Peru Hoy 2013 Desco

Susurros desde Babel
desco
Per Hoy
Andrs Alencastre C.
Epifanio Baca T.
Eduardo Balln E.
Eduardo Cceres V.
Jess Cspedes A.
Patricia Crdova C.
Carlos Cornejo F.
Yeiddy Chvez H.
Alberto Chirif
Alan Fairlie R.
Luciano Lpez F.
Carlos Loret de Mola
Ral Mauro M.
Carlos Monge S.
Gissela Ottone C.
Erick Pajares G.
Sonia Paredes V.
Leda M. Prez
Rosa Pizarro C.
Alfredo Quintanilla P.
Eduardo Toche M.
(compilador)
desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2013
Cdigo 14085
TOCHE MEDRANO, Eduardo; compilador
Per Hoy, Susurros desde Babel, Lima: desco, 2013.

372 p.
Estado / Economa / Educacin / Desarrollo / Gobernabilidad /
Polticas sociales /Agricultura / Seguridad alimentaria / Salud /
Gnero / Conflictos sociales / Medioambiente / Agua /
Desarrollo rural / Ollanta Humala / Per
Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin.

Correccin de estilo: Len Portocarrero
Coordinacin: Mnica Pradel S.
Cartula y diagramacin: Juan Carlos Garca M. (511) 226-1568
Foto de cartula: Andina - Prensa Presidencia
Fotos interiores: Carlos Lezama-Andina / Teresa Cabrera / Archivo desco
ISBN: 978-612-4043-49-9
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2013-09872
Impresin: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C.
Amrico Vespucio 110, Urb. Covima, La Molina

desco
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo
Len de la Fuente 110. Lima 17 - Per (511) 613-8300
www.desco.org.pe
Julio de 2013
Contenido
Presentacin
Parte i
Poltica y gobernabilidad
El pas en su laberinto
Eduardo Balln E.
19
El poder: realidad e ilusiones

Eduardo Cceres V.
39
El Estado peruano frente al conflicto social

Yeiddy Chvez H. y Rosa Pizarro C.
55
A propsito de la consulta previa

Jess Cspedes A.
79
El debate sobre la revocatoria y las reformas

de la ley 26300
103
Extractivismo, ambiente y competitividad en Amrica Latina.

Aproximaciones desde la poltica y el derecho ambiental
Erick Pajares G., Carlos Loret de Mola y Luciano Lpez F.
127
Parte II
Sociedad y democracia
Servicio Civil: el da despus de maana
Ral Mauro M.
157
Sobre el desarrollo: cuando la palabra significa otra cosa

Alberto Chirif
185
El rumbo de la educacin a mitad del gobierno

de Ollanta Humala
Sonia Paredes V.
199
Un sistema de salud para todos?

Un balance del sector Salud
Leda M. Prez
215
Gnero y poltica: cuando las cifras lloran

y el gobierno enmudece
Patricia Crdova C.
241
Parte III
Desarrollo rural y seguridad alimentaria
Continuidad y cambios en las varias polticas agrarias
del presidente Ollanta Humala
Carlos Monge S.
267
Polticas pblicas y presupuesto para la pequea

agricultura 2008 - 2013
Epifanio Baca T. y Carlos Cornejo F.
293
Economa verde, biocomercio y cambio climtico:

desafo de polticas
Alan Fairlie R.
315
Hacia un balance de la gestin del agua: explotacin

de un recurso natural o gestin sostenible de un bien comn?
Andrs Alencastre C.
327
La seguridad alimentaria en el Per

Gissela Ottone C.
345
Notas sobre los autores
363
Presentacin
A dos aos de haber sido elegido, Ollanta Humala apela como consuelo
a los resultados de las encuestas, que si bien siguen descendiendo en la
aprobacin de su gestin, an son positivas. Sin embargo, es evidente
que la erosin polticamente significativa no est en esos porcentajes
sino en la irrecuperable prdida de legitimidad, traducible en la cada
vez menos confianza que genera su persona y sus colaboradores.
Esta situacin es sumamente delicada dada la baja institucionalidad
existente en el pas y, sobre todo, la extrema fragilidad de un gobierno
que a pesar de no asentarse sobre un partido slidamente constituido,
ha hecho grandes esfuerzos para deshacerse de sus pocos amigos sin
darse otros y trazarse una travesa sin rumbos fijos.
No es que el Ejecutivo no se preocupe de esta situacin. Ha intentado aplacar su soledad cada vez ms extrema lanzando medidas
de confianza hacia quienes tienen la sartn por el mango, es decir,
aquellos que no votaron por l y le hicieron una despiadada campaa
en contra el 2011. A pesar de ello, esa derecha econmica, insaciable,
ha visto como un buen negocio el pedir diariamente pruebas de amor
para mantener este forzado y convenido matrimonio.
10
Humala deja claro, entonces, que no solo La Gran Transformacin, sino tambin la Hoja de Ruta, son cosa del pasado. Lo
prometido ha sido reemplazado por actitudes dubitativas, que no auguran nada bueno frente a una crisis que parece haber arribado ya a
nuestras costas, bajo ese eufemismo de enfriamiento que fuera usado
en alguna oportunidad por el ministro de Economa. En este contexto,
cualquier intento de salirse del libreto marcado ser respondido en coro
fundamentalista por la aludida derecha. As fue con Repsol, luego con
la ley de consulta previa y hasta con la ley de alimentacin saludable,
cuya nica intencin era cumplir con estndares internacionales
establecidos para el consumo de alimentos procesados. Tampoco se
le vio muy entusiasmado en la defensa de la Ley del Servicio Civil y,
hasta donde se sabe, no emite opinin sobre la cuestionada nueva ley
universitaria. Penosamente, ninguna de estas batallas encontr a un
presidente convencido de alguna idea. Solo cedi.
As pues, todo llama a encontrar continuidades con los gobiernos
anteriores. Aunque ahora las condiciones sean distintas, porque la
sociedad se ha ido erizando y organizndose durante los ltimos diez
aos ante el evidente comportamiento proempresarial de los sucesivos
inquilinos de la Casa de Pizarro, incluyendo el actual que, irnicamente, gan las elecciones porque prometi cambios que debieron
crear mejores equilibrios entre los diversos sectores de la sociedad
peruana, revirtiendo una situacin por dems desigual. Ya vimos
como el embalsamiento social puede explotar ante el primer hincn
con la promulgacin de la Ley del Servicio Civil.
En este escenario, el presidente Humala del que nadie sabe a
ciencia cierta cmo y con quin resuelve an deber tomar decisiones
cruciales en distintos campos: cmo baraja el tema de lo que alguna
vez denomin nueva minera?, cmo responde a la crisis internacional, frente a la cual se senta seguro en piloto automtico?, quines
son los llamados a sustituir la carencia de partido y de bases sociales
Presentacin
11
que sostengan polticamente al gobierno?, el ya casi desaparecido

entusiasmo que antao tuviera por Unin de Naciones Suramericanas
(UNASUR) ha sido definitivamente reemplazado por la adscripcin
a la Alianza del Pacfico?, ms aun, la apuesta integracionista ya
fue reemplazada por la lgica continuista signada por los tratados de
libre comercio, como el Acuerdo de Asociacin Transpacfico (TPP)?,
a estas alturas, tiene un esquema descentralista o solamente planes
de recentralizacin y reconcentracin? Estas y otras preguntas
orientan hacia la sospecha de que las tensiones, por ejemplo, con
el expresidente Alan Garca, terminan siendo anecdticas y que lo
sustancial del asunto pareciera ser la continuidad entre ambos. Hay
quienes ya sugieren que Humala ha empezado a superar incluso los
lmites establecidos por su antecesor en sus marcos de accin dentro
del neoliberalismo.
Pero, lo sintomtico de la poltica peruana no se agota con un
presidente capturado por los poderes reales. Tambin debe prestarse
atencin a esa especie de sistema de control en que han terminado
convertidos gran parte de los medios de comunicacin. Los que solo
ayer demolieron al Ollanta candidato para luego vitorear sin tapujos
a la pareja presidencial, transitaron sin pestaear a la oposicin ms
radical por el solo hecho de anunciarse la posibilidad de que el Estado
entrara al negocio petrolero, como sucede en muchas partes del mundo,
porque as conviene al inters comn. Esta circunstancia restaur las
presiones empresariales, entre ellas las empresas extractivas, cada
vez ms intensas en la medida que los precios internacionales de los
metales experimentan una fase declinante, mientras la conflictividad
social, que meses atrs se multiplicaba dramticamente y experimenta
actualmente una espordica latencia, se criminaliza sin que se tenga
escenarios alternativos de negociacin, fundamentalmente por la poca
capacidad poltica del gobierno central.
12
Mientras tanto, los aspirantes a candidatos en el 2016 empezaron

una guerra de demolicin intercambiando acusaciones de corrupcin,
de la que probablemente salgan maltrechos pero no liquidados polticamente.
En suma, durante el ltimo ao hemos asistido a la consolidacin
del rgimen poltico que se expresa desde hace dos dcadas en el pas,
pese a la posibilidad cierta que se abri para superarlo, profundizando
la democratizacin. Pero, adems de la prdida de entusiasmo por
el cambio, la falta de capacidad para llevarlo a cabo, o ambas cosas,
estos dos aos de gobierno del presidente Humala han sido tambin
muy expresivos en la dimensin de la captura del aparato estatal por
parte de una tecnocracia que tiene sus propios intereses y, adems,
juega a favor de los intereses de los sectores que sustentan el poder
real. De esta manera, las evidencias han sido contundentes no solo en
los tradicionales espacios del Ministerio de Economa y Finanzas
(MEF) o del Ministerio de Energa y Minas (MINEM), sino tambin
en sectores como Produccin o Comercio Exterior.
As, haciendo un somero recuento, el discurso del cambio fue la
clave para el xito electoral durante la ltima dcada. Permiti el
triunfo de Toledo y tambin de Garca, quienes luego lo pusieron de
lado. Igual sucedi con la promesa poltica de Humala. La ms franca
propuesta de cambio de las ltimas dcadas, se fue tornando difusa
y cada vez ms dbil, hasta que desapareci, teniendo una barrera
infranqueable en el reacio aparato estatal y la declinante voluntad
del llamado a liderarla. Sin embargo, probablemente esta situacin
formula, paradjicamente, otra oportunidad. El escenario que empieza a formarse hacia 2016 otorga un valioso espacio a los cambios
ampliamente legitimados que todava buscan su portador poltico.
Presentacin
13
As el panorama, este nmero de Per Hoy pretende ser, como

siempre, una invitacin a la reflexin y al debate. Los artculos que
componen este nuevo nmero se organizan en tres grandes secciones.
La primera de ellas est dedicada a la poltica y a la gobernabilidad;
la segunda organiza distintos ensayos sobre sociedad y democracia;
mientras que la tercera se ocupa de temas propios al desarrollo rural
y la seguridad alimentaria, en virtud a que estos fueron los ejes que
dieron lugar al nombre con el que el Ejecutivo design a este ao
2013 (Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad
Alimentaria).
Abre la primera seccin Eduardo Balln, quien nos ofrece una
visin panormica de la gestin presidencial, la situacin econmica
y las medidas para incentivar la inversin, as como su indefectible
giro a la derecha y la inexistencia de una oposicin que se precie de
ser tal. Balln analiza la precariedad no solo de un Estado debilitado
y sin la institucionalidad necesaria para gobernar, sino tambin la
de la sociedad civil, ambos atrapados en sus propios laberintos. A su
vez, Eduardo Cceres examina los aspectos del poder, la referencia a
los poderes fcticos, al poder invisible, que no es extrao al anlisis
de los procesos polticos en el pas, pues las conexiones entre el poder
econmico, el poder poltico y el militar han sido visibles en las gestiones de la historia reciente de nuestros gobernantes. As se revela,
por ejemplo, desde la derecha, la lgica del poder real: control directo
de informacin, de poblaciones y de recursos. El tema de los conflictos
sociales, su manejo y repercusiones, es abordado por Rosa Pizarro y
Yeiddy Chvez, quienes apuntan a visualizar el comportamiento y las
respuestas del Estado en relacin a los conflictos sociales, sobre todo
los medioambientales, que han tomado gran importancia e involucran
temticas tales como el manejo de los recursos naturales, el territorio,
las comunidades campesinas y los pueblos indgenas.
14
A propsito de la consulta previa, Jess Cspedes analiza el

proceso de implementacin y aplicacin del derecho de consulta
previa en el Per, abordando la historia del Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT); los puntos crticos
entre el Convenio y la ley de consulta previa y su reglamento; los
instrumentos para viabilizar este proceso; y por ltimo, los avances
y contratiempos en la aplicacin del primero de los cinco procesos
de consulta previa anunciados para este ao. Asimismo, Alfredo
Quintanilla nos brinda un interesante y polmico texto acerca del
debate sobre la revocatoria y las modificaciones de la ley n. 26300,
tema controversial que alcanz uno de sus puntos ms lgidos con
el proceso de revocatoria a las autoridades de la Municipalidad de
Lima Metropolitana. Cierra la seccin un ensayo de Erick Pajares
en coautora con Calos Loret de Mola y Luciano Lpez, que alcanza
un conjunto de aproximaciones para darle contenido al debate sobre
un nuevo extractivismo en latinoamrica (particularmente a las
implicancias de una nueva minera) a partir de preguntas como el
rol que juega la variable ambiental en la competitividad de los pases
de la regin y si las regulaciones ambientales desincentivan o no a
las inversiones extractivas.
En la seccin sobre sociedad y democracia, Ral Mauro nos presenta un interesante texto acerca de la controversial y recientemente
aprobada Ley del Servicio Civil (que pretende regular el empleo en el
sector pblico), la que ha generado ya manifestaciones de protesta a
nivel nacional. Acerca del desarrollo y el significado de este trmino
respecto a los pueblos indgenas, especficamente las poblaciones
amaznicas, Alberto Chirif presenta un sugestivo ensayo. A su vez,
Sonia Paredes analiza los avances y enfoques de polticas en materia de
gestin y descentralizacin del sector educacin, los logros alcanzados
hasta hoy en esa materia y las barreras an por superar.
Presentacin
15
Por otro lado, Leda Prez ofrece una aproximacin a la gestin en

el sector salud preguntndose si existe un sistema de salud para todos,
recorriendo en este ensayo las polticas propuestas desde La Gran
Transformacin hasta la Hoja de Ruta, examinando las mejoras
que se han logrado en dicho sector en los ltimos aos y lo que an
falta por hacer, analizando los programas y las lneas de intervencin.
Cierra la seccin un texto de Patricia Crdova que reflexiona acerca del
tema gnero y polticas pblicas, mostrando como pese a los avances
en la legislacin vigente an hay tanto por resolver en lo que toca a
los derechos de las mujeres y su condicin de vulnerabilidad frente a
los distintos tipos de violencia que se ejercen sobre ellas.
La tercera y ltima seccin gira en torno al desarrollo rural y la
seguridad alimentaria. As, Carlos Monge se refiere a las continuidades y cambios de las varias polticas agrarias implementadas durante
este gobierno, donde quiz sera ms adecuado hablar de mltiples
polticas gubernamentales sectoriales y transversales, en vez de una
sectorial poltica agraria o agropecuaria. En esa misma lnea, acerca
de las polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura,
Epifanio Baca y Carlos Cornejo nos alcanzan en su anlisis resultados
que llevan a pensar que la dinmica de las inversiones pblicas para
la pequea agricultura (aquella que tiene lugar entre las poblaciones
ms pobres de mbitos rurales en sierra y selva) tiene poca relacin con
las polticas nacionales del sector agrario. En seguida Alan Fairlie nos
habla de la economa verde, el biocomercio y el cambio climtico como
desafos de polticas que debemos enfrentar en el mundo globalizado
de hoy si pretendemos alcanzar un desarrollo sostenible en un pas
megadiverso como el nuestro.
Por otro lado, Andrs Alencastre nos presenta un interesante
ensayo acerca de la gestin del agua, en el que remarca la diferencia
entre el concepto de explotacin de un recurso natural y la gestin
sostenible de un bien comn, abogando por esta ltima frmula, puesto
16
que el agua no es solo un recurso que ingresa al proceso productivo

como un insumo ms, pues en su gestin subyacen aspectos organizacionales vitales, como el manejo de cuencas, la gestin del territorio
en su mltiples dimensiones (econmicas, sociales y culturales), entre
otros aspectos. Cierra la seccin un texto de Gissela Ottone acerca
de la seguridad alimentaria, donde se revelan, adems, aspectos de
inseguridad alimentaria, enfocando el anlisis en zonas de pobreza
en escenarios rurales de sierra y selva, asociando esta problemtica a
los temas de nutricin en primera infancia y cmo se han desplegado
esfuerzos desde el Estado, los programas sociales y el sector privado,
aunque todava insuficientes frente a la magnitud del tema.
Finalmente, este volumen ofrece diecisis reflexivos ensayos con
miras a impulsar el debate y el intercambio de ideas. Con enfoques
plurales, la mayora de ellos preocupados por el devenir de las polticas
gubernamentales y sus repercusiones. Esperamos que esta entrega
sea de utilidad no solo como anlisis de un periodo coyuntural, sino
que yendo ms all, nos permita generar visiones de largo aliento y
nuevas inquietudes que nos den motivacin suficiente para lidiar en
escenarios futuros que, sospechamos, presentarn novedades positivas.
Julio del 2013
Parte I
Poltica y gobernabilidad
Eduardo Balln E.
Eduardo Cceres V.
Jess Cspedes A.
Yeiddy Chvez H.
Luciano Lpez F.
Erick Pajares G.
Rosa Pizarro C.
Eduardo Balln E.
La cada de la aprobacin de la gestin presidencial durante el

primer semestre del ao en 12 puntos porcentuales y el incremento
equivalente de su desaprobacin, muestran el inicio del fin de
la buena relacin del presidente Ollanta Humala con la opinin
pblica. Las encuestas del mes de junio, como se muestra en el
cuadro siguiente, permiten ver como por primera vez desde el
inicio de su gobierno la desaprobacin de su gestin es mayor
que la aprobacin. Esa cada, que alcanza a la primera dama, cuya
aprobacin se encuentra ya en el 50%, es comprensiblemente mayor en el caso del gobierno (que cae de 51% a 32%), de sus figuras
con mayor poder (donde la aprobacin del ministro de Economa
se ubica en 28%) y, como no debe sorprender a nadie, del Congreso
de la Repblica (17%).
Cuadro N 1
Aprobacin de la gestin presidencial 2013
Gestin presidencial
Enero
Febrero
Marzo
Abril
Mayo
Junio
Aprueba
53
54
53
51
46
41
Desaprueba
38
37
38
40
44
53
10
No sabe/no opina
Fuente: Ipsos Per.
22
Si bien es cierto que entre mayo y junio se produjeron distintos

sucesos coyunturales que explican parcialmente ese resultado
el tratamiento que le dio el gobierno a la presunta compra de
REPSOL y el manejo de la polmica situacin venezolana, no es
menos cierto que los mismos contribuyeron a afirmar una percepcin ciudadana que ya se asent en la opinin pblica, como lo
demuestra la citada encuesta, que registra que la principal causa de
la desaprobacin presidencial se explica porque la gente considera
que no cumple lo que promete/es mentiroso (62%), superando
largamente a otras razones como la inseguridad ciudadana, la
que tambin se incrementa. De esta manera, el comportamiento
errtico y contradictorio de la gestin gubernamental, que no parece definir un norte claro, aparece ya ntidamente como el factor
principal de su desgaste.
Las renuncias al gobierno del Canciller Rafael Roncagliolo y
del Viceministro de Interculturalidad Ivn Lanegra evidenciaron
una vez ms los problemas y discrepancias internas del Ejecutivo.
En el caso del primero, las disputas por la conduccin de la poltica
exterior peruana entre los ministerios de Relaciones Exteriores,
Comercio Exterior y Turismo y Defensa, terminaron desgastando
su relacin con el Presidente de la Repblica. En el segundo caso,
la base de datos de las poblaciones indgenas, condicin necesaria
para viabilizar la ley de consulta y las marchas y contramarchas
del Ejecutivo para manejar el tema, as como la pblica desautorizacin del viceministro por parte del ministro de Energa y Minas
en el caso de Caaris, concluyeron con la renuncia del primero,
sin que se resuelva el asunto.
Por debajo de la cada de la popularidad presidencial parece
incubarse una crisis poltica que combina distintos elementos preocupantes: un gobierno pragmtico que no tiene una orientacin
nica, un presidente que responde a las crticas evidenciando su
talante militar, una pareja presidencial que la nica presin de la
derecha que intent resistir fue la exigencia de la confirmacin
Eduardo Balln E.
23
de la no candidatura de Nadine Heredia, un gabinete dbil y un

primer ministro ms dbil an, el inicio adelantado de la carrera
presidencial hacia el 2016, las principales figuras de distintas
agrupaciones polticas acusadas de distintos actos de corrupcin,
el Congreso de la Repblica negociando pattica y mercantilmente
designaciones largamente pendientes (Defensor del Pueblo, miembros del Tribunal Constitucional y directorio del Banco Central de
Reserva), crecientes presiones redistributivas de distintos sectores
y el fantasma permanente de la conflictividad socioambiental.
Por si fuera poco, la crisis internacional evidencia, una vez ms,
la vulnerabilidad del modelo en curso.
La situacin econmica y las medidas

para incentivar la inversin
El entorno internacional empez a afectar la marcha de la economa nacional. El menor crecimiento de nuestros principales
socios comerciales y la cada de los trminos de intercambio se
han hecho sentir en el primer semestre del ao. La desaceleracin
del crecimiento de China, nuestro principal importador, cuya
proyeccin para el ao (segn el Fondo Monetario Internacional) descendi a 7.5% en mayo pasado, tras sus dbiles datos de
inversin y produccin fabril, se suma a la profunda recesin de
la economa europea que previsiblemente tendr un resultado
negativo al final del ao, as como a la correccin a la baja del
Producto Bruto Interno (PBI) norteamericano el primer trimestre
del ao y la contraccin de su Purchasing Managers Index (PMI)1
manufacturero, en contraccin desde mayo del 2013.
La cada de los precios internacionales de los minerales en
este escenario, especialmente la plata, el oro y el cobre, as como
1
Se trata de un grupo de indicadores sobre el sector privado que elabora la
empresa de investigaciones NTC Economics para The Royal Bank of Scotland.
24
el deterioro del sol frente al dlar (6.3% entre enero y mayo del
presente ao, segn el tipo de cambio LATAM), fueron los efectos
inmediatos de esta situacin que aument las tribulaciones del
Ejecutivo ante una eventual parlisis de las inversiones mineras,
tanto como las presiones de diversos sectores empresariales interesados en un Estado que les facilite an ms las inversiones.
Cuadro N 2
Variacin del precio de los minerales 2013
Precio Cierre
21.05.13
Cobre
US$/Ib.
Oro
US$/oz.tr
Plomo
Var. %vs.
31.12.12
Var. % vs.
21.05.12
335
-6,7
-5,3
1361
-17,9
-14,6
US$/Ib.
93
-12,8
5,1
Zinc
US$/Ib.
83
-9,9
-3,6
Plata
US$/oz.tr
22
-26,0
-21,1
Las cifras del primer trimestre ya mostraban algunos efectos

de la situacin. La ostensible disminucin de la inversin privada, la lentitud de la inversin pblica, la cada significativa de
las exportaciones en 11 puntos y la variacin porcentual de la
produccin de oro (-11.2), plata (-2.0) y cobre (-1.2), eran motivos
suficientes para preocuparse.
En este escenario, el presidente Humala, preocupado por el
bajo rendimiento de la economa en el primer trimestre del ao,
fuertemente presionado por analistas y lderes empresariales,
pero tambin golpeado por la inslita campaa meditica por sus
marchas y contramarchas en el caso REPSOL, tanto como por las
declaraciones del Presidente del Banco Central de Reserva del
Per, quien expres su preocupacin por la cada de la confianza
Eduardo Balln E.
25
empresarial en el gobierno en cerca de siete puntos (aqul que

se apresur en declarar de inters nacional las inversiones
privadas, aceptando el discurso empresarial, cuando los hechos
y las cifras demuestran que es la continuidad de la crisis global y
el descenso de los precios de las materias primas lo que explica
centralmente el menor crecimiento de nuestra economa, junto
con el de toda la regin), anunci el 24 de mayo siete medidas
para reactivar la economa.
Dichas medidas evidencian la ausencia de una estrategia
integral contracclica para enfrentar este nuevo impacto de la
crisis global, explicitando, una vez ms, que tampoco se tienen
propuestas para que los tres niveles de gobierno puedan cumplir
de manera ms eficiente y efectiva sus roles de planificacin, de
implementacin de polticas y de inversin pblica. Como parte
de ellas, los Decretos Supremos 054 y 060-2013 PCM reducen los
plazos para la obtencin del certificado de inexistencia de restos
arqueolgicos y flexibilizan los controles en materia ambiental,
estableciendo que cuando se trate de la ampliacin o modificacin
de un proyecto, no ser necesario el procedimiento de ampliacin
del instrumento de gestin ambiental.
La celeridad que se pretende con esas disposiciones pone
en riesgo la proteccin del patrimonio cultural y natural del
pas, donde apenas el 10% del material arqueolgico est
inventariado. Adicionalmente, con estas medidas se reduce la
participacin del Ministerio del Ambiente en la aprobacin de
los trminos de referencia comunes de los Estudios de Impacto
Ambiental (EIA), se limitan los plazos para que diversas
autoridades sectoriales (como el Servicio Nacional de reas
Naturales Protegidas SERNANP, el Ministerio de Cultura y
la Autoridad Nacional del Agua ANA) hagan observaciones
a los mismos (donde frecuentemente se encuentran errores y
vacos) y se restringe la participacin de los gobiernos regionales
en estos temas.
26
Nadie desconoce que el Estado es ineficiente, retrasando

la inversin privada, pero que tambin lo es especialmente en
proveer de servicios bsicos a la mayora de la poblacin que se
ve afectada en muchos de sus derechos fundamentales. En ese
escenario, las medidas cortoplacistas aprobadas, tras la supuesta
simplificacin administrativa para la aprobacin del Certificado
de Inexistencia de Restos Arqueolgicos (CIRA) y de los EIA,
esconden la decisin gubernamental de evitar que el patrimonio
natural y cultural sean obstculos para la gran inversin privada,
olvidando que al sembrar vientos se pueden cosechar tempestades
en materia de conflictividad.
En cualquier caso, lo que es evidente es que el gobierno
mantiene su apuesta ciega por el modelo y que una vez ms se
encuentra vulnerable a los shocks externos (la cada de las exportaciones, de la recaudacin tributaria y de las expectativas), lo que
inevitablemente retrae inversiones, consumo y recursos para el
gasto pblico.
Cabe resaltar que estamos lejos del escenario catastrfico que
se nos trata de presentar. Recordemos que el pas tiene distintas
herramientas para enfrentar la recesin internacional y adoptar
polticas contracclicas: reservas internacionales netas que alcanzaban los 67 130 millones de dlares a fines de junio (casi el 35% del
PBI), una deuda externa prxima al 20% del PBI e indicadores de
riesgo pas bastante mejores que el promedio regional, superando
los de Brasil, Mxico, Chile y Colombia en mayo de este ao.
En lo que respecta al futuro de las inversiones mineras y
energticas, el siguiente cuadro muestra el volumen de estas y
la situacin en la que se encuentran, evidenciando que nuestros
principales problemas en el mediano plazo, antes que econmicos y de modelo, son fundamentalmente de gestin del Estado y
obviamente de la poltica, tal como veremos a continuacin.
27
Eduardo Balln E.
Cuadro N 3 Proyectos Mineros con EIA

Aprobado con mayores posibilidades de operar 2013-2016
Proyecto
Ubicacin
Situacin
ambiental
Inicio de
operaciones
Cobre
Inversin
Produccin
anual
(US$ mn/
millones)
Toromocho
Junn
EIA1
Cuajone
Moquegua
Toquepala
Tacna
Constancia
Cusco
EIA
Las Bambas
Apurimac
Mina Justa
Consumo de
energa
MW
4T 2013
3500
275 000 tmf Cu
3T 2013
300
22 000 tmf Cu
IT 2014
640
100 000 tmf Cu
II Sem 2014
1546
90 000 tmf Cu
90
EIA
II Sem 2015
5200
400 000 tmf Cu
140
Ica
EIA
2015
744.70
110 000 tmf Cu
30
Cerro verde
Expansin/
ampliacin
Arequipa
EIA1
2016
4400
272 000 tmf Cu
340
Quellaveco
Moquegua
EIA1
2016 (a)
3,300
225 000 tmf Cu
140
2013-2016
19 630.70
1494 tmf Cu
940
10
200
Oro
Invicta
Lima
EIA1
2014
93
160 000 Oz Au
Shahuindo
Cajamarca
EIA
4T 2014
131.8
84 500 Oz Au
2014
224.80
244 500 oz
110
60KV
2924-3641 KW
Plata
Inmaculada
Ayacucho
EIA1
2 Sem 2014
370
4.2 Moz Ag
AlpamarcaRio Pallanga
Junn
EIA1
IT 2014
120
3.5 Moz Ag
Oxidos AG
Pasco
EIA1
IT 2014
140
5 Moz Ag
2014
630.00
12.7 Moz Ag
3.4
3T 2015
1200
10 Mtm Fe
170
2015
1200.00
10 Mtm Fe
170
Hierro
Marcona
Expansin/
Ampliacin
Ica
EIA1
28
Proyecto
Ubicacin
Situacin
ambiental
Inicio de
operaciones
Inversin
Produccin
anual
Consumo de
energa
Zinc
Colquijirca
Expansin /
Ampliacin
Junn
EIA1
3T 2013
305.10
220 000 tmf Zn
Santander
Lima
EIA1
marzo 2013
73
64 500 tmf Zn
2013
378.10
284 500 tmf
35
2014
520
1,9 Mtm P
35
2014
520
1,9 Mtm P
35
2013-2016
22 583.60
35
Fosfato
Bayvar
Expansin/
Ampliacin
Total: 17
proyectos
Piura
EIA4
1293.40
Nota: Para las inversiones estimadas se ha considerado el monto mas alto y para la produccin estimada el volumen
mayor. 1 En construccin , 4 Aprobado, (a)plena produccin 2017
Fuente: EMPRESAS, MINEM
ELABORACIN:PTP

Un gobierno errtico que opta por la derecha

El carcter errtico y pragmtico del gobierno que se evidenciara
desde su instalacin se fue haciendo cada vez ms obvio en los
ltimos meses. El gabinete Jimnez, que busc diferenciarse del
anterior presidido por Valds, mostrando un talante ms democrtico y dialogante, cumple su primer ao desgastado en sus
meses finales y con pocos logros en su haber. Las dificultades del
Estado para invertir los recursos del crecimiento se incrementaron
al extremo que el 2012 los vilipendiados gobiernos regionales ejecutaron un porcentaje mayor de su presupuesto que el gobierno
nacional. A junio de este ao la situacin sigue igual: el gobierno
central ejecut apenas el 30.2% de sus recursos para proyectos,
mientras que los gobiernos locales el 30.0% y los gobiernos regionales el 36.2% (ver cuadro N 4).
29
Eduardo Balln E.
Cuadro N 4
Avance en la ejecucin del gasto de inversin 2012
Presupuesto
Institucional
Modificado (PIM)
2012
Avance
(%)
PIM 2011
Avance
(%)
Variacin
(%)
2011 - 2012
Nacional
12 426 057 330
77.6
13 000 386 354
77.4
-4.1
Regional
8766 169 950
78.9
7560 665 974
61.7
48.3
Local
19 036 285 152
67.2
14 631 294 178
58.1
50.5
TOTAL
40 228 512 432
73.0
35 192 346 506
66.0
26.4
Nivel de
gobierno
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Sistema integrado de Administracin Financiera

(SIAF). Elaboracin: Epifanio Baca (Grupo Propuesta Ciudadana).
Como es obvio, las medidas adoptadas pueden mejorar la

ejecucin de la inversin pblica a un costo alto, tal como hemos
sealado, pero no enfrentan el problema de fondo de un Estado
sin real coordinacin intersectorial e intergubernamental, diseado
para no gastar, con funcionarios y procedimientos especializados
en esa orientacin y significativamente capturado (si no directamente por los sectores empresariales, s fuertemente por su
discurso y la fe ciega en el mercado).
En ese marco, el gobierno persiste en buscar mayores incentivos a la inversin privada para enfrentar la situacin, aunque
cuando trata de ordenar algunos sectores como por ejemplo
con el Decreto Supremo 005 del Ministerio de Produccin o se
preocupa por temas ligados al bien comn, como le corresponde
como con la denominada ley de la comida chatarra, es objeto
de linchamiento meditico. En ese sentido, las pocas iniciativas
importantes, como la ley del trabajador pblico y la nueva ley
universitaria, terminan entrampadas por su incapacidad para
dialogar y consensuar sus propuestas con los actores y los distintos intereses corporativos que tienen presencia en el Congreso.
30
Otras iniciativas, como la discriminadora ley del servicio militar

obligatorio, adems de poca inteligencia, muestran el dbil respeto
por los derechos y los rasgos autoritarios del gobierno, que son
su contraparte.
El entusiasmo por la Alianza del Pacfico en desmedro de
otros espacios de integracin y la votacin peruana en la Organizacin Mundial del Comercio, as como el acuerdo mostrado con
el discurso norteamericano ms tradicional en poltica contra las
drogas, han hecho de este gobierno uno de los ms confiables que
tiene Estados Unidos en la regin. Para que no queden dudas de
su opcin, el presidente Humala, en declaraciones recientes al
diario El Pas, acus a la izquierda que lo acompa de haberse
desembarcado, reescribiendo la historia, tal como lo hiciera l antes
al convertir a buena parte de la poblacin indgena del pas en un
invento velasquista, en su afn por neutralizar la ley de consulta
previa que antes aprob.
No obstante su opcin clara y su comportamiento que no deja
lugar a muchas dudas, el gobierno no tiene la confianza empresarial que insiste en presionarlo desde los medios de comunicacin.
El rechazo a la solicitud de indulto de Alberto Fujimori, hay que
reconocer, abona en esa direccin. Los sectores ms primarios y
radicales buscan la desaparicin de cualquier atisbo izquierdista
e incluso liberal en las polticas pblicas, mientras que los ms
modernos y moderados tratan de obtener mayores y mejores
condiciones para su inversin en ese escenario.
Las siete medidas adoptadas, as como otras que probablemente se seguirn anunciando en las prximas semanas, se inscriben en el esfuerzo gubernamental por recuperar la confianza
empresarial y asegurar la gran inversin privada, entendida esta
ltima como el motor del ciclo de crecimiento econmico. Como
ya dijimos, la nica presin que no aceptaba palacio era aquella
que insista por la confirmacin de la no candidatura de Nadine
Heredia el 2016. El presidente finalmente sacrific su principal
Eduardo Balln E.
31
carta de diferenciacin, seguramente preocupado por el descenso

de la aprobacin de su principal operadora poltica y su mejor
rostro hacia los sectores pobres y excluidos.
La incomodidad y el nerviosismo que genera este escenario
moviliza al Presidente de la Repblica que, carente de un discurso
como el del perro del hortelano, el que combatiera en su campaa electoral y en el cual se encuentra crecientemente inmerso,
aparece frecuentemente con declaraciones altisonantes que reflejan
su talante militar pero tambin su ingenuidad, como cuando pide
quince minutos de buenas noticias en los noticieros televisivos.
Una oposicin poltica que no es tal

No obstante su debilidad, el gobierno no tiene mayores problemas
ante la ausencia de una real oposicin poltica. El proceso de la
revocatoria de la alcaldesa Villarn, por inters de todos los actores
polticos, abri antes de tiempo el proceso electoral del 2016,
el que tendr estaciones previas en la eleccin de regidores de
Lima (el 2013) y los comicios regionales y municipales del 2014. En
ese contexto, el enfrentamiento entre las principales fuerzas en la
escena oficial est en su apogeo, donde las acusaciones de corrupcin son el hilo conductor que vincula a sus principales figuras.
El APRA y Alan Garca son hasta la fecha los ms afectados.
A pesar de su baja intensidad, la megacomisin del Congreso
les ha hecho dao. Si bien lograron zafar del caso de los colegios
emblemticos gracias al Ministerio Pblico, los narcoindultos los
golpean diariamente con fuerza creciente, independientemente de
si alcanzan o no para la inhabilitacin del expresidente, quien con
gran habilidad, adems de victimizarse, ataca con persistencia al
gobierno y lanza a sus huestes contra sus eventuales competidores.
Per Posible y Alejandro Toledo tampoco lo estn pasando
bien. Las acusaciones por la adquisicin millonaria de una casa en
Lima por parte de la suegra del exmandatario, la compra de una
32
oficina y ms recientemente las denuncias sobre la financiacin

de su campaa el 2011, los tienen contra las cuerdas. A diferencia del APRA, que an mantiene algunos reflejos de lo que fue y
defiende a su lder y nica carta verosmil, Per Posible empieza
a desbandarse y eventualmente tendr que desmarcarse del
expresidente por un instinto bsico de supervivencia y decoro
mnimo. En ese sentido, ms que Garca, Toledo parece cercano
a la muerte poltica.
El fujimorismo, por su parte, duramente golpeado tras el
rechazo del indulto a Alberto Fujimori, el eje de su estrategia y
su programa, tampoco escapa a las acusaciones de corrupcin.
Keiko Fujimori no puede explicar convincentemente los ingresos
que le permiten vivir como lo hace. Por si fuera poco, la distancia
entre ella y su hermano evidencia la competencia entre ambos
por la conduccin de un movimiento que tiene como principal
capital su voto duro (prximo al 20%). Alianza por el Progreso y
el alcalde de Trujillo, Csar Acua, los exitosos emergentes de
las elecciones 2010 - 2011, tampoco escapan a este trance, aunque
los audios trujillanos no tienen la misma intensidad y visibilidad
que los otros casos.
El nacionalismo, a su vez, aparece crecientemente acusado
de corrupcin. Si los cargos contra Alexis Humala fueron fuegos
artificiales, las denuncias por el uso de donaciones, la instrumentacin de los recursos pblicos y el seguimiento a distintas figuras
polticas tienen ms carne, por lo que de sostenerse y ampliarse
en el tiempo terminarn por afectarlos ms de lo que ya estn por
su falta de organizacin y discurso.
En este escenario, el Congreso de la Repblica es el principal
espacio en el que se desenvuelve y evidencia la incapacidad de
nuestra actual clase poltica. Con una produccin legislativa de
las ms pobres que se recuerden y sin una agenda que atienda
los principales problemas nacionales, el Congreso ha devenido
en un espacio casi mercantil de rias y negociaciones menores.
Eduardo Balln E.
33
Las interpelaciones y los pedidos de interpelacin fueron las

principales armas de la oposicin, especialmente del fujimorismo,
mientras que los pequeos intereses y venganzas particulares,
como lo grafic la suspensin de Javier Diez Canseco, el
comportamiento ms frecuente.
La incapacidad congresal, pero especialmente el vergonzoso
estilo de negociacin, se ha evidenciado con las dificultades arrastradas desde el Congreso anterior para elegir a los integrantes del
Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y a parte de los
integrantes del Directorio del Banco Central de Reserva. El debilitamiento de esas instituciones es ya un costo alto inevitable. El
pragmatismo absoluto de buena parte de las y los parlamentarios
se evidenci una vez ms con la posicin de los legisladores apristas y fujimoristas defendiendo los derechos de los trabajadores
pblicos que ellos conculcaron y arrasaron en su tiempo, como
parte de la privatizacin del Estado que alentaron.
En este panorama que tiene como horizonte el 2016, la nica
novedad es la agrupacin de las izquierdas en el Frente Amplio.
En un proceso difcil que an tiene que resolver cuestiones elementales quines son sus sujetos, cul es su audiencia, cmo
definen su proyecto poltico en un pas que ha vivido cambios muy
importantes, cmo se reconectan con la sociedad, su viabilidad,
indispensable para el sistema democrtico, depender de cmo
manejan la tensin entre construir socialmente un proyecto poltico
moderno y responder a un calendario electoral que es de corto
plazo, en el que no tienen precisamente una experiencia virtuosa.
Como no poda ser de otra manera, en un escenario as de
convulso y desordenado, el ruido reemplaza a la poltica. Los
distintos escndalos, todos y cada uno de ellos aprovechados
mediticamente (corrupcin, grabaciones telefnicas, inseguridad
ciudadana, etc.), esconden la incapacidad de los distintos actores
polticos, pero tambin la de los actores sociales, para articular
una agenda con las decisiones polticas importantes que el pas
34
requiere: la reforma del Estado, la reforma poltica, la definicin

y las reglas de juego para la nueva minera, el futuro de la descentralizacin, etc.
Sobre la conflictividad social

Mientras la escena oficial nos muestra esa cara, los Reportes de
Conflictos Sociales de la Defensora del Pueblo ratifican las tendencias que se observaban desde buen tiempo atrs: (i) un nmero
mensual elevado de conflictos sociales; (ii) una alta fragmentacin
social en la mayora de ellos; (iii) la multiplicacin de los actores
involucrados; (iv) el protagonismo del Estado central que aparece
casi siempre como el actor demandado o la instancia que tiene
las competencias involucradas; (v) una limitada capacidad para
prevenir los conflictos y para transformar aquellos ya desatados;
y (vi) un peso preponderante de los conflictos socioambientales,
fuertemente ligados a la expansin de las actividades mineras y
petroleras.
El reporte de mayo de la Defensora del Pueblo muestra 225
conflictos, de los cuales 172 estn activos y 53 latentes. De los
activos, el 52% estn en dilogo y en 50% del total se produjo
algn acto de violencia. En este marco, 66.2% de los conflictos
son de carcter socioambiental. Durante ese mes se produjeron
116 acciones de protesta en el pas, la mayora de ellas ligadas al
sector pblico, enfrentado con la propuesta de ley del trabajador
pblico hecha por el Ejecutivo.
Aunque en los ltimos meses no se observan grandes conflictos
socioambientales fuera del de Conga, que permanece sin solucin
en medio de los esfuerzos de la empresa por avanzar y de la resistencia de una parte importante de la poblacin cajamarquina,
es claro que las regiones mineras (Ancash, Apurmac, Cajamarca
y Lima, entre otras) concentran el mayor nmero de conflictos
pero tambin parte importante de las inversiones previstas para
35
Eduardo Balln E.
los aos futuros (ver cuadro N 3). En este contexto, parece claro
que las tendencias sealadas seguirn, pues a pesar de la crisis
las inversiones previstas son significativas y el Estado carece an
de instrumentos para prevenir y transformar la conflictividad.
Grfico n 1
Evolucin de los conflictos sociales
250
245
240
235
230
225
220
215
210
205
12
May
12
Jun
12
Jul
12
12
12
12
Ago
Sep
Oct
Nov
12
13
13
13
13
13
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Fuente: Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales. Reporte de Conflictos Sociales n. 111.
Lima: Defensora del Pueblo, 2013.
En esta materia, aunque con un cariz y contenidos propios,

conviene recordar otros factores presentes en el contexto. El peso
creciente del narcotrfico, del que se dice poco en pblico, es
uno de ellos. El crecimiento de la minera informal con conflictos
abiertos en por lo menos cinco regiones del pas es otro factor
que est lejos de solucionarse, a pesar de la creacin de la curiosa
figura de un alto comisionado para la interdiccin de la minera
ilegal. A ello hay que aadir el aumento acelerado de distintas
formas de delincuencia (extorsin, sicariato, secuestros, etc.) que
incrementan la inseguridad ciudadana, adems de evidenciar la
corrupcin de la Polica Nacional y del Poder Judicial.
Con estos elementos y en un contexto inmediato en el que
disminuirn algunos recursos, habr que preguntarse tambin por
el malestar creciente que genera la pobre calidad de los servicios
36
pblicos (incluidos aquellos en manos privadas como la telefona),

en un pas en el que el crecimiento de la ltima dcada ha aumentado las expectativas, pero tambin la base de demandantes. En
esa perspectiva, la fantasa de una amplia clase media, alentada
equivocadamente por un polmico estudio de un organismo multilateral, puede convertirse en un nuevo factor de conflictividad
dentro de un modelo que muestra lmites evidentes que no quieren
ver sus principales propugnadores.
La situacin de la denominada sociedad civil es parte de la misma
precariedad. Organizaciones sociales dbiles, definitivamente
distanciadas de la escena oficial y de la poltica institucional, se
debaten entre buscar formas y mecanismos institucionales para
influir/resistir las desarticuladas polticas pblicas y la demanda
y la protesta en la calle. Aunque sin capacidad de articular an
una plataforma de demandas, menos todava de propuestas, casi
instintivamente tratan de empezar a sumar sus movilizaciones,
tal como se viene observando recientemente. La convocatoria a la
movilizacin del 4 de julio parece ser un primer y desordenado
esfuerzo en esa perspectiva.
De la misma manera que los otros actores, la sociedad civil
se encuentra atrapada en un laberinto. De esta forma, los riesgos
inmediatos para la estabilidad del pas, antes que econmicos,
como se nos quiere hacer creer, son polticos y sociales. Nuestro
principal problema no es la crisis internacional, sino el Estado
que tiene que hacerle frente, as como nuestra carencia de lites
polticas y empresariales capaces de darle una direccin y conectarse con la sociedad.
As las cosas, lo ms probable es que en los prximos meses
nos encontremos frente a un Estado relativamente precario, con
un debilitamiento mayor de la gestin pblica y, por consiguiente,
Eduardo Balln E.
37
una mayor discrecionalidad del Ministerio de Economa y Finanzas

para garantizar la velocidad de la inversin, lo que supondr
una creciente recentralizacin de recursos y competencias de la
gestin pblica para acelerar grandes obras de infraestructura,
pero tambin para manejar las polticas y los programas sociales
en este escenario. El eventual incremento de la conflictividad
social por las nuevas inversiones, pero tambin por demandas
redistributivas, seguramente obtendr como respuesta un mayor
endurecimiento gubernamental.
En este contexto, la recuperacin y la redefinicin de la poltica
sern un reto permanente para los actores polticos, pero tambin
para toda la sociedad.

Eduardo Cceres V.
Para explicar el funcionamiento del universo los fsicos han elaborado diversas teoras que confluyen en torno a lo que llaman
el modelo estndar. Este define las partculas elementales y sus
interacciones. El modelo permite entender caractersticas muy
complejas del universo y a la vez hacer predicciones en relacin
a lo que se encontrar ms adelante o ms all de lo que hoy se
observa. El modelo, sin embargo, tiene un pequeo problema:
asume la existencia de una cantidad no observable de materia, as
como de una cantidad no verificada de energa. Ambas, materia
oscura y energa oscura, daran cuenta del 23% y el 73%, respectivamente, de la masa del universo. Sin ellas lo que sucede en la
pequea porcin restante del universo sera incomprensible.
En relacin a las sociedades, a las teoras no les va mejor. No
solo no hay modelo estndar, sino que, dado el enorme nmero de variables interconectadas difcilmente distinguibles para
efectos del anlisis, es imposible ir ms all de elaborar hiptesis
y dejar las interpretaciones para el da siguiente. En todo caso, la
explicacin post facto permite tener hiptesis ms comprensivas
que alimenten las decisiones humanas de hoy y de maana. Hay,
sin embargo, un rasgo comn entre las buenas teoras sociales
y la astrofsica: no es posible avanzar muy lejos sin postular la
existencia de actores y tendencias no visibles pero decisivos para
la comprensin cabal de lo que sucede.
42
La referencia al poder oculto, a los poderes fcticos, al poder

invisible, no es extraa al anlisis de los procesos polticos en el
Per contemporneo. Las conexiones entre el poder econmico
y el poder poltico eran bastante visibles en las dcadas de la
repblica oligrquica, as como lo fueron las conexiones entre el
poder militar y el poder poltico en los doce aos en que gobernaron Velasco Alvarado y Morales Bermdez. El asunto comenz a
complicarse a partir de los aos 1980, con la reinstauracin de la
democracia liberal que pone la fuente de legitimidad del Estado
en los procedimientos democrticos a los que se somete. Una y
otra vez tales procedimientos han puesto de manifiesto una voluntad de cambio que implicaba desarrollar reformas econmicas
y polticas muy profundas. Para bloquearlas, la coalicin dominante ha construido un conjunto de mecanismos que configuran
una institucionalidad paralela a la formal. Institucionalidad que
descansa sobre versiones propias de la libertad, la ciudadana y
la democracia.
I
El anlisis de lo sucedido en los ltimos meses en el pas puede
ayudar a entender mejor lo sealado en los prrafos anteriores.
El remplazo, en julio del 2012, de scar Valds por Juan Jimnez Mayor como Presidente del Consejo de Ministros (acompaado de cambios en Interior y Defensa, entre otros) abri un
perodo marcado por el continuismo econmico y la disminucin
de las tensiones sociales. A pesar de los pronsticos en contra,
este gabinete llega a su primer ao con bastante ms aire que sus
predecesores. Operaron a su favor tanto una actitud ms preventiva que reactiva frente a los conflictos, como mejoras en la
eficacia de polticas sociales y redistributivas, en particular por la
va de mayores transferencias a gobiernos locales y regionales. La
idea de un gabinete tcnico de perfil concertador, sin mayores
43
Eduardo Cceres V.
aspiraciones de protagonismo poltico, result ser ms funcional

al estilo parco del gobierno de Ollanta Humala. En las ltimas
semanas, sin embargo, denuncias relacionadas con la pervivencia
de prcticas propias del poder oscuro han afectado seriamente
la estabilidad del equipo que lidera Jimnez Mayor.
Ms all de los debates en torno al indulto a Fujimori y las
repercusiones de las investigaciones de la megacomisin del
Congreso de la Repblica al segundo gobierno de Alan Garca,
la escena poltica estuvo dominada por el proceso revocatorio en
Lima. La ajustada y trunca victoria de Susana Villarn alent la
ilusin de un nuevo alineamiento poltico: por un lado la llamada
derecha bruta y achorada, articulando grupos de inters de
comportamientos mafiosos y sectores populares ganados a travs
de mecanismos clientelares, mientras que por otro, una indita
coalicin entre fuerzas de izquierda, centro y derecha liberal. Se
reeditaba as, de alguna manera, la coalicin que trajo abajo a
Fujimori en el 2000 y dio el triunfo a Humala en el 2011.
No dur mucho la ilusin. En el mbito municipal no se pudo
ir ms all de un gaseoso pacto por la gobernabilidad. En otros
terrenos, la tormenta poltica de abril y mayo restableci los alineamientos fundamentales. Cabe preguntarse si todo esto fue
mera coincidencia. No para recaer en visiones conspirativas de la
historia, sino para tener ms claro el papel de rasgos y tendencias
estructurales del poder real en el Per de hoy.
II
El despliegue meditico, econmico y poltico que vimos en abril
y mayo no es novedad. Lo vimos, tanto en el 2006 como en el 2011,
confrontando a Humala candidato. En esta ocasin lo provocaron
riesgos menores.
Qu hizo sonar las alarmas en el campo de la derecha econmica y poltica? Si bien el detonante fue el anunci de intencin
44
de compra de los activos de Repsol, diversos malestares fueron

acumulndose a lo largo de los meses previos. La tmida reforma
del sistema privado de pensiones, a mediados del 2012, inquiet a
los propietarios del negocio de las Administradoras de Fondos de
Pensiones (AFP). Durante el verano se sumaron los empresarios
pesqueros afectados por las sucesivas vedas de anchoveta decretadas por el Ministerio de la Produccin. Por su parte, la Cmara
de Comercio de Lima puso en el blanco al decreto legislativo 1147
que traslad a la Marina de Guerra la regulacin de los puertos
(en desmedro de la Autoridad Portuaria Nacional), una seal an
ms peligrosa de intervencionismo estatal. Y como cereza de la
torta lleg la ley que regula la publicidad de la comida chatarra.
Analizadas en fro, ninguna de estas medidas como tampoco el
anuncio vinculado a Repsol pona en cuestin la continuidad del
modelo econmico. Ms an, medidas como la racionalizacin
de la pesca apuntan a garantizar la sostenibilidad del sector y por
lo tanto la del negocio. El tema del control de los puertos se ubica
ms bien en una perspectiva de fortalecimiento de la presencia
militar, asunto que ser analizado ms adelante.
Recordemos que a inicios de enero Humberto Campodnico
renunci a la presidencia ejecutiva de Petrleos del Per (PETROPER). Ms all de los logros de su gestin, la renuncia tuvo que
ver con la ausencia de un respaldo claro del ministro de Economa a
un plan coherente de reposicionamiento de la empresa estatal, cuyo
primer paso deba ser la modernizacin de la refinera de Talara.
En marzo de este ao pas por Lima el presidente de Repsol, buscando liquidar activos poco rentables, y se reuni con el presidente
Humala, quien haba expresado inters en adquirir la refinera de
La Pampilla y la cadena de grifos de la empresa espaola. Al da
siguiente se desat la tormenta. Dirigentes de los gremios empresariales dieron la voz de orden, analistas econmicos y polticos se
desplegaron al unsono, mientras que polticos de derecha y centro
terminaron en su mayora incorporados en el coro. El argumento
45
Eduardo Cceres V.
era simple y por tanto efectivo: comprar La Pampilla y los grifos era
volver al estatismo velasquista, era revivir el cadver de Chvez a
miles de kilmetros de distancia de su tumba y poner al Per en el
camino de Venezuela, pas sobre cuyas penurias los peruanos estamos informados cotidianamente con lujo de detalles. De la mano con
la campaa meditica, las encuestas comenzaron a registrar cadas
en la confianza empresarial y de los consumidores y, por supuesto,
en la popularidad presidencial. La mediocre bancada nacionalista
no atin a responder de manera coherente. Solo algunos voceros
de izquierda, en condiciones extremadamente desventajosas, articularon respuestas que apuntaban a ir ms all del tema Repsol.
El asunto no resisti diez das. El 30 de abril Nadine Heredia
dijo que el tema no iba, decisin que ratific el directorio de PETROPER al da siguiente, aludiendo a una evaluacin tcnica
que obviamente nunca se hizo. A primera vista el desenlace no
era menos improvisado que el origen del tema, salvo que se acepte la hiptesis de que se trataba de una operacin de rescate de
una empresa privada que quera deshacerse de un negocio poco
rentable, en cuyo caso merecera una investigacin acuciosa el
averiguar quin o quines estaban detrs del negocio.
III
Es til tomar nota de la dinmica de la campaa de la derecha
econmica y poltica, de sus contenidos, de su alcance, de su
oportunidad. Se trata sin duda de un dispositivo estratgico que
se afina en cada una de las ocasiones en las que se despliega. Su
ncleo duro es la identificacin de libertad con eleccin de bienes
en el mercado. Lo que supone que el bienestar se identifica con el
acceso a bienes, por un lado, y que el mercado es una institucin
espontnea, competitiva y transparente. En esta visin toda
intervencin desde la esfera pblica es, ms all de sus buenas
intenciones, nociva. Peor an si viene del Estado.
46
Desde la campaa de Vargas Llosa y Libertad frente a la estatizacin de la banca en 1987 a la fecha, los mensajes se han afinado,
en particular incorporando los resultados de las polticas liberales
en trminos de crecimiento econmico, estabilidad, incremento
del consumo individual, etc. En su repertorio no hay respuesta
frente a las preguntas por los impactos negativos de estas mismas
polticas, salvo el atribuirlos a las carencias de los individuos no
aptos para competir en el nuevo contexto.
Ms interesante an es notar el cambio en los voceros de las
campaas: de los idelogos (como Vargas Llosa y sus compaeros
del 87), sin apenas pasar por los polticos, el liderazgo ha pasado a
los personeros directos del capital. Ms an, basta hojear los titulares de los diarios para darse cuenta que en estos ltimos aos es el
capital mismo el que habla y acta. Los capitales llegan y se van,
se ponen nerviosos, se retraen, se alegran y se ponen eufricos, se
deprimen. Marx no imagin que aquella figura retrica acusada
de hegeliana de definir al capitalista como la personificacin
del capital pudiese llegar al punto en que la categora devorara
al personaje. Siguiendo con la ortodoxia marxista, la campaa se
despliega articulando todos los instrumentos de dominacin ideolgica disponibles: medios, instituciones educativas e iglesias. Si
el tema Repsol hubiese durado algunos das ms probablemente
hubiese sido tema de alguna homila del cardenal Juan Luis Cipriani, como lo ha sido el asunto de las restricciones a la publicidad
de la comida chatarra.
A las caractersticas anteriores se suma el agudo sentido de
oportunidad que ha desarrollado la derecha peruana. Si bien es
cierto que la suma de los asuntos mencionados (Repsol, puertos,
veda de la anchoveta, reforma de AFP) no constitua ninguna
amenaza seria a la continuidad del modelo, s ameritaban una
respuesta preventiva, a la vez que configuraban una oportunidad
para ganar terreno en dos asuntos clave: la ubicacin del Per
en la disputa hegemnica regional y las medidas con las que se
Eduardo Cceres V.
47
responder a la muy probable agudizacin de la crisis econmica

mundial.
En los mismos das que la derecha peruana alertaba acerca
del rebrote chavista en el Per, la derecha venezolana obtena
resultados sorprendentes en las elecciones que por ajustado
margen gan Nicols Maduro. Henrique Capriles y la mayora
de sus seguidores consideraron que el momento era oportuno
para abrir una crisis institucional de dimensiones levantando la
acusacin de fraude. Al unsono, las derechas del continente y
sus maquinarias de agitacin y propaganda se sumaron a la demanda de desconocimiento de los resultados. Con ello apuntaban
a poner en crisis al proyecto bolivariano en sus diversas dimensiones, bloqueando as los procesos de integracin alternativa
en torno a la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos (CELAC).
El gobierno peruano hizo lo que le corresponda al convocar a
reunin a la UNASUR en Lima. Esto, sin embargo, aadi otro
elemento a la campaa de la derecha. De poco vali que das
despus Ollanta Humala participase en la Cumbre de la Alianza
del Pacfico, pues la derecha no se detuvo hasta prcticamente
exigir que el presidente peruano reciba al derrotado candidato
venezolano. Con estas acciones apuntan, sin duda, a generar
hechos polticos que pongan en crisis la relacin del Per no
solo con Venezuela, sino con el conjunto de los protagonistas
de UNASUR, incluyendo a Brasil.
Tal como ha sealado recientemente Germn Alarco en la
revista Ideele, el supuesto viraje estatista del gobierno de Humala le cay como anillo al dedo a la derecha econmica para
construir una interpretacin tramposa en torno a los efectos de la
crisis internacional sobre la economa peruana. La disminucin
de diversos indicadores as como cambios en las percepciones
de diversos agentes econmicos, lejos de ser atribuidos a sus
causas reales (la cada en la demanda internacional, en los precios
48
de las materias primas, la salida de los capitales de corto plazo,

etc.) fueron atribuidos a la disparatada idea de querer comprar
una refinera y algunos grifos. Ms an, la campaa culmin con
la demanda de una suerte de reparacin: un paquete de medidas
orientadas a recuperar la confianza de la inversin privada.
Campaa redonda la de la derecha, tal como puede verse al
analizar las concesiones que han obtenido a travs del mencionado
paquete: aceleracin de licitaciones pblicas destinadas a concesionarios privados, acortamiento de plazos para los estudios de
impacto ambiental, debilitamiento de las atribuciones del Ministerio de Cultura para la proteccin del patrimonio arqueolgico,
etc. Incluso ha sido puesta en cuestin la Ley de Consulta Previa,
particularmente en relacin a las comunidades andinas.
IV
Pero hay ms dimensiones a tener en cuenta al evaluar las
campaas de la derecha. Interesa en particular una: la idea
de legitimidad que buscan afincar en el sentido comn de la
poblacin. Es decir, el lugar en el que buscan poner el lmite entre
lo que es legtimo y lo que no lo es en la sociedad y en la poltica.
Frente a la idea, propia del liberalismo democrtico, de que la
legitimidad la establecen los derechos humanos como principios
y los procedimientos competitivos, la derecha peruana (al igual
que buena parte de sus pares en el continente) asumen la idea de
que la legitimidad deriva del respeto irrestricto del mercado como
institucin garante de la libertad humana. Todo lo que apunte
a restringir, modificar o suprimir el mercado atenta contra este
principio bsico y es por tanto ilegtimo. Poco interesa si se trata
de una decisin tomada democrticamente y, como es sabido, en
condiciones de ilegitimidad del poder, la rebelin se justifica.
Es el mismo argumento que utiliz la derecha chilena para avalar
el golpe de Pinochet, al igual que lo hicieron tambin Friedman y
Eduardo Cceres V.
49
von Hayek. Este ltimo declar: mi preferencia personal se inclina

por un dictador liberal ms que por un gobierno democrtico
ajeno al liberalismo.
Esta idea de legitimidad es lo que une liberalismo econmico
y autoritarismo. Lo que nos lleva a analizar otra tendencia que
se ha desarrollado de manera inadvertida en los meses recientes.
En septiembre del 2012, el Congreso de la Repblica otorg
facultades al Poder Ejecutivo para legislar en torno al fortalecimiento y reforma institucional del sector interior y de defensa
nacional (ley 29915). Tres meses despus fue promulgado un paquete de doce decretos legislativos que incluyen aspectos diversos:
remuneraciones, estructuras internas, reglamentos disciplinarios,
compras militares, etc. Tres de ellos son los que paulatinamente
llamaron la atencin de la opinin pblica y provocaron sendos
debates: el decreto legislativo 1141, que apunta a fortalecer y
modernizar el Sistema de Inteligencia Nacional (SINA); el decreto legislativo 1146, que modifica la ley del servicio militar; y el
decreto legislativo 1147, que pone los puertos bajo el control de
la Marina de Guerra. Cada uno de los dispositivos del paquete
ha merecido comentarios y debates especficos. Poco se ha dicho
en torno a la lgica del conjunto.
Un anlisis cuidadoso de los mencionados dispositivos permite entender mejor la lgica del poder real: poder es control directo
de informacin, de poblaciones y de recursos. De all la necesidad
de un SINA repotenciado, del reclutamiento compulsivo y de una
mayor presencia directa en reas estratgicas. Esta lgica es a la
vez funcional y competitiva con la del gran capital, previamente
analizada. Por un lado le garantiza orden para los procesos de
acumulacin, mientras que por otro, le disputa algunos recursos,
necesarios para financiar el orden. Ms an, fcilmente puede
desbordarse y convertirse en una amenaza para la estabilidad de
largo plazo de los procesos de acumulacin, tal como sucedi en
los aos finales del fujimorismo. De all que no todos la acepten
50
con igual complacencia en el campo de la derecha. La mayora,

sin embargo, est dispuesta a convivir con ella.
V
Las razones para la convivencia entre el liberalismo extremo y el
autoritarismo van ms all del clculo inmediato y la ideologa.
Reposan en una visin compartida de la sociedad peruana. Hace
dcadas se intent explicar las paradojas del pas a travs del dualismo estructural: convivan en el Per una incipiente economa
moderna, capitalista, con otra tradicional, atrasada; una sociedad
de (pocos) individuos ciudadanos, con otra de adscripciones
tradicionales y escasa individuacin. De lo que se trataba, para
salir del subdesarrollo, era de expandir la primera a costa de la
segunda. Ms de medio siglo de intentos truncos de modernizacin han dado como resultado una sociedad abigarrada en la
que predominan los hbridos econmicos, sociales y polticos. Y
es que lejos de ser antitticas, las dos imgenes que propona la
visin dualista son mutuamente funcionales. El dinamismo de
la acumulacin capitalista depende en buena cuenta de la mantencin de mltiples variantes de trabajo sin derechos, formas
precarias de propiedad y escasa productividad. La ciudadana
restringida de pocos, depende de la exclusin real de muchos.
La estabilidad de las instituciones formales de la poltica en
manos de pocos depende de la creciente informalidad de los
mecanismos de representacin de los muchos. No existe tal dualismo (moderno/tradicional, formal/informal) sino un continuum
de relaciones econmicas, sociales y polticas con diversos niveles
de reconocimiento de derechos; un continuum en el que los contratos son precarios y priman los arreglos particulares basados
en relaciones de fuerza.
Si se acepta el diagnstico esbozado en el prrafo anterior se
entiende mejor porque el liberalismo econmico (til para pocos,
Eduardo Cceres V.
51
vigente entre pocos) requiere un rgimen de control autoritario:

no para expandirse sino simplemente para evitar los desbordes.
Esto se ve con toda claridad en la economa y en la poltica. Las
mal llamadas economas informales o ilegales son funcionales a
la acumulacin capitalista, toleradas y alentadas en tanto no se
atrevan a invadir otros terrenos (como intentaron hacer los hermanos Zevallos o Csar Catao). La precarizacin de las representaciones polticas, su reduccin a articulaciones coyunturales
de intereses especficos, es claramente funcional al copamiento
del Estado por los poderes fcticos. Desde Fujimori en adelante es
clara la distancia entre la derecha econmica y la derecha poltica.
Algunos intentos de reciclar como polticos a personajes exitosos
y generar en torno a ellos movimientos prosistema (como Vargas
Llosa, Prez de Cullar y/o Kuczynski) han fracasado. Al final
de cuentas resulta ms fcil entenderse con lderes plebiscitarios,
cuya relacin caudillista con movimientos inorgnicos facilita
virajes y acomodos.
Ni el anlisis ni la interpretacin de lo social y lo poltico pueden prescindir de elementos valorativos. Pero es necesario distinguir estos de aquellos. Se ha generalizado una forma de pensar el
pas desde la institucionalidad que rpidamente descalifica lo que
no se puede encuadrar bajo los rtulos de formalidad o gobernabilidad. Antes de juzgar valdra la pena intentar comprender.
Hay que modificar el criterio con el cual se clasifican las prcticas
y los arreglos vigentes en la economa, la sociedad y la poltica.
Antes que juzgar las formas hay que entender la intencionalidad de
los actores. Sin duda una de las motivaciones ms fuertes de estos
es la voluntad redistributiva. Hay una generalizada percepcin
de injusticia al juzgar las estructuras e instituciones vigentes y, a
la vez, dada la ausencia de canales eficaces para modificarlas por
vas institucionales, una disposicin cada vez mayor a intentar
otras vas redistributivas.
52
El continuum de actividades econmicas que van desde los

lavaderos de oro en Madre de Dios hasta la mina Yanacocha,
desde los cocales del Valle del ro Apurmac y Ene (VRAE) hasta
la agroexportacin de los valles costeos, desde los talleres clandestinos hasta Topitop; configuran un escenario de disputa cotidiana por territorios, recursos, crditos y acceso a mercados. De la
mano con estas pugnas van las luchas que se abren por el acceso
a recursos pblicos va el acceso a gobiernos locales y regionales.
La ausencia de polticas nacionales eficaces en el terreno de la
redistribucin contribuye al incremento de comportamientos y
eventos redistributivos que se desarrollan por la libre, incluyendo episodios de violencia delincuencial. Ejemplos paradigmticos
de esto son las disputas por el control del acceso a los puestos
de trabajo en el sector construccin, as como el incremento de
asesinatos de autoridades polticas locales a manos de sicarios.
VI
Incapacitado para encarar de manera ordenada la presin redistributiva, al gobierno no le queda sino oscilar entre la tolerancia
y la represin a los episodios antes mencionados. Un juego sin
duda peligroso, pues fcilmente la violencia escapa del control.
Adems, un mayor endurecimiento del rgimen puede facilitar
el reverdecimiento de proyectos militaristas y autoritarios que
podran comprometer la estabilidad del componente liberal de
la coalicin en el poder.
Siendo poco lo que se puede esperar del gobierno de Ollanta
Humala, lo ms probable hacia adelante es un escenario de crecimiento limitado y violencia intermitente. Un escenario paradjicamente similar al que Alberto Flores Galindo resumi en una
frase: tan violenta como estable (refirindose a la Lima de fines
del siglo XVIII). Y es que ms all de la estadstica de los conflictos
(que sigue siendo alta y concentrada en temas ambientales), de
Eduardo Cceres V.
53
las oscilaciones de la opinin pblica y de resultados electorales,

el gran pendiente es el encontrar formas efectivas de articulacin
poltica de las demandas redistributivas que atraviesan el pas.
No basta apoyarlas o intentar sumarlas. Se trata de un conjunto
de tareas sumamente complejas.
Para salvar dicho pendiente se requiere, en primer lugar,
un horizonte de sentido alternativo al vigente. El anlisis del
comportamiento y los mensajes de la derecha en el contexto de
la campaa de abril y mayo sac a la luz el ncleo filosfico de
su propuesta. Qu estamos contraponiendo a eso? No hay una
respuesta clara y muchas veces pareciera que nos ajustamos a la
caricatura que de la izquierda hace la derecha: al individualismo
oponemos un colectivismo gaseoso, a la modernidad un tradicionalismo romntico. Sin embargo, contamos con una herencia
terica y un bagaje prctico que nos debera permitir avanzar en
otras direcciones: una visin ms amplia de la libertad, una visin ms rica del individuo, cooperacin en vez de competencia
despiadada y autodestructiva. En esa crtica integral al capitalismo, sin embargo, no debe faltar una mencin que reivindique su
capacidad innovadora, la reivindicacin de la productividad y la
calidad del trabajo, la visin integral de los derechos.
Se requiere, de la mano con un nuevo horizonte, de una capacidad de respuesta medida por medida, tal como lo recomendaba
Mao en sus escritos sobre estrategia. El despliegue apabullante
de las campaas de la derecha deja a muchos con una sensacin
de impotencia. Ese es justamente uno de sus objetivos: paralizar
a sus adversarios. Sin embargo, hemos visto varias veces como la
saturacin es un riesgo al que se exponen. Al margen de que esto
pueda volver a suceder en el corto plazo, se requiere articular un
espacio poltico, intelectual y social que comience a dar respuesta
a las polticas en curso. Sera posible, por ejemplo, definir diez
medidas que configuren un shock redistributivo frente a los impactos del recrudecimiento de la crisis?
54
Pero lo ms importante tiene que darse en la sociedad misma,

en los abigarrados escenarios en los que millones de peruanos
buscan salir de la supervivencia y acceder a un mejor reparto de
la riqueza que se dice est creciendo. Para ser eficaces hay que
plantearse preguntas que vayan ms all de la descalificacin
en bloque de los sectores emergentes: cules son, dentro de ese
universo abigarrado, las tendencias ms progresivas?, cules son
los intereses y expectativas que habra que articular para superar
la actual situacin de convivencia inestable y asimtrica entre diversas prcticas productivas?, qu tipo de liderazgo se requiere
para ser eficaz en la articulacin de estos intereses y expectativas
con un nuevo horizonte de sentido?
La precaria convivencia entre modernidad excluyente y
demandas redistributivas espordicas est preada de serias
contradicciones, por lo que puede tener diversos desenlaces.
El juego perverso de expectativas exacerbadas y frustraciones
generalizadas puede llevar fcilmente a salidas autoritarias con
significativo respaldo social. Impedirlas implica actuar en mltiples dimensiones, tal como se ha esbozado en los prrafos previos.
Hacerlo requiere de convicciones y de voluntad que la reflexin
y el anlisis deben alimentar.

