(FelipeTena Ramirez) D. Contitucional Mexicano

DERECHO CONSTTUCONAL
MEXCANO
FELPE TENA RAMREZ

D E R E C H O
C O N S T T U C O N A L
MEXCANO

40 EDCN

EDTORAL PORRA
AV.REPBLCA ARGENTNA, 15
MXCO, 2009
Primera edicin, 1944

Copyight 2009
FELPE TENA RAMREZ
Torres Adalid, 1028. Mxico, D. F.
Esta edicin y sus caractersticas son propiedad de la
EDTORAL PORRA, S. A. DE C. V. 2
Av. Repblica Argentina, 15 altos, col. Centro
06020, Mxico, D. F.
Queda hecho el depsito que marca la ley

Derechos reservados

SBN 970-07-7364-3

MPRESO EN MXCO
PRNTED N MEXCO
NOTA A LA TERCERA EDCN

En la primera edicin de esta obra el autor extern su propsito de someter a
constante rectificacin y vigilante censura lo que por entonces no eran,
fundamentalmente, sino versiones y notas de exposiciones orales.
El propsito, que permaneci incumplido hasta la segunda edicin, adelanta en
sta algunos pasos hacia una meta siempre por alcanzar. Adems de que se adicionan
varios captulos, la obra ha sido rehecha casi en su totalidad. Lo que pretendi ser en sus
orgenes una sntesis para uso principalmente de alumnos, trata de corresponder ahora a
la acogida que las anteriores ediciones hallaron en otros medios, as nacionales como
extranjeros.
Con ese intento se exponen las principales corrientes que en la doctrina y en el
derecho comparado pueden ser aprovechadas para una constitucin interpretativa de
nuestro derecho constitucional. Se hizo menester por ello, multiplicar las citas; ms para
evitar en lo posible la ruptura de la unidad en la exposicin y en el estilo, muchas de ellas
se presentan en forma de notas, a las que podr acudirse en pos de informacin ms
amplia. En todos los casos, la probidad intelectual ha exigido que se d puntual noticia de
las fuentes.
Se ha suprimido la introduccin histrica, cuya visin panormica no estara de acuerdo
con el nuevo plan de la obra.
Mxico, D. F., septiembre de 1955.

NOTA A LA CUARTA EDCN

La introduccin de ndole histrica, que acompao a las dos primeras ediciones y
qued excluida de la tercera, tampoco figura en la presente, lo cual obedece a que la
materia de los episodios nacionales y de las fuentes legislativas en cuanto unos y otras
han podido influir en la trayectoria constitucional del pastienen actualmente su sitio en
una obra por separado del mismo autor, titulada "Leyes Fundamentales de Mxico. 1808-
1957.
Las novedades ahora introducidas constan generalmente en notas, que a fin de no
modificar toda la numeracin de las ya existentes se identifican mediante letras,
colocadas al lado de los nmeros que con motivo de las nuevas notas ha sido necesario
repetir.
V
NOTA A LA QUNTA EDCN

Para facilitar la consulta en puntos concretos, se agrega a la obra un ndice
analtico y otro onomstico.
Las notas nuevas se distinguen de las anteriores, mediante la llamada de que
corresponden a la quinta edicin.
Mxico, D. F., mayo de 1960.
X

NOTA A LA SEXTA EDCN

La presente edicin registra los dos principales puntos en materia constitucional
que, con posterioridad a la edicin anterior, ha examinado el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia, a saber: el uso de las facultades implcitas como elemento de interpretacin
constitucional (enero de 1961) y la definicin de que son facultades de ndole legislativa
las que delega el Congreso al Ejecutivo en la hiptesis prevista por el prrafo adicionado
del articulo 131 (mayo de 1961).
Tambin se hace referencia a la cuestin planteada en el mbito constitucional con motivo
de la negativa del Senado a ratificar ciertos ascensos acordados por el Presidente de la
Repblica (noviembre de 1962).
En las notas respectivas, que aluden a la sexta edicin, se tocan los puntos
mencionados.

Mxico, D. F., diciembre de 1962.
X

NOTA A LA SEPTMA EDCON

Como en las ediciones anteriores a partir de la cuarta, se agrega a la presente un
comentario a las principales novedades ocurridas en la vida constitucional del pas con
posterioridad a la edicin precedente.
Ellas son la cuestin llamada de El Chamizal y la reforma en materia electoral que
instituy la representacin de diputados de partido. La importancia de una y otra aconsej
que fueran comentadas en nmero especiales y no en notas. A la primera corresponde el
nmero 13 bis, y a la segunda el nmero 81 bis.

X

NOTA A LA OCTAVA EDCON

Son sustituidos los prrafos finales del nmero 55 por los que ahora figuran, al
comentar la aplicacin en nuestro derecho federal del artculo 122 de la Constitucin, con
motivo del trastorno interior ocurrido en el Estado de Michoacn en el mes de octubre de
1966.
Aparecen dos tesis importantes del Pleno de la Suprema Corte de Justicia: en la nota 359
(8 ed.) la relativa al concepto de salubridad general de la Repblica, y en la edicin a la
nota 447 (5 ed.) la que se refiere a la suplencia de la queja en el amparo contra leyes.
Tales son las principales innovaciones que cabe sealar en la presente edicin.

Mxico, D. F., octubre de 1966.

X

NOTA A LA NOVENA EDCN

En notas que se identifican como correspondientes a la presente edicin,
comntense las reformas constitucionales que, adems de ser posteriores a la edicin
presente, se relacionan con las materias de obra. Asimismo se alude a algunos
acontecimientos ocurridos en el mismo lapso, que guardan relacin con tesis aqu
sustentadas.
En cuanto a reformas constitucionales, las notas 350B y 379 B hacen referencia,
respectivamente, a la que suprimi las facultades en materia de corso y a la que otorg
nuevas facultades a la Comisin Permanente.
Tocante a los acontecimientos que merecen ser registrados desde el punto de vista
estrictamente constitucional, figuran en esta edicin los relativos al cumplimiento de la
Convencin de El Chamizal (68 A); a un caso ms de aplicacin del artculo 122,
originado en la solicitud que con apoyo en el mismo precepto formul ante los Poderes de
la Unin el Congreso del Estado de Sonora (227 B), y al empleo del Ejrcito que para
preservar el orden se llev a cabo en la Capital de la Repblica con motivo de los
acontecimientos ocurridos a partir de los finales del mes de julio de 1968 (350 A). La
nueva edicin contina as el programa que ha presidido las anteriores.


X

NOTA A LA DECMA EDCN

Se registran en la presente edicin las novedades de ndole legislativa o
jurisprudencial, que en concepto del autor ameritan comentarios. Son las siguientes:
Reforma constitucional de diciembre de 1969, que otorg la ciudadana a los mayores de
18 aos (nota 137 bis).
Actitud jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia, en relacin con la
posibilidad constitucional de que la federacin grave, por una parte, los ingresos
provenientes del ejercicio de profesiones y, por la otra, el comercio interior de los Estados
(nota 337 bis).
Posicin que adopt la Segunda Sala de la Suprema Corte respecto a los requisitos
constitucionales de que debe estar investido el acto de autoridad (de naturaleza
administrativa y no laboral), consistente en la remocin de empleados de confianza.

Mxico, D. F., mayo de 1970.

XV

NOTA A LA DECMOPRMERA EDCN

Al tiempo de preparar esta edicin, apareci una iniciativa presidencial, del mes de
noviembre anterior, que propone reformas constitucionales, tendientes a favorecer lo que
se ha llamado la apertura democrtica, mediante el acceso de los jvenes a las Cmaras
federales y una reorganizacin de los partidos minoritarios dentro de la de Diputados.
La importancia de dicha iniciativa nos ha sugerido comentarla, aun antes de su
conocimiento por el Constituyente Permanente, aprovechando al efecto la actual edicin.
Aparece el comentario en el prrafo nmero 82.
Fuera de ello, hemos confrontado algunas de nuestras tesis con las sustentadas en obras
recientes, de autoridades en la materia.
Por ltimo, hemos implantado un nuevo sistema en la ordenacin de las notas que
aparecen al pe de las pginas, numerndolas en relacin con cada captulo y no ya con
la obra en total, pues las notas de las ediciones anteriores, por numerosas podran llegar
a introducir confusin.


XV

NOTA A LA DECMOSEGUNDA EDCN

La iniciativa presidencial de noviembre de 1971, relacionada con la reduccin en la
edad para ingresar a las Cmaras de la Unin y con el aumento en el nmero de los
diputados de partido, es ya reforma constitucional. Los comentarios que entonces
formulamos a la iniciativa refiranse ahora a la reforma, segn queda advertido en lugar
adecuado.
Es novedad de la presente edicin el captulo dedicado a las facultades del Congreso de
la Unin en materia de educacin pblica, que en el plan de obra viene a ser actualmente
el capitulo XX, lo cual ha implicado el correlativo movimiento en los numerales de los
captulos y de los pargrafos subsiguientes.
Constituyen tambin novedad las glosas que dedicamos a las modificaciones ocurridas,
con posterioridad a la anterior edicin, en el mbito de la Constitucin y de las Leyes,
siempre que despierten inters en el estudio de nuestro tema. Las principales
innovaciones abordadas son las siguientes: adicin a la fracc. del artculo 74
constitucional, por cuanto facult a la Cmara de Diputados para destituir a los miembros
de los ayuntamientos de los Territorios Federales y designar sus ttulos o juntas
municipales (Cap. X, nota 25); nueva Ley del Departamento del Distrito Federal (Cap.
XV, nota 4); comentarios al nuevo Cdigo Sanitario, de febrero de 1973 (Cap. XX, nota
8); notas relativas a la Comisin Permanente (actual capitulo XX, nota 3 y adicin a la
nota 6); nota acerca de la posibilidad de suplir la promulgacin del Ejecutivo cuando se
niega a llevarla al cabo (Cap. XXV, adicin a la nota 2), sustitucin del comentario relativo
al Ministerio Pblico de la Federacin (Cap. XXV, pargrafo 148).

Mxico, D. F., agosto de 1973.

XV

NOTA A LA DECMOTERCERA EDCN

En el lapso poco mayor de un ao, transcurrido desde la edicin anterior (agosto
de 1973 a octubre de 1974), los acontecimientos legislativos que dentro de la finalidad de
la obra merecen registrarse, son los que a continuacin se mencionan, con sealamiento
del sitio que a cada ao corresponde.
En octubre de 1974 desapareci la edicin de junio de 1971 a la fraccin del artculo 74,
que facult a la Cmara de Diputados para destituir a los miembros de los Ayuntamientos
de los Territorios Federales y designar sustitutos juntas municipales. El comentario que
entonces nos sugiri su aparicin, se complementa con el que ahora dedicamos a su
derogacin (Cp. X, en su parte final).
La modificacin que acabamos de mencionar fue una entre las numerosas que en el texto
constitucional introdujo en octubre de 1974 la ereccin en Estados de los Territorios de
Baja California Sur y de Quintana Roo y, como consecuencia, la supresin de la figura
jurdica del Territorio Federal. Dedicamos a esta reforma, que afect a ms de treinta
disposiciones constitucionales, la glosa que aparece en el par-grafo 99 bis del Cp. XV.
La reforma al artculo 93, de enero de 1974, que ampli, a los Jefes de los Departamentos
Administrativos, as como a otros funcionarios ajenos a la Administracin Pblica, la
posibilidad de informar ante las Cmaras, es comentada en la nota 3 del Cp. X.
En virtud de que la Ley Orgnica de Educacin Pblica de 1962, a la que hicimos
referencia en el Cp. X de la anterior edicin, fue sustituida por la Ley Federal de
Educacin de noviembre de 1973, dedicamos a la nueva Ley el comentario que aparece
en la nota 12 de dicho Cap. XX.

Mxico, D. F., octubre de 1974.

XV

NOTA A LA DECMOCUARTA EDCN

Entre enmiendas de poca monta, referidas casi todas a cuestiones tipogrficas,
cabe sealar dos comentarios a ttulo de novedad en la presente edicin: el relativo a la
actualidad proliferacin de reformas en materia constitucional (pargrafo 19 bis, en el
captulo ) y el que atae a los dos casos de desaparicin de poderes en otras tantas
entidades federativas, ocurridas en 1975 (nota 14 del captulo XX).
Mxico, D. F., febrero de 1976.

XV

NOTA A LA DECMOQUNTA EDCN

Con la expiracin del sexenio presidencial anterior (1970-76), contvose la
abundancia de reformas constitucionales durante el mismo registradas. El iniciado en
diciembre de 1976 no ha propuesto hasta ahora ninguna modificacin de esa ndole.
Aunque intensa por sus finalidades, la reforma de la administracin pblica federal,
recientemente abordada a nivel de derecho administrativo, no corresponde a nuestra
materia.
Es por todo ello que la presente edicin no se hace cargo de novedades y slo ha tratado
de actualizar los datos que lo requeran.

Mxico, D. F., abril de 1977.

XX

NOTA A LA DECMOSEXTA EDCN

La reforma poltica, denominada as la que en materia predominantemente
electoral fue promulgada en diciembre de 1977, tendr su primera aplicacin en materia
federal hasta las elecciones de diputados al Congreso de la Unin en el ao de 1979. De
este modo se presenta un lapso, que media entre la promulgacin y la aplicacin de las
normas reformadas. Dentro de ese intermedio nos hallamos al publicar la presente
edicin, que por motivos de ndole editorial no podemos aplazar hasta la realizacin de la
reforma.
En tales condiciones se nos presenta una alternativa: o examinar en los preceptos todava
inaplicados lo que podra llamarse la teora de la reforma, o bien reservar para una edicin
posterior el cotejo de la teora con el sentido y alcance que le otorgue el poder pblico
mediante su aplicacin.
La segunda opcin nos ha parecido preferible. Tema destacado de la reforma electoral es
la adopcin por primera vez entre nosotros de la representacin proporcional, en una ms
de las diversificadas realizaciones de que ha sido objeto el sistema de la doctrina y en el
derecho comparado. Estudiarla en abstracto nos parece, por lo menos, prematuro. La
representacin proporcional que acoge la reforma, y no otra, es la que nos interesa
conocer en el despliegue total de su significado, que slo puede darse al ser aplicada.
No obstante, ofrecemos en la presente edicin nuestro punto de vista general, expuesto
en dos sucesivos momentos de la reforma hasta ahora registrados: uno en la participacin
pblica habida antes de elaborarla, otro en el debate acadmico efectuado poco despus
de su promulgacin. Adems exposiciones se publican en forma de apndice, al final de la
obra.


XX

NOTA A LA DECMOSEPTMA EDCN

La reforma iniciada por el Presidente Jos Lpez Portillo el 4 de octubre de 1977 y
publicada en el Diario Oficial de 6 de diciembre del mismo ao, afect en un solo proceso
constituyente a 17 preceptos de la Constitucin. El nico precedente que en nuestra
historia constitucional ha superado hasta ahora, en las condiciones sealadas, a la
reforma de que se trata, es la del 7 de octubre de 1974, la cual modific de una sola vez
31 preceptos de la Ley Suprema.
Asediaremos en la presente edicin la reforma de 1977 desde el punto de vista
constitucional, por lo que slo acudiremos a las leyes secundarias que la desarrollan, en
la medida indispensable para interpretarla.
La reforma est destinada, aunque no exclusivamente, a la materia poltica, entendiendo
este ltimo vocablo en la acepcin restringida del tema electoral. Pero aparte de las
enmiendas que a este aspecto se refieren, hay otras que no estn relacionadas con la
materia propiamente poltica.
Por razn de mtodo, hemos separado para su estudio unas de otras. La variedad de las
vinculadas con el tema poltico del electorado, aconseja que sean agrupadas en un solo
captulo, a fin de no dispersarlas en diferentes sitios de la obra. Con ese objeto, y en
procura siempre de la unidad del conjunto, hemos aprovechado el apndice iniciado en la
edicin anterior y dedicado a la Reforma Poltica de 1977, para incluir en l, adems de
los dos captulos ya publicados, el tercero que con el rubro de La reforma al aplicarse
persigue el propsito de clasificar y de interpretar las novedades introducidas, como son
principalmente el sistema electoral mixto para aplicarse en las elecciones de la Cmara
de Diputados, con predominante mayoritario, mayora relativa y representacin
proporcional; la Calificacin de las elecciones, el concepto de Colegio Electoral y los
diferentes sistemas implantados en cada una de las dos Cmaras federales; lo
contencioso electoral y el recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia; las
conclusiones por ltimo, referidas principalmente al enfrentamiento de la reforma con el
fenmeno poltico y social conocido con el nombre de corrupcin.
XX

XX DERECHO CONSTTUCONAL MEXCANO
A consecuencia de tan sealada reforma operada en la Cmara de Diputados,
desaparecen del captulo XV de la obra los pargrafos dedicados a la derogada
institucin de los diputados de partido, mencionada ms tarde en el apndice slo a
manera de antecedente de la representacin proporcional que la sustituy.
En cuanto a las enmiendas ajenas a la cuestin electoral que siguen perteneciendo a la
materia fiscal, principalmente por lo que hace al conocimiento de la Deuda Pblica, que
de facultad que era del Congreso de la Unin para serlo como exclusiva de la Cmara de
Diputados. Los artculos en ese sentido modificados, como son el 65, el 73, fraccin
XXV y el 74, se glosan en el captulo referente a las facultades de las Cmaras en
materia hacendara. Del todo distinto al que se acaba de citar, es el que toca la reforma al
art. 76, fraccin , que mira a las facultades del Senado en el mbito internacional y que
por ese concepto tiene su sitio en el captulo destinado a las facultades exclusivas de
cada Cmara.
Las sucesivas y numerosas alteraciones a la norma suprema que han sido registradas
durante treinta y cinco aos desde la primera edicin de la presente obra, se conservan
en ella, consignadas de preferencia en notas las que ya no estn en vigor. Tal prctica
puede menoscabar acaso la unidad de la exposicin, pero la preferimos a una nueva
edicin dedicada tan solo al texto actualizado de la Constitucin. Y entre nosotros, para
bien o para mal, el articulado de la mxima ley es ante todo momento y no cabe
entenderlo cabalmente pero en funcin de todo movimiento y cabe entenderlo cabalmente
sino en funcin de sus cambios. Aqu queda el testimonio interpretativo de los ocurridos
durante la secuencia de la obra,


NOTA A LA DECMOCTAVA EDCN

Las reformas constitucionales que registra la presente edicin, han sido objeto de
anlisis en las pginas que a continuacin se mencionan.
Pgina 216; pargrafo 67 bis. Se comenta la supresin en el artculo 29 del nombre de
Consejo de Ministros, que desde la Constitucin de 57 se vena aplicando al conjunto de
funcionarios a quienes corresponda participar en el Acuerdo sobre suspensin de
garantas individuales; la supresin se llevo a cabo aprovechando la oportunidad de haber
ingresado a dicho Acuerdo, por reforma de 1981, los Jefes de Departamentos
Administrativos. Pgina 454; nota 7. El criterio igualitario entonces sustentado en el
referido artculo 29, se ampli por la propia reforma a los artculos 90 y 92. Sin embargo,
hemos glosado que la igualdad entre las dos clases de funcionarios no se hizo extensiva,
por razones que ignoramos, a los Jefes de los Departamentos Administrativos en los
aspectos que all se indican, sealadamente en cuanto al fuero, del cual volveremos a
ocuparnos en la nota 19 de la pgina 569.
Pgina 609; nota 9. Nuestro comentario se refiere a la primera enmienda de que ha sido
objeto hasta ahora la Reforma Poltica de 1977, segn es la que en abril de 1981 modifico
sustancialmente de la designacin de los integrantes del Colegio Electoral de la Cmara
de Diputados.
Ya no en referencia directa a reformas constitucionales, sino por va de glosa a las
leyes ordinarias en las que han sido aplicados recientemente anteriores preceptos de la
norma suprema, aludimos entre otras notas a las que siguen.
Pgina 420; nota 10 bis. Se consideran los aspectos sobresalientes de la Ley de
Reglamentaria de la fraccin V del artculo 76, relativa a la desaparicin de los Poderes
de los Estados.
Pgina 336. Selese a la luz de la Ley Suprema la reciente caracterstica de la de la Ley
de ngresos de la Federacin, por cuanto autoriza al Poder Ejecutivo para comprometer
por si solo el crdito de la Nacin, sin la participacin constitucional del Congreso.

