de la Reforma Energetica

Detras
del Sector Petrolero
JEL: H27, H60

Palabras clave: ingresos petroleros, fiscal, Reforma Energetica,

petroleo

Las discusiones sobre la Reforma Energtica 2013

estn en puerta y los agentes polticos han comenzado
a compartir sus posturas y propuestas previas. Los
temas especficos son diversos: cambiar el rgimen
fiscal, transformar la estructura corporativa, dotar de
autonoma, hacer modificaciones a la Constitucin,
revisar las tarifas y subsidios, motivar y regular la
transicin hacia energas renovables, entre otras. El
presente boletn tiene el objetivo de proveer informacin
acerca del sector petrolero y, en particular acerca
de Pemex, para que el ciudadano comprenda qu
inquietudes estn detrs de cada propuesta que se
est generando. El anlisis est enfocado al mbito
fiscal y econmico. Adems, dado que el Partido de
la Revolucin Democrtica (PRD) es el nico que ha
formalizado sus propuestas, se toman algunas de ellas
como gua para abordar los puntos ms relevantes [3].

Autor: Veronica
Michel Gutierrez

Area:
Energa y Finanzas Publicas

de Derechos). En 2012, sta fue de 902,891.7 millones

de pesos (mdp) [7], equivalente al 55 % de los ingresos
por ventas de bienes y servicios de toda la entidad o,
bien, al 91 % del rendimiento de operacin. Por su
parte, ese mismo ao se presupuestaron 252,319.5
mdp para actividades de produccin de hidrocarburos y
derivados, mantenimiento de instalaciones y exploracin
para descubrir yacimientos [2]; esto es, PEP pag
3.6 veces ms por concepto de Derechos que lo que
recibi para inversin en el sector. Al observar las cifras
anteriores, la pregunta que surge es si habr alguna
proporcin de equilibrio entre ellas que permita crear
y mantener una reciprocidad fiscal ms sana en el flujo de recursos entre el Gobierno Federal y la paraestatal.

El escollo est en que el monto de derechos a

pagar est directamente relacionado con el valor de
la produccin de crudo y gas natural, es decir, de su
precio y su volumen. Por lo tanto, cuando aumentan
los esfuerzos de produccin, el cobro de derechos

1. Cambiar el regimen
fiscal de
tambin aumenta, quiz dejando a Pemex an con
menos recursos disponibles 2 y propiciando que se
PEMEX.
financie con ms deuda. A tal respecto, en el 2012,
Actualmente, la paraestatal est circunscrita a un sta sum el 38.9 % del financiamiento total de Pemex
esquema de obligaciones fiscales hacia el Gobierno (786,858.6 mdp) [7].
Federal que comprende las siguientes:
a) Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios
Por lo anterior, la propuesta ms natural y directa
sobre enajenacin de gasolinas y diesel1
es disminuir las tasas de gravamen sobre produccin
b) Impuesto al Valor Agregado
petrolera, tal como lo propone el PRD. Ello podra ser
c) Derechos sobre Hidrocarburos
particularmente apropiado para los Derechos que se
d) Impuesto sobre Rendimientos Petroleros
cobran por la explotacin en Aguas Profundas y en el
Aceite Terciario del Golfo 3 , pues son los campos de los
En particular, los Derechos sobre Hidrocarburos, 2
A Mayo de 2013 Pemex reporta una utilidad antes de impuestos
que se conforman de nueve diferentes, representan
y derechos de 411,911 mdp y, despus de impuestos, una
una extensa carga fiscal para Pemex Exploracin y
prdida de 4,106 mdp [5]
Produccin (PEP; organismo que tiene a cargo el pago 3 Se refiere al Derecho Sobre Extraccin de Hidrocarburos, Dere1

Ms informacin revisar La estructura de impuestos a las

gasolinas y al diesel en Mxico http://bit.ly/12jmFaP)

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cho Especial Sobre Hidrocarburos y Derecho Adicional Sobre

Hidrocarburos (artculos 257 Bis, Ter, Quter y Sptimus de
la Ley Federal de Derechos)