Yeiddy Chvez H. / Rosa Pizarro C.
Despus del periodo de transicin poltica en el 2001, los conflictos

sociales traducidos en protestas, bloqueos de carreteras, huelgas,
entre otras formas de movilizacin social, fueron en aumento
en el pas. Actualmente, el nmero de conflictos sociales son un
indicador poltico que marca la pauta del accionar estatal frente
a temas relevantes como la inversin, las polticas de desarrollo,
la relacin Estado - sociedad, la gobernabilidad, el orden, la estabilidad poltica y econmica, entre otros.
Un contexto de conflictividad creciente ha conllevado a que el
Estado peruano, sobre todo en el nivel central, enfrente de manera
desigual y a veces poco afortunada los conflictos sociales. Algunos de estos conflictos, como el de Bagua y Conga, fueron de tal
magnitud y violencia que implicaron cambios de gabinete, lo que
coloc al gobierno de turno en serios problemas de gobernabilidad.
El panorama mostrado en estos dos casos emblemticos nos da
cuenta de un Estado que pierde legitimidad cuando extrava el
horizonte del bien comn, de la representacin ciudadana, de la
muestra de pluralidad para analizar y gestionar los conflictos. En
los dos casos emblemticos mencionados, el Estado peruano no
solo dej de reconocer a sus ciudadanos y a sus comunidades, sino
que se mostr subordinado al gran capital minero y extractivista
con el objetivo de garantizar la estabilidad poltica y econmica
de las inversiones.
58
Este artculo tiene el propsito de visualizar el comportamiento

y las respuestas del Estado en relacin a los conflictos sociales, sobre todo a los conflictos medioambientales, los que en los ltimos
aos han tomado gran importancia y que han involucrado temticas tales como el manejo de los recursos naturales, el territorio, las
comunidades campesinas y los pueblos indgenas. Este recorrido
estar concentrado en los dos ltimos gobiernos nacionales.
Contexto de la conflictividad en el Per

Para marzo del 2013, el nmero de conflictos sociales en el Per
fue de 224, estando el 75% de ellos en estado de actividad (167).
Del total de conflictos a nivel nacional, los relacionados a temas
socioambientales representan las dos terceras partes, correspondiendo la mayora de ellos al sector minero (73%)1.
Desde el ao 2004, cuando la Defensora del Pueblo inici sus
reportes de los conflictos, el nmero de estos ha ido en aumento.
Segn Jos De Echave, entre el ao 2006 y 2012 los conflictos
sociales pasaron de 82 a 242, es decir, han triplicado su nmero2.
Un signo interesante en el recorrido histrico de la conflictividad
despus del 2004, adems de su nmero creciente, ha sido el
cambio en su tipologa. Hasta el ao 2007, la mayor parte de los
conflictos en el Per correspondan a los asuntos de gobierno
local, es decir, aquellos conflictos que cuestionaban la actuacin
y legitimidad de autoridades locales elegidas. Despus del 2007, el
nmero de conflictos socioambientales se posicionaron en el primer lugar, aumentando constante3. Tanto es as que actualmente
no se puede hablar de conflictos sociales en el pas dejando de lado
1
Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. Reporte
de Conflictos Sociales n 119. Lima: Defensora del Pueblo, 2013.
2
De Echave, Jos y Diez, Alejandro. Ms all de Conga. Lima: Red Peruana por
una Globalizacin con Equidad (RedGE) y CooperAccin, 2013.
3
Dmedina Lora, Eugenio. Conflicto, Estado y Democracia: una visin de
las relaciones Estado - Sociedad. Revista Economa y Derecho, vol. 6, n. 23. Lima:
59
los conflictos socioambientales, entre ellos los que corresponden

al sector minero.
1. Una pregunta obvia en este contexto es: qu ha sucedido
en el pas para que el nmero de conflictos, los socioambientales sobre todo, se incrementen de manera significativa? Despus de casi una dcada, varias investigaciones al
respecto coinciden en considerar por lo menos tres factores
para explicar este contexto de conflictividad creciente4: El
aumento significativo de la actividad minera (incluso de la
actividad artesanal e informal) en los ltimos aos. Dicho
aumento se ve traducido en un mayor nmero de concesiones y proyectos, producto del incremento en los precios
de los metales a nivel internacional, lo que ha generado un
mercado creciente para las inversiones de este tipo.
2. Un marco institucional que ha estado orientado a atraer
inversiones mineras medianas y grandes al pas. Si bien en
su momento ese marco sirvi para mejorar los indicadores
macroeconmicos, este ya no corresponde a la situacin
actual, por lo que resulta urgente actualizarlo y adaptarlo
a las nuevas circunstancias. Este escenario normativo
ha servido para que las inversiones mineras crezcan con
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), 2009, pp. 93 - 140. Consultado el
01 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/rmor6
4
De Echave, Jos. La minera peruana y los escenarios de transicin. En:
Alejandra Alayza y Eduardo Gudynas, ed. Transiciones Post extractivismo y alternativas
al extractivismo en el Per. Lima: RedGE y Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES),
2011. De Echave, Jos y otros. Minera y conflicto social. Lima: Centro Bartolom de
Las Casas (CBC), Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado (CIPCA),
Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) e Instituto de Estudios
Peruanos (IEP), 2009. De Echave, Jos y Diez, Alejandro. Ms all de Conga. Lima:
RedGE y CooperAccin, 2013. Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto
social y dinmicas institucionales en la Regin Andina. Lima: IEP, CEPES y Grupo
Propuesta Ciudadana (GPC), 2013. Tanaka, Martn. Por qu el Estado no responde
adecuadamente a los conflictos sociales? Qu hacer al respecto?. Economa y Sociedad,
n. 79. Lima: CIES, 2012, pp.36 - 43. Consultado el 13 de mayo del 2013. Ver en: http://
goo.gl/xAsQq
60
parmetros desfasados y escasas condiciones estatales para

su regulacin y fiscalizacin, en detrimento de los derechos
de las poblaciones locales donde se asientan la mayora de
proyectos mineros. Ello ha contribuido a generar una mayor
desconfianza en el Estado, quien no interviene en algunos
casos o en otros se muestra a favor de las empresas medianas
y grandes del sector.
3. Organizaciones sociales articuladas en torno a las demandas
medioambientales y de defensa de recursos. Si bien algunas
de estas organizaciones han logrado posicionarse a nivel
nacional, como las rondas campesinas cajamarquinas, la
Confederacin Nacional de Comunidades del Per Afectadas por la Minera (CONACAMI) y la Asociacin Intertnica
de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), lo que no
han conseguido es articular una propuesta programtica
de mayor consistencia y trascendencia poltica fuera de las
movilizaciones y el conflicto. Prueba de ello es que hasta
ahora en el pas no existe un partido poltico ambiental o
verde que logre representar estos intereses5.
Respuesta del Estado frente a los conflictos sociales

Una de las caractersticas ms notorias del Estado peruano frente
al tema de conflictos sociales es que no tiene respuestas nicas ni
uniformes para solucionarlos. Al contrario, una de las caractersticas ms palpables ha sido su falta de coherencia e incluso sus
mltiples contradicciones internas. A pesar de esto, se pueden encontrar ciertos signos que nos hacen pensar en discursos y visiones
hegemnicas que han ido marcando la pauta de su intervencin.
5
El partido poltico Tierra y Libertad, liderado por Marco Arana, ha intentado
representar parte de estos intereses medioambientales. Si bien en la ltima eleccin
de presidentes regionales y municipalidades logr conseguir algunos gobiernos
regionales, a nivel nacional ha tenido poca ligazn y representatividad.
61
En tal sentido, analizamos tres factores que nos permiten observar estas hegemonas: uno de ellos es la parte discursiva, que
da cuenta de una ideologa detrs, en el sentido que implica una
visin de desarrollo que se ha ido instalando en el pas como la
de mayor legitimidad y vala. Un segundo factor, de mayor operatividad, se relaciona a la reaccin del Estado frente al conflicto,
la que ha estado pautada por la criminalizacin de la protesta
social como uno de los mecanismos del Estado para enfrentar las
movilizaciones y bloqueos de vas. Finalmente, un tercer factor
tiene que ver con algunos cambios institucionales en el tratamiento
de los conflictos sociales a nivel del gobierno central, los cuales han
estado marcados por una estrategia reactiva y algunos cambios en
relacin a la gestin ambiental y la defensa de derechos colectivos.
Visin hegemnica del Estado

en la defensa de las industrias extractivas
Analizar las respuestas del Estado frente a los conflictos socioambientales desde un plano integral nos obliga a visualizarlas desde
principios de la dcada de 1990, cuando el Estado se propuso
promover polticas para la atraccin de la inversin privada con
el objetivo fundamental de salir de una gran crisis econmica
heredada de la dcada precedente. Asimismo, los conflictos
socioambientales no pueden dejar de entenderse sin tomar en
cuenta la visin hegemnica dentro del Estado y los grupos de
poder econmico, quienes consideran la actividad extractiva como
indispensable para el desarrollo del pas y muy por encima de
otras actividades econmicas.
Esta visin que se sustenta en una larga tradicin minera,
incluso antes de la Repblica, hoy ha cobrado preponderancia
en la economa nacional por los altos porcentajes de nuestras
exportaciones de minerales (61% del total de las exportaciones),
por los ingentes ingresos a las arcas pblicas a travs del canon
62
e impuestos a la renta y por los signos de crecimiento macroeconmico producto de las mismas.
Esta importancia econmica ha producido que la actividad
minera se naturalice como intrnseca al pas y que se tenga
una imagen del Per como una nacin eminentemente minera,
visin que se ha traducido ideolgicamente por el eslogan Per
pas minero, mirada manejada al unsono por el Estado y el
sector empresarial minero. Esta mirada del pas ha generado un
discurso en donde se discrimina las otras actividades econmicas,
tildndolas como no importantes o secundarias, a la vez que se
da cabida a un discurso estigmatizador de quien critique a la
actividad minera, denominndolo como antiminero y en el peor
de los casos como antidesarrollista6.
A lo largo de estas dos ltimas dcadas se ha evidenciado la
trasformacin del Estado en una organizacin que fomenta y resguarda la inversin privada. Ello no sera una tarea errada debido
a que uno de los roles del Estado es velar por el desarrollo del pas,
teniendo como objetivo principal el horizonte del inters pblico.
Sin embargo, en nuestro pas el fomentar y defender la inversin
ha supuesto replantear los objetivos histricos del Estado y sobre
todo modificar su rol representativo, debido fundamentalmente a
que son mayoritarios los casos en que el Estado peruano ha dejado
de representar y escuchar las posiciones de la ciudadana en general, con tal de asegurar la permanencia de diferentes proyectos
energticos o la actividad extractiva que se da en nuestro pas.
Dentro del propio Estado la institucin que abiertamente ha
perdido la brjula del inters pblico ha sido el Ministerio de
6
Una forma de estigmatizar a los ciudadanos que protestan o niegan la presencia
de una empresa minera por parte de algunos funcionarios del Estado, del periodismo
y de los defensores de la inversin minera, ha sido sealndolos de antimineros, muy
a pesar de que muchos de ellos no tienen una posicin principista contraria a toda la
actividad minera, sino solo en casos puntuales, pues la consideran una amenaza a sus
medios de subsistencia y a sus condiciones laborales.
63
Energa y Minas (MINEM), el cual tiene la funcin de promover

la inversin minera as como de poner restricciones a las mismas.
El poder del MINEM proviene claramente de su contribucin al crecimiento econmico y de mantener buenas relaciones con las empresas
internacionales y nacionales (y no de sus relaciones con las organizaciones ambientales y de justicia social y su desempeo en la proteccin
del ambiente), el conflicto de intereses lo lleva a privilegiar la inversin
por encima de la proteccin ambiental social7.
A lo largo de los ltimos aos, la postura del Estado peruano

ha sido la de promover la inversin privada y no poner traba
alguna para el buen desarrollo de las actividades extractivistas.
Como consecuencia de ello, muchas poblaciones locales se enfrentan con las empresas llegando a la confrontacin violenta a
travs de tomas de carreteras, enfrentamientos con la polica, toma
de rehenes, quema de campamentos mineros, etc. Estos actos se
dan en buena medida como la nica salida de las comunidades
campesinas o distritos impactados por la actividad minera para
poder visibilizar sus demandas y la nica forma de comunicar a
la ciudadana en general que se encuentran en desacuerdo con la
actividad extractivista en sus territorios.
La respuesta ms directa es que ellas [las comunidades] perciben el
conflicto como el nico medio que les permite negociar en condiciones
de igualdad con las empresas. Esta percepcin se ve favorecida por la
clara asimetra de poder entre comunidades y las empresas, y la sospecha
de complicidad, entre el Estado y las empresas mineras, lo que significa
que el gobierno ha perdido su credibilidad para arbitrar las normales
disputas de inters que este tipo de actividades conlleva8.
7
Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto social y dinmicas
institucionales en la Regin Andina. Lima: IEP, CEPES y GPC, 2013.
8
Arellano - Yanguas, Javier. Minera y conflicto en Per: Sembrar minerales,
cosechar una avalancha de piedras. En: Anthony Bebbington, ed. Industrias extractivas:
Conflicto social y dinmicas institucionales en la regin andina. Lima: IEP, CEPES y GPC,
2013.
64
Un ejemplo resaltante de una posicin mayoritaria estatal en

favor de la inversin privada minera, dejando de lado el inters
pblico, se puede ver en el conflicto frente al proyecto Ro Blanco
en Huancabamba y Ayabaca, en la regin Piura. En mayo del 2007,
las municipalidades distritales de Ayabaca, Pacaipampa y Carmen
de la Frontera, decidieron convocar a una consulta vecinal con el
objetivo de aprobar o desaprobar la presencia del proyecto Ro
Blanco de la empresa Minera Majaz. El resultado de dicha consulta
fue el rechazo casi unnime a la presencia de la empresa minera en
cada uno de los tres distritos (ms del 90% se opuso)9. Sin embargo,
una vez conocida la iniciativa de la consulta vecinal, la respuesta
del gobierno fue abiertamente favorable a la empresa minera,
iniciando una campaa de estigmatizacin de la poblacin y de
sus dirigentes, a los que tild de estar en contra del desarrollo del
pas, de ser antimineros y chavistas, inicindose en la fiscala de
turno una rpida investigacin a todos los dirigentes e impulsores
de la consulta por delitos de terrorismo10. Con el claro objetivo
de impedir y deslegitimar este acto de consulta, el gobierno se
aline as institucionalmente con la empresa minera, declarando
inmediatamente la consulta vecinal ilegal por el MINEM, el Jurado
Nacional de Elecciones y la Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM). Asimismo, la Direccin Regional de Educacin de Piura
prohibi que las instalaciones de las instituciones educativas sean
utilizadas como espacios de votacin. Por ltimo, la Procuradura
Pblica inici un proceso de investigacin y denuncia penal a los
tres alcaldes distritales que propiciaron la consulta.
9
El FDSFNP saluda a los pueblos de Huancabamba y Ayabaca en Piura que
hace cinco aos en consultas vecinales legtimas, se pronunciaron por la defensa de su
modelo de desarrollo sostenible. todosobrerioblanco.com, San Ignacio, 16 de setiembre
del 2012. Consultado el 08 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/qWvoC
10
Denuncian por terrorismo a defensores de derechos humanos, alcaldes y
dirigentes de Comunidades y Rondas Campesinas por defender sus derechos a la
tierra y al agua en Huancabamba y Ayabaca. democraciaglobal.com, Lima, 24 de marzo
del 2008. Consultado el 08 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/33nhu
65
Otro caso emblemtico donde el Estado se convirti en un representante de los intereses del empresariado, fue la aprobacin
de los decretos legislativos 1015 y 1073, los cuales dieron origen
posteriormente al baguazo. Estas normas fueron impulsadas
por las empresas petroleras y las empresas mineras agrupadas
en la Sociedad Nacional de Minera (SNM), quienes presionaron
para lograr por parte del Estado una flexibilizacin jurdica para
la adquisicin de tierras comunales. En el ao 2009, en el Congreso
de la Repblica, a pedido del Ejecutivo, se aprobaron los decretos
1015 y 1073 mediante los cuales se cambiaban las reglas para la
adquisicin de la propiedad de las comunidades de la sierra y
de la selva. Por medio de estos decretos la tierra comunal poda
ser adquirida por terceros mediante la aprobacin del 50% de los
asistentes a la asamblea instalada para estos fines, y ya no mediante
la aprobacin de los dos tercios de todos los comuneros inscritos
en el padrn comunal, tal como lo estipulaba la anterior norma11.
El conflicto de Bagua lleg a su punto ms crtico el 5 de junio
del ao 2009, momento en el cual producto del enfrentamiento
con la polica fallecieron 10 civiles y 24 policas, cifra de muertes
nunca antes vista en un conflicto socioambiental y que obligaron
al gobierno aprista a derogar los decretos legislativos 1015 y 1073.
Sin embargo, despus de ocurridos los hechos, la Ministra del
Interior, Mercedes Cabanillas, mencion en el Congreso de la
Repblica un discurso en el cual trat de invisibilizar la muerte de
los 10 nativos, al mencionar que las nicas vctimas de lo sucedido
en Bagua fueron los 24 policas fallecidos. En el mismo discurso
11
Decreto Ley n 1015. Decreto legislativo que unifica los procedimientos de las
comunidades campesinas y nativas de la sierra y selva con las de la costa, para mejorar
su produccin y competitividad agropecuaria. Ver en: http://goo.gl/3g4N4
Decreto Ley n 1073. Decreto legislativo que modifica el literal b) del artculo 10 de
la Ley 26505, Ley de Inversin Privada en el desarrollo de las actividades econmicas
en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas;
modificado por el artculo nico del Decreto Legislativo n 1015. Ver en: http://goo.
gl/iTb31
66
dijo tambin, desde una visin paternalista, que la poblacin

nativa era propensa al engao. Finalmente y para redondear
su alocucin, Cabanillas hizo mencin que en nuestro pas existe
indolencia por las muertes de los miembros de las fuerzas del
orden12.
El discurso ms elaborado del Estado frente a una visin
extractivista a ultranza fue hecho por Alan Garca Prez, cuando
l siendo presidente en funciones, public artculos de opinin
entendiendo que los recursos naturales, en tanto no se encontraran
en un proceso de explotacin, estaban ociosos y poco aprovechados. En los artculos periodsticos titulados El sndrome del perro del
hortelano13 y Receta para acabar con el perro del hortelano14 se puede
apreciar el inters de Garca por catalogar las propiedades comunales tanto de la sierra y de la selva como improductivas, ociosas,
fantasmas y no conectadas con el mundo moderno:
Hay millones de hectreas para madera que estn ociosas, otros millones
de hectreas que las comunidades y asociaciones no han cultivado ni
cultivarn, adems cientos de depsitos minerales que no se pueden
trabajar y millones de hectreas de mar a los que no entran jams la
maricultura ni la produccin. Los ros que bajan a uno y otro lado de la
cordillera son una fortuna que se va al mar sin producir energa elctrica.
Hay, adems, millones de trabajadores que no existen, aunque hagan
labores, pues su trabajo no les sirve para tener seguro social o una pensin
ms adelante, porque no aportan lo que podran aportar multiplicando
el ahorro nacional. As pues, hay muchos recursos sin uso que no son
transables, que no reciben inversin y que no generan trabajo. Y todo
ello por el tab de ideologas superadas, por ociosidad, por indolencia
12
Respuesta de Mercedes Cabanillas ante el Congreso de la Republica por la
masacre de Bagua. Ver en: http://goo.gl/7H37Z
13
Garca Prez, Alan. El Sndrome del Perro del Hortelano. El Comercio, Lima,
28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN
14
Garca Prez, Alan. Receta para acabar con el perro del hortelano. El Comercio,
Lima, 25 de noviembre del 2007. Ver en: http://goo.gl/Bdj1d
67
o por la ley del perro del hortelano que reza: Si no lo hago yo que no lo
haga nadie15.
Inaugurado el periodo de gobierno de Ollanta Humala (2011

- 2016), este tuvo que enfrentar numerosos conflictos socioambientales, entre ellos dos casos significativos como el conflicto contra
el Proyecto Conga en Cajamarca y el conflicto entre la Provincia
de Espinar y la empresa minera Xstrata Tintaya en Cusco. En el
manejo de estos dos conflictos se pudo apreciar que el actual gobierno entiende los conflictos socioambientales de la misma forma
que los gobiernos anteriores. As tenemos que el nuevo gobierno
no ofrece las garantas de desarrollar un punto de quiebre en
este tema, ni tampoco si lograr representar el inters comn al
momento de enfrentarse a los conflictos socioambientales.
Analizando lo sucedido en torno al conflicto de Conga, se
puede observar que una vez llegado Ollanta Humala al gobierno,
retrocedi en muchas de sus promesas electorales, sobre todo en
algunas mencionadas en el fragor de la campaa electoral en las
provincias cajamarquinas de Hualgayoc y Bambamarca, donde
prometi la defensa del agua frente al oro16. Este cambio fue
visto como una traicin ante sus electores y antiguos aliados,
como, por ejemplo, el Presidente Regional de Cajamarca, Gregorio
Santos, que en medio de las protestas en contra del proyecto Conga
mencion enfticamente: No permitamos que las trasnacionales
secuestren a nuestro presidente porque ellos no se la jugaron por
alianza Gana Per. No necesitamos que destruyan nuestros cerros,
que se vayan17.
15
28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN
16
Mitin de Ollanta Humala en Bambamarca - Cajamarca. Ver en: http://goo.gl/
Z9lK3
17
Arribasplata, Juan. Cajamarca: Contundente paro contra Proyecto Conga.
noticiasser.pe, Lima, 09 de setiembre del 2011. Ver en: http://goo.gl/xX2lw
68
En el conflicto socioambiental en Espinar, las respuestas del

ministro de Energa y Minas, Jorge Merino, y del viceministro,
Guillermo Shinno, apuntaron a que el paro y los actos violentos
eran liderados por actores sumamente radicales y por un militante del partido poltico Tierra y Libertad (refirindose a scar
Mollohuanca, alcalde provincial de Espinar), los que tienen un
modelo para detener las inversiones y en especial las inversiones
mineras18. Con estas respuestas se vea que el gobierno mantena
la teora del complot de los actores movilizados, tratando as de
deslegitimar sus demandas.
El conflicto en Espinar recrudeci cuando la congresista por
Gana Per, Vernika Mendoza, denunci la contaminacin de
fuentes de agua ubicadas en la zona del proyecto. Su denuncia se
bas en un informe del Centro Nacional de Salud Ocupacional y
Proteccin del Ambiente para la Salud (CENSOPAS), rgano tcnico del Ministerio de Salud, donde se sealaba que las muestras
haban excedido el lmite mximo permitido de arsnico y mercurio, a la vez que se manifestaba la presencia de metales pesados
en el agua para consumo humano. Hecha esta denuncia y despus
de una lucha en el Congreso entre los mismos representantes de
Gana Per, Vernika Mendoza decide renunciar a la bancada,
no sin antes mencionar su disconformidad con la actuacin del
gobierno central ante los conflictos socioambientales:
Hemos pasado de la promesa de un Ollanta Humala que declara en la
plaza Dos de Mayo el da de su eleccin que su nico jefe es y ser el
pueblo peruano y que se compromete a realizar cambios profundos,
a un gobierno que contina el modelo neoliberal. Un modelo primario
exportador que no genera desarrollo intercultural y democrtico, ni
mercados locales articulados, que mantiene la precarizacin del trabajo
y que defiende los intereses de los grupos de poder econmicos, entre
los que destacan los intereses de las industrias extractivas, las cuales
18
Movimiento de Marco Arana est detrs del paro en Espinar. El Comercio,
Lima, 27 de mayo del 2012. Ver en: http://goo.gl/BlPBL
69
imponen sus proyectos sin licencia social y afectan gravemente ecosistemas valiosos19.
El cisma en Gana Per nos confirma la existencia de una tensin en torno al tema de las industrias extractivas y la visin de
desarrollo para el pas. El tratamiento errtico en estos dos conflictos por parte del gobierno central, junto con las repercusiones
en el Congreso de la Repblica, nos demuestran que la hegemona
por la defensa de la inversin minera a cualquier costo social y
poltico se haba instalado como hegemnica en el gobierno actual.
Criminalizacin de la protesta social

El Estado peruano ha respondido de manera altamente represiva
a los conflictos sociales. En el mandato de Alan Garca Prez (2006
- 2011) esta respuesta alcanz un alto nivel de confrontacin y de
violencia, endureciendo adems, las penas para aquellos que se
movilizaban. Un ejemplo de ello fue el decreto legislativo 982,
mediante el cual se tipifica la toma de carreteras como delito
de extorsin, aadiendo, adems, que si este es realizado en
complicidad, tiene una pena privativa de la libertad de 15 a 25
aos. Asimismo, este decreto legislativo hace inimputables a
los miembros de las fuerzas armadas y policiales que causen
lesiones o muerte en el cumplimiento de su deber y en uso de
su arma de reglamento20. Este marcado signo de endurecimiento
de las medidas e impunidad para los responsables tuvo como
consecuencia la muerte de 191 ciudadanos por conflictos sociales,
19
Fuertes crticas al gobierno de Humala. La Repblica, Lima, 5 de junio del

2012. Ver en: http://goo.gl/GHGIu
20
Ardito Vega, Wilfredo; Peafiel Garreta, Roco; y Pinedo Torres, Katya. Serios
peligros para los derechos humanos. Los 11 decretos del gobierno de Alan Garca. Lima:
Asociacin Pro Derechos Humanos (APRODEH), 2007.
70
153 civiles y 38 militares, durante el periodo de gobierno de Garca

Prez21.
Lejos de representar un cambio en la forma de encarar los
conflictos, el gobierno de Ollanta Humala continu con las medidas represivas. Durante el conflicto de Conga, cuando este escal
hasta llegar a un paro indefinido el 24 de noviembre del 2011, el
clima de protesta llev a la poblacin local a tomar carreteras y
propiciar constantes movilizaciones. En este contexto el gobierno
central respondi declarando el Estado de Emergencia el 4 de
diciembre del 2011 en las provincias de Cajamarca, Celendn,
Hualgayoc y Contumaz.
Una vez declarado el Estado de Emergencia, el gobierno central
respondi con medidas polticas que tuvieron como objetivo el
hacer respetar el estado de derecho y aplacar todo tipo de protesta
en contra del proyecto Conga. Lo primero que se hizo fue bloquear las cuentas bancarias del Gobierno Regional de Cajamarca,
justificndose en un supuesto mal uso de los recursos pblicos.
En segundo lugar, el Estado prioriz la presencia militar en las
principales provincias en conflicto con el pretexto del control del
orden interno. Esta accin fue asumida por la poblacin como un
smbolo ms del apoyo estatal hacia la empresa minera Yanacocha
- Newmont y como una estrategia para crear temor en la poblacin
movilizada. Finalmente, en el mes de julio del 2012 las movilizaciones se intensificaron, obteniendo como resultado la muerte de
cinco campesinos a consecuencia de la represin policial y militar.
Si bien es cierto que en medio de las protestas el gobierno
central, liderado en su momento por Salomn Lerner Ghitis,
propici la conformacin de comisiones de alto nivel en las cuales
participaron distintos ministros de Estado, estas terminaron con
pocos o ningn acuerdo.
21
En gobierno de Alan Garca hubo 191 muertos por conflictos sociales.
El Comercio, Lima, 28 de agosto del 20012. Ver en: http://goo.gl/rRWQQ
71
Cambios institucionales en el tratamiento de los conflictos

Durante estos dos ltimos periodos de gobierno existe la percepcin generalizada que el Estado, hasta el momento, se ha ocupado
de los conflictos sociales de manera reactiva, es decir, cuando los
conflictos ya han estallado. Esto supone que hay una debilidad en
el Estado para enfrentar estos escenarios cada vez ms frecuentes,
pues no ha logrado canalizar las demandas por vas que permitan
el entendimiento y la negociacin de las partes.
Si bien en los ltimos aos el Poder Ejecutivo ha hecho esfuerzos por gestionar mejor los conflictos sociales, sobre todo los
relacionados a las industrias extractivas, y evitar as su escalada
y crisis, estos an no han conllevado a cambios institucionales
de mayor relevancia que permitan superar los escenarios de
conflictividad y pasar as a escenarios de transicin en el pas,
a raz de un crecimiento significativo de la industria extractiva
y la urgente necesidad de fortalecer la gobernanza ambiental22.
Asimismo, dentro de la actuacin del gobierno central frente al
conflicto ha primado la lgica del complot que deslegitima las
demandas de la poblacin movilizada y no permite ver ms all
del contexto, razn por la cual no se logra entrar en un franco
proceso de negociacin y dilogo entre las partes.
La creacin de oficinas de gestin de conflictos en cada uno
de los sectores estatales y de los gobiernos regionales ha sido
uno de los avances en cuanto al tratamiento de los conflictos. Al
nivel del gobierno central, con la creacin de la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales (OGCS) como unidad dependiente de
la PCM en el ao 2010, se dio cierto grado de institucionalidad e
importancia al tratamiento de los conflictos desde el Estado. La
creacin de esta oficina dentro de la estructura orgnica de la PCM
22
Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto social y dinmicas

institucionales en la Regin Andina. Lima: IEP, CEPES y GPC, 2013. De Echave, Jos y
otros. Minera y conflicto social. Lima: CBC, CIPCA, CIES e IEP, 2009.
72
intenta adems, ser un avance en la estrategia del Estado para el

tratamiento de los conflictos como un asunto intersectorial, aun
cuando las competencias de cada sector para el tratamiento de los
mismos se mantengan intactas.
A partir de agosto del 2012, la OGCS cambi su denominacin
a Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad (ONDS). Si bien
esta nueva oficina tiene similares funciones a la anterior, lo que
se ha intentado con la nueva denominacin es virar la mirada de
la gestin de los conflictos hacia el dilogo. Este es un proceso
complejo que va ms all de una nueva denominacin o cambio
en las estrategias, sino que compete un cambio profundo en la
relacin Estado - sociedad, donde se garantice un dilogo entre
iguales con la finalidad de llegar a consensos, situacin que parece bien difcil una vez que est instalada la desconfianza y que
las decisiones cruciales no se llegan a tomar en los espacios de
dilogo, tal como veremos ms adelante. Asimismo, la ONDS ha
manifestado su preocupacin por una estrategia preventiva, lo que
podra significar un cambio en la gestin de conflictos llevados
por el gobierno central hasta el momento. Sin embargo, parece
ser que esta nueva estrategia se traduce en el compromiso del
gobierno central para llevar adelante programas sociales y proyectos de inversin en las zonas en conflicto, sin tocar en absoluto
los marcos normativos e institucionales que son cruciales en los
conflictos socioambientales.
En este sentido, lejos de proponer cambios institucionales en la
estructura estatal para el tratamiento de conflictos, el trabajo de la
OGSC primero y la ONDS despus, se ha centrado en la creacin
de espacios ad hoc, como las mesas de dilogo, mesas de trabajo,
mesas de desarrollo, comisiones multisectoriales, entre otras,
algunos de los cuales han logrado acuerdos importantes, pero que
no son suficientes para mejorar el contexto de conflictividad. En
la medida que en estos espacios se evitan tratar temas de fondo,
alegando la politizacin de las agendas o que ya existen leyes
73
y procedimientos establecidos, algunos han ido perdiendo su

legitimidad y son considerados por algunos actores como una
mecida del gobierno central.
Un ejemplo palpable es lo sucedido en la Mesa de Desarrollo
de Caaris, que desde su instalacin fue criticada por los principales dirigentes comunales debido a que en mltiples ocasiones
se ha postergado la discusin del tema de fondo del conflicto con la
empresa, que es la legalidad de su presencia e inicio de operaciones
de su proyecto Caariaco23. En el marco de la mesa de desarrollo,
el suceso ms lgido fue en abril de este ao, cuando los representantes de la comunidad campesina se retiraron de la reunin sin
firmar los acuerdos, a pesar que la ONDS anunciara la inversin de
140 millones de soles para proyectos de desarrollo en los distritos
de Caaris, Salas e Incahuasi, como parte de los acuerdos logrados
con el Ejecutivo24. Si bien en la quinta sesin se discuti la legalidad
de las dos asambleas comunales, lo cual permitira autorizar o no
el proyecto Caariaco en la comunidad25, hasta el momento el Ejecutivo no se ha pronunciado acerca del tema, por lo que an no se
conoce el desenlace de este conflicto. Al retiro de los representantes
de la comunidad del espacio de dilogo, se suma el pedido del
Defensor del Pueblo para que la comunidad Caaris, dadas sus caractersticas, sea considerada dentro de las comunidades indgenas
23
Uno de los temas de fondo del conflicto se relaciona con la legalidad de la

empresa para operar en la zona. Segn la empresa Candente Copper, ella cuenta con
los permisos de la comunidad campesina otorgados en una asamblea comunal realizada
en julio del 2012, donde los comuneros aceptaron por mayora la cesin de terrenos
comunales para la exploracin a cambio de una compensacin econmica. Sin embargo,
el grupo de comuneros liderado por Cristbal Barrios (expresidente comunal) considera
que esta asamblea no tiene legalidad, amparndose en los resultados obtenidos en la
asamblea general realizada en setiembre del 2012, donde los comuneros por votacin
secreta decidieron no conceder los permisos a la empresa para su operacin.
24
Ejecutivo invertir ms de 140 millones de soles en Kaaris, Incahuasi y Salas.
La Repblica, Lima, 06 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/cWOUH
25
Sostienen que nueva mesa de trabajo de Caaris ser improductiva. rpp.com.pe,
Lima, 03 de mayo del 2013. Ver en: http://goo.gl/PsMMk
74
a ser consultadas previamente26, posicin que es compartida por

los dirigentes comunales que consideran que la empresa debe irse
del lugar, pero que ha generado respuestas contrarias del sector
de energa y minas y del propio presidente Humala.
Por otro lado, en este gobierno han existido algunos avances
respecto a la gobernanza ambiental, como la creacin del Servicio
Nacional de Certificacin Ambiental (SENACE) a fines del 2012.
Se conoce que la creacin de este organismo adscrito al sector ambiental tuvo algunos detractores de parte de los sectores afines a
las industrias extractivas, como el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y el MINEM, pero a pesar de ello, las voces disonantes
pudieron alzarse dando pie a la conformacin de este servicio27. Si
bien esto representa un avance en materia ambiental, en la medida
que vaya fortalecindose y consolidndose, an queda un largo
trecho por recorrer. Uno de los retos ser que este organismo no
represente un entrampamiento o riesgo para la gestin ambiental
dada su estructura organizacional, pues la entidad depender de
un consejo directivo conformado por seis ministerios, entre ellos el
MEF y el MINEM, ambos sectores con clara orientacin proempresarial y que probablemente quitarn independencia al organismo.
Sobre los estudios de impacto ambiental, hasta el momento su
evaluacin ha recado en cada uno de los diversos sectores. En el
caso de los proyectos mineros y de hidrocarburos, es el MINEM
el encargado de aprobar y dar seguimiento a los Estudios de
Impacto Ambiental (EIA), lo que podra cambiar una vez que el
SENACE comience con sus funciones, aunque, debe precisarse,
solo se encargar de los estudios de alto impacto (EIA detallados)
y no de los que competen al resto de estudios (Declaracin de
26
Piden verificar si Caaris debe tener consulta previa. La Repblica, Lima, 31

de enero del 2013. Ver en: http://goo.gl/eJnx6
27
Ugaz, Paola. El nacimiento del SENACE o de cmo pasaron los EIA a ser
revisados por el MINAM. La Repblica, Lima, 30 de agosto del 2012. Ver en: http://
goo.gl/bhGk0
75
Impacto Ambiental -DIA- y EIA semidetallados). Adems, no se

considera an la intervencin de los gobiernos regionales en este
nuevo esquema.
Finalmente, una cuestin que pone en relevancia la relacin
Estado - Sociedad frente a las industrias extractivas ha sido la
dacin de la Ley de Consulta Previa en agosto del 2011, recin
inaugurado el gobierno de Ollanta Humala. Si bien esta norma ha
sido saludada por varios organismos como un avance del Estado
peruano en la materializacin de derechos colectivos, tambin ha
sido ampliamente rechazada por diversos sectores, entre ellos los
empresarios del sector minero, quienes ven en la aplicacin de
la norma un riesgo para sus inversiones. En las ltimas semanas
hemos sido testigos de una confrontacin entre los sectores del
Ejecutivo frente a la aplicacin de la norma28, lo que es lamentable,
sobre todo porque parece ser que el grupo que avala la inversin
minera a cualquier costo estara ganando esta batalla.
A pesar de esto, la ley existe y el ao pasado se ha dado su
reglamento, lo que permitira su aplicacin en los casos que contempla la norma, razn por la cual los sectores promineros habran
apuntalado sus armas para bajarse la implementacin de la
misma. Por otro lado, debido a varias deficiencias de la norma y su
reglamento, algunos consideran que esta no permitira establecer
lo que pretende, que es garantizar los derechos colectivos de los
pueblos indgenas u originarios del pas. La discrecionalidad del
sector para aplicar la norma, as como la falta de transparencia y
claridad para llevar a cabo el proceso en el caso de las inversiones
28
La tensin en el Ejecutivo por la implementacin de la consulta previa se dio

entre las ltimas semanas de abril y las primeras semanas de mayo del 2013, despus
de varias declaraciones pblicas hechas por el ministro de Energa y Minas, el premier
Juan Jimnez y el presidente Ollanta Humala, lo cual concluy con la renuncia del
viceministro de Interculturalidad, Ivn Lanegra. (Luna Amancio, Nelly. Viceministro
de interculturalidad formaliz su renuncia al cargo. El Comercio, Lima, 05 de mayo del
2013. Ver en: http://goo.gl/A6lUW). Uno de los temas coyunturales de la discusin ha
sido la posibilidad de pasar por alto la aplicacin de esta norma en proyectos mineros
ubicados en la sierra del pas y, como tema de fondo, quin debe ser sujeto de consulta.
76
mineras estaran entre los factores de mayor preocupacin de

los defensores de los derechos indgenas29. La discrecionalidad
del sector mencionada se reflejara en las ltimas decisiones del
Ejecutivo y del MINEM de pasar por alto la implementacin de la
consulta previa en 14 proyectos mineros con el afn de destrabar
los procesos para su aprobacin30.
Conclusiones: continuidades y diferencias

Desde la dcada del 90, la ideologa neoliberal se instal en el
pas como hegemnica. El correlato de esta mirada en relacin a
las industrias extractivas ha sido su defensa a ultranza como la
nica va para salir de la pobreza y del subdesarrollo en el pas.
Las buenas cifras macroeconmicas en relacin a la exportacin
primaria de metales y los altos precios han sido parte de los argumentos que sustentan esta visin. A pesar de un contexto de conflictividad social creciente en relacin a la industria extractiva, no
se ha logrado mermar la hegemona de esta visin y, al contrario,
se ha endurecido considerando a todos aquellos que se muestran
en disonancia como antidesarrollistas y retrgrados, incluso en
aquellos que muestran posiciones intermedias.
Con el triunfo de Ollanta Humala el 2011, cierto grupo de la
poblacin consider que habra algunos cambios en esta visin.
Sin embargo, dos conflictos de gran envergadura como Conga y
Espinar hicieron retroceder al gobierno y endurecer sus medidas,
lo que demostr la continuidad de estas visiones as como su
hegemona. A diferencia de lo visto en el periodo de Garca, en el
actual gobierno se han alzado algunas voces disonantes, incluso
29
Gamboa, Csar y Snoeck, Sbastien. Anlisis crtico de la consulta previa en el Per.
Informes sobre el proceso de reglamentacin de la Ley de Consulta y del Reglamento. Lima:
Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indgenas de la Coordinadora Nacional de Derechos
Humanos, 2012.
30
Per: Primer ministro confa en destrabar 14 proyectos mineros de la consulta
previa. servindi.org, Lima, 20 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/MOHzt
77
dentro del gobierno central, lo que ha permitido algunos avances

en relacin al tema medioambiental y la dacin de normas tan
importantes como la Ley de Consulta Previa. Sin embargo, debido
a la amplia legitimidad de la visin empresarial y de la hegemona
de la visin de desarrollo extractivista, algunas de estas medidas
estn en riesgo de frenarse o incluso de no implementarse. Muestra de ello es la declaracin del presidente y del premier para
impulsar una mayor flexibilidad y celeridad para la aprobacin
de los estudios ambientales de proyectos mineros, con el afn de
no perder competitividad internacional31. Cabe resaltar que parte
de estas medidas implicara no implementar la consulta previa en
comunidades de la sierra.
Por otra parte, no hubo cambios importantes en relacin a la
criminalizacin de la protesta. Las medidas adoptadas para enfrentar los conflictos de Conga y Espinar, dadas ni bien inaugurado
el gobierno de Ollanta Humala (represin policial, militarizacin
de las zonas en conflicto y persecucin judicial a los lderes y
organizadores de las movilizaciones) son una muestra de ello. Si
bien con la salida del gabinete Valds se pens que podra existir
algn cambio positivo en la forma de enfrentar represivamente las
movilizaciones, los enfrentamientos en Caaris durante diciembre
del 2012 y enero del 2013 lo desmienten, ya que hubo cinco heridos
en estas movilizaciones. La derogacin de las medidas dadas en el
gobierno de Garca al respecto, por ejemplo el decreto legislativo
982, debera ser un reflejo de la buena voluntad y el cambio del
actual gobierno para enfrentar la conflictividad social del pas.
Finalmente, es poco el avance en la gestin de los conflictos de
parte del Ejecutivo. El tratamiento de los mismos en espacios ad hoc
es una continuidad de la lgica dejada por el anterior gobierno.
La lgica conspirativa que lleva a deslegitimar las demandas,
as como a los dirigentes, ha sido una prctica constante de las
31
Al respecto se pueden ver varias notas aparecidas en las ltimas semanas de
abril y las primeras de mayo en el diario Gestin (www.gestin.pe).
78
anteriores y la actual gestin que cierra el camino del dilogo y

la prevencin. Si bien el tratamiento de los mismos ahora se ha
traducido en ampliar los programas de desarrollo e inversin
pblica, esto no necesariamente repercute en una disminucin
de la conflictividad, ya que sus causas no estn directamente
relacionadas con el nivel de pobreza y exclusin, sino en condiciones favorables para la inversin extractiva, la que bien puede
implicar ingresos para la poblacin local, pero con un alto riesgo
de afectar sus estilos de vida y condiciones medioambientales.
En la medida que el Estado siga actuando como un actor ausente
en estos escenarios y no comprenda estas razones de fondo, los
conflictos continuarn.
En este sentido, se trata de proponer nuevas visiones de desarrollo que logren posicionarse como vlidas y viables, las que
finalmente nos permitan avanzar en escenarios polticamente ms
vivibles y menos inestables.
A propsito de la consulta previa*

Jess Cspedes A.
Introduccin
Desde mediados del siglo XX se ha desarrollado una creciente
conciencia acerca de la compleja problemtica afrontada por
los pueblos indgenas, motivo por el cual se inici una amplia y
profunda discusin para definir la naturaleza y el alcance de sus
derechos. El cuerpo normativo creado como consecuencia de ello
cobra an ms importancia y nuevo sentido en el contexto de la
globalizacin. Efectivamente, en un mundo cuyo crecimiento
econmico requiere de una incesante actividad de extraccin de
recursos naturales, en particular en los pases en desarrollo, los
derechos reconocidos de los pueblos indgenas son o pueden ser
sistemticamente vulnerados, dado que muchos de esos recursos
se hallan en o debajo de sus tierras y territorios.
En este contexto, uno de los ms importantes derechos de los
pueblos indgenas es el de la consulta previa, esto es, la facultad de
la que gozan para que, en el marco de un proceso de participacin
y dilogo interculturales, puedan escuchar al Estado sobre los
planes, programas, proyectos y medidas (legislativas o administrativas) susceptibles de afectarlos directamente, con la finalidad
de evaluar, estudiar y analizar los posibles cambios, beneficiosos
o perjudiciales, que los mismos podran acarrear para sus vidas.
* Texto elaborado para el Grupo Propuesta Ciudadana - GPC
82
El presente documento, dividido en cuatro partes, tiene por

objetivo ofrecer una visin analtica del proceso de implementacin y aplicacin del derecho de consulta previa en el Per, el
mismo que ha generado una serie de discusiones e interrogantes.
La primera parte es un breve recuento de la historia del Convenio
169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y su relacin con el Estado peruano. La segunda parte identifica algunos
puntos crticos a partir de una lectura comparativa de los contenidos del Convenio 169 de la OIT, la ley de consulta previa y su
reglamento. La tercera parte aborda la problemtica referente a
los instrumentos establecidos para viabilizar la implementacin
de la consulta previa en el Per, es decir, la Base de Datos Oficial
de Pueblos Indgenas u Originarios y la gua metodolgica. Por
ltimo, la cuarta parte indaga sobre los avances y contratiempos
relativos a la aplicacin del primero de los cinco procesos de
consulta previa anunciados para el presente ao, puesto que
establecer una pauta para los siguientes.
Breve recuento de la historia del Convenio 169

de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)1
y su relacin con el Estado peruano
El Convenio 169 de la OIT, adoptado en 1989, fue precedido
por el convenio 107 de 1957. Este ltimo fue rechazado por las
organizaciones indgenas porque considera a los pueblos indgenas
como menos desarrollados en relacin con el resto de la
poblacin, planteando el objetivo de integrarlos progresivamente
en la vida de los pases miembros. Efectivamente, el convenio
107 se basa en el supuesto de que los pueblos indgenas son una
suerte de sociedades temporarias destinadas a desaparecer con
1
El nombre completo del convenio es: Convenio OIT N 169 sobre pueblos
indgenas y tribales en pases independientes. Ver en: http://goo.gl/svoC8
Jess Cspedes A.
83
la modernizacin, siendo su destino el ser integradas al resto

de las sociedades ya desarrolladas. En otras palabras, dicho
convenio fue duramente cuestionado debido a su concepcin
unilineal y excluyente del desarrollo y su consecuente carcter
integracionista: no existe una sola forma de desarrollo al que todas
las sociedades tienen que apuntar inexorablemente, desconociendo
y pisoteando su irreductible diversidad tnica y cultural.
El Convenio 169 de la OIT, que supera en gran medida dicha
concepcin, fue aprobado en 1993 por el Congreso Constituyente
Democrtico del Per y ratificado en 1994. Con jerarqua constitucional y carcter vinculante, entr en vigencia al ao siguiente.
No obstante, si bien reconoce una serie de derechos de los pueblos
indgenas, incluido el de consulta previa, no fue implementado ni
aplicado en el pas durante ms de una dcada y media. Cules
fueron las razones? Algunos acadmicos2 han indicado que esta
flagrante omisin se debe, en primer lugar, al predominio de una
mentalidad dualista, ya que entre los funcionarios pblicos y
jueces del pas se asume la idea de que la normatividad internacional no necesariamente se aplica. Pese a que el ordenamiento
jurdico del Per es monista, es decir, no distingue entre normas
internacionales y normas nacionales, la cultura burocrtica de los
funcionarios pblicos y jueces s diferencia claramente entre las
normas nacionales y las que supuestamente no lo son. De manera
que, al no existir una norma nacional que estableciera el derecho
a la consulta previa, simple y sencillamente no se consideraban
obligados a implementarlo y aplicarlo. En segundo lugar, es
innegable que esta mentalidad dualista es perfectamente compatible con los intereses de ciertas empresas privadas dedicadas
a las actividades extractivas y muy poco interesadas en mejorar
sus estndares de transparencia.
2
Entrevista a Marco Huaco, asesor de la congresista Vernika Mendoza (25 de
marzo del 2013).
84
As entonces, con el Convenio 169 de la OIT reducido en la

prctica a una condicin meramente declarativa, se produjeron
los trgicos sucesos de Bagua (en junio del 2009). El denominado
Baguazo3, que produjo la muerte de decenas de personas (entre
policas y miembros de los pueblos indgenas amaznicos), desencaden en la opinin pblica nacional una intensa preocupacin
por la problemtica de los pueblos indgenas y sus desconocidos
derechos, multiplicndose las voces que reclamaban, en consecuencia, la implementacin y aplicacin del derecho a la consulta
previa. Es as que, meses despus, se aprob la autgrafa de la ley
de consulta previa (en mayo del 2010), la misma que fue observada
por el presidente Alan Garca en junio de ese ao, empeado en
restringir su aplicacin hasta donde sea posible. Sin embargo, a
pocos das de iniciado el mandato de Ollanta Humala, fue aprobada por unanimidad en el Congreso de la Repblica, ingresando
a la Presidencia del Consejo de Ministros en agosto del 2011, y
finalmente promulgada en setiembre del mismo ao.
Pese a considerarla un gran avance, algunas organizaciones
indgenas cuestionaron la ley de consulta previa al juzgar que no
recoge la letra y el espritu del Convenio 169 de la OIT. En ese
marco se inici el proceso de consulta del reglamento de la ley
de consulta previa, durante el cual el Estado peruano, en gran
medida convencido de que toda demora bloqueara proyectos e
inversiones, dispuso tiempos muy cortos para que las organizaciones indgenas conocieran, entendieran y discutieran los alcances
del mismo. A ello habra que aadir que dichas organizaciones
se mostraron incapaces de articular esfuerzos para asumir una
3
El 5 de junio del 2009 se produce el denominado Baguazo, llamado as por

comprender sucesos en la ciudad de Bagua y sus cercanas, en el Departamento de
Amazonas. Luego de varios meses de protestas de diversos pueblos de la Amazona
contra los decretos legislativos 1015, 1073, 994, 1020, 1064, 1081 y 1090 que las
organizaciones indgenas consideraban lesivos a sus derechos, se produce el desalojo
de cientos de manifestantes por parte de la polica en la denominada Curva del
Diablo, produciendo decenas de muertos entre indgenas y policas.
Jess Cspedes A.
85
posicin conjunta: mientras dos de ellas (la Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per CONAP y la Confederacin
Campesina del Per CCP) mantuvieron su posicin de continuar
con el proceso de reglamentacin, aunque con algunos cambios,
las cuatro restantes (la Asociacin Intertnica de Desarrollo de
la Selva Peruana AIDESEP, la Confederacin de Comunidades Afectadas por la Minera CONACAMI, la Confederacin
nacional Agraria CNA y la Organizacin Nacional de Mujeres
Indgenas Andinas y Amaznicas del Per ONAMIAP) consideraron que era necesario realizar cambios en la ley de consulta
previa antes de su reglamentacin. Finalmente, estas ltimas se
retiraron del proceso. En suma, el mencionado reglamento no
fue el fruto de un dilogo intercultural sino el resultado de una
accidentada y acelerada negociacin entre quince viceministerios
y solo dos organizaciones indgenas (la CONAP y la CCP).
Para empeorar esta situacin, la versin final del reglamento
aprobado por el Poder Ejecutivo no respeta los acuerdos adoptados con las organizaciones indgenas, pues no toma en cuenta
sus propuestas en los puntos discrepantes e introduce normas no
consultadas con ellas. Al respecto, la cuestin de la representatividad indgena es muy aleccionadora en tanto restringe la competencia de los representantes de las organizaciones de alcance
regional o nacional: en su artculo 3 literal i dispone que En el
caso de actos administrativos, el proceso de consulta a los pueblos
indgenas se realiza a travs de sus organizaciones representativas
locales; en el literal m se indica que representante es la Persona
natural, miembro del pueblo indgena, que pudiera ser afectada
directamente por la medida a consultar; y en su artculo 10 numeral 3 seala que La falta de organizaciones representativas o
representantes no es obstculo para la realizacin de un proceso
de consulta, debiendo la entidad promotora adoptar las medidas
necesarias para hacer posible la consulta al o los pueblos indgenas
que pudieran ser afectados.
86
El Convenio 169 de la Organizacin Internacional del

Trabajo (OIT), la ley de consulta previa4 y su reglamento5
Como lo indicamos en la introduccin, en esta segunda parte identificaremos algunos puntos crticos a partir de una lectura comparativa
de los contenidos del Convenio 169 de la OIT, la ley de consulta previa
y su reglamento. Los puntos crticos relevantes que hemos encontrado son los referidos a la identificacin de los pueblos indgenas a
ser consultados, los casos de aplicacin de la consulta previa, si las
concesiones deben otorgarse antes o despus de la misma, la validez o
nulidad de las que ya han sido otorgadas de manera inconsulta luego
de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT y la facultad
otorgada al Estado de tomar la decisin final en caso la consulta
previa no logre un acuerdo con los pueblos indgenas.
Cules son los criterios para identificar

a los pueblos indgenas?
Es importante sealar que existe una marcada tendencia estatal y
empresarial a utilizar criterios excesivamente restrictivos respecto
de lo que se entiende por pueblo indgena6. El objetivo es negar a
las comunidades campesinas de la costa y la sierra su condicin de
indgenas para impedir que ejerzan su derecho a la consulta previa
y, de esta manera, blindar a las miles de concesiones mineras que
abarcan gran parte de sus tierras y territorios. Es decir, librarlas
de la posibilidad de ser sometidas a procesos de consulta previa.
4
El nombre completo de la ley es: Ley del derecho a la consulta previa a los
pueblos Indgenas u originarios, reconocido en el convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT). Ver en: http://goo.gl/mhY5k
5
Se denomina: Reglamento de la Ley N 29785, Ley del Derecho a la Consulta
Previa a los Pueblos Indgenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). Ver en: http://goo.gl/b1clj
6
Leer al respecto: Sifuentes, Marco. La Consulta Previa: una fuente de conflictos
dentro y fuera del gobierno. La Repblica, Lima, 05 de marzo del 2013. Ver en: http://
goo.gl/1vsxL
Jess Cspedes A.
87
En esa lnea, no han sido pocos los voceros estatales o empresariales

que, por ejemplo, han sostenido que la comunidad campesina de
San Juan Bautista de Caaris (Lambayeque), actualmente enfrentada al proyecto Caariaco, no es un pueblo indgena porque ha
experimentado un proceso de mestizaje7. Asimismo, el proceso de
consulta previa que se iba a realizar en la comunidad campesina
de Nueva Esperanza de Mollepia (Apurmac), en cuyo territorio
el proyecto Angostura va a iniciar su fase de exploracin, ha sido
suspendido abrupta y misteriosamente8.
Sin embargo, el Convenio 169 de la OIT, en su artculo 1 literal
b, es muy claro cuando seala, entre otros criterios, que los pueblos indgenas son aquellos que descienden de poblaciones que
habitaban en el pas o en una regin geogrfica a la que pertenece
el pas en la poca de la conquista o la colonizacin o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y conservan todas sus
propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas,
o parte de ellas. Y si bien la ley de consulta previa en su artculo
7 se muestra mucho ms restrictiva cuando utiliza criterios como
descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio
nacional e instituciones sociales y costumbres propias, no menos
cierto es que su reglamento en el artculo 3 literal k refiere como
pueblo indgena a todo aquel que desciende de poblaciones que
habitaban en el pas en la poca de la colonizacin y conserva
todas sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y
polticas, o parte de ellas. Es ms, para sortear toda contradiccin
entre el Convenio 169 de la OIT y la ley de consulta previa, el reglamento en el artculo 3 literal k seala expresamente: Los criterios
establecidos en el artculo 7 de la Ley deben ser interpretados en
el marco de lo sealado en artculo 1 del Convenio 169 de la OIT.
7
Sobre la condicin indgena de la comunidad de San Juan Bautista de Caaris,

leer: Zapata, Antonio. El conflicto en Caaris. La Repblica, Lima, 30 de enero del
2013. Ver en: http://goo.gl/28hsa
8
Sifuentes, Marco. La Consulta Previa: una fuente de conflictos dentro y fuera
del gobierno. La Repblica, Lima, 05 de marzo del 2013. Ver en: http://goo.gl/1vsxL
88
En otras palabras, si una comunidad campesina serrana o costea

cumple con los criterios establecidos por el Convenio 169 de la OIT,
debe ser reconocida como pueblo indgena y ejercer los derechos
correspondientes.
En qu casos se procede a aplicar el derecho

de consulta previa?
El Convenio 169 de la OIT establece que los pueblos indgenas
tienen el derecho de ser consultados respecto de las medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.
En la ley de consulta previa, artculo 2, puede leerse que: Es el
derecho de los pueblos indgenas u originarios a ser consultados en
forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que
afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia
fsica, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. Tambin
corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programas
y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente estos derechos. Por su parte, en el reglamento de la ley
de consulta previa, su artculo 3, en sus literales i y j, no hace sino
confirmar que se sometern a consulta todas aquellas medidas
administrativas o legislativas que puedan afectar directamente
los derechos colectivos de los pueblos indgenas.
Al respecto, debemos aclarar que una medida, plan, programa o proyecto determinado puede afectar tanto negativa
como positivamente a una comunidad y que, en ambos casos, es
imperiosa la necesidad de llevar a cabo una consulta previa. Es
decir, constituye un error asumir que solo son susceptibles de ser
consultados aquellos planes, programas, proyectos o medidas
que muy probablemente sern perjudiciales, prescindiendo de
los procesos de consulta previa cuando se considera que sern
beneficiosos para los pueblos indgenas. Esta perspectiva errnea
es la que subyace en el reglamento cuando establece en la dcimo
Jess Cspedes A.
89
quinta disposicin complementaria, transitoria y final, que: La

construccin y mantenimiento de infraestructura en materia de
salud, educacin, as como la necesaria para la provisin de servicios pblicos que, en coordinacin con los pueblos indgenas,
est orientada a beneficiarlos, no requerirn ser sometidos al
procedimiento de consulta. Si bien se menciona la necesidad de
coordinar con los pueblos indgenas, el Estado parece estar retomando una vieja postura decimonnica al comportarse como un
ente civilizador paternalista que omite consultarles previamente
toda vez que, supuestamente, los va a beneficiar.
De igual manera, no hay que confundir afectacin directa
con afectacin inmediata, es decir, los pueblos indgenas que
podran verse afectados directamente por una medida determinada no son solo aquellos ubicados en las inmediaciones o en el
rea de influencia directa de la misma. Por ejemplo, un proyecto
minero o petrolero ubicado en una cabecera de cuenca podra
afectar directamente no solo a los pueblos indgenas colindantes,
sino a otros ubicados a mayores distancias. Esta aclaracin es necesaria para no adoptar un enfoque muy restrictivo del trmino
afectacin directa, toda vez que los pueblos indgenas ubicados
en el rea de influencia directa de alguna medida no son los nicos
que podran verse directamente afectados a mediano o largo plazo
con la aplicacin de la misma.
Un proceso de consulta previa debe iniciarse antes

o despus de las concesiones?
Uno de los puntos ms candentes de discusin es el referente al
momento en que debe iniciarse un proceso de consulta previa9 en
los casos de exploracin y explotacin de recursos naturales. Al
9
Respecto de este polmico punto, leer: Castillo, Pedro. La concesin minera

debe ser consultada. larevistaagraria.org, Lima, 20 de marzo del 2013. Ver en: http://
goo.gl/jhMSJ
90
respecto, el Convenio 169 de la OIT indica en el artculo 15 que:

los gobiernos debern establecer o mantener procedimientos con
miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar
si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu
medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de
prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus tierras.
Lase bien, antes de emprender o autorizar. Cabe aclarar que
la concesin es la medida administrativa que autoriza o confiere
los derechos de exploracin y explotacin de recursos naturales
ubicados en el subsuelo, distinta y anterior a las medidas que
permiten emprender el inicio de exploracin y explotacin del
recurso. En otras palabras, de acuerdo con el Convenio 169 de
la OIT, los procesos de consulta previa deberan iniciarse antes
del otorgamiento de las concesiones y no solamente antes de las
medidas que faculten el inicio de la exploracin y explotacin.
No obstante, el reglamento de la ley de consulta previa, en el
artculo 3 literal i, y en el artculo 6, hace referencia solo a aquella
medida administrativa que faculte el inicio de la actividad de
exploracin y explotacin. Si recordamos la forma como se llev
a cabo la consulta del reglamento de la ley de consulta previa, no
debera extraarnos que la imposicin de disposiciones como esta
provoque el mayoritario rechazo de las organizaciones indgenas.
Son vlidas o nulas las concesiones inconsultas otorgadas

despus de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT
y antes de la promulgacin de la ley de consulta previa?
Uno de los puntos ms crticos es aquel que concierne a la validez
de las concesiones mineras y petroleras posteriores a la entrada en
vigencia del Convenio 169 de la OIT. Es conocido que ninguna de
ellas, aproximadamente 90 mil desde 1995 hasta la actualidad, ha
sido sometida a un proceso de consulta previa. Debemos recordar
que el Convenio 169 de la OIT tiene rango constitucional y que
Jess Cspedes A.
91
con o sin desarrollo normativo y reglamentario es vinculante y

exigible desde su entrada en vigencia: el hecho de que la ley de
consulta previa haya sido promulgada ms de una dcada y media
despus, no significa que antes no existiese el mencionado derecho.
Al respecto, la ley de consulta previa omite al Convenio 169 de la
OIT cuando dispone en la segunda disposicin complementaria
y final que no modifica o deroga medidas legislativas ni deja sin
efecto medidas administrativas dictadas con anterioridad a su
vigencia. Debemos concluir, por lo tanto, que las mencionadas
concesiones son invlidas o nulas en tanto constituyen medidas
legislativas o administrativas inconsultas.
No obstante, compartiendo la preocupacin de algunos acadmicos y tomadores de decisiones, somos conscientes de que una
declaracin de invalidez o nulidad sin modulacin alguna de las
consecuencias de este acto generara una inestabilidad que podra
costarle al Estado una oleada de demandas, la inviabilidad de su
poltica energtica e incluso la gobernabilidad. Por lo tanto, como
ya lo han propuesto otros10, lo ms conveniente sera otorgarle al
Poder Ejecutivo un plazo razonable para realizar la consulta de
las medidas legislativas y administrativas posteriores a la entrada
en vigencia del Convenio 169 de la OIT y anteriores a la promulgacin de la ley de consulta previa. De esta manera sera posible
la adecuacin de las concesiones al mencionado convenio. Ahora
bien, querr el Poder Ejecutivo optar por ese camino?
A quin le corresponde la decisin final tras la culminacin

de un proceso de consulta previa?
Es necesario recordar que el Convenio 169 de la OIT, en el artculo
6 literal a, seala que los gobiernos tienen el deber de consultar a
10
Resulta imprescindible leer: Ruiz, Juan Carlos. Son vlidas las concesiones
mineras y petroleras no consultadas?. alainet.org, Quito, 23 de agosto del 2012. Ver
en: http://goo.gl/AqToa
92
los pueblos indgenas mediante procedimientos apropiados y en

particular a travs de sus instituciones representativas, cada vez
que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles
de afectarles directamente. Adems, se complementa y refuerza
esta disposicin a travs del artculo 7 numeral 1 del convenio,
segn el cual los pueblos indgenas u originarios tienen el derecho
de decidir sus propias prioridades en lo que atae al proceso de
desarrollo, en la medida en que ste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o
utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo econmico, social y cultural. Adems,
dichos pueblos debern participar en la formulacin, aplicacin
y evaluacin de los planes y programas de desarrollo nacional y
regional susceptibles de afectarles directamente.
No obstante, pese a lo anterior, en ningn artculo del convenio se afirma que, si en caso un proceso de consulta previa no
culminara en un acuerdo o consentimiento, los pueblos indgenas
tienen el poder de vetar una decisin final tomada por el Estado11.
En ese sentido, tanto la ley de consulta previa, a travs del artculo
15, como su reglamento, en el artculo 23 numeral 1, establecen
que la decisin final sobre la aprobacin de una medida legislativa
o administrativa corresponde al Estado. Dicho de otra manera,
11
En relacin con este punto crtico, es importante indicar que la Declaracin
de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas (aprobada por
la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2007) establece en sus
artculos 3 y 4 que los pueblos indgenas tienen derecho a la libre determinacin y,
en consecuencia, a la autonoma o al autogobierno en las cuestiones relacionadas
con sus asuntos internos y locales. Consecuentemente, en su artculo 19, indica
que: Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos
indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar
y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su
consentimiento libre, previo e informado. Sin embargo, como en el caso del Convenio
169 de la OIT, ninguno de sus artculos permite responder con certeza a la pregunta
clave: si no se lograra obtener el mencionado consentimiento libre, previo e informado,
el Estado se inhibira de tomar una decisin final? Ver la Declaracin de las Naciones
Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas en: http://goo.gl/IDecT
Jess Cspedes A.
93
si bien la consulta previa tiene como finalidad lograr un acuerdo

con los pueblos indgenas o su consentimiento respecto de la aprobacin de una medida legislativa o administrativa que los afecte
directamente, dicho acuerdo o consentimiento no es de ninguna
manera un requisito imprescindible para que el Estado tome una
decisin final (excepto en casos muy especficos, como traslados de
poblacin, almacenamiento o deshecho de materiales peligrosos,
desarrollo de actividades militares en territorios indgenas, etc.).
Creemos que esta es la principal y ms riesgosa contradiccin
del ordenamiento jurdico de la consulta previa: promueve el dilogo con los pueblos indgenas en la medida en que se les consulta
las medidas a tomar, pero, en ltima instancia, es el Estado el
decisor final. Riesgosa contradiccin porque genera expectativas
en los pueblos indgenas de que sus opiniones sern tomadas en
cuenta para finalmente pasarlas por encima. Como muchos han
advertido ya, esta contradiccin es potencialmente generadora
de una mayor conflictividad entre Estado, empresas privadas y
pueblos indgenas, cuando se supone que dicho ordenamiento
jurdico y su implementacin y aplicacin constituyen el mejor
medio para acabar con los conflictos.
Los instrumentos para la implementacin

de la consulta previa
La Base de Datos Oficial de Pueblos Indgenas u Originarios
Cules son los pueblos que cumplen con los criterios necesarios
para ser considerados indgenas?, dnde viven?, cules son las
concesiones mineras y petroleras inconsultas que se superponen a
las tierras y territorios de dichos pueblos? Para responder a estas
y otras preguntas, es imprescindible contar con la Base de Datos
Oficial de Pueblos Indgenas u Originarios.
94
Como es de conocimiento pblico, la ley de consulta previa en

su primera disposicin complementaria final considera al Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura como el
rgano tcnico especializado en materia indgena del Poder Ejecutivo y, en cuanto tal, en el artculo 19 literal f, le asigna como una
de sus funciones la de Elaborar, consolidar y actualizar la base
de datos relativos a los pueblos indgenas u originarios y sus instituciones u organizaciones representativas. Lamentablemente, el
Viceministerio de Interculturalidad ha postergado varias veces la
publicacin de tan importante instrumento e incluso ha llegado a
manifestar que el mismo no constituye un medio imprescindible
para llevar a cabo los cinco procesos de consulta previa anunciados para el presente ao. Se ha argumentado que la mencionada
base de datos no es constitutiva de derechos (figurar o no en ella
no otorga o niega a un pueblo indgena el derecho a la consulta
previa) y que, por lo tanto, su publicacin no es imperiosa; no
obstante, es evidente que constituye un importante instrumento
referencial para que las diversas entidades estatales promotoras
puedan proceder a llevar a cabo los procesos de consulta previa.
As entonces, surge una interrogante ineludible: en qu instrumento referencial se apoyarn las entidades estatales promotoras
de dichos procesos de consulta previa si no cuentan con una Base
de Datos Oficial de Pueblos Indgenas? Es evidente que, ante su
ausencia, es muy probable que se cometan una serie de arbitrariedades a la hora de identificar a los pueblos indgenas implicados
en un determinado proceso de consulta previa, deslegitimando
as los procesos, creando las condiciones para una mayor conflictividad, cuando de lo que se trata es de propiciar precisamente
todo lo contrario.
A lo anterior se suma otra complicacin: la Directiva N 03-2012/
MC, aprobada por la Resolucin Ministerial N 202-2012-MC, con el
objeto de regular el funcionamiento de la base de datos, incorpora
dos nuevos elementos objetivos, lengua y tierras comunales,
Jess Cspedes A.
95
para el reconocimiento de un pueblo indgena, sosteniendo que

ambos dan cuenta de una continuidad histrica desde tiempos
anteriores al establecimiento del Estado. Esto contraviene abiertamente lo dispuesto tanto en el Convenio 169 de la OIT como en la
ley de consulta previa y su reglamento. Detrs de la incorporacin
de estos dos nuevos elementos objetivos est la equvoca idea de
que los pueblos indgenas se hallan congelados en el tiempo y
el espacio, impermeables a los efectos de los cambios histricos.
Efectivamente, un pueblo indgena puede haber perdido su lengua
originaria y haber abandonado sus tierras y territorio debido a
una serie de circunstancias, conservando al mismo tiempo parte
de sus instituciones y, sobre todo, la autoconciencia de su condicin de tal.
Todo parece indicarnos que la estrategia del gobierno actual
es postergar en la medida de lo posible la publicacin de la base
de datos con el objetivo de evitar responder a las preguntas con
las que abrimos este apartado (quines son los pueblos indgenas
y dnde viven?, qu concesiones se superponen a sus tierras y
territorios?).
La gua metodolgica12
De acuerdo con el reglamento, en su artculo 28 numeral 8, otra de
las funciones del Viceministerio de Interculturalidad es: Dictar
una Gua Metodolgica para la implementacin del derecho de
consulta. Es importante enfatizar que este instrumento es an ms
importante que la base de datos, toda vez que define la serie de
pasos necesarios para llevar a cabo los procesos de consulta previa.
Con poco menos de un ao de retraso, en abril del 2013 la gua
fue publicada y presentada como una herramienta cuya finalidad
12
El documento se denomina: Gua Metodolgica para procesos de Consulta
previa a los pueblos indgenas. Ver en: http://goo.gl/uzfVs
96
es alcanzar orientaciones prcticas a los/as funcionarios/as que

aplicarn la Consulta en el desarrollo de los procesos que lleven
a cabo. Asimismo, indica que dichos procesos deben desarrollarse sobre la base de criterios de flexibilidad, interculturalidad,
gnero y participacin, en el marco del respeto de derechos y el
principio de buena fe.
De acuerdo con lo dispuesto por la ley de consulta previa y
su reglamento, la gua metodolgica indica que las etapas de un
proceso de consulta previa son: 1) Identificacin de la medida a
consultar; 2) Identificacin de los pueblos indgenas a ser consultados y sus organizaciones representativas; 3) Publicidad de
la medida; 4) Informacin; 5) Evaluacin interna de los pueblos
indgenas; 6) Dilogo entre el Estado y los pueblos indgenas; y
7) Decisin.
Ahora bien13, en lo referente a la identificacin de los pueblos
indgenas, debemos resaltar que la gua metodolgica, a diferencia
de la ley de consulta previa y en consonancia con el reglamento, se
basa explcitamente en los criterios mencionados por el Convenio
169 de la OIT. Por otro lado, en contraposicin a la Directiva N
03-2012/MC, aprobada por la Resolucin Ministerial N 202-2012MC con el objeto de regular el funcionamiento de la base de datos,
aclara que la lengua y las tierras comunales constituyen solo indicadores de criterios objetivos y no criterios objetivos en s mismos.
Es ms, indica que: Es posible que exista un pueblo indgena sin
lengua indgena y tierra comunal. Pero para determinarlo se debe
contar con informacin que d cuenta de presencia conjunta de
criterios objetivos y el criterio subjetivo.
No obstante, la gua metodolgica ha sido duramente cuestionada cuando seala, apoyndose en la informacin proporcionada
13
Las siguientes lneas se apoyan en: Snoeck, Sbastien. Gua Metodolgica Consulta a los Pueblos Indgenas. Viceministerio de Interculturalidad - Febrero 2013.
Observaciones Preliminares. Lima: Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR),
2013. Ver en: http://goo.gl/2sFyu
Jess Cspedes A.
97
por el Ministerio de Cultura hasta el momento, que se han identificado a cincuenta y dos (52) pueblos indgenas pertenecientes a
diecisiete (17) familias lingsticas. En efecto, no han sido pocas
las voces que han afirmado que dicha relacin es incompleta y
omite a diferentes pueblos indgenas pertenecientes a la familia lingstica quechua, como por ejemplo los Caaris. Asimismo, tales
voces crticas no han dejado de remarcar la imperiosa necesidad
de modificar la mencionada lista contando con la imprescindible
participacin de los pueblos indgenas y sus organizaciones representativas.
La gua metodolgica nos recuerda que las medidas susceptibles de ser consultadas son aquellas que pueden afectar
los derechos colectivos de los pueblos indgenas, brindndonos
interesantes precisiones al respecto. Con todo, no menciona el
derecho a la proteccin del medioambiente de los territorios habitados por dichos pueblos. Por otro lado, no precisa o aclara que
las medidas que pueden afectar directamente los mencionados
derechos colectivos no son solo aquellas que regulan directamente
esos derechos, sino tambin las que sin tener ese objeto pueden
afectar a los pueblos indgenas de manera especfica. Por lo dems,
indica claramente que la afectacin directa puede ser negativa o
positiva, aunque, en la lnea del reglamento, mantiene las medidas
relativas a la construccin y mantenimiento de infraestructuras
de servicios pblicos fuera del alcance de aplicacin del derecho
a la consulta previa.
En lo referente a los casos relacionados a recursos naturales,
la gua metodolgica reafirma lo establecido por el Convenio 169
de la OIT, es decir, que el/la funcionario/a estatal debe realizar
procesos de consulta antes de dar inicio a la actividad o proyecto;
o de autorizar a la Administracin para la suscripcin de contratos
con el mismo fin, y debe tambin brindar a los pueblos indgenas la
informacin y alcances sobre el acto administrativo a consultar. El
resultado del proceso de consulta servir para determinar el grado
98
de afectacin del acto administrativo respecto a los derechos

colectivos de los pueblos indgenas. As entonces, como ya lo
dijimos lneas arriba, el momento idneo para iniciar un proceso de
consulta previa no es el inmediatamente anterior al otorgamiento
del permiso para iniciar la actividad o proyecto, sino el previo
a la suscripcin de todo contrato que autorice la exploracin o
explotacin de recursos naturales (concesin).
Si bien la gua metodolgica confirma que es la entidad promotora de la consulta previa la que toma la decisin final, precisa
que esta debe tomar en cuenta: 1) El respeto a las normas de orden
pblico, los derechos fundamentales y las garantas establecidas por
la Constitucin Poltica y la legislacin vigente; 2) El cumplimiento
con la legislacin ambiental; y 3) La preservacin de la supervivencia de los pueblos indgenas y sus derechos colectivos. En ese
sentido, en caso no se alcance un acuerdo, le entidad promotora
deber procurar que la medida est orientada a: 1) Garantizar los
derechos colectivos de los pueblos indgenas, as como los derechos
a la vida, integridad y pleno desarrollo; y 2) Promover la mejora de
la calidad de vida de los pueblos indgenas. Consideramos que estas
precisiones son positivas en tanto constituyen importantes condiciones que las entidades promotoras de los procesos de consulta
previa no debern pasar por alto a la hora de tomar una decisin
final. Sin embargo, tomando en cuenta que uno de los objetivos de
la implementacin y aplicacin del derecho a la consulta previa es
eliminar o reducir la conflictividad social, creemos que las mencionadas precisiones deberan figurar en la ley de consulta previa y su
reglamento, y no solo en un documento de carcter instrumental
como lo es la gua metodolgica.
El primer caso de consulta previa

