CALIDAD EN LA GESTIN PBLICA: DEL AZAR A LA NECESIDAD

Documento para la consideracin de la XIV Conferencia

Iberoamericana de Ministras y Ministros de la Administracin Pblica
y Reforma del Estado

Mxico, D.F., 31 de mayo y 01 de junio de 2012

Preparado por: Joaqun Ruz Lpez, por encargo del CLAD

Todo lo que existe en el mundo es fruto del azar o la necesidad.

Demcrito.
ADMINISTRACIONES PBLICAS Y CULTURA DE CALIDAD.
LA CONEXIN FORTUITA
Para caracterizar el encuentro entre la Gestin de Calidad y la Administracin
Pblica, y aunque en un sentido genrico el concepto de calidad es amplio y
puede remontarse a pocas muy lejanas, es preciso acotar su significacin
contempornea, es decir, cuando adquiere la forma de un enfoque de gestin
vinculado a la teora de la organizacin y ms concretamente al
Management Empresarial (Fayol, 1916)1.
Las razones por las que este conjunto de mtodos para la mejora de la
productividad, herramientas para el aseguramiento de los procesos y
dinmicas favorecedoras de la innovacin, pasaron del mbito empresarial a
formar parte del acervo de la Gestin Pblica han tenido mucho que ver con
la situacin de la propia Administracin en la dcada de 1980. En este
periodo la Administracin Pblica, estuvo sometida a un cuestionamiento a
escala internacional en un contexto caracterizado por el auge de las ideas
promovidas por la Escuela de Economa de Chicago que puso el nfasis en la
actuacin pblica, no precisamente (o no slo tanto) en cuanto a objetivos
de la intervencin como en cuanto a medios, de lo que se derivaba,
conforme a estos principios, una ventaja comparativa respecto de la accin
privada, una vez evaluada su ejecucin prctica (Lpez Casasnovas [et al],
2003).
Al margen de las distintas connotaciones que suscit la propuesta, lo cierto
es que exista una percepcin generalizada de falta de eficiencia de la
Administracin a la hora de cumplir los fines que la sociedad, a travs de los
ordenamientos jurdicos existentes en cada pas, le haba encomendado. De
este modo se abri un periodo caracterizado por la falta de legitimidad de la
Administracin Pblica que junto con el Estado en su conjunto fue objeto de
numerosas reformas.
La Administracin Pblica de los aos ochenta necesitaba un replanteamiento
para enfrentarse a retos como los reequilibrios presupuestarios y la
intensificacin de la competencia internacional, propia de la incipiente
globalizacin, cuya principal implicacin fue la demanda de un papel ms
activo de las Administraciones Pblicas en el impulso a la actividad
econmica. En este contexto, el valor de la eficacia en la resolucin de los
problemas y la eficiencia en la utilizacin de los medios, adquirieron una
1 Fayol (1916), define por primera vez las Ciencias de la Gestin en su Administration
industrielle et generale.
2

importancia notable en la valoracin de las Administraciones Pblicas por la

sociedad. Este condicionante se ha venido agudizando hasta la actualidad por
la decreciente aceptacin por la ciudadana del incremento en el gasto
pblico, sin que por ello las Administraciones hayan tenido que dejar de
hacer frente a la aparicin de nuevas necesidades y expectativas.
As pues la Administracin se encontraba ante el dilema de prestar ms y
mejores servicios con recursos cada vez ms ajustados, en un contexto de
expectativas crecientes, muy propio de las sociedades post-industriales. Por
si esto fuera poco, la Administracin pblica deba comenzar a adaptar sus
estructuras al incipiente proceso de cambio tecnolgico. Sin embargo, lejos
de estar preparada para los cambios que suponan los nuevos retos, las
Administraciones Pblicas de los aos ochenta continuaban respondiendo al
tipo-ideal weberiano, un modelo histricamente fundamental para su
institucionalizacin pero que conllevaba un funcionamiento netamente
burocrtico, donde el cumplimiento de los procedimientos administrativos
reglamentados primaba sobre el desarrollo de la actividad finalista.
Durante estos aos los pases desarrollados vinieron afrontando similares
tipos de presiones que les obligaron a emprender reformas en el Estado y,
especficamente, en sus estructuras administrativas tradicionales (Pollitt y
Bouckaert, 2004).
De acuerdo con los datos del Siare (Sistema de Informacin del CLAD) y con
un criterio de eleccin de los procesos conforme a su potencial significacin
para la rearticulacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad, a partir
de 1983 se llevan a cabo los numerosos procesos de reforma en
Iberoamrica articulados en torno a las siguientes lneas:
Reestructuracin y desarrollo institucional de la Administracin Pblica
Programa de reforma integral del Estado
Descentralizacin poltico-administrativa
Reestructuracin de empresas y servicios pblicos
El advenimiento de la Nueva Gestin Pblica. La importancia del
cliente y los resultados
A la vista del panorama descrito con anterioridad, una Administracin que
pretendiera revalidar su legitimacin necesitaba introducir una nueva
perspectiva en la gestin, acorde con el espritu de los tiempos. Esta nueva
perspectiva se vino a denominar Nueva Gestin Pblica (NPM2) y su aparicin
podra datarse en el ao 1987 con la publicacin por la OCDE de un

2 New Public Management.

3

documento de singular relevancia a la vista de sus ulteriores repercusiones

La Administracin Pblica al Servicio del Pblico (OECD, 1987).
En dicho documento se fijaba el siguiente punto de partida: Es ya un lugar
comn en todos los pases de la OCDE que las reformas administrativas no
pueden hacerse improvisadamente de una sola vez y en breve espacio de
tiempo. Las reformas globales suelen conducir a metas irrealizables y a
resultados frustrantes por afectar a demasiados intereses. Reformar la
Administracin es, por contra, una tarea diaria. No existe una sola medida o
conjunto de ellas que haga el milagro de transformar la Administracin y
convertirla en un paraso. La estrategia que en este punto recomienda la
OCDE, y que es prctica habitual en casi todos los pases, consiste en actuar
sobre un nmero pequeo de elementos decisivos del problema, pero
hacindolo radicalmente, en profundidad, para que su fuerza de expansin
repercuta positivamente sobre los restantes. De este modo y dicho de forma
sumaria, la Administracin Pblica abord su modernizacin adoptando el
paradigma de la Nueva Gestin Pblica, siendo la Gestin de Calidad una de
sus principales estrategias.
Uno de esos elementos decisivos que introdujo la Nueva Gestin Pblica,
plasmados en las diferentes recomendaciones de la OCDE3, fue la
identificacin del usuario como el eje principal de la actividad de la
Administracin, o lo que es lo mismo, la consideracin del tradicional
administrado como cliente. Todo ello a partir de una focalizacin de la
organizacin administrativa hacia aspectos tales como la eficacia y la
eficiencia, pero donde la gestin de calidad aplicada a los servicios pblicos,
cobraba una dimensin estratgica. En principio la Nueva Gestin Pblica
induca a la posible bsqueda de alternativas ms eficientes, por razn de
coste o calidad de servicio, que la provisin directa por parte de las
Administraciones Pblicas. A todo ello habra de sumarse un imperativo hacia
la rendicin de cuentas a la sociedad, que deba ser plenamente conocedora
de la relacin entre los recursos utilizados y los resultados obtenidos.
Es obvio que todos estos elementos afectaban de manera significativa a las
estructuras organizativas y muy especialmente a los procesos de prestacin
de servicios. Convertir al administrado en cliente y por tanto en el eje de la
prestacin de servicios pblicos, que a partir de ese momento deban tomar
como referencia sus necesidades y expectativas, entraaba el paso de una
concepcin netamente administrativista a la plena incorporacin a la gestin.
La Nueva Gestin Pblica puso el nfasis en la rendicin de cuentas sobre los
resultados y no en la rendicin de cuentas sobre el input o el proceso (Spekl