XX

NOTA A LA DECMONOVENA EDCN

Al culminar con la actual edicin la cifra cerrada de cien mil ejemplares de la obra,
iniciada en 1944 con la primera edicin, intentaremos considerar aqu, en el aspecto
editorial, algunos de los problemas que nos han planteado el tratamiento de los temas de
Derecho Constitucional correspondientes a nuestra asignatura, entre ellos y
sealadamente el que deriva de las frecuentes alteraciones de que en su articulado suele
ser objeto de la ley fundamental.
Hubiramos deseado que cada edicin presentara la mxima unidad didctica en el
tiempo, mediante la exposicin y asedio del texto constitucional vigente en la fecha de la
respectiva edicin. Pero este propsito nos pareci irrealizable cuando se trata del estudio
de nuestro Derecho Constitucional positivo, que no se integra tan slo con la norma del
da, sino que se inserta en el proceso histrico total de la ley que, por suprema, seora
con sus variantes y aun con sus contradicciones la evolucin jurdica del pas.
Al aceptar ese criterio, topamos con el aludido escollo de las variantes que en forma de
enmiendas, adiciones, supresiones parciales y derogaciones totales han ambulado por
nuestra Constitucin, sobre todo en los ltimos sexenios. A fin de vincular en lo posible
esa variedad de normas superpuestas, con la identidad y permanencia del instrumento
constitucional, nos hemos inclinado a conservar en el cuerpo de nuestras ediciones, por
regla general, los preceptos ya derogados o modificados, relacionados con los que en su
caso los sustituyan. Para ese efecto hemos venido utilizando el sistema de notas al pie de
pgina.
El nmero de esta clase de notas ha venido aumentando con las ediciones, y si ello se
debe en parte a las modificaciones de nuestros textos constitucionales, tambin responde
a citas y comentarios inspirados en nuevas direcciones doctrinarias y de derecho positivo,
que en los pases de tradicin jurdica semejante a la nuestra, se han propalado durante
los casi cincuenta aos que corren desde la edicin inicial.
Ciertamente el sistema adoptado no es del todo satisfactorio. La multiplicacin de notas al
pie de pgina, referidas a veces a pocas
XXV

NOTA A LA DECMONOVENA EDCN XXV
Diferentes, interrumpe la atencin del lector dentro de la secuela didctica que el
autor trat de imprimir a la obra.
Lo deseable sera reconstruir la unidad formal, mediante la desaparicin de los agregados
en su papel de tales, a fin de incorporarlos con derecho propio al plan de una obra nueva.
Pero esta solucin, que hemos considerado en diversas ocasiones, se aleja cada vez ms
de la realidad. Recordemos que, en su modestia, la presente obra est destinada
primordialmente a los estudiantes de la materia. Y para ellos dejara de ser normalmente
accesible, si se tiene en cuenta el elevado costo que en la actualidad representara la total
refundicin tipogrfica de la obra. Es por ello que, a titulo de novedad y en cierto modo
como ruptura nica en el mtodo siempre observado, optamos a partir de la
decimosptima edicin por publicar bajo la denominacin de Apndice nuestros
comentarios a la Reforma Poltica de 1977. A ella hemos consagrado sucesivamente, al
tiempo de su desarrollo, tres captulos, que en la presente edicin se contemplan con el
cuarto, ahora publicado bajo el rubro de "La reforma en su eplogo, que al comentar los
acontecimientos ocurridos del 1 de septiembre al 1 de diciembre de 1982, clausura as
el examen de la Reforma Poltica, que aspir a presidir con su vigencia el sexenio
entonces expirante.
Finalmente, como principal novedad respecto a la edicin anterior, se presenta ahora, en
el N 19 bis del captulo , un tema que en ediciones precedentes habamos mencionado
a titulo ms bien de lucubracin doctrinaria que como problema de ndole practica. Nos
referimos a la procedencia del juicio de amparo en la impugnacin de reformas a la
Constitucin. Por la importancia que ha alcanzado ltimamente, comentamos ahora el
tema con amplitud mayor.

Mxico, D. F., 5 de febrero de 1982.

NOTA A LA VGESMA EDCN

Aunque han sido numerosas las modificaciones a la Ley Suprema a partir de
nuestra anterior edicin, de ellas slo comentamos en la presente, por su trascendencia
en la materia que nos corresponde, la relativa al art. 115, por cuanto afecta la autonoma
del Municipio Libre.
No a ttulo de novedad, sino con objeto de ampliar la informacin acerca de los
trascendentales acontecimientos del 19 de febrero de 1913, originados en la traicin al
rgimen del Presidente Madero, presentamos en la nueva nota N 6 al captulo V, la
referencia literal a los sucesos respectivos.

Mxico, D. F., junio de 1984.

XXV

NOTA A LA VGESMOPRMERA EDCN

La afectacin de que ha sido objeto la autonoma municipal, segn la reforma al
art. 115 examinada en la anterior edicin, vuelve a ser objeto de estudio, a la luz de datos
que segn nuestro criterio esclarecen un aspecto de la mencionada reforma.

NOTA A LA VGESMOSEGUNDA EDCN

Al hallarse en prensa la nueva edicin de esta obra, el Constituyente Permanente
llev a cabo algunas adiciones y derogaciones de preceptos, que podra estimarse que
refieren modificaciones en los textos de los captulos XXV, XXV y XXV, en cuanto se
refieren al Poder Judicial de la Federacin y a la Evolucin del Amparo.
Dado que las adiciones, reformas y derogaciones no alteran el contenido del texto de
esos captulos, simplemente se hace la referencia a las modificaciones que se citan.

XXV
NDCE DE MATERAS
Pg.
NOTA A LA TERCERA EDCN............................V
NOTA A LA CUARTA EDCN.............................V
NOTA A LA QUNTA EDCN................................X
NOTA A LA SEXTA EDCN................................X
NOTA A LA SPTMA EDCN..............................X
NOTA A LA OCTAVA EDCN..............................X
NOTA A LA NOVENA EDCN.............................X
NOTA A LA DECMA EDCN..............................XV
NOTA A LA DEDMAPRMERA EDCN.........................XV
NOTA A LA DEDMASEGUNDA EDCN.........................XV
NOTA A LA DEDMATERCERA EDCN.........................XV
NOTA A LA DEDMACUARTA EDCN..........................XV
NOTA A LA DEDMAQUNTA EDCN...........................XX
NOTA A LA DEDMASEXTA EDCN...........................XX
NOTA A LA DEDMASPTMA EDCN.........................XX
NOTA A LA DEDMAOCTAVA EDCN..........................XX
NOTA A LA DEDMANOVENA EDCN.........................XXV
NOTA A LA VGSMA EDCN.............................XXV
NOTA A LA VGSMAPRMERA EDCN.......................XXV
NOTA A LA VGSMASEGUNDA EDCN.........................XXV
PRMERA PARTE
TEORA DE LA CONSTTUCN
CAPTULO
EL PODER CONSTTUYENTE
1. Debate acerca del concepto de soberana........................3
2. Origen histrico del concepto de soberana: la exterior y la
interior...........................................4
3. Titular de la soberana en el sistema europeo........................7
4. Su titular en el sistema americano.............................9
5. El poder constituyente y los poderes constituidos. La Constitucin rgida y escrita.
Supremaca de la Constitucin y nulidad de los actos contrarios a la
Constitucin......................................12
6. Las anteriores nociones en la Constitucin Mexicana..................18
7. Concepto de Constitucin. La Constitucin en sentido material
y en sentido formal. Partes de nuestra Constitucin.....................21
XXX
XXX DERECHO CONSTTUCONAL MEXCANO
CAPTULO
LMTACONES AL PODER CONSTTUYENTE

Pg.
8. Limitacin inmanente: integrar un orden jurdico. Limitaciones
Histricas: el reconocimiento de la personalidad individual, la
separacin de
poderes........................................27
9. Limitaciones de carcter poltico: los factores reales de poder................28
10. Limitaciones de ndole internacional: su iniciacin durante la primera posguerra......30
11. Tendencia actual a internacionalizar los derechos del hombre y el jus belli...........32
12. Sus repercusiones en las modernas Constituciones. La escuela espaola..........37
13. Nuestro derecho positivo..............................40
CAPTULO
EL CONSTTUYENTE PERMANENTE
14. La soberana y la facultad de revisar la Constitucin. El Poder Constituyente Permanente.
Problemas que plantea su competencia, segn el artculo 135................45
15. Tesis a favor de la limitacin del rgano revisor......................47
16. Tesis opuesta.................
.......................52
17. Soluciones en el derecho comparado..........................54
18. nterpretacin de nuestro texto.............................56
19. Critica del sistema que consagra el artculo 135......................61
19. Bis. Actividad reformatoria proliferante........................63
CAPTULO V
EL CONSTTUYENTE REVOLUCONARO
20. Medios violentos para reformar o derogar la Constitucin. Concepto de revolucin......65
21. Fundamentacin moral, y no jurdica, del derecho a la revolucin: el artculo 136......66
22. nvalidez original de la Constitucin de 17........................67
23. Cundo convaleci el derecho emanado de la revolucin..................71
24. Conclusin.....
...................................73
CAPTULO V
EL DERECHO CONSTTUCONAL
25. Origen y evolucin del derecho constitucional.....................75

NDCE DE MATERAS
XXX

Pg.
26. El mtodo jurdico puro en la doctrina del Estado y el mtodo
Histrico en el derecho constitucional...........................79
27. El mtodo histrico y la interpretacin evolutiva.....................81
28. La metodologa en el derecho privado y en el derecho constitucional..........83
CAPTULO V
LA FORMA DE GOBERNO
(Repblica, democracia, representacin)
29. La repblica...................................87
30. La democracia....................................89
31. Restriccin del sufragio; principio mayoritario.....................91
32. Rgimen representativo..............................98
33. El desprestigio de la democracia..........................99
CAPTULO V
LA FORMA DE GOBERNO
(El sistema federal)
34. El federalismo en Norteamrica; antecedentes coloniales................101
35. La adopcin del sistema en la Convencin de Filadelfia................106
36. El federalismo en Mxico..............................108
37. La distribucin de competencias entre la federacin y los Estados;
sistema del artculo
124...........................................112
38. Las facultades expresas (explicitas e implcitas)...................115
39. Las facultades concurrentes en el sentido norteamericano y argentino;
su validez en nuestra Constitucin. Las facultades coincidentes..............119
40. Otras facultades que constituyen excepcin al principio del artculo 124.........123
41. El gobierno federal como representante de la nacin..................124
CAPTULO V
LOS ESTADOS
42. La autonoma local, primer elemento especifico del Estado Federal;
concepto de Constitucin local..............................129
43. Contenido de las Constituciones de los Estados; la parte dogmatica y la
forma de
gobierno........................................132
44. Organizacin de los Poderes, facultad revisora, ciudadana, desaparicin de Poderes.
Consideraciones
generales......................................135
XXX DERECHO CONSTTUCONAL MEXCANO
Pg.
45. La participacin de los Estados en la legislacin federal comn; Su participacin en las
reformas a la Constitucin general, segundo elemento especifico del Estado General.......139
CAPTULO X
EL MUNCPO
46. Renacimiento municipalista en Amrica Latina....................143
47. El municipio desde el punto de vista constitucional; contenido de la descentralizacin
municipal.....................................
...14448. El municipio en Roma y en Espaa; trayectoria histrica del municipio mexicano....
.146
49. El municipio libre en los debates de Quertaro. Defectos del sistema El municipio y la
democracia.....................................
15149. Bis. La reforma de
1983..............................155
CAPTULO X
NORMACONES COMPLEMENTARAS DE NUESTRO SSTEMA FEDERAL
50. Obligaciones positivas contenidas en los artculos 119 y 121..............165
51. El artculo 120; su discusin en el Constituyente de 56................167
52. Su antecedente en la constitucin argentina.....................170
53. El fracaso del articulo 120 en la doctrina; en la legislacin y en la jurisprudencia.....172
54. Prohibiciones absolutas para los Estados, consagradas en el artculo 117, y prohibiciones
relativas del 118...................................175
55. La intervencin federal en los Estados.......................178
CAPTULO X
EL CAPTULO GEOGRFCO
56. El territorio nacional; dominio directo y originario de la nacin...............185
57. El territorio y la jurisdiccin en el sistema federal....................188
58. Partes integrantes de la federacin, origen y transformacin de sus lmites........191
59. Arreglo de lmites entre los Estados.........................194
60. Situacin geogrfica del Distrito Federal......................197
61. Consecuencias de la traslacin de los Poderes Federales respecto al rea del actual
Distrito Federal.....................................200
62. Consecuencias respecto al territorio a donde se trasladan dichos Poderes........202
63. Estudios de las fracciones , y del articulo 73..................204
64. Situacin geogrfica de las islas...........................207

NDCE DE MATERAS XXXV
SEGUNDA PARTE
LOS PODERES FEDERALES
CAPTULO X
LA DVSON DE PODERES

Pg.
65. Precursores y realizadores de la doctrina.......................211
66. Su proyeccin en la ley y en la doctrina contemporneas................216
67. La suspensin de garantas............................219
67. Bis. Comentario a la reforma de 1981 al art. 29, que suprimi la denominacin de
Consejos de
Ministros......................................222
68. La delegacin de las facultades extraordinarias en el Ejecutivo............225
69. las facultades de excepcin en nuestra historia poltica: desde la independencia
hasta el Acta de
reformas........................................226
70. Los debates en el texto constitucional en la legislacin y en la jurisprudencia........231
71. El destino del texto constitucional en la legislacin y en la jurisprudencia........236
73. Reforma de 1938; la experiencia posterior.......................240
74. Consideraciones generales.............................243
CAPTULO X
RELACON ENTRE S DE LOS PODERES FEDERALES
75. Naturaleza de cada uno de los tres poderes federales................251
76. Relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. Los sistemas parlamentario y presidencial.251
77. Aparente excepcin de nuestro sistema presidencial: el refrendo............253
78. Otros llamados matices parlamentarios........................258
79. El veto.....................................261
CAPTULO XV
ORGANZACN Y FUNCONAMENTO DEL PODER LEGSLATVO
80. El bicamarismo en nglaterra y en Estados Unidos. Ventajas del sistema........267
81. El bicamarismo en Mxico.............................268
82. Organizacin constitucional de cada una de las Cmaras. La suplencia.........271
83. Requisitos para ser diputado o senador.......................273
84. Los artculos 56 y 60................................276

XXXV DERECHO CONSTTUCONAL MEXCANO

Pg.
85. rresponsabilidad e inmunidad de los representantes populares; casos en que
segn la Constitucin se les puede imponer sanciones....................277
86. El qurum y la votacin..............................278
87. Perodo ordinario y sesiones extraordinarias. El nforme del Presidente ante las Cmaras..281
88. Ley y decreto. Diversas acepciones en que la Constitucin emplea la palabra "ley.... 282
89. La facultad de iniciar leyes y decretos........................283
90. Formacin de las leyes y decretos en ambas Cmaras................289
CAPTULO XV
CLASFCACN DE LAS FACULTADES DE LAS CMARAS FEDERALES
91. Clasificacin desde el punto de vista de actuar las Cmaras..............295
82. Desde el punto de vista material...........................297
93. Facultades legislativas, jurisdiccionales y administrativas................297
94. Leyes orgnicas, reglamentarias y ordinarias.....................301
95. Obligaciones y facultades de las Cmaras......................302
CAPTULO XV
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL DSTRTO FEDERAL
96. Origen del Distrito de Columbia en la Constitucin norteamericana...........305
97. Organizacin constitucional del Distrito Federal....................307
98. Su diferencia con la organizacin de los Estados...................314
99. Desaparicin de los Territorios Federales.......................317
100. Las ideas dependientes de la federacin. Los fuertes, los cuarteles, etc.........320
CAPTULO XV
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERA HACENDARA
101. Principales facultades de las cmaras materia hacendara.
Anualidad de los actos en que se ejerce..........................323
102. El presupuesto de egresos............................324
103. La ley de ingresos...............................326
104. La pluralidad de impuestos............................328
105. La cuenta pblica................................328
106. La contratacin de impuestos............................341

NDCE DE MATERAS
XXXV
CAPTULO XV
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL COMERCO ENTRE LOS ESTADOS DE LA
FEDERACN
Pg.
107. La facultad federal de impedir restricciones al comercio entre los Estados.
Antecedentes histricos de las alcabalas. La reforma de Limantour en 96..........343
108. Estudio de las fracciones V, V, V y V del artculo 117...............346
109. Diferencia entre los sistemas de 57 y de 96; crtica de uno y otro. Solucin plena accin vena
del 73. Comparacin entre este precepto y los anlogos de 117...............349
110. Su diferencia como el precepto anlogo de la Constitucin de Norteamrica.
Como debe funcionar en nuestro............................353
111. El artculo 131. Pues la federacin establecer impuestos alcabalatorios?..........................356
CAPTULO XX
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERA DE GUERRA
112. Guerra: iniciativa, declaracin, terminacin.......................363
113. El ejercicio y la Guardia Nacional, la armada y el Corzo; su definicin y sus diferencias...365
114. Obligaciones y prerrogativas de los ciudadanos y de los mexicanos para servir en la guardia
en el ejrcito segn la Constitucin de 57, la reforma de 98 y la constitucin de 17......369
CAPTULO XX
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERA DE SALUBRDAD GENERAL
115. La reforma de 1900: su objeto..........................375
116. Modificacin de la iniciativa............................376
117. Revisin de Quertaro..............................377
118. Crtica del sistema actual............................378
119. La jurisprudencia de la Suprema Corte; crtica...................379
120. Lo que debe entenderse por salubridad general...................382
121. La legislacin ordinaria.............................385
CAPTULO XX
FACULTADES DEL EN MATERA DE EDUCACN PBLCA
122. nstruccin pblica bajo la Constitucin de.....................391
123. La obra del Constituyente de 17..........................391
XXXV DERECHO CONSTTUCONAL MEXCANO
Pg.
124. La reforma de 1921...............................392
125. Sus derivaciones en la prctica...........................395
126. La reforma de 1974 y de 1946..........................396
127. La ley reglamentaria de 1992, en el aspecto constitucional..............402
128. Los convenios de coordinacin...........................406
129. Reforma de 1966 .................................408
130. Absorcin por los rganos federales de la funcin educativa..............408
CAPTULO XX
FACULTADES EXCLUSVAS DE CADA CAMARA
131. Bases para distribuir entre las Cmaras las facultades exclusivas...........413
132. Facultades de la Cmara de Diputados, contenidas en las fracciones , V y V del
artculo 74 y facultades del Senado consignadas en las fracciones , , V, V y X
del 76............................................414
133. ntervencin del Senado los tratados.........................417
134. La facultad del Senado para declarar desaparecido los poderes de un Estado
y designar Gobernador provisional. Prctica viciosa e interpretacin constitucional.........422
135. La facultad del Senado para resolver las presiones polticas entre los poderes
de un Estado; la facultad de la Suprema Corte para conocer de las presiones
constitucionales que sufren entre los mismos poderes....................429
136. Origen interpretacin de la fraccin V del artculo 76..................430
CAPTULO XX
COMSON PERMANENTE
137. Antecedentes histricos de la Comisin Permanente................433
138. La Permanente y el Congresionalismo.......................435
139. La inutilidad de la Permanente respecto de sus funciones de sustitucin........437
140. La convocatoria sesiones extraordinarias.......................441
CAPTULO XXV
ORGANZACON DEL PODER EJECUTVO
141. EL ejecutivo unipersonal.............................445
142. Requisitos para ser Presidente de la Repblica. El principio de la reflexin.
Su expresin histrica. Su naturaleza antidemocrtica. Su relativa eficacia...........446
NDCE DE MATERAS
XXXX
143. La sucesin presidencial. Los distintos sistemas que han implantado en Mxico.
Existen en vigor; sus inconvenientes y sus ventajas sobre los temas precedentes......450
144. Naturaleza de los Departamentos Administrativos..................456
CAPTULO XXV
FUNCONES DEL PRESDENTE DE LA REPUBLCA
145. La facultad de promulgar las leyes del Congreso....................461
146. La facultad de ejecutar dichas leyes.........................463
147. La facultad reglamentaria..............................464
148. La facultad de nombrar y remover a los funcionarios y Empleados..........469
149. El indulto y la amnista.............................473
CAPTULO XXV
ORGANZACN DEL PODER JUDCAL FEDERAL
150. Cundo el Poder Judicial es verdadero poder....................477
151. Organizacin de la Suprema Corte de Justicia. La divisin en Salas..........478
152. Publicidad de las audiencias...........................480
153. Remuneracin de los ministros de la Suprema Corte................481
154. La inamovilidad judicial..............................483
155. Requisitos para ser ministros de la Suprema Corte.................485
156. Organizacin interior del Poder Judicial......................486
157. El Ministerio Pblico Federal............................487
CAPTULO XXV
EL PODER JUDCAL FEDERAL, DEFENSOR DE LA CONSTTUCON
158. Naturaleza del Control de la Constitucionalidad, segn el rgano
protector y segn el alcance de la proteccin.......................491
159. El control de la constitucionalidad en el derecho pblico mexicano
hasta el Acta de
Reformas......................................494
160. El juicio de amparo en el Constituyente de 57...................502
161. El juicio de amparo en la Constitucin de 17.....................505
XL DERECHO CONSTTUCONAL MEXCANO
CAPTULO XXV
LA EVOLUCON DEL AMPARO
162. Ventajas e inconvenientes del control judicial de la Constitucionalidad.
La defensa De Los derechos individuales. Las invasiones de jurisdiccin..........512
164. Nuestra tradicin jurdica y el autentico control de la constitucionalidad........519
165. El amparo, control de la legalidad...........................524
166. El amparo contra leyes.............................518
CAPTULO XXX
DEFENSAS SUBSDARAS DE LA CONSTTUCON
167. La defensa de la Constitucin en relacin con los actos propios............535
168. La misma en relacin con los actos ajenos.....................539
169. La defensa de la Constitucin y del orden federal, encomendada a los jueces locales;
interpretacin y critica del artculo 135.........................543
170. El artculo 128.................................549
171. El artculo 97, prrafo tercero..........................551
CAPTULO XXX
RESPONSABLDAD DE LOS FUNCONAROS PUBLCOS
172. mpunidad, inmunidad y fuero..........................559
173. El desafuero por delitos comunes.........................560
174. El juicio poltico en caso de delitos oficiales....................564
175. La licencia y el fuero..............................567
176. Responsabilidad por delitos oficiales despus del cargo...............570
177. Los funcionarios con fuero............................572
178. El fuero del Presidente de la Republica......................575
179. Destitucin de funcionarios judiciales.......................578
180. El desprestigio del fuero..............................579
APNDCE
LA REFORMA POLTCA DE 1977
Captulo . La Reforma en proyecto..........................583
Captulo . La Reforma al promulgarse........................589
Captulo . La Reforma al aplicarse..........................603
Captulo V. La Reforma en su epilogo.........................635
APNDCE
Reformas constitucionales realizadas en el periodo comprendido del
1. De diciembre de 1982 al 30 de noviembre de 1988..................645
PRMERA PARTE