Para el presente ao se ha anunciado la realizacin de cinco
procesos de consulta previa en nuestro pas: la licitacin del lote
Jess Cspedes A.
99
192 (ex-1AB), la definicin del rea de conservacin regional de

Maijuna, el reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre,
el reglamento de la ley de lenguas originarias y el Plan de Salud
Intercultural.
El primero de esos procesos ser una suerte de piloto que
establecer una pauta para los dems, de ah su gran importancia
y trascendencia.
El lote 192 se ubica en el departamento de Loreto, abarcando
una parte de las provincias de Alto Amazonas (distrito de Andoas)
y Loreto (distritos de Tigre y Trompeteros), es decir, la cuenca de
los ros Pastaza, Tigre y Corrientes. Se encuentra sobre territorios ancestrales indgenas, donde viven comunidades quechuas,
kichwas y achuar. Produce 17 638 barriles por da (11.74% de la
produccin total del pas) y tiene reservas probadas de 72 450 millones de barriles, siendo el ms rentable a nivel nacional. En 1971
fue entregado en concesin a la empresa Occidental Petroleum
Company (OXY), la principal responsable de los pasivos ambientales y sociales. A partir del ao 2000 es operado por la empresa
Pluspetrol, cuya concesin termina el 2015. Dada la proximidad
de una nueva licitacin, se ha tornado necesario un proceso de
consulta previa.
Perupetro es la entidad estatal promotora de este primer proceso de consulta previa, aunque hasta la fecha no cuenta con un
instrumento que el Viceministerio de Interculturalidad debi
haberle proporcionado haca meses: la Base de Datos Oficial
de Pueblos Indgenas u Originarios. Es decir, no dispone del
instrumento referencial para identificar a los pueblos indgenas
involucrados en este proceso de consulta previa. En la prctica
Perupetro ha identificado a diecinueve comunidades indgenas
y a las federaciones de las que forman parte (la Federacin
Indgena Quechua del Pastaza Fediquep, la Federacin de
Comunidades Nativas del Alto Tigre Feconat y la Federacin
de Comunidades Nativas del ro Corrientes Feconaco), con las
100
que elaborar conjuntamente el plan de consulta (instrumento

escrito que, segn el reglamento en su artculo 3 literal l, contiene
la informacin detallada sobre el proceso de consulta a realizarse,
el que debe ser adecuado a las caractersticas de la medida administrativa o legislativa y con un enfoque intercultural).
Tal como ya se mencion, uno de los puntos ms debatidos fue
el referente al momento en que deba llevarse a cabo la consulta
previa. Debe llevarse a cabo antes o despus de la licitacin, es
decir, antes o despus de la concesin del derecho de explorar
y explotar el mencionado lote? Al principio, varios sectores del
gobierno adujeron que, en tanto no constitua una autorizacin
para el inicio de actividades de exploracin y explotacin, la
concesin no afectaba directamente los derechos colectivos de
los pueblos indgenas y, en consecuencia, no debera ser materia
de una consulta previa. Sin embargo, como ya lo indicamos, el
Convenio 169 de la OIT es bastante claro al respecto y lo correcto
es realizar la consulta previa antes de la licitacin.
Pero el principal desencuentro entre el Estado y los pueblos indgenas guarda relacin con una demanda de estos ltimos: exigen
la remediacin de los pasivos ambientales y sociales provocados a
lo largo de ms cuarenta aos de actividad petrolera en la zona14,
as como las reparaciones e indemnizaciones correspondientes,
como condiciones ineludibles para la realizacin de la consulta
previa. Para las comunidades indgenas de la zona, el proceso de
consulta previa no es algo desvinculado de los pasivos ambientales
14
En el informe de Luis Hallazi, El derecho a la consulta previa en el lote 1
AB y su implementacin, puede leerse lo siguiente: Si damos cuenta del nivel de
contaminacin de estos territorios indgenas, uno de los informes ms reveladores
es el del Ministerio de Salud, a travs de la Direccin Ambiental (Digesa) donde se
evaluaron a 199 personas en total, de ellos 74 nios. En el informe se alerta que el 66.21%
de la poblacin infantil supera altamente el lmite establecido de plomo en la sangre
y en el 99.20% de la poblacin adulta, adems de plomo, tambin su sangre contiene
cadmio, cuya alta concentracin puede provocar cncer pulmonar, enfermedades del
corazn y rin, mientras que el plomo afecta al sistema nervioso y provoca daos al
cerebro. Ver en: http://goo.gl/IbMah
Jess Cspedes A.
101
y sociales que la actividad petrolera ha provocado. Ciertamente,

dos de los objetivos de la consulta previa son promover el dilogo
intercultural con los pueblos indgenas y brindar a los pueblos
indgenas la oportunidad de hacer un balance sobre los beneficios
y perjuicios que dicha actividad extractiva ha trado o podra
traer a la zona. Ahora bien, cmo van dialogar con el Estado en
un clima de confianza si este no remedia, repara e indemniza?,
cmo van a confiar en la nueva empresa privada que obtenga el
derecho de operar en el lote tras la licitacin?, cmo van a hacer
un balance sin tomar en cuenta lo sucedido durante las ltimas
cuatro dcadas?
Al parecer, las condiciones para realizar la primera consulta
previa no son las ptimas y podran propiciar el conflicto antes que
el dilogo, lo cual es preocupante, dado que este primer proceso
consultivo sentar un precedente para los venideros.
El debate sobre la revocatoria y las reformas

de la ley 26300
Voy a plantear tambin el derecho a la revocatoria. Hoy en da en

el Per, usted puede revocar un alcalde, un gobernador o presidente
regional, pero no puede revocar ni a congresistas ni a presidente de la
Repblica y eso crea impunidad. Creo en el principio de que el pueblo no
da a nadie un cheque en blanco, lo que el pueblo pone democrticamente
tambin lo puede sacar si no cumple, empezando por el presidente1.
La propuesta del presidente electo de comienzos de junio del 2011

para ampliar los alcances de este mecanismo de la democracia
directa, si bien no pas desapercibida, tampoco suscit un gran
debate en ese momento. Es que las preocupaciones de los actores
polticos estaban concentradas en lo que seran los detalles del
programa econmico y los anuncios que se haran en la toma
de mando del presidente Ollanta Humala. Si bien ese 28 de julio
no hubo el anuncio de una propuesta de reforma constitucional
al respecto, ni al ao siguiente, dos aos despus y luego del
dramatismo que hemos experimentado en este proceso de
revocatoria, segn dijo el presidente del Tribunal Constitucional
(en referencia a la consulta popular realizada en Lima2), polticos,
juristas y legisladores vuelven sus ojos sobre la Ley de los Derechos
de Participacin y Control Ciudadanos (ley n. 26300), la madre
del cordero.
1
Ollanta Humala plantea la revocatoria de mandato para presidente y
congresistas. El Universo, Guayaquil, 7 de junio del 2011. Ver en: http://goo.gl/i91Mn
2
Urviola, Oscar. Revocar la revocatoria?. El Peruano, Lima, 18 de marzo del
2013.
106
El debate sobre la revocatoria y las reformas de la ley 26300
Las reglas de juego son muy importantes en los procesos polticos en general y, en particular, en la democracia procedimental.
Estas, para funcionar, no solo deben ser justas sino aceptadas por
todos los actores. Por eso resultan un poco raras las circunstancias
en que la mayora gubernamental acept aprobar la ley n. 26300
en el Congreso Constituyente Democrtico (CCD) de mediados
de 1994 (una audacia democrtica, vista en perspectiva histrica),
puesto que a esas alturas no caba duda que el rgimen era autoritario y la institucionalidad democrtica precaria. Una paradoja
ms de las que suelen suceder en la poltica peruana con reformas
importantes dadas por gobiernos autoritarios, como por ejemplo,
la reforma agraria de Velasco, el voto para las mujeres aprobado
por el rgimen de Odra y el seguro social bajo el general Benavides.
Sin tomar en cuenta el proceso de revocatoria realizado este
ao en Lima Metropolitana, la aplicacin de la ley n. 26300 entre
los aos 1997 y 2012 muestra lo siguiente (ver cuadro n. 1).
Del universo de kits adquiridos por los promotores para la
recoleccin de firmas de adherentes (5281), el nmero de los
que consiguieron las firmas necesarias, logrando convocar as
consultas en sus distritos electorales (algunos en ms de una
ocasin), se redujo a solo una quinta parte. El 95% de los distritos
en los que se han realizado consultas son poblaciones rurales.
Del total de alcaldes cuestionados, casi el 28% ha sido revocado,
aunque las reglas de juego sobre el mnimo de votos requeridos
para tal propsito han variado3.
3
As tenemos que la consulta de 1997 y las del 2005 en adelante se han regido
por el requerimiento de la mitad ms uno de los votos vlidos para revocar a una
autoridad, es decir, de los votos que quedan excluyendo a los nulos y blancos. En
las consultas del 2001 y del 2004 el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), mediante la
resolucin 718 - 2001, fij que se revocaba a una autoridad con la mitad ms uno de
los electores, es decir, de los ciudadanos de una circunscripcin. Mediante la primera
regla fueron revocados, en promedio, el 47.8% de los alcaldes cuestionados, con
tendencia decreciente (68.8%, 57.9%, 38.1% y 26.1%), mientras que por la segunda
fueron revocados apenas el 11.1%
107
Cuadro n. 1
Per: Consultas Populares de Revocatorias (CPR) 1997 - 2012
1997
2001
2004
2005
2008 - 2009
2012
Total
Kits vendidos para autoridades municipales
266
619
709
63
1548
2076
5281
Distritos en consulta
(incluidos los de CPR
en provincias)
71
175
190
21
321
290
1068
Alcaldes
cuestionados
61
166
187
19
307
264
1004
Alcaldes revocados
42
11
29
11
117
69
279
Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales(ONPE). Elaboracin propia.
En esos distritos rurales la vida pblica se reduce a las espordicas asambleas de la comunidad campesina y a las reuniones
de las otras organizaciones sociales, en las que la asistencia queda
garantizada por la amenaza de multa a los ausentes. Ah la poltica
se ha vuelto una mala palabra y los simpatizantes de partidos nacionales escasos y sin vida partidaria. En la mayor parte de distritos
los Consejos de Coordinacin Local (CCL) creados en el 2003 no
funcionan y aunque el proceso de presupuesto participativo se
cumple, este es ms formal que real, ya sea por desidia o ignorancia
de los funcionarios municipales o tambin por falta de inters de las
organizaciones ciudadanas. Tampoco se conoce ni se usa el mecanismo de rendicin de cuentas previsto en la ley n. 26300, porque
el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) no lo ha reglamentado ni lo
difunde. Si se lo usara, no habra necesidad de recurrir a la consulta
para revocar mandatos, evitando as el desgaste de nuestra frgil
democracia producto del uso frecuente de ese mecanismo4.
He contado que son 76 distritos en los que se han realizado tres o ms consultas.
108
Hay que recordar, adems, que con las amplsimas atribuciones y capacidades que la ley les otorga, los alcaldes (incluidos los
rurales) con regidores que son poco menos que convidados de
piedra manejan el presupuesto municipal libremente, sin control alguno por parte de otros entes estatales, cogobernando con
sus parientes5 en una reedicin andina del patrimonialismo que
Weber haba estudiado en Europa. Adems, esos alcaldes tienen
abiertas las puertas para su reeleccin por tiempo indeterminado6,
siendo muy frecuente ver que las autoridades ni siquiera viven
en sus pueblos, aunque ello sea un requisito que la ley de municipalidades les exige.
Todo esto ha sido posible porque tenemos todava una
cultura poltica autoritaria dominante en la mente de la mayora
de peruanas y peruanos. Esta cultura ve el abuso de poder como
natural y no como algo censurable, donde finalmente la frase
roba pero hace obra adquiere sentido, usndose como excusa
para apaar la gestin de los alcaldes corruptos. Esta cultura,
adems, educa electores sumisos que buscan un salvador, un
enviado desde lo alto a hacer milagros. Electores sumisos que no
se ven iguales a los gobernantes y que viven sometidos al destino,
al racismo y al machismo, desde donde se nos clasifica, separa y
se nos mantiene divididos en un proceso trunco de construccin
de nacin. Cultura autoritaria alimentada tanto por la iglesia
como por el ejrcito, adems de por su supuesto cuestionador, el
senderismo, que buscaba implantar la dictadura del partido y la
de su caricatura de mesas.
El nepotismo fue una forma corriente de gobernar en el Per republicano hasta

que fue frenado por la ley contra el nepotismo (ley n. 26771) de abril de 1997, que
apunt en particular contra los alcaldes, sancionndolos con la vacancia del cargo.
6
El hecho de haber sido un alcalde reelegido influye para que sea revocado?
No necesariamente. En el caso de los alcaldes revocados en el 2012 se puede decir
que es una minora, pues solo 17 haban sido reelegidos en las elecciones regionales
y municipales del 2010, es decir, un 24.6%.
109
Motivaciones antidemocrticas?
En el debate que suscit la realizacin de la consulta de revocatoria de las autoridades de la municipalidad de Lima7 se cargaron
las tintas sobre los promotores, los que fueron presentados como
los malos de la pelcula. Esto ha trado como consecuencia que
algunos traten de encajar la realidad rural en los parmetros
que se quieren fijar, para as evitar que la experiencia de Lima
se repita. Con ello se corre el riesgo de recortar un derecho de
los pueblos. Veamos a grandes trazos las posiciones que se han
hecho pblicas.
El presidente del Tribunal Constitucional, Oscar Urviola,
tiene una visin pesimista de la revocatoria pues piensa que
se ha usado con nimo de revancha para traer abajo al
contendor triunfante en comunas distritales y que la
utilizacin de este mecanismo en pequeas circunscripciones
rurales no haba permitido observar () lo inconveniente que
ha resultado injertar en el sistema democrtico peruano, de
democracia representativa () una institucin de la democracia
directa, propia de otras realidades. Por tanto, plantea la
necesidad de un debate nacional que conduzca a precisar
causales especficas de revocacin y condiciones especiales para
su convocatoria o su eliminacin8. En el mismo sentido se
alinearon Fernando Calle, miembro del Tribunal Constitucional,
7
El abogado Guillermo Olivera Daz afirma que se produjeron vicios procesales

que la anulan: () el proceso revocatorio de principio a fin debe haber identificado
a las 40 autoridades que se pretenda revocar, por nombres y apellidos, pero ello no
ha sucedido en el momento de recoleccin de firmas para solventar el pedido. Quien
firm el planilln que peda se revocase a Susana Villarn, jams supo que tambin se
pedira se revoque el mandato de 39 regidores de Lima identificados por su nombre
y apellido El firmante no los conoca, no saba quines son, porque no figuraban en
el planilln que firmaba; fue engaado, firmaba ciegamente, en una hoja en blanco!.
Ver en: La nulidad de la revocatoria. La Primera, Lima, 20 de marzo del 2013.
8
Urviola, Oscar. Revocar la revocatoria?. El Peruano, Lima, 18 de marzo del
2013.
110
quien dijo que la revocatoria no debe existir porque no deja

gobernar9, y Santiago Gastaadu, presidente de la Comisin de
Constitucin del Congreso, quien propuso evitar la persecucin
y el revanchismo10.
Quien ms ha escrito sobre el tema, mostrando los problemas que trajo la introduccin de la revocatoria, es el influyente
experto electoral y exjefe de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE), Fernando Tuesta, para quien: Los promotores de las revocatorias son, generalmente, ex candidatos y
ex alcaldes. El mecanismo de revocatoria ha sido un instrumento
para la captura del municipio, a travs de un adelanto de elecciones. All donde ha prosperado la revocatoria en nmero
mayor a cualquier pas del mundo, el municipio ha vivido la
experiencia de autoridades provisionales con poca experiencia
y con nuevas autoridades con poco tiempo para producir una
mejor gestin local11.
Sin embargo, no se conocen datos empricos sobre los promotores revanchistas. Por el contrario, el proyecto de ley n. 2094/201212
del congresista Toms Zamudio consigna que de 73 expedientes de
la CPR 2008, estudiados por el Observatorio para la Gobernabilidad
(Infogob) del JNE, solo en 21 casos (el 28.8%) los promotores fueron
excandidatos. Por mi parte, he examinado que de los 95 alcaldes
revocados en la CPR 2008, 26 promotores haban sido candidatos
perdedores en la anterior eleccin (o sea el 27.4%). Por ltimo,
El periodo de los congresistas debe reducirse a tres aos. La Razn, Lima,

25 de marzo del 2013.
10
Gastaadu, Santiago. Reformas a la revocatoria? Evitar persecucin y
revanchismo. La Repblica, Lima, 20 de marzo del 2013.
11
Tuesta, Fernando. La otra realidad de la revocatoria. La Repblica, Lima,
20 de septiembre del 2012.
12
Ley que modifica diversos artculos de la ley n. 26300, Ley de los derechos de
participacin y control ciudadanos e incorpora causales para iniciar el procedimiento
de revocatoria de autoridades.
111
en el caso de los 69 alcaldes revocados en la CPR 2012, he constatado que en 17 de ellos los promotores que los cuestionaron fueron candidatos perdedores (el 24.6%). De estos datos concluimos
entonces que los candidatos frustrados entre los promotores son,
se ve, una minora.
Otra explicacin que se hace sobre los motivos de los revocadores sera el afn que tendran por controlar el presupuesto
de las municipalidades, particularmente de aquellas que tienen
ingentes ingresos del canon minero. Comparada la lista de los
distritos cuyas autoridades han sido sometidas a consulta con la
de los distritos en los que hay explotacin minera, se tiene que de
los 266 distritos en los que se hizo la CPR 2012, solo 10 figuran en
la lista de los mineros: Sancos (Lucanas), Canaria (Vctor Fajardo),
Llapa (San Miguel), Crdova (Huaytar), Huachocolpa (Tayacaja),
Chavn (Chincha), Marcona (Nazca), Cachicadn (Santiago de
Chuco), Gorgor (Cajatambo) y San Damin (Huarochir). De ellos,
en la mitad fueron revocados sus alcaldes.
Ms bien se debera tomar en cuenta los fundamentos que
exhibieron los promotores y que estn sealados en el cuadro n. 2,
para el caso de la CPR 2012.
Como se puede apreciar, el malestar ciudadano es profundo
y la sospecha de corrupcin engorda por la falta de mecanismos
de control o de castigo, pues la Contralora General de la Repblica
apenas vigila a las grandes municipalidades. Adems, habra que
agregar al segundo fundamento (Malversacin de recursos, de
fondos y/o peculado) las 35 menciones de sobrevaloracin de
obras y/o adquisiciones y las 23 menciones de corrupcin en
agravio del Estado que seala el Reporte de Procesos y Consultas n. 7 de la ONPE , de donde ha sido extrada la informacin.
112
Cuadro n. 2
Fundamentos de pedidos de revocatorias 2012
N.
Fundamentos
N. de menciones
Incumplimiento del plan de trabajo y/o de promesas electorales.
143
Malversacin de recursos, de fondos y/o peculado.
119
Incapacidad de gestin y/o incapacidad moral.
114
Nepotismo, abuso de autoridad o de poder y/o usurpacin

de funciones.
110
Gestin no transparente, falta de rendicin de cuentas y/o

no convoca cabildos.
79
No ejecuta obras; obras mal ejecutadas y/o inconclusas; o

realizacin de obras pequeas o no prioritarias.
49
Incumplimiento de acuerdos aprobados en el presupuesto

participativo; no convoca al presupuesto participativo; ejecucin de obras no aprobadas en el presupuesto participativo.
47
No fiscaliza la gestin municipal y/o complicidad pasiva.
46
Mala gestin, muestra desinters y negligencia.
42
Incumplimiento de funciones.
39
10
Fuente: Secretara General de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Elaboracin:

rea de Informacin y Educacin Electoral ONPE. Reporte de Procesos y Consultas n. 7.
Violencia y revocatorias
Como se sabe, la alta conflictividad de los ltimos aos enfrenta,
sobre todo, a comunidades campesinas con empresas mineras y el
gobierno central (que se pone del lado de las compaas), no siendo
las municipalidades blanco de los disgustos de los ciudadanos,
sino ms bien tenindolas muchas veces de su lado.
La CPR, junto con la declaratoria de vacancia, son mecanismos
alternativos a la violencia en la disputa por el poder local. Si no,
veamos: el hecho de que hubo actos de violencia en 95 distritos
113
durante las elecciones municipales del 2010 ha sido un factor determinante para que se solicite la revocatoria de las autoridades
cuya eleccin fue cuestionada? Segn se sabe, de esos 95 casos
fueron anuladas las elecciones en 34 distritos, en donde se realizaron elecciones complementarias al ao siguiente. Ahora bien,
de los 61 distritos restantes, no en todos se recolectaron firmas y
tampoco se llegaron a presentar solicitudes para CPR, aunque se
las hubiera recolectado. Al final, solo en 15 distritos fue convocada
la consulta. Estos 15, respecto del universo de 266 distritos convocados, significa el 5.6% del total. En todo caso, se puede colegir
que los grupos violentistas no siguen el camino de la legalidad
para sostener sus cuestionamientos.
Es conocido que la percepcin subjetiva de supuestos actos
ilegales durante la jornada electoral no significa que estos hubieran ocurrido realmente. Ese subjetivismo lleva a la desconfianza
en el sistema democrtico y puede conducir a la violencia. Por el
contrario, la ocurrencia de un resultado ajustado en las elecciones
municipales hace pensar que el empate poltico sea el motivo que
lleva a algunos promotores a buscar la consulta. Se aprecia que 18
de los 69 alcaldes defenestrados el 2012 haban ganado con una
ventaja de apenas 2.5% de los votos vlidos o menos a su ms
cercano competidor. Esto significa que el 26% de las revocaciones
en el 2012 pueden ser atribuidas a una suerte de desempate de
las elecciones del 2010.
Otro argumento frecuente que aparece en la prensa es el
que los alcaldes cuestionados lo seran porque fueron elegidos
con porcentajes muy bajos. En el 2012, los alcaldes que fueron
revocados haban sido elegidos con el 33.6% de los votos, en
promedio. Si bien hubo casos como el del alcalde de Viac, que
fue elegido con el 19.3% de los votos, o el de Maca, elegido con el
20.2%, tambin se tuvo los casos opuestos, como por ejemplo, el
de Huamatambo, donde su alcalde fue elegido por el 56% de los
votos, mientras que el de San Francisco de Ravacayco lo fue por
114
el 49.9%. De los 69 alcaldes revocados el 2012, 14 fueron elegidos

con ms del 40% de los votos vlidos, mientras que nueve fueron
elegidos con menos del 25% de los votos.
Los efectos de las revocatorias

Fernando Tuesta dice: Un mecanismo como la revocatoria en
un contexto de debilidad institucional, ausencia de un sistema de
partidos consolidado y bajo ndice de cultura democrtica, tiene
un efecto negativo sobre un sistema democrtico13, pues generan
inestabilidad, falta de continuidad de polticas y, aun en el caso en
que los alcaldes no sean revocados, pero s sus regidores, prdida
de la mayora absoluta que todo alcalde requiere para gobernar14.
Es opinable que un rgimen democrtico exija que los gobernantes
cuenten con una mayora asegurada en los rganos deliberantes o
consultivos para poder hacer una gestin eficaz. Pero, hablando de
la calidad de la democracia, si la adhesin al sistema democrtico
en el Per es dbil, como lo prueban todos los estudios, si la vida
poltica es casi inexistente en las aldeas y si la desconfianza en
los partidos y el parlamento nacional es mayscula, el hecho que
pequeos grupos de ciudadanos decidan cuestionar la gestin de
un alcalde, transmitir esas crticas al resto de sus vecinos, dedicar
tiempo y dinero a juntar firmas usando argumentos para que finalmente todos decidan si ratifican o revocan a los elegidos, puede
ser negativo para fortalecer la institucionalidad democrtica?
No hay todava acuerdo sobre cmo medir la buena calidad
de un rgimen democrtico. Lo nico objetivo es comparar los
comportamientos electorales de los ciudadanos de los distritos en
los que han ocurrido frecuentes consultas, con los distritos vecinos
13
Tuesta, Fernando. Reglas de desproteccin de la autoridad. La Repblica,
Lima, 4 de marzo del 2013.
14
Tuesta, Fernando. Ganadores, perdedores y coaliciones tras la revocatoria.
La Repblica, Lima, 19 de marzo del 2013.
115
en los que nunca se las ha hecho. As, se tiene que en los distritos
con experiencia en consultas, la asistencia promedio a votar fue
de 88.2%, frente al 87% de asistencia promedio en los distritos
en los que nunca se ha hecho15. En los distritos con experiencia
revocadora el voto vlido lleg al 79.5% de los votos emitidos,
frente al 73.8% de sus vecinos. En los distritos revocadores se
presentaron en promedio 6.7 listas de candidatos, frente a las 5.2
listas que se presentaron en los distritos cercanos. Por ltimo,
en cuanto a la asistencia de personeros de las listas a la hora del
escrutinio de los votos, en los distritos revocadores asisti el
57.9% del total posible, mientras que en sus vecinos estuvo presente el 55.1%. Solo en el promedio de asistencia de miembros de
mesa es que los distritos sin experiencia de consultas superan a los
de frecuentes consultas: 83.1% contra el 75.9%, respectivamente.
Eliminar la revocatoria?
El abogado Humberto Abanto cree que la propuesta de eliminar
la revocatoria es un retroceso: La revocatoria forma parte de la
dimensin institucional del derecho de participacin poltica. En
ese orden de ideas, cmo extirparla sin afectar el principio de no
regresividad de los derechos humanos, que en la teora constitucional peruana son sinnimos de derechos constitucionales
y derechos fundamentales, es una incgnita que la propuesta
Urviola no despeja16.
15
Quintanilla, Alfredo. Las revocatorias debilitan la democracia?. noticiasser.
pe, Lima, 8 de agosto del 2012. En esa nota se compararon los datos de los distritos de
San Cristbal de Rajn, Atico, Lomas, La Florida, San Silvestre de Cochn, Paracas,
Maden, Tauripampa, Tarucachi y Curiman con sus vecinos Llipa, Chala, Yauca,
Calquis, Llapa, San Andrs, Ziga, Coayllo, Estique y Campoverde, respectivamente,
y el comportamiento de sus ciudadanos en las elecciones municipales del 2010.
16
Abanto, Humberto. La carga contra la revocatoria. Del Pas, Lima, 21 de
marzo del 2013.
116
Como uno de los padres de la criatura, el constitucionalista

Francisco Mir Quesada Rada defiende la revocatoria y los procedimientos establecidos para aplicarla, aunque admite la posibilidad de revisar el nmero de firmas necesarias para iniciarla.
La revocacin es un derecho adquirido por el pueblo (). La
aplicacin de la revocacin consiste en reconocer que los electores, en cuanto mandantes del poder, pueden decidir remover
de sus cargos a los mandatarios que son elegidos para gobernar
y legislar. [Es] una consecuencia que se deriva del principio de
soberana popular17.
En igual sentido, el profesor de la Universidad de San Marcos Dennis Chvez ha escrito que la revocacin se sustenta en
el principio de la soberana popular y esta significa que en un
Estado democrtico no hay ningn poder superior a la voluntad
del pueblo, por lo que al ejercerla se busca evitar la permanente
prctica de que la autoridad elegida abandone sus compromisos
electorales. En sentido contrario, oponerse a la revocacin o
querer ponerle cortapisas, [es] desconocer la soberana popular
y convertir en soberanos a quienes solo son sus representantes
transitorios18.
El proyecto de ley n. 2106/2012/CR, presentado por la bancada de la Alianza por el Gran Cambio el 10 de abril del 2013, ha
planteado una reforma del artculo 31 de la Constitucin Poltica
del Per19, proponiendo eliminar la revocatoria como derecho de
control ciudadano. Su argumento central esgrime que: () las
instituciones de democracia directa que admite la Constitucin
no pueden disearse para agredir dicho mandato constitucional,
17
Mir Quesada, Francisco. Por qu la revocacin?. El Comercio, Lima, 3 de

abril del 2013.
18
Chvez, Dennis. La revocacin: expresin de soberana. El Comercio, Lima,
8 de mayo del 2013.
19
Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos pblicos mediante
referndum; iniciativa legislativa; remocin o revocacin de autoridades; y demanda
de rendicin de cuentas
117
por lo que especficamente el mecanismo de la revocacin de autoridades debe eliminarse del texto constitucional por constituir un
factor de inestabilidad, precariedad y deslegitimidad de los gobiernos electos conforme el mandato constitucional () [puesto que] el
texto original de la Ley N 26300 ha sufrido algunas modificaciones
tendientes justamente a relativizar su carcter de excepcional20,
[para] facilitar la revocacin e indirectamente desestabilizar a los
gobiernos subnacionales legtimamente constituidos.
Es viable la reforma constitucional? Como se sabe, para
reformar el texto de la Constitucin se requiere del voto de ms
de dos tercios del nmero legal de congresistas en dos legislaturas
sucesivas, si no se quiere acudir al referndum ratificatorio.
Conociendo la postura del presidente Humala y la de la bancada
fujimorista, que se ha mostrado contraria a variar el texto
constitucional, es poco probable que la propuesta de la Alianza
por el Gran Cambio sea aprobada.
Propuestas de reforma de la ley 26300

En el Congreso de la Repblica, desde fines del mes de marzo y
hasta mediados de mayo, se han presentado nueve proyectos para
reformar la ley n. 26300, propuestas que esquemticamente se
resumen en el siguiente cuadro:21
20
Una de ellas es la que plasm la ley n. 29313, promulgada el 7 enero del 2009,
que precisa en el artculo 23 que para revocar a una autoridad se requiere la mitad
ms uno de los votos vlidos (aunque este criterio lo aplic la ONPE ya en las CPR
del ao 2005, luego de la promulgacin de la ley n. 28421, pese a que esta indicaba
mitad ms uno de los votos vlidamente emitidos), cambiando el criterio que haba
impuesto el JNE en el ao 2001 para considerar la mitad ms uno del nmero total del
padrn como el mnimo necesario para aprobar la revocacin.
21
Los textos de los proyectos n. 2035/2012/CR de Espinoza, 2079 de Rimarachn,
2087 de Omonte, 2094 de zamudio, 2096 de Garca Belande, 2160 de Acua, 2197 de
Canches, 2201 de Portugal y 2218 de Luna, se pueden ver en el portal del Congreso
de la Repblica en: http://goo.gl/xASyA
118
Cuadro n. 3
Congreso de la Repblica:
propuestas de reformas de la ley 26300
Autor
Partido
Fecha
Artculo
Propuesta de modificacin
Rennn
Espinoza
Per Posible
25/03
25
Solo habr nuevas elecciones si se

revoca a ms de 2/3 de miembros del
concejo municipal o consejo regional.
Jorge
Rimarachn
Accin Popular
- Frente Amplio
04/04
23
Procede la revocatoria si la aprueba

el mismo porcentaje de votos con las
que fue elegida la autoridad*.
25
Solo habr nuevas elecciones si se

revoca al 65% de las autoridades del
concejo municipal o consejo regional.
20
Son causales para solicitar la revocatoria evidentes actos de corrupcin,

violacin de derechos municipales y
prdida de legitimidad.
21
La CPR solo debe hacerse en el segundo ao y de manera colectiva al concejo municipal o al consejo regional.
22
La CPR se hace si el 25% de ciudadanos de una circunscripcin la solicita,

sin ninguna excepcin.
25
Si los integrantes de la organizacin

poltica del concejo municipal o del
consejo regional fuesen revocados, se
convoca a nuevas elecciones.
Disposicin
Complementaria
Final (DCF)
Los revocadores presentan un informe financiero a la ONPE, la que

se pronuncia sobre su regularidad o
aplicando las sanciones del artculo
36 de la Ley de Partidos Polticos.
Carmen
Omonte
Per Posible
04/04
* Carlos Chipoco del Partido Popular Cristiano (PPC) haba planteado que el JNE definiera una nueva regla
para el caso de la CPR 2013 Lima, en el sentido que los votos aprobatorios tambin deban de ser mayores a
los que obtuvo la alcaldesa al ser elegida
119
Autor
Martn
Zamudio
Vctor
Andrs
Garca
Belande
Richard
Acua
Partido
Gana Per
Accin Popular
- Frente Amplio
Alianza por el
Gran Cambio
Fecha
Artculo
09/04
21
Las causales para solicitarla son:

a) permanente incapacidad moral
o tica; b) falta de cumplimiento
con las promesas electorales; y c)
falta de probidad moral o material
y cualquier conducta constitutiva de
delito doloso.
22
La CPR se hace si la solicita el 35% de

ciudadanos.
21
La solicitud de revocatoria debe

estar sustentada. Ser rechazada si
hay ausencia de sustento probatorio.
22
La CPR se hace si la solicita el 35% de

los electores de una autoridad.
25
Solo habr nuevas elecciones si la

mitad de las autoridades es revocada.
DCF
Los promotores de la revocatoria

presentan un informe conteniendo
el balance de los fondos recaudados y
utilizados en el proceso de la campaa
del proceso revocatorio.
21
Solo habr CPR en el segundo ao

del mandato. La solicitud debe ser
fundamentada.
22
La solicitud se presenta con un

nmero de firmas de ciudadanos
no inferior al 40% del total de votos
vlidamente emitidos en la eleccin
de la respectiva autoridad.
23
Para revocar se requiere el voto de la

mitad ms uno de los votos vlidamente emitidos. Se requiere tambin
la asistencia del 80% de los electores.
25
No habr nuevas elecciones. Los

accesitarios completarn el mandato.
29
El revocado no puede ser candidato al

mismo cargo en la eleccin siguiente.
09/04
30/04
120
Autor
Rogelio
Canches
Mariano
Portugal
Jos Luna
Partido
Gana Per
Per Posible
Solidaridad Nacional
Fecha
Artculo
09/05
22
Elimina el tope de 400 mil firmas para

la solicitud de revocatoria para las
autoridades de la provincia de Lima.
23
Procede la revocatoria si la aprueban

la mitad ms uno de los electores
del padrn.
47
Derogar la ley n. 26300.
22
Elimina el tope de 400 mil firmas para

la solicitud de revocatoria para las
autoridades de la provincia de Lima.
25
Solo habr nuevas elecciones si

se revoca a ms de cuartos de los
miembros del concejo municipal o
consejo regional.
21
Revocatoria solo procede en segundo

ao de mandato.
22
Aumenta el tope de firmas requeridas

a 900 mil.
25
Hay nuevas elecciones si se revoca a

ms de un tercio del concejo municipal para elegir a todo el Concejo, de
tal manera que se respete la distribucin establecida en la Ley 26864 de
Elecciones Municipales.
09/05
13/05
Fuente: Congreso de la Repblica. Elaboracin propia.
Con ms realismo, si la reforma constitucional no es aprobada,

Fernando Tuesta propone alternativas de reforma de la citada ley:
1. La consulta solo debe ser posible una sola vez en el perodo de
mandato. 2. Las firmas de adherentes deben ser equivalentes al 25%
del electorado de la circunscripcin, para todos sin distincin. 3. La
solicitud de consulta de revocatoria debe estar plenamente motivada y
fundamentada. 4. No hay revocatoria individual, sino del conjunto del
concejo municipal. 5. El concejo municipal, el poder cuestionado, tiene
el derecho de levantar los cargos que se levantan a su gestin, como
121
institucin. 6. La revocatoria procede cuando el nmero de votos es ms

de la mitad ms uno de los electores de la circunscripcin, cuando el
nmero de votos es superior al del partido ganador y participa, al menos,
el 50% de los electores. 7. El mismo da de la revocatoria se desarrolla
la nueva eleccin municipal. Solo si procede la revocatoria, el ganador
asume el mandato, el 1 de enero del tercer ao. As no se necesitara un
perodo y autoridades de transicin. 8. Los promotores de la revocatoria
deben mostrar el origen y gastos de campaa22.
Sin embargo, su sptima propuesta sufri una metamorfosis:

() si se revoca a un alcalde o presidente regional seran reemplazados
por el teniente alcalde o vicepresidente regional. Y si se revoca al conjunto
de los concejos, sern reemplazados por suplentes23.
En una mesa redonda organizada por el JNE el martes 21 de

mayo de este ao, su presidente dio a conocer el proyecto de ley
que suscribir ese organismo y que presentar ante el Congreso
de la Repblica, el mismo que asume las propuestas de Fernando
Tuesta.
Ahora bien, de todos los proyectos de ley propuestos, el ms
discutible y el que introducira un cambio sustancial es el que
plantea el congresista Canches y el JNE para reformar el artculo 23 de la ley n. 26300, donde se recoge la sexta propuesta
de Fernando Tuesta. Al margen de que eso pueda significar
un anticonstitucional recorte a los derechos ciudadanos, como
adverta Abanto, plantear que la mayora se mida sobre el total
del padrn electoral es inslito, puesto que en todas las elecciones del mundo se cuentan las papeletas de quienes acudieron
a votar por las propuestas en disputa, es decir, sobre los votos
vlidos. Sugerir que para revocar una autoridad se necesiten la
mitad ms uno del padrn sera tomar en cuenta a los ausentes,
22
Tuesta, Fernando. La urgencia despus del 17 de marzo. La Repblica, Lima,
17 de marzo del 2013
23
Tuesta, Fernando. Eliminar los incentivos perversos de la revocatoria.
La Repblica, Lima, 28 de marzo del 2013.
122
quienes justamente no quisieron o no pudieron manifestar una

opinin en la consulta24. Esta interpretacin que fue la que hizo
el JNE en el 2001, permiti que en las CPR del 2004 en el pueblo
de Huaripampa, capital del distrito de Santa Cruz, en Huaylas,
se viviera una jornada al borde de la violencia porque la gente
no entenda cmo era que, habiendo ganado la propuesta de
revocar a la alcaldesa por 985 votos, contra 421 que la apoyaban
(ms 218 nulos y blancos), la cuestionada no se iba a su casa. Eso
pas porque faltaba un voto para completar la mitad ms uno
de los electores hbiles del padrn, tal como deca la regla. Esta
misma situacin se present en decenas de distritos donde, por
supuesto, los conflictos locales lejos de amenguarse se agravaron.
Si bien es correcto pensar el mecanismo de la consulta ms bien
como una excepcin, tampoco hay que ir al extremo de cerrarle
el paso de la manera que propone el JNE.
Sobre el nmero de firmas de adherentes necesario para iniciar
el procedimiento, el congresista Fredy Otrola de la bancada oficialista explica que: para una demanda de revocatoria se exigir
un porcentaje de adherentes igual a un 15% de los ciudadanos
en el caso de gobiernos regionales, un 20% para autoridades
provinciales, y un 25% para los gobiernos distritales25. Por su
parte, el congresista del Partido Popular Cristiano (PPC) Javier
Bedoya plantea eliminar el mecanismo mediante una reforma
constitucional, lo que puede tomar tiempo, por lo que propone
en lo inmediato una reforma para establecer vallas ms altas en
cuanto a las firmas que respalde el petitorio de revocatoria, [pues]
el 25% de los electores de la autoridad que figuran en el padrn
24
Pueden verse mis argumentos al respecto en: Quintanilla, Alfredo. Cul debe
ser la mayora exigible para revocar a las autoridades municipales?. Reporte electoral,
n. 9-10. Lima: ONPE, 2003, pp. 12-13. Ver en: http: //goo.gl/CDtQU
25
Otrola propone variar proceso de revocatoria. La Repblica, Lima, 6 de
marzo del 2013.
123
electoral me parece insuficiente26. Por mi parte, pienso que tal

vez sera aconsejable aumentar la valla a un tercio de firmas en
el caso de los distritos rurales, es decir, de aquellos de menos de
8000 electores.
Quedan flotando propuestas como la del presidente regional
de Piura y la del presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales, Javier Atkins, para que la revocatoria proceda solo en
el segundo mandato de una autoridad27, as como la propuesta de
Javier Alva Orlandini, exsenador de Accin Popular y expresidente del Tribunal Constitucional, donde opina que el perodo [de
gobierno] municipal debe ser de tres aos, como era antes, para
hacer innecesaria la revocatoria28.
En resumen, parece razonable enmendar la ley n. 26300 en
los siguientes puntos:
1. La demanda de rendicin de cuentas no se debe limitar a
los temas presupuestales y econmicos. Se debe acortar sus
plazos, simplificando procedimientos y disponiendo que
se haga en asamblea pblica, hasta el nivel distrital, con
presencia policial.
2. La remocin de autoridades nombradas y no elegidas debe
proceder a pedido del 40% de ciudadanos en los distritos
rurales, del 33% en los distritos urbanos, del 25% en las
provincias y del 20% en las regiones.
3. Sobre el nmero de firmas para apoyar el pedido de revocatoria: 15% para autoridades regionales; 20% para autoridades provinciales, incluida Lima; 25% para distritos urbanos;
y 33% para distritos rurales. Deben haber plazos entre 60 y
120 das calendario para recogerlas.
26
Bedoya, Javier. Reformas a la revocatoria? Podra ser eliminada. La Repblica,
Lima, 20 de marzo del 2013.
27
Atkins, Javier. Expreso, Lima, 21 de marzo del 2013.
28
Alva, Javier. Ojo, Lima, 20 de marzo del 2013.
124
4. Sobre las autoridades cuestionadas: solo podrn ser sometidas a consulta revocatoria aquellas autoridades que manejan el presupuesto, es decir, presidentes y vicepresidentes
regionales y alcaldes.
5. Sobre la condicin previa: el pedido de revocatoria debe
proceder luego que la autoridad no haya dado satisfactoriamente su rendicin de cuentas.
6. Sobre los fundamentos: deben estar documentados, porque
no vale imponer el subjetivismo a la hora de juzgar la actuacin de un gobernante.
7. Se revoca con el voto conforme de la mitad ms uno de los
votos vlidos, siempre y cuando acuda a votar ms de la
mitad del padrn.
8. Debe haber rendicin de gastos de campaa de autoridades
y de revocadores, sin reembolso de gastos a los promotores
de la revocatoria.
Las experiencias de las CPR en el mundo rural, mal que bien,
estn funcionando como activadoras de la poltica local, mostrando adems un gran potencial para formar ciudadana. Las CPR
brindan la oportunidad de evaluar las conductas de los polticos,
as como de debatir sobre las polticas pblicas necesarias para
estos pueblos, reivindicando tanto la soberana popular (o mejor,
aprender a reconocerla) como el derecho a la igualdad y el respeto
a los planes y programas, adems de servir para bajar al llano a
quienes se sienten predestinados a ser gobernantes. Pero, como
toda oportunidad, esta puede ser aprovechada o desperdiciada.
Creo que en muy pocos casos ha servido de provecho, porque en
la mayora de lugares donde se utiliz esta herramienta, al igual
que en las elecciones municipales, solo hubo publicidad, pintas,
volantes y rumores, pero no debates de argumentos y razones. Se
perder la oportunidad, adems, si muchos alcaldes, en lugar de
concentrarse en mejorar su gestin, recurren a triquiuelas legales
125
para desautorizar a sus crticos o, peor an, llamen al ausentismo

el da de la consulta, como ya ocurri en aos pasados.
Los organismos electorales, la Defensora del Pueblo, la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de la Presidencia del
Consejo de Ministros y hasta el Congreso de la Repblica, bien
haran en coordinar esfuerzos para echar andar programas de
formacin ciudadana, empezando en esos 76 distritos donde hay
frecuentes CPR, de manera que la difusin de la ley n. 26300 sea la
oportunidad para escuchar sus reclamos y canalizar sus energas.
Extractivismo, ambiente y competitividad

en Amrica Latina. Aproximaciones desde
la poltica y el derecho ambiental*
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola /
Luciano Lpez F.
La mejor forma de construir el futuro es crendolo

Peter Drucker
1. Contexto: Estado y extractivismo en Amrica Latina

A lo largo de las ltimas dcadas se han construido diferentes
definiciones sobre el Estado latinoamericano. El colapso del llamado Estado desarrollista, interesado en sustituir importaciones,
dio paso a los denominados Estados burocrtico-autoritarios1.
Ms recientemente surgi la nocin de un Estado que aceptaba
las reformas de mercado, se reduca y defenda discursos neoliberales, al tiempo que emerge aquella otra nocin de los Estados
con rasgos de autoritarismo competitivo (regmenes hbridos)2.
* Para el desarrollo de este ensayo los autores han contado con la valiosa
asistencia tcnica de la Sra. Urpi Gmez P. y el Sr. Luis Ganoza lvarez.
1
O Donnell, Guillermo. El Estado burocrtico-autoritario. Buenos Aires: Editorial
de Belgrano, 1996.
2
En los regmenes autoritarios competitivos, las instituciones democrticas
formales son vistas en general como el principal medio para obtener y ejercer la
autoridad poltica. Vase: Levitsky, Steven y Way Lucan a. The rise of competitive
authoritarianism. Journal of Democracy, vol. 13, n. 2. Baltimore: The Johns Hopkins
University Press, 2002, pp. 51-65.
130
Extractivismo, ambiente y competitividad en Amrica Latina
Los Estados suramericanos, mayoritariamente gobernados por

partidos y movimientos que se autoproclaman progresistas, han
logrado interesantes avances en los ltimos aos, particularmente
en lo relativo a la reduccin de la pobreza y el retorno a un Estado ms activo en las decisiones sobre sus recursos naturales. Sin
embargo, esto no es exclusivo de las nuevas izquierdas, pues
bajo la lgica de Estados compensadores, esos buenos desempeos se alcanzan tanto con polticas econmicas de gobiernos
progresistas, como con las de gobiernos pro-libre mercado, y es
que en ambos casos las economas nacionales se sustentan en la
extraccin y exportacin de materias primas (desde el gas hasta la
soja, pasando por una amplia gama de productos de la minera).
Esto sucede en un contexto de globalizacin turbulenta, caracterizada por la grave crisis econmico financiera de varios pases
industrializados, el alto precio internacional de los minerales y
el consumo asitico, lo que ha posibilitado la buena performance
econmica de la regin.
As pues, el Estado sudamericano se ajusta al estilo de desarrollo extractivo y lo reproduce. El optimismo de los gobiernos frente
a la crisis global solo es posible en la medida que se mantenga el
flujo de exportaciones de materias primas (commodities), sus altos
precios y la atraccin de inversiones.
En tal escenario, el presente ensayo busca alcanzar un conjunto
de enunciados (aproximaciones) para darle contenido al debate
sobre un nuevo extractivismo en la regin (particularmente a las
implicancias de una nueva minera), a partir de las siguientes
preguntas: qu rol juega, y puede jugar, la variable ambiental,
en la competitividad de los pases de la regin?, las regulaciones
ambientales ms estrictas desincentivan realmente las inversiones extractivas?, de qu modo puede aportar la competitividad
ambiental en la construccin de polticas pblicas nacionales para
orientar la sustentabilidad de las inversiones extractivas?
Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola / Luciano Lpez F.
131
2. Pensando la nueva minera

En el 2003 Tiffany & Co., Earthworks y el Fondo Mundial para
la Naturaleza (WWF) propiciaron un dilogo sobre minerales
provenientes de fuentes responsables entre Organizaciones No
Gubernamentales (ONG), inversionistas, empresas aseguradoras
y expertos involucrados con la minera. En ese dilogo se abordaron cuestiones ambientales y de derechos humanos asociados
con dicha actividad extractiva, explorndose los escenarios para
establecer una base para inversiones y procesos responsables. En
las conclusiones los participantes en el dilogo propusieron una
investigacin que identifique las mejores prcticas en el sector, a
fin de orientar el desarrollo de polticas pblicas sobre inversin
minera, y propiciar dilogos intersectoriales sobre ambiente y
derechos humanos.
Los impactos de la minera

La minera genera cambios ambientales y sociales, no importa la
zona o regin donde opere. Las perturbaciones causadas por la
minera pueden impactar el ambiente fsico (a travs, por ejemplo,
de prdida de hbitats o la contaminacin de aguas superficiales y
subterrneas) y a las comunidades locales (a travs, por ejemplo,
de modificaciones culturales por la presencia de trabajadores
mineros). Aun cuando resulta inevitable cierto grado de perturbacin, incluso en los proyectos mineros mejor gestionados, la
mayora de los impactos sociales y ambientales negativos podran
evitarse si las compaas operasen de acuerdo a los mejores estndares posibles. Mostrando gran desacierto, los marcos institucionales, de poltica y regulatorios de los pases latinoamericanos no
han permitido garantizar un comportamiento responsable de las
inversiones mineras, generndose efectos ambientales y sociales
adversos ms frecuentemente de lo que deberan.
132
Los comercializadores y el sector privado entienden los riesgos

de asociacin que se encuentran en las mentes de los consumidores hacia productos provenientes de procesos irresponsables. Los
ciudadanos de pases industrializados hacen elecciones ambiental
y socialmente responsables a la hora de comprar productos o
servicios, y los inversionistas y aseguradores entienden que disminuyendo los riesgos ambientales y sociales se pueden tambin
reducir los costos de operacin de sus proyectos.
El marco bsico para una minera responsable

Reconociendo estas tendencias, algunas corporaciones han avanzado a distinguirse a s mismas de sus competidores sometiendo
sus operaciones al escrutinio independiente y haciendo verificable
el origen responsable de sus productos. Muchas empresas han
observado que el cumplimiento de las leyes en los pases donde
operan es insuficiente para proteger el ambiente o a las poblaciones
locales vulnerables, por lo que algunas corporaciones reconocen
la necesidad de cumplir con procesos de due diligence (debido
cumplimiento en materia ambiental y social), cdigos internacionales, protocolos, convenios, declaraciones, instrumentos y costumbres que protegen el ambiente natural, los derechos humanos
fundamentales, la autodeterminacin, la integridad cultural y los
derechos sociales y laborales3.
En un esfuerzo por evaluar los impactos ambientales y sociales
de la minera, en el 2002 el Instituto Internacional para el Ambiente
y el Desarrollo (IIED, por sus siglas en ingls) public un anlisis
comprehensivo de las principales cuestiones que enfrenta el sector
minero, como resultado del proyecto de investigacin Minera,
3
Vase: Pajares, Erick. El Due Diligence ambiental y social en el marco de proyectos
de inversin financiados por organismos multilaterales. Primer Foro Peruano Nrdico
Minera, medio ambiente y desarrollo sostenible. Lima: Cmara de Comercio Peruano
Nrdica, 2013.
133
Minerales y Desarrollo Sustentable (MMSD, por sus siglas en

ingls). Dicha investigacin fue comisionada por el Consejo
Empresarial para el Desarrollo Sustentable (WBCSD, por sus siglas
en ingls) y promovida y financiada por un grupo de grandes
compaas mineras, las cuales formaran posteriormente una
nueva asociacin: el Consejo Internacional de Minera y Metales
(ICMM, por sus siglas en ingls), con mandato para promover el
desarrollo sostenible en el sector.
A la referida investigacin le siguieron otras iniciativas sectoriales orientadas a identificar los impactos ambientales y sociales
de la minera, en diversos contextos, las que han generado los
siguientes resultados:
a. Una revisin independiente de los impactos de los prstamos del Banco Mundial (BM) en los sectores de industrias
extractivas, el cual result en un reporte final con recomendaciones para futuras actividades de prstamo en estos
sectores.
b. Un cdigo voluntario de conducta conocido como los Principios de Ecuador, que provee guas para el financiamiento
de proyectos superiores a US$ 50 millones por parte de
bancos privados4. Desde entonces, algunas de las instituciones financieras ms grandes han generado guas an ms
detalladas para los sectores, incluso para el sector minero.
c. Un dilogo entre la Unin Mundial para la Naturaleza
(IUCN, por sus siglas en ingls) y el Consejo Internacional
Conjunto de estndares ambientales y sociales, de aplicacin voluntaria, para el

financiamiento de proyectos desarrollados con el apoyo de la Corporacin Financiera
Internacional (IFC, por sus siglas en ingls). Mediante estos principios, un banco se
compromete a otorgar prstamos solo a aquellos proyectos cuyos patrocinadores
puedan demostrar su capacidad y disposicin de cumplir con la totalidad de los
procesos que garanticen la responsabilidad social y una acertada gestin ambiental
de la inversin. Vase en: http://goo.gl/4JWFl
134
de Minera y Metales (ICMM) para abordar temas de conservacin de biodiversidad y minera5.

d. Iniciativas gubernamentales en los sectores de las industrias
extractivas para promover una mayor transparencia y proteccin a los derechos humanos.
e. Iniciativas del sector privado, como cdigos de conducta
para la industria minera, que busquen establecer condiciones para un comportamiento ms responsable en el sector.
f. Declaraciones, demandas y documentos de posicin de polticas formulados por grupos de la sociedad civil orientados
a mejorar las prcticas de las compaas mineras alrededor
del mundo.
g. La publicacin de un suplemento sobre el sector minero
en la Iniciativa Global de Informes (GRI, por sus siglas en
ingls) dirigido a estandarizar la forma mediante la cual las
compaas mineras informan de sus impactos ambientales
y sociales.
Estos estndares internacionales constituyen solo parte de un
conjunto mayor de elementos que podran integrarse a las polticas pblicas que orienten las inversiones extractivas en la regin.
Son tan altos los riesgos probados y tan dbil an la gestin ambiental latinoamericana que no sorprende que la inversin minera
exacerbe el conflicto socioambiental, con lo cual las polticas de
crecimiento econmico podran quedar estancadas. Resulta pues
necesaria una conceptualizacin innovadora para armonizar, tanto
como sea posible, el emplazamiento de la minera en territorios
muy complejos en lo ambiental y lo social.
5
Ten Kate, Kerry; Loret de Mola, Carlos; Pajares, Erick; y Barrios, Ismael.
Bases conceptuales y avances con respecto a compensaciones por impactos a la
biodiversidad. En: Hajek, Frank y Pablo Martnez de Anguita, ed. Gratis? Los servicios
de la naturaleza y cmo sostenerlos en el Per. Lima: Wust Ediciones, 2012.
135
3. Una mirada a los Andes: los casos de Colombia

y del Per
El caso de Colombia
En Colombia la minera constituye una de las cinco locomotoras
de la poltica de crecimiento con prosperidad del gobierno de
Juan Manuel Santos. La gran minera de carbn y nquel se inici
hace ya varias dcadas, recibiendo un impulso con el Cdigo Minero de 20016. Al concluir el gobierno de lvaro Uribe se inici una
polmica sobre los costos ambientales y sociales al hacerse pblico
el otorgamiento catico de ttulos, el cuestionamiento de las retribuciones que recibe el Estado y las debilidades institucionales.
Bajo la poltica del Ministerio de Minas y Energa de Colombia
(Colombia Minera, Desarrollo Responsable), el sector minero
busca posicionar a la industria bajo una visin que no solo atienda lo econmico, sino la sostenibilidad ambiental y social de los
proyectos. La visin propuesta de la minera colombiana para el
2019 seala que [] la industria minera colombiana ser una de
6
En el 2010 entr en vigencia la Ley 1382, la cual reform el Cdigo de Minas

(Ley 685 de 2001) en distintos aspectos. La ley propugnaba la modernizacin de la
industria minera, la promocin de la inversin y la agilizacin de los trmites de
obtencin de ttulos mineros. Tambin introdujo la prohibicin de la actividad minera
en los pramos y los humedales Ramsar, los cuales no estaban excluidos de la minera,
segn el Cdigo de Minas de 2001.No obstante, la norma no fue consultada con los
grupos tnicos del pas. Por ello fue demandada ante la Corte Constitucional pues la
consulta previa es un derecho fundamental de dichos grupos que no fue respetado
al regular una actividad como la minera, la que afecta directamente sus intereses y
territorios. El 11 de mayo de 2011 la Corte Constitucional declar que la Ley 1382 de
2010 era inexequible por haber omitido la consulta previa (Sentencia C-366 de 2011).
Sin embargo, la Corte orden que la ley permaneciera vigente transitoriamente por
dos aos para no causar efectos nocivos al medio ambiente, pues dicha Ley contena
normas ms garantistas en materia ambiental que las que haba en el Cdigo de Minas.
Por ello, sacarla del ordenamiento podra dejar sin proteccin ecosistemas estratgicos
excluidos de la minera como los pramos o humedales. Vencido el plazo de dos aos
dispuesto por la Corte, la Ley 1382 qued sin efecto alguno, por lo que el gobierno
colombiano ha optado por la elaboracin de un proyecto de ley de reforma al Cdigo
de Minas.
136
las ms importantes de Latinoamrica y habr ampliado significativamente su participacin en la economa nacional7.

Sin embargo, a partir del 2008 el debate se acentu debido a
proyectos como el de La Colosa en Cajamarca y el rechazo a la
minera en el pramo de Santurbn. La minera de carbn a cielo
abierto en el Cesar tambin ha sido objeto de cuestionamiento por
su huella ecolgica y los embarques sucios del producto en Santa
Marta y Cinaga. Igualmente se ha desatado un debate en torno a
la minera ilegal que en algunas ocasiones se convierte en criminal.
Los representantes de la gran minera estn respondiendo a las
crticas con una propuesta de responsabilidad y competitividad
para el sector. Claudia Jimnez, presidenta del gremio, seal:
Colombia necesita la minera para impulsar su crecimiento,
pero requiere una minera responsable y competitiva que no solo
cumpla las leyes nacionales, sino que vaya ms all e incorpore
estndares internacionales. Es lo que hacen las trece empresas del
sector de la minera a gran escala que se agruparon bajo nuestro
nuevo gremio8. Pese a ello, los ministros de minas y medio ambiente, durante el Congreso de Minera a Gran Escala (realizado en
Cartagena de Indias en febrero del 2012), coincidieron en sealar
que resulta inaceptable que haya todava empresas formales que
violan la normatividad minera y ambiental.
El caso del Per

En la inauguracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Desarrollo Sostenible, Ro+20 (realizada en Ro de Janeiro el 20
de junio del 2012), el presidente del Per, Ollanta Humala, en su
7
Unidad de Planeacin Minero Energtica (UPME). Plan Nacional de Desarrollo

Minero. Visin 2019. Bogot: Ministerio de Minas y Energa, 2006. Ver en: http://goo.
gl/Jgkq9
8
Jimnez, Claudia. S se puede. El Tiempo, Bogot, 16 de julio del 2011. Ver
en: http://goo.gl/nJ0YY
137
discurso anunciaba: Cmo compatibilizar hoy desarrollo con

sostenibilidad ambiental? La nueva visin que promueve el Per
se orienta a impulsar una nueva (sic) manera de usar nuestros
recursos naturales y una nueva (sic) relacin con las actividades
extractivas, para seguidamente comprometerse a: actualizar los
marcos normativos orientados a mejorar significativamente los estndares ambientales; modernizar y fortalecer el marco ambiental
institucional, en especial el Ministerio del Ambiente; y establecer
una nueva (sic) relacin con las actividades extractivas, en especial
la minera, las que en el marco dispuesto por el Estado, debern
realizarse con visin ambiental y social, inclusiva y sostenible9.
Sin embargo, an despus de los delicados sucesos acaecidos en torno al proyecto minero Conga (en Cajamarca, entre
noviembre del 2011 y julio del 2012), cuyo Estudio de Impacto
Ambiental (EIA), en su componente hdrico, fue sometido a un
peritaje internacional10, el gobierno peruano no ha tomado an una
decisin clara frente a la urgente necesidad de redimensionar de
manera integral su marco institucional, de polticas y regulacin
en materia ambiental, frente a las polticas de inversin extractiva.
Y es que, en efecto, las reglas de juego con las que operan
las actividades extractivas en el Per, salvo modificaciones puntuales, responden al contexto de los inicios de la dcada de los 90,
estando ya totalmente rebasadas por las tendencias de inversin
en minera, petrleo y energa.
Tales ajustes en el marco regulatorio materia de anlisis
aparecen contenidos en el Informe de la Comisin Multisectorial
creada por resolucin suprema n. 189-2012-PCM, el cual precisa
los ejes estratgicos de la gestin ambiental; en la Ley n. 29785
- Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indgenas
u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organizacin
9
Vase el discurso de Ollanta Humala en la Conferencia de las Naciones Unidas

sobre el Desarrollo Sostenible Ro +20 en: http://goo.gl/483xa
10
Presidencia del Consejo de Ministros del Per. 17 de abril del 2012.
138
Internacional del Trabajo (OIT)11 y su reglamento (decreto supremo n. 001-2012-MC); en la Ley n. 29968 - Ley de creacin del
Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones
Sostenibles (SENACE)12; y en la Ley n. 30011, que modifica la
Ley n. 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental13. Sin embargo, dichas medidas resultan
insuficientes para abordar orgnicamente las causas estructurales
de los conflictos socioambientales que son expresin de la crisis
de gobernabilidad en que vive el pas.
Es pertinente fragilizar la ya dbil regulacin ambiental?

En el caso de pases como Colombia y Per (como en otros pases
de la regin) se flexibiliza el marco regulatorio ambiental, pues
desde el Estado se considera que ello dinamizar la inversin
extranjera, lo que en realidad constituye un incentivo perverso,
muchas veces equivocadamente alentado por los propios inversionistas. Precisamente, el ministro del ambiente del Per, Manuel
Pulgar Vidal, ha sealado al respecto:
[] S creo que hay que elevar el nivel de medidas de promocin a las
inversiones. Los inversionistas tambin tienen que ser atendidos, pero
eso no pasa ni por relajar la norma ambiental, ni relajar la consulta previa.
11
La Ley de Consulta Previa, aprobada por el Congreso peruano el 31 de agosto
del 2011 y promulgada por el Poder Ejecutivo el 6 de septiembre de ese ao, busca
garantizar el derecho de los pueblos originarios a pronunciarse sobre todo aquel
proyecto que pudiera impactar en sus territorios.
12
El Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones Sostenibles
(SENACE) es el ente encargado de revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental
detallados (EIA-d) regulados en la Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluacin
del Impacto Ambiental.
13
La ley tiene como leitmotiv establecer un balance entre la aplicacin de una
potestad sancionadora efectiva y disuasiva y los incentivos respectivos para que el
administrado, de manera voluntaria, subsane aquellos incumplimientos leves que no
generen impactos adversos en el ambiente y la salud de las personas.
139
[] el concepto de que las inversiones se desalientan por lo ambiental

o lo social es un lugar comn que no tiene necesariamente una comprobacin objetiva.
[] La gente en el mundo rural, especialmente en la Amazona, no
quiere ms negativas () lo que queda meridianamente claro debe ser
el rol del Ministerio del Ambiente, que sea garante de derechos () y
hay que eliminar la sensacin que tienen muchos de un Estado que es
cmplice14,15.
As pues, si bien los marcos regulatorios ambientales de los

pases de Amrica Latina consagran una serie de instrumentos
de gestin para que las inversiones cumplan con estndares
ambientales en el desarrollo de sus operaciones, se cuestiona la
imparcialidad de los agentes encargados de la elaboracin de los
estudios respectivos y el rol marginal que asume el Estado en la
autorizacin, control, seguimiento y sancin de los impactos ambientales que ocasiona la extraccin minera a gran escala16. Aun
cuando la normativa prev mecanismos administrativos para el
reclamo por posibles impactos o consecuencias nocivas sobre el
ambiente, se cuestionan las posibilidades de acceso efectivo a las
mismas por parte de las comunidades afectadas y la limitada capacidad sancionadora y fiscalizadora del Estado sobre la actuacin
de las compaas.
14
Economa. Se debe potenciar la promocin de inversiones, pero no relajar la

consulta previa. Gestin, Lima, 13 de mayo del 2013.
15
El CEO de la compaa minera Antamina, Abraham Chahun, seal en la
reunin jurdico empresarial Retos de la inversin minera en el Per (Universidad
del Pacfico y Estudio Rodrigo, Elas & Medrano Abogados) que: [] Desde el punto
de vista institucional, hay algunos aspectos que hay que discutir como pas. Nos
asimilamos al Convenio 169 (de la OIT), que es la Consulta Previa, yo creo sin saber
dnde nos estbamos metiendo. Vase: Economa. El Gobierno asimil la Ley de
Consulta Previa sin saber dnde se estaba metiendo. Gestin, Lima, 8 de mayo del
2013.
16
Programas de Adecuacin y Manejo Ambiental (PAMA), Estudio de Impacto
Ambiental (EIA), Remediacin de Impactos de Exploracin y Remediacin de Pasivos
Ambientales Mineros, entre otros.
140
Se advierte entonces una tendencia comn en el desmontaje

progresivo de sistemas estatales orientados hacia una efectiva proteccin ambiental, la que se traduce en la reduccin considerable
de los costos, cargas, tiempos y trmites que deberan agotar las
compaas, o incluso en la imposibilidad de que existan ciertas
zonas vedadas para la minera. Es indudable que las acciones de
proteccin ambiental sern cada vez ms escasas si el objetivo es
favorecer la promocin de las inversiones.
Al respecto cabe precisar que la Encuesta de Compaas Mineras del Anuario 2011/2012, del Instituto Fraser, ubica a pases
como Colombia y Per dentro de aquellos Estados cuyas regulaciones ambientales son fuertemente percibidas por las empresas
mineras como disuasiones leves a la inversin (vase el Cuadro
n 1).
Las corporaciones transnacionales mineras esperan cumplir
con las regulaciones ambientales, disuadidas ms por la incertidumbre en la aplicacin de dichas regulaciones que por su exigibilidad o rigor17. Sin embargo, resulta pertinente destacar que
a los pases con regulaciones ambientales ms estrictas no les va
mal (o peor) en la atraccin de inversiones.
El no asumir un coste ambiental le permite a una inversin
(o a un sector productivo, si hablamos a escala macroeconmica
y en trminos de economa regional o internacional) ser ms
competitiva, pero esta ventaja se produce a costa de degradar el
ambiente, con las implicancias que esto conlleva para la sociedad
o incluso su propia competitividad a largo plazo. As, la poltica
ambiental consiste bsicamente en evitar estos costes y trasladar
(en caso se produzcan) la carga a sus responsables18.
17
McMahon, Fred y Cervantes, Miguel. Survey of Mining Companies 2011/2012.