3 Vanse los sucesivos informes del Comit de Gerencia Pblica (PUMA) de la OCDE.
4

y Verbeeten, 2009). Adems abra la puerta a la introduccin de distintas

tcnicas de gestin del sector privado en el sector pblico.
Con un cierto retraso temporal las Administraciones Pblicas se estaban
homologando al mbito empresarial donde el taylorismo, conocido por
organizacin cientfica del trabajo, fue matizado y corregido cuando se
introdujo el concepto de gestin de los recursos humanos que incluy entre
sus planteamientos la intervencin en los elementos intangibles presentes en
las organizaciones, especialmente la motivacin y el compromiso de los
empleados, tan presentes en la cultura de gestin contempornea (Ingham,
2010).
Ya en su da Max Weber dej entrever las relaciones entre la burocracia
administrativa y la industria cuando afirmaba que un mecanismo burocrtico
perfectamente desarrollado acta con relacin a las dems organizaciones de
la misma forma que una mquina con relacin a los mtodos no mecnicos
de fabricacin (Weber, 1922). No sera muy osado afirmar que, as como en
el mundo de la industria se pas del aseguramiento mecnico, muy propio de
las cadenas de montaje, a los crculos de calidad, es posible que la
Administracin Pblica weberiana haya completado el procedimiento
asegurador y generador de estabilidad pero impersonal, con la adaptacin a
las flexibles y cambiantes expectativas de la ciudadana. En cualquier caso, el
encuentro azaroso entre la Gestin de Calidad y la Administracin Pblica,
implicaba un primer reto: se necesita reconocer aquellos valores propios del
sector pblico tendentes a buscar la mxima calidad posible en el marco de
la cultura administrativa y adaptarlos. Pero a la vez se trata de adoptar un
concepto surgido del mbito industrial y adaptarlo al mbito de la prestacin
de servicios y a las peculiaridades de cada organizacin" (Villoria, 1996).
La Gestin de Calidad como una de las principales estrategias de
modernizacin de la Administracin
As, en las Administraciones Pblicas y bajo la bandera de la Nueva Gestin
Pblica, la Gestin de Calidad, pareci hacerse necesaria, por su capacidad
para dar respuesta a unas Administraciones que deban relegitimarse a partir
de la prestacin de ms y mejores servicios pblicos con criterios de
eficiencia en su actuacin.
En este proceso de adaptacin, el enfoque de la Gestin de Calidad fue capaz
de incidir en la Administracin Pblica produciendo un cambio cultural de
gran importancia: el paso de la administracin a la gestin. No se trata de
una diferencia meramente terminolgica. Administracin significa direccin,
ordenacin, cuidado de un asunto o, ms especficamente, gobierno,
ejercicio de autoridad o mando sobre un territorio y las personas que lo
5

habitan. En cambio, gestin significa actuar para conseguir algo. En este

sentido, gestin pblica es un enfoque que utiliza tcnicas gerenciales para
incrementar la rentabilidad de los servicios pblicos. Como puede apreciarse
no son trminos sinnimos. La gestin de calidad fue muy importante si se
tiene en cuenta que contribuy en gran medida a abrir las Administraciones a
los procesos de modernizacin y reforma. En concreto la contribucin de la
gestin de calidad se plasm en los siguientes mbitos:

En primer lugar, la incorporacin de dos conceptos bsicos: la

orientacin al ciudadano-cliente y la mejora continua, como criterios
inspiradores de la gestin de los servicios pblicos. La gestin de
calidad comenz a dotar a la Gestin Pblica de un carcter dinmico
frente al esttico que sustentaba el anterior paradigma. Las demandas
y expectativas de la ciudadana cambian (generalmente al alza), por lo
que la Administracin habra de adaptarse a esos cambios. Para ello
deba ser gestionada teniendo en cuenta los procesos de toma de
decisin y planificacin, el funcionamiento de los procesos operativos y
sobre todo, tener presente la relacin entre la eficacia y eficiencia, los
resultados finales en relacin a los recursos invertidos.

En segundo lugar, la gestin de calidad proporcion a las

Administraciones Pblicas un lenguaje comn para la gestin. lenguaje
que adems concordaba con el utilizado en el sector privado con lo que
dio comienzo un transvase de conocimientos permanente y una
corriente de colaboracin entre ambos sectores, que ha devenido en
las actuales estrategias de colaboracin pblico-privada en forma de
partenariados o proyectos conjuntos.

Adems la gestin de calidad contribuy a la profesionalizacin de la

administracin pblica, implantando mejoras y midiendo los resultados.
La incorporacin progresiva de la evaluacin del desempeo est
suponiendo un notable esfuerzo, pero que resulta necesario para
determinar el valor de las actuaciones pblicas. En el caso de los
servicios pblicos los gestores comenzaron a tener presente la idea de
la calidad integral de los servicios que estaban produciendo y su
adecuacin a los objetivos de los mismos.

CHILE CALIDAD: LA GESTIN DE CALIDAD A PARTIR DE LA COOPERACIN PBLICO

PRIVADA PARA LA MEJORA DE LA INNOVACIN Y LA PRODUCTIVIDAD
La implantacin de la Cultura de Calidad en Chile ha estado muy focalizada hacia la sinergia entre los
sectores pblico y privado. La puesta en marcha de la organizacin Chile Calidad y su posterior
evolucin, han definido una lnea de trabajo caracterstica. El Centro Nacional de Productividad y
Calidad, Chile Calidad se puso en marcha en el ao 1996 como un Comit de la Corporacin de
Fomento de la Produccin, CORFO, siendo un espacio de colaboracin tripartita entre trabajadores,
empresarios y servidores pblicos para enfrentar los desafos competitivos del pas.
Su misin ha estado definida como:
Promover en Chile un movimiento por la mejora continua y la Innovacin en la gestin de
las organizaciones pblicas y privadas, elevando su calidad y Productividad y fortaleciendo
sus relaciones laborales.
Ser referente promotor de la gestin de excelencia y construir una masa crtica de
organizaciones que utilizan el Modelo Chileno de Gestin de Excelencia.
Durante el periodo comprendido entre 1996 y 2012 Chile Calidad y con el objetivo de llevar a cabo su
misin ha venido estableciendo alianzas con otras instituciones del mundo pblico y privado, al mismo
tiempo que ha generado redes para construir una masa crtica de organizaciones utilizadoras del
Modelo de Excelencia como sistema para mejorar sus resultados. Desde 2012 el Comit Centro
Nacional de Productividad y Calidad, Chile Calidad est traspasando su gestin hacia el mbito
pblico-privado cerrando de manera programada su actividad como institucin pblica.

LA EVOLUCIN DE LA GESTIN DE CALIDAD EN EL SENO DE LA

ADMINISTRACIN
PBLICA.
EFICIENCIA,
EXCELENCIA
Y
SOSTENIBILIDAD
Si la gestin de calidad transform la Administracin Pblica, a su vez fue
ella misma transformada en tanto que paradigma de gestin. En el seno de
la Administracin Pblica ha atravesado varias fases en un ciclo que, desde
la matizacin de los presupuestos iniciales de la Nueva Gestin Pblica, ha
dado lugar a un avance sustantivo en la mejora y democratizacin del acceso
a los servicios pblicos.
Las fases de tal ciclo podran esquematizarse del siguiente modo4:
Primera Fase (1985-1995): que pone el nfasis en la eficiencia y el
ahorro de costes para conseguir una extensin y mejora de los
servicios a la ciudadana.
Segunda Fase (1995-2008): centrada en la mejora del rendimiento
global de las organizaciones (excelencia) para optimizar los servicios
que prestan.
Tercera Fase (2008): que parte del enfoque de la excelencia en la
gestin para incorporar ms decididamente la eficiencia y el ahorro
para la sostenibilidad.
4 Los aos consignados son solo orientativos y difieren entre los diferentes pases.
7

Primera Fase (1985-1995): La Eficiencia y el ahorro como base para

la extensin y mejora de los Servicios a la Ciudadana.
Durante esta primera fase, las iniciativas de calidad en el servicio pblico
fueron congruentes con una orientacin hacia el desempeo siendo incluidas
en las reformas del sector pblico de numerosos pases. En el mbito
iberoamericano, al menos, Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Espaa,
Guatemala Nicaragua, Mxico, Per y Venezuela llevaron a cabo reformas
para la reestructuracin y el desarrollo institucional, que por lo general
tuvieron su punto de arranque en la normativizacin de la gestin y mejora
de la funcin pblica o servicio civil.
Para comprender el impacto de la gestin de calidad en la mejora de la
eficiencia y el ahorro en las Administraciones pblicas es necesario tener
presente que ambos elementos son fruto de una doble componente que
podra definirse como asignativa y social. La primera se refiere a la
adecuacin entre la valoracin del resultado y el coste de la consecucin del
mismo -lo que los anglosajones denominan value for Money- (OECD, 2010).
La segunda est directamente relacionada con la equidad y en su valoracin
ha de tenerse en cuenta la contribucin directa o indirecta de la
Administracin Pblica al desarrollo social y econmico del pas.
As, el reto de la Administracin pblica pasa por la consecucin de la
combinacin de los niveles de eficiencia econmica y asignativa deseables,
dedicando para ello los recursos financieros, econmicos y sociales
necesarios. O, lo que es lo mismo, conseguir que la inversin que la sociedad
realiza, tanto presupuestaria como de coste de oportunidad, desde una
perspectiva social (independientemente de su valoracin por el mercado), se
justifique por los resultados alcanzados.
De este modo, para realizar una adecuada valoracin de la eficiencia en las
Administraciones pblicas, ser necesario superar los criterios meramente
economicistas, utilizando herramientas capaces de valorar tanto los output
intermedios (la actividad realizada por las administraciones y sus productos)
como los outcomes (o resultados generales directos o indirectos en trminos
de bienestar social).
Bastara echar una mirada serena al pasado reciente para comprobar que, en
las dos ltimas dcadas y de manera general, las administraciones pblicas
iberoamericanas han sido capaces de multiplicar y diversificar sus servicios,
se han orientado notablemente a la ciudadana y han mejorado su gestin.
En apenas unos pocos aos se ha pasado de las ventanillas a gestionar
servicios a travs de Internet.
8

Si se tiene en cuenta que la gestin de calidad aplicada a la Administracin

Pblica se ha sustentado en la decisin consciente de poner en relacin fines
y medios para la prestacin de servicios eficaz, eficiente y equitativa, podra
afirmarse que constituy un instrumento terico-metodolgico muy til en
esta primera etapa del ciclo.