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que depende que los niveles de produccin se recuperen

en los siguientes aos (Se proyecta que en el 2026
estos campos participen con el 29 % de la produccin
de crudo y 33 % de la de gas natural [9]) y, al mismo
tiempo, los ms costosos de explotar (conformarn en
promedio el 23.6 % de la inversin entre el 2012-2026).
Sin embargo, hay otras opciones para permitir que
Pemex retenga ms recursos. Otra propuesta del
PRD es modificar el lmite mximo de deducciones
permisibles para que la base gravable sea menor.
Actualmente, la Ley Federal de Derechos establece
que el Derecho Ordinario Sobre Hidrocarburos, el cual
conforma alrededor del 80 % del total de derechos
sobre hidrocarburos, se calcula como la diferencia entre
el valor de la produccin de crudo y gas natural y las
deducciones permitidas, multiplicada por la tasa del
71.5 %, sin que estas deducciones superen el costo de
capital. El problema es que dicho costo de capital se
contabiliza como el volumen de produccin del ao en
curso, valorado a un precio fijo que no se actualiza con
el tiempo 4 , de modo que resulta siendo un monto
relativamente pequeo. Por ejemplo, en el 2011 las
deducciones permisibles para PEP sumaron 499,939.5
mdp, pero el costo de capital fue de 113,371.9 mdp, as
que este ltimo fue el monto deducido [1]. Esto implica
que los ingresos gravables de PEP crecen mucho ms
que la deduccin permitida, por lo que la base gravable
se ampla desproporcionalmente a travs de los aos.
Pemex [6] estima que si se eliminara gradualmente
este lmite mximo, podra mantener 68,000 mdp en
promedio, cada ao entre 2013-2017 hasta que fuera
eliminado por completo en el 2019.
Ahora bien, ante una propuesta de reducir las
tasas fiscales para Pemex es pertinente considerar
tanto sus beneficios, como sus costos. En cuanto
a los primeros, se distinguen dos: primero, como
se mencion, la paraestatal retendra ms recursos
propios que podr invertir; segundo, se propiciara la
disminucin de la dependencia fiscal que tiene el Sector
Pblico sobre Pemex (actualmente es del 33 %). Por su
parte, para estimar el costo de oportunidad es preciso
4

Especficamente, se calcula como el volumen de crudo y gas

asociado, valorado a un precio de 6.5 dlares por barril, y el
de gas no asociado, a un precio de 2.5 dlares por cada millar
de pies cbicos (Ley Federal de Derechos, artculo 254).

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identificar los rubros del gasto federal que podran

percibir menos fondos (Cuadro 1). En 2012, el 84.6 %
de la recaudacin por Derechos sobre hidrocarburos
se destina a la Recaudacin Federal Participable
(RFP), es decir, se reparte a los ramos generales
del gasto, a entidades federativas y a municipios
segn las reglas de la Ley de Coordinacin Fiscal.
Adems, hasta alrededor de un 12.9 % podra dirigirse
al Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros
(que se explicar ampliamente ms adelante) y el resto se hace llegar a distintas instituciones en especfico 5 .

2.

Autonoma presupuestal

El documento del PRD tambin incluye la propuesta

de otorgar autonoma presupuestal a Pemex. Bajo
este estado, el organismo podra hacer uso de sus
propios recursos sin necesidad de que su presupuesto
sea aprobado por la SHCP. Los resultados de una
flexibilizacin de este tipo en la gestin presupuestaria
de Pemex se pueden estimar comparando los diferentes
escenarios de su Plan de negocios 2013-2017, como lo
muestra el Cuadro 2. Si no existiera la usual restriccin
presupuestal de los ltimos aos, equivalente al 2 % del
PIB, Pemex estima que elegira invertir 39,000 mdp
ms que el escenario con la restriccin (diferencia entre
escenario 1 y 3).
Si se llegase a considerar favorable esta propuesta, es
importante apuntalar que la autonoma presupuestaria
deber suponer mayor eficiencia en el destino y uso
del capital financiero, y no menor. Actualmente, es
desconcertante que la asignacin de los recursos refleja
ms ciertos compromisos ineludibles o inflexibles que
las necesidades del sector. Por ejemplo, el Presupuesto
de Egresos de la Federacin 2013 (PEF) design
36,297.1 mdp a actividades de exploracin para
descubrir yacimientos de hidrocarburos y 35,311.7 mdp
a pago de pensiones y jubilaciones de la paraestatal. Se
requiere crear mecanismos para que el uso de recursos
de Pemex se efecte con mayor eficiencia.

Para ms detalle revisar el boletn La renta petrolera en las

finanzas pblicas de Mxico http://bit.ly/14GBIwW)

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Cuadro 1: Destino de los derechos recaudados en el 2012.

Proporcin del
total de
derechos
sobre
hidrocarburos en
2012

Derecho

Destino

DOSH + DESH +
DASH

Recaudacin Federal Participable

83.34 %

(DOSH + DESH + Municipios colindantes con litoral o frontera por los que se efecte la salida
DASH) *0.0148
de hidrocarburos del pas.