TEORA DE LA CONSTTUCN
2 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
EL PODER CONSTITUYENTE 3
CAPTULO
EL PODER CONSTTUYENTE
SUMARO

1.- Debate acerca del concepto de soberana. 2.- Origen histrico del concepto de soberana: la
exterior y la interior. 3.- Titular de la Soberana en el sistema europeo. 4.- Su titular en el sistema americano.
5.- El poder constituyente y los poderes constituidos. La Constitucin rgida y escrita.
Supremaca de la Constitucin y nulidad de los actos contrarios a la Constitucin. 6. Las anteriores nociones
en la Constitucin mexicana. 7.-Conceptos de Constitucin. La Constitucin en sentido material y en sentido
formal. Partes de nuestra Constitucin.
1.- Comencemos por asediar el concepto de Constitucin que la nuestra acoge.
Para ello hemos de tener en cuenta, previamente, el concepto de soberana. Pero en su
elucidacin y manejo debemos de ser cautos.
En efecto, la doctrina de la soberana pertenece por su naturaleza a la teora
general del Estado. Si hemos de acudir a ella, ser en la medida indispensable para
interpretar nuestras propias instituciones
1
. Ciertamente el concepto de la soberana ha
sido, desde el siglo XV hasta nuestros das, uno de los temas ms debatidos del derecho
pblico. Con el tiempo, y a lo largo de tan empeadas discusiones, la palabra soberana
ha llegado a comprender dentro de su mbito los ms dismiles y contradictorios
significados, de aqu que al abordar el tema de un objeto nico. Sin embargo, fieles a
nuestro propsito antes expresado, trataremos de atrapar entre los dispersos conceptos el
que hace suyo nuestra Constitucin.
1
Dice Carr de Malberg !S"la#e$%e c&a$d" 'e %ra%a de re'"l(er la' di)c&l%ade'
i$*ere$%e' al +&$ci"$a#ie$%" del E'%ad" " %a#bi$ de e'%&diar el de'arr"ll" de '& derec*" e$ el
,"r(e$ir- e' c&a$d" 'e ,&ede . 'e debe rec&rrir a la %e"r/a ge$eral del E'%ad" c"#" &$a ba'e de
ra0"$a#ie$%" . a &$ ,ri$ci,i" i$icial de '"l&ci"$e' " de i$dicaci"$e' 1%ile'2 ,er"- e$%i$da'e
bie$- i$cl&'" e$ e'%e ca'" e' $ece'ari" b&'car l"' ele#e$%"' de e'%a %e"r/a ge$eral e$ la'
i$'%i%&ci"$e' c"$'%i%&ci"$ale' " e$ la' regla' de derec*" ,1blic" c"$'agrada' ,"r el "rde$
3&r/dic" (ige$%e-4 Te"r/a ge$eral del E'%ad"2 M5ic"- 16782 ,9gi$a 21:
Acaso la anarqua ideolgica a que se ha llegado en este punto influya en la
actitud de muchos para negar de raz la existencia misma de la soberana
2
. Tal parece
que el mal de la confusa discusin, al contaminar la idea de la soberana, no puede
esperar otro trmino que la muerte de la institucin. Los nombres de quienes sostienen
tesis tan radical y en vigor de su dialctica, autoriza a considerar a sus secuaces sin
tacha, por lo menos grave, la hereja jurdica. Otros, entre los ms recientes, han
guardado neutralidad manifestado desdn, al pasar por alto punto de la soberana
3
, que
este modo, combatido por aquellos olvidados por stos, parece un tema envejecido. En el
empeo de estudiar nuestra Constitucin, unos podrn admitirla y otros impugnarlo, pero
nadie podr ignorarlo, porque sobre el concepto de soberana se erige nuestra
organizacin constitucional y an la palabra misma de soberana y sus derivados se
emplean varias veces en el texto de la ley suprema
4
.
2. Para alcanzar la meta propuesta comencemos por evocar sumariamente origen,
devolucin de los cauces actuales la idea de soberana.
La soberana es un producto histrico y, como afirma Jellinek, un concepto
polmico
5
. No fue conocida de la antigedad, porque no se dio entonces "la posesin del
poder del estado a otros poderes"
6
. La
2
E$ e'%e e$'a." !Pl&rali'%ic Te*"rie' a$d %*e a%%ac; &,"$ '%a%e '"(ereig*%.4 <,&blicad"
e$ !A *i'%"r. "+ ,"li%ical %*e"rie'4- Ne= Y"r;2 T*e Mac#illa$ C"#,a$.- 1632> ?: C: C";er 'e@ala
la' 'ig&ie$%e' a)r#aci"$e' c"#" e3e#,l"' %/,ic"' de la ac%i%&d c"$%raria a la '"bera$/a del
E'%ad" ASi c"$%e#,la#"' l"' *ec*"'- e' ba'%a$%e clar" B&e la 'erie de la '"bera$/a 'e e$c&e$%ra
e$ r&i$a'A <A: D: Li$d'a.- !T*e S%a%e i$ rece$% P"li%ical T*e"r.4- P"l/%ical C&ar%erl.- ("l: 1- ,9g:
128D17E>:
ANi$g1$ l&gar c"#1$ *a 'id" #9' 9rid" . e'%ril e$ la d"c%ri$a de la '"bera$/a del
E'%ad"A <Er$e'% Farrer- !T*e '&,er%i%i"$ "+ %*e S%a%e4- L"$d"$ Ti#e' Li%erar. S&,le#e$%- G&l.
1618- ,9g: 326>:
ALa $"ciH$ de '"bera$/a debe 'er b"rrada de la d"c%ri$a ,"l/%ica A <H: Irabbe- !T*e
#"der$ idea "+ %*e S%a%e4- ,9g: 3E>:
3
Se ab'%ie$e$ 'e ab"rdar l"' ,r"ble#a' de la '"bera$/a l"' c"#e$%ari'%a'
$"r%ea#erica$"' ,ri$ci,al#e$%e- B&e ,"r '& %radici"$al el e#,iri'#" 3&r/dic" al&de$ %ra%ar
c&e'%i"$e' ab'%rac%a': O%ra ,"'iciH$ #"der$a c"$'i'%e$ ad#i%ir a la '"bera$/a c"#" A &$ #i%"-
del c&al $" 'e ,&ede ,re'ci$dir e$ la (ida ,"l/%ica ac%&al- ,"r $" e5i'%ir *". "%ra +Hr#&la de la
c&al ,ar%ir A- 'eg1$ e5,re'H e$ la A'a#blea C"$'%i%&.e$%e de I%alia el de',&' ,re'ide$%e de
aB&el ,a/'- Ei$a&di <Cala#a$drei e le(i2 c"#e$%ari" 'i'%e#a%ic" alla C"'%i%&0i"$e i%alia$a2 %: I-
,9g: 1J>:
7
Ar%/c&l"' 36- 7J- 71 . 1J3- +rac: II C&9$%a' (ece' e$ el c&r'" de la "bra 'e ci%a &$
ar%/c&l" 'i$ #e$ci"$ar la le.- debe e$%e$der'e B&e e' la C"$'%i%&ciH$ (ige$%e e$ M5ic"- " 'ea la
de 161K:
E
Te"r/a ge$eral del E'%ad"- ,"r L: Gelli$e;2 F&e$"' Aire'- 16732 ,9g': E36 . 'ig':
M
E' e5ac%a la a$%eri"r a)r#aciH$ de Gelli$e;- ,"rB&e e$ e+ec%" $" e5i'%iH e$ la
a$%igNedad $i$g1$ ,"der a3e$" al E'%ad" B&e 'e le ",&'iera: Debe ad(er%ir B&e- 'i$ e#barg"- la'
relaci"$e' de '"bera$/a de la' c"#&$idade' ,"l/%ica' e$%re '/ - "+rece$ e$ *i'%"ria de R"#a
cier%"' a',ec%"' B&e 'e a'e#e3a$ 'i$ d&da a l"' B&e c"$%e#,la$ la' d"c%ri$a' ac%&ale' e$ ,&$%"
a '"bera$/a e5%eri"r- a c"$+ederaciH$ . +ederaciH$:OPid: Te"d"r" M"##'e$- Derec*" P1blic"
R"#a$" F&e$"' Aire'- 1672 ,9g': 87 . 'ig': O E$ c"$%ra de la ",i$iH$ de Gelli$e;- Pid:
Qill"&g*b.- T*e P"li%ical T*e"rie' "+ %*e a$cie$% ="rld2 16132 ,9g: 232:
EL PODER CONSTITUYENTE E
dea se gest en los finales de la Edad Media para justificar geolgicamente la
victoria que alcanz el rey, como encarnacin del Estado, sobre las tres potestades que la
primera mano autoridad: el papado, el imperio y los seores feudales. Del primero
reivindic la integridad del poder temporal; al segundo le neg el vasallaje que como
reminiscencia del mperio Romano deban los prncipes al emperador; de los seores
feudales recuper la potestad pblica, que todo o en parte haba pasado a su patrimonio.
La lucha fue larga y varios sus episodios, pero el resultado fue casi idntico en las dos
grandes monarquas, unificadas y fuertes, donde culmin la victoria: Francia y Espaa.
La doctrina se puso el servicio de los acontecimientos y Bodino defini por primera
vez al Estado en funcin de soberana: "El Estado es un recto gobierno, de varias
agrupaciones y de lo que les es comn, con potestad soberana (summa potestas). "
7
De la soberana as entendida nacin con el tiempo y sin esfuerzo el absolutismo,
localizado en la persona del monarca, portador de las reivindicaciones del estado frente a
los poderes rivales. Si en la doctrina de Bodino se admita que el soberano estaba
obligado por las leyes divinas y por las naturales, pronto el pensamiento Hobbes justific
la dilatacin sin lmites del poder soberano. El Estado soberano se identific con su titular
y el rey pudo decir que el Estado era l. "El Estado -asienta Laski-se encarna, entonces,
en el prncipe. Todo cuanto quiere es justo, porque expresa su voluntad. El derecho no
significa, como en la Edad Media, un aspecto particular de la justicia universal; el derecho
es la emanacin de un centro nico de autoridad en el orden poltico."
8
Al sustituir la soberana del rey por el del pueblo, los doctrinarios concluyeron en la
Revolucin Francesa no hicieron sin trasladar al nuevo titular de la soberana de las notas
de exclusividad, de independencia, de indivisibilidad y de ilimitacin que haban
caracterizado al poder soberano
9
.
K
Le' 'i5 li(re' de la Re,&bliB&e2 lib: I- ,9g: 7J:
8
El E'%ad" #"der$"- ,"r Har"ld G: La';.2 Farcel"$a- 16322 %: I- ,9g:7J:
6
Re',ec%" a la il&#i$aciH$ del ,"der '"bera$"- B&e *ac/a re'ci$dir a'a#blea
delibera$%e- dec/a R"&''ea& AHa. B&e "b'er(ar B&e la deliberaciH$ ,1blica- ,&ede "bligar a
%"d"' l"' '1bdi%"' c"$ re',ec%" al '"bera$"- ,er" $" ,&ede "bligar al '"bera$" c"$'ig" #i'#" .
B&e- ,"r c"$'ig&ie$%e- e' c"$%rari" la $a%&rale0a del c&er," 3&r/dic" B&e el '"bera$" 'e i#,"$ga
&$a le. B&e $" ,&ede c&#,lir: ADDC"$%ra%" '"cial2 lib: I- ,9gi$a PII:DDA la d"c%ri$a del ,r/$ci,e
ab'"l&%" +&e %rad&cida ,"r R"&''ea& e$ la de la ili#i%aciH$ de la ("l&$%ad ,",&lar A- a'ie$%a
Gelli$e; <",: ci%:- ,9g: 367>- . ci%a al e+ec%" A El E'%ad" c"$ relaciH$ a '&' #ie#br"'- e' 'e@"r de
%"d"' '&' bie$e' ,"r el c"$%ra%" '"cial- B&e e$ el E'%ad" 'ir(e de ba'e a %"d"' l"' derec*"': A
<C"$%ra%" '"cial- I- 6:>
M DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
A partir de entonces, y hasta nuestros das, se agrav la confusin que desde la
cuna de la soberana presidi el debate en torno de su naturaleza y sus atributos. La
palabra que la designa es susceptible de ella misma de varios significados
10
. Para nuestro
objeto es bastante con fijar, por lo pronto, el concepto predominante de soberana en la
doctrina europea, en cuyo mbito se ha planteado la discusin.
Del proceso histrico que a grandes rasgos hemos reseado, la doctrina europea
ha recogido los siguientes datos: la soberana significa "la negacin de toda subordinacin
o limitacin del Estado por cualquier otro poder
11
", concepto negativo que se traduce en la
nocin positiva de "una potestad pblica que ejerce autoritariamente por el Estado sobre
todo los individuos que forman parte del grupo nacional"
12
.
Esas dos nociones, querida no son sino aspectos de la sola idea, engendran las
dos caractersticas del poder soberano: es independiente y es supremo.
La independencia mira principalmente las relaciones internacionales; desde este
punto de vista, el poder soberano de un Estado existe sobre bases de igualdad con
relacin a los dems Estados soberanos. En la medida en que un Estado se haya
subordinado otro, su soberana se amengua o desvanece. La independencia es, pues,
cualidad de la soberana exterior.
La nocin de supremaca, en cambio, se refiere exclusivamente a la soberana
interior, por cuanto a que la potestad del Estado se ejerce sobre los individuos y las
colectividades estn dentro de la rbita del Estado. La soberana interior es, por lo tanto,
un superlativo, mientras que la soberana exterior es un comparativo de igualdad.
"Ninguna potestad superior a la suya en el exterior, ninguna potestad igual a la suya en el
interior"
13
; he all, en otros trminos expresadas, las caractersticas de los dos aspectos de
la soberana.
Las diferencias apuntadas no implican en modo alguno la dislocacin de las dos
soberanas. El mismo poder de mando que el Estado ejerce en el interior, es lo que le
permite tratar con autoridad (as
1J
Para Carr de Malberg e5%er#i$H A '"bera$/a A B&ie$ e$ +ra$c' <. l" ,r",i" "c&rre e$
e',a@"l> %re' de%"$aci"$e' di'%i$%a'- e$ ale#9$ 'e re,re'e$%a$ ,"r "%ra' %a$%a' ,alabra' el
car9c%er '&,re#" e i$di',e$'able de la ,"%e'%ad e'%a%al- l"' ,"dere' c"$cre%a#e$%e
c"#,re$did"' e$ e'a ,"%e'%ad .- ,"r 1l%i#"- la ","'iciH$ B&e de$%r" del E'%ad" "c&,a el Hrga$"
'&,re#" de la ,"%e'%ad e'%a%al: < O,: ci%:- ,9g':88 . 6E> Para Sa$%iDR"#a$"- d"' '"$ la'
ace,ci"$e' de la ,alabra 'e re)ere &$a al a',ec%" $ega%i(" de $" de,e$de$cia del
"rde$a#ie$%"' '&,re#" . la "%ra al a',ec%" ,"'i%i(" de %e$er e'e "rde$a#ie$%" &$a +&er0a .
e)cacia '&,eri"re' a l"' "rde$a#ie$%"' B&e (i(e$ e$ '& 9#bi%" . B&e le e'%9$ '&b"rdi$ad"'
<Pri$ci,ii di Diri%%" C"'%i%&0i"$ale ge$erale2 2R ed:2 Mil9$- 166M2 ,9g: M8>:
11
Gelli$e;2 ",: ci%:- ,9g: 28K:
12
Carr de Malberg- ",: ci%:- ,9g: 2E:
13
Carr de Malberg- ",: ci%:- ,9g: 86
EL PODER CONSTITUYENTE K
Sea en trminos de igualdad) con los dems Estados. De este modo aparece la
soberana como la cualidad de la sola potestad pblica, que manda sobre los suyos y que
en nombre de los suyos trata con los dems.
3. De los muchos problemas que suscita el concepto de soberana, dos son los
que interesan particularmente nuestro estudio: el relativo al titular de la soberana y el del
ejercicio jurdico del poder soberano.
Ambos estn ntimamente ligados entre s.
La evolucin histrica de la soberana culmin al localizar al Estado como titular
del poder soberano, con el fin de esquivar de este modo la peligrosa consecuencia a que
lleg la doctrina revolucionaria cuando traslado al pueblo al absolutismo del prncipe. El
Estado, como personificacin jurdica de la nacin, es susceptible de organizarse
jurdicamente. Mas como el Estado es una ficcin, cabe preguntarse sin ejercer de hecho
la soberana. Toda la doctrina europea moderna insiste en que el sujeto de la soberana
es el Estado, pero fatalmente llegan a consecuencia de que tal poder tiene que ser
ejercido por los rganos. Dice Esmein: "El Estado, sujeto y titular de la soberana, por no
ser sin una persona moral, una ficcin jurdica; es preciso que la soberana ser ejercido en
su nombre por personas fsicas, una o varias, que quieran y obren por l. Es natural
innecesario que la soberana, al lado de su titular perfecto y ficticio, tenga otro titular
actual y activo, en quien residir necesariamente el libre ejercicio de esta soberana. "
14
Este titular es el rgano u rganos en quienes se deposita el ejercicio actual y permanente
del poder supremo, es decir, los gobernantes, como lo dice Carr de Malberg: "Es la
nacin la que da vida al Estado al hacer delegacin de su soberana en los gobernantes
que instituye en su Constitucin.
15
As lo entendi Duguit cuando identifico soberana y autoridad poltica: "Soberana, poder
pblico, poder del Estado, autoridad poltica, todas esas expresiones son para mi
sinnimas, y empleo la palabra soberana porque es la ms corta t la ms cmoda.
16
17
E'#ei$2 Ele#e$%' d& dr"i% c"$'%i%&%i"$$el ?ra$S"i' e% c"#,ar2 8R ed:2 Pari' 162K2 %: I-
,9g: 7
1E
O,: ci%:2 ,9g: 3J: La #i'#a %e'i'- a&$B&e #9' e5,l/ci%a- a,arece e$ Gea$ Dabi$ (ici"
g"ber$a$%e' B&e e3erce$ la '"bera$/a . B&e %"#ar9$ e$ '&' #a$"' el #a$d"- $" c"#"
ce'i"$ari"' de e'%a '"bera$/a B&e e' de '&." i$alie$able- 'i$" c"#" Hrga$"' re,re'e$%a%i("' del
E'%ad" '"bera$"T De e'%e #"d"- e$ c&a$%" al e3ercici"- c"rre',"$de a l"' g"ber$a$%e'
leg/%i#"':4 <D"c%ri$a ge$eral del E'%ad"2 M5ic"- 16EM2 ,9gi$a 126:> L"' Hrga$"' e$ '& c"$3&$%"
. c"$ '&' +&$ci"$e' Ue'%r&c%&ral . +&$ci"$al#e$%eOc"#,"$e$ el g"bier$" <Pid: P"'ada2
Tra%ad" de Derec*" P"l/%ic"2 %: I- ,9gi$a EJ2>:
1M
DULUIT2 S"bera$/a . Liber%ad2 %rad: Ac&@a2 Madrid- 16272 ,9g: 131:
De este modo la realidad se ha impuesto sobre la ficcin. Y la realidad consiste en
que son personas fsicas, en reducido nmero, las detentadoras de este poder sin rival
llamado soberano, ejercido sobre una inmensa mayora. Ante esta realidad, al fin y al
cabo resulto estril el esfuerzo de Jellinek en contra de la identificacin de la soberana
del Estado y la Soberana del rgano,
17
con el que trato de salvar a la teora del Estado
soberano del riesgo inminente de llegar a la dictadura organizada del gobernante,
despus de que aquella teora haba cumplido su misin de salvar el derecho de la
dictadura anrquica del pueblo.
Cmo limitar, eficaz y jurdicamente, semejante poder que para Jellinek puede,
por su calidad de soberano, mandar de una manera absoluta y estar en situacin de
coaccionar por la fuerza la ejecucin de las rdenes dadas? He all el problema con el que
se ha encarado, hasta ahora sin xito bastante, la doctrina europea. Todos sealan como
mvil justificativo de la actividad soberana algn ideal enaltecedor: el bien comn, la
solidaridad social, la justicia, etc. Mas la regla ideal no ata jurdicamente al Estado: "Al
decir que el poder soberano no tiene lmites, se quiere con ello que ningn otro poder
puede impedir jurdicamente el modificar su propio orden jurdico
18
. "Esto no significa
afirma Carr de Malbergque toda decisin legislativa sea irrevocable por el solo hecho
de provenir de una autoridad competente, pero si significa que el derecho por sus propios
medios , impedir de una manera absoluta que se produzcan a veces divergencias e
incluso oposiciones ms o menos violentas entre la regla ideal y la ley positiva.
19
A lo que