MXICO: PREMIOS A LA MEJORA DE LA TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN

EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
Durante 2012 la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) ha entregado dos Premios de Naciones
Unidas al Servicio Pblico para la regin de Amrica Latina y El Caribe a la Secretara de la Funcin
Pblica del Gobierno de Mxico.
Dicha Secretara contiene la Unidad de polticas de mejora de la Gestin Pblica, cuyo objetivo es
maximizar la calidad de los trmites y servicios que presta la Administracin Pblica Federal, a fin de
satisfacer las expectativas de los ciudadanos, promoviendo la mejora y homologacin de procesos,
adopcin de buenas prcticas, eliminacin de normas que entorpecen el quehacer gubernamental y el
empleo de herramientas que fomentan el incremento de la efectividad y la disminucin de costos de
operacin de las instituciones.
En esta edicin, el gobierno federal obtuvo el primero y segundo lugar en la categora Promover la
prevencin y lucha contra la corrupcin en la administracin pblica, por la implementacin de la
Nueva estructura y orientacin de la auditora a la obra pblica y del Sistema Nacional de
Contrataciones Pblicas, respectivamente, ambos a cargo de la Secretara de la Funcin Pblica
(SFP).
Estos sistemas reconocidos por la ONU, forman parte del modelo puesto en marcha por el gobierno
federal, a travs de la SFP y van encaminadas a cerrar los espacios de oportunidad para los actos de
corrupcin con un enfoque preventivo.

Segunda Fase (1995-2008): La mejora integral hacia la excelencia en

la prestacin de servicios
En 1998 el documento presentado en el III Congreso Internacional del CLAD
vena a revisar crticamente los presupuestos de partida de la Nueva Gestin
Pblica poniendo el acento en su carcter orientativo y en la importancia de
la implementacin. Afirmaba lo siguiente: luego de una dcada y media de
reformas orientadas hacia la Nueva Gestin Pblica en algunos pases
miembros de la OCDE, existen muchos indicadores acerca de qu tomar y
qu dejar de la Nueva Gestin Pblica. El debate ideolgico que ha tenido
lugar ha concebido la Nueva Gestin Pblica como un fin en s mismo que
define un estado deseable de la Administracin Pblica, en trminos de
estructura, funcionamiento y resultados. Sin embargo, la evolucin de la
Nueva Gestin Pblica muestra que ms bien tiene que ser comprendido y
utilizado como un conjunto de principios que pueden suministrar las bases
para la solucin de algunos problemas especficos en ciertos sectores de la
Administracin Pblica si son implementados con propiedad (Ormond y
9

Lffler, 1999). En este sentido eminentemente pragmtico, para otros

autores las iniciativas de calidad en el servicio constituyeron un marco til
dentro del cual se pudieron desarrollar las reformas ms exitosas (Shand y
Amberg, 1996).
Pero la bsqueda de una relegitimacin por la Administracin Pblica exiga
no slo eficiencia en la prestacin de servicios. Las crecientes expectativas
sociales empujaban a las Administraciones Pblicas a establecer los
mecanismos para poner en valor las polticas e intervenciones pblicas, a
partir de su mejora continua, transmitiendo a la ciudadana confianza en el
funcionamiento de las instituciones como garantes de los derechos sociales y
como prestadoras eficientes de servicios. Es precisamente en este mbito
donde la gestin de calidad se ha mostrado como un enfoque capaz de
proporcionar mtodos y herramientas de gran impacto, ya probadas en el
sector privado y que, tras su oportuna adaptacin al sector pblico
comenzaron a producir resultados apreciables. Por no mencionar
instrumentos de alcance ms reducido, los denominados Modelos de
Excelencia, como el Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin5,
promovido por la Fundacin Iberoamericana para la Gestin de Calidad
(FUNDIBEQ) permiten conjugar factores como la comunicacin interna y
externa, la cultura corporativa, el liderazgo, la estrategia, la planificacin y la
gestin de los procesos y recursos.
Los Modelos de Excelencia se han convertido en la gran herramienta ms
caracterizada de la Gestin de Calidad en su aplicacin al sector pblico. Se
vienen empleando en mltiples ocasiones en una gran variedad de
organismos pblicos, dando lugar a la identificacin numerosas mejoras en
cada uno de ellos.
Los Modelos citados facilitan la visin global y objetivada, as como la
asuncin de responsabilidades por parte de los directivos de la
Administracin, por cuanto contribuyen a forjar un enfoque integral de
consenso en las organizaciones a modo de hermenutica construida a
partir de la fenomenologa de la gestin. Los ms destacables impactos
positivos de la utilizacin de Modelos de Excelencia en las organizaciones
pblicas son los siguientes:

Sirven para que los directivos pblicos perciban en su organizacin

cmo los planes, programas, procesos y actividades se hallan bajo su
responsabilidad y se integran con el resto de las actividades
organizativas.

5 Los diversos modelos de excelencia que existen a escala mundial estn agrupados en el
Global Excellence Models Council (GEM).
10

Incorporan la investigacin y el anlisis en las reas prioritarias de la

estructura de las organizaciones Pblicas, con el objetivo de identificar
las principales relaciones causa-efecto entre decisiones, procesos,
programas y los resultados obtenidos.

A resultas de lo anterior, los modelos proporcionan pistas para abordar

aspectos de la gestin que hasta ese momento carecan de un enfoque
global y nicamente se gestionaban de forma poco estructurada e
independiente del resto de la organizacin: por ejemplo, la necesaria
poltica de alianzas o gestin de proveedores que, en muchas
Administraciones Publicas, no se abordaba de manera integral.

Por ltimo pero no menos importante, los Modelos de Excelencia han

facilitado la integracin de los anlisis del entorno (estudios e
investigaciones) con el anlisis institucional (diagnstico interno)
rompiendo el tradicional autismo burocrtico y estableciendo nexos
permanentes entre Administracin y Sociedad.

El hecho de que existan Modelos de Excelencia no comporta necesariamente

que las organizaciones pblicas los utilicen, ni que se adopten como
referencia. Incluso puede haber Administraciones que den por buenos los
conceptos fundamentales definidos en un modelo pero que ello no redunde
en un esfuerzo de aproximacin a los mismos. Por este motivo la adscripcin
a un modelo por parte de una organizacin tiende a ser verificada con el
objetivo de comprobar si, efectivamente, una organizacin avanza o
retrocede respecto al mismo. De ah que los modelos no solamente sirvan
como referencia sino que, complementariamente se hayan desarrollado
sistemas de evaluacin y reconocimiento externos de la excelencia, que
contribuyen a reforzar la implementacin de la evaluacin de la calidad y
otorgan visibilidad a las organizaciones ms avanzadas respecto a los
mismos.
En Iberoamrica, en lo que se refiere a la implantacin de modelos existen
cuatro tipos de situaciones: En primer lugar los pases que cuentan con
Modelos nacionales propios. En segundo lugar se encuentran los pases que
utilizan el modelo norteamericano Malcolm Baldrige. En tercer lugar los que
han realizado una adaptacin del mismo. Finalmente, algunos pases, utilizan
modelos supranacionales como los europeos EFQM y CAF. Adems, el Modelo
Iberoamericano de Excelencia en la Gestin, promovido por FUNDIBEQ y
REDIBEX, sirve de referencia internacional en Iberoamrica, sobre todo para
la presentacin al Premio Iberoamericano de la Calidad, respaldado por la
Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

11

De lo anteriormente expuesto se puede concluir que la gestin de calidad,

con los Modelos de Excelencia, ha aportado tres dimensiones fundamentales
para las organizaciones pblicas en esta segunda fase del ciclo que se viene
describiendo:

La primera es que ha proporcionado una referencia slida para la

gestin, orientando acerca de los objetivos y mecanismos que deben
incorporar las Administraciones Pblicas en su camino hacia la
excelencia en la gestin.