Vancouver: Fraser Institute, 2012.
18
El rigor de la poltica ambiental se puede definir como el alcance y el xito
en la aplicacin de la poltica ambiental. Vase: Harring, Niklas. An explanation to
the relationship between institutional quality and stringent environmental policy. 2nd ECPR
141
Considerando que los costes ambientales son conceptualizados econmicamente como externalidades, algunas polticas
ambientales persiguen su internalizacin, sin que esto, en general,
pase por su valoracin en trminos monetarios.
4. Los costes de adopcin y de no adopcin

de las polticas ambientales
La existencia de una poltica pblica ambiental, por el hecho de imponer restricciones a ciertos comportamientos, implica unos costes,
tanto para las empresas como para las administraciones pblicas
y consumidores, que acaban repercutiendo sobre la economa en
general. Pero, no disponer de una adecuada poltica ambiental
tambin implica unos costes, con caractersticas diferentes de los
anteriores, que tambin suponen prdidas de bienestar.
Los costes de adopcin

Los costes de adopcin de las polticas ambientales para las administraciones pblicas se pueden desagregar en: costes de creacin
de las polticas, costes de aplicacin y costes de control. Estos son
costes de capital, operativos y de mantenimiento que representan
costes relacionados con la actividad que realiza la administracin,
costes de personal, inversiones, o transferencias corrientes (como
subvenciones).
En lo que respecta a las empresas, los costes se pueden diferenciar en costes de capital, costes operativos y otros costes
indirectos. Estos corresponden a costes que bsicamente obligan
a las empresas a adaptar sus sistemas productivos, realizando
Graduate Conference, Universitat Autnoma de Barcelona. Panel: Environmental

and Green Politics, 2008.
142
Cuadro n 1.
La incertidumbre sobre las reglamentaciones ambientales
Response
frica
Argentina
Botswana
47
51
Burkina Faso
Democratic Republic of
Congo (DRC)
Egypt
36
53
16
33
29
10
12
70
20
10
Ghana
29
46
25
Guinea (Conakry)
32
32
12
12
12
Madagascar
21
32
37
11
Mali
45
34
21
Mauritania
24
59
12
Morocco
20
70
10
Namibia
19
60
15
Niger
25
31
31
South Africa
13
45
27
Tanzania
17
58
21
Zambia
17
68
12
Zimbabwe
40
21
23
Catamarca
13
38
38
13
Chubut
24
33
29
14
Jujuy
39
39
17
Mendoza
11
24
30
30
Ro Negro
18
29
41
Salta
21
39
39
San Juan
16
49
30
Santa Cruz
16
56
16
1. Encourages investment (Favorece la inversin)

2. Not a deterrent to investment (No es un disuasivo para la inversin)
3. Mild deterrent to investment (Disuasin leve a la inversin)
4. Strong deterrent to investment (Fuerte disuasivo para la inversin)
5. Would not pursue investment due to this factor (No desarrollara la inversin debido a este
factor). Traduccin: Erick Pajares G.
143
Latin America and the

Caribbean Basin
Eurasia
Bolivia
20
42
24
11
Brasil
12
59
25
Chile
32
55
Colombia
16
40
28
13
Ecuador
24
26
32
16
Dominican Republic
56
32
Guatemala
25
25
35
15
Guyana
29
54
13
Honduras
15
25
30
30
Mxico
25
53
16
Panam
38
38
16
Per
45
35
12
Suriname
54
38
Venezuela
24
27
19
30
Bulgaria
31
38
15
China
20
38
20
14
Finland
28
39
28
Greeland
31
48
14
India
17
17
17
44
Ireland
21
47
23
Kazakhstan
48
24
17
Kyrgyzstan
42
46
Laos
33
56
Mongolia
17
34
32
Norway
55
36
Poland
19
31
19
31
Romania
38
43
14
Russia
27
27
22
19
Spain
42
42
Sweden
24
45
29
Turkey
16
59
16
Vietnam
53
10
20
Fuente: McMahon, Fred y Cervantes, Miguel. Survey of Mining Companies 2011/2012. Vancouver:
Fraser Institute, 2012.
144
inversiones en equipos ms limpios o a ajustar sus producciones

a los lmites de emisiones establecidos.
Los costes indirectos se refieren a dificultades operativas en
las empresas que acaban traducindose en mayores gastos, como
los derivados de mayores controles burocrticos o los costes asociados a realizar mayores transacciones con la administracin.
Tambin se incluyen los cambios en las formas de gestin adquiridos para adoptar ciertos comportamientos ms respetuosos con
el ambiente19.
A corto plazo, la poltica pblica ambiental puede traducirse
en diversos efectos como un aumento del nivel de precios (inflacin, por ejemplo, debido a un nuevo impuesto ambiental),
cambios en la composicin de la balanza comercial, disuasin de
inversin productiva20, prdida de puestos de trabajo en algunos
sectores o cambios en la estructura productiva. Pero, no adoptar
polticas pblicas ambientales tambin tiene costes y es posible
diferenciarlos entre aquellos que recaen sobre las empresas y los
que inciden en el conjunto de la sociedad.
Los que recaen sobre las empresas esencialmente representan
costes en trminos de un menor consumo de materias primas,
menores costes de gestin de residuos, ausencia de optimizacin
de procesos productivos, costes de no-adopcin de carcter institucional (es decir, aquellos costes por multas, sanciones o por no
tener buenas relaciones con la administracin pblica debido al
no-cumplimiento de la normativa ambiental) y costes de imagen
19
Jaffe, Adam B.; Peterson, Steven R.; Portney, Paul R. y Stavins, Robert N.
Environmental regulation and the competitiveness of U.S. manufacturing: What does
the evidence tell us?. Journal of Economic Literature, vol. 33, n. 1. Pittsburgh: American
Economic Association, 1995, pp. 132 - 163.
20
El efecto expulsin de inversin productiva o crowding out es un efecto negativo
que puede derivarse de las inversiones ambientales ya que se emplean recursos que
podran destinarse a otras actividades quiz ms productivas.
145
(cada vez mayores debido a la mayor conciencia ambiental de los

consumidores)21.
Los costes de no-adopcin

El coste ms directo y evidente de no adoptar medidas ambientales
es la sobreexplotacin de los recursos naturales y la degradacin
del ambiente, con los efectos directos e indirectos que esto tambin
conlleva sobre la salud y el bienestar de las personas.
A menudo parece que el sistema econmico obvie que los
servicios que proporcionan los ecosistemas ecolgicos y el stock
de capital natural son imprescindibles para el desarrollo de la
vida en el planeta. No tiene sentido que el sistema econmico, que
debe estar concebido para incrementar el bienestar social, ponga
en riesgo este aspecto tan elemental.
La calidad de los servicios ambientales afecta las posibilidades
de desarrollo econmico y, en ltima instancia, la competitividad
de las empresas y la salud de las economas por diversas vas:
disponibilidad de recursos productivos en suficiente cantidad
y calidad, estado de conservacin de los numerosos servicios
ambientales que proporciona la naturaleza, entre otros aspectos.
Los costes de degradacin ambiental derivados de la noadopcin de medidas ambientales son complejos de identificar,
difusos y de difcil cuantificacin en trminos fsicos, y sobre
todo monetarios. Si bien existen estudios que intentan aproximar
valores monetarios a determinados costes externos de especial
relevancia, los mtodos de valoracin monetaria de la calidad
ambiental han recibido numerosas crticas desde la economa
ecolgica por las arbitrariedades en las que incurren y por algunas
21
Por ejemplo, la European Opinion Research Group (EORG) 2002 constata su
creciente importancia en Europa.
146
de las hiptesis en que se fundamentan22, tanto ms cuanto ms

genricos o globales son los impactos o servicios ambientales que
se pretenden monetizar23.
5. Regulacin ambiental y competitividad

Una hiptesis considera que mientras ms estrictas son las regulaciones sobre el ambiente, mayor es el impacto negativo sobre la
competitividad, en particular cuando los competidores se enfrentan a estndares menos rgidos o una observancia menos estricta
de los estndares existentes. Esta es la pollution haven hypothesis 24,25.
Una contrahiptesis fue planteada por Michael Porter, profesor de la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard.
Segn Porter: Las regulaciones gubernamentales estrictas pueden fomentar ventajas competitivas mediante la estimulacin
y el mejoramiento de la demanda local. Lo estndares estrictos
orientados al rendimiento, la seguridad del producto y el impacto
ambiental obligan a las empresas a mejorar la calidad, a mantenerse a la vanguardia de la tecnologa, y a ofrecer caractersticas
22
Martnez Alier, Joan y Roca Jusmet, Jordi. Economa ecolgica y poltica ambiental.
Mxico D.F.: Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y
Fondo de Cultura Econmica, 2000.
23
El ejemplo ms claro es el estudio de Costanza et al. (1997), que estim en unos
33 trillones de dlares anuales el valor monetario de los servicios que proporcionaban
los ecosistemas de la tierra y que ha sido objeto de numerosas crticas, tales como
Herendeen (1998) o Daly (1998).
24
Pethig, Rudiger. Pollution, welfare and environmental policy in the theory
of comparative advantage. Journal of Environmental Economics and Management, n. 2.
Philadelphia: Elsevier, 1976, pp. 160 - 169.
25
Mc Guire, Martin C. Regulation factors rewards, and international trade.
Journal of Public Economy, vol. 17, n. 3, 1982, pp. 335 - 354.
147
que satisfagan demandas sociales. Los estndares ms fciles de

alcanzar, aunque tentadores, pueden ser contra producentes26,27.
Prevencin de la contaminacin y competitividad

Las actividades de prevencin de la contaminacin son definidas
por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA)28 como aquellas aplicaciones de estrategias ambientales preventivas integradas a los procesos productivos, productos
y servicios. Incluye el uso ms eficiente de los recursos naturales
y por ende minimiza los desechos y la contaminacin as como el
riesgo a la salud humana y a la seguridad.
Adems de las reducciones en emisiones contaminantes, las
estrategias de prevencin de la contaminacin pueden generar
beneficios privados por la reduccin en los costos de produccin
y el mejor posicionamiento en el mercado. La mayor eficiencia
del proceso se puede traducir en una mejora en la calidad del
producto.
La disminucin en los costos de produccin puede estar dada
por: a) un menor uso de materias primas y energa, b) una recuperacin de materiales y subproductos, y c) menores pagos por
impuestos y multas ambientales.
Las actividades de prevencin de la contaminacin no siempre
requieren de una inversin. En algunos casos se puede reducir
la contaminacin hasta en un 30% con cambios en prcticas de
26
1990.
Porter, Michael E. The Competitive Advantage of Nations. New York: Free Press,
27
Porter, Michael E. y van der Linde, Claas. Green and Competitive: Ending
the Stalemate. Harvard Business Review. Boston: Harvard Business Publishing, 1995,
pp. 119 - 134.
28
United Nations Environment Programme (UNEP) y World Business Council
for Sustainable Development (WBCSD). Cleaner Production and Eco-efficiency. Paris:
UNEP - WBCSD, 1998.
148
manufactura que no implican ningn costo29. Las estrategias de

prevencin de la contaminacin estn estrechamente asociadas
al concepto de produccin ms limpia, ampliamente difundida en
los ltimos aos. En el grfico n 1 se describe una posible senda
en la variacin de los costos totales en el tiempo para una empresa
que realiza inversiones en produccin ms limpia.
Grfico n 1
Produccin ms limpia. Inversin y costos
Costos totales
Con produccin ms limpia

Sin ninguna inversin
Inversin
Inversin
Ta
Tb
Tiempo
Fuente: La gestin ambiental y competitividad de la industria colombiana. Bogot: Corporacin Andina de Fomento (CAF) - Universidad de los Andes - Centro para el Desarrollo Internacional
(Harvard), 200130.
29
Hamraham, D. Putting cleaner production to work, Documento de trabajo.
Washington D.C: Banco Mundial, 1995.
30
El citado estudio fue resultado del Proyecto Andino de Competitividad (PAC),
a iniciativa de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), que se desarroll en Bolivia,
Colombia, Ecuador, Per y Venezuela entre 1999 y el 2003, con el objetivo de definir
una agenda integrada para la competitividad nacional y regional a fin de promover
un crecimiento ambientalmente sostenible y la mejora de las condiciones de vida de
la regin.
149
6. Una visin prospectiva: innovar las reglas de juego

para una nueva minera en el Per
Un reciente estudio titulado Diagnstico de la Competitividad y de
la Salud del Sector Minero Peruano31, seala en su captulo 2 (Un
anlisis de competitividad revela reas de oportunidad) que:
[] Para lograr la meta de ser un referente de la minera a
nivel mundial un pas debe ser competitivo en los siguientes
cuatro ejes:
i. Calidad de los recursos mineros.
ii. Estructura de costos e intensidad de CapEx (costos de
produccin, requerimiento de capital).
iii. Marco institucional (reglas estables y claras, aplicacin
de la ley, tiempos para obtencin de permisos).
iv. Marco social (percepcin y receptividad de la sociedad
a la minera, nivel de conflictividad y apoyo del Estado
a los proyectos mineros).
Qu duda cabe que los ejes iii) y iv) son aspectos centrales
que exigen establecer mediante aproximaciones sucesivas una
agenda estratgica para innovar conceptos, reglas de juego y darle
contenido real a un nuevo extractivismo, en particular a una
nueva minera en el Per.
La definicin de esa agenda implica la institucionalizacin de
los mecanismos de dilogo y construccin de consensos, como
punto de partida, contando con la intervencin de todos los actores a los que involucra la gestin de los recursos naturales del
pas (Estado, empresas, comunidades, academia, juicio experto,
sociedad civil).
31
Abram, Lino et al. Diagnstico de la Competitividad y de la Salud del Sector Minero

Peruano. Lima: McKinsey & Company, 2013. Reporte independiente comisionado por
la Sociedad Nacional de Minera (SNM) del Per.
150
As pues, a la luz de las tendencias internacionales y procesos

regionales, consideramos fundamental enunciar un conjunto de
mecanismos que permitiran redimensionar la forma en que opera
la minera en el pas y, en general, la manera en que se percepciona
pblicamente dicha actividad extractiva:
a. Adoptar estndares internacionales en materia ambiental y
socialpara las inversiones extractivas, tales como los procesos de Due Diligence (debido cumplimiento), tomando
como referencia los lineamientos previstos por los organismos
multilaterales de financiamiento (las polticas y directivas
operacionales del Banco Mundial, el International Finance
Corporation, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Corporacin Andina de Fomento, los Principios del Ecuador, el
Pacto Global de las Naciones Unidas, entre otros)32.
b. Adoptar la licencia social para las operaciones mineras
como un catalizador de la gobernabilidad de las inversiones
extractivas. Recientemente las empresas mineras que
invierten en pases como el Per han venido mostrando
una mayor preocupacin, aunque reactiva, por mantener
relaciones armoniosas con el entorno social aledao a sus
zonas de influencia. La licencia social en la actividad minera es
la legitimacin del proyecto ante la comunidad, que resulta
en la aprobacin tcita reflejada en el conjunto de aptitudes,
acciones y actividades de reconocimiento o aceptacin de
la actividad empresarial minera por parte de la poblacin
32
El Due Diligence [auditora de debido cumplimiento] es un instrumento de
gestin estratgica. Identifica (ex ante) un conjunto de aspectos sociales y ambientales
relevantes que debern ser necesariamente considerados en todas las fases de un
proyecto de inversin. Esta auditoria busca garantizar la sostenibilidad ambiental,
social y financiera de una inversin. Vase: Pajares, Erick. El Due Diligence ambiental y
social en el marco de proyectos de inversin financiados por organismos multilaterales. Primer
Foro Peruano Nrdico Minera, medio ambiente y desarrollo sostenible. Lima:
Cmara de Comercio Peruano Nrdica, 2013.
151
local, considerando la sustentabilidad de las actividades

de exploracin y explotacin de minerales y la proteccin
intensiva del ambiente33,34.
c. Fortalecer el sistema de evaluacin y fiscalizacin ambiental.
La exigencia del cumplimiento de la regulacin ambiental es
un elemento de rigidez. Lo importante para un pas no son
sus leyes ambientales estrictas en s mismas, sino la capacidad de hacerlas cumplir; pues su aplicacin efectiva tiene un
impacto sobre los costos y el comportamiento de los administrados. La transparencia y la estabilidad de las regulaciones, a
travs del tiempo, estn estrechamente relacionadas con este
aspecto35.
d. Implementar un mecanismo de supervisin tica de
las inversiones, asociado a un ombudsman, para las
actividades extractivas (minera). El Banco Mundial, en su
informe Riqueza y Sostenibilidad: Dimensiones Sociales y
Ambientales de la Minera en el Per, sostiene que: []
la administracin colonial tuvo como principal actividad
econmica la extraccin de estos metales. Con este propsito,
se introdujo el trabajo obligatorio en las minas (la mita) para
la poblacin andina, lo que tuvo como consecuencia uno de
33
Existe hoy un movimiento mundial para redefinir el xito en los negocios

liderado por las denominadas empresas certificadas B (o B Corps). Al cumplir
voluntariamente los estndares ms altos de transparencia, rendicin de cuentas y
performance, las B Corps se distinguen en un mercado saturado, ofreciendo una visin
positiva de una mejor manera de hacer negocios. Este movimiento considera que los
negocios deben crear valor para la sociedad, no solo a los accionistas, y que los desafos
sistmicos requieren soluciones sistmicas, por lo que el B Corps propone una solucin
concreta y escalable basada en el mercado.
34
Vase: Actualidad. Gobierno: sin la licencia social, el proyecto Conga se
detendr. El Comercio, Lima, 4 de junio de 2013. Manuel Pulgar Vidal, ministro del
Ambiente, se refiri al proyecto minero Conga reafirmando la prioridad de construir
los reservorios de agua en Cajamarca, pues la empresa debe obtener la licencia social.
35
Vase: Panayotou, Theodore y Vincent, Jeffrey R. Regulacin del medio
ambiente y competitividad. World Economic Forum. The global competitiveness report
1997. Ginebra: The World Economic Forum, 1997, pp. 64 - 73.
152
los tratos ms explotadores e inhumanos hacia los pueblos

indgenas en tiempos coloniales que se haya conocido. Como
lo demuestran el folklore, mitologa y poesa andina, existen
todava profundas races de resentimiento36.

Sin duda, este es un aspecto que no puede soslayarse en los

debates sobre la construccin de contenidos y adopcin de
estndares internacionales para una nueva minera en el
Per.
El informe del Banco Mundial propone tambin al gobierno

peruano para prevenir posibles focos de convulsin social
la institucionalizacin de una Defensora del Sector Minera:
[] A partir de la experiencia internacional, el informe
presenta alternativas que pueden ser adoptadas por el sector minero, el gobierno y las comunidades para prevenir los
posibles conflictos. Dichas alternativas son: (vii) el gobierno
peruano debe considerar la posibilidad de crear un defensor
del sector (ombudsman) que acte como mediador en los conflictos cuando las partes voluntariamente los sometan a su
mediacin37.
e. Arbitraje de inversiones y medio ambiente. En el derecho

comparado, los Estados Unidos (EE.UU.) cuentan con un
sistema de resolucin alternativa de conflictos en sede administrativa ambiental (Administrative Dispute Resolution Act,
ADR 1996) que prev expresamente mecanismos distintos
a los jurisdiccionales para la resolucin de conflictos, entre
ellos, el arbitraje administrativo ambiental, operando a partir
de la suscripcin por las partes afectadas (grupos o colectivos
36
The World Bank. Wealth and Sustainability: The Environmental and Social
Dimensions of the Mining Sector in Peru. Washington D.C.: The World Bank, 2005, p. 17.
37
Ibid.
153
ambientales y operadores econmicos) de un contrato de

compromiso, con sometimiento expreso a la frmula arbitral38.
En el caso del Per, la Ley n. 28611 - Ley General del Ambiente, en su captulo 3 (Medios para la Resolucin y Gestin de
Conflictos Ambientales), aborda el tema de manera especfica
(artculos 151 al 154).
Esta importante institucin jurdica del derecho contemporneo permitira que los acuerdos a los que arriben las partes que
intervienen en un conflicto socioambiental, a travs de las mesas
de dilogo, se formalicen y se hagan exigibles mediante laudos
arbitrales. Sin embargo, la reglamentacin de estas normas se
encuentra todava pendiente.
El presidente peruano Ollanta Humala anunci pblicamente,
el 23 de julio del 2012, una serie de condiciones para el reinicio
del proyecto minero Conga, as como una nueva relacin con
las actividades extractivas39. Sin embargo, al actual gobierno lo
dominan sus ambigedades, sus indecisiones y los recurrentes
silencios ante situaciones complejas, lo que acrecienta la incertidumbre en los diversos sectores sociales y econmicos del pas,
en un contexto en el que ya empieza a sentirse el enfriamiento
de la economa nacional40.
Por ello, para transitar desde el conflicto a los nuevos
extractivismos y superar lo meramente discursivo, el presente
38
Junceda Moreno, Francisco Javier. Arbitraje Ambiental: avances y desafos.
En: Biblioteca de Arbitraje del Estudio Mario Castillo Freyre - Ponencias del Segundo
Congreso Internacional de Arbitraje, vol. 8. Lima: Palestra Editores, 2009, pp. 180.
39
Snchez, Marco. Conga s va. Humala: Yanacocha tiene que garantizar el
abastecimiento de agua en Cajamarca. La Repblica, Lima, 24 de junio del 2012.
40
Para Adriana Roldn, coordinadora acadmica del Centro de Estudios Asia
Pacfico de la Universidad EAFIT (en Medelln, Colombia), el freno del consumo en
China hace tambalear las economas de la regin, construidas sobre cimientos de
oro, plata, cobre, petrleo, productos agrcolas, entre otros, cuyos precios han bajado
considerablemente en lo que va de 2013. Vase: Rojas Arboleda, Daniel. Precios de
commodities plantean cambio de ruta en Latinoamrica. El Colombiano, Medelln,
2 de junio del 2013.
154
ensayo busca aportar a la construccin de un futurable de gobernabilidad, con signo positivo y demostrar que s es posible
innovar las reglas de juego para la inversin, asociando las
polticas de promocin de inversiones con las polticas pblicas
ambientales y las polticas de competitividad internacional, particularmente para una actividad que como la minera resulta
tan importante pero a la vez tan crtica en trminos ambientales
y sociales, que adems tiene, para un sector de la opinin pblica
nacional, una percepcin muy negativa.
Parte II
Sociedad y democracia
Patricia Crdova C.
Alberto Chirif
Ral Mauro M.
Sonia Paredes V.
Leda M. Prez

Ral Mauro M.
Introduccin
El dj vu neoliberal se encuentra en accin sobre el empleo pblico. La sociedad peruana asiste a la ola faltante de reforma del
Estado inspirado en el concepto de la eficiencia, a pesar de que la
situacin del Estado no es de franca bancarrota e inoperancia como
lo fue a fines de los aos ochenta. Ollanta Humala ha decidido
embarcarse en la puesta en rigor de un discurso trillado defendido
a principios de los noventa, cuando para al expresidente, Alberto
Fujimori Fujimori, era relativamente sencillo sealar con el dedo
ndice que el Estado se encontraba excesivamente burocratizado
e ineficiente, con serias limitaciones de gestin y productividad,
y que pareca una pesada maquinaria que funciona por inercia sin tomar en cuenta las demandas y necesidades del pas1.
La retrica utilizada por Fujimori para describir al empleado
pblico como costoso, con sueldos onerosos anuales pagados
en dlares y gastos de representacin ilimitados, hacan sentido
comn en que tal tipo de funcionario no poda seguir mantenindose en un pas pobre y en crisis como el Per de principios
de los noventa. Por esa razn fue relativamente sencillo ejecutar
1
Mensaje a la nacin de Alberto Fujimori Fujimori del 28 julio de 1990. Ver en:
http://goo.gl/Sprz1
160
la poltica de privatizacin de las empresas pblicas, transformando

as profundamente la estructura del Estado peruano. La idea era
trasladar las responsabilidades productivas hacia el sector privado
para que el Estado concentre sus esfuerzos presupuestales en un
Estado rector y provisor de los servicios esenciales a la poblacin,
esto es, educacin, salud y justicia. La poltica de las privatizaciones
signific el despido de cerca de 120 mil trabajadores de las empresas
pblicas vendidas2, lo que repercuti en trminos de la Poblacin
Econmicamente Activa (PEA) ocupada para Lima Metropolitana,
ya que la importancia del empleo pblico pas de 11.1% en 1990 - 1992
a 8% en 1996 - 20003. No fue la gran o mediana empresa la que se
encarg de los despedidos del sector pblico, pues ambos sectores
tambin despidieron a un mar de empleados como consecuencia
del ajuste estructural, sino ms bien, fue la microempresa o el as
llamado sector informal el que absorbi en gran medida este
impacto, ya que el empleo ocupado en este sector creci de 58.2%
en 1990 a 62.2% de la PEA ocupada en el 2000.
El discurso de la reforma del empleo pblico fue retomado
creativamente por Alan Garca al exacerbar las diferencias salariales entre los trabajadores del Estado y los ms pobres del pas. En
efecto, durante su primer discurso a la nacin iniciando su segundo gobierno, afirm que el Estado peruano era un ente frvolo y
[que] gasta mucho, que cobraba mucho para el servicio escaso y
de mala calidad y donde el empleo pblico se agiganta, pero no
se descentraliza ni sirve bien. En suma, el Estado era insensible,
corrupto y despilfarrador, alejado de los ciudadanos e incapaz de
protegerlos de la violencia y la criminalidad4. Con este discurso
Garca sec la semilla de algunas reformas clave del empleo pblico
2
Ruiz Caro, Ariela. Las privatizaciones en el Per: un proceso de luces y
sombras. Nueva Sociedad, n. 207. Lima: Fundacin Friedrich Ebert, 2007. pp. 130 - 143.
3
Nunura, Juan y Flores, Edgar. El Empleo en el Per 1990 - 2000. Lima: Ministerio
de Trabajo y de Promocin Social, 2001.
4
Mensaje a la nacin de Alan Garca Prez del 28 de julio del 2006. Ver en:
http://goo.gl/CcO64
Ral Mauro M.
161
iniciadas durante el gobierno de Alejandro Toledo, en especial las

polticas 8 y 24 consensuadas en el Acuerdo Nacional, orientadas
a promover, en el primer caso, el proceso de descentralizacin
poltica, econmica y administrativa del gobierno central, y en el
segundo, en la afirmacin de un Estado eficiente y transparente.
Literalmente Garca se dedic a exculpar al sector empresarial del
problema de la desigualdad de los ingresos con los ms pobres
del pas, echndole la culpa al sector pblico. Hecho esto, pas
a describir su poltica de austeridad en el empleo pblico, con
la que se estableci un tope remunerativo que no superara los
15 600 nuevos soles, decretando adems, que el Estado no contratara ni una persona ms. Por supuesto, las estadsticas provistas
por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) demuestran que este discurso fue por dems demaggico, pues durante
el segundo gobierno aprista el Estado contrat cerca de un tercio
ms de empleados pblicos (casi 350 mil personas). Esto se logr
a travs de la proliferacin del empleo precario al interior del
Estado, al masificarse el rgimen de Contratacin Administrativa
de Servicios (CAS), el que ha llegado a representar un 17% del
total de los trabajadores pblicos en el 2011.
Por otro lado, como consecuencia del congelamiento de la
estructura de remuneraciones pblicas, se dieron las condiciones
propicias para que los profesionales y tcnicos ms destacados
del Estado cruzaran masivamente por la puerta giratoria hacia
las empresas ms importantes del sector privado5. Parte de este
grupo de profesionales ha pasado a crear una oferta emergente
de firmas consultoras que se encuentran absorbiendo la creciente
demanda de servicios altamente calificados por parte del Estado,
el que a estas alturas es el ms grande y nico comprador de
servicios de esa naturaleza. Para el resto de empleados, los que
5
Durand, Francisco. La crisis de sucesin, la SUNAT y el neo-rentismo.

Quehacer, n. 127. Lima: desco - Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo,
2000, pp. 58 - 63.
162
Grfico N 1
Durante el segundo gobierno aprista (tambin)
hubo un aumento acelerado de los trabajadores del Estado
Miles de servidores pblicos
1,328
993
1,389
1,035
882
527
1985
1994
2003
2005
2009
2011
Fuente: Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), 2012.
se quedaron, se dieron las condiciones para la proliferacin del

desorden administrativo tanto en las remuneraciones (a travs
de la creacin de diversos conceptos no pensionables) como por
la cantidad de trabajadores que eran contratados bajo regmenes
ad hoc a cada institucin. Finalmente, en el lado ms oscuro, el
cuerpo de servidores se encontr expuesto a un caldo de cultivo
de estrategias de corrupcin colectivas, antes que tan solo individuales, que han terminado por desprestigiar la alicada imagen
del empleado pblico en su conjunto.
La situacin de los servidores pblicos

Sorprendentemente, tal como lo apuntan algunos investigadores
de nuestro medio, el empleo pblico es una de las materias menos
analizadas por los especialistas que estudian el mercado de trabajo.
Datos bsicos como la planilla total de empleados del Estado, con
sus respectivos ingresos, regmenes laborales, funciones, entre
otros, estn ausentes o son inaccesibles, por lo que no han sido
Ral Mauro M.
163
estudiados en nuestro pas6. En contraste, temas como la informalidad, la calidad del empleo, los retornos a la educacin, la experiencia y los costos de contratacin, han sido puntos de anlisis
recurrente en la agenda acadmica peruana. La pregunta de fondo
en ese sentido es cmo es posible lanzar una reforma tan compleja
y profunda en la gestin de los recursos humanos del Estado si no
sabemos precisamente cuntos son los servidores pblicos, en qu
regmenes laboran, cmo son contratados, qu perfil ocupacional
tienen o en qu dependencias se encuentran7. Este problema no
solo ocurre a nivel macro sino tambin a nivel de las diferentes
dependencias del Estado. Los datos reportados por SERVIR son
fundamentalmente estimaciones estadsticas realizadas a partir de
la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) que realiza el Instituto
Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), cuya representatividad no alcanza a mirar con calidad microeconmica las distintas
aristas que preocupan al querer analizar al personal del Estado.
Esto se debe a que el tamao del sector pblico es menor al 9% de
la PEA ocupada urbana del pas, es decir, por cada diez personas
ocupadas en el Per, una trabaja en el sector pblico.
Aun si dejramos de lado el problema estadstico para analizar
el empleo pblico, persiste la dificultad de la falta de informacin
especfica para analizarla. Por ejemplo, no existen preguntas bsicas que ayuden a diferenciar cul es el rgimen laboral por el
cual el entrevistado ha sido contratado, en qu entidad y puesto
de trabajo se desempea especficamente y cmo fue contratado.
Pude subsanar parte de este problema al realizar algunas consultas
6
Dargent, Eduardo. El Estado en el Per. Una agenda de investigacin. Lima:
Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), 2012. A propsito de esta deficiencia,
la bancada Accin Popular - Frente Amplio (AP - FA) solicit esta informacin al
Ministerio de Economa y Finanzas en febrero del presente ao, sin obtener respuesta
obviamente hasta la fecha.
7
La bancada AP - FA solicit la planilla del Estado al Ministro de Economa y
Finanzas a travs del oficio N 040-2013-GP/AP-FA/VAGB/CR sin obtener respuesta
hasta la fecha.
164
Grfico N 2
El sector pblico no ha superado el 10% de la Poblacin
Econmicamente Activa (PEA) ocupada del Per, 2001 -2011
100%
% de la PEA Ocupada
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
8.2
0%
2001
8.2
7.2
7.9
7.6
7.9
8.5
8.4
8.7
8.5
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Sector pblico
Sector privado
Independiente
8.8
2011
Resto (TFNR, Hogar, practicante, otros)
Elaboracin propia con informacin del Ministerio del Trabajo y Promocin del Empleo.
personalmente al Ministerio del Trabajo y Promocin del Empleo

(MTPE), donde logr conseguir una tabla reportada de lo que sera
la planilla electrnica del Estado peruano para cada mes del 2011.
A pesar de la utilidad que esta informacin podra tener con fines
evaluativos o acadmicos, existe una advertencia explcita sobre su
uso que dice as: Nota: Informacin a tomar con suma cautela; no
existe regla de negocio para SECTOR PBLICO/ Incluye CAS.
Nos enfrentamos entonces a una suerte de caja negra, que desde
el punto de vista cientfico, no es un desafo novedoso8. Lo que
s resulta novedoso, sin embargo, es que esta informacin no es
pblica ni ha sido reportada por los canales establecidos por el
MTPE para su anlisis, evaluacin y discusin sobre cmo mejorar
el empleo pblico en el Per.
8
Pinsese un poco, por ejemplo, acerca del problema de investigar la naturaleza
del tomo y sus partes. A pesar que un investigador nunca ha podido observar un
tomo, se ha podido analizar, describir e imaginar sus partes aproximndose a travs
de diversos experimentos que sirvieron para elaborar los modelos explicativos.
Ral Mauro M.
165
Una primera constatacin, es que existe una diferencia importante entre el nmero de servidores pblicos que estima la
ENAHO y el que resulta de la planilla electrnica del MTPE. En
el primer caso, para el 2011 el nmero de trabajadores era de un
milln 389 mil personas, en el segundo, a diciembre del mismo ao
haba un milln 31 mil personas, es decir, una diferencia de casi
360 mil personas, nada menos que 35% de divergencia. Cul de
los dos datos es el que mejor representa la realidad? La respuesta es un enigma. Ni en las instituciones pblicas centralizadas,
como el Congreso de la Repblica, el Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF) o el Ministerio de Justicia, ni en los gobiernos
locales de los ms de 1800 distritos del pas se puede conseguir
esta informacin de manera transparente. Al respecto, los portales de transparencia adolecen de confiabilidad, sobre todo en los
datos consignados sobre la cantidad de personal, sus regmenes y
remuneraciones. Ejemplo de esto fue el enfrentamiento meditico
ocurrido en diciembre y enero del presente ao entre el Congreso
y el Ejecutivo a partir de que algunos congresistas propusieran
elevar sus remuneraciones para cubrir los gastos de representacin
de los congresistas que viajan al interior del pas. Como la presin
meditica fue intensa, los congresistas recularon su decisin, no
sin antes, algunos de ellos (particularmente el congresista Javier
Diez Canseco y Vctor Andrs Garca Belande) publicar (en
base a los portales de transparencia), los elevados salarios de los
funcionarios pblicos de entidades como la Superintendencia
de Banca y Seguros (SBS), el Banco Central de Reserva del Per
(BCRP), la Contralora General de la Repblica, entre otros; los
que en muchos casos superaban los 20 mil soles mensuales. La
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) tuvo que negar a
travs de repetidas declaraciones que los datos consignados en
los portales presentaban informacin agregada trimestral, junto
con la gratificacin y otros beneficios de ley. Ante la evidencia
de que los datos no cuadraban, la PCM orden la eliminacin de
Ollanta Humala Tasso
Milton Martn Von Hesse La Serna
Jos Luis Silva Martinot
Luis Alberto Peirano Falcon
Pedro lvaro Cateriano Bellido
Carolina Trivelli vila
Luis Miguel Castilla Rubio
Patricia Salas OBrien
Jorge Humberto Merino Tafur
Eda Adriana Rivas Franchini
Agricultura
Comercio Exterior y
Turismo
Cultura
Defensa
Desarrollo e Inclusin Social
Economa y Finanzas
Educacin
Energa y Minas
Justicia y Derechos
Humanos
Titular
Presidencia de la Repblica
del Per
Despacho / Sector
15 600.00
15 600.00
15 600.00
15 600.00
15 600.00
15 600.00
15 600.00
15 600.00
15 600.00
16 000.00
Total S/.
14 060.34
14 155.47
13 681.27
14 064.08
15 600.00
14 228.49
15 600.00
14 057.10
14 267.45
15 079.00
DU.1262001
1539.66
1444.53
1918.73
1535.92
1371.51
1542.90
1332.55
921.00
Pagado por
el sector
Fuente: Comunicado
28 426.06
29 455.47
28 981.27
29 364.08
31 200.00
s.i.
31 200.00
29 357.10
25 885.53 *
30 779.00
Otros
ingresos
Ingreso
Fuente: Portal de
Transparencia
Estndar de la PCM
419.80
300.00
s.i.
s.i.
s.i.
300.00
Otros
ingresos
1154.14
1444.53
1918.73
1535.92
s.i.
s.i.
s.i.
1542.90
1332.55
Ingreso
Fuente: Portal de
Transparencia de
cada sector
Tabla N 1
Comparativo de remuneraciones percibidas por el presidente y ministros del Estado,
segn diversas fuentes oficiales
166
15 600.00
Midori Musme de Habich Rospigliosi
Nancy Laos Cceres
Carlos Eduardo Paredes Rodrguez
Ren Cornejo Daz
Manuel Pulgar-Vidal Otrola
Gernimo Wilfredo Pedraza Sierra
Juan Jimnez Mayor
Salud
Trabajo y Promocin del

Empleo
Transportes y
Comunicaciones
Vivienda, Construccin y
Saneamiento
Ambiente
Interior
Presidencia del Consejo de

Ministros del Per
**** Corresponde al sueldo del ex ministro Wilver Calle.
* Corresponde al sueldo del ex ministro Luis Ginocchio

** Corresponde al sueldo del ex ministro Carlos Tejada.
*** Corresponde al sueldo del ex ministro Jos Villena.
15 600.00
Rafael Roncagliolo Orbegoso
Relaciones Exteriores
14 131.00
13 540.88
15 600.00
14 270.12
14 237.50
14 270.12
13 708.09
14 227.97
14 223.48
14 273.62
DU.1262001
1469.00
2059.12
1329.88
1362.50
1329.88
1891.91
1372.03
1376.52
1326.38
Pagado por
el sector
29 360.34
25 345.57 ****
31 200.00
29 570.12
29 537.50
29 570.12 ***
25 470.52 **
29 527.97
29 523.28
s.i.
Otros
ingresos
s.i.
Ingreso
Fuente: Portal de
Transparencia
Estndar de la PCM
s.i.
s.i.
300.00
300.00
s.i.
s.i.
1676.65
s.i.
Otros
ingresos
s.i.
s.i.
1329.88
1362.50
s.i.
s.i.
1372.03
0.07
s.i.
Ingreso
Fuente: Portal de
Transparencia de
cada sector
Fuente: Portales de transparencia de cada uno de ministerios (revisados en la primera semana de

enero del 2013) y el comunicado oficial de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) publicado
(no disponible en la actualidad).
15 600.00
15 600.00
15 600.00
15 600.00
15 600.00
15 600.00
15 600.00
Gladys Triveo Chan Jan
Produccin
15 600.00
Total S/.
Ana Ethel del Rosario Jara Velsquez
Titular
Mujer y Poblaciones
Vulnerables
Despacho / Sector
Fuente: Comunicado
Ral Mauro M.
167
168
todos los datos previamente publicados, reemplazndolos por un

comunicado del 9 de enero del presente ao, donde se presentaba
los salarios de los ministros tal como lo seala la ley (o sea, 15 600
nuevos soles mensuales).
Una segunda constatacin, realizada a partir del anlisis de la
ENAHO, es que a nivel nacional, los ingresos de los trabajadores
del sector pblico son en promedio mayores que los del sector
privado. Esta afirmacin, sin embargo, debe ser tamizada puesto
que los ingresos medios esconden desigualdades extremas entre
los trabajadores de los grupos analizados. En efecto, los ingresos
medios de los servidores pblicos son superados por los ingresos
de los trabajadores privados de las grandes empresas. No obstante,
puede apreciarse que desde el ao 2005 la brecha se ha mantenido constante hasta el 2009, ao siguiente en que ocurri la crisis
internacional. De esa fecha en adelante, los ingresos medios de
los trabajadores de la gran empresa decayeron, manteniendo su
superioridad, pero con una brecha menor respecto de los trabajadores del sector pblico.
La prima de ingresos a favor de los trabajadores pblicos ha
sido recientemente reportada por el Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE)9. De acuerdo con dicha investigacin, esta prima
se reduce conforme aumenta el nmero de aos de estudios de la
persona. Esto significa que para un trabajador altamente calificado
aumenta su costo de oportunidad de seguir trabajando en el sector pblico, puesto que podra encontrar una remuneracin ms
alta en el sector privado, especficamente en las empresas de gran
tamao. No obstante, la investigacin seala que para aquellas
personas con bajo nivel educativo, trabajar para el sector pblico
resulta altamente beneficioso, pues reciben un ingreso mayor que
si trabajaran en el sector privado. Por ello, la investigacin de
9
Pariguana, Marco. Diferenciales de ingreso entre trabajadores pblicos y privados.

Avance de la investigacin. Lima: Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE),
2013.
169
Ral Mauro M.
Grfico N 3
Los trabajadores del sector pblico reciben un ingreso medio
menor que el de los trabajadores de la gran empresa
2500
Nuevos soles (mes)
2000
1500
1000
500
0
2001
2002
2003
PEA total ocupada
De 2 a 10 trabajadores
2004
2005
2006
2007
Sector pblico
De 11 a 100 trabajadores
2008
2009
2010
2011
Sector privado
De 101 a ms trabajadores
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). Elaboracin propia.
GRADE recomienda que la reforma del servicio civil no pase por

ofrecer un aumento indiscriminado de las remuneraciones a todo
el sector pblico10. Tal recomendacin es pertinente, pero no por
las razones que se sealan, sino porque bsicamente al interior
del sector pblico, tambin existe un elevado nivel de disparidad
de los ingresos como consecuencia de la introduccin de distintos
regmenes laborales con los cuales se ha ido contratando a sus
servidores. De esta manera, los trabajadores del rgimen 276 no
perciben la misma remuneracin que los del rgimen 728, o los
CAS, a pesar de que tengan un mismo nivel de responsabilidad en
su trabajo. Adems, se debe tomar en cuenta que estas diferencias
se exacerban si se pretende comparar a los mismos trabajadores
entre distintos organismos del Estado. Es por estas razones que
no resulta prctico sealar que los servidores del sector pblico
son una masa homognea de trabajadores.
10
Pariguana, Marco. Diferenciales de ingreso entre trabajadores pblicos y privados.
Avance de la investigacin. Lima: GRADE, 2013.
170
Un tercer hallazgo, a pesar de la limitacin de confiabilidad

de los datos del MTPE, es la importancia de los sindicatos en el
empleo pblico. De acuerdo con los registros recibidos, a diciembre de 2011 existan unos 130 404 trabajadores pblicos sindicalizados, los que representaban el 12.6% del total en el sector. Habiendo sido notoria, recientemente, la capacidad de convocatoria
y movilizacin de los sindicatos del sector pblico, bien vale la
pena que los investigadores se decidan por realizar un anlisis
de cules han sido las ventajas que estos han obtenido a partir
de su rol activo al interior de los sectores respectivos. Una de las
hiptesis de trabajo que se suele explorar es si los trabajadores
sindicalizados redistribuyen ingresos y otros beneficios a su favor
a expensas de los trabajadores no sindicalizados, sin perjudicar
al capital. En el caso del Estado peruano es probable que se encuentre para algunas instituciones, que la productividad de los
trabajadores no sindicalizados (la mayora de ellos contratados
bajo el rgimen CAS) es suficientemente alta para compensar, o
mejor dicho, ocultar la prdida de productividad por parte de
los trabajadores sindicalizados (en su mayora pertenecientes al
rgimen 276). Analizar este tipo de relaciones resulta clave para
evaluar cul es la naturaleza del aludido problema de la falta de
eficiencia en el sector pblico.
En efecto, el nivel de eficiencia de una determinada organizacin pblica parece estar definida, ceteris paribus, por cmo
su respectivo ministro/jefe/director/gerente decide abordar el
problema de la implementacin, con las partes interesadas en
el funcionamiento, de un determinado programa o poltica. Eso
pasa por comprender la naturaleza y la dinmica de las relaciones
entre los sindicatos y el resto del personal de una institucin estatal, para as establecer el mecanismo o juego poltico que permita
al gerente lograr los objetivos y metas que el sector le plantea.
Esta idea es en resumen la esencia de entender y administrar la
Ral Mauro M.
171
poltica de las polticas pblicas. De acuerdo con Bardach11, la

problemtica de implementar una poltica tiene que ver con al
menos tres componentes centrales: el ensamblaje de los numerosos y diversos elementos del programa; la poltica expresada
como el proceso de persuasin y negociacin; y el tipo de juego
que se establece entre los participantes del proceso. Por juego,
Bardach quiere representar las diferentes tcnicas y estrategias de interaccin entre actores independientes, poseedores
de diversos recursos que el programa o la poltica contempla
como componentes necesarios para la produccin del evento
deseado12. En suma, el concepto de juego de Bardach resume
cmo los actores interactan tctica y estratgicamente alrededor de un programa, controlando los recursos a su disposicin,
determinando finalmente la orientacin, la eficacia y el alcance
de la misma.
Existen pocos estudios que analicen estos procesos institucionales
en nuestro pas. Uno de los ms interesantes es el que aborda
la modernizacin de dos organizaciones consideradas islas
de eficiencia dentro del Estado: El Ministerio de Economa y
Finanzas (MEF) y la Oficina de Cooperacin Internacional (OCI)
del Ministerio de Salud (MINSA)13. De acuerdo con dicho estudio,
el MEF, y en menor grado la OCI del MINSA, son un ejemplo
claro de cmo las reformas de modernizacin del Estado pueden
ser exitosas al demostrar la sobrevivencia de un alto nivel tcnico
en la implementacin de sus polticas a travs de cinco gobiernos
distintos. En el caso del MEF, esto sucedi a pesar de que muchos
funcionarios de carrera no compartan las ideas de reforma y
11
Bardach, Eugene. The implementation problem: what happens after a bill becomes
law. Michigan: MIT Press, 1977.
12
Aguilar Villanueva, Luis. La implementacin de las polticas. Estudio introductorio
y edicin. Mxico D.F.: Grupo Editorial Miguel ngel Porra, 1993.
13
Dargent, Eduardo. Islas de eficiencia y reforma del Estado: Ministerios de Economa
y de Salud 1990 - 2008. Lima: Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) Seguimiento, Anlisis y Evaluacin para el Desarrollo (SASE), 2008.
172
modernizacin del Estado, ya que se introdujo un equipo de

tecncratas que formaban parte de la alta direccin que trabajaban
bajo un rgimen laboral especial, el cual si bien no les garantizaba
su estabilidad, les permita obtener un salario bastante elevado
en comparacin con el resto de empleados de planta. Esto ha
producido no pocos conflictos y tensiones internas aun cuando
ya han pasado casi 20 aos desde la reforma.
Si bien los ejemplos revisados son apenas un caso especial
de seleccin para la estrategia de anlisis de poltica comparada,
cabe recalcar que han existido otros procesos de reforma que
han sido igualmente exitosos en esferas consideradas altamente
polticas. Un ejemplo importante en ese sentido, es el caso de la
reforma de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)
durante el 2001. Fue evidente durante ese proceso que la ONPE
contaba con un personal poco calificado, corrupto y parcializado
por el gobierno de turno, por lo que se decidi renovar al menos
el 78% de los funcionarios en tan solo los dos primeros meses de
administracin de Fernando Tuesta Soldevilla, optando por un
personal ms profesional y especializado en materia electoral y
en lo poltico. De haber mantenido a los antiguos funcionarios, la
administracin habra tenido que afrontar probablemente el juego
de resistencia masiva14, a travs del boicot a las nuevas reglas
de procedimiento por implementarse, o tambin el de entropa
social15, lo que tarde o temprano habra desgastado cualquier iniciativa reformadora en nombre de la eficiencia y la productividad.
14
Este juego consiste en evadir responsabilidades y reglamentaciones
desfavorables y en derrotar la capacidad de una dependencia para perseguir los
incumplimientos e imponer sanciones. Aguilar Villanueva, Luis. La implementacin de
las polticas. Estudio introductorio y edicin. Mxico D.F.: Grupo Editorial Miguel ngel
Porra, 1993.
15
Este juego se manifiesta en la incompetencia presente en todos los niveles
de las organizaciones, en las incontables dificultades de coordinacin de actividades,
organizaciones, personalidades, en el alto grado de discrecionalidad de los niveles
operativos. Aguilar Villanueva, Luis. La implementacin de las polticas. Estudio
introductorio y edicin. Mxico D.F.: Grupo Editorial Miguel ngel Porra, 1993.
Ral Mauro M.
173
Es por estas razones que en la ONPE la poltica de reemplazo del

personal se hizo estratgicamente ineludible, alcanzando el 93%
de la institucin al trmino de la gestin de Tuesta. Los resultados
fueron positivos puesto que las elecciones organizadas y ejecutadas el 2001, y en adelante, lograron recuperar la confianza de la
poblacin y la de los observadores internacionales al garantizar
la entrega de resultados en poco tiempo y con total transparencia.
Esta institucin ha sobrevivido ya tres gestiones y aunque se observa cierto desgaste en el rol poltico institucional, su capacidad
tcnica no ha sido puesta en cuestin. Los desafos que surgieron
posteriormente al rol protagnico obtenido por la ONPE vinieron
de parte del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), el cual estableci
como objetivo poltico administrativo, la fusin del primero bajo
la direccin del segundo. El carcter altamente especializado y
profesional de las funciones alcanzado por la ONPE ha hecho poco
probable que esta fusin sea un objetivo viable. En su lugar parece
haber irradiado los principios de especializacin y eficiencia hacia
las otras instituciones que conforman el llamado sistema electoral peruano, esto es al propio JNE y con mayor xito al Registro
Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC). Esta ltima
organizacin ha logrado sucesivas premiaciones anuales de parte
de la asociacin Ciudadanos al Da por sus destacados resultados
en el concurso Buenas Prcticas en la Gestin Pblica.
Un ltimo caso que cabe destacar es el del Programa Nacional
de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Este organismo lleg a
constituirse en un ejemplo claro de abandono de su razn de ser:
en vez de combatir la malnutricin en los nios y nias menores de
12 aos edad, el programa se haba convertido en un mecanismo
para favorecer a los proveedores masivos de insumos y productos
de escasa calidad y bajo valor nutricional. Adicionalmente, el
nivel de focalizacin era deficiente y no garantizaba la provisin
permanente de los alimentos a los usuarios. En trminos del anlisis
de Bardach, el juego preferido por los actores alrededor del programa
174
era el de dinero fcil16 y el juego del presupuesto17, los cuales

quedaran totalmente desbaratados aparentemente al disolver
la institucin, liquidar al personal y crear el nuevo Programa
Qali Warma (nio vigoroso, en quechua). Nada ms alejado de
la realidad. En los pocos meses que viene funcionando el nuevo
programa, las denuncias periodsticas sobre la baja calidad
nutricional y la falta de inocuidad en la prestacin de los servicios
no se han hecho esperar. Lo ms grave del asunto es que estas
denuncias han expuesto que el programa est recurriendo a la
misma red de proveedores que fueron contratados durante el
funcionamiento del PRONAA. Una de las lecciones tempranas que
dejara este proceso es que para lograr un mayor nivel de eficiencia
en la prestacin de bienes y servicios, no es suficiente implementar
una reforma parcializada al interior de la maquinaria del Estado.
Este tipo de reformas se inspiran en un diagnstico limitado del
problema de la corrupcin al sustentarse en la teora del agente
- principal, donde los beneficiarios (el principal) tendran un rol
activo para controlar la corrupcin existente justamente entre los
servidores pblicos (el agente). Una aproximacin ms adecuada
para evaluar el problema de la corrupcin parece ser el paradigma
de la accin colectiva18. De acuerdo con este enfoque, para un
actor dado, si existe la percepcin de que el resto de actores jugar
16
Se refiere a las innumerables formas en que los agentes privados pueden
aprovechar las oportunidades del gran dinero pblico, negociando trminos de
intercambio que le son no slo favorables, sino, con frecuencia, desproporcionadamente
favorables. Se obtiene as una escalada de costos sin relacin alguna con las prestaciones
efectuadas. Aguilar Villanueva, Luis. La implementacin de las polticas. Estudio
introductorio y edicin. Mxico D.F.: Grupo Editorial Miguel ngel Porra, 1993.
17
Este, lo juegan las dependencias y funcionarios pblicos que buscan utilizar
los recursos para favorecer clientelas fieles y generosas, fortalecer grupos polticos,
quedar bien con sus superiores, alianzas con colaboradores, en fin, la sobrevivencia en
la red de las burocracias. Aguilar Villanueva, Luis. La implementacin de las polticas.
Estudio introductorio y edicin. Mxico D.F.: Grupo Editorial Miguel ngel Porra, 1993.
18
Persson, Anna; Rothstein, Bo & Teorell, Jan. The failure of anti-corruption policies.
A theoretical mischaracterization of the problem. QoG Working Paper Series 2010:19.
Gothenburg: University of Gothenburg, 2010.
Ral Mauro M.
175
sucio, terminar pensando que ganar algo si acta tambin

de manera corrupta. Por esta razn, ningn actor tomar la
responsabilidad de controlar la corrupcin porque todos esperan
ganar algo de dicho sistema. No tiene sentido ser el actor honesto
en un juego que de por s ya se encuentra podrido, puesto que
este comportamiento no cambiar al sistema en su conjunto.
De esta manera, la implementacin de reformas anticorrupcin
con sus mecanismos de monitoreo y regmenes de penalizacin
terminarn fracasando, debido a que a ningn actor le importar
que los servidores pblicos les rindan cuentas por su servicio mal
prestado19.
El problema de la corrupcin sistmica en la sociedad peruana
es de tal magnitud que muy poco se ha hecho en la prctica para
intentar resolverlo. De acuerdo con las encuestas de opinin, la
corrupcin ocupa el segundo lugar como problema de importancia
para la sociedad peruana, detrs de la inseguridad ciudadana20.
Probablemente uno de los supuestos principales de la reforma del
servicio civil es que este esfuerzo ser medular para combatir el
desorden en la contratacin de los servidores pblicos, lo cual
es una forma elegante de decir que se pretende eliminar las formas
corruptas de contratacin y remuneracin de esos funcionarios.
Pero los actos de corrupcin no se limitan a los mecanismos de
contratacin, sino que tambin ocurren en la diversidad de actos
que el Estado realiza en su interaccin con los proveedores y la
ciudadana. De hecho, la encuesta de opinin es bastante elocuente
19
Una conclusin similar a este proceso es el alcanzado por Guy Peters y Donald
Savoie, quienes al analizar las reformas del servicio civil implementadas durante los
aos ochenta en Gran Bretaa, Estados Unidos y Canad, encontraron que estas no
tuvieron el efecto deseado porque trataron problemas virtualmente inexistentes. Por el
contrario, las reformas s introdujeron problemas nuevos en el servicio civil urgentes
de abordar. Peters, Guy & Savoie, Donald. Civil service reform: Misdiagnosing the
patient. Public Administration Review, vol. 54, n. 5. New Jersey: Wiley Online Library,
1994, pp. 418 - 425.
20
Protica. VII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupcin en el Per 2012.
Lima: Protica, 2012. Ver en: http://goo.gl/zRU7R
176
al recoger que la percepcin mayoritaria de la poblacin sobre

cul es el principal problema que enfrenta el Estado para lograr
el desarrollo del pas, no es el problema de la eficiencia (27%) o la
falta de inters en los ciudadanos (9%), sino por el contrario, lo es la
corrupcin de funcionarios y autoridades (51%). En comparacin
al 2010, el porcentaje de entrevistados que report haber pagado
un soborno aument de 8% a 15% en el 2012, principalmente para
evitar mayores sanciones y hacer que las cosas funcionen. Para
completar el cuadro, es importante destacar que solo un 9% de los
entrevistados que coimearon asegur que denunci el ilcito.
Esto es as porque existe una certeza de que su denuncia no tendr algn resultado efectivo, ya que la Polica Nacional, el Poder
Judicial, el Congreso de la Repblica, los funcionarios municipales
y regionales, los ministerios y los docentes, son aquellos que la
poblacin considera como los ms corruptos. Con este escenario
revisado, cmo asegurar la viabilidad de lograr un cambio real
en la estructura y composicin del Estado a partir de la implementacin de una ley como la del servicio civil? La respuesta no
es forzar la aprobacin de una ley que adoleca del consenso con
los actores relevantes que tienen una alta probabilidad de ser
afectados positiva o negativamente por la implementacin de la
reforma. En la siguiente seccin se da cuenta del trabajo que hizo
la bancada AP - FA para abordar esta problemtica.
Buscando ventanas de oportunidades

Cuando la bancada Accin Popular - Frente Amplio (AP - FA)
convoc a los lderes de los sindicatos para escuchar sus razones
y cuestionamientos a la propuesta original de la Ley del Servicio
Civil, se pudo constatar que sus propuestas eran poco claras y en
algunos casos resultaban muy declarativas. Es decir, no abordaban un anlisis slido de la propuesta de marras. Fue entonces
que el congresista Javier Diez Canseco recomend realizar una
Ral Mauro M.
177
jornada sucesiva de consultas, en un primer momento, a tcnicos

especializados en la materia, luego al propio director de SERVIR y
finalmente, a los propios sindicatos del sector pblico, para que la
bancada obtenga todos los insumos necesarios para construir una
agenda consensuada de argumentos que ayudaran a mejorar el
proyecto de ley del servicio civil. Los congresistas Vernika Mendoza y Yonhy Lescano convinieron en ejecutar dicha propuesta,
abrindose as oficialmente el proceso de consulta a especialistas
y el trabajo con los sindicatos.
La reunin de arranque celebrada el 7 de febrero del presente ao entre el exministro de Trabajo, el doctor Javier Neves
Mujica, junto con el director de SERVIR, el abogado Juan Carlos
Corts, fue bastante provechosa para la bancada puesto que los
cuestionamientos planteados por el primero resultaron hasta cierto
punto poco refutables por el segundo, siendo los ms importantes
los artculos que limitaban severamente los derechos colectivos e
individuales de los trabajadores21. El momento ms significativo
ocurri cuando Neves cuestion la falta de clculo poltico de
Corts al creer que no encontrara una frrea oposicin de los
trabajadores expresada en las calles al imponrseles este tipo de
normas. En realidad, la tranquilidad del directivo devena de una
concepcin errada de lo que en el anlisis de la implementacin
de polticas pblicas se conoce como ventana de oportunidad.
Para los especialistas que han venido estudiando la reforma del
servicio civil, como Nuria Esparch, Mayn Ugarte, Jorge Dans,
entre otros, se ha venido buscando el momento perfecto para poder
implementar la reforma del servicio civil, pero este se ha limitado
a encontrar el consenso al nivel acadmico y de la clase poltica,
21
De acuerdo con Neves, los artculos 18, 19 y 20 del proyecto de ley original
limitaban la capacidad del servicio civil para organizarse por sectores y no solo por
entidades, adems de restringir la negociacin colectiva a condiciones de trabajo
solamente, excluyendo a las remuneraciones. El artculo 83 afectaba los aguinaldos
y la compensacin por tiempo de servicios al establecerlos en un 50% de lo que se
percibira normalmente si el trabajador estuviera en el sector privado.
178
es decir, una estrategia tpicamente de cascada, vertical, de arriba

hacia abajo. De acuerdo con este mainstream de ideas y analistas, el
proceso debera ser lanzado en el momento propicio que se crey
sera durante el gobierno de Alan Garca, aprovechando que el
presidente puso en agenda la problemtica del servicio civil durante su discurso inaugural ante el Congreso en julio del 2006. No
obstante, fue la propia bancada aprista la que bloque el proceso
relegando para el siguiente gobierno la ejecucin de esta tarea.
La cercana y amistad del director de SERVIR con el presidente
del Consejo de Ministros, Juan Jimnez Mayor, hicieron prever
a los reformistas del empleo pblico que una nueva ventana de
oportunidad se estaba abriendo. El nico dilema que quedaba por
resolver era si seguir una estrategia de reforma integral (big bang)
o una reforma ms bien de tipo gradual, es decir, con normas habilitantes que permitan el ensayo y el error. Por la complejidad de
la propuesta de ley de SERVIR estaba claro que el gobierno haba
optado por seguir la estrategia big bang puesto que se presume
que las reformas graduales en el Per han sido poco exitosas. No
obstante, la eleccin de una reforma de tipo gradual habra sido
la ms conveniente de seguir puesto que era necesario desarrollar
una estrategia de apropiacin desde las bases hacia la cspide,
para lograr un mayor grado de aceptacin de la reforma. Pero
aun si se dejara de lado la estrategia de dilogo y negociacin con
los sindicatos, por considerarlos parte del problema y no de la
solucin, habra sido conveniente considerar la ejecucin de una
estrategia de leyes habilitantes que abordaran el problema del
empleo pblico por partes. Por ejemplo, habra menos oposicin
si se empezaba a reformar desde las capas ms altas de responsabilidad y por sectores a la par que se iba reforzando y escalando
el programa de adiestramiento de gestores de SERVIR. Esta estrategia se habra complementado al someter a concurso algunas de
las posiciones directivas entre los miembros de los sindicatos, lo
que tendra el efecto aleccionador de los principios que orientan
Ral Mauro M.
179
la reforma, como son la meritocracia y la especializacin. Pero los

reformadores no ponderaron adecuadamente el hecho de que el
contexto macroeconmico en ciernes es de un leve enfriamiento de
la economa, lo que exacerbara las tensiones sobre los recursos disponibles para ejecutar la reforma si disminuyesen repentinamente
los ingresos fiscales. De igual modo, minimizaron el panorama
poltico de elecciones regionales y locales, que se encuentra muy
prximo en el calendario nacional, pues a pesar de que la ley se
aprobara con un respaldo simulado por los alcaldes y presidentes regionales, en la prctica tendran muy pocos incentivos para
implementarla ya que peligraran sus posibilidades de reeleccin.
La otra parte de la ventana de oportunidad se encontraba en
el hecho de que la Comisin de Presupuesto del Congreso de la
Repblica estaba en manos del partido de gobierno, por lo que el
proyecto de ley de SERVIR fue derivado a ella, en vez de ir a la
comisin que por la naturaleza de la materia le competa dictaminar, la Comisin de Trabajo y Seguridad Social, la cual estaba
presidida por la bancada opositora del gobierno, el fujimorismo,
y donde la vicepresidencia estaba en manos de Yonhy Lescano,
quien ya haba anunciado tempranamente la inconstitucionalidad del mencionado proyecto de ley. Una de las acciones que la
bancada de AP - FA haba realizado paralelamente para sustentar
con mayor solidez su posicin, fue la de solicitar una opinin
tcnica a la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre
el proyecto de ley en cuestin22. Como era de esperarse, dicha
opinin ya haba sido solicitada por los sindicatos, por lo que
la OIT respondi que se iba a dar una opinin a todas las partes
solicitantes en una misma fecha. As, el 13 de mayo del 2013 se
present la esperada respuesta, tan solo unos das despus de que
el pleno del Congreso postergara el debate del proyecto de ley para
una siguiente semana. La opinin de la OIT sealaba con claridad
22
Oficio N 041-2013/B-AP-FA-CR del 27 de febrero del 2013.
180
los problemas tanto en los aspectos centrales y perifricos de la

norma (se comprobaba que sta limitaba seriamente los derechos
de los trabajadores pblicos), aunque en ese momento ya haba
un texto distinto para la discusin resultante del dictamen de
la Comisin de Presupuesto. Un elemento adicional en el juego
poltico parlamentario era el rol que adoptara la bancada del expresidente Alejandro Toledo, al tener de por medio una alianza
con el partido oficialista, precisamente a partir de los destapes
periodsticos de la compra de inmuebles del expresidente. El
sofocamiento de cualquier iniciativa que buscara establecer una
comisin investigadora para Alejandro Toledo en la Comisin
de Fiscalizacin fue una estrategia clave para lograr los votos de
respaldo necesarios para que la bancada oficialista pudiera lanzar
al pleno la votacin de la Ley del Servicio Civil.
Luego que la Comisin de Trabajo ganara tiempo para preparar
y aprobar su dictamen, el pleno del Congreso vot a favor de la
mocin que permita que esta comisin sea la principal dictaminadora, y no la Comisin de Presupuesto. Los lderes sindicales
calificaron a este dictamen como la propuesta de consenso
donde se aceptaba los principios de meritocracia en el sector
pblico sin violentar sus derechos laborales fundamentales. Con
una apretada votacin (55/50) la Comisin de Trabajo gan esta
mocin, sin embargo, cuando lleg el momento de la votacin
sobre el dictamen de esta comisin, este fue rechazado. Parte de
este rechazo se debi a que durante la presentacin del dictamen
realizada por el presidente de la Comisin de Trabajo, Juan Jos
Daz Dios, este se dedic a exponer sus diferencias con el dictamen
aprobado durante una sesin de la comisin en la que l no pudo
estar presente, donde el congresista Lescano quien lo reemplaz
en sus funciones haba colocado y aprobado cuestiones con las
que Daz Dios no estaba de acuerdo. El congresista Lescano tuvo
que interrumpir la presentacin para indicar al congresista fujimorista que siendo el presidente de la Comisin de Trabajo deba
Ral Mauro M.
181
limitarse a presentar en primera instancia los acuerdos logrados en

el dictamen y que posteriormente en la discusin del pleno poda
exponer sus diferencias personales con el referido texto. Dicho
intercambio de palabras habra disminuido la calidad expositiva
de consenso que el dictamen requera para competir con el dictamen de la Comisin de Presupuesto. Lgicamente, al perder la
votacin este dictamen, el oficialismo pas a presentar el dictamen
de la Comisin de Presupuesto, el que finalmente fue aprobado.
Inmediatamente se realizaron diversas conferencias de prensa de
las bancadas de AP - FA, el aprismo y el fujimorismo en las que
manifestaron pblicamente su rechazo a la aprobacin de dicha
ley. En las calles de Lima y provincias las protestas por parte de
los sindicatos pblicos se hicieron ms fuertes, sobre todo durante
la gran convocatoria del 4 de julio pasado, donde se estima que
entre 15 a 20 mil personas se movilizaron en todo el pas.
Consumado est
A pesar de que gan el dictamen de la Comisin de Presupuesto,
se ha podido comprobar que dicha comisin ha realizado varios
cambios en el texto de la ley para mejorar su presentacin ante los
sindicatos del sector pblico. Sin embargo, los aspectos sustantivos
no negociables habran sido dejados inalterados, como son la
limitacin del derecho a la huelga, la limitacin a la negociacin
colectiva, el despido ante cambios tecnolgicos o reorganizativos
en el Estado y la meritocracia con cupos23. Por lo tanto, es poco
probable que el dictamen aprobado encuentre el respaldo de
los sindicatos estatales, a pesar de los cambios marginales en
el texto de la ley. El nico aspecto que result aprobado sin
mayor cuestionamiento fue el de las exoneraciones institucionales
23
Esta es la interpretacin que plantea la posibilidad que solo el 10% de los
trabajadores evaluados puedan ser calificados con excelente.
182
a la Ley del Servicio Civil, dentro de los cuales se incluy al