podramos agregar que la regla ideal, a su vez, no es acogida unnimemente, por lo que
la discusin trasladada al campo del ideal tendra que ser cortada por el poder pblico
mediante la expedicin de la ley positiva que acogida alguna de las tesis en conflicto.
Es verdad que en la practica el poder soberano tiene que medirse si quiere
consolidarse y ser respetado; pero tambin es cierto que este requerimiento de carcter
prctico no encuentra en la teora del rgano soberano una adecuada y suficiente
expresin jurdica; aso lo entendi Laski: "La soberana aparece condicionada
constantemente, en su aspecto histrico, por las circunstancias de cada edad. Solo se
afirma en la prctica cuando se ejerce con responsabilidad. Pero al definir la soberana se
dice que es ilimitada e irresponsable; en cuyo
1K
GELLINEI2 ",: ci%:- ,9g: 7JM:
18
GELLINEI2 ",: ci%:- ,9g: 363:
16
CARRV DE MALFERL- ",: ci%:- ,9g: 2J3:
Caso la lgica de esta hiptesis se convierte as, directamente, en una posicin
divergente con la experiencia de su actuacin.
20
4. Por cuanto deposita el poder soberano ficticiamente en el Estado y realmente de
los rganos o en los gobernantes, la doctrina europea ha fracasado. Veamos ahora la
gran experiencia norteamericana (que sin faltar a la precisin de los trminos podemos
llamar "americana, por haberla acogido los principales pases de nuestro Continente),
conforme a la cual se destituye de soberana a los gobernantes y se la reconoce
originalmente en la voluntad del pueblo, externada por escrito en el documento llamado
Constitucin.
En trnsito de un sistema y otro, comencemos por mencionar la aguda
observacin de Laski, relativa a que no es posible acomodar a los Estados Unidos las
doctrinas europeas de la soberana, porque ese pas carece de un rgano soberano, al
menos tericamente.
21
Salvo algunas discrepancias necesarias, hemos de admitir con
Laski que en el sistema americano no tiene cabida la soberana del rgano, de los
gobernantes o del Estado, porque ni los poderes federales, ni los poderes de los Estado,
ni en suma, ninguna persona fsica o entidad moral que desempee funciones de
gobierno pueden entenderse en este sistema, jurdicamente
22
ilimitada. La autolimitacin,
la capacidad para determinarse de un modo autnomo jurdicamente, que para la
doctrina europea constituye la caracterstica esencial de la soberana, no puede ubicarse
nunca en los poderes del
2J
LASII2 ",: ci%:- ,9g: 77:
21
!L"' ,e$'ad"re' B&e 'e "c&,ar"$ c"$ #a."r i$%e$'idad del ,r"ble#a de la '"bera$/a
<F"di$"- H"bbe'- R"&''ea&- Fe$%*a# . A&'%i$> e5,&'ier"$ '&' idea'- c"$ la e5ce,ciH$ del &l%i#"-
a$%e' de B&e 'e *&biera e5a#i$ad"- c"$ el debid" rig"r- la c"$'%r&cciH$ %eHrica del E'%ad"
?ederal: U$"' 'e re)rier"$- c"#" F"di$" al ,"der ili#i%ad" del ,r/$ci,e- "%r"' de re)rier"$- c"#"
Fe$%*a# al ,"der ili#i%ad" de la legi'la%&ra2 " ,&dier"$- c"#" R"&''ea&- $egar la legi%i#idad a
c&alB&ier ac%" B&e e#a$a'e- 1$ica#e$%e- de &$ Hrga$" re,re'e$%a%i(": E' e(ide$%e B&e $" 'e
,&ede$ ac"#"dar e'"' ,"'%&lad"' a &$ E'%ad" c"#" l"' E'%ad"' U$id"' de A#rica: El C"$gre'"
e' c"#" &$ c&er," de car9c%er li#i%ad"- c&."' ,"dere' a,arece$- c&idad"'a#e$%e de)$id"'2
cada &$" de l"' E'%ad"' %ie$e &$a Hrbi%a 'i#ilar e$ el #arc" de la C"$'%i%&ciH$2 *a'%a de li#i%a la
elab"raciH$ de &$a e$#ie$da c"$'%i%&ci"$al c&a$d" 'e c"$'ig$a la e5ce,ciH$ de B&e $i$g1$
E'%ad" 'e (er9 ,ri(ad"- 'i$ '& ,r",i" c"$'e$%i#ie$%"- de &$ '&'%raig" id$%ic" ,"r l" B&e 'e
re)ere al Se$ad": E$ &$ 'e$%id" %eHric"- ,"r l" #e$"'- l"' E'%ad"' U$id"' carece$ de &$ Hrga$"
'"bera$"- ,"rB&e l"' #ie#br"' del Trib&$al S&,re#"- c"$%rarre'%ad"' " a$&lad"' ,"r &$a
e$#ie$da c"$'%i%&ci"$al- re,re'e$%a$ 1$ica#e$%e &$a i$'%a$cia ,e$1l%i#a de re+ere$cia: La
e5,erie$cia ,ar%ic&lar de la *i'%"ria- *a '&gerid" la #a$era de c"$'%r&ir &$ E'%ad" e$ d"$de $"
a,are0ca la $"ciH$ de '"bera$/a: P"de#"'- $a%&ral#e$%e- c"#" *a$ *ec*" alg&$"' %eHric"'
ale#a$e'- c"$ceder a la %e"r/a de la '"bera$/a &$ (al"r %a$ e5cel'" B&e '"l" ,"dr9 "%"rgar'e a
&$a '"ciedad de%er#i$ada el %i%&l" de E'%ad" c&a$d" ,"'ea e'e a%rib&%" '&,re#": Per" &$a
)l"'"+/a ,"l/%ica B&e $ega'e a l"' E'%ad"' U$id"' el derec*" a "'%e$%ar la cali)caciH$ de E'%ad"-
'er/a &$a )l"'"+/a ,"l/%ica de careciera- (erdadera#e$%e- de 'e$%id" ,r9c%ic":4 La';i2 ",: ci%: P9g:
77 . 7E:
22
GELLINEI2 ",: ci%: P9g: 7J7:
1J DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Estado dentro del sistema Americano, porque esos poderes obran en el ejercicio
de facultades recibidas, expresas y, por todo ello limitadas. Este principio ser la base de
todo nuestro estudio en el campo del derecho constitucional mexicano.
Dentro del sistema americano, el nico titular de la soberana es el pueblo o la
nacin.
23
Este titular originario de la soberana hizo uso de tal poder cuando se constituy
en Estado jurdicamente organizado. Para ese fin el pueblo soberano expidi su ley
fundamental, llamada Constitucin, en la que como materia estrictamente constitucional
consign la forma de gobierno, creo los poderes pblicos con sus respectivas
facultades y reservo para los individuos cierta zona inmune a la invasin de las
autoridades (los derechos pblicos de la persona que nuestra Constitucin llama
"garantas individuales). El acto de emitir la Constitucin significa para el pueblo que la
emite de un acto de autodeterminacin plena y autentica, que no est determinado por
determinantes jurdicos, extrnsecos a la voluntad del propio pueblo. Los regmenes, que,
como el nuestro, no toleran la apelacin directa al pueblo, el acto de autodeterminacin
representa la nica oportunidad de que el titular de la soberana la ejerza en toda su
pureza e integridad.
De esta suerte los poderes pblicos creados por la Constitucin, no son soberanos. No lo
son en su mecanismo interno, porque la autoridad est fragmentada (por virtud de la
divisin de poderes) entre los diversos rganos, cada de los cuales no tiene sino la dosis
y la clase de autoridad que le atribuy la Constitucin; ni lo son tampoco en relacin con
los individuos, en cuyo beneficio la Constitucin erige un valladar que no puede salvara
arbitrariamente el poder pblico. A tales rganos no les es placable, por lo tanto, el
atributo de poder soberano que la doctrina europea coloca en el rgano a travs de la
ficcin del Estado. Ni siquiera es propio hablar de una divisin parcial y limitada de la
soberana, repartida entre los rganos, porque en este sistema, y hasta ahora, soberana
y, lmite jurdico son trminos incompatibles, as ideolgica como gramaticalmente.
24
23
N"' ab'%e$e#"' de %"car la di'%i$ciH$ e$%re '"bera$/a ,",&lar . '"bera$/a $aci"$al-
B&e %a$%" ,re"c&,a a la %e"r/a +ra$ce'a- ,"rB&e carece de i$%er' ,ara $&e'%r" "b3e%":
27
E$ &$a "bra recie$%e- ,&blicada ,"r ,ri#era (e0 e$ l"' E'%ad"' U$id"' e$ 16M3 . e$
M5ic" e$ %rad&cciH$ e',a@"la- 16MM- c"$'idera#"' B&e 'e *alla la c"$)r#aciH$ de la %e'i'
e5,&e'%a- B&e *e#"' (e$id" rei%era$d" e$ id$%ic"' %r#i$"' a l"' ac%&ale' e$ al c"$dici"$e'
a$%eri"re' a la ,re'e$%e: Dice a'/ !WDH$de- ,&e'- re'ide de la '"bera$/a e$ el 'i'%e#a
$"r%ea#erica$"X La re',&e'%a e' B&e- e$ el 'e$%id" a&'%ia$"- $" e5i'%e e$ l"' E'%ad"' U$id"'- "
c"r,"raciH$ de ,er'"$a' e$ ,"'e'iH$ de la '"bera$/a 3&r/dicaT E$ $i$g1$ Hrga$" del g"bier$"
+ederal e'%a i$(i'%" de '"bera$/a e$ el 'e$%id" a&'%ia$"- e' clar" ,"r el ,ri$ci,i" b9'ic" de B&e
'"l" e' &$ g"bier$" de ,"dere' li#i%ad"'T U$ g"bier$" B&e '"l" %ie$e e3erci%ar l"' ,"dere'
"%"rgad"' ,"r &$a C"$'%i%&ciH$- e'%a a&%"ridad li#i%ada- N" '"bera$a: !Fer$ard Sc*=ar%0-
L"' P"dere' del L"bier$"2 M5ic"- 16MM2 %: I- ,9g: 7M:
El pueblo a su vez, titular originario de la soberana, subsumi en la Constitucin
su propio poder soberano. Mientras la Constitucin exista, ella vincula jurdicamente, no
solo a los rganos, sino al poder que lo creo.
25
La potestad misma de alterar la
Constitucin (facultad latente de la soberana), solo cabe ejercerla por causes jurdicos.
La ruptura del orden constitucional es lo nico que, en ciertos casos y bajo determinadas
condiciones, permite que aflore en su estado originario la soberana; mas se trata de un
hecho que solo interesa al derecho en esos casos y condiciones, segn se ver en su
oportunidad.
Lo expuesto nos lleva a la conclusin de que la soberana, una vez que el pueblo
la ejerci, reside exclusivamente en la Constitucin, y no en los rganos, ni en los
individuos que gobiernan. Advertirlo as, en el hallazgo de Kelsen. "solo un orden
normativo dicepuede ser soberano, es decir, autoridad suprema, o ultima razn de
validez de las normas que un individuo est autorizado a expedir con el carcter de
mandatos y que otros individuos estn obligados a obedecer. El poder fsico, que es un
fenmeno natural, nunca puede ser soberano en el
Sentido propio del trmino.
26
As es como la supremaca de la Constitucin responde, no solo a que esta es la
expresin de la soberana, sino que tambin por serlo est por encima de todas las leyes
y de todas las autoridades: es la ley que rige las leyes y que autoriza a las autoridades.
Para ser precisos en el empleo de las palabras, diremos que supremaca dice la calidad
de suprema, que por ser emanacin de la ms alta fuente de la autoridad corresponde a
la Constitucin; en tanto que primaca denota al primer lugar que entre todas las leyes
ocupa la Constitucin.
Desde la cspide de la Constitucin, que est en el vrtice de la pirmide jurdica,
el principio de la legalidad fluye a los poderes pblicos y se trasmite a los agentes de la
autoridad, nos servirn las de Kelsen para descubrir el principio de la legalidad: "Un
individuo que no funciona como rgano del Estado puede hacer todo aquello que no est
prohibido por la ley, en tanto que el Estado, esto es, el individuo que obra como rgano
estatal, solamente puede hacer lo que el orden jurdico le permite realizar. Desde el punto
de vista
2E
El a&%"r a B&ie$ a acaba#"' de #e$ci"$ar c"rr"b"ra de la 'ig&ie$%e #a$era l" a$%e'
a'e$%ad" ,"r $"'"%r"' !Si$ e#barg"- a&$B&e la &l%i#a +&e$%e de ,"der e'- ,&e' el ,&ebl"- e'
clar" B&e de'de la ad",ciH$ de la C"$'%i%&ciH$- $" *a e'%ad" i$(e'%id" de '"bera$/a- 'eg1$
A&'%i$ de)$iH e'a ,alabra: La ("0 del ,&ebl" '"l" ,&de "/r'e c&a$d" 'e e5,re'a e$ la' ,"ca' .
c"$dici"$e' B&e el #i'#" *a ,re'cri%" . 'e@alad" e$ la C"$'%i%&ciH$:4 O,: ci%:2 %: I- ,9g: EJ:
2M
IELSEN2 Te"r/a Le$eral del Derec*" . del E'%ad"2 M5ic": 16762 ,9g:7J7:
De la tcnica jurdica es superfluo prohibir cualquier cosa a un rgano del Estado,
pues basta con no autorizarlo a hacerla.
27
En los pases de rudimentaria educacin cvica, donde las teoras de la
omnipotente voluntad popular de los gobernantes., es preciso esclarecer y vivificar el
principio de legalidad, el cual conforma al Estado de derecho. En esa tarea hemos
utilizado por contraste la decrpita discusin de la soberana, que nos ha servido para
afirma que entre nosotros ningn poder ni gobernante alguno es soberano, pues todos
encuentran sus fronteras en la Constitucin. nsistir en este tema nunca est por dems, y
todo nuestro estudio lo considera como punto de partida y de llegada.
5. La supremaca de la Constitucin presupone dos condiciones el poder
constituyente es distinto de los poderes constituidos, la Constitucin es rgida y escrita.
En efecto, si como hemos visto, los rganos de poder reciben su investidura y sus
facultades de una fuente superior a ellos mismos, como es la Constitucin, eso quiere
decir que el autor de la Constitucin debe ser distinto y estar por encima de la voluntad
particular de los rganos. La doctrina designa al primero con el nombre de "poder
constituyente y a los segundos los llama "poderes constituidos.
El origen de la distincin entre las dos clases de poderes se encuentra en la
organizacin constitucional norteamericana.
28
La teora de la separacin de los tres
poderes de Montesquieu (que tambin tuvo si primera aplicacin prctica en el suelo de
Norteamrica), adems de plantear ya de por si la divisin del poder pblico, presu-
2K
IELSEN2 ",:ci%:2 ,9g: 2KK: N" debe e$%e$der'e e$ %r#i$"' ab'"l&%"' la %e'i' %ra'cri%a-
'i$" re+erida a la e5i'%e$cia e5,re'a de la +ac&l%ad c"#" c"$diciH$ de la ac%&aciH$ del Hrga$"
e'%a%al e$ e'e 'e$%id" e' e5ac%" B&e el $" "%"rga#ie$%" de la +ac&l%ad eB&i(ale a la ,r"*ibiciH$:
Per" e$ c&a$%" al e3ercici" de &$a +ac&l%ad (a c"$cedida- la ,r"*ibiciH$ e5,re'a 'e $ece'i%a 'i
'e reB&iere li#i%ar e'e e3ercici": E$ "%r"' %r#i$"' #ie$%ra' $" 'e c"$)ere la +ac&l%ad $ada
,&ede *acer el Hrga$"2 ,er" &$a (e0 #e$"'- #ie$%ra' $" 'e c"$)ere la +ac&l%ad $ada ,&ede
*acer el Hrga$"2 ,er" &$a (e0 c"$+erida l" B&e ,&de *acer %"d" &$ e3rci%"- #ie$%ra' &$a
%a'a%i(a e5,re'a $" 'e l" i#,ida: De e'%a '&er%e- 'i$" c"$'%ara e5,re'a#e$%e la' gara$%/a'
i$di(id&ale'- la' a&%"ridade' ,"dr/a$ de',legar 'i$ c"r%a,i'a e$ la e'+era del i$di(id&" la'
+ac&l%ade' recibida':
28
Sie.Y' dec/a e$ la C"$(e$ciH$ !U$a idea 'a$a . 1%il 'e e'%ableciH e$ 1K88 la di(i'iH$
e$%re el ,"der c"$'%i%&.e$%e . l"' ,"dere' c"$'%i%&id"': ?ig&rar9 e$%re l"' de'c&bri#ie$%"' B&e
*ace$ adela$%ar la cie$cia2 'e debe a l"' +ra$ce'e'-4 Carr de Malberg *ace el 'ig&ie$%e
c"#e$%ari" !Al i$("car e'%a +ec*a de 1K88- B&e era la de la c"#,"'iciH$ de '& "bra '"bre el
Tercer E'%ad"- Sie.Y' daba a e$%e$der clara#e$%e B&e l #i'#" era el +ra$c' a B&ie$ 'e deb/a
e'e de'c&bri#ie$%": A ,ar%ir de La+a.e%%e- B&e rec%i)c" a Sie.Y'- .a $adie ad#i%e el "rige$
+ra$c' de la i$'%i%&ciH$- B&e ,"r "%ra ,ar%e $" alca$0" e$ ?ra$cia el de'arr"ll" . la direcciH$ B&e
la carac%eri0a$ e$ la "rga$i0aciH$ c"$'%i%&ci"$al de E'%ad"' U$id"':4 Pid: Carr de Malberg- ",:
ci%:- ,9g': 118M- . Gelli$e;- ",: ci%:- ,9g': 711 . 72K:
pona lgicamente la necesidad de un poder ms alto que marcara a cada uno de
los tres rganos su respectiva competencia. Esto no lo alcanz a advertir Montesquieu,
decide cuenta tampoco de que la nica del Estado, quebrantado por la divisin de
poderes, se reconstrua en la obra de constituyente.
La separacin y supremaca del poder constituyente respecto los poderes
constituidos, que como acabamos de ver responde una necesidad lgica, acta por otra
parte con diferencias de tiempo y de funciones.
Cronolgicamente constituyente precede a los poderes constituidos; como aqul
ha elaborado su obra, formulando y emitiendo la Constitucin, desaparece del escenario
jurdico del Estado, para ser sustituido por los rganos creados desde el punto de vista de
las funciones, la diferencia tambin es meta: el poder constituyente no gobierna, sino slo
expide la ley en virtud de la cual gobiernan los poderes constituidos, stos, a su vez, no
hace otra cosa que gobernar en los trminos y lmites sealados por la ley emanada del
constituyente, sin que puedan en su carcter de poderes constituidos alteran en forma
alguna la ley que los cre y los dot de competencia.
La intangibilidad de la Constitucin en relacin con los poderes constituidos
significa que la Constitucin es rgida. En ningn sistema constitucional se emite
ciertamente que cualquier rgano constituido pueda poner la mano en la Constitucin,
pues tal cosa implicara la destruccin del orden constitucional. Pero en nglaterra el
Parlamento, cuyas funciones propias zonas del poder legislativo ordinario, cosa
eventualmente de las facultades del poder constituyente, lo que se traduce en que por
encima del rgano legislativo no existe tericamente ninguna ley intocable, por ello la
Constitucin inglesa es flexible. La rigidez de una Constitucin proviene, por lo tanto, de
que ningn poder constituido--especialmente legislativo--puede tocar la Constitucin: la
flexibilidad consiste en que la Constitucin puede ser modificada por poder legislativo.
Esto ltimo, que en nglaterra es producto de una prctica tradicional, hall en Rousseau
su teorizante, al sostener que, por radicar la soberana del cuerpo legislativo, para este no
hay limitaciones.
La rigidez de la Constitucin encuentra su complemento en la forma escrita.
Aunque no indispensable, si es conveniente, por motivos de seguridad y de claridad, que
la voluntad del constituyente se espera por escrito en un documento nico y solemne.
La Constitucin de los Estados Unidos de Amrica es rgida y escrita por serlo, es
superior a los poderes constituidos, todos ellos. Los autores de El Federalista, cuyos