La segunda es su dimensin evaluativa, en tanto que las

Administraciones Pblicas disponen de un instrumento para comprobar,
medir y comparar sus avances respecto al ideal ofrecido por los
modelo a travs de sus diferentes criterios. Esta comparacin ya
incluye la transferencia permanente de conocimientos entre el sector
pblico y privado.

Finalmente, con los Modelos de Excelencia se han puesto en marcha

mecanismos para el reconocimiento en las Administraciones Pblicas,
algo que unas dcadas atrs pareca, cuando menos, improbable. La
presentacin a un proceso de reconocimiento puede ser el leit motiv
adicional de un organismo pblico para mejorar su sistema de gestin
o involucrar a sus directivos.

Desde la perspectiva de que el reconocimiento a la excelencia en la gestin

de las organizaciones, en forma de Premios, es en s misma una oportunidad
de mejora para las Administraciones Pblicas, pueden citarse algunos
beneficios de la presentacin a los premios nacionales o regionales a la
calidad existentes en Iberoamrica o al Premio Iberoamericano de la Calidad:
La redaccin de la memoria o relatorio de gestin, necesaria para
acudir al premio, puede implicar un replanteamiento y sistematizacin
de la informacin de las reas de las organizaciones conforme a los
criterios del modelo de evaluacin utilizado.
Los momentos de la visita o defensa ante el equipo evaluador pueden
representar cierta catarsis organizativa, si se plantean como un
examen para todos los directivos, que habrn de defender su gestin
ante unos evaluadores externos cuya labor pasa por verificar lo
presentado en el documento. Esto suele redundar en una mayor
compenetracin del nivel directivo y la plantilla.
Un reconocimiento puede suponer un salto cualitativo para la
organizacin si, a partir de la aplicacin del modelo de referencia
12

correspondiente, logra alinear sus enfoques generando concordancia

en la obtencin de resultados y sistemticas generales de trabajo.
El reconocimiento a la excelencia en la gestin hace visibles los logros
y los esfuerzos de las personas en la organizacin. Por eso es
fundamental que las celebraciones de dichos reconocimientos sean
inclusivas con las personas de la organizacin y no se limiten a los
directivos. Una buena gestin del reconocimiento a las organizaciones
puede redundar en un refuerzo del sentimiento de pertenencia de los
empleados.
Los sistemas de reconocimiento, si estn correctamente planteados,
contribuyen a mostrar las mejores prcticas o al menos, generan
organizaciones de referencia, destacan a unos sobre otros y eso
contribuye notablemente a fijar paradigmas de gestin.

Premios Nacionales a la Calidad en la Administracin en Iberoamrica

Mxico
Brasil
Uruguay
Colombia
Per
Argentina
Chile
Cuba
Paraguay
Premio Iberoamericano
Ecuador
R. Dominicana
Costa Rica
Guatemala
Portugal
Espaa

Aunque ya se ha tratado de los modelos de excelencia, parece no obstante

conveniente dedicarle unas palabras al segundo componente del binomio. El
trmino Excelencia suele asociarse a la virtud o cualidad suprema que se
utiliza para calificar objetos, personas o circunstancias. Sin embargo y
cuando se circunscribe al mbito de la gestin, la excelencia aparece como
apelativo que se otorga a las organizaciones que cumplen con una serie de
preceptos de carcter convencional y que varan con el tiempo, conforme

13

avanzan las ciencias de la gestin, en consonancia con los valores de la

sociedad en que estn inmersas.
De este modo se vienen considerando organizaciones excelentes conforme a
Modelos a aquellas que son capaces de llevar a cabo prcticas sobresalientes
en su gestin y logran resultados basados en una serie de conceptos
fundamentales definidos con criterios expertos y que son comunes a los
principales Modelos de Excelencia. Estos conceptos fundamentales son un
conjunto de pautas consideradas excelentes en cada momento histrico y se
agrupan en criterios que sirven de referencia para la gestin de las
organizaciones conforme a sus peculiaridades.
Haciendo un resumen de los principales conceptos fundamentales presentes
en todos los modelos nacionales o supranacionales y especficamente en el
Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin podran citarse los
siguientes: orientacin hacia el logro de resultados equilibrados, creacin de
valor para el ciudadano, liderazgo con visin, inspiracin e integridad,
gestin por procesos, consecucin del xito mediante las personas,
desarrollo de alianzas y ms recientemente dos aspectos muy relevantes
para la gestin pblica en la actualidad: la innovacin y la sostenibilidad.
stas seran las facetas distintivas de la gestin de calidad en el presente.

REPBLICA DOMINICANA: LA CALIDAD COMO PRINCIPAL ESTRATEGIA EN LA GESTIN

PBLICA
La Administracin Pblica Dominicana ha desarrollado, en los ltimos aos, una estrategia encaminada
a mejorar la calidad de los servicios pblicos. Desde mediados de la dcada de dos mil, el Ministerio de
Administracin Pblica (MAP), redefini las lneas estratgicas, considerando prioritaria la implantacin
de un sistema de gestin de la calidad en el sector pblico dominicano a partir del convencimiento de
que: legitimar la accin gubernamental es ofrecer servicios de calidad y satisfacer las expectativas y
necesidades de los ciudadanos-clientes.
De este modo, se ha partido del Decreto nmero 139-2000, para poner en marcha un Sistema
Integrado de informacin y Gestin de los Servicios Pblicos, as como los Premios a las mejores
prcticas y el Premio a la Calidad en la Administracin Pblica, basado en un primer momento en el
Modelo Iberoamericano de Excelencia y posteriormente en el Modelo CAF. Complementariamente ha
establecido una estrategia para la publicacin de Cartas de Compromisos al ciudadano.

Tercera Fase: De la Excelencia a la sostenibilidad por medio de la

eficiencia en las Administraciones Pblicas.
Hoy en da, toda Administracin con vocacin de excelencia, debe garantizar
su sostenibilidad social, econmica y medioambiental. La definicin ms
extendida de la sostenibilidad procede del ya lejano informe Nuestro futuro
14

comn (Brundtland, 1987), segn el cual, desarrollo sostenible es aquel

capaz de satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin
comprometer las posibilidades de las generaciones futuras de atender sus
propias necesidades. Adems de las tres vertientes mencionadas, el
desarrollo sostenible contempla tres niveles de aplicacin y anlisis en el
sector pblico, segn su impacto:
El funcionamiento de las organizaciones pblicas.
Los efectos de las polticas y los servicios pblicos en general.
Las acciones de todos los grupos de inters o intereses afectados,
incluidos los organismos pblicos.
La combinacin de esos dos tringulos (las dimensiones y los niveles) hace
que la sostenibilidad deba considerarse de forma integrada, de modo que los
estudios sobre la modelizacin de la sostenibilidad tienen que disponer de
indicadores que, por una parte, evalen la interaccin entre la dimensin
social, la econmica y la ecolgica y, por otra, faciliten un enfoque dinmico
del continuo de la accin pblica desde el nivel macro de las polticas al
micro de la gestin organizacional.
La Gestin de Calidad y la Sostenibilidad Social
A la hora de definir una administracin pblica sostenible, una primera
pregunta de muy difcil contestacin es cul es el nivel mnimo de calidad
necesario para la prestacin de un servicio por la Administracin Pblica? La
respuesta implica ponerse de acuerdo en nada menos que en lo que se
entiende por calidad de vida lo que engloba elementos tan complejos como
las necesidades que han de satisfacerse y las influencias sobre stas de las
diferentes culturas y formas de vida. As, por ejemplo, las expectativas de la
mayora de los ciudadanos de un pas en vas de desarrollo sobre sus
servicios pblicos pueden distar mucho de las que tienen la mayora de los
ciudadanos de un pas avanzado. Sin aspirar aqu a responder a tan difcil
pregunta, al menos s se pueden avanzar dos tesis: la primera, que el
concepto de sostenibilidad en la administracin pblica est ntimamente
ligado al de calidad de los servicios pblicos. La segunda, que la
sostenibilidad de la administracin pblica es solidaridad futura, durabilidad y
eficiencia a largo plazo, por lo que no debe entenderse ni centrarse
excesivamente en una de sus tres facetas, la medioambiental. Este lado del
tringulo es insostenible si no se conjuga con los otros dos: el econmico y el
social.
La dimensin social de la sostenibilidad tiene una vertiente externa,
referida a la sociedad en general, y otra interna, relativa a las personas en
el seno de la organizacin. En lo que atae a la primera vertiente, cabra
ofrecer una muestra con el ndice de Desarrollo Humano (IDH) de diferentes
15

