021,81

E6: 60%

9.220,06

1.634,90

Com: 50%

15.799,83

$/mes

Ind: 30%

MUNICIPIO DE PALMIRA
ACUEDUCTO
Estrato

Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato

Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Comercial
lndustrial
Oficial y Espe
Provisional
Tarifa Plena

C. Fijo ($)

0 - 20 m3 ($/m3) > 20 m3 ($/m3)

510,91

1.021,81

5.762,54

940,07

1.021,81

5.762,54

1.021,81
onsumo m3 ($/m

0 - 20 m3 ($/m3) > 20 m3 ($/m3)

687,74

362,62

1.208,74

1.375,48

725,24

1.208,74

1.948,60

1.027,43

C. Fijo ($)

Vertimiento ($/m3

1.208,74
Subsidios:

2.292,47

1.208,74

E1: 70%

3.438,71

1.813,11

E2: 40%

3.667,96

1.933,99

E3: 15%

3.438,71

1.813,11 Aportes Solid

2.980,22

1.571,36

2.292,47

1.208,74

E6: 60%

3.667,96

1.933,99

Com: 50%

3.438,71

1.792,87

Ind: 30%

2.980,22

1.551,12

E5: 50%

MUNICIPIO DE CANDELARIA
ACUEDUCTO

2.881,27

C. Fijo ($)

C. Fijo ($)

1.021,81
Subsidios:

5.762,54

1.021,81 E1: 50% - 50%

8.643,81

1.532,72

E2: 0% - 8%

9.220,06

1.634,90

E3: 0%

8.643,81

1.532,72 Aportes Solid

7.491,30

1.328,36

E5: 50%

5.762,54

1.021,81

E6: 60%

9.220,06

1.634,90

Com: 50%

15.799,83

$/mes

Ind: 30%

Estrato

Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Estrato

Estrato 4
Estrato 5
Estrato 6
Comercial
lndustrial
Oficial y Espe
Provisional
Tarifa Plena

C. Fijo ($)

0 - 20 m3 ($/m3) > 20 m3 ($/m3)

5.203,57

922,70

1.021,81

5.762,54

1.021,81

1.021,81

5.762,54

1.021,81

1.021,81

C. Fijo ($) Consumo UC ($/m3 Subsidios:

5.762,54

1.021,81

9.596,95

1.532,72

E1: 9,7%
E2: 0%

12.084,21

1.634,90

E3: 0%

18.605,33

1.583,29 Aportes Solid

18.605,33

1.583,29E5: 66,54% - 50%

5.762,54

1.021,81E6: 109,7% - 60%

18.605,33

1.634,90m: 222,87% - 54,9

15.799,83

$/mesd: 222,87% - 54,95

Notas
1.

Esta publicacin se hace en cumplimiento de la Resolucin CRA-200 de 2001, CRA-403 de 2006 y del artculo 125 de la Ley 142 de 1994

2.

Los usuarios con caracterizacin pagarn Tasa Retributiva de acuerdo a su caracterizacin

3.

Los usuarios caracterizados pagarn el servicio de alcantarillado con la tarifa sin caracterizacin y al momento de liquidar su tasa retributiva particular se les abonar
l dif que ien los Municipios
l
if
i
i d las Administraciones
l
if
i
de Candelaria
y Yumbo
Municipales
no reportaron los factores de subsidio y de aporte solidario a aplicar en el ao
4 Dado
200donde aparece
f
f Cargo Fijo como al Consumo o Vertimiento.
5 En
un solo factor de subsidio o de aporte solidario, este es aplicable tanto al
6 Estas tarifas se actualizarn por efectos de la inflacin cada vez que se acumule un 3% o mas en el IPC Nacional.

51

Informe de Avance I

Por otra parte, se ha considerado til incluir un anlisis del comportamiento del valor de la
factura de servicios pblicos de manera transversal, en el sentido de que se comparan la
informacin por ciudad y estrato socioeconmico7.
Aunque los porcentajes de subsidio entre municipios tienden a ser iguales, los costos
difieren, con lo cual el monto de los ingresos que los hogares dedican al pago de cada
servicio pblico difiere a lo largo del pas y entre estratos socioeconmicos.
Para analizar lo anterior, se hizo una comparacin del valor de la factura de los servicios
pblicos de agua, alcantarillado, telefona, energa, gas y aseo, en las 13 principales
ciudades del pas, y en un grupo de 16 ciudades medianas y pequeas.
En el anlisis se hicieron evidentes las grandes diferencias entre los valores cobrados a las
familias por el uso de los servicios pblicos en las ciudades. Se observa que, para dos
hogares ubicados en el mismo estrato, empleando los mismos consumos bsicos en
servicios pblicos, pero localizados en diferente municipio, deben pagar montos muy
diferentes para acceder a estos servicios esenciales.
Las divergencias alcanzan a puntos tales como el observado en caso de la ciudad con ms
altas tarifas para el estrato 1 (Cartagena) cuyos usuarios pagan, en concepto de servicios
pblicos, facturas superiores a la del estrato 2 de otras 8 de las ciudades analizadas.
En la comparacin del valor de la factura media entre ciudades grandes y pequeas se
observa que, en promedio para el estrato 4 de referencia, el valor de las facturas de las
ciudades grandes es ms alto que el promedio de las ciudades medianas y pequeas.
Igualmente este grupo de ciudades tiene un valor de las facturas ms alto para los estratos 5
y 6, debido a la mayor concentracin de personas en esos estratos y al mayor poder
adquisitivo de este conjunto de la poblacin.
Por otra parte, el grupo de ciudades medianas y pequeas tiene en promedio tarifas ms
altas para los estratos bajos que el grupo de ciudades grandes, ya que muchos municipios
solo cuentan con una reducida proporcin de usuarios en los estratos altos as que los
estratos bajos deben hacer un esfuerzo mayor para compensar los costos de la prestacin
del servicio.
Dentro de este grupo, debido a la baja cantidad, o incluso ausencia, de usuarios
residenciales contribuyentes (estrato 5 y 6), el otorgamiento de subsidios debe atenderse
principalmente con cargo a las otras fuentes permitidas por ley.

III.3. SISTEMA DE SUBSIDIOS

III.3.a. Normativa
El sistema de subsidios para el pago de los servicios pblicos, por parte del usuario, se
encuentra normado por Leyes de la Repblica entre las que se destaca la Ley 142 de 1994

Resumen Ejecutivo Consultora para la elaboracin de un programa de subsidios para el sector de agua
potable y saneamiento en Colombia, INECON- (DNP) (PNUD) -2006
52

Informe de Avance I

o Rgimen de los Servicios Pblicos Domiciliarios y las normas posteriores que la han
complementado y modificado, ellas son:

Ley 142 de 1994

Ley 505 de 1999

Ley 732 de 2002

Ley 812 de 2003

Ley 1151 de 2007

Ley 1176 de 2007

Decreto 565 de 1996 del (ex) Ministerio de Desarrollo Econmico

Decreto 849 de 2002 del (ex) Ministerio de Desarrollo Econmico

Decreto 1013 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial

Decreto 4784 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial

Decreto 57 de 2006 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Decreto 2825 de 2006 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial

Decreto Ley 28 de 2008

Modelo de Reglamento de los Comits Permanentes de Estratificacin

III.3.b. Modalidad
La utilizacin del subsidio, en Colombia, como herramienta paliativa para el pago de las
tarifas de los sectores de bajos ingresos est contemplada en el artculo 368 de la
Constitucin de 1991 en el que establece que la nacin, los departamentos, los distritos,
los municipios y las entidades descentralizadas podrn conceder subsidios en sus
respectivos presupuestos para que las personas de menores ingresos puedan pagar las
tarifas de los servicios pblicos domiciliarios que cubran sus necesidades bsicas, segn
el criterio de solidaridad y redistribucin declarados en el art. 367.
En Colombia se viene utilizando desde hace ms de 20 aos la estratificacin
socioeconmica como instrumento del sistema tarifario de los servicios pblicos
domiciliarios y por tanto como parte de la poltica social de servicios pblicos
domiciliarios. Se argumenta que entre los principales logros en la aplicacin de esta
poltica se destaca el incremento en la cobertura de estos servicios sociales esenciales
(llegando a la poblacin ms pobre con tarifas subsidiadas), la disminucin de la carga
fiscal para el Estado Colombiano (financiando los subsidios con sobrecostos aplicados a
los usuarios de estratos altos) y, la mejora en la calidad y sostenibilidad, en la medida en

53

Informe de Avance I

que garantiza la viabilidad financiera de las empresas (pblicas y/o privadas) prestadoras
de los servicios.
Se sostiene que dada la naturaleza domiciliaria de los servicios pblicos esenciales para los
que se estratifica, se prefiri clasificar los domicilios y no a la poblacin directamente por
considerarlo un procedimiento ms sencillo, estable, transparente y, en general, ms
eficiente.
La clasificacin se utiliza para el cobro progresivo de los servicios pblicos domiciliarios,
asignando niveles de subsidio decreciente a los tres primeros estratos y niveles de
contribucin (sobrecostos) crecientes a los dos estratos superiores, dejando al estrato 4
(estrato medio) sin subsidio ni contribucin (paga el costo de referencia del servicio).
Por tratarse de una evaluacin de las condiciones del hbitat y de la calidad de la vivienda
de la poblacin, el resultado se aplica tambin en la clasificacin de las personas y de los
hogares para asignacin de subsidios en otros programas sociales del Estado. Es as como
el estrato socioeconmico de la vivienda es una variable (junto con otras de tipo
demogrfico y de evaluacin de capital humano) del Sistema de Seleccin de Beneficiarios
(SISBEN) con el cual se atiende el programa de lucha contra la pobreza en Colombia.
III.3.c. Metodologa de focalizacin
El sistema de subsidios para el pago de los servicios pblicos, como ya se mencionara
arriba, en Colombia est amparado en la Constitucin de 1991. La seleccin de los
usuarios beneficiarios del sistema es comn para todos los servicios pblicos. La seleccin
se realiza mediante una metodologa especfica de estratificacin socioeconmica.
La estratificacin, herramienta mediante la que se identifica en Colombia (regido por las
Leyes 142 de 1994, 505 de 1999, 732 de 2002 y 812 de 2003), a los fines de la facturacin
de los servicios pblicos a la poblacin con derecho a subsidio o con obligacin de aporte,
cuenta para su determinacin con una metodologa a cargo del Departamento
Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) (Decreto 262 de 2004).
El indicador del estrato es construido a travs de mtodos estadsticos que permiten
clasificar las viviendas urbanas e inmuebles rurales en grupos o conglomerados
homogneos, con base en informacin recolectada en campo sobre las caractersticas
fsicas de las viviendas urbanas y su entorno, y sobre las caractersticas de los inmuebles
rurales y su capacidad productiva potencial.
El Alcalde es el responsable indelegable de la estratificacin de su municipio o distrito, y
puede realizar directamente las tareas o contratarlas con personas o entidades de
reconocida capacidad tcnica.
La labor del Alcalde ser apoyada por la Nacin, por los departamentos y por las reas
metropolitanas quienes podrn suministrarle asesora tcnica para la realizacin de los
estudios, para la actualizacin permanente de los mismos que acorde con la Ley 732 de
2002 tendrn que revisar en su totalidad la estratificacin cada cinco aos cuando se
diseen nuevas metodologas, o cuando ocurran eventos naturales o sociales que cambien
significativamente las condiciones locales, tambin se los asesorar para la aplicacin al
cobro de las tarifas y, en general, para la puesta en marcha del proceso de estratificacin.

54

Informe de Avance I

Los costos de realizacin y mantenimiento de la estratificacin deben ser sufragados en

armona con las empresas de servicios pblicos domiciliarios, principales "usuarias" del
instrumento, segn el artculo 11 de la Ley 505 de 1999.
Estratificar con base en las caractersticas de las viviendas y su entorno urbano o rural es
una opcin metodolgica fundamentada en que, en general, muestra un modo
socioeconmico de vida demostrable. Esta opcin fue constatada en las pruebas
estadsticas de variables urbanas y rurales posibles de incluir en los modelos, en las cuales
se encontr que las caractersticas fsicas externas e internas de las viviendas (muros y
paredes externas, puerta principal, ventanas exteriores, techo, pisos, antejardn, garaje,
entre otras), su entorno inmediato (va de acceso, andn, polos de afectacin) y su contexto
habitacional y de equipamiento (zona geoeconmica y de prestigio social en que se ubica),
tienen asociaciones significativas con las caractersticas socioeconmicas de la poblacin
que las habita.
La metodologa se presenta en un conjunto de manuales8 que contienen los principales
conceptos y definiciones operativas, los procedimientos para obtener la informacin
necesaria para clasificar los inmuebles residenciales en estratos, las instrucciones para
revisar la informacin obtenida mediante percepcin directa, y las instrucciones para
procesarla mediante un aplicativo de computadora que contiene el mtodo estadstico
adoptado para asignar los estratos.
La metodologa de estratificacin urbana se adecua al tamao y a las caractersticas
socioeconmicas de las distintas cabeceras municipales.
El DANE, de acuerdo con la Ley 812 de 2003, clasific las cabeceras municipales y
distritales y los centros poblados del pas, para la estratificacin, en dos grandes grupos:
Grupo 1: Las que tienen hasta 4.000 habitantes. Este grupo est compuesto por
todas las cabeceras municipales pequeas del pas.
Grupo 2: Las que tienen poblacin superior a 4.000 habitantes. Este grupo se
subdivide en tres: Bogot, D.C., las reas metropolitanas y las principales ciudades,
y las ciudades intermedias.
Se cuenta con metodologas diferentes por grupo y subgrupo, y para cada una se establece
el nmero de estratos que puede presentarse.
Las metodologas urbanas y de centros poblados hasta con 4.000 habitantes se basan en la
investigacin de caractersticas de las viviendas solamente, en la medida en que en esas
cabeceras o centros poblados las viviendas se ubican de manera heterognea en el espacio.
Las metodologas urbanas y de centros poblados con ms de 4.000 habitantes son:

Especial: La metodologa para estratificar a Bogot D.C. se denomina especial, en

razn de sus grandes conglomerados de viviendas homogneas (entre otras
particularidades urbansticas), de su compleja diversidad de actividades

Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) Mayo de 2004, Documentos 1, 2, 3, 4, , 6,

Formulario tipo 1 y Modelo de Reglamento del Comit Permanente de Estratificacin
55

Informe de Avance I

econmicas, de sus
socioeconmicos.

caractersticas

poblacionales

de

sus

indicadores

Tipo 1: La metodologa para estratificar las reas metropolitanas y las principales

del pas, denominada Tipo 1, se parece a la metodologa especial del Distrito
Capital, puesto que estos conglomerados presentan caractersticas de habitat
similares. Cuentan con algunas variables distintas y un procedimiento de clculo
estadstico diferente.

Tipo 2: Esta metodologa se utiliza para estratificar las ciudades intermedias del
pas, las cuales tienen actividades econmicas variadas e indicadores que muestran
carencias socioeconmicas muy generalizadas. Las metodologas son ms sencillas
para ajustarse a los patrones urbansticos de estas ciudades.

Las metodologas para estratificar las cabeceras municipales y los centros poblados con
ms de 4.000 habitantes, se desarrollan mediante los siguientes documentos, incluidos
entre los Apndices digitales de este Captulo, detallados en el Anexo B. Documentacin
para la Aplicacin de Subsidios en Experiencias Internacionales.:

Informacin, para alcaldes y autoridades de los municipios y distritos (Documento

N1). Documento dirigido a las autoridades locales, en el que se presentan las
caractersticas bsicas de la estratificacin, las metodologas disponibles y los
mecanismos de control y vigilancia.

Manual del Coordinador General (Documento N 2). Contiene los conceptos

bsicos, las actividades del proceso de estratificacin -en especial las relacionadas
con el censo de estratificacin-, y los procedimientos operativos.

Manual de Actualizacin Cartogrfica (Documento N 3) Contiene las indicaciones

requeridas para actualizar la cartografa base de la estratificacin socioeconmica.

Manual de Recoleccin de Datos [Documento N 4 y 5]. Contiene las instrucciones

para el diligenciamiento del formulario censal de estratificacin, y los
procedimientos de recoleccin en terreno. Est dirigido a los encuestadores y
supervisores de campo. Formulario Tipo 1.

Manual de Revisin y Codificacin de Datos [Documento N 6 y 7]. Contiene las

normas para verificar que se haya recogido informacin completa de toda la
localidad.

Manual de Procesamiento de Datos y Mtodo Estadstico para la Conformacin de

Estratos (Documento N. 8): Permite conformar tcnicamente los estratos mediante
la aplicacin de normas para procesamiento computarizado de la informacin.

Respecto al nmero de estratos en Colombia, los municipios y distritos podrn tener entre
uno y seis estratos en sus jurisdicciones, dependiendo de la heterogeneidad social y
econmica de sus habitantes.

56

Informe de Avance I

Estos estratos son:

Estrato UNO (1): BAJO - BAJO
Estrato DOS (2): BAJO
Estrato TRES (3): MEDIO - BAJO
Estrato CUATRO (4): MEDIO
Estrato CINCO (5): MEDIO - ALTO
Estrato SEIS (6): ALTO
Las reas urbanas o cabeceras municipales y distritales no siempre tienen seis estratos. El
nmero y la clase de estratos dependen de las condiciones socioeconmicas particulares
del municipio. En las reas rurales es posible encontrar viviendas en cualquiera de los seis
(6) estratos.
La metodologa especial de Bogot D.C., al igual que la de las reas metropolitanas y
principales ciudades o Tipo1, permite obtener los seis (6) estratos.
La metodologa Tipo 2, permite obtener tres, cuatro o cinco estratos. De stos, los estratos
uno (1), dos (2) y tres (3) corresponden a estratos bajos que albergan a la poblacin con
menores recursos, la cual es beneficiaria de subsidios en los servicios pblicos
domiciliarios. Los estratos cinco (5) y seis (6) corresponden a estratos altos que albergan a
la poblacin con mayores recursos econmicos, la cual debe pagar costos adicionales al
valor de los servicios pblicos domiciliarios. El estrato cuatro (4) no es beneficiario de
subsidios, ni debe pagar sobrecostos y acorde con las disposiciones legales tarifarias paga
exactamente el valor que la empresa defina como costo de prestacin del servicio.
La clasificacin en cualquiera de los seis (6) estratos es una aproximacin a la diferencia
socioeconmica jerarquizada, lase pobreza a riqueza, de tipo fsico y social, reconocida en
el pas por la estratificacin socioeconmica.
Como resultado de dicha clasificacin en una misma ciudad colombiana se pueden
encontrar viviendas tan dismiles como las que van desde el tugurio que expresa -sin lugar
a dudas- a la franja ms humilde de la poblacin, hasta la mansin que, en igual forma
evidencia una enorme acumulacin de riqueza. Lo mismo sucede en la zona rural con
viviendas que van desde chozas sin paredes hasta haciendas con grandes cantidades de
tierra productiva y fincas de recreo.
En cuanto a la unidad de estratificacin la vivienda, o el inmueble residencial, es la unidad
de estratificacin socioeconmica. Todas las viviendas deben tener su respectivo estrato.
En las zonas urbanas las viviendas se pueden investigar individualmente, por lado de
manzana o por manzana dependiendo del tamao del municipio: si la cabecera municipal
es muy grande, la manzana alberga viviendas muy parecidas y hasta iguales. En las
cabeceras municipales restantes no ocurre lo mismo, siendo necesario examinar los lados
de la manzana o la vivienda individual. En las zonas rurales, se investigan individualmente,
puesto que generalmente se encuentran dispersas y no hay conglomerados de viviendas
homogneas.

57

Informe de Avance I

La unidad de investigacin de las viviendas, o unidad de observacin de las metodologas

de estratificacin para las cabeceras municipales y distritales y para los centros poblados
con ms de 4.000 habitantes, es decir, de la metodologa especial, Tipo 1 y Tipo 2, es el
lado de manzana. Sin embargo los resultados se generan por manzanas en los casos de
Bogot D.C., las reas metropolitanas y las principales ciudades.
Referido a las variables y factores de estratificacin, se destaca que, las variables que se
investigan sobre las viviendas constituyen los factores de estratificacin. Son estos
factores, las caractersticas de las viviendas (materiales de las fachadas, de las puertas o
ventanas, antejardines, garajes, etc.), las caractersticas del entorno inmediato (vas de
acceso, andn y focos de contaminacin, entre otros) y el contexto urbanstico (zona y
servicios pblicos), en las cabeceras municipales y en los centros poblados rurales con ms
de 4.000 habitantes.
Con estos presupuestos, se seleccionaron las variables definitivas empleadas por las
diferentes metodologas, las cuales permiten captar adecuadamente realidades
socioeconmicas particulares. La aplicacin de la metodologa se realiza en el mbito local
y, por tanto, los estados y las ponderaciones de las variables se determinan de acuerdo con
las condiciones especficas que se presenten en cada municipio.
El cuadro que a continuacin se presenta, describe los factores, las variables, el nmero
general de estratos y la unidad de observacin y estratificacin de las metodologas para las
cabeceras municipales y en los centros poblados rurales con ms de 4.000 habitantes.

58

Informe de Avance I

CUADRO 7. Colombia: Tipo, factores, variables, estratos y unidades de anlisis y

observacin
Tipo

Factores

Bogot Vivienda

Entorno Urbano
Contexto Urbanstico
Vivienda

Entorno Urbano
Contexto Urbanstico
Vivienda

Entorno Urbano

Contexto Urbanstico

Variables
Tamao del antejardn
Tipo de garaje
Diversidad de la fachada
Tipo de techo
Tamao del frente
Tipo de vas
Tipo de andenes
Zona de ubicacin*
Tamao del antejardn
Tipo de garaje
Diversidad de la fachada
Tipo de puerta
Tipo de vas
Tipo de andenes
Focos de afectacin
Zona de ubicacin*
Predominancia de jardn
Predominancia de garaje
Diversidad de la fachada
Tipo de puerta
Existencia de ventanas
Tamao del frente
Tipo de vas
Predominancia de
andenes
Focos de afectacin
Zona de ubicacin*

N de
estratos

Unidad de
Observacin

Unidad de
Anlisis

Lado de
Manzana

Manzana

65

Lado de
Manzana

Manzana

45

43

Lado de
Manzana

Lado de
Manzana

Lado de
Manzana

* Esta variable de zonificacin comprende caractersticas como dotacin de servicios pblicos, uso del suelo y topografa
del terreno, y adquiere un mayor peso a medida que aumenta el tamao de la ciudad. Estas zonas, segn criterios de
hbitat, se denominan marginal, de desviacin social, de desarrollo progresivo sin consolidar o consolidado, comercial,
industrial o residencial segn densidad.

La realizacin de los estudios de estratificacin socioeconmica en las cabeceras

municipales o distritales y/o en los centros poblados rurales con ms de 4.000 habitantes
comprende dos fases:
La primera fase, corresponde a la obtencin de informacin. Para realizar estas
estratificaciones se requiere obtener informacin relativa a las caractersticas fsicas
externas de las viviendas, a su entorno urbano y a su contexto urbanstico. Para ello
bsicamente se deben adelantar las siguientes actividades.

Actualizacin cartogrfica. Es el procedimiento tcnico mediante el cual se

efecta la revisin, verificacin y complementacin de la informacin cartogrfica
con el fin de que sta sea una representacin real de los elementos fsico-naturales y
culturales de la superficie terrestre que representa. Es decir, con un plano que
contenga todas las manzanas identificadas debidamente y con las principales
convenciones, de modo tal que se asegura que se investigarn todas las viviendas
existentes, y que los estratos obtenidos para cada unidad de estratificacin
aparecern en dicho plano.
59

Informe de Avance I

Censo de estratificacin. Consiste en el inventario de las caractersticas de las

viviendas, mediante el diligenciamiento de un formulario por observacin directa,
sin hacer preguntas directas a las personas. Para su adecuada realizacin se requiere
disponer de los planos actualizados del rea, adelantar el operativo de recoleccin y
verificar que la informacin est bien diligenciada y completa.

Zonificacin. La zonificacin es el procedimiento mediante el cual se establecen,

en la ciudad o en el centro poblado de que se trate, zonas claramente diferenciables
entre s de acuerdo al hbitat, el ambiente, el paisaje urbano, el prestigio social y la
calidad de vida residencial que ofrecen a sus moradores, entendiendo por calidad de
vida el conjunto de condiciones econmicas, sociales y culturales. Se puede realizar
de dos maneras que se explican en el Manual del Coordinador General de la
estratificacin para cabeceras municipales y/o centros poblados con ms de 4.000
habitantes, y, una vez adelantado el procedimiento de definirlas en oficina, es
necesario revisarlas en campo para hacer los ajustes necesarios.

Clasificacin de viviendas atpicas. Aunque las metodologas de estratificacin

para cabeceras municipales o distritales y/o centros poblados con ms de 4.000
habitantes se adelantan observando y detectando los aspectos de vivienda, entorno y
contexto urbano que predomina en el lado de manzana, estas metodologas, en
cumplimiento de la Ley, permiten identificar las viviendas que tienen caractersticas
notablemente superiores o inferiores a las que predominan en las dems viviendas
del mismo lado de manzana, para considerarlas como atpicas positivas o negativas,
casos que se deben resear como tales en el formulario, precisando su direccin,
para que el programa les asigne automticamente un estrato mayor o menor del que
le corresponda al lado en donde se ubican.

La segunda fase refiere a la conformacin de los estratos. Consiste en la aplicacin del

mtodo estadstico a los datos obtenidos, el cual est contenido en un aplicativo de
computadora, con el fin de clasificar las viviendas del lado de la manzana y las viviendas
atpicas, en el estrato correspondiente. Comprende:

Produccin de resultados iniciales. Consiste en incorporar la informacin

obtenida mediante el censo de estratificacin, a medios electrnicos que permitan
procesarla y clasificarla en estratos as como georreferenciarla, utilizando para ello
el aplicativo que le suministre el DANE.

Verificacin de resultados iniciales. Ningn modelo es fiel copia de una realidad

tan compleja como la socioeconmica. Por esto, los resultados obtenidos deben
revisarse y validarse, siguiendo las instrucciones tcnicas correspondientes, en
terreno.

Depuracin de resultados iniciales. Consiste en detectar las posibles

inconsistencias que presenten los resultados a travs del aplicativo de
procesamiento, estas deben depurarse volviendo a campo y corrigiendo, si es el
caso, en la base de datos que contiene toda la informacin del conglomerado.

Produccin de resultados finales. Consiste en generar la informacin requerida de

las condiciones socioeconmicas de la poblacin, clasificadas en el nmero de
estratos indicado por la metodologa para la cabecera municipal o distrital y/o
centro poblado con ms de 4.000 habitantes para que el Alcalde adopte los

60

Informe de Avance I

resultados obtenidos, mediante Decreto municipal o distrital, como lo ordenan las

normas.
Respecto a las veeduras, el proceso de estratificacin tiene tres tipos:

La del Comit Permanente de Estratificacin del municipio o distrito quien, acorde

con la Ley 732 de 2002, debe ser conformado por la Alcalda, y debe estar
integrado por representantes de las empresas comercializadoras de servicios
pblicos domiciliarios en la comunidad y de la comunidad, contando con la
Alcalda como secretara tcnica y con miembros sin voto como representantes de
la personera y de los comits de desarrollo y control de los servicios pblicos
domiciliarios. Esta conformacin, al igual que el funcionamiento del Comit, debe
obedecer al Modelo de Reglamento que el Departamento Nacional de Planeacin,
en desarrollo de la Ley, elabor y suministr a las alcaldas. (se anexa adjunto a este
informe en formato digital)
La principal funcin del Comit consiste en atender los reclamos que se presenten
en el municipio o distrito por el estrato asignado por la Alcalda, en segunda
instancia. A su vez tiene, entre otras, las funciones de hacer veedura sobre la
atencin de los reclamos por parte de la primera instancia o por parte de la Alcalda;
garantizar que los estudios se lleven a cabo con las metodologas asignadas por el
DANE; emitir concepto general sobre los resultados de los estudios; velar por la
correcta aplicacin de los resultados a la facturacin, y porque la estratificacin se
mantenga actualizada.

La de la Procuradura General de la Nacin quien tiene a cargo la vigilancia del

cumplimiento de los deberes legales de los alcaldes en materia de estratificacin.
Para esto, bsicamente toma en cuenta los reportes que sobre el cumplimiento de
los mismos le presenten las Gobernaciones, a partir de los cuales lleva a cabo
investigaciones sobre el cumplimiento de dichos deberes y puede imponer
sanciones.

La de la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios a quien le

corresponde verificar si los resultados de las estratificaciones adoptadas por las
alcaldas estn siendo incorporados a la facturacin de los servicios pblicos
domiciliarios por las empresas prestadoras de dichos servicios, es decir, vigilar que
el estrato asignado a un inmueble sea el mismo para todos los servicios que recibe.
En desarrollo de su funcin puede investigar y sancionar a las empresas.

Por otra parte, las aclaraciones que las administraciones locales requieran sobre las
adaptaciones metodolgicas que el DANE llev a cabo y las instrucciones tcnicas
correspondientes que estar comunicando peridicamente estn dirigidas, en cumplimiento
de los mandatos del Decreto 262 de 2004, a apoyar tcnicamente la labor de los alcaldes,
gobernadores, comits de estratificacin y empresas de servicios pblicos.
En esta lnea, el DANE se compromete a suministrar el aplicativo de procesamiento que
contiene el mtodo estadstico para la conformacin de estratos en una plataforma
moderna, multiusuario y amigable.

61

Informe de Avance I

III.4. EVALUACIN DEL CASO

Una vez analizado el sistema tarifario y de subsidios del sector de agua potable y
alcantarillado de Colombia se exponen aqu algunos aspectos que estn siendo debatidos.
Se incluyen as las materias hoy en discusin, planteadas tanto por el organismo rector del
sector como en documentos de organismos internacionales, ya que se replantea tanto la
correcta determinacin del umbral del consumo bsico como el esquema de focalizacin de
beneficiarios del sistema de subsidios.
III.4.a. Sistema actual de subsidios, algunas observaciones
La CRA ha mencionado, en oportunidad de la edicin de las bases para la revisin
quinquenal de la frmula tarifaria para los servicios de acueducto y alcantarillado (junio de
2008)9, la necesidad de revisin de las variables vinculadas al subsidio del servicio de
agua. En estas Bases la CRA ha acentuado dentro de los puntos a revisar: 5.2.2
Focalizacin de subsidios, 5.2.3. Variabilizacin del Cargo Fijo, 5.2.5. Tarifas Mnimas.
En relacin al tema de focalizacin de subsidios, se enuncia que la CRA revisar los
siguientes dos temas: consumo bsico y los subsidios al estrato 3.
Revisin del Consumo Bsico. La revisin del nivel de consumo bsico en Colombia es
una actividad de gran importancia, ya que es la base para introducir incentivos de
racionalizacin del consumo, as como de focalizacin de subsidios hacia las personas de
menores ingresos, delimitando objetivamente la aplicacin del principio de solidaridad.
Segn el organismo, la racionalizacin del consumo genera un ahorro de capital ya que la
capacidad del sistema se ve extendida y, bajo este entendido, las inversiones dirigidas a la
expansin del mismo son postergadas. Adicionalmente, se cumple con la Ley 373 de 1997
la cual dispone la motivacin para el uso racional del recurso con la creacin de programas
para el uso eficiente del agua potable.
Asimismo, con la fijacin del nivel de consumo bsico se establece el lmite para subsidiar
los estratos de menores ingresos, pues la Constitucin Poltica del Estado (CPE) establece
en sus artculos 367 y 368, la concesin de subsidios para que las personas de menores
ingresos puedan pagar las tarifas de servicios pblicos domiciliarios que cubran sus
necesidades bsicas y dichos subsidios estn sujetos a la capacidad econmica del Estado;
de esta forma, los recursos disponibles estarn enfocados a subsidiar aquella parte de la
poblacin con mayores necesidades.
Subsidios al Estrato 3. Esta regulacin busca establecer las condiciones para otorgar
subsidios a los usuarios del estrato 3. De acuerdo con el artculo 99.7 de la Ley 142 de
1994, es competencia de las comisiones de regulacin definir las condiciones para otorgar
subsidios al estrato 3.
Esta regulacin busca, como primera medida, que para la asignacin de subsidios al estrato
3 se est otorgando el mximo permitido por la ley a todos los suscriptores de los estratos 1
y 2 del municipio o distrito respectivo. Para el clculo anterior se debern tener en cuenta

Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico (2008) Bases para la revisin quinquenal
de la frmula tarifaria para los servicios de acueducto y alcantarillado., Bogot D.C.
62

Informe de Avance I

los suscriptores de todos los prestadores que desarrollan los servicios al interior del
municipio o distrito siempre que dichos prestadores hubieren presentado la informacin a
que se refiere el Decreto 1013 de 2005. Esta condicin pretende enviar una seal a los
municipios y prestadores, de forma que se garanticen los subsidios para los estratos 1 y 2,
los cuales tienen las condiciones socioeconmicas ms desfavorables. As mismo, se
evaluar la pertinencia de mantener la condicin establecida en la Resolucin CRA-151 de
2001, segn la cual, podrn asignar subsidios al estrato 3, en caso de cobertura efectiva del
servicio mayor al 95% en la localidad para la cual se hace el aporte. De esta forma, la
aplicacin de la facultad legal sobre asignacin de subsidios al Estrato 3 se convierte en
una herramienta efectiva para focalizacin de los subsidios, que asegura la focalizacin de
los subsidios a la poblacin menos favorecida.
Con respecto al tema de variabilizacin del cargo fijo, se pretende analizar las implicancias
que tendra dicha variabilizacin, desde una perspectiva de costo - beneficio. A partir de
este anlisis, se plantea construir una opcin de tarificacin que variabilice los costos de
administracin, los cuales actualmente se ven reflejados a travs del cargo fijo.
Este anlisis incluir diferentes ciudades, discriminando el efecto por estrato y teniendo en
cuenta las diferencias en consumo asociadas a los mismos. Adems, deber establecer el
impacto que tendra la medida sobre los fondos de solidaridad y redistribucin de ingresos,
considerando dentro del anlisis, el impacto que tendra la estacionalidad del consumo en
ciudades con vocacin turstica.
Respecto a tarifas mnimas, stas se establecen con el fin de evitar la fijacin de tarifas por
debajo de los costos de prestacin del servicio, situacin que ha sido recurrente en el
pasado. Mantener tarifas artificialmente bajas tiene como objeto obtener rditos polticos,
que terminan generando problemas financieros para las empresas que ni siquiera recuperan
sus costos marginales operativos. Por ello, se considera necesario establecer pisos
tarifarios que impidan la fijacin de tarifas que no cubran los costos de prestacin del
servicio.
III.4.b. Consumo bsico en Colombia, antecedentes y su determinacin
A los fines de ajustarse a las normas, para el clculo de las tarifas y los correspondientes
subsidios es necesaria una correcta estimacin del consumo bsico de agua. La CRA ha
informado, en un documento reciente10, que sigue el proceso de anlisis del consumo
bsico que fuera determinado, en 1991, en 20 m3 mensuales por suscriptor.
Con el propsito de disear una estructura del consumo ms eficiente, el Departamento
Nacional de Planeacin -DNP- en agosto de 199111, realiz un estudio orientado hacia la
Determinacin de los Consumos Bsicos de Agua en Colombia. Dicha investigacin
obtuvo sus resultados mediante el anlisis individual y posteriormente integrado, del
consumo medido en metros cbicos (m3) por vivienda y de la estructura del mismo
determinando los usos considerados de mayor importancia para la poblacin objeto de la
investigacin.

10

Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico, Gestin de la CRA sobre La

Racionalizacin del Uso y Ahorro del Agua, Consumos Bsicos. Informe Ejecutivo (octubre 2007)

11

Departamento Nacional de Planeacin. Determinacin del Consumo Bsico de Agua Potable Subsidiable
en Colombia. Documento 139, Agosto 2000 (se adjunta anexo a este documento Colombia-Anexo7)
63

Informe de Avance I

El rea de cobertura fue para cinco ciudades de diferentes regiones del pas: Bogot, Cali,
Medelln, Bucaramanga y Valledupar. Para la implementacin de la metodologa se
aplicaron dos tipos de encuestas denominadas de Indicadores y de Usos. La primera,
consisti en la determinacin de una muestra en cada ciudad de las mencionadas, donde se
midieron los usos de agua durante una semana completa en cada punto hidrulico de las
viviendas seleccionadas. De esta medicin se calcularon los indicadores de consumo per
cpita diarios. La segunda consult acerca de los usos que la poblacin consideraba
importantes, para lo cual se permitieron identificar los siete bsicos12 (ver cuadro). Estos
resultados indican que los usos esenciales para una familia (suscriptor) en conjunto
representan el 91% del consumo total. Dicho estudio concluye que el consumo bsico en
Colombia est alrededor de 20 metros cbicos mensuales por suscriptor, localizado en un
intervalo que en el promedio nacional est entre 17,7 y 24,9 m3.
Para efectos tarifarios, el Decreto No. 1006 de 1992, estableci que el cargo por consumo
de los servicios de acueducto y alcantarillado se determinara teniendo en cuenta los
bloques de consumo bsico, complementario y suntuario.
Este mismo decreto defini como consumo bsico aquel que se destina a satisfacer las
necesidades esenciales de una familia, e indica que su nivel se establecer para cada
localidad con base en los parmetros tales como el tamao de las familias, los hbitos de
consumo y las condiciones climticas. As mismo, determin como consumo
complementario aquel consumo ubicado en la franja entre uno y dos veces el nivel del
consumo bsico y el consumo suntuario como aquel por encima de dos veces el nivel de
consumo bsico. Adems, estableci que las tarifas de cualquiera de los bloques y rangos
tarifarios podrn ser objeto de diferenciacin por estratos socio-econmicos.
Dadas las facultades constitucionales segn las cuales se faculta a la concesin de
subsidios para que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de servicios
pblicos domiciliarios que cubran sus necesidades bsicas, la Comisin de Regulacin de
Agua Potable y Saneamiento Bsico, CRA-, expidi la resolucin N04 de 1994. En ella
se establece como nivel de consumo bsico el equivalente a 20 metros cbicos mensuales
por suscriptor.

12

En su orden de importancia son: lavado de ropas, sanitario, ducha, lavado de platos, aseo de vivienda,
consumo propio, lavado de manos.
64

Informe de Avance I

CUADRO 8. Colombia: Participacin en el Consumo Total

Usos
Consumo Propio
Ducha
Sanitario
Lavamanos
Lava platos
Lavado Ropa
Aseo vivienda
Riego plantas
Lavado vehculo
Riego jardines

Participacin
Consumo
(%)
3.9
20.9
19.9
3.7
15.5
27.1
4.9
0.7
1.5
1.9

El nivel de consumo establecido por la CRA, ha sido considerado por muchos

investigadores del sector, como un consumo elevado. En efecto, segn el documento 139
mencionado, organismos internacionales como la Organizacin Panamericana de la Salud,
han determinado consumos bsicos en 80 litros diarios con un mximo de 100 litros por
habitante por da. Esto traducido al consumo de una familia de cinco miembros equivale a
12 m3/usuario/mes. Otros estudios definen los consumos bsicos oscilando entre 90 y 117
litros por habitantes da, es decir entre 13.5 y 17 metros cbicos por suscriptor, variando de
acuerdo con las condiciones de humedad y climatologa. Como ejemplos especficos se
pueden indicar que Chile e Inglaterra han adoptado consumos bsicos de 15 y 20
m3/suscriptor/mes respectivamente, como poltica general, sin importar la estacionalidad.
El documento mencionado, del que se tomaron los apuntes de la metodologa del DNP, se
refiere a la estimacin del rango de consumo bsico de agua potable subsidiable para el
sector residencial, a partir de consumos histricos para las ciudades de Bogot, Medelln y
Cali. En el trabajo se muestra como en el perodo analizado (1994-1998) el consumo
promedio mensual de agua potable disminuy sustancialmente para cada uno de los
estratos por dos hechos. El primero, por las campaas de racionalizacin de 1998 y un
menor consumo de los aparatos hidrulicos en los hogares. El segundo, debido al precio
que por los rezagos tarifarios las empresas se han visto abocados a subir la tarifa buscando
cubrir sus costos. En este trabajo se demuestra que la poblacin en general ha reducido
considerablemente sus consumos y se habitu a vivir con menos agua potable de la que
vena consumiendo. En este sentido, se verifica el nivel de consumo autnomo, bsico y el
consumo de agua que se presentara si no existiera el subsidio. Finalmente, se recomienda
la adopcin de un consumo bsico menor al actualmente establecido.
En el estudio se presentan alternativas que la teora econmica ofrece para tratar de
modelar el consumo de agua potable y se analizan adaptaciones metodolgicas necesarias
para ajustarse a las peculiaridades de una estructura de tarifas crecientes por rangos de
consumo. Adems, se especifica, desarrolla y valida un modelo economtrico para
determinar el consumo bsico de agua potable.
Finalmente, despus de analizar los resultados del modelo economtrico para cada estrato,
se recomienda que se adopte como consumo bsico subsidiable de agua potable 16
m3/suscriptor/mes. Este rango contempla el anlisis histrico de las series de consumo,
dado un precio proyectado, dentro de la estructura tarifaria presentada por las Empresas.

65

Informe de Avance I

Cabe destacar que la CRA, debido a la necesidad de adelantar los estudios tcnicos
necesarios que sirvieran de soporte para establecer el consumo bsico basados en las
caractersticas propias de cada regin y se incentivara el uso racional del agua, ha
considerado pertinente modificar en varias ocasiones los plazos para cumplir con los
mandatos normativos.
Dentro del marco de los antecedentes en estudio se encuentra la Resolucin 1096 de
Noviembre de 2000, del Ministerio de Desarrollo Econmico, Por la cual se adopta el
Reglamento Tcnico para el sector de Agua Potable y Saneamiento Bsico RAS, que
define la dotacin neta mnima como la cantidad mnima de agua requerida para satisfacer
las necesidades bsicas de un habitante sin considerar las prdidas que ocurran en el
sistema de acueducto. De acuerdo con esto, establece los valores mnimo y mximo de
dotacin neta, de acuerdo con el nivel de complejidad del sistema, como se muestra a
continuacin:
CUADRO 9. Colombia: Dotacin segn Nivel de Complejidad del Sistema
Nivel de complejidad
del sistema

Dotacin neta
mnima (L/habda )

Dotacin neta
mxima (L/habda)

Bajo
Medio
Medio alto
Alto

100
120
130
150

150
175
-

Adicionalmente, esta resolucin determina que, en el caso de ampliaciones de sistemas de

acueducto, la dotacin neta mnima debe fijarse con base en el anlisis de los datos de
produccin y consumo del sistema sin incluir las prdidas.
La Comisin de Regulacin en 2001, analiz un estudio que se haba adelantado al interior
de la misma13 para definir el consumo bsico, concluyendo que el consumo de agua
potable para la muestra seleccionada presenta una clara tendencia a la disminucin del
consumo. La disminucin es generalizada por municipio y estrato socioeconmico.
De acuerdo con el estudio presentado, se observa que el consumo de agua en el tiempo
viene disminuyendo, alcanzando el objetivo planteado por la poltica pblica.
La CRA adelant un estudio tcnico en el que se tuvieron en cuenta los siguientes aspectos
en la estimacin del consumo bsico:

Consumo observado y su tendencia histrica

Consumo por estrato socioeconmico

Efecto en el consumo del nmero de habitantes por hogar

Factor climtico aproximado con el criterio de altitud del municipio

13

J. ngel, J. Rozo, L. Hernndez y D. Valderrama (2001), Estimacin del consumo bsico de agua potable
en Colombia, Revista Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico, junio.
66

Informe de Avance I

Para tener en cuenta el criterio de altura, se tom como base la informacin reportada por
el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) y los municipios se dividieron en
calientes, templados y fros, arrojando los siguientes rangos de consumo bsico:
CUADRO 10. Colombia: Rangos de Consumos por Tipo de Municipio
Clima

Consumo bsico (m3)

Municipios Clidos
Municipios Templados
Municipios Fros

18
17
16

Como parte del proceso de anlisis se recibieron comentarios y sugerencias de usuarios y

agentes del sector, que fueron valorados por la Comisin, y con base en la informacin
disponible, se revis y actualiz el estudio tcnico de soporte para la definicin del rango
de consumo bsico, para lo cual se tuvieron en cuenta el estudio sobre consumos bsicos
realizado por el Departamento Nacional de Planeacin en 1991 y su adaptacin a las
condiciones actuales de consumo, el anlisis de tendencia del valor de los consumos
promedio histricos y evaluaciones de la elasticidad precio demanda.
De acuerdo con lo anterior, en agosto de 2005, se present el Proyecto de resolucin con
las modificaciones respectivas, donde se propuso un nuevo rango de consumo bsico de la
siguiente forma:
CUADRO 11. Colombia: Nuevos Rangos de Consumo Propuestos
Clima
Municipios Clidos
Municipios
Templados y Fros

Altitud (metros sobre el

nivel del mar)

Consumo bsico
(m3)

0 a 1.000
Superior a 1.000

20
17

Se efectuaron algunas observaciones al proyecto de Resolucin y posteriormente, en 2006,

se decidi que este proyecto quedara incorporado como un documento de estudio que
servir de soporte para las bases del prximo marco regulatorio de los servicios pblicos
domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
III.4.c. Estudios especializados
El esquema actual de subsidios est siendo revisado desde hace unos aos. En este sentido,
en un documento del Banco Mundial14 en el que se evala el sistema de subsidios para
servicios pblicos en Colombia se caracterizaron, entre otros, los esquemas de subsidios
vigentes para el servicio de agua. Se evaluaron sus propiedades de focalizacin, su impacto
sobre el poder adquisitivo de los hogares, y su sostenibilidad financiera, con el fin de
determinar su eficiencia, y se evaluaron esquemas alternativos de subsidio.

14

Melendez, Marcela. Subsidios al Consumo de los Servicios Pblicos en Colombia-Hacia dnde

Movernos?-Banco Mundial, Septiembre 2004 (se adjunta anexo a este documento como Colombia- Anexo 8)
67

Informe de Avance I

Para evaluar la eficiencia del esquema de subsidios vigente y la de esquemas de subsidio

alternativos se tuvieron en cuenta indicadores tales como:

Criterio de focalizacin. El criterio seguido en este caso es el considerar que slo

el 40% ms pobre de la poblacin debe ser meritorio de subsidio, en el estudio se
define este umbral como el que trazara la lnea de pobreza del pas.

Errores de inclusin y exclusin, definidos en este caso como los dos indicadores
mediante los que se evala tpicamente la focalizacin de un esquema de subsidios.
Calculndose el primero como el porcentaje de hogares que por su nivel de pobreza
no deberan estar recibiendo subsidio y en la prctica lo reciben. Se lo seala como
un indicador de desperdicio de recursos. El de exclusin refleja, por el contrario, el
porcentaje de hogares que por su nivel de pobreza deberan ser subsidiados pero
que no lo son en la prctica.

La evaluacin del esquema de subsidios cruzados en agua potable, segn el documento,

indica que los errores de inclusin y exclusin son de 51% y 0.7% respectivamente.
Cuando se considera que slo el 40% ms pobre de los hogares debera ser subsidiado, se
encuentra que de acuerdo con su nivel de pobreza (riqueza) el 51% de los hogares que
efectivamente reciben subsidio no deberan recibirlo. En cambio el error de exclusin en
contraste es muy bajo, del 0.7%. En la Tabla que sigue se presenta la situacin al ao 2003
del esquema de subsidios en el suministro de agua potable.
CUADRO 12. Colombia: Status Quo del Esquema De Subsidios en el Suministro de
Agua Potable - 2003

El coeficiente cuasi-gini de los subsidios en agua, es de 0.11 y por lo que en el documento

se seala que la distribucin de subsidios para este servicio tampoco redistribuye de los
ricos hacia los pobres.
Respecto al peso del gasto en agua se evala para cada decil como proporcin del ingreso.
De acuerdo con el parmetro internacional, segn el cual el gasto en este servicio no debe
exceder el 5% del ingreso del hogar, slo los hogares pertenecientes al decil ms bajo de
ingreso se encontraran en problemas. Al calcular lo que representara el gasto en ausencia
68

Informe de Avance I

de subsidio, se encuentra que para el 70% ms rico de la poblacin el gasto en agua como
proporcin del ingreso permanecera en un nivel aceptable.
La muestra utilizada es representativa para el 62% de los hogares urbanos y para el 63% de
los hogares urbanos conectados al servicio. El dficit del esquema de subsidios para este
subconjunto de hogares asciende a un valor del orden de $22.140 millones. Slo los
hogares que corresponden al decil ms alto de ingreso contribuyen un valor ms alto del
que reciben en subsidios.
Por otra parte, en cuanto al sistema de estratificacin de las viviendas, evala la necesidad
de establecer si existe una buena correlacin entre la pobreza del hogar y las caractersticas
observables de las viviendas y los barrios, ya que si esta correlacin no existe, un sistema
de estratificacin basado en estas ltimas est condenado a registrar niveles bajos de
focalizacin. Por otra parte, si esa correlacin existe, entonces debe evaluarse en qu
medida el exceso de discrecionalidad en la administracin del sistema ha desvirtuado la
correlacin subyacente, dando origen a una herramienta deficiente pero tambin
susceptible de ser ajustada.
Se llevaron a cabo una serie de ejercicios con el objeto de evaluar desde otro ngulo el
sistema de estratificacin de las viviendas. En este sentido un anlisis de la evolucin de la
distribucin de los hogares entre los seis estratos entre el perodo 1997 y 2003 mostr (ver
cuadro que sigue) que en este perodo disminuy significativamente el porcentaje de
hogares del estrato 4 superior (de 25% baj a menos del 12%) quedando repartidos entre
los estratos 1, 2 y 3. Tambin se observa una disminucin relativa que pasan a los estratos
1 y 2. Esto estara indicando que aument la pobreza significativamente o que los criterios
de estratificacin de las viviendas se relajaron o una combinacin de ambas.
CUADRO 13. Colombia: Evolucin de la Distribucin de Hogares Urbanos entre
Estratos (%)
Ao

E1

E2

E3

E4

E5

E6

1993

6,40

25,11

43,52

16,60

6,22

2,14

1997

9,39

36,73

38,83

9,14

4,39

1,52

2003

14,77

39,91

33,70

7,73

2,36

1,53

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida del DANE, 1993, 1997 y 2003

Tambin se realiz un ejercicio orientado a esclarecer qu tanto el nivel de riqueza o

pobreza de los hogares pueden ser explicadas a partir de las caractersticas fsicas
observables de la vivienda que se utilizan como criterios para la estratificacin. En la tabla
de abajo se presentan los resultados del ejercicio realizado.

69

Informe de Avance I

CUADRO 14. Regresin del Ingreso contra algunas de las caractersticas del hogar
utilizadas para la estratificacin actual (errores estndar en parntesis)
Variable dependiente
Jardn
Garaje
Fachada
Piso
Energa Elctrica
Telfono

Log (Ingreso) 1997

Log (Ingreso) 2003

0,20
(0,066) ***
0,86
(0,094) ***
-0,13
(0,070) *
-0,19
(0,037) ***
3,71
(0,074) ***
0,58
(0,074) ***

0,06
(0,035) *
0,77
(0,044) ***
-0,08
(0,054)
-0,30
(0,022) ***
1,79
(0,371) ***
0,66
(0,047)***
-0,14
(0,046) ***
11,12
(0,384) ***
18.482
0,07

Basuras
Constante
N de Observaciones
R2 ajustado

9,07
(0,497) ***
5.368
0,08

Notas:
1. *** denota significancia al 1%, ** al 5%, * al 10%
2. Las variables utilizadas en este ejercicio se describen a continuacin del cuadro
3. Las variables que no aparecen en todas las regresiones no estn disponibles para todos
los aos

Descripcin de variables utilizadas en las estimaciones economtricas:

Jardn: Variable binaria. Es 1 si la vivienda tiene antejardn, y 0 si no.
Garaje: Variable binaria. Es 1 si la vivienda tiene garaje, y 0 si no.
Fachada: Variable que contiene informacin sobre el material predominante de las paredes
exteriores de la vivienda. Es 1 si las paredes del hogar son de bloque, ladrillo, piedra, madera pulida
o prefabricado, 2 si son de tapia pisada, adobe o bahareque, 3 si son de madera burda, tabla, tabln,
guadua, caa, esterilla u otro vegetal, y 4 si son de zinc, tela, lona, cartn, latas, desechos, plstico o
si no tiene paredes.
Piso: Variable que contiene informacin sobre el material predominante de los pisos de la vivienda.
Es 1 si son de mrmol, madera pulida y lacada, alfombra de pared a pared, baldosa, vinilo, tableta o
ladrillo, 2 si son de madera burda, tabla, tabln u otro vegetal, 3 si son de cemento o gravilla, y 4 si
son de tierra o arena.
Basuras: Variable binaria. Es 1 si la vivienda se encuentra cerca de basureros, mataderos, plazas de
mercado o caos de aguas negras, y 0 si no. Solamente est disponible en 2003.
Energa elctrica, Telfono: Variables binarias. Es 1 si la vivienda tiene conexin a estos servicios, y
0 si no.
Educacin: Variable que contiene informacin sobre el nivel educativo del jefe del hogar. Es 1si no
tiene ninguna educacin, 2 si tiene hasta preescolar, 3 si tiene hasta primaria, 4 si tiene hasta
secundaria, 5 si tiene educacin superior (tcnica o universitaria) y 6 si tiene educacin postuniversitaria.
Bienes: Variable binaria. Es 1 si el hogar tiene algn bien de lujo (lavadora, brilladora, aspiradora,
microondas, Betamax/VHS, DVD, computador para uso personal, aire acondicionado o carro
particular), y 0 si no tiene ninguno de estos bienes.
Consumo de electricidad, Consumo de telfono, Consumo de agua: Consumo mensual estimado de
cada uno de estos servicios.

70

Informe de Avance I

Los ejercicios realizados, segn el documento, permiten llegar a las siguientes

conclusiones. En primer lugar, con excepcin del material de la fachada, las caractersticas
fsicas de la vivienda parecen ser un buen indicador del nivel de pobreza del hogar. En
segundo lugar, no obstante lo anterior, el nivel de pobreza del hogar no est plenamente
explicado a partir de las caractersticas de la vivienda. En tercer lugar, la habilidad del
estrato de la vivienda para reflejar adecuadamente el nivel de pobreza del hogar que habita
en ella parece haberse deteriorado en el tiempo. En cuarto lugar, no hay evidencia
contundente de que lo anterior obedezca a una creciente discrecionalidad en la asignacin
de los estratos, pues la estratificacin parece estar adecuadamente correlacionada con las
variables con las que debera, de acuerdo con la metodologa vigente. Una hiptesis de lo
que puede estar sucediendo es que, como por ejemplo ocurre en el caso del material de la
fachada, haya otras caractersticas observables de la vivienda y del vecindario en el que se
encuentra, no incluidas en estos ejercicios, que determinen el estrato pero hayan dejado en
el tiempo de ser un buen reflejo del nivel de pobreza del hogar.
Esta revisin del esquema de estratificacin, segn el documento, confirma la pertinencia
de una revisin profunda del mismo como herramienta de focalizacin, que apunte a
reagrupar ms adecuadamente a los hogares de acuerdo con su nivel de pobreza.
Una vez realizado el anlisis, en el estudio se realiza una propuesta al esquema de
subsidios vigente. As es como, segn el documento, la informacin revisada a lo largo del
mismo proporciona una serie de elementos que sealan algunas de las direcciones en las
que debe ajustarse el esquema actual de subsidios:

La estratificacin socioeconmica de las viviendas no refleja adecuadamente el

nivel de pobreza de los hogares. En particular, se encuentra un amplio estrato 3 que
aglutina hogares pertenecientes a todos los deciles de ingreso. Un punto de partida
que parece natural es encontrar la manera de distinguir al interior del estrato 3
quienes son ricos y quienes son pobres.