Congreso, la SBS, la Superintendencia Nacional de Aduanas y
de Administracin Tributaria (SUNAT), el BCRP, la Contralora
General de la Repblica, los servidores sujetos a las carreras
especiales y a los obreros de los gobiernos regionales y locales24.
Estas exoneraciones implican que el costo de implementacin
del nuevo rgimen ser mucho menor al previamente calculado
(alrededor de 2300 millones de soles), ya que sern afectados
un nmero mucho menor de empleados y obreros. Al margen
del costo, resulta interesante observar que la aprobacin de esta
ley con una multitud de exoneraciones la hace menos legtima
y justa por cuanto no considera a todas y todos los trabajadores
del sector pblico por igual. Desde el punto de vista econmico,
ser necesario evaluar si finalmente el grado de dispersin de los
ingresos ser reducido por causa de la implementacin de esta
ley o de lo contrario aumentar el grado de desorden al coexistir
un nuevo rgimen entre otros an sin eliminar.
En medio de un mar de manifestaciones de protesta en todo
el pas, el gobierno promulg la Ley del Servicio Civil en tiempo
rcord, disparando paralelamente el gatillo del discurso descalificador en contra de la poblacin movilizada e incluso en contra de
los partidos que votaron aprobatoriamente dicha ley. Todo parece
indicar que la estrategia de juego de resistencia masiva ser jugada
cada vez con mayor escala, lo que significara la muerte poltica
de los parlamentarios que aprobaron la ley. Los sindicatos han
anunciado una movilizacin nacional que recordar la marcha de
los cuatro suyos para los das 27 y 28 del presente mes. Plantean
asimismo, ejecutar diversas acciones legales paralelamente en
24
Esta incorporacin en el texto fue clave para aliviar la preocupacin de los

alcaldes y presidentes de los gobiernos regionales sobre cmo afrontar el proceso de
implementacin de la ley en cuestin.
Ral Mauro M.
183
contra de la ley, tales como una accin de inconstitucionalidad25,

un recurso de amparo frente a la violacin de derechos laborales
adquiridos, una queja ante la OIT por parte de las centrales estatales y la Confederacin General de Trabajadores del Per (CGTP),
as como la denuncia de la violacin del captulo XVII del Tratado
de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, que es el que versa
sobre la materia. Tal parece que Ollanta Humala terminar siendo
aislado complemente por las fuerzas sociales y ciudadanas que
lo llevaron al poder. Acciones como esta literalmente rompen
cualquier posibilidad de alianza con una parte importante de la
clase media en el Per, que le es necesaria para viabilizar no solo
la reforma del servicio civil, sino la posibilidad de supervivencia
como partido poltico que trascienda la actual administracin
del Estado. El fujimorismo ha comprendido bien que puede izar
las banderas del sindicalismo porque le es funcional para jugar
consistentemente su rol de oposicin a cualquier programa que
el gobierno pretenda eliminar. El aprismo finalmente, aunque
en una cancha ms chica en la arena parlamentaria, juega tambin a lograr el efectismo del respaldo de la protesta social para
sabotear la efectividad y continuidad del gobierno humalista. El
escalamiento de la convulsin social har poco sostenible la gobernabilidad democrtica, lo que dejar al humalismo a merced
de la tentacin de alguna forma de dictadura blanda, o de una
democracia tutelada por la ilusin militar.
25
Cabe sealar que la bancada AP-FA ya anunci que trabajar conjuntamente
con los sindicatos pblicos para presentar esta demanda el 19 de julio de 2013.
Sobre el desarrollo:
cuando la palabra significa otra cosa*
Alberto Chirif
El discurso del desarrollo, entendido como progreso siempre creciente de la sociedad, tiene una escasa profundidad histrica. En
un excelente artculo, llamado justamente Desarrollo, Gustavo
Esteva1 seala cmo, entre mediados del siglo XVIII y del XIX, el
concepto de desarrollo evolucion de una nocin de transformacin que supone un avance hacia la forma apropiada de ser,
a una concepcin de cambio que implica encaminarse hacia una
forma cada vez ms perfecta. Aade el autor que en ese periodo evolucin y desarrollo llegaron a emplearse como trminos
intercambiables entre los cientficos2. Y en esto radica el meollo
del problema: la evolucin as concebida debe ser un proceso que
lleve a situaciones cada vez ms perfectas y el desarrollo tambin.
Friedrich Engels complet esta idea cuando, trasladando las ideas
de la evolucin biolgica al campo social, estableci las etapas del
trnsito obligado de todas las sociedades, las cuales, partiendo del
salvajismo, deban pasar por la barbarie y alcanzar finalmente la
*
Este texto fue presentado en el conversatorio Realidad, desarrollo y autonoma de
los pueblos amaznicos: abrazando peruanidad, organizado por el Congreso de la Repblica
los das 13 y 14 de mayo del 2013, en el hemiciclo Ral Porras Barrenechea del Palacio
Legislativo.
1
Esteva, Gustavo. Desarrollo. En: Walter Sachs, ed. Diccionario del desarrollo.
Una gua del conocimiento como poder. Lima: Proyecto Andino de Tecnologas Campesinas
(PRATEC), 1996.
2
Ibd.
188
civilizacin. Es curioso cmo los ms acrrimos anticomunistas

y los ms convencidos catlicos han asumido esta tesis sin cuestionarse su origen.
Es a inicios del siglo XX, con el afianzamiento cada vez mayor
de la sociedad industrial, del capitalismo, de la ciencia tal como
hoy la conocemos y, sobre todo, despus de la Segunda Guerra
Mundial, cuando se configuran las caractersticas que deben regir
las relaciones entre los pases del mundo, que la nocin de desarrollo cobra gran importancia. El desarrollo queda as marcado por
la forma que le imprime un pas determinado, los Estados Unidos,
que logra que su modelo se convierta en objeto de deseo general.
Su trabajo posterior sera entonces conseguir que la vehemencia
por poseerlo fuese mundial.
Antes de ese tiempo no se hablaba de desarrollo. Los misioneros de los siglos XVII y XVIII no conocieron ni intentaron nada
parecido al desarrollo de los indgenas. Lo suyo era la evangelizacin, la conquista espiritual (tal como la calificaron), aunque
ella en muchos casos lo fue tambin material, en la medida que
junto a los sacerdotes (en especial en los casos de la sierra y de
la costa), se establecieron encomenderos y autoridades diversas
que se apropiaron de la fuerza de trabajo de los indgenas. En
ese proceso de evangelizacin, los misioneros realizaron cambios
que tuvieron drsticas consecuencias en el estilo de vida y el
bienestar de las sociedades indgenas. Dentro de ellos, el cambio
principal fue la fundacin de las reducciones, Babeles en las que
las culturas y las lenguas se confundieron y las gentes quedaron
desorientadas por falta de referentes sociales para organizar sus
vidas en condiciones desconocidas.
El cambio ms drstico producido por las reducciones fue el
reasentamiento en ambientes ribereos de indgenas acostumbradas a habitar en espacios interfluviales. Este hecho abri un proceso que contina hasta nuestros das, cuando de ribereos de cursos
fluviales muchos asentamientos se han convertido en orilleros de
Alberto Chirif
189
carreteras. Se trata de un cambio grave porque implica, a la vez,

una fuerte presin sobre reas reducidas y el abandono de zonas
interiores del monte, lo que ha tenido severas consecuencias para
la buena gestin del territorio y el bienestar de la gente.
Los caucheros del cambio de siglo (del XIX al XX) tampoco
especularon sobre el desarrollo. Lo suyo, decan, en lo que corresponde a su relacin con los indgenas, era un tema de civilizacin.
No es casual que ya por entonces las ideas de Engels al respecto
fueran bien conocidas.
Si en algo se parecen los caucheros civilizadores a los agentes
desarrollistas actuales, es que las acciones de ambos producen
justamente lo contrario de lo que sus discursos anuncian. Qu
tiene que ver con la civilizacin bien entendida las masacres,
violaciones y torturas cometidas contra la poblacin indgena, y
esto sin referirme a los mtodos destructivos de la naturaleza para
hacerse de las gomas silvestres que, en el caso del caucho (es decir,
de la Castilloa ulei), implicaba la tala del rbol? O qu tiene que
ver con los beneficios que anuncia el desarrollo la contaminacin
de las personas y de su medio ambiente, el retroceso cada vez
mayor de la calidad de servicios sociales (como los de educacin y
salud) y, en fin, la alteracin de condiciones de vida satisfactorias
a cambio de nada? Por ms que lo pienso, en ninguno de los dos
casos he podido encontrar la relacin.
No puedo decir lo mismo respecto a los misioneros, no porque
est de acuerdo con lo que hicieron sino porque, en los casos que no
actuaron como monaguillos del poder poltico y econmico, no se
les puede acusar de haber lucrado con discursos deliberadamente
falsos. No obstante, las tres fuerzas, misioneros, caucheros y agentes del desarrollo, tienen en comn la responsabilidad de haber
generado aquello que los economistas llaman externalidades,
trmino que, a pesar de su aparente inocencia, encubre realidades
atroces: en el caso de los misioneros, las epidemias que diezmaron a las poblaciones indgenas; de los caucheros, las torturas
190
y asesinatos deliberados; y de los agentes del desarrollo (Estado,

empresas, entidades financieras internacionales), el deterioro de
la vida de la gente y la contaminacin de su salud y hbitat.
La otra pregunta que hay que hacer en este momento es si
desarrollo significa algo para los pueblos indgenas. En una
notable reflexin, Carlos Viteri se pregunta si existe el concepto de
desarrollo en las cosmovisiones indgenas. Su conclusin es que
en ellas no existe la concepcin de un proceso lineal de la vida
que establezca un estado anterior o posterior, a saber, de subdesarrollo y desarrollo; dicotoma por los [sic: la] que deben transitar
las personas para la consecucin de bienestar, como ocurre en el
mundo occidental. Aade que tampoco existen en esas cosmovisiones conceptos de riqueza y pobreza determinados por la
acumulacin y carencia de bienes materiales. En cambio, agrega,
los pueblos indgenas tienen una visin holstica acerca de lo que
debe ser el objetivo de los esfuerzos humanos: buscar y crear las
condiciones materiales y espirituales para construir y mantener
el buen vivir, que se define tambin como vida armnica, que
en idiomas como el runa shimi (quichua) se define como el alli
kusai o smac kusai3.
En la misma lnea de lo que plantea Viteri, quiero sealar que
durante un taller en la comunidad de Pucaurquillo (ro Ampiacu,
bajo Amazonas, Loreto), realizado hace unos aos, pregunt a personas de cuatro identidades indgenas diferentes qu significaba
para ellos pobreza. Solo una de las personas seal que ser pobre
era no tener recursos econmicos. La pregunta que deb hacerle
en ese momento es qu entenda por tales recursos. De las dems
personas, ninguna aludi a dinero o a bienes de mercado, sino
ms bien a relaciones y a actividades propias: no tener parientes,
no tener relaciones sociales, no tener chacra, alguien sin cultura,
3
Viteri, Carlos. Visin indgena del desarrollo en la Amazona. Polis. Revista
Latinoamericana. Descentramiento y nuevas miradas, vol. 1, n. 3. Santiago de Chile: Centro
de Investigacin Sociedad y Polticas Pblicas (CISPO), 2002. Ver en: http://goo.gl/
jUZz6
Alberto Chirif
191
no tener conocimiento ni educacin, ser minusvlido o mutilado

(exactamente: que no tiene extremidades) y ser ciego.
Por las dos consideraciones expuestas, como son la escasa
profundidad histrica del discurso del desarrollo y la ausencia
del concepto de desarrollo en los pueblos indgenas, es que ahora
le dar un giro al tema de la presente mesa titulada Autonoma
y desarrollo en las historias de los pueblos amaznicos, para
entrar ms bien a analizar qu es lo que hay detrs del concepto
y cules han sido las consecuencias de las polticas de desarrollo
para los pueblos indgenas.
Analizando la palabra
La palabra en general est en un franco proceso de desvalorizacin. Muchos polticos no cumplen lo que ofrecen o sealan que
lo que hacen es justamente lo que haban prometido, por ms que
la realidad demuestre todo lo contrario a quienes an les quedan
ojos para ver y decencia para evaluar. Otros declaran, sin el ms
mnimo temblor de voz, que una cosa son las ofertas de pretendiente y otra las realidades de ejecutante.
El carcter puramente convencional que se le atribuye a las
palabras parece haberse ahora trasladado al terreno de las ideas,
y as como se considera que el trmino para llamar, por ejemplo,
a una mesa pudo haber sido otro, as se piensa o al menos se
acta como si as se pensase que las ideas expresadas a travs
de una palabra pueden ser contrarias a los contenidos que en un
momento constituan su significado. De este modo, palabras como
igualdad o democracia pueden, en la prctica, significar algo muy
diferente a lo que indica su semntica.
Entre las palabras que ms me impresionan por la distancia
que su uso arbitrario ha ido estableciendo respecto a su significado estn patriotismo y su correspondiente local regionalismo.
Con frecuencia vemos cmo los que ms cantan el himno nacional
192
e inflaman sus bocas con discursos de amor a la tierra natal, mano

al pecho incluida, son los que ms saquean las arcas nacionales y
regionales, dejando al pas sin recursos para invertir en obras de
infraestructura y en servicios de salud, educacin y promocin
econmica destinados a lo que constituye el bien ms valioso de
un pas: su gente. El maltrato, la burla, el escarnio hecho contra
esa misma gente por quienes ocupan puestos de poder, nos pone
nuevamente frente a la distancia que separa la palabra patriotismo
de la realidad. La referencia a los ciudadanos de segunda, tercera
y dems categoras inferiores no es solamente producto del dislate
de un expresidente, sino expresin de una prctica comn en la
que el peso especfico de la palabra derecho es diferente entre
los que son cercanos al poder y los que estn alejados de l.
Otra de esas palabras que cada vez marca mayor distancia
respecto a la realidad, es sin duda desarrollo. Qu significa esta
palabra? El Diccionario de la Real Academia Espaola (DRAE)
consigna siete acepciones. La ltima de ellas est relacionada con el
contenido que le atribuye la poltica: Progresar, crecer econmica,
social, cultural o polticamente las comunidades humanas. Esta
acepcin junto con otras dos est precedida de la abreviatura fig.,
que indica que se trata de un significado figurado, lo que resulta
interesante y tal vez explicativo de la escasa correspondencia del
trmino con la realidad.
Sin embargo, ninguna de las acepciones de la palabra
contempla las posibilidades, lamentablemente reales, que se
hacen cada vez ms explcitas en las prcticas relacionadas con
el desarrollo. Mencionar algunas. Comienzo por decir que el
desarrollo no beneficia a todos por igual. Claro que esto tiene
muchas variantes dependiendo del pas en que se site el anlisis.
En los Estados Unidos, por ejemplo, segn un informe anual
realizado para Merrill Lynch4 en 2011, 3.1 millones de personas,
4
Brooks, David. American Curios. Nmero uno. www.jornada.unam.mx,
Mxico D.F., 9 de julio del 2012. Ver en: http://goo.gl/ImbwK
Alberto Chirif
193
que representan el 1% del total de su poblacin, concentran el 25%

del ingreso nacional del pas. Esto quiere decir que 300 millones
de estadounidenses se reparten el 75% restante de dicho ingreso.
Y aunque es verdad que la plusvala acumulada por ese pas
permite que gran parte de este porcentaje de poblacin viva en
condiciones de bonanza ms que suficientes, la escala descendente
deja muy mal parados a muchos millones que no reciben nada
de la torta o apenas recogen las migajas que caen de la mesa. En
otras palabras, el chorreo es cada vez ms dbil para los que
estn ms alejados de la fuente.
No dispongo de datos estadsticos sobre el Per, pero teniendo
en cuenta que su capacidad de acumular plusvala es notablemente menor que la de los Estados Unidos, a causa de su economa
basada en el modelo primario exportador, el chorreo, que con
frecuencia se convierte en choreo, alcanza a un porcentaje muy
reducido de la poblacin. Y lo que es peor, se destruyen economas
locales que si bien no otorgaban estatus de ricos a sus actores,
les permitan gozar del beneficio de bienes y servicios, y de lo
que es tan importante como esto, de capacidad de controlar sus
conflictos para tener como resultado una cierta armona de vida.
Este conjunto de caractersticas seguramente no encaja dentro
de lo que hoy se entiende como desarrollo o incluso, luego de la
aplicacin de los indicadores de pobreza acuados por el Estado
y organismos internacionales, lleve a calificar de muy pobres a
estos sectores sociales.
Entonces, no solo se est frente al hecho de que el desarrollo,
tal como est concebido, no beneficia a todos, sino que se constata
que en el Per y en muchos pases similares los que manejan menor
porcentaje de poder son los que pagan el precio del desarrollo de
aquellos que de antemano tienen una mayor cuota de este. As,
frente al embate de industrias mineras, de hidrocarburos y forestales, son ellos los que deben ceder sus derechos para permitir
el robustecimiento de empresas ricas y casi siempre extranjeras.
194
Entre ellos encontramos actores tambin diferentes, que van desde

medianos agricultores de Piura, exitosos exportadores de mangos, pasando por productores de pan llevar de Cajamarca y otras
regiones, que alimentan a las ciudades, hasta poblacin indgena
que maneja una concepcin ms integral de una economa inmersa
en relaciones de reciprocidad, aunque tambin genera excedentes
que destina al mercado y usa sus recursos para adquirir los bienes
de mercado que necesita. A cambio, estos actores ni se benefician
de las rentas generadas por las industrias extractivas, ni reciben
indemnizacin alguna, sin siquiera un pedido formal de disculpa
por los perjuicios que se les causan. Ms bien son amonestados
desde el plpito severo de la ley por resistir el desarrollo, con el
argumento de que sectores insignificantes no pueden oponerse
al bienestar de 30 millones de peruanos. Se les califica de retardatarios opuestos al progreso y de terroristas encubiertos que
buscan destruir las bases de la sociedad. La retribucin, si as se
le puede llamar, que reciben son tierras y territorios expropiados
en la prctica, por ms que en la formalidad de la ley les sigan
perteneciendo; ros y dems cuerpos de agua contaminados; una
salud destruida por acumulacin de metales pesados, humos de
fundacin y escasez de alimentos; y un tejido social destruido.
Cuando desde el poder se lanzan frases publicitarias impresionantes pero poco consistentes, como aquel que dice que pequeos sectores sociales no pueden poner en riesgo a 30 millones de
peruanos, se est tratando de confrontar la situacin real de un
sector que es o va a ser afectado por un proyecto extractivo, con
el beneficio figurado del conjunto de la poblacin del pas, cuya
voz es tomada por los polticos sin haberles preguntado cul es su
opinin acerca del tema. De haberlo hecho, un gran porcentaje de
la poblacin habra sealado, de una u otra manera, la falacia del
argumento. Por ejemplo, los maestros y los policas, ambos con
sueldos de hambre. Los estudiantes de universidades pblicas, por
su parte, se quejaran del recorte de las asignaciones del Tesoro,
Alberto Chirif
195
indicando que esto es la causa de la cada de la calidad de la educacin. Lo mismo haran los escolares, en especial los de escuelas
rurales, al darse cuenta que la formacin que han recibido no les
permite acceder a la educacin superior. Tambin desmentiran ese
tipo de propaganda los usuarios de los servicios de salud pblica
y los mdicos que trabajan en ese sector. En fin, esos 30 millones
que supuestamente aplauden las inversiones promovidas por el
Estado quedaran reducidos a una cifra que no quiero imaginar
para no caer en la misma falacia que ahora cuestiono. Y entonces,
los grupos de gente que protestan por afectacin directa indgenas, campesinos y tambin poblacin urbana cuyas fuentes de
agua sern afectadas por actividades petroleras, como es el caso
de Iquitos ya que se pretende explotar petrleo en la cuenca del
Nanay seran sustancialmente reforzados por millones de personas afectadas indirectamente por las polticas extractivas del
Estado o, en todo caso, no beneficiadas por ellas.
Final
Cuando se califica a la gente que se opone a las polticas extractivas
del Estado como refractaria al desarrollo, el punto central es analizar qu se entiende por desarrollo y quines son los beneficiarios
de esta manera de concebirlo, en el que se produce mucho dinero
para unos y se deja en condicin de miseria a quienes habitan en las
zonas donde se genera la riqueza (aquellos a los que solo les tocan
las famosas externalidades). Y aunque ya he dado suficientes
pistas al respecto, quiero an insistir en este asunto.
De acuerdo al ndice de Desarrollo Humano (IDH)5, los distritos de Trompeteros, Pastaza, Urarinas y Andoas, ubicados todos
en Loreto y en la zona ms antigua de explotacin petrolera en la
5
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD). Informe sobre
desarrollo humano. Per 2006. Lima: PNUD, 2006.
196
regin amaznica (42 aos), figuran en el ltimo quintil de pobreza. Andoas, que es uno de los que produce ms petrleo en Loreto,
se sita en el lugar 1801 de pobreza, a solo 31 puestos del ltimo
de todo el pas. Una situacin similar enfrentan otras regiones.
Segn el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica(INEI):
los distritos ms pobres de la regin Puno son aquellos donde
se explota algn mineral. Son los casos de Pichacani - Laraqueri
donde de acuerdo a su medicin el 82.7% de sus pobladores son
pobres y 37.8% estn en pobreza extrema; o de San Antonio de
Esquilache, distrito en el cual la pobreza es de 87.2% y la pobreza
extrema 49.9%6.
Opino, sin embargo, que estos ndices no toman en cuenta
algunos indicadores que, de ser considerados, daran una visin
ms cabal de la pobreza, no solo de la poblacin local, sino de la
que se va generando en el patrimonio nacional y las consecuencias
que esto tendr para el pas una vez que haya pasado la euforia
del crecimiento del 6% anual, basado sobre todo en la venta de
recursos naturales no renovables. Recin entonces tal vez nos
demos cuenta que la mala inversin del dinero conseguido no ha
ayudado a construir ciudadana y que hemos sido colaboradores
en la generacin de la crisis global de un sistema fundado en el
supuesto absurdo de una naturaleza inagotable. En suma, si los
ndices de medicin de la pobreza tuvieran en cuenta la contaminacin y los de desarrollo la sanidad y buen estado del medio
ambiente, se tendra una visin integral acerca de la verdadera
pobreza de la gente y de la responsabilidad de las industrias extractivas contaminantes en su generacin, al destruir los medios
de vida de las personas y afectar su salud.
He revisado mi memoria para tratar de encontrar en ella
siquiera un proyecto de los calificados de desarrollo que haya
beneficiado a la poblacin indgena, pero lamentablemente
6
Nuevo mapa de pobreza 2009. www.cecopros.org, Lima, 04 de marzo del 2009.
Ver en: http://goo.gl/iBp0o
Alberto Chirif
197
no he encontrado ninguno. Por el contrario, constato el deterioro

de estilos de vida que si bien no expresaban riqueza, s calificaban
de estrategias de satisfaccin plena de las aspiraciones sociales. De
igual modo, constato tambin, la destruccin del medio ambiente y
la generacin de actividades ilegales generadoras de violencia. Es
bien conocido lo del oro en Madre de Dios, cuya responsabilidad
principal le corresponde a un Estado que por ms de 50 aos ha
dejado que las cosas sucedan a su ritmo y de acuerdo a los intereses
y voluntad de cada quien. Menos conocido son tal vez los efectos
de la Carretera Marginal en la zona del Pichis - Palcazu, que ha
significado la intil destruccin del bosque y la masiva expansin
de los cultivos de coca y del narcotrfico.
Hay algo que pueda hacerse para superar esta situacin?
Claro que lo hay, y mucho. Lo primero es fundar las polticas
de inclusin en el reconocimiento de derechos y no en gestos de
caridad, tal como hasta ahora se hace. Dentro de los derechos hay
uno fundamental que es la consulta previa para lograr el consentimiento por parte de la poblacin indgena que ser afectada por
iniciativas y polticas estatales. Se trata de un derecho cuyo pleno
ejercicio permitir la construccin de una verdadera democracia,
en la cual las polticas respondan al bien comn. Por el momento,
sin embargo, el Estado lo considera solo un trmite que debe ser
realizado con el mismo desagrado con que un paciente bebe un
medicamento amargo.
No obstante, hay algunas experiencias que merecen ser conocidas y atendidas, ejecutadas a veces por las propias organizaciones indgenas y otras por Organizaciones No Gubernamentales
(ONG) que no hacen mucha bulla. Es el caso de iniciativas que
han partido de lo que la gente sabe y practica para, a partir de
ah, recuperar sistemas de control social sobre el uso de recursos
comunes, introducir cultivos y crianzas de especies que antes se
daban de manera natural, y desarrollar tecnologas al alcance de
las finanzas de la gente para darle valor agregado a productos
198
del monte y a creaciones artesanales. En la base de todo esto est

una estrategia central en la cual el desarrollo que hoy se impulsa
no cree y desprecia: la seguridad alimentaria.
Escuchar y recoger la experiencia y conocimientos de la poblacin, e insertarse en su propia dinmica para desde ah construir
con ella una estrategia orientada hacia mejores condiciones de
vida, y lo que es tan importante como esto, aprender de los errores
del pasado, son, creo yo, condiciones de base indispensables para
superar las visiones autoritarias actuales que no solo no superan
la pobreza sino que la generan.
El rumbo de la educacin a mitad del gobierno

de Ollanta Humala
Sonia Paredes V.
Pasados ya dos aos desde que Ollanta Humala asumiera el gobierno, cabe preguntarse por los avances de su gestin y de lo
que se propuso en la llamada Hoja de Ruta. El presente artculo
tiene como objetivo analizar los avances y enfoques de polticas
en materia de gestin y descentralizacin del sector educacin en
lo que va del gobierno de Humala. No obstante, un balance completo1 de la gestin en el sector educacin merecera analizar las
acciones del Ministerio de Educacin (MINEDU) en sus diversas
polticas y en relacin con los enfoques que sostiene.
Implementando el Proyecto Educativo Nacional (PEN)

despus de 5 aos
El Proyecto Educativo Nacional (PEN) al 20212 es la poltica
de Estado de largo plazo que oficialmente rige la educacin de
nuestro pas desde el ao 2007 en que fue aprobado. El PEN marca
el horizonte de la educacin peruana de la mano de una visin de
pas en donde se forman ciudadanos responsables que contribuyen
1
Para mayor informacin ver: Consejo Nacional de Educacin (CNE). Balance
de Descentralizacin Educativa. Perodo 2011 - 2012. Lima: CNE, 2013.
2
Ver: CNE. Proyecto Educativo Nacional al 2021. Lima: CNE, 2006. En: http://
goo.gl/wWOs5
202
El rumbo de la educacin a mitad del gobierno de Ollanta Humala
tanto al desarrollo de su comunidad como al desarrollo humano.

As, el PEN plantea medidas de polticas para la equidad y la
calidad de la educacin, para fortalecer al profesorado, para
mejorar la gestin del sistema y la educacin superior, as como
para fortalecer a una sociedad educadora. Estas polticas son
producto de un consenso entre docentes, instituciones pblicas de
la sociedad civil, expertos, partidos polticos, etc., pensadas como
de largo aliento, considerando los problemas histricos que an
quedan por resolver y transformar.
Aunque este fue aprobado oficialmente en el 2007 por el
expresidente Alan Garca, en su gobierno poco se hizo a la luz de
implementar los propsitos del PEN. Por el contrario, muchas de
sus obras se orientaron a realizar grandes programas focalizados
en las poblaciones menos crticas. Por ejemplo, se hizo una inversin millonaria en la construccin de colegios emblemticos en
zonas urbanas, cuando las peores condiciones y de mayor urgencia
estaban en las zonas rurales y pobres del pas. Se implementaron
tambin programas grandilocuentes pero con gran debilidad tcnica y pedaggica (como el Programa Nacional de Formacin y
Capacitacin Permanente PRONAFCAP, el Programa Nacional
de Movilizacin por la Alfabetizacin PRONAMA, el Programa
Una laptop por nio y la municipalizacin educativa). No obstante, qued en el imaginario peruano la gran efectividad de la
gestin de Garca en el tema educativo al impulsar su gobierno
una poltica magisterial que desat gran conflictividad con los
maestros, en donde se desvalor pblica y polticamente el rol de
los docentes. As, la relacin Estado - sociedad - maestros qued
ms fragmentada an. Finalmente, como producto de esa ruptura,
las brechas de equidad en logros de aprendizaje se ahondaron a
lo largo de esos aos3.
3
Ver los informes del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad

de la Educacin (LLECE) y las Evaluaciones Censales de Estudiantes (ECE) del 2008
en adelante.
Sonia Paredes V.
203
En dicho contexto, en el 2010 se hicieron esfuerzos por traducir el PEN en polticas priorizadas de mediano plazo, producto
de un consenso y movilizacin liderada por el Consejo Nacional
de Educacin (CNE) junto a la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR), la Mesa Interinstitucional de Gestin y Descentralizacin, actores regionales, la sociedad civil, la cooperacin
internacional, entre otros. De este esfuerzo naci la Agenda
comn nacional regional, la que junto al PEN vienen a ser los
dos referentes ms importantes de las polticas priorizadas por
la actual gestin de la ministra de Educacin Patricia Salas4. Se
puede decir entonces que el MINEDU ha tomado como base las
propuestas recogidas dentro de diversos procesos de dilogo
realizados en el pas durante la ltima dcada.
Las polticas del MINEDU desde el 2011 a la actualidad
basan sus principios y enfoques de gestin en los derechos, la
equidad, la calidad, la interculturalidad, la descentralizacin y la
gestin por resultados5. Ello se refleja en las estrategias de cada
poltica priorizada por el ministerio6, en donde se pone nfasis en
el mbito rural y en los contextos de diversidad cultural y bilingismo, con la finalidad de cerrar brechas de equidad en cuestin
de acceso y calidad educativa. Estas polticas estn organizadas
bajo tres pilares fundamentales para la mejora de la calidad y
la equidad en el sistema educativo: el logro de aprendizajes, el
desarrollo docente y la modernizacin y descentralizacin de la
gestin. El MINEDU ha tenido la iniciativa y demostrado capacidad de propuesta al colocar la equidad, la calidad y los derechos
Ministerio de Educacin (MINEDU). Anteproyecto de Ley de Organizacin y

Funciones (LOF) del Ministerio de Educacin. Exposicin de motivos. Ver en: http://
goo.gl/uKmoH
5
MINEDU. Memoria Institucional 2011 - 2012. Lima: MINEDU, 2012. Ver en:
http://goo.gl/pGGSZ
6
MINEDU. Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) 2012 - 2016. Lima:
MINEDU, 2012. Ver en: http://goo.gl/6yXRe
204
como finalidad del sistema educativo, al estableciendo nuevas

reglas de juego con las regiones y con los maestros.
La descentralizacin es un enfoque de la gestin del MINEDU
entendida como el balance de poder que debe haber entre los tres
niveles de gobierno para lograr una gestin intergubernamental
basada en la concertacin, de tal modo que se generen las condiciones necesarias para tener una gestin descentralizada efectiva
como soporte para las polticas pedaggicas. Lo cierto es que el
MINEDU se ha propuesto establecer una nueva forma de relacionarse con los gobiernos regionales con el objetivo de lograr as
una mejor gestin y una mayor coordinacin entre las polticas y
las necesidades y potencialidades de las poblaciones y territorios.
La gestin de la ministra Patricia Salas, en su empeo por
cumplir con las polticas de Estado, estara buscando de esta
manera generar las condiciones bsicas necesarias para que el
sistema funcione y se pueda encaminar haca una educacin de
calidad. En ese sentido, el MINEDU ha elegido, desde el inicio
de su gestin, un rumbo de largo aliento trazado por el Proyecto
Educativo Nacional al 2021.
Qu promesas vienen cumplindose

y cules siguen sin cumplirse?
Los avances en educacin han superado las promesas electorales.
Y es que en campaa se suele hacer hincapi en medidas concretas
llamativas pero que carecen de un desarrollo real de la propuesta. En el caso de Ollanta Humala, la Hoja de Ruta propuso la
implementacin de Beca 18, atencin especial a escuelas rurales
multigrado y capacitacin docente, con el objetivo de tener un
impacto rpido y efectivo en la inclusin social. A la fecha se ha
implementado el programa de becas con un enfoque especial en
los estudiantes provenientes de las zonas ms pobres del pas,
priorizndose carreras tcnicas de alta demanda.
Sonia Paredes V.
205
En relacin a la atencin a escuelas rurales, la mayora de medidas apuntan a cerrar las brechas de equidad a travs de diversas
propuestas, como por ejemplo la focalizacin del acompaamiento pedaggico en el Programa Estratgico Logros de Aprendizaje
(PELA), la especial atencin a los docentes de escuelas rurales o
de zonas de difcil acceso, la dotacin de bicicletas para reducir
el tiempo de camino de los nios y nias de su casa a la escuela,
la inversin en infraestructura para ampliacin de la cobertura,
la propuesta de redes educativas rurales y escuelas interculturales bilinges, entre otras medidas. No obstante, el mencionado
proyecto de redes educativas que cuenta con una interesante e
importante propuesta integral, a la fecha no ha sido implementado.
En el eje referido al logro de aprendizajes, el principal avance es
haber iniciado el cierre de brechas entre la zona rural y la urbana.
Los resultados de la ltima Evaluacin Censal de Estudiantes (del
2012) nos muestra cmo es que en muchas regiones la poblacin
que se mantena o incrementaba en el nivel ms bajo de logro
(-1) se ha ido moviendo hacia el nivel medio (1). Si bien los resultados generales no son los deseados, este avance demuestra
que se puede ir saliendo de una situacin de estancamiento que
profundizaba las desigualdades.
A razn de qu es que las escuelas rurales estn mejorando?
En algunos casos la explicacin est en el acompaamiento pedaggico a docentes en el marco del PELA y en los documentos
denominados Rutas del Aprendizaje (ambos instrumentos
pedaggicos para docentes), puesto que la mejora de resultados
es mucho mayor en sus zonas de aplicacin. Aun as, hace falta
explorar con mayor detalle estos y otros factores, sobre todo considerando la complejidad de las razones asociadas a la mejora
de los aprendizajes, adems de considerar que muchas de las
iniciativas en educacin requieren de un tiempo de maduracin
para ver resultados en el mediano y largo plazo.
206
No obstante, an se requiere tener una estrategia ms slida

en Educacin Intercultural Bilinge (EIB). En este periodo de
gobierno se han desarrollado materiales educativos, propuestas
y herramientas hasta en 13 lenguas originarias. Tambin en este
tiempo se han discutido los lineamientos de la EIB y generado un
registro de escuelas EIB para ordenar la situacin actual, aunque
los logros siguen siendo exiguos y alarmantes. Podemos decir
que este gobierno le ha dado un lugar a la EIB que no ha tenido
anteriormente y que se estn produciendo muchos insumos
clave para generar las condiciones adecuadas para una mejora
en los aprendizajes. Si bien los resultados de aprendizaje en este
mbito tardarn an ms en hacerse notar, ser importante darle
seguimiento a las condiciones de educabilidad que garantizarn
el derecho de los nios y nias que tienen una lengua materna
distinta al castellano.
En relacin al eje sobre desarrollo docente, se ha iniciado la
principal reforma del sistema educativo en muchos aos, expresada en la Ley de Reforma Magisterial (LRM). Si bien durante
el segundo gobierno aprista se inici este proceso con la Ley de
Carrera Pblica Magisterial, esta era una reforma a medias,
pues no solucionaba aspectos claves para el ordenamiento del
sistema docente. Lo central en la LRM es que incluye a todas y
todos los docentes en un solo sistema bajo las mismas reglas,
mejora su piso salarial pero con mayores exigencias de desempeo profesional, brinda condiciones para escalar en una carrera
meritocrtica y mejora las condiciones para maestros y maestras
que deben ejercer en zonas de mayor complejidad. Las medidas
controversiales que desataron gran conflicto con el sindicato de
maestros fueron: el sistema de evaluaciones para el ingreso,
desempeo o ascenso, percibido con temor por entenderse
como una ventana para los despidos masivos; la reforma de la
escala remunerativa, por la cual los docentes se reordenaran
en una cantidad mayor de escalas y bajo nuevos criterios; y la
Sonia Paredes V.
207
simplificacin de los rubros salariales, donde se eliminaba el

bono por planificacin de clases.
Si bien la LRM marca el inicio de una nueva manera de relacin
entre el Estado y los docentes, el manejo poltico del MINEDU en
el momento de la negociacin no fue el mejor. Se abri una trinchera innecesaria aunque probablemente inevitable con algunos
sectores del magisterio al no desarrollar una consulta abierta de la
ley de manera previa. El documento de la LRM no se dio a conocer
sino hasta su entrada al debate en el Congreso de la Repblica. Lo
cierto es que el MINEDU se concentr en una negociacin clave
con el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) para tener las
condiciones ptimas para las mejoras salariales de los docentes,
pero a cuenta de llevar un proceso casi secreto de elaboracin de
dicha ley. Ello trajo consecuencias polticas importantes, como las
huelgas magisteriales que en algunas zonas duraron ms de 60
das, situacin de la cual se aprovecharon de manera oportunista
algunos lderes radicales buscando mayor representacin a travs
de la manipulacin de los maestros y maestras.
El eje de descentralizacin y modernizacin de la gestin
tambin marca un hito en el estilo de gestin del sector. El MINEDU asume una gestin dirigida al ciudadano, transparente,
participativa, descentralizada, moderna y orientada a resultados7.
Los avances y propuestas en este campo han tomado forma en la
Poltica de Modernizacin y Descentralizacin de la Gestin en
el sector Educacin, en donde se conjugan estas dos principales
reformas del Estado con la finalidad de fortalecer una gestin que
genere condiciones bsicas para una educacin de calidad que
llegue hasta la escuela, es decir, como soporte de la gestin pedaggica. Con esta poltica se espera que, por ejemplo, se definan e
implementen modelos de gestin territorial, donde cada nivel de
7
MINEDU. Poltica de Modernizacin y Descentralizacin de la Gestin en el sector
Educacin. Lima: MINEDU, 2013. Ver en: http://goo.gl/oF2Fo
208
gobierno asuma su rol y su responsabilidad, gestione sus polticas

de manera pertinente y eficiente, respondiendo a las caractersticas
y necesidades de sus poblaciones y el territorio en el que habitan.
Cabe de resaltar que un primer paso para impulsar esta importante poltica fue la elaboracin de la propuesta de lineamientos
de la gestin educativa descentralizada, contenida en seis componentes: articulacin y coordinacin intergubernamental; planeamiento; participacin y comunicacin; desarrollo organizacional;
desarrollo de capacidades; y tica y transparencia. Los lineamientos daban cuenta de la orientacin que el MINEDU quera dar a
su gestin, haciendo nfasis en el proceso de descentralizacin.
La reforma institucional del MINEDU, a travs de la Ley de
Organizacin y Funciones (LOF) an en debate en el Congreso, es
un pendiente del gobierno desde hace cinco aos. Esta propuesta
precisa el rol rector del MINEDU en el sector, haciendo nfasis en
sus funciones de formulacin, supervisin y rendicin de cuentas
sobre las polticas nacionales, garantizando el financiamiento del
sector, la articulacin de los tres niveles de gobierno y su relacin
con otros sectores. No obstante, ello implica tambin un debate y
precisin sobre los roles en el sector de los gobiernos regionales y
locales, lo que est abriendo paso a la construccin de una Matriz
de Gestin Descentralizada. El dilogo con actores regionales y
locales ser indispensable para la validacin y legitimacin de este
instrumento. Aun as, mientras no se d la aprobacin de la LOF
en el Congreso, se seguirn postergando las reformas institucionales que requiere el sector, las cuales tendrn una repercusin
necesaria en los gobiernos regionales y locales, quienes debern
promover sus propios modelos de gestin territorial.
La articulacin intergubernamental es otro aspecto que ha
tenido avances importantes impulsados desde el MINEDU. Para
ello se ha establecido un modelo de articulacin y coordinacin
intergubernamental basado en tres niveles:
Sonia Paredes V.
209
a) La Comisin Intergubernamental del sector Educacin, donde se rene la alta direccin del MINEDU, los presidentes
regionales de la junta directiva de la ANGR y los alcaldes
representantes de la Red de Municipalidades Urbanas y
Rurales del Per (REMURPE) y de la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE). Este es un espacio de dilogo
poltico que tiene como fin articular estrategias y polticas
del sector.
b) El directorio de gerentes de desarrollo sociales y directores regionales de educacin, como un espacio de coordinacin poltico - tcnico sobre las polticas del sector y
su gestin.
c) Las comisiones de gestin intergubernamental, que son
espacios bilaterales entre el MINEDU y cada gobierno
regional donde coordinan acciones para el logro de metas
educativas concretas que estn en el marco de los pactos de
compromisos firmados por ambas instancias.
Si bien este modelo se encuentra recin en sus inicios, es sumamente positivo e innovador contar con una propuesta como
la que plantea el MINEDU para dar fuerza a una gestin intergubernamental de la descentralizacin desde este sector. Cabe
resaltar que este es el nico sector que cuenta con una propuesta
compleja de articulacin intergubernamental en el marco de
su poltica de gestin, pues si bien los otros ministerios tienen
espacios de coordinacin con los gobiernos regionales y locales,
estos son principalmente de carcter tcnico y no poltico. No
obstante, darle vida, funcionamiento, fluidez y llegada al nivel
ms concreto de la gestin, son retos sobre los cuales hay que
poner atencin en este proceso. El dilogo debe pasar de ser un
procedimiento de consulta a un proceso de construccin conjunta, donde se engranen las agendas nacionales, regionales y
locales, y no solo se valide la nacional. Por ello, algunos aspectos
a reforzar en esta propuesta del MINEDU deben darse en el nivel
210
de articulacin entre las mismas instancias, de manera que las

decisiones sean vinculantes y guarden coherencia. Tambin debe
incluirse el nivel local en todos los espacios de coordinacin, ya
que solo estn representados en la comisin intergubernamental
del sector.
Es interesante analizar el lugar que tiene la gestin descentralizada en este gobierno y en especial en este sector. En la medida
que existan muchos mecanismos de interlocucin ser importante
observar y probar cmo se van dando las relaciones de poder de
manera que pueda llegarse a un equilibrio. Aunque con 10 aos
de descentralizacin, lo cierto es que an tenemos a un Estado
en todos sus niveles muy poco preparado para hacer polticas y
gestionarlas de manera intergubernamental y descentralizada. Si
bien estas han sido demandas permanentemente por los niveles
subnacionales, ha sido el MINEDU (ms no el gobierno en su
conjunto) el que ha asumido el liderazgo. Es tarea, entonces, de
los gobiernos regionales y locales tener la misma capacidad de
propuesta, de dilogo y disposicin a la gestin concertada en
ejercicio de sus funciones y responsabilidades.
Ollanta Humala, como candidato a la presidencia, ofreci
implementar una revolucin educativa, la misma que consideraba
en sus ejes centrales revalorar el PEN como poltica de Estado,
enmarcando esta revolucin en el conjunto de polticas sociales
para garantizar el ejercicio de los derechos humanos de parte de
la ciudadana. Por lo expuesto lneas arriba, se puede decir que el
MINEDU ha asumido la implementacin del PEN, por lo que se
ha avanzado ms de lo prometido en la campaa electoral.
De qu depende la sostenibilidad de estos cambios?

Los avances mencionados estn concentrados en colocar las bases
de una poltica de Estado que requiere madurar por un par de dcadas para mostrar sus resultados. Ello, por supuesto, depender
Sonia Paredes V.
211
de una gestin eficiente del sector, pero en buena parte de la maduracin de nuestra clase poltica para que los futuros gobiernos
sostengan y mejoren las polticas ya emprendidas. Adems, se
requiere de un rol propositivo y demandante de la sociedad civil.
La reforma magisterial se encuentra en marcha, teniendo como
ancla la LRM y el reciente Plan Maestro Per para desplegar todas
las polticas de desarrollo del docente. La reforma institucional del
MINEDU, que implica la modernizacin del sector, tiene como
base la aprobacin de la LOF en el Congreso de la Repblica, por
lo que no puede esperar ms tiempo.
De otro lado, los gobiernos regionales se han fortalecido en
estos aos pero an de manera muy desigual en trminos de capacidades polticas, institucionales y tcnicas. Para resolver esto
se requerir del fortalecimiento de capacidades profesionales e
institucionales en los tres niveles de gobierno a travs de los Planes
de Desarrollo de las Personas (PDP) y los Planes de Desarrollo de
Capacidades, teniendo como eje orientador el proceso de descentralizacin del Estado.
Es verdad que no todos los gobiernos regionales se encuentran
en el mismo lugar o nivel de maduracin, ni que todos tienen a la
educacin como una prioridad para su regin. Ms an, no todos
los gobiernos regionales tienen una agenda clara de descentralizacin. Sin embargo, la implementacin de la misma en un sector
como educacin puede ser un disparador para que desarrollen la
capacidad de posicionarse en una gestin que construye polticas
de manera intergubernamental, que tenga capacidad de propuesta
y de gestin. Sin esto, seguiremos teniendo una descentralizacin
dirigida desde el centro y no una gestin intergubernamental. Si
bien an falta clarificar mucho, experimentar y equivocarse, lo
que est claro es que hay una prctica y una fuerte conviccin de
que para gobernar se requiere descentralizar el poder, y no solo
desconcentrar funciones.
212
Algunas reflexiones expuestas por la Mesa Interinstitucional

de Gestin y Descentralizacin8, que son compartidas en este
artculo, tienen que ver con las medidas para revertir el desorden
en el cual se ha incurrido al tener un proceso de descentralizacin
catico, desestructurado y no planificado. El shock descentralista,
a la vez que aceler el proceso, tambin lo debilit al no transferir
ni generar recursos y capacidades a la par de las funciones.
Asimismo, no se debe perder de vista la finalidad de las
polticas y de la gestin descentralizada, que es la de brindar el
soporte necesario para que las polticas sean pertinentes y as
se pueda garantizar el derecho a una educacin de calidad con
equidad. Este debe ser el anclaje en todo el proceso de reforma
en el sector educacin.
En trminos polticos, la pregunta que cabe formularse es si el
gobierno tiene la voluntad y disposicin para llevar a cabo dichas
reformas, y todo lo que ello implica. Una demostracin de que
el gobierno emprende polticas importantes pero que no es consciente de su trascendencia es el caso de la ley de consulta previa.
Si bien esa ley fue una bandera de campaa que logr aprobarse
y reglamentarse, con sus contingencias, una vez puesta en marcha
en el campo de la gestin pura se pusieron barreras en torno al uso
de sus herramientas (como la base de datos de pueblos indgenas)
al generar contraposicin con los lineamientos de otros sectores.
El gobierno en general ms all del sector educacin no ha
dado buenas seales en torno a la descentralizacin y en su voluntad por desconcentrar el poder. Si bien se cuenta con un Plan
Nacional de Descentralizacin recientemente formulado, las metas
que se ha propuesto demuestran poco inters por profundizar el
proceso en este gobierno y ms bien dejar lo sustancial para el 2016.
Un ejemplo de ello es que la conformacin y el funcionamiento
8
2013.
CNE. Balance de Descentralizacin Educativa. Perodo 2011 - 2012. Lima: CNE,
Sonia Paredes V.
213
del Consejo de Coordinacin Intergubernamental estn previstos

para el trmino de este gobierno. Asimismo, a la fecha no se cuenta
con un reconocimiento oficial de la ANGR como entidad representativa de los gobiernos regionales, lo que limita su capacidad
institucional. Lo impulsado por el MINEDU es auspicioso para
los que creemos en un Estado moderno, descentralizado y garante
de los derechos ciudadanos, aunque corre el riesgo de terminar
siendo una burbuja una vez que se tope con otros intereses de
mayor envergadura.
Un sistema de salud para todos?

Un balance del sector Salud
Leda M. Prez
Introduccin
En 2011, segn cifras del Banco Mundial, el gasto en salud como
porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) en el Per solo llego
a 4.8%1. Esto representa una de las cifras ms bajas no solo en
Amrica Latina, sino tambin en comparacin a diferentes pases
del mundo (por ejemplo: Etiopia, 4.9%; Japn, 9.5%; Irak, 8.4%;
Honduras, 6.8%; Francia, 11.9%; y Estados Unidos, 17.9%)2.
Por qu se asignan tan pocos recursos al sector Salud en el
Per? Es cierto que los buenos servicios y el acceso no dependen
exclusivamente de un gasto alto en el sector3, pero tampoco se
puede esperar mucho de ellos asignando una cantidad de recursos tan baja, sobre todo en un pas del tamao del Per. Esa es la
situacin actual en el pas, en el que la economa ha crecido sostenidamente durante la ltima dcada, pero donde por lo menos 10%
de la poblacin no tiene acceso a ningn tipo de servicio de salud4.
1
Ver datos en: http://goo.gl/E1dMX

Ver datos en: http://goo.gl/E1dMX
3
Estados Unidos, por ejemplo, gasta casi 18% de su Producto Bruto Interno (PBI)
en salud y tiene entre los peores ndices de ese sector de los pases de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE).
4
Alcalde-Rabanal, Jacqueline Elizabeth; Lazo-Gonzlez, Oswaldo; y Nigenda,
Gustavo. Sistema de salud de Per. Salud Pblica de Mxico, vol. 53. Cuernavaca:
Instituto Nacional de Salud Pblica, 2011, pp. 243 - 254. Ver en: http://goo.gl/2d7be
2
218
Un sistema de salud para todos? Un balance del sector Salud
Para hacer un balance del sector Salud peruano, entonces, es

clave tomar en cuenta este gasto y analizarlo junto con los discursos
que se vienen desarrollando en el pas en los ltimos aos. Cmo
encaja esta retrica con la realidad presupuestal?, cules son los
desafos?, qu oferta de servicios existen?, cul es la posibilidad
de que todos los peruanos y peruanas puedan acceder a ellos?
La victoria electoral del presidente Ollanta Humala Tasso abri
un nuevo captulo en la preocupacin por los desafos sociales y,
dentro de ellos, la salud. A travs de la Gran Transformacin, el
plan de gobierno anunciado durante su campaa electoral, se expres el compromiso por transformar el sistema de salud. Luego,
con el giro hacia la Hoja de Ruta y en los ltimos meses el anuncio
del Ministerio de Salud de esfuerzos hacia una nueva reforma en
el sector Salud, muchas de las mismas preguntas siguen siendo
relevantes: por qu tipo de sistema apunta el Per?, qu se ha
logrado hasta ahora?, qu se est avanzando? Despus de todo,
finalmente, la pregunta ms bsica a responder ser, para qu y
para quin est organizado el sistema de salud? Y si es que el objetivo de este gobierno es asegurar el acceso equitativo y universal
a servicios de salud de calidad a todos y todas las peruanos, qu
es lo que hay que hacer al respecto?
Este ensayo recorrer las polticas propuestas sobre el sector
Salud mencionadas desde la Gran Transformacin hasta la Hoja de
Ruta, examinando las mejoras que se han logrado en dicho sector
en los ltimos aos y lo que an falta por hacer, analizando los
programas y las lneas de intervencin. El artculo concluir con
algunas recomendaciones por una visin de un sistema universal
e integrado de salud.
Leda M. Prez
219
De la Gran Transformacin a la Hoja de Ruta

La Gran Transformacin se dio a conocer como el plan poltico
del Partido Nacionalista Peruano (PNP) en diciembre del 2010.
Tan explcito fue en su rechazo del modelo neoliberal como economa regidora para el Per, que en la pgina 15 del documento
describe el modelo como uno que se basa en el cholo barato5.
El uso de ese lenguaje en todo el texto revela una clara indignacin frente a un sistema econmico que prolifera a costa de una
mano de obra econmicamente vulnerable, es decir, una fuerza
laboral mal pagada y con ningn o escasos beneficios. El documento, por tanto, seala que: Se debe subrayar el carcter de
derechos sociales y servicios pblicos gratuitos de la educacin
y la salud, quitndoles el carcter de mercancas libradas a los
vaivenes del mercado6.
Aunque dicho plan de gobierno no es ms explcito en los
detalles del sistema de salud que desea para el pas, deja bien
sentada la idea de que el acceso a los servicios de salud para los
ciudadanos y ciudadanas debe estar concebido y ejercido como
un derecho fundamental que, por tanto, es gratuito, y por el cual
vela el Estado.
En mayo del 2011, poco antes de ir a la segunda vuelta en los
comicios que resultaran en la victoria electoral del presidente
Humala, el entonces candidato a la presidencia dio a conocer un
documento breve sobre los lineamientos que tomara su gobierno
si ganara las elecciones. Conocido como la Hoja de Ruta y presentado en una conferencia de prensa, el candidato Humala buscaba
con este nuevo documento aplacar las dudas acerca de una transformacin que podra desestabilizar el pas, indicando su deseo
5
Comisin de Plan de Gobierno 2011 - 2016 de Gana Per. La Gran Transformacin.
Plan de gobierno 2011 - 2016. Lima: Gana Per, 2010. Ver en: http://goo.gl/cgTsi
6
Comisin de Plan de Gobierno 2011 - 2016 de Gana Per. La Gran Transformacin.
Plan de gobierno 2011 - 2016. Lima: Gana Per, 2010. Ver en: http://goo.gl/cgTsi
220
por lograr un gobierno de concertacin nacional, enfatizando

el refuerzo de la estabilidad macroeconmica7. A diferencia de
las ideas expuestas en la Gran Transformacin, donde se elabora
detalladamente la idea de un gobierno progresista, la Hoja de Ruta
por comparacin es ms breve y seala una preocupacin por una
transformacin que sea gradual y persistente8.
En la seccin A de la Hoja de Ruta se hace referencia a las polticas sociales, dentro de las cuales se mencionan varios temas
asociados a la salud poblacional, aunque no se categoriza como
un plan especfico para mejorar los sistemas y la calidad de ofrecimiento de los servicios de salud. En particular, en esa primera
seccin del documento, se prioriza la expansin de tres programas
destinados a combatir la pobreza: el Programa Nacional de Apoyo
Directo a los Ms Pobres (JUNTOS), el Programa Nacional Cuna
Ms y Desnutricin Cero. En cuanto a infraestructura y saneamiento bsico, el plan menciona la Dotacin de agua potable, desage
y electricidad para las escuelas pblicas. Servicios bsicos que se
harn extensivos progresivamente, comenzando en las zonas de
mayor dficit9. Se reconoce tambin la necesidad de incrementar
el salario mnimo y asegurar medicamentos de calidad, incluyendo
genricos. La nica mencin de servicio directo en salud aparece
con el Sistema de Atencin Mvil de Urgencia (SAMU), ofreciendo
un sistema de asistencia de emergencia que no puede reemplazar
una adecuada atencin de servicios de salud primaria y preventiva, as como los servicios de segundo y tercer nivel
Si se comparan las reformas comentadas en ambos documentos, la Gran Transformacin menciona de manera muy general el
compromiso con el derecho a la salud que debe ser garantizado
7
Humala present su Hoja de Ruta y prometi justicia e igualdad. La
Repblica, Lima, 13 de mayo del 2011. Ver en: http://goo.gl/oN22b
8
Gana Per. Lineamientos centrales de poltica econmica y social para un gobierno
de concertacin nacional. Lima: Gana Per, 2011. Ver en: http://goo.gl/eyDEH
9
Gana Per. Lineamientos centrales de poltica econmica y social para un gobierno
de concertacin nacional. Lima: Gana Per, 2011. Ver en: http://goo.gl/eyDEH
Leda M. Prez
221
por el Estado, sin dar a conocer mayores detalles sobre cmo esto
sucedera. Por su parte, la Hoja de Ruta, aunque ms breve y puntual, da a conocer ms detalles, aunque lo que presenta no sugiere
ningn cambio estructural, enfatizando ms bien la continuacin
de un enfoque en salud diseado para atender a solo partes de un
sistema que no funciona, o sea islas dentro de un no-sistema.
En ninguna parte de la Hoja de Ruta se ve un compromiso por
reorganizar un sistema descompuesto. La nica mencin de algn
servicio en este documento enfatiza auxilios para condiciones de
urgencia con un servicio ms parecido a ambulancias que a un
sistema integrado de salud (los ya mencionados SAMU).
Tambin cabe mencionar que, pese a la importancia de seguir
trabajando en torno a la erradicacin de la pobreza donde existe
data positiva10, sobre todo del programa JUNTOS, estos esfuerzos
son insuficientes sin un similar compromiso con la construccin
de un sistema de salud que cuente con los servicios de calidad
indispensables y oportunos para atender las epidemiologas particulares de la poblacin en diferentes partes del pas. Por tanto,
las propuestas en la Hoja de Ruta, as como en su precursor, la
Gran Transformacin, siguen siendo insuficientes en cuanto a una
visin que pueda ser traducida en un sistema nacional de salud
que sea accesible por todos y todas.
Una reforma de salud?

En enero del 2013, el Ministerio de Salud anunci una nueva
iniciativa de reforma en salud en el pas, encomendndole al
Consejo Nacional de Salud (CNS) la tarea de esbozar un plan
nacional. En la primera semana de junio del 2013 el CNS dio a
10
Francke, Pedro. Perus Comprehensive Health Insurance and New Challenges for
Universal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/
qk6Tc
222
conocer un documento preliminar11 que describe lineamientos

y medidas de reforma. Entre otras cosas, el documento pone
nfasis en incrementar el financiamiento para la salud. Tambin
se recomend especialmente una cartera de servicios en salud
que estara vinculada al Plan Esencial de Aseguramiento en Salud
(PEAS) y basada en evidencias de las epidemiologas poblacionales, con un financiamiento basado en una regla explcita. Si esto
se implementase, podra implicar un cambio importante para
atender las necesidades reales en diferentes partes del pas. Una
modificacin propuesta es que la conduccin de este proceso seria
concertado entre el Ministerio de Salud (MINSA) y los gobiernos
regionales y locales, a diferencia de la histrica conduccin del
MINSA con el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) en base
a presupuestos histricos. Sin embargo, al mismo tiempo que
el documento pareciera tomar una postura en la que prima un
compromiso del MINSA por un sistema universal, equitativo y
solidario, no es claro si es que la intencin de la reforma es de
crear un sistema pblico nico para todos, o si es que la idea es
solo expandir un modelo de aseguramiento (privado y pblico),
concentrndose menos en una reestructuracin que apunte a un
sistema nico, publico e integrado. De no ser as, el peligro sigue
siendo que continen existiendo al menos dos sistemas: uno para
los que pueden pagar por una mejor calidad de servicios y otro tal
vez mejorado, dado los cambios propuestos para los pobres.
En el momento que se comenzaba a reunir el CNS, los debates
que surgan entre algunos miembros de la sociedad civil manifestaban una preocupacin acerca de qu tipo de reforma se producira. Sera un plan que rescatara el principio bsico enunciado
en la Gran Transformacin, comprometiendo el Estado peruano
en garantizar a los servicios de salud como un derecho universal
11
Consejo Nacional de Salud. El Per saluda la vida: Lineamientos y medidas de

reforma del sector salud (documento de poltica, versin preliminar). Lima: Consejo
Nacional de Salud, 2013. Ver en: http://goo.gl/Hoq2o
Leda M. Prez
223
para su pueblo, o sera un plan regido por el mercado en el cual

los seguros mdicos privados determinaran la ruta? Basados en
lo que se conoce del plan, hasta ahora no es claro que se logre la
integralidad de un sistema para todos, como es de esperar de una
reforma sistmica. Una preocupacin a tomar en cuenta es que
si bien el plan preliminar busca un incremento de fondos para
financiar los servicios de salud, parecera que se seguir estando
dentro del marco de la continuacin de muchos de los mismos
componentes de un sistema que est fraccionado.
Los retos del sistema pblico

Las preocupaciones por qu tipo de sistema se impulsar son
vlidas, ya que el sistema peruano de salud pblica est altamente
fragmentado y, hasta ahora, mal financiado. En el 2002, ao en
el cual se comenz la ltima ronda de descentralizacin en el
pas, se lanz el Seguro Integral de Salud (SIS) concebido como
una fuente de financiamiento para las poblaciones ms pobres.
Eventualmente el SIS ha ido abrindose a personas en diferentes
categoras de pobreza, incluyendo aquellos en el sector informal
y aquellos designados en estatus semicontributivo12. En 2009 se
lanz el Aseguramiento Universal de Salud (AUS), con el plan de
expandir el SIS a ms usuarios a travs del PEAS. Entre el 2009 y
el 2011 el AUS tuvo su mayor xito en incrementar el nmero de
asegurados en zonas rurales del pas, pese a que el financiamiento
que era necesario para ello nunca acompa a este proceso13.
Si analizamos el grfico N 1 podemos apreciar dos tendencias. En primer lugar, se puede ver como entre el 2008 y el 2011
12
Es decir, aquellos que por sus bajos ingresos podrn tener algn apoyo del
Estado, pero que tambin aportan con algo de su capital.
13
El actual plan preliminar del Consejo Nacional de Salud (CNS) tambin tiene
contemplado seguir expandiendo el Aseguramiento Universal de Salud (AUS), a travs
de un mayor nmero de asegurados.
224
comienza a haber notables incrementos en el nmero de personas

aseguradas a nivel de pas. En segundo lugar, se puede apreciar
que esta tendencia es ms grande en los asegurados por el SIS.
En los grficos N 2 y N 3 se puede ver como la mayor parte de
los nuevos asegurados en este mismo periodo crece en zonas rurales bajo el SIS, como resultado de la estrategia inicial del AUS.
Finalmente, tal como se nota en el grfico N 4, pese a los incrementos en personas aseguradas por el SIS, el gasto total en salud
que tuviera que acompaarlos se ha incremento mnimamente.
En resumen, si bien hubo grandes incrementos en asegurados, el
gasto total para acompaar adecuadamente a la proporcin de
personas con seguro mdico fue mnimo.
Grfico N 1
Evolucin de la poblacin asegurada14
Total asegurada
70
ESSALUD
60
60.5
SIS
42.1
40
37.3
39.3
36.2
65.9
53.7
Otros seguros
50
63.5
37.3
37.3
37.3
21.6
22.2
37.3
30
20
14.9
14.1
10
17.4
17.3
5.0
2004
15.4
17.0
20.1
19.0
4.8
2005
4.4
2006
21.2
19.2
5.5
2007
5.5
2008
5.6
2009
5.5
2010
5.9
2011-II
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).
14
Adaptacin de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) realizada por
Armando Mendoza en marzo del 2012.
225
Leda M. Prez
Grfico N 2
Evolucin de la poblacin asegurada por zonas rurales
y urbanas15
80
Nacional
70
Urbana
60
30
53.7
Rural
37.3
30.3
29.9
62.7
62.1
39.4
39.4
37.2
59.0
65.9
63.5
52.1
42.1
39.3
36.2
39.7
60.5
61.0
50
40
79.2
75.9
71.1
33.9
41.5
rea de trazado
20
10
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011-II
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).
Grfico N 3
Distribucin de la poblacin asegurada 201116
90
80
79.4%
Ambito rural
73.0%
70
60
50
40
30
20
5.6%
10
3.7%
0
Total asegurada
ESSALUD
SIS
Otros seguros
15
16
226
Grfico N 4
Evolucin del gasto pblico en salud17
7,000
6,259
6,000
5,000
4,000
5,102
4,612
6,496
6,073
5,683
5,178
4,131
4,416
4,039
3,000
Sector Salud
2,000
ESSALUD
1,000
0
2006
2007
2008
2009
2010
Finalmente, el presidente Humala anunci en su discurso presidencial del 28 de julio del 2012 el Plan Esperanza para la atencin
integral del cncer. Pese a que se entiende la preocupacin por el
cncer, razn principal de mortalidad en el pas, no es claro por qu
habra la necesidad de un plan especial aparte, dada la existencia del Instituto Nacional de Enfermedades Neoplsicas (INEN).
Este plan anunciado parecera contribuir a la fragmentacin del
sistema que ya de por s es poco coordinado18. Pese a que existen
planes de legislacin que contemplan mejorar el financiamiento
en cuidados de salud, no es claro an cun expansivos sern y/o
si se efectuar cambio alguno19.
17

18
qk6Tc
19
Ver la resolucin ministerial N 194 publicada el 11 de abril del 2013. Dicha
resolucin pide consulta pblica respecto al reglamento de la ley N 29761, Ley
de Financiamiento Pblico de los Regmenes Subsidiado y Semicontributivo del
Aseguramiento en Salud. Ver en: http://goo.gl/ZBWrX
Leda M. Prez
227
Otros sistemas
Ms all del ofrecimiento pblico a travs del MINSA, SIS y el
PEAS, existe el Seguro Social de Salud (EsSalud). Este sistema
est financiado por una combinacin de 9% de los ingresos de los
empleados formales, incluyendo contribuciones de sus empleadores. La Polica Nacional y las Fuerzas Armadas cuentan con sus
propios sistemas de salud. Finalmente, tambin existe un mercado
de seguros privados para los que desean comprar cobertura aparte
(esto incluye menos del 5% de la poblacin).
Financiamiento inadecuado
Por un lado, si bien es clave contar desde el Estado con el financiamiento apropiado para asegurar los servicios de salud necesarios
para los ciudadanos que cuentan ya con cobertura del SIS, parte del
problema hasta ahora ha sido que pese a los planes establecidos
y puestos en marcha entre el 2009 y el 2011, ni el SIS ni el PEAS
han tenido el financiamiento adecuado para garantizar el nivel de
servicios ofrecidos a travs de estos seguros. Por tanto, poder
asegurar el financiamiento necesario dentro del sistema establecido sera un paso crtico. Por otra parte, lo que an resalta es que el
sistema de cobertura, si bien en la retrica implica ser un plan
universal, en verdad solo se enfoca en cubrir a los ms pobres
a travs de sistemas ineficientes y mal financiados, producto de
la extraordinaria fragmentacin en el sistema actual.
Un cambio importante en los ltimos dos aos es que el SIS
ahora compra servicios fuera del sistema del MINSA, por ejemplo,
en el contexto de los Hospitales de Solidaridad. Esto podra crear
competencia entre los proveedores de servicios por esos fondos y
a su vez ayudar en aumentar la necesidad de financiar esa fuente
adecuadamente20.
20
Universal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/qk6Tc
228
Un balance de la situacin de salud actual

La data
La diversa geografa, multiculturalismo y plurilinguismo del Per
presentan grandes desafos para asegurar servicios de salud de
calidad en diferentes partes del pas. Por ello, la data obtenida
revela resultados en salud muy desiguales en diferentes partes
del territorio nacional. Por ejemplo, pese a los logros en disminuir
la mortalidad materna e infantil en los ltimos aos, el Per an
tiene camino por andar, especialmente en lo que concierne a la
morbilidad y mortalidad materna y desnutricin crnica infantil
en zonas rurales. Si bien en estas zonas hay todava serios desafos en cuanto a enfermedades comunicables, tanto por la falta
de acceso a cuidados apropiados como por la falta de personal
mdico, en las zonas urbanas, en cambio, los desafos son cada
vez ms asociados a enfermedades no-comunicables (como por
ejemplo el cncer, la diabetes y enfermedades cardiovasculares),
las que requieren de un slido y coordinado sistema preventivo
y primario de salud.
Un anlisis de la data de la Organizacin Mundial para la
Salud (OMS) revela algunos datos interesantes sobre el Per. La
informacin obtenida nos muestra, por ejemplo, que la expectativa
de vida es mayor que el promedio regional, aunque las mujeres
en el Per suelen vivir dos aos menos que sus contrapartes de
la regin. As mismo, se revela que la mortalidad a raz de enfermedades comunicables sigue siendo mayor que en otras partes
de la regin Latinoamericana (data del 2008) y que el Per est a
la par con la regin en cuanto a mortalidad de nios y nias por
debajo de cinco aos de edad (data del 2010), un logro importante
que implica el cierre de una brecha substancial en el espacio de
una dcada (ver grfico N 5).
229
Leda M. Prez
Grfico N 5
Mortalidad por debajo de 5 aos en el Per21
2006
2007
2008
2009
2010
Muertes por 1000 nacidos vivos
Tasa de mortalidad por debajo de los 5 aos

80
60
40
20
0
2006
2007
2008
2009
2010
Sin embargo, la data tambin nos muestra que el Per contina significativamente por debajo del promedio regional en lo
que respecta al gasto en salud, como se puede ver a continuacin en el grfico N 6, donde el Per es representado por los
tringulos.
21
Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK
230
Grfico N 6
Gasto per cpita en salud en el Per comparado con la regin22
US$ (al tipo de cambio promedio)
Gasto total per capita en salud
3K
2K
1K
0
1995
2000
2005
2010
En cuanto a aos perdidos a raz de enfermedades comunicables, no-comunicables y lesiones, el Per est por debajo del
porcentaje regional en cuanto a enfermedades no-comunicables
y lesiones, pero por encima del promedio regional en cuanto a
enfermedades comunicables, con un 37% de casos de vidas perdidas a raz de alguna enfermedad de este tipo, comparado con
el 20% del promedio de la regin (data del 2008)23. A nivel nacional, la primera causa de muerte en el 2010 fue el cncer (siendo
las mujeres las ms afectadas), seguido por la influenza y otras
enfermedades a causa de bacterias24.
22
23
24
Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK

Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK.
Ver en: http://goo.gl/LGFOA
231
Leda M. Prez
Esto no nos puede sorprender pues al comparar esta informacin con la notable escasez de personal capacitado, es evidente que
en este rubro el Per est notablemente por debajo del promedio
de la regin (ver grfico N 7).
Grfico N 7
Personal de salud en el Per
(mdicos, enfermeras y obstetras) 200525
Personal en Salud
Mdicos
Enfermeras
y
obstetras
Por 10 000 personas
80
72.5
60
40
20.0
20
12.7
9.2
Promedio
regional
Per
Per
Promedio
regional
Fuente: Ministerio de Salud - Direccin General de Gestin de Desarrollo de Recursos Humanos.
El grfico N 7 muestra que el Per est ms de 50% por debajo

del promedio regional de 20 mdicos por 10 000 personas y casi seis
25
Ver en: http://goo.gl/Uqp9R
232
veces por debajo del promedio regional en cuanto a enfermeras

y obstetras. Cabe sealar que las brechas de equidad entre zonas
urbanas y rurales en el pas son enormes, con casi el doble de
diferencia en porcentaje de atencin en partos por profesionales:
94% en zonas urbanas y 54% en zonas rurales26.
Lo que esta informacin nos muestra es un pas notablemente
desigual en el acceso a servicios, especialmente en las zonas rurales, donde suelen estar las poblaciones ms pobres compuestas
principalmente por indgenas.
Esfuerzos actuales
El Ministerio de Salud (MINSA) cuenta con varias lneas estratgicas (o las llamadas estrategias en salud) que representan
esfuerzos verticales para incidir a nivel nacional en temas claves
de salud poblacional. Por tanto, existen estrategias en cuanto a
poblaciones indgenas, salud sexual y reproductiva, inmunizaciones, alimentacin y nutricin, salud mental, ocular, bucal y
en tuberculosis. Tambin existen estrategias para la proteccin
contra los accidentes de trnsito y para evitar la contaminacin de
metales pesados, entre otros. Estos lineamientos estn fiscalmente
vinculados al presupuesto por resultados, estrategia financiera que
asigna recursos a medida que los objetivos en la programacin se
vayan cumpliendo27.
Lo que ms se asemeja a un proyecto con la intencin de reorganizar el sistema de salud se puede ver en la propuesta del AUS
y ahora en los lineamientos propuestos recientemente por el CNS
en su reforma del sector Salud. Pero, pese a que la intencin de esta
nueva ronda de reforma pareciera tener planes de continuar con
26
Ver en: http://goo.gl/Uqp9R

qk6Tc
27
Leda M. Prez
233
el AUS, no parece ser realmente un cambio sistmico universal.