pases obtenido por el PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo) en el ao 2004, representado frente al consumo de electricidad
por persona.
Este ndice es una medida razonable de la calidad de vida en diferentes
pases. En l intervienen tres variables diferentes: la calidad de la sanidad,
medida mediante la esperanza de vida al nacer; la educacin, que se evala
por la tasa de alfabetizacin de adultos combinada con la matriculacin en
los niveles primario, secundario y superior; y el nivel de vida econmico
medido por la renta per cpita en dlares, corregida por la paridad del poder
adquisitivo, que tiene en cuenta el diferente coste de la vida en cada pas. Se
trata, pues, de un indicador complejo que tiene en cuenta diferentes
aspectos de la vida de las personas.
Curiosamente, por encima de unos mnimos, el aumento del consumo no
implica una mejora de las condiciones de vida. As pues, la cantidad de
electricidad consumida para obtener los servicios generales de la poblacin,
depender de la eficiencia con que se use la energa y de lo bien distribuidos
que estn los servicios. A mayor eficiencia y mejor distribucin, mejores
resultados cabr esperar para el mismo consumo de energa.
Por su parte, las personas de una organizacin constituyen uno de los
elementos decisivos para garantizar la sostenibilidad de la propia
organizacin. En este sentido, las organizaciones sostenibles deben
preocuparse por asegurar el desarrollo de las competencias y el espritu
innovador de sus empleados, deben alentar su conciencia social y
medioambiental, para lo que han de gestionar estrategias y acciones que
faciliten el desempeo, la involucracin, el bienestar y el respeto a la
diversidad.
As pues, llevado al mbito de las Administraciones Pblicas y teniendo en
cuenta su impacto en la sostenibilidad de los pases, no es descabellado
pensar que la Gestin de Calidad proporciona con los Modelos de Excelencia
unos instrumentos que relacionan la calidad de vida de los ciudadanos, con
la actividad necesaria de la administracin para garantizarla, as como las
repercusiones econmicas, sociales y medioambientales derivadas de esta
actividad.
Eficiencia para la Sostenibilidad Econmica
Se deca en lneas anteriores que la Administracin Pblica gracias a la
gestin de calidad ha podido dotarse de un nuevo discurso que le ha
permitido relegitimarse y poner en valor su actividad, no ya como mera
productora de servicios pblicos, sino tambin como responsable de facilitar
16

un marco necesario para el desarrollo econmico equitativo y generar

prosperidad. Una Administracin Pblica, por otra parte, capaz de favorecer
la estabilidad institucional, la credibilidad de los compromisos entre los
distintos actores econmicos, as como favorecer las condiciones de
competencia.
Paralelamente, hoy existe una necesidad de establecer prioridades y afinar el
catlogo de productos y servicios de las administraciones pblicas, el qu
hacer y el cmo. Esto comporta la superacin de ciertos tpicos o lugares
comunes que han quedado desfasados por inasumibles como, por ejemplo, la
gratuidad generalizada e indiscriminada en la prestacin de todo tipo de
servicios (el conocido como gratis total). La gestin de calidad ha hecho
notables aportaciones en este campo, como las Cartas de Servicios o de
Compromisos, instrumentos que equilibran la oferta y demanda de servicios
pblicos sobre bases cuasi-contractuales y facilitan la adecuacin de las
expectativas de los usuarios a la realidad de los servicios pblicos.
Por otra parte, el discurso de la calidad en las Administraciones Pblicas ha
servido para aportar una referencia de valores a los directivos pblicos: la
orientacin al ciudadano y la apertura a la incorporacin a la Administracin
Pblica de los objetivos y las demandas de la sociedad, pero ahora tambin
el ahorro, la eficiencia y la conciencia de costes. La mejora de la calidad y la
eficiencia de la gestin pblica, en tiempos de crisis, se plantea an ms
necesaria: por un lado, permite proporcionar mejores servicios, ms
orientados a las demandas y necesidades de los ciudadanos con menores
recursos y, por otro, posibilita la sostenibilidad de las propias polticas
pblicas. De hecho, las polticas pblicas solamente son sostenibles en el
tiempo si existe un amplio consenso ciudadano en su eficacia, eficiencia y
equidad. Si este consenso se quiebra, las instituciones y las polticas se
vuelven vulnerables ante las situaciones de crisis, donde es necesario pedir
un mayor esfuerzo de financiacin de lo pblico a los ciudadanos que tienen
posibilidades de realizarlo. No es extrao, en este contexto, que algunos
autores se atrevan a caracterizar los tiempos actuales como la era del
gobierno mediante la gestin del rendimiento (Bouckaert y Halligan, 2008).
Gestin de Calidad y Sostenibilidad Medioambiental
La Administracin Pblica tambin tiene la oportunidad de servir de palanca
en la introduccin de un nuevo tipo de valores ecolgicos y de austeridad en
la sociedad, mediante una actuacin ejemplarizante. Es quizs, la institucin
mejor situada para llevar a cabo este cambio hacia pautas sociales ms
eficientes. Pero cmo empezar? Precisamente la Gestin de Calidad puede
facilitar la labor. Existe una variedad notable de marcos de medicin de la
sostenibilidad (GRI, IWA4, ISO/DIS 26000), por lo que es probable que el
17

desarrollo de un nuevo marco a partir de cero aporte poco valor. Por el

contrario, sera recomendable elaborar un marco comn de medicin de la
sostenibilidad basado en planteamientos que ya son de uso generalizado,
diseando as un marco suave de sostenibilidad para la Administracin
Pblica, adecuado para la evaluacin interna y la elaboracin de informes
externos. Este instrumento que debera ser capaz de integrar la
sostenibilidad en el sistema de gestin del desempeo de cualquier
organismo pblico y podra ser compatible con el uso de los Modelos de
Excelencia (Parrado y Loffler, 2011).
LA INCORPORACIN DE LA GESTIN DE CALIDAD AL MARCO
NORMATIVO. EL DERECHO A LA GESTIN DE CALIDAD
A pesar de que lgicamente existe un desarrollo dispar entre los diferentes
pases, puede afirmarse que la Gestin de Calidad se encuentra mencionada
en la prctica totalidad de los ordenamientos jurdicos iberoamericanos. Este
hecho ha sido posible tras una razonable consolidacin de los cimientos
institucionales de las Administraciones Pblicas Iberoamericanas. As, la
calidad ya forma parte del primero de los principios de la Administracin
Pblica, cual es el principio de legalidad. Cabe decir en otras palabras que la
Gestin de Calidad se ha convertido en un derecho, invocable por sus
ciudadanos y que refleja la garanta de seguridad jurdica frente a la
discrecionalidad para demandar una Gestin Pblica de Calidad.
El propio Consenso de Asuncin, aprobado en Julio de 2011 en el seno de la
XII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y
Reforma del Estado ratifica este planteamiento. En dicha declaracin se
acord impulsar y desarrollar los contenidos de la Carta Iberoamericana de
Calidad en la Gestin Pblica como elemento potenciador de la
modernizacin de las administraciones pblicas iberoamericanas, desde un
enfoque sistmico e integrador de las diferentes metodologas y
herramientas. La Carta constituye un hito de transcendental importancia en
la evolucin de la gestin pblica iberoamericana y se ha convertido en el
marco de referencia insoslayable para cualquier iniciativa nacional en este
campo. Por tal razn, es conveniente efectuar una pequea recapitulacin
sobre sus principales aportaciones al acervo de la gestin pblica
iberoamericana.
Aportaciones de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin
Pblica
Ciertamente la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica
constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo de procesos de
reforma y racionalizacin en la Administracin Pblica iberoamericana
18

mediante el uso de tcnicas y herramientas de gestin de calidad en el

sector pblico, las cuales debern adecuarse a la idiosincrasia de los pases
iberoamericanos, a las particularidades de sus Administraciones Pblicas y a
la naturaleza propia del mbito pblico.
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica ofrece un
documento de extraordinaria importancia en el que por vez primera se
recoge al mximo nivel el acervo comn de todos los pases iberoamericanos
en este mbito y se disean estrategias y orientaciones compartidas para
mejorar la calidad de las administraciones pblicas iberoamericanas. No es
ste el lugar para hacer un anlisis pormenorizado del contenido de la Carta,
pero s de resaltar sus principales aportaciones y, la primera entre ellas, que
brinda una perspectiva integradora y sistmica de la calidad, concibindola,
ms que como un conjunto de tcnicas o herramientas de gestin, como un
enfoque transversal que, a modo de argamasa, permite fundir las diversas
medidas de modernizacin, orientndolas a la ciudadana. Se trata, en
definitiva, de un documento que proporciona las lneas orientadoras para
utilizar las ms modernas tecnologas de gestin, destacando las polticas de
calidad, desburocratizacin y, especialmente, el gobierno electrnico, el cual
debiera favorecer la bsqueda de eficiencia, efectividad y democratizacin
del Estado, sin transformarse en un fin en s mismo y garantizando las
condiciones para que su uso sea inclusivo y pedaggico para los ciudadanos
(CLAD, 2010).