comentarios en favor del proyecto de
Constitucin elaborado por asamblea de Filadelfia reflejan la interpretacin ms
prxima y clsica de aqulla ley suprema, tuvieron cuidado de acentuar el hecho de que
termine poder legislativo quedaba subordinado a la Constitucin. Del siguiente modo
habla Hamilton, " el genio colosal " del sistema norteamericano, segn expresin de
Beard:
29
No hay proposicin que se apoye sobre principios ms claros que la que afirma
que todo acto de una autoridad delegada, contrario a los trminos del mandato con
arreglo al cual se ejercen, es nulo. Por lo tanto, ningn acto legislativo contrario a la
constitucin puede ser vlido. Negar eso equivaldra afirmar que el mandatario es superior
al mandante que los servidores es ms que a su amo, que los representantes del pueblo
son so} superiores al pueblo mismo y que los hombres que obran en virtud de
determinados poderes pueden hacer, no solo lo que estos nos permiten incluso lo que
prohben
30
.
Las ideas de Hamilton expuestas en El Federalista se incorporaron definitivamente
se incorporaron al derecho norteamericano como su elemento ms caracterstico y
sustancial, cuando en la clebre ejecutoria Marbury vs. Madison las hizo suyas John
Marshall, presidente de la Suprema Corte de Justicia.
31
26
Ci%ad" ,"r L&'%a(" R Pela'c" e$ el ,rHl"g"- ,9g: XP- a '& %rad&cciH$ de El ?ederali'%a2
M5ic"- 1673:
3J
El ?ederali'%a2 %rad: Ci%:2 ,9g: 336:
31
El (i$c&l" e$%re El ?ederali'%a . la "bra ,r&de$cial de Mar'*all- l" 'e@ala e$ l"'
'ig&ie$%e' %r#i$"' G"'e,* S%"r(- "%r" i$'ig$e c"#e$%ari'%a de la C"$'%i%&ciH$ N"r%ea#erica$a
!El ?ederali'%a c"#e$%H . e5,lic" l"' "b3e%"' . alca$ce "rdi$ari" de e'%"' ,"dere' . +&$ci"$e'
<del g"bier$" $aci"$al>: El ra0"$a#ie$%" #ae'%r" de Mr: Mar'*all l"' *a 'eg&id" *a'%a '&'
1l%i#"' re'&l%ad"' . c"$'ec&e$cia'- c"$ la ,reci'iH$ . claridad B&e 'e acerca e$ c&a$%" e'
,"'ible e$ &$a de#"'%raciH$ #a%e#9%ica4 C"#e$%ari" abre(iad" de la C"$'%i%&ciH$ ?ederal de
l"' E'%ad"' U$id"' de A#rica2 %rad: E',a@"la2 M5ic"- 16K62 ,re+aci"- ,9g: XII:
P"r la i#,"r%a$cia del ("%" Marb&r. (': Madi'"$- B&e ,r"$&$ciH Mar'*all de 18J3- 'e a
%ra$'cribi#"' la ,ar%e e$ B&e '& a&%"r %ra0a #agi'%ral#e$%e el 'i'%e#a de &$a C"$'%i%&ciH$
r/gida . e'cri%a- c"#" e' la de E'%ad"' U$id"' A C&e el ,&ebl" %ie$e derec*" "rigi$al ,ara
e'%ablecer ,ara '& +&%&r" g"bier$"- l"' ,ri$ci,i"' B&e e$ '& ",i$iH$ #e3"r l"gre$ '& ,r",ia
+elicidad- e' la ba'e '"bre la c&al %"d" el 'i'%e#a #e5ica$" *a 'id" erigid": El e3ercici" de e'e
derec*" "rigi$al- reB&iere &$ gra$ e'+&er0"- B&e $" ,&ede $i debe 'er +rec&e$%e#e$%e re,e%id":
E$ c"$'ec&e$cia- l"' ,ri$ci,i"' a'/ e'%ablecid"'- 'e e'%i#a +&$da#e$%ale': Y c"#" la a&%"ridad
de l"' c&ale' e#a$a- e' '&,re#a . $" ,&ede $i debe 'er +rec&e$%e#e$%e re,e%id": E$
c"$'ec&e$cia- l"' ,ri$ci,i"' a'/ e'%ablecid"'- 'e e'%i#a$ +&$da#e$%ale': Y de la a&%"ridad de
c&ale' e#a$a- e' '&,re#a . $" ,&ede "brar c"$ +rec&e$ciala i$%e$ciH$ al e'%ablecerl"' e' de
B&e 'ea$ ,er#a$e$%e':
AE'%a ("l&$%ad "rigi$al . '&,re#a c"$ "rga$i0a al L"bier$" de'ig$a a '&' di(er'"'
de,ar%a#e$%"' ,"dere' re',ec%i("': P&ede #arc*ar'e &$ al%" baile " bie$ e'%ablecer'e cier%"'
l/#i%e' B&e $" ,&ede 'er ,r",a'ad"' ,"r $i$g&$" de dic*"' de,ar%a#e$%"':
AEl g"bier$" de l"' E'%ad"' U$id"' e$ca3a de$%r" de la 1l%i#a de'cri,ciH$: L"' ,"dere'
del Legi'la%i(" B&eda$ de)$id"' . li#i%ad"'2 . ,ara e'" l/#i%e' $" ,&eda$ $i eB&i("car'e $i
"l(idar'e- +&e e'cri%a la C"$'%i%&ciH$ Wc"$B&e "b3e%"' 'e c"$'ig$a$ %ale' l/#i%e' ,"r e'cri%"- 'i
e'" l/#i%e' ,&diera$ e$ c&alB&ier %ie#," '"bre,a'ar'e ,"r la' ,er'"$a' a B&ie$e' 'e B&i'"
re'%ri$girX La di'%i$ciH$ e$%re g"bier$"' de ,"dere' li#i%ad"' . l"' ,"dere' li#i%ad"'- B&eda
ab"lida 'i l"' l/#i%e' $" c"$%ie$e$ a la' ,er'"$a'- a la' c&ale' le' *a$ 'id" i#,&e'%"' . 'i l"
,r"*ibid" . $" ,er#i%id"' eB&i,ar9$: E'%e e' &$ ra0"$a#ie$%" de#a'iad" "b(i" ,ara de3ar l&gar
a d&da' . lle(a a la c"$cl&'iH$ de B&e la C"$'%i%&ciH$ c"$%r"la a c&alB&ier ac%" legi'la%i(" B&e le'
EL PODER CONSTITUYENTE 1E
La nulidad de los actos no autorizados por la Constitucin, sealadamente los del
poder legislativo, es la consecuencia final a que conduce dentro del sistema americano la
separacin del poder constituyente y de los poderes constituidos, conforme al
pensamiento de Hamilton y de Marshall. Slo faltaba designar al rgano competente para
declarar la nulidad de un acto de autoridad por ser contrario a la ley fundamental. Como
se expondr ms adelante, en el sistema americano se otorg al poder judicial federal, en
ltima instancia a la Suprema Corte de Justicia, aquella competencia. De este modo la
Suprema Corte, segn expresin de Bryce, es "la voz viva de la Cons-
'ea re,&g$a$%e2 ,&e' de $" 'er a'/- el Legi'la%i(" ,"dr/a al%erar la C"$'%i%&ciH$ ,"r #edi" de &$a
Le. c"#1$:
!Si el ,ri#er e5%re#" de la al%er$a%i(a e' la (erdad- e$%"$ce' &$ ac%" legi'la%i("
c"$%rari" a la C"$'%i%&ciH$- $" e' &$a le. e$%re- 'i el 'eg&$d" e5%re#" del al%er$a%i(a e' el
(erdader"- e$%"$ce' la' c"$'%i%&ci"$e' e'cri%a' " i$%e$%"' ab'&rd"' ,"r ,ar%e del ,&ebl"- ,ara
li#i%ar &$ ,"der B&e ,"r '& ,r",ia $a%&rale0a e' ili#i%able: Cier%a#e$%e B&e %"d"' aB&ell"' B&e
*a$ elab"rad" c"$'%i%&ci"$e' e'cri%a'- la' c"$'idera$ c"#" la le. +&$da#e$%al . '&,re#a de la
$aciH$ .- e$ c"$'ec&e$ciale B&er/a B&e %"d" g"bier$" de e'a $a%&rale0a %ie$e B&e 'er B&e &$a
le. del C"$gre'" B&e re,&g$ara a la C"$'%i%&ciH$- debe c"$'iderar'e i$e5i'%e$%e: E'%a %e"r/a- ,"r
'& e'e$cia #i'#a- (a i#b/bi%a e$ &$a c"$'%i%&ciH$ e'cri%a .- e$ c"$'ec&e$cia- e'e %rib&$al %ie$e
B&e c"$'iderarla c"#" &$" de l"' ,ri$ci,i"' +&$da#e$%ale' de $&e'%ra '"ciedad: N" ,&ede-
,&e'- ,erder'e de (i'%a al 'eg&ir c"$'idera$d" el ,r"ble#a B&e 'e e'%&dia:
ASi &$a le. del legi'la%i("- c"$%rari" a la C"$'%i%&ciH$- e' $&la- a ,e'ar de dic*a $&lidad
W,&ede "bligar a l"' %rib&$ale' a "bedecerla " a ,"$erla e$ (ig"rX O- e$ "%ra' ,alabra'- a ,e'ar
de B&e $" e' le. Wc"$'%i%&.e &$a regla B&e %ie$e$ l"' #i'#"' e+ec%"' B&e 'i +&era le.X E'%"
eB&i(aldr/a a de'ec*ar de *ec*" l" B&e .a *a 'id" e'%ablecid" e$ %e"r/a . e$ ,ri#era (i'%a
,arecer/a &$a c"'a %a$ ab'&rda- B&e $i 'iB&iera 'e ,re'%ara a di'c&'iH$ 'i$ e#barg"- #erecer9
aB&/ 'er e'%&diada c"$ #a."r a%e$ciH$:
AI$d&dable#e$%e- e' de la c"#,e%e$cia . del deber del ,"der 3&dicial- e' declarar c&ale'
e'%ablece$ B&ie$e' a,lica$ la regla ca'"' ,ar%ic&lare'- $ece'aria#e$%e %ie$e B&e e'%ablecer e
i$%er,re%ar e'a regla: Sie$d" le.e' e'%9$ e$ c"$Zic%" &$a c"$ "%ra le.- l"' %rib&$ale' %ie$e$ B&e
decidir '"bre c&9l e' la a,licable: A'/- $i &$a le. 'e ","$e a la C"$'%i%&ciH$ 1%il- 'i %a$%" la Le.
c"#" la C"$'%i%&ciH$- ,&ede$ a,licar'e *a de%er#i$ad" ca'"- e$ +"r#a B&e e'e %rib&$al %ie$e
B&e decidir e'%e ca'"- .a 'ea c"$+"r#ada le. . 'i$ %"#ar e$ c&e$%a la C"$'%i%&ciH$- " c"$+"r#e a
la C"$'%i%&ciH$ *acie$d" &$ lad" la le.- el %rib&$al %ie$e B&e de%er#i$ar c&9l de '%a' regla' e$
c"$Zic%" rige el ca'" e'%" e' de la (erdadera e'e$cia del ,"der 3&dicial:
!Si l"' ,"dere' debe$ %"#ar e$ c&e$%a la C"$'%i%&ciH$ . la C"$'%i%&ciH$ e' '&,eri"r a
%"da le. "rdi$aria del Legi'la%i("- e$%"$ce' la C"$'%i%&ciH$ . $" %al le. "rdi$aria- %ie$e B&e regir
e$ aB&ell"' ca'"' e$ B&e a#ba' 'er/a$ a,licable':
AA'/- ,&e'- aB&ell"' B&e de'ec*ar el ,ri$ci,i" de B&e la C"$'%i%&ciH$ %ie$e B&e 'er
c"$'iderada ,"r l"' %rib&$ale' de la Le. S&,re#a- B&eda$ red&cid"' a la $ece'idad de '"'%e$er
B&e l"' %rib&$ale' debe$ cerrar l"' "3"' c"$ relaciH$ a la C"$'%i%&ciH$ . #irar 1$ica#e$%e a la le.
"rdi$aria:
!E'%a d"c%ri$a dar/a ,"r %ierra c"$ +&$da#e$%" #i'#" de %"da' C"$'%i%&ciH$ e'cri%a:
E'%ablecer/a B&e &$a le. B&e de ac&erd" c"$ l"' ,ri$ci,i"' . la %e"r/a de $&e'%r" g"bier$"- e'
c"#,le%a#e$%e $&la- 'i$ e#barg"- e$ la ,r9c%ica e' c"#,le%a#e$%e "bliga%"ria: E'%ablecer/a B&e
'i el Legi'la%i(" *iciera aB&ell" B&e le e'%9 e5,re'a#e$%e ,r"*ibid"- e'%e ac%" a ,e'ar de la'
,re(i'i"$e' ,re'a'- e$ la realidad de la' c"'a'- ,r"d&ce e+ec%"': Ser/a darle al Legi'la%i(" &$a
"#$i,"%e$cia ,r9c%ica . real- al #i'#" %ie#," B&e a,are$%e#e$%e 'e re'%ri$ge '&' ,"dere'
de$%r" de l"' l/#i%e' e'%rec*"': EB&i(ale a e'%ablecer l/#i%e' . declarar al #i'#" %ie#," B&e e'"
1M DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
titucin"
32
, cuando interpretando la ley misma declara si un acto de autoridad est
uno de acuerdo con la misma
En una tesis del sistema descrito, podemos decir que la soberana popular se
expresa y personifica en la Constitucin, que por eso y por ser la fuente de los poderes
que crean y organiza, est por encima de ellos como ley suprema. La defensa de la
Constitucin consiste en la modificacin de los actos en la contraran, la cual incumbe
principalmente a la Suprema Corte de Justicia en instancia final. Los actos de la Suprema
Corte, realizados en interpretacin constitucional, son los nicos actos de un poder
constituido que escapan de la sancin de nulidad, lo que se explica si se tiene en cuenta
que la Corte obra siempre, no sobre la Constitucin, sino en su nombre. El cambio de
rumores en la jurisprudencia de la Corte por motivos polticos o sociales, como ha
acontecido algunas veces en Estados Unidos, plantea la posibilidad de que la Corte
asuma derecho en tales ocasiones la sancin de poder constituyente; lo que ella hizo
decir a la Constitucin en determinada poca se modifica al cabo de tiempo, hasta
agradecerle de siglo contrario, a pesar de que el texto constitucional permanece inclume.
Reservamos al estudio de sta cuestin para otro lugar; por ahora bstenos con advertir
que en la cspide de todo orden jurdico la ltima palabra, la decisin inapelable que
reclama la seguridad jurdica, corresponde reservas a quien jurdicamente tiene que ser
irresponsable; la definitiva instancia estar siempre en la ltima linde de lo jurdico y ms
all slo queda la responsabilidad social, poltica y personal del titular de la instancia la
lgica del experimento americano consiste en que la irresponsabilidad jurdica de la
Constitucin se confunde con la de su intrprete de, la suprema palabra de la una es la
ltima palabra en el otro, con lo que queda a salvo el lugar en los principios han reservado
para Constitucin.
l/#i%e' ,&ede$ 'er %ra',a'ad"' a ,lacer: !<Trad: de la Re(i'%a Me5ica$a de Derec*" P1blic"2 I- N":
3- ,9g': 338 a 371:>
32
He aB&/ la' el"c&e$%e' ,alabra' B&e L"rd Fr.ce- c"$"ced"r ,r"+&$d" de la'
i$'%i%&ci"$e' $"r%ea#erica$a'- c"$'agra a la S&,re#a C"r%e de G&'%icia ALa S&,re#a C"r%e e' la
("0 de la C"$'%i%&ciH$- e'%" e'- de la ("l&$%ad del ,&ebl"- de B&ie$ e' e5,re'iH$ a '& (e0 la le.
+&$da#e$%al B&e l *a ("%ad": E' ,"r ell" la C"r%e- la c"$cie$cia del ,&ebl": Re'&el%" a
,re'er(ar'e a'i#i'#" de %"d" ac%" i$3&'%" e irreZe5i("- el ,&ebl" *a c"l"cad" ,"r e$ci#a de '&'
#a$da%ari"' &$a le. ,er#a$e$%e- e' el 'eg&r" de la #i$"r/a: E' e'a le. la B&e la #i$"r/a ,&ede
i$("car c&a$d" e'%9 a#e$a0ada ,"r la #a."r/a- . e' e$ la C"r%e c"l"car9 #9' all9 de l"' a'al%"'
de la' +acci"$e'- d"$de e$c&e$%ra '& i$%r,re%e . '& de+e$'"r: Para e'%ar a la al%&ra de %a$
i#,"r%a$%e +&$ci"$e'- la C"r%e debe 'er %a$ )r#e c"#" la C"$'%i%&ciH$: S& e',/ri%& . '& %"$"
debe$ 'er l"' del ,&ebl" e$ '&' #"#e$%"' #9' +elice': E' ,reci'" B&e re'i'%a a l"' i#,&l'"'
%ra$'i%"ri"' . c"$ #a."r )r#e0a 'e a&#e$%a$ e$ (ig"r: A#&rallada de%r9' de de+e$'a'
i$e5,&g$able'- debe al #i'#" %ie#," de'a)ar l"' a%aB&e' abier%"' de l"' "%r"' Hrga$"' del
g"bier$" . la' 'ed&cci"$e'- #9' ,eligr"'a' ,"r i#,al,able'- del 'e$%i#ie$%" ,",&lar:A La
re,1bliB&e a#ricai$e <%rad: +ra$ce'a de T*e A#rica$ C"##"$=eal%*>2 Par/'- 16JJ2 %: I- ,9g':
338 . 386:
EL PODER CONSTITUYENTE 1K
Por lo dems, el papel de la Suprema Corte dentro del sistema americano de
Constitucin rgida y escrita consiste en atenuar el defecto que la experiencia ha sealado
a tal sistema y que Jellinek expreso ojo ado con estas palabras: "Una cosa es indudable:
que en las Constituciones escritas rgidas no pueden evitar que se desenvuelva junto a
ellas y contra ellas un Derecho Constitucional no escrito; de suerte que, an en estos
Estados, junto a los principios constitucionales puramente formales, nacen otros de ndole
material."
33
El abismo entre el derecho vivo, que tiene sus fuentes en necesidades y
costumbres nuevas, y la letra envejecida de una Constitucin secular, lo salva el intrprete
idneo de la Constitucin a legitimar constitucionalmente un derecho consuetudinario que
de otra manera no sera derecho. No se trata, pues, de dos derechos frente a frente -- el
escrito y el consuetudinario --, como parece indicar lo Jellinek, sino de una modificacin
que en el significado del texto inmutable imprime, bajo el imperio de la costumbre, quien
constitucionalmente puede hacerlo an en este caso, en que la Constitucin rgida
adquiere cierta ductibilidad en manos de la Suprema Corte, se confirman la supremaca
de la Constitucin, en esta hiptesis sobre derecho consuetudinario.
Al terminar el estudio de sistema americano con la alusin al rgano de pueden
pronunciar la nulidad de los actos de autoridad contrarios a la ley suprema, nos hallamos
en condiciones de precisar la onda diferente que separa que sistema del europeo. En
1908 aseguraba Duguit, en las conferencias que ms tarde se publicaron bajo el ttulo de
La transformacin del Estado,
34
calor posible organizar prcticamente ninguna represin
vertical de las instrucciones del Estado soberano en los derechos del individuo. Al
enconado adversario de la soberana asista la razn por lo que toca a los regmenes
europeos, del ao ms tarde ratific su criterio cuando conoci el ensayo constitucional de
Norteamrica. Durante su permanencia en Estados Unidos en 1912, Duguit pronuncio las
siguientes palabras, despus de hablar extensamente con el Presidente de la Corte
Suprema: "Estas garantas (en favor del individuo en sus relaciones con el Estado) no
pueden recibir ms que en una alta jurisdiccin de reconocida competencia, cuyo saber
qu imparcialidad est a cubierto de toda sospecha y ante cuyas decisiones se incline
todo el mundo, gobernantes y gobernados, y hasta el mismo legislador... Corresponde a
los Estados Unidos el honor de haber constituido por sistemticas y asegurar la
realizacin de este ideal."
35
33
GELLINEI2 ",: ci%:- ,9g:738:
37
DULUIT2 La %ra$'+"r#aciH$ de E'%ad"2 %rad: P"'ada2 ,9g: 21K:
3E
DULUIT2 S"bera$/a . liber%ad2 Madrid- #e$d"ci$" 272 ,9g: 26E:
6. Relacionamos ahora las ideas que presiden la organizacin constitucional de
Estados Unidos con las que informan a la Constitucin mexicana en el punto que
estudiamos.
Nuestra Constitucin actual es obra de una asamblea constituyente ad hoc, como
fue la que se reuni la ciudad de Quertaro en el ao de 1917, y la cual creo y organiz,
en la Constitucin por ellos tenga, a los poderes constituidos, dotados de facultades
expresas y por ende limitadas, e instituy frente al poder de las autoridades ciertos
derechos de la persona. Una vez que el Constituyente de Quertaro cumpli su cometido
al dar la Constitucin, desapareci como tal y en su lugar empezaron a actuar los poderes
constituidos, dentro de sus facultades. Hay pues, en nuestro rgimen una distincin
exacta entre el poder que confiere las facultades de mando y los poderes que ejercitan
esas facultades, lo que significa que nuestra Constitucin adopto en este punto el sistema
norteamericano.
Por ms que la supremaca de la Constitucin es consecuencia necesaria y natural
del sistema acogido, la nuestra quiso expresar ala principio de varios de sus textos.
La supremaca de la Constitucin Federal sobre las leyes del Congreso de la
Unin y sobre los tratados consta en el artculo 133, cuya primera parte dispone: "esta
Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados
que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la
Republica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de toda la Unin. Aunque
la expresin literal del texto autoriza a pensar a primera vista que no es solo la
Constitucin la ley suprema, sino tambin las leyes del Congreso de la Unin y los
tratados, desprndase sin embargo del propio texto que la Constitucin es superior a las
leyes federales, porque estas para formar parte de la ley suprema deben "emanar de