Ms bien, el presente enfoque se basa en financiar las diferentes
partes de varios sistemas conjuntamente.
Por tanto, no es claro a qu se refiere la universalizacin de
la cobertura poblacional por la que apuesta el actual proceso
de reforma. El continuar con el actual panorama de diferentes
sistemas para diferentes poblaciones no pareciera representar un
cambio sustancial de lo que se ha hecho en el pasado. Si la idea
es asegurar a ms personas, quin ser el asegurador principal?,
el Estado o una creciente gama de compaas privadas?, quin
pagar?, son estos los cambios que se necesitan?
Discusin sobre la situacin actual

Los temas de fondo
Las pginas previas sealan al menos tres problemas de fondo
que persisten en el sector Salud peruano: la insuficiencia de los
presupuestos asignados al mismo, la escasez del personal apropiado para cumplir con los requisitos de salud de la poblacin
y la ausencia de una visin por un sistema de salud universal,
integrado y coordinado. A continuacin veremos cada uno de
estos temas en mayor detalle.
La insuficiencia de recursos capitales y humanos

Uno de los desafos del Per, pese a los estndares internacionales
que ahora categorizan al pas como uno de ingresos medios altos,
es el combate de la pobreza. Si bien el pas ha experimentado un
crecimiento econmico sostenido durante ms de una dcada,
los incrementos que se esperaran en el gasto en salud no han
acompaado a este boom. Esta insuficiencia de gasto o visto de
otra manera, la falta de inversin, tanto en los servicios como en
234
los recursos humanos, terminan teniendo un impacto negativo

en la salud de la poblacin. Y pese a que los temas de los recursos
financieros y humanos son distintos, estos estn estrechamente
vinculados. Analizando las causas de mortalidad en el pas,
por ejemplo, podemos ver la conexin entre la falta de acceso
oportuno y de calidad a cuidados de salud, por un lado, y la falta
de personal capacitado, por el otro, ambos afectando la posibilidad
de un cuidado de salud necesario. La oferta de servicios en el pas,
particularmente en zonas rurales, sigue siendo desigual en cuanto
a la capacidad de satisfacer las necesidades epidemiolgicas de las
poblaciones que tendran que atender. Las casas de espera, por
ejemplo, si bien son una buena prctica para asegurar un sitio seguro
donde una gestante y su familia puedan estar cerca a un centro
de salud apropiado en los das antes del alumbramiento, tambin
muestran la falta de cuidados adecuados cerca a los domicilios de
los consumidores de salud en diferentes partes del pas.
Pese a los esfuerzos de los arquitectos del AUS y su xito en
incrementar la tasa de personas con aseguramiento, especialmente
en las zonas rurales y en las ms pobres, esto de por s no constituye el acceso a los servicios de calidad necesarios, particularmente
si el incremento en personas aseguradas no es acompaado por
una oferta de servicios y de personal para proveer los mismos.
Por tanto, cualquier proyecto en salud que apunte a mejorar
y/o fortalecer el sector tiene que estar acompaado por un plan
de ejecucin para incrementar el gasto y asegurar personal
capacitado. Si bien esto no puede ocurrir de un da para otro,
hay primeros pasos que se pueden dar. Un posible cambio, por
ejemplo, sera establecer un pliego nacional para el gasto en
salud. Salvo tres instancias, no hay ninguna frmula donde el
Estado est sujeto para distribuir sus ingresos28. Si se entiende
que el desarrollo definitivo del pas est asociado a una buena
28
La ley de regalas (destinado directamente a las regiones), la ley del canon, y
el Impuesto de Promocin Municipal (IPM).
Leda M. Prez
235
salud poblacional, entonces tendra que haber fondos dedicados

para este sector que permitieran planificar y proyectar ms
precisamente en las necesidades epidemiolgicas del pas, y junto
con eso, visionar la fuerza laboral que lo tuviera que acompaar.
En otras palabras, sin una visin clara de las necesidades de salud
en diferentes partes del pas y la proyeccin presupuestal asociada,
es imposible planificar e implementar sistemas que sean capaces
de responder a las demandas de los consumidores de servicios de
salud. Pese a la existencia e importancia que cobra el presupuesto
por resultados como herramienta, permitiendo as desarrollar
presupuestos para lneas de accin en salud contra objetivos
claros y concretos, an falta una visin integradora que vaya ms
all de programas e intervenciones. Lo que se necesita es la
concepcin e implementacin de un sistema integral de salud
que requiere de un prepuesto adecuado y personal competente.
La ausencia de una visin por un sistema de salud universal

e integral
Pese a los discursos frente a la oferta de cuidados de salud en el
pas y las maneras en que dicho sector podra mejorar, del presente
anlisis se pueden rescatar dos ejes que impiden desarrollar una
visin de un sistema de salud universal e integrado.
En primer lugar, si bien existen una serie de estrategias en
salud, estas no parecieran estar vinculadas a la idea de un solo
sistema. Lo que ms se asemeja a esta idea es la creacin del AUS,
donde solo se consider en su primera instancia a los ms pobres
como aquellos que podran recibir cobertura gratuita a travs de
su inscripcin en el PEAS. Ya sabemos que pese a estos esfuerzos
las brechas de cuidados an siguen abiertas, sin el financiamiento ni el personal requerido en muchas partes del pas. Ademas,
si bien el PEAS considera un sistema semicontributivo donde
aquellos con mayores ingresos puedan contribuir con copagos,
236
el peligro es que dentro de este marco no se logre la cantidad de

semicontribuyentes necesarios para hacer del sistema uno que sea
competitivo. Por este motivo, puede que bajo esa visin el PEAS
o un SIS expandido, por ejemplo, corra el riesgo de solo ser un
seguro para los ms pobres.
Sin disminuir la importancia de atender a este sector de la
poblacin, el reto, eventualmente, ser pensar en un sistema nico, universal e integrado para todos y todas, con los incentivos
apropiados para que el personal de calidad quiera y pueda trabajar
para ese sistema y, a su vez, ayude a incrementar el nmero de
usuarios de medianos y altos ingresos.
En segundo lugar, parte del continuo problema del sistema
de salud peruano es que no es un solo sistema, sino muchos, donde el acceso y calidad del servicio de cada cual est condicionado
por su estatus laboral y/o nivel de ingreso. Esta condicionalidad
ha resultado problemtica en un pas como el Per donde gran
parte de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) se encuentra dentro del sector informal. De seguir en este camino, habra
que garantizar que todos y todas tengan un trabajo que ofreciera
seguro mdico como un beneficio, o aceptar que se mantendr
un sistema con diferentes escalafones; siendo la segunda opcin
una apuesta que al final puede resultar ms costosa en trminos
socioeconmicos29.
Por esa razn, cualquier proyecto del Estado sobre el sistema
de salud tendr que considerar cuidadosamente dos opciones: un
sistema unificado en el cual todos los ciudadanos puedan y quieran
29
Habra que recordar la historia de Estados Unidos (EE.UU.) donde se cre un
sistema en base a seguros privados atados al empleo. Con los cambios demogrficos
y econmicos que acompaan a cualquier pas, EE.UU. ha terminado con ms de 50
millones de personas sin seguro mdico despus de cierres de empresas y factoras
(y esto sin contar a los que histricamente no tuvieron seguro ni cuidado por no estar
empleados o porque no eran empleables), junto con compaas privadas de seguro
que han seguido incrementando sus precios. Cabe recalcar que una de las causas ms
frecuentes de bancarrota en EE.UU. ha sido la incapacidad de pagar cuentas mdicas.
Leda M. Prez
237
participar, versus uno cuya calidad de atencin este prescrita en

torno al tipo de seguro disponible para la persona.
Los desafos
El hogar peruano sigue siendo el que ms contribuye al gasto de
salud en el pas, tanto en visitas mdicas como, especialmente, en
la compra de medicamentos. De hecho, el gasto de los hogares
financian ms del 50% del gasto nacional en salud30. Qu implicancias, tanto de salud como socioeconmicas, tiene esto en un
pas donde casi 30% sigue viviendo en condiciones de pobreza?,
qu implicancia tiene para el crecimiento econmico del pas que
este nivel de gasto de hogares se haga solo en salud en vez de en
otros productos nacionales?
Se sabe que los pagos de bolsillo para servicios de salud son
regresivos, adems que implican un sistema con poca proteccin
contra el riesgo financiero para su poblacin31. Por ese motivo,
las decisiones que tome el gobierno en esta materia sern tanto
econmicas como polticas, pues el diseo del sistema de salud
no se trata solo de una poltica aislada con la capacidad de afectar
nicamente a algunos, sino que cobra importancia para el desarrollo del pas entero. En efecto, el poder asegurar que la poblacin
no tenga que recurrir a sus propios recursos para atender regularmente sus necesidades de salud, implica una poblacin menos
pobre y ms saludable.
Al igual que otros pases de la regin, el Per se encuentra
en una encrucijada respecto a qu forma debe tomar su sistema
de salud despus de diferentes experimentos en lo pblico y lo
30
Lavilla Ruiz, Hans. Empobrecimiento por Gasto de Bolsillo en Salud. Incidencia
del Gasto de Bolsillo en Salud en el Per, 2006 - 2009. Lima: Consorcio de Investigacin
Econmica y Social (CIES), 2012. Ver en: http://goo.gl/kb2j5
31
Roberts, Marc J.; Hsiao, William; Berman, Peter; y Reich, Michael. Getting
Health Reform Right: A Guide to Improving Performance and Equity. New York: Oxford
University Press, 2008.
238
privado. Con conocimiento de los xitos y desafos del pasado,

se tendr que volver a preguntar: qu tipo de sistema se desea?,
se desea un solo sistema o diferentes sistemas, dependiendo de
la capacidad econmica de cada cual?
Al final, la decisin sobre qu tipo de sistema, ser construida
sobre los valores ticos del pas32. En una coyuntura nacional en
la cual algunos continan cuestionado el rol del Estado, un reto
sera demostrar adecuadamente por qu debe ser precisamente
este el que, singularmente o mayormente, pueda asegurar el nivel
necesario de cuidados de salud de calidad para toda la poblacin.
Dada la actual realidad poltica en la cual el mercado ocupa un rol
primordial en la Constitucin peruana33 y dado el creciente inters
por privatizar diferentes partes de la esfera pblica, incluyendo
a la salud, ser clave para esta discusin un claro entendimiento
de las necesidades epidemiolgicas y los costos de atender a
estas apropiadamente, comparado con los costos de proseguir
en el camino actual. En otras palabras, ms all de valores ticos,
esta discusin tambin requerir de data y evidencia donde una
consideracin de ambas corrientes de pensamiento tendr que
examinar los costos en salud y desarrollo, si es que se contina
en el mismo camino.
Al mismo tiempo se tendr que ver claramente por que otro
tipo de sistema valdra la pena apostar y trabajar. Un debate sobre
este tema es de gran importancia para el bienestar futuro del pas,
pues habr que decidir entre un modelo en que prima el Estado
como garante de los servicios de salud, o un diseo liderado por
un sistema privado con distintas ofertas de seguro a diferentes
32
Prez, Leda M. La constitucin, la poltica pblica y la salud en el Per.

otramirada.pe, Lima, 15 de marzo del 2013. Ver tambin: Roberts, Marc J.; Hsiao, William;
Berman, Peter; y Reich, Michael. Getting Health Reform Right: A Guide to Improving
Performance and Equity. New York: Oxford University Press, 2008.
33
Olivos Celis, Milagros K. Fundamentos constitucionales de la economa social de
mercado en la economa peruana. San Jos de Costa Rica: IUS Doctrina, 2011. Ver en:
http://goo.gl/KWdre
Leda M. Prez
239
niveles34. Aunque habra que reconocer que ambos tienen pros

y contras, el serio peligro de la ltima opcin es encargar los
servicios de salud a entes cuya razn de ser es cobrar ganancias.
Sera por esto que Kenneth Arrow nos recordaba que la salud no
puede ser vista ni tratada como un commodity.35, pues es un bien
social, interdependiente con y entre todas y todos los miembros de
una sociedad. Ser tambin por esto que la Constitucin peruana
reconoce el derecho a la salud. El desafo clave aqu es determinar
cmo se construye un sistema para todos.
Hasta la fecha, el proceso de reforma del sector salud ha tenido
una participacin limitada de parte de la sociedad civil y/o de
pensadores que puedan aportar otra visin los pros y los contras
sobre un sistema nico. Preocupa, por tanto, que el resultado de
ese proceso se encuentre sesgado en una direccin que no cambie
el modelo actual y termine reforzando el mismo sistema que hasta
ahora no ha funcionado para todos y todas.
Conclusiones
Este ensayo ha revisado la retrica poltica junto con la situacin
actual del sector Salud en el pas, as como las intervenciones,
estrategias y polticas vigentes.
Resumiendo lo anterior, pese a importantes logros en algunos
ndices de la salud poblacional y tal vez a raz de ello, el reto
ms importante que enfrenta este gobierno y futuros gobiernos
34
En este ltimo caso, asegurando cumplir con el compromiso constitucional de la

proteccin en salud de las y los ciudadanos (ver artculos 7 y 11 en: http://goo.gl/CxIJC).
El uso de la palabra proteccin no deja claro si es que el compromiso es que el Estado
asegure la provisin de servicios de calidad accesibles y gratuitos para todos y todas o si a
lo que se compromete el Estado es a la oferta de una proteccin por la disponibilidad
de seguros mdicos privados y una diversidad de proveedores privados competitivos.
35
Arrow, Kenneth J. Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care.
The American Economic Review, vol. 3, n. 5. Pittsburgh: American Economic Association,
1963, pp. 941 - 973. Ver en: http://goo.gl/A5rqn
240
del Per es sobre cmo encaminar su sistema de salud. Para

esto se tendrn que resolver las preguntas clave hechas al inicio
de este artculo: para qu y para quin sirve el sistema? Si la
respuesta es que un sistema de servicios de salud es un bien que
debe ofrecer el Estado a todas y todos sus ciudadanos, entonces,
realmente ser necesaria una gran transformacin que busque
alinear prioridades, objetivos y programas en un solo sistema,
cuyo objetivo es asegurar el acceso a servicios de salud de calidad
para todos y todas.
De lo contrario, se podr seguir en la misma ruta hasta ahora
recorrida, pero es de sospechar que los problemas de fondo no se
resolvern y ms bien aumentarn en el tiempo, continuando un
camino donde algunos reciben servicios y otros simplemente no
pueden pagarlos. Adems, habr que aadir los nuevos desafos
que acompaan a un pas de ingresos medios altos, incluyendo la
necesidad de tratar cada vez ms enfermedades crnicas en una
poblacin que vive ms tiempo.
Es un momento clave para decidir bien, considerando los
costos que se pueden pagar ahora o que se van a pagar despus,
a tasas elevadas por no haber atendido los problemas epidemiolgicos de antao y los problemas demogrficos que se vienen.
Una decisin iluminada espera.
Gnero y poltica: cuando las cifras lloran

y el gobierno enmudece
Patricia Crdova C.
Aunque llorar es un acto atribuido a infantes y mujeres, nuestras cifras

de muerte femenina bien podran hacer llorar hasta al ms macho.
Sucesivos feminicidios los ltimos meses, alto ndice de muerte materna
por abortos y violaciones sexuales denotan una sociedad enferma,
cuya agresividad proviene de una cultura patriarcal, que cuenta con
herramientas legales pero que no se aplican ni se cumplen, lo cual se
refleja en estos ltimos dos aos en la mudez e inaccin estatal y judicial,
frente a la violencia vivida por miles de mujeres.
El Estado peruano a lo largo de las ltimas dos dcadas ha avanzado en materia legal a favor de las mujeres. Durante este tiempo
se han aprobado normas para prevenir y sancionar la violencia
contra las mujeres, as como otras medidas positivas, como la Ley
contra la Discriminacin o ley n. 28983 de Igualdad de Oportunidades; el reconocimiento de la existencia del feminicidio
(delito insertado en la ley de parricidio); el incremento de penas
por delitos contra la libertad sexual; el mejoramiento de la participacin femenina en la poltica (ley de cuotas); y la inclusin del
tema de gnero en los presupuestos (ley n. 29626). Tambin se
cuenta con leyes an no reglamentadas que incluyen el trabajo no
remunerado en las cuentas nacionales (ley n. 29700). Todas las
leyes aprobadas estn an a la espera de mejores presupuestos y
de su buen cumplimiento.
244
Gnero y poltica: cuando las cifras lloran y el gobierno enmudece
Teniendo as valiosos recursos legales, cumplir con importantes y modernas leyes se convierte ya en un asunto de voluntad
poltica. Cumplir leyes adems implica planificar programas
nacionales y costearlos, as como realizar acciones que las implementen. Est en manos del gobierno hoy en da en manos jvenes
y supuestamente modernas el asumir la problemtica de gnero
donde mujeres jvenes, ancianas y nias esperan prosperar o
seguir atascadas frente a la violencia y la desvaloracin.
Si bien numerosas veces la negativa a presupuestar programas
de apoyo o de prevencin a favor de las mujeres se redujo a razones
como: no contamos con data necesaria o requerimos estudios
para presupuestarlo, hoy en da esas respuestas no vienen al caso
y creemos que solo con voluntad poltica podremos mejorar las
condiciones en que viven las mujeres peruanas.
Medir para plantear estrategias y polticas

Desde hace una dcada atrs, la propuesta feminista de cuantificar la data estadstica nacional segmentndola por sexo ha sido
asumida por varios Estados en el mundo. Se censa, se estudia y se
contabilizan datos que permiten conocer la situacin de varones y
mujeres frente a la salud, educacin, comercio, finanzas, empleo,
etc., posibilitando as que polticos, planificadores y economistas
manejen cifras y prioricen presupuestos, en la mira de resolver
problemas concretos, palpables, constatados por nmeros.
Cabe recalcar que lo que se busca es que dichas priorizaciones
promuevan polticas que propongan mejoras para los grupos
vulnerables, considerndose a las mujeres como parte de estos, a
pesar de que somos ms de la mitad de la poblacin.
Con la informacin recopilada podemos evidenciar con cifras
los altos niveles de violencia hacia las mujeres, que casi a diario
surten de titulares a los medios. Por ejemplo, se cuenta con la
Encuesta Demogrfica de Salud Familiar (ENDES) que brinda
Patricia Crdova C.
245
informacin continua sobre violencia familiar, violencia psicolgica, violencia fsica y violencia sexual, ofreciendo datos sobre
mujeres con y sin hijos que viven esa violencia, lo que facilita
la informacin requerida para preparar propuestas de polticas
y de estrategias.
Al desagregar por sexo la data en cuestiones de salud, educacin, empleo etc., se nos facilita la lectura de brechas o desigualdades de gnero que miden y cuantifican las diferencias reales:
cuntas mujeres sufren violencia versus cuntos hombres? El 98%
de denuncias por violencia son de mujeres; cuntos feminicidios
sucedieron ltimamente y cuntos han sido sancionados? Los
datos indican que no se detiene el aumento de mujeres golpeadas,
maltratadas y asesinadas, lo que podra preocupar a los decisores
de polticas y as impulsar propuestas que mejoren la seguridad
de las mujeres.
Una ltima publicacin del Observatorio de Gnero de la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
titulada con mucho juicio: Si no se cuenta, no cuenta. Informacin sobre la violencia contra las mujeres1, ofrece interesante
informacin que da asidero a los cambios necesarios en cuestin
de violencia y discriminacin a las mujeres.
Gracias a la recopilacin de toda esta data y a la manera en
que se segmenta, nos es posible afirmar que en los ltimos diez
aos ha sido ms fcil y preciso proponer polticas con enfoque
de gnero, en la medida que ya los Estados cuentan con cifras y
estadsticas desagregadas por sexo.
Un modo de demostrar preocupacin y no solo pre-ocupacin en los temas de gnero, sera ocupndose de los problemas
especficos que se derivan de esa categora, lo que implicara, por
ejemplo, presupuestar estudios y programar propuestas masivas
1
Observatorio de Gnero de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el

Caribe (CEPAL). Si no se cuenta, no cuenta. Informacin sobre la violencia contra las mujeres.
Santiago de Chile: CEPAL, 2012. Ver en: http://goo.gl/V6YDQ
246
de mejora de los sistemas de salud y justicia que las atienden. Si

bien eso se logra con propuestas y presupuestos para ejecutar
programas nacionales, tambin se requiere previamente considerarlos en el presupuesto pblico2. La sensibilidad de gnero en el
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) parece no calar an en
estos dos aos de gobierno.
Hacer polticas y considerar el dinero para ellas servira para
cumplir con el mandato de la Ley de Igualdad de Oportunidades
(LIO), as como de otras leyes3. La LIO es una ley que acta como
propone la Convencin para la Eliminacin de todas las Formas
de Discriminacin contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en
ingls)4, es decir, de un modo positivo, protegiendo a la mujer en
situacin de violencia o discriminacin, y de un modo negativo,
actuando para la eliminacin de costumbres discriminatorias, ya
sea sancionando discriminaciones contra la mujer o contra cualquier persona diferente.
La ley n. 29626 de Presupuesto Pblico fue modificada el ao 2009 para

incluirle sensibilidad de gnero: en la elaboracin de los trminos de referencia
de las evaluaciones de programas en el marco del Presupuesto por Resultados a cargo
del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) se deber incluir anlisis de gnero con
metas e indicadores de poltica nacional y sectorial. Esta misma normativa considera
la equidad de gnero como criterio de anlisis en las evaluaciones del Sistema Nacional
de Inversin Pblica; en los temas de proyectos productivos y de promocin para
acceder al mercado, crdito, trabajo; y para el acceso a servicios sociales bsicos de
educacin, salud y justicia.
3
Por ejemplo, el Decreto Supremo 027-2007-PCM, que establece las polticas
del Estado peruano de obligatorio cumplimiento, entre ellas la igualdad y no
discriminacin.
4
La Convencin para la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin
contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en ingls), adoptada en 1979 y en vigencia
desde el 3 de septiembre de 1981, se constituye para el Per como el estatuto
internacional de derechos para la mujer y la referencia obligatoria en materia de
igualdad entre hombres y mujeres.
Patricia Crdova C.
247
Conocer para proponer polticas

El cuidado y la violencia: terreno femenino
Nuestra sociedad asume que la mujer, madre o no, es responsable
del cuidado de la familia: hijos, esposo, padres, hermanos, abuelos, son cuidados por ella. Incluso cuando alguien de la familia se
enferma, es ella quien naturalmente asume la tarea del cuidado.
Esto en general tiene sus bemoles. Quin tiene la obligacin de
ofrecer cuidado?, por qu se la considera a ella y no a l la
apropiada para estas tareas?, qu calidad tiene el cuidado cuando se trata de una obligacin?, est siendo este rol de cuidado y
responsable de la reproduccin asumido por los hombres de las
nuevas generaciones?
La especialista en teora poltica y en estudios sobre las mujeres, Joan Tronto, nos dice: Histricamente, mujeres, esclavos,
sirvientes, castas inferiores, clases bajas y trabajadores/as de
grupos minoritarios, tnicos y religiosos han sido los responsables de ofrecer atencin y cuidado al que lo necesita. El cuidado
se trata de una actividad de la especie que incluye todo aquello
que nosotros hacemos para mantener, continuar y reparar nuestro
mundo de tal modo que podamos vivir, del mejor modo posible;
por lo cual nuestro tiempo, nuestros cuerpos, nuestra identidad,
nuestro medio, todo lo cual buscamos para conectarnos en una
red compleja de sostenimiento de nuestras vidas () el cuidado
y la responsabilidad deben pensarse como un asunto poltico que
atraviesa lo domstico, lo local y lo global5.
En el ao 2010 en el Per y en algunos pases de Amrica Latina
se recopil informacin estadstica mediante la Encuesta del Uso
del Tiempo (ENUT), con la que se buscaba saber cmo y cunto
es el uso del tiempo semanal de mujeres y hombres en tareas reproductivas, de cuidado, de gestin y de administracin de tareas
5
Ver en: http://goo.gl/FvpGV
248
no remuneradas, es decir, de labores dentro de lo domstico para

la preservacin del hogar. La encuesta permiti medir la carga
social que acarrean las mujeres.
As por ejemplo, se encontr que ellas invierten 3815 horas
semanales al cuidado de enfermos, dependientes, adultos mayores, menores o discapacitados, mientras que ellos invertan 1535
horas semanales en esa actividad. Comparados los tiempos de
dedicacin, obtenemos que ellas trabajan en esas tareas casi 23
horas ms a la semana que ellos; tiempo que ellos invierten en
educarse, socializar, participar en diversos mbitos o recrearse.
Otra medicin obtenida de la ENUT sobre trabajo no remunerado, como cocinar, limpiar, comprar, administrar el hogar
y cuidar de la familia (nios, ancianos/as y/o enfermos y/o
discapacitados), es que esas tareas las asumen en gran medida
mujeres mayores de 60 aos en promedio (y) dedican ms de tres
jornadas de 8 horas a la semana a estas actividades. Cabe entonces
preguntar, a cunto ascendera esta contribucin no monetaria
si cuantificramos este trabajo voluntario?6.
Gracias a que se cuenta con estos datos estadsticos ya es posible cuantificar las horas que las mujeres y los hombres dedican
a las tareas productivas (las que son remuneradas) y a las reproductivas (no remuneradas).
Dado que las tareas socialmente adscritas al gnero femenino
se empezaron a cuantificar en el ao 2010, gracias a la ENUT,
damos valoracin y queremos creer (aunque no sea as) que hubo
una reaccin al resultado de estas cifras: el gobierno peruano
aprob en junio del 2011 la ley n. 29700, Ley que Incluye el Trabajo
No Remunerado en las Cuentas Nacionales7, que de cumplirse
6
Informe del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA, por sus siglas
en ingles) sobre la Encuesta del Uso del Tiempo (ENUT), entregado como material de
divulgacin del seminario: Eficacia de la ayuda y presupuestos pblicos con enfoque
de gnero (Lima, 2012).
7
Ver en: http://goo.gl/PagHc
Patricia Crdova C.
249
hara visible el trabajo domstico al incorporarlo como cuenta

satlite a las cuentas nacionales.
En 1981 Carol Gilligan realiz una investigacin sobre la tica y
la moral en nios y nias y adolescentes, con el objetivo de mirar,
cientficamente, las diferencias no solo del uso del tiempo, sino
de la asuncin de casos y situaciones de riesgo y peligro de modo
diferenciado entre hombres y mujeres. Ella, a lo largo de ms de
veinte aos, diferenci el comportamiento tico de nios y nias
siguiendo al mismo grupo durante su niez y adolescencia, entrevistndolos y preguntando por casos concretos donde se debate la
tica8. Gilligan concluy que las mujeres asumen el cuidado en la
sociedad como una forma de tica, y que ello resulta del diferente
modo de percibir los problemas de la vida cotidiana, como de la
forma distinta de asumir y plantear sus soluciones.
Este y otros estudios contribuyeron a definir que para planificar o proyectar (en cualquier escenario) es necesario contar
con las opiniones y las propuestas de las mujeres, y no dejar
todo nicamente en la mirada masculina. Se confirm as que no
existe la planificacin neutra ni el presupuesto neutro, y que es
necesario el ojo y la propuesta femenina para hacerlos completos
y adecuadamente.
Se ha repetido mucho que los hombres son ms racionales
y las mujeres ms afectivas, lo cual no es del todo cierto, pero s
que existen radicales diferencias con el distinto funcionamiento
de los lbulos y circuitos cerebrales, lo que en definitiva arrastra
distintas formas y estilos, tanto de comportamientos como de
opciones, priorizaciones (priorizar gastos) e intereses, donde se
encuentra tambin la compleja accin de gobernar.
8
Por ejemplo, les planteaba casos en que deban cuidar a su madre enferma sin
dinero y con la urgente necesidad de darle medicinas. Cmo las obtendran? Mientras
varios nios propusieron robarlas, las nias, en diversas versiones, proponan hablar
con el dueo de la farmacia o persuadirlo de que le regale o fe el medicamento, es
decir, un modo de actuar muy diferente al de los nios.
250
Cifras que hablan

La Encuesta Demogrfica y de Salud Familiar (ENDES) que realiza anualmente el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
(INEI), ofrece importantes datos sobre dominacin y violencia,
entre otros temas. Por ejemplo, segn la ENDES 20109: el 38.4% de
mujeres asegura haber sufrido violencia sexual durante su vida y
el 67.9% haber vivido control de parte de sus parejas; el nmero
de muerte materna es de 93 por cada 100 mil partos al ao y el
embarazo adolescente es de 13.5% (siendo 11.3% el urbano y 19.3%
el rural), lo que significa que es an grande la cantidad de nias
menores de 15 aos embarazadas prematuramente (cabe recalcar
que los mtodos anticonceptivos han sido restringidos hace poco,
por lo que no llegan a las postas de salud como lo hacan hace
unos aos, razn por la cual es muy probable que los embarazos
aumenten).
Otros temas son tab. De los abortos se conoce una cifra del
ao 200610 que calcula 375 420 abortos por ao, aunque la cifra
podra no ser exacta pues solo toma en cuenta los abortos declarados y conocidos, ya que ese procedimiento en el Per est
penado por ley, razn por la cual no se tienen cifras oficiales.
Se tiene al frente un enorme problema no resuelto hace muchos
aos porque no se aprueba el protocolo de aplicacin del aborto
teraputico, lo que se consider una meta a cumplir en el ao 2012
en el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades (PLANIG) en
funcin de reducir la muerte materna, coincidiendo con el quinto
objetivo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio que el Per se
ha comprometido a cumplir para el ao 2015. Dicha aprobacin
se convierte en una urgencia, tal y como lo demuestra un caso
9
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). Encuesta Demogrfica y
de Salud Familiar (ENDES) 2010. Lima: INEI, 2011. Ver en: http://goo.gl/kctsf
10
Ferrando, Delicia. El aborto clandestino en el Per. Revisin. Lima: Pathfinder,
2006. Ver en: http://goo.gl/WQMi8
Patricia Crdova C.
251
emblemtico11 denunciado por las feministas peruanas en cortes

internacionales, sobre el cual el Per recibi las recomendaciones de la Corte Internacional de Justicia de las Naciones Unidas
respecto a generar oficialmente el protocolo de atencin para el
aprobado aborto teraputico.
Es el aborto teraputico el que las peruanas exigen para casos
de malformacin del feto o peligro de muerte de las madres, como
en casos de violacin sexual.
A nivel mundial se calculan 50 millones de abortos y de estos
el 50% son de forma ilegal. La Organizacin Mundial de la Salud
estima que alrededor de 20 000 gestantes mueren en el mundo
cada ao por causa de abortos ilegales, y es por ello que miles
de hombres y mujeres informadas apoyan la legalizacin de ese
procedimiento.
En el caso peruano se exige su legalidad en casos de violacin
sexual pues es derecho de las mujeres determinar su embarazo
voluntariamente y ms an determinar impedirlo. Si bien es clave
en estos casos ponerse en la situacin de una mujer violada que
sale embarazada, existen estudios que dicen que ello es difcil
para los hombres. Podra ponerse usted en el caso de que su hija,
hermana o esposa haya sido violada, que salga embarazada y que
aun as se le obligue a tener ese hijo/a? Recordemos que quien
lleva el embarazo y tendr que cambiar su plan de vida al tener
un hijo/a, producto de una violacin, es una mujer. Es por esto
que el protocolo del aborto teraputico es exigido actualmente
por miles de peruanas y peruanos.
11
El sistema de salud peruano neg la interrupcin de un embarazo con feto
anenceflico malformacin cerebral congnita caracterizada por la ausencia parcial
o total del cerebro, crneo, y cuero cabelludo detectado en el cuarto mes, obligando
a una joven de 17 aos a continuar con la gestacin y cuidar al nio que a los 3 das
muri. La salud de la joven por supuesto quedo afectada. Ver ms en: http://goo.gl/
dzcK1
252
La influencia y el control que hasta hoy tiene la Iglesia sobre

el Estado, instituciones, los padres, un marido o un novio, ya no
debe existir, ms aun en un Estado laico como el peruano.
Sin el control sobre su propio cuerpo y sobre el desenlace
de su vida, las mujeres no pueden ser iguales a los hombres en
la sociedad, no siendo este un asunto moral, sino de decisin
sobre el futuro de sus vidas. Eso es as en el terreno de la salud
reproductiva12.
Cumplir lo aprobado
Para cumplir con la LIO, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones
Vulnerables (MIMP) prepara el PLANIG 2012 - 201713, adems
de contar con el Programa Nacional Contra la Violencia Familiar
y Sexual. En cuanto al dinero para implementar estos planes,
en el ao 2011 el Presupuesto Nacional de la Repblica fue de
S/. 62 593 785 792, de los cuales al MIMP le corresponden
S/. 1226 104 830. De este monto se consider S/. 37 162 170 para
el Plan Nacional Contra la Violencia Hacia la Mujer.
Cabe anotar que el MIMP para el ao 2012 sufri una baja en
su presupuesto al crearse el Ministerio de Desarrollo e Inclusin
Social (MIDIS). En todo caso, es difcil que lo presupuestado para
12
Ver la pgina de Facebook Djala decidir en: http://goo.gl/9d8yn

El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) es el ente
rector responsable de impulsar e implementar la poltica pblica de igualdad y no
discriminacin en el pas con el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades (PLANIG)
2012, aprobado por el Decreto Supremo n. 004-2012-MIMP. Adems de esa poltica
pblica, el PLANIG tiene otros siete objetivos: promocin y fortalecimiento de la
transversalizacin del enfoque de gnero en los tres niveles de gobierno; promocin
de una cultura de respeto y valoracin de las diferencias de gnero; reducir brechas
educativas entre hombres y mujeres; mejorar la salud de las mujeres, as como el libre
ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos en mujeres y hombres; lograr la
independencia econmica en igualdad de condiciones; reducir las inequidades en la
participacin de mujeres y hombres en la toma de decisiones y la participacin poltica
y ciudadana; y para mujeres y hombres, reducir la violencia de gnero en sus mltiples
expresiones.
13
Patricia Crdova C.
253
los temas de violencia familiar y/o contra la mujer disminuya o

desaparezca, pues el presupuesto asignado al Programa Nacional
Contra la Violencia Familiar y Sexual solo representa alrededor del
2% del total designado al sector MIMP (el que tambin representa
alrededor del 2% de lo presupuestado para el gobierno nacional),
cuyo monto para actividades y proyectos en el caso de violencia
contra la mujer fue de S/. 44 635 149 para el ao 201214.
A pesar de los avances y de la aprobacin de leyes como la
LIO, que trajo su vez modificaciones en el artculo 47 de la Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto15, y de la implementacin de presupuestos con enfoque de gnero sumados en
los planes nacionales, no se puede hacer mucho con poco o cero
presupuesto en los distintos niveles de gobierno. Si bien todas estas
leyes y planes nacionales aprobados convierten al Per en un pas
de avanzada, moderno y poco machista, el papel aguanta todo y
an no hay visibilidad ni consecuencias de cumplimiento alguno.
El ao 2011 la Defensora del Pueblo report que 15 gobiernos
regionales cumplieron con elaborar su Plan Regional de Igualdad
de Oportunidades (PRIO), mientras que otros no lo han hecho
o estn por hacerlo. De esos 15, solo ocho gobiernos regionales
consideraron un monto para la lucha contra la violencia en su presupuesto: Piura, Tacna, Ucayali, Lima, Loreto, San Martn, Cuzco
y Madre de Dios. En el ao 2012 solamente Ucayali presupuest
25 mil soles con el rubro especfico de plan contra la violencia
familiar y sexual. De igual modo, otros sectores del gobierno
presupuestaron poco o nada frente a este tema: el Ministerio
14
Cedano, Dina. Estado de la inversin del Estado en servicios de atencin contemplados
en el plan nacional contra la violencia hacia la mujer 2009 - 2015. Lima: Estudio para la
Defensa de los Derechos de la Mujer (DEMUS), 2012. Consultora interna.
15
Los cambios significativos se daran si se cumple la ley que indica incorporar
como pauta en los presupuestos de todos los niveles de gobierno la sensibilidad de
gnero, es decir, darle un enfoque de gnero a las evaluaciones, al diseo de programas,
a los diagnsticos, a la programacin, a la ejecucin, al seguimiento y a la evaluacin
presupuestal.
254
del Interior presupuest S/. 308 299 y el Ministerio de Salud

S/. 1 659 468 para accin nacional contra la violencia familiar
y sexual. El MIMP debe coordinar estas tareas dado que es su
rectora.
Qu pasara de cumplirse con todas estas leyes y de contar
con presupuestos adecuados y coordinados? Seguramente que
mejoraran las condiciones de vida de las mujeres y se trastocaran
las cifras nacionales.
El tema de la violencia hacia las mujeres es distinto en el terreno cultural y social del da a da. La visibilizacin de la violencia
hacia las mujeres data de pocos aos atrs, hacindose notoria
gracias a las noticias en los medios de comunicacin, a las nuevas
leyes logradas y a las campaas y actividades que realiza el Programa Nacional Contra la Violencia hacia la Mujer. Es as que la
sociedad y los Estados empiezan a tomar en cuenta la dimensin
de estos hechos, tomndose medidas tambin por la presin de
las organizaciones de mujeres y de los grupos feministas. Las
respuestas gubernamentales se han venido dando en aspectos
de seguridad ciudadana, preocupndose por crear comisiones
de seguridad ciudadana donde est inmersa la situacin de vulnerabilidad femenina. De esta manera no se ataca la violencia de
gnero por s misma, as como no se legisla el feminicidio por
separado del parricidio.
El asesinato de mujeres o feminicidio es el tope de la violencia,
el grado ms alto que elimina una vida en pos del aprovechamiento de su debilidad, donde se muere solo por el hecho de ser
mujer, siendo la mujer de la pareja la vctima en un 98% de los
casos y el hombre el victimario. Ello se explica tomando en cuenta
que la vctima siempre una mujer cuenta con menos recursos,
con menos poder y menos autonoma que el hombre, quien casi
siempre es el victimario. Ese contexto de fragilidad de la mujer
en comparacin con el hombre es un reflejo de las relaciones de
gnero cuya base son las relaciones de poder.
Patricia Crdova C.
255
El agresor casi siempre cuenta con una fuerza superior a la de

su vctima, teniendo entonces un poder fsico sobre ella, adems
del econmico, poltico y social. Esta condicin de subordinacin
crea en ellas condiciones de vida cotidiana, repitindose dentro de
la familia cnones de la sociedad donde existe un poderoso y una
sometida, estructuras muy antiguas del machismo y de la sociedad
de la dominacin en el mbito privado de la pareja.
Ante el diario devenir de la violencia contra la mujer, la
respuesta que a ellas las caracteriza es mayormente el silencio,
la sumisin y una reaccin poco agresiva (producto de una baja
autoestima), asumiendo as una conducta de mujer violentada
que se repite sea de la clase social que se sea.
Es entonces que se asume el problema como de salud pblica
(lucha de las feministas) en que el Estado y las instancias de atencin deben contar con presupuestos mayores para hacer polticas
efectivas. Cabe resaltar que hoy en da, en nuestra poblacin, aun
en los rincones ms aislados del pas, se tiene conocimiento de
la LIO, se sabe que a la mujer no se le debe pegar o insultar y se
conoce muy bien lo que es el maltrato psicolgico y fsico.
Faltan presupuestos para lograr efectos

Lo cierto es que el presupuesto es un instrumento que marca gran
parte de la poltica econmica y cobra especial relevancia en la
medida en que a partir de l los gobiernos (nacional, regionales o
municipales) fijan sus prioridades de actuacin16. Lo clave es que
las polticas y prioridades respondan a las necesidades vividas y
observadas.
Se trata entonces de presupuestar teniendo en cuenta
y priorizando las necesidades e intereses de la poblacin
16
Adjunta para los Derechos de la Mujer. Quinto reporte de la Defensora del Pueblo
sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres. Lima:
Defensora del Pueblo, 2012. Ver en: http://goo.gl/qZqM5
256
femenina, en cualquier intervencin poltica. Esto est en manos

de quienes deciden y gobiernan.
Ley de cuotas, un efecto alcanzado: aument la presencia
femenina en la poltica
Entre los avances alcanzados a partir de las leyes dadas a favor
de la proteccin a las mujeres peruanas, vale recordar el impacto
positivo de la ley de cuotas, que impuls la participacin femenina en la poltica aumentando del 10.8% a un 29.2%17. La ley de
cuotas tiene por objeto incluir un mnimo de mujeres en las listas
de candidatos, estableciendo un porcentaje que oscila entre el 20%
y el 40% de las candidaturas parlamentarias, municipales y otras.
El Per opt por una cuota de 30% de mujeres en cada lista de
candidatos/as. Esta ley, como otras ya mencionadas, es reconocida
como de accin positiva dentro del actuar del Estado y de las
leyes a favor del gnero femenino.
Las cuotas funcionan mejor en sistemas de representacin
proporcional que en los de mayora. En pases como el Per,
donde las listas de candidatos para el parlamento son abiertas, la
eleccin de las mujeres queda en manos de los votantes, quienes
tienen la facultad de hacer uso del voto preferencial mediante
el cual eligen a dos candidatos/as congresales de una misma lista
electoral. Este ha sido un mecanismo para sortear las trabas de los
partidos polticos y su dirigencia masculina hacia las candidatas
mujeres. En las elecciones generales del 2006 la mayora de los partidos polticos coloc el mnimo necesario de candidatas mujeres
(30%) para cumplir con la ley, pero en posiciones de desventaja,
al final de las listas, para as tambin evitar la competencia que
ellas ya representan. El 45.7% de las mujeres que candidatearon
resultaron mejor ubicadas con respecto a su posicin inicial en las
17
Ros, Marcela. Mujer y poltica. Impacto de cuotas de gnero en Amrica Latina.
Santiago de Chile: Editorial Catalonia Ltda., 2008. Ver en: http://goo.gl/aNzJZ
Patricia Crdova C.
257
listas confeccionadas por los partidos y, en seis de los 25 distritos

electorales, ellas obtuvieron la ms alta votacin. En otras palabras, el electorado coloc a las mujeres en el lugar que su partido
no les quiso dar.
Despus de la ley de cuotas aprobada en el ao 1998, la
presencia de mujeres aument. El ao 2010 en el Congreso de la
Repblica hay 35 mujeres de 130 congresistas en total, siendo 12,
13 15 las elegidas antes de la cuota. A diferencia de lo ocurrido en
el Parlamento Nacional, en el caso de las presidencias regionales18,
ni una sola mujer en los dos ltimos periodos 2006 y 2010 ha
asumido dicho cargo por elecciones. En el caso de las ltimas
elecciones municipales, solamente 60 de las 1653 alcaldas fueron
asumidas por mujeres, es decir, el 4.6% (donde hay solo 9 alcaldesas
en el nivel provincial). La diferencia con la eleccin anterior es
preocupante porque entre el 2006 y el 2010 las candidatas a dicho
cargo disminuyeron significativamente: en el ao 2006 fueron 757
interesadas en ser alcaldesas, saliendo electas solamente 50, y en
el ao 2010 las candidatas interesadas se redujeron a 317, lo que
significa que de un periodo a otro hubo 440 candidatas mujeres
menos interesadas en participar.
Es en el caso de las regidoras donde se retrata estructuralmente
la ausencia femenina en el mbito poltico. El nmero de
postulantes a cargos de regidoras en las elecciones del ao 2006
fue de 31 387 mujeres. En el ao 2010 el nmero disminuy a 13
886, es decir, 17 501 mujeres menos. Advertimos que estas cifras
se tratan de resultados a nivel local, donde actualmente hay
7391 regidores varones, frente a las 2326 mujeres en el mismo
cargo19. Nos preguntamos entonces, pensando en la ley de cuotas,
18
Hubo tres mujeres electas presidentas en el periodo 2003 - 2006 en Tumbes,

Hunuco y Moquegua.
19
Asociacin de Regidoras del Per (AREP). Boletn n. 1:Resultados de las elecciones
del 3 de octubre en los municipios del Per. Lima: Red de Municipalidades Urbanas y
Rurales del Per (REMURPE), 2011. Ver en: http://goo.gl/4LSl7
258
momento en el cual, adems, la ministra de la Mujer y Poblaciones

Vulnerables, Ana Jara, se esfuerza en lograr la alternancia20 en las
listas: qu lleva a las mujeres a retirarse y a perder inters en hacer
poltica?, falta de tiempo?, temor al maltrato o a la violencia?
El desanimo por la postulacin a estos cargos es preocupante
porque es este espacio, el local, aquel que se asume inicialmente en
la vida poltica, aquel donde se empieza a entrar al mundo pblico,
pero que en el Per del 2010 se ha ido cerrando para las mujeres.
Cabe recalcar que en el transcurso de los ltimos 30 aos de
gobiernos locales se ha detectado que en el mbito municipal se
dan diversas expresiones de maltrato y violencia contra las mujeres
- autoridades, las regidoras, quienes no tienen herramientas legales
para denunciar a sus compaeros polticos ya que el maltrato recibido no pertenece al mbito laboral ni al familiar, pues al ser electas
como regidoras no forman parte de las trabajadoras del municipio,
ni son funcionarias municipales, ni los alcaldes sus empleadores.
Adems, al no ser los acosadores sus parejas o cnyuges, la violencia
que ellas viven en el mbito poltico del municipio (gritos, insultos,
maltratos y hasta golpizas), a la hora de abordarla o denunciarla,
presenta un clamoroso vaco legal. Tipificar esta modalidad de
acoso es un tema an pendiente que urge legislar.
En esta instancia, con los testimonios de vida existentes y con
la cifra de candidatas en constante reduccin, vemos que difcilmente se llegar a contar con un mayor nmero de mujeres en
cargos representativos.
Problema por resolver: la violencia contra la mujer

Es de inters para las mujeres peruanas contar no solamente con
leyes que avalen y promuevan la igualdad de gneros, la equidad
20
Alternarlas poniendo un varn y una mujer en las listas de candidatos/as,

puesto que siempre ponen a las mujeres en los ltimos lugares, sobre todo en las
elecciones municipales.
Patricia Crdova C.
259
frente a la ley, la justicia y el acceso a servicios21, sino tambin, con la

aprobacin como ya se vio de presupuestos para lograr mejoras.
La ministra Ana Jara ha mostrado su preocupacin por los
numerosos casos de violencia hacia la mujer en lo que va del
ao, anunciando que el MIMP contar con 42 millones de soles
para mejorar la atencin de las mujeres que acuden a los Centros Emergencia Mujer (CEM) cuando son agredidas o violadas
sexualmente, o cuando denuncian abusos de explotacin infantil
o problemas de trata (mercado de mujeres muy extendido en la
zona de selva).
Hoy en da los casos de violencia contra la mujer son visibles y
notorios. Se cuenta con buenas leyes y con informacin de calidad,
por lo que podemos conocer dnde y en qu aspectos las mujeres
estn en riesgo. Ante estos datos, la respuesta gubernamental debe
ser ms gil y eficiente, sobre todo con la informacin, prevencin
y educacin.
Son pocos los programas y polticas dirigidos especficamente
a resolver la numerosa problemtica femenina, es decir: a protegerla y prevenirla de la violencia contra su salud mental, fsica
y sexual reproductiva; a prevenirla de la muerte (feminicidio,
muerte materna, por aborto o embarazo adolescente); a mejorar
sus capacidades (y no ser solamente ejecutora de programas sociales a favor de la niez); o a facilitar su ingreso al mercado y a
los servicios elementales de justicia. Veamos la gravedad de las
cifras, nuevamente en trminos de violencia.
Segn el Ministerio Pblico, el ao 2012 hubo 1296 muertes
por asesinato, de las cuales 253 fueron vctimas mujeres. De estas
21
Entre los servicios inexistentes y necesarios estn las casas de refugio para
las mujeres golpeadas que huyen de su hogar con sus hijos. Segn Dina Cedano,
actualmente se cuenta con 47 casa refugios: 16 asumidas por iglesias, 9 municipales,
7 de las beneficencias y 15 de la sociedad civil (particulares con y sin apoyo de la
cooperacin internacional). Ver en: Cedano, Dina. Estado de la inversin del Estado en
servicios de atencin contemplados en el plan nacional contra la violencia hacia la mujer 2009
- 2015. Lima: DEMUS, 2012.
260
muertes, 116 fueron feminicidio y 51 se sospecha que lo hayan

sido. De los 116 feminicidios, a 101 se les clasific como feminicidios ntimos (de la pareja o expareja) y a 15 como no ntimos,
cifras que indican que en el Per se dan 9.6 feminicidios por mes
aproximadamente.
Segn datos del ENDES 2011, un 65% de las mujeres son vctimas de violencia psicolgica; el 52% ha sufrido alguna vez en su
vida violencia fsica; mientras que el 15.8% de las mujeres dicen
ser vctimas de violencia sexual. Tambin se tiene la informacin
que durante el 2012 se registraron 97 casos de feminicidio, siendo
el 85% perpetrado por la pareja o expareja.
De igual modo se sabe que los agresores son varones de entre
18 y 45 aos, relacionados con las vctimas afectivamente, muchas
veces provenientes de hogares violentos. Son pocos los estudios o
estadsticas referidas a ellos. El perfil de los agresores22 en base a
100 mujeres agredidas es: vnculos, esposos (11.8%) o convivientes
(70%)23, cuyas edades estn entre los 21 y 40 aos (72.6%); grado
de instruccin, secundaria completa (44%) e incompleta (34%);
tipo de ocupacin, transporte pblico (mototaxi, taxi), en restaurantes, talleres de mecnica y pequeas empresas, no habindose
registrado agresores desempleados. Estos datos particulares son
semejantes a los obtenidos de los Centros Emergencia Mujer. Por
ejemplo, sobre 297 denuncias de violencia, el vnculo del agresor
con la vctima fue: 24 convivientes, 12 exconvivientes, 13 enamorados, 9 exenamorados, 29 esposos, 6 separados y 56 de otros
familiares. Otro dato importante a tomar en cuenta es que el lugar
de la violencia es frecuentemente en la casa de la vctima (33%) o
en la casa del agresor (12%)24.
22
En base a los datos ofrecidos por 100 mujeres agredidas que recurrieron a una
casa de refugio no estatal de Lima (ao 2009).
23
El 11% de las mujeres est separada de su pareja cuando llega a la casa de
refugio, mientras que 5% es soltera.
24
Al respecto hay numerosos datos de trabajos particulares y de fuentes diversas.
En este caso provienen del: Observatorio de Criminalidad del Ministerio Pblico.
Patricia Crdova C.
261
Las razones para la violencia son tipificadas por el Programa

Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual del MIMP. Las
principales razones son: no quiso tener relaciones con su pareja,
no acept seguir o reanudar con la relacin, sospecha de infidelidad, la mujer se va de la casa, ella hizo una demanda contra l
por venganza y/o celos, adems de otras razones no especficas.
Es imprescindible tener en cuenta la premeditacin que existe
en los feminicidios, pues los agresores generan circunstancias
especiales en cuanto a tiempo, lugar y modo del suceso. La premeditacin muchas veces se trasluce con casos que remedan noticias
pasadas, de formas de asesinatos que han sido difundidas por los
medios de comunicacin, en muchos casos morbosamente con
detalles e imgenes. La informacin detallada de los medios no
contribuye a evitar la violencia ni a disminuir la agresin existente
en la vida diaria, sino todo lo contrario, fomentan y crean espectculos mediticos. Casos reiterados de ello se dan en Mxico,
donde son mundialmente conocidos los asesinatos de cientos de
mujeres en Ciudad Jurez.
Debemos recordar que antes de aprobar la insercin del
trmino feminicidio en las leyes, el asesinato de mujeres era un
homicidio ms. Por ejemplo, entre los aos 2003 y 2004 el Poder
Judicial recibi 297 denuncias de feminicidios, de las cuales, en
217 de los casos, los agresores eran parientes o conocidos de la
vctima. El sistema legal calific esas muertes como asesinatos (56);
homicidio simple, culposo, violacin y asesinato (35); casos de
parricidio (41); infanticidio (15); y rapto y asesinato (6), sin ubicar
estos homicidios violentos por cuestiones de gnero y por el simple
El Registro de Feminicidio del Ministerio Pblico Enero - Diciembre 2011. Lima: Ministerio
Pblico del Per, 2012. Ver en: http://goo.gl/l2V6q Tambin ver: Observatorio de
Igualdad de Gnero de Amrica Latina y el Caribe. Informe Anual 2012. Los bonos en
la mira. Aporte y carga para las Mujeres. Santiago de Chile: Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2013. Ver en: http://goo.gl/qmzyB
262
hecho de ser mujeres25. Para juzgar y sancionar a los agresores el

feminicidio est tipificado recientemente de dos maneras: ntimo
y no ntimo. El primero, perpetrado por un familiar o persona
con vnculo afectivo con la vctima, mientras que el segundo, sin
vnculo afectivo o familiar previo.
Se conoce que estas muertes violentas casi siempre suceden en
el hogar de la vctima o del victimario, que las violaciones sexuales
son mayormente cometidas por hombres conocidos de la vctima
(pariente, amigo del padre, padrastro, cuado, padrino, etc.) y que
los feminicidios son premeditados.
Durante dcadas de trabajo el feminismo logr reivindicar que
los Estados respeten y protejan los derechos de las mujeres, formulando leyes y medidas especiales. Este cumplimiento es vigilado
a partir de compromisos internacionales, como la Convencin
de Naciones Unidas contra Toda Forma de Discriminacin de la
Mujer (CEDAW), y su comit de monitoreo, que anualmente da
recomendaciones a los Estados para mejorar su trabajo26. Aun as,
la violencia contra la mujer y su mxima expresin, el feminicidio,
son un problema mundial que est siendo visibilizado, cuestionado y poco atendido.
Si bien quedan pendientes varias medidas, estas an no se
logran a pesar de los sucesivos gobiernos. Primero, hace falta visibilizar el tema del tiempo invertido por las mujeres diariamente
(data recogida y medida en la ENUT), pues esa dedicacin repercute en la baja presencia femenina en el mbito pblico (uno de
ellos la poltica). Segundo, se requiere mejorar las herramientas de
medicin existentes y generar otras aplicables a nivel nacional que
ofrezcan datos concretos sobre temas de inters en las regiones,
25
Crdova, Patricia. Temas de Gnero. Mdulo de formacin en gnero de la

Academia de la Magistratura. Lima: Centro de Investigaciones y Servicios Educativos
(CISE) de la Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP), 2008.
26
Para mayor informacin ver: Informe Alternativo ao Sptimo y Octavo. Informe
combinado del Estado Peruano al Comit CEDAW. Lima: Ediciones Flora Tristn, 2011.
263
Patricia Crdova C.
como por ejemplo temas de salud sexual y reproductiva, embarazo adolescente, abortos, salud mental, discriminacin, exclusin
con enfoque de gnero, etc., temas que desgraciadamente, por la
influencia religiosa en las decisiones de gobierno, no se abordan
en las polticas pblicas, o lo que es peor, se evitan o ignoran. Por
ltimo, para poder resolver todo ello, necesitamos de un presupuesto adecuado que cubra las necesidades de lo que se plantea.
Por eso es fundamental que se reglamente lo ms pronto posible
la ley n. 29700, Ley que Incluye el Trabajo No Remunerado en
las Cuentas Nacionales.
Cuadro n 1
Promedio mensual de feminicidios y tentativa
Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual
Ao
Tentativa
Feminicidio
2009
12
2010
10
2011
2012
2013 (a marzo)
Cuadro n 2
Promedio mensual de feminicidios y tentativa
segn el Ministerio Pblico
Ao
Tentativa
Femincidio
2009
13
154
2010
12
138
2011
92
2012
83
264
Algunos temas - problema que viven las mujeres

Desigualdad y discriminacin hacia las mujeres: el ao 2007 se aprob la
Ley de Igualdad de Oportunidades que implica igualdad ante la justicia
y la ley (si bien el aspecto laboral est incluido, se deja de lado el aspecto
de vida cotidiana: con qu parmetros medimos la igualdad en el hogar
o el respeto por los derechos dentro de las familias?).
Violencia contra las mujeres: desde el 2001 se cuenta con la Ley de
Proteccin frente a la Violencia Familiar (aunque debera ser frente a la
violencia de gnero pues ese concepto abarca ms27). Se cuenta adems
con el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, aunque
la proteccin solo se limita al mbito familiar.
Feminicidio: despus de un largo debate en la Comisin de Justicia y
Derechos Humanos del Congreso de la Repblica, se aprob insertar el
trmino feminicidio dentro del artculo 107 del Cdigo Penal, considerando feminicidio ntimo y no ntimo, pero dentro de la ley de parricidio.
Con ello no se autonomiza el delito, lo cual minimiza la gravedad de los
hechos, reduciendo sanciones a los asesinos de mujeres.
Aborto: desde el ao 1924 est permitido el aborto teraputico en el
Per. Sin embargo, no se cuenta con un protocolo de atencin aprobado,
lo que impide llevar a cabo abortos cuando una mujer corre peligro de
muerte o el feto morir o est defectuoso. No se aprueba el aborto en
casos de violacin sexual. La discusin sobre el tema tiene alto grado
de religiosidad en un Estado laico. La influencia de la iglesia catlica
y evanglica limita y niega la propuesta cientfica (de la Organizacin
Panamericana de Salud) que avala dicho tipo de aborto.
Libertad e igualdad de derechos: aprobar el matrimonio entre personas
del mismo sexo a fin de reconocer de igual modo a los y las ciudadanas
ante la ley. En este punto, al igual que en otros, las iglesias imponen sus
criterios y la moralina se apropia del debate, cegndose ante la realidad.
27
En este concepto se incorpora la homofobia y las agresiones contra
personas homosexuales, las que son numerosas y que difcilmente encajan en
violencia familiar, o incluso en feminicidio.
Parte III
Desarrollo rural y seguridad alimentaria
Andrs Alencastre C.
Epifanio Baca T.
Carlos Cornejo F.
Alan Fairlie R.
Carlos Monge S.
Gissela Ottone C.
Continuidad y cambios en las varias polticas

agrarias del presidente Ollanta Humala
Carlos Monge S.
I. Introduccin
El sector rural peruano y la actividad agropecuaria
a inicios de siglo
Lo rural se define como espacio de residencia, mientras que lo
agrario o agropecuario como sector ocupacional o de actividad
econmica. Si bien casi todo el sector agropecuario (como actividad
y como empleo) est en el espacio rural, en este tambin se dan
otras actividades econmicas como las de transporte, comercio,
servicios e industrias.
Esta distincin puede parecer superflua, pero es importante
pues es en el espacio rural donde se desarrollan diversas polticas
pblicas a cargo de varios sectores del Estado, que a su vez tienen
un fuerte impacto directo o indirecto sobre el comportamiento
del sector agropecuario. As por ejemplo, un reciente y polmico
trabajo de Richard Webb sobre el mundo rural peruano atribuye
a la creciente conectividad rural (carreteras y comunicaciones
telefnicas) haber creado las condiciones para un despegue productivo sin precedentes en la historia del Per1.
1
Webb, Richard. Conectividad y despegue rural. Lima: Universidad San Martin
de Porres, 2013.
270
Por eso, en vez de hablar de la poltica sectorial agraria o agropecuaria de un gobierno a cargo del Ministerio de Agricultura y
Riego (MINAGRI), ex-MINAG, quiz sea ms adecuado hablar de
las mltiples polticas gubernamentales sectoriales y transversales
que tienen impacto sobre el mundo rural y, de manera particular,
sobre el sector agropecuario.
El mundo rural y el sector agropecuario que encontr

el presidente Humala
Tanto el ltimo Censo Nacional de Poblacin (del 2007) como el
ltimo Censo Nacional Agrario (de 1994) nos permitieron ver un
mundo rural caracterizado por la cada en las tasas de natalidad
(se tienen menos hijos y se mueren menos nios y nias al nacer),
el cambio en el tamao de las familias, un patrn de residencia
ms urbano (las familias se agrupan para acceder a servicios pblicos) y una mayor cantidad de poblacin en ciudades pequeas
(se emigra menos fuera del espacio rural)2. Por el lado de la pobreza, tenamos un mundo rural que albergaba la mayor pobreza
general y la mayor pobreza extrema, medida esta con el enfoque
de necesidades bsicas insatisfechas o de ingresos monetarios.
Del 2007 a la fecha, las grandes tendencias demogrficas
deben haberse mantenido, aunque la pobreza ha experimentado
una cada general significativa, tanto en el medio rural como en
el urbano. Eso s, el mundo rural sigue siendo ms pobre que el
urbano (53% versus 25.8%), mas aun si se trata de pobreza extrema (19.7% versus 1.4%), donde adems la pobreza rural es ms
difcil de erradicar pues las poblaciones rurales tienen mayores
dificultades para aprovechar las oportunidades del mercado, al
igual que un menor acceso a los servicios pblicos bsicos3.
2
Ver resultados del Censo Nacional 2007 en: http://goo.gl/q3kbU

Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS). Una poltica para el desarrollo
y la inclusin social en el Per. Lima: MIDIS, 2012.
3
Carlos Monge S.
271
Todo esto de acuerdo a las cifras oficiales basadas en la

pobreza monetaria. Porque si tomamos en cuenta el enfoque
de la pobreza multidimensional, podra haber hasta ms de
3.5 millones de pobres no registrados por el Estado, buena parte
de ellos (casi 2 millones) en las zonas rurales4.
En cuanto al sector agropecuario, de 1994 a la fecha vemos
un crecimiento muy importante del nmero de unidades agropecuarias (por fragmentacin en la sierra y por ampliacin de la
frontera agrcola en costa y selva)5, as como importantes procesos
de reconcentracin de la propiedad, sobre todo en las zonas con
potencial exportador en la costa6. La prxima publicacin de los
resultados completos del IV Censo Nacional Agropecuario del
2012 debe brindar la informacin necesaria para precisar estas
tendencias7.
En trminos del comportamiento productivo del sector, en el
marco de un crecimiento relativamente constante del Producto
Bruto Interno (PBI) global del pas durante la dcada previa, el
PBI agropecuario haba manifestado un comportamiento ms
bien errtico, con fuertes cadas del 2001 al 2004, del 2006 al 2007
y del 2008 al 2009, esta ltima en el marco de la cada general del
crecimiento resultante de la crisis econmica y financiera global
del 2008. A pesar de la recuperacin del sector, en el 2010 no se
lleg a los niveles previos a la crisis (2008), siendo el 2011 peor
Vsquez, Enrique. El Per de los pobres no visibles para el Estado: La inclusin social
pendiente a julio del 2012. Lima: Centro de Investigacin de la Universidad del Pacfico,
2012.
5
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI). IV Censo Nacional
Agropecuario 2012. Resultados Preliminares. Lima: INEI, 2012. Ver en: http://goo.gl/
SvyTO
6
Burneo, Zulema. El proceso de concentracin de la tierra en el Per. Lima: Centro
Peruano de Estudios Sociales (CEPES) - Centre de coopration internationale en
recherche agronomique pour le dveloppement (CIRAD) - Land International
Coalition, 2011.
7
La publicacin est anunciada para estos das.
272
que el 2010. Todo esto en el marco de una prdida sostenida de

peso relativo del sector al interior del PBI nacional8.
En el caso de los cultivos, se puede ver que a lo largo de esa
misma dcada crecen de manera sustantiva en trminos absolutos
y relativos los cultivos orientados a la exportacin, tales como el
cacao, caf, alcachofa y esprrago, mientras decaen los cultivos
industriales, como el algodn y el marigold. Los cultivos tradicionales y ms orientados al mercado interno (como el arroz, papa y
yuca), o estn estancados o crecen, pero no mucho9.
Por el lado pecuario, lo que ha crecido de manera espectacular es la produccin avcola, lo mismo que la mayor parte de los
productos agroindustriales para consumo interno y exportacin.
La tendencia parece ser hacia el crecimiento de los productos
orientados al mercado externo, as como los productos agroindustriales y las aves para el consumo urbano.
II. Las polticas pblicas que impactan sobre

el mundo rural y el sector agrario
En realidad son varias las polticas generales y sectoriales que
tienen un importante impacto sobre el mundo rural y el sector
agrario. Para fines de este anlisis consideramos las siguientes:
Las polticas macroeconmicas y cambiarias, a cargo del
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y del Banco
Central de Reserva (BCR).
Las polticas sociales, a cargo del Ministerio de Desarrollo
e Inclusin Social (MIDIS).
Las polticas mineras, a cargo del Ministerio de Energa y
Minas (MINEM).
8
Ministerio de Agricultura (MINAG). Dinmica Agropecuaria 2002 2011. Lima:

MINAG, 2012.
9
Ibd.
Carlos Monge S.
273
Las polticas agropecuarias, a cargo del recientemente rebautizado Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI).
Queda pendiente un anlisis sectorial de las polticas recientes de transportes y comunicaciones, as como las de vivienda y
construccin, que como ya se ha dicho tienen directamente que
ver con la conectividad y tambin con la calidad de vida de las
poblaciones rurales y los productores agropecuarios.
Las polticas macroeconmicas y cambiarias

Tal como se ha dicho hasta la saciedad, las polticas macroeconmicas y cambiarias del MEF y del BCR han sido fundamentalmente de continuidad, extendiendo la lgica del libre comercio
(va tratados de libre comercio) y de la flotacin sucia del dlar
(con intervencin del BCR para moderar la tendencia hacia la
apreciacin del dlar).
Sobre este segundo punto, es importante observar la evolucin
de la balanza comercial agropecuaria, pues una de las consecuencias recurrentes de la enfermedad holandesa que resulta de
la apreciacin de la moneda local, es que con una moneda local
fuerte y un dlar dbil puede resultar ms interesante importar
que producir localmente, en este caso productos agropecuarios.
En el caso peruano, entre el 2002 y el 2010 la balanza comercial agropecuaria siguiendo la tendencia general de la balanza
comercial nacional10 paso de ser deficitaria a presentar supervit.
Es decir, exportamos ms de lo que importamos, lo que est muy
bien11. Sin embargo, en los aos 2011 y 2012, cuando se ha producido una fuerte apreciacin del sol respecto del dlar, la balanza
comercial general se ha estancado en su evolucin, mostrando
10
Ver en: http://goo.gl/cbpp1

Ministerio de Agricultura (MINAG). Dinmica Agropecuaria 2002 - 2011. Lima:
MINAG, 2012.
11
274
alzas y bajas, lo que puede confirmar la tesis de la enfermedad

holandesa afectando al sector12. Al respecto, la Asociacin de Exportadores ha manifestado su creciente preocupacin en sucesivas
oportunidades13.
En el caso especfico del sector agropecuario, descontando
los problemas de estacionalidad, el fortalecimiento de la canasta
a favor del Per se ha estancado14, lo que hablara nuevamente
de un impacto negativo del xito exportador minero sobre este y
otros sectores transables de la economa15.
Desde esta perspectiva, se puede decir que a lo largo de la
primera dcada del siglo, el sector agropecuario creci en piloto
automtico al igual que el resto de la economa. Pero tambin
que ya bajo este gobierno el exceso de dlares ingresando por
las exportaciones mineras, con la consiguiente apreciacin del sol,
lo han terminado perjudicando. Y eso que el BCR ha intervenido
activamente en estos dos ltimos aos comprando dlares masivamente para evitar que este fenmeno sea ms acentuado y sus
consecuencias peores.
Hubiese sido interesante observar el comportamiento del
sector y de los productores afectados en caso de prolongarse esta
situacin, aunque por los nubarrones en trminos de menores
precios de los commodities por un menor crecimiento y demanda de
la China, habr que comenzar a preocuparse ms bien del impacto
12
Ibd.
Ver, por ejemplo: ADEX: Cada cntimo menos del tipo de cambio reduce
margen de ganancia en 0.3 puntos porcentuales. Gestin, Lima, 20 de enero del 2013.
En: http://goo.gl/UvmjK
14
La revista AGRARIA, n. 151. Lima: CEPES, 2013. Ver en: http://goo.gl/4bTe5
15
Ver al respecto: Schuldt, Jurgen. Enfermedad holandesa en el Per?.
www.jurgenschuldt.com, Lima, 30 de abril del 2013 (ver en: http://goo.gl/G4ZzO);
Alarco, Germn. Ms all de la inercia econmica. Revista Ideele, n. 229. Lima:
Instituto de Defensa Legal (Ideele), 2013 (ver en: http://goo.gl/uIKOF); y ADEX:
Las exportaciones peruanas se contraen 19.3% durante el primer bimestre. Gestin,
Lima, 16 de abril del 2013 (ver en: http://goo.gl/QywYi).
13
Carlos Monge S.
275
de un posible nuevo escenario internacional sobre un agro que se

ha orientado fuertemente al mercado externo.
Las polticas mineras

Como hemos visto, la minera impacta indirectamente sobre
el sector agropecuario en la medida en que contribuye con sus
abundantes dlares a la apreciacin del tipo de cambio y, en consecuencia, a disminuir la competitividad de sectores transables
como el agropecuario.
Pero, al desarrollarse sobre todo en zonas rurales, la minera
tambin tiene una serie de impactos directos sobre el sector
agropecuario, como la apropiacin de tierras y la apropiacin,
contaminacin o destruccin de fuentes de agua, adems de
impactos indirectos como los que tiene el uso de la renta pblica
que la minera genera. En las ltimas dcadas se ha producido
un gran incremento del nmero y de la superficie concesionada
para exploracin o extraccin minera: si en 1999 ya se haban
concesionado alrededor de 15 millones de hectreas, para el 2010
el dato era de ms de 21 millones, lo que equivale al 16% de la
superficie nacional16. Aunque no hay informacin igualmente
certera sobre la cantidad de tierras que las empresas mineras
estaran comprando, todo parece indicar que esa es la opcin que
ellas prefieren17.
16
Ver: CooperAccion. Informe cartogrfico sobre concesiones mineras en el

Per. Base de datos 2010. En: http://www.cooperaccion.org.pe/info-concesiones/
presentacioninforme.pdf
17
Roxabel, Ramn. Hacen bien las mineras en comprar la tierra de las
comunidades donde operan?. El Comercio, Lima, 19 de diciembre del 2011 (ver en:
http://goo.gl/3VWmg). Estas compras generan un debate sobre su legalidad y la
legitimidad de estas, pues en muchos casos se realizan en condiciones de negociacin
totalmente asimtricas entre grandes corporaciones y lderes comunales y de caseros
rurales. Al respecto ver el anlisis de Juan Carlos Ruiz en: http://goo.gl/diYPt
276
En relacin con el agua, a nivel agregado la agricultura sigue

siendo la gran consumidora, mientras que la minera apenas usa
el 1.3% del total de las aguas superficiales del Per18. La misma
Autoridad Nacional del Agua (ANA) reporta que de las 400 mil
licencias de agua otorgadas a inicios del 2012, solamente 237
(0.05%) serian para la actividad minera. Desde esta perspectiva,
el consumo de agua por la minera resulta irrelevante19.
Sin embargo, el peso de la minera como consumidora se
aprecia en su real dimensin cuando se analiza la realidad de los
distritos mineros. As por ejemplo, en el caso de la provincia de
Candarave (Tacna), ms del 35% del agua es consumida por la
actividad minera20. En la provincia de Cajamarca se ha denunciado
que la empresa Yanacocha ha secado cursos de agua natural que alimentan a la ciudad, devolviendo al lecho seco del Ro Grande aguas
usadas y tratadas por la propia empresa minera21. Lo mismo se ha
denunciado para la cuenca del ro Suches en Huancan (Puno)22.
Sobre a la contaminacin de fuentes de agua, un dato indirecto
pero relevante es el de los pasivos ambientales. De acuerdo al ltimo inventario de los mismos presentado por el MINEM para el
ao 2012, estos seran ms de 750023. Ciertamente, la mayor parte
de ellos son resultado de una minera vieja y de una pequea y
mediana minera informal y/o ilegal ahora inactiva que no tuvo
respeto por estndares ambientales ni planes de cierre.
18
Ver en: http://goo.gl/8bhu4

En todo caso sera deseable que la Autoridad Nacional del Agua disponga de
un mecanismo de fcil acceso para hacer transparente toda la informacin respecto a
los permisos de agua que se conceden a empresas mineras: cuntos permisos, a qu
empresas, por cunta agua.
20
Ver: Arana, Marco. Per: El derecho al agua en comunidades afectadas por
actividades mineras. servindi.org, Lima, 18 de diciembre del 2012.
21
Ver: Prado, Elzabeth. Cajamarca soporta la escasez y el racionamiento de
agua potable. La Repblica, Lima, 13 de enero del 2012. En: http://goo.gl/swNpZ
22
Puno: Minera desapareci cuenca del Ro Suches, denunci presidente
regional. Ver en: http://goo.gl/uvfGM
23
Ver el inventario de pasivos ambientales al 2012 del Ministerio de Energa y
Minas en: http://goo.gl/QrQzY
19
Carlos Monge S.
277
En relacin con la destruccin de fuentes de agua por las

actividades mineras, debido a la ausencia de informacin agregada
y comparativa hay varios casos concretos que ilustran la situacin,
y que se dan con mayor frecuencia en escenarios de minera de
tajo abierto en praderas alto andinas y minera en la base de los
glaciares. Ro Blanco y Conga, amenazando con destruir lagunas
y praderas altoandinas en Celendn y Bambamarca (en Cajamarca)
y en las provincias serranas de Piura, son hoy casos emblemticos.
Hay tambin otros casos sumamente graves como la minera
informal/ilegal en los glaciares de Puno, donde se incluyen
adems gravsimos problemas sociales como el trabajo infantil,
la trata de personas y la explotacin sexual de menores de edad24.
En relacin con los impactos econmicos de la minera, es importante distinguir entre los impactos directos de los proyectos de
inversin en trminos de generacin de empleo directo en la mina
y la generacin de empleo indirecto por los proveedores locales
y regionales de bienes y servicios adquiridos por los proyectos
mineros, as como los impactos indirectos resultantes del gasto de
la renta extractiva que regresa a los gobiernos regionales y locales
por la va del canon.
Respecto de la generacin de empleo directo en las minas, la
data estadstica oficial habla de una escasa capacidad de generacin de empleos directos, pues la minera aportara poco ms del
1% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) total del pas.
Sobre el peso de la minera en la generacin de empleo indirecto no existe un acuerdo. Por ejemplo, el Instituto Peruano de
Economa (IPE), por encargo de los empresarios mineros, elabor
un reporte donde se habla de una capacidad de la minera de
generar 9 empleos indirectos por cada empleo directo, con lo que
subira a ms del 10% la PEA ocupada directa e indirectamente
24
Ms de mil menores de edad son vctimas de explotacin sexual en La
Rinconada. lamula.pe, Lima, 20 de febrero del 2013. Ver en: http://goo.gl/VlyaO
278
en el sector25. Lo mismo se puede decir, segn el IPE, del impacto

de la minera en el PBI nacional.
En el otro extremo, los textos relativos al sector minero pertenecientes a la reciente coleccin de ensayos de la Universidad
del Pacfico sobre el Per en el 206226, alertan sobre los problemas
que la creciente dependencia de la minera generan desde la perspectiva del empelo (productividades altamente diferenciadas) y
el crecimiento (ciclos que se agotan sin dejar bases diversificadas
de generacin de renta pblica).
Es importante observar tambin el impacto que el gasto de la
renta extractiva (hoy en manos de los gobiernos locales y regionales) tiene sobre las economas locales, siendo este un impacto
indirecto de la actividad minera. Al respecto, no hay investigaciones sustentadas en un anlisis sistemtico de la informacin
con capacidad de establecer relaciones causales entre renta y
desempeo econmico y social. S tenemos, en cambio, evidencia
de una versin local de la enfermedad holandesa (enfermedad
chola) causada por una distorsin del mercado laboral local, altos
jornales pagados por municipalidades en obras de construccin o
mantenimiento de infraestructura, lo que afecta negativamente la
produccin agropecuaria al encarecerle la mano de obra y restarle
competitividad27.
En todo caso, no existe evidencia contundente de un impacto
mecnico, directo, siempre positivo, de las inversiones mineras
y de la renta que generan sobre las economas locales y sobre el
bienestar de las personas que habitan en esas localidades. De
hecho, una correlacin simple entre los niveles de inversin y renta
25
Ver: Pastor, Cinthya; Angeles, Ernesto; Prez, Patricia; y Palomino, Miguel.