19

Adaptacin de la Carta Iberoamericana de Calidad en las Administraciones Pblicas de la

Repblica de Argentina
La visin de calidad adoptada por el Gobierno de Argentina se enmarca en lo expresado por la
Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, aprobada en junio de 2008.
De acuerdo con el Plan Estratgico para una Gestin Pblica de Calidad, elaborado por la
Secretara de Gabinete y Gestin Pblica (SGGP) en 2008, la calidad es entendida como una
cultura transformadora de la Administracin Pblica, a travs de la mejora continua y la
satisfaccin de las necesidades y expectativas de sus ciudadanos. De lo que se trata es de contar
con un Estado fuerte, entendido como un Estado transparente en sus actos, abierto al escrutinio
y la participacin de la sociedad, con una capacidad efectiva para elaborar e implementar las
polticas pblicas y con funcionarios capacitados y responsables de sus acciones.
Aunado a lo anterior, el Gobierno argentino es consciente de los desafos que enfrenta
actualmente el Estado, producto de un mundo globalizado, donde la escasez de recursos y al
aumento de las demandas y expectativas, obliga a la Administracin a idear nuevas formas que
le permitan ofrecer productos y servicios, no slo ms eficientes, sino que tomen en cuenta la
satisfaccin de sus usuarios y beneficiarios finales. Es en este marco en el que la Administracin
Pblica argentina desarrolla e implementa un Sistema de Gestin de Calidad que asegure la
mejora continua del funcionamiento de las organizaciones. Los beneficios que trae aparejado la
aplicacin de este Sistema son:

Los pronunciamientos expresos de la Carta por un concepto de Calidad

Institucional, que incorpora la gestin pblica para resultados y promueve
acciones e instrumentos tales como la Direccin Estratgica, el Anlisis de la
opinin ciudadana como una forma de participacin, la mejora de la
normatividad y la simplificacin administrativa y el recurso sistemtico a la
Medicin y evaluacin, dan cuenta fehaciente de esa idea globalizadora de la
calidad como estrategia de modernizacin. En definitiva, la Carta, guiada por
un espritu eminentemente prctico que persigue dotar a las
administraciones pblicas de orientaciones que les permitan hacer realidad el
20

derecho ciudadano a una gestin pblica de calidad, brinda las siguientes

aportaciones.
1. Facilita la incorporacin de las Administraciones a los nuevos paradigmas
(orientados al servicio al ciudadano)
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica asocia sus
principios finalistas a los instrumentos de gestin cuando afirma que la
adopcin de enfoques, modelos, acciones e instrumentos de calidad en la
gestin pblica iberoamericana contribuye a la legitimidad y consolidacin de
la democracia y al logro del desarrollo econmico y social de forma
sostenible, con la mejora de la cohesin social.
Eventualmente, podra suceder que la implantacin de un nuevo paradigma
de gestin en la Administracin Pblica acabara percibindose como una
superposicin con el sistema de gestin histrica y culturalmente implantado.
Algunos lderes de la organizacin continuaran funcionando con el anterior
modelo, normalmente ms burocrtico, pero ms asentado, utilizando la
nueva referencia en trminos ms o menos cosmticos (aplicando el nuevo
vocabulario que conlleva) o realizando acciones episdicas, pero inconexas
de la gestin cotidiana.
Por ello, la Carta de Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica
contiene muchos de los elementos necesarios para hacer efectiva la
integracin de aspectos como el liderazgo comprometido, la medicin, el
aprendizaje y la bsqueda de la mejora, aportando, en primer lugar,
orientaciones, acciones e instrumentos para formular polticas y estrategias
de calidad en la gestin pblica, entre los que cabe destacar la importancia
de la orientacin poltica, as como la perspectiva sistmica. En segundo
lugar, definiendo acciones e instrumentos para el desarrollo de la calidad en
la gestin pblica.
2. Promueve la implantacin de Marcos de referencia para la mejora de la
Calidad
La accin nmero 43 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin
Pblica afirma que la adopcin de modelos de excelencia, integrales u
holsticos, facilita la comprensin de las dimensiones ms relevantes de la
realidad de los rganos y entes pblicos y permite establecer unos criterios
orientadores, homogneos, tanto para el anlisis sistemtico y riguroso como
para lograr la accin coherente.
En ltima instancia, en la prctica, cada organizacin tiene que acabar
creando histricamente su propio modelo en paralelo a la consolidacin de su
21

cultura organizativa, y para ello es muy importante contar con referencias,

herramientas y guas de apoyo.
Los modelos proporcionan una perspectiva integral de la situacin de la
gestin mediante la definicin de las reas de mejora por cada criterio que,
de tenerse en cuenta, facilitan el aprendizaje organizativo al identificar
aspectos que pueden no haberse tenido en cuenta en las organizaciones que
lo aplican.
La puntuacin conseguida a partir de una evaluacin sirve para situar a la
organizacin en un rango y permite la realizacin de comparaciones, pero
sobre todo un seguimiento consensuado de la marcha de la organizacin.
A resultas de
aspectos de la
y nicamente
del resto de la

lo anterior, los modelos proporcionan pistas para abordar

gestin que hasta ese momento carecan de un enfoque global
se gestionaban de forma poco estructurada e independiente
organizacin.

3. Genera un entorno adecuado para la implantacin de la Sostenibilidad

Cuando la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica define la
Calidad recuerda que la concepcin de la calidad ha ido evolucionando e
incorporando nuevos aspectos hasta conformar una aproximacin holstica e
integradora de la gestin, donde cobran especial importancia todas las partes
interesadas en sus diferentes formas de relacin, as como la sostenibilidad y
la corresponsabilidad social.
Los modelos que recomienda la propia Carta para hacer operativa la calidad
posibilitan que las Administraciones Pblicas incorporen a su gestin las tres
dimensiones de la sostenibilidad, ms arriba examinadas (econmica, social
y medioambiental) para que sean conscientes de los efectos directos de sus
propias actividades, as como del impacto de los servicios y las polticas
pblicas.
4. Proporciona un marco para el desarrollo de la Administracin electrnica
La mayora de los especialistas en tecnologas de la informacin y
comunicacin vinculan la Gestin de Calidad con el desarrollo de la
Administracin electrnica. Una sentencia muy conocida entre los tecnlogos,
fruto de la experiencia con organizaciones pblicas es que si tienes
burocracia y la informatizas obtendrs burocracia informatizada.
La Gestin de los procesos, optimizacin de los flujos de informacin e
identificacin de la cadena de valor en las Administraciones Pblicas es un
22

requisito fundamental y previo a la aventura de la prestacin de servicios

electrnicos.
Esta idea aparece recogida en la Carta Iberoamericana de Calidad en la
Gestin Pblica cuando, entre las Acciones e instrumentos para la Gestin de
Calidad que promueve la accin nmero 51, vincula la Gestin de Calidad a
la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico, afirmando que la
Administracin Pblica buscar la optimizacin de las tecnologas de la
informacin y la comunicacin, para la mejora y acercamiento del servicio a
las necesidades ciudadanas, as como de la propia gestin pblica, mejora de
la atencin, trmites en lnea, participacin y transparencia. Para ello, tratar
de facilitar mltiples modalidades de acceso y realizacin de trmites, as
como el intercambio documental y de informacin en ambos sentidos
Administracin-ciudadano. En particular, se propiciar la interconexin entre
las diferentes Administraciones orientada a la simplificacin de trmites para
el ciudadano.
Haciendo una prospectiva general, las estrategias para el desarrollo de
servicios electrnicos, han de pasar en primer lugar por el desarrollo de las
infraestructuras y sistemas de gestin para posteriormente pasar a la gestin
del proceso de transformacin hacia los nuevos modelos de Administracin
Electrnica. Lo que en definitiva, no es otra cosa que la gestin del cambio.
5. Promueve la identificacin de buenas prcticas y el aprendizaje mutuo
mediante procesos de premiacin
La accin nmero 44 de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin
Pblica establece que: los premios a la calidad o premios a la excelencia
respaldados por modelos de excelencia constituyen instrumentos valiosos de
estmulo para la mejora, aprendizaje y reconocimiento de la gestin,
resultando de gran utilidad para el intercambio y difusin de las mejores
prcticas. Adems deja constancia, como consideracin final (num.62), de
la gran utilidad de optar por modelos de excelencia en la gestin,
establecidos como respaldo de Premios Nacionales a la Calidad y del Premio
Iberoamericano de la Calidad, respaldado por la Cumbre Iberoamericana de
Jefes de Estado y de Gobierno.
6. Vincula Calidad e Innovacin
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica se refiere a la
innovacin en dos apartados. El primero es definido como el derecho
ciudadano a Participar en el ciclo de diseo y mejora del servicio, as como a
presentar propuestas de transformacin e innovacin del servicio.