A pesar de que las caractersticas fsicas de las viviendas parecen estar

adecuadamente correlacionadas con el nivel de pobreza de los hogares, no
constituyen por s solas una explicacin suficiente de este ltimo. Parecera lgico
buscar otro tipo de variables observables del hogar que contribuyan a mejorar la
herramienta de focalizacin.

Los umbrales de subsistencia de acuerdo con los cuales se subsidia el consumo de

servicios bsicos en Colombia parecen excesivamente altos. Esto lo demuestra el
hecho de que un porcentaje significativo de los hogares urbanos pertenecientes a los
deciles ms altos de ingreso muestran consumos inferiores a ellos. Tiene sentido
revisar estos umbrales con el fin de racionalizar el gasto de recursos para redirigirlo
hacia donde es ms necesario.

Los hogares ms pobres tienen consumos ms bajos que los hogares de mayores
ingresos. El nivel de consumo es por lo tanto una variable observable que parece
estar correlacionada de manera positiva con el ingreso del hogar, y que debera
usarse para identificar a los hogares ms pobres.

En las reas rurales hay an un nmero significativo de hogares que no tiene acceso
a los servicios bsicos. El reconocimiento de este hecho en combinacin con los
altos errores de inclusin del actual esquema de subsidios cruzados, y el desperdicio
de recursos que esto representa sealan que lo adecuado es moverse hacia un
71

Informe de Avance I

esquema en el que se paguen menos subsidios a la demanda (al consumo) y se

concentren las contribuciones de los hogares (y la industria) en ms subsidios a la
oferta que lleven el servicio a los hogares desatendidos.

El dficit del actual esquema de subsidios cruzados es costoso tanto para la nacin,
como para las empresas prestadoras del servicio que ven comprometida su
estabilidad financiera por cuenta de las demoras del gobierno en los giros. No tiene
sentido asumir estos costos en aras de una poltica social que no resulta efectiva por
problemas de focalizacin, de modo que focalizar adecuadamente es prioritario
tambin desde esta perspectiva.

Entre las conclusiones se recomienda que, desde un punto de vista prctico, la

implementacin del esquema propuesto incorpore dos caractersticas fundamentales al
funcionamiento adecuado de un esquema de subsidios. En primer lugar, sugiere introducir
una figura bajo la cual los hogares no reciban subsidios automticamente sino que deban
solicitarlos, de tal forma que la poblacin que realmente necesita de la ayuda estatal se
auto-seleccione. Sugirindose que esta caracterstica puede introducirse de manera gradual,
anunciando la eliminacin de los subsidios a los hogares estrato 3 y dando instruccin a los
hogares que se consideren lo suficientemente pobres como para necesitar el subsidio que se
acerquen a la autoridad competente para llenar un formulario que debe disearse
cuidadosamente con el fin de capturar informacin verificable correlacionada con el nivel
de pobreza del hogar. De acuerdo con la informacin reportada, a cada hogar que lo
solicite se le asignar un puntaje y de acuerdo con l se establecer si es meritorio de
subsidio o no. Intentar la auto-seleccin de los hogares pobres del estrato 3 es un punto de
partida. Si con el tiempo este procedimiento resulta bien evaluado, entonces podra
extenderse a todos los hogares, haciendo el trnsito completo hacia un nuevo esquema de
focalizacin.
En segundo lugar, debe introducirse la figura de vencimiento del derecho al subsidio,
quedando su renovacin a iniciativa del hogar y no del gobierno. El puntaje del formulario
debe ser vlido por un perodo con trmino fijo, de uno o dos aos, en reconocimiento de
que las condiciones de los hogares pueden cambiar durante la vigencia del puntaje.
Nuevamente, iniciar un esquema de este tipo con los hogares estrato 3 que quieran
conservar el subsidio sera un punto de partida.
Por ltimo, coincidentemente con los otros casos, conclusin: que esto va mejorando, no
es esttico, experiencia de casos. Programas sociales.

72

Informe de Avance I

IV. REA METROPOLITANA DE BUENOS AIRES: SUBSIDIOS CRUZADOS Y

DIRECTOS
En el rea Metropolitana de Buenos Aires, el servicio de mayor envergadura del
Argentina, se aplican diversos sistemas de subsidios que combinan la focalizacin directa e
indirecta. A continuacin se describen sus caractersticas y extraen lecciones de utilidad
para el diseo e la implementacin de un sistema de subsidios en Per.

IV.1. ORGANIZACIN POLTICO-ADMINISTRATIVA DEL PAS

A fin de facilitar la comprensin de los aspectos institucionales resulta conveniente
mencionar respecto a la organizacin poltico-administrativa, que la Argentina posee la
forma de repblica federal, integrada por provincias que constituyen jurisdicciones
autnomas con autoridades ejecutivas y legislativas propias elegidas por sus respectivos
ciudadanos, y una organizacin legal sobre la base de una constitucin.
La actual organizacin de los servicios de agua y saneamiento de la Argentina posee
similar estructura, es decir que est federalizada y sujeta a la normativa de las respectivas
jurisdicciones provinciales. Es as que cada provincia ha optado por su propia organizacin
institucional del sector, con un marco legal o regulatorio propio, mayoritariamente
estructurado sobre la base de un prestador importante (privado o estatal) a cargo de los
servicios de las principales localidades urbanas de la provincia, de un organismo o ente de
regulacin y control, y de la autoridad administrativa que ejerce las competencias de poder
concedente y que es responsable de las polticas del sector. En varios casos las localidades
menores cuentan con pequeos prestadores, en general estatales15, y una estructura especial
para la prestacin en el mbito rural por lo general a cargo de un organismo de la
administracin central de la provincia.
Las provincias han organizado sus respectivos marcos legales e institucionales en funcin
de sus propios criterios ya que no existen polticas o lineamientos de alcance y aplicacin
nacional. Algunos elementos comunes de un conjunto de provincias devienen del enfoque
que prevaleci en los procesos de privatizacin que se promovieron desde el Poder
Ejecutivo Nacional a mediados de los noventa. Tampoco existen mecanismos formales que
elaboren y publiquen informacin del sector al nivel nacional que posibiliten analizar su
evolucin y realizar comparaciones de desempeo entre los sistemas provinciales16, lo que
dificulta an ms establecer directivas o polticas de carcter nacional.

15

Existen provincias donde se ha difundido de forma predominante la prestacin a cargo de cooperativas de

usuarios (por ej.: Entre Ros y Chubut).

16

Algunos intentos en este sentido han sido desarrollados por el ENOHSA (Ente Nacional de Obras Hdricas
de Saneamiento) a travs del SPIDES (Base de Datos del Sistema Permanente de Informacin de
Saneamiento), AFERAS (Asociacin Federal de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento) con el sistema
de benchmarking y COFES (Consejo Federal de Entidades de Servicios Sanitarios).
73

Informe de Avance I

La evolucin de las instituciones responsables de la prestacin de los servicios de agua y

saneamiento en Argentina puede describirse distinguiendo cuatro etapas, la ltima de ellas
se encontrara en sus inicios.
Durante la primera etapa, que se inicia en 1912 y concluye en 1980, pese a que la
legislacin vigente estableca la competencia provincial, la prestacin de los servicios de
agua potable y saneamiento en las principales ciudades del pas estuvo cargo del Estado
Nacional a travs de la empresa Obras Sanitarias de la Nacin -OSN-. El modelo
centralista de OSN hizo crisis cuando comenzaron a limitarse los aportes del presupuesto
nacional debido, principalmente, a los problemas macroeconmicos y las polticas que se
aplicaron para enfrentarlos. Como se ver ms adelante, esta empresa exhibi problemas
de gestin e ineficiencias administrativas y comerciales, asociados con su tradicional
estructura organizativa y su misin institucional sesgada hacia la ejecucin de obras.
La segunda etapa corresponde a la descentralizacin de los servicios de OSN a principios
de los 80, cuando se transfirieron a las provincias el personal y los activos libres de pasivos
de 161 sistemas. La empresa OSN retuvo la prestacin de los servicios del rea
Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Las reas urbanas del resto del pas quedaron
bajo la responsabilidad de organismos provinciales creados especialmente al efecto. Estos
organismos adoptaron formas de dependencias gubernamentales centralizadas,
dependencias autrquicas o empresas pblicas provinciales segn el caso, con diversos
grados de independencia administrativa y financiera. Sin embargo, la mayor parte mantuvo
sin modificacin el esquema orgnico recibido de la Nacin incorporndolo bajo la
dependencia de un ente provincial, y slo en algunas Provincias, los servicios recibidos
fueron transferidos a los Municipios.
La tercera etapa se desarrolla a partir del inicio del proceso de reforma del Estado en el ao
1989 y la privatizacin de los servicios pblicos. Mediante un Contrato de Concesin se
transfiri la prestacin de los servicios de agua y alcantarillado en el rea Metropolitana
de Buenos Aires a cargo de OSN a Aguas Argentinas S.A.
La participacin del sector privado en la funcin de prestacin surgi como medio para
procurar la provisin de los servicios bajo un modelo de gestin eficiente. Tal estrategia se
dise en el contexto de una crisis administrativa del sector pblico central y de crecientes
requerimientos de inversin que contrastaban con los bajos niveles de cobertura y la
situacin de colapso de las instalaciones existentes. Al mismo tiempo, se implant una
nueva organizacin sectorial sobre la base de la separacin de las funciones de regulacin
y prestacin, interpretando que la primera constituye una funcin indelegable del Estado,
mientras que la segunda puede ser delegada en otros agentes.
La cuarta (y actual) etapa comienza con la rescisin del Contrato de Concesin de la
empresa Aguas del Aconquija S.A. (Vivendi) en la Provincia de Tucumn en 1997. Ms
tarde en 2002, en la Provincia de Buenos Aires se rescindi el contrato de Azurix S.A.
(Enron) y en 2006 se rescindi el contrato de Aguas Argentinas. En estos tres casos se
volvi a prestadores estatales organizados como empresas comerciales. Esta nueva etapa,
se potencia a partir de la crisis macroeconmica y la devaluacin de principios del ao
2002 que provoc un proceso de renegociacin generalizado de los contratos de los
servicios pblicos, entre ellos los del sector de agua y saneamiento.

74

Informe de Avance I

IV.2. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL E INDUSTRIAL

IV.2.a. Organizacin de la prestacin
Desde marzo de 2006, el servicio de agua potable y alcantarillado del rea Metropolitana
de Buenos Aires es prestado por Agua y Saneamientos Argentinos S.A. (AySA), una
sociedad annima de capital estatal. Anteriormente, entre 1993 y 2005, la prestacin
estuvo a cargo de la empresa privada Aguas Argentinas S.A. mediante un Contrato de
Concesin.
El rea de la concesin de AySA corresponde con la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y
17 partidos pertenecientes a la Provincia de Buenos Aires: Avellaneda, General San
Martn, Lans, Lomas de Zamora, Morn, Hurlingham, Ituzaing, Quilmes, San Isidro,
Tres de Febrero, Vicente Lpez, La Matanza, Almirante Brown, Esteban Echeverra,
Ezeiza, San Fernando y Tigre. Esto representa aproximadamente un rea a servir de de
1700 km2, que cuenta con una poblacin de alrededor de 9.400.000 habitantes.
A diciembre de 2007 el porcentaje de cobertura de agua en el rea de concesin era del
78% (7.472.259 habitantes), del 58% para cloaca (5.603.834 habitantes) y del 7% para
tratamiento (968.884 habitantes). Esto implica que aproximadamente 2 millones de
personas no cuentan con agua potable, 4 millones de personas no cuentan con el servicio
de desages cloacales y casi 9 millones de habitantes no est servida con tratamiento
primario y secundario de desages cloacales.
IV.2.b. Esquema de regulacin
Ante la rescisin del contrato de concesin de Aguas Argentinas, el gobierno procedi a
redefinir el marco institucional y regulatorio del sector, sancionando un nuevo marco
regulatorio (Ley 26.221), y se prev elaborar un contrato de concesin dado que los
servicios son otorgados en concesin a AySA.
El marco regulatorio contiene estipulaciones respecto a las normas mnimas de calidad del
agua y aguas residuales, las condiciones de las prestaciones, el impacto medioambiental, el
rgimen tarifario y las bases para el reglamento de los usuarios.
En cuanto a las autoridades el marco regulatorio establece competencias al Ministerio de
Planificacin Federal, Inversin Pblica y Servicios, y la Subsecretara de Recursos
Hdricos. La primera tendr a su cargo dictar las normas relacionadas con el marco
regulatorio y suscribir el contrato de concesin; y la segunda ser la autoridad de
aplicacin y tendr a su cargo la relacin entre el Estado Nacional y la concesionaria,
impartiendo las polticas, planes y programas del servicio, como as tambin deber ejercer
el poder de polica, regulacin y control de la prestacin.
Respecto a las funciones de control, se cre el Ente Regulador de Agua y Saneamiento
(ERAS), reemplazando el ente regulador anterior (ETOSS), que es una entidad autnoma
con capacidad de derecho pblico y privado, cuya principal funcin es el control del
cumplimiento de las obligaciones de la concesionaria que se establezcan en el marco
regulatorio y en el contrato de concesin.
Adems, se cre la Agencia de Planificacin (APLA) con la misma naturaleza jurdica que
el ERAS, cuyas funciones son la evaluacin, estudio, planificacin, proyecto, ejecucin y
75

Informe de Avance I

control de las inversiones destinadas a la prestacin de los servicios de agua potable y

alcantarillado a cargo de AySA.
Tanto el ERAS como el APLA funcionan en el mbito del Ministerio de Planificacin
Federal, Inversin Pblica y Servicios, y su financiamiento se realiza a travs del aporte de
los usuarios mediante un porcentual de la facturacin del servicio.

IV.3. SISTEMA TARIFARIO

A fin de poder analizar los efectos e implicancias de la poltica tarifaria, especialmente los
subsidios, en este apartado se describen el rgimen tarifario que se encuentra vigente, que
corresponde con el aplicado durante la concesin de Aguas Argentinas.
Cabe aclarar que el nuevo marco regulatorio establece en el Anexo E el rgimen tarifario
de Agua y Saneamientos Argentinos (AySA), donde los principales cambios son:

Incorporacin de tipificacin de usuarios no residenciales

Clculo del monto a facturar en base a trminos diarios y no bimestrales, pero se

mantiene la emisin bimestral de las facturas de los servicios

Divisin de la actual Tarifa Bsica Bimestral (TBB) en una tarifa fija y otra
variable

Agrupamiento de los cargos fijos en un slo cargo

Sin embargo, este nuevo rgimen tarifario aun no se encuentra vigente, debido a que
previamente el Reglamento de Aplicacin de Normas Tarifarias donde se establecern los
valores de los diferentes coeficientes y cargos que componen la frmula de la tarifa deber
ser aprobado por la Subsecretara de Recursos Hdricos.
IV.3.a. Frmulas tarifarias
La determinacin del monto a pagar por el usuario se realiza en base al consumo (en el
caso de que el usuario sea medido) o sino en base a una serie de parmetros que buscan ser
estimadores del consumo. A diciembre de 2007, la mayora de los usuarios, el 88%,
pertenecan al rgimen no medido.
Asimismo, el rgimen tarifario distingue entre tres categoras principales: residencial (R I y
R II para propiedad horizontal), No Residencial (NR I y NR II para propiedad horizontal),
y Baldo.
La estructura tarifaria para los no medidos es la siguiente:
CF = TBB + (SUMA + CMC) * FS
CF: Cuota fija
SUMA: Cargo por servicio Universal y Medio Ambiente
CMC: Cargo por Mantenimiento y Renovacin de Conexiones
76

Informe de Avance I

FS: Factor de Servicio, Agua = 1, Alcantarillado = 1, Agua + Alcantarillado = 2

Donde TBB es la tarifa bsica bimestral, que se obtiene de la siguiente manera:

MAX {TBB = K * Z * TG * (SC * E + ST / 10); TBB mnima}

Donde
K= 0,9572 es un coeficiente que se utiliza para la modificacin de los niveles tarifarios, el valor
indicado es el vigente desde enero de 2002, fecha del ltimo ajuste tarifario.
Z, coeficiente zonal (0,9 Z 3,5),
TG, tarifa general por cada servicio prestado,
TG para categora R = $ 0,0279 (agua, dem alcantarillado)
TG para categora NR = $ 0,0558 (agua, dem alcantarillado)
TG para categora B = $ 0,0279 (agua, dem alcantarillado)
Alcantarillado 10% ms caras radio antiguo Capital Federal
SC, superficie cubierta edificada en m2, para los inmuebles de la categora Baldo es cero
E, factor de calidad y antigedad en la edificacin (0,64 E 3,88)
ST, superficie del terreno en m2, y
TBB mnima = U$S 1,33 ($4) * k para residenciales y U$S 2,66 ($8) * k para no residenciales.

Como se puede observar en el esquema anterior, la tarifa de la Concesin contiene

parmetros para su determinacin que no poseen correlacin significativa con el nivel de
consumos, sino con la superficie del inmueble, la zona donde se encuentra, la calidad y
antigedad del inmueble, o si el usuario es residencial o no residencial. Esto determina
subsidios cruzados entre usuarios, los cuales sern analizados en detalle en el siguiente
apartado.
En cambio, la facturacin de los usuarios que tienen servicio medido se realiza segn la
siguiente frmula:
TBB/2 + (SUMA + CMC)*FS + CV
tal que: CV = ( CR CL ) * ($0.33+$0.013) * K
CV: Cargo variable
CR: Consumo Registrado
CL: Consumo libre, 20m3 por bimestre
FS: Factor de Servicio
77

Informe de Avance I

K: Coeficiente de Modificacin Tarifaria

Luego de determinar el monto base a facturar, tanto para los usuarios medidos como no
medidos, corresponde adicionar el cargo destinado al sostenimiento del Ente Regulador y
de la Agencia de Planificacin que es del 2,67%. Como as tambin el IVA que para los
usuarios residenciales es del 21%.
IV.3.b. Evolucin nominal y real de la tarifa
Durante los ltimos aos de la dcada del 80 las tarifas sufrieron grandes oscilaciones
enmarcadas dentro del proceso hiperinflacionario que tuvo lugar en la Argentina. En 1993,
cuando se otorga la concesin a Aguas Argentinas disminuye la tarifa pagada por los
servicios de agua y cloaca, tanto en trminos nominales como reales. Esto se debe a que la
variable de adjudicacin de la concesin fue justamente la mayor reduccin propuesta en el
coeficiente k (26,9%).
Luego durante la concesin de Aguas Argentinas hubo algunos aumentos tarifarios, los
cuales se dieron por dos vas: ya sea por una subida en el coeficiente k (de aumento general
de las tarifas), como por la incorporacin de nuevos cargos fijos a la tarifa como son el
cargo SU (Servicio Universal) y MA (Medio Ambiente). Durante el perodo comprendido
entre mayo de 1993 y enero de 2002 la factura media que pagan los usuarios residenciales
de los servicios de agua potable y alcantarillado se increment en un 88%, muy por encima
de la inflacin de los precios minoristas que en el mismo perodo fue del 7,3%. Cabe
mencionar adems que si bien la tarifa media ha crecido en un 88%, la introduccin de
cargos fijos en la tarifa, como son el SU y MA, ha tenido como consecuencia el aumento
del 200% en la tarifa mnima de los servicios, dado que los mismos se cobran a todos los
usuarios por igual sin importar el consumo o el monto de la factura. Sin duda ello ha
recado en muchos casos en los usuarios ms pobres de la Concesin.
Desde el 2002 con la promulgacin de la Ley de Emergencia las tarifas fueron congeladas,
y como consecuencia de la inflacin existente la tarifa real se ha ido erosionando
fuertemente, hasta llegar a un valor tan bajo semejante al que se haba dado en 1990. Esto
significa que la tarifa real pagada por los usuarios es la ms baja de los ltimos 18 aos.

IV.4. SISTEMA DE SUBSIDIOS

La presencia de subsidios en el sistema del Area Metropolitana de Buenos Aires es
numerosa, presentndose como se observa en el esquema una gran variedad de
modalidades de subsidios: tanto a la demanda como a la oferta, ya sea al consumo como al
acceso, tanto directos como indirectos, focalizados o no.

78

Informe de Avance I

GRFICO 2. rea Metropolitana de Buenos Aires: Tipologa de Subsidios Aplicados

subsidios cruzados tarifarios

al consumo
a la demanda

Plan Agua + Trabajo

al acceso

a la oferta

focalizados: Tarifa Social

Modelo Participativo de Gestin

Corrientes: cubre gastos operativos

Capital: destinado a inversiones

IV.4.a. Normativa
Debido a esta variedad de modalidades en los subsidios explicada en el punto anterior, la
normativa asociada se encuentra dispersa.

Modalidad del subsidio

Normativa asociada

Subsidios cruzados tarifarios

Rgimen tarifario vigente correspondiente de Aguas

Argentinas, y el a implementarse segn el Anexo E
del Marco Regulatorio.

Programa de Tarifa Social

Normativa vigente correspondiente a Aguas

Argentinas (Resoluciones ETOSS N 02/2002,
13/2002, 10/2003, 112/2003, 05/2004, 112/2004,
130/2004, 58/2005 y 71/2005), y a implementarse
segn el Marco Regulatorio.

Plan Agua + Trabajo

Convenios celebrados entre AySA y las

Municipalidades con presencia de la Subsecretara de
Recursos Hdricos, y Acuerdos de Transferencia de
Fondos.

Modelo Participativo de Gestin

Acuerdos entre AySA y las Municipalidades

Subsidios corrientes a la empresa

Presupuestos anuales aprobados por el Ministerio de

Economa.

Subsidios al capital de la empresa

79

Informe de Avance I

IV.4.b. Modalidad
IV.4.b.i. Subsidios cruzados tarifarios
De acuerdo a la estructura tarifaria vigente, como a las formas de financiamiento incurridas
por la empresa, se encuentran numerosos subsidios cruzados no focalizados los cuales se
enumeran a continuacin.

De usuarios ricos a usuarios pobres. Tanto el coeficiente de edificacin,

como el coeficiente zonal tienen por objetivo representar la capacidad de pago del
usuario. Al ser una proxy que se encuentra muy desactualizada existe alta
probabilidad de errores de inclusin como de exclusin.

De usuarios no residenciales a residenciales. El parmetro tarifa general genera

un subsidio cruzado entre categoras, de usuarios no residenciales a residenciales,
puesto que la tarifa general para no residenciales es el doble que la correspondiente
a los usuarios residenciales y baldo ($0,0558 vs. $0,0279 por servicio). Adems
para los usuarios residenciales existe un consumo libre de 20m3 por bimestre.

De usuarios medidos a no medidos. Los usuarios que no pertenecen al rgimen

medido y pagan un monto fijo se ven subsidiados puesto que pueden hacer uso
ilimitado del recurso (sistema de canilla libre).

De usuarios de bajo/nulo consumo a usuarios con alto consumo. Debido a que la

estructura tarifaria tiene una base catastral (se podra asimilar a un impuesto
inmobiliario), y que en la mayora de los casos es independiente del consumo,
entonces reciben un subsidio aquellos inmuebles que realicen un mayor consumo.

De usuarios servidos a nuevos usuarios. El cargo Servicio Universal es un

subsidio cruzado explcito de usuarios servidos a nuevos usuarios, cuyo valor
bimestral es de $ 2,32 por servicio. Sin embargo, este cargo no es de asignacin
especfica y por lo tanto los ingresos originados por este cargo no tienen
necesariamente como destino el financiamiento de nuevas inversiones.
Otro mecanismo que tuvo el mismo fin fue el fideicomiso implementado por Aguas
Argentinas. En el 2001 se estableci que los incrementos tarifarios acordados del
3,9% para los aos 2001, 2002 y 2003 seran depositados en un fideicomiso, cuyos
fondos seran de afectacin especfica para el pago de obras de expansin de agua
potable y de desages cloacales bsicas, secundarias y conexiones.

De usuarios de la generacin de gestin privada a la generacin estatal. Los

cambios de criterio respecto a la poltica tarifaria en el sector de agua y
saneamiento a lo largo del tiempo tambin generan subsidios entre las distintas
generaciones. Es as como la generacin AASA ha subsidiado a la generacin
OSN al hacerse cargo de un sistema desfinanciado y subcapitalizado (Ferro, 1999).
Y, en segundo lugar, porque el criterio que prim durante la privatizacin fue que la
totalidad de las erogaciones (costos operativos e inversiones) deban recuperarse
mediante la tarifa. Mientras tanto la mayor parte de la actual red de servicios
sanitarios que fue instalada por OSN fue financiada mayormente por aportes del
Tesoro Nacional, es decir, que los beneficiarios de la expansin no pagaban la
expansin directamente. Actualmente esta caracterstica se repite, puesto que en

80

Informe de Avance I

esta nueva etapa donde la empresa ha vuelto a ser estatal, las inversiones de capital
son financiadas por el Tesoro Nacional.
IV.4.b.ii. Programa de Tarifa Social
En el ao 2002 se puso en marcha el Programa de Tarifa Social, cuyo objetivo primario
consiste en establecer un sistema de asistencia a los usuarios de bajos recursos de los
servicios pblicos de agua potable y alcantarillado que se prestan en el mbito de la
concesin que no se encuentren en condiciones de afrontar el pago de la tarifa que
corresponda a dichos servicios.
Su misin es definida como asegurar la sustentabilidad del servicio para aquellos usuarios
en situacin de vulnerabilidad social, y se centra en el principio de solidaridad social,
buscando de esta forma la sustentabilidad social y econmica del servicio.
Se busc implementar un sistema de subsidio eficaz, transparente, explcito y focalizado,
para as minimizar las distorsiones econmicas, los errores de exclusin e inclusin, el
costo de administracin y considerar la facilidad de control. Para tal fin, se dise un
subsidio focalizado al consumo, aplicado a los usuarios residenciales, que se efecta
mediante un descuento en la factura de los beneficiarios seleccionados mediante una
encuesta.
Con esta finalidad para validar la inclusin de un usuario al Programa se realiza una
encuesta social donde las principales variables evaluadas refieren al grupo familiar, los
ingresos, la situacin laboral, la vivienda y la salud.
El grupo meta del programa son las personas pobres que presentan rasgos de
vulnerabilidad social. Es decir que no solamente se incluye a los indigentes (posiblemente
estos ni siquiera cuenten con acceso a los servicios).
La modalidad del subsidio consiste en un mdulo fijo de descuento de $4.00 (u$s 1,29) por
servicio y bimestre, pudindose otorgar uno o ms mdulos fijos por usuario segn la
evaluacin que se realice. La duracin del subsidio es de un ao con posibilidades de ser
renovado, y el monto del beneficio es expuesto en la factura bajo la descripcin
Descuento Tarifa Social.
El financiamiento del subsidio proviene de los ingresos tarifarios. Cada ao se dispone un
fondo de $4.000.000 (u$s 1.290.000)17, es decir aproximadamente el 0,7% de la
facturacin total y el 1,1 % de la facturacin residencial. Por lo tanto, es un subsidio
cruzado de carcter solidario puesto que el financiamiento del mismo proviene de los otros
usuarios. Pero a diferencia de los subsidios cruzados enumerados anteriormente, existe un
proceso de seleccin de los beneficiarios, es decir de focalizacin.
La asignacin de los mdulos se establece en funcin de criterios vinculados con las
condiciones socioeconmicas del usuario, y el estado de la cuenta del servicio. En primer
lugar se realiza una evaluacin socioeconmica, donde se consideran variables
determinantes como el ingreso del grupo familiar y el nmero de miembros convivientes.

17

Se encuentra previsto elevarlo a $10 millones (u$s 3,23 millones).

81

Informe de Avance I

Adems se incluyen variables vinculadas a la situacin laboral, vivienda y salud. A modo

de ilustracin se presenta a continuacin la encuesta social empleada.

Encuesta Social
Municipio: _______________
Fecha encuesta: _____________________
Aspirante al programa:
Titular del servicio:
Identificacin del Usuario:
Tipo y N de Documento:
Empleo/Oficio/Profesin:
Relacin con el Titular:
Domicilio:
Tel.:
Recibe Subsidios (Estado y/o Privado)?
S

Fecha de nacimiento:

No

Cual/es?:

I GRUPO FAMILIAR (Conviviente)

a) Composicin
Adulto/s c/menores Adulto/s c/menores Adulto/s c/menores
(1 a 2 menores)
(3 a 5 menores)
(+ de 5 menores)
Adulto/s
o
o
o
Adulto/s c/mayores
Mayores
Adulto/s c/mayores
y menores

b) Tipo de Hogar-familia
Nuclear

Unipersonal

Extensa

II SITUACION ECONOMICA
a) Ingresos del grupo familiar (incluye todos los ingresos)
+ $480
$240 a $479
$150 a $239

b) Recurre a
Sin necesidad

Familiares no
convivientes

Monoparental

- $150

Amigos/otros

Subsidios

Ocasional

Desocupado

lll SITUACION LABORAL

Permanente

Temporario

IV VIVIENDA
82

Informe de Avance I

a) Tenencia
Propia

Alquilada

Cedida

Regular

Malo

Tenencia precaria

b) Estado General
Bueno

c) Servicios que posee

Internet Videocable Tel. Gas (red)
Celular Automvil Luz

Gas (envasado)
Luz

V SALUD
Autovlido
s/problema

Autovlido
c/tratamiento
permanente

Semidependiente

Dependiente

Obra Social

Pblica
Hospital y Centro Acceso dificultado
de salud

Cobertura mdica familiar

Prepaga

Observaciones:
Firma y aclaracin del encuestador

Luego se considera el peso relativo de la factura de agua y saneamiento sobre el total de

ingresos de la familia. La factura resultante luego de la aplicacin de los mdulos de
descuento debe representar hasta el 3,5% de los ingresos en caso de contar slo con el
servicio de agua potable y hasta 1,5% por el servicio cloacal. Esto implica que un hogar
con ambos servicios que cuente con el subsidio de tarifa social no destinar ms del 5% de
los ingresos del hogar al pago de los servicios.
En ltima instancia tambin se realiza una evaluacin del estado de cuenta de usuario. En
el caso que existan dos usuarios con idntica situacin socioeconmica se prioriza a los
usuarios sin deuda, o a los usuarios con deuda reciente y de monto acotado.
Para la distribucin del beneficio entre las jurisdicciones de la Concesin se estableci un
mecanismo de cupos entre las mismas, con variables fuera del control de los actores
involucrados. Se dise un mecanismo que toma en cuenta la poblacin servida en cada
distrito, los habitantes bajo la lnea de pobreza en cada jurisdiccin y la cantidad de
facturas con Tarifa Bsica Bimestral menor a $4 (u$s 1,29) por servicio.
83

Informe de Avance I

Para la implementacin del Programa, los municipios suscribieron un convenio con el Ente
Regulador. De esta forma los municipios integran el Programa de Tarifa Social aceptando
los mecanismos y controles establecidos debiendo presentar un programa de trabajo
detallando los recursos humanos y de infraestructura que volcarn en el Programa. El ente
regulador se comprometa a brindar asesoramiento tcnico a travs del Equipo Tcnico.
La administracin del programa qued a cargo del ente regulador. A efectos de la
ejecucin de dicho programa se cre una Comisin Ejecutiva con participacin del ente
regulador y la Comisin de Usuarios y de la que depende un Equipo Tcnico encargado de
llevar adelante las auditorias y el control de los listados que sern elaborados por los
Municipios, quienes son los responsables primarios del trabajo de campo, y seleccin de
los beneficiarios. Estos listados eran aprobados finalmente por el Directorio del ETOSS
que los comunica a la Concesionaria para que efecte el descuento en la factura, que
aparece en forma discriminada.
Cuando se lanz el Programa de Tarifa Social, se realiz una campaa de difusin
mediante grfica, afiches y folletos, explicativos distribuidos en las oficinas comerciales de
la concesionaria, oficinas de atencin al usuario del ente regulador, oficinas municipales,
sedes de asociaciones de consumidores y sedes de ONGs locales. Adems en los avisos de
mora y corte del Concesionario se informa a los usuarios la existencia del Programa de
Tarifa Social.
A continuacin se detallan los requisitos necesarios para ser beneficiario de este subsidio
segn las distintas variantes del Programa de Tarifa Social. Asimismo, tambin se describe
para cada caso los mecanismos de solicitud, criterios de asignacin y caractersticas del
beneficio.
IV.4.b.ii.1 Usuarios residenciales con facturas de monto inferior a $26 (u$s 8,39)
Los requisitos para que un usuario se convierta en beneficiario del Programa de Tarifa
Social son los siguientes:

El usuario debe pertenecer a la categora residencial.

El hogar debe estar por debajo de la lnea de pobreza.

Debe ser titular o miembro del grupo familiar del titular del servicio.

Cumplir el proceso de seleccin establecido por el Municipio.

El mecanismo y proceso de solicitud y seleccin de los beneficiarios est conformado por

varias etapas: solicitud del subsidio y realizacin de la encuesta social, evaluacin y
asignacin de mdulos.
En primer lugar es el usuario quien debe solicitar el beneficio a travs del Municipio o del
ente regulador presentando la solicitud de acogimiento. Tambin puede ocurrir que sean
las asociaciones de usuarios y ONGs quienes acerquen casos de posibles beneficiarios a
los Municipios. Luego, el Municipio se encarga de evaluar las solicitudes realizando la
encuesta social, adjudicar un puntaje de acuerdo a las caractersticas declaradas por el
solicitante y en aquellos casos con puntaje de riesgo social medio y alto enva un
trabajador social para constatar la situacin declarada por el usuario. Por ltimo, el

84

Informe de Avance I

Municipio confecciona el listado de beneficiarios del distrito, ordenados segn el riesgo

social estipulado en la encuesta social, el cual es remitido a la Comisin Ejecutiva.
En esta tercera etapa, el Equipo Tcnico realiza el anlisis de los listados y la
documentacin respaldatoria, implementando un sistema de auditora que permita verificar
la existencia de errores de inclusin y exclusin en la seleccin de casos. Luego, se
confecciona la lista final de beneficiarios de cada distrito y la concesionaria aplica el
descuento tarifario por Tarifa Social el cual entra en vigencia para la facturacin del mismo
bimestre en que el beneficio fue aprobado. Por ltimo, la empresa mensualmente debe
enviar un informe detallando el listado de beneficiarios, monto ejecutado y remanente,
mdulos aplicados y remanentes por distrito, como as tambin el estado de cuenta de cada
uno de los usuarios. En promedio el plazo de otorgamiento es de dos meses y medio.
De esta forma los usuarios seleccionados por el programa de Tarifa Social obtienen
mdulos de descuento de $ 4 que se reflejan en una reduccin en promedio del 45 % del
valor de la factura, y el monto del beneficio est expuesto en la factura como Descuento
de Tarifa Social. Adems otros beneficios son el levantamiento o suspensin del proceso
de corte, la suspensin de la reclamacin de la deuda. Otro beneficio importante resulta de
la posibilidad de regularizacin de deudas con un plan de cuotas de acuerdo con capacidad
de pago (el total de la deuda preexistente poda cancelarse en seis cuotas de igual monto de
la factura con descuento; es decir que en muchos casos implicaba la condonacin de una
parte de la deuda).
IV.4.b.ii.2 Usuarios Residenciales con Facturas de monto superior a $ 26 (u$s 8,39)
Los usuarios con facturas superiores a $26 no representan un universo homogneo. El
problema de los nuevos pobres corresponda a familias de hogares que desde el punto de
vista socioeconmico, tomando las variables relevantes definidas por la encuesta social
estaba incluida en el grupo meta del Programa de Tarifa Social, pero que determinadas
caractersticas de la vivienda como la superficie del terreno, el tamao de la vivienda, su
ubicacin geogrfica determinaban un monto de facturacin mayor al lmite establecido en
$26. Un ejemplo de esto eran los usuarios con propiedades de alto valor inmobiliario
(sectores de la Capital Federal) o casas con extensa superficie en la provincia, pero cuyos
ingresos se haban visto fuertemente reducidos y se encontraban en una situacin de
pobreza; esto llev a que se tuviera que omitir el rango de la factura (mayor a $26). Por lo
tanto se enfoc esta problemtica desde el criterio de disponibilidad a pagar (5% del
ingreso).
Por lo tanto se procedi a ampliar las posibilidades de inclusin del Programa y para tal fin
tambin se evala otros datos adicionales relacionados con gastos en otros servicios
pblicos (luz, gas, telfono), gastos asociados a problemas de salud, y tambin
caractersticas de la vivienda (superficie cubierta, antigedad, estado de conservacin). A
su vez, con respecto a los usuarios con servicio medido se evala si el monto de la factura
se relaciona con el uso del servicio o si existen anomalas en la instalacin.
El mecanismo de solicitud y el beneficio otorgado son iguales al caso anteriormente
expuesto (usuarios residenciales con factura inferior a $26).
A continuacin se expone la encuesta adicional que se realiza a estos usuarios.

85

Informe de Avance I

ENCUESTA ADICIONAL
Aspirante al programa: _____________________________________________
Servicios sanitarios:

Agua

Cloaca

Agua y cloaca

1.- Composicin del hogar

Nombre y Apellido

Edad

Nombre y Apellido

Edad

2.- Ingresos
2.1.- Ingresos mensuales

$________________

2.2.- Miembros aportantes

(Detallar quines y por que medios aportan ingresos, y si stos son fijos o variables)

a)_______________________________________________________________
b)_______________________________________________________________
c)_______________________________________________________________
2.3.- Recibe ayuda de otras personas /o instituciones?
(Detallar forma y/o monto de la ayuda)

3.- Vivienda
3.1.- Caractersticas de la propiedad
(Segn declaracin del aspirante)
Tamao de la construccin:__________________ m2
Antigedad de la construccin:_______________aos
Tamao del terreno:________________________m2

3.3.- Condiciones de habitabilidad

86

Informe de Avance I

_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
______________________________________________
3.4.- Caractersticas socio-ambientales de la zona en que se encuentra la vivienda

_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
______________________________________________

4.- Salud
4.1.-Algn miembro del hogar presenta problemas de salud?
NO
SI
Quines y que tipo de afecciones presentan? Tienen gastos permanentes en medicacin u
otros gastos especficos?
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
______________________________________________
4.2.-Dnde recibe atencin mdica?
_________________________________________________________________________
_________________________________________________________________________
______________________________________________
4.- Otros servicios pblicos
(Describir concepto e importe mensual/bimestral abonado)

LUZ ELECTRICA

$___________________

Deuda: NO

SI

Antigedad: _______________________

GAS NATURAL / ENVASADO

$___________________

Deuda: NO

Antigedad: ________________________

SI

TELEFONO
Deuda: NO

$___________________
SI

Antigedad: _____________________

IV.4.b.ii.3 Instituciones sin fines de lucro

87

Informe de Avance I

Asimismo, de acuerdo a lo estipulado en la Resolucin ETOSS N10/03 tambin existe la

posibilidad que instituciones sin fines de lucro puedan ser beneficiarias del Programa de
Tarifa Social.
Para poder acceder al programa deben cumplir determinados requisitos: es necesario que
las instituciones sin fines de lucro no sean un organismo gubernamental, que brinden
asistencia social y/o sanitaria a la poblacin meta del programa y que estn inscriptas en el
registro correspondiente (persona jurdica y/o reconocimiento municipal). Adems, no
deben realizar actividades profesionales rentadas ni acreditar ingresos mayores a $350.000
(u$s 112.900) en los ltimos tres ejercicios.
El mecanismo y proceso de asignacin es semejante al utilizado con los usuarios
residenciales. Las instituciones sin fines de lucro deben solicitar el beneficio ante el
Municipio, quien certifica las tareas realizadas por la institucin. A su vez, remite los
antecedentes y documentacin al Equipo Tcnico, quien la evala y finalmente otorga los
mdulos de descuento. La concesionaria recibe el listado de beneficiarios, y aplica los
descuentos, teniendo la obligacin de enviar peridicamente un listado detallado de los
beneficiarios, montos ejecutados y remanentes por distrito.
De esta forma las instituciones seleccionadas obtendrn un descuento de hasta el 50% de la
factura, o un descuento mximo de 100 mdulos ($400; u$s 129). Adems, otra limitacin
existente corresponde al hecho que los Municipios pueden asignar hasta el 50% del cupo
total de mdulos asignados del Programa a instituciones.
IV.4.b.ii.4 Caso Social
Con la instrumentacin del programa de tarifa social, se observaron algunas situaciones
especiales que no cumplan con los requisitos tipificados pero que sin embargo
conformaban el grupo meta. Ante la existencia de situaciones especiales, se decidi
incorporar el Caso Social con el dictado de la Resolucin ETOSS N112/04. Por
ejemplo, de esta forma se poda incluir el espectro de pequeas unidades econmicas
equivalentes a emprendimientos familiares y/o comunitarios que se utilicen tambin como
unidades residenciales (al estar categorizadas como usuario no residencial de otra forma no
podan acceder al descuento).
Cabe mencionar algunas de las cuestiones referidas en el trabajo del Colegio de Graduados
en Trabajo Social de la Capital Federal en cuanto al concepto de vulnerabilidad:

El concepto de vulnerabilidad puede guiarnos a la hora de definir criterios que

permitan ubicar individuos familias o grupos en Situaciones Sociales Especiales.

Desde el punto de vista econmico son vulnerables todas aquellas familias cuyos
ingresos no les permiten cubrir sus necesidades bsicas.

Desde el punto de vista etreo, se incluyen a aquellos grupos conformados por

adultos mayores, nios y adolescentes.

Desde el punto de vista sanitario, quienes presentan afecciones graves, terminales y

discapacitados.

Desde el punto de vista de la estructura familiar, los hogares a cargo de un solo

adulto responsable, generalmente mujeres jefas de hogar.
88

Informe de Avance I

Desde el punto de vista habitacional, los ncleos familiares que afronten

erogaciones monetarias permanentes para el sostenimiento de la vivienda, as como
tambin aquellos cuya tenencia sobre la propiedad habitada sea de carcter
precario. Asimismo, se incluye dentro de esta variable a los habitantes de inmuebles
con caractersticas precarias cuya facturacin del servicio bsico de agua potable se
vea incrementada, no a raz de un aumento del volumen de consumo, sino a causa
de la presencia de prdidas internas.

Conjuntamente con estas variables se debe evaluar la existencia de redes sociales de

sostn y apoyo, como tambin de polticas sociales que atiendan estas
problemticas.

Por lo tanto, la denominacin Caso Social es para aquellas situaciones especiales

asociadas o no a estados de pobreza o indigencia, en que por un hecho puntual de extrema
gravedad (por ejemplo: problemas de enfermedad, situaciones de catstrofe), se modifican
las condiciones de vida de un grupo familiar dificultando total o parcialmente el desarrollo
de su proyecto de vida. En este caso las variables que se consideran son: Hogares con
ingresos por debajo de la lnea de pobreza; Hogares con menores de 14 aos; Hogares con
mayores de 70 aos; Hogares con mujeres embarazadas; Hogares con discapacitados;
Existencia de enfermedades graves de tratamiento oneroso y crnicas; Vctimas de
siniestros y catstrofes y Hogares monoparentales.
CUADRO 15. Variables consideradas en la encuesta
Variable

Econmica

Etrea

Valor
Ingresos insuficientes para cubrir
necesidades bsicas
Grupo familiar con adultos mayores

las

Grupo familiar con nios y adolescentes

Habitacional

Sanitaria

Vivienda precaria / deteriorada / prestada

Afecciones graves y/o de tratamiento oneroso
Discapacidad

Laboral

Estructura familiar

Contencin

Desempleo / Subempleo
Hogar Monoparental (un solo adulto
responsable) o Unipersonal
Ausencia de red social de sostn y apoyo

Emergencia social

Derivada de siniestro o catstrofe

Para poder ser considerado como un Caso Social, los Municipios o el Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires debe presentar el caso, y previamente se realiza un informe socio
ambiental que debe ser avalado por un profesional matriculado (Lic. en Trabajo Social), y
entonces se otorga el beneficio. Luego se confeccionan los listados de beneficiarios, y se
envan a la concesionaria para que comience a aplicar los descuentos en la tarifa.
Adems de los beneficios del programa de tarifa social, en estos casos de excepcin se
permite la aplicacin de ms de un mdulo por servicio, es decir que se puede acceder a un
mayor descuento.

89

Informe de Avance I

IV.4.b.iii. Barrios Cadenciados

A diferencia de las modalidades anteriormente presentadas, las variantes del Programa
Barrios Carenciados subvencionan el acceso a la infraestructura de los servicios de agua y
alcantarillado, y no el consumo de los servicios.
Como podr apreciarse, debido al escaso peso relativo de los habitantes incorporados
respecto al dficit de cobertura existente, estos programas son slo paliativos pero deben
ser considerados como ensayo de un esquema alternativo para encarar la expansin en los
barrios de poblacin en condiciones de pobreza.
IV.4.b.iii.1

Modelo Participativo de Gestin (MPG)

El MPG fue previsto en la Revisin Quinquenal de Tarifas concluida en el ao 2001. El

objetivo en lograr la expansin o regularizacin tcnico-comercial del servicio en barrios
precarios y villas de emergencia y el concepto bsico del mismo es que la comunidad debe
aportar su trabajo para realizar la expansin. Se estima que en el rea de la Concesin hay
alrededor de 2.500.000 habitantes que habitan en barrios y villas.
Los barrios calificados para este tipo de obras se dividen en tres categoras bsicas:
1) Villas de emergencia en los que la trama urbana es irregular o inexistente.
2) Los barrios precarios que tienen trama urbana regular, calles trazadas y
manzanas con cuadrcula tradicional.
3) Los barrios armados. Vivienda popular construida por el Estado (conjunto de
edificios en propiedad horizontal o monoblocks).
El MPG est organizado sobre la base de una mecnica que contempla que la
Concesionaria suministra los materiales e insumos necesarios, los vecinos aportan su mano
de obra para la realizacin de la obra de expansin y el municipio facilita la logstica
necesaria a travs de las autoridades locales o municipios. La gestin de la ejecucin est a
cargo de AySA.
La participacin de la comunidad en la autoconstruccin y posterior mantenimiento de la
red tiene como meta adicional alumbrar un modelo de gestin comunitaria del servicio
pblico que permita concretar una transformacin profunda de las condiciones de vida de
estos vecinos.
Las tarifas a ser abonadas por los futuros usuarios, incluidos los impuestos, tienen los
siguientes valores: para villas de emergencia, $ 3,50 (aprox. u$s 1,13) por bimestre y por
servicio (agua o alcantarillado) y para barrios precarios y armados $5 (aprox. u$s 1,61) por
bimestre y por servicio.
Durante el ao 2007, se finalizaron 8 obras de expansin de agua que incorporaron al
servicio a 16.840 personas mientras que otras 8 obras se encontraban en curso para
abastecer a 15.000 habitantes ms.
IV.4.b.iii.2

Plan Agua + Trabajo

El Plan Agua + Trabajo es un plan de alcance nacional, a travs del cual se realizan obras
de expansin del servicio de agua mediante la conformacin de cooperativas.

90

Informe de Avance I

Este Plan fue promovido por el Poder Ejecutivo Nacional en el ao 2004 con el objetivo de
mitigar el riesgo sanitario de la poblacin carente del servicio de agua potable por red, y
conjuntamente propiciar la creacin de fuentes de trabajo, a travs de la construccin de
obras de expansin del servicio. Para ello los vecinos se agrupaban conformando
cooperativas de trabajo de saneamiento, que deban estar integradas por ciudadanos
desocupados y al menos 8 beneficiarios de planes sociales, Programa Jefes de Hogar y
Empleo Comunitario.
En una primera etapa, el Plan Agua + Trabajo se implement exclusivamente en el Partido
de La Matanza de la Provincia de Buenos Aires; y comprenda inicialmente a
aproximadamente 125.000 habitantes con un presupuesto de u$s 3.500.000. Diversos
actores estaban involucrados en el funcionamiento del Plan: la Autoridad de Aplicacin del
Contrato de Concesin (Subsecretara de Recursos Hdricos), el Ente Nacional de Obras
Hdricas de Saneamiento (ENOHSA), el Ente Tripartito de Servicios Sanitarios (ETOSS),
la Secretara de Polticas Social, el Instituto Nacional de Asociativismo y Economa Social
(INAES), la Secretara de Empleo del Ministerio de Trabajo, y especialmente el Municipio
de La Matanza y la empresa prestadora del servicio, Aguas Argentinas.
Las obras eran solventadas en su totalidad bajo la modalidad de subsidio y los recursos
para su financiamiento provenan de fondos fideicomitidos de la Concesin para pagar la
totalidad de los materiales y del ENHOSA para pagar el costo de organizacin y formacin
de las cooperativas as como para completar los costos de mano de obra.
En mayo de 2007 se introdujeron una serie de modificaciones respecto a la
implementacin del Plan Agua + Trabajo en el Area Metropolitana de Buenos Aires.
Fundamentalmente se redujo a tres la cantidad de actores intervinientes: AySA, los
municipios y las cooperativas. AySA pas a ser responsable de coordinar la ejecucin de
las obras y financiar la totalidad de las obras18 con fondos directos de AySA (y no
fideicomitidos) y adems deja de ser un requisito la conformacin de las cooperativas con
integrantes de los beneficiarios de planes sociales.
Por lo tanto, actualmente AySA participa mediante la realizacin del diseo de los
proyectos, la logstica de los materiales, la supervisin tcnica de redes y pozos y la
capacitacin a las cooperativas. Mientras que los municipios seleccionan las reas a
expandir y participan como las unidades ejecutoras del plan, administrando los fondos y
coordinando el apoyo tcnico local.
Asimismo la Resolucin ETOSS N99/2004 contempla la utilizacin intensiva de los
mdulos de Tarifa Social para los beneficiarios del Plan Agua + Trabajo.
En el 2007 se llevaron adelante 148 obras que representaron una inversin de $10
millones, (u$s 3,23 millones; 5% del monto total de inversiones), y AySA firm acuerdos
en 10 municipios para la realizacin de 43 obras que implicarn una inversin de
$22.316.000 (u$s 7.198.710) y el abastecimiento a 105.000 personas.

18

El ENOHSA conserva su rol en la coordinacin y financiamiento del Plan Agua + Trabajo en el resto del
pas.
91

Informe de Avance I

IV.4.b.iv. Subsidios corrientes

Al considerar el desempeo de Obras Sanitarias de la Nacin durante la dcada del 80
puede decirse que los excedentes financieros fueron insuficientes para sostener el nivel de
inversin necesario para mantener la capacidad tcnica y el valor de los activos fijos de la
prestacin, y a su vez cubrir las necesidades de expansin de la cobertura y de calidad del
servicio.
Como se observa en el cuadro que se presenta a continuacin, se destacan los dficit de los
aos 1984 y 1985 que fueron financiados con aportes del Tesoro Nacional. Estos aportes
continuaron hasta el ao 1989 pero fueron de menor importancia, debido a que en ese
perodo se registraron saldos operativos positivos.
Ejecucin econmico-financiera de OSN. 1981-1990
en millones de pesos de 1993
Ingresos corrientes
Erogaciones corrientes
Resultado operativo
Erogaciones netas de capital e intereses
Saldo*

1981
546,2
289,2
257,0
-71,2
185,8

1982 1983 1984 1985 1986

488,7 404,0 286,4 364,4 507,9
212,7 292,1 311,9 359,3 397,8
276,0 111,9 -25,7
5,1 110,2
-48,2 -47,8 -91,4 -48,6 -17,1
227,8
64,3 -116,8 -44,1
93,3

1987
585,2
414,8
170,4
-14,1
156,4

1988
526,6
339,1
187,4
-31,0
156,2

1989
489,5
330,5
159,0
-32,3
126,4

1990
530,7
443,3
87,3
-28,9
58,5

* Los valores negativos corresponden con la necesidad de financiamiento de la empresa.

Fuente: elaboracin propia en base a informacin de la SIGEP

Con la concesin de Aguas Argentinas cambi el esquema de financiamiento, y la empresa

deba cubrir la totalidad de los gastos e inversiones mediante ingresos tarifarios, por lo que
no hubo subsidios corrientes. Sin embargo, actualmente se vuelve a un esquema similar al
de los aos 80. Durante los dos primeros aos de AySA, es decir 2006 y 2007, no hubo
transferencias corrientes, pero para el ao en curso y de acuerdo a lo expuesto en el
presupuesto de AySA aprobado se prev una transferencia proveniente desde la
Administracin Central por un valor de $475 millones, u$s 153 millones, para cubrir el
dficit operativo.
IV.4.b.v. Subsidios al capital
Una tendencia semejante a la que se manifiesta en los subsidios corrientes ocurre respecto
a los subsidios al capital. Durante el perodo donde OSN prestaba los servicios, la
financiacin de las inversiones estaba a cargo del Estado Nacional, quien aportaba los
recursos a fondo perdido con una concepcin que priorizaba los objetivos sanitarios por
sobre la gestin eficiente.
En cambio, el contrato de Aguas Argentinas prevea que el financiamiento de largo plazo
de la prestacin, incluidas las inversiones, provendra exclusivamente de los ingresos
provenientes de los cargos cobrados a los usuarios, bsicamente por el uso de los servicios
y el cargo de infraestructura, que deban pagar los nuevos usuarios al conectarse a los
servicios. No se prevea financiamiento por parte del Estado.
Nuevamente, la rescisin del contrato ha sido un punto de inflexin dado que durante el
ao 2006 las transferencias de capital de la administracin central fueron de $25 millones
(u$s 8 millones) y en el 2007 de $216 millones (u$s 70 millones), representando
respectivamente el 97% y 98% de la totalidad de las inversiones del ao. Segn el

92

Informe de Avance I

presupuesto aprobado para el ao en curso, las transferencias de capital ascienden a un

monto de $400 millones (u$s 129 millones).

IV.5. EVALUACIN DEL CASO

IV.5.a. Incidencia del pago de los servicios pblicos domiciliarios en el gasto familiar
En cuanto a la incidencia del pago de los servicios pblicos domiciliarios en el gasto
familiar se exponen algunas de las conclusiones de Arza (2002).
De acuerdo a la ltima Encuesta Nacional de Gasto de Hogares (1996-1997) el pago de los
servicios de telefona fija domiciliaria, gas natural por redes, energa elctrica y servicio de
agua y alcantarillado, representa el 7,2% del gasto total de los hogares servidos en el rea
Metropolitana de Buenos Aires.
Esta proporcin va incrementndose a medida que desciende el ingreso per capita familiar,
lo que demuestra que la reduccin del gasto en servicios pblicos no es proporcional a la
reduccin del ingreso de cada estrato, lo cual entre otras cuestiones (por ej.: capacidad de
ahorro) denota la baja elasticidad ingreso de la demanda de este tipo de bienes. A su vez,
que el primer decil destine el 14,5% del gasto en servicios pblicos denota el carcter
bsico y primordial de los mismos.

93

Informe de Avance I

CUADRO 16. rea Metropolitana de Buenos Aires: Porcentaje del gasto total familiar
destinado al pago de servicios pblicos 1996-1997 *
Slo los hogares que poseen el servicio
Electricidad

Gas por red

Telfono fijo

Agua y alcantarillado
por red

Total

4,2

3,2

6,0

1,0

14,5

3,8

3,2

4,3

1,1

12,4

3,1

2,9

4,0

1,1

11,1

2,9

2,7

4,3

1,0

11,0

2,5

2,3

3,3

1,0

9,1

2,3

2,1

3,1

0,7

8,2

2,0

1,8

2,7

0,8

7,4

1,7

1,5

2,6

0,7

6,5

1,4

1,2

2,5

0,6

5,7

10

0,9

0,9

2,3

0,5

4,6

Total

2,0

1,6

2,9

0,7

7,2

Decil IPCF

En hogares agrupados por decil de ingreso per cpita familiar (IPCF).