Efecto de la minera sobre el empleo, el producto y la recaudacin en el Per. Lima: Instituto
Peruano de Economa (IPE), 2012.
26
Seminario, Bruno; Sanborn, Cynthia; y Alva, Nikolai (editores). Cuando
despertemos en el 2062. Visiones del Per en 50 aos. Lima: Universidad del Pacfico, 2013.
27
Viale, Claudia y Monge, Carlos, La enfermedad chola. Quehacer, n. 185.
Lima: desco - Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo, 2012, pp. 80 - 85.
Carlos Monge S.
279
minera, y el comportamiento econmico y social de las regiones,

no nos permite establecer ninguna correlacin directa28.
En este terreno, la poltica del presidente Humala ha sido
una de continuidad fundamental (la inversin minera sigue
siendo la gran apuesta gubernamental), aunque con innovaciones
institucionales (en respuesta a los conflictos que de esta actividad
se generan) como la ley de consulta previa y su reglamento, la
creacin del Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para
las Inversiones Sostenibles (SENACE) y el fortalecimiento de la
Oficina de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA), entre
otras reformas que apuntaban a modernizar el marco institucional
de la gestin de la minera, fortalecer la institucionalidad ambiental
y establecer los derechos de consulta.
Lamentablemente, en las ltimas semanas la respuesta gubernamental a un escenario de posible retraimiento de las inversiones
como resultado de bajas en precios y demandas de los minerales,
ha sido prcticamente liquidar la ley de consulta y acelerar la
aprobacin de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA). De esta
manera, el fortalecimiento del Estado regulador en las zonas rurales en las que se desarrolla la actividad minera tendr que esperar,
pues la prioridad la tiene la promocin de las inversiones con los
menores condicionamientos posibles.
Las polticas de lucha contra la pobreza

En el Per, como en muchas otras partes de Amrica Latina y el
mundo, las polticas de lucha contra la pobreza se han identificado
con los programas antipobreza que surgieron en la dcada de
los 80 para paliar los efectos de los ajustes neoliberales sobre los
sectores ms pobres, aunque algunos de esos programas preceden
28
Monge, Carlos. Extractivas, crecimiento y bienestar. La Repblica, Lima, 4 de
febrero del 2011.
280
a estos ajustes y a la accin de los gobiernos neoliberales que los

pusieron en marcha. En el caso peruano, por ejemplo, el Programa
Municipal del Vaso de Leche fue lanzado en la primera mitad de
los aos 80 por el gobierno municipal de Lima Metropolitana29, en
ese tiempo dirigido por la Izquierda Unida, siendo este un caso
interesante de accin subnacional contra la pobreza de inspiracin
ms bien izquierdista y no neoliberal.
El nmero de los programas sociales y su cobertura crecieron
despus del ajuste estructural y la desregulacin de los mercados
efectuados por el presidente Fujimori a inicios de su gobierno. De
esa manera, el enfoque detrs de los programas sociales de compensar temporalmente a los ms vulnerables hasta que un mercado
desregulado pueda resolver sus carencias, se volvi hegemnico.
As surgieron el Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social
(FONCODES) y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
(PRONAA), primero, y despus los Wawa Wasi, entre otros30. Pero
claro, como el mercado no absorbe naturalmente a los pobres, esos
programas de origen temporal se han mantenido en el tiempo.
Al inicio del gobierno del presidente Humala se tom la
decisin estratgica de crear el nuevo Ministerio de Desarrollo
e Inclusin Social (MIDIS), a cargo de la rectora de las polticas
sociales y la ejecucin directa de los programas sociales
nacionales. En la actualidad, luego de la desactivacin de
un PRONAA plagado de ineficiencia y corrupcin, el MIDIS
gestiona directamente cinco programas nacionales: FONCODES,
29
Surez Bustamante, Miguel. Caracterizacin del programa del Vaso de Leche. Lima:
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), 2003 (citado por la Contraloria General
de la Repblica en: http://goo.gl/hSL86). Tambien ver la revista Economia y Sociedad
n. 78, Pobreza y Programas Sociales, del Consorcio de Investigacin Econmica y
Social (CIES), en: http://goo.gl/7sXzm
30
Para un panorama ms amplio sobre los programas sociales en el Per desde
sus inicios a la fecha ver: Alfaro, Daniel y Macera, Diego. Una mirada a los programa
sociales. perueconomico.com, Lima, 2011 (en: http://goo.gl/e6AR6). Para una visin
sobre lo mismo desde el MIDIS ver: MIDIS. Una poltica para el desarrollo y la inclusion
social en el Per. Lima: MIDIS, 2012 (en: http://goo.gl/PSa9I).
Carlos Monge S.
281
el Programa Nacional de Alimentacin Escolar Qali Warma, el

Programa Nacional de Apoyo Directo a los Ms Pobres (JUNTOS),
el Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensin 65 y el
Programa Nacional Cuna Ms.
La gestin de estos cinco programas est articulada por una
estrategia de intervencin que comprende tres horizontes temporales: alivio temporal (para bajar la pobreza extrema de los
que actualmente la viven), desarrollo de capacidades (ampliando
el acceso de los hogares pobres a los servicios bsicos) y, oportunidades para la siguiente generacin (bajando la desnutricin y
aumentando la asistencia a escuelas de nios y nias hasta los 5
aos de edad). Todo esto sobre la base de una nueva y ms precisa focalizacin de las personas y los hogares31 en situacin de
pobreza y pobreza extrema.
Con esta nueva estrategia, nuevos programas y nuevos instrumentos metodolgicos, el MIDIS se ha propuesto metas ambiciosas
para bajar los niveles de pobreza en el medio rural hasta el 201632:
Pobreza extrema: reducirla de 7.6% a 5%
Brecha de pobreza: reducirla de 9% a 6%
Hogares con paquetes de servicios bsicos: aumentarlos de
59.4% a 70%
Incidencia de pobreza extrema usando el ingreso autnomo:
reducirla de 10.5% a 7%
Desnutricin crnica en menores de 5 aos: reducirla de
23.2% a 10%
Asistencia escolar de nios y nias entre 3 y 5 aos: aumentarla de 60.9% a 78.4%
Para el logro de sus fines, el MIDIS ha logrado un aumento
importante en la asignacin de su presupuesto. As por ejemplo,
31
Sistema de Focalizacin de Hogares. Ver en: http://goo.gl/E9vFy

Ver: MIDIS. Una poltica para el desarrollo y la inclusion social en el Per. Lima:
MIDIS, 2012. En: http://goo.gl/PSa9I
32
282
JUNTOS tena el 2012 un presupuesto de 852 844 592 soles y ahora

tiene uno de 1052 651 213 soles. Por su parte, Qali Warma tena
1 500 000 soles y este ao tiene uno de 1069 503 325 soles. En
trminos generales, el presupuesto del MIDIS ha crecido de 2895
083 167 soles a 3283 038 763 soles33.
Y junto con ms recursos hay nuevas y mejores orientaciones.
En el caso de FONCODES, por ejemplo, en la actualidad la lgica
no es tanto crear empleo temporal mediante obras de cualquier
tipo, sino ms bien, generar infraestructura productiva para dinamizar la pequea produccin agropecuaria.
Resulta difcil medir en tan corto tiempo de implementacin
cmo han impactado los programas mencionados en las poblaciones rurales pobres. Menos an hablar de impactos que podamos
definir como sostenibles, que duren en el tiempo ms all de
contingencias de corto plazo.
Sin embargo, en cuanto a metas, el sistema de seguimiento del
propio MIDIS34 habla de un progreso sostenido desde el 2008 (que
constituye la lnea de base) hasta el 2011, por lo que es probable
un efectivo cumplimiento de metas para el 2012 (aunque si bien
no para todos los indicadores, s para varios de ellos).
En cuanto a la reduccin de la pobreza como tal, el Instituto
Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) estim a fines del
2012 que entre el 2011 y el 2012 la pobreza haba cado de 27.5%
a 25.7% y que esta cada haba sido mayor en el medio rural (de
56.1% a 53%) que en el urbano35. Pero, cunto de esto se debe a
los programas sociales? Por ejemplo, cunto de la mejora de los
indicadores de pobreza extrema y pobreza se debe a la disponibilidad de los recursos que JUNTOS entrega a las familias bene33
Ver en: http://goo.gl/Pn61J

Ver los tableros de control de los programas sociales en: http://goo.gl/
ifGKK Se puede ver tambin: MIDIS. Balance 2012. Resumen Ejecutivo. Lima: MIDIS,
2012.
35
Nota de prensa del INEI del 8 de mayo del 2013.
34
Carlos Monge S.
283
ficiarias y cunto depende de las oportunidades que el entorno

econmico les brinda y su capacidad de aprovecharlas? Es decir,
en qu medida esa asignacin de 400 soles mensuales contribuye
a mantener a las ms o menos 650 mil familias beneficiarias por
encima de la lnea de pobreza extrema.
En el Per se estima que si una persona dispone de menos de
151 soles mensuales est por debajo de la lnea de la pobreza. De
acuerdo al INEI, el costo de la canasta alimentaria mnima por familia es de 755 soles. Resulta entonces que los 400 soles mensuales
entregados por JUNTOS por familia cubren solamente el 50% de
lo que necesitaran para salir de la pobreza extrema.
Al respecto, el propio MIDIS siguiendo los estudios de Javier
Herrera del Institut de Recherche pour le Dveloppement (IRD)
seala que: La cada de la pobreza entre 2004 y 2012 fue de 26.8
puntos porcentuales, de los cuales 21.3 puntos (80%) corresponde
al efecto de crecimiento econmico y 5.6 puntos porcentuales (20%)
al efecto redistributivo (programas sociales)36.
En perspectiva y teniendo en cuenta los cambios en el escenario
internacional (de menor demanda y precios para nuestras exportaciones y las proyecciones de menor crecimiento econmico de
nuestra economa), la pregunta hacia adelante es en qu medida los
programa sociales con este impacto limitado en la disminucin
de la pobreza podrn compensar una cada en el crecimiento
econmico, cuando justamente ese incremento explica la mayor
parte del progreso obtenido.
La respuesta mnima es que tendra que aumentarse
sustantivamente el monto mensual asignado por familia por
JUNTOS37. La respuesta mxima es que habr que ver qu
36
Ver: MIDIS. Reporte de Seguimiento a los indicadores de desarrollo e inclusin social

al 2012. Lima: MIDIS, 2013.
37
De hecho, la asignacin por familia de JUNTOS es comparativamente una
de las ms bajas de Amrica Latina, adems de ser rgida (no vara con el nmero de
personas que integran la familia).
284
polticas macroeconmicas y sectoriales seran necesarias para

enfrentar las consecuencias negativas del menor crecimiento,
abandonando el piloto automtico que ha prevalecido hasta ahora.
Las polticas agrarias

Las polticas especficamente agrarias o agropecuarias desarrolladas desde el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) han
sido bsicamente de continuidad de aquellas puestas en prctica
por los gobiernos anteriores. Estas han estado centradas en los
agricultores que tienen alguna posibilidad de acceder a prstamos
y programas de riego tecnificado para aprovechar oportunidades
en mercados externos, pero sin mucha oferta de polticas o programas para los sectores ms pobres de la poblacin rural.
De acuerdo al MINAGRI, sus polticas estn organizadas en
torno a cuatro pilares fundamentales: gestin, competitividad,
inclusin y sostenibilidad38. Para cada uno de estos cuatro pilares,
en su estrategia al 2016, se ha propuesto un conjunto de metas
especficas:
Incorporar 500 mil productores ms a la asociatividad.
Lograr que 500 organizaciones de productores agrarios
cuenten con herramientas de gerencia rural.
Que 500 organizaciones de productores consoliden su posicionamiento y/o accedan a nuevos mercados.
El funcionamiento articulado del sector agrario con los tres
niveles de gobierno.
El Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos,
el Sistema de Innovacin Agraria y el Sistema Integrado de
Estadstica Agraria en pleno funcionamiento.
El crecimiento del PBI sectorial en 5% anual.
El crecimiento de las agroexportaciones en 20% anual.
38
Ver: http://goo.gl/VdxLW
Carlos Monge S.
285
Duplicar el financiamiento formal al agro de S/. 3800

millones a S/. 7600 millones anuales.
Incorporar tecnologas para darle valor agregado a 1200
iniciativas de innovacin productiva.
Lograr el control de plagas y enfermedades prioritarias, tales
como la mosca de la fruta, la fiebre aftosa, la peste porcina
y la influenza aviar.
Dar un aliciente a la seguridad alimentaria, buscando un
incremento de la disponibilidad de alimentos en 5% anual.
La inclusin productiva al mercado del 40% (735 mil productores).
Estimular la formalizacin laboral.
Incentivar el desarrollo de proveedores e incorporacin de
productores agrarios en el accionariado de nuevos negocios
rurales.
Contribuir a reducir la pobreza rural de 54% a 35% y del
productor agrario de 57% a 40%.
Incrementar en 30% el ingreso del productor de zonas de
pobreza y extrema pobreza.
Implementar Mdulos de Servicios Agrarios (MOSAR).
Desarrollar el programa de siembra de agua en el mbito
nacional, como adaptacin al cambio climtico.
Reducir la tasa de deforestacin en 10%.
Lograr un 35% de la superficie bajo riego con licencia para
uso de agua.
Mejorar en 50% la eficiencia del uso del agua para riego.
Implementar un programa de rehabilitacin de reas agrcolas con problemas de degradacin.
Para el logro de estas metas, la accin del MINAGRI tena
como instrumentos de intervencin hasta fines del 2012 cuatro
grandes programas nacionales: Agrobanco, el Programa Sub
Sectorial de Irrigacin, Agrorural y Agroideas, adems de los
organismos adscritos como el Servicio Nacional de Sanidad
286
Agraria (SENASA) sanidad, el Instituto Nacional de Innovacin

Agraria (INIA) investigacin y la Autoridad Nacional del Agua
(ANA) recurso hdrico.
En este marco de continuidad y siguiendo la tendencia general
al crecimiento que ha experimentado la economa, la produccin
agropecuaria ha crecido del 2011 al 2012 en 3.8%, con un ligero
predominio del sector agrcola sobre el pecuario.
Al respecto, como en el caso de la disminucin de la pobreza
rural, cabe preguntarse cul es el peso especfico de las polticas
sectoriales y el de otros factores (como las polticas macro y cambiarias, entre otras polticas sectoriales como las de transportes y
comunicaciones) en este crecimiento del PBI agropecuario.
De la misma manera, si el escenario que se presenta es de descenso de la tasa general de crecimiento del PBI, por la cada de la
demanda y del precio de nuestros minerales, cules podran ser
las polticas sectoriales y macro que permitan sostener las inversiones y la produccin en el sector agropecuario, especialmente
en aquel que se orienta al mercado interno?
El 2013, ao de la inversin para el desarrollo rural

y la seguridad alimentaria
En perspectiva, adems del crecimiento en el PBI sectorial algo
menor que el crecimiento del PBI nacional para ese mismo ao,
el 2013 ha trado novedades.
Para comenzar, el 2013 ha sido denominado oficialmente como
el Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad
Alimentaria39. Con esta decisin parece ser que han llegado
ms recursos, pues el MINAGRI ha logrado con este gobierno
un aumento en su presupuesto anual, el que ha pasado de unos
39
Decreto Supremo N 134-2013-EF de enero del 2013.
Carlos Monge S.
287
3500 millones de soles en los aos previos a unos 4000 millones

en el 201340.
Adems, se ha dado al MINAGRI una asignacin adicional de
1000 millones de soles para el Fondo de Promocin del Riego en la
Sierra (MI RIEGO), cuya finalidad es financiar pequeos proyectos
de riego en zonas por encima de los 1500 metros sobre el nivel del
mar41, lo que anuncia una fuerte inyeccin de recursos para obras
de infraestructura de riego en las zonas de pequea agricultura
parcelaria y comunal, donde se concentra la pobreza rural.
Esta asignacin de recursos adicionales a MI RIEGO ha venido
acompaada de un cambio en la organizacin del MINAGRI, con
la separacin en dos del viceministerio de agricultura, crendose
as el viceministerio de Polticas Agrarias y el viceministerio de
Desarrollo e Infraestructura Agraria, lo que indicara una nueva
prioridad a la inversin en infraestructura de riego al interior de
la poltica sectorial42.
Parece haber pues, en nombre, organizacin y asignacin
de recursos, una nueva priorizacin de la inversin en pequea
infraestructura en este caso de riego con impacto directo en
la generacin de externalidades positivas para la pequea agricultura en las zonas ms pobres, que son las de la sierra. Habr
que evaluar, despus, que tanto se habr logrado cumplir con
una meta tan ambiciosa de inversiones y que tanto estas habrn
tenido xito en aumentar la produccin y disminuir la pobreza
en las zonas rurales andinas.
40
Ver: http://goo.gl/FpNCI
Ley N 29951 - Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2013,
Quincuagsima Disposicin Complementaria Final.
42
Presidente Ollanta Humala, promulga ley que crea el Ministerio de
Agricultura y Riego (MINAGRI). www.minag.gob.pe, Lima, 24 de junio del 2013. Ver
en: http://goo.gl/yX4LO
41
288
Los lmites a la propiedad de la tierra.

Una agenda postergada aunque vigente y urgente
A inicios del 2012, el presidente Humala encarg al entonces
ministro de Agricultura, Luis Ginocchio, preparar una propuesta
legislativa para el establecimiento de lmites a la propiedad de la
tierra. No era esta una iniciativa aislada, pues durante su campaa
electoral el presidente Humala haba hablado de democratizar la
propiedad de la tierra. Para cuando le dio el encargo al ministro
del sector, ya en el Congreso de la Repblica haba propuestas en
este sentido presentadas por las bancadas del APRA, de Alianza
para el Progreso y de Per Posible43. Por su parte, el an MINAG,
al participar en el debate congresal que se suscit al respecto, manifest que convena no solamente poner lmites a la propiedad de
la tierra, sino tambin, establecer impuestos progresivos a partir
de determinado tamao de la propiedad agropecuaria44.
Sin embargo, poco tiempo despus el tema desapareci de la
agenda oficial y el MINAG nunca lleg a presentar la respectiva
propuesta de ley en el Consejo de Ministros para su anlisis y
envo al Congreso. Qu pas? No se sabe a ciencia cierta, pero no
es difcil imaginar que la fuerte reaccin en contra de los medios
de comunicacin masivos y del sector empresarial en general
contra de la propuesta haya moderado el entusiasmo presidencial
en este terreno.
Consultado recientemente sobre el tema, a propsito de la
presentacin por congresistas de Gana Per de un proyecto de
ley que recoge el espritu de la iniciativa presidencial del 2012, el
actual ministro de Agricultura, Milton von Hesse, ha declarado
que la propuesta no cuenta con el respaldo del Ejecutivo pues:
43
Monge, Carlos. Ms All de los lmites a la propiedad de la tierra. La Primera,
Lima, 13 de marzo del 2012. Ver en: http://goo.gl/7rkT8
44
Editorial: El Minag y los lmites a la propiedad. La revista AGRARIA, n. 139.
Lima: CEPES, 2012, pp. 3. Ver en: http://goo.gl/5k5V4
Carlos Monge S.
289
El problema del sector agrcola no es el tamao de las tierras.

Al contrario, debemos fortalecer la confianza con los agentes
privados45. Al parecer, se tratara pues, de un despiste de la
bancada de Gana Per antes que de un nuevo giro en la poltica
presidencial al respecto, aunque tambin se rumorea que en el
Gabinete se habra hablado nuevamente de poner impuestos
progresivos al tamao de la propiedad.
Unos meses antes de esta frustrada iniciativa gubernamental
sobre los lmites a la propiedad de la tierra, se haba llevado a cabo
la licitacin de las tierras irrigadas por el proyecto de Irrigacin
Olmos, viejo anhelo de la poblacin de Lambayeque asociado a la
imagen de una ampliacin sustantiva de la frontera agrcola con
beneficio para las mayoras regionales.
Sin embargo, ya desde el diseo se haba advertido que la
entrega de la construccin a una firma privada (en este caso la
brasilea Odebrecht) no garantizaba un menor costo ni plazos
adecuados, y que el diseo mismo de la licitacin favoreca la
concentracin de esas tierras, pues pagaba menos el que compraba
ms. A ello se sum que el precio de venta tena un subsidio final
estimado en no menos de 10 000 dlares la hectrea46.
Desechando propuestas como las que alcanz el anterior ministro de Agricultura, Miguel Caillaux, de comprar va la Corporacin
Financiera de Desarrollo (COFIDE) unas 10 000 ha para luego
licitarlas solo para pequeos y medianos propietarios, se procedi
a la subasta de Olmos con esos pequeos y medianos interesados
solo de espectadores, mientras que el 70% de las 28 mil hectreas
irrigadas eran adquiridas por solamente dos empresas, el Grupo
Gloria y Parfen S.A. Despus, la empresa concesionaria Odebrecht
se quedara con otra jugosa porcin de las tierras irrigadas.
45
El Gobierno rechaza lmites a tierras. Per21, Lima, 26 de junio del 2013. Ver
en: http://goo.gl/iUQAq
46
La revista AGRARIA, n. 137. Lima: CEPES, 2013. Ver en: http://goo.gl/wIXzT
290
Suceder lo mismo con los proyectos de irrigacin que se vienen?, ser esta misma poltica de subsidios a favor de la reconcentracin de la tierra la que se aplique en Majes y otras irrigaciones
por venir? Olmos ya pas y queda claro que el gobierno no tiene
la voluntad poltica de siquiera considerar revertir lo hecho. Pero,
hacia adelante, persistir en una estrategia que conscientemente
favorece la reconcentracin de las tierras en la costa peruana con
subsidios que salen del bolsillo de todos los peruanos y peruanas?
III. Conclusiones
El mundo rural peruano, y en su interior, la vasta mayora de los
productores agropecuarios, reciben el impacto de una multiplicidad de polticas pblicas. Por un lado, la poltica macroeconmica
ortodoxa que se mantiene en piloto automtico. Por otro, la poltica cambiaria de flotacin sucia con una constante intervencin
del BCR para controlar la depreciacin del dlar y la apreciacin
del sol.
Sobre estas polticas ni siquiera se discute al interior del gobierno, pues el timn est en piloto automtico y ah se queda.
Las pocas iniciativas que de una u otra manera han cuestionado
esta estrategia (como aquella de los lmites a la propiedad de la
tierra) han sido rpidamente desechadas.
Pero estn tambin las polticas sociales, mineras y agropecuarias con impacto directo e indirecto en la pobreza, en la produccin,
en el empleo, en la disponibilidad del agua y en los conflictos
ambientales. A ellas, que han sido materia de discusin en estas
pginas, habra que aadir, tambin, otras polticas sectoriales
como las de transportes y comunicaciones y de comercio exterior,
las que con certeza impactan tambin (y bastante) en el mundo
rural y el sector agropecuario.
En este escenario, el sector agropecuario crece y la pobreza
rural disminuye, sin embargo, an no queda del todo claro cul
Carlos Monge S.
291
es el peso real de cada quien en este proceso, aunque se afirma

al menos en el caso de la pobreza que la razn central es el crecimiento general de la economa y que el aporte de las polticas
agrarias y sociales es ms bien secundario.
Pero, lo que es ms importante, tampoco queda clara la sostenibilidad de esta mejora en los indicadores productivos y sociales.
Si estos dependen fundamentalmente de un crecimiento general
de la economa colgado de la locomotora minera, qu pasar
cuando esta se frene por la cada de la demanda y los precios de
los commodities mineros? O, en el escenario inverso, qu pasar
si el boom minero sigue adelante y el sector comienza a sufrir en
serio las consecuencias de la enfermedad holandesa?
En ambos casos, sern las polticas sectoriales en curso las
mejores para paliar los efectos negativos de ambos escenarios
sobre el sector?, sern suficientes?
Polticas pblicas y presupuesto para la pequea

agricultura 2008 - 2013*
Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.
Introduccin
Las poblaciones rurales de la sierra y la selva son el sector que
menos se ha beneficiado del crecimiento econmico sostenido.
Es ah donde se hallan los indicadores de pobreza ms altos que
ponen en evidencia las limitaciones del modelo econmico actual y
la necesidad de implementar polticas que enfrenten directamente
este problema1. En ese sentido cabe preguntarse: cules han sido
las polticas y estrategias para promover el desarrollo rural y agrario en estos territorios?, cules son los recursos presupuestales
destinados a dicho fin en los ltimos cinco aos?
Hay cada vez ms evidencias que sugieren que el mundo rural
viene procesando cambios lentos pero constantes, en particular en
los ltimos diez aos, asociados al crecimiento de las inversiones
en vas de comunicacin, electrificacin, telecomunicaciones y a
los movimientos migratorios, todo ello en un contexto de incremento de la actividad econmica y comercial en varias regiones
* Este artculo ha sido elaborado en base a los reportes Polticas pblicas
y presupuesto para la pequea agricultura, publicados por el Grupo Propuesta
Ciudadana con el auspicio de Oxfam, en el marco de las acciones de la campaa CRECE.
1
En el informe Evolucin de la pobreza monetaria 2008 - 2012, del Instituto
Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), se registra que el ao 2012 el 53% de la
poblacin rural se encontraba en situacin de pobreza, mientras que en la sierra rural
la incidencia de la pobreza es mayor alcanzando el 58.8%.
296
Polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura 2008 - 2013
del interior del pas. La creciente importancia de las actividades

econmicas no agropecuarias en los ingresos rurales es un indicador del cambio sealado por varios estudios2, proceso que trae
como contrapartida que la actividad agropecuaria tenga un rol
cada vez menos importante.
En un estudio reciente publicado por Richard Webb3 se
muestran datos que evidencian los cambios y el dinamismo que
caracterizan a las poblaciones rurales actualmente, poniendo en
tela de juicio con ello () la hiptesis de un entrampamiento
en la pobreza y el aislamiento4. Algunos de los indicadores que
destacan en el estudio nos dicen que entre 2001 y 2011 el jornal
agrcola promedio real se haba elevado en 73%, el precio de una
hectrea de tierra agrcola en 88% y el precio de una casa en el
centro del pueblo distrital en 166%5. Tambin se muestra en el
estudio que la produccin agropecuaria per cpita habra crecido
a una tasa de 5% en el perodo 1994 - 2011 y que la importancia
de las actividades no agropecuarias en los ingresos de los hogares rurales representa segn la Encuesta Nacional de Hogares
(ENAHO) el 49% del total en el 2011.
El crecimiento econmico sostenido ha hecho que el peso de la
actividad agropecuaria en el Producto Bruto Interno (PBI) nacional
disminuya, siendo su contribucin actual de 7.2%. Sin embargo,
el aporte ms significativo de este sector se da en el empleo (32%)
2
Trivelli, Carolina; Escobal, Javier; y Revesz, Bruno. Desarrollo rural para la sierra:
elementos para promover una estrategia integral de desarrollo. Lima: Instituto de Estudios
Peruanos (IEP), Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE), Centro de Investigacin
y Promocin del Campesinado (CIPCA) y Consorcio de Investigacin Econmica y
Social (CIES), 2009. Escobal, Javier; Ponce, Carmen; y Hernndez, Ral. Intervenciones
de actores extraterritoriales y cambios en la intensidad de uso de los recursos naturales: el
caso de cuatro lagunas, Cusco - Per. Santiago de Chile: Centro Latinoamericano para el
Desarrollo Rural (RIMISP), 2011.
3
Webb, Richard. Conexin y despegue rural. Lima : Instituto del Per (IdP) de la
Universidad de San Martn de Porres (USMP), 2013.
4
Ibd.
5
Ibd.
297
y en el abastecimiento de productos alimenticios (96%). Segn

Cavassa y Mesclier6, la relevancia de la pequea agricultura en
el Per se mantiene por: a) el constante crecimiento de la poblacin rural; b) la predominancia de la Poblacin Econmicamente
Activa (PEA) agropecuaria en varias regiones como Cajamarca,
Huancavelica, Apurmac, Puno, entre otros; y c) la abrumadora
mayora de la pequea agricultura en el paisaje rural del pas. En
ese sentido cabe sealar que a nivel nacional el 24% de la PEA
sigue siendo rural.
En el presente artculo haremos una rpida revisin de las
polticas agrarias y rurales para ver si con el gobierno actual se
han producido cambios orientados a promover la inclusin productiva de los pequeos agricultores como una forma de lucha
contra la pobreza rural. Luego de ello analizaremos el presupuesto
pblico y las inversiones en favor de la pequea agricultura y sus
caractersticas del perodo 2008 - 2013. Finalmente presentaremos
las inversiones en servicios bsicos (vas rurales, electrificacin,
agua y saneamiento, telecomunicaciones, etc.) que juegan un rol
importante en la promocin del desarrollo rural.
Polticas pblicas para la pequea agricultura y

desarrollo rural
La Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004 es
el primer documento de planificacin pblica en el que se
aborda de forma integral y multidimensional la situacin de la
poblacin rural y donde se plantean caminos para enfrentar los
desafos del desarrollo rural. En l se reconoce como objetivo
impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios
6
Cavassa, Augusto y Mesclier, Evelyne. Actividades agropecuarias en el
campo peruano: reforzamiento duradero o punto de quiebre?. En: Hubert C. de
Grammont y Luciano Martnez, eds. La pluralidad en el campo latinoamericano. Quito:
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2009.
298
de sostenibilidad econmica, social, ambiental, de equidad y

democratizacin de las decisiones locales7. Este documento
se elabor en el marco de las coordinaciones de la Comisin
Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS) de la Presidencia del
Consejo de Ministros (PCM) que actu como foro de coordinacin
de polticas sociales de lucha contra la pobreza.
Las propuestas contenidas en la ENDR 2004 se plantearon un
horizonte temporal de quince aos para avanzar con polticas de
Estado que contribuyan a tener un sector rural sin pobreza, sostenible, que sea soporte de un modelo de desarrollo equilibrado
y justo. Sin embargo, tanto durante el gobierno de Alejandro
Toledo como en el de Alan Garca esta estrategia fue escasamente
implementada, particularmente durante el gobierno de Garca
donde se prioriz la agricultura a gran escala y dedicada a la
exportacin con polticas e incentivos destinados a incrementar
las agroexportaciones.
Las polticas del gobierno de Alan Garca estuvieron guiadas
por la tesis del sndrome del perro del hortelano, desarrollada
por el propio mandatario, convirtindose en el sustento ideolgico
de las polticas pblicas de su gobierno. Desde este enfoque las
comunidades campesinas y la pequea agricultura de la sierra y
selva eran consideradas como sistemas en donde predominaba el
atraso y la baja productividad, cuyas tierras permanecen improductivas por falta de inversin y de tecnologa8. Estos territorios
para modernizarse deberan segn el mencionado enfoque abrir
paso a las inversiones privadas que valoricen las riquezas all
existentes, como los recursos minerales y los de hidrocarburos.
La puesta en marcha de estas polticas gener conflictos sociales
7
Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Polticas pblicas y presupuesto para la
pequea agricultura en el Per. Lima: GPC, 2011.
8
28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN; Garca Prez, Alan. Receta
para acabar con el perro del hortelano. El Comercio, Lima, 25 de noviembre del 2007.
Ver en: http://goo.gl/Bdj1d
299
crecientes pues las comunidades al ver sus derechos vulnerados

ofrecieron frrea resistencia. Las consecuencias de los conflictos
generados por este enfoque tuvieron un alto costo social en trminos de vidas humanas y de gobernabilidad.
En el ao 2008 el Ministerio de Agricultura (MINAG) aprob
su Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) 2007 - 2011 en
el que se privilegiaba la agroexportacin y donde se inclua entre
sus siete ejes estratgicos uno referido al desarrollo rural, cuyos
lineamientos de poltica coincidan en buena medida con los lineamientos de la ENDR 20049.
En la Estrategia Nacional CRECER10, a partir del eje de intervencin promocin de oportunidades y capacidades econmicas, se desarroll una propuesta de intervencin denominada
Estrategia Nacional CRECER Productivo (ENCP), con el objetivo
de propiciar la articulacin complementaria de programas y proyectos de las diferentes entidades del gobierno a nivel nacional,
regional y local, en base a cuatro componentes: (i) fortalecimiento
de capacidades econmico productivas; (ii) promocin de servicios pblicos y privados en apoyo a los negocios y generacin de
empleo; (iii) desarrollo de infraestructura; y (iv) fortalecimiento
de la institucionalidad pblica y privada.
El ao 2008 se promulga el decreto legislativo n 997 (Ley
de Organizacin y Funciones del Ministerio de Agricultura)
para crear el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural
AGRO RURAL, fusionando varios programas como el Programa
Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin de
Suelos (PRONAMACHCS), el Proyecto Especial de Promocin
del Aprovechamiento de Abonos provenientes de Aves Marinas
9
Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Polticas pblicas y presupuesto para la

pequea agricultura en el Per. Lima: GPC, 2011.
10
Comisin Interministerial de Asuntos Sociales. Estrategia Nacional CRECER.
Memoria 2007-2011. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), 2011. Ver en:
http://goo.gl/2ivzq
300
(PROABONOS), el Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales (PROSAAMER)y los proyectos de
cooperacin internacional orientados a combatir la pobreza rural.
A AGRO RURAL se le encarg el rol de institucin ancla de las
polticas de la estrategia CRECER vinculadas con el sector rural11,
sin embargo, en la prctica el rol que jug de cara a su misin
de mejorar la produccin y los ingresos agrarios de las familias
rurales fue muy modesto12.
Otras medidas tomadas relacionadas a los pequeos agricultores durante este perodo gubernamental fueron el reglamento de
la ley n 29338 de recursos hdricos (de enero del 2010), el cual no
brinda beneficios para los pequeos productores, sino ms bien
puede generarles dificultades en el procedimiento de obtencin de
la licencia de uso de agua13; y la creacin mediante la ley n 29596
del Programa de Restructuracin de la Deuda Agraria (PREDA),
que tuvo como beneficiarios a un pequeo nmero de agricultores de la costa que mantenan deudas con entidades financieras.
El gobierno de Ollanta Humala

Uno de los anuncios ms importantes del actual gobierno, realizado con ocasin de la presentacin del gabinete Lerner, fue aquel
que prometa el reencuentro histrico con el Per rural, el cual
gener adhesiones y expectativas entre los pequeos productores
del Ande.
11
Sealado en el Manual de Operaciones de AGRO RURAL (diciembre del 2008).

Santa Cruz, Francisco; Del Castillo, Laureano; y Benites, Juan Manuel.Gestin
del desarrollo agrario y los gobiernos regionales. Documentos de Debate 2. Lima: Grupo
Propuesta Ciudadana (GPC) y Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR),
2009.
13
Los pequeos agricultores son los grandes perdedores con el reglamento de
la Ley de Recursos Hdricos. La Revista Agraria, n. 116. Lima: Centro Peruano de
Estudios Sociales (CEPES), 2010, pp. 12 - 14.
12
301
Sin embargo, hasta finales del ao 2012 y en medio de la

inestabilidad poltica que signific la sucesin de tres ministros
en el primer ao del gobierno, se termin imponiendo la inercia
en el actuar del sector agrario. En la gestin de Luis Ginocchio
cuya permanencia fue tan breve como la de su antecesor, Miguel
Caillaux se dieron algunos anuncios en los que se resaltaba la
importancia de la pequea agricultura y la necesidad de brindarles atencin desde el Estado. En particular se hizo hincapi en la
importancia de vincular la produccin agraria andina y amaznica
con la industria gastronmica, pues esta muestra un dinamismo
extraordinario en Lima.
En abril de 2012 se public el Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) del Ministerio de Agricultura 2012 - 2016. De los
cuatro pilares estratgicos que identifican este plan14, el pilar de
inclusin est orientado a generar oportunidades para los pequeos productores en condiciones de pobreza y extrema pobreza,
mediante la promocin del acceso de los agricultores a los servicios
agrarios pblicos y privados, plantendose para ello estrategias
que contribuyan al fortalecimiento de capacidades productivas,
de gestin y de organizacin. Cabe sealar que en este plan se
percibe una mayor coincidencia con los lineamientos estratgicos
de la ENDR 2004 (ver tabla siguiente) en la intencin de priorizar
a la pequea agricultura. Queda por ver su traduccin en acciones
concretas y presupuesto.
14
Los pilares del Plan Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) del Ministerio
de Agricultura 2012 - 2016 son: gestin, competitividad, inclusin y sostenibilidad.
302
Relacin entre el Plan Estratgico Sectorial Multianual

(PESEM) 2012 - 2016
y la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004
Plan Estratgico Sectorial Multianual
(PESEM) del Ministerio de Agricultura
2012 - 2016
Objetivos estratgicos especficos
Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR)

2004
Lineamientos estratgicos de poltica
Promover la inclusin social.

Pilar estratgico: inclusin.
Mejorar el acceso a los servicios y generar oportunidades para el poblador Promover el acceso a activos productivos para
rural en concordancia con un desarrollo los grupos rurales.
agrario inclusivo.
Proveer de adecuada y suficiente infraestructura
econmica en apoyo de la produccin rural.
Auspiciar el cambio institucional que cree conPilar estratgico: gestin.
Mejorar la institucionalidad agraria, diciones para el desarrollo rural.
pblica y privada, poniendo nfasis
en la articulacin de los tres niveles
de gobierno y la asociatividad de los
productores.
Pilar estratgico: competitividad.
Elevar el nivel de productividad,
calidad y gestin empresarial de la
actividad agraria en el marco de un
desarrollo competitivo.
Impulsar una economa rural competitiva, diversificada y sostenible.

Promover las capacidades del poblador rural y
el capital social en el campo.
Promover y fomentar el manejo sostenible y la

Pilar estratgico: sostenibilidad.
Lograr el aprovechamiento sostenible conservacin de los recursos naturales y protede los recursos naturales: agua, suelo, ger el patrimonio ambiental y cultural.
bosque y diversidad biolgica, en armona con el medioambiente.
Los hechos muestran que con el gobierno actual AGRO RURAL no

ha cambiado su poca trascendencia en la promocin del desarrollo
agrario y rural en las zonas altoandinas, tanto por los limitados
recursos presupuestales que le fueron asignados, como por las
303
dificultades de gestin institucional producto de una fusin que

nunca funcion. Al respecto es ilustrativo ver que en los ltimos
cuatro aos su presupuesto disminuy de S/. 301 millones en
2009 a S/. 158 millones en 2012.
Por otro lado est el Programa de Compensaciones para la
Competitividad AGROIDEAS del Ministerio de Agricultura,
creado el 2009 producto de la firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los Estados Unidos, con la finalidad de fomentar
la asociatividad, el fortalecimiento de la gestin empresarial y la
adopcin de tecnologas agrarias de los pequeos y medianos
productores agrarios organizados en asociaciones, cooperativas
o empresas. La cobertura que ha alcanzado este programa ha
sido modesta debido a su escaso nivel de ejecucin, asociado a
los requisitos que exige15. De manera similar, el rol que ha jugado
el Banco Agropecuario AGROBANCO en apoyo a la pequea
agricultura ha sido poco relevante.
Una reciente decisin que ha generado expectativa en el sector
agrario ha sido la creacin del Fondo Mi Riego, con S/. 1000 millones (incluidos en la Ley de Presupuesto Pblico 2012) destinados
a financiar proyectos para gestionar los recursos hdricos, incluidos en la Ley de Presupuesto Pblico 2013. En nuestra opinin
esta decisin tuvo alguna relacin con el conflicto social en torno
al controvertido proyecto minero Conga que puso en el debate
nacional la importancia de las cabeceras de cuenca y las lagunas
en la produccin y cosecha de agua en los Andes. Cuando a fines
del ao 2012 el ministro de agricultura, Milton Von Hesse, anuncia la decisin poltica del gobierno de priorizar inversiones en
nuevas obras hidrulicas y tecnificacin del riego, especialmente
en los Andes16, lo hace para apuntalar el discurso del gobierno
15
Entre el 2010 y el 2013 ha ejecutado S/. 52 millones, monto que representa solo
el 48% del presupuesto disponible.
16
Rojas Oviedo, Francisco. Von Hesse a dos meses. Agronoticias, n. 380. Lima:
Agronoticas Editores, 2012.
304
tratando de convencer de que agua y minera no se contraponen,

que pueden ser compatibles.
Finalmente, en el marco de la denominacin del ao 2013 como
el Ao de la Inversin para el Desarrollo Rural y la Seguridad
Alimentaria, se lanzaron algunas iniciativas a favor de estas. Una
de ellas fue la creacin de la Comisin Multisectorial de Seguridad
Alimentaria y Nutricional (DS N102-2012-PCM), presidida por el
Ministerio de Agricultura e integrada por representantes de ocho
ministerios, dos organizaciones representativas de los gobiernos
regionales y de los municipales, y de tres gremios de productores
agrarios y pesqueros17. Esta nueva entidad se encargar principalmente de evaluar la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria
2004 - 2014 y de actualizarla para la siguiente dcada. La comisin
tambin se encargar de proponer el Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional 2012 - 2021.
Polticas de inversin en servicios bsicos en el medio rural

Las polticas de inversin en servicios bsicos para el medio rural
han tomado fuerza con el incremento sostenido del presupuesto
pblico producto del crecimiento econmico. Tal como muestra
el estudio de Richard Webb18, las inversiones pblicas en servicios bsicos (en agua y saneamiento y electrificacin rural) y los
trabajos del Fondo de Inversin en Telecomunicaciones (FITEL)19,
Provas rural y Provas descentralizado, realizados en los ltimos
17
Los ministerios del Ambiente, Comercio Exterior y Turismo, Desarrollo e
Inclusin Social, Educacin, Salud, Produccin, entre otros, as como la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Red de Municipalidades Rurales del
Per (REMURPE) y la Convencin Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO).
18
Webb, Richard. Conexin y despegue rural. Lima: Instituto del Per (IdP) de la
Universidad de San Martn de Porres (USMP), 2013.
19
Ha intervenido hasta el 2012 en 13 500 localidades, mayormente rurales,
financiando servicios de telefona fija pblica, servicios mviles e internet.
305
diez aos, estn contribuyendo a generar un conjunto de dinmicas econmicas y sociales de desarrollo en el medio rural.
Producto del discurso de inclusin del gobierno actual este
tipo de inversiones se han visto reforzadas. En el ao 2012 se cre
el Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales (FONIE),
a cargo del Ministerio de Inclusin y Desarrollo Social (MIDIS),
como mecanismo para que los tres niveles de gobierno financien
proyectos de servicios de agua y saneamiento, electrificacin, telecomunicaciones y caminos vecinales, a ejecutarse en los distritos
rurales ms pobres del pas (de los quintiles I y II). El FONIE ha
focalizado su intervencin en 570 distritos y anunciado que se
contar con un presupuesto de S/. 600 millones para el ao 2013.
Tambin el 2012 se cre el Programa de Apoyo al Hbitat Rural
(Tambos), a cargo del Ministerio de Vivienda y Construccin, con
el objetivo de habilitar y poner en marcha centros de servicios de
infraestructura y de equipamiento complementarios a la unidad
habitacional en centros poblados con menos de 150 habitantes
ubicados a ms de 3000 m.s.n.m. y en zonas de la Amazona.
Para el ao 2013 se han programado 130 tambos, siendo la meta
construir 500 hasta el ao 2016.
Presupuesto pblico para la pequea agricultura

En esta parte presentamos el presupuesto total y las inversiones
para la pequea agricultura, describiendo su evolucin y caractersticas. Asimismo, alcanzamos informacin sobre las inversiones
en servicios bsicos para el sector rural. De este modo veremos
tanto los recursos pblicos asignados a promover la actividad
agropecuaria (de la que depende la seguridad alimentaria nacional), como aquellos para inversiones en servicios bsicos rurales
(vas rurales, electrificacin, saneamiento y telecomunicaciones).
El presupuesto pblico para la pequea agricultura ha sido
calculado descontando del presupuesto asignado a la funcin
306
agropecuaria los recursos de los cinco proyectos especiales de

irrigacin de la costa: Chira - Piura (Piura), Olmos - Tinajones
(Lambayeque), Chavimochic (La Libertad), Chinecas (Ancash) y
Majes Sihuas (Arequipa), porque dichas inversiones no benefician
a pequeos productores agropecuarios20.
El presupuesto institucional de apertura (PIA)

El presupuesto aprobado ao a ao por el Congreso de la Repblica expresa a qu sector o sectores quiere darle prioridad el
Poder Ejecutivo. En ese sentido veamos cmo ha evolucionado el
presupuesto para la pequea agricultura en el perodo 2008 - 2013.
Los datos del grfico n 1 muestran que el Presupuesto para la
Pequea Agricultura (PPA) en dicho perodo se mantiene prcticamente estancado, producindose un incremento significativo
recin el ao 2013.
En cuanto al peso relativo del PPA en el presupuesto nacional,
este disminuye entre el 2009 y el 2012 para recuperar el terreno
perdido recin el ao 2013, cuando aumenta de 2.4% a 2.9%. Estos
datos indican que la pequea agricultura no ha sido un sector
prioritario en el presupuesto y que recin el 2013 hay un cambio
que esperamos se mantenga en los prximos aos.
Respecto a la distribucin del presupuesto por niveles de gobierno, tenemos que los gobiernos subnacionales manejaron entre
el 54% y el 59% del PPA con una tendencia creciente, mientras
que el gobierno nacional tuvo entre el 46% y el 41% restante. En
el ao 2013, junto con el incremento presupuestal se produce una
recentralizacin del presupuesto por parte del gobierno nacional
cuyo peso aumenta a 45%.
20
Para mayor detalle sobre esta metodologa ver: Grupo Propuesta Ciudadana
(GPC). Polticas pblicas y presupuesto para la pequea agricultura. Reporte 4. Balance 2011.
Lima: GPC, 2013. Ver en: http://goo.gl/KyO9b
307
Grfico n 1
Evolucin del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)
para la pequea agricultura 2008 - 2013
(en millones de nuevos soles)
6.0%
3,200
2,800
5.0%
4.0%
2,000
s
millones de nuevos soles
2,400
3.0%
1,600
1,200
2.8%
2.9%
2.9%
2.5%
2.4%
2.4%
2.0%
800
1.0%
400
0
0.0%
2008
2009
2010
PIA PA
2011
2012
2013
% PIA PA / PIA Nacional
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) - Sistema Integrado de Administracin Financiera

(SIAF). Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).
En el periodo considerado el presupuesto de los gobiernos

regionales destinado a la pequea agricultura crece a una tasa
mayor (12%), seguida del gobierno nacional. Sin embargo, como
ya indicamos, el ao 2013 el presupuesto del gobierno nacional
crece fuertemente con la creacin del Fondo Mi Riego que ser
manejado desde el Ministerio de Agricultura. El impacto de este
fondo depender de la eficacia en su ejecucin que como veremos
no es buena.
Otra caracterstica del PPA es que est compuesto principalmente por recursos para financiar inversiones, en especial en los
gobiernos subnacionales. As, el 76% del PPA del 2012 se asign
a gastos de inversin y slo el 24% a gastos corrientes, proporcin
que se ha mantenido sin cambios significativos en los ltimos
cuatro aos.
308
Las principales fuentes que financian el PPA son los Recursos

determinados (canon y regalas) con 46% y los Recursos ordinarios
con 38%. Sobre el destino del gasto, vemos que el riego es el principal componente del PPA, seguido de otros como la promocin
agraria, la sanidad animal y vegetal y la innovacin agraria.
El gasto ejecutado para la pequea agricultura 2008 - 2012

El gasto realizado por los tres niveles de gobierno en pequea
agricultura no muestra una buena performance comparado con
otros sectores. Recin el ao 2012 se registra un crecimiento significativo de 35% con respecto al ao anterior. Los aos 2010 y
2011 muestran una reduccin del gasto respecto al ao previo, tal
como se muestra en el cuadro n 1.
Dicha performance se debe en parte a que el avance en la ejecucin del gasto no ha sido bueno. Entre el 2008 y el 2011 solo se
ejecut por debajo del 70% del presupuesto disponible. Recin el
ao 2012 mejora la eficacia de los tres niveles de gobierno logrando gastar el 77% del presupuesto utilizable. Cabe sealar que en
el perodo de anlisis se aprecia una tendencia a la mejora en la
ejecucin del gasto, pasando del 61% en 2008 al 77% en 2012, tal
como se muestra en el cuadro n 1.
Estos datos indican que cada ao se queda sin ejecutar un
porcentaje significativo del presupuesto nacional, generndose
los llamados saldos presupuestales. En consecuencia, una caracterstica del presupuesto pblico son las sustanciales modificaciones (incrementos) durante el ao, donde el presupuesto para
la pequea agricultura no escapa de esta regla. Por ejemplo, en el
ao 2012 la modificacin del presupuesto fue del orden del 59%
con respecto al presupuesto de apertura.
309
Cuadro n 1
Avance de ejecucin del Presupuesto Institucional
Modificado (PIM) para la pequea agricultura 2008 - 2012
2008
2009
2010
2011
2012
Presupuesto Institucional Modificado (PIM)
2940
3578
3393
3050
3674
Gasto devengado
1806
2256
2233
2091
2834
Avance de ejecucin
61%
63%
66%
69%
77%
Fuente: MEF - SIAF. Elaboracin: Grupo Propuesta Ciudadana.
En lo que atae a los gastos de inversin para la pequea

agricultura, estos muestran una tendencia de crecimiento modesto
hasta el 2011. Es el ao 2012 cuando el gasto de inversin da un
salto significativo llegando a S/.2027 millones. Es interesante constatar que el 75% de estos gastos (equivalente a S/. 1522 millones)
se destinan a proyectos de inversin de riego de diferente tipo,
siguindole en importancia los gastos agrupados en el programa
agrario (con S/. 634 millones), que incluyen gastos en sanidad
animal y sanidad vegetal, innovacin tecnolgica, gestin de
recursos hdricos, entre otros.
Un dato que merece resaltarse es que el 80% del presupuesto
de inversiones para la pequea agricultura est en manos de los
gobiernos subnacionales, siendo las municipalidades las que tienen el mayor peso con 48% del total.
Sin embargo, estos recursos estn relativamente concentrados en
pocas regiones. El 52.5% del total de dichas inversiones corresponde
a seis regiones, en su mayora receptoras de canon, presentadas a
continuacin segn su orden de importancia: Cusco, Ancash, Piura,
Ayacucho, Puno y Moquegua. El nivel de concentracin es mayor
en el presupuesto que manejan las municipalidades, pues ah el
64% del total est concentrado en seis departamentos.
310
De estos resultados podemos deducir que la dinmica de

las inversiones pblicas para la pequea agricultura tiene poca
relacin con las polticas nacionales del sector agrario. Tambin
podemos inferir que el fuerte peso que le asignan las municipalidades y los gobiernos regionales a las inversiones en riego
parece obedecer ms a decisiones locales21, en un contexto de
recursos presupuestales crecientes producto de las transferencias
del canon.
Grfico n 2
Gasto de inversin pblica total para la pequea agricultura
2008 - 2012
2200
2027
2000
1800
1565
1600
1400
1651
1522
1349
1200
1000
800
600
400
200
2008
2009
2010
2011
2012
21
En las municipalidades el Presupuesto Participativo influye en tales decisiones
de inversin.
311
Presupuesto de inversiones en servicios bsicos rurales

2008 - 2013
En el marco de las polticas de lucha contra la pobreza, el Estado
viene incrementando la asignacin de recursos pblicos para
financiar proyectos de inversin en servicios bsicos para poblaciones rurales22 y tambin para los programas sociales (Juntos,
Beca 18, Pensin 65). Las inversiones en servicios bsicos tienen
una tendencia de crecimiento sostenido, tal como lo muestra el
grafico n 3.
Entre el 2009 y el 2013 el presupuesto de inversiones en servicios bsicos aument en 121%, pasando de S/. 1758 millones
en 2009 a S/. 3889 millones en 2013, siendo el incremento del
ao 2013 el ms significativo con un aumento de 39% respecto al
ao anterior, lo que se explica principalmente por el presupuesto
asignado para saneamiento rural y vas rurales23.
La eficacia del gasto en los servicios bsicos es relativamente
baja entre el 2008 y el 2013, pues el porcentaje de avance del gasto
pasa del 60% el 2009 al 71% el 2012. Uno de los factores que explica
esta situacin son las modificaciones grandes en el presupuesto,
de 76% el ao 2011 y de 93% en el 2012. En este ltimo caso el
presupuesto modificado es casi el doble del que se aprueba en el
Congreso de la Repblica.
El gasto devengado muestra una tendencia irregular aunque
creciente, especialmente el ao 2012, cuando el gasto aumenta en
34% respecto al ao anterior (ver cuadro n 2). En el perodo (20082013) el gasto aument en 76%, lo que nos parece significativo.
22
En este concepto incluimos las inversiones en vas rurales y caminos de

herradura, electrificacin rural, agua y saneamiento y telecomunicaciones.
23
El presupuesto de saneamiento rural pas de S/. 402 millones el 2009 a
S/. 1824 el 2013, mientras que el de transportes -que incluye vas vecinales y caminos
de herradura- pas de S/. 957 millones el 2009 a S/. 1378 millones el 2013.
312
Grfico n 3
Evolucin del presupuesto de apertura (PIA)
para servicios bsicos* en zonas rurales 2008 - 2013
3889
4000
3500
3000
2500
2804
2547
2101
2000
1758
1771
2009
2010
1500
1000
500
0
2008
2011
2012
2013
*Los servicios bsicos incluyen: agua y saneamiento rural, vas vecinales, caminos de herradura,
servicios de telecomunicaciones y electrificacin rural.
Fuente: MEF-SIAF
Elaboracin Grupo Propuesta Ciudadana.
Cuadro n 2
Avance de ejecucin del presupuesto modificado (PIM)
para servicios bsicos* en zonas rurales 2008-2012
Ao
2008
2009
2010
2011
2012
Presupuesto Institucional Modificado (PIM)
3634
3550
4115
4487
5426
Gasto devengado
2186
2256
3037
2878
3857
Avance de ejecucin
60%
64%
74%
64%
71%
* Saneamiento rural, vas vecinales, caminos de herradura, servicios pblicos de telecomunicaciones

y energa en zonas rurales.
Fuente: MEF - SIAF
Elaboracin Grupo Propuesta Ciudadana.
313
A modo de conclusin
En el perodo de anlisis la pequea agricultura no ha sido
un sector prioritario en el presupuesto pblico, pues entre
el 2008 y el 2012 su peso relativo en el presupuesto nacional
disminuye, siendo recin en el ao 2013 cuando recupera terreno aumentando de 2.4% a 2.9%, producto principalmente
de la creacin del Fondo Mi Riego, cuya gestin estar a
cargo del Ministerio de Agricultura, lo que a su vez es una
seal de recentralizacin del presupuesto.
Los gobiernos subnacionales manejan entre el 54% y el 59%
del Presupuesto para la Pequea Agricultura (PPA), con
una tendencia creciente, mientras que el gobierno nacional
tuvo entre el 46% y el 41% restante. Este presupuesto est
compuesto principalmente por recursos para financiar inversiones, en especial en los gobiernos subnacionales donde
representan el 80% del total el 2012.
El gasto realizado por los tres niveles de gobierno en pequea agricultura no muestra una buena performance comparado con otros sectores. Recin el ao 2012 se registra un
crecimiento significativo de 35% con respecto al ao anterior, mientras que entre el 2010 y el 2011 el gasto realizado
disminuye respecto al ao 2009.
El 75% de las inversiones para la pequea agricultura se
destina a financiar proyectos de riego, los cuales estn
concentrados en pocas regiones, pues el 52.5% del total de
las inversiones corresponden a seis regiones en su mayora
receptoras de canon (Cusco, Ancash, Piura, Ayacucho, Puno
y Moquegua).
Estos resultados llevan a pensar que la dinmica de las
inversiones pblicas para la pequea agricultura tiene
poca relacin con las polticas nacionales del sector agrario.
Adems, podemos suponer que el fuerte peso que tienen
314
las inversiones en riego obedece a decisiones locales en un

contexto de recursos presupuestales crecientes producto de
las transferencias del canon.
Por otra parte, entre el 2009 y el 2013 el presupuesto de inversiones en servicios bsicos aument en 121% pasando de
S/. 1758 millones el 2009 a S/. 3889 millones el 2013, siendo
el ms significativo el incremento del ao 2013. Aun cuando
el gasto realizado avanza a menor ritmo, estas inversiones
estn generando impactos positivos en el medio rural. Esta
tendencia se vera fortalecida si el presupuesto del presente
ao se ejecuta en el mayor porcentaje posible, en particular
el referido al Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas
Rurales (FONIE).
El anuncio del reencuentro histrico con el Per rural se
diluye con la salida de Salomn Lerner Ghitis del gabinete
ministerial. Los ministros que lo sucedieron no retomaron
ni le dieron contenido a este anuncio que hacia especial referencia a la inclusin productiva de las poblaciones rurales
de la sierra y selva del pas.
Las propuestas de polticas contenidas en la Estrategia
Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004 y en el Plan
Estratgico Sectorial Multianual (PESEM) 2007 - 2011,
as como las vinculadas al desarrollo de capacidades
productivas en el medio rural, han tenido escaso grado
de implementacin. En el PESEM 2012 - 2016, aprobado
por el actual gobierno, se retoman algunos planteamientos
vinculados a la pequea agricultura. Sin embargo, ms
all del aumento presupuestal por el Fondo Mi Riego, las
propuestas de inclusin productiva todava no se concretan
ni desde AGRO RURAL ni desde el Fondo de Cooperacin
para el Desarrollo Social (FONCODES).
Economa verde, biocomercio y cambio climtico:

desafo de polticas
Alan Fairlie R.
Ante la preocupacin por el cambio climtico, la conservacin de

los recursos naturales y el desarrollo sostenible, se han gestado
una serie de nuevos conceptos y propuestas que buscan redefinir
las polticas y gestin ambiental en el comercio internacional.
Al respecto, la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU)
ha lanzado una propuesta sobre economa verde, mientras que
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) propuso el marco conceptual para un crecimiento
verde y desarrollo sostenible. De igual modo, la Conferencia de
las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo(UNCTAD, por
sus siglas en ingles) postul hace aos la nocin de biocomercio
(principios y criterios), mientras que el Banco Mundial propone
un crecimiento verde inclusivo.
De esta manera, el nuevo modelo de desarrollo, basado en la
economa verde y la sostenibilidad de los recursos econmicos,
sociales y ambientales, se est debatiendo a nivel mundial.
El cambio climtico y la economa verde han sido temas claves
durante la Cumbre de Kioto (realizada en diciembre de 1997), la
Cumbre de Ro+20 (realizada en junio del 2012) y en los distintos
foros internacionales que buscan proponer medidas y compromisos alternativos para disminuir las emisiones de carbono y la conservacin de la biodiversidad. Tanto pases de manera individual,
como diferentes bloques econmicos han desarrollado agendas
318
Economa verde, biocomercio y cambio climtico: desafo de polticas
ambientales implementado diferentes polticas que buscan lograr

los compromisos asumidos en los distintos foros sobre estos temas.
En Ro+20 los pases renovaron su compromiso en favor del
desarrollo sostenible y de la promocin de un futuro econmico,
social y ambientalmente sostenible. La erradicacin de la pobreza
es el mayor problema que afronta el mundo en la actualidad y
una condicin indispensable para este objetivo. Para lograr el tan
ansiado desarrollo sostenible se reconoce que debe promoverse
un crecimiento sostenido, inclusivo y equitativo, creando mayores
oportunidades para todos, reduciendo las desigualdades, mejorando los niveles de vida bsicos, impulsando el desarrollo social
equitativo y la inclusin1.
Como seala Pieiro2, la bioeconoma es un instrumento clave para poder hacer frente al cambio climtico y a los retos que
representa a la seguridad alimentaria. La creciente variabilidad
de fenmenos climticos provocada por el cambio climtico est
afectando la compleja relacin que existe entre la seguridad alimentaria y el comercio, creando nuevas dificultades y desafos. Por
otro lado, la seguridad alimentaria y el comercio son un objetivo
central de las polticas pblicas en casi todos los pases de Amrica Latina. Las errticas condiciones climticas estn afectando
el acceso a los principales commodities alimentarios. Pieiro indica
que la relacin entre la seguridad alimentaria, el comercio y el
cambio climtico se gesta a travs de la produccin agropecuaria.
En primer lugar, la seguridad alimentaria se ha afianzado,
en tiempos recientes, como un derecho universal. Segn la
Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura (FAO, por
1
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Ro+20: El Futuro que queremos.

Ro de Janeiro: ONU, 2012. Ver en: http://goo.gl/VUl7L
2
Pieiro, Martn. Las relaciones entre Seguridad Alimentaria, Cambio Climtico y
Comercio Internacional. Working Paper n 146. Buenos Aires: Red Latinoamericana
de Poltica Comercial (LATN, por sus siglas en ingles) - Instituto Interamericano de
Cooperacin para la Agricultura (IICA) - Secretara General Iberoamericana (SEGIB),
2011.
Alan Fairlie R.
319
sus siglas en ingls), dicho afianzamiento est asociado con cuatro

pilares: disponibilidad, acceso, utilizacin y estabilidad. El primer y
el cuarto pilar estn claramente asociados a la produccin agrcola
y al comercio, mientras que los otros dos estn determinados por
criterios tales como el nivel de ingresos de los consumidores y la
forma en que los alimentos son procesados y utilizados.
Los actuales problemas del cambio climtico afectan de forma negativa la produccin agropecuaria y consecuentemente la
seguridad alimentaria. Cabe destacar que la produccin agropecuaria, si bien es uno de los sectores productivos ms fuertemente
afectados por el cambio climtico, tambin lo afecta de manera
significativa.
Existen dos dimensiones en esta relacin: por un lado la agricultura debe adaptarse a las nuevas condiciones climticas, lo que
requerir de la migracin de la produccin de ciertos cultivos para
acompaar las nuevas condiciones agronmicas de ciertas regiones; el desarrollo de nuevas y mejores resistencias a los cambios
de temperatura, sequas e inundaciones de los principales cultivos
alimentarios; y el desarrollo de nuevas prcticas culturales que
sean ms efectivas en las nuevas condiciones climticas.
Por otro lado, es imprescindible un esfuerzo proyectado para
desarrollar prcticas culturales que resulten en una menor produccin de gas de efecto invernadero.
De acuerdo al grfico n. 1, la principal relacin de la seguridad
alimentaria con la agricultura y el comercio es a travs de la disponibilidad de alimentos (oferta) y, en cierta medida, la estabilidad, a
un precio razonable. Esto se logra a travs de la produccin nacional (agricultura) y por las importaciones (comercio internacional).
Adicionalmente, la flecha que va directamente de la agricultura
a la seguridad alimentaria representa las contribuciones que la
agricultura hace, en forma directa, a la seguridad alimentaria de
las comunidades rurales.
320
Grfico Nro. 1
Interrelaciones entre los tres temas de anlisis
ACCESO
Objetivo
SA
Emergencias
Oferta
y precios
S.A. Rural
1
Instrumentos
Bioeconoma
(Agricultura)
Adaptacin
Desestabilizador
Comercio
Mitigacin
2
Mitigacin
Cambio
climtico
Barreras verdes
Fuente: Pieiro, Martn. Las relaciones entre Seguridad Alimentaria, Cambio Climtico y Comercio
Internacional. Working Paper n 146.Buenos Aires: Red Latinoamericana de Poltica Comercial
(LATN, por sus siglas en ingles) - Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura
(IICA) - Secretara General Iberoamericana (SEGIB), 2011.
La relacin del cambio climtico con la agricultura es compleja

y tiene tres articulaciones importantes: en primer lugar, la agricultura es un gran generador de gases de efecto invernadero y por
lo tanto contribuye al calentamiento global. En segundo lugar, la
agricultura es afectada negativamente por el cambio climtico a
travs de las variaciones en la temperatura y la mayor variabilidad
de las precipitaciones, las que resultarn en una mayor frecuencia
de inundaciones y sequas, generando prdidas importantes y la
necesidad de estrategias de adaptacin a estas nuevas condiciones.
Finalmente, la agricultura no es solo la produccin de alimentos,
puesto que tiene implicancias para la produccin de biocombustibles en el uso de los recursos naturales agrcolas.
El biocomercio plantea un marco tico sobre la distribucin
justa de beneficios de los agentes productores y sobre la
Alan Fairlie R.
321
responsabilidad ambiental en relacin a los recursos de la

biodiversidad. Procura regular el comercio de productos de la
biodiversidad el cual es un sector dinmico y creciente. Asimismo,
los principios de biocomercio tienen enfoque de aplicacin sobre
toda una cadena de valor.
Es de considerar la creciente demanda por productos con valor agregado que siguen el principio el cuidado y uso sostenible
de los ecosistemas, adems que promueven la responsabilidad
social con las comunidades. Es as como brinda posibilidades
de desarrollo a los agricultores. Se reconoce de esta manera, la
relevancia de desarrollar un mercado nacional e internacional.
Hay un gran potencial de desarrollo de productos del biocomercio,
puesto que mercados internacionales como Estados Unidos (EE.UU.),
Alemania, Francia, Reino Unido e Italia demandan gran cantidad
de productos orgnicos.
El biocomercio ofrece beneficios y ventajas a los pequeos
productores, puesto que el potencial biolgico presenta nuevas
oportunidades para desarrollar lneas productivas y fortalecer la
oferta de bienes y servicios. Hay una tendencia mundial hacia el
consumo de productos que tengan caractersticas ecolgicas y que
compartan un mayor compromiso social, cultural y medioambiental impuesto por la creciente preocupacin por las consecuencias
del calentamiento global y el consumo humano.
Adems, Per es un pas megadiverso en trminos culturales
ambientales y biolgicos, estas caractersticas le brinda ventajas
para absorber la creciente demanda internacional. Pero, para
poder lograrlo, es necesaria la adecuada combinacin de estos
tres componentes para impulsar el gran potencial de negocios
sostenibles. Estos negocios son creados en el uso sostenible de la
biodiversidad local combinados con produccin ms limpia. Es de
mencionar tambin que el desarrollo de estas nuevas iniciativas
para estos negocios demanda de financiamiento, el que muchas
veces es difcil de obtener.
322
El desarrollo de los bionegocios representa alternativas para

dar mayor valor agregado a las exportaciones y desarrollar cadenas productivas que agreguen capital humano y conocimiento
de manera intensiva en perspectiva de una estrategia incluyente,
con el objetivo de reducir la pobreza y contribuir al desarrollo
sostenible. Por ello, de concretarse los principios de biocomercio
sobre el aprovechamiento de la biodiversidad, sera un excelente
medio de los pases con altas dotaciones de biodiversidad para
lograr el desarrollo sostenible.
Si bien el Per es uno de los pases con mayor biodiversidad
en el mundo, dos de los mayores problemas que enfrenta son la
desigualdad y los altos niveles de pobreza. En este sentido, el
biocomercio se convierte en un componente importante para la
economa verde, la que busca mejorar el bienestar humano y la
equidad social, mientras se reducen los riesgos ambientales y la
escasez ecolgica.
Existen diversos factores internos que dificultan el crecimiento
de los bionegocios, y por tanto impiden que el pas se beneficie
de las ventajas atribuidas al sistema de biocomercio, como la
falta de conocimiento general sobre el tema, por ende, ausencia
de investigacin interna. Tambin, hay una escasa atraccin econmica para participar en el sistema por parte de asociaciones de
productores y empresas, problemas con el abastecimiento de la
materia prima, falta de una reglamentacin interna adecuada para
el funcionamiento del sector, falta de fomento de otras opciones
de bionegocios y restriccin del mbito de intervencin, ausencia de estndares concretos econmicos, sociales y ambientales
de cumplimiento del biocomercio y ausencia de una poltica
orientada al desarrollo rural basado en el aprovechamiento de la
biodiversidad3.
3
Fairlie, Alan. Biocomercio en el Per: experiencias y propuestas. Lima: Pontificia
Universidad Catlica del Per (PUCP) - LATN, 2010.
Alan Fairlie R.
323
Por estos motivos se requiere incentivar al sector privado

a invertir en la generacin de nuevos conocimientos y tcnicas
para lograr un mejor desempeo, ya que la mayor debilidad es
el financiamiento pblico y privado.
Las decisiones de poltica de apoyar al sector rural influyen
en las posibilidades de xito del biocomercio como propuesta de
desarrollo sostenible. De esta manera, concertar una estrategia
desde el Estado puede significar la rplica y mayor dinmica de
los casos de xito.
De desarrollarse el sistema de biocomercio en el Per mediante
los bionegocios sera ventajoso, puesto que ayudara a disminuir la
pobreza y a conservar los recursos. Cabe recalcar que la mayora
de los recursos de la biodiversidad se encuentran precisamente
en aquellos lugares donde los niveles de pobreza son sumamente
altos. Por tanto, promover los bionegocios puede cumplir el triple
objetivo de disminuir la pobreza, conservar el medioambiente y
generar retornos a aquellos agentes dispuestos a invertir.
Por otro lado, podra pensarse en los productos nativos, (como
granos andinos) experiencias exitosas en biocomercio que existen
en la agricultura y otros campos afines, y evaluar las posibilidades de replicar esas experiencias, implementando los respectivos
procesos de capacitacin.
As mismo, se debe promover una participacin ms amplia
de asociaciones de productores, cooperativas y otros, en investigacin y desarrollo (I+D) y en procesos regulatorios que les
permitan entender y tomar decisiones acertadas por ellos mismos,
en coordinacin no solo desde el gobierno nacional, sino tambin
a nivel regional y local. Igualmente, es necesario involucrar en
estos esfuerzos a los actores relevantes del sector privado, de la
sociedad civil y de la cooperacin internacional.
Estos temas constituyen un desafo monumental para pases
como el Per, pues este tiene una extraordinaria variedad
de recursos vivos y ecosistemas, recursos que conforman la
324
biodiversidad peruana, que nos coloca dentro de los pases ms

diversos de recursos genticos del mundo.
El Ministerio del Ambiente (MINAM) ha presentado hace
poco la Agenda Nacional de Accin Ambiental - AgendAmbiente
Per 2013 - 20144, una agenda ambiental que contiene propuestas
a nivel institucional en los campos de la biodiversidad, cambio
climtico, recursos hdricos y sobre la calidad ambiental.
Las polticas de esta hoja de ruta han sido establecidas en
lnea a las preferencias en poltica pblica, sobre todo con el Plan
Bicentenario Per 2021, la Poltica Nacional del Ambiente, el Plan
Nacional de Accin Ambiental y con los resultados de la Comisin
Multisectorial Ambiental. Asimismo, hay iniciativas de provincias,
como Lima y en Loreto donde se han gestado agendas ambientales
municipales. Hay regiones donde el tema es prioritario y tienen
diversos logros, como en San Martn.
Por estos motivos podemos decir que el Per no es ajeno a este
proceso de cambio y que la gestin ambiental del pas est en un
perodo de fortalecimiento, en el que se est edificando una nueva
institucionalidad en certificacin. Prueba de ello es la creacin del
Servicio Nacional de Certificacin Ambiental para las Inversiones
Sostenibles (SENACE) y el fortalecimiento del Organismo de Fiscalizacin Ambiental (OEFA). De esta forma se estn generando
instrumentos de gestin ambiental, los cuales deben ajustarse a
la normatividad legal.
Sin embargo, la transicin hacia una economa verde exige
esfuerzos sustanciales y la actuacin de todos los segmentos y
actores de la sociedad, en particular de los gobiernos, el sector
privado y acadmico. Por parte de los gobiernos, se requiere que
sea nivelado el campo de accin para los productos ms verdes por
medio de la eliminacin de los incentivos perversos, la revisin de
4
Ministerio del Ambiente (MINAM). AngendAmbiente Per 2013-2014. Lima:
MINAM, 2013.
Alan Fairlie R.
325
polticas y de incentivos, y el fortalecimiento de la infraestructura

de mercado.
Por parte del sector privado, es preciso que se reaccione a esas
reformas de polticas a travs de crecientes financiamientos, as
como de construccin de habilidades y capacidades de innovacin
para aprovechar las oportunidades de una economa verde.
El sector acadmico debe contribuir con investigacin bsica
y aplicada que sea funcional al desarrollo de la agenda nacional
planteada, as como con la promocin de la interaccin y confluencia de posiciones y acciones.
El Per es un pas que cuenta con gran disponibilidad de
recursos naturales y biodiversidad, por lo que tiene excelentes
posibilidades de dirigirse hacia una economa verde, mediante
la promocin del intercambio de experiencias y cooperacin
multisectorial.
Los desafos de las polticas domsticas se centran en el desarrollo de infraestructura en reas rurales y en polticas de fomento
de inversiones que impliquen mayor suministro y eficiencia en
el uso del agua, as como en el mejoramiento de los servicios de
saneamiento en la gestin de recursos pesqueros. Todas ellas
acciones mediante las cuales las polticas pblicas involucren e
incentiven el biocomercio.
En resumen, se trata de generar mecanismos para cumplir con
las grandes necesidades para ampliar la produccin de productos
de la biodiversidad de forma sostenible, las cuales son: ampliar la
capacidad productiva, generar acceso y promocin de mercado;
y generar el marco poltico adecuado.
La tarea no es fcil, no solo por problemas internos. A nivel
internacional se encuentran las crecientes restricciones al comercio, las cuales implementadas siguiendo un esquema de polticas
de preservacin ambiental, puede constituir un proteccionismo
ambiental. El desafo es armonizar las polticas ambientales con
las polticas de desarrollo, que las polticas ambientales lleven
326
al uso sustentable de los recursos naturales y a reducir la contaminacin.