23

En otro de sus prrafos menciona que la adopcin de estrategias de

innovacin, racionalizacin y mejora de la gestin pblica, orientadas por la
calidad, permitir a las Administraciones Pblicas iberoamericanas
posicionarse favorablemente frente a la incertidumbre, reforzar su influencia
en un entorno dinmico y complejo y acometer el necesario desarrollo
organizativo para la gestin del cambio y la formulacin de soluciones de
mejora creativas, con el fin de cumplir al mximo las expectativas de la
ciudadana, proporcionando un instrumento para lograr la coherencia en la
direccin estratgica a seguir.
Innovar no es nicamente desarrollar o aplicar tecnologa con la que hacer
las cosas mejor, ms barato y ms deprisa. El reto es innovar para crear
valor, haciendo las cosas de forma diferente e, incluso, haciendo cosas
radicalmente nuevas. Una Administracin Pblica que pretenda innovar debe
replantear sus procesos y dar lugar a marcos de trabajo propicios y esto es
algo que tiene mucho que ver con una perspectiva de Gestin de Calidad,
orientada a facilitarle al ciudadano una relacin ms cmoda y gil y a
aumentar la capacidad de los servicios pblicos.
Desde esa nueva lectura, la innovacin se convierte en un valor transversal
dentro de una Administracin capaz de aparecer en cualquier mbito, y cuyo
destino no es la tecnologa por la tecnologa, sino la utilizacin de la
tecnologa como un medio para crear valor til para la organizacin, los
ciudadanos y la sociedad.
En las Administraciones ms desarrolladas se est produciendo una
aplicacin intensiva y transformadora de la innovacin en los procesos
operativos, en la mejora de la eficiencia, en el modo en que se relacionan
con su ecosistema de alianzas y proveedores, en los servicios que ofrecen y,
sobre todo, en cmo los ofrecen a sus ciudadanos.
7. Subraya la importancia de las redes
La Carta afirma que el establecimiento de mecanismos de intercambio de
experiencias y redes de acceso o interconexin que permitan la identificacin
de las mejores prcticas tanto, entre funcionarios que integran la
Administracin Pblica, como entre rganos y entes pblicos y unidades
administrativas, as como con otras Administraciones Pblicas e instituciones
privadas. Tal como se ha dicho ms arriba, el ciudadano est en un
contexto complejo en el que operan muchos actores tanto en la prestacin
de servicios como la formulacin de polticas. En paralelo, la Administracin
Pblica es un actor que acta en un marco relacional en el que prima la
diversidad. La multiplicidad de actores presentes en las redes de produccin
de las polticas pblicas, confluye e intercambia conocimientos en las fases
24

de diseo, implantacin y evaluacin de esas polticas, sobre todo en el

desarrollo de proyectos conjuntos para la puesta en marcha de nuevos
servicios o prestaciones. La concepcin reticular es precisamente una de las
caractersticas de la Gobernanza. En este sentido, cobra su verdadera
importancia el rol del propio CLAD.

BRASIL: INTERCAMBIO DE CONOCIMIENTOS Y COOPERACIN INTERNACIONAL PARA

LA MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA
El proyecto "Modernizacin de la Gestin Pblica", firmado entre el Ministerio de Planificacin,
Presupuesto y Gestin (MP) de Brasil y la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo (AECID) de Espaa, est coordinado por el Departamento de Gestin (SEGES) y su
principal objetivo es contribuir a la modernizacin de la administracin pblica en Brasil.
Insertado dentro de las prioridades definidas en la IV Comisin Conjunta Espaa-Brasil, el
proyecto abarca temas relevantes para ambos pases en el mbito de la gestin con acciones
relacionadas con los siguientes temas principales: fortalecimiento de la capacidad institucional de
la SEGES, mejora de procesos y herramientas del MP para el dilogo con la Administracin
Federal y para la cooperacin con otros actores ONGs, etc., sistematizacin y difusin de
experiencias exitosas y lecciones aprendidas.
La cooperacin tcnica para el intercambio de conocimientos entre Brasil y Espaa est
contribuyendo a la modernizacin de la gestin pblica, la produccin de conocimiento y la
reorganizacin de los diferentes procesos de trabajo. Mejora de la gestin del Estado significa
actuar sobre los problemas estructurales, el marco jurdico y los procesos ms importantes de los
gobiernos, as como el tamao de la gestin empresarial.
En el proyecto participaron varios actores. En Brasil, adems del Ministerio de Planificacin,
Presupuesto y Gestin, particip en el proyecto de la Secretara General de la Presidencia,
algunos municipios y varias organizaciones no gubernamentales. En Espaa, el proyecto cont
con la participacin del Ministerio de la Presidencia, de Poltica Territorial y Administracin
Pblica, Economa y Hacienda y el gobierno de la Generalitat de Catalunya. Tambin actuaron
varias instituciones pblicas, universidades, fundaciones y expertos relacionados con el gobierno
y las universidades.
El proyecto de "Modernizacin de la Gestin Pblica" fue iniciado en 2008 y se completar en
2014.

8. Completa el ciclo lgico de la gestin con la evaluacin de la propia Carta

Los documentos de alto nivel poltico, como es el caso de la Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica, pueden ver debilitada su
enorme potencialidad si quedan reducidos a declaraciones formales, muchas
veces hurfanas de implementacin y resultados. Por tal razn, la propia
Carta dedica su ltimo apartado a formular una serie de Consideraciones
finales acerca de la eficacia de la Carta, todas ellas de gran pertinencia pero
entre las que conviene destacar la ltima, que prev: Los Estados
iberoamericanos establecern los mecanismos que consideren convenientes
para evaluar el avance en la implementacin de la presente Carta
Iberoamericana de Calidad en la Gestin Pblica.
25

Esta consideracin expresa, por una parte, la rica variedad de situaciones

nacionales en una regin como Iberoamrica y, por otra, el reconocimiento
lgico a la soberana de cada uno de los Estados de Iberoamrica para
decidir sus polticas administrativas. Sin embargo, no puede ignorarse otra
consideracin que no puede sino reforzar la anterior. Se trata de la que
propone que la optimizacin de las recomendaciones y enfoques en el
desarrollo de procesos de mejora de la calidad en la gestin de las
Administraciones Pblicas Iberoamericanas requiere la cooperacin entre los
pases de la Comunidad Iberoamericana, que favorezca el intercambio de
experiencias y metodologas. En este sentido, es muy relevante el
reforzamiento del papel del CLAD para que promueva y coordine una
metodologa comn para llevar a cabo la evaluacin del avance en la
implementacin de la Carta. Por otro lado, sera tambin muy positivo que el
CLAD promoviera y apoyara la participacin de las administraciones pblicas
en los procesos nacionales de premiacin y en el Premio Iberoamericano de
la Calidad que, justamente en aplicacin de la Carta, cuenta con una
modalidad especfica para administraciones pblicas.
DECLOGO DE PROPUESTAS PARA SEGUIR AVANZANDO
Los pases iberoamericanos necesitan una Administracin pblica imparcial,
eficaz, eficiente, sostenible, legtima e ntegra, de ah la importancia de
analizar cul es el nivel de calidad de la Administracin en Iberoamrica (qu
se ha hecho y cmo se ha hecho) y de promover polticas de fortalecimiento
institucional para la misma (qu queda por hacer).
Desde estas lneas se proponen algunas recomendaciones a partir de las
lecciones aprendidas fundamentalmente con las actividades sinodales y
documentales del CLAD. Se trata de diez propuestas para continuar con el
impulso a la Gestin de Calidad, facilitar su implantacin y generar valor en
las Administraciones Pblicas Iberoamericanas:
1.

Incorporar explcitamente la Gestin de Calidad en los programas y

acciones de Gobierno y establecer las estrategias, estructuras y
mecanismos necesarios para implantarla en las administraciones
pblicas. Las declaraciones programticas, los compromisos y acuerdos
parlamentarios, la promulgacin de normas y la creacin de estructuras
u rganos de coordinacin pueden constituir el punto de partida para
llevar a cabo acciones constructivas en este sentido.

2.