Fuente: Arza (2002) . ENGH 1996/97, INDEC

Al evaluar el rubro agua y alcantarillado se advierte que para el total de los hogares la
proporcin del gasto en este servicio es menor a la mitad del gasto que representa
cualquiera de los otros servicios restantes. Al comparar el peso relativo entre los distintos
deciles los valores oscilan entre 0,5% y 1,1%.
La significativa importancia del gasto en servicios pblicos domiciliarios en el presupuesto
total de los hogares de bajos ingresos da cuenta de la magnitud de los efectos que las
modificaciones tarifarias pueden producir sobre los respectivos niveles de gasto, e
indirectamente sobre el ingreso disponible luego del pago de los servicios.
Cabe destacar que en este apartado slo se ha evaluado el gasto de los habitantes con
acceso a los servicios. Para aquellos habitantes sin acceso a los servicios de red, el gasto se
eleva considerablemente, en algunos casos se multiplica varias veces, teniendo en cuenta
que los servicios alternativos (gas en garrafa, telfonos pblicos o mviles, bomba de agua
y pozo sptico) son ms caros y de peor calidad. Vale aclarar tambin que los datos
94

Informe de Avance I

utilizados en este anlisis slo estaran evaluando los subsidios cruzados implcitos en la
tarifa, dado que el Programa de Tarifa Social no estaba en vigencia en 1998.
IV.5.b. Problemas asociados a los subsidios cruzados implcitos en la tarifa
En general, los subsidios cruzados son justificados sobre la base de razones de equidad,
para permitir que los sectores de menores ingresos tengan el acceso a los servicios. Sin
embargo, en algunos casos son objetados debido a algunos efectos indeseables como son:

los errores de inclusin (otorgar subsidios a quien no lo necesita, como por ejemplo
subsidiar viviendas lujosas por ser usuarios residenciales);

los errores de exclusin (no otorgar el subsidio cuando s realmente es necesitado,

por ejemplo no subsidiar el servicio a establecimientos comerciales en barrios
perifricos de bajos ingresos porque son usuarios no residenciales);

la ineficiencia asignativa (al cobrar a algunos usuarios menores/mayores tarifas que

los costos de provisin se los estimula a consumir ms/menos del servicio respecto
de la cantidad ptima resultante con tarifas ajustadas a sus verdaderos costos);

incentivos al no pago (en situaciones donde existen altos niveles de subsidios o

transferencias, se crean incentivos a eludir el pago del servicio en quienes financian
el subsidio, es decir, aquellos que pagan ms que el costo).

Por lo tanto, es deseable que el rgimen tarifario y de subsidios observe un adecuado trade
off entre equidad y eficiencia.
Los parmetros esenciales de la tarifa para realizar el subsidio cruzado implcito, cuyo
financiamiento estara dado por la capa ms rica de los usuarios a aquella ms pobre y que
propende a la equidad del sistema, son los correspondientes a la zona de ubicacin del
inmueble, Z y aquella referida a la calidad y ao de construccin de la vivienda, E. De esta
forma, estas variables actan como una proxy de la riqueza del usuario y su
correspondiente capacidad de pago.
Respecto al coeficiente z, todo hogar de bajos recursos que reside en un barrio catalogado
como alto corresponde a un error de exclusin, y por lo tanto no slo no recibe el subsidio
sino que adems est subsidiando a otro habitante. Adems, hay que remarcar que los
coeficientes Z han sido establecidos durante el perodo de OSN y no han sido modificados
hasta el presente, motivo por el cual gran parte de ellos se encuentran desactualizados, y
son fuente de errores.
El subsidio cruzado existente entre usuarios residenciales y no residenciales tambin puede
implicar que un pequeo comercio de la periferia subsidia a una vivienda de lujo; esto
produce una distorsin en la eficiencia asignativa, la cual podra ser mayor si se supone
que la elasticidad precio de los usuarios no residenciales es mayor que la de los
residenciales; es decir que los consumos sean ms sensibles a las variaciones de precio
(Bondorevsky, 2001).
Tambin este sistema lleva a situaciones de inequidad vertical, ya que el cargo fijo SUMA
(Servicio Universal y Medio Ambiente) supone que los usuarios servidos tienen mayor
capacidad de pago, lo que no necesariamente se verifica. Por ejemplo, de este modo un

95

Informe de Avance I

barrio humilde actualmente cubierto con los servicios de agua y cloaca podra estar
subsidiando la expansin de un nuevo barrio cerrado destinado a familias de altos recursos.
El monto de subsidios implcitos puede estimarse en el 19,48% de la facturacin. Al
evaluar las diferentes regiones, se observa que Capital Federal transfiere recursos a las
zonas Norte y Sur. Mientras tanto no existen diferencias entre lo financiado y el subsidio
recibido en el agregado de los usuarios de la zona Oeste, y por lo tanto podramos pensar
que en esa zona existe un subsidio cruzado exclusivo entre los usuarios de esa misma zona.
IV.5.c. Desempeo del Programa de Tarifa Social
A marzo de 2008 la cantidad de usuarios beneficiados por el Programa de Tarifa Social era
aproximadamente de 120.000 usuarios, los cuales se distribuyen por jurisdiccin de la
siguiente manera:
Partidos
Capital Federal

Usuario

42.739

35,8%

San Fernando

2.694

2,3%

Tigre

1.943

1,6%

San Isidro

3.436

2,9%

San Martn

2.462

2,1%

Vicente Lpez

1.090

0,9%

Norte

11.625

9,7%

La Matanza

17.312

14,5%

6.283

5,3%

Hurlingham

0,0%

Ituzaing

0,0%

1.839

1,5%

25.434

21,3%

Almirante Brown

3.378

2,8%

Esteban Echeverra

3.751

3,1%

0,0%

Morn

Tres de Febrero
Oeste

Ezeiza

96

Informe de Avance I

Avellaneda

5.120

4,3%

Lans

5.734

4,8%

Lomas de Zamora

10.907

9,1%

Quilmes

10.734

9,0%

Sur

39.624

33,2%

119.422

100,0%

Total Concesin

Teniendo en cuenta que la cantidad total de usuarios a diciembre de 2007 es de 2.879.746,

los usuarios beneficiados representan el 4%.
Si consideramos que de acuerdo al ltimo censo disponible (2001) la cantidad de hogares
con necesidades bsicas insatisfechas (NBI) que cuenta con el servicio de agua potable19 es
del 7%, y suponiendo que se mantuvo la proporcin de pobres, se puede observar que este
subsidio cuenta con errores de exclusin (al menos el 3% no recibe el subsidio).
Asimismo hay que remarcar que el 48% de los hogares que presentan NBI directamente no
cuentan con el servicio, lo que implica tambin un problema de exclusin mayor, que es
independiente del Programa de Tarifa Social, y que muestra el carcter estructural de la
problemtica asociada al dficit de la cobertura de los servicios.

19

Se consider que los hogares con servicio son aquellos que cuentan con provisin de agua por caera
dentro de la vivienda, y a su vez la procedencia del agua es de la red pblica.
97

Informe de Avance I

V. SALTA: SUBSIDIOS A LA INDIGENCIA

V.1. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL E INDUSTRIAL
La provincia de Salta esta ubicada en la zona noroeste de la Argentina, abarcando una
superficie total de 155.488 km2 (5,6% del territorio nacional). La poblacin estimada al
2008 es de 1.224.000 habitantes (3% de la poblacin nacional) y la densidad de 7,8
hab./km2. El grado de urbanizacin de la provincia es 78%, siendo la ciudad de Salta el
principal centro urbano con 480.000 habitantes (octava aglomerado urbano en el pas).
V.1.a. Organizacin de la prestacin
La prestacin de los servicios de agua y alcantarillado en la mayora de las localidades
urbanas de la Provincia de Salta se encuentra a cargo de una empresa privada, Sociedad
Prestadora Aguas de Salta S.A. (SPASSA).
Previo al proceso de reforma, los servicios de agua y alcantarillado en la provincia de Salta
haban sido prestados en la mayor parte de los municipios por la Administracin General
de Aguas de Salta (AGAS), una persona jurdica pblica con autonoma administrativa.
AGAS prestaba los servicios de agua potable y alcantarillado en 43 localidades. El resto de
la poblacin (unos 25.000 habitantes) estaban servidos por dependencias municipales, o
bien por pequeas organizaciones de tipo cooperativas.
En 1995 se transforma la Administracin General de Aguas de Salta y de la Direccin
General de Obras Sanitarias de Salta en una sociedad annima, Aguas de Salta S.A.; y al
ao siguiente se dict el Marco Regulatorio para la prestacin de los servicios de agua
potable y desages cloacales.
La incorporacin del sector privado se realiz mediante la venta del 90% de las acciones
de Aguas del Salta, siendo NECON S.A. la empresa adjudicataria de la licitacin20.
A pesar de que la empresa provincial slo suministraba el servicio a 43 municipalidades, el
rea de la concesin abarca todo el territorio de la provincia, y SPASSA ha ido
incorporando localidades hasta llegar a ms de 90 en la actualidad.
La concesin abarca todas las etapas de la prestacin del servicio: la captacin superficial
y/o subterrnea, potabilizacin, transporte, distribucin y comercializacin del servicio de
agua potable; y la coleccin, tratamiento, disposicin y comercializacin del servicio de
aguas servidas, incluyndose tambin aquellos efluentes industriales que las normas
vigentes permitan que se viertan al sistema de alcantarillado.

20

En 1999, la empresa cambi su denominacin a Sociedad Prestadora Aguas de Salta S.A. (SPASSA) y
NECON, S.A. transfiri el 100% de su paquete accionario a la firma Aguas del Noroeste que est controlada
en partes iguales por la propia NECON, S.A. y por Latinaguas S.A.
98

Informe de Avance I

Durante el perodo comprendido entre 1998 y 2002 la cobertura de agua aument en 19

puntos porcentuales, pasando del 76% al 95% mientras que la cobertura de alcantarillado
se mantuvo estable en 68%. En cuanto a la continuidad del servicio este alcanza el 95,35%.
Este aumento se puede explicar en primer lugar porque en el contrato de concesin se
indicaba que se deban priorizar la incorporacin de usuarios al servicio de agua antes que
al servicio de alcantarillado. Y en segundo lugar, porque adems en las localidades que no
son rentables, el concesionario tiene la posibilidad de suministrar agua corriente en lugar
de agua potable y se le permite que los costos asociados a los servicios en estas localidades
formen parte del plan de inversiones con cargo a la tarifa (POIT).
Las inversiones en transporte y distribucin de agua potable han sido de US$ 6,7 millones
(durante el perodo). En cuanto a la distribucin regional de las inversiones, en la capital se
han ejecutado mayores inversiones que las comprometidas, en detrimento de las
inversiones en el interior. Esto se debe a los incentivos que genera el rgimen tarifario: las
tarifas son ms altas en la capital que en el interior, y la cobrabilidad tambin es mayor.

Fuente: Saltiel (2003)

La crisis econmica ocurrida en la Argentina en el 2001, llev a la renegociacin de la

totalidad de los contratos de servicios pblicos del pas. En la Provincia de Salta, devino en
aumentos tarifarios y la determinacin del Plan de Obras e Inversiones a ejecutar en el
quinquenio 2004-2008 por un valor de $ 97,8 millones, donde $64,7 millones
corresponden al POIT y el monto restante al POIF, es decir a inversiones a solventar por la
Provincia.
En enero de 2008, se cre la Unidad de Revisin y Renegociacin de los Contratos,
licencias, autorizaciones y permisos otorgados por el Estado Provincial (UNIREN).
V.1.b. Esquema de regulacin
La regulacin de los servicios est a cargo de un ente multisectorial de jurisdiccin
provincial, denominado Ente Regulador de los Servicios Pblicos (ENRESP).
99

Informe de Avance I

El ENRESP es un organismo autnomo y descentralizado, con personalidad jurdica

propia, que se vincula con el poder ejecutivo provincial a travs del Ministerio de la
Produccin y del Empleo. Entre sus funciones se encuentra velar por los niveles de calidad
de los servicios, fijar los niveles tarifarios, controlar el cumplimiento del contrato de
concesin y dems normativa, como as tambin supervisar los planes de expansin.
Adems, cuenta con la potestad de aplicar sanciones, y es el encargo de otorgar, controlar y
certificar los subsidios de indigencia.
El presupuesto del Ente Regulador proviene de una tasa de control y fiscalizacin sobre la
facturacin total de la concesionaria, que la Empresa debe pagar por adelantado al
comienzo de cada ao equivalente al 2% de la facturacin del ao anterior.

V.2. SISTEMA TARIFARIO

El sistema tarifario vigente fue heredado del prestador anterior a Aguas de Salta, la
Direccin General de Obras Sanitarias de Salta (DGOS), el cual a su vez se asemeja al
previamente utilizado por Obras Sanitarias de la Nacin (OSN).
Las tarifas contractuales estn diseadas para cubrir todos los costos derivados de la
explotacin de las instalaciones y la financiacin de la parte del plan de obras e inversiones
asociadas al POIT21. A pesar de los principios establecidos en el marco regulatorio sobre
medicin de los consumos y ausencia de subsidios cruzados, en la actualidad persiste un
importante sistema de subsidios cruzados y un bajo nivel de micromedicin.
Esto lleva a que las tarifas de los servicios de agua y alcantarillado en el mbito de la
concesin tengan un carcter impositivo y por tanto estn obligados a su pago los
inmuebles ubicados en las zonas servidas, aun cuando carezcan de instalaciones
domiciliarias o se encuentren desocupados, incluyendo a los baldos no conectados. Con
respecto a los clientes residenciales, se establece un catastro por nmero de cliente, de
modo que la deuda sigue al titular del dominio si este se muda, y no queda en el inmueble
si este se traspasa.
En la mayor parte de las localidades la empresa SPASSA presenta dos frmulas tarifarias
segn el servicio sea medido o no medido22. A junio de 2008, el nivel de cobertura de
medicin es del 18,3%, es decir que las cuentas activas en servicio medido son 46.206, en
un total de 252.183 usuarios facturados.

21

El Programa de Obras e Inversiones con cargo a la Tarifa (POIT) es el programa de obras e inversiones con
cargo a las tarifas contractuales. Mientras que el Programa de Obras e Inversiones Financiados con cargo a
los usuarios o al concedente (POIF) el programa de obras e inversiones a desarrollar por el Concesionario
pero a financiar por el gobierno o los usuarios.

22

En las localidades donde exista un Prestador del servicio con un rgimen tarifario distinto del aplicado en
la Provincia al momento de la toma de posesin, se les contina respetando los importes definidos, mientras
continen los convenios suscriptos.
100

Informe de Avance I

A su vez, el sistema de facturacin se puede subdividir en facturacin no unificada

(corresponde a la facturacin realizada completamente por SPASSA) y facturacin
unificada (donde la facturacin es efectuada conjuntamente con el servicio elctrico).
V.2.a. Sistema de facturacin parametrizada
El sistema de facturacin parametrizada consiste en un sistema de tarifa fija que se aplica
en todas las localidades de la Provincia de Salta donde previamente a la concesin de
Aguas de Salta, el prestador era la Direccin General de Obras Sanitarias de Salta (DGOS).
El monto a facturar puede desglosarse en un importe correspondiente al servicio de agua
(valor A) y otro importe asociado al servicio de cloaca (valor B).
El clculo del valor A se realiza en base a la siguiente frmula:
A = [(0,35*C.Const. + 0,05*C.Ext. + 0,30*C.Consu. + 0,30*C.Zon)]*K

Donde
C.Const.: Coeficiente de Construccin
C.Ext.: Coeficiente de Extensin
C.Consu.: Coeficiente de Consumo
C.Zon: Coeficiente Zonal
K: Coeficiente de Cuantificacin Monetaria
La determinacin de los valores de los distintos coeficientes se realiza mediante una serie
de tablas especficas, como la que se presenta a continuacin para el coeficiente zonal y el
coeficiente de cuantificacin monetaria.
Zona
Centro
Intermedia
Periferia

Coeficiente
zonal
150
075
15

K
0,12462
0,10286
0,07596

B = 0,50 * A
El valor B, correspondiente al servicio de cloaca, se calcula como el 50% del importe del
valor A.
Para la determinacin del valor total, se toman en cuenta los servicios que posee cada
usuario, y cuando el usuario presenta ambos servicios (agua y cloaca) se suman los valores
de A y B. Luego, se compara el valor obtenido con la tarifa mnima establecida para
cada categora (agua y cloaca, slo agua o slo cloaca).
De esta forma se obtiene el valor de base, sobre el cual se aplican descuentos o adicionales
segn corresponda. Existe un adicional si el cliente es de la localidad Capital (es decir, de
101

Informe de Avance I

la ciudad de Salta) que es del 2% para los usuarios que poseen actividad comercial, y se
eleva al 10% para los usuarios residenciales.
Tambin existen diferencias segn el tipo de usuario: si el usuario es residencial existe un
descuento del 1%. En cambio, si el usuario presenta actividad comercial se le adiciona un
porcentaje sobre el nivel de base a facturar segn la actividad.
Adicional Actividad

% Increm.

Oficinas comerciales y/o profesionales,

museos, salas de exposiciones

hospitales,

25%

Salones de fiestas, cines, hoteles sin comedor

75%

Hoteles sin servicios con comedor, restaurant, confiteras,

clnicas privadas

150%

Panadera, estacin de servicios, lavanderas

200%

Bodegas, Corralones, fbrica de helados, cermicos, de

prod.lcteos, Garajes, Lavaderos de autos

300%

Fbrica de bebidas, de hielo, de maltas y cervezas, de

lavandina, prod.farmacuticos,prod.tocador

300%

Autdromos, Campos de deportes, Piletas priv.de natacin

o clubes con desage a cond.cloacal

300%

Astilleros, Estadios deportivos con desages total a

conducto pluvial, Instal.de refrigeracin c/des.

300%

Cementerios con desage parcial a conducto cloacal,

Jardines comerciales con desage parcial

300%

Viveros comerciales con desage parcial a condus. Pluvial

o sin desage, Huertas comerciales

300%

Por ltimo, a todos los usuarios se le suma el 2% en concepto de Tasa de Fiscalizacin y

Control, y el IVA (impuesto al valor agregado) de acuerdo a la condicin fiscal que
presente, que para usuarios residenciales es del 21%.
En cuanto a las cuentas que se ha sido categorizadas como baldos existe una frmula de
facturacin especfica que es la siguiente:
F(a) = 0.001 * p * S * l

102

Informe de Avance I

Donde
P: precio del m3 de agua
S: es la superficie del terreno
l: es la longitud del frente del lote sobre el que se dispone la conexin.
Actualmente el precio del metro cbico de agua consumido es de $0,655, equivalente a
0,214 u$s.
En cuanto al servicio no medido, a continuacin se presentan los cuadros tarifarios
correspondientes a los usuarios con facturacin bsica fija expresados en pesos. Estos
valores incluyen 21% del IVA y el 2% correspondiente a la Tasa de Fiscalizacin y
Control. La columna A corresponde con los valores para la ciudad de Salta capital y la
columna B las tarifas para las localidades del interior de la provincia.

Fuente: Sitio web ENRESP

103

Informe de Avance I

Fuente: Sitio web ENRESP

Fuente: Sitio web ENRESP

104

Informe de Avance I

V.2.b. Sistema medido

En algunas localidades de la provincia se encuentra implementado el sistema medido de
agua, y por lo tanto la facturacin se realiza en funcin de la cantidad de metros cbicos de
agua consumidos.
La factura tiene un cargo fijo que corresponde al 40% de la facturacin por renta fija, y
otra parte variable.

usuarios slo con agua

usuarios con agua y cloaca

F[a] = K.CEU + p. Q.
F[a + c] = k. CEU + 2.p.Q

Donde,
F[a+c]: es la facturacin por suministro de agua y cloaca
K=1
CEU: Cargo fijo, ser el 40% de la facturacin por renta fija
P: Precio del m3 de agua consumida ($0,655)
Q: consumo de agua medido en metros cbicos
De acuerdo a las ltimas estadsticas, el consumo promedio de agua de los usuarios
residenciales es de 41m3, cifra que se reduce a 20m3 cuando se considera los usuarios
vinculados al Instituto Provincial de la Vivienda.
CUADRO 17. Salta: Estructura y Promedio de Consumos por Rango
Consumos por
rango
0
1-10
10-20
20-30
30-40
40-50
50-60
60-70
70-80
80-90
90-100
100-200
200-300
300-400
400-500
500-600

Instituto Provincial de la
Vivienda
Promedio
Clientes
Consumo
(m3)
438
0
960
6
1283
16
841
26
323
36
152
46
52
55
39
66
14
75
12
85
10
96
34
131
5
232
2
336
1
474
0

Residenciales
Clientes

Promedio
Consumo (m3)

2822
5043
7332
6328
4375
2886
1961
1313
959
694
513
1929
417
177
85
44

0
6
16
26
36
46
56
66
76
86
96
151
248
345
449
538
105

Informe de Avance I

600-700
700-800
800-900
900-1000
mayores 1000
Total

1
0
0
0
1
4168

676

1055
20

20
12
6
2
11
36929

651
742
835
980
1694
41

Fuente: Comunicacin personal con Omar de la Fuente

V.3. SISTEMA DE SUBSIDIOS

En el caso de la Provincia de Salta, al igual que en el caso del Area Metropolitana de
Buenos Aires existe una amplia variedad de subsidios. En primer lugar, se encuentra
diseado en la frmula tarifaria un sistema de subsidios cruzados. Adems, existe un
subsidio directo a la demanda focalizado en los hogares indigentes, por el cual estas
familias reciben un descuento en la factura. Asimismo, el Estado tambin se hace cargo de
la facturacin de las iglesias del Arzobispado de la Provincia de Salta y de otras entidades
exentas.
Tambin existen mecanismos orientados a la oferta, es decir a la empresa. El Contrato de
Concesin estableca que el plan de inversiones estaba subdividido en dos de acuerdo al
financiamiento de cada obra, que podra ser mediante la tarifa contractual (POIT) o
financiado por el gobierno o los propios usuarios (POIF).
A su vez, como consecuencia de la crisis ocurrida en la Argentina en el ao 2001, el
gobierno de la Provincia de Salta subsidia gastos corrientes de la empresa en concepto de
mayores gastos de operacin, y especialmente mayores costos de la energa elctrica.
En el caso de la Provincia de Salta no existen subsidios directos al acceso de nuevos
usuarios; slo se financian en 12 cuotas las conexiones particulares de nuevos usuarios y
para los casos donde la extensin de las redes haya sido realizada por los usuarios, existe
un rgimen de compensacin de tarifas.
V.3.a. Normativa
La normativa relacionada con los subsidios de la Provincia de Salta puede encontrarse en
primer lugar en el Contrato de Concesin, dado que all establece que en uno de sus
artculos que Los casos en los cuales por indigencia comprobada, el usuario no pueda
abonar el medidor o el consumo mensual mnimo de agua, el Estado Provincial acudir en
asistencia del mismo de acuerdo al siguiente procedimiento.. Adems, como anexo II al
Contrato de Concesin, se encuentra el rgimen tarifario que determina la existencia de
subsidios cruzados.
Asimismo, en cuanto a la normativa asociada al sistema de subsidios de indigencia hay que
considerar el Decreto ENRESP N 68/99 donde se crea el subsidio, y las modificaciones
realizadas al mismo. La ltima modificacin corresponde al Decreto ENRESP N 124/08.

106

Informe de Avance I

V.3.b. Modalidad
V.3.b.i. Subsidios cruzados
El sistema tarifario tiene una multiplicidad de subsidios cruzados implcitos, que son
semejantes a los que se encuentran en el sistema de Buenos Aires, dado que ambos
regmenes tarifarios se basan en el sistema de Obras Sanitarias de la Nacin (OSN). Como
fuera expresado anteriormente, esto lleva a que el sistema tenga carcter impositivo.
A manera de ejemplo, el sistema implica numerosos subsidios cruzados tanto entre
consumidores pertenecientes a distintas reas geogrficas, como entre consumidores
dedicados a distintas actividades econmicas. Tambin, se puede observar la existencia de
estos subsidios al considerar inmuebles desocupados o incluso baldos no conectados a la
red pblica tendida en la zona, se ven obligados a pagar su factura de agua.
V.3.b.ii. Subsidio a la indigencia
La provincia de Salta cuenta con un sistema desarrollado de subsidios directos al consumo
de los servicios sanitarios y elctricos focalizados hacia las familias indigentes. El contrato
de concesin establece que los usuarios que estn en una situacin de indigencia no estn
obligados al pago de las facturas por los servicios que reciben y que la provincia se
subroga en la obligacin de pagar estas facturas. Por lo tanto, el concesionario debe
informar mensualmente al ENRESP una estimacin de la mora por casos de indigencia, y
el estado provincial pagar al concesionario la cuanta de los servicios facturados y no
pagados atribuibles a usuarios en situacin de indigencia. El ENRESP dentro de los quince
das de la presentacin del Concesionario formula observaciones y/o consensuar
modificaciones a las estimaciones presentadas.
El grupo meta del subsidio no slo son los usuarios indigentes, sino tambin los usuarios
con necesidades especiales o instituciones benficas.
El sistema de subsidios por indigencia se implementa en julio de 1999. Para la elaboracin
de la metodologa, el ENRESP firm un convenio con el Ministerio de Salud y la Unidad
Provincial de Empleo, con el fin de identificar las familias en situaciones propicias para la
asignacin del subsidio. Se confeccion una base de datos a partir de fichas de
identificacin familiar elaboradas por el sistema APS (Atencin Primaria de la Salud) y del
Sistema nico de Identificacin y Registro de Familias Beneficiarias de Programas
Sociales (SISFAM), para lo cual se tomaron 5000 familias en estado de indigencia. De esta
forma se estableci que la postulacin era el mecanismo idneo para la asignacin del
subsidio y de los antecedentes sistematizados, y se defini un ndice distribuidor a cargo
del Ente Regulador que permite clasificar los distintos grados de pobreza, al que se
denomina Nmero Ente Regulador.
Asimismo el sistema cuenta con una serie de controles: mensualmente la concesionaria
remite al Ente Regulador los subsidios aplicados, y realizan los controles y observaciones
correspondientes. Adems, se realizan cruces de datos con otras fuentes de informacin
como as tambin visitas a los inmuebles para determinar la veracidad de la informacin
contenida en la declaracin jurada. Tambin existen denuncias de otros postulantes.

107

Informe de Avance I

El subsidio es otorgado por el Gobierno de la Provincia; el Poder Ejecutivo abona

mediante transferencia bancaria mensualmente el dinero certificado por subsidios de
indigencia.
V.3.b.ii.1 Mecanismo de solicitud y asignacin
La asignacin del subsidio es individual y a solicitud del usuario, por medio de una
postulacin que es personal e individual. La persona interesada debe presentarse en las
oficinas del Ente Regulador, y en el caso de las localidades donde el Ente Regulador no
tiene oficinas, es la empresa prestadora de los servicios de agua y saneamiento, o de los
servicios de energa elctrica, la encargada de tomar las solicitudes de subsidios. All
completa el formulario que tiene carcter de declaracin jurada para de esta forma tambin
generar responsabilidades en el usuario. De esta manera en un nico trmite puede solicitar
el subsidio, sin necesitar de visitas posteriores a las oficinas del Ente Regulador.
Se adjunta como documentacin complementaria de Salta la resolucin N124/2008 del
Ente Regulador de Salta que constituye el nuevo reglamento de subsidios a los servicios de
agua potable y desages cloacales, y contiene tanto el procedimiento para la determinacin
del nmero ente regulador, como as tambin el formulario para la recopilacin de datos de
los beneficiarios.
Adems, se adjunta como Apndice digital para este caso la planilla para la solicitud del
subsidio de indigencia, junto con el formulario de datos.
A los fines de determinar si el usuario califica o no al beneficio se defini una frmula
polinmica la cual contempla cuatro variables consideradas como las ms relevantes para
determinar una medida de las necesidades de cada grupo familiar, las cuales se encuentran
afectadas por un coeficiente de incidencia, la que arroja un puntaje que se denomina
nmero ente regulador. De esta forma, el Nmero Ente Regulador pretende determinar la
condicin de indigencia, permitiendo evaluar cada situacin en su caso particular.
Para su determinacin se toman en cuenta cuatro variables (Ingreso promedio de los
componentes del grupo familiar; Tipo de Vivienda; Cantidad de habitantes por habitacin
hacinamiento; Menores en edad escolar) y segn cul sea las caractersticas de cada
familia se les otorga un puntaje.
Esta informacin es utilizada como base del clculo de la frmula polinmica en la que se
suman cada uno de los parmetros, afectados por un coeficiente de incidencia:
Nmero Ente Regulador = 0,56. A + 0,14. B + 0,14. C + 0,16. D
siendo A, B, C y D los puntajes obtenidos en cada uno de los rubros que se
presentan a continuacin segn lo expuesto en la Resolucin ENRESP N 124/08.
Rubro A: Ingreso promedio de los componentes del grupo familiar. El puntaje a asignar es
inversamente proporcional a los ingresos declarados, conforme lo indicado en las tablas
siguientes:
Ingreso promedio ($/ persona) por grupo familiar
Puntos
100

hasta 3 miembros

entre 4 y 8 miembros

ms de 8 miembros

De 0 a 118

De 0 a 93

De 0 a 84
108

Informe de Avance I

80

De 119 a 147

De 94 a 120

De 85 a 101

60

De 148 a 183

De 121 a 146

De 102 a 119

40

De 184 a 219

De 147 a 182

De 120 a 145

20

De 220 a 273

De 183 a 217

De 146 a 180

Ms de 273

Ms de 217

Ms de 180

Rubro B: tipo de vivienda

Puntos Descripcin
100

Rancho o casilla de una habitacin

80

Rancho o casilla de ms de una habitacin

40

Vivienda precaria

20

Casa o departamento normal

Rubro C: nmero de personas por habitacin, exceptuando bao y cocina

Puntos

Personas / habitacin

Dos o menos

50

Tres

100

Ms de tres

Rubro D: Cantidad de habitantes escolarizados y menores de 5 aos

Puntos

Cantidad de escolares y menores de 5 aos

100

Tres o ms

70

Dos

35

Uno

Ninguno

109

Informe de Avance I

De este modo el Nmero Ente Regulador oscila entre 0 y 100 puntos, y cuanto ms
cercano a 100 se encuentra representa mayores niveles de indigencia.
Asimismo, el Ente Regulador podr considerar casos especiales que no encuadren en la
normativa establecida.
V.3.b.ii.2 Caractersticas del beneficio
El subsidio por indigencia a los servicios pblicos es un descuento en la facturacin de los
servicios pblicos de un 60% o 100%, segn el puntaje obtenido en la postulacin.
Los subsidios son para los servicios sanitarios y/o elctricos, a la Tasa de Incidencia de
Alumbrado Pblico y al canon por ampliaciones de mayores. La escala del monto a
subsidiar es la siguiente:

Nmero Ente Regulador menor a 55: no corresponde subsidio

Nmero Ente Regulador entre 56 y 80: subsidio del 60%

Nmero Ente Regulador mayor a 80: subsidio del 100%

En el caso de los usuarios medidos que se encuentren dentro del sistema de subsidios el
descuento se aplica hasta un consumo de 150 litros/habitante/da (es decir 4,5
m3/hab./mes).
Excepcionalmente, an en el caso de no alcanzar el puntaje mnimo pertinente los
jubilados o pensionados que reciban haberes mnimos y sean el sostn econmico de su
grupo familiar pueden obtener un subsidio del 60%.
Como la indigencia es un estado transitorio que se extiende por menor o mayor periodo,
segn la posibilidad del grupo familiar para mejorar su situacin socio-econmica, el plazo
de duracin establecido es por el trmino de 12 meses, pero puede ser renovado
indefinidamente ante una nueva presentacin y verificacin de los requisitos establecidos.
Los subsidios son independientes de otras ayudas estatales, y son otorgados en toda la
provincia por el Ente Regulador, siendo el Estado Provincial quien se hace cargo del
financiamiento de los subsidios. Para tal fin existe un fondo provincial aprobado por la ley
de presupuesto.
V.3.b.ii.3 Requisitos
Para poder acceder al subsidio la persona debe presentarse en el Ente Regulador, llenar el
Formulario de Datos el que posee carcter de declaracin jurada y presentar la siguiente
documentacin:

Documento Nacional de Identidad de todos los integrantes del grupo familiar o el

certificado de residencia permanente, temporaria o precaria, puesto que el
interesado y su grupo familiar deben ser ciudadanos argentinos o residentes legales

ltima factura de luz y agua, de las que resulte que el postulante es titular del
servicio (o con autorizacin expresa del titular).

Histrico de consumo de luz.

110

Informe de Avance I

Si no tiene luz o agua: constancia de EDESA o SPASSA de no disponer de

servicio.

Certificados de escolaridad o alumno regular.

Situacin frente al inmueble: constancia que acredite titularidad, posesin o

tenencia del inmueble23.

Podrn acceder los jubilados o pensionados que perciban haberes mnimos en su

grupo familiar siempre que sean el nico ingreso familiar y ante la presentacin del
recibo de sueldo respectivo.

El subsidio se otorga por igual a deudores y no deudores.

Sin embargo existen algunas causas de rechazo o baja de subsidio si el solicitante o algn
integrante del grupo familiar:

23

Si posee ms de dos inmuebles

Si la factura de los servicios sanitarios no medidos durante el ltimo ao supera a la

tarifa mnima. Para las nuevas conexiones se considerar el promedio de los meses
de antigedad, y siempre deber contar con al menos un mes de registro de
consumos previo a la postulacin para el subsidio. A su vez esta causal de rechazo
se suspende cuando el consumo medido supere los 200 litros/da/habitante hasta
tanto se avance significativamente con la instalacin del sistema medido y se
revisen las instalaciones de los usuarios y/o se establezcan las causas de eventuales
elevados consumos.

Si el consumo mensual de energa elctrica promedio de los ltimos doce meses

supera los 120 kwh/mes, 180 kwh/mes, 220 kwh/mes o 250 kwh/mes, segn se trate
de ncleos familiares de hasta 3 personas, entre 3 y 6 personas, entre 6 y 10
personas, o ms de 10 personas respectivamente. Esta es una de las variables de
control ms importantes dado que a medida que aumentan o mejoran las
condiciones econmicas, se incrementa el consumo de energa porque pueden tener
acceso a elementos de confort elctrico.

Si la categora del servicio sanitario o elctrico es distinta de residencial.

Si es titular del inmueble: nombre del solicitante y ser nico bien inmueble.

Si es propietario: escritura, cdula Parcelaria o Constancia de inicio de trmite por la DGI o del Juzgado.
Si es ocupante del inmueble: constancia extendida por organismos Nacionales, Provinciales o Municipales o
por particulares que firmen en conformidad por la ocupacin no litigiosa del inmueble, segn sea el titular
registral del inmueble.
Tambin podrn acceder quienes sean titulares del servicio, an en los casos identificados a titulo postal o
precario. Se considera titular postal precario quin si bien no cuenta con el ttulo de propiedad o contrato de
locacin, pueda acreditar la posesin o tenencia con la presentacin de un certificado de domicilio expedida
por autoridad competente.

111

Informe de Avance I

Si es propietario de un automotor o motocicleta de ms 90cc de cilindrada de un

modelo con menos de 10 aos de antigedad.

Si el inmueble cuenta con televisin por cable o satelital o telfono fijo. En el caso
del telfono fijo una excepcin corresponde con las lneas prepagas y/o un tope de
consumo.

A su vez el subsidio es revocado cuando:

Se verifica la existencia de datos falsos en la declaracin jurada del postulante.

Ante un cambio en las condiciones originales que se tuvieron en cuenta para otorgar
el subsidio.

Cuando quienes sean beneficiarios del subsidio del 60% de la facturacin, no

paguen durante tres perodos consecutivos el 40% de la facturacin a cargo del
usuario.

En el caso de que la solicitud sea rechazada puede volver a presentarse una vez
transcurridos tres meses, y en el caso de que el subsidio haya sido revocado producto de un
control o auditoria podr postularse seis meses despus o hasta la fecha de vencimiento de
la postulacin, lo que ocurra posteriormente.
V.3.b.iii. Subsidios corrientes
Desde la renegociacin contractual realizada en el ao 2003, se implement un subsidio
que funciona como mecanismo de reconocimiento de los mayores costos, a fin de mantener
constante la ecuacin econmica-financiera de la empresa.
Por un lado existe un subsidio ante la existencia de mayores costos operativos. El importe a
reconocer por mayores costos se determina sobre la base de la facturacin y la base de los
costos del ao anterior ajustados por inflacin. Los subsidios otorgados por el gobierno en
este concepto son los siguientes:

Resolucin

Periodo

Importe

ENRESP 960/05

Mar-04

Set-05

$ 10.973.871

MPE 410/06

Oct-05

Jul-06

$ 6.279.304

ENRESP 1007/06

Ago-06

Nov-06

$ 2.897.775

ENRESP

Dic-06

Abr-07

$ 3.651.000

MPE 903/07

May-07

Oct-07

$ 3.049.000

112

Informe de Avance I

Por otro lado, tambin SPASSA recibe un subsidio por los mayores costos incurridos en
energa respecto a los gastos de base (2003). Por este concepto en el ao 2007 recibi un
subsidio por $6.475.080.
Por lo tanto, de acuerdo a la informacin de los Estados Contables del Ejercicio 2007,
SPASSA recibi en concepto de subsidios por mayores costos $13.550.600 de parte del
gobierno provincial. Puesto que la facturacin fue del orden de los $66,7 millones, los
subsidios corrientes representan un 20% de la facturacin. De no haber recibido los
subsidios anteriormente expuestos el resultado hubiese sido negativo.
V.3.b.iv. Subsidios al capital
El contrato de concesin contempla la participacin de la provincia en el financiamiento de
inversiones, para hacer compatible el equilibrio econmico de los servicios y la cobertura
universal. Especficamente establece el denominado Programa de Obras e Inversiones
Financiados con cargo a los usuarios o al concedente (POIF) que es el programa de obras
e inversiones a desarrollar por el Concesionario pero a financiar por el gobierno o los
usuarios24.
La oferta original del consorcio estipulaba que el 80% de la inversin estaba a cargo de
Spassa y el 20% restante a cargo de la provincia, pero debido a las sucesivas
renegociaciones del contrato esta proporcin se vio desvirtuada, siendo de difcil
cuantificar con precisin cul es el porcentaje de las inversiones realizadas en el sector que
han sido financiadas por el Gobierno de la Provincia de Salta.

V.4. EVALUACIN DEL CASO

En diciembre de 2001, el nmero de usuarios subsidiados alcanz a 36.169, lo que
represent un 19% del total de usuarios de la empresa y un 11% de la facturacin.

24

El artculo 17 del rgimen tarifario establece que El Concedente podr tomar a su cargo la financiacin de
determinadas obras e inversiones del POIF cuya ejecucin desee adelantar u otras no incluidas en el POIF
pero que resulten oportunas a juicio del Concedente. En estos casos, el Concedente podr o no recuperar la
inversin mediante cargo a los usuarios ().
113

Informe de Avance I

Fuente: Saltiel (2003)

Segn la encuesta realizada por Saltiel (2003) se obtuvieron los siguientes resultados:

casi el 40% de los entrevistados desconoce la existencia del sistema de subsidios

slo el 21% de los encuestados sabe que es el estado quien paga los subsidios

slo un 37% considera que existe justicia en el otorgamiento del subsidio

el 19% de los encuestados receptores del subsidio desconoce el sistema de subsidio.

Adems obtiene que el error de inclusin, es decir quienes efectivamente son subsidiados
pero no les correspondera tericamente el subsidio, alcanza el 87%. Contrariamente los
errores de exclusin resultan inferiores al 4%.
De acuerdo al desempeo de los ltimos aos, en el 2006 el monto total de subsidios a la
indigencia fue de $3.947.288 (U$S 1.294.193) reducindose a $3.538.717 (U$S 1.160.235)
para el ao 2007. De esta forma, los certificados por subsidios de indigencia representan el
5,9% y 5,4% de las ventas del 2007 y 2006 respectivamente.
La ltima informacin disponible indica, en base al desempeo mensual del primer
semestre del 2008, que el monto subsidiado por usuario indigente rond los $13 (U$S
4,26) y la cantidad de indigentes es de aproximadamente 20.000 usuarios, lo que representa
el 7,6% del total de cuentas activas.

114

Informe de Avance I

VI. SAN PABLO: SUBSIDIOS CRUZADOS Y A LAS INVERSIONES

VI.1. ORGANIZACIN INSTITUCIONAL E INDUSTRIAL
VI.1.a. Organizacin administrativa
La naturaleza federal del pas ha condicionado la organizacin de la industria, que se basa
en empresas de saneamiento de jurisdiccin estadual con numerosas prestadores
municipales debido a que constitucionalmente en esta jurisdiccin reside el poder
concedente de la prestacin de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario.
De esta forma el sector de saneamiento en Brasil est regido por un amplio universo
institucional y normativo debido a las interconexiones con el medio ambiente, recursos
hdricos y salud. Incorpora en los tres niveles de competencias (federal, estadual y
municipal), instituciones de la administracin directa y autrquica, que, en el mbito de la
definicin de polticas, fiscalizacin o regulacin se complementan.
A nivel federal se reglamenta la gestin de los recursos hdricos y la prestacin de los
servicios de saneamiento sobre la base de las siguientes leyes:

La Ley Nacional N 9433/1997 instituye la Poltica Nacional de Recursos Hdricos

y determina la gestin descentralizada de los recursos hdricos con la institucin de
Comits de Cuencas Hdricas y la participacin del poder pblico, de los usuarios y
la sociedad civil.

La Ley Nacional N 11.445/2007, Marco regulatorio vigente del saneamiento

bsico. Esta ley, que establece las directrices nacionales y principios fundamentales
de la prestacin de servicios, como el control social, la transparencia, la integracin
de las infraestructuras de saneamiento, en la gestin de los recursos hdricos as
tambin como la articulacin de polticas publicas de desarrollo urbano y regional,
habitacin, combate y erradicacin de la pobreza, promocin de la salud y la
proteccin ambiental. Tiene como objetivo la mejora en la consecucin de los
intereses pblicos relacionados con el medio ambiente, prioriza el planeamiento
estadual de los servicios, sin desvalorar las peculiaridades locales, considerando la
necesidad de que los planes de saneamiento que presenten los Municipios sean
compatibles con los planes de las cuencas hdricas. Obliga al ente regulador la
publicacin de las normas regulatorias, que permiten mayor claridad y eficiencia en
la fiscalizacin de los servicios, como en la propia prestacin, resguardando y
compatibilizando los diferentes intereses del consumidor y de las partes
contratantes. El marco regulatorio supervisa la mejora de la calidad de vida con
eficiencia y sustentabilidad econmica, posibilitando la adopcin de soluciones
graduales y progresivas coherentes con la capacidad de pago de los usuarios.
Tambin establece las condiciones para la transitoriedad de los servicios, donde el
Poder Concedente proceder a la evaluacin, y pago de indemnizacin, previa
devolucin de los bienes.

En el Estado de San Pablo, el marco legal del sector est constituido por:
115

Informe de Avance I

La Constitucin Estadual, establece que es el Estado asegurar las condiciones

para la correcta operacin y la necesaria ampliacin y la eficiente administracin de
los servicios de saneamiento bsico prestados por la concesionaria sobre su control
accionario. Reconoce a la empresa Saneamiento Bsico del Estado de San Pablo
(SABESP) como prestadora de estos servicios de saneamiento bsico,

La Ley Estadual N 119/1973 modificada por la ley N 8523/1993. SABESP que

fue creada por esta ley, posteriormente, teniendo la forma de sociedad de economa
mixta y cmo accionista mayoritario al Estado de San Pablo, con el objetivo de
prestar un servicio publico esencial, se subordina al rgimen de derecho pblico y
subsidiariamente a rgimen de derecho privado. La Ley n 12.292/2006 ampla el
rea de actuacin de Sabesp, permitiendo a la compaa abrir filiales, sucursales,
agencias y operando en otros estados y en el exterior.

La Ley Estadual N 7750/1992. Poltica de Saneamiento, Obras y Prestacin en

San Pablo. La prestacin de servicios de saneamiento bsico se regula por esta ley
y establece las normas para la poltica de saneamiento y el planeamiento de las
obras pblicas de saneamiento en el Estado de San Pablo. La ley crea al Consejo
Estadual de Saneamiento, que debe aprobar propuestas relacionadas al plan y
elaborar un informe anual sobre las cuestiones de salud ambiental. El Consejo
establece protocolos para el desarrollo de programas de inversin aprobados por el
Sistema Estadual de Saneamiento y soluciona litigios relacionados a la
implementacin de plan.

La Ley Estadual n 12.183/2005 Tarifas de la Captacin de agua. establece las

bases para las tarifas cobradas por las agencias gubernamentales de gestin de
recursos hdricos para la captacin de agua en el Estado. La Ley tambin establece
que las tarifas cobradas para la utilizacin de los recursos por los proveedores de
servicios de agua y alcantarillado pblicos y privados, correspondern a un 50% de
las tarifas cobradas a los dems usuarios.

La ley N 775/1995 reglamentada por el Decreto N 50.868/2006, Regulacin de

SABESP. La ley atribuye a la Secretaria de Saneamiento y Energa el ejercicio de
las competencias de planeamiento, regulacin y fiscalizacin de la compaa,
discriminadas en la Ley 7750/92. Crea la Comisin para la Regulacin de los
Servicios de Saneamiento del Estado de San Pablo CORSANPA, subordinada a la
Secretara.

La ley Estadual n 7663/1991, reglamentada por el Decreto Estadual n

41.258/1996, Uso de Recursos Hdricos. Establece los principios bsicos que rigen
el desarrollo y uso de los recursos hdricos en el Estado de San Pablo, de acuerdo
con la Constitucin de Estado.

Institucionalmente el sector est organizado en los diferentes niveles jurisdiccionales segn

se detalla a continuacin.
A nivel federal la estructura regulatoria est constituida por:

La Secretara Nacional de Saneamiento Ambiental del Ministerio de las

Ciudades creada en 2003, con competencia para la elaboracin y coordinacin de la
implementacin de la Poltica de Saneamiento Ambiental y sus programas, est

116

Informe de Avance I

orientada en la necesidad de ampliar la transparencia en la gestin de los recursos

pblicos y abastecer informacin sobre asignacin de las inversiones en el sector.

El Consejo Nacional de Medio Ambiente, del Ministerio de Medio Ambiente,

Recursos Hdricos y Amazona Legal, es responsable de establecer los criterios para
la proteccin del medio ambiente y clasificacin de los cuerpos hdricos y normas
para el licenciamiento ambiental de los proyectos de saneamiento.

El Gobierno Federal realiza inversiones en saneamiento y tambin a travs del

Fondo de Garanta por Tiempo de Servicio (FGTS) y el Fondo del Amparo al
Trabajador. Otros organismo de gran importancia son: i) el Instituto Brasilero de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, ii) la Secretaria de Recursos Hdricos, iii) la
Agencia Nacional de Aguas y el Sistema de Vigilancia Sanitaria, iv) la Fundacin
Nacional de Salud del Ministerio de Salud, v) el Sistema de Defensa del
Consumidor, del Ministerio de Justicia y vi) la Secretaria de Derecho Econmico.

La Poltica Nacional de Medio Ambiente y la competencia del Sistema Nacional de Medio

Ambiente actan en forma descentralizada a travs de agencias federales, estaduales y
municipales. Las Secretarias Estaduales de Recursos Hdricos o de Infraestructura de
Obras y Servicios Pblicos; las Agencias Reguladoras de Servicios Pblicos; las
compaas prestadoras; la Administracin Municipal, cuando los servicios son
prestados por autarquas municipales.
En el Estado de San Pablo, la organizacin regulatoria se integra de la siguiente forma:

La Secretara de Saneamiento y Energa fue creada por la Ley Estadual n

8275/1993 y reorganizada por los Decretos n 47.906/2003, 51.460/2007 y
51.536/2007. La actividad de regulacin econmica y de la prestacin de servicios
incluyendo aspectos tarifarios es ejercida por la Secretaria, la cual se vincula con la
empresa estadual.

Agencia de Regulacin de los Servicios de Saneamiento y Energa (ARSESP).

Creada por la Ley Complementaria N 1025 en el 2007, esta agencia acta en
relacin a los servicios de saneamiento bsico de titularidad estadual, respetando las
competencias y prerrogativas federales y municipales para : (i) cumplir y hacer
cumplir las directrices de la legislacin nacional y de la legislacin estadual para el
saneamiento bsico, (ii) publicar la plataforma de organizacin de los servicios, con
la indicacin de las modalidades de servicios prestados por el Estado, como de las
instalaciones y equipamientos que componen el sistema, (iii) ejercer, en lo que sea
aplicable, las atribuciones legales del poder concedente (iv) observadas as
directrices tarifarias definidas en el decreto, fijar as tarifas e otras formas de
contraprestacin dos servicios, tambin como proceder a su reajuste y revisin,
teniendo por objetivo asegurar tanto el equilibrio econmico financiero de la
prestacin como a moderacin de las tarifas, mediante mecanismos que inducen a la
eficacia de los servicios y que permiten que la apropiacin social de los beneficios
de la productividad y (v) homologar, fiscalizar e regular, inclusive sobre cuestiones
tarifarias, los contratos de prestacin de servicios de abastecimiento de agua en
bloque o de tratamiento de efluentes cloacales celebrados entre el prestador estadual
y otro prestador, en los trminos del articulo 12 de la Ley federal N 11.445.

117

Informe de Avance I

VI.1.b. Organizacin de la prestacin

En el Estado de San Pablo, SABESP planifica, ejecuta, opera y comercializa los servicios
de saneamiento bsico y los beneficios que derivan de sus emprendimientos. El modelo de
administracin de Sabesp est basado en la regionalizacin por cuencas hdricas. La
administracin est descentralizada y formada Direcciones y unidades de negocio. Las
unidades de negocio funcionan como si fuesen otras empresas, con autonoma para la
aplicacin de recursos. Ellas siguen las directrices centrales de SABESP, en tanto las
decisiones son compartidas con la Asamblea de los Municipios Concedentes y con las
Comisiones de Gestin Regional, quienes democratizan los procesos decisorios de la
empresa. Cada unidad de negocio controla un nmero de municipios que son definidos
conforme a las cuencas hdricas. En casi todos los municipios acta mediante contratos de
concesin, siendo la mayora con un plazo de 30 aos. Los contratos hacen referencia a la
ejecucin y explotacin de los servicios de saneamiento, con derecho de la empresa de
expandir, administrar y explotar con exclusividad los servicios de agua y recoleccin y
disposicin final de efluentes sanitarios en las reas concedidas.
Algunos de los aspectos ms importantes que permiten conocer la organizacin de la
prestacin del servicio de abastecimiento de agua y alcantarillado por Sabesp pueden ser:

Municipios. 367 de los 645 municipios del Estado de San Pablo. Por medio de la
Direccin Metropolitana, SABESP atiende a 38 municipios, siendo 30 de ellos de
Grande Sao Paulo y 8 de la regin de Bragana Paulista. A travs de la Direccin
de Sistemas Regionales abastece a 329 municipios del Interior y el Litoral. Adems
abastece agua en bloque a seis municipios de la Regin Metropolitana de San Pablo
(Santo Andr, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, parte de Guarulhos e parte de
Mogi das Cruzes) y pone a disposicin de ellos su sistema de tratamiento de
efluentes. La Regin Metropolitana tiene una escala del servicio por ser ms
densamente poblada en comparacin con los Sistemas Regionales, en el rea de
Concesin de SABESP.

Dimensin. San Pablo ocupa el 3% del territorio brasilero en un rea de 248.808

km2. La poltica de conexiones de agua consiste en pagar por los costos de
instalacin hasta el lmite de 15 metros de caeras a partir de la red de la empresa y
hasta el punto de la conexin, y lo restante es pagado por el cliente. A partir de ah
el cliente debe cubrir los costos de conexin de su propiedad lo que incluye los
costos de compra e instalacin del medidor de agua y los respectivos costos de
mano de obra.

Regin
Sistemas
San
Servicio de Agua
Metropolitana Regionales Pablo
Conexiones de agua en miles
4.1
2.7
6.8
Redes de distribucin de agua en miles de Km.
31.1
31.2
62.3
Caeras en km
1112
3493
4605

118

Informe de Avance I

Servicio de Alcantarillado
Conexiones de cloaca en miles
Redes colectoras de efluentes cloacales en
miles de Km.
Colectores, emisarios e interceptores en km

Regin
Sistemas
San
Metropolitana Regionales Pablo
3.2
2.0
5.2
21.1
187

19.5
1492

40.6
1679

Datos obtenidos de www.sabesp.com.br (diciembre 2007)

Dotaciones de produccin, consumo y prdidas

Produccin
Volumen Producido en millones de m3
ndice de prdidas

2007
2874
29,5

Consumo
Volumen facturado de agua en millones de m3
Volumen facturado de cloaca en millones de m3
Volumen facturado de agua en bloque en millones de m3

2007
1573
1300
274

Desempeo. En el ao 2007 la empresa SABESP ha tenido ganancias por R$ 7.497

millones, con ingresos netos de R$ 12.419 millones, habiendo tenido un costo de
R$ 2.696 millones y gastos operativos de R$ 1.760 millones.

Cobertura.
o En San Pablo. En el 2007 Sabesp distribuy el agua aproximadamente a
26,2 millones de personas, lo que representa cerca del 60% de la poblacin
urbana del Estado de San Pablo. Se estima una poblacin de 41.6 millones
de habitantes para junio de 2008. A diciembre de 2006, la compaa atenda
a 18,5 millones de personas en alcantarillado y a 11,3 millones en
tratamiento de efluentes.
o En la Regin Metropolitana, el ndice de cobertura en agua es del 100%, lo
que equivale a decir el 100% de los domicilios urbanos en los municipios de
la Regin Metropolitana estn conectados a la red. La Regin Metropolitana
alberga al 48% de la poblacin del Estado de San Pablo. La Regin
Metropolitana de San Pablo redujo su proporcin de pobres entre 2006 y
2007 de 41,6% a 35,5%. Entre el 2004 y el 2005, 901 mil personas segn la
PNAD (Encuesta Nacional de Hogares)
o En los Sistemas Regionales, Sabesp est presente en 329 municipios del
Interior y el Litoral, 293 en el Interior, que equivale a una poblacin de 5,6
millones de personas, lo que representa el 32% de la poblacin urbana de la
regin.

119

Informe de Avance I

Regin
Sistemas
San Pablo
Metropolitana Regionales
Habitantes Servidos en millones
Cobertura en agua
Cobertura en alcantarillado
Tratamiento de efluentes

15,5
100%
83%
60%

7,4
92%
72%
76%

26,2
100%
79%
66%

Informe Anual de Sabesp 200

VI.2. SISTEMA TARIFARIO

VI.2.a. Estructura tarifaria vigente
La estructura tarifaria se encuentra establecida por el Decreto Estadual n 41.446/1996
(Reglamento del Sistema Tarifario de Sabesp).

Tarifas. Las tarifas deben calcularse en base a diferencias y caractersticas de la

prestacin, o a las diversas regiones geogrficas, y tambin segn criterios de:
a.
b.
c.
d.
e.
f.

categora de uso
capacidad del medidor
bloque de consumo
costos fijos y variables
estacionalidad
condiciones socioeconmicas de los usuarios residenciales.

Categoras de Usuarios. Para la facturacin los usuarios deben clasificarse en las

categoras residencial, comercial, industrial pblica y otras, de acuerdo al uso que
se le da a la conexin:
a. Residencial: en el lugar de residencia
b. Comercial, Industrial: segn la actividad est clasificada en el IBGE.
c. Pblica: uso en rganos de los Poderes Pblicos, Autarquas y Fundaciones
Publicas.

Consumo mnimo. El consumo mnimo de agua que puede ser cobrado por
conexin o economa residencial no debe ser inferior a 10 metros cbicos por mes,
pero puede ser diferenciado por categora de uso, capacidad del medidor,
caractersticas de la demanda de consumo.

Clculo de la factura y valor de los servicios. Se considera que el volumen de

efluentes cloacales recolectados en el periodo, ser el correspondiente al de agua
facturada. Luego, adems de cobrarse el consumo mnimo, el volumen que
sobrepase ese nivel, ser distribuido igualitariamente para todas las economas,
aplicndole las tarifas fijadas para esos consumos superiores al mnimo, sumndose
stos valores. Para las conexiones sin medidor, el valor de la factura ser calculado
en base al consumo previsto por la categora de eso, de acuerdo con las normas
tcnicas de SABESP.