aquella, esto es, debe tener su fuente en la Constitucin; lo mismo en cuanto a los
tratados, que necesitan "estar de acuerdo con la Constitucin. Se alude as al principio de
subordinacin (caracterstico del sistema norteamericano) de los actos legislativos
respecto a la norma fundamental.
En fin, la obligacin de los funcionarios pblicos de respetar la supremaca de la
Constitucin se infiere del artculo 128, segn el cual "todo funcionario pblico, sin
excepcin alguna, antes de tomar posesin de su cargo prestara la protesta de guardar la
Constitucin y las leyes que de ella emanen.
Se faltara a dicha protesta si se llevara a cabo un acto contrario a la Constitucin.
No cabe duda, por lo visto, que nuestro sistema constitucional es imitacin fiel del
norteamericano en cuanto a la primaca del Cons-
tituyente y de su obra sobre los poderes constituidos y su actividad. Mas a pesar
de ello, hay en nuestra Constitucin tres artculos que no figuran en su modelo y que
parecen introducir en el sistema adoptado alguna variantes del europeo.
Cuando nuestra Constitucin dice en el primer prrafo del artculo 39 que "la
soberana nacional reside esencial y originalmente en el pueblo", asienta una verdad
parcial, que el glosador debe completar diciendo que esa soberana se ejerci mediante el
Congreso Constituyente que dio la Constitucin, la cual es desde entonces expresin
nica de la soberana.
Cuando el artculo 40 habla de la Federacin, "compuesta de Estados libres" y
soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior", est empleando el vocablo
"soberanos" en una acepcin que no es la propia.
Etimolgicamente, "soberana" significa lo que est por encima de todo (de
"sper", sobre, se form "superana", "soberana", palabra que segn otros deriva de
"super omnia", sobre todas las cosas). A dicha acepcin etimolgica debe corresponder
un contenido ideolgico congruente, respetuoso de la filiacin lingstica del vocablo. Este
contenido es el que hemos dado a la palabra soberana: el poder que est por encima de
todos es precisamente el que no admite limitaciones o determinaciones jurdicas
extrnsecas. Por ello la competencia de los Estados miembros de la Federacin, para
gobernarse por s mismo dentro de las limitaciones impuestas por la Constitucin federal,
no es soberana. Los Estados no tienen sino una potestad relativa, por acotada, de
autodeterminacin. A conceptos distintos deben corresponder voces diferentes, a menos
de empobrecer el idioma y oscurecer las ideas con el empleo de un solo trmino para dos
o ms conceptos.
36
Llamemos, pues, soberana a la facultad absoluta de auto
determinarse, mediante-la expedicin de la ley suprema, que tiene una nacin, y
autonoma a la facultad restringida de darse su propia ley que posee cada uno de los
Estados de la Federacin.
37
3M
Carr de Malberg *a 'e@alad" el eB&/("c" de la ,alabra A'"bera$/aA e$ el "di": I l #a
+ra$c' AEl ,eligr" de l"' %r#i$"' de d"ble 'e$%id" e' i$%r"d&cir la c"$+&'iH$ e$ la' idea':
De'graciada#e$%e- el idi"#a +ra$c' e' e$ e'%" ba'%a$%e e'ca'" de #edi"': El ("cab&lari"
3&r/dic" ale#9$ "+rece #9' rec&r'"' . ,er#i%e #9' claridade' e$ la' %e"r/a del derec*" ,1blic":
L"' ale#a$e' %ie$e$ a '& 'er(ici" %re' %r#i$"' c"rre',"$die$%e' a la' %re' $"ci"$e' di'%i$%a'
B&e la li%era%&ra +ra$ce'a c"$+&$de ba3" 1a e5,re'iH$ 1$ica de '"bera$/a:4 O,: ci%:- ,9g: 6E:
3K
O%ra (e0 *e#"' de ac&dir a Fer$ard Sc*=ar%0- e$ ra%i)caciH$ de l" B&e $" *e#"'
de3ad" de e5,"$er e$ e'%a "bra AE$ (erdad a'ie$%a dic*" a&%"r el &'" dc la ,alabra '"bera$/a e$
relaciH$ c"$ l"' e'%ad"' B&e c"$'%i%&.e$ la U$iH$ N"r%ea#erica$a e' . *a 'id" 'ie#,re errH$ea:::
&$ e'%ad" B&e e'%9 re'%ri$gid" ,"r la' li#i%aci"$e' B&e (i$c&la$ a l"' #ie#br"' de 1a U$iH$
N"r%ea#erica$a- $" e' (erdadera#e$%e '"bera$" <,"r #al B&e 'e le a,liB&e la ,alabra
'"bera$">:A J,: ci%:- %: 1- ,9g: 7K:
Si en el artculo 39 est expresada slo parcialmente la verdad y si en el artculo
40 asoma ya un error, debido a imprecisin de lenguaje, en cambio en el artculo 41 debe
denunciarse un yerro de fondo, cuando dice que el pueblo ejerce su soberana por medio
de los .poderes de la Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los
Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos establecidos por la
Constitucin federal y las particulares de los Estados. El error estriba en atribuir el
ejercicio de la soberana a los rganos constituidos de la Unin y de los Estados, as se
trate de atenuar la inexactitud con la expresin final ("en los trminos establecidos por la
Constitucin Federal y las particulares de los Estados") , que ciertamente es contradictoria
del prrafo precedente.
Es en esos artculos 40 y 41 donde se introduce en nuestra Constitucin un lxico
espurio, bajo el influjo de doctrinas incompatibles con la organizacin de los poderes, que
sobre la base de facultades estrictas establece la tcnica total de la Constitucin.
En el derecho constitucional brasileo (al que hemos de acudir con frecuencia, al
igual que al argentino, porque ambos realizan como el nuestro una adaptacin del modelo
norteamericano) se plante una situacin en todo semejante a la que descubrimos en el
derecho mexicano.
La Constitucin de 1934 proclamaba en su artculo 2 que todos los poderes
emanan del pueblo y en el artculo 3 insista en el viejo tema de que los tres poderes
constituidos son rganos de la soberana nacional. Parecan en desarmona los dos
artculos -dice el comentarista Calmn-, porque una cosa es el poder pblico, originario
del pueblo y ejercido en su nombre, y otra es el ser el rgano de la soberana de la
nacin. ..Combinbanse as dos doctrinas, hasta entonces distintas en la clasificacin
cientfica del derecho poltico, y empricamente se asociaban dos valores diferentes, para
significar, con redoblada energa, el estilo democrtico del rgimen. La Constitucin de
1946 abandon el viejo nfasis, prefiriendo un lenguaje ms conveniente. ..Por qu en la
Constitucin no se habla de soberana, como las precedentes que declaraban rganos de
soberana a los poderes del Estado? La palabra no aparece en el texto constitucional..." A
continuacin se pregunta el autor que venimos citando si la supresin se debi a las ideas
de Duguit o a las de la escuela de Viena, y en respuesta afirma: "El Constituyente no tuvo
esta preocupacin trascendente: abandon simplemente la palabra, por no hacerle
falta."
38
Ya no hace falta, en efecto, reiterar en los textos constitucionales modernos las
ideas relativas a la soberana, cuyo destino histrico ha
38
PEDRO CALM[N2 C&r'" de Direi%" C"$'%i%&ci"$al Fra'ileir"2 2\ ed:- 16E1- ,9gi$a' 3K a
36:
quedado cumplido. Conceptos polmicos en otro tiempo, y aun blicos como
hemos visto, hoy nadie pone en tela de juicio que el origen del poder pblico est en el
pueblo y que su monopolio corresponde al Estado. En cuanto al origen del poder, hasta
los regmenes de dictadura, lo mismo los nazifascistas que los comunistas, han
necesitado invocar siempre la voluntad popular como fuente y justificacin de su
existencia. Por lo que hace al monopolio del poder, a pesar de ir a la zaga en. La
evolucin poltica y jurdica del mundo occidental, el Estado mexicano reivindic desde la
Reforma consumada por Jurez la totalidad del poder pblico de mando, algunas de
cuyas funciones haban conservado desde la Colonia ciertos organismos extraestatales; a
partir de entonces el Estado mexicano se integr definitivamente como Estado y ningn
poder rival. Le disputa ya la exclusividad del poder pblico.
Es peligroso, en cambio, como lo hemos advertido, empavesar las constituciones
con esta palabra combativa, a cuyo amparo han medrado varias veces por igual la
demagogia y las dictaduras. Todava menos se justifica su empleo en las constituciones
del hemisferio americano, nacidas bajo el signo de un derecho pblico que si acogi las
altas conquistas logradas por los pueblos de Europa, tambin tuvo el acierto de
purificarlas de los sedimentos perturbadores que haban dejado largos siglos de lucha.
Si hemos de borrar algn da de nuestra Constitucin la palabra soberana, no por
ello podemos descuidar el estudio de la organizacin constitucional a que condujo al fin el
manejo de los conceptos que encubre aquel vocablo. El origen popular de toda autoridad
pblica (soberana popular) y el monopolio de esa autoridad por el Estado (soberana del
Estado), nos han permitido llegar a la sustancia de nuestra organizacin poltica, que
consiste en la superioridad sobre todos y cada uno de los rganos de poder, de la ley que
los crea y los dota de competencia. A1a inversa se produce lo que tanto importa llevar al
conocimiento de un pueblo que est ensayando su conciencia cvica: la sumisin de todas
las autoridades y del propio pueblo a una ley de esencia jurdica superior, fuera de la cual
resultan invlidos los actos que se realicen.
Y as hemos llegado al concepto de la ley suprema y final llamada Constitucin, en
que remata la actuacin del Constituyente.
7. El concepto de Constitucin, como el correlativo de soberana, puede ser
configurado desde muy diversos puntos de vista
39
; de aqu
36
Sc*#i%% 'e@ala $&e(e 'ig$i)cad"' di'%i$%"' a la e5,re'iH$ Ale. +&$da#e$%alA- de l"'
c&ale' (ari"' c"rre',"$de$ a AC"$'%i%&ciH$A- a ,e'ar de B&e el a&%"r 'Hl" "%"rga e'%a
c"$$"%aciH$ al 1l%i#" de ell"': Te"r/a de la C"$'%i%&ciH$- ,9g': 7K . 78:
el peligro de confundir y oscurecer ideas que, separadas con rigor lgico, son
claras y accesibles. Reducirnos a sacar a luz el concepto de Constitucin que la nuestra
realiza, ser por ahora nuestra tarea.
Razn tena la Comisin redactora del Acta de la Federacin alemana cuando
asent que el concepto de ley fundamental es "uno de esos conceptos sencillos que antes
se oscurecen que aclaran y fijan con las definiciones". Trataremos, pues, de describir lo
que es una Constitucin del tipo de la nuestra, ms bien que de definirla.
Distingamos ante todo la Constitucin en sentido material de la Constitucin en
sentido formal.
"La Constitucin en sentido material -ha dicho Kelsen.- est constituida por los
preceptos que regulan la creacin de normas jurdicas generales y, especialmente, la
creacin de leyes."
40
Pero ms adelante el autor citado reconoce que el concepto de
Constitucin, tal como lo entiende la teora del derecho, no es enteramente igual al
correspondiente concepto de la teora poltica. "El primero es lo que previamente hemos
llamado Constitucin en el sentido material del trmino, que abarca las normas que
regulan el proceso de la legislacin. Tal como se usa en la teora poltica, el concepto ha
sido forjado con la mira de abarcar tambin aquellas normas que regulan la creacin y la
competencia de los rganos ejecutivos y judiciales supremos."
41
Este ltimo concepto es el que ha prevalecido en el campo del Derecho
Constitucional, expresado del siguiente modo por Jellinek: "La Constitucin abarca los
principios jurdicos que designan a los rganos supremos del Estado, los modos de su
creacin, sus relaciones mutuas, fijan el crculo de su accin, y, por ltimo, la situacin de
cada uno de ellos respecto del poder del. Estado."
42
Crear y organizar a los poderes pblicos supremos, dotndolos de competencia,
es, por lo tanto, el contenido mnimo y esencial de toda Constitucin.
Desde este punto de vista material, las constituciones del mundo occidentales,
inspiradas en la norteamericana y en las francesas, han organizado el poder pblico- con
la mira de impedir el abuso del poder. De aqu que la estructura de nuestra Constitucin,
como la de todas las de su tipo, se sustente en dos principios capitales: 1"" la libertad del
Estado para restringirla es limitada en principio; 2"" como complemento indispensable
del postulado anterior, es preciso que el
7J
IELSEN2 ",: ci%:- ,9g 126:
71
IELSEN2 ", :ci%: ,9g: 2K2:
72
GELLINEI2 ",: ci%:- ,9g: 713:
poder del Estado se circunscriba y se encierre en un sistema de competencias.
El primer principio obliga a enumerar en la Constitucin ciertos derechos del
individuo, llamados fundamentales, que expresa y concretamente se sustraen de la
invasin del Estado. Tales derechos se clasifican tericamente en dos categoras:
derechos del individuo aislado y derechos del individuo relacionado con otros individuos.
Todos son derechos de la persona frente al Estado, pero la primera categora comprende
derechos absolutos, como la libertad de conciencia, la libertad personal protegida contra
las detenciones arbitrarias, etc.; en tanto que la segunda clase contiene derechos
individuales que no quedan en la esfera del particular, sino que al traducirse en
manifestaciones sociales requieren la intervencin ordenadora y limitadora del Estado,
como la libertad de cultos, la de asociacin, la de prensa, etc. La tendencia actual es a
permitir la intervencin reguladora del Estado en toda clase de derechos individuales,
inclusive en el de propiedad, que antes se consideraba absoluto. La parte de la
Constitucin que trata de los derechos fundamentales del hombre, recibe el nombre de
dogmtica.
43
Nuestra Constitucin designa tales derechos con el nombre de garantas
individuales, denominacin impropia, segn lo advirti Montiel y Duarte, puesto que una
cosa son los "derechos individuales" que la Constitucin enumera, y otra la "garanta" de
esos derechos, que en Mxico reside en el juicio de amparo.
44
El captulo primero de la
Constitucin, que comprende 29 artculos, se refiere a los derechos fundamentales, por
ms que existan dispersos en los restantes artculos de la Constitucin algunos otros de
esos derechos. De acuerdo con las tendencias de la poca, nuestra ley suprema limita
varios de los derechos fundamentales, en beneficio de la comunidad, lo que se traduce
prcticamente en una ampliacin de la rbita del Estado.
El segundo principio a que antes hicimos referencia, es complemento del primero.
Para realizar el desidertum de la libertad individual, no basta con limitar en el exterior el
poder del Estado mediante la garanta de los derechos fundamentales del individuo, sino
73
La de$"#i$aciH$ de ,ar%e d"g#9%ica . ,ar%e "rg9$ica de la C"$'%i%&ciH$ '&ele
a%rib&ir'e al ,r"+e'"r e',a@"l Ad"l+" P"'ada- B&ie$ a'/ la' lla#a . la' e5,lica e$ '& "bra Tra%ad"
de Derec*" P"l/%ic"2 Madrid- 163E- ,9g': 2M a 3J:
77
La C"$'%i%&ciH$: ::c"$%ie$e E7 derec*"' e',eci)cad"' e$ l"' ar%/c&l"' de'de el 26
*a'%a el 28- 'i$ B&e ,"r e'" ,&eda decir'e B&e c"$%ie$e "%ra' %a$%a' gara$%/a'- 'i$" relaci"$a$d"
cada derec*" c"$ l"' ar%/c&l"' 16- 1J1 Y 1J2 de la #i'#a C"$'%i%&ciH$:A I'idr" M"$%iel . D&ar%e2
Derec*" P1blic" Me5ica$"2 M5ic"- 18K12 I$%r"d&cciH$- ,9gi$a IlI: E$ el #i'#" 'e$%id"- E#ili"
Raba'a2 El 3&ici" c"$'%i%&ci"$al2 M5ic"- 16162 ,9gi$a' 18M . 18K: E$ c"$%rari"- G"' Mar/a
L"0a$"2 E'%&di" del Derec*" C"$'%i%&ci"$al Pa%ri" e$ l" rela%i(" a l"' Derec*"' del H"#bre2
M5ic"- 18KM2 ,9g': E62 . E63:
que es preciso circunscribirlo en el interior por medio de un sistema de
competencias. La garanta orgnica contra el abuso del poder, est principalmente en la
divisin de poderes. La parte de la Constitucin que tiene por objeto organizar al poder
pblico, es la parte orgnica. En nuestra Constitucin todo el ttulo tercero, desde el
artculo 49 hasta el 107, trata de la organizacin y competencia de los poderes federales,
en tanto que el ttulo cuarto, relacionado tambin con la parte orgnica, establece las
responsabilidades de los funcionarios pblicos. Es la parte orgnica la que propiamente
regula la formacin de la voluntad estatal; al insuflar en los rganos facultades de hacer, a
diferencia de la parte dogmtica, que generalmente slo erige prohibiciones.
Adems de la parte dogmtica y la orgnica, pertenecen a la Constitucin en
sentido material los preceptos relativos a la superestructura constitucional, la cual cubre
por igual a los derechos del individuo, a los poderes de la Federacin y a los poderes de
los Estados.
45
Son dichos preceptos en nuestra Constitucin los artculos 39, 40, 41, 133,
135 Y 136, que aluden a la soberana popular, a la forma de gobierno, a la supremaca de
la Constitucin y a su inviolabilidad.
Tal es la Constitucin en sentido material. "La Constitucin en sentido formal -dice
Kelsen- es cierto documento solemne, un conjunto de normas jurdicas que slo pueden