Implementar un marco institucional en el cual se proteja la generacin de nuevos conocimientos y se resguarde la biodiversidad
que posee el Per (teniendo en cuenta los derechos de propiedad
intelectual), implica un consenso nacional y un compromiso de
largo plazo sobre la estrategia de desarrollo del pas5.
5
Sobre el tema de biodiversidad en el Per vase: Brack, Antonio. La biodiversidad
del Per y su importancia estratgica http://goo.gl/rO6V8; Comunidad Andina (CAN).
Agenda Ambiental Andina 2012 - 2016. Lima: CAN, 2012; y el portal web del Ministerio
de Agricultura http://goo.gl/UFXdN
Hacia un balance de la gestin del agua:

explotacin de un recurso natural o gestin
sostenible de un bien comn?*
Andrs Alencastre C.
El agua en el Per
El Per tiene una superficie de 1 285 215.60 km y una poblacin
estimada al 2011 de 29 461 900 habitantes. Sus caractersticas fsicas
centrales pueden ser atribuidas, entre otras razones, a la presencia de la cordillera de los Andes (que recorre de sur a norte todo
el pas), a la corriente fra peruana y a su ubicacin en Amrica
del Sur y el planeta. Esas caractersticas son determinantes para
la conformacin de las tres grandes cuencas nacionales: la del
Amazonas - Atlntico, la del Pacfico y la cuenca endorreica1 del
Lago Titicaca. Se calcula que en estas tres vertientes hidrogrficas
el volumen de agua anual promedio es de 2 046 287 Mm3, los que
se distribuyen y aprovechan de manera desigual. A la vertiente
del Atlntico le corresponde el 97.7% del volumen, albergando
al 30% de la poblacin que genera el 17.6% del Producto Bruto
Interno (PBI); el 0.5% del agua se encuentra en la vertiente del
Lago Titicaca, con el 5% de la poblacin que genera el 2% del PBI;
y el restante 1.8% de toda el agua se encuentra en la vertiente del
* En la ley n 29338 (Ley de Recursos Hdricos) y en su aplicacin, se habla
indistintamente de ambos conceptos, de all nuestro inters por presentar un
razonamiento que indique las diferencias y abogue por la segunda alternativa.
1
el mar.
Una cuenca endorreica es un rea en la que el agua no tiene salida fluvial hacia
330
Hacia un balance de la gestin del agua
Pacfico, en donde se concentra el 65% de la poblacin que produce

el 80.4% del PBI2.
El marco normativo de la gestin del agua

En el Per, la manera en como se administra el agua se ha desarrollado de esta forma por una secuencia de procesos histricos
complejos y por el correspondiente marco normativo de regulacin
del uso y aprovechamiento del agua que se ha ido presentado en
distintas pocas. As tenemos que el Cdigo de Aguas de 1902
en lo central determinaba que el lquido elemento perteneca al
dueo de las tierras donde se ubicaban las fuentes de agua. 67
aos despus, con el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas
Armadas, se da el decreto ley n 17752 (Ley General de Aguas)
de 1969, donde se determina que las aguas pertenecen a la nacin
peruana y que el Estado las administra. Posteriormente, con el
decreto legislativo n 653 (Ley de Promocin de las Inversiones
en el Sector Agrario) de 1991, que deroga la Ley de Reforma
Agraria (ley n 17716), se inici la instauracin del nuevo modelo
de organizacin del Estado, donde se le limita a solo promover la
actividad de los grandes agentes econmicos y dentro del marco
de una economa de mercado3.
Este ltimo marco normativo permita que diversos sectores
de la administracin pblica (ocho ministerios, la Presidencia
del Consejo de Ministros y diversas entidades subsectoriales4),
2
Autoridad Nacional del Agua (ANA). Plan Estratgico Institucional 2011 - 2015.
Lima: ANA, 2011.
3
Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). Legislacin Agraria. Una dcada
de cambios. La Revista Agraria, n 10. Lima: CEPES, 1999, pp 8-9.
4
Del Ministerio de Agricultura (Intendencia de Recursos Hdricos - Administraciones Tcnicas de los Distritos de Riego en los mbitos departamentales - ex-INRENA
- Proyectos Especiales del Instituto Nacional de Desarrollo - Programa Subsectorial de
Irrigaciones - Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas y Conservacin
de Suelos); del Ministerio de Salud (Direccin General de Salud Ambiental); del Ministerio de Turismo y Comercio Exterior (Direccin de Medio Ambiente y Desarrollo);
Andrs Alencastre C.
331
con sus propias reglas de funcionamiento, tuvieran competencias y facultades relacionadas a la gestin del agua.
Esta dispersin de entidades pblicas con capacidad de decisin sobre diversos aspectos sectoriales de la gestin del agua,
plantear la urgencia de contar con una nica autoridad pblica
que asuma la administracin de ese elemento, pero desde un
enfoque integral. Luego de muchas iniciativas y proyectos tanto
pblicos (del Poder Ejecutivo y del parlamento nacional) como
de la sociedad civil, actualmente se cuenta con el ordenamiento
jurdico siguiente:
2008. Decreto Legislativo n 997 - Ley de Organizacin y
Funciones del Ministerio de Agricultura. Con esta ley se
crea la Autoridad Nacional del Agua.
2009. Ley n 29338 - Ley de Recursos Hdricos (LRH). Con
esta ley se busca regular el uso y gestin integrada del
agua, para lo cual se crea el Sistema Nacional de Gestin
de los Recursos Hdricos (SNGRH) como parte del Sistema
Nacional de Gestin Ambiental. Tambin con esta ley se
reconoce a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) como
ente rector y autoridad tcnico - normativa; se reconoce a
las organizaciones de usuarios en la gestin multisectorial
y planificada de los recursos hdricos, desde los mbitos de
cuencas; se define las condiciones para los derechos de uso
de agua para garantizar seguridad jurdica a los usuarios; y
se define las instancias administrativas en materia de aguas,
otorgando facultades sancionadoras y coactivas.
del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Proyectos Especiales del Fondo de

Cooperacin para el Desarrollo Social); del Ministerio de Vivienda, Construccin y
Saneamiento (Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural); del Ministerio de la
Produccin (Acuicultura); del Ministerio de Energa y Minas; del Ministerio de Defensa
(Capitanas y Guardacostas Fluviales y Martimas); y de la Presidencia del Consejo de
Ministros (Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento - Concejo Nacional
del Ambiente - Instituto Nacional de Defensa Civil).
332
2010. Decreto Supremo n 001-2010-AG - Reglamento de la

Ley n 29338.
2010. Decreto Supremo n 006-2010-AG - Reglamento de
Organizacin y Funciones de la Autoridad Nacional del
Agua.
Asimismo, en la medida que diversos ministerios, gobiernos
regionales y municipales necesariamente participan en la gestin
de los recursos hdricos del pas, la Ley de Recursos Hdricos dispone que cada uno de ellos debe adecuarse a dicha ley.
La institucionalidad actual de la gestin del agua

El actual ordenamiento institucional dispone la conformacin del
Sistema Nacional de Gestin de los Recursos Hdricos (SNGRH);
de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), con sus dos niveles
de organismos desconcentrados: 14 Autoridades Administrativas
del Agua (AAA) y 71 Administraciones Locales de Agua (ALA);
y de la creacin de los Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca
(CRHC).
A la fecha, el sistema en su conjunto avanza lento y con notorias insuficiencias de implementacin, mostrando adems debilidades en su funcionamiento, pese a los esfuerzos que se vienen
desarrollando desde la ANA.
A pesar de que la ANA se cre en marzo del 2008, recin comienza sus funciones en enero del 2009. De esa fecha a mayo del
2013, la ANA ha tenido 5 jefaturas, siendo la actual la que ms ha
durado (22 meses). Recin el 2012 se ha completado la conformacin de las 14 AAA, mientras que las 71 ALA an se encuentran
en procesos de afinar su demarcacin, pues se conformaron sobre
la base de las jurisdicciones de las Administraciones Tcnicas de
los Distritos de Riego (ATDR) anteriores.
Andrs Alencastre C.
333
Para la conformacin de los CRHC se decidi comenzar con

una experiencia piloto, el Proyecto de Modernizacin de la
Gestin de los Recursos Hdricos (PMGRH), con financiamiento
del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID). Sin embargo, luego de varios aos de aprobado e iniciado,
recin se ha logrado conformar los CRHC de Tumbes - Zarumilla,
Chira - Piura, Chancay - Lambayeque, Chancay - Huaral y Chili,
estando pendiente el de Locumba - Sama - Caplina. Existen tambin procesos iniciados y con avances diferenciados en las cuencas
de Jequetepeque, Santa, Ica - Alto Pampas y Tambo - Moquegua.
El caso de la cuenca del ro Pampas nace de un compromiso del
gobierno central con los gobiernos regionales de Apurmac, Ayacucho y Huancavelica. Otro caso es el proceso de las 3 cuencas de
Lima: CHIRIL (Chilln, Rmac y Lurn), que nace por el acuerdo
de la ANA con los gobiernos regionales de Lima Provincias; El
Callao; y la Municipalidad de Lima Metropolitana.
As tenemos 12 experiencias de CRHC en curso hasta el 2015,
sin determinar an el nmero de CRHC a conformar, pensando
que existen 159 cuencas hidrogrficas identificadas con el mtodo
Pfafstetter.
Procesos relevantes relacionados a la gestin del agua

Teniendo en cuenta que casi todos los procesos de la naturaleza
y la sociedad se encuentran interrelacionados con la gestin del
agua, cuatro de ellos nos parecen relevantes:
a) El cambio climtico global. Sus efectos se estn haciendo
sentir desde hace algn tiempo registrndose el retroceso
de los glaciares, el incremento de los eventos climticos
extremos, el incremento de la irregularidad y variabilidad
climtica local y los comportamientos de los eventos de El
Nio y La Nia que inciden en los caudales estacionales y
temporales de las lluvias.
334
b) La expansin de las actividades extractivas en general

(minera formal e informal, hidrocarburos y forestal). Estas
tienen una fuerte incidencia sobre la calidad de las aguas
y el deterioro ambiental de los ecosistemas que afectan
el comportamiento del ciclo del agua en las cuencas del
pas, en su uso y aprovechamiento. Las implicancias de la
cobertura geogrfica de estas actividades (26 millones de
hectreas -casi 20% del pas- en minera formal)5, an no se
han interpretado y cuantificado en toda sus dimensiones
territoriales. Ha prevalecido un razonamiento de valorizacin econmica referida a la recaudacin apropiada por el
Estado para el financiamiento del presupuesto pblico con
el canon de estas actividades. Durante 20 aos de expansin minera a diferentes ritmos le ha correspondido similar
comportamiento el nmero de conflictos socioambientales
relacionados al agua, de forma particular a la calidad de
esta. De los 175 conflictos registrados en abril del 2013, 154
son de naturaleza socioambiental. De ellos, 112 casos corresponde a conflictos relacionados a la actividad minera,
20 a las actividades hidrocarburferas, 8 a las actividades
hidroenergticas y 4 a la actividad forestal6.
c) La evidente situacin deficitaria de agua y saneamiento
existente en los casi 98 011 poblados7 que demandan la
instalacin y mejoramiento de estos servicios. Consideramos 585 centros urbanos y 97 426 centros poblados
rurales: 16 330 poblados rurales de la selva, 70 323 de la
5
De Echave, Jos y Diez, Alejandro. Ms all de Conga. Lima: Red Peruana por
una Globalizacin con Equidad (RedGE), 2013.
6
Adjunta para la Prevencin de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. Reporte
Mensual de Conflictos Sociales n 110. Lima: Defensora del Pueblo, 2013.
7
Arroyo, Roberto. Redes de gestin urbano-rurales. Seminario Internacional
Descentralizacin y Territorio. Lima: Secretara de Descentralizacin de la Presidencia
del Consejo de Ministros (PCM), 2011. Ver en: http://goo.gl/iM1pd
Andrs Alencastre C.
335
sierra y 10 773 de la costa. Adems de requerir inversin

en infraestructura, se deber definir las fuentes de agua y
los ambientes de evacuacin de las aguas servidas.
d) Persistencia de la situacin de pobreza. El Per para el
2011 tena una poblacin de 29 549 5178 habitantes, con
un ingreso anual per cpita de 60189 dlares, pero con un
ndice de Desarrollo Humano (IDH) de 0.72510 y un ndice
Gini de 0.53, lo que significa la existencia de marcadas
desigualdades, pues cerca del 35% de la poblacin se
encontraba en situacin de pobreza y el 16% en extrema
pobreza. Ello constata adems que menos del 10% de la
poblacin recibe ms del 40% del total de la renta, lo que
refleja el hecho que la mayora no ha tenido acceso a oportunidades suficientes para mejorar su calidad de vida. A
pesar de un aumento sustancial de la riqueza nacional en
los ltimos aos, pregonada como una exitosa opcin por
la actividad extractiva, an se mantiene lenta la reduccin
de la pobreza.
Las tensiones entre la accin pblica y las necesidades

de gestin sostenible del agua
Nadie puede discutir los enormes esfuerzos que realiza todo el
aparato estatal dirigidos por la ANA. El personal de todas sus
instancias se moviliza incansablemente procurando alcanzar sus
metas. Sin embargo, an son pocos e insuficientes los resultados.
8
Index Mundi. Per. Perfil poblacin 2012. Consultado el 23 de abril del 2013.
Ver en: http://goo.gl/dmZPf
9
Banco Mundial. BIP per cpita. Washington D.C.: Banco Mundial, 2013. Ver en:
http://goo.gl/EWdPf
10
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre
Desarrollo Humano 2011. New York: PNUD, 2011. Ver en: http://goo.gl/FLTVJ
336
En el 2003, el Programa Gestin Social del Agua y el Ambiente

en Cuencas (GSAAC) identific como problemtica de la gestin
del agua los siguientes puntos:
La carencia de disponibilidad de informacin accesible sobre
cuencas a nivel nacional.
Las debilidades institucionales a nivel nacional, regional y
local tanto de la gestin pblica como de la gestin social de
usuarios y actores privados, sumado a la baja articulacin
entre ellas.
La inexistencia de recursos para inversiones integrales en
cuencas.
La dbil aplicacin e implementacin de los conceptos, principios y lineamientos de gestin integrada del agua en cuencas
y, ms bien, la persistencia en la ejecucin de obras puntuales,
dispersas e inconexas de infraestructura a nivel local.
El escaso desarrollo de polticas, normas e instrumentos
para la gestin integral del agua desde las cuencas.
Una dbil produccin de conocimientos y flujo de informaciones relacionadas a la gestin interinstitucional y
articulada del agua en cuencas.
Es indudable que se ha avanzado en trminos de la estructuracin de la institucionalidad de la ANA, tal como se ha sealado, pero tambin es cierto que, respecto de los cuatro procesos
mencionados como relevantes, las polticas sobre la gestin del
agua se muestran seriamente deficitarias. Sin duda, la seguridad
hdrica, el clima y la pobreza rural estn intrnsecamente ligados.
Casi dos tercios de la produccin de alimentos de origen agrcola
la realizan pequeos productores andinos y amaznicos. En buena medida es all donde radica la seguridad alimentaria del pas.
Paradjicamente, en aquellos lugares donde existe una mayor
densidad de pequea agricultura, la incidencia de la pobreza y la
desnutricin infantil sigue siendo grande.
Andrs Alencastre C.
337
Esto es considerado, con sus propios trminos, en las evaluaciones que se realizan tanto en la ANA como en los CRHC.
Se reconoce que () existe una crisis de gobernabilidad del
agua an no resuelta, a pesar de existir una nueva ley de aguas,
Ley 29338, Ley de Recursos Hdricos, cuya promulgacin y
reglamentacin apunta hacia un buen gobierno del agua. Los
factores que configuran el problema de gobernabilidad del agua
en el Per son mltiples:
Carencias o fallas en el marco legal y normativo.
Escasa participacin de la poblacin local, comunidades
campesinas y comunidades nativas.
Corrupcin y falta de transparencia en el aparato del Estado.
Prevalencia de criterios polticos y de intereses de grupos
de poder en la toma de decisiones de las instituciones del
Estado.
Paralelismo y falta de coordinacin entre instituciones y
sectores del Estado.
Debilidad institucional de la Autoridad Nacional del Agua.
Escaso acceso al agua por parte de un amplio sector de la
poblacin.
Desconfianza de usuarios y actores sociales sobre el accionar
del Gobierno Nacional, las leyes y el aparato del Estado, en
la percepcin de que no responden a sus mnimas expectativas.
Escasa conciencia ambiental ciudadana y falta de Cultura
del Agua11.
11
Bentez Agero, Jorge. Polticas de recursos hdricos en el Per en relacin a la
conservacin y proteccin a las zonas productoras del agua. Foro Internacional: Conservacin
y Proteccin de Zonas Productoras de Agua y Cabeceras de Cuenca. IV Conferencia
temtica. Lima: Autoridad Nacional del Agua, 2012. Ver en: http://goo.gl/KpTIm
338
A ello le aadira la ausencia total de los empresarios y agentes

privados, salvo algunas excepciones motivadas focalizadamente
por intereses concretos y de corto plazo.
Este contraste entre los avances y los resultados en la gestin
del agua muestra que algo est fallando, que algo es necesario
ajustar. En la actualidad, esa crisis de gobernabilidad a la que
se refiere Bentez de la ANA es coincidente con la afirmacin de
que el origen de la escasez de agua en el mundo no se produce por
razones fsicas, sino por motivos socioeconmicos directamente
relacionados al poder de mantener las asimetras en todas sus
dimensiones.
Las tensiones entre la gestin del agua como recurso

natural y el agua como bien comn
De un lado vemos que todos los esfuerzos se basan en la preocupacin por lograr la gestin del agua en su limitado y parcial
contenido de recurso natural. La actual cultura organizacional,
que an es hegemnica, puede ser caracterizada como vertical,
autoritaria y centralista, lo que no tiene nada que ver con la
calidad de las personas, sino ms bien con el enfoque conceptual
de que es normal realizar una administracin de arriba hacia
abajo, que no comulga mucho con el reconocimiento, el dilogo
y el derecho participativo de todos los grupos sociales involucrados. Se concibe que las decisiones provienen de un centro infalible
que piensa por todos. Sus instrumentos de gestin reproducen el
orden piramidal donde la autoridad se relaciona de manera lineal
y mltiple, uno por uno, con cada una de las personas (usuario),
grupos u organizaciones existentes en su mbito jurisdiccional.
De esa manera se fortalece la discrecionalidad de la autoridad
y se recrean las asimetras expresadas en la prevalencia de criterios polticos y de intereses de grupos de poder en la toma de
decisiones de las instituciones del Estado. La dimensin fsica y
Andrs Alencastre C.
339
predominantemente econmica que el agua contiene constituye

toda la preocupacin. El agua es un recurso que ingresa al proceso productivo como un insumo ms. Por ello resulta normal
asumir que la gestin del agua se realiza desde las jurisdicciones
poltico administrativas y/o asumir a los recientes CRHC como
una nueva jurisdiccin.
Si insistimos en que el problema no radica en la escasez del
agua sino en lo organizacional, entonces es necesario construir e
implementar un paradigma organizacional alternativo basado en
el conocimiento y la concertacin, un nuevo modelo de gestin
que sea ms deliberativo, ejecutivo y operativo, simultnea y articuladamente, en donde la autoridad asumir el rol de liderazgo
del proyecto concertado. Bajo este enfoque, la institucionalidad,
su estructura e instrumentos promovern procesos participativos, horizontales y descentralizados. Desde esta perspectiva el
agua ser gestionada en su plena y compleja condicin de bien
comn: comn a los procesos de la naturaleza, los ecosistemas y
la megadiversidad biolgica; al conocimiento local y general del
ciclo del agua; a los diversos usos y mltiples usuarios sociales
de cada uso; a la equidad de relaciones de gnero y expectativas
generacionales; a la continuidad y trascendencia temporal; y a las
connotaciones de la diversidad cultural.
Durante 20 aos han aparecido y desaparecido iniciativas en
esta direccin. Muchas movilizaciones sociales han tenido, en el
fondo, aspiraciones de esa naturaleza: ser escuchados y reconocidos. Actualmente existen experiencias, con diferentes grados
de desarrollo, que se orientan hacia la gestin del agua como un
bien comn. Nos referimos a los llamados Comits de Gestin
de Cuenca entrelazados con las mancomunidades municipales
de cuenca, como por ejemplo en Cumbaza y Laguna El Sauce (en
San Martn), en La Gallega (en el Alto Piura), en Alto San Juan (en
Castrovirreyna - Chincha) y en Santo Toms (en Cusco). Estas son
experiencias impulsadas desde las comunidades, en acuerdo con
340
municipalidades y gobiernos regionales, que an se encuentran

aisladas y que no alcanzan a configurarse en focos que conciten
la atencin central y sistemtica de las decisiones de polticas
pblicas.
Aqu, haciendo un parntesis, considero conveniente reflexionar sobre el concepto de territorio, entendido como una
construccin social - cultural dinmica y compleja de cambios e
intercambios recprocos entre sociedad y naturaleza12. Tambin es
importante entender y reconocer al Per como pas de montaas
en Amrica del Sur, que presenta () particularidades fsicas y
sociales que se expresan en una heterogeneidad geogrfica; diversidad biolgica, dispersin de los espacios tiles, variabilidad
climtica, fragilidad de los ecosistemas y una inestabilidad geolgica y, simultneamente, la existencia de una diversidad cultural,
lingstica y tnica13. Con estas caractersticas, el Per ingresa y se
hace parte del conjunto de procesos globales de cambio climtico,
globalizacin de la economa, reformas del Estado, crecimiento
demogrfico y ampliacin de la informacin y comunicaciones.
En su tiempo y contexto, estas particularidades fsicas y sociales fueron, a lo largo de 10 mil aos de historia prehispnica,
comprendidas e incorporadas en el tinku de una gran cultura andina, realizando transformaciones monumentales y simples que
permitieron el desarrollo de un vasto conocimiento, de mltiples
aplicaciones y respuestas, de tecnologas sociales y herramientas
idneas para cada una de las situaciones14.
12
Alencastre, Andrs. El concepto territorio en la gestin del agua. Lecturas de
apoyo del Curso Nacional de Facilitadores del Programa Gestin Social del Agua y
el Ambiente en Cuencas (GSAAC). Lima: Asociacin Civil para la Gestin del Agua
en Cuencas (AGUA-C), 2005.
13
Amat y Len, Carlos. Sistemas integrados y la gestin social del agua en cuenca. Foro
Internacional: Conservacin y Proteccin de Zonas Productoras de Agua y Cabeceras
de Cuenca. IV Conferencia Magistral. Lima: PAS Andino, 2012. Ver en: http://goo.
gl/7a2ok
14
Alencastre, Andrs. Las Amunas y la construccin del territorio. Simposio
Patrimonio cultural del agua: ciencia, tecnologa y tradiciones milenarias. Lima: Comit
Andrs Alencastre C.
341
Lo que ya est hecho y lo que est por hacerse

Es evidente que se ha avanzado mucho en dotarse de respuestas
para alcanzar estndares adecuados de gestin integral de los
recursos hdricos y que se debe capitalizar e institucionalizar todo
lo avanzado. Sin embargo, estos avances son insuficientes para
los requerimientos y exigencias que vienen desde las poblaciones
que aspiran a una mejor calidad de vida. Por ello es importante
completar la figura y tener una mirada ms amplia, holstica dira
un filsofo.
Si aplicamos una estrategia que denomino de tenaza, ya
se estara cumpliendo con la funcin de la pieza de arriba que se
dirige hacia abajo, que corresponde a la conformacin del andamiaje normativo - organizacional que tiene sus roles y funciones,
pero que es necesario trabajar por el funcionamiento de la pieza de
abajo. Nos referimos a reconocer e institucionalizar las iniciativas,
experiencias y conocimientos que brotan desde las microcuencas
en sus dinmicas locales.
Esto significa que los CRHC deben continuar madurando,
pero de una manera ms completa, es decir, reforzndose y apoyndose, simultnea y complementariamente, en las experiencias
que brotan desde las unidades hidrogrficas locales que la conforman. Esta decisin de poltica generar nuevas interacciones ms
visibles y explcitas entre los grupos de inters y el ambiente, de
las que brotar la temtica concreta de la gestin del agua como
bien comn.
Recogiendo las experiencias en curso y asumiendo la gestin
social del agua como bien comn, presento provocadoramente
una secuencia de decisiones de polticas pblicas nacionales y regionales para cristalizar una institucionalidad ms completa para
la gestin del desarrollo territorial y el agua desde las cuencas.
Peruano del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS Per), 2011.
342
Se debe tomar la decisin de:

1. Organizar el territorio regional por cuencas (marcar la relacin con las Autoridades Administrativas del Agua -AAA- y
las Administraciones Locales de Agua -ALA-).
2. Promover la creacin de mancomunidades municipales y
comunales por cuencas.
3. Formular los planes de desarrollo concertados por cuencas
y desde las cuencas tributarias.
4. Promover la conformacin de organismos de gestin desde
las cuencas tributarias, as como la estructura organizativa,
instrumentos de gestin, los planes (Plan de Gestin de los
Recursos Hdricos -PGRH-, Plan de Ordenamiento Territorial -POT-, planes de inversin y planes financieros) y los
presupuestos.
5. Articular los planes de gestin regional, provincial y distrital
con los planes de cuencas y cuencas tributarias. Decisin
vinculante. Coherencia entre los planes de desarrollo. Cerrar la tenaza.
6. Instalar estaciones hidrometeorolgicas y planes de monitoreo participativo que sustenten las decisiones de gestin
del agua en cuencas y cuencas tributarias articuladas a los
sistemas de informacin regional y nacional, de modo que
generen confianza entre los grupos de inters basados en
el conocimiento local.
7. Instaurar el presupuesto territorial de las cuencas y cuencas
tributarias.
8. Promover los comits de gestin de cuencas tributarias para
fortalecer los Consejos de Recursos Hdricos de Cuenca
(CRHC).
Esta perspectiva incidira no solo en la fragmentacin y en la
compartimentalizacin existente entre los niveles de gobierno,
sino que relacionara la visin integral y la sectorial, poniendo
Andrs Alencastre C.
343
nfasis en la importancia de ambas y en el papel que podran

desempear como instancias locales e interinstitucionales para
controversias y conflictos. Los representantes de actividades econmicas, urbanas y rurales, participaran mejor en la gestin del
agua y se generaran sinergias en torno a la visin concertada de
desarrollo. De esta manera, la corresponsabilidad y la ciudadana
brotaran desde abajo.

Gissela Ottone C.
Cmo se define la seguridad alimentaria

y la inseguridad alimentaria
El concepto y entendimiento de la seguridad alimentaria ha ido
incorporando dimensiones en estas ltimas cuatro dcadas, lo
que ha permitido encerrar dentro de su terminologa ms de un
derecho humano.
La Declaracin Universal de Derechos Humanos de 1948
proclam que:
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado
que le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar,
y en especial la alimentacin (...).
El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y
Culturales de 1996 proclam:
El derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado
para s y su familia, incluso la alimentacin (...), especificando el derecho fundamental de toda persona a estar
protegida contra el hambre.
El trmino seguridad alimentaria surge a mediados de la
dcada del setenta en la Conferencia Mundial de la Alimentacin1,
1
Ver en: http://goo.gl/3XIRv
348
donde la descripcin tena como eje el suministro de alimentos,

es decir, de la produccin y disponibilidad alimentaria a nivel
mundial y nacional, considerando la regulacin de precios como
una estrategia para el cumplimiento de este planteamiento.
Es en la dcada de los ochenta cuando se incorpora el trmino
de acceso a los alimentos, tanto fsica como econmicamente,
siendo este un tema de vital importancia ya que es el primer
ejercicio de involucramiento de la persona y su familia dentro
de la conceptualizacin de la seguridad alimentaria. Es a raz de
este trmino que se define dentro del informe del Banco Mundial sobre la pobreza y el hambre, los aspectos relacionados a la
inseguridad alimentaria asociada a la pobreza y bajos ingresos
como factores decisivos en este tema. Este anlisis permite definir
factores vinculantes para el logro de la seguridad alimentaria a
travs de la produccin, el trabajo, el comercio y la transferencia
de los recursos bsicos.
Para los noventas nos encontramos que este es un enfoque
multidimensional, donde la seguridad alimentaria, a nivel de
individuo, hogar, nacin y global, se consigue cuando todas las
personas, en todo momento, tienen acceso fsico y econmico a
suficiente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar
una vida activa y sana2. Por lo tanto, incluye: i) el acceso a los
alimentos, referido a la necesidad de incremento de acceso a
activos as como a la tierra, entre otros; ii) la disponibilidad de
alimentos, asociada al incremento de los niveles de produccin
en las zonas de mayor vulnerabilidad; iii) el uso de los alimentos,
enfocado desde la inocuidad de los mismos, su manipulacin y
aprovechamiento biolgico; y por ltimo, iv) la estabilidad del
Segn la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentacin (FAO, por sus siglas en ingls), desde la Cumbre Mundial de la
Alimentacin (CMA) de 1996.
Gissela Ottone C.
349
suministro, que tiene que ver el empleo con la disponibilidad de

los alimentos.
En la actualidad se mantiene el enfoque multidimensional con
la variante que involucra aspectos transversales a nivel cultural,
de gnero y de ambiente. Es necesario sealar que el paso de la
conceptualizacin inicial a la actual ha permitido instalar propuestas y polticas de desarrollo en el mbito rural, siendo este el
lugar de mayor vulnerabilidad frente a problemas de inseguridad
alimentaria.
La formacin del concepto actual de seguridad alimentaria
genera tambin la propuesta y necesidad del entendimiento de
la inseguridad alimentaria, donde el primer trmino descriptivo
asociado a esta ltima idea es el hambre. Es as que el trmino
de subnutricin, el cual por su propia naturaleza de multicausal
refiere a la inseguridad alimentaria, es una de las mejores formas
de descripcin.
Segn los informes anuales de la Organizacin de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentacin (FAO, por sus siglas
en ingls), se calcula que en el perodo 2010 - 2012 el nmero de
personas subnutridas se ha situado en unos 870 millones, nmero que representa el 12.5% de la poblacin mundial. Si bien esta
cifra promedio no causa un alarmante impacto a un nivel macro,
se sabe que la mayora de estas personas (852 millones, es decir,
90% aproximadamente) estn ubicadas en pases en desarrollo,
aumentando as el porcentaje a la cifra inicial de prevalencia en
cerca de tres puntos porcentuales. Si este ejercicio se repitiese a
niveles ms micro dentro de los pases en vas de desarrollo, es
seguro que los puntos porcentuales sern cada vez mayores.
Es claro que a pesar de haberse acuado el trmino de seguridad alimentaria, y por ende el de inseguridad, en la dcada de los
70, en estos cerca de cincuenta aos de incorporaciones e intentos
de su logro a nivel mundial, ambos trminos han sido visibles y
puestos en vigencia por dos aspectos fundamentales, por un lado
350
los objetivos del milenio, y por el otro, la necesidad de vincular el

crecimiento econmico de los pases con la seguridad alimentaria3.
El Per no ha sido ajeno a la aplicacin de estos conceptos,
tanto por parte del Estado como de las instituciones privadas. Si
bien cada uno ha utilizado estrategias diferentes, todos han apuntando a disminuir uno de los principales problemas que ataca a la
poblacin ms vulnerable: la desnutricin en la primera infancia
(de 0 a 3 aos). A continuacin algunos alcances sobre el problema
y algunas reflexiones sobre la seguridad e inseguridad alimentaria.
El problema de la seguridad alimentaria en el Per

Desde hace aos el Per registra altos ndices de pobreza y de
desnutricin infantil. Estos han ido disminuyendo en los ltimos aos debido a diversos factores que no analizaremos ahora,
simplemente diremos que la apuesta del pas ha sido mejorar la
alimentacin infantil a travs de los programas sociales, los cuales
tienen un carcter asistencialista. La alimentacin de los adultos
no es considerada como prioridad.
La seguridad alimentaria en el Per como tal no ha tenido
mayor inversin, pues no se trata de entregar alimentos solamente
(que es lo que hacen o hacan los programas sociales como el
desaparecido Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
PRONAA), sino de crear estrategias que permitan a la poblacin
disponer de una canasta bsica alimentaria que cumpla con los
requerimientos nutricionales.
Sin embargo, no solo se trata de disponer de una canasta
alimentaria regional, sino de acceder a ella y sobre todo de saber
consumirla. Por ejemplo, es comn ver en las familias de la sierra
central la disponibilidad y acceso al consumo de huevos de gallina
3
Los informes de la FAO para la inseguridad alimentaria se pueden ver en:
http://goo.gl/ff4Ta
Gissela Ottone C.
351
de corral, ya que las familias las cran; sin embargo, estos no son
consumidos por ellas pues son vendidos o cambiados por fideos.
Otro ejemplo es el consumo de carne de alpaca en las zonas altas. En
el distrito de Pilpichaca, provincia de Huaytar, departamento de
Huancavelica, las familias consumen poca carne de alpaca pues no
hay un lugar de expendio de esta carne, a pesar de que la poblacin
vive de la produccin alpaquera y de que existe un camal.
Es as que los problemas de seguridad alimentaria en el Per
siguen siendo un tema de gran preocupacin, ya que no solo est
relacionado al alza de los precios de los alimentos, sino que existen
otros problemas de igual relevancia y compleja resolucin. Entre
ellos encontramos el cambio climtico relacionado a la reduccin
de la produccin de CO2; el elevado precio de los hidrocarburos,
principal sustrato en la industria alimentaria; la produccin de
agrocombustibles como una causa principal de la reduccin de
los campos para la produccin en la alimentacin interna; problemas en el saneamiento bsico, en especial en las familias ms
vulnerables; y el incremento de la demanda de alimentos con
mayor grado de procesamiento, el cual causa un incremento del
gasto de recursos (terrenos de cultivo, agua) para su produccin.
Estos problemas, sumados a la desigualdad social que atraviesa el pas, han ocasionado que las familias peruanas de las zonas
rurales presenten una alta inseguridad alimentaria, teniendo dificultades en el acceso, disponibilidad, utilizacin y permanencia
de los alimentos.
Con relacin al gasto en la canasta mnima de consumo per
cpita a nivel personal, se tiene que a nivel nacional es de S/. 260
mensuales, S/. 284 en las zonas urbanas y S/. 198 en las zonas
rurales4. Estas cifras multiplicadas por el nmero de miembros por
familia dar un monto que en muchas de las comunidades de la
sierra y selva, debido al alto nmero de sus miembros, ocasiona4
Compendio estadstico INEI 2012.
352
r una canasta bsica muy difcil de cubrir (en las zonas rurales,
por ejemplo, se considera un promedio de cinco miembros por
familia, haciendo un total de S/. 990). Hay que tomar en cuenta
que las canastas bsicas familiares dependen del departamento
en que se encuentren, donde los costos variarn entre las canastas con un costo ms bajo (como en Apurmac y Huancavelica) y
las canastas con un costo ms alto (como en Lima y Callao). Esta
simple clasificacin ha permitido que en los ltimos aos haya un
direccionamiento de los esfuerzos y un mejor planteamiento de las
acciones de los programas sociales, con el fin de lograr el consumo
de la canasta bsica familiar en las familias con menos recursos.
Un dato a resaltar es que a nivel nacional el costo de la canasta ha ido en aumento5, quiz por un alza de los precios de los
combustibles, el gas y la electricidad, sumndose ahora el de la
mayora de productos de primera necesidad (trigo, harina, soya y
ltimamente arroz) y los agrcolas, cuya existencia en el mercado
nacional es mayoritariamente producto de la importacin. Si bien
el gobierno actual ha incrementado la remuneracin mnima de
650 a 750 nuevos soles, en las zonas rurales el costo de la canasta
bsica no se llega a cubrir debido a que el ingreso familiar no depende de la remuneracin mnima (la mayora de las familias no la
perciben), sino ms bien, de la accin productiva a la que ellos se
dedican. Este es un problema pues la mayora de familias obtienen
ingresos por debajo de la remuneracin mnima vital, dejando
como trabajo pendiente del Estado el incremento de la inversin
productiva como un medio eficaz para cubrir la canasta familiar6.
Por otro lado, la produccin de las familias puede cubrir
en parte la canasta alimentaria, ya que dependiendo de la zona
donde vivan se puede tratar de una canasta de carbohidratos
5
MINAG. Programas del sector impulsarn pequea agricultura para elevar
produccin de alimentos. Nota de prensa del 17 de octubre del 2011. Ver en: http://
goo.gl/6MBB6
6
Canasta familiar en el Per. Ver en: http://goo.gl/fOQg4
Gissela Ottone C.
353
(en las familias productoras de tubrculos o cereales) o de protenas (en las familias productoras de alpacas, en las zonas altas).
Sin embargo, no se trata de cubrir con un solo producto las necesidades alimenticias, sino de combinar productos para completar
el requerimiento nutricional.
La biodiversidad de nuestro pas permite y establece que se
tengan diferentes canastas por cada regin. Una canasta alimentaria es un conjunto de alimentos que cumplen una cantidad
mnima de kilocaloras, dependiendo de la edad del consumidor.
Adems, una canasta alimentaria es regional porque considera
en su composicin alimentos oriundos de la regin. Bsicamente
la canasta debera contener una fuente de carbohidratos, una de
protenas, grasas y frutas.
La seguridad alimentaria en las zonas rurales del Per

Los problemas encontrados en las regiones de la sierra y la
selva presentan ciertas similitudes con respecto a la actividad
productiva que practican y al porcentaje de ruralidad de su
poblacin.
Determinar la seguridad alimentaria en una poblacin, ya
sea urbana o rural, es muy complejo, ya que intervienen muchos
indicadores. El Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social
(MIDIS) establece un valor de inseguridad alimentaria a nivel
nacional mediante una metodologa que relaciona un conjunto de
indicadores como: ingresos promedios anuales per cpita, grado
de urbanizacin de la poblacin, poblacin en situacin de no
pobreza, poblacin con acceso a agua por red pblica interna y
externa, y producto bruto interno de alimentos de los sectores
agrcola, pecuario y pesquero7. Los mayores valores encontrados
7
Direccin General de Seguimiento y Evaluacin (DGSYE) del Ministerio de

Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS). Mapa de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria
2012. Lima: MIDIS - Programa Conjunto Infancia, Nutricin y Seguridad Alimentaria
354
de inseguridad alimentaria los presentan cuatro departamentos,

de los cuales tres se encuentran en la sierra y parte de la selva
del Per, mientras que uno est en una zona netamente selvtica
(Huancavelica 0.982, Hunuco 0.841, Amazonas 0.828 y Puno
0.806)8.
Entre las similitudes encontradas en zonas rurales de la selva
y la sierra se hall que ambas presentan poblaciones en situacin
de exclusin, que estn constantemente afectadas por el cambio
climtico, con reducida extensin de tierras cultivos e incremento
del accionar del narcotrfico. Entre las diferencias ms resaltantes encontramos que en la selva hay una mayor dificultad para
acceder a las zonas rurales, una limitada organizacin comunal
campesina y una menor visibilidad por parte del Estado que se
refleja en la cantidad de inversin destinada al desarrollo de la
zona. Estas condiciones hacen que estas sean zonas vulnerables a
la inseguridad alimentaria, por lo que es ah donde se da el mayor
porcentaje de desnutricin infantil y de pobreza.
As, la relacin de la seguridad alimentaria con la pobreza es
de orden causa-efecto, debido a que la pobreza puede determinar
la inseguridad alimentaria, pero tambin ser el efecto de esta. Los
alimentos en los hogares ms pobres constituyen una importante
parte de sus gastos, por lo que una variacin de alza de precios
en la comida afecta directamente a la seguridad alimentaria
de estas familias. De hecho, el aumento de los precios de los
alimentos bsicos a finales de la dcada de los 80, dio lugar a
un incremento del porcentaje de pobreza en el Per, ya que la
produccin interna de alimentos no abasteca a la mayora de la
del Fondo para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2013. Ver en:
http://goo.gl/t3Pd5
8
DGSYE - MIDIS. Mapa de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria 2012. Lima:
MIDIS - Programa Conjunto Infancia, Nutricin y Seguridad Alimentaria del Fondo
para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2013. Ver en: http://goo.gl/
t3Pd5
Gissela Ottone C.
355
poblacin, la que adems se encontraba muy descuidada por las

autoridades centrales9.
La inseguridad alimentaria influye de forma negativa en el
bienestar de muchas maneras, especialmente en la desnutricin de
la primera infancia. Los mecanismos que provocan estos efectos
pueden ser biolgicos (a travs de la disminucin del consumo
de alimentos), sociales y de comportamiento (que actan, por
ejemplo, limitando el tiempo y la energa, as como la atencin,
todo ello necesario para el propio cuidado y el de las personas a
cargo). Algunos efectos adversos de la inseguridad alimentaria
son: lactantes con bajo peso al nacer y alto riesgo de muerte; madres que no pueden amamantar de modo adecuado a sus hijos
y/o hijas; nios y/o nias con alteracin del desarrollo cognitivo
y neurolgico (lo que lleva a una menor capacidad de aprendizaje
y desempeo escolar); y adultos con baja productividad laboral
y capacidad para asegurarse los alimentos. Cabe recalcar que el
ciclo se completa cuando estos adultos tienen hijos. Como ya se
indic, otro grupo de consecuencias es una gama de respuestas
conductistas a la incertidumbre, que incluyen inversin, evitacin
de riesgos y estrategias de supervivencia10.
La primera infancia y la seguridad alimentaria

Como ya se ha mencionado, los efectos que se producen debido a la
inseguridad alimentaria repercuten directamente en el desarrollo
nutricional de los nios y nias menores de 5 aos, as como en
sus procesos cognitivos y de aprendizaje.
9
Verdera V., Francisco. Seguridad social y pobreza en el Per: una aproximacin.

Documento de trabajo n 84. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 1997. Ver en:
http://goo.gl/1UcXX
10
Pelletier, David L.; Olson, Christine M.; y Frongillo, Edward A. Inseguridad
alimentaria, hambre y desnutricin. En: Barbara A. Bowman y Robert M. Russell,
eds. Conocimientos Actuales Sobre Nutricin. Washington D.C.: Instituto Internacional
de Ciencias de la Vida, 2001. Ver en: http://goo.gl/7WgMF
356
Segn los ltimos reportes de la Encuesta Demogrfica y de

Salud Familiar (ENDES) 2013, la desnutricin infantil ha disminuido en 18.1 puntos porcentuales en los ltimos diez aos. Sin
embargo, los niveles de anemia tienen una tendencia al alza. Una
de las razones de esa tendencia puede ser que no se ha dado la
debida orientacin a las familias sobre las fuentes de hierro, dnde
se encuentran y cmo se consumen. Quiz el error sea solo considerar las medidas de peso y talla en los controles nutricionales para
saber si una nia y/o nio est desnutrido o no, generndose as
involuntariamente desinters en conocer los niveles de anemia en
que se encuentra la poblacin infantil y su consecuente descuido.
La anemia trae cansancio y distraccin, lo que limita el desarrollo
intelectual de los nios y nias, imposibilitndolos en realizar un
buen nivel de educacin primaria.
Como muestra podemos ver algunos indicadores para Huancavelica, la regin ms pobre del Per, segn la ENDES 201211:
Desnutricin infantil. Aunque la tasa ha descendido desde
el ltimo censo casi 11.4 puntos, Huancavelica sigue siendo
el departamento con mayor desnutricin crnica del pas:
alrededor de un 47.8% de nios y nias menores de 5 aos
la padecen.
Anemia infantil. La tasa de anemia infantil ha aumentado
15.6% en el ltimo ao, siendo de 64.3% en nios y nias
de entre 6 y 36 meses, segn el ltimo censo.
Enfermedad Diarreica Aguda (EDA). Un 13.9% de menores
de 3 aos haba padecido EDA en las dos semanas previas
a la realizacin de la encuesta.
11
de Salud Familiar (ENDES) 2012. Lima: INEI, 2013. Ver en: http://goo.gl/yTzxy
Gissela Ottone C.
357
Infeccin Respiratoria Aguda (IRA). El 13.3% de los nios

y nias menores de 36 meses presentaron la afeccin en las
dos semanas previas a la realizacin de la encuesta.
Controles de Crecimiento y Desarrollo (CRED). En 2012,
un 77.5% de menores de 36 meses han pasado un control
de crecimiento y desarrollo completo.
Tasa de mortalidad neonatal. Afortunadamente desde el
ao 2000 la tasa de mortalidad neonatal ha descendido de
43% a 14%. Sin embargo, esta proporcin sigue siendo elevada si se compara con el 5% que las estadsticas recogen
como promedio a nivel nacional.
Logros de aprendizaje. En nios y nias de segundo ao
de primaria se encontr un ndice de comprensin lectora
de 11% y de comprensin lgica matemtica de 6.8%12.
Esta realidad tambin se presenta en regiones como Ayacucho
y Apurmac. Desde el Estado se ha hecho poco para superar estos
altos ndices.
En el sector privado, especficamente en los Organismos No
Gubernamentales (ONG), existe una mejor visin de lo que se debe
hacer, por lo que han contribuido en mejorar la situacin, pero de
forma aislada y en pequeos grupos poblacionales. Es necesario
sealar que en los ltimos aos se han incrementado los niveles
de atencin con algunos programas sociales destinados a la mejora
nutricional de los nios y nias en edad escolar. Sin embargo, a
pesar de la buena voluntad de las instituciones del Estado (que
podra terminar en una crtica ms asistencialista), ese esfuerzo
tampoco podra revertir las cifras alarmantes que acabamos de
presentar, pues una de las principales causas, la dotacin de agua
segura (potable), no ha sido de prioridad para dichos programas.
12
de Salud Familiar (ENDES) 2011. Lima: INEI, 2012. Ver en: http://goo.gl/yTzxy
358
La desnutricin y las enfermedades sanitarias, como anemias,

EDA, IRA, parasitosis y otras, se ven especialmente agravadas
por sistemas de agua deficientes, inadecuado manejo del agua
por parte de la poblacin y un mal aprovechamiento en la dieta
alimentaria, entre otras causas.
Cmo se ha manejado el tema en el pas

Desde el Estado: el Ministerio de Agricultura
y los programas sociales
Desde el Estado se trabaja en dos espacios el tema de seguridad
alimentaria. Son varias las iniciativas respecto al tema. Por un lado
se tienen las polticas y acciones desarrolladas por el Ministerio
de Agricultura (MINAG), cuyo Plan Nacional Agrario 2012 - 2016
contempla cuatro pilares13. Uno de ellos, el de inclusin, contiene
como tema a trabajar la seguridad alimentaria. En especfico se
seala que a travs del Programa de Recuperacin de Andenes se
beneficiar a las comunidades campesinas con la ampliacin de la
frontera agrcola. Adems se tiene como meta buscar el incremento
de la disponibilidad de alimentos en un 5% anual.
Por otro lado existe la Comisin Multisectorial de Seguridad Alimentaria y Nutritiva, presidida por el viceministro de
Agricultura, que tiene como objetivo el diseo de una poltica de
seguridad alimentaria que permita la disponibilidad y el acceso
de la poblacin a alimentos inocuos, suficientes y de calidad,
para as garantizar una vida activa y saludable dentro de una
concepcin de desarrollo humano integral. Dicha comisin tiene
como tareas evaluar la implementacin de la Estrategia Nacional
de Seguridad Alimentaria 2004 - 2015, formular la Estrategia
Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012 - 2021, el
13
Los cuatro pilares son: gestin, competitividad, inclusin y sostenibilidad.
Gissela Ottone C.
359
Plan de Accin para la implementacin de la Estrategia Nacional

de Seguridad 2012 - 2021, as como propiciar el apoyo de los organismos internacionales vinculados a la seguridad alimentaria
y nutricional, entre otros.
Desde los gobiernos regionales tambin se han dado resoluciones aprobando las Estrategias Regionales de Seguridad Alimentaria (ERSA), existiendo en la mayora de ellas espacios de
concertacin, como en Huancavelica que existe el Consejo Regional
de Seguridad Alimentaria (CRSAN) desde el 2003. Estas instancias,
constituidas por el sector pblico y el privado, deberan promover proyectos y acciones referidas a la seguridad alimentaria; sin
embargo, esto tambin depender de los gobiernos de turno. En el
caso de Huancavelica, en los ltimos aos este espacio ha perdido
relevancia, dejando de ser la estrategia regional un documento
base para que el gobierno subnacional solucione los problemas
de pobreza y desnutricin existentes.
Desde los programas sociales (Programa Nacional de Alimentacin Escolar Qali Warma y el Programa Nacional Cuna
Ms) se intenta cubrir las necesidades nutricionales de los nios
y nias, crendose una dependencia alimentaria. Es importante
recalcar que a esto no se refiere la seguridad alimentaria, ms
bien de alguna forma es parte de la inseguridad existente, al no
ser estas propuestas sostenibles. En el caso de Qali Warma, se
brinda desayuno y almuerzo a nios y nias a partir de los 3 aos
y hasta que terminan el nivel primario de educacin. Si bien es
cierto la alimentacin brindada est compuesta por productos de
las regiones (se han agrupado en ocho regiones alimentarias para
tal fin), intentando de esta forma armar una canasta alimentaria
completa regional, se han tenido dificultades para completar dicha
canasta en la primera entrega del presente ao por parte de los
proveedores. En el caso de Cuna Ms, se da alimentacin a nios
y nias menores de 3 aos. Aqu no se trabaja con canastas regionales (aunque son considerados los alimentos locales), sino ms
360
bien con alimentos que permitan cubrir las necesidades calricas

de los nios y nias.
Como vemos, en ambos casos se trata de asegurar que los nios
y nias consuman alimentos que cubran sus necesidades nutricionales del da. Sin embargo, esto solo sucede de lunes a viernes,
que son los das de clases, mientras que el sbado y domingo, o
luego de las clases, no se asegura que los nios y nias continen
recibiendo la atencin alimenticia necesaria para satisfacer los
requerimientos nutricionales diarios. Aqu es necesario trabajar un
fuerte componente de asistencia tcnica y capacitacin que por lo
menos d conocimiento a los padres de familia sobre lo que deben
consumir los nios y nias, ya que el acceso a los alimentos para la
preparacin de los mens es un problema mayor. Es as que estos
programas deberan complementarse con acciones, por ejemplo
con el MINAG, que contribuyan a asegurar la alimentacin de los
nios y nias por lo menos durante la primera etapa de la vida
(de 0 a 5 aos).
Un trabajo estrecho entre los programas sociales y el MINAG
para las zonas rurales, no solo podra contribuir a asegurar la alimentacin de los nios y nias, sino tambin, la de toda la familia.
No es claro lo que el MINAG pretende en su poltica agraria. No
es solo con produccin de papa que se va a solucionar el problema
de la seguridad alimentaria, tal como lo mencion el ministro de
Agricultura Milton von Hesse14. Al Estado ms bien le corresponde
invertir en produccin agropecuaria (considerando sobre todo la
pequea agricultura, donde estn los ms pobres) tomando en
cuenta los riesgos (factores climticos, distribucin de tierras, entre
otros) que ella conlleva, permitiendo que lo que se hace desde los
programas sociales sea sostenible y no de carcter asistencialista.
14
MINAG impulsa produccin y consumo de papa para garantizar la seguridad

alimentaria de la poblacin. www.minag.gob.pe, Lima, 30 de mayo del 2013. Ver en:
http://goo.gl/rmMlh
Gissela Ottone C.
361
Desde el sector privado

Las ONG son las que vienen trabajando la seguridad alimentaria
desde hace aos. Sin embargo, el tiempo ha hecho que cambien
su percepcin sobre ella. Hace diez aos solo se trabajaba la
produccin agropecuaria, mientras que hoy en da la seguridad
alimentaria se trabaja, adems, incluyendo otros conceptos complementarios, como el de viviendas saludables y agua segura.
Este ltimo punto es de suma importancia, ya que directamente
permite la disminucin de enfermedades como la parasitosis.
Si el modelo que desarrolla el Estado en seguridad alimentaria
es asistencialista, el que manejan las ONG es ms bien integracionista, pues una fortaleza del trabajo que realizan es la conformacin de alianzas con instituciones pblicas. Esto es lo que el
Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo (desco) hace en
regiones pobres como Huancavelica. Otros puntos que desco
viene desarrollando es que no solo se trabaja en el suministro de
alimentos (se ha trabajado con invernaderos rsticos, crianza de
cuyes y produccin agrcola), sino tambin en la salubridad (con el
suministro y manejo de agua para consumo), en el fortalecimiento
de las organizaciones comunales, de los agentes comunitarios de
salud (que son los que finalmente hacen el trabajo de extensin),
en el fortalecimiento de capacidades y en la institucionalidad.
Adems, se trata de involucrar a todos los actores presentes en
los espacios de intervencin.
Si bien este es el ao de la seguridad alimentaria, en estos primeros meses solo se ha visto por parte del Estado la promocin del
consumo de quinua. Siendo cierto que la quinua es un producto
protenico que contribuye a la mejora nutricional, es un artculo
caro que no est al alcance de los ms necesitados, a no ser que
sea proporcionado por el Estado (nuevamente el asistencialismo)
o producido por ellos mismos (no todas las zonas de sierra son
aptas para su produccin).
362
En seguridad alimentaria, la apuesta debiera ser por un trabajo

integrado entre instituciones pblicas y privadas. La experiencia
de ambas podr llevar a continuar disminuyendo los niveles de
desnutricin infantil, de anemia y de parasitosis en las zonas rurales de selva y sierra, las ms crticas a nivel nacional.
Andrs Alencastre C.
Economista de la Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM),
con estudios en gestin ambiental (en el Foro Latinoamericano de
Ciencias Ambientales FLACAM) y en conservacin de la naturaleza
y ordenamiento territorial (en el Home Institute for Housing
and Urban Development Studies IHS). Cuenta con experiencia
profesional en desarrollo rural ( desco -Centro de Estudios y
Promocin del Desarrollo, Instituto de Desarrollo y Medio Ambiente
y ECOCIUDAD); en planificacin urbana y ambiental (IMP y diversas
municipalidades); y en gestin del agua en cuencas (Programa Gestin
Social del Agua y el Ambiente en Cuencas GSAAC, Asociacin Civil
para la Gestin del Agua en Cuencas AGUA-C, Asociacin Fuentes
de Agua y gobiernos regionales y municipalidades). Actualmente
trabaja en la Asociacin Fuentes de Agua; preside ECOCIUDAD y
es consultor en AGUA-C.
arac50@yahoo.es
Epifanio Baca T.
Mster en Economa por la Universit Catholique de Louvain
la Neuve (Blgica) y licenciado de la Universidad Nacional San
Antonio Abad del Cuzco. Tiene amplia experiencia en investigacin
y docencia en temas de economa y desarrollo regional, as como en
descentralizacin y gestin pblica descentralizada de inversiones.
Especialista en monitoreo a la generacin, distribucin y uso de la
renta de las industrias extractivas (minera, gas y petrleo) en el Per y
en el seguimiento al presupuesto pblico para la pequea agricultura
y para adaptacin al cambio climtico. Actualmente tiene a su cargo
la coordinacin ejecutiva en el Grupo Propuesta Ciudadana.
ebaca@desco.org.pe
364
Eduardo Balln E.
Antroplogo. Expresidente del Centro de Estudios y Promocin
del Desarrollo (desco) y de la Asociacin Latinoamericana de
Organizaciones de Promocin (ALOP). Actualmente pertenece
a la coordinacin ejecutiva del Grupo Propuesta Ciudadana y es
investigador principal de desco. Ha escrito diversos textos sobre
movimientos sociales, regionalizacin y descentralizacin.
eballon@desco.org.pe
Eduardo Cceres V.
Filsofo con estudios en la Pontificia Universidad Catlica del Per.
Ha trabajado en organizaciones de educacin popular, promocin
del desarrollo y derechos humanos en el Per y en varios pases de
Amrica Latina. Ha publicado diversos textos en torno al pensamiento
poltico peruano (en particular sobre Jos Carlos Maritegui y
su poca, y sobre su pensamiento en las dcadas recientes); la
integralidad de los derechos humanos; y temas de tica y poltica.
Es militante del Partido Socialista.
educaval@hotmail.com
Jess Cspedes A.
Licenciado en Historia y licenciado en Educacin por la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos. Cursa estudios de maestra en
Ciencia Poltica y Gobierno, con mencin en Polticas Pblicas y
Gestin Pblica, en la Escuela de Gobierno y Polticas Pblicas de la
Pontificia Universidad Catlica del Per. Actualmente se desempea
como asesor del teniente alcalde de la Municipalidad Metropolitana
de Lima.
clistenes21@hotmail.com
Patricia Crdova C.
Magster en Sociologa Poltica por la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos y magster en Comunicaciones por la Pontificia
Universidad Catlica del Per. Su terreno profesional se orient
365
hacia la comunicacin para el desarrollo, dirigiendo proyectos que

implicaron trabajar con mujeres organizadas, lo que la llev a los
estudios feministas. Perteneci a desco, donde en 1981 inici trabajos
de promocin con herramientas comunicacionales publicando
el peridico VECINO. Dirigi la Asociacin Civil de Estudios y
Publicaciones Urbanas YUNTA hasta 1997, desde donde public libros
y la Revista MUSA. En los ltimos 20 aos viene desempendose
como catedrtica de varias universidades en comunicaciones y
sociologa. Actualmente es consultora tanto para entidades estatales
como para empresas.
cordova.patricia@gmail.com
Carlos Cornejo F.
Socilogo por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, es especialista en temas sociales en reas naturales protegidas. Responsable
del monitoreo a las polticas y el presupuesto pblico para la pequea
agricultura en el Grupo Propuesta Ciudadana.
cornejofcarlos@gmail.com
Yeiddy Chvez H.
Licenciado en Historia por la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos. Comunicador ambiental por la Universidad Nacional de
Rosario (Argentina). Su experiencia laboral e intereses acadmicos se
han centrado en el anlisis social y manejo de conflictos en el sector
de las industrias extractivas. Actualmente se encuentra realizando
una investigacin acerca de los distintos procesos de reasentamiento
poblacional por causa de la actividad minera en el Per.
yeiddchavez@gmail.com
Alberto Chirif
Antroplogo peruano egresado de la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos. Desde hace 40 aos su vida profesional est centrada
en temas amaznicos, en especial en lo concerniente a los derechos
colectivos de los pueblos indgenas. Desde 1995 trabaja como consultor
366
independiente, con una breve interrupcin para dirigir el Programa

Integral de Desarrollo y Conservacin Pacaya Samiria, financiado
por WWF - AIF de Dinamarca, desde el 2001 hasta su culminacin a
mediados del 2003. En 1999 asumi la representacin de la institucin
suiza Nouvelle Plante, que apoya proyectos en Per y otros pases
de Sudamrica. Es autor de numerosos artculos especializados y de
libros colectivos, como Atlas de Comunidades Nativas (1977), El Indgena
y su Territorio (1991) y Marcando Territorio. Progresos y limitaciones de la
titulacin de territorios indgenas en la Amazona (2007). Coeditor, junto
con Manuel Cornejo, de Imgenes e imaginario en la poca del caucho. Los
sucesos del Putumayo. CAAAP, IWGIA, UCP (Lima, 2009), donde es
autor de dos artculos. Autor adems de Pueblos Indgenas Amaznicos
e Industrias Extractivas. CAAAP/CEAS (Lima, 2011).
alberto.chirif@gmail.com
Alan Fairlie R.
Licenciado en Economa por la Pontificia Universidad Catlica del
Per (PUCP). Magster en Comercio Internacional y Desarrollo en el
Instituto Torcuato Di Tella. Decano de la Facultad de Ciencias Sociales
de la PUCP y coordinador de la maestra en Biocomercio y Desarrollo
Sostenible de la misma institucin. Consultor internacional con
diversas publicaciones sobre integracin econmica y negociaciones
comerciales internacionales.
afairli@pucp.edu.pe
Luciano Lpez F.
Abogado con estudios de derecho en la Universidad Particular San
Martn de Porres, especializado en Derecho Constitucional, Teora
del Derecho y Poltica Judicial. Magster en Derecho con mencin en
Poltica Jurisdiccional en la Pontificia Universidad Catlica del Per
(2012). Juicio experto en derecho pblico, derecho constitucional y
arbitraje. Ha sido profesor asociado de la Academia de la Magistratura
(AMAG), de la facultad de derecho de Pontificia Universidad Catlica
del Per y jefe del gabinete de asesoramiento tcnico de la Presidencia
367
y la Mesa Directiva del Congreso de la Repblica (2011 - 2012). Socio

del Estudio Javier Valle Riestra, Abogados; gerente adjunto del
Grupo Biosfera, ThinkTank en Investigacin de Futuros Sustentables,
miembro asociado de la Acadmie de droit de lenvironnement de
lUICN, University of Ottawa.
llopez@jvr.pe
Ingeniero gelogo con estudios de ingeniera geolgica y minera
por la Universidad de Minnesota. Est vinculado con el sector
minero energtico desde hace ms de 30 aos. Director externo de
Fundacin Tintaya, miembro del Comit para el Manejo Sostenible
de la Tierra (MST) en representacin de Xstrata. Coordinador de
posicionamiento, finanzas y relaciones pblicas de InterClima 2012
(proceso que busca integrar el cambio climtico en las polticas
pblicas para la sustentabilidad del desarrollo en el Per). Director
de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), director
de la Asociacin Andina Cusichaca (dedicada a la recuperacin
de tecnologas tradicionales andinas para la sustentabilidad de los
medios de vida en las altas montaas), director de Asociacin Andes
(gestora del Parque de la Papa y dedicada a la preservacin del
patrimonio biocultural indgena) y miembro del Patronato Qapacan
(Camino Inca). Consultor en medio ambiente y responsabilidad social
corporativa. Past president del Consejo Nacional del Ambiente del
Per (CONAM, hoy Ministerio del Ambiente).
cldemola@gmail.com
Ral Mauro M.
Ingeniero economista por la Universidad Nacional de Ingeniera
(UNI) y magster en Ciencias Polticas por la Northeastern University,
Boston. Ha estudiado, tambin, la maestra de Gestin Pblica de
la Pontificia Universidad Catlica del Per. En la actualidad se
desempea como asesor del Grupo Parlamentario de Accin Popular
- Frente Amplio en el Congreso de la Repblica. Es investigador
368
y evaluador de proyectos asociado de desco. Sus trabajos enfocan el

problema de los estndares de vida, el rol del Estado y los modelos
de desarrollo.
raulmauro@gmail.com
Carlos Monge S.
Antroplogo por la Pontifica Universidad Catlica del Per e
historiador por la Universidad de Miami. Actualmente es investigador
asociado de desco y coordinador regional de Revenue Watch
Institute para Amrica Latina.
cmonge@desco.org.pe
Gissela Ottone C.
Ingeniera en industrias alimentarias por la Universidad Nacional
Agraria - La Molina (UNALM), con estudios en Administracin en
Negocios y maestra en Estudios de Desarrollo. Especialista en el
acompaamiento a microempresas rurales con habilidades en los
negocios de produccin de cereales transformados, carne y fibra de
alpaca, as como de productos lcteos. Se ha desempeado como
responsable de planificacin y seguimiento de proyectos, luego como
administradora, y actualmente se desempea como jefa del Programa
Sierra Centro de desco.
gottone@desco.org.pe
Erick Pajares G.
Abogado internacionalista y analista poltico. Juicio experto en
derecho internacional ambiental y polticas pblicas globales (NYU,
School of Continuing Education), con estudios complementarios en
antropologa cultural y sociologa poltica. Investigador, reflexionador
y generador de opinin en temas de gobernabilidad, institucionalidad
y polticas pblicas ambientales, geopoltica ambiental, gestin de
montaas, biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional,
resolucin de disputas y conflictos socioambientales (arbitraje
ambiental), pensamiento de la complejidad, ecologa poltica, ecologa
369
profunda y prospectiva ambiental (investigacin de futuros). CEO del

Grupo Biosfera, ThinkTank en Investigacin de Futuros Sustentables;
miembro asociado de la Acadmie de droit de lenvironnement de
lUICN, University of Ottawa; director del rea de Poltica y Derecho
Ambiental del Estudio Javier Valle Riestra, Abogados; miembro pleno
de la Alianza Latinoamericana de Estudios Crticos sobre el Desarrollo
(ALECD) e investigador asociado de desco.
epajares@jvr.pe, erickpg@terra.com.pe
Sonia Paredes V.
Antroploga por la Pontifica Universidad Catlica del Per con
estudios de maestra en Polticas Educativas. Se ha especializado en
gestin y descentralizacin de la educacin. Ha coordinado la Comisin Tcnica de Educacin de la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales en el ao 2012. Actualmente trabaja en el Instituto de
Investigacin y Polticas Educativas de la Universidad Antonio Ruiz
de Montoya.
sparedes@uarm.edu.pe
Leda M. Prez
Doctora en Filosofia por la Universidad de Miami, especializada
en polticas latinoamericanas y desarrollo comparativo. Realiza
investigaciones sobre acceso a servicios de salud para poblaciones
marginadas, buenas practicas y polticas publicas de salud. Especialista en polticas publicas de salud y acceso a servicios de salud para
comunidades vulnerables. Consultora del Grupo de Anlisis para el
Desarrollo (GRADE) y profesora a tiempo parcial de la Universidad
del Pacfico.
leda568@hotmail.com
Rosa Pizarro C.
Licenciada en Sociologa por la Pontificia Universidad Catlica del
Per. Su experiencia laboral e intereses acadmicos se han centrado en
los conflictos sociales, en las relaciones de poder local y los impactos
370
causados por la presencia de industrias extractivas en zonas rurales y

comunidades campesinas. Actualmente es consultora del Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para el proyecto
de Fortalecimiento de Capacidades de la Oficina Nacional de Dilogo
y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros.
rpcabezas@gmail.com
Bachiller en Psicologa por la Universidad Nacional de San Agustn
de Arequipa. Egresado de la maestra de Sociologa, con mencin
en Estudios Polticos, de la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos. Gan una mencin honrosa en el concursopromovido por
el Instituto de Defensa Legal, la Pontificia Universidad Catlica
del Per y la Universidad Nacional de San Cristbal Huamanga
con el ensayo A travs del tnel: Crisis y cambios en la cultura
popular urbana. Labora en el rea de asistencia tcnica a partidos y
organismos pblicos y de la sociedad civil de la Oficina Nacional de
Procesos Electorales (ONPE). Actualmente prepara una tesis sobre
la conducta electoral de los pobladores rurales. Desde hace tres aos
escribe regularmente en NoticiasSER.pe.
elquintus2003@yahoo.com

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Susurros desde Babel

Susurros desde Babel

Susurros desde Babel

Centro de Estudios y Promocin del Desarrollo-2013

TOCHE MEDRANO, Eduardo; compilador

Per Hoy, Susurros desde Babel, Lima: desco, 2013.

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edicin.

El poder: realidad e ilusiones

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275 000 tmf Cu

100 000 tmf Cu

400 000 tmf Cu

110 000 tmf Cu

272 000 tmf Cu

225 000 tmf Cu

220 000 tmf Zn

284 500 tmf

Un gobierno errtico que opta por la derecha

12 426 057 330

13 000 386 354

8766 169 950

7560 665 974

19 036 285 152

14 631 294 178

40 228 512 432

35 192 346 506

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas (MEF). Sistema integrado de Administracin Financiera

Como es obvio, las medidas adoptadas pueden mejorar la

Otras iniciativas, como la discriminadora ley del servicio militar

carta de diferenciacin, seguramente preocupado por el descenso

Una oposicin poltica que no es tal

oficina y ms recientemente las denuncias sobre la financiacin

Las interpelaciones y los pedidos de interpelacin fueron las

requiere: la reforma del Estado, la reforma poltica, la definicin