120

Informe de Avance I

Tarifas Especficas. Sern fijadas tarifas especficas para los camiones tanques y
embarcaciones, agua para incendios, monitoreo de descargas, tratamiento de
efluentes, recepcin de efluentes de otros municipios, tanto para la provisin de
agua como para la descarga de efluentes cloacales. Por ltimo, las tarifas para el
agua en bloque, agua no tratada, y agua tratada, podrn fijarse por contrato y sern
considerados todos los costos incurridos por SABESP.

Base de determinacin de las tarifas. Se determinan en base a los costos de

explotacin, depreciacin, previsin para deudores y amortizacin de gastos, y
sobre la remuneracin adecuada a la inversin. Sern revisadas al menos
anualmente para verificar si reflejan la evolucin de los costos.

La estructura tarifaria delineada por Sabesp se basa en lo siguiente:

Bloques Crecientes. Las tarifas son cobradas de acuerdo a cuatro bloques de

consumo, con valores ms elevados conforme al nivel de consumo. El consumo
mnimo en el primer bloque es de 10 metros cbicos. El valor cobrado es siempre
progresivo, el consumo mnimo, con un valor fijo, los primeros 10m3 de consumo
tienen un costo unitario diferente de los m3 siguientes. Este primer bloque de
consumo no considera un pago variable en funcin del consumo del usuario,
corresponde a un pago fijo independiente del volumen efectivamente consumido en
ese intervalo. A partir de ah existen tarifas de consumo variables. Para cada una
existe una tabla de valores establecidos para el consumo de hasta 10 m3, de 11 a 20
m3, de 21 a 30 m3, de 31 a 50 m3 y para ms de 50 m3.

Tipos de usuarios. Se identifican ocho categoras de usuarios e funcin del uso que
hacen del agua y de la capacidad de pago:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
viii.

Residencial Social,
Residencial Favelas
Residencial Normal
Comercial / Entidad Asistencial
Comercial Normal
Industrial
Pblica sin Contrato
Pblica con Contrato

Tarifa Diferenciada. Con valores inferiores a las categoras de origen (residencial,

comercial, industrial y pblica) para universalizar el acceso a los servicios, como
las Tarifas Social y Favelas, Comercial y Entidades de Asistencia Social sin fines
de lucro, y Tarifa Pblica con contrato. Se establecieron tablas para los
consumidores comerciales e industriales para intentar mantener estos clientes. Para
el abastecimiento de agua a grandes clientes, la empresa enfrenta un grado limitado
de competencia, esto es, diversos consumidores industriales y comerciales utilizan
pozos artesianos para abastecerse de agua o del abastecimiento de terceros, a travs
de camiones tanque. Este uso de pozos privados o el abastecimiento de terceros
aument en los ltimos aos. Para enfrentar esa competencia y garantizar el
abastecimiento exclusivo de agua a estos clientes la empresa estableci nuevas
tabas tarifarias para consumidores comerciales e industriales con consumo superior
a 3.000m/mes que son aplicadas a partir de la formalizacin del Contrato de
Demanda Firme.

121

Informe de Avance I

Municipios Permisionarios. Localizados en la Regin Metropolitana de San Pablo,

se abastece agua en bloque y se tratan efluentes cloacales, tienen tarifas
independientes. en la Regin Metropolitana de San Pablo, hay tres tablas, de las
cuales una es especfica para San Bernardo del Campo. En las regiones del Interior
y del Litoral, que comprenden los Sistemas Regionales, existen dos tablas para el
Litoral y tres tablas para el Interior, incluyendo tablas para el Municipio de Lins de
acuerdo al Convenio de Cooperacin entre el Estado y el Municipio.

Tarifa Media. Para el ao 2003 la tarifa media de agua fue de 1,61 R$/m3, 1,77
R$/m3 en alcantarillado, y 1,67 R$/m3 la tarifa media en agua ms cloaca (Inecon,
2004).

Incidencia en el gasto familiar. En 2003, el gasto en saneamiento medio fue de R$

13.85 por mes, equivalente a 0.78% del ingreso familiar, y entre los ms pobres fue
de R$ 6.63 equivalente a 1.46% del ingreso familiar (Inecon, 2004).

VI.2.b. Regulacin tarifaria

Para el cobro del servicio son tomados en cuenta diversos factores como el costo de los
servicios, previsin para deudores, amortizacin de gastos, condiciones ambientales y
climticas, cantidad consumida, categoras y condicin econmica del usuario.
El rgimen de remuneracin de los servicios se reajusta cada 12 meses aplicndose el
ndice resultante de la variacin de costos de Sabesp, aprobado por la ARSESP. Las tarifas
de SABESP tambin se someten a la Ley del Plan Real n 9065/1995 que establece la
periodicidad de reajuste.
Para recomponer la capacidad de las tarifas de cubrir los costos y gastos recurrentes de la
prestacin de los servicios, las tarifas se reajustan con un ndice de la siguiente forma:
Error! No se pueden crear objetos modificando cdigos de campo.Error! No se
pueden crear objetos modificando cdigos de campo.
Donde,

VPA es el valor de los costos de energa elctrica, materiales de tratamiento,

impuestos tasas federales, la Contribucin Provisoria sobre el Movimiento
Financiero, Impuestos y tasas estaduales y Municipales, compensaciones
financieras por la explotacin.
IrA, el ndice de reajuste corresponde a la variacin anual de la razn entre estos
valores divididos por el volumen facturado acumulado en el ltimo ao, comparado
con esa misma razn para el ao anterior.
VPB corresponde a la diferencia entre los ingresos operativos acumulados en el
ltimo ao y el VPA. Este valor es ajustado por el ndice de Reajuste B,
IrB que representa al porcentaje del ndice de Precios al Consumidor Amplio
Nacional, acumulado en el ltimo ao.
R es la Renta Operativa Bruta del ltimo ao.

Este ndice de reajuste arroj para el ao 2007 un valor de 4,12%. El reajuste en forma no
lineal, se aplica a las tarifas de abastecimiento de agua y saneamiento, excepto para las
tarifas para consumos superiores a los 20 m3 de las categoras de uso No Residencial, que
se ajustaron conforme al ndice de Precios, en 3.74%.
122

Informe de Avance I

VI.3. SISTEMA DE SUBSIDIOS

El sistema de subsidios en San Pablo est constituido por Subsidios a la Demanda, de
carcter cruzado, y por Subsidios a las Inversiones.

Los Subsidios a la Demanda Cruzados entre usuarios y entre localidades. Los

subsidios entre los usuarios se establecen principalmente de acuerdo a criterios de
caracterizacin socioeconmica y volumen de agua consumida. Despus de la
actualizacin del reglamento tarifario por el Decreto 41.446/1996, la estructura
tarifaria de Sabesp realiz la ampliacin de dos grupos tarifarios, adecundolos al
modelo organizacional descentralizado en Unidades de Negocios; y, la ampliacin
de las categoras de consumo, instituyendo las categoras Residencial Social y
Residencial Favelas, Comercial y Entidades de Asistencia Social sin fines de lucro,
Y Tarifa Pblica con contrato. Esa ampliacin de categoras represent crear tarifas
diferenciadas con valores inferiores a los de las categoras de origen (residencial,
comercial, industrial y pblica), privilegiando a las familias y sectores de menor
potencial econmico. Tambin existen subsidios cruzados entre localidades,
basados en que municipios de menores recursos poseen tarifas que no internalizan
los costos propios de prestacin y las prdidas de la prestacin local es financiada
con las ganancias de los municipios de mayor capacidad econmica.

Los Subsidios a las inversiones, a travs de financiamiento de organismos

nacionales e internacionales. Se acordaron con el Banco Nacional de Desarrollo
Econmico y Social (BNDES) y con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
ste ltimo financia el Programa de Descontaminacin del Ro Tiete en la Regin
Metropolitana de San Pablo, -fueron desembolsados US$ 197 millones de US$ 200
millones para el 2007, y el BNDES financia parte de la contrapartida de Sabesp en
la Etapa II de este proyecto por medio de un contrato de valor de R$ 240 millones, llevando desembolsados a diciembre de 2007 cerca del 90% del valor financiado-.
En adicin, en el Programa Saneamiento para Todos PAC 2007, un total de 21
proyectos de diversos municipios del Estado de San Pablo fueron seleccionados por
el Ministerio de las Ciudades, asignando 20 contratos a la Caja Econmica Federal
(CEF) por un valor financiado de R$ 484 millones, y el restante al BNDES con una
valor de R$ 130 millones. De esta forma se arriba a la suma de R$ 614 millones
para el financiamiento de una inversin total de R$ 715 millones.

VI.3.a. Normativa
La Ley Nacional n 11.445/2007 fija las directrices para el saneamiento y para la poltica
federal de saneamiento. En cuanto a los subsidios establece:

Subsidios para usuarios y localidades. Podrn ser adoptados subsidios tarifarios y

no tarifarios para los usuarios y localidades que no tengan capacidad de pago o
escala econmica suficiente para cubrir el costo integral de los servicios.

Tipos de Subsidios. Los subsidios necesarios para el servicio a los usuarios y

localidades de bajos ingresos sern, dependiendo de las caractersticas de los
beneficiarios y del origen de los recursos: Directos, cuando son destinados a
usuarios determinados o Indirectos cuando son destinados al prestador de los
servicios; Tarifarios, cuando integran en la estructura tarifaria, o Fiscales, cuando
proceden de la asignacin de recursos gubernamentales, inclusive por medio de
123

Informe de Avance I

subvenciones; e Internos a cada titular o entre localidades, en las hiptesis de

gestin asociada y de prestacin regional.
VI.3.b. Modalidad
El sistema de subsidios a la demanda de consumo de agua potable y servicios de
alcantarillado, est fundado en cuatro modos de cruzar los montos pagados en las
diferentes clases de tarifa, de acuerdo a lo que se describe a continuacin.
VI.3.b.i. Particin del bloque intermedio de consumo en las tarifas especiales
Las Tarifas Social y Favelas, Comercial y Entidades de Asistencia Social sin fines de
lucro, y Tarifa Pblica con contrato, tienen en su estructura tarifaria el bloque intermedio
de consumo de 21 a 50 m3/mes, dividido en dos bloques de 21 a 30 m3/mes y de 31 a 50
m3/mes.
VI.3.b.ii. Tarifa Social
Se configuraron diversas Categoras de Usuarios a los que les aplica tarifas diferenciadas
en funcin de su condicin de residenciales o comerciales, y a su vez, las categoras
admiten subdivisiones que contemplan en la capacidad de pago y acceso a los servicios,
recibiendo subsidios bajo la modalidad de reduccin en la tarifa a pagar.
La tarifa Residencial Social se aplica en toda el rea de operacin de Sabesp. La categora
Residencial Social obtiene las siguientes reducciones respecto de la categora Residencial
Normal:
Rango de consumo
0 a 10 m3/mes
11 a 20 m3/mes
21 a 30 m3/mes
31 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes

Reduccin
tarifaria
-66%
-62%
-47%
-24%
-24%

En razn de las altas concentraciones de pobreza en la Regin Metropolitana de San Pablo,

la categora Residencial Favelas fue instituida para esta regin. La categora Residencial
Favelas obtiene las siguientes reducciones respecto de la categora Residencial Normal:
Rango de consumo
0 a 10 m3/mes
11 a 20 m3/mes
21 a 30 m3/mes
31 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes

Reduccin
tarifaria
-74%
-81%
-75%
-24%
-24%

La categora Comercial y Entidades de Asistencia Social sin fines de lucro obtiene las
siguientes reducciones respecto de la categora Comercial Normal, segn el bloque de
consumo:

124

Informe de Avance I

Rango de consumo
0 a 10 m3/mes
11 a 20 m3/mes
21 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes

Reduccin
tarifaria
-50%
-50%
-50%
-50%

La categora Pblica con contrato obtiene las siguientes reducciones respecto de la

categora Pblica sin contrato:
Rango de consumo
0 a 10 m3/mes
11 a 20 m3/mes
21 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes

Reduccin
tarifaria
-25%
-25%
-25%
-25%

VI.3.b.iii. Reduccin en Municipios

Adicionalmente, la estructura tarifaria diferencia geogrficamente los usuarios a partir de
la identificacin de Zonas que cuentan con un paquete de tarifas independientes.
En la categora Residencial se obtienen las siguientes reducciones respecto de las tarifas en
esta categora para la Regin Metropolitana:

Rango de consumo
0 a 10 m3/mes
11 a 20 m3/mes
21 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes

Metropolitana
-San Bernardo
del Campo
-19%
-28%
-31%
-15%

Metropolitana
Norte y
Sistemas
Regionales
0%
-11%
-45%
-40%

Sistemas
Regionales
- Norte
0%
-11%
-52%
-42%

Sistemas
Regionales
- Lins
-6%
-28%
-53%
-50%

En la categora Comercial se obtienen las siguientes reducciones respecto de la las tarifas

en esta categora para la Regin Metropolitana:

Rango de consumo
0 a 10 m3/mes
11 a 20 m3/mes
21 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes

Metropolitana
Metropolitana
Norte y
-San Bernardo
Sistemas
del Campo
Regionales
-25%
0%
-26%
-39%
-28%
-49%
-20%
-42%

Sistemas
Regionales
- Norte
0%
-39%
-47%
-35%

Sistemas
Regionales
- Lins
-30%
-57%
-64%
-59%

Por otra parte, respecto de la Regin Metropolitana se haban expuesto anteriormente

reduccin hacia el resto de los municipios, pero respecto de las regiones Norte y el
Municipio de Lins en los Sistemas Regionales hay aumentos tarifarios respecto de la
regin Metropolitana.

125

Informe de Avance I

Rango de consumo
0 a 10 m3/mes
11 a 20 m3/mes
21 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes

Sistemas Regionales
Norte
Lins
0%
87%
34%
13%
52%
-4%
59%
9%

VI.3.b.iv. Reduccin en el servicio de alcantarillado

En municipios de la Regin Metropolitana Norte y de los Sistemas Regionales se aplic
ara todas las categoras, una reduccin del 20% en la tarifa correspondiente al servicio de
alcantarillado, en relacin a la del servicio de agua.

Rango de consumo
0 a 10 m3/mes
11 a 20 m3/mes
21 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes

Metropolitana
Norte y Sistemas
Regionales
-20%
-20%
-20%
-20%

VI.3.b.v. Sobreprecios en subsidios cruzados

Las categoras Comercial Normal, y Residencial pagan por encima de la tarifa media de
agua (R$ 1,61), as como tambin los bloques de consumo superiores en todas las
categoras, respecto de la tarifa media, mientras la categoras Residencial Social y
Comercial o Entidades de Asistencia Social, pagan menos que la tarifa media en los dos
primeros bloques de consumo.
Regin Metropolitana
San Bernardo
Regin
del Campo
Metropolitana Norte
Residencial Normal
11 a 20 m3/mes
21 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes
Comercial Normal, Industrial y
Pblica sin contrato
11 a 20 m3/mes
21 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes

Sistemas regionales
Sistemas
Regionales
Norte Lins

-14%
108%
183%

20%
201%
232%

7%
65%
98%

7%
65%
98%

7%
43%
93%

-14%
40%
65%

124%
319%
379%

201%
478%
502%

83%
196%
247%

83%
209%
293%

102% 29%
341% 109%
376% 145%

126

Informe de Avance I

Regin Metropolitana
Sistemas regionales
San Bernardo
Regin
Sistemas
del Campo
Metropolitana Norte Regionales Norte
Lins
Residencial Social
11 a 20 m3/mes
21 a 30 m3/mes
31 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes
Comercial o Entidad de Asistencia
Social ; Pblica Municipal en Lins
11 a 20 m3/mes
21 a 50 m3/mes
ms de 50 m3/ mes

-68%
12%
97%
117%

-55%
60%
128%
152%

-59%
-11%
26%
50%

-59%
-11%
26%
50%

-59%
-24%
9%
47%

-62%
-17%
19%
40%

-6%
93%
131%

52%
190%
200%

-8%
50%
75%

-8%
55%
97%

102%
341%
376%

71%
179%
227%

VI.3.c. Metodologa de focalizacin

La asignacin de los subsidios consta de tres componentes. En primer lugar, fueron
delineados los Requisitos en base a condiciones socioeconmicas de las unidades o
economas de consumo, luego, fue estimado el porcentaje de la poblacin que ser pasible
de los beneficios, es decir, ser registrado en una de las categoras que pagan menos que la
tarifa media, y por ltimo, de acuerdo a ello, se selecciona de entre los usuarios que
soliciten el subsidio y comprueben su condicin.
De acuerdo a los Requisitos establecidos por categora, se tiene que para obtener el derecho
a la tarifa Residencial Social los consumidores deben encontrarse en las siguientes
condiciones:

Ingresos familiares de hasta 3 salarios mnimos, o

Desempleados con su ltimo salario no mayor a 3 salarios mnimos y de un perodo

mximo de 12 meses,

Miembros de hogares unifamiliares o colectivos, considerados residencias sociales,

como construcciones precarias de hasta 60m2 de rea til construida, Para hogares
colectivos: Las habitaciones sociales como conventillos y propiedad vertical como
Unidad Social Vertical resultante del proceso de urbanizacin de las favelas,
debern ser registradas en la tarifa social.

Consumidores monofsicos de energa elctrica con un consumo de hasta 170

Kw./mes, y

No ser deudores de Sabesp, en otro caso, se debe hacer un acuerdo para el pago de
la deuda.

Luego, podrn ser registrados en la categora Residencial Especial todos los inmuebles
residenciales unifamiliares con rea til construida de hasta 90 m2 y no encuadrados en la
tarifa social.
En la categora Comercial o Entidad de Asistencia Social, podrn encuadrarse como
entidad de asistencia social aquellas que prestan servicios de asistencia -a la Niez y
127

Informe de Avance I

Adolescencia, Personas portadoras de deficiencias, enfermedades y bajo tratamiento,

Adultos mayores, Hogares, Comunidades Teraputicas, Asistencia a los dependientes
qumicos, Programas de alimentacin registrados por el gobierno federal, estadual o
municipal. Las entidades pblicas que adhieren al Programa de Uso Racional del agua
tambin son beneficiadas. Adems debern estar con sus cuentas al da, y cumplir con el
contrato.
En relacin a los Porcentajes de economas a subsidiar, sern registrados como
Residencial Social, una proporcin obligatoria del 10% de las economas residenciales
del municipio y como Residencial Especial un porcentaje obligatorio de 35% del total de
las economas residenciales normales del municipio. En caso que el nmero de economas
residenciales a ser registradas en las categoras superen el porcentaje fijado, sern
excluidos de la categora por orden decreciente los inmuebles de mayor rea de
construccin.
Para recibir el beneficio el cliente deber presentar los documentos que comprueben los
ingresos y el encuadramiento de la tarifa social, rea del inmueble, y el consumo de
energa elctrica, y deber realizarlo anualmente para no ser sacado del registro. Adems,
los clientes cuyas conexiones se acusen de fraude de cualquier naturaleza perdern el
registro en esta tarifa social, ms all de sufrir las sanciones previstas en las normas de la
empresa.

VI.4. EVALUACIN DEL CASO

De acuerdo al marco descripto y las estadsticas de subsidios obtenidas de los documentos
de Inecon (2004), Sabesp (2000 al 2008), e Idec (2006) se encuentran los siguientes
resultados y comentarios:

Cantidad de usuarios beneficiados

Desde 1997 SABESP beneficia a ms de 600 mil personas carentes con la
posibilidad de pagar de acuerdo con sus ingresos, tamao de la vivienda y consumo
de la energa elctrica.
En el 2000 fueron beneficiadas 1,9 millones de personas en la Regin
Metropolitana de San Pablo, con la Tarifa Favelas y 525 mil personas con la Tarifa
Social. Se benefici a 903 instituciones con la Tarifa para Entidades Asistenciales
sin fines de lucro.

Proporcin sobre usuarios totales

Los usuarios beneficiados con subsidios son el 3% del total de usuarios (Idec,
2006). Corresponden al 89.8% de los usuarios residenciales, que reciben subsidio
cruzado y pagan una tarifa media inferior a la media de la empresa. Si bien un 85%
del consumo total de agua y alcantarillado de SABESP proviene de los clientes
residenciales, solamente el 2,4% del consumo total proviene de las categoras
subsidiadas, la residencial social y la residencial favelas. Las economas
Residenciales corresponden al 91.45% de las economas de Sabesp y consumen el
84.22% del volumen medido de agua. Corresponden a 51.531.491 economas en la
Regin Metropolitana y a 18.000.000 economas en los Sistemas Regionales
(Inecon, 2004).
128

Informe de Avance I

Incidencia del valor de la tarifa social con relacin al salario mnimo

El siguiente cuadro contiene datos sobre la incidencia del valor de la tarifa social
como porcentaje del salario mnimo.

Tarifa mnima
mensual normal
(agua y
alcantarillado)

Tarifa social
(agua y
alcantarillado)

Tarifa social como

% del salario
mnimo ($R
350,00)

R$ 8,08

2,31%

R$ 6,18

1,77%

Tarifa social
R$ 23,88*
Tarifa favela
Valores a Diciembre 2006 (Idec, 2006)

Sobreprecios
El subsidio cruzado se basa en sobreprecios al resto de las categoras comerciales,
industriales y pblicos, haciendo que stos paguen sobreprecios de hasta un 261%.

Transferencia de otras categoras

Se estima en base a los montos recaudados que la transferencia que se produce
entre estos clientes y los usuarios residenciales es de R$ 51,79 millones en la
facturacin de agua potable y R$ 42,89 millones en la facturacin del servicio de
alcantarillado sanitario. Estos recursos estaran siendo aportados por los usuarios de
la categora comercial normal en un 55%, un 30% por los usuarios pblicos sin
contrato y un 13% por los usuarios industriales, que en conjunto representan al 8%
de los clientes de la empresa y el 15% del volumen facturado de agua y
alcantarillado.

Consumo bsico y proporcin subsidiada

Considerando que el perfil medio de consumo ocurre predominantemente en las dos
primeras bandas de consumo, el consumo medio de Sabesp est entre 11 m3 y 20
m3 mensuales, y tambin es el nivel de consumo medio de las categoras
Residenciales.
Los usuarios de la categora Residencial Normal reciben subsidio en los primeros
20 metros cbicos por mes, luego los montos cobrados son superiores a la tarifa
media. La reduccin en la categora residencial social en relacin a las tarifas
aplicadas en la categora residencial normal corresponde a 66% para la primera
banda de consumo, 62% en la segunda banda y 24% en las dos ltimas bandas de
consumo. La categora residencial favelas representa una reduccin del 74% en la
primera banda, 81% en la segunda y 24% en las ltimas dos bandas de consumo,
relativamente a las tarifas aplicadas en la categora residencial normal.

129

Informe de Avance I

Errores de focalizacin
De acuerdo con estudios realizados por Sabesp, se han identificado los principales
problemas en la poltica tarifaria que afectan directamente al esquema de subsidios
vigente, en trminos de impacto socioeconmico y de costo para la empresa. Ellos
son:

1) La tarifa social penaliza al pequeo consumidor. Creada para asistir a la poblacin

de bajos ingresos, esta prctica resulta injusta obligndole a pagar por varios metros
cbicos de agua no consumida (por ejemplo, una persona que vive sola en San
Pablo, consume apenas 3.3 m3 por mes y paga lo mismo que una familia de tres
personas que consumen 10 m3).
2) Probable tendencia a la no racionalizacin del consumo de agua. Si bien habra
que estudiar en profundidad a las categoras subsidiadas para conocer sus
necesidades de consumo de agua, se observa de los resultados del Estudio de
Inecon (2004) que la categora Residencial Favelas, tienen mayor participacin del
consumo en el segundo bloque que las otras categoras Residenciales, as como
tambin se observa que la categora Comercial y Entidades de Asistencia Social,
tienen un consumo medio mensual ampliamente mayor que la categora Comercial
Normal.
3) No debe haber un lmite de tiempo para las familias de bajos ingresos. Es
aceptable que se haga una revalidacin peridica de la situacin econmica para
verificar la necesidad de participar en un programa social, pero por otro lado, no
debera haber un lmite de tiempo para las familias de bajos ingresos dado que la
pobreza en Brasil es un problema estructural que precisa medidas de largo plazo.
4) El exceso de categoras torna menos transparente la cobranza. A pesar de que la
clasificacin de usuarios por categoras es la internacionalmente aceptada, el
nmero de categoras no debe ser excesivo porque trae consecuencias indeseables,
complicaciones innecesarias en la fijacin de la tarifa, complica el proceso de
facturacin y catastro de los clientes, provoca confusin y torna menos transparente
la cobranza de servicio a los usuarios.
5) No existe una poltica de subsidios focalizada a los clientes ms pobres.
Actualmente se estn subsidiando el 90% de las economas residenciales, habiendo
en la Regin Metropolitana de San Pablo una proporcin de pobres del 35,5%
segn la PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios)
6) En consecuencia, el valor de los subsidios es muy elevado. Calculado en R$ 95 M.
mensuales.
7) Se crean incentivos para que los clientes que pagan sobreprecios procuren fuentes
alternativas de abastecimiento de agua el costo del subsidio es muy alto y est
financiado por 17% del total de las economas que paga hasta casi 4 veces el valor
de la tarifa media de SABESP. Esta situacin puede generar que no existan clientes
que paguen este sobreprecio y el esquema no sea sustentable.

130

Informe de Avance I

VII. MARCO ACTUAL DE SUBSIDIOS EN PER

Este captulo contiene el anlisis del diseo del sistema de subsidios vigente en Per para
los servicios de saneamiento, as como una evaluacin de su aplicacin y desempeo. Se
inicia con la descripcin de la asignacin de funciones sectoriales en los servicios de
saneamiento, a fin de comprender acabadamente las responsabilidades locales y nacionales
en el diseo, programacin y aplicacin de cuestiones tarifarias y de subsidios. Luego de
revisar los lineamientos y principios tarifarios en Per y las bases conceptuales para la
definicin de subsidios, se evalan los subsidios existentes orientados a la oferta y a la
demanda.

VII.1. ENTORNO INSTITUCIONAL DE LOS SERVICIOS

Como se detalla en el GRFICO 3, el marco institucional del sector agua y saneamiento
est compuesto por una variedad de actores de diversos estamentos del Estado, lo que
involucra, consecuentemente, una gran diversidad de intereses y objetivos por parte de los
agentes involucrados y evidencia una problemtica en la asignacin de funciones
sectoriales25.
GRFICO 3. Marco Institucional del Sector Saneamiento
Presidencia del Consejo
de Ministros
(Poder Ejecutivo)
mbito de la
Formulacin de
polticas
Ministerio de
Agricultura
mbito de la
Regulacin
y el
Control

mbito de la
Prestacin
Del Servicio

Ministerio de
Economa y
Finanzas

Ministerio
de
Salud

FONAFE

48 EPS municipales
(dependen de
gobiernos regionales)

Ministerio de
Vivienda,
Construccin
y Saneamiento

SUNASS

ATUSA S.A.
(operada por un
concesionario)

SEDAPAL

25

SUNASS (2006) indica que se registran importantes cruces de funciones entre las agencias pblicas del
sector saneamiento (p. 46).
131

Informe de Avance I

La Ley General de Servicios de Saneamiento (LGSS) y su Reglamento26 determinan las

bases del diseo institucional del sector en Per, designando al Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento (MVCS) como responsable de las polticas nacionales; la
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) como organismo
regulador; y las Municipalidades Provinciales y Distritales como responsables de la
prestacin.
VII.1.a. Formulacin de Polticas
Las responsabilidades por las funciones de formulacin de polticas, planificacin y de
financiamiento del sector recaen principalmente en el MVCS, creado por la Ley N
27.779/2002. El MVCS, como rgano rector a nivel nacional en la materia, es responsable
de la formulacin, aprobacin, ejecucin y supervisin de las polticas de alcance nacional
en saneamiento27. Su misin es mejorar las condiciones de vida de la poblacin facilitando
su acceso a una vivienda adecuada y a los servicios bsicos, incluyendo agua potable y
alcantarillado.
El Ministerio ejerce sus funciones en el sector de saneamiento a travs de la Direccin
Nacional de Saneamiento Urbano y de programas apoyo sectorial en coordinacin con el
Ministerio de Economa y otros organismos de carcter multilateral.
La titularidad de los servicios en el Per se divide entre el Estado Nacional, para el caso de
los servicios operados por SEDAPAL, y las Municipalidades Provinciales y Distritales en
el resto de los sistemas del interior del pas y los sistemas rurales. Como ejecutor de las
potestades nacionales del Estado Nacional sobre las provincias de Lima y Constitucional
del Callao, el MVCS tambin dicta los lineamientos y polticas locales para la prestacin
de SEPAPAL, empresa pblica adscrita a este Ministerio.
En la definicin de polticas a nivel nacional, desde mediados de 2005, tambin interviene
en el sector la Presidencia del Consejo de Ministros, a travs del Consejo Nacional de
Competitividad, llevando adelante el Plan Nacional de Competitividad (PNC). El PNC28
contempla objetivos de autonoma y gestin de las EPS, participacin de reguladores,
reorganizacin institucional y de poltica tarifaria, as como de participacin privada,
eficiencia y proteccin a los usuarios29.
En el resto del pas, las Municipalidades ejercen sus funciones de formulacin de polticas,
planificacin y de financiamiento dentro de sus mbitos geogrficos. Las Municipalidades
son responsables de asegurar la prestacin de los servicios de saneamiento dentro de su
jurisdiccin.
En el cumplimiento de sus funciones estn facultadas a otorgar derechos de explotacin a
empresas publicas, privadas o mixtas (Art. 5 de la LGSS y Art.6 del Reglamento de la
LGSS) y programar y financiar las inversiones y niveles tarifarios de sus servicios. Las

26

Ley General del Servicio de Saneamiento - Ley N 26338 y Texto nico Ordenado del Reglamento de la
Ley General de Servicios de Saneamiento - Decreto Supremo N 023-2005-VIVIENDA

27

Ley N 27779 y Ley 27792 de Organizacin y Funciones del MVCS

28

Decreto Supremo N 057-2005

29

Objetivo estratgico 3, de Infraestructura

132

Informe de Avance I

Municipalidades fijan las tarifas que resultan de aplicar las formulas tarifarias aprobadas
por la SUNASS (Art 36 y 37 de la Ley LGSS) y controlan la prestacin de los servicios
pblicos locales (Art. 32 de la Ley N 27972 Ley Orgnica de Municipalidades).
VII.1.b. Regulacin y Control
Las funciones de regulacin y control sectorial las ejerce la SUNASS30, organismo
regulador de los servicios de saneamiento a nivel nacional creado en el ao 199231. Los
alcances definitivos de las funciones de la SUNASS fueron establecidas en la Ley Marco
de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos (LMOR)
y su Reglamento32. La SUNASS tiene las funciones de:

Dictar y emitir normas y reglamentos para realizar las actividades de su

competencia

Regular las tarifas que cobran las Empresas Prestadoras de Servicios de

Saneamiento (EPS)

Verificar el cumplimiento de las obligaciones legales, contractuales o tcnicas de

las EPS

Imponer sanciones y medidas correctivas a las EPS en caso de incumplimientos

Resolver en va administrativa los conflictos, controversias y reclamos entre las

EPS, y de stas con los usuarios

En lo concerniente a tarifas y la posibilidad de implementar esquemas de subsidios en sus

estructuras, sus facultades incluyen:

Establecer la estructura tarifaria para las empresas prestadoras a nivel nacional

Fijar y reajustar las tarifas de los servicios de saneamiento para las empresas
prestadoras

Establecer los niveles de cobertura y calidad de los servicios de saneamiento para

cada localidad administrada por las empresas prestadoras

Aprobar los procedimientos para la determinacin de los precios de los servicios

colaterales

Asimismo, por la naturaleza de las empresas prestadoras y las caractersticas ambientales y

de salud de los servicios, en la regulacin y control intervienen asimismo otras
dependencias oficiales. Principalmente, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) en
cuanto al control sobre el presupuesto, niveles de gasto, inversin y endeudamiento de las
EPS. El MEF apoya adems a las EPS en operaciones y garantas de endeudamiento

30

Con excepcin del rea rural y las pequeas localidades fuera el mbito de las EPS

31

Decreto Ley N 25965

32

LMOR: Ley N 27332 y modificaciones (Ley N 28337). Reglamento: Decretos Supremos N 042-2005PCM y N 086-2005-PCM.
133

Informe de Avance I

requeridas por sus proyectos de inversin. El MEF utiliza los Convenios de

Administracin por Resultados, donde se establecen Metas de Gestin anuales a las EPS
que permiten vincular los compromisos acordados con el cumplimiento de estas Metas. La
revisin del cumplimiento de los convenios es responsabilidad de la Contralora General de
la Repblica.
La responsabilidad de la salud ambiental y de las caractersticas y la calidad del agua para
consumo humano es del Ministerio de Salud. Por medio de la Direccin General de Salud
y la Direccin Ejecutiva de Saneamiento Bsico, este Ministerio regula los aspectos
sanitarios del agua potable y de proteccin del medio ambiente. En tanto, el Ministerio de
Agricultura resuelve sobre el uso del recurso hdrico y establece el canon por el uso de
aguas superficiales. El Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del
Estado (FONAFE) ejerce el control sobre el presupuesto, los niveles de gasto, inversin y
endeudamiento de SEDAPAL, y administra el destino de sus utilidades.
VII.1.c. Prestacin de los Servicios
La funcin de prestacin de los servicios en el mbito urbano est a cargo de las Empresas
Prestadoras de Servicios (EPS) de acuerdo a la normativa vigente. Las EPS pueden ser
municipales, pblicas, privadas o mixtas. Actualmente, la prestacin est dominada por
prestadores pblicos, compuestos por 48 EPS municipales y SEDAPAL33, dependiente del
gobierno nacional.
En el caso de las EPS municipales, los accionistas son las mismas Municipalidades, por lo
que se reconocen problemas de injerencia poltica en las decisiones de la operacin,
expansin y prestacin en general de los servicios34, especialmente en lo vinculado a las
tarifas aplicadas a los usuarios y su actualizacin. Es importante resaltar que es
responsabilidad de la Junta General de Accionistas de las EPS (en algunos casos integrada
por representantes de las Municipalidades Provinciales o Distritales del mbito en el cual
opera) aprobar las tarifas a aplicar de acuerdo a las frmulas tarifarias determinadas por la
SUNASS.
SEDAPAL es la nica Empresa Prestadora de servicios del Gobierno Central. Depende del
MVCS y esta controlada por el FONAFE. Es la principal prestadora del pas y responsable
de la prestacin de los servicios de agua potable y alcantarillado en Lima Metropolitana.
La empresa privada Aguas de Tumbes (ATUSA) provee agua a las tres provincias en
Tumbes y es el nico caso de concesin de una empresa de saneamiento en el pas. La
concesin del sistema de Agua potable en Tumbes est a cargo de la empresa ATUSA
desde octubre de 2005.
Por ltimo, en el mbito rural y pequeas localidades, la prestacin se resuelve por la
actuacin de organizaciones comunales o la prestacin directa de las Municipalidades. En
el mbito de servicio de este tipo de prestadores reside casi un tercio de la poblacin.

33

SUNASS (2007)

34

SUNASS (2006)
134

Informe de Avance I

CUADRO 18. Principales Prestadores de Saneamiento en Per

EPS
SEDAPAL*

mbito de servicio
(provincias)
Lima, Constitucional del Callao

Usuarios de Agua Potable

(estimados)
1.718.449

SEDAPAR S.A.

Arequipa, Caman, Caraveli,

Castilla, Caylloma, Condesyuos,
Islay, La Unin

223.171

EPS GRAU S.A.

Piura, Morropn, Sullana, Talara,

Paita

170.383

SEDALIB S.A*

Ascope, Chepen, Pacasmayo, Vir,

Trujillo

160.238

EPSEL S.A.

Chiclayo, Ferreafe, Lambayeque

151.361

Cusco, Anta, Paucartambo,

Urubamba

89.574

SEDACUSCO S.A.*

* Casos pilotos: EPS para los cuales se realizarn las simulaciones de aplicacin del esquema de tarifas propuesto en
el marco de la presente asistencia

VII.2. TIPOLOGAS DE SUBSIDIOS EN SANEAMIENTO

Con objeto de definir los trminos para el anlisis de los esquemas actuales de subsidio en
Per, as como las propuestas de esquemas de subsidios que resulten de esta Consultora,
se presentan en esta seccin las distintas tipologas de subsidios en saneamiento aplicadas
en la Regin.
En primer lugar, los sistemas de subsidios en saneamiento pueden clasificarse de acuerdo
al objeto del subsidio. Los subsidios pueden dirigirse a la oferta (prestador) o a la demanda
de los servicios (usuarios). Los subsidios a la oferta se encuentran extendidos ampliamente
en Amrica Latina y el Caribe, como en los casos de Argentina y Brasil analizados en
Captulos anteriores, y tradicionalmente estn destinados a cubrir los dficits
presupuestarios de las empresas pblicas prestadoras, sin especificar si su destino final es
cubrir los costos operativos o financiar determinadas inversiones. Estos subsidios estn
dirigidos en forma general al prestador y se administran como transferencias
presupuestarias, exenciones impositivas o precios garantizados de insumos, entre otras
vas.
En los ltimos aos, sin embargo, los subsidios a la oferta se han enfocado
progresivamente a solventar la realizacin de obras u a otros componentes especficos del
plan de inversiones de las prestadoras. Se trata de subsidios al capital, los cuales estn
contemplados en la regulacin y se aplican en el Per, segn se detalla en la seccin VII.5.
Los subsidios a la oferta implican que las tarifas de los servicios pueden colocarse por
debajo de los costos de operacin y la amortizacin de las inversiones del prestador. En
definitiva, las transferencias pblicas a los prestadores implican finalmente tarifas menores
al costo total de proveer los servicios, por lo que los beneficiarios resultan ser la
generalidad de los usuarios o la demanda de los servicios. Los aportantes o subsidiantes
ltimos en este caso son los contribuyentes del Municipio o titular de los servicios que
deriva los fondos al prestador.

135

Informe de Avance I

Los subsidios a la demanda se clasifican a su vez de acuerdo a su destino. Estos pueden

estar diseados para subsidiar el consumo o el acceso a los servicios. Los subsidios al
consumo toman la forma de tarifas menores a los costos para ciertos rangos de consumos o
tipos de usuarios, y su aplicacin es generalizada en los servicios de la Regin. Estos
subsidios se distinguen por beneficiar, en forma continua, nicamente a los actuales
usuarios de los servicios.
Los subsidios al acceso solventan, parcial o integralmente, la conexin a la red y/o las
instalaciones domiciliarias internas de nuevos usuarios, y generalmente se focalizan de
acuerdo al mbito geogrfico en el que residen. Sus beneficiarios no son actuales usuarios
del servicio y el subsidio se otorga por nica vez.
Resulta menos frecuente la utilizacin de estos subsidios al acceso, si bien existen
recomendaciones de avanzar en esquemas de este tipo para servicios con bajos y medios
niveles de cobertura, ya que la poblacin con menores recursos, y por lo tanto quien debe
ser objeto de las polticas sociales del Estado, incluyendo los subsidios, es principalmente
quien compone el universo de poblacin que no tiene acceso al servicio. Cargos
subsidiados a la conexin se encuentran por ejemplo en los servicios del rea
Metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires, financiados con la aplicacin de un cargo
adicional aplicado a todos los usuarios ya existentes.
Los subsidios a la demanda en saneamiento tambin pueden clasificarse de acuerdo al
mtodo de focalizacin. La identificacin de los beneficiarios puede realizarse en forma
directa o indirecta.
A pesar de sus mayores errores de inclusin y exclusin, el sistema de subsidios indirectos
es el ms difundido dentro de los servicios de saneamiento, por ser el de ms sencilla
aplicacin y requerir de menores exigencias informativas e institucionales para su
implantacin y funcionamiento. La identificacin indirecta de los beneficiarios para la
asignacin del subsidio suele responder a criterios geogrficos (zonas en que se divide una
localidad) y de consumo (tarifas por bloque). En la Regin, el caso ms distintivo de
focalizacin indirecta es el de Colombia35, utilizado no slo en los servicios de
saneamiento, si bien se encuentran extendidos en la generalidad de los servicios de la
Amrica Latina.
Los subsidios directos a la demanda son aquellos que individualizan a sus beneficiarios.
Las caractersticas individuales de los usuarios se vinculan con los criterios adoptados de
focalizacin a fin de identificar nominalmente los beneficiarios, incorporando esta
informacin en el sistema de facturacin de la prestadora. Chile representa el caso
emblemtico de subsidios directos en Amrica Latina. Segn se detalla en la seccin II.3,
el sistema chileno, con la participacin descentralizada de los Municipios, identifica cada
usuario que cumple con los criterios adoptados, a los que la empresa luego factura en
forma diferenciada.
Una ltima distincin entre los tipos de subsidios se refiere a la fuente para su
financiamiento. El origen de los fondos para los subsidios puede resolverse dentro del
servicio o bien ser partidas presupuestarias especiales del municipio o la instancia de
gobierno titular local de los servicios.

35

Ver Captulo III

136

Informe de Avance I

Cuando el financiamiento proviene de los mismos usuarios de los servicios, se denominan

subsidios cruzados. Los ingresos por encima de los costos que provienen de ciertos
usuarios de la empresa son los que financian las tarifas inferiores a los costos aplicadas a
otros usuarios. Los subsidios cruzados suelen combinarse con criterios de asignacin con
focalizacin zonal o geogrfica, por lo que cuando en el sector se mencionan esquemas de
subsidios cruzados, generalmente se entiende que son aquellos que combinan
financiamiento por parte de otros usuarios con focalizacin zonal o geogrfica. Sin
embargo, lo que les da la caracterstica distintiva de cruzados es el origen de los fondos
para su financiamiento: usuarios (subsidiantes) del servicio financian, generalmente en
forma parcial, los costos de prestacin de los usuarios (subsidiados) beneficiados con el
esquema de subsidios.
En ocasiones, para el caso de empresas que atienden mltiples servicios pblicos, los
subsidios cruzados se financian con las tarifas aplicadas a otros servicios, por ejemplo, los
de electricidad o telecomunicaciones. Los subsidios cruzados tambin pueden estar
implcitos entre usuarios de distintas localidades atendidas por una misma empresa cuando
sta aplica una tarifa uniforme en todo su mbito geogrfico de servicio.
Los subsidios a la demanda financiados con partidas oficiales externas al servicio suelen
asociarse con mecanismos de focalizacin directa de los beneficiados. En la regin, pueden
mencionarse los programas de Tarifa Social en Argentina, que se aplican tanto para
saneamiento como para otros servicios pblicos. Por medio de stos, los Municipios
asumen parcialmente los costos de prestacin a usuarios seleccionados pagando una
porcin de sus facturas a los prestadores con fondos provenientes de sus erarios.
GRFICO 4. Tipos de Subsidios Aplicados en Saneamiento
Subsidios en Saneamiento
objeto
A la Oferta

A la Demanda
destino

destino

Sin asignaci
asignacin
espec
especfica
Al Capital

Al consumo
Al acceso

focalizacin

Directos
Indirectos

financiamiento

Fondos Municipales
(titular de los servicios)
Cruzados

Cabe destacar finalmente que, en su aplicacin prctica, los subsidios en saneamiento no

siguen exclusivamente una definicin estricta de alguna de las tipologas que se detallan en
esta seccin. Por regla general, los sistemas de subsidios suelen combinarse entre s, o bien
aplicarse distintos sistemas al mismo tiempo para un mismo servicio.

137

Informe de Avance I

VII.3. PRINCIPIOS Y NORMATIVA TARIFARIA Y DE SUBSIDIOS EN PER

La evaluacin del estado actual de los subsidios en Per implica una consideracin relativa
respecto a los principios, lineamientos y objetivos que la regulacin y poltica sectorial
plantean en lo ateniente a subsidios y a tarifas en general. Adems, la comprensin de las
regulacin y procesos tarifarios posibilita la adopcin de recomendaciones relativas a su
aplicacin, incluidas en el Captulo IX.
VII.3.a. Principios Tarifarios
En primer lugar, los principios generales que guan la definicin de las tarifas del servicio
y, por ende, determinan los objetivos para su regulacin, quedan establecidos en la LGSS y
su reglamento36: eficiencia econmica, viabilidad financiera, equidad social, simplicidad y
transparencia. Respecto a los principios ms estrechamente vinculados a subsidios, el
Reglamento de la LGSS (Art. 94) establece que:
En aplicacin del principio de eficiencia econmica, las tarifas que cobre la EPS
por la prestacin de los servicios de saneamiento, debern inducir a una asignacin
ptima de recursos que posibilite la maximizacin de los beneficios de la
sociedad.
En aplicacin del principio de equidad social, el Estado implementar una poltica
que permita el acceso a los servicios de saneamiento del mayor nmero de
pobladores.
Al contrario de otras leyes o legislaciones en pases, departamentos o provincias de
Amrica Latina y el Caribe que constituyen el Marco Regulatorio de los servicios, la LGSS
y su Reglamento no hacen referencia explcita a un sistema de subsidios aplicable al sector.
En su lugar, fijan los principios tarifarios e indican que el Estado implementar las
polticas para su instrumentacin.
Por ello, toman relevancia los planes oficiales para el sector de saneamiento y las
regulaciones de la SUNASS en lo concerniente a la definicin de las estructuras tarifarias,
en atencin a estos principios tarifarios, en especial al de equidad social. Estos planes y
regulaciones estn contenidos en la normativa sectorial a nivel nacional:
CUADRO 19. Normas destacadas vinculadas a Estructuras Tarifarias y Subsidios
Norma

Fecha

Contenido

Resolucin N 0092007-SUNASS-CD

5/2/2007

Reglamento General de Regulacin Tarifaria.

Reemplaza Resoluciones sobre Reordenamiento
Tarifarios, PMO, Equilibrio Financiero y otras
cuestiones tarifarias.

DS N 007-2006VIVIENDA

19/3/2006

Plan Nacional de Saneamiento 2006 2015

36

Decreto Supremo 09-95-PRES

138

Informe de Avance I

Ley N 26338 y
Decreto Supremo N
023-2005-VIVIENDA

24/7/1994

LGSS y Reglamento. Se establecen los Principios

Tarifarios en saneamiento.

Resolucin N 117999-SUNASS

22/12/1999

Directiva Importe a Facturar y Comprobantes de

Pago de los Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario. Define las categoras de
usuarios.

Ley N 27838

4/10/2002

Ley de Transparencia y Simplificacin de los

Procedimientos Regulatorios de Tarifas

VII.3.b. Plan Nacional de Saneamiento 2006 2015

El Plan Nacional de Saneamiento (PNS) es el documento que contiene los objetivos,
estrategias, metas y polticas para el desarrollo del sector. Como ente rector sectorial, el
responsable de la realizacin del PNS 2006-2015 fue el MVCS, y se aprob por DS N
007-2006-VIVIENDA37. Especficamente en cuanto a subsidios, el plan impone los
siguientes principios y estrategias:

Los subsidios deben dirigirse a los ms pobres (tem 2.1)

Los subsidios a la inversin deben ligarse a la eficiencia en la prestacin de los

servicios (2.1)

Para el mbito Urbano, al igual que los lineamientos del Reordenamiento

Tarifario, se procurar la revisin y simplificacin de la estructura tarifaria
(2.6.1)

El PNS se enfoca principalmente en proveer de mayor acceso a la poblacin sin recursos,

como la contribucin sectorial al logro de los objetivos de las polticas contra la pobreza,
mencionando explcitamente al Plan Nacional de Superacin de la Pobreza y los Objetivos
de Desarrollo del Milenio. En efecto, plantea en primer trmino como su Objetivo General
la ampliacin de la cobertura; y entre sus objetivos especficos se incluye el de
Incrementar el acceso a los servicios (2.4, inc. 5). Ello obliga a los actores sectoriales a
orientar primordialmente su accionar a mejorar el acceso a los servicios, incluyendo lo
relativo a la definicin y aplicacin de subsidios.
Adems, reconociendo la relacin directa entre el estado financiero de las prestadoras y la
posibilidad de expandir sus niveles de cobertura, y en concordancia con el resto de las
leyes y polticas sectoriales especficas, el PNS promueve que las tarifas cubran los costos
de operacin y de mantenimiento, y la generacin interna de caja para solventar
inversiones y el servicio de deuda38.
No obstante, el PNS indica para las pequeas localidades que el aporte directo de las
Municipalidades debe cubrir un mnimo del 40% del costo de inversin. Esto significa el
reconocimiento del uso de subsidios al capital en saneamiento, potestad de las

37

Publicado el 19 de marzo de 2006

38

Objetivo Especfico 04
139

Informe de Avance I

Municipalidades titulares, en casos en que la escala o la capacidad de pago local de los

usuarios limitan la posibilidad de lograr la autonoma financiera de los prestadores, y se
recurran a transferencias municipales o desde el estado nacional y organismos nacionales e
internacionales de apoyo.
VII.3.c. Regulacin Tarifaria
El ao ltimo, con objeto de esquematizar la normativa tarifaria sectorial, la SUNASS
resolvi aprobar39 el Reglamento General de Regulacin Tarifaria (RGRT). El RGRT
establece los procedimientos, lineamientos, metodologas y contenidos de los instrumentos
regulatorios, con indicaciones especficas para el sistema de subsidios, que conforman el
rgimen tarifario del sector saneamiento, nico para todas las EPS (Art. 6), y su proceso
de adecuacin. El RGRT representa la ltima instancia en una serie de acciones
emprendidas por la SUNASS en su esfuerzo por continuar con el reordenamiento de
estructuras tarifarias.
En primer lugar, en cuanto a principios tarifarios, el RGRT impone a la SUNASS la
aplicacin del mismo principio de equidad social ya mencionado (Art. 5). Adems,
instaura otros principios y lineamientos tarifarios para la consideracin de modificaciones
de las estructuras tarifarias de las EPS:

Para la regulacin de las tarifas se tendr en cuenta como criterio la capacidad de

pago de los usuarios (5.2.c)

El Plan Maestro Optimizado (PMO) es la herramienta principal del rgimen

tarifario, incluso en lo ateniente a las estructura tarifarias y subsidios (6.a)

En el contenido de la solicitud de modificacin de las estructuras tarifarias debe

incluirse un anlisis de la capacidad de pago de sus usuarios y del diagnstico e
impacto en los subsidios cruzados (45)

Asimismo, las solicitudes de modificacin de las estructuras de las EPS deben respetar los
Lineamientos Generales para el Reordenamiento de las estructuras tarifarias contenidos en
el Anexo 1. Este Anexo contiene las principales directrices para la reestructuracin
tarifaria de las EPS en el mbito de la SUNASS, uno de los objetivos principales del
regulador. Entre ellas, en lo relativo a subsidios:

39

Entre los objetivos del reordenamiento tarifario, se incluye el de reformular las

estructuras tarifarias y el de perfeccionar el sistema de subsidios cruzados para el
cumplimiento del principio de equidad (tem 1)

Ante eventuales conflictos en el cumplimiento de los principios generales, como

por ejemplo el de viabilidad financiera y el de equidad, se deber buscar un
equilibrio en su consecucin (tem 1)

En la estructura tarifaria, ninguna tarifa ser menor a la Tarifa Social (2.1.1). Esta
es la tarifa aplicada a los usuarios de la Categora Social. No se trata de usuarios

Resolucin N 009-2007-SUNASS-CD
140

Informe de Avance I

domsticos, sino de instituciones sin fines de lucros, con fines sociales, y servicios
restringidos.

Se procura eliminar la asignacin de consumo mnimo (2.1.2)

Se establecer una estructura tarifaria con poltica de subsidios cruzados (2.2.1.8).

En 2.1.4.b del Anexo, la nocin de subsidios cruzados combina la identificacin
indirecta de subsidiados y la utilizacin de tarifas por encima de los costos para
otros usuarios como fuente de fondos para los subsidios.

El sistema de subsidios cruzados distinguir dos tipos de usuarios (2.2.1.8):

o Subsidiados: slo la categora social y el primer rango de consumo de la
categora domstica. Su tarifa ser menor a la tarifa media.
o Subsidiantes: el resto de los usuarios, con excepcin de algunos rangos de
consumo de la categora domstica, cuya tarifa ser mayor a la tarifa media.

La definicin de los subsidios cruzados debe ser transparente, de fcil comprensin

y aplicacin (2.3.1)

Ms all de las restricciones indicadas en cuanto a los tipos de usuarios (slo categora
social) y niveles de consumo (slo primer rango) que pueden ser objeto de subsidio, los
Lineamientos contienen disposiciones que conduciran a la introduccin de un esquema de
subsidios cruzados basado en la capacidad de pago de los usuarios:

Las tarifas de las categoras tomarn en cuenta la capacidad de pago de la

poblacin (2.2.1.8)

Para el principio de equidad social, debe cumplirse que el criterio de jerarqua de

las tarifas refleje un subsidio cruzado, de modo que los usuarios de las categoras
con menor capacidad de pago paguen menos que aquellos de las otras
categoras con mayor capacidad de pago (2.3.1.A.4).

Y especialmente cuando se indica que en la implementacin del principio de Equidad se

tendr en cuenta (2.3.2.4.b):

Cualquier consumo mayor al nivel necesario para cubrir las necesidades bsicas
deber ser gravado a costo pleno y dependiendo de la capacidad de pago de la
poblacin. Aclarando que esto implica que algunos usuarios del segundo rango
de consumo de la categora domstica tambin pueden recibir subsidio.

Los subsidios sern cruzados porque se gravar con una tarifa mayor a una
porcin de los usuarios con la finalidad de aplicar tarifas menores a otra
porcin de usuarios del mismo mercado

Las directrices indicadas para el reordenamiento de las estructura tarifaria en cuanto a

subsidios sealan entonces que la provisin de servicios de saneamiento debe tender a
combinar un sistema que subsidie a cierto tipo de usuarios no domsticos (categora social)
y determinados niveles de consumo, junto a un esquema de subsidios que jerarquice a los
usuarios con un criterio de capacidad de pago. Tal como se detalla en la seccin VII.4,

141

Informe de Avance I

actualmente resta avanzar en el segundo de los esquemas planteados, basado en la

capacidad de pago. Esta situacin es la que determina el objeto de la presente Consultora.

VII.4. SUBSIDIOS A LA DEMANDA

En esta evaluacin se hace nfasis en los subsidios existentes a los usuarios domsticos, los
cuales constituyen el objeto de la metodologa de focalizacin producto de esta
Consultora. No obstante, se analizan los subsidios detectados a otros usuarios, no
residenciales, y los subsidios a la oferta, en VII.5.
VII.4.a. Subsidios Cruzados en EPS
Para los usuarios domsticos, en los servicios de saneamiento de Per se aplica una
estructura tarifaria por bloques crecientes que resulta en un esquema de subsidios cruzados
basado en el nivel de consumo de los usuarios. No est previsto en la regulacin sectorial
ni en las estructuras tarifarias aplicadas actualmente por las EPS, otro tipo de subsidio
basado en la condicin socioeconmica de los usuarios domsticos, en su capacidad de
pago, ni en ninguna otra caracterstica que no sea su nivel de consumo.
VII.4.a.i. Tarifas Crecientes por Bloque
Las estructuras tarifarias de las EPS quedan reguladas a partir de lo dispuesto por el RGRT
en cuanto al Reordenamiento de las Estructuras Tarifarias:

En la 1 etapa del Reordenamiento de las Estructuras Tarifarias, la tarifa para el

primer rango de consumo de los usuarios domsticos slo podra ser superior a la
tarifa de la Categora Social y necesariamente inferior a cualquier otra de la
estructura tarifaria.

En la 2 etapa, la tarifa para el primer tramo de consumo tiene que ser igual a la
tarifa de la Categora Social y menor a las aplicadas a los mismos usuarios
domsticos en otros rangos de consumo y que cualquiera aplicada para el resto de
las categoras de usuarios.