ser modificadas mediante la observancia de prescripciones especiales, cuyo objeto es
dificultar la modificacin de tales normas... La Constitucin en sentido formal, el
documento solemne que lleva este nombre, a menudo encierra tambin otros normas que
no forman parte de la Constitucin en sentido material."
46
Tales preceptos, que por su
propia ndole deberan estar en las leyes ordinarias, se inscriben en la Constitucin para
darles un rango superior al de las leyes comunes y excluirlos en lo posible de la opinin
mudable del Parlamento, dificultando su reforma mediante el procedimiento estricto que
suele acompaar a las enmiendas constitucionales. La presencia en la Constitucin de
estos agregados constitucionales obedece al inters de un partido en colocar sus
conquistas dentro de la ley superior, o bien responde a la impor-
7E
S&,ere'%r&c%&ra c"$'%i%&ci"$alA- a&$B&e i$',irada e$ la e5,re'iH$ de Ha&ri"&
A'&,erlegalidad c"$'%i%&ci"$alA- %ie$e de$"%aciH$ di'%i$%a a '%a: La '&,erlegalidad c"$'%i%&ci"$al
c"$'i'%e ,ara Ha&ri"& e$ la e5i'%e$cia de &$a legi'laciH$ e',ecial- #9' '"le#$e e$ la +"r#a- B&e
'e lla#a C"$'%i%&ciH$ e'cri%a " r/gida- la c&al 'e c"$'idera c"#" $"r#a '&,eri"r a la' le.e'
"rdi$aria' <Pri$ci,i"' de Derec*" P1blic"- C"$'%i%&ci"$al2 Madrid- 162K2 ,9g: 26M>: E5,re'a- ,&e'-
la '&,eri"ridad de la C"$'%i%&ciH$ +re$%e a la' le.e' c"#&$e': Para $"'"%r"' la '&,ere'%r&c%&ra
c"$'%i%&ci"$al +"r#a ,ar%e de la C"$'%i%&ciH$- ,&e' c"$%ie$e aB&ell"' #a$da#ie$%"' B&e 'e
dirige$ +"r#al#e$%e . ,"r ig&al a %"d"' l"' i$di(id&"' . a %"da' la' a&%"ridade' del ,a/': E$
ca#bi"- l"' ,rece,%"' B&e "rga$i0a$ a l"' ,"dere' +ederale'- a&$B&e %a#bi$ )g&ra$ e$ la
C"$'%i%&ciH$: e'%9$ dedicad"' e',ecial#e$%e a dic*"' ,"dere':
7M
IELSEN2 ",: ci%:- ,9g: 126:
EL PODER CONSTITUYENTE 2E
tancia nacional de determinadas prescripciones. Realizan el primero de dichos
propsitos los artculos 27, 123 y 130
47
y el segundo los captulos , y V del ttulo
primero, que se refieren a la nacionalidad y a la ciudadana, as como numerosos
preceptos complementarios del sistema federal, algunos de los cuales, contenidos
principalmente en el ttulo quinto, sealan prohibiciones u obligaciones positivas para los
Estados, mientras que otros, como son a los que se refiere el captulo del ttulo
segundo, regulan el aspecto relativo al territorio nacional.
48
7K
La a,"r%aciH$ e$ la Car%a del 1K de l"' %re' ,rece,%"' B&e 'e #e$ci"$a$: 'ig$i)cH &$a
i$$"(aciH$ de M5ic" e$ la %c$ica c"$'%i%&ci"$al- B&e de',&' *a 'id" ace,%ada e$ #a."r "
#e$"r grad"- ,"r ca'i %"da' la' C"$'%i%&ci"$e' del #&$d"
78
C"$+"r#e a l"' ,r"gra#a' de e'%&di" e$ la' E'c&ela' de Le.e' de M5ic" 'e e5cl&.e$
del Derec*" C"$'%i%&ci"$al $&#er"'a' #a%eria' B&e- a&$B&e %ra%ada' e$ la C"$'%i%&ciH$:
i$%egra$ ra#a' e',eciali0ada' <gara$%/a' . a#,ar"2 derec*" lab"ral . agrari"2 derec*"
i$%er$aci"$al ,ri(ad" . P1blic"2 derec*" )'cal- e%c:>: Dic*a' #a%eria' 'Hl" 'er9$ al&dida' e$ la
,re'e$%e "bra c&a$d" %e$/a$ relaciH$ i$#edia%a c"$ la e'%ric%a#e$%e c"$'%i%&ci"$al:
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 2K
CAPTULO
LMTACONES AL PODER CONSTTUYENTE
SUMARO
8.;-Limitacin inmanente: integrar un orden jurdico. Limitaciones histricas:
el reconocimiento de la personalidad individual, la separacin de poderes. 9.-
Limitaciones de carcter poltico: los factores reales de poder.10.-Limitaciones de
ndole internacional: su iniciacin durante la primera posguerra. 11.- Tendencia actual
a internacionalizar los derechos del hombre y el jus belli. 12.-Sus repercusiones en
las modernas constituciones.
La escuela espaola. 13.-Nuestro derecho positivo.
8. Lo expuesto en el captulo precedente nos conduce a la consecuencia de que
el autor de la Constitucin carece en su tarea de limitaciones jurdicas. Debemos, no
obstante, precisar esta conclusin, a fin de que no se entienda en trminos absolutos.
Si el fin de toda Constitucin consiste en implantar un orden jurdico, su primera y
fundamental limitacin la tiene en la determinacin de establecer, no la anarqua ni el
absolutismo, sino precisamente un orden jurdico. De otro modo la Constitucin se
negara a s misma y sera suicida. "Puede, ciertamente, elegir el Estado la Constitucin
que ha de tener, pero habr de tener necesariamente alguna", dice Jellinek, y ms
adelante asienta: "No se encuentra el estado sobre el Derecho, de suerte que puede
librarse del Derecho mismo. Lo que depende de su poder, no es el saber si el orden
jurdico debe existir, sino slo el cmo ha de organizarse."
49
Es ste un lmite inmanente
del poder organizador.
76
GELLINEI2 ",: ci%:- ,9g: 386: S&' idea' e$ e'%e re',ec%" 'e *a$ i$c"r,"rad" al derec*"
,1blic" #"der$"- al grad" de B&e .a $" 'e #e$ci"$a al a&%"r ale#9$ c&a$d" 'e rei%era$ '&'
,ri$ci,i"'- c"#" e$ el 'ig&ie$%e ,9rra+" de Ra$elle%i APer" c&a$d" deci#"' B&e el derec*" $"
,&ede 'er l/#i%e de la ,"%e'%ad del E'%ad"- e$%e$de#"' *ablar de cada $"r#a 3&r/dica e$ &$
de%er#i$ad" "rde$a#ie$%" ,"'i%i("- $" del Derec*" " de1 "rde$a#ie$%" 3&r/dic" e$ '& %"%alidad:
El E'%ad" ,&ede 'ie#,re #"di)car " abr"gar cada &$a de la' $"r#a' 3&r/dica' (ige$%e'- '&'%i%&ir
&$ "rde$ 3&r/dic" $&e(" al e5i'%e$%e- ,er" $" ,&ede $&$ca '&,ri#ir el Derec*"- *acer ce'ar el
"rde$ 3&r/dic"- ,"rB&e c"$ e'%" 'e $egar/a a '/ #i'#":\ I'%i%&0i"$i di Diri%%" P&bblic"2 ,ar%e I2
Mila$"- 167K2 ,9gi$a 3M:
Ms en el modo de constituirse el Estado, es decir, en la fijacin y modificacin
de sus competencias, tambin topa el Constituyente con un lmite, de ndole histrica y
sociolgica. "La ampliacin de la competencia del Estado encuentra siempre su lmite en
el reconocimiento de la personalidad individual"; as resume. Jellinek lo que es todava
hoy la esencia del constitucionalismo en el mundo occidental.
50
Acaso pudiera agregarse
que sigue en pie en nuestros das como otro elemento esencial de toda Constitucin, el
principio de la separacin de poderes, por ms que en este punto, como en el relativo a la
personalidad humana, las ideas y su expresin positiva han variado profundamente con
posterioridad a la Declaracin de los Derechos del Hombre y del ciudadano de 1789, en la
que se inscribi enfticamente el principio: "Toda sociedad en que la garanta de los
derechos no est asignada ni determinada la separacin de poderes, carece de
Constitucin."
9. Aparte de las limitaciones anteriores, el Constituyente no debe prescindir de
numerosos factores polticos, que condicionan el xito de su obra. Esos factores, que en
s mismos son extrajurdicos, introducen con frecuencia en la obra del Constituyente
elementos autnticamente jurdicos y que ya existan con anterioridad; de este modo la
Asamblea de Filadelfia tuvo que incorporar en la Constitucin de-
EJ
ELLINEI2 ",: ci%:- ,9g: 367: E$ '& cr/%ica- de )liaciH$ #ar5i'%a- a l" B&e l lla#a
AE'%ad" b&rg&' de Derec*"A- Carl Sc*#i%% c"$'idera B&e el ideal %"da(/a *". d"#i$a$%e de
C"$'%i%&ciH$ e' la de aB&el E'%ad"- la c&al 'e i$',ira ,ar%ic&lar#e$%e e$ \la ,r"%ecciH$ del
ci&dada$" c"$%ra el ab&'" del ,"der del E'%ad"A <Te"r/a de la C"$'%i%&ciH$- ,9g: 7M>: Se@ala
c"#" 1$ica' e5ce,ci"$e' la R&'ia b"lc*e(iB&e . la I%alia +a'ci'%a <e'%a 1l%i#a .a de'a,arecida>:
E$ e+ec%"- . c"$ "b3e%" de ace$%&ar l" B&e e' li#i%e e5%r/$'ec" del ,"der e'%a%al e$ la'
C"$'%i%&ci"$e' de la c&l%&ra de Occide$%e- c"$: (ie$e e'clarecer el ,a,el B&e re'er(a la
C"$'%i%&ciH$ '"(i%ica a l"' derec*"' de la ,er'"$a: :\ A&$B&e alg&$"' de e'%"' derec*"'
c"i$cide$ $"#i$al#e$%e c"$ l"' del E'%ad" liberal b&rg&'- i#,"r%a ad(er%ir B&e %ie$e$ &$
'e$%id" *ar%": di+ere$%e . 'i$ B&e $"' re)ra#"' aB&/ a ,"dere' ,"lic/ac"' " a ,re'i"$e'
e5%rae'%a%ale': N" e'%9$ c"$cedid"' c"#" derec*"' i$*ere$%e' a la ,er'"$alidad *&#a$a . c"$
grad" a5i"lHgic" '&,eri"r al ,"der del E'%ad"- 'i$" B&e- a %e$"r del %e5%" legal- a,arece$ c"#"
'&b"rdi$ad"' a l"' i$%ere'e' de l"' %raba3ad"re' De' decir- a &$ c"lec%i(&#D . a la c"$'"lidaciH$
del rgi#e$2 e' #9'- '"$ i$'%r&#e$%"' ,ara e'%"' "b3e%i("'- ,&e'- 'eg1$ el %e5%" c"$'%i%&ci"$al-
l"' derec*"' 'e c"$cede$ c"$+"r#e a l"' i$%ere'e' de l"' %raba3ad"re' . a )$ de +"r%alecer el
'i'%e#a '"ciali'%a: E'%" B&iere decir- ,"r l" ,r"$%"- B&e #ie$%ra' e$ l"' ,a/'e' liberale' %ale'
derec*"' lle(a$ e$ '& 'e$" la ,"'ibilidad de e3ercer'e i$cl&'" +re$%e a la +"r#a de E'%ad" . al
rgi#e$ ,"l/%ic"- . e$ %"d" ca'" +re$%e al eB&i," g&ber$a#e$%al- c"$'ider9$d"'e %al ,"'ibilidad
c"#" e'e$cial a ell"' . 'ir(ie$d" de %e'% de '& e+ec%i(idad- e$ ca#bi" aB&/ %ie$e$ 'e$%id"
'"la#e$%e e$ el 'ell" de la +"r#a de E'%ad" . de la' l/$ea' del rgi#e$: N" '"$ derec*"' +&era "
e$ c"$%ra del rgi#e$: 'i$" de$%r" del rgi#e$ . del E'%ad"- e' decir- c"#" i$'%r&#e$%" de '&
c"$'"lidaciH$2 *a. liber%ade' e$ %a$%" B&e '& de',lieg&e 'ir(a de a)r#aciH$ al rgi#e$- "- ,"r l"
#e$"'- 'ea$ i$di+ere$%e' al rgi#e$: Tal e' el 'e$%id" de l"' ar%/c&l"' 12E . 12M- B&e- ,"r l"
de#9'- e'%9 de ac&erd" c"$ la e(ide$cia de la (ida ,"l/%ica '"(i%ica:A Ma$&el Larc/a Pe1a."2
Derec*" C"$'%i%&ci"$al C"#,arad"2 Madrid- 16EJ2 ,9g: 7JK
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 26
terminados status preexistentes de las colonias, y nuestra primera Constitucin
no pudo menos que recoger ciertos principios impuestos por la poca, entre ellos la
intolerancia religiosa. Se trata de los factores reales de poder, que rigen en el seno de
toda sociedad y que funcionan segn la frmula expresiva de Lasalle: "Se toman esos
factores reales de poder, se extienden en una hoja de papel, se les da expresin escrita y,
a partir de este momento, incorporados a un papel (la Constitucin), ya no son simples
factores reales de poder, sino que se han erigido en derecho, en instituciones jurdicas, y
quien atente contra ellos atenta contra la ley, y es castigado."
51
Tener en cuenta los factores reales de poder, que hincan su raz en la conciencia
social, constituye un lmite poltico a la tarea del Constituyente. "Desde el punto de vista
poltico -dice Ranelleti-, esto es, de las exigencias del inters pblico tal como se siente y
se manifiesta en la conciencia popular, y por ello mismo desde el punto de vista de la
imposibilidad prctica, la potestad del Estado encuntrese tambin condicionada y
limitada. Toda manifestacin del poder del Estado que choca con las exigencias de la vida
de un pueblo y con los principios y el grado de su dignidad cvica, no puede durar y ni
siquiera es posible."
52
Herman Hller ha puesto de relieve, con singular claridad y penetracin, la
relacin entre la normalidad y la normatividad en la Constitucin de Estado. Empleando
una expresin feliz, considera que todo derecho vigente es una "realidad conforme a la
regla"; se da entonces la ecuacin entre lo previsto por la norma y lo practicado por la
vida, lo que significa en otros trminos "una normalidad de la conducta, normada
jurdicamente". Pero cuando la ecuacin se rompe y nace la incongruencia entre la
realidad y la regla, entre lo normal y lo normado, entonces la Constitucin deja de merecer
el calificativo de vigente en los preceptos que no estn incorporados a una conducta real y
efectiva y que por ello no pasan de ser mero conjunto de proposiciones. "La creacin de
normas por el Estado, como ya lo observ Blow, no crea, desde luego, un Derecho
vlido, sino slo el plan de un Derecho que se desea para el futuro. Esta oferta que el
legislador hace a los destinatarios de la norma slo produce derecho vigente en la medida
en que las normas salen de su existencia en el papel para confirmarse en la vida humana
como poder. Puede faltar esta confirmacin por muy diversos motivos, ya porque la vida
no precise de tales normas, ya porque las rechace, y en tales ca-
E1
WC& e' la C"$'%i%&ciH$X- ,"r ?: La'alle2 Edi%"rial Sigl" XX2 F&e$"' Aire'2 ,9gi$a M2:
E2
RANELLETI2 ",: ci%:- ,9g: 3M:
sos la normatividad pierde su fuerza normalizadora... En ltima instancia, siempre
veremos confirmarse la regla de que la Constitucin real consiste en las relaciones reales
de poder,"
53
Este desidertum de conciliar lo real y lo legal, a que debe aspirar el rgano
que pretende organizar polticamente a un pueblo, es sin duda una limitacin para el
propio rgano, que aunque en s misma no es de orden jurdico, produce, sin embargo,
serias repercusiones en ese orden, como acabamos de observarlo, por cuanto deja
jurdicamente estriles las normas inaplicables.
54
10. Hemos de referirnos ahora a otro gnero de limitaciones, como son las
impuestas a la voluntad constituyente por el Derecho nternacional.
E3
HERMAN HELLER Te"r/a del E'%ad"2 M5ic"- 16722 ,9g': 28J- 28M Y 28K: Parecida'
idea' '&'%e$%a$ el c"$ce,%" de i$'%i%&ciH$ B&e ,"'%&la Ha&ri"& <O,: ci%:- ,9g': 83 . 'ig&ie$%e'>:
E7
El ,r"ble#a +&$da#e$%al de M5ic"- de'de el ,&$%" de (i'%a ,"l/%ic"Dc"$'%i%&ci"$al-
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Ali%eraria'A: Per" lla#a la a%e$ciH$ B&e el #eca$i'#" de g"bier$" B&e ella' i$'%i%&/a$- alca$0H
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dra#9%ica: Te$e#"' &$ i$'%r&#e$%al ,"l/%ic" B&e $" $"' 'ir(iH e$ el ,a'ad"- c&a$d" "%r"'
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c"$'%i%&ci"$ali'#"- c"$ '&' ,ri$ci,i"' +&$da#e$%ale'- e'%9 e$ cri'i': La' C"$'%i%&ci"$e'
de#"cr9%ica'- B&e reali0ar"$ e$ E&r",a . e$ E'%ad"' U$id"' el ,r"gra#a de la %ri&$+a$%e
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#eca$i'#"' i$er#e' a$%e &$ e'%ad" de ,er#a$e$%e i$B&ie%&d . de g&erra' ec&#$ica': La
c&e'%iH$ ,al,i%a$%e de la a$%i$"#ia e$%re la realidad . la C"$'%i%&ciH$ *a llegad" a 'er el %e#a
+a("ri%" del Derec*" P1blic" e$ l"' 1l%i#"' a@"': El ,"'i%i(i'#" 3&r/dic" B&e ,re'idiH la ,le$a
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e$cara$ c"$ la r&,%&ra del #eca$i'#" de#"cr9%ic"Db&rg&' Har"ld La';i e$ I$gla%erra: Her#a$
Heller e$ Ale#a$ia- Ma&rice Ha&ri"& e$ ?ra$cia- Sa$%i R"#a$" e$ I%alia:
T"d" l" e5,&e'%" $"' c"$d&ce a ,e$'ar B&e la i$c"$gr&e$cia e$%re l" $"r#a%i(" . l"
+9c%ic" e' &$ +e$H#e$" B&e ,re'e$%a de$%r" del Derec*" C"$'%i%&ci"$al Me5ica$" d"' a',ec%"':
El ,ri#er" e' ,ec&liar#e$%e $&e'%r"- $"' ac"#,a@a de'de $&e'%r" $aci#ie$%" c"#" IlaciH$
i$de,e$die$%e . 'ig$i)cH &$a e5ce,ciH$ e$ el c"$cier%" de l"' ,a/'e' de#Hcra%a' del 'igl" XIX:
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del c"$'%i%&ci"$ali'#":
La soberana exterior, que haba sido hasta hace poco un principio absoluto en la
doctrina del Estado, ha empezado a ser enjuiciada a la luz de necesidades nuevas, de
realidades que se imponen y de una conciencia social y poltica preparada por la primera
Gran Guerra y vigorizada por la segunda. Toda limitacin a la soberana exterior tiene que
repercutir inevitablemente en la autodeterminacin interna.
Hay quienes consideran que en la tcnica constitucional de la Revolucin
Francesa aparecieron por primera vez ciertas tendencias a tener en cuenta el derecho
internacional
55
; ms se trataba por lo general de organizar en el derecho interno, para uso
simplemente de los rganos de poder, las relaciones de todo punto imprescindibles con
los dems Estados soberanos. Salvo las garantas constitucionales de los derechos de los
extranjeros, no apunta en las constituciones del siglo XX, inspiradas en la Revolucin
Francesa, ninguna preocupacin por erigir principios de derecho internacional y
subordinarse a ellos.
Fue la primera posguerra (a partir del triunfo de las naciones aliadas en 1918) la
que propici un clima favorable para el derecho internacional. El desconocimiento
arbitrario de los tratados, la facilidad con que los gobiernos podan envolver en conflictos
a sus pueblos, toda la dolorosa experiencia de la guerra mundial, hicieron pensar en la
necesidad de que el derecho de gentes atajara la soberana hasta entonces sin lmites de
las naciones. En las nuevas nacionalidades y en los pases vencidos fue donde por
primera vez se hizo aplicacin de las ideas nacientes, sin duda por presin exterior ms
bien que por voluntad espontnea y libre de los rganos constituyentes. En la
Constitucin de Estonia (artculo 4) y Austria (artculo 9) se reconoci que las reglas del
derecho de gentes, generalmente admitidas, forman parte integrante del derecho interno.
La proteccin internacional de las minoras nacionales, que fue motivo de
preocupacin para las potencias aliadas, suministr la oportunidad de llevar a la prctica