1.25 %

DEIME

Conacyt e Instituto Mexicano del Petrleo para innovacin e investigacin.

0.97 %

DEFIPE

Auditora Superior de la Federacin

0.005 %

DSHFE + DSEH

Fondo de Estabilizacin de los Ingresos Petroleros. En su caso, financiar

programas y proyectos de inversin aprobados en el PEF, compensar los
ingresos del Gobierno Federal y cubrir el costo de los combustibles para la
generacin de electricidad.

12.88 %

DESEP

Fondo de Estabilizacin de los Ingresos de las Entidades Federativas.

1.50 %

DRSEEH

Comisin Nacional de Hidrocarburos

0.05 %

Fuente: Elaborado por CIEP con datos de la SHCP [11] y [13]

Cuadro 2: Escenarios de inversin del Plan de Negocios de Pemex.

Escenario

Escenario 1
Escenario 2
Escenario 3

Restriccin presupuestaria

Meta de
produccin de
crudo (mbd
promedio
2013-2017)

Inversin
requerida (mdp
promedio
2013-2017)

2,717

368,000

2,717
2,764

363,000
407,000

Superior al 2 % del PIB, financiable mediante la capacidad de

endeudamiento de PEMEX.
Limitado al 2 % del PIB.
Recursos extra presupuestales, sin lmites en el financiamiento

Fuente: PEMEX [6]

3.

de
El Fondo de Estabilizacion
los Ingresos Petroleros y el
para la
Fondo de Estabilizacion
en Infraestructura de
Inversion

Petroleos
Mexicanosl

Ingresos Petroleros (FEIP). De acuerdo a la SHCP

[12], ste es un fideicomiso pblico administrado por la
misma Secretara, que tiene la finalidad de aminorar el
impacto sobre las finanzas pblicas y cubrir el gasto
previsto en el PEF cuando los ingresos petroleros
resulten menores a los estimados en la Ley de Ingresos
de la Federacin (LIF). Est conformado por fondos
provenientes principalmente de 1) el saldo acumulado
Otro de los temas ms relevantes es la administracin
de aos anteriores; 2) el derecho sobre hidrocarburos
y fortalecimiento del Fondo de Estabilizacin de los

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para el fondo de estabilizacin 6 (DSHFE) y el derecho

sobre extraccin de hidrocarburos (DSEH) y 3) 40 %
del remanente de los ingresos excedentes segn el art.
19 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPRH). El saldo al 31 de Diciembre
de 2012 era de 17,453.4 mdp [11], cantidad que
evidentemente es insuficiente para mitigar el riesgo
cuando el 8 % del PIB est sujeto a la volatilidad del
mercado petrolero.

4.

Tarifas y precios

El tema de reducir el subsidio a los precios del sector

energtico estar presente en las discusiones debido
a que est causando una extensa carga fiscal para el
Gobierno Federal y una creciente ineficiencia para los
organismos paraestatales, Pemex y CFE. Respecto del
subsidio a las ventas de gasolinas y diesel, su injerencia
en las finanzas pblicas fue del tamao del 1.44 %
del PIB en el 2012. Buscar su eliminacin de manera
7
Tambin existe el Fondo de Estabilizacin para la gradual sera benfica en los siguientes aspectos :
Inversin en Infraestructura de Petrleos Mexicanos
1) Contribuira al saneamiento fiscal del sector, en
(FEIIPEMEX) cuyo objetivo es compensar la disminucin de los ingresos propios de Petrleos Mexicanos, trminos de recaudacin y planeacin. Con el rgimen
asociada a valores bajos del precio del crudo mexicano actual, la volatilidad de los precios dificulta precisar
o de movimientos del tipo de cambio, en relacin a los el monto que tendr que aportar el Gobierno Federal.
estimados por la LIF [8]. ste se integra con el 25 % En el presente ao se presupuestaron -48,895 mdp,
del remanente de los ingresos excedentes determinados pero en los primeros cinco meses ya haba superado los
segn el artculo 19 de la LFPRH. Al 31 de Diciembre -58,218 mdp.
de 2012 el saldo que mostr fue de 1,353.5 mdp [11]. 2) Inducira a reducir el consumo de combustibles, lo
Nuevamente, este monto es exiguo para sopesar los cual es benfico para disminuir las emisiones de CO2,
faltantes de ingresos para Pemex ante un escenario de as como reducir las importaciones de estos petrolferos
descenso en el valor del petrleo, que no es irrealizable. y aumentar los ingresos netos de Pemex.
3) Mejorara la equidad distributiva al eliminar la
actual condicin de regresividad sobre los hogares
Por lo anterior, las propuestas en trminos de
consumidores de combustibles.
los fondos de estabilizacin caminan sobre la lnea
de modificar el destino de los ingresos excedentes
En cuanto a otros productos del sector energtico,
petroleros para que reciban una mayor proporcin de
las
consideraciones para generar propuestas an no
los mismos y la tasa de acumulacin sea ms alta.
Tambin subrayan la preocupacin de reglamentar y son tan claras. Para ilustrar, el monto del subsidio
transparentar el uso de estos recursos para asegurar que elctrico no es conocido con precisin y los estados
se inviertan en actividades productivas o se acumulen financieros de CFE no manifiestan con claridad cmo
para un uso estratgico en el futuro, en rubros como se fondea esta transferencia. Respecto del subsidio al
pensiones, educacin y tecnologa. Adems, se busca gas LP, la participacin, hasta cierto punto oligoplica,
aumentar la rentabilidad o rendimiento de dichos del sector privado en su comercializacin, tampoco
ingresos para multiplicar su crecimiento y garantizar ha incentivado la transparencia de este esquema. Sin
embargo, Pemex [6] estima que su eliminacin gradual
mayor estabilidad.
podra generarle un ahorro de recursos de 21,000 mdp
anuales promedio entre 2013-2017.