Respetando este escalonamiento, la tarifa del primer rango de los usuarios domsticos debe
ser subsidiada, ya que el RGRT dispone que sea menor a la tarifa media definida en el
Plan Maestro Optimizado (PMO)40.
En cuanto a la definicin de los rangos de consumo, incluyendo el lmite superior del
primer rango subsidiado, la regulacin se limita a establecer los criterios que deben adoptar
las EPS en su definicin. La legislacin sectorial no define niveles especficos en m3 para
la determinacin de los rangos de consumo que sean aplicables a todas las EPS sin
distincin. El lmite superior del primer rango corresponder al volumen necesario para
que una familia pueda cubrir sus necesidades bsicas durante un mes 41.

40

2.2.1.9 del Anexo 1 del RGRT

41

2.2.1.9 del Anexo 1 del RGRT

142

Informe de Avance I

El financiamiento del subsidio al primer tramo de consumo proviene de los usuarios no

residenciales y de los domsticos con mayores niveles de consumo en el perodo. Las EPS,
siguiendo las directivas de escalonamiento tarifario de la SUNASS, determinan en primer
lugar la tarifa media a aplicar para el consumo de sus servicios y luego, teniendo en cuenta
su estructura particular de usuarios, definen su estructura tarifaria de modo que la tarifa
promedio ponderada de los usuarios resulte en la tarifa media de la empresa.
CUADRO 20. Tipificacin de los Subsidios a la Demanda a Usuarios Domsticos
Destino

Consumo
Los precios de los consumos dentro del primer rango de consumo se
fijan por debajo del costo medio de prestacin.

Focalizacin

Indirecta
Los usuarios residenciales beneficiados se autoseleccionan mes a mes:
se benefician aquellos que registran un menor consumo en el perodo
de facturacin. El lmite superior para el primer rango subsidiado debe
ser el volumen necesario para cubrir las necesidades bsicas de una
familia, si bien en la prctica muestra diferencias segn la EPS.

Fuente de
Financiamiento

Cruzados
Para solventar el subsidio al menor consumo, se aplican tarifas por
encima del costo promedio a los rangos mayores de consumo y a los
usuarios no residenciales.

Al contrario que otras legislaciones en Amrica Latina y el Caribe, el sistema peruano no

indica a las EPS el monto o porcentaje a subsidiar respecto de la tarifa de costo medio, ni
el nivel de los sobrecargos aplicados a los usuarios subsidiantes. La regulacin slo
establece el escalonamiento tarifario que debe respetarse y asegura que las EPS prevean
tarifas para los otros usuarios acordes con el nivel de subsidios propuesto, tomando en
consideracin la estructura de usuarios de cada EPS particular.
Como resultado, el nivel de subsidios que se le otorga a los consumos del primer rango de
consumo difiere segn el mbito geogrfico de cada EPS. Las tarifas aplicadas al 2 rango
de consumo pueden superar entre el 50 y el 100% a las vigentes para el 1 (ver cuadro
siguiente). Adems, los subsidios resultantes dependen del lmite de consumo considerado
en el rango subsidiado, que vara entre los 8 y los 20 m3, segn la EPS.

143

Informe de Avance I

CUADRO 21. Cargos por Volumen ($/m3) de Servicios de Agua Potable para
Usuarios Domsticos en EPS seleccionadas

EPS

Consumo
Subsidiado
para 1 rango
(hasta m3)

Tarifa por rango ($/m3) y diferencial respecto al 1

rango (%)
1

ATUSA

20

1,05

2,09 (99%)

EMPSSAPAL

15

0,5586

0,8090 (45%)

EPS MOYOBAMBA

0,899

0,945 (5%)

2,015 (124%)

EPS SIERRA
CENTRAL

0,299

0,442 (48%)

0,937 (213%)

EPSEL SA

20

0,644

1,288 (100%)

EPSSMU

20

0,6684

1,3260 (98%)

SEDACHIMBOTE*

20

0,6062

1,2124 (100%)

SEDACUSCO

10

0,429

0,631 (47%)

1,972 (360%)

SEDALIB**

1,0618

1,1151 (5%)

2,6913 (153%)

SEDAPAL***

20

1,182

1,564 (32%)

2,412 (104%)

SEDAPAR****

10

0,437

0,761 (74%)

1,749 (300%)

* Corresponde a Chimbote. ** Corresponde a Trujillo. *** Aplican ms rangos. **** Corresponde a localidades
de Arequipa Metropolitana, La Joya, Caman, Mollendo, Matarani, Meja, La curva, El Arenal, Cocachacra y
Punta de Bombn

La revisin de la normativa y herramientas regulatorias parece indicar que la focalizacin

de los subsidios segn el nivel de consumo en Per responde a objetivos sociales y a la
aplicacin del principio de Equidad. Se recurre al nivel de consumo como una variable
proxy del nivel de ingresos, de la capacidad econmica del usuario, u otra indicativa de los
recursos con que cuenta la poblacin servida, en respuesta a los objetivos mencionados del
RGRT (5.2.c).
En efecto, en los Estudios Tarifarios de las EPS gestionados en la SUNASS se identifica el
subsidio brindado a los usuarios con menores consumos de agua potable con un beneficio a
los usuarios de menor capacidad econmica. En el apartado correspondiente al Anlisis de
Subsidios se suele repetir la siguiente consigna:
La propuesta de reordenamiento tarifario constituye un avance en los lineamientos
para el reordenamiento de las Estructuras Tarifarias, al focalizar el subsidio cruzado
en aquellos usuarios con menor poder adquisitivo, bajo la premisa de que los
usuarios con menores consumos son los de menores recursos. (el destacado no
es original)
Si bien puede comprobarse una relacin inversa entre nivel de consumo y la capacidad de
pago de los usuarios, existen otros factores, adems de los recursos econmicos del
usuario, que explican el nivel de consumo de cada usuario, especialmente la composicin
del grupo familiar en la vivienda, cuyo nmero de integrantes suele incrementarse a
mayores niveles de pobreza.

144

Informe de Avance I

Por este motivo, se reconoce que la utilizacin del nivel de consumo como mtodo de
estratificacin conlleva errores de inclusin y de exclusin en la identificacin de sus
beneficiarios. La estructura tarifaria por bloques crecientes puede responder al principio de
equidad slo en la medida que los usuarios de los primeros rangos de consumo sean
tambin aquellos con menores recursos. A esta clase de conclusiones arriban estudios
sectoriales internacionales y nacionales42.
Puede argumentarse que la fijacin de una tarifa subsidiada para el primer rango de
consumo brinda una seal de precio a las familias de menores recursos para que puedan
ajustar sus pautas de consumo de agua potable con objeto de autocalificarse como usuario
subsidiado. Sin embargo, los ajustes en la conducta consumidora de las familias por
motivos tarifarios est limitada por la inelasticidad que caracteriza la demanda de este bien,
tal como se reconoce en las Consideraciones terica del subsidio de los Lineamientos
para el Reordenamiento de las Estructuras Tarifarias.
VII.4.a.ii. Consumo y Pobreza
Como ejemplo de lo sealado en los servicios de saneamiento de Per, en los grficos
siguientes se observa para SEDAPAL, la mayor prestadora del pas, la vinculacin entre
los usuarios dentro del primer rango de consumo y los niveles de pobreza del SISFOH43.
Estas grficas son producto de la identificacin de 37.109 clientes de SEDAPAL entre la
poblacin registrada por el SISFOH. Cabe aclarar que estos usuarios residen en zonas
relevadas en el SISFOH, caracterizadas por poseer la mayor proporcin de personas con
escasos recursos.
El siguiente grfico muestra que, evidentemente, existe una vinculacin entre capacidad de
pago, aproximada por el nivel SISFOH asignada al usuario, y el volumen registrado de
consumo para el perodo considerado entre los usuarios con lectura de medidor de
SEDAPAL.

42

Por ejemplo, Apoyo Consultora y Macroconsulting (2004) para Per

43

La categorizacin del SISFOH se detalla en VIII.1.a.

145

Informe de Avance I

GRFICO 5. SEDAPAL: Consumo Promedio de Usuarios segn Nivel de Pobreza

SISFOH

40

m3

30
20

Media
29,7

26,0

31,7

15,0

10
0
Pobres extremos

Pobres

No Pobres

Fuente: Elaboracin en base a informacin comercial de SEDAPAL y SISFOH

Sin embargo, ms all de verificarse una relacin inversa entre consumos y capacidad de
pago, la intervencin de otros factores implica que muchos usuarios no pobres se
encuentren dentro del primer rango de consumo y se vean beneficiados con una tarifa
menor al costo promedio, mientras que parte de los usuarios de menor capacidad de pago
no gozan de este beneficio por el hecho de consumir por encima de este rango. Como se
observa en Komives, Foster y otros (2006) an cuando el consumo promedio tiende a
aumentar con el ingreso, alrededor de ese promedio hay una enorme variacin (p. 181)
GRFICO 6. SEDAPAL: Usuarios dentro del Primer Rango de Consumo segn
Nivel de Pobreza SISFOH

80%
60%

58%

48%
40%

40%
20%
0%
Pobres extremos

Pobres

No Pobres

Fuente: Elaboracin en base a informacin comercial de SEDAPAL y SISFOH

Puede verificarse de las divergencias entre consumos y capacidad de pago, que un 59% de
los beneficiarios de tarifas menores por consumir dentro del primer rango son usuarios
calificados como no pobres (error de exclusin44). Por otra parte, al focalizar mediante el

44

Se trata de errores de inclusin y de exclusin desde el punto de vista estrictamente del principio de la
equidad. Si el subsidio se fija por otros principios o tiene otros objetivos, como la eficiencia o el cuidado del
146

Informe de Avance I

nivel de consumo, un 52% de los usuarios pobres y pobres extremos quedan fuera del
beneficio que supone la tarifa subsidiada del primer rango (error de exclusin).
En definitiva, si bien las tarifas crecientes por bloque pueden presentarse como una forma
de promover el menor consumo, en atencin a principios de sostenibilidad ambiental y de
una segmentacin del mercado motivada por cuestiones comerciales de las empresas,
deben procurarse herramientas ms adecuadas para el logro de objetivos vinculados al
principio de Equidad.
Otro inconveniente que presenta la asignacin de subsidios por consumo, es que no
permite categorizar con un criterio estable a los usuarios subsidiados y no subsidiados, tal
como pretenden las directivas del Reordenamiento de las Estructuras Tarifarias45. Con las
tarifas crecientes por bloque, los usuarios pueden ser beneficiados o beneficiarios segn el
perodo facturado. En este sentido, se subsidia ms bien al consumo, en lugar de a los
usuarios.
Asimismo, debe advertirse que la existencia de tarifas subsidiadas para un primer rango de
consumo pierde sentido, desde el punto de vista del principio de equidad, una vez que se
halle generalizada la instauracin de un sistema de subsidios que se base en otros
indicadores ms estrechamente vinculados a la capacidad de pago de los usuarios. Con un
nuevo sistema de estas caractersticas, las tarifas subsidiadas para el primer bloque
resultaran en la duplicacin de beneficios (subsidio sobre subsidio) en el caso de usuarios
con menores recursos y bajo consumo, o bien se subsidiara incorrectamente a usuarios con
capacidad econmica y que en el mes registren niveles de consumo dentro del primer
rango.
Se destaca, finalmente, que las falencias mencionadas y las eventuales diferencias
detectadas entre los lineamientos de poltica y de la regulacin con la estructura tarifaria
actual de las EPS, se enmarcan dentro de un proceso de Reordenamiento de las Estructuras
Tarifarias liderado por la SUNASS. Entre los objetivos del reordenamiento, se incluye el
de reformular las estructuras tarifarias y el de perfeccionar el sistema de subsidios cruzados
para el cumplimiento del principio de equidad (Punto 1 del Anexo de RGRT). Este
proceso, plenamente vigente y que tom nuevo impulso el ao ltimo con la aprobacin
del RGRT, se integra, entre otros elementos, por esta Consultora, destinada a cumplir,
justamente, con los objetivos vinculados a la instauracin de un sistema de subsidios con
base en la capacidad econmica de los usuarios y a ser parte de las acciones encaradas por
la SUNASS para enfrentar la problemtica detectada en esta materia en el sector.
VII.4.a.iii. Medicin de Consumos
Los inconvenientes citados para la focalizacin en un sistema de subsidios que define a los
usuarios segn el volumen de consumo, como el caso de Per, se ven potenciados en los
servicios con menores niveles de micromedicin.

recurso hdrico, su consecucin podra justificar, al menos en parte, la asignacin de subsidios a usuarios con
mayor capacidad de pago, o la exclusin del beneficio para los considerados pobres.
45

El sistema de subsidios cruzados implicar la existencia de dos tipos de usuarios: Los que reciben
subsidio y los que otorgan subsidio
147

Informe de Avance I

En este tipo de esquemas, la medicin de los consumos domsticos constituye la

metodologa para llevar a la prctica el sistema de focalizacin de subsidios a los usuarios
en funcin del criterio adoptado para subsidiar (un consumo menor a cierto nivel). Por
ende, las fallas o la imposibilidad de focalizacin que implica las incorrecciones o
ausencias de micromedicin, redundan en errores de inclusin y de exclusin. Este
problema caracteriza particularmente a los servicios de saneamiento, al contrario de otros
servicios pblicos con medicin universal de consumos, como en la distribucin elctrica y
las telecomunicaciones. En definitiva, la decisin de focalizar a los usuarios segn niveles
de consumo debe vincularse a la posibilidad cierta de identificarlos a estos bajo ese
criterio.
GRFICO 7. Focalizacin en el Sistema Actual de Subsidios

Focalizacin:
Nivel de
Consumo
Rangos de Consumo
Definicin del 1 rango a
subsidiar

Identificacin de Beneficiarios:

Medidores
Domiciliarios
Medios y bajos niveles de
medicin
Asignacin de consumos
por Resolucin
Pobres sin medicin

En Per, el porcentaje de conexiones medidas promedia el 51% y registra una significativa

variabilidad entre EPS. Segn se muestra en el GRFICO 8, los indicadores promedio de
micromedicin entre operadores grandes, medianos y pequeos se ubicaban en 2007 entre
37% y 43%, excluyendo a SEDAPAL (70%).
En la prctica, las EPS, en ausencia de medidores domiciliarios, recurren a mtodos de
asignacin de consumo que no estn en funcin de la capacidad de pago o la condicin
socioeconmica del usuario. La asignacin de consumo responde a las Resoluciones de la
SUNASS, quien fundamenta su determinacin en base al anlisis de los valores registrados
en los distritos por parte de otros usuarios con niveles de servicios similares.
El problema de la imposibilidad de focalizacin por falta de medicin adquiere mayor
relevancia si se tiene en cuenta que los hogares no medidos suelen corresponder a aquellos
situados en reas marginales de las urbanizaciones, asociadas generalmente a sectores de
poblacin con menores ingresos. Es decir que pueden verificarse situaciones en las que a
los usuarios que se pretende beneficiar son, justamente, aquellos a los que no resulta
posible identificar debido a la falta de medidores en su conexin.
En el grfico siguiente se relaciona el nivel de cobertura de hogares pobres con el nivel de
medicin promedio en ese mismo grupo de EPS (SUNASS 2007).

148

Informe de Avance I

GRFICO 8. Cobertura de Agua por Red en viviendas pobres y porcentaje de

medicin, segn tamao de EPS
86%
73%

74%

70%
43%
43%

EPS
PEQUEQUEAS

34%
EPS MEDIANAS

EPS GRANDES

SEDAPAL

37%

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

% Viviendas Pobres con agua/Total Viviendas con agua

% Micromedicin

Se observa que cuanto mayor es la cobertura de hogares pobres, menor es el porcentaje de

medicin. Ello significara que la extensin de los servicios a las reas pobres se efecta
con menores niveles de medicin. Ello resulta lgico dado que los incentivos de las EPS se
dirigen a medir primordialmente a los usuarios residenciales con mayores consumos
potenciales y a los usuarios de tipo comercial e industrial. Adems, la capacidad para
controlar los excesos a travs del sistema de subsidios est limitada, en particular, en las
EPS de menor escala. Con ello tambin se destaca que la gestin de subsidios basados
exclusivamente en el consumo debe acompaarse de acciones paralelas para mejorar la
gestin en los sistemas de gestin vinculados, a riesgo de que provoque un impacto
negativo en la sostenibilidad de la EPS.
Esta problemtica en la medicin de los consumos, que implica errores de inclusin y de
exclusin en la asignacin actual de subsidios, plantea especiales recomendaciones para la
propuesta de subsidios de este Estudio que apunten a disminuir la relevancia del nivel de
consumos para la asignacin del beneficio que supone el consumo.
En este sentido, en el nuevo esquema de subsidios, el criterio de estratificacin de los
usuarios debera evitar involucrar el nivel de consumo en la definicin de los potenciales
beneficiarios. Esto es, los usuarios objetos del subsidio no deberan definirse en trminos
del nivel de consumo que registren en el mes. Esta recomendacin no implica subsidiar
niveles de consumos ilimitados para los beneficiarios, aquellos usuarios con menor
capacidad de pago. La medicin de los consumos se seguira utilizando pero para la
determinacin del beneficio a otorgar, como un limitante del subsidio.
En definitiva, en lo ateniente estrictamente al esquema de subsidios, esta recomendacin
apunta a utilizar la medicin de consumos estrictamente para la definicin de los lmites
del beneficio/subsidio, pero no as para la definicin de quienes seran objeto de subsidio
(beneficiarios). De esta forma, tambin se disminuira la relevancia del impacto de los
errores de asignacin de consumo en caso de ausencia de medidores, o de errores de
medicin.

149

Informe de Avance I

Por otra parte, en la estrategia de implementacin del esquema de subsidios, el indicador

de micromedicin debera ser contemplado como uno de los factores para el ordenamiento
de las EPS en la fijacin de plazos para la implementacin del nuevo esquema de
subsidios. Adems de considerar otros factores, se debera enfatizar la necesidad de
acelerar la implantacin del nuevo esquema de subsidios en aquellas EPS con menores
porcentajes de medicin de consumos.
Por ltimo, debe remarcarse que los inconvenientes asociados a las falencias indicadas en
la focalizacin de los subsidios actuales, o sea a las deficiencias en la medicin de
consumos, podran ser salvados en el corto plazo, para los principales distritos del pas, de
cumplimentarse el Plan Nacional de Saneamiento46. En efecto, este Plan prev que la
medicin de consumos alcance el 90% para el 2010.
Los esfuerzos efectuados en el pasado en esta rea indican que alcanzar la universalizacin
en la medicin de consumos resulta una posibilidad cierta. Por ejemplo, SEDAPAL posea
al ao 1996 un 10% de sus conexiones con medidor (YEPES y RINGSKOG, 2001-2002),
mientras que en el presente alcanza un 70%. No obstante, los avances del Plan muestran
que para el ao pasado an no se haban alcanzado los valores previstos para 2005.
VII.4.b. La Categora Social
En su estructura tarifaria, la SUNASS prev que las EPS adopten una tarifa especial, por
debajo del costo medio de proveer el servicio, para aquellos usuarios comprendidos dentro
de la categora social. La tarifa correspondiente a esta categora debiera ser la menor en
toda la estructura tarifaria de las EPS. Se trata de los usuarios definidos en la Directiva
Importe a Facturar y Comprobantes de Pago de los Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado Sanitario47:

Categora Social
Se considera dentro de esta categora a aquellos usuarios residenciales a quienes se
les presta un servicio comn fuera de sus viviendas y a aquellos inmuebles a cargo de
instituciones de servicio social en los que se albergan personas de escasos recursos
econmicos, o que sirven de residencia a instituciones que prestan apoyo social.

Estn incluidos dentro de la Categora Social:

46

Asilos, Albergues y Afines. Inmuebles, administrados por Instituciones de servicio

social, en los que se albergan personas de escasos recursos econmicos.

Solar y/o Afn. Inmuebles con ms de una unidad de vivienda, que cuentan con
instalaciones sanitarias comunes y son abastecidas por medio de una conexin.

Iglesias, parroquias, Monasterios, Conventos e Internados

Decreto Supremo N 007-2006-VIVIENDA

47

Resolucin de Superintendencia N 1179-99-SUNASS y sus modificatorias aprobadas por Resoluciones de

Consejo Directivo N005-2003-SUNASS-CD, N 023-2003-SUNASS-CD y N 028-2006-SUNASS-CD
150

Informe de Avance I

Estaciones o Cuarteles del Cuerpo General de Bomberos Voluntarios

Piln y/o Pileta Pblica. Conexin de agua potable que se encuentra en la va

pblica para el abastecimiento provisional a las poblaciones de escasos recursos
econmicos que an no cuentan con conexiones domiciliarias de agua potable.

Actividades de Asistencia Social. Instituciones que acrediten con Resolucin

Ministerial de la autoridad competente, ser parte constituyente de los Programas de
Compensacin Social en materia de alimentacin, salud, educacin y/o empleo.

De acuerdo a las directivas regulatorias, en la primera etapa de Reordenamiento Tarifario,

el subsidio a la Categora Social que apliquen las EPS debe tomar la forma de menores
tarifas al consumo en m3 de agua potable, tal que:
Ts Td1 < Td2 < Td3 < Te < Tc < Ti
Donde,
Ts: Tarifa social.
Td1: Tarifa correspondiente al primer rango de la categora domstica.
Td2: Tarifa correspondiente al segundo rango de la categora domstica.
Td3: Tarifa correspondiente al tercer rango de la categora domstica.
Te: Tarifa de la categora estatal.
Tc: Tarifa de la categora comercial.
Ti: Tarifa de la categora industrial.
Esta escala tarifaria proviene de los Lineamientos para el Reordenamiento de las
Estructuras Tarifarias (Anexo N1, tem 2.1.1 del RGRT, y Art 4, inc. 15, de la LGSS).
All se indica que en la estructura tarifaria ninguna tarifa ser menor a la tarifa social.
Para la etapa siguiente del Reordenamiento Tarifario, el escalonamiento tarifario deber
cambiar a:
(Ts = Td1) < Td2 TNR
Donde,
TNR: Tarifa correspondiente a la clase No Residencial.
De hecho, el beneficio es reconocido a las instituciones y usuarios comprendidos en esta
Categora por la generalidad de las estructuras tarifarias de los servicios de agua potable y
saneamiento del pas. En las EPS, implica tarifas que pueden duplicar a las aplicadas para
los cargos domsticos en el primer rango de consumo, dependiendo de la EPS. En todos
los casos, se verifica que la estructura tarifaria respeta el escalonamiento impuesto por la
LGSS y los Lineamientos para el Reordenamiento de las Estructuras Tarifarias.

151

Informe de Avance I

CUADRO 22. Diferencial de Tarifas de Agua Potable respecto a la Categora Social

en EPS seleccionadas
EPS
SEDACHIMBOTE*

EPSEL SA

SEDALIB**

Rango de
Consumo

Tarifa ($/m3)
Categora Social

Tarifa ($/m3) Categora

Domstica (% diferencial
respecto a Social)

1 rango

0,1882

0,6062 (+ 222%)

2 rango

0,3764

1,2124 (222%)

1 rango

0,193

0,642 (233%)

2 rango

0,388

1,285 (231%)

1 rango
2 rango

1,0290 (174%)
0,3757

3 rango
SEDAPAL

1 rango
2 rango

ATUSA

1,0806 (188%)
2,6081 (594%)

1,182

1,182 (0%)
1,564 (32%)

1 rango

0,86

1,05 (22%)

2 rango

1,70

2,09 (23%)

* Corresponde a Chimbote, ** corresponde a Trujillo

Adems de beneficiarse con tarifas especiales por consumo, a la Categora Social las EPS
aplican implcitamente un nivel de subsidios mayor al que muestra el diferencial de tarifas
a raz de la definicin utilizada de rangos de consumo para este tipo de usuarios. La
categora social, respecto de la domstica, suele tener los siguientes beneficios en relacin
al nivel de consumo:

Un nivel ms elevado de consumo mnimo por m3/mes.

Un nico rango de consumo para cualquier nivel de consumo. O bien, una menor
cantidad de rangos (dos) que la categora domstica. Es decir, la tarifa subsidiada
se aplica a mayor cantidad de m3 de consumo.

En caso de mltiples rangos de consumo, el primer rango de consumo de la

Categora Social tiene un lmite superior de consumo mayor.

Incluso, el beneficio implcito asociado a los niveles de consumo debera ser mayor al
finalizar la Primera Etapa del Reordenamiento Tarifario, ya que a su trmino en todas las
EPS la categora social tendr una nica tarifa para cualquier volumen de consumo.
En cuanto a su relevancia en las estructuras comerciales de las EPS, en los casos
seleccionados del cuadro siguiente, se observa que la participacin de los usuarios de la
Categora Social en el total puede alcanzar niveles del 2,36% (SEDALIB), aunque su
relevancia es marginal en otros casos.

152

Informe de Avance I

CUADRO 23. Participacin de la Categora Social en la Estructura de Usuarios de

EPS seleccionadas (usuarios medidos)
EPS

Participacin
(%)

SEDACHIMBOTE*

0,08

EPSEL

0,13

SEDALIB**

2,36

SEDAPAL

1,31

ATUSA

0,62

* Corresponde a Chimbote, ** corresponde a Trujillo

Si bien responden al principio de Equidad planteado para el rgimen tarifario de los

servicios de saneamiento, debe destacarse que los subsidios a la Categora Social no
estn diseados para contemplar directamente la situacin de los usuarios de las EPS que
poseen menor capacidad de pago para atender las tarifas de sus servicios.
Este subsidio no representa un beneficio cuyo objeto sea facilitar el acceso al servicio a
usuarios con menor capacidad de pago, al menos en forma directa, como el que se pretende
instaurar a partir de esta Consultora. Se trata ms bien del aporte sectorial a la consecucin
de los fines sociales de estas instituciones. En este sentido, el subsidio a este tipo de
usuarios concuerda con la pretendida integracin de polticas contra la pobreza fomentada
por el PNS (2.1 y 2.4).
Esta clase de categorizacin de usuarios no domsticos, donde se beneficia a entidades con
fines sociales o vinculadas a la salud y seguridad de la poblacin, es comn en las
estructuras tarifarias de los servicios en Amrica Latina y el Caribe, ms all de otros
sistemas de subsidios que se estn aplicando contemporneamente para atender
especficamente a los usuarios domsticos con menor capacidad de pago. En otros pases,
al contrario que en Per, la denominacin social suele usarse ms bien para el caso
de ciertos usuarios domsticos identificados, directa o indirectamente, por su limitada
capacidad de pago. Sin embargo, en Per, los usuarios comprendidos dentro de esta
categora son esencialmente instituciones sociales, no usuarios domsticos o unidades
familiares escogidos por su condicin socioeconmica.

153

Informe de Avance I

CUADRO 24. Tipificacin de los Subsidios a los Usuarios de la Categora Social

Destino

Consumo
Los precios de los consumos de agua potable, en algunos casos
todava con aplicacin de rangos de consumo, se fijan por debajo del
costo de prestacin. A los usuarios sociales (parroquas, bomberos,
ONGs, etc.) tambin se les aplica otros beneficios implcitos en la
definicin de sus rangos de consumo.

Focalizacin

Directa
Los usuarios se identifican en las EPS por sus fines u objeto social,
segn la definicin regulatoria. Tambin se aplica la autoseleccin por
nivel de consumo en cuanto a los beneficios implcitos en los rangos
de la Categora Social.

Fuente de
Financiamiento

Cruzados
El financiamiento proviene de la fijacin de tarifas superiores al costo
para otros usuarios, tanto residenciales como comerciales y oficiales.

VII.4.c. Cargos de Acceso

Entre los denominados servicios colaterales de las EPS se encuentra el de instalacin de
conexiones domiciliarias (RGRT, Art. 47). En la regulacin tarifaria del sector, se
establece que la definicin de las tarifas de las EPS por este concepto debe contemplar
nicamente los siguientes componentes (Anexo 10 del RGRT):

Costos Directos: materiales, mano de obras, maquinaria y equipo

Gastos Generales y Utilidad: tramitacin y administracin del servicio, y

remuneracin de los activos de capital

En el clculo de estos valores, as como en la obtencin del precio final resultante para la
conexin, el RGRT no hace mencin alguna a la consideracin de las caractersticas
socioeconmicas de los usuarios, o a la posibilidad de establecer cargos de acceso
subsidiados atendiendo a las caractersticas del nuevo usuario. El RGRT indica que los
cargos por acceso debern reflejar los respectivos precios al por mayor valorados en el
mercado (II.a.e del Anexo 10).
El PNS fija como un objetivo especfico el incremento en el nivel de acceso a los servicios.
Sin embargo, si bien entre sus estrategias (tem 2.4.05) para el logro de este propsito no se
menciona la utilizacin de subsidios u otras facilidades financieras para el pago por parte
de los nuevos usuarios del costo de la conexin, la regulacin sectorial no utiliza el
rgimen tarifario como una herramienta a nivel central para la atencin de este objetivo.
En su aplicacin prctica, los estudios tarifarios de las EPS muestran que el precio por la
instalacin de la conexin est determinado nicamente en funcin de sus costos, que
llegan a particularizarse para cada usuario. En lnea con la regulacin, tampoco en los
cuadros tarifarios de las EPS se aplican cargos diferenciados para la instalacin de
154

Informe de Avance I

conexiones de agua potable u otro servicio colateral segn el tipo o las caractersticas de
los nuevos usuarios.
La tarifa por la nueva conexin en algunos casos puede estar predeterminada (SEDAPAL),
mientras que en otros depende de la longitud de las conexiones del nuevo usuario y las
roturas necesarias para la instalacin. Adems, a las tarifas de la conexin pueden
adicionarse el pago de derechos de inspeccin y el aporte de ciertos insumos necesarios
para la obra.
En definitiva, las estructuras tarifarias de las EPS no contemplan un sistema de subsidios al
acceso, ms all de los implcitos que surgen de los rezagos tarifarios que afectan a algunas
EPS en Per, en tanto que los costos de la conexin son menores que los cargos aplicados,
o de situaciones especiales a raz de inversiones realizadas con donaciones o transferencias
para expansin de redes que impliquen cargos libres por conexin.
Los objetivos de polticas y regulacin, as como los compromisos internacionales
asumidos48, hacen nfasis en el acceso. Sin embargo, la regulacin tarifaria y los cargos
aplicados por las EPS se enfocan en los actuales usuarios y no esquematizan programas o
acciones que subsidien la conexin. Debe tenerse en cuenta que en los usuarios sin acceso
a servicios de saneamiento por red existe una menor capacidad de pago respecto de los
usuarios con servicio, como puede observarse en el grfico de la seccin VIII.4.a de este
Informe.

VII.5. SUBSIDIOS A LA OFERTA

En lnea con lo que muestra la experiencia internacional, la SUNASS reconoce que la
fijacin de tarifas por debajo del costo medio impone restricciones financieras a las
operadoras que impactan en definitiva en la posibilidad de desarrollar inversiones en
expansin y obras que mejoren las condiciones y calidad de sus servicios. Asimismo, la
fijacin de los niveles tarifarios no debe estar en contradiccin con los principios
elementales del servicio, incluyendo el de equilibrio econmico financiero.
No obstante ello, los subsidios a la oferta en los servicios de saneamiento de Per estn
previstos en la regulacin sectorial y las Municipalidades, como titulares y responsables de
la adopcin de las polticas locales de los servicios en su mbito de prestacin, pueden -y
de hecho lo hacen ampliamente- utilizar sus partidas presupuestarias para financiar
proyectos de inversin y as mantener las tarifas por debajo de los costos de prestacin,
como se menciona en VII.2.
Por esta razn, la aplicacin de subsidios al capital tambin es reconocida en el Modelo de
Contrato entre las EPS y las Municipalidades Provinciales aprobado por el Ministerio de
Vivienda49, donde si indica que:

48

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio, a los que adhiere Per, procuran disminuir, para el ao 2015, a la
mitad el porcentaje de la poblacin sin acceso a los servicios de agua potable y saneamiento registrado en
1990.

49

Resolucin Ministerial N 425-2007-VIVIENDA

155

Informe de Avance I

Es obligacin de las Municipalidades apoyar con el financiamiento de los

proyectos de inversin a ejecutarse por las EPS en el mbito de su provincia (7.1,
Obligaciones de las Municipalidades, del Modelo de Contrato)

Las municipalidades podrn utilizar los recursos del canon, ya sea minero,
petrolero en el financiamiento o co-financiamiento de proyectos de
inversin de saneamiento (Clusula X del Modelo de Contrato de Explotacin)

Quizs la desventaja principal de este esquema de subsidios al capital, como subsidios

dirigidos a la oferta, sea la imposibilidad de su focalizacin. En tanto que se procure
beneficiar a los usuarios con menores recursos, se trata de la forma de subsidiar con
mayores errores de inclusin y exclusin. La focalizacin mejora cuando se utilizan para
instrumentar transferencias del gobierno central hacia localidades o servicios que atienden
a usuarios que se caractericen por una generalizada limitacin en su capacidad econmica.
O bien cuando se destinan a inversiones en expansin en reas marginales, en tanto que los
nuevos usuarios de estas zonas se identifiquen como poblacin con escasos recursos.
Otro de los inconvenientes de los subsidios al capital es la disponibilidad futura de las
partidas presupuestarias que puede afectar la programacin de las inversiones y el
cumplimiento de las metas de gestin comprometidas. Los fondos pblicos destinados al
servicio deben competir con otros usos alternativos por parte del Municipio y sus polticas
sociales. Los ingresos tarifarios representan una fuente ms segura y estable para el
financiamiento de las inversiones sectoriales por no estar sujetos a las restricciones
presupuestarias municipales. La dependencia de fondos externos limita adems las
posibilidades de las empresas de acceder al mercado crediticio local.
En el caso de Per, la fuente de estos subsidios son principalmente transferencias de los
Municipios, titulares del servicio y dueos de las EPS en su mbito geogrfico. En el
financiamiento de bienes de capital con aportes no reembolsables tambin participa el
Estado Nacional, incluyendo el servicio en el cual es titular, atendido por SEDAPAL, y se
registran casos de donaciones por parte de organismos internacionales de asistencia, como
el grupo bancario alemn KfW (Tumbes).
GRFICO 9. Inversiones y Subsidios a la Oferta

Las inversiones con estos fondos no deben ser cubiertas por las tarifas del servicio, pues se
financian externamente con fondos ajenos al servicio por lo que se distinguen en el

156

Informe de Avance I

esquema de financiamiento de los PMO, y las EPS no deben prever su cargo a los
usuarios50. Por ejemplo, SEDACHIMBOTE indica en su PMO que a diciembre de 2006,
un 30% de sus activos netos fueron donados o transferidos. En consecuencia, estos activos
no se han tomado en cuenta como parte de la base de capital de la empresa para efectos
del clculo tarifario, y se constituyen as como subsidios al capital.
En su aplicacin, los subsidios al capital en Per suelen ser preponderantes en los
esquemas de financiamiento de las EPS. En el cuadro siguiente se observa que en algunas
de ellas (SEDACHIMBOTE y EPS MOQUEGUA) llega a representar ms del 80% del
financiamiento de su Plan de Inversiones vigente.
Los datos provenientes de los respectivos Estudios Tarifarios indican que las EPS an
deben adecuar su esquema de financiamiento, de modo que las tarifas generen flujos de
ingreso que permitan financiar con recursos propios un mayor porcentaje de sus
inversiones, o bien acceder al mercado crediticio local. El PNS prev un 40% de
participacin de los aportes municipales para los operadores de pequeas localidades,
porcentaje que es alcanzado, e incluso superado, por EPS de mediana y gran envergadura
en Per, como SEDALIB y SEDAPAR.
CUADRO 25. Participacin de las Donaciones y Transferencias en el Financiamiento
de las Inversiones Quinquenales de EPS seleccionadas segn Estudios Tarifarios
EPS

Participacin
(%)

EPS

Participacin
(%)

SEDACHIMBOTE

84%

EMUSAP

0%

EPSEL S.A.

35%

EPS SIERRA CENTRAL

78%

SEDALIB

53%

SEDAPAR

62%

SEDAPAL

29%

EPS MOQUEGUA

81%

Fuente: Estudios Tarifarios de las EPS

50

Como lo aclara la SUNASS en el Comentario 22 del Estudio Tarifario de SEDAPAL de enero de 2007
157

Informe de Avance I

VIII. METODOLOGA PARA ESTRATIFICAR A LOS USUARIOS

El captulo tiene como objetivo general analizar alternativas en los componentes de un
sistema de subsidios para los servicios de agua potable y alcantarillado en el mbito de las
Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) en el Per, como sustento
normativo para la regulacin econmica que realiza la SUNASS.
Son objetivos especficos
a) Evaluar alternativas y proponer una metodologa de focalizacin de subsidios a la
tarifa de agua y alcantarillado sustentada en la estratificacin de la condicin
socioeconmica del hogar.
b) Analizar alternativas de umbral de consumo mnimo que cubra las necesidades
bsicas, al que se asociar el valor de la tarifa subsidiada, de tal manera que
simultneamente, el sistema incentive a un uso racional del agua. En ese marco,
analizar sus relaciones con la capacidad y disposicin al pago de los usuarios con
menores recursos.
c) Evaluar distintos tipos de sistemas de subsidios (cruzados o directos) o su
combinacin segn la capacidad de pago de los usuarios (subsidiantes y
subsidiados), con el objeto de que puedan aplicarse criterios diferenciados en las
EPS, preservando en todos los casos, su sostenibilidad financiera.
Los objetivos sealados se cumplirn atendiendo a que el sistema de subsidios debe
encuadrarse simultneamente:
a) en la poltica sectorial del Ministerio de Vivienda Construccin y Saneamiento
contenida, entre otras, en el Plan Nacional de Saneamiento 2006-201551, donde se dispone
en general52, que los subsidios deben dirigirse a los ms pobres y los subsidios a la
inversin debe ligarse a la eficiencia en la prestacin de los servicios;
b) en los lineamientos de la poltica de superacin de la pobreza que promueven la
articulacin de las intervenciones sociales del Estado53,
c) en las normas de reordenamiento sectorial de las estructuras tarifarias aprobadas por la
SUNASS, por las que las tarifas de servicios de agua potable y saneamiento de las EPS
deben cubrir los costos de operacin, mantenimiento e inversiones, es decir que el subsidio
a usuarios que no pueden pagar la totalidad de los costos, debe ser compensado por el
sobrecosto que se cobre a otros usuarios de mayores ingresos o por aportes externos al
prestador, para asegurar la sostenibilidad de las EPS.
El alcance de este estudio es el sistema de subsidios a la demanda -se trate de subsidios
cruzados o directos- para reducir el gasto de los usuarios pobres actuales en el consumo
de los servicios. Sin embargo debe destacarse que el sistema integral de subsidios tambin
incluira la alternativa de subsidios a la conexin que beneficiaran a los hogares por una

51

DS N 007-2006 y otras normativas de poltica sectorial cit. en Captulo VII.

52
53

DS N 029-2007-PCM. Plan de Reforma de Programas Sociales.

158

Informe de Avance I

sla vez para reducir el precio de conectarse al servicio, los cuales como se ver ms
adelante, corresponden precisamente a los hogares en pobreza ms extrema que hoy no
disponen de estos servicios bsicos. Una primera recomendacin para la efectividad del
sistema de subsidios en el sector as como para las metas de superacin de la pobreza54, es
que los subsidios a la inversin y subsidios para la conexin a servicios de agua y
saneamiento se concedan a travs de un mecanismo de seleccin de beneficiarios o de
focalizacin que sea compatible con el de subsidios al consumo.
Los objetivos de este captulo se cumplen en el VIII.1. que contiene la evaluacin de las
alternativas metodolgicas para la focalizacin mediante estratificacin socioeconmica de
hogares potencialmente beneficiarios de subsidio (Objetivo 1). A continuacin, en VIII.2
(Objetivo 2) se presentan los fundamentos para determinar el consumo que correspondera
garantizar a los hogares beneficiarios del subsidio para cumplir con los objetivos
sanitarios, y finalmente en el apartado VIII.3. se analizan e identifican las distintas
capacidades existentes en las EPS para autofinanciar un sistema de subsidios cruzados
(Objetivo 3).
Los resultados de esta etapa sustentan los lineamientos para el sistema de subsidios que se
proponen en el captulo siguiente y a su vez, brinda la informacin para formular
escenarios de la simulacin que se desarrolla en la etapa siguiente de este estudio.

VIII.1. FOCALIZACIN DE SUBSIDIOS

El sistema de subsidios es un mecanismo de distribucin para hacer asequibles a la
poblacin sin recursos los servicios de agua y saneamiento, para una meta sectorial que se
propone universalizar progresivamente la cobertura y el uso de dichos servicios.
La focalizacin es el proceso de seleccin de beneficiarios del subsidio en funcin de
criterios socioeconmicos explcitos que permiten detectar a los hogares por su condicin
de pobreza.
La estratificacin es el instrumento metodolgico de focalizacin55 que posibilita la
distribucin de las cargas tarifarias de acuerdo a la capacidad econmica de los usuarios
posibilitando la sostenibilidad del prestador y asegurando simultneamente consumos
sanitarios a la poblacin vulnerable por su condicin de pobreza.
La focalizacin de usuarios con distintos grados de vulnerabilidad, en un contexto de
capacidades diferentes de las EPS y de sus usuarios para pagar sobrecostos para compensar
los subsidios, implica la posibilidad de que deba excluirse del beneficio a un segmento de
la poblacin (y ello supone definir grupos objetivos prioritarios o definir etapas de
ampliacin del beneficio o establecer condiciones adicionales para segmentos de menor

54

Valdivia Martn. Acerca de la magnitud de la inequidad en salud en Per. La pobreza no se determinara

nicamente por los recursos en el hogar sino tambin por efecto de que el hogar se ubique en un distrito con
mayor o menor proporcin de hogares pobres, lo que estara asociado a la dotacin de infraestructura social y
econmica (incluyendo a los servicios de agua y alcantarillado). Grade Documento de Trabajo N37. 2002.

55

Este criterio excluye la focalizacin por consumos la cual ha resultado regresiva en todas las experiencias
evaluadas. Ver Komives y otros cit.
159

Informe de Avance I

pobreza56) o en su caso, recurrir a financiamiento externo a la EPS procedente de aportes

pblicos para compensar los subsidios otorgados. Ello implica que deben diferenciarse dos
instancias de focalizacin, la que posibilita identificar al universo de beneficiarios
potenciales y una instancia de definicin de criterios de otorgamiento del beneficio que
debe corresponderse a las condiciones particulares de cada EPS y ajustarse a las normas de
aplicacin general dirigidas a asegurar los objetivos de equidad social y sostenibilidad de
la EPS.
El sistema de focalizacin debe cumplir con los siguientes principios:
- Eficiencia, en la gestin y focalizacin de hogares beneficiarios para lograr los
mximos resultados al menor costo a) para la EPS y los usuarios subsidiantes, en caso
de subsidios cruzados y b) para el gasto social dirigido al subsidio de las inversiones
(subsidios a la oferta) o a subsidios directos.
- Articulacin con otros programas o actores en lo que corresponda, para disminuir
costos y optimizar capacidades institucionales. En este marco, las tendencias ms
avanzadas apuntan a un sistema de focalizacin unificado y a un sistema institucional
de ventanilla nica de atencin y de acreditacin de beneficiarios para todos los
programas sociales.
- Efectividad o eficacia. Deben poderse mostrar resultados sobre la cobertura de
usuarios pobres, con la menor filtracin de usuarios no pobres y especialmente con la
menor exclusin, ya que los pobres tienen adems de carencias, dificultad para
conocer, participar y acceder a los beneficios que se ofrecen para paliar su condicin.
- Sujeto a un proceso de monitoreo y evaluacin, para posibilitar un mejoramiento
continuo del sistema de subsidios y en particular, el refinamiento metodolgico
progresivo.
- Factibilidad: la metodologa y procesos para la implantacin de subsidios en general
debe ser transparente y de fcil comprensin y de aplicacin viable para las distintas
capacidades institucionales de las EPS que existen en el Per.
Para identificar los potenciales beneficiarios del subsidio pueden aplicarse distintos
instrumentos: a) instrumentos de focalizacin geogrfica, b) instrumentos de focalizacin
individual; (c) combinacin de focalizacin geogrfica e individual, d) instrumentos de
focalizacin por categoras; y e) auto focalizacin.
En todos los casos, es necesaria informacin estratgica que posibilite la focalizacin
geogrfica (indirecta) o individual (directa) o su combinacin, lo cual sera inviable si se
carece de un sistema estadstico y disponibilidad de equipamiento informtico para el
procesamiento de datos, as como para sistematizar y administrar la informacin.
-

La focalizacin geogrfica (indirecta) es aquella que identifica mbitos geogrficos en

funcin a indicadores socioeconmicos. Uno de los instrumentos son los Mapas de

56

Plan de accin para la focalizacin de los subsidios para servicios pblicos domiciliarios. Documento 3386.
Documento CONPES Social. Bogot 2005. Recomienda combinar la estratificacin con otros, que incluyen
el agregado de otras condiciones, tal como el Proyecto Paga tu Factura (ACUERDO MUNICIPAL N 34
DE 2005).

160

Informe de Avance I

Pobreza para los subsidios a la oferta que orientan la asignacin de recursos para
inversiones en los mbitos locales, o la metodologa de estratificacin aplicada en
Colombia para la determinacin de subsidios al consumo en servicios pblicos.
-

La focalizacin individual (directa) es aqulla que identifica individuos y/o hogares o

usuarios, en este caso al interior de mbitos geogrficos, que por su condicin de
pobreza y vulnerabilidad, deben ser prioritariamente atendidos (subsidios a la demanda
o consumo). Una focalizacin individual exhaustiva no slo identifica al potencial
beneficiario de un subsidio directo, tal como ejemplifica el sistema histrico de
subsidios en Chile, sino que tambin, puede constituir una plataforma para subsidios
cruzados cuando la focalizacin es exhaustiva de todos los usuarios en condiciones de
pobreza.

La focalizacin por categoras identifica grupos de mayor vulnerabilidad (hogares con

jefa de hogar, pensionados, etc) en los que el subsidio procura compensar la
incapacidad (en salud, educacin, vivienda, etc) para afrontar los riesgos sociales, en
general se conciben como una red de proteccin social y son integrales, y se dirigen a
hogares de pobreza extrema de carcter ms permanente57. Este es el modelo que
subyace en Chile Solidario, en Colombia la Red de Proteccin Social contra la pobreza
extrema o de la estrategia nacional Crecer en Per58. Por otro lado, histricamente se
han asignado subsidios a grupos especficos con menor fundamento conceptual y
emprico.

La combinacin de la focalizacin geogrfica e individual tambin se corresponde con

etapas metodolgicas, tal es la opcin de identificar hogares en condiciones de pobreza
que residen en reas de pobreza previamente focalizadas. Esta es la tendencia que se
perfila en Colombia al recomendarse evaluar la alternativa de combinar la
estratificacin socioeconmica (geogrfica) y el Sistema de Seleccin de Beneficiarios
SISBEN (focalizacin individual), en principio para los usuarios del estrato 359.

A diferencia del otorgamiento por decisin administrativa, la autofocalizacin

supone que el usuario deba concurrir para demostrar su calificacin de beneficiario con
los debidos costos de traslado, esperas, etc. La modalidad es la aplicada en la
experiencia de tarifa social en Buenos Aires y puede combinarse con las anteriores para
determinados segmentos del universo de beneficiarios.

En los siguientes apartados se evalan las alternativas para la focalizacin mediante

estratificacin de usuarios, pero previamente se seala que estas alternativas tambin se
relacionan con opciones de organizacin institucional para la implantacin del sistema de
subsidios y con su articulacin con la poltica social del Per.
Una alternativa es que cada EPS realice la focalizacin mediante estratificacin y disponga
los criterios de asignacin de subsidios, o que se separen estas funciones, en cuyo caso, la
identificacin de hogares pobres constituir un insumo que proveer otro actor
institucional a cada EPS, para que esta decida sus beneficiarios. Esta ltima lnea es la que

57

Red de proteccin social contra la extrema pobreza. Documento CONPES SOCIAL N 102. Bogot 2006.
Aprobado por Decreto Supremo N 055-2007-PCM y cuya implementacin regional y local se rige por La
Norma Tcnica N 001 200.
59
Plan de accin para la focalizacin de los subsidios para servicios pblicos domiciliarios. Consejo
Nacional de Poltica Econmica y Social. Documento Conpes 3386. Bogot 2005.
58

161

Informe de Avance I

promueve la poltica social vigente al establecer el Sistema de Focalizacin de Hogares

(SISFOH), que contiene el registro de hogares pobres como base para que cada programa
social (o EPS) escojan los beneficiarios segn criterios objetivos que correspondera
normar a SUNASS.
A continuacin se analizan las posibles metodologas existentes para la focalizacin de
usuarios de subsidios cruzados y directos para las que se evalan ventajas y desventajas
respecto a los principios y alternativas sealadas y por su adecuacin a la diversidad de
situaciones detectadas, por los costos de su implantacin y requerimientos
VIII.1.a. Sistema de focalizacin de hogares (SISFOH)
El Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH) es un sistema de informacin sobre las
caractersticas socioeconmicas de los hogares, consolidadas en un Padrn General de
Hogares (PGH) clasificados en niveles de pobreza.
Se cre en el ao 200460 y funciona bajo dependencia de la Direccin General de Asuntos
Econmicos y Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas. Est concebido como
ventanilla nica de focalizacin61 y tiene como objeto optimizar el gasto social del
Gobierno Nacional y contribuir a mejorar la eficacia de los Programas Sociales.
La identificacin de estos hogares constituye un insumo para la focalizacin de los
subsidios del Estado a las familias ms pobres y vulnerables que deben formar parte de
esta base o completar la informacin solicitada para formar parte de ella, para que los
Programas Sociales seleccionen a sus beneficiarios.
VIII.1.a.i. Marco Legal del sistema de Focalizacin y SISFOH
El Decreto Supremo N 130-2004-EF (10-09-2004) establece que para mejorar la equidad
y calidad en el gasto social, se deben utilizar criterios y mecanismos de focalizacin, dando
prioridad de atencin a los ms pobres. Tambin establece que la focalizacin individual se
ejecutar progresivamente empezando por los distritos de Lima y Callao y de las 30
principales ciudades, mediante la aplicacin de la Ficha nica Socioeconmica (FSU).
La Resolucin Ministerial N 399-2004-PCM (22-12-2004) crea el Sistema de
Focalizacin de Hogares (SISFOH) y aprueba su Directiva de organizacin y
funcionamiento. Asimismo, establece que la responsabilidad de la Operacin del SISFOH
estar a cargo de la Unidad Central de Focalizacin (UCF).
La Resolucin Ministerial N 400-2004-PCM (22-12-2004) aprueba la Ficha
Socioeconmica nica FSU y la metodologa de clculo del ndice de focalizacin de
hogares que sern utilizadas para la focalizacin individual.
La Resolucin Ministerial N 372-2005-PCM (19-10-2005) encarga a la Direccin
General de Asuntos Econmicos y Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas

60

R. M. N 399-2004-PCM

61

Segn la Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas y
en trminos de poltica pblica, Focalizar consiste en asignar los subsidios del Estado a los ms pobres.
162

Informe de Avance I

(DGAES-MEF) la conduccin de la Unidad Central de Focalizacin (UCF) e iniciar las

acciones del SISFOH en el menor plazo posible.
El numeral 2.5 del Decreto Supremo N 027-2007-PCM (25-03-2007) establece que
entre las Polticas Nacionales de obligatorio cumplimiento para las entidades pblicas est:
atender prioritariamente a las familias en situacin de extrema pobreza, pobreza o riesgo
social, as como a las familias dirigidas por mujeres.
El Decreto Supremo N 029-2007-PCM (30-03-2007) establece que el INEI se encargar
de construir los Mapas de Pobreza y que el sistema de focalizacin individual debe ser
nico y estar a cargo del SISFOH.
VIII.1.a.ii. Organizacin institucional
SISFOH est concebido como ventanilla nica de focalizacin y en su organizacin
participan el nivel central y local de gobierno:
El Comit Tcnico Social Multisectorial de la Comisin Interministerial de Asuntos
Sociales (CIAS): La Comisin Interministerial de Asuntos Sociales CIAS es la
encargada de la coordinacin, formulacin, seguimiento y evaluacin de la Poltica
Social62
La Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del MEF (DGAES),
responsable de la Unidad Central de Focalizacin (UCF)
Las municipalidades provinciales y distritales, responsables de las Unidades
Locales de Focalizacin (ULF), adonde concurrira la poblacin para informarse a
solicitar su certificacin o a completar su ficha para calificar
Los Programas Sociales
La UCF del MEF y las ULF (Municipalidades) son las responsables de construir el Padrn
General de Hogares y de ponerlo a disposicin de los programas sociales y de la
ciudadana en general. Asimismo, la UCF ejerce funciones normativas y ejecutivas de
determinacin de la situacin de pobreza de los hogares y brinda asistencia tcnica a los
Gobiernos locales, Programas Sociales y a las organizaciones sociales para el uso del
Padrn General de Hogares. Los gobiernos locales (ULFs) son las responsables de
certificar la incorporacin de nuevos hogares y de realizar barridos censales cada tres aos
para su actualizacin.
En cada municipalidad provincial y distrital se constituyen las Unidades Locales de
Focalizacin con el objeto de garantizar la actualizacin permanente de la informacin
recogida o de nuevos candidatos que califiquen para formar parte del padrn y de brindar
informacin social de los hogares. Para la implementacin de estas UFL el MEF ha
dispuesto su equipamiento con una inversin de US$ 1.500 dlares y el municipio
financiar la remuneracin de una persona para que realice las labores de implementacin
del sistema. Se estima que una persona por un ao cuesta alrededor de US$ 3.600 dlares
incluidos los gastos de operacin (tiles, pasajes, etc.). Ambos componentes en total,
suponen un presupuesto anual aproximado de 5 mil dlares. Para el 2008 se estima que al
menos se hayan constituido 269 ULF en el mbito de las principales ciudades y provincias

62

D.S. N 029-2006-PCM
163

Informe de Avance I

a cuyos efectos, la UCF ha venido ejecutando talleres de implementacin de las Unidades

Locales de Focalizacin.
GRFICO 10. Organizacin y Funciones del SISFOH

Fuente: Directiva de Organizacin y Funcionamiento del SISFOH R.M. N 399-2004-PCM

SISFOH identifica a las familias ms pobres y pone a disposicin de Programas sociales el

Padrn General de Hogares, para que puedan seleccionar a los beneficiaros. Por ello, tal
como se observa a continuacin, la focalizacin separa funciones. Por un lado, el SISFOH
identifica a los pobres y por el otro, los programas sociales seleccionan a sus
beneficiarios.
Cabe aclarar que si bien el liderazgo de esta tarea recae en el Ministerio de Economa y
Finanzas, como responsable de la Unidad Central de Focalizacin, le corresponde a los
gobiernos locales de las municipalidades provinciales y distritales involucradas
proporcionar el apoyo y deben organizar sus Unidades Locales de Focalizacin para
administrar y actualizar el Padrn General de Hogares de su mbito de influencia.

164

Informe de Avance I

GRFICO 11. Fases de la focalizacin

Fuente: Sistema de Focalizacin de Hogares SISFOH

VIII.1.a.iii. Metodologa
La construccin del SISFOH se llev a cabo en tres etapas que se detallan a continuacin:
Primera Etapa: Focalizacin geogrfica a travs de la Estratificacin por manzanas63
Con el propsito de identificar los conglomerados socioeconmicos homogneos al interior
de cada distrito, el SISFOH formul una metodologa para la estratificacin de manzanas a
partir de las caractersticas predominantes en los hogares, las viviendas y las manzanas de
zonas urbanas conforme a seis indicadores de precariedad: a) Vivienda hacinada, b)
Vivienda con materiales de paredes precarios, c) Vivienda inadecuada, d) Vivienda
marginal, e) Manzanas sin servicios bsicos, f) Manzanas hacinadas, con los datos
procedentes del Censo Nacional de Poblacin 200564.
El puntaje acumulado de los seis indicadores
definidos anteriormente permiti obtener como
resultado el puntaje de pobreza de la manzana,
cuyos valores van de 0 a 6, es decir, 7 resultados.
El resultado igual a cero indica que ni el hogar, ni
la vivienda ni la manzana donde est la vivienda
tienen caractersticas de pobreza, es decir, refleja
las caractersticas de un hogar de mayores

Si puntaje _mzn
Si puntaje _mzn
Si puntaje _mzn
Si puntaje _mzn
Si puntaje _mzn

<=0.75
>0.75 y
<=1.5
1.5
y
<=3
3
y
<=4.5
>4.5

Segmento A
Segmento B
Segmento C
Segmento D
Segmento E

63

MEF. SISFOH. Metodologa para Estratificacin de Manzanas en el Marco del SISFOH. Lima 2 de Junio
de 2006.