Hacer una Administracin innovadora, accesible, abierta y cercana a la

ciudadana, mediante la simplificacin administrativa y el acceso
electrnico a los servicios pblicos, sobre la base de la gestin por
26

procesos y del conocimiento, del desarrollo de equipos y redes de

trabajo, as como de la interoperabilidad entre administraciones pblicas
y con otras entidades.
3.

Construir una Administracin econmicamente eficiente y sostenible, por

medio de la implantacin de sistemas integrales de planificacin, gestin
y control, la racionalizacin de estructuras administrativas y planes de
eficiencia y austeridad. Los marcos de sostenibilidad (y responsabilidad
social) pueden brindar instrumentos integrales para ello.

4.

En un entorno de gobierno multinivel, es necesario adoptar frmulas

organizativas y de coordinacin interadministrativa que garanticen la
ejecucin efectiva de las polticas de calidad y mejora de la gestin en
los distintos niveles, sin menoscabo de la descentralizacin poltica y
administrativa. Diversos instrumentos de cooperacin horizontal,
bilateral y multilateral, como Convenios o Acuerdos, pueden ser
imprescindibles para la desfragmentacin de los servicios a la
ciudadana.

5.

No es posible la mejora de la gestin pblica, el logro de una

Administracin con criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad sin la
aplicacin sistemtica y permanente del anlisis y evaluacin de las
normas, programas, planes y polticas pblicas. La evaluacin
metodolgicamente rigurosa de programas y polticas pblicas, los
estudios de percepcin ciudadana y las encuestas de evaluacin de la
satisfaccin de los usuarios de los servicios no slo permiten juzgar la
validez de la actuacin de los poderes pblicos, sino que facilitan la
consideracin integrada de los niveles macro, meso y micro del continuo
de la accin pblica.

6.

Una Administracin democrtica, una Administracin al servicio de la

ciudadana debe garantizar no slo el acceso a sus servicios, sino la
intervencin participativa de aquella en su diseo, desarrollo y
evaluacin. La participacin debe comprender sistemas de consulta
(encuestas, paneles), sugerencias y reclamaciones, rganos de
participacin, mecanismos electrnicos y utilizacin de redes sociales.

7.

Ninguna reforma de la gestin pblica es viable sin contar con su

elemento vivo e inteligente. El desarrollo de las capacidades de las
empleadas y los empleados pblicos resulta vital, condicin sine qua non
para una gestin pblica de calidad. Aspectos como la capacitacin
permanente, la evaluacin del desempeo, el conocimiento e
incorporacin de la percepcin de los empleados pblicos, el
reconocimiento e incentivacin por su implicacin en la mejora, as
27

como la aplicacin de frmulas de flexibilidad laboral (teletrabajo,

medidas de conciliacin, etc.) son cuestiones clave para el xito de la
calidad en la gestin pblica (no puede haber ciudadanos satisfechos sin
funcionarios satisfechos).
8.

Las organizaciones pblicas deben manifestar fehacientemente su

compromiso con la ciudadana en general y con sus usuarios en
particular de diversas maneras, pero hay una que lo expresa de forma
singular, que son las Cartas de Servicios o Cartas de Compromisos.
Estas herramientas no slo hacen pblicos los compromisos de las
organizaciones con los usuarios de sus servicios, sino que, para llegar a
declararlos, han debido realizar un anlisis riguroso de sus estructuras,
procesos y resultados. En este sentido, son tambin poderosas
herramientas de mejora de la organizacin. Las metodologas empleadas
para elaborar las Cartas, su grado de implantacin en la Administracin
correspondiente, el seguimiento o monitoreo del cumplimiento de los
compromisos y la difusin y accesibilidad de las Cartas son elementos
que deben tenerse en cuenta para que no sean meros instrumentos de
publicidad institucional.

9.

Las organizaciones pblicas, como se ha visto, deben estar orientadas a

la ciudadana, dirigidas con inspiracin y servidas por personas
capacitadas, pero para estabilizarlas, para asegurar su sostenibilidad es
precisa la adopcin sistemas de gestin de la calidad (Modelos
excelencia o Normas ISO). La promocin y aplicacin de la prctica de la
autoevaluacin
frente
a
modelos
de
referencia
(nacionales,
Iberoamericano), de los sistemas de gestin de la calidad (normas ISO)
redunda claramente en la mejora del rendimiento de las organizaciones,
mas es conveniente complementarlo con frmulas de reconocimiento
que conllevan el escrutinio externo (Premios y Certificaciones).

10. Todo lo que se haga, todo lo que se haya mejorado poco vale si no se
pone en conocimiento de su beneficiaria, que es la ciudadana. Por eso,
la implantacin de mecanismos formales de rendicin de cuentas a la
Sociedad constituye el broche sin el cual quedara incompleto y
vulnerable el ciclo de las nueve propuestas anteriores. Las medidas de
acompaamiento a las leyes de Transparencia, la creacin de
Observatorios, la difusin de memorias, informes, resultados de
evaluaciones, las comparecencias ante rganos legislativos permiten
retornar a la sociedad la informacin precisa para que juzgue si la
gestin pblica responde a las necesidades y expectativas en funcin de
las que entreg sus impuestos al Estado.

28

REFERENCIAS
AEVAL-FUNDIBEQ (2008), Gua de Autoevaluacin para la Administracin
Pblica: Modelo Iberoamericano de Excelencia en la Gestin, Madrid,
Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los
Servicios.
Agranoff, R. (2007), Managing Within Networks, Washington, Georgetown
University Press.
Bouckaert, G. y J. Halligan (2008), Managing Performance: International
Comparisons, London, Routledge.
CLAD (2003), Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica, aprobada por la
V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin Pblica y
Reforma del Estado, Santa Cruz, Bolivia, 26 y 27 de junio; y refrendada
por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno,
Santa Cruz, Bolivia, 14 y 15 noviembre.
__________ (2006), Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno, aprobada
por la VIII Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administracin
Pblica y Reforma del Estado, Montevideo, Uruguay, 22 y 23 de junio; y
adoptada por la XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de
Gobierno, Montevideo, Uruguay, 3 al 5 de noviembre.
__________ (2007), Carta Iberoamericana de Gobierno Electrnico,
aprobada por la IX Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administracin Pblica y Reforma del Estado, Pucn, Chile, 31 de mayo
al 1 de junio; y refrendada por la XVII Cumbre Iberoamericana de
Jefes de Estado y de Gobierno, Santiago, Chile, 10 de noviembre.
__________ (2008), Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestin
Pblica, aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administracin Pblica y Reforma del Estado, San Salvador, El Salvador,
26 y 27 de junio; y adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de
Jefes de Estado y de Gobierno, San Salvador, El Salvador, 29 y 31 de
octubre.
__________ (2009), Carta Iberoamericana de Participacin Ciudadana.
aprobada por la XI Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administracin Pblica y Reforma del Estado, Lisboa, Portugal 25 y 26
de junio; y adoptada por la XIX Cumbre Iberoamericana de Jefes de
Estado y de Gobierno, Estoril, Portugal, 30 de noviembre al 1 de
diciembre.
__________ (2010), Gestin Pblica Iberoamericana para el siglo XXI,
Caracas, CLAD.
Fayol, R. (1916), Administration industrielle et generale, Paris.
Ingham, G. (2010), Capitalismo, Madrid, Alianza Editorial.
Lpez Casasnovas, Guillem; Puig-Junoy, Jaume; Ganuza, Juan Jos; y Planas
Miret, Ivan (2003), Los nuevos instrumentos de la gestin pblica,
Barcelona, Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona La Caixa
(Coleccin Estudios Econmicos; N 31).
29

OECD. Informes del Comit de Gerencia Pblica (PUMA).

OECD (1987), Administration as service, the public as client. Paris, OECD.
__________ (2010), Public Administration After New Public Management.
Series: Value for Money in Government, Paris, OECD.
Ormond, Derry y Lffler, Elke (1999), Nueva gerencia pblica: qu tomar y
qu dejar?, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, N 13,
Caracas, CLAD, pp. 141-172.
Parrado, S. y Lffler, E. (2011), Hacia una administracin pblica sostenible,
Madrid, Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la
Calidad de los Servicios, www.aeval.es
Pollitt, C. y G. Bouckaert (2004), Public Management Reform: a Comparative
Analysis, Oxford, Oxford University Press.
Shand, David y Amberg, Morten (1996): Background paper, en Responsive
Government. Service Quality Initiatives. Paris, PUMA-OECD.
Spekl, R. F. y Verbeeten, F. H. M. (2009), The Use of Performance
Measurement Systems in the Public Sector: Effects on Performance.
Working paper
Villoria, M. (1996), La modernizacin de la administracin como instrumento
al servicio de la democracia, Madrid, Instituto Nacional de
Administracin Pblica.
Weber, Max (1987), Economa y Sociedad, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 8 ed.

30