Aunque en la Ley Federal de Derechos se establece nicamente

que la recaudacin del DSHFE se destinar al FEIP, en la LIF
de cada ejercicio fiscal se indica un monto mximo para ello
y el resto se asigna a otros rubros. Incluso, en el 2010, 0 %
de lo recaudado por el DSHFE lleg al FEIP.

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Para mayor detalle sobre el subsidio a las gasolinas y al diesel

consultar: La estructura de impuestos a las gasolinas y al
diesel en Mxico http://bit.ly/12jmFaP y La recaudacin fiscal por enajenacin de gasolinas y diesel en Mxico
http://bit.ly/1724tob

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5.

privada Comentarios finales

Esquemas de Inversion
y cambios constitucionales

Las propuestas referentes a la participacin del sector

privado en actividades de exploracin y explotacin
petrolera son diversas y se combinan en un amplio
espectro de opciones que, principalmente, se clasifican
entre las que requeriran una reforma constitucional
y las que no. En este apartado no se discuten dichas
alternativas, sino se explica la importancia de atraer
inversin privada al sector.
El Gobierno Federal no puede seguir confiando en
que un alto precio de la mezcla mexicana, aun con baja
produccin petrolera, generar los recursos suficientes
para satisfacer las necesidades energticas y financieras
del pas. El auge del mercado petrolero en Estados
Unidos es inminente, incluso ms si se aprueba la
construccin de los ductos Keystone XL; ello podra
causar una cada drstica de nuestras exportaciones de
crudo hacia este pas (tendencia ya observable), el cual
actualmente nos compra el 83 % de las mismas.
Por su parte, los esfuerzos para aumentar la
produccin van ms all de la capacidad actual de
la paraestatal, no solo en trminos financieros, sino
tecnolgicos. Los pozos maduros estn por agotarse
(Cantarell, que en el ao 2000 aport el 48 % de la
produccin total de crudo, ahora participa con menos
del 15 % [10]), por consecuencia, la produccin futura
tiene que provenir de campos de los que an no se
cuenta con completa informacin sobre su rendimiento,
ni con la tecnologa adecuada para explotarlos, como
es el caso del Proyecto Aceite Terciario del Golfo
(ATG) y de Aguas Profundas. El riesgo implicado en
la perforacin de pozos dentro de estos conjuntos es
muy alto, lo cual ha retrasado su explotacin. Por
ejemplo ATG contiene el 39 % de las reservas totales
de hidrocarburos, pero actualmente slo aporta 1 %
de la produccin [4]. Por esto, es oportuno que Pemex
busque alianzas estratgicas con la iniciativa privada
para que pueda adquirir tecnologa y conocimiento y,
sobre todo, compartir los riesgos de exploracin. Para
ello, es necesario que se creen los esquemas pertinentes
que sean atractivos para las empresas.