64

Censo Nacional 2005 X de Poblacin y V de Vivienda).

165

Informe de Avance I

ingresos. En el otro extremo, un resultado igual a 6 indica que el hogar, la vivienda y la

manzana reflejan precariedad absoluta. Las manzanas de cada distrito se clasificaron segn
umbrales de Niveles de Pobreza o vulnerabilidad en cinco estratos (A-B-C-D-E).
El perfil de hogares por sector urbano muestra la consistencia de los resultados obtenidos
en la correlacin pobreza y nivel de la cobertura de servicios de agua y alcantarillado:
CUADRO 26. Conexin a Servicios de Agua Potable por Estratos de Hogar (%)
Estrato Socioeconmico del Hogar
Tipo

Total

14.2

25.3

26.5

19.2

14.8

100.0

Red pblica, fuera de la vivienda

2.7

14.7

23.1

59.5

100.0

Piln de uso pblico

0.1

1.7

7.1

91.1

100.0

Camin-cisterna

0.1

1.3

9.5

89.2

100.0

Pozo

0.1

2.0

8.9

89.0

100.0

Ro, acequia, manantial

0.1

0.4

3.7

95.7

Red pblica, dentro de la vivienda

100.0

Fuente: Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas

CUADRO 27. Conexin a Servicios de Desage por Estratos de Hogar (%)

Estrato Socioeconmico del Hogar
Tipo

14.9

26.5

27.8

19.9

11.0

100.0

Red pblica, fuera de la vivienda

2.6

15.7

24.6

57.0

100.0

Pozo sptico

0.1

3.1

14.5

82.3

100.0

Pozo ciego o letrina

0.0

1.1

7.1

91.7

100.0

Ro, acequia o canal

0.1

2.1

9.0

88.8

100.0

NO TIENE

0.1

2.1

7.9

89.9

100.0

Red pblica, dentro de la vivienda

Total

Fuente: Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas

Segunda Etapa Focalizacin individual: Ficha Socioeconmica nica FSU y

Barrido Censal.
La segunda etapa comprende la ejecucin del barrido censal de los hogares en las
manzanas correspondientes a sectores urbanos que muestran precariedad (llamados
sectores CDE). No se han empadronado las zonas rurales ni sectores urbanos AB.

166

Informe de Avance I

SISFOH estima que en las manzanas CDE reside el 80% de los pobres mientras que en las
AB no censadas residira el otro 20% de hogares pobres65 que se integraran el padrn por
demanda a travs de la unidad local.
Debe sealarse que la existencia de hogares pobres en Sectores AB as como la de
no pobres en sectores CDE se corresponde con una metodologa que clasifica por
nivel predominante o caractersticas predominantes asociadas a un determinado
nivel socioeconmico. Un ejemplo de ello son los bolsones de pobreza en las
reas centrales y en las proximidades de nodos de transporte en coexistencia con
reas emblemticas, hogares no pobres y actividades no residenciales de alto
dinamismo. Este proceso es tpico en Lima y principales ciudades de Per y en las
metrpolis de toda Latinoamrica y se manifiesta por la tugurizacin y
proliferacin de inquilinatos y hoteles para migrantes. El debate acerca de las
intervenciones para la puesta en valor de dichas reas precisamente se centra en
torno a la inclusin-exclusin de los actuales habitantes. En reconocimiento de
esta problemtica de las ciudades del Per, recientemente el Presidente de Per
anunci un plan de destugurizacin.
Para la realizacin del Censo, el SISFOH elabor una ficha de evaluacin social,
denominada Ficha Socioeconmica nica" (FSU). En cada hogar de las manzanas CDE
se realizaron entrevistas para completar los datos de la FSU por medio de la cual, se
recogen las caractersticas socioeconmicas del hogar y contiene, adems, el domicilio y
nombre y documento del jefe de hogar, domicilio, manzana, zona, y otras referencias
segn Cdigo de Ubicacin Geogrfica (UBIGEO) de INEI66, que posibilitan identificar al
jefe de hogar, los residentes y la ubicacin de la vivienda.
Mtodos de empadronamiento

65

SISFOH. Taller de implementacin de las Unidades Locales de Focalizacin (UlF) y el registro Unificado
Regional de beneficiarios (Rurb). Iquitos, 10 de junio del 2008. pg.10. Tambin informado por Lic.
Pichihua Coordinador de SISFOH como dato procedente de INEI.

66

INEI. Norma tcnica sobre el uso del cdigo de ubicacin geografica (UBIGEO) Sistema nico de
codificacin de los mbitos poltico administrativos que permite la vinculacin de la informacin contenida
en las bases de datos estadsticos, que elaboran tanto el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica y y en
los rganos integrantes del Sistema Nacional de Estadstica e Informtica (SNEI).

167

Informe de Avance I

Fuente: Sistema de Focalizacin de Hogares SISFOH

Tercera Etapa: Anlisis de los datos obtenidos

A partir de los datos relevados en los distintos hogares que completaron la FSU, se
codificaron y evaluaron las respuestas para identificar el nivel de pobreza de los hogares.
Niveles
Puntaje Total
La clasificacin del hogar se realiza en
funcin a) de un algoritmo de
<= -9.82
focalizacin individual que consiste en SISFOH 1 (+ Pobre)
SISFOH 2
> -9.82 & <= -5.95
la construccin de un indicador
SISFOH 3
> -5.95 & <= -2.07
compuesto que permite ordenar y
SISFOH 4
> -2.07 & <= 1.81
clasificar a los hogares segn el nivel de SISFOH 5 (Pobre)
> 1.81 & <= 3.75
bienestar, donde la pobreza extrema SISFOH 6 (No Pobre)
> 3.75 & <= 5.69
alcanza a los deciles 1 y 2 y la pobreza SISFOH 7 (No Pobre)
> 5.69
total a los deciles 1 al 5. Los deciles 7 a
Fuente: SISFOH. Entrevista Juan Pichihua Serna.
Coordinador del Sistema de Focalizacin de Hogares
10 han sido agrupados como nivel
SISFOH 6 y 7, b) Los Umbrales de Corte del ndice de pobreza, mediante el cual se
establece el nivel de pobreza de los hogares (niveles SISFOH).

Una vez obtenida la informacin mediante la Ficha nica, se asigna a cada una de las
variables el puntaje otorgado en funcin de las respuestas obtenidas. Por ultimo, en funcin
de los rangos de corte determinados para cada nivel de SISFOH, se asigna el nivel
correspondiente. En el Anexo III se presenta un ejemplo de Ficha nica con los cdigos de
respuesta y resultados de la calificacin.
VIII.1.a.iv. Cobertura
Se censaron entre junio del 2007 y marzo del 2008 los hogares de las manzanas CDE, en
las que se estima, reside el 80% de pobres urbanos y se empadronaron 1.86 millones de
hogares de 375 distritos dentro del mbito de las 30 principales ciudades de 60 provincias
del pas, registrndose a 7.5 millones de personas.
CUADRO 28. Total de hogares censados y calificados segn Nivel SISFOH
SISFOH 1

NRO DE
HOGARES

SISFOH 2

POBRES EXTREMOS
44.885
175.983
2%
9%

SISFOH 3

SISFOH 4

SISFOH 5

POBRES NO EXTREMOS
327.115
501.860
295.849
18%
27%
16%

SISFOH 6

SISFOH 7

NO POBRES
280.172
230.348
15%
12%

TOTAL

1.856.212
100%

Si el total de hogares en las manzanas CDE representan el 80% de los pobres, el restante
20% en las manzanas AB que no fueron censados ascendera aproximadamente a 336.423
hogares pobres que se incorporaran a la base por demanda y cuya exclusin, debe
minimizarse mediante estrategias de sensibilizacin y difusin para que asistan a la unidad
local a completar la Ficha nica que les posibilite calificar.
El SISFOH tambin identific mediante el censo en los sectores CDE, que en ellos reside
un 27% de hogares que no son pobres, y con ello se mitiga el riesgo de inclusin o
filtracin.

168

Informe de Avance I

Como producto del SISFOH tambin existe cartografa de cada distrito con las manzanas
clasificadas en la primera etapa por estrato socioeconmico pobre (CDE) donde se ejecut
el barrido censal y no pobres (AyB). El siguiente es un ejemplo y da cuenta de que tambin
existe la posibilidad de relacionar estas bases cartogrficas (mxd) con las de las EPS.

169

Informe de Avance I

Ejemplo de la Base de datos del Padrn General de Hogares

Lamina 6/9 correspondiente al Departamento de Lima, Provincia de Lima, Distrito RIMAC

Cuadro de referencias

Cuadro de Empalmes

Fuente: MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS - Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales

170

Informe de Avance I

VIII.1.a.v. Alcance y acceso a la informacin

Se encuentra a disposicin el Sistema de Consulta del Padrn General de Hogares y el
Registro de Beneficiarios. El sistema permite realizar consultas de resmenes por
departamento, provincia, distrito, centro poblado, manzana y por hogar, pudindose
acceder al detalle de la informacin relevada en cada Ficha Socioeconmica nica. Cada
hogar/vivienda se identifica con su direccin y nombre del Jefe de hogar y otros residentes
en la vivienda, el estrato socioeconmico, y la disponibilidad de servicios de agua y
alcantarillado, entre otras caractersticas de la vivienda.
VIII.1.a.vi. Asistencia de la Unidad Central de Coordinacin del SISFOH
La Unidad Central de Focalizacin del MEF brind asistencia tcnica para la evaluacin de
la efectividad de programas sociales mediante la comparacin de la base de beneficiarios
con la del SISFOH.
Evalu las condiciones socioeconmicas de las personas que se beneficiaron del programa
administrado por el Banco de Materiales (BANMAT)67 contrastando de la base de datos
SISFOH, el DNI, Apellidos y nivel de pobreza con la base de datos del Programa
BANMAT integrada por 657,125 registros de las personas que recibieron el beneficio a
nivel nacional. De los DNI identificados que son 176,295, se confirm que un 8.18% eran
extremos pobres y 58.67% eran pobres no extremos. Se detect una filtracin de 58,440
personas no pobres y a unas 12,054 personas aproximadamente, que recibieron ms de una
vez el beneficio. Los resultados son individuales a nivel de beneficiario y consolidados por
distrito y departamento.
Similar tarea cumpli para la Secretara Tcnica del CIAS con el objeto de evaluar la base
de datos de beneficiarios de la Bolsa de Alimentos entregado por el Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria (PRONAA) 68. La base de datos contena el registro de las personas
que recibieron las 82,571 bolsas entregadas en 13 distritos de Lima y Callao. Para
contrastarla con la base de SISFOH se establecieron tres niveles de identificacin de los
receptores de la bolsa de alimentos: la vivienda (segn el domicilio indicado), el hogar
(segn la base de datos del SISFOH) y la persona (segn la base de datos DNI y nivel de
pobreza del SISFOH). Como no se tiene la identificacin exacta de la vivienda segn la
direccin declarada, por la direccin, se logr ubicar la manzana a la que corresponde la
direccin indicada por el receptor y se le imput el nivel SISFOH promedio de la manzana
donde se encuentra la vivienda. Mediante ese procedimiento, se detect que a) 34,106
bolsas fueron distribuidas a 30,352 hogares pobres, b) se ha encontrado que las 82,571
bolsas distribuidas han sido recibidas por 75,801 personas que pertenecen a 74,759
hogares, esto quiere decir que casi 8,000 hogares y 7,000 personas han recibido ms de una
vez la bolsa de alimentos mientras que debi ser entregada una sola por hogar; c) Hay un
grupo de 27,269 receptores a los que se ha identificado por el cruce de DNI, nombre y
direccin pero deben volver a completar la Ficha nica porque no se les puede identificar

67

SISFOH. Informe de la base de datos de beneficiarios de BANMAT. Ministerio de Economa y Finanzas

Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales (DGAES). Agosto 2008.
68

SISFOH. Informe de evaluacin de la base de datos de beneficiarios de la Bolsa de Alimentos entregado

por el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria PRONAA. Ministerio de Economa y Finanzas
Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales (DGAES). Julio 2008.
171

Informe de Avance I

plenamente como personas, ya sea porque su nombre es incorrecto o porque su DNI es

incorrecto y d) hay 3,822 receptores a los que no se ha podido reconocer su identidad con
la informacin disponible.
La presentacin de estos casos si bien constituyen ejemplos de monitoreo, por un lado
tienen como propsito mostrar que existira capacidad institucional en la Unidad Central
para prestar apoyo a la focalizacin de la pobreza de usuarios de las EPS, adems de las
que brinde la unidad municipal local para la actualizacin de la base actual. Por otro, queda
manifiesta una limitacin que se asocia precisamente a la condicin de pobreza, esta es,
que la informalidad de las condiciones de tenencia de vivienda y de los asentamientos,
como seala la misma UCF, impiden la identificacin exacta de la vivienda segn la
direccin declarada. Las dificultades que esta debilidad del sistema plantea se presentan
en otro apartado como resultado de las pruebas realizadas en el marco de este estudio para
vincular la base comercial de SEDAPAL con la de SISFOH.
VIII.1.a.vii. Ventajas y desventajas
Ventajas

Es un instrumento legitimado por el marco legal y cuenta con una organizacin

institucional propia que permitira separar los roles entre el responsable de
gestionar la focalizacin y la EPS como responsable de gestionar los subsidios,
preservando al regulador y al mbito local en el marco de sus competencias, la
decisin de establecer las condiciones que debe cumplir el hogar de la base de
datos para ser beneficiario del subsidio al consumo.

Permite identificar mediante un sistema validado tcnicamente y respaldado por

la poltica nacional de focalizacin69, a los usuarios actuales por estrato y a los
pobres (extremos y no extremos) que son los potenciales beneficiarios del
subsidio. El algoritmo se desarroll inicialmente con apoyo y validacin de
Promoviendo Alianzas y Estrategias (PRAES) financiado por AID70, con la
base de datos acumulada de la Encuesta de Hogares (ENAHO) 2001-2004.
Posteriormente se actualiz en el 2006 y nuevamente en el 2007 conforme a los
resultados de las ENAHO. SISFOH exhibe errores de focalizacin razonables,
en especial cuando el inters es identificar a los pobres extremos. Los errores de
exclusin y de inclusin del SISFOH se estiman en 5,8% y 14,7%,
respectivamente71.

Es el nico sistema que permite la localizacin individual con nombre del usuario
en condiciones de pobreza en la vivienda/usuario de servicios y por consiguiente,
puede vincularse con algn criterio a la base comercial de las EPS. Su amplia
cobertura geogrfica posibilita su aplicacin en todas las EPS o al menos, del
mbito donde reside el 70% de la poblacin urbana, y la focalizacin desde el
inicio del 80% de los pobres urbanos, quedando como responsabilidad de la
unidad local la incorporacin de estos usuarios no incluidos en la base de datos
inicial.

69

Decreto Supremo N 130-2004-EF, Artculo 1.2.

PRAES-AID. Informe Revisin del algoritmo de focalizacin individual SISFOH. Elaborado por
Miguel Madueo.
71
MEF Marco Macroeconmico Multianual 2009-2011
http://www.mef.gob.pe/ESPEC/MMM2009_2011/MMM_2009_2011.pdf
70

172

Informe de Avance I

La actualizacin del padrn cada tres aos est pautada por el marco legal. Si el
sistema de focalizacin levantara informacin de hogares cada tres aos en todos
los distritos con poblaciones mayores a 5000 habitantes y tuviera al menos un
funcionario permanente en los 235 distritos con mas de 20 000 habitantes, se
tendra un costo promedio anual de 15.4 millones de soles, lo que representara
el 5% de lo que se pierde cada ao en los 4 programas principales por filtraciones
de no pobres.72

Admite mejoras permanentes y en principio, el algoritmo aplicado para establecer

los niveles SISFOH se est ajustando a los cambios observados en la ENAHO
2007.

La Unidad Coordinadora Central de SISFHO puede brindar asistencia tcnica a

las EPS y a las unidades locales y sus responsables muestran alta predisposicin
para colaborar con SUNASS en todo lo atinente a su implantacin. Precisamente
se presenta la oportunidad de avanzar en ese cometido, pues si bien se han
logrado avances en algunos programas, su aplicacin se ve postergada en otros
por el amparo de las respectivas leyes de creacin -previas al SISFHO- que no
obligan a su aplicacin.

SISFOH fue recomendado por la Federacin de Trabajadores del Agua Potable y

Alcantarillado del Per (FENTAP) como instrumento para aplicar tarifas
escalonadas considerando la capacidad de pago, en particular, haciendo referencia
a la EPS Lambayeque73.

Desventajas
El SISFOH es el sistema que ofrece mayor ventaja para estratificar a los usuarios y est
avalado por la poltica nacional, pero presenta las siguientes desventajas generales que se
exponen a continuacin, en tanto las especficas se tratan por separado:

No suministra informacin sobre ingresos que permitan establecer la

razonabilidad de la tarifa social para el consumo subsidiado. No obstante ello,
puede obtenerse esta informacin vinculando el SISFOH con la base de datos de
la ENAHO.

La metodologa clasifica a los hogares segn su capacidad de acumulacin de

activos, y por lo tanto, se concentra en las condiciones de pobreza estructural de
los hogares. En este sentido, bajo esta metodologa, se estara excluyendo
aquellos hogares, que contando con una adecuada dotacin de recursos, no
cuentan con un nivel elevado de ingreso o gasto monetario por razones
coyunturales, como por ejemplo el desempleo friccional74. Asmismo la
focalizacin segn pobreza estructural determina una mayor cantidad de pobres.

72

Chacaltana Juan. Hacia una Ventanilla nica para los programas sociales en el Per. USAID-PRAES.
Enero 2008.
73

Luis Isarra Delgado Secretario General Federacin de Trabajadores del Agua Potable y Alcantarillado del
Per (FENTAP). caso: propuesta de modernizacin de la EPS Lambayeque, EPSEL S.A. Seminario por un
modelo pblico del agua. democratizacin de los servicios pblicos del agua. Madrid, noviembre 2005.
74
Informe Revisin del algoritmo de focalizacin Individual SISFOH elaborado por Miguel Madueo
173

Informe de Avance I

Otra restriccin podra generarse por el plazo de actualizacin cada tres aos. Ello
no se correspondera con los perodos de revisin tarifaria quinquenal a
diferencia de Colombia que establece la revisin de la estratificacin cada cinco
aos para vincularlo con ese proceso tarifario- y tampoco con la mayor frecuencia
de validacin de la condicin de pobreza que propone la experiencia de tarifa
social en Buenos Aires o con las condiciones de otorgamiento de subsidios que se
propone en Honduras75.

VIII.1.b. Encuesta Nacional de Hogares

La ENAHO es la encuesta que realiza el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
(INEI) a nivel nacional en las reas urbanas y rurales de los 24 departamentos del pas y en
la Provincia Constitucional del Callao. Su objetivo principal es generar indicadores
mensuales que permitan conocer la evolucin de la pobreza, del bienestar y de las
condiciones de vida de los hogares. Asimismo procura medir cmo influyen los programas
sociales en las mejoras de las condiciones de vida de la poblacin.
A diferencia de la metodologa SISFOH, que analiza las condiciones de pobreza estructural
de los hogares sobre la base de sus capacidades de acumulacin de activos, el mtodo de
clasificacin de pobreza que utiliza el INEI tiende a concentrarse en la dimensin
coyuntural y est basado en la medicin de la pobreza monetaria, a travs de indicadores
de gastos o ingresos monetarios.
INEI utiliza el mtodo de la lnea de pobreza, el cual requiere definir un indicador de
bienestar y determinar el consumo mnimo necesario para satisfacer las necesidades
bsicas. El costo monetario de estos bienes y servicios para satisfacer necesidades bsicas
que conforman la Canasta Normativa, es el valor de la lnea de pobreza y quienes perciben
un ingreso inferior al monto de esta lnea sern considerados en estado de pobreza y los
que estn por encima, sern considerados como no pobres.
La condicin de pobreza distingue dos niveles: pobres extremos y pobres no extremos,
clasificndose como pobre extremo a quienes perciben un ingreso inferior a la canasta
alimentaria, y como pobre no extremo a los que perciben un ingreso que les posibilita
acceder a la canasta alimentaria pero no a la totalidad de bienes y servicios necesarios
para tener una vida digna.

75

Reglamento tarifas por servicio de agua en localidades urbanas (en proceso de aprobacin). Ente
Regulador de los servicios de agua potable y saneamiento (ERSAPS). Tegucigalpa 2006.
174

Informe de Avance I

GRFICO 12. Esquema de Clasificacin de la Poblacin segn la lnea de Pobreza

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)

Medicin de la pobreza extrema y total. En el ao 2007 el valor de la lnea de

pobreza total que representa el costo de una canasta mnima alimentaria y no
alimentaria, ascendi a S/. 229,4 nuevos soles por persona, la lnea de pobreza
extrema que comprende el costo de la canasta mnima alimentaria es de S/. 121,2
nuevos soles por persona.
Pobre extremo: Todas las personas residentes en hogares particulares, cuyo gasto
per cpita valorizado monetariamente, no supera el umbral de la lnea de pobreza
extrema o el valor monetario necesario para la adquisicin de una canasta de
alimentos capaz de satisfacer un mnimo de necesidades nutricionales de las
personas.
Pobre no extremo: Todas las personas residentes en hogares particulares, cuyo
gasto per cpita valorizado monetariamente, no supera La Lnea de Pobreza Total o
el valor monetario necesario para satisfacer un conjunto de necesidades no
alimentarias consideradas esenciales (vestido y calzado, alquiler de la vivienda,
combustible, muebles y enseres, cuidados de la salud, transporte y comunicaciones,
esparcimiento, cultura y otros gastos).
La encuesta se realiza con frecuencia trimestral y en cada trimestre se selecciona un tema
particular como caso de estudio y anlisis (En el 2008 se evalu la calidad del agua). Las
variables permanentes estn referidas a Educacin, Salud, Programas Sociales, Ingreso y
Condiciones de Vida. La informacin se consolida por ao y los microdatos pueden
consultarse el sitio Web de INEI76.
Las encuestas se realizan por medio de una entrevista directa a todas las personas mayores
de 14 aos que se encuentren en el hogar y se aplica a una muestra nacional en el 2007 de
22,640 viviendas (13,824 viviendas urbanas y 8,816 viviendas rurales) agrupada en 2,304
conglomerados urbanos y 1,102 conglomerados rurales.
ENAHO se realiza desde el ao 1995 y ciertas caractersticas fueron modificndose a
travs de los aos. A principios del ao 2007, con el objeto de asegurar mayor
transparencia en las metodologas y procedimientos utilizados para la estimacin de las
tasas, el INEI con el asesoramiento de representantes de organismos internacionales, como

76 www.inei.gob.pe
175

Informe de Avance I

el Banco Interamericano de desarrollo (BID) y el Banco Mundial, organismos

gubernamentales y de la comunidad acadmica evaluaron principalmente el marco
muestral de la ENAHO y la pertinencia de la metodologa utilizada para calcular las lneas
de pobreza77. En funcin de las recomendaciones realizas, el marco para la seleccin de la
muestra de la ENAHO 2007 fue la informacin estadstica y el material cartogrfico
respectivo del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda realizado en el ao 2005 y como
Unidad Primaria de Muestreo Urbana se tomaron los centros poblados urbanos con dos mil
y ms habitantes.
Los niveles de inferencia varan para la encuesta mensual que alcanza slo al promedio
Nacional y la anual, que permite anlisis consistentes desagregados para el mbito urbano,
rural y departamentaly para los dominios o mbitos geogrficos: costa urbana y rural,
sierra urbana y rural, selva rural y para Lima Metropolitana.
CUADRO 29. Cuadro Resumen sobre las caractersticas de la ENAHO

Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)

VIII.1.b.i. Ventas y desventajas

Ventajas

Es una encuesta permanente y de gran utilidad para el regulador pues permite

convalidar informacin de los prestadores y relacionar informacin social con
disponibilidad y calidad de los servicios. Debe sealarse que en el 2008, adems
de las preguntas actuales sobre disponibilidad y gasto en servicio, la ENAHO
informa sobre la calidad del agua en los hogares a cuyo fin, los encuestadores
tambin sern responsables de extraer muestras en las viviendas.

77

Las principales mejoras introducidas luego del anlisis realizado, consistieron en una importante
disminucin de la tasa de no respuesta total y parcial (hogares con individuos que requieren imputacin de
datos de educacin, salud, empleo e ingresos) y un incremento en la recuperacin de hogares con omisin de
informacin. Asimismo, se resolvi mantener la metodologa utilizada para el clculo de las lneas para
mantener la consistencia temporal. No obstante ello, se prev una actualizacin de las cifras requeridas para
la determinacin de los requerimientos calricos y la canasta de referencia, pues stas utilizan como base el
ao 1997, lo cual hace que la lnea de base para la medicin de la pobreza monetaria pierda vigencia.
176

Informe de Avance I

Su base muestral es la misma fuente que la utilizada por SISFHO, el Censo 2005.

Permite obtener informacin sobre nivel de ingreso y gasto, con las limitaciones
del nivel de inferencia.

Como se menciono precedentemente, a travs del sitio Web del INEI78 puede accederse a
los microdatos de la ENAHO anual 2007.
Desventajas

Por su carcter muestral, la posibilidad de relacionar variables y desagregar

unidades geogrficas menores al departamento depende del nmero de puntos
muestrales que el INEI establezca para obtener resultados confiables y
consistentes.

No posibilita la focalizacin individual.

VIII.1.c. MAPINSE

MAPINSE es un Mapa con Informacin de Nivel Socioeconmico predominante por

manzana, producto de la firma Ipsos APOYO Opinin y Mercado de reconocido prestigio
en el Per. Los resultados de la clasificacin socioeconmica por manzana se presentan en
un mapa digital, el cual tiene cada manzana categorizada por Nivel Socioeconmico (NSE)
y enlazada a una base de datos, el cual es representado con una letra y un nmero. Ej. A1,
B2, etc.) que permite generar los mapas temticos que se desee en funcin a cualquier
variable y a cualquier nivel de unidad territorial (zona, distrito), permitiendo "administrar
la informacin en un entorno espacial o geogrfico individualizado".
VIII.1.c.i. Metodologa
En 1998 Ipsos APOYO Opinin y Mercado clasifica con el criterio de NSE predominante
las manzanas de Lima Metropolitana. La seleccin de las variables obedeci a dos criterios
fundamentales: posibilidad de ser evaluadas por observacin, y proveer informacin
objetiva para la clasificacin socioeconmica. Se adoptaron variables discriminantes que
se relevaron mediante recorrido: fachadas, jardines, veredas, pistas, alumbrado pblico,
reas verdes, limpieza y seguridad.
Para la clasificacin socioeconmica de la manzana se consider una frmula que permiti
generar los puntajes sobre la base de la evaluacin de las variables. La frmula consisti en
agrupar las variables medidas en tres grupos y asignarle a cada grupo un factor de
ponderacin. y como resultado, a cada manzana se la asign un NSE predominante (A1,
A2, B1, B2, C1, C2, D y E).
Esa base inicial se actualiza en forma permanente mediante el sistema de actualizacin de
manzanas (SAM) que valida el NSE (Nivel Socioeconmico) con los datos procedentes de
todas las encuestas realizadas por la empresa desde el 200279, posibilitando la actualizacin
anual de los mapas.

78
79

www.inei.gob.pe
Ms de 300,000 a la fecha
177

Informe de Avance I

En el precenso (1999-2000), el INEI actualiza la cartografa que luego se publica en el

2002. En ese ao, la empresa Ipsos Apoyo Opinin y Mercado realiz un censo de
negocios y decidi agregar a las 54,565 manzanas de Lima Metropolitana ya clasificadas,
otras 16,340 nuevas manzanas de Lima Metropolitana con su NSE predominante.
Entre mayo y junio del 2007 se realizaron encuestas a una muestra aleatoria de todos los
niveles socioeconmicos de la Gran Lima y de las ocho grandes ciudades del interior del
pas. Para la recoleccin de informacin, Ipsos APOYO Opinin y Mercado, dise un
formato de registro que permiti la identificacin y evaluacin de cada manzana por las
variables ya mencionadas al inicio. El personal trabaj con planos oficiales publicados por
el INEI que permitieron la correcta ubicacin y recorrido. El mapa del Gran Lima incluye
los 49 distritos (90.000 manzanas) que la integran y est enlazado a una base de datos que
permite generar los mapas temticos en funcin de cualquier variable.
VIII.1.c.ii. Cobertura
Recientemente al mapa del Gran Lima ha agregado la clasificacin en estratos
socioeconmicos predominantes de las manzanas en las ciudades de Arequipa, Cajamarca,
Chiclayo, Cusco, Huancayo, Iquitos, Piura y Trujillo. Esta ltima informacin an no se ha
plasmado en mapas.
La estructura obtenida por la firma para Lima Metropolitana, las ciudades de ms de
20.000 habitantes y el promedio nacional es la siguiente:
CUADRO 30. Estructura por estratos socioeconmicos segn Ipsos APOYO
LIMA
METROPOLITANA

A
B
C
D
E

5%
17%
38%
28%
12%

CIUDADES Ms de
20.000 habitantes

18,5%
32.5%
30.0%
19.1%

TOTAL PER

13%
24%
24%
39%

Fuente: Apoyo. Ao 2008

Ventajas

Posibilita la clasificacin en estratos socioeconmicos elaborada por una empresa

que goza de reconocimiento en el pas.

De cada estrato puede conocerse el nivel de ingreso y gastos corrientes en el

hogar y caractersticas de la vivienda, entre estos, la disponibilidad de agua y
otras variables analizadas en las encuestas de la firma referenciadas
geogrficamente.

Desventajas

La metodologa es por estrato predominante y no permite la focalizacin

individual de los hogares pobres, por lo tanto es mayor la probabilidad de error de
inclusin si bien los resultados se convalidan con los datos de las sucesivas
encuestas desarrolladas por la empresa.
178

Informe de Avance I

A la fecha se han relevado las diez ciudades principales en tanto la informacin

de SISFOH se refiere a treinta ciudades.

Obligara al municipio o a las EPS a sufragar el costo de su actualizacin.

(Actualmente S/.11.000 para el MAPINSE de Lima Metropolitana).

Quedara fuera del sistema nacional de focalizacin que tiende a aplicarse

progresivamente a todos los programas sociales80.

VIII.1.d. Conclusiones y Recomendaciones

El SISFOH es el nico sistema existente de focalizacin individual de hogares y su Padrn
General de Hogares (PGH) clasificados por niveles de pobreza constituira la base para
seleccionar los beneficiarios de subsidio tanto directos como cruzados a usuarios en las
EPS de todo el pas.
La utilizacin del SISFOH posibilita separar la gestin de la focalizacin que estara a
cargo de su sistema institucional quedando al nivel de polticas local (y nacional) el
establecimiento de la poltica de subsidios a los efectos de su financiamiento.
En ese escenario, la distribucin de funciones es la siguiente:
SISFOH Focalizacin de hogares pobres.

SUNASS Norma para la implantacin de subsidios y certificacin de su aplicacin

en relacin con la sostenibilidad de la EPS.
Municipio Decide el criterio de escogencia si se trata de subsidios directos que
financiar el municipio
EPS Define criterios de escogencia conforme a la capacidad institucional y de
financiamiento local, en un rango de condiciones mnimas obligatorias
que establecer SUNASS.
La ventaja de eximir a las EPS de la focalizacin, es que su accin se centrara en la
gestin del sistema de subsidios y en sus interfases con la gestin comercial y tcnica,
considerando que debern aplicarse estrategias especficas para el segmento de usuarios
pobres tanto para el catastro, medicin, facturacin y cobranza (debido a la informalidad
de la tenencia de terreno y vivienda, la incapacidad para conectarse adecuadamente, la
mayor proporcin de morosos, el control de consumos, etc), incluyendo tambin esta
gestin el monitoreo de resultados para el mejoramiento continuo del sistema de subsidios.

VIII.2. NIVEL SOCIAL MNIMO DE ABASTECIMIENTO

De acuerdo con la visin de SUNASS expuesta en los trminos de referencia, las
condiciones para el otorgamiento del subsidio se determinaran por la verificacin de la

80

DECRETO SUPREMO N 029-2007-PCM. Plan de Reforma de Programas Sociales.

179

Informe de Avance I

condicin de pobreza y slo para el consumo necesario para satisfacer las necesidades
esenciales de las familias.
Esta visin sera congruente con la reglamentacin del acceso al agua como derecho
humano instituido en el marco de las Naciones Unidas81 y su efectividad se asocia:
a) con un rgimen tarifario por medicin de consumos,
b) con el otorgamiento del subsidio al consumo esencial slo a usuarios en
condiciones de pobreza, que impida la filtracin de usuarios no pobres con bajo
consumo.
VIII.2.a. Alternativas del consumo subsidiable
Sin desconocer que debe considerarse la disponibilidad del recurso y las pautas culturales,
para sustentar el consumo mnimo sanitario que sera subsidiable, se consideraron dos
componentes para las que se presentan las alternativas por departamento: a) el rango de 20
a 50 l/habitante diario que seala el Informe sobre Desarrollo Humano de PNUD (2006),
con la salvedad que la dotacin inferior del 20 l/persona/da no se aplicara a la conexin
individual, b) la cantidad de habitantes en la vivienda a los que se debe garantizarse el
derecho al agua.
VIII.2.a.i. Dotacin sin riesgo para la salud
El Grupo de Tarifas y Subsidios de ADERASA (2006), basado en el anlisis de 24
empresas de Latinoamrica concluye que en el 38% de los casos el primer rango de
consumo no se relaciona con el consumo bsico, y el 25% de las prestadoras que si lo
asocian, este toma un valor promedio de 14 m3/mes, es decir no mucho menos que el
promedio del consumo residencial de 20 metros cbicos mensuales, pero vara
enormemente entre 6 y 30 metros cbicos mensuales.
El estudio de Komives, Foster y otros financiado por el Banco Mundial (2005) basado en
el anlisis de cincuenta empresas82 sostiene que las estimaciones razonables de consumo
mensual de subsistencia a partir de una conexin individual fluctan de una dotacin de 50
litros per capita da, que se considera la cantidad mnima para satisfacer las necesidades
bsicas y 100 l/habitante/da, equivalente a un consumo modesto en entornos urbanos.
Como ya se mencion en las experiencias internacionales, con respecto al nivel social
mnimo de abastecimiento, stas indican que los consumos subsidiables son de 15 m3 en
Chile y 20 m3 en Colombia. Este subsidio se aplica al consumo para satisfacer las
necesidades esenciales de las familias y se entiende que todo exceso sobre estos niveles
mnimos ser facturado segn la tarifa residencial.

81

Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (CDESC), de las Naciones Unidas. Observacin
general N 15: El derecho al agua (artculos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos.
Sociales y Culturales). 2002
82

Komives K, Foster V y otros. Agua electricidad y pobreza. Quin se beneficia de los subsidios a los
servicios pblicos? BIRF. Banco Muncial. 2005.
180

Informe de Avance I

En Colombia, el Departamento Nacional de Planeacin -DNP- en agosto de 199183,

realiz un estudio orientado hacia la Determinacin de los Consumos Bsicos de Agua en
Colombia. Dicho estudio concluye que el consumo bsico en Colombia est alrededor de
20 metros cbicos mensuales por suscriptor, localizado en un intervalo que en el promedio
nacional est entre 17,7 y 24,9 m3.
Mientras, el Informe de Desarrollo Humano del ao 2006 Ms all de la escasez. Poder,
pobreza y la crisis mundial del agua, seala: Las normas internacionales establecidas por
organismos como la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones
Unidas para la Infancia (UNICEF) sugieren un consumo mnimo de 20 litros por da de
una fuente que se encuentre a un km de distancia del hogar. Esta cantidad es suficiente
para beber y para la higiene personal bsica. Si se consideran las necesidades para el bao
y para lavar aumentara el lmite por persona hasta aproximadamente unos 50 litros.84
La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) indica que 50 l por persona es la dotacin
promedio que asegura un riesgo bajo para la salud y se asocia con un nivel de
abastecimiento fuera de la vivienda, mediante al menos, un grifo, si bien considera que el
nivel ptimo oscila entre una dotacin de 100 a 200 litros por persona y da.
CUADRO 31. Nivel de servicio y cantidad de agua recogida
NIVEL DE SERVICIO

Sin acceso

DISTANCIA O
TIEMPO

VOLUMEN
PROBABLE DE
AGUA RECOGIDA

Ms de 1 km o
trayecto ida y
vuelta superior a de
30 minutos.

Muy bajo. 5 litros

por persona y da.

RIESGO PARA LA
SALUD PBLICA
DEBIDO A UNA
HIGIENE
DEFICIENTE

Muy Alto. Peligran las prcticas

de higiene. Puede
peligrar el consumo bsico.

PRIORIDAD DE
INTERVENCIN Y
MEDIDAS

Muy alta.
Suministro del
nivel bsico de
servicio.
Educacin sobre
higiene.

Acceso bscio

Acceso
Intermedio

Menos de 1 km o
trayecto o trayecto
ida y vuelta inferior a de 30 minutos.

Promedio aproximado de 20 litros

por persona y da.

Agua suministrada
en la parcela mediante al menos un
grifo (suministro
en el jardn o patio)

Promedio aproximado de 50 litros

por persona y da.

Alto.

Alta.

Puede peligrar la
higiene. La ropa
puede lavarse fuera
de la parcela.

Educacin sobre
higiene.

Bajo.

Baja.

Por lo general, no
peligra la higiene.
La ropa se lava por
lo general en la
parcela.

La promocin de la
higiene contina
generando mejoras
para la salud.
Fomento del acceso ptimo.

Mejora del nivel de

servicio.

83

JUNCA Juan Carlos. Determinacin del Consumo Bsico de Agua Potable Subsidiable en Colombia.
Documento 139, Agosto 2000. Departamento Nacional de Planeacin
84

PNUD. Informe sobre Desarrollo Humano 2006. Ms all de la escasez. Poder, pobreza y la crisis mundial
del agua. Pg. 35.
181

Informe de Avance I

NIVEL DE SERVICIO

Acceso ptimo

DISTANCIA O
TIEMPO

VOLUMEN
PROBABLE DE
AGUA RECOGIDA

RIESGO PARA LA
SALUD PBLICA
DEBIDO A UNA
HIGIENE
DEFICIENTE

Suministro de agua
mediante mltiples
grifos en la casa.

Promedio de 100 a
200
litros por
persona y da.

PRIORIDAD DE
INTERVENCIN Y
MEDIDAS

Muy Bajo.

Muy Baja.

Por lo general, no
peligra la higiene.

La promocin de la
higiene
contina
generando mejoras
para la salud.

La ropase lava en
la parcela.

Fuente: Guas para la calidad del agua Potable TERCERA EDICIN Volumen 1 Recomendaciones ORGANIZACIN
MUNDIAL DE LA SALUD. Ginebra 2004, basado en Howaed y Bartram (2003)

VIII.2.a.ii. Cantidad de habitantes por vivienda

El promedio urbano de habitantes por vivienda en el Per similar al de Lima
Metropolitana- est prximo a los 4 habitantes por vivienda. Sin embargo este promedio
encubre las disparidades internas que vinculan la pobreza con mayor cantidad de habitantes
por vivienda.
Existe un 23% de viviendas urbanas particulares en las que residen de 5 a 6 habitantes y un
12%, por 7 y ms habitantes85. Tomando en cuenta las variantes de dotacin y de cantidad
de habitantes en la vivienda se calcularon los consumos mensuales que se presentan en el
siguiente cuadro, los cuales varan de un mnimo urbano de 2,4 m3/mes para una vivienda
de 4 habitantes con una dotacin de 20 litros diarios para cada habitante, a 12 m3/mes si se
asigna una dotacin de 50 litros por habitante de una vivienda con siete ocupantes.
GRFICO 13. Porcentaje de
Viviendas urbanas segn cantidad de
personas por hogar

CUADRO 32. Consumo m3/mes segn cantidad de

habitantes en el hogar y litros/habitante/da

12%
23%

Litros/Hab/da

65%
1 a 4 hab./Hogar
7 y ms hab./Hogar

5 a 6 hab./Hogar

HABITANTES POR HOGAR

4

20

2,4

3,0

3,6

4,2

4,8

30

3,6

4,5

5,4

6,3

7,2

40

4,8

6,0

7,2

8,4

9,6

50

6,0

7,5

9,0

10,5

12,0

Estimacin propia

Fuente: INEI Censo Nacional 2007. Perfil Demogrfico

Mediante el procesamiento de los microdatos de la ENAHO 2007 anual, se verifica que la

cantidad de habitantes por vivienda se incrementa con el nivel de pobreza. Se obtuvo la

85

INEI. Perfil Sociodemogrfico.Censo 2007.

182

Informe de Avance I

cantidad de habitantes por vivienda en pobreza extrema, no extrema y no pobre en cada

departamento, de modo que pueda detectarse diferencias entre departamentos que
justifiquen consideraciones particulares en una norma de subsidios. Para cada uno de
estos valores se aplicaron las variantes de dotacin de 20 a 50 l/habitante/da con los
resultados que aparecen en el CUADRO 33. Con una dotacin de 50 l los consumos ms
altos varan entre los 9 y 10 m3/mes, incluyendo en este grupo a Lima Metropolitana en
tanto los ms bajos corresponden a Cusco y Tacna y estn prximos a los 6 m3/mes.
CUADRO 33. Consumo m3/mes segn habitantes por hogar y litros/habitante/da por
departamento, mbito urbano - Ao 2007
CONSUMO m3/Mes
DEPARTAMENT
O / ZONA

HABITANTES POR HOGAR

1]

NO POBRE

AMAZONAS
ANCASH
APURIMAC
AREQUIPA
AYACUCHO
CAJAMARCA
CUSCO
HUANCAVELIC
HUANUCO
ICA
JUNIN
LA LIBERTAD
LAMBAYEQUE
LIMA METROPOLIT
LIMA PROVINCIA
LORETO
MADRE DE DI
MOQUEGUA
PASCO
PIURA
PUNO
SAN MARTIN
TACNA
TUMBES
UCAYALI
TOTAL

3,7
3,8
3,4
3,8
3,7
4,0
3,4
2,9
4,0
3,9
3,6
3,8
4,0
4,1
3,7
4,5
3,8
3,3
3,2
4,0
3,5
3,7
2,9
3,9
4,2
3,9

POBRE
POBRE NO
EXTREMO EXTREMO

5,3
5,9
5,0
6,2
5,0
5,5
3,9
5,6
5,7
5,0
5,4
5,5
5,1
6,3
6,9
7,0
6,8
4,2
5,3
5,5
4,9
5,9
4,3
7,0
5,9
5,4

4,6
5,1
4,4
4,7
4,5
5,4
3,8
4,3
5,0
4,6
4,6
5,0
5,0
5,3
5,4
6,5
4,8
4,0
4,7
5,4
4,8
4,8
3,4
5,2
5,6
5,1

HOGAR POBRE EXTREMO

HOGAR POBRE NO EXTREMO

litros/habitante da

litros/ habitante/da

20
3,2
3,5
3,0
3,7
3,0
3,3
2,4
3,3
3,4
3,0
3,3
3,3
3,1
3,8
4,2
4,2
4,1
2,5
3,2
3,3
3,0
3,5
2,6
4,2
3,5
3,2

30
4,8
5,3
4,5
5,5
4,5
5,0
3,5
5,0
5,1
4,5
4,9
4,9
4,6
5,7
6,2
6,3
6,1
3,8
4,7
5,0
4,4
5,3
3,9
6,3
5,3
4,9

40
6,3
7,0
5,9
7,4
6,0
6,6
4,7
6,7
6,8
6,0
6,5
6,6
6,2
7,5
8,3
8,4
8,1
5,1
6,3
6,6
5,9
7,0
5,2
8,4
7,0
6,5

50
7,9
8,8
7,4
9,2
7,5
8,3
5,9
8,3
8,6
7,5
8,2
8,2
7,7
9,4
10,4
10,4
10,2
6,4
7,9
8,3
7,4
8,8
6,5
10,5
8,8
8,1

20
2,8
3,0
2,6
2,8
2,7
3,3
2,3
2,6
3,0
2,8
2,8
3,0
3,0
3,2
3,2
3,9
2,9
2,4
2,8
3,2
2,9
2,9
2,0
3,1
3,4
3,0

30
4,1
4,6
4,0
4,2
4,0
4,9
3,4
3,9
4,5
4,2
4,2
4,5
4,5
4,7
4,8
5,8
4,3
3,6
4,2
4,8
4,3
4,3
3,1
4,6
5,0
4,5

40
5,5
6,1
5,3
5,6
5,4
6,5
4,6
5,2
6,0
5,5
5,5
6,0
6,0
6,3
6,4
7,8
5,7
4,8
5,6
6,4
5,7
5,8
4,1
6,2
6,7
6,1

50
6,9
7,6
6,6
7,0
6,7
8,2
5,7
6,5
7,5
6,9
6,9
7,6
7,5
7,9
8,0
9,7
7,2
6,1
7,0
8,1
7,1
7,2
5,1
7,7
8,4
7,6

Fuente: Elaboracin CETI S.A. Fuente: INEI. Microdatos ENAHO 2007 anual

183

Informe de Avance I

Conclusiones y recomendaciones
-

La dotacin de 50 l/habitante/da recomendada por la OMS para asegurar las

condiciones de salud y la cantidad de habitantes por hogar en viviendas en
pobreza extrema, que en la mayora de los departamentos es superior a los cinco
habitantes, representan un consumo mnimo de subsistencia de entre 10 y 12
m3. Debe sealarse que este consumo recomendado, representara una
disminucin respecto al consumo de 15m3/mes en usuarios pobres, segn se ha
detectado en este estudio a partir de los datos procedentes de la base de usuarios
de SEDAPAL.

El riesgo de determinar una dotacin subsidiable excesivamente baja es

precisamente penalizar a los ms pobres, quienes terminaran pagando por
encima de la tarifa subsidiada. Considerando que precisamente el segmento ms
pobre presumiblemente de familias de mayor tamao an no tiene acceso a
agua por red, inicialmente debera considerarse una dotacin de, al menos,
10m3 que debera ser ampliada una vez incorporados estos usuarios o en su
defecto, aceptar que el 12% de viviendas urbanas en las que habitan 7 y ms
residentes quedar excluida del beneficio y deberan pagar exceso.

Ms all de las estimaciones realizadas anteriormente, por basarse stas en

fuentes tcnicas de ndole internacional, se recomienda a SUNASS realizar un
estudio sobre el consumo bsico en una muestra representativa de ciudades del
pas con el objetivo de estimar el consumo bsico real de stas. La metodologa
a seguir est explicada en Junca (2000) y ngel et. al. (2007)86.

En todos los casos, a) la tarifa subsidiada deber aplicarse exclusivamente al

consumo de subsistencia de usuarios pobres, es decir que no accederan al
beneficio los usuarios no pobres aunque consuman slo 15m3 y b) a los
usuarios pobres se facturara el exceso al precio de la tarifa no subsidiada slo
para el excedente de consumo por sobre la dotacin sanitaria.

VIII.3. CAPACIDAD Y DISPOSICIN AL PAGO

La accesibilidad tcnica mediante servicios a disposicin y conexin adecuada deben
corresponderse con la accesibilidad econmica al consumo de subsistencia.
VIII.3.a. Polticas y tendencias
La accesibilidad econmica usualmente se mide por un nivel de gasto en servicios que no
debe exceder un porcentaje del ingreso familiar. A continuacin se presenta el nivel de
gasto que se considera adecuado en el marco del cumplimiento de las metas del milenio a

86

NGEL Jos, ROZO J., HERNNDEZ L. y VALDERRAMA D., Estimacin del consumo bsico de agua
potable en Colombia. Revista de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico N 7. Comisin de
Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico, 2007.
184

Informe de Avance I

las que adhiri Per, y a la evidencia emprica recogida por estudios de organismos
internacionales.

87

El Informe de Desarrollo Humano (2006) de PNUD87 seala que para cumplir los
objetivos del milenio, los Gobiernos deberan garantizar que ninguna familia tenga
que gastar ms del 3% de su ingreso para cubrir sus necesidades de agua,
asegurando que a nadie se le niegue el acceso debido a la pobreza.

En el Simposio Latinoamericano de Saneamiento desarrollado en Buenos Aires a

fines de octubre de este ao -con la participacin de empresas de toda
Latinoamrica-, el representante del BID present el Programa Iniciativa de Agua
Potable y Saneamiento, cuyo objetivo es apoyar a alcanzar el acceso universal a los
servicios de agua potable y saneamiento en forma sostenible, con calidad,
confiabilidad y teniendo en cuenta la capacidad de pago de la poblacin. En esta
ltima materia precisamente, hizo mencin a que la tarifa de la regin promediaba
el 5% del ingreso de los pobres y el 1% del ingreso de los no pobres88.

CEPAL presenta entre las experiencias emblemticas el caso de la Sociedad de

Abastecimiento e Saneamento (SANASA) en Campinas, Brasil: En favelas las
tarifas representan como mximo 2% del ingreso familiar lo que hace factible su
pago.89

El estudio de la Asociacin de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento de

Amrica Latina, basado en el anlisis de sistemas tarifarios de veinticuatro
empresas de Amrica Latina90 informa que Para las ciudades que no cuentan con
ningn esquema de tarifa social, el peso de la factura en el ingreso de un hogar
pobre toma un valor promedio de casi el 5%, pero vara entre el 1.8% (Arequipa,
Per) y el 9.8% (Costa Rica). Para las ciudades que cuentan con un esquema de
tarifa social, el peso de la factura en el ingreso de un hogar pobre se encuentra en
un promedio del 3.2%, variando del 0.9% (Cear, Brasil y Trujillo, Venezuela) al
8.4% (Bogot, Colombia).

El gobierno del Reino Unido ha establecido un lmite de gastos de 3% del ingreso

disponible para las facturas de agua, y a cualquier gasto que sobrepase ese lmite lo
considera una privacin. (PNUD Informe de Desarrollo Humano 2006 y Komives y
otros) 91.

En caso de suministro de agua se ha adoptado ampliamente un lmite de gasto del

5% del presupuesto familiar, como regla general para evaluar la capacidad de pago.
El gobierno de Chile adopt el parmetro del 5% del ingreso como base para

PNUD Informe Desarrollo Humano 2006. Cit.

88

F. Basaes. Simposio Latinoamericano de Saneamiento organizado por AySA. Buenos Aires 23 y 24 de

octubre 2008.
89

Ciska Rombema. Experiencias emblemticas para la superacin de la pobreza y precariedad urbana:

servicios urbanos (agua y saneameinto). Serie W CEPAL. Santiago de Chile 2006.
http://www.cepal.org/pobrezaurbana/docs/matriz/minurvi2006/Fichas/Brasil/Srvicios_sanasa.pdf
90
91

ADERASA. Las tarifas de agua potable y alcantarillado en Amrica Latina. 2006.

Komives y otros. Cit.
185

Informe de Avance I

determinar el volumen de las transferencias que necesitaban, de acuerdo con su

programa de subsidios directos al agua. (Komives y otros)92.

La accesibilidad econmica del consumo sanitario medido por el nivel de gasto en

servicios de agua y alcantarilaldo, en general corrreponde a una tarifa que representara
entre el 3% al 5% del ingreso de hogares pobres.
En ese margen, tambin se encuadrara la oportunidad de lograr consenso social. Los
incrementos de tarifas en Colombia, y en particular en Bogot, a partir de mediados de
la dcada del 90 resultaron de alto impacto en los estratos inferiores de mayor pobreza y
ello devino en cortes de servicio por falta de pago con el consecuente clima de malestar.
Con el auspicio de ONG reconocidas93 la comunidad de moviliz para lograr un
referndum que posibilitara consagrar el acceso al agua potable como un derecho de la
ciudadana. A fines de octubre del corriente se radic en la Legislatura un proyecto de
reforma constitucional para consagrar el derecho al agua potable con el aval de dos
millones 39 mil firmas94 logrando inclusive el apoyo de entidades extranjeras, entre
ellas, FENTAP de Per95.
VIII.3.b. Gasto en agua y disposicin al pago
Con los microdatos de la ENAHO 2007 se calcul el gasto actual de los hogares pobres en
agua por red y por otras fuentes de abastecimiento como proporcin del ingreso (monetario
deflactado anual). El objetivo es identificar el nivel de gasto de los usuarios actuales para
compararlo con los parmetros internacionales y con el gasto en el que deben incurrir los
hogares pobres que carecen de servicios, como una aproximacin de la disposicin a pagar
por el servicio. Con el propsito de detectar situaciones particulares la informacin se
presenta desagregada por departamento y corresponde al promedio de los hogares pobres
urbanos debido a que no pudo desagregarse por nivel de pobreza extrema y no extrema por
las limitaciones de inferencia de la ENAHO.
CUADRO 34. Gasto mensual de los hogares pobres urbanos en agua por red pblica
y en otras fuentes de abastecimiento como % del ingreso en el hogar- Ao 2007
Departamento o Zona

Red Pblica

AMAZONAS
ANCASH
APURIMAC

92

Camin u otro

1,0%
1,1%
1,1%

Komives y otros. Cit. Pg. 46.

93

www.ecofondo.org. Ecofondo fue creada en 1993 y es una organizacin colombiana conformada por 130
organizaciones ambientalistas distribuidas en 12 Unidades Regionales, cofinanciada con recursos de la
cooperacin canadiense, estadounidense y holandesa.

94

Exposicin de motivos Proyecto de reforma constitucional para consagrar el derecho al agua potable.
http://www.unionusuarios.org/IMG/EXPOSICION_DE_MOTIVOS_REFERENDO.pdf

95

http://www.fentap.org.pe/news/index.php?blog/category/12
186

Informe de Avance I

Departamento o Zona

Red Pblica

Camin u otro

2,5%

UCAYALI

1,1%
1,3%
1,2%
0,9%
0,7%
2,3%
1,8%
1,1%
1,9%
1,5%
1,7%
1,3%
1,5%
1,1%
1,8%
0,6%
1,6%
1,3%
1,3%
1,8%
1,4%
1,5%

TOTAL

1,5%

2,8%

AREQUIPA
AYACUCHO
CAJAMARCA
CUSCO
HUANCAVELICA
HUANUCO
ICA
JUNIN
LA LIBERTAD
LAMBAYEQUE
LIMA METROPOLITANA
LIMA PROVINCIA
LORETO
MADRE DE DIOS
MOQUEGUA
PASCO
PIURA
PUNO
SAN MARTIN
TACNA
TUMBES

2,3%
5,3%
2,4%
2,6%
2,2%

4,3%
9,3%
2,8%
7,3%
3,1%

Fuente: Elaboracin CETI S.A. Fuente: INE. Microdatos ENAHO 2007 anual.

De acuerdo con los resultados obtenidos, por un lado se observa que en ningn caso el
monto de la tarifa actual alcanza el lmite mximo del 3% que seala PNUD y por otro,
adems de alta inequidad, se detecta alta disposicin a pagar en los hogares pobres de
Tumbes, Puno e Ica para quienes el gasto en fuentes alternativas representa un peso en su
ingreso entre 3 y 7 veces mayor que el que soportan los usuarios conectados a la red.
En conclusin:
-

Existe capacidad para pagar las tarifas que se les cobra a los pobres y tambin
disposicin a pagar ms, considerando que el gasto promedio nacional en otro
tipo de fuentes se aproxima al 3% del ingreso, acorde con las recomendaciones.

Este margen para pagar mayores tarifas no se aplicara a los pobres extremos,
debido a que perciben ingresos que no son suficientes siquiera, para solventar
una canasta alimentaria. Esta consideracin es especialmente relevante en
Huancavelica donde este segmento de hogares representa ms de la mitad del
total de pobres y en Apurimac, Ayacucho, Loreto y Cusco, donde los hogares
en pobreza extrema constituyen ms del 34% del total de hogares pobres.

187

Informe de Avance I

VIII.4. ESTRUCTURA DE USUARIOS DE LAS EPS Y CAPACIDAD DE

SUBSIDIO
La metodologa de subsidios debe ser viable para las condiciones particulares de las EPS
atendiendo a dos tipos principales de diversidad:
a) Capacidad de financiamiento interno de subsidios, de tal manera que en los casos no
debidos a capacidad de gestin sino a estructura y capacidad de pago de usuarios, el
esquema de subsidios habilite al financiamiento externo a las EPS. Debe sealarse que el
subsidio a la tarifa debe compensarse por el sobrecosto a otros usuarios mediante los
precios de las tarifas. Esta es una de las alternativas de las transferencias que se resuelve
entre usuarios, a las que se agregan las transferencias fiscales para inversiones, conexin o
inclusive para consumo, cuando no existe suficiente capacidad de financiamiento entre
usuarios. En esta visin, la fijacin de normas y el control del regulador cumple un papel
fundamental para que los prestadores aseguren tanto la eficiencia como equidad a los
usuarios y sostenibilidad a la EPS.
b) capacidad institucional para aplicar una metodologa de focalizacin que debe ser de
sencilla implantacin, y en general, para gestionar el sistema de subsidios incluyendo su
vinculacin con el sistema comercial para no provocar impactos negativos en la
sostenibilidad de la EPS.
Para tipificar las distintas situaciones se realiz un anlisis exhaustivo de todas las EPS, de
la estructura socioeconmica de sus usuarios y nivel de desempeo con base en los datos
procedentes del SISFOH complementado con los datos de ingreso de ENAHO 2007, y los
datos de desempeo de SUNASS.
Comentarios metodolgicos
a) En cada EPS se consolidan los datos correspondientes al rea urbana de las provincias
que integran su mbito de actuacin, segn informacin del SUNASS96, excepto cuando se
consigna que el dato corresponde al promedio urbano del departamento debido a la falta de
datos a nivel de provincia porque el Censo 2007 se encuentra en procesamiento, o en caso
de la Encuesta Nacional de Hogares anual sobre Condiciones de Vida y Pobreza (ENAHO,
2007) elaborada por el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), cuyos
microdatos fueron procesados para analizar variables que son confiables a un nivel de
inferencia urbano departamental.
b) Los datos de cada EPS por Nivel del Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH) de
la Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del Ministerio de Economa y
Finanzas corresponden a los sectores urbanos CDE de cada provincia que configura el
mbito de cada EPS. Por lo tanto, el total que se obtiene por sumatoria de EPS no coincide
con el total de SISFOH en sus informes, que incluye ms provincias. En los sectores CDE,
SISFOH clasifica hogares y poblacin en siete niveles, de los cuales 1 y 2 son pobres
extremos, 3 a 5 son pobres no extremos y los niveles 6 y 7 son hogares no pobres.
c) El agrupamiento por tamao de EPS consolida la informacin de cada empresa y
corresponde a los tipos de EPS segn SUNASS, estos son: SEDAPAL, EPS Grandes: ms

96

SUNASS. [http://www.sunass.gob.pe/mapa_ub.php]
188

Informe de Avance I

de 40.000 conexiones, EPS Medianas: entre 10.000 y 40.000 conexiones y EPS Pequeas:
Menos de 10.000 conexiones.
VIII.4.a. Cobertura de servicios segn nivel de pobreza
La cobertura de agua por red (CDE) muestra las siguientes tendencias en todas las EPS:
a) Los usuarios ms pobres de los sectores urbanos ms vulnerables son los que
tienen menor cobertura de agua.
b) La cobertura de los ms pobres es menor en las EPS mayores.
CUADRO 35. Cobertura Agua por red pblica. Total y de hogares pobres y % de
usuarios actuales pobres

COBERTURA TOTAL

COBERTURA
HOGARES POBRES

USUARIOS POBRES/
TOTAL USUARIOS

SEDAPAL

88,1%

59,0%

17,0%

EPS Grandes

84,1%

72,0%

41,0%

EPS Medianas

80,3%

75,0%

54,0%

EPS Pequeas

88,0%

79,0%

78,0%

TOTAL

85,6%

69,0%

32,0%

TIPO EPS

Fuente: Elaboracin propia a partir de datos del SISFOH

El atraso de cobertura de los ms pobres se vincula con factores clave de la situacin actual
que deben tomarse en cuenta para un sistema de subsidios:
a) La menor cobertura de pobres en las empresas de mayor tamao y en SEDAPAL,
en particular, se asocia con un crecimiento demogrfico con aporte migratorio.
Lima Metropolitana aument su participacin al 31% del total y capt el 58% de la
poblacin migrante y esto ltimo representa un aumento de 1,9 puntos porcentuales
respecto a 199397. El resto de las principales ciudades mantienen el mismo nivel de
concentracin de poblacin que en 1993 (21,5%) y captaron al 21% de los
migrantes98.
Una lnea base con los ms pobres sin servicio a los que se agregarn los nuevos
migrantes que expandirn reas homogneas de pobreza, ponen de manifiesto que
los subsidios al consumo producirn beneficios pero no reducirn la desigualdad, es
decir que para un sistema integral y adecuado a la realidad del Per, es necesario
considerar no slo subsidios al consumo sino tambin, subsidios al acceso.
b) La menor proporcin de usuarios pobres en SEDAPAL no slo se debe a su menor
cobertura sino a una estructura socioeconmica metropolitana con menor
proporcin de pobreza que en las localidades de menor tamao. En SEDAPAL la

97

Censo Nacional de Poblacin y Viviendas 1993.

98

INEI. Censos Nacionales 2007 XI de Poblacin y VI de Vivienda Perfil Demogrfico. Lima, julio 2008.
189

Informe de Avance I

proporcin de usuarios pobres representa el 17% del total y en las pequeas

representan el 78% de los usuarios. Esta diversidad perfila las diferencias de
capacidad de subsidio con financiamiento de los propios usuarios entre empresas
mayores y pequeas.
El grfico y el cuadro de soporte que se consignan a continuacin permiten verificar en los
sectores CDE con mayor proporcin de pobreza, el aumento de cobertura de agua por red a
medida que disminuye la pobreza y el tamao de la EPS. El detalle de la situacin para
cada EPS se presenta en el siguiente Grfico.

POBRE
EXTREMO

POBRE NO
EXTREMO

NO POBRE

GRFICO 14. Porcentaje de cobertura segn nivel de pobreza, por tamao de EPS Ao 2008
SISFOH 7
SISFOH 6
SISFOH 5

EPS PEQUEQUEAS
EPS M EDIANAS

SISFOH 4

EPS GRANDES
SEDAPAL

SISFOH 3
SISFOH 2
SISFOH 1
0%

20%

40%

60%

80%

100%

CUADRO 36. Cobertura de agua por red segn Nivel SISFOH y cobertura promedio.
2007/8

EPS
Cobertura
Agua
Sect.CDE

Cobertura
COBERTURA DE AGUA POR RED PBLICA EN SECTORES CDE segn
Promedio EPS
Viviendas
Nivel SISFOH (%)
(%)
Pobres con
Agua por Alcantar
agua/Total
red
illado
POBRE NO EXTREMO
NO POBRE
Viviendas con POBRE EXTREMO
agua
1
2
3
4
5
6
7
%

SEDAPAL

66%

43%

1,7%

6,8%

17,1%

49,4%

78,7%

89,1%

94,0%

88,1%

83,7%

EPS GRANDES

73%

73%

6,8%

40,0%

62,9%

80,5%

89,4%

91,7%

94,7%

84,1%

72,4%

EPS MEDIANAS

77%

74%

10,3%

46,4%

65,0%

81,9%

91,5%

94,6%

96,8%

80,3%

68,1%

EPS PEQUEQUEAS

79%

86%

11,5%

61,9%

80,0%

86,4%

88,2%

89,9%

89,8%

88,0%

71,2%

TOTAL EPS

72%

64%

7,9%

41,1%

55,2%

74,4%

88,7%

94,6%

98,4%

85,6%

77,2%

Elaboracin CETI S.A. con base de datos del Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH). Direccin General de
Asuntos Econmicos y Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas. Lima, 2008 y SUNASS. Indicadores 2007.

VIII.4.b. Indicadores de capacidad de subsidio

La capacidad subsidiante de los usuarios en cada EPS se calcul mediante un coeficiente
que combina simultneamente los siguientes indicadores:
a) Cantidad de Usuarios No Pobres por cada Usuario Pobre, bajo el supuesto que los
primeros tienen capacidad de pago y de subsidio.

190

Informe de Avance I

b) Cantidad de ingresos de hogar pobre por cada ingreso de hogar no pobre, debido
que la capacidad no slo depende de la cantidad de usuarios sino tambin, de que la
magnitud de sus ingresos sea tal que le permita pagar un sobrecosto.
VIII.4.b.i. Clculo de Usuarios no pobre por cada Usuario Pobre.
Para calcular el indicador es necesario conocer la estructura total de usuarios. La
informacin procedente de SISFOH slo permite cuantificar los hogares pobres y no
pobres (Nivel SISFOH 1 a 5 pobres, 6 y 7 no pobres) en los sectores urbanos CDE donde
reside el 80% de los hogares pobres del pas. El nmero total de hogares pobres en los
sectores CDE del mbito de las EPS es 1.310.575 hogares (con y sin agua) y la cobertura
promedio de agua por red es del 72%.
El otro 20% de hogares pobres residira en sectores urbanos predominantemente no pobres
definidos por SISFOH como AB. Por lo tanto:
Total Hogares pobre en AB: 1.310.575/0,8*0,2
Hogares pobres AB con agua: = 90% del total pobres en AB.
El supuesto es que en los sectores AB existe cobertura total para los pobres, sin embargo,
slo se ha considerado que estn conectados formalmente el 90% de los hogares pobres,
pues existe una fuerte relacin entre pobreza e informalidad de la tenencia e inadecuacin
de la vivienda y ello bloquea el establecimiento de conexiones legales de agua.
Para distribuir los hogares pobres AB por EPS se adopt una distribucin aproximada a la
de la pobreza de la ENAHO 2007 anual.
Clculo de usuarios no pobres en AB: Se calcularon por diferencia, descontando al
total de usuarios en cada EPS, estimados a partir de la informacin de poblacin y
cobertura de SUNASS (Indicadores 2007), los usuarios en CDE (pobres y no
pobres censadoso por SISFOH) y los usuarios pobres en AB estimados.
Deben efectuarse dos salvedades:
a) El clculo total de usuarios se basa en estimaciones para establecer tendencias,
por lo tanto, si bien podr no coincidir exactamente con los datos de las bases
comerciales de las EPS, es consistente con los indicadores del SUNASS de
cobertura y poblacin y con la informacin del Censo 2007 disponible a nivel de
totales.
b) En algunos casos especialmente en EPS pequeas, slo la cantidad de viviendas
que declaran tener agua por red en sectores CDE supera a la cantidad de usuarios
totales que se infieren de la SUNASS, y esto puede atribuirse tanto al subregistro o
desactualizacin de las conexiones existentes como tambin a la inclusin de
hogares que en el censo realizado por SISFOH figuran con agua por red pero no
necesariamente ello significa que sean usuarios de la EPS sino informales.

191

Informe de Avance I

VIII.4.b.ii. Clculo de Cantidad de ingresos de hogar pobre por cada ingreso de hogar No
pobre.
Mediante el procesamiento de los microdatos de la ENAHO anual 2007 se calcularon los
ingresos urbanos de hogares pobres (incluye pobres extremos y no extremos) y el de
hogares no pobres por departamento. No pudo efectuarse una segmentacin mayor entre
grandes ciudades y pequeas para asociarlos a las correspondientes EPS debido a que la
muestra no permite inferir resultados confiables a ese nivel, por lo tanto, en los casos
donde existe ms de una EPS por departamento se aplic el mismo nivel de ingreso. De
todas maneras, se mantendra la misma tendencia que se concluye en este estudio an ms
acentuada, debido a que los ingresos en general aumentan con la escala de la ciudad.
El resultado obtenido es el que se presenta en el CUADRO 37. No se incluye indicador que
exprese las diferencias entre ingresos de distintas EPS pues no existe la posibilidad de
subsidios cruzados entre EPS. No obstante se seala que el ingreso urbano promedio de
mayor monto es el de Lima Metropolitana y es 3,8 veces superior al promedio de
Huancavelica, el ingreso promedio urbano ms bajo de los departamentos del Per.

192

Informe de Avance I

S
G
G
G
G
G
G
G
G
G
G
G
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
M
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P

BENCHMARKI

TIPO

CUADRO 37. Composicin de usuarios en sectores CDE y AB e indicadores de

capacidad subsidiante
TOTAL
USUARIOS
CON AGUA
(estimados)

EPS
1 SEDAPAL S.A.
1.718.449
2 EPS TACNA S.A.
61.618
4 SEDAPAR S.A.
223.171
9 SEDA CHIMBOTE S.A.
77.267
7 EPSEL S.A.
151.361
11 EPS SEDALORETO S.A
58.478
10 EPS GRAU S.A.
170.383
5 SEDALIB S.A.
160.238
1 EPS SEDACUSCO S.A.
89.574
6 EMAP ICA S.A.
37.352
3 EPSASA
41.350
8 SEDAM HUANCAYO S.A
65.156
7 EPS ILO
18.791
13 EPS MOQUEGUA SRL
13.371
20 ATUSA
33.662
12 EMAPA CAETE S.A.
25.318
16 EMAPA HUARAL S.A.
15.476
8 EMAPISCO S.A.
17.302
1 SEDACAJSA
31.875
5 SEDA HUANUCO S.A.
45.486
9 EMAPA SAN MARTN
37.379
2 EMSA PUNO S.A.
41.194
6 SEDAJULIACA S.A.
45.221
11 EMAPA HUACHO S.A.
22.403
17 SEMAPA BARRANCA S
19.065
10 EPS CHAVN S.A.
23.415
15 SEMAPACH S.A.
31.841
18 EPS SELVA CENTRAL
19.414
14 EPS MANTARO S.A.
17.609
3 EMPSSAPAL S.A.
10.269
4 EMAPA MOYOBAMBA S
14.754
21 EMAPA PASCO S.A.
14.361
19 EMAPACOP S.A.
25.421
12 EMAPARAVIGSSA
6.400
1 EMUSAP AMAZONAS
6.539
4 EMAPAT S.R. LTDA
11.052
10 EMAQ SR LTDA
4.704
16 EMAPAB SR LTDA
6.027
15 EMAPA Y
3.406
7 EPS MARAON
7.478
17 EPSSMUS S.R.Ltada
7.093
13 EMSAPA CALCA
2.355
5 EMSAPA YAULI-LA ORO
3.222
2 EMUSAP ABANCAY
15.289
8 EPS SIERRA CENTRAL
10.053
14 SEDAPAR S.R.L. (Rioja
4.411
11 EMSAP CHANCA
3.465
9 EPS AGUAS DEL ALTIP
5.412
6 EMAPA HUANCAVELIC
7.689
3 NORPUNO S.A.
6.728
TOTAL
3.489.348

NO
POBRES
CDE
245.935
2.564
28.203
7.840
18.209
8.331
12.249
21.710
7.278
9.649
3.860
10.275
3.030
1.243
2.725
2.255
2.733
3.167
4.207
9.319
3.514
7.189
5.259
4.738
4.954
6.054
6.067
2.803
1.218
329
1.786
889
6.381
982
359
846
677
483
258
1.772
685
106
502
1.836
822
829
701
294
839
326
468.280

NO
POBRES
EN AB
(estimados)
1]
1.173.758
51.564
136.895
47.917
74.122
24.026
89.039
59.965
34.813
9.033
9.046
7.411
12.524
7.397
20.252
15.024
7.481
7.899
11.802
10.350
15.948
12.585
14.273
5.867
3.990
2.533
8.024
2.533
2.742
1.720
1.352
1.547
-4.866
4.256
2.483
4.585
1.153
1.484
815
365
1.018
422
186
357
472
-4.615
-501
138
-316
28
1.890.896

POBRES
EN CDE
189.290
3.730
43.736
16.342
43.938
21.205
49.437
65.245
32.018
16.335
18.533
37.040
2.251
3.290
9.070
6.343
4.152
5.456
9.954
19.370
12.421
15.491
18.578
9.309
7.986
14.828
15.530
14.078
10.650
5.543
8.053
8.068
23.906
1.017
2.737
5.249
2.874
3.006
1.687
5.341
3.991
1.827
2.534
8.256
8.759
8.197
3.265
3.602
7.166
4.609
835.293

Usuarios
No pobres
%
Ingresos
POBRES POBRES por cada
en CDE + Usuario No Pobres /
en AB
(estimados)
POBRES
Pobre
AB
109.465
3.760
14.337
5.168
15.093
4.916
19.658
13.318
15.465
2.335
9.911
10.430
986
1.441
1.615
1.696
1.110
780
5.912
6.447
5.495
5.930
7.111
2.489
2.135
0
2.220
0
2.999
2.677
3.563
3.857
0
145
960
372
0
1.054
646
0
1.399
0
0
4.839
0
0
0
1.379
0
1.764
294.879

17%
12%
26%
28%
39%
45%
41%
49%
53%
50%
69%
73%
17%
35%
32%
32%
34%
36%
50%
57%
48%
52%
57%
53%
53%
63%
56%
73%
78%
80%
79%
83%
94%
18%
57%
51%
61%
67%
68%
71%
76%
78%
79%
86%
87%
100%
94%
92%
93%
95%
32%

4,8
7,2
2,8
2,6
1,6
1,2
1,5
1,0
0,9
1,0
0,5
0,4
4,8
1,8
2,2
2,1
1,9
1,8
1,0
0,8
1,1
0,9
0,8
0,9
0,9
0,6
0,8
0,4
0,3
0,2
0,3
0,2
0,1
4,5
0,8
1,0
0,6
0,5
0,5
0,4
0,3
0,3
0,3
0,2
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
2,1

4,7
3,4
2,9
1,4
2,7
2,6
3,0
2,8
1,5
2,4
1,8
1,7
2,6
2,6
5,4
2,6
2,6
2,4
2,0
3,6
2,3
2,8
2,8
2,6
2,6
1,4
2,4
1,7
1,7
1,5
2,3
2,5
4,1
2,4
1,2
3,3
1,5
1,2
2,8
2,0
1,2
1,5
1,7
1,6
1,7
2,3
1,6
2,8
1,3
2,8
2,7

Elaboracin CETI S.A. Fuente SISFOH (Usuarios pobres y no pobres en sectores CDE)- SUNASS (Cobertura promedio
por EPS)

Los valores de los dos indicadores calculados se combinaron en un ndice de capacidad

subsidiante, considerando como ya se ha sealado, que la capacidad para subsidiar a
otros usuarios no slo depende de una mayor cantidad de usuarios no pobres sino tambin,
del nivel de ingreso que perciben estos hogares con capacidad de pago, sin desmedro de
que la viabilidad del subsidio tambin depende del aporte de usuarios no residenciales.
Los valores del coeficiente se ordenaron por tamao de EPS en el GRFICO 15, en el que
la posicin hacia el extremo superior izquierdo indica la mayor capacidad de solidaridad
193

Informe de Avance I

entre usuarios y por consiguiente, mayor viabilidad de aplicar subsidios cruzados entre
usuarios, y el inferior derecho, la menor capacidad para aplicar subsidios entre usuarios.
GRFICO 15. Nivel de capacidad subsidiante de las EPS
CAPACIDAD SUBSIDIOS CRUZADOS
20
18

16
14
12
10
8
6

SUBSIDIOS DIRECTOS

SEDAPAL S.A.
EPS TACNA S.A.
SEDAPAR S.A.
SEDA CHIMBOTE S.A.
EPSEL S.A.
EPS SEDALORETO S.A.
EPS GRAU S.A.
SEDALIB S.A.
EPS SEDACUSCO S.A.
EMAP ICA S.A.
EPSASA
SEDAM HUANCAYO S.A.C
EPS ILO
EPS MOQUEGUA SRL LTDA
ATUSA
EMAPA CAETE S.A.
EMAPA HUARAL S.A.
EMAPISCO S.A.
SEDACAJSA
SEDA HUANUCO S.A.
EMAPA SAN MARTN
EMSA PUNO S.A.
SEDAJULIACA S.A.
EMAPA HUACHO S.A.
SEMAPA BARRANCA S.A.
EPS CHAVN S.A.
SEMAPACH S.A.
EPS SELVA CENTRAL S.A.
EPS MANTARO S.A.
EMPSSAPAL S.A.
EMAPA MOYOBAMBA SRL LTDA
EMAPA PASCO S.A.
EMAPACOP S.A.
EMAPARAVIGSSA
EMUSAP AMAZONAS
EMAPAT S.R. LTDA
EMAQ SR LTDA
EMAPAB SR LTDA
EMAPA Y
EPS MARAON
EPSSMUS S.R.Ltada
EMSAPA CALCA
EMSAPA YAULI-LA OROYA
EMUSAP ABANCAY
EPS SIERRA CENTRAL S.A.
SEDAPAR S.R.L. (Rioja)
EMSAP CHANCA
EPS AGUAS DEL ALTIPLANO
EMAPA HUANCAVELICA S.A.C
NORPUNO S.A.

EPS Grandes
Media del grupo

SEDAPAL

EPS Medianas

EPS Pequeas

En trminos generales, hay mayor cantidad de EPS de mayor escala con capacidad para
aplicar subsidios cruzados y predominan las EPS pequeas sin capacidad, en las que sern
necesarios subsidios directos a usuarios pobres para garantizar la sostenibilidad de las EPS.
Debe considerarse que existe correlacin entre la escala del centro urbano y la cantidad de
actividades (econmicas y de servicios), es decir que si bien no se han incluido usuarios no
residenciales en este anlisis de las EPS, en trminos generales, no se modificara la
tendencia observada acerca de la baja capacidad de las EPS de menor tamao para
implantar subsidios cruzados.
VIII.4.c. EPS segn capacidad de subsidio y nivel de desempeo
Para sistematizar el ordenamiento que muestra el grfico anterior, las EPS se clasificaron
por su aptitud para aplicar subsidios cruzados o directos, o su combinacin, conforme a los
siguientes rangos del ndice de capacidad subsidiante, agregndose otro rango de
Capacidad Intermedia para las EPS comprendidas entre estos dos rangos extremos:

Sin capacidad
Alta capacidad

Usuarios No pobres
por cada Usuario
Pobre
<1
>3

Ingresos No Pobres /
PE
<1,5
>2

ndice capacidad
subsidiante
<1,5
>6

194

Informe de Avance I

Los resultados se presentan en la siguiente tabla en la que aparece cada EPS ordenada
segn valores decrecientes de capacidad subsidiante en tres rangos: Alta Capacidad, media
y sin capacidad para implantar subsidios cruzados.
CUADRO 38. Clasificacin de las EPS segn su capacidad para aplicar subsidios
cruzados
Alta Capacidad Subsidio Cruzado
EPS
EPS TACNA S.A.
EPS ILO
SEDAPAL S.A.
EMAPARAVIGSSA
SEDAPAR S.A.
SEDA CHIMBOTE S.A.
EPS MOQUEGUA SRL LTDA

BM
2
7
1
12
4
9
13

Capacidad Media Subsidio Cruzado

Tipo
G
M
S
P
G
G
M

EPS
ATUSA
EMAPA CAETE S.A.
EPSEL S.A.
EMAPA HUARAL S.A.
EMAPISCO S.A.
EPS SEDALORETO S.A.
EPS GRAU S.A.
SEDALIB S.A.
SEDACAJSA
SEDA HUANUCO S.A.
EMAPA SAN MARTN
EPS SEDACUSCO S.A.
EMSA PUNO S.A.
EMUSAP AMAZONAS
EMAP ICA S.A.
SEDAJULIACA S.A.
EMAPAT S.R. LTDA
EMAQ SR LTDA
EMAPA HUACHO S.A.
SEMAPA BARRANCA S.A.
EPS CHAVN S.A.
SEMAPACH S.A.

BM
20
12
7
16
8
11
10
5
1
5
9
1
2
1
6
6
4
10
11
17
10
15

Tipo
M
M
G
M
M
G
G
G
M
M
M
G
M
P
G
M
P
P
M
M
M
M

Sin Capacidad Subsidio Cruzado

EPS
EPSASA
EMAPAB SR LTDA
EMAPA Y
EPS MARAON
EPS SELVA CENTRAL S.A.
SEDAM HUANCAYO S.A.C
EPSSMUS S.R.Ltada
EMSAPA CALCA
EPS MANTARO S.A.
EMPSSAPAL S.A.
EMSAPA YAULI-LA OROYA
EMAPA MOYOBAMBA SRL LTDA
EMUSAP ABANCAY
EMAPA PASCO S.A.
EPS SIERRA CENTRAL S.A.
SEDAPAR S.R.L. (Rioja)
EMSAP CHANCA
EPS AGUAS DEL ALTIPLANO
EMAPACOP S.A.
EMAPA HUANCAVELICA S.A.C
NORPUNO S.A.

BM
3
16
15
7
18
8
17
13
14
3
5
4
2
21
8
14
11
9
19
6
3

Tipo
G
P
P
P
M
G
P
P
M
M
P
M
P
M
P
P
P
P
M
P
P

Elaboracin CETI S.A.

En la tabla se consignan los nmeros que indican la posicin de la EPS en el benchmarking

de cada tipo de empresas (SEDAPAL, EPS Grande, Mediana o Pequeas), conforme a la
evaluacin de la gestin de las EPS realizado por SUNASS en el ao 2007. El anlisis
apunta a subrayar la necesaria concurrencia de los objetivos de eficiencia y equidad para
poder asegurar el mayor acceso al consumo de agua segura a la poblacin sin recursos en
condiciones de sostenibilidad de la EPS.
No se observa correlacin entre el nivel de desempeo de la EPS y la capacidad de
pago de los usuarios y ello identifica un riesgo institucional en algunas EPS para un
sistema de subsidios que no acte en detrimento de la sostenibilidad de la EPS una vez
implantado. Tambin el acceso a transferencias pblicas se vera restringido a las EPS con
bajo desempeo si en las transferencias del Estado Nacional, basado en el principio de
corresponsabilidad del beneficiario, se exigiera simultneamente el cumplimiento de
requisitos de pobreza y de desempeo99.
En conclusin:
a) En las EPS con capacidad subsidiante es viable implantar subsidios cruzados, pero
en caso que no exista un buen nivel de desempeo, debe acompaarse de un

99

Colombia Ley 1176 del 2007, regula el Sistema Nacional de Participaciones y otorga el 5.4% de dichos
fondos al sector agua y saneamiento segn criterios de distribucin y previa certificacin de la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios del cumplimiento de los requisitos por parte del
municipio.
195

Informe de Avance I

componente de fortalecimiento de capacidades100 asociado a metas para posibilitar

la gestin eficiente y efectiva de dichos subsidios. Por otro lado, en estos casos en
particular, adquiere mayor relevancia evitar que la EPS deba asumir tareas ajenas a
su objeto, tales como la focalizacin de beneficiarios y sea recomendable centrarse
en la gestin especfica de los subsidios, en particular, en sus interfases con la
gestin comercial y tcnica y en apoyo de las estrategias de comunicacin y
sensibilizacin de los potenciales beneficiarios para que accedan al subsidio.
b) En las EPS sin capacidad subsidiante ser necesario implementar subsidios directos

y ello implica que deber establecerse un sistema permanente para su

financiamiento con recursos locales y/o de la nacin, as como encuadrar su
operatoria en la de polticas sociales. Las normativas de gestin de los subsidios al
consumo de agua y de las acciones complementarias (gestin comercial y tcnica)
as como el monitoreo del desempeo de la gestin de subsidios seran competencia
de SUNASS.
La implantacin de la tarifa social se asocia, por ejemplo, con el incremento de
morosidad o con la conexin inadecuada, por lo que es necesario encarar
metodologas de gestin propias para minimizar ese impacto: Campaas de difusin
de cobro en terreno en las fecha previas al cobro, planes de pago a medida, medios
de cobro mviles u otros, revisin de las frecuencias de la facturacin y de las
fechas de vencimiento de cobranza, campaas institucionales acerca de la
importancia del servicio y de su pago, deteccin de los motivos del no pago,
regularizaciones dominiales, financiamiento de la conexin y adecuacin de
instalaciones, etc.
c) La aplicacin de subsidios cruzados obliga a un equilibrio entre subsidiantes y
subsidiados para que la empresa recupere los costos del subsidio a travs de la
tarifa, preservando su sostenibilidad. Para ello es necesario que exista un nmero
adecuado de usuarios tal como se ha analizado, pero adems, implica que estos
usuarios estn dispuestos a pagar por el sobrecosto, a riesgo de que decidan utilizar
servicios alternativos.
El estudio de la Asociacin de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento de
Amrica Latina (ADERASA, 2006) basado en el anlisis de sistemas tarifarios de
veinticuatro empresas de Amrica Latina101, concluye que en general, la tarifa
residencial del ltimo bloque es entre dos a tres veces superior a la tarifa del primer
bloque y las Industrias pagan casi el doble que los usuarios residenciales por igual
consumo (en San Pablo hasta cuatro veces) y en esas condiciones, los grandes
consumidores tienden a procurarse fuentes propias.
La Ley de Servicios Pblicos de Colombia102 acota el sobrecosto que deben pagar
los usuarios con capacidad de pago y dispone que el exceso no supere el 20% del
costo. Asimismo, el valor que corresponde al servicio y el factor que se aplica para
dar subsidios a los usuarios de los estratos inferiores debe consignarse en la factura
y registrarse en contabilidad separada.

100

Resolucin Directorial 032-2007 Vivienda/VMCS/DNS. Lineamientos de Poltica y Marco Conceptual del Sistema de
Fortalecimiento de Capacidades para el Subsector Saneamiento.

101
102

ADERASA. Las tarifas de agua potable y alcantarillado en Amrica Latina.2006.

Colombia, Ley 142 artculo 89.
196

Informe de Avance I

IX. LINEAMIENTOS PARA UN SISTEMA DE SUBSIDIOS

IX.1. MARCO DE REFERENCIA
La implantacin del sistema de subsidios se desarrolla en un contexto en el que los hogares
pobres no usuarios de las EPS han recurrido a soluciones propias para el abastecimiento de
agua, pero estas alternativas en gran medida, tienen como fuente el agua producida y no
contabilizada por la EPS.
Del Censo 2007 puede inferirse que en Lima Metropolitana, por ej., slo el 12% de las
viviendas que se abastecen por camin cisterna o a travs del vecino y conforme a
ENAHO, pagaran por encima de la tarifa de SEDAPAL. El resto utilizara el agua potable
de la empresa sin pagarla ya que existiran segn el Censo, 1.57 milln de viviendas con
agua por red dentro y fuera de la vivienda y SEDAPAL informa aproximadamente acerca
de un milln de usuarios residenciales.
Lima Metropolitana. Fuente de abastecimiento de agua potable.
DENTRO Y
FUERA
VIVIENDA

1.568.557
82%

PILN
PBLICO

79.868
4%

VECINO

33.368
2%

CAMIN
CISTERNA

186.963
10%

OTROS

48.007
3%

TOTAL
VIVIENDAS

1.916.763
100%

Fuente. INEI Perfil sociodemogrfico. Censo 2007.

Por otro lado, de los usuarios actuales de SEDAPAL se infiere una proporcin de catorce
usuarios residenciales por cada usuario no residencial, mientras que esa misma relacin en
la empresa de Buenos Aires Agua y Saneamientos Argentinos S.A. es de ocho usuarios
residenciales por cada no residencial. Si la cantidad de usuarios no residenciales fuera
menor que la real, ello implica por un lado, que existe una mayor capacidad subsidiante no
aprovechada y ello no slo acta en perjuicio de los potenciales hogares subsidiables sino
tambin, en detrimento de los actuales usuarios no residenciales que deben pagar tarifas
mayores que sus eventuales competidores y de la misma EPS que se expone al riesgo de
que estos decidan desconectarse para abastecerse con sistemas propios de menor costo.
En ese marco, la implantacin del sistema de subsidios debe acompaarse de seales de
poltica y acciones explcitas que incentiven al usuario a solicitar el beneficio para
formalizar su vinculacin con la empresa, por las mayores ventajas que ello ofrecera en
comparacin con las que ofrece su sistema de abastecimiento actual.

IX.2. ORIENTACIN GENERAL PARA LA IMPLANTACIN DEL SISTEMA DE

SUBSIDIOS
La implantacin del sistema de subsidios deber ser progresiva por etapas debido a que
ser necesario acompaar su puesta en marcha con la adecuacin de la informacin de base
as como por el fortalecimiento de las capacidades institucionales para atenuar posibles
197

Informe de Avance I

riesgos de que el sistema de subsidios provoque impactos negativos en los ingresos de las
EPS, y por consiguiente, en el nivel alcanzado de sostenibilidad.
La ejecucin por etapas tambin se encuadra en los lineamientos de la poltica social
nacional, orientada por una prctica de gestin enfocada en mejoramientos continuos103.

IX.3. OBJETIVOS DE EQUIDAD Y EFICIENCIA

El sistema de subsidios es un mecanismo de distribucin por el que se cobra por debajo del
costo a los usuarios sin recursos, para asegurar su acceso a los servicios de agua y
saneamiento y a un consumo bsico de subsistencia. El sobrecosto debe ser compensado
asegurando la sostenibilidad de las EPS, por medio de transferencias de otros usuarios con
mayor capacidad de pago mediante los precios de las tarifas o a travs de transferencias
fiscales.
Para las EPS que carecen de capacidad para el financiamiento interno de subsidios, la
norma tambin debe contemplar la formulacin en el mbito de polticas del sistema para
su financiamiento y el cumplimiento de condiciones de desempeo que cartificar
SUNASS para acceder al beneficio.
GRFICO 16. Definicin de Elementos en la Propuesta de Subsidios

103

Norma Tcnica 001-2008. De implementacin regional y local de la estrategia nacional Crecer.

198

Informe de Avance I

IX.4. CONDICIONES DIFERENCIADAS DEBIDO A LA DIVERSA CAPACIDAD

DE LAS EPS
El sistema de subsidios al consumo en cada EPS esta condicionado por la proporcin y
nivel de ingresos de los usuarios que pueden pagar sobrecosto, y por un nivel de
desempeo de la EPS que asegure capacidad institucional para implantar los subsidios
mitigando el riesgo de un impacto negativo en la sostenibilidad del prestador.
Capacidad subsidiante: se mide por la combinacin de la cantidad y proporcin de
usuarios no pobres segn calificacin del SISFOH y del nivel de ingreso que perciben
estos hogares segn ENAHO, sin desmedro de que la viabilidad del subsidio tambin
depende del aporte de usuarios no residenciales. Cuanto mayor es la capacidad de los
usuarios no pobres, mayor es la capacidad de la EPS para cumplir objetivos de equidad
mediante subsidios cruzados.
Nivel de desempeo: es el clasificado por SUNASS que se agrupa como Alto: A y B+,
Medio B- y Bajo C y D.

La lnea base no manifiesta correlacin entre el nivel de desempeo y la capacidad de

financiamiento de los usuarios por lo tanto existe riesgo institucional y una primera
condicin para la implantacin del sistema de subsidios es que necesariamente debe ir
acompaado por el fortalecimiento paralelo del sistema comercial no slo para
aumentar los ingresos de las EPS en general, sino tambin, por el riesgo de que el costo
de incorporacin de los usuarios pobres no sea compensado con los ingresos previstos
por tarifas subsidiadas, a cuyo fin, deben establecerse estrategias especficas y
diferenciadas para la gestin de los usuarios subsidiados con eje en los subsistemas del
sistema comercial y en una estrategia comunicacional:
Gestin
Gestin subsidios: Estrategias especficas
Comercial
Catastro Empadronamiento de usuarios con tenencia informal de vivienda y/o
terreno e instalaciones inadecuadas.
Facturacin Vencimientos acordes a fechas de pago, mayor fraccionamiento del
cobro, etc.
Cobranza Planes de pago a medida, Sistemas de cobro mviles, campaas
institucionales acerca de la importancia del servicio y de su pago,
deteccin de los motivos del no pago, etc.
Medicin Ampliacin para el control de excesos del consumo bsico104.
EPS con capacidad subsidiante: son viables subsidios cruzados o directos al consumo
con financiamiento de los propios usuarios de la EPS, complementados con estrategias de
fortalecimiento y adecuacin comercial en las EPS con bajo nivel de desempeo, con el
objeto incluir la mayor cantidad de usuarios pobres mitigando el riesgo de una disminucin
de ingresos en detrimento de la sostenibilidad de la EPS.

104

El alto porcentaje de medicin en Chile posibilit que se estableciera un subsidio basado en el consumo
real.
199

Informe de Avance I

EPS sin sostenibilidad subsidiante: se aplican subsidios al consumo con transferencias

fiscales locales y/o del Estado Nacional, es decir que la implantacin de estos subsidios
se asocia con la formulacin de un Programa Social con la normativa e institucionalidad
vigente en Per. Las normativas de gestin de los subsidios al consumo de agua y de las
acciones complementarias (gestin comercial y tcnica) as como el monitoreo del
desempeo seran competencia de SUNASS, a quien podra asignarse la responsabilidad de
definir las condicionalidades de desempeo para acceder a las transferencias o inclusive,
tal como en Colombia, actuar como certificador del cumplimiento de condicionalidades
de desempeo como requisito para acceder a las transferencias105.
Con los ms pobres actualmente sin servicio, a los que se agregarn los nuevos migrantes
que expandirn reas homogneas de pobreza, los subsidios al consumo producirn
beneficios pero no reducirn la desigualdad, es decir que para un sistema integral y
adecuado a la realidad del Per en particular de Lima Metropolitana y de las ciudades
mayores, es necesario que el sistema de subsidios no slo contemple subsidios al consumo
sino tambin, subsidios al acceso.
La lnea base para vincular capacidad subsidiante y nivel de desempeo para analizar la
razonabilidad de los subsidios solicitados por cada EPS, sustentada en las conclusiones del
estudio se presenta a continuacin:

105

Colombia Ley 1176 del 2007, regula el Sistema Nacional de Participaciones y otorga el 5.4% de dichos
fondos al sector agua y saneamiento segn criterios de distribucin y previa certificacin de la
Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios del cumplimiento de los requisitos por parte del
municipio.
200

Informe de Avance I

DESEMPEO

GRFICO 17. Posicin de las EPS por su capacidad de financiamiento interno y

externo del subsidio

ALTO

CAPACIDAD SUBSIDIO INTERNO EPS

ALTA

MEDIA

Tipo
(Financiamiento interno EPS)

MEDIO EPS ILO

SEDA CHIMBOTE S.A.

BAJO EMAPARAVIGSSA
EPS MOQUEGUA SRL LTDA

G
S
G
M
G

P
M

Tipo

Subsidios Directos (Financiamiento Externo

EPS)

Subsidios Cruzados entre Usuarios

EPS TACNA S.A.
SEDAPAL S.A.
SEDAPAR S.A.

BAJA
Tipo

EPS SEDACUSCO S.A.

SEDACAJSA
EMSA PUNO S.A.
EMUSAP AMAZONAS
EPSEL S.A.
EMAPISCO S.A.
EPS GRAU S.A.
SEDALIB S.A.
SEDA HUANUCO S.A.
EMAPA SAN MARTN
EMAP ICA S.A.
SEDAJULIACA S.A.
EMAPAT S.R. LTDA
EMAPA HUACHO S.A.
EPS CHAVN S.A.
EMAPA CAETE S.A.
EMAPA HUARAL S.A.
EMAQ SR LTDA
SEMAPA BARRANCA S.A.

G
G
M
G
G
M
M
G
M
P
M
M
M
M
P
M
G
M
M

SEMAPACH S.A.
ATUSA
EPS SEDALORETO S.A.

P
M
M

EPSASA
EMPSSAPAL S.A.
EMUSAP ABANCAY

G
M
P

EPS MARAON
SEDAM HUANCAYO S.A.C
EMSAPA YAULI-LA OROYA
EMAPA MOYOBAMBA SRL LTDA
EPS SIERRA CENTRAL S.A.
EPS AGUAS DEL ALTIPLANO
EMAPA HUANCAVELICA S.A.C
NORPUNO S.A.

P
G
P
M
P
P
P
P

EPS SELVA CENTRAL S.A.

EMSAPA CALCA
EPS MANTARO S.A.
SEDAPAR S.R.L. (Rioja)

M
P
M
P

EMSAP CHANCA
EMAPACOP S.A.
EMAPAB SR LTDA
EMAPA Y
EMAPA PASCO S.A.
EPSSMUS S.R.Ltada

P
M
P
P
M
P

IX.5. NIVEL SOCIAL MNIMO DE ABASTECIMIENTO

El subsidio al consumo se aplica para satisfacer las necesidades esenciales de las familias
en condiciones de pobreza.
a) Todo exceso al consumo sanitario ser facturado al precio de tarifa residencial.
b) No se aplica a usuarios que no validen su condicin de pobreza, a quienes se
cobrar en todos los casos el valor del m3 de tarifa residencial.
El consumo sanitario mensual de agua potable ser de 10 m3 por mes, y est determinado
por los siguientes componentes:
a) Dotacin de 50 litros diarios por habitante, recomendada por la Organizacin Mundial
de la Salud en las Guas para la calidad del agua Potable106 para asegurar un nivel de riesgo
bajo para la salud.
b) Promedio urbano de habitantes en viviendas pobres calculado con datos de INEI
procedentes de la Encuesta Nacional anual sobre Condiciones de Vida y Pobreza
(ENAHO). El dato inicial ser el de ENAHO anual 2007 y se actualizar simultneamente
con la actualizacin de SISFOH cada tres aos o como mximo, con la revisin quinquenal

106

OMS. Guas para la calidad del agua Potable. Tercera Edicin. Volumen 1 Recomendaciones
ORGANIZACIN MUNDIAL DE LA SALUD. Ginebra 2004, basado en Howaed y Bartram (2003)
201

Informe de Avance I

de la tarifa. Podrn considerarse condiciones diferenciadas por departamentos previa

certificacin del SUNASS.

IX.6. ACCESIBILIDAD DEL SUBSIDIO

La tarifa por el consumo subsidiado de agua no superare ms del 3% del ingreso del hogar
conforme a la recomendacin de PNUD en el marco del cumplimiento de las metas del
milenio107. El clculo de la tarifa mxima a usuarios subsidiados corresponde al promedio
urbano monetario deflactado anual segn datos de la ENAHO anual.

IX.7. METODOLOGA DE FOCALIZACIN Y ESTRATIFICACIN

El Padrn de Hogares del Sistema de Focalizacin de Hogares (SISFOH) del Ministerio de
Economa y Finanzas creado por RM 399-2004-PCM, con la informacin de hogares
relevados en el 2007 y 2008 y estratificados en niveles SISFOH de pobreza, ser la base
para la seleccin de los beneficiarios de subsidios cruzados y/ o directos, con
financiamiento de los propios usuarios mediante tarifa de los servicios de agua y
saneamiento o mediante transferencias fiscales.
Hogares en pobreza extrema: Nivel SISFOH 1 y 2.
Hogares pobres no extremos: Nivel SISFOH 3 a 5.
a) Se dar prioridad al otorgamiento de subsidios a usuarios del nivel 1, 2 y 3 conforme a
la capacidad de financiamiento de la EPS.
b) La inclusin en el Padrn SISFOH es una condicin necesaria para acceder al beneficio
del subsidio. No obstante, el interesado puede solicitar en la Unidad Municipal de
Focalizacin completar la Ficha nica Socioeconmica para su calificacin.
En todos los casos, el solicitante presentar en la EPS la certificacin de la Unidad de
Focalizacin.
El Padrn de Hogares incluye a hogares en los sectores SISFOH CDE o de mayores
carencias que se censaron entre junio del 2007 y marzo del 2008 en los que se estima
reside el 80% de pobres urbanos y se empadronaron 1.86 millones de hogares de 375
distritos dentro del mbito de las 30 principales ciudades de 60 provincias del pas
registrndose a 7.5 millones de personas. No se censaron los hogares en los Sectores AB
donde se estima reside el otro 20% de los pobres. Es decir que los hogares de esos sectores
tal como los hogares en CDE que actualmente no forman parte del Padrn debern
concurrir a la Unidad Municipal de Focalizacin para completar la Ficha nica
Socioeconmica que ser calificada por esa Unidad.

107

PNUD. Informe de Dsarrollo Humano. Ms all de la escasez. Poder, pobreza y la crisis mundial del agua.
2006. Pg.11.y 22.
202

Informe de Avance I

IX.8. SELECCIN DE BENEFICIARIOS

La seleccin de beneficiarios se realizar en una primera etapa por focalizacin indirecta
incluyendo a los hogares CDE para su aplicacin inmediata y debido a las limitaciones que
ofrece la informacin actual (Ver Vinculacin SISFOH y base comercial SEDAPAL), para
avanzar en una segunda de etapa de focalizacin individual.
Primera Etapa: focalizacin por manzana segn nivel SISFOH predominante en sectores
CDE por el plazo de un ao desarrollando simultneamente una estrategia comunicacional
de difusin para incentivar al beneficiario potencial a solicitar el beneficio, que ser
suspendido en ese plazo al no cumplirse.
Segunda Etapa: focalizacin individual por solicitud del interesado, que debe cumplir con
la calificacin para integrar el Padrn SISFOH para acceder al subsidio.
Nota: La implantacin de esta segunda etapa estar sujeta a las mejoras progresivas de
desempeo del sistema de subsidios y de SISFOH.
Al proponerse esta secuencia se estn incorporando los procedimientos de Chile y
Colombia108.
La focalizacin individual como etapa final significa que el beneficio se otorgar
mediante una metodologa de focalizacin SISFOH, por la que el usuario acredita su
condicin de pobreza, evaluada a travs de un conjunto de variables socioeconmicas
ponderadas mediante mtodos estadsticos objetivos.
La focalizacin por manzana es la unidad de anlisis en Bogot y constituye una etapa
intermedia por el plazo de un ao. Se sustenta en un mtodo estadstico para calificar
manzanas o conglomerados homogeneos con base en los niveles SISFOH.
La conveniencia de solicitud del beneficio por parte del interesado es una de las lecciones
de las experiencias internacionales, en particular, constituye uno de los procedimientos
recomendados para optimizar la metodologa en Colombia.

IX.9. LIMITANTES Y PROPUESTA PARA LA FOCALIZACIN

ESTRATIFICACIN INICIAL DE BENEFICIARIOS DEL SUBSIDIO

IX.9.a. Vinculacin SISFOH y base comercial de SEDAPAL

Con objeto de analizar la factibilidad y prever las posibles dificultades en la
implementacin de las recomendaciones relativas a la focalizacin de los beneficiarios del
sistema de subsidios, se desarrollaron distintas tareas con soporte informtico para el cruce

108

Documento Conpes 3386 Plan de accin para la focalizacin de los subsidios para servicios pblicos
domiciliarios. Bogot, octubre 2005. Se recomienda evaluar la posibilidad de complementar la
estratificacin con la adopcin de elementos que estn siendo considerados en los mecanismos de
focalizacin utilizados en otros sectores. Este puede ser el caso de instrumentos de focalizacin individual
(SISBEN) o de conglomerados utilizados en otros sectores.
203

Informe de Avance I

de datos entre las bases comerciales de SEDAPAL109 y del SISFOH. Las conclusiones
obtenidas se utilizaron en la evaluacin de alternativas de focalizacin y la adaptacin de
las propuestas en esta etapa de la Consultora.

Datos Tcnicos del Apareamiento por Coincidencias en Domicilios

Para el tratamiento y cruce de los datos disponibles de facturacin y los
referidos en el SISFOH, se realiz su importacin a un servidor de base de
datos Microsoft SQL Server 2000 los datos. La importacin se realiz por
mtodos estndar provistos por Microsoft en el paquete de software
identificado como DTS, respetando los modelos de tablas definidos por
los proveedores originales.
Se realiz en primera instancia un intento de compatibilizacin en la
norma para identificacin de domicilios a partir de la siguiente definicin:
1) Ambos sistemas tienen informacin coherente y compatible hasta el
nivel de distrito.
2) Los domicilios de suministro provistos por SEDAPAL se encuentran
resumidos en nico campo con distintas entidades separadas por
comas.
3) Los domicilios de los hogares SISFOH se encuentran identificados
por los esquemas calle-numero de puerta-interno o manzana-numero de
parcela.
Se desarrollaron aplicaciones y consultas para compatibilizar ambos
esquemas mediante la descomposicin de los datos de domicilios de de
suministro en sucesivos "parseos" o modificaciones individuales por
identificacin de separadores. Los aplicativos ejecutables utilizados
fueron programados y compilados en Delphi 6 y acceden a la base de
datos mediante tecnologa ODBC.
Una vez aplicadas todas las inferencias inequvocas sobre los domicilios
de suministro se realiz la identificacin por coincidencia exacta de
domicilios analizando los datos departamento, provincia, distrito, calle y
nmero de puerta de ambos conjuntos.
Entre las opciones consideradas previamente, se contaba con la posibilidad de hacer
corresponder, unvocamente, los clientes de las EPS con los hogares que componen las
SISFOH. Esto permitira implementar un subsidio con focalizacin directa en forma
inmediata y automtica, obviando la intervencin de los eventuales beneficiarios. Es decir,
las EPS actualizaran sus bases comerciales asignando por s sola la categorizacin a cada
usuario domstico segn el nivel de pobreza de la base del SISFOH, sin necesidad de

109

Correspondiente a febrero de 2008

204

Informe de Avance I

cumplimentar con el proceso tradicional de este tipo de subsidios directos, donde los
potenciales candidatos efectan a su iniciativa el trmite.
Los resultados del cruce de las bases de datos, producto de asignar a cada usuario de
SEDAPAL el nivel del SISFOH correspondiente a su hogar en los casos posibles, se
resumen a continuacin desagregados por distrito:
CUADRO 39. Correspondencias identificadas entre la Base Comercial de SEDAPAL
y el registro del SISFOH
Distrito
CALLAO
BELLAVISTA
CARMEN DE LA LEGUA
LA PERLA
VENTANILLA
LIMA (CERCADO)
ANCON
ATE
BARRANCO
BRENA
CARABAYLLO
CHACLACAYO
CHORRILLOS
CIENEGUILLA
COMAS
EL AGUSTINO
INDEPENDENCIA
JESUS MARIA
LA MOLINA
LA VICTORIA
LINCE
LOS OLIVOS
LURIGANCHO
LURIN
MIRAFLORES
PACHACAMAC
PUCUSANA
PUENTE PIEDRA
RIMAC
SAN JUAN DE
LURIGANCHO
SAN JUAN DE
MIRAFLORES
SAN LUIS
SAN MARTIN DE
PORRES
SAN MIGUEL
SANTA ANITA
SANTA ROSA
SANTIAGO DE SURCO
SURQUILLO

Usuarios
Domsticos

Domicilios
SISFOH

53.212
10.771
3.294
9.312
23.892
40.865
4.331
56.110
5.317
10.846
18.531
2.790
31.642
1.596
57.281
22.906
21.084
10.055
24.354
23.103
8.546
45.368
2.728
5.847
13.225
1.282
1.275
33.234
23.308
111.873

23.866
2.064
4.055
1.820
44.154
28.982
4.092
48.100
495
2.804
22.514
2.779
19.369
2.165
35.400
16.804
17.146
937
1.475
15.622
1.982
14.112
20.344
7.786
368
9.821
1.931
33.359
19.392
82.317

50.771

Coincidencias Exactas

1.790
99
230
497
3
7.077
7
857
158
1.528
581
8
196

999
79
165
364
3
2.038
6
595
58
648
469
5
148

5.039
1
262
100
880
112
3
48

Total
Viviendas
4.864
153
279
803
3
45.260
7
1.067
365
4.057
664
11
273

4.819
1.787
1.526
301

3.398
1.226
1.215
142

1.421
561
311
159

5.969
2.286
1.719
752

2.715
219
282

867
120
221

1.848
99
61

10.288
347
309

94

72

22

107

126
45
391
2.446
1.447

95
26
316
971
957

31
19
75
1.475
490

141
62
447
9.432
1.818

21.103

21

14

26

6.339
71.494

1.184
41.479

69
3.522

47
2.504

22
1.018

90
4.637

19.145
20.523
1.121
39.523
10.877

1.184
18.551
1.582
5.800
5.055

252
1.206

126
794

126
412

524
1.570

11
485

217

11
268

32
1.698

Total

Unvoca

Mltiple
791
20
65
133

205

Informe de Avance I

VILLA EL SALVADOR
VILLA MARIA DEL
TRIUNFO
TOTAL

53.271
46.245

35.823
32.172

3
2.311

3
1.603

708

3
2.956

997.287

649.988

37.109

20.511

16.598

103.019

Fuente: Elaboracin CETI S.A. con datos de la base comercial SEDAPAL febrero 2008 y SISFOH

Como se observa, de entre los usuarios domsticos de SEDAPAL se pudieron

corresponder slo 37.109 hogares del SISFOH, un 4% del catastro de la empresa.
Mientras, el total de hogares en la base del SISFOH en los distritos de Lima Metropolitana
es de casi 650.000. La tabla es producto slo de las coincidencias exactas en el domicilio
de ambas bases.
Entre las razones de esta baja correspondencia puede mencionarse, principalmente, la falta
de concordancia en el registro de los domicilios de ambas bases. El domicilio es el campo
por el cual puede desarrollarse el entrecruzamiento de las bases, por los que inciden sus
discrepancias en cuanto a la denominacin de las calles110, la multiplicidad de viviendas en
un mismo domicilio, la inclusin o no del nmero de vivienda y departamento en el caso
de coincidencia. Parte de las discrepancias tambin podra justificarse en el caso de
constatarse un subregistro de usuarios en el catastro de SEDAPAL entre los hogares con
menores recursos.
Los resultados del cruce se incrementaran significativamente en caso de en la definicin
de los campos que componen el domicilio de los hogares admitiera discrepancias menores
en cuanto a la denominacin de la calle. No obstante, esta alternativa o el uso de otras
variables para el apareamiento, como el nombre de las personas del hogar111, no brinda la
suficiente certeza acerca de las correspondencias logradas como para justificar un cambio
en la estructuracin de usuarios que implique variaciones en los montos de facturacin.
En definitiva, como conclusiones del cruce de datos para las recomendaciones acerca de la
metodologa de focalizacin de los subsidios, pueden mencionarse las siguientes:
-

La posibilidad de realizar cruces entre las bases comerciales de la EPS y el SISFOH

a nivel de individuos es limitada, a raz de divergencias en el registro de la
informacin de los usuarios y hogares. Por ende, se descarta la utilizacin de la
base SISFOH para efectuar en forma automtica una focalizacin directa, sin
intervencin de los beneficiados.

De todos modos, los cruces entre la informacin del SISFOH para el mbito de
prestacin de cada EPS y las bases comerciales s pueden utilizarse en la puesta en
marcha de un sistema con focalizacin directa, con participacin de los
beneficiarios en la identificacin112. Esto supone una ventaja respecto de otros
sistemas de focalizacin directa en la Regin, a raz de i) la existencia previa de

110

Esto incluye, abreviaciones de los nombres de las calles; inclusin o no, en forma completa o abreviada,
del tipo de calle (avenida, boulevard, etc.); la ausencia de nmero para el domicilio, o inclusin solo de la
altura de la calle; y la multiplicidad de hogares asignados a un mismo domicilio.