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La Reforma Energtica, acotada al sector petrolero,

presenta diversas complejidades en todos los mbitos:
poltico, fiscal, ambiental, econmico, financiero, social,
operativo, entre otros. Ello inevitablemente resultar
en que las propuestas sean de variados matices y
niveles. No obstante, como se ha sugerido en la
presente publicacin, hay ciertos puntos clave que no
debieran quedar fuera y, cuya proposicin final debe
elaborarse con fundamentacin rigurosa y un estudio
apropiado del sector energtico y su interrelacin con
las otras dimensiones mencionadas. Dichos elementos
se resumen en los siguientes: 1) la flexibilizacin o
liberalizacin fiscal de Pemex; 2) la asignacin eficiente
de recursos para la paraestatal; 3) la acumulacin
del FEIP; 4) el diseo de esquemas de participacin
privada, adecuadamente regulados y acordes con el
riesgo, rentabilidad y necesidades de cada campo de
extraccin; y 5) la eliminacin gradual de los subsidios
a los energticos. Es importante notar que estos no son
independientes uno del otro, si no que el progreso en
cada uno de ellos reforzar los resultados alcanzados
por otro. Por ltimo, es imperante que la Reforma
Energtica venga acompaada de una Reforma Fiscal
exitosa en aumentar la recaudacin tributaria no
petrolera, para que compense la flexibilizacin en el
rgimen fiscal de Pemex.

Referencias
[1] Auditora Superior de la Federacin. Pemexexploracin y produccin. derecho ordinario sobre
hidrocarburos. Disponible en http://www.asf.
gob.mx/Trans/Informes/IR2011i/Grupos/
Desarrollo_Economico/2011_0081_a.pdf,
2012.
[2] Centro de Estudios de las Finanzas Pblicas.
Presupuesto de egresos de la federacin 2012.
anlisis funcional programtico econmico
del sector pblico presupuestario. Disponible
en http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/
Paginas/PresupuestodeEgresos.aspx, 2012.
Accesado el da 28 de Noviembre de 2012.

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[3] Partido de la Revolucin Democrtica.

Propuesta de reforma energtica partido
de la revolucin democrtica.
Disponible
en
http://www.prd.org.mx/portal/
documentos/propuesta_energetica.pdf,
year=2013.

POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/
ITSSEFPDP/2012/cuarto_trimestre_2012/
Anexos%20de%20Finanzas%20P%C3%BAblicas%
204to.%20trim%202012.pdf,
year=2012,
note=Accesado el da 10 de Abril de 2013.

[12] Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Acuerdo

por el que se establecen las reglas de operacin del
fondo de estabilizacin de los ingresos petroleros.
Publicado en el Diario Oficial de la Federacin
http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/lyn_
presupuestarias/feip/reglas_operacion_
[5] Petrleos Mexicanos. Balance primario y balance
fondo_estabilizacion_petroleo.pdf, 2007.
financiero de petrleos mexicanos y organismos
subsidiarios (1993 a la fecha).
Disponible [13] Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Ingresos
en
http://www.ri.pemex.com/index.cfm?
presupuestarios del sector pblico. Disponible en
action=content&sectionID=14&catID=12148,
http://www.transparenciapresupuestaria.
2013. Accesado el da 8 de julio de 2013.
gob.mx/ptp/contenidos/?id=5&page=
Finanzas, dentro de Finanzas pblicas, y
Principales elementos
[6] Petrleos Mexicanos.
de Sector Pblico, 2012. Accesado el da 11 de
del plan de negocios de petrleos mexicadiciembre de 2012.
nos y sus organismos subsidiarios 2013- 2017.
Disponible en http://www.pemex.com/files/
content/pn_13-17_121107.pdf, 2013.
[4] Petrleos Mexicanos.
Xix. chicontepec
(aceite terciario del golfo).
Disponible en
http://www.pemex.com/index.cfm?action=
content&sectionid=136&catid=11897, 2011.

[7] Petrleos Mexicanos. Reporte de resultados

dictaminados al 31 de diciembre de 2012. Disponible en http://www.ri.pemex.com/index.cfm?
action=content&sectionID=14&catID=12146,
2013. Accesado el da 20 de mayo de 2013.
[8] Secretara de Energa. Reglas de operacin
del fondo de estabilizacin para la inversin
en infraestructura de petrleos mexicanos. Publicado en el Diario Oficial de la Federacin http://www.sener.gob.mx/res/Acerca_
de/ReglamentoFonIngPetro.pdf, 2008.
[9] Secretara de Energa. Prospectiva de petrleo
crudo 2012-2026. Disponible en http://goo.gl/
ztiFo, 2012. Accesado el da 21 de enero de 2013.
[10] Secretara de Energa. Sistema de informacin
energtica. Disponible en http://sie.energia.
gob.mx/bdiController.do?action=temas,
2012. Accesado el da 24 de enero de 2013.
[11] Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Anexo
de finanzas pblicas cuarto trimestre 2012.
Disponible en http://www.hacienda.gob.mx/

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