111

El SISFOH identifica en cada hogar al nombre del jefe de hogar y sus componentes, mientras que
SEDAPAL registra los nombres informados por los titulares de la cuenta, sobre los que no existe certeza
sobre su actualizacin y en los que existen tambin diferencias en la forma en que se registran los nombres.
112

Como se realiza en Chile o en Argentina, por ejemplo, segn se muestra en este Informe.
206

Informe de Avance I

datos socioeconmicos que pueden integrarse, al menos parcialmente, a las bases

comerciales de las EPS, donde se estratifica a los hogares por los mismos criterios
que podran definir a los beneficiarios de los subsidiados, y iii) el soporte de un
sistema oficial en vigor cuyo objetivo especfico es el apoyo a los programas
sociales que se deseen instaurar en los distintos sectores.
-

Los datos ya existentes de SISFOH, en combinacin con la informacin comercial

de las EPS, pueden ser utilizados por estas ltimas para la planificacin futura de la
instauracin, en su mbito de servicio, del sistema de subsidios que apruebe
SUNASS. En la evaluacin del impacto general del nuevo esquema de subsidios,
las EPS pueden hacer uso de los datos del SISFOH a fin de prever las estructuras de
usuarios resultantes y estimar los niveles tarifarios y de subsidios correspondientes,
y el impacto en la facturacin

El cruce de datos entre las bases permite obtener conclusiones respecto a los
niveles de consumo de los diferentes niveles de pobreza, la extensin de la
micromedicin en los estratos socioeconmicos y la aplicacin del actual sistema
de subsidios al consumo, como las presentadas en los anlisis y grficas
presentados en la seccin VII.4.a.ii para SEDAPAL.

Sera conveniente prever para el futuro la formulacin de regulaciones para la

estandarizacin de la informacin comercial de las EPS, especialmente en lo
referente a la ubicacin geogrfica de sus usuarios y la identificacin de las
personas titulares.

Por ltimo, debe destacarse que el tratamiento informtico de la base de datos SISFOH
brinda la posibilidad de considerar, en base a sus mismos criterios de estratificacin, una
focalizacin geogrfica hasta nivel de manzanas, como se evala en la seccin siguiente.
Este tipo de focalizacin tendra la ventaja, por sobre la focalizacin directa, de permitir la
implantacin del esquema de subsidios una vez actualizadas las bases comerciales de las
EPS.
IX.9.b. Focalizacin por Manzanas: caso SEDAPAL
El tratamiento de la base de datos del SISFOH permite categorizar a cada manzana de
acuerdo al nivel de pobreza de las viviendas que se encuentran dentro de ella, informacin
que luego puede servir como base para un sistema de asignacin de subsidios de tipo
geogrfico. De esta forma, permitira disear un esquema con focalizacin indirecta, pero
con aplicacin inmediata, que puede utilizarse en combinacin o como etapa previa de una
estrategia de implementacin de un sistema de focalizacin directa basado en los mismos
criterios para la estratificacin, provistos por el SISFOH.
A fin de evaluar la factibilidad de la alternativa de utilizar un esquema de focalizacin
indirecta de este tipo, se realiz para el mayor servicio del pas, correspondiente a
SEDAPAL, el ejercicio de categorizar cada manzana dentro de los distritos servidos a
partir de los datos provistos por SISFOH. Planteando distintos criterios, todos ellos
dependientes del nivel SISFOH de los hogares que componen las manzanas, se dividieron
las manzanas entre subsidiables o no subsidiables.
En primer lugar, se procedi a identificar todas las manzanas dentro del mbito de
SEDAPAL que se incluyeron en el censo del SISFOH. Se obtuvo una nueva base de datos
207

Informe de Avance I

integrada por 45.828 manzanas, para cada una de las cuales se determin el nmero de
localizaciones domiciliarias (domicilios) en cada nivel SISFOH, entre otros datos. Los
resultados de este primer paso, en trminos de frecuencias segn el nivel SISFOH
promedio de las localizaciones domiciliarias de cada manzana, son los siguientes:
GRFICO 18. Distribucin de Manzanas en los servicios de SEDAPAL segn el nivel
SISFOH promedio de los hogares que la componen

40%

33%

30%
20%
10%

27%

24%
15%
1%

0%
0 a 2,5

2,5 a 3,5

3,5 a 4,5

4,5 a 5,5

5,5 a 7

Promedio Nivel SISFOH

A continuacin, a partir de esta base de datos de manzanas y la informacin del nivel

SISFOH de las viviendas dentro de estas, se aplicaron distintos criterios/filtros para la
estructuracin de las manzanas y su categorizacin como subsidiable o no subsidiable. El
siguiente cuadro marca los resultados obtenidos de este anlisis, indicando en cada caso el
nmero y porcentaje de manzanas que resultaran subsidiables, y los errores de inclusin y
exclusin correspondientes.
CUADRO 40. Seleccin de Manzanas Subsidiables bajo distintos Criterios de
Seleccin y Errores de Inclusin y Exclusin
Alterna
-tiva
1
1.a

1.b

1.c

2.a

Criterios*
Composicin porcentual de
localizaciones en la manzana
Las localizaciones con hasta nivel 5,
inclusive, representan el 80% de las
localizaciones que componen la
manzana
Las localizaciones con hasta nivel 5,
inclusive, representan el 60% de las
localizaciones que componen la
manzana
Las localizaciones con hasta nivel 5,
inclusive, representan el 50% de las
localizaciones que componen la
manzana
Promedio SISFOH de las
localizaciones que componen la
manzana
Que las localizaciones en la manzana
promedien un nivel SISFOH de 5 o

Manzanas
Subsidiables
% sobre
#
total

Localizaciones
Subsidiables
% sobre
#
total

Errores**
Inclusin

Exclusin

21.814

48%

274.026

42%

12%

38%

26.880

59%

349.245

53%

16%

25%

30.626

67%

406.265

62%

21%

17%

25.186

55%

317.439

48%

15%

30%

208

Informe de Avance I

menos
Que las localizaciones en la manzana
promedien un nivel SISFOH de 5,5 o
menos
Que las localizaciones en la manzana
promedien un nivel SISFOH de 6 o
menos

2.b

2.c

31.046

68%

417.690

63%

22%

16%

38.675

84%

546.186

83%

32%

4%

* En cada caso, tambin se aplic el condicionante de no excluir ninguna manzana que, al menos, contenga un localizacin categorizada
como pobre extrema.
** El error de inclusin se define como el porcentaje de localizaciones beneficiadas por subsidio que corresponden al nivel 6 y 7 del
SISFOH. El error de exclusin se define como el porcentaje de localizaciones pobres (nivel SISFOH menor o igual a 5) que no estn
incluidas en las manzanas seleccionadas respecto al total de localizaciones en las manzanas seleccionadas
Fuente: Elaboracin CETI S.A. en base a datos del SISFOH

Por el nivel resultante de los errores de inclusin y exclusin de cada criterio, y la

simplicidad de su aplicacin, la utilizacin del criterio del promedio del nivel SISFOH de
las viviendas que componen la manzana resultara ms ventajosa. Adems, un criterio
similar es el que utiliza el SISFOH para plantear en un mapa los resultados de su
relevamiento. Por supuesto, en la determinacin del nivel que define si una manzana
debera o no ser subsidiable, deber necesariamente tenerse en consideracin la capacidad
subsidiante de la EPS, sus usuarios y el titular de los servicios donde se aplique el esquema
de subsidios.
Por ltimo, con la informacin obtenida por medio de este anlisis, una vez que se
encuentren definidos por la SUNASS los criterios a adoptar para la estratificacin y
focalizacin de los subsidios, pueden encararse los trabajos para la actualizacin de las
bases comerciales de las EPS, identificando los domicilios de facturacin con las manzanas
correspondientes113.

113

Este anlisis, para las tres empresas pilotos escogidas, correspondera a la prxima etapa de la Consultora.
209

Informe de Avance I

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213

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Decreto Supremo N 002-2008-MIMDES Aprueban Reglamento de la Ley N 28540 que
crea el Registro Unificado Regional de Beneficiarios de los Programas Sociales, y
establece las funciones y procedimientos que debern cumplir las instituciones
pblicas.
Decreto Supremo N 002-2008-MIMDES Aprueban Reglamento del Registro Unificado
Regional de Beneficiarios de los Programas Sociales de la Ley N 28540,
Decreto Supremo N 006-2008/EF, Declaran prioritaria la ejecucin de proyectos de
inversin pblica social que permitan alcanzar las metas de los indicadores sociales
prioritarios para el 2011 establecidos en el Marco Macroeconmico Multianual
(2008-2010)
Decreto Supremo N 029-2007-PCM Plan de Reforma de Programas Sociales.
Decreto Supremo N 130-2004-MIMDES, Establecen criterios y mecanismos para
mejorar la equidad y calidad en el gasto social, y la prioridad de atencin de grupos
beneficiarios, a travs de la focalizacin.
Marco macroeconmico multianual 2009-2011 del crecimiento econmico al bienestar
social. Aprobado en Sesin de Consejo de Ministros. Mayo 2008.
Resolucin Ministerial N 333-2008-EF/15 Declaracin de Principios de Poltica Fiscal del
Marco Macroeconmico Multianual 2009-2011
Resolucin Ministerial N 399-2004-PCM, Crea el Sistema de Focalizacin de Hogares y
Directiva de Organizacin y Funcionamiento La Resolucin Ministerial N 3992004-PCM, modificada por Resolucin 372/2005 PCM. Crea el Sistema de
Focalizacin de Hogares (SISFOH) para proveer a los programas sociales
informacin para identificar y seleccionar sus beneficiarios, y para facilitar a la
Comisin Interministerial de Asuntos Sociales-CIAS la ejecucin, seguimiento y
evaluacin del cumplimiento de la Poltica Social. Tambin aprueba la Directiva de
Organizacin institucional, la operatividad y el financiamiento del SISFOH, con el
fin de establecer los criterios y reglas para la asignacin de recursos de los
programas sociales en los mbitos locales y proveer a los programas sociales
informacin que ser utilizada para identificacin y seleccin de sus beneficiarios.
Resolucin Ministerial N400 2004. ndice Socioeconmico de asignacin geogrfica,
ficha socioeconmica y clculo del ndice de focalizacin de hogares.

De Poltica Sectorial:
Decreto supremo N 007-2006-VIVIENDA Plan Nacional de Saneamiento 2006 - 2015.
Resolucin Directorial 032-2007 Vivienda/VMCS/DNS. Lineamientos de Poltica y Marco
Conceptual del Sistema de Fortalecimiento de Capacidades para el Subsector
Saneamiento.
Resolucin Ministerial 424-2007- Lineamientos para la formulacin de planes regionales.
214

Informe de Avance I

Resolucin Ministerial 425-2007 Vivienda. Modelo de contrato de explotacin.

Resolucin Ministerial 426 2007 Vivienda. Cdigo del Buen Gobierno Corporativo de la
entidades prestadores de los servicios de saneamiento. Manual de rendicin de
cuentas y desempeo en las EPS.
Resolucin Ministerial N199-2006 Vivienda. Declara de inters sectorial la creacin del
Sistema de Fortalecimiento de Capacidades para el Subsector Saneamiento.
Resolucin viceministerial. 001-2008 Vivienda VMCS. Aprueba lineamientos de gestin
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Comunicacin personal con Francisco Socias Hernndez, Coordinador del rea

Prestaciones Monetarias del Sistema Proteccin Social, Encargado Nacional SAP.

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Ley de Tarifas de los Servicios Sanitarios (Decreto-Ley N70), y sus

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Apuntes de Proteccin Social N2, Agosto 2006.

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Monetarias (2007) Estudio de focalizacin del subsidio al pago del consumo de
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Superintendencia de Servicios Sanitarios (2006).Informe de Subsidios 1990-2006

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Argentina. Texto de discusin N 32. Centro de Estudios Econmicos de la
Regulacin. UADE.

Lentini, Emilio (2006) Conflictos de la empresa prestadora con las prcticas

regulatorias de los servicios de agua y alcantarillado y su impacto en la pobreza. El
caso de la Concesin del rea Metropolitana de Buenos Aires, elaborado para el
Centro de Apoyo a la Gestin Sustentable del Agua y el Medio Ambiente Agua
Sustentable Visin Andina.

Ley 26221. Marco Regulatorio para la Concesin de los Servicios de Provisin de

Agua Potable y Desages Cloacales. Ciudad de Buenos Aires y 17 Partidos de la
Provincia de Buenos Aires.

Ordoqui Urcelay, Mara Begoa (2007) Servicios de agua potable y alcantarillado

en la ciudad de Buenos Aires, Argentina: factores determinantes de la
sustentabilidad y el desempeo, Serie Recursos Naturales e Infraestructura N 126,
CEPAL.

SALTA:

217

Informe de Avance I

Comunicacin personal con el Sr. Omar de La Fuente de la empresa concesionaria

Sociedad Prestadora Aguas de Salta S.A. (SPASSA)

Comunicacin personal con los Sres. Victor Collado y Carmelo Russo del Ente
Regulador de Servicios Pblicos (ENRESP)

Ente
Regulador
de
http://www.entereguladorsalta.gov.ar

Ente Regulador de Servicios Pblicos (ENRESP), Sistema Subsidios por

Indigencia, presentacin powerpoint.

Ente Regulador de Servicios Pblicos. Resolucin 124/08.

Ferro, Gustavo (2003) Sector de Agua y Saneamiento, Tarifa Social en

Argentina. Serie de Textos de Discusin N 49, CEER/UADE.

Lpez Daz, Rafael (2000) El sistema de subsidios al consumo de servicios

sanitarios en Salta Argentina. Mimeo.

Ministerio de la Produccin y el Empleo de la Provincia De Salta. Rgimen

Tarifario.

Resoluciones asociadas al Programa de Tarifa Social. Resoluciones N 02/2002,

13/2002, 10/2003, 112/2003, 05/2004, 112/2004, 130/2004, 58/2005 y 71/2005.

Saltiel, Gustavo (2003). La participacin del sector privado en los servicios de

agua y saneamiento en la provincia de Salta en Argentina. BID.

Servicios

Pblicos

(ENRESP)

SAN PABLO:

Decreto Estadual 41.446/1996.

Idec, 2006. A gua e O Consumidor. RELATRIO DE PESQUISA

INECON, 2004. Estudio de Tarifas.

SABESP, 2000. Informe de Administracin.

SABESP, 2005. Informe de Administracin.

SABESP, 2006. IAN - Informaes Anuais

SABESP, 2007. Comunicado 04/07. www.sabesp.com.br

SABESP, 2007. Demostraciones Financieras

SABESP, 2008. Clculo de tarifas. www.sabesp.com.br

SNIS, 2006. Diagnostico de los Servicios de Agua y Alcantarillado.

218

Informe de Avance I

ENTREVISTAS:
Antonio Mucha. Responsable informtica Unidad de Focalizacin de Hogares. SISFOH.
DG Asuntos Econmicos y Sociales. Ministerio de Economa y Finanzas.
Fernando Laca Barrera (Gerente General), Anivar Rodriguez Rodriguez (Gerente Poltica
y Normas), Mercedes Riofro (Asesora Presidente), Juan de la Cruz y Jorge Luis
Mendoza. SUNASS.
Javier Alvarez. Gerente de Cuentas. Gerente de Ipsos Observer. Ipsos Apoyo.
Juan Pichichua Serna. Coordinador Unidad de Focalizacin de Hogares. DG Asuntos
Econmicos y Sociales. Ministerio de Economa y Finanzas.
Nancy Hidalgo Calle. Directora Adjunta Direccin Tcnica de Demografa e Indicadores
Sociales. INEI.

219

Informe de Avance I

ANEXO A. TIPOS DE CAMBIO EN PASES DE EXPERIENCIAS ANALIZADAS

Para facilitar la comprensin de los valores en moneda local consignados en el informe, se
presenta a continuacin el tipo de cambio de Chile, Colombia, Argentina y Brasil

Moneda local
por dlar

Promedio
2007

Jun-07

Dic-07

Jun-08

Chile

Peso

522,15

526,99

498,64

496,21

Colombia

Peso

2.077,81

1.923,76

2.014,20

1.712,28

Argentina

Peso

3,12

3,08

3,14

3,05

Brasil

Real

1,95

1,94

1,79

1,62

Pas

220

Informe de Avance I

ANEXO B. DOCUMENTACIN PARA LA APLICACIN DE SUBSIDIOS EN

EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
La documentacin listada en este Anexo, relativa a los procedimientos de aplicacin de
esquemas de subsidios en Chile, Colombia, Brasil y Argentina, se adjunta a este Informe
en copia digital.
La recopilacin de la documentacin presentada es fruto de las entrevistas y relevamientos
realizados para el desarrollo de los estudios de las experiencias internacionales en
subsidios en el sector de saneamiento.
Estos documentos, consistentes en resoluciones, planillas y formularios, se encuentran
actualmente en utilizacin en los casos sealados y se consideran de utilidad como
referencia para el desarrollo futuro de herramientas anlogas en la aplicacin de un nuevo
esquema de subsidios en Per.

BRASIL
1. Brasil. Tarifas Sabesp 2007

CHILE
2. Ficha de Proteccin social
3. Metodologa CASEN 2006
4. Cuestionario CASEN 2006
5. SISS
6. MIDEPLAN

COLOMBIA
7. Manual de Coordinacin
8. Manual de actualizacin Cartografa
9. Manual de Recoleccin, Tipo 1
10. DANE Formulario 1
11. Manual de Revisin, Tipo 1
221

Informe de Avance I

12. Modelo de Reglamento Comit PE

13. Consumo Bsico
14. Melndez, REDI

SALTA
15. Resolucin 124/2008
16. Planilla Solicitud de Subsidios

Documentos Adicionados a la Versin Revisada

17. CHILE: Ejemplos de facturas (cinco) correspondientes a distintas regiones,
modalidades y porcentajes de subsidio.
18. Howard G. y Bartram J. (2003), Domestic Water Quantity, Service Level and
Health, WHO
19. Melndez M. (2004), Colombia: Desarrollo Econmico Reciente en
Infraestructura (REDI). Balanceando las necesidades sociales y productivas de
infraestructura. Informes de Base, Banco Mundial

222

Informe de Avance I

ANEXO C. INFORMACIN COMPLEMENTARIA DEL CAPTULO VIII

BENCHMARKING 2]

TIPO 1)

CUADRO 41. Cantidad de viviendas y Viviendas con Agua por Red pblica en Sectores CDE, segn EPS

TOTAL VIVIENDAS EN SECTORES CDE 3] y 4]

Empresas Prestadoras en el mbito de

Supervisin de SUNASS

Niveles SISFOH
POBRES EXTREMOS

POBRES NO EXTREMOS

NO POBRES

TOTAL

655.607

2.665

21.859

82.163

158.751

121.057

142.138

126.974

SEDAPAL S.A.

Servicio de Agua Potable y

Alcantarillado de Lima

EPS - SEDACUSCO S.A.

Entidad Prestadora de Servicios

del Cusco S.A.

42.234

308

3.379

9.026

16.650

5.547

4.627

2.697

EPS TACNA S.A.

Entidad Prestadora de Servicios

de Saneamiento Tacna S.A.

11.566

108

988

2.676

3.194

1.934

1.480

1.186

EPSASA

Empresa de Servicio de Agua y

Saneamiento Ayacucho S.A.

25.435

1.708

6.147

6.295

5.175

2.236

1.791

2.083

119.552

3.861

15.060

25.563

34.979

17.020

13.549

9.520

31.189

262

1.731

3.949

9.281

5.593

5.116

5.257

86.266

2.856

9.750

16.066

24.436

13.240

10.982

8.936

89.170

501

4.085

11.798

25.937

18.337

14.238

14.274

51.654

824

4.986

10.910

16.349

8.250

5.853

4.482

SEDAPAR S.A.

SEDALIB S.A.

EMAPICA S.A.

EPSEL S.A.

Servicio de Agua Potable y

Alcantarillado de La Libertad
Empresa Municipal de Servicios
de Agua Potable y Alcantarillado
de Ica S.A.
Entidad Prestadora de Servicios
de Saneamiento de Lambayeque
S.A.
Empresa de Servicio de Agua
Potable y Alcantarillado de
Arequipa S.A.

SEDAM HUANCAYO S.A.C

Empresa Prestadora de
Saneamiento Huancayo

223

BENCHMARKING 2]

TIPO 1)

Informe de Avance I

TOTAL VIVIENDAS EN SECTORES CDE 3] y 4]

Empresas Prestadoras en el mbito de

Supervisin de SUNASS

Niveles SISFOH
POBRES EXTREMOS

POBRES NO EXTREMOS

NO POBRES

TOTAL

SEDACHIMBOTE S.A.

Empresa de Servicios de Agua

Potable y Alcantarillado de
Chimbote, Casma y Huarmey

31.286

428

2.380

5.282

9.282

5.763

4.896

3.255

Entidad Prestadora de Servicios

de Saneamiento Grau S.A.

102.535

7.950

19.413

22.888

24.294

12.165

9.826

5.999

64.732

8.218

15.752

13.235

11.644

6.014

6.039

3.830

20.103

605

2.857

3.893

5.069

2.891

2.459

2.329

27.004

555

2.474

4.584

7.484

4.754

4.020

3.133

10

EPS GRAU S.A.

11

EPS SEDALORETO S.A.

SEDACAJSA

EMSA PUNO S.A.

Entidad Prestadora de Servicios

de Saneamiento de Loreto S.A.
Empresa Prestadora de
Servicios de Saneamiento de
Cajamarca S.A.
Empresa Municipal de
Saneamiento Bsico de Puno
S.A.

EMPSSAPAL S.A.

Entidad Municipal Prestadora de

Servicios de Saneamiento de las
Provincias Alto Andinas S.A

6.179

122

1.427

1.984

1.887

430

222

107

EMAPA MOYOBAMBA SRL

LTDA

Entidad Prestadora de Servicios

de Saneamiento de Moyobamba
S.R.Ltda

10.994

380

2.109

2.856

2.652

1.150

976

871

37.338

1.572

4.511

6.818

9.656

5.202

4.591

4.988

34.231

876

3.979

7.213

10.486

6.312

3.804

1.561

6.415

26

768

480

1.092

1.018

1.595

1.436

SEDA HUANUCO S.A.

SEDAJULIACA S.A.

Empresa Municipal de Servicio

de Agua Potable y Alcantarillado
de Hunuco S.A.
Servicio de Abastecimiento de
Agua Potable y Alcantarillado
Juliaca

EPS ILO

Entidad Prestadora de Servicios

de Saneamiento Ilo S.A.

EMAPISCO S.A.

Empresa Municipal de Agua

Potable de Pisco S.A.

11.462

127

879

1.482

3.391

2.241

2.020

1.322

EMAPA SAN MARTN

Empresa Municipal de Servicio

de Agua Potable y Alcantarillado
de San Martn S.A.

23.735

833

3.085

5.643

7.234

3.187

2.461

1.292

224

BENCHMARKING 2]

TIPO 1)

Informe de Avance I

TOTAL VIVIENDAS EN SECTORES CDE 3] y 4]

Empresas Prestadoras en el mbito de

Supervisin de SUNASS

Niveles SISFOH
POBRES EXTREMOS

POBRES NO EXTREMOS

NO POBRES

TOTAL

22.666
19.022

567
233

2.941
987

4.639
2.665

5.450
6.179

2.837
3.660

2.864
3.124

3.368
2.174

Empresa Municipal de Agua

Potable y Alcantarillado Caete
S.A
Entidad Prestadora de Servicio
de Agua Potable y Alcantarillado
de Moquegua S.A.

12.310

256

1.006

2.488

4.368

1.874

1.404

914

5.470

188

727

1.140

1.415

752

817

431

Entidad Prestadora de Servicios

de Saneamiento Chavn S.A
Empresa de Agua Potable y
Alcantarillado de la Provincia de
Huacho

M
M

10
11

EPS CHAVN S.A.

EMAPA HUACHO S.A.

12

EMAPA CAETE S.A.

13

EPS MOQUEGUA SRL

LTDA

14

EPS MANTARO S.A.

Entidad Prestadora de Servicios

de Saneamiento Mantaro S.A.

14.459

282

2.296

4.303

4.438

1.608

1.057

475

15

SEMAPACH S.A.

27.332

289

1.606

4.368

9.335

5.401

3.744

2.589

16

EMAPA HUARAL S.A.

Empresa Municipal de Agua

Potable y Alcantarillado de
Chincha S.A.
Empresa Municipal de los
Servicios de Agua Potable y
Alcantarillado de Huaral S.A.

8.512

64

336

1.081

2.555

1.686

1.559

1.231

17

SEMAPA BARRANCA S.A.

14.585

128

655

1.508

4.415

2.871

2.851

2.157

18

EPS SELVA CENTRAL S.A.

21.354

1.019

4.506

5.656

5.110

2.208

1.727

1.128

19

EMAPACOP S.A.

45.981

2.809

7.249

10.594

12.934

5.364

4.291

2.740

20

ATUSA

Empresa de Servicio Municipal

de Agua Potable y Alcantarillado
de Barranca
Entidad Prestadora de Servicios
de Saneamiento Selva Central
S.A.
Empresa Municipal de Agua
Potable y Alcantarillado de
Coronel Portillo S.A.
Aguas de Tumbes

21

EMAPA PASCO S.A.

16.663
11.019

368
45

1.350
544

3.578
2.143

5.843
5.606

2.676
1.780

1.803
703

1.045
198

Empresa Municipal de Agua

Potable y Alcantarillado de
Pasco S.A.

225

BENCHMARKING 2]

TIPO 1)

Informe de Avance I

TOTAL VIVIENDAS EN SECTORES CDE 3] y 4]

Empresas Prestadoras en el mbito de

Supervisin de SUNASS

Niveles SISFOH
POBRES EXTREMOS

POBRES NO EXTREMOS

NO POBRES

EMUSAP AMAZONAS

Empresa Municipal de Servicios

de Agua Potable y Alcantarillado
de Amazonas S.A.

3.423

1
78

EMUSAP ABANCAY

14.568

159

2.081

3.710

4.277

1.778

1.506

1.057

NORPUNO S.A.

5.791

128

1.245

1.876

1.817

399

266

60

EMAPAT S.R. LTDA

7.810

203

1.060

2.247

2.473

935

598

294

EMSAPA YAULI-LA OROYA

3.504

54

520

1.690

731

383

123

EMAPA HUANCAVELICA
S.A.C

Empresa Municipal de Servicios

de Abastecimiento de Agua
Potable y Alcantarillado de
Abancay S.A.
Empresa Prestadora de
Servicios de Saneamiento Nor
Puno S.A.
Empresa Municipal de Agua
Potable y Alcantarillado de
Tambopata S.R.Ltda
EMSAPA YAULI - La Oroya
S.R.L.
Empresa Municipal de Agua
Potable y Alcantarillado de
Huancavelica

9.048

232

1.085

2.479

3.385

1.021

630

216

EPS MARAON

Empresa Prestadora de
Servicios Maran S.R.Ltda.

9.513

161

924

1.859

2.935

1.566

1.157

911

EPS SIERRA CENTRAL

S.A.

10.741

178

1.854

3.196

3.573

1.115

559

266

4.520

81

882

1.524

1.382

356

217

78

10

EPS AGUAS DEL

ALTIPLANO
EMAQ SR LTDA

3.669

30

356

907

1.153

545

409

269

11

EMSAP CHANCA

4.276

80

671

1.192

1.139

486

381

327

12

EMAPARAVIGSSA

3.847

66

199

438

1.075

875

701

493

13

EMSAPA CALCA

Entidad Prestadora de Servicios

de Saneamiento Sierra Central
S.A.
EPS AGUAS DEL ALTIPLANO
S.R.L.
Empresa Municipal de Agua
Potable y Alcantarillado de
Quillabamba S.R.Ltda.
Entidad Prestadora de Servicios
de Saneamiento Multiprovincial
Chanka
Empresa Municipal de Agua
Potable y Alcantarillado Virgen
de Guadalupe del Sur. S.A.
Entidad Prestadora de Servicios
de Calca.

2.040

59

451

744

538

141

89

18

TOTAL

2
614

3
1.012

4
1.050

5
310

6
240

7
119

226

BENCHMARKING 2]

TIPO 1)

Informe de Avance I

TOTAL VIVIENDAS EN SECTORES CDE 3] y 4]

Empresas Prestadoras en el mbito de

Supervisin de SUNASS

Niveles SISFOH
POBRES EXTREMOS

14

SEDAPAR S.R.L. (Rioja)

15

EMAPA Y

16

EMAPAB SR LTDA

17

EPSSMUS S.R.Ltada

Empresa de Servicio de Agua

Potable y Alcantarillado de La
Rioja S.A.
Empresa Municipal de Agua
Potable y Alcantarillado Yunguyo S.R.Ltda.
Empresa Municipal de Agua
Potable y Alcantarillado de
Bagua
Entidad Prestadora de Servicios
de Saneamiento de Utcubamba
S.R.Ltda

POBRES NO EXTREMOS

NO POBRES

12.605

1
819

2
3.460

3
3.644

4
2.848

5
959

6
558

7
317

2.316

63

313

466

822

389

198

65

3.694

81

785

975

924

432

284

199

7.479

309

1.906

1.915

1.854

777

473

245

1.816.904

43.763

169.762

317.671

489.506

289.873

277.276

229.039

TOTAL

Fuente: Elaboracin en base a informacin deL SISFOH

227

Informe de Avance I

TOTAL
S

SEDAPAL
S.A.
EPS SEDACUSC
O S.A.
EPS
TACNA
S.A.

EPSASA

SEDAPAR
S.A.

SEDALIB
S.A.

EMAPICA
S.A.

Servicio de Agua Potable y

Alcantarillado de Lima
Entidad Prestadora de
Servicios del Cusco S.A.
Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento
Tacna S.A.
Empresa de Servicio de
Agua y Saneamiento
Ayacucho S.A.
Servicio de Agua Potable y
Alcantarillado de La
Libertad

POBRES NO EXTREMOS

NO POBRES

7
119.307

POBRE
EXTREMO

POBRE NO EXTREMO

NO POBRE

Cobertura promedio
EPS %
5]

Micromedicin

POBRES
EXTREMOS

Cobertura agua por red pblica segn Nivel

SISFOH. Sectores CDE (%)

Alcantarillado

Empresas Prestadoras en el
mbito de Supervisin de
SUNASS

CANTIDAD DE VIVIENDAS CON AGUA POR RED PBLICA EN

SECTORES CDE
Dentro y fuera Vivienda

Agua por red

BENCHMARKING 2]

TIPO 1)

CUADRO 42. Viviendas con Agua por Red pblica en Sectores CDE, cobertura total y Porcentaje de micromedicin segn EPS

1,7%

6,8%

17,1%

49,4%

78,7%

89,1%

94,0%

88,1%

83,7%

70,1%

435.225

44

1.490

14.011

78.498

95.247

126.628

39.296

56

2.371

8.047

16.071

5.473

4.581

2.697 18,2% 70,2%

89,2%

96,5%

98,7%

99,0%

100,0%

96,7%

85,8%

53,2%

6.294

45

329

1.637

1.719

1.420

1.144

4,6%

12,3%

51,3%

88,9%

95,9%

96,5%

96,7%

93,4%

56,8%

22.393

246

5.021

5.982

5.070

2.214

1.781

2.079 14,4% 81,7%

95,0%

98,0%

99,0%

99,4%

99,8%

84,8%

66,1%

64,2%

86.955

166

5.923

15.638

28.190

15.328

12.617

9.093

3,2%

27,1%

46,5%

76,2%

94,7%

98,0%

99,8%

86,1%

74,6%

37,7%

25.984

33

673

2.599

7.914

5.116

4.722

4.927

4,3%

39,3%

61,2%

80,6%

90,1%

93,1%

95,5%

81,4%

71,2%

5,2%

8.263 12,6% 38,9%

65,8%

85,3%

91,5%

92,3%

93,7%

92,5%

79,0%

9,3%

32,8%

59,8%

79,2%

87,9%

90,6%

92,5%

84,0%

75,8%

7,8%

0,0%

62.147

130

3.198

9.611

19.363

11.636

9.946

EPSEL S.A.

Empresa Municipal de
Servicios de Agua Potable
y Alcantarillado de Ica S.A.
Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento
de Lambayeque S.A.
Empresa de Servicio de
Agua Potable y
Alcantarillado de Arequipa
S.A.

71.939

16

1.105

5.485

19.774

17.356

13.959

SEDAM
HUANCAY
O S.A.C

Empresa Prestadora de
Saneamiento Huancayo

47.315

150

3.366

9.581

15.787

8.156

5.811

4.464 18,2% 67,5%

87,8%

96,6%

98,9%

99,3%

99,6%

75,2%

71,6%

7,8%

Empresa de Servicios de
SEDACHIM Agua Potable y
BOTE S.A.
Alcantarillado de

24.182

13

721

2.540

7.702

5.366

4.692

3.148

48,1%

83,0%

93,1%

95,8%

96,7%

91,8%

87,1%

19,9%

14.244

228

4,6%

3,0%

30,3%

TOTAL

POBRES NO EXTREMOS

NO POBRES

POBRE
EXTREMO

POBRE NO EXTREMO

NO POBRE

Cobertura promedio
EPS %
5]

Micromedicin

POBRES
EXTREMOS

Cobertura agua por red pblica segn Nivel

SISFOH. Sectores CDE (%)

Alcantarillado

Empresas Prestadoras en el
mbito de Supervisin de
SUNASS

CANTIDAD DE VIVIENDAS CON AGUA POR RED PBLICA EN

SECTORES CDE
Dentro y fuera Vivienda

Agua por red

BENCHMARKING 2]

TIPO 1)

Informe de Avance I

Chimbote, Casma y
Huarmey

G 11

EPS GRAU
S.A.
EPS
SEDALORE
TO S.A.

SEDACAJS
A

EMSA
PUNO S.A.

G 10

EMPSSAPA
L S.A.
EMAPA
MOYOBA
MBA SRL
LTDA

SEDA
HUANUCO
S.A.

SEDAJULI
ACA S.A.

EPS ILO

Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento
Grau S.A.
Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento
de Loreto S.A.
Empresa Prestadora de
Servicios de Saneamiento
de Cajamarca S.A.
Empresa Municipal de
Saneamiento Bsico de
Puno S.A.
Entidad Municipal
Prestadora de Servicios de
Saneamiento de las
Provincias Alto Andinas
S.A
Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento
de Moyobamba S.R.Ltda
Empresa Municipal de
Servicio de Agua Potable y
Alcantarillado de Hunuco
S.A.
Servicio de Abastecimiento
de Agua Potable y
Alcantarillado Juliaca
Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento
Ilo S.A.

61.686

633

7.912

14.348

17.236

9.308

7.581

4.668

8,0%

40,8%

62,7%

70,9%

76,5%

77,2%

77,8%

82,7%

64,9%

23,7%

29.536

392

3.149

6.187

7.217

4.260

4.816

3.515

4,8%

20,0%

46,7%

62,0%

70,8%

79,7%

91,8%

68,2%

47,5%

36,9%

14.161

69

1.380

2.421

3.716

2.368

2.088

2.119 11,4% 48,3%

62,2%

73,3%

81,9%

84,9%

91,0%

96,30%

92,07%

82,5%

22.680

16

745

2.852

6.934

4.944

4.083

3.106

30,1%

62,2%

92,7%

104,0% 101,6%

99,1%

84,65%

77,75%

45,5%

5.872

34

1.271

1.935

1.874

429

222

107 27,9% 89,1%

97,5%

99,3%

99,8%

100,0% 100,0% 99,31%

82,47%

66,0%

9.839

48

1.812

2.636

2.473

1.084

941

845 12,6% 85,9%

92,3%

93,3%

94,3%

96,4%

97,0%

90,91%

67,45%

77,7%

28.689

109

1.949

4.449

8.040

4.823

4.399

4.920

6,9%

43,2%

65,3%

83,3%

92,7%

95,8%

98,6%

82,58%

75,65%

77,7%

23.837

564

3.616

8.461

5.930

3.719

1.540

0,8%

14,2%

50,1%

80,7%

93,9%

97,8%

98,7%

80,28%

77,93%

21,2%

5.281

39

228

988

996

1.594

1.436

0,0%

5,1%

47,5%

90,5%

97,8%

99,9%

100,0% 96,59%

76,69%

41,3%

229

2,9%

Micromedicin

M 10

M 11

M 12

M 13

M 14

EMAPISCO
S.A.
EMAPA
SAN
MARTN
EPS
CHAVN
S.A.
EMAPA
HUACHO
S.A.
EMAPA
CAETE
S.A.
EPS
MOQUEGU
A SRL
LTDA
EPS
MANTARO
S.A.

M 16

SEMAPAC
H S.A.
EMAPA
HUARAL
S.A.

M 17

SEMAPA
BARRANC
A S.A.

M 15

Empresa Municipal de
Agua Potable de Pisco S.A.
Empresa Municipal de
Servicio de Agua Potable y
Alcantarillado de San
Martn S.A.
Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento
Chavn S.A
Empresa de Agua Potable y
Alcantarillado de la
Provincia de Huacho
Empresa Municipal de
Agua Potable y
Alcantarillado Caete S.A
Entidad Prestadora de
Servicio de Agua Potable y
Alcantarillado de
Moquegua S.A.
Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento
Mantaro S.A.
Empresa Municipal de
Agua Potable y
Alcantarillado de Chincha
S.A.
Empresa Municipal de los
Serv. de Agua Potable y
Alcant. de Huaral .A.
Empresa de Servicio
Municipal de Agua Potable
y Alcantarillado de
Barranca

Cobertura promedio
EPS %
5]

8.623

128

655

2.652

2.018

1.899

1.268

2,4%

14,6%

44,2%

78,2%

90,0%

94,0%

95,9%

95,92%

78,93%

40,3%

15.935

52

1.220

3.369

5.122

2.658

2.264

1.250

6,2%

39,5%

59,7%

70,8%

83,4%

92,0%

96,7%

92,47%

72,64%

47,1%

20.882

94

2.445

4.339

5.201

2.749

2.773

3.281 16,6% 83,1%

93,5%

95,4%

96,9%

96,8%

97,4%

92,70%

82,01%

38,7%

14.047

16

367

1.336

4.711

2.879

2.750

1.988

6,9%

37,2%

50,1%

76,2%

78,7%

88,0%

91,4%

81,29%

74,08%

37,6%

8.598

246

1.135

3.288

1.670

1.344

911

1,6%

24,5%

45,6%

75,3%

89,1%

95,7%

99,7%

79,82%

59,53%

25,5%

4.533

16

337

869

1.330

738

812

431

8,5%

46,4%

76,2%

94,0%

98,1%

99,4%

100,0% 88,07%

77,25%

25,8%

11.868

38

1.721

3.643

3.839

1.409

847

371 13,5% 75,0%

84,7%

86,5%

87,6%

80,1%

78,1%

91,31%

62,96%

21,1%

21.597

23

500

2.460

7.578

4.969

3.552

2.515

31,1%

56,3%

81,2%

92,0%

94,9%

97,1%

84,80%

60,20%

1,9%

6.885

10

121

538

1.941

1.542

1.509

1.224 15,6% 36,0%

49,8%

76,0%

91,5%

96,8%

99,4%

81,29%

74,08%

37,9%

12.940

267

1.007

3.921

2.782

2.804

2.150

66,8%

88,8%

96,9%

98,4%

99,7%

92,57%

84,24%

0,2%

POBRES
EXTREMOS

TOTAL
M

Cobertura agua por red pblica segn Nivel

SISFOH. Sectores CDE (%)

Alcantarillado

Empresas Prestadoras en el
mbito de Supervisin de
SUNASS

CANTIDAD DE VIVIENDAS CON AGUA POR RED PBLICA EN

SECTORES CDE
Dentro y fuera Vivienda

Agua por red

BENCHMARKING 2]

TIPO 1)

Informe de Avance I

POBRES NO EXTREMOS

NO POBRES

230

POBRE
EXTREMO

POBRE NO EXTREMO

NO POBRE

8,0%

7,0%

40,8%

TOTAL

M 19

EPS SELVA Entidad Prestadora de

CENTRAL
Servicios de Saneamiento
S.A.
Selva Central S.A.
Empresa Municipal de
Agua Potable y
EMAPACO Alcantarillado de Coronel
P S.A.
Portillo S.A.

M 20

ATUSA

M 18

M 21

Aguas de Tumbes
Empresa Municipal de
Agua Potable y
Alcantarillado de Pasco
EMAPA
PASCO S.A. S.A.
Empresa Municipal de
EMUSAP
Servicios de Agua Potable
AMAZONA y Alcantarillado de
S
Amazonas S.A.
Empresa Municipal de
Servicios de
Abastecimiento de Agua
EMUSAP
Potable y Alcantarillado de
ABANCAY Abancay S.A.
Empresa Prestadora de
NORPUNO Servicios de Saneamiento
Nor Puno S.A.
S.A.
Empresa Municipal de
Agua Potable y
Alcantarillado de
EMAPAT
S.R. LTDA
Tambopata S.R.Ltda
EMSAPA
YAULI-LA EMSAPA YAULI - La
OROYA
Oroya S.R.L.

POBRES NO EXTREMOS

POBRE
EXTREMO

NO POBRES

Cobertura promedio
EPS %
5]

Micromedicin

POBRES
EXTREMOS

Cobertura agua por red pblica segn Nivel

SISFOH. Sectores CDE (%)

Alcantarillado

Empresas Prestadoras en el
mbito de Supervisin de
SUNASS

CANTIDAD DE VIVIENDAS CON AGUA POR RED PBLICA EN

SECTORES CDE
Dentro y fuera Vivienda

Agua por red

BENCHMARKING 2]

TIPO 1)

Informe de Avance I

80,7%

90,5%

95,3%

97,2%

99,6%

74,56%

55,87%

17,0%

POBRE NO EXTREMO

NO POBRE

16.881

129

2.654

4.566

4.625

2.104

1.679

1.124 12,7% 58,9%

30.287

460

3.156

6.304

9.453

4.533

3.811

2.570 16,4% 43,5%

59,5%

73,1%

84,5%

88,8%

93,8%

41,80%

36,96%

0,0%

11.795

23

380

1.624

4.570

2.473

1.717

1.008

28,1%

45,4%

78,2%

92,4%

95,2%

96,5%

66,14%

43,80%

9,5%

8.957

162

1.431

4.763

1.706

691

198 13,3% 29,8%

66,8%

85,0%

95,8%

98,3%

100,0% 77,90%

78,51%

34,3%

3.096

481

939

1.006

303

240

119 10,3% 78,3%

92,8%

95,8%

97,7%

100,0% 100,0% 98,29%

76,90%

92,0%

10.092

27

1.319

2.518

3.107

1.285

1.118

718 17,0% 63,4%

67,9%

72,6%

72,3%

74,2%

87,3%

65,6%

4.935

696

1.710

1.797

399

266

55,9%

91,2%

98,9%

100,0% 100,0% 100,0% 97,79%

73,15%

51,4%

6.095

26

645

1.678

2.045

855

558

288 12,8% 60,8%

74,7%

82,7%

91,4%

93,3%

98,0%

92,23%

40,98%

89,0%

3.036

25

324

1.483

702

380

122

62,3%

87,8%

96,0%

99,2%

99,2%

70,61%

66,36%

77,8%

60

231

6,3%

5,5%

0,0%

46,3%

67,9%

100%

Micromedicin

EPS
MARAON
EPS
SIERRA
CENTRAL
S.A.
EPS
AGUAS
DEL
ALTIPLAN
O

215 18,5% 65,3%

87,6%

95,9%

97,6%

99,0%

99,5%

81,94%

77,40%

57,9%

955

817 14,3% 60,6%

69,2%

75,4%

80,4%

82,5%

89,7%

84,47%

79,52%

48,3%

1.111

556

266 12,4% 62,8%

92,0%

98,6%

99,6%

99,5%

100,0% 93,48%

89,25%

0,0%

1.365

356

217

56,2%

90,6%

98,8%

100,0% 100,0%

98,7%

94,02%

84,20%

0,0%

10

EMAQ SR
LTDA

878

1.135

544

408

269 26,7% 86,8%

96,8%

98,4%

99,8%

99,8%

100,0% 66,98%

55,48%

14,3%

11

EMSAP
CHANCA

508

1.141

1.118

484

377

324 17,5% 75,7%

95,7%

98,2%

99,6%

99,0%

99,1%

86,79%

80,76%

94,5%

12

EMAPARA
VIGSSA

12

82

410

513

542

440

6,0%

18,7%

38,1%

58,6%

77,3%

89,2%

68,81%

74,27%

7,2%

13

EMSAPA
CALCA

1.933

17

405

730

534

141

88

18 28,8% 89,8%

98,1%

99,3%

100,0%

98,9%

100,0% 86,99%

74,85%

S.I.

14

SEDAPAR
S.R.L.
(Rioja)

9.026

93

2.147

2.754

2.340

863

521

308 11,4% 62,1%

75,6%

82,2%

90,0%

93,4%

97,2%

43%

61,4%

708

2.172

3.246

997

624

23

560

1.287

2.212

1.259

9.581

22

1.165

2.939

3.522

3.896

496

1.380

3.551

309

3.966

14

1.999

43

7.113

Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento
Sierra Central S.A.

POBRE
EXTREMO

NO POBRES

8.005

Entidad Prestadora de
Servicios de Calca.
Empresa de Servicio de
Agua Potable y
Alcantarillado de La Rioja
S.A.

POBRES NO EXTREMOS

Empresa Municipal de
Agua Potable y
Alcantarillado de
Huancavelica
Empresa Prestadora de
Servicios Maran
S.R.Ltda.

EPS AGUAS DEL

ALTIPLANO S.R.L.
Empresa Municipal de
Agua Potable y
Alcantarillado de
Quillabamba S.R.Ltda.
Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento
Multiprovincial Chanka
Empresa Municipal de
Agua Potable y
Alcantarillado Virgen de
Guadalupe del Sur. S.A.

Cobertura promedio
EPS %
5]

POBRES
EXTREMOS

TOTAL
EMAPA
HUANCAV
ELICA
S.A.C

Cobertura agua por red pblica segn Nivel

SISFOH. Sectores CDE (%)

Alcantarillado

Empresas Prestadoras en el
mbito de Supervisin de
SUNASS

CANTIDAD DE VIVIENDAS CON AGUA POR RED PBLICA EN

SECTORES CDE
Dentro y fuera Vivienda

Agua por red

BENCHMARKING 2]

TIPO 1)

Informe de Avance I

77

232

6,2%

0,0%

POBRE NO EXTREMO

NO POBRE

87%

TOTAL

15

EMAPA Y

16

EMAPAB
SR LTDA

17

EPSSMUS
S.R.Ltada

Empresa Municipal de
Agua Potable y
Alcantarillado - Yunguyo
S.R.Ltda.
Empresa Municipal de
Agua Potable y
Alcantarillado de Bagua
Entidad Prestadora de
Servicios de Saneamiento
de Utcubamba S.R.Ltda

POBRES NO EXTREMOS

6,3%

51,1%

77,9%

94,0%

99,5%

98,5%

96,9%

92,49%

63,14%

S.I

199 14,8% 87,9%

98,6%

98,9%

99,3%

100,0% 100,0% 94,16%

94,16%

2,3%

57,4%

77,3%

86,7%

94,3%

49,45%

0,0%

POBRE
EXTREMO

NO POBRES

1.945

160

363

773

387

195

3.489

12

690

961

914

429

284

Cobertura promedio
EPS %
5]

Micromedicin

POBRES
EXTREMOS

Cobertura agua por red pblica segn Nivel

SISFOH. Sectores CDE (%)

Alcantarillado

Empresas Prestadoras en el
mbito de Supervisin de
SUNASS

CANTIDAD DE VIVIENDAS CON AGUA POR RED PBLICA EN

SECTORES CDE
Dentro y fuera Vivienda

Agua por red

BENCHMARKING 2]

TIPO 1)

Informe de Avance I

63

4.676

779

1.100

1.434

674

446

239

1.303.573

3.358

67.543

168.727

348.380

247.285

251.827

216.453

1,3%

40,9%

POBRE NO EXTREMO

NO POBRE

97,6%

87,72%

1] Tipo corresponde a la clasificacin de las EPS segn nmero de conexiones. SUNASS distingue a SEDAPAL, EPS grandes (Ms de 40.000 conexiones), Medianas (Ms de 10.000 conexiones)
y Pequeas (Menos de 10.000 conexiones). 2] Benchmarking. (SUNASS 2007) 3] Los Sectores CDE corresponden a los sectores urbanos con predominio de viviendas pobres, segn SISFOH . 4]
Los datos corresponden a las provincias que forman parte del mbito de cada EPS. 5] La cobertura es la que informa SUNASS (Informe indicadores 2007) Fuente: Base de datos del Sistema de
Focalizacin de Hogares (SISFOH). Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales del Ministerio de Economa y Finanzas. Lima, 2008.

233

Informe de Avance I

CUADRO 43. Ficha Socioeconmica nica SISFOH

(Ejemplo)
VARIABLES Y CATEGORIAS

Hacinamiento (miembros por habitacin)

Ms de 6
Ms de 4 miembros, hasta 6
Ms de 2 miembros, hasta 4
Ms de 1 miembro, hasta 2
Un miembro o menos
Nivel Educativo del Jefe de Hogar
Ninguno
Inicial
Primaria
Secundaria
Superior No Universitaria
Superior Universitaria
Postgrado
Combustible que usan en el hogar para cocinar
No cocinan
Otro
Lea
Carbn
Kerosene
Gas
Electricidad
Tenencia de telfono Fijo
No
Si
Tenencia de Cocina a gas
No
Si
Tenencia de Refrigeradora
No
Si
Tenencia de TV a color
No
Si
Tenencia de equipo de msica
No
Si
Nmero de artefactos en el hogar
Ninguno
1 artefacto
2 artefactos
3 artefactos
4 artefactos
5 artefactos
6 artefactos
Material que predomina en las paredes

Puntaje a la
Respuesta

Peso de la
Pregunta

Puntaje Total
por Pregunta

-1,7890
-1,7890
-1,0600
0,3960
1,1730

0,3790
0,3790
0,3790
0,3790
0,3790

-0,6780
-0,6780
-0,4010
0,1500
0,4440

-1,2770
-1,2770
-0,9360
0,0030
0,9330
1,9430
1,9430

0,4933
0,4933
0,4933
0,4933
0,4933
0,4933
0,4933

-0,6300
-0,6300
-0,4610
0,0010
0,4600
0,9580
0,9580

-1,3240
-1,3240
-1,3240
-1,3240
0,7450
0,7450
0,7450

0,6805
0,6805
0,6805
0,6805
0,6805
0,6805
0,6805

-0,9010
-0,9010
-0,9010
-0,9010
0,5070
0,5070
0,5070

-0,6300
1,6040

0,6116
0,6116

-0,3853
0,9811

-1,4250
0,6960

0,6421
0,6421

-0,9150
0,4470

-0,8990
1,1140

0,6952
0,6952

-0,6250
0,7740

-1,1960
0,8330

0,6839
0,6839

-0,8180
0,5700

-1,5230
0,6510

0,5364
0,5364

-0,8170
0,3490

-1,6150
-1,0870
-0,2830
0,5060
1,1870
1,7430
2,1160

0,7480
0,7480
0,7480
0,7480
0,7480
0,7480
0,7480

-1,2080
-0,8140
-0,2110
0,3780
0,8880
1,3040
1,5830

234

Informe de Avance I

VARIABLES Y CATEGORIAS

Otro
Estera
Madera
Piedra con barro
Quincha
Adobe o tapia
Ladrillo o bloque de cemento
Material que predomina en los pisos
Otro
Tierra
Madera (entablados)
Cemento
Laminas asflticas, vinlicos
Losetas, Terrazos o similares
Parquet o madera pulida
Material predominante en los techos
Otro
Paja, hojas de palmera
Caa o estera con torta de barro
Plancha de calamina
Tejas
Madera
Concreto armado
Abastecimiento de agua en el hogar
Otro
Ro, acequia
camin, tanque cisterna
Pozo artesanal
Piln
Fuera de la vivienda
Dentro de la vivienda
Tipo de servicio higinico
No tiene
Sobre acequia
Pozo ciego o negro
Pozo sptico
Red pblica fuera de la vivienda
Red pblica dentro de la vivienda
Tipo de alumbrado
Ninguno
Otro
Vela
Kerosene, petrleo
Generador
Electricidad

Puntaje a la
Respuesta

Peso de la
Pregunta

Puntaje Total
por Pregunta

-1,828
-1,614
-1,49
-1,417
-1,384
-1,027
0,837

0,5914
0,5914
0,5914
0,5914
0,5914
0,5914
0,5914

-1,081
-0,955
-0,881
-0,838
-0,819
-0,607
0,4950

-1,617
-1,37
-0,669
0,357
1,622
1,622
2,145

0,7019
0,7019
0,7019
0,7019
0,7019
0,7019
0,7019

-1,135
-0,962
-0,469
0,2510
1,139
1,139
1,505

-1,381
-1,284
-1,01
-0,788
-0,687
-0,374
1,234

0,5807
0,5807
0,5807
0,5807
0,5807
0,5807
0,5807

-0,802
-0,746
-0,587
-0,458
-0,399
-0,217
0,7170

-2,6
-1,99
-1,79
-1,677
-1,542
-1,106
0,543

0,4819
0,4819
0,4819
0,4819
0,4819
0,4819
0,4819

-1,253
-0,959
-0,862
-0,808
-0,743
-0,533
0,2620

-1,982
-1,363
-1,285
-1,089
-0,67
0,687

0,6216
0,6216
0,6216
0,6216
0,6216
0,6216

-1,232
-0,847
-0,798
-0,677
-0,417
0,4270

-3,601
-3,601
-3,601
-3,601
-3,601
0,264

0,4427
0,4427
0,4427
0,4427
0,4427
0,4427

-1,594
-1,594
-1,594
-1,594
-1,594
0,1170

235

Informe de Avance I

Asignacin de puntaje a las variables

VARIABLES

Hacinamiento (miembros por habitacin)

Nivel Educativo del Jefe de Hogar
Combustible que usan en el hogar para cocinar
Tenencia de telfono Fijo
Tenencia de Cocina a gas
Tenencia de Refrigeradora
Tenencia de TV a color
Tenencia de equipo de msica
Nmero de artefactos en el hogar
Material que predomina en las paredes
Material que predomina en los pisos
Material predominante en los techos
Abastecimiento de agua en el hogar
Tipo de servicio higinico
Tipo de alumbrado
Puntaje Total

-0,401
0,46
0,507
-0,3853
0,447
-0,625
0,57
-0,817
0,888
0,495
0,251
0,717
0,262
0,427
0,117
2,9127

Fuente: Entrevista con Juan Pichihua Serna. Coordinador del Sistema de Focalizacin de Hogares SISFOH.

236

Informe de Avance I

CUADRO 44. Ficha Socioeconmica nica SISFOH

Departamento o Zona

Pobre
Extremo

Pobre no
extremo

AMAZONAS
ANCASH
APURIMAC
AREQUIPA
AYACUCHO
CAJAMARCA
CUSCO
HUANCAVELICA
HUANUCO
ICA
JUNIN
LA LIBERTAD
LAMBAYEQUE
LIMA PROVINCIA
LIMA
METROPOLITANA
LORETO
MADRE DE DI
MOQUEGUA
PASCO
PIURA
PUNO
SAN MARTIN
TACNA
TUMBES
UCAYALI
TOTAL

330
322
199
394
248
459
249
347
294
290
369
374
533
788
714

558
670
432
735
523
615
650
613
572
760
728
777
739
940
1.227

1.418
1.595
1.189
1.758
1.304
1.581
1.429
909
1.728
1.442
1.595
1.988
1.620
1.682
2.721

1.074
1.398
744
1.570
833
1.275
1.113
662
1.250
1.348
1.296
1.761
1.364
1.513
2.502

432
846
429
391
417
269
415
190
683
490
369

917
1.125
618
764
757
587
681
658
941
848
870

1.905
2.042
1.977
1.285
1.486
1.193
1.481
1.712
1.851
1.877
2.121

1.484
1.962
1.705
997
1.282
888
1.195
1.546
1.718
1.565
1.822

No Pobre

Total

Fuente: Elaboracin CETI S.A. Fuente INEI. Microdatos ENAHO 2007 anual. Nota: Ingreso es
Ingreso monetario neto

237