los anteriores principios. Polonia, que merced a la voluntad de los vencedores reingresaba
al concierto internacional, firm con las potencias aliadas y asociadas un tratado en 1919,
en el que se obligaba a proteger a las minoras nacionales. Lo ms importante para
nuestro estudio es sealar que los artculos relativos a dichas minoras fueron aceptados
como leyes fundamentales,
EE
Mir;i$eDL&e%0(i%c* #e$ci"$a al re',ec%" c&a%r" ,r"ble#a' $&e("' del Derec*"
,1blic" de la Re("l&ciH$ ?ra$ce'a2 la' +"r#a' c"$'%i%&ci"$ale' de l"' %ra%ad"' i$%er$aci"$ale' .
de la' $eg"ciaci"$e' di,l"#9%ica'2 el ,r"cedi#ie$%" c"$'%i%&ci"$al de la declaraciH$ de g&erra2
la' gara$%/a' c"$'%i%&ci"$ale' de l"' derec*"' de l"' e5%ra$3er"'2 el ,ri$ci,i" de la re$&$cia a la
g&erra: Modernas tendencias del Derecho Constitucional2 Madrid- 16372 ,9g: EE:
de manera que "ninguna ley, reglamento ni acto gubernativo pudieran estar en
contradiccin con ellos", con lo que se otorg al tratado la misma jerarqua de la
Constitucin.
Esas primeras penetraciones del derecho, internacional en el interno, son
valiosas en cuanto aparecen como sntomas de una futura renovacin.
mpuestas, sin embargo, por las circunstancias de la derrota militar y de la
creacin internacional de las nuevas nacionalidades, ellas dejaban inclume para los
vencedores el principio de la soberana exterior, que slo se quebrantaba para quienes en
aquellas circunstancias no podan invocarlo. Cuando Alemania recuper su podero y el
soviet surgi como gran potencia militar; cuando las dictaduras, menospreciando los
tratados, los derechos de la persona y los principios ms elementales del derecho de
gentes, se lanzaron a una nueva aventura blica, pareci que el fracaso de las tendencias
apenas iniciadas iba a asegurar para siempre el antiguo principio de que en nombre de la
soberana pueden hacer los gobiernos todo lo que materialmente est a su alcance. Sin
embargo, la simiente haba cado en terreno fecundo, que roturaban las mquinas de
guerra y abonaba la sangre. De la segunda Gran Guerra sali fortalecida la conviccin de
que es preciso supeditar la soberana a normas internacionales. Pero esto se ha venido
erigiendo sobre bases nuevas, segn se ver a continuacin.
11. El dogma de la soberana del Estado conduce a la separacin entre el
derecho internacional y el derecho interno, ya que aqul no conoce ni regula sino las
relaciones entre los Estados, sin que pueda intervenir en las de cada Estado con sus
sbditos, materia esta ltima reservada al derecho interno.
La Sociedad de las Naciones, constituida a raz de la primera Gran Guerra,
pretendi organizar la paz sobre la base del principio clsico de la soberana, esto es,
mediante compromisos exteriores de los Estados. El rgimen interno permaneci inmune
a toda injerencia internacional, como una zona intangible que los Estados no podan como
prometer ni siquiera en ejercicio de esa misma soberana, cuya ilimitacin se proclamaba.
Fuera de las condiciones impuestas a las nuevas nacionalidades y a los pases vencidos,
en el pacto de la Sociedad de las Naciones no se instituy, en relacin con el derecho
interno, sino el compromiso, desprovisto de sancin, de respetar las creencias religiosas.
Mas a pesar de que el Presidente Wilson debilit hasta el mximum las obligaciones
contradas y dej a salvo el derecho interno, el Senado de Estados Unidos se neg a
ratificar el pacto por estimar que disminua la soberana de la nacin.
Pronto, sin embargo, la opinin pblica y la doctrina empezaron a reaccionar
contra un concepto tan absoluto del derecho de los Estados. Distinguidos juristas
adelantaron la tesis de que el derecho internacional se preocupaba de las relaciones de
los Estados entre s y descuidaba la proteccin, dentro de los Estados, del titular ltimo y
realmente nico de todo derecho, como es el hombre.
56
En 1921 afirmaba Lapradelle en
el nstituto de Derecho nternacional que el objeto social del derecho de gentes debe ser
la defensa de los derechos del hombre. Diez aos ms tarde, Mirkine-Guetzvitch
acentuaba la misma tesis: "El verdadero ideal humanitario, que tiende a hacer del hombre
un verdadero ciudadano del mundo, consiste en colocar los derechos del hombre y del
ciudadano bajo la garanta del derecho internacional Y en establecer la proteccin
internacional de los derechos del hombre."
57
Pero los tiempos no estaban maduros
todava para acoger esta corriente de opinin, como lo revel el hecho de que la Liga de
las Naciones rechaz en 1933 la proposicin de extender a todos los hombres las
garantas reservadas por los tratados a ciertas minoras.
La segunda Gran Guerra revel que la paz es incompatible con el antiguo
principio de la soberana absoluta y, sobre todo, dio la razn a quienes sostenan que la
conservacin de la tranquilidad internacional depende, ms bien que de la palabra de los
gobiernos, de una atmsfera social donde imperen la libertad, la cultura y el bienestar
general.
La tesis se fue abriendo paso en las conciencias, a medida que el conflicto
armado se desarrollaba. Cuando a mediados de 1940 los alemanes iniciaron la guerra
total, exterminando a la poblacin civil a ttulo de que ella sostena a los ejrcitos, el
ministro ingls del Trabajo declar: "Si sta es una guerra de los pueblos, tendr que ser
una paz de los pueblos; las cosas no volvern a ser jams lo que han sido; la edad
antigua ha pasado y una nueva edad habr de levantarse." Pocos meses despus, en
enero de 41, el Presidente Roosevelt envi al Congreso un mensaje, en el que propona
como meta de la victoria la consolidacin para el mundo de cuatro libertades: libertad de
palabra y de expresin, libertad de creencias, libertad econmica y liberacin del miedo
mediante la reduccin de los armamentos. En agosto del mismo ao Roosevelt Y
Churchill lanzaron al mundo la proclama conocida por Carta del Atlntico, donde entre
otros propsitos expresaron el de "asignar a todas las naciones el mejoramiento de la
condicin obrera, el progreso econmico y la seguridad social".
EM
N: P"L1T1S Le' $"&(elle' %e$de$ce' d& dr"i% i$%er$a%i"$ale2 Pari'- 167K2 ,2 ]g: 76: 1>
EK
M"der$a' %e$de$cia' del derec*" c"$'%i%&ci"$al2 Madrid: 16372 ,9g: 1J8
En enero de 42, la Declaracin de las Naciones Unidas haca suya la Carta del
Atlntico.
Para llevar a la prctica el programa esbozado, era necesaria una organizacin
mundial de los Estados. Nadie pens en la decrpita Sociedad de las Naciones, cuyo
fracaso para evitar la guerra haba sido notorio. En octubre de 44 se reunieron en
Dumbart.n Oaks los expertos designados por los Cuatro Grandes (Estados Unidos, Gran
Bretaa, U.R.S.S. y China), con objeto de elaborar un plan de organizacin mundial. Entre
otros muchos proyectos, tuvieron en cuenta el formulado por ms de 200 juristas
norteamericanos y canadienses, que estaba presidido por este principio renovador: "La
soberana est sometida a las limitaciones del derecho internacional." Aunque acogi la
estructura general del proyecto, el Plan de Dumbart.n Oaks excluy el principio que lo
seoreaba, porque los representantes estaban ligados por instrumentos diplomticos que
les imponan la obligacin de proponer la organizacin sobre la base de la soberana por
igual de los Estados grandes y pequeos. La igualdad soberana entre Estados poderosos
y dbiles era sin duda tan utpica como la igualdad poltica de ricos y miserables, que
haba postulado la escuela liberal; la soberana erigida sobre base tan quimrica, era un
concepto incompatible con cualquiera organizacin duradera y eficaz. Sin embargo, el
Plan de Dumbart.n Oaks representa un progreso, por cuanto propone a la colectividad de
los pases "facilitar la solucin de los problemas humanitarios internacionales de orden
econmico y social y promover el respeto de los derechos del hombre y de las libertades
fundamentales".
El Plan fue sometido a la consideracin de la Conferencia de San Francisco,
reunida en abril de 45, de donde surgi la Organizacin de las Naciones Unidas.
La Carta de las Naciones Unidas se funda en la idea primordial de que la paz no
podr consolidarse permanentemente en el mundo, mientras prevalezcan dentro de los
pases la opresin, la injusticia y la miseria. No basta con levantar barreras jurdicas
contra la guerra ni erigir un mecanismo que prevea o arregle los conflictos. Es preciso que
la paz internacional sea emanacin de la paz interior, fundada esta ltima en el respeto a
la dignidad humana y mantenida mediante un nivel de vida conveniente. La consagracin
del anterior principio significa que lo ocurrido dentro de cada Estado no es ya cosa ajena
para los dems Estados, sino que la solidaridad internacional compromete a cada uno con
respecto a los dems, obliga a quebrantar las murallas de la antigua y hermtica
soberana y permite que se conviertan en temas de derecho internacional algunos de los
que ante-
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 3E
riormente pertenecan al mbito exclusivo del derecho interno. Es cierto que esta
tesis ha sido aceptada por cada signatario en ejercicio de su soberana, mediante
recepcin en el derecho interno del compromiso internacional. Pero el solo hecho de que
los integrantes de la organizacin mundial hubieran abandonado unnime y
simultneamente una posicin clave, parece indicar que el concepto de soberana se
halla, ms que en crisis, en plena decadencia.
Por lo dems, es tan slo aparente ese resto de soberana por virtud del cual un
Estado se adhiere voluntariamente a un compromiso internacional de esta ndole. En un
simulacro de soberana acepta lo irremediable, porque no hay gobierno que se atreva a
excluir a su pueblo, por una negativa en forma, de las finalidades de redencin social a
que aspiran los recientes conciertos internacionales.
No son los gobiernos, que por razn natural jams admitirn de buen grado la
limitacin de sus facultades, quienes han encabezado este movimiento. Arrastrados por la
opinin pblica, que se ha impuesto vigorosamente, han tenido que ceder en puntos en
que la doctrina clsica no transiga. Como ejemplo de la fuerza de la opinin pblica
puede citarse la eficiente energa que desplegaron cerca de la Conferencia de San
Francisco numerosas asociaciones privadas de Estados Unidos, representantes de todas
las tendencias religiosas y polticas, que coordinadas en un solo frente obtuvieron que se
incluyera en la Carta a la Comisin de los Derechos Humanos.
58
En pos de la Carta de San Francisco, la Asamblea General de las Naciones
Unidas proclam en Pars, el 10 de diciembre de 1948, la Declaracin Universal de los
Derechos del Hombre, en 30 artculos. La Comisin de los Derechos Humanos est
preparando los pactos internacionales relativos a la misma materia, pero con anticipacin
al pacto mundial se han concertado dos regionales: el de la Conferencia de Bogot
(1948), que formul para los pases de Amrica la Declaracin Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre, y el de la Convencin Europea de Salvaguardia de los
Derechos del Hombre, suscrito en Roma por 15 pases de Europa (1950).
Mxico ha tenido el honor de aportar a esta internacionalizacin de los derechos
de la persona la nica institucin jurdica que es genuinamente suya: el juicio de amparo.
Aceptado ntegramente en la
E8
C&are$%a . d"' "rga$i0aci"$e' ,ri(ada' 'ir(ier"$ a la delegaciH$ $"r%ea#erica$a de
Hrga$"' de c"$'&l%a d&ra$%e la C"$+ere$cia de Sa$ ?ra$ci'c": La ca#,a@a e$ +a("r de l"'
derec*"' del *"#bre la lle(ar"$ a cab" el C"$'e3" ?ederal de la' igle'ia' de Cri'%" e$ A#rica- la
A#erica$ Ge=i'* C"##i%%ee: d"ce "bi',"' ca%Hlic"'- la Fa,%i'% G"i$% C"$+ere$ce C"##i%%ee: la
Car$egie E$d"=#e$%- la ?"reig$ P"lic. A''"cia%i"$ . "%ra' #&c*a' agr&,aci"$e' B&e e$ el 1l%i#"
d/a *9bil ,ara ,re'e$%ar e$#ie$da' al Pla$ de D&#bar%:$ Oa;' "b%&(ier"$ del delegad">
S%e%%i$i&' la i$cl&'iH$ de la C"#i'iH$ de l"' Derec*"' H&#a$"':
Conferencia de Bogot (artculo XV de la Declaracin), el amparo libr ardua
batalla en la Conferencia de Pars y su ideologa qued consagrada al fin en el artculo 8
de la Declaracin Universal. Posteriormente la Comisin de los Derechos Humanos ha
admitido en sus proyectos otros elementos de nuestra institucin y lo mismo aconteci
con la Convencin de Roma. La palabra "amparo" ha penetrado sin traduccin a los
idiomas oficiales de las Naciones Unidas; prueba de fuego es sta para la nacionalidad de
origen en toda clase de inventos, pues tal parece que el idioma propio slo hospeda a la
palabra extraa cuando el invento es autnticamente oriundo del lugar que le dio el
nombre.
59
Tales compromisos internacionales, que lejos de ser impuestos por un Estado a
otro Estado se colocan por encima de la voluntad de los Estados, parecen llamados a
sustraerse con el tiempo a la soberana del rgano constituyente. Aunque en teora
permanece inclume el principio de la soberana interior, se le limita de hecho cuando en
ejercicio de la soberana exterior el Estado asume determinadas obligaciones para su
rgimen interno. El aparente juego de las dos soberanas (por cuanto refluye en la interna
el compromiso internacional), no es en el fondo sino el triunfo de la opinin nacional que,
fortalecida al solidarizarse con la de todos los dems pases, se impone a los rganos de
gobierno y aun al propio constituyente.
De este modo se robustece por caminos insospechados la soberana popular.
Desde la Revolucin Francesa, la democracia ha erigido el dogma de la
autodeterminacin de los pueblos. Pero los gobiernos han traicionado el principio cuando
han hablado falsamente en nombre del pueblo o cuando han corrompido al pueblo para
hacerlo hablar a su antojo. De lo que se trata actualmente es de crear y organizar la
conciencia mundial de la dignidad de la persona, con todas sus consecuencias, a fin de
que, a travs de los pactos internacionales, se derrame en la actuacin interior del
Estado. Dentro de la estructura constitucional de cada pas, y con el mayor respeto para
las ideas de nacin y de patria, se procura convertir en patrimonio jurdico de todos los
pueblos lo que previamente tiene que ser patrimonio comn de moral y de cultura.
Adems de la internacionalizacin de los derechos del hombre, que trasunta sin
duda una filtracin del derecho de gentes en el derecho interno, se pude observar como
otra manifestacin de las mismas litaciones al poder 37
E6
Acerca de la e5,a$'iH$ i$%er$aci"$al del a#,ar"- (er la c"$+ere$cia B&e c"$ e'e %/%&l"
,r"$&$ciH el a&%"r de e'%a "bra e$ el C"$'e3" de lÛ$i"$ I$%er$a%i"$ale de' A("ca%' <28 de abril
de 16E7>: Mxico ante el pensamiento jurdico social de Occidente2 M5ic"- 16EE: ,9g': 126 a
1KM:
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 3K
tendencia la consistente en la mutilacin de una facultad que, como la de hacer la
guerra, era antes atributo indiscutible e ilimitado de la soberana.
Tambin en este punto la Sociedad de las Naciones pretendi intervenir, aunque
sin eficacia. La cruel experiencia del segundo conflicto madur un poco ms la conciencia
de todos, en el sentido de trasladar a un organismo internacional el peligroso poder de
usar de la fuerza en las relaciones internacionales. Fiel al espritu de transaccin que la
anima, la Carta de las Naciones Unidas sustenta el principio de que ninguna de sus
disposiciones autoriza la intervencin en los asuntos que son esencialmente de la
competencia interna de los Estados (artculo 2, prrafo 7), pero a continuacin establece
que dicho principio no se opone a la aplicacin de las medidas coercitivas instituidas en el
captulo V, las cuales puede emplear el Consejo de Seguridad para la conservacin de la
paz y de la seguridad internacional y que van desde las medidas simplemente
diplomticas hasta las econmicas y militares (artculos 39 a 51 de la Carta) .
En presencia de las anteriores disposiciones de la Carta, el profesor espaol
Prez Serrano ha expresado: "El jus belli, caracterstica fundamental, aunque trgica, de
la soberana estatal, sufre minoracin tan considerable que, de hecho, cambia en forma
radical de fisonoma al desplazarse su titularidad y contra ello no podr ir ni siquiera el
ms originario y vigoroso de los Poderes de un Estado: su Poder Constituyente."
60
Los hechos han demostrado que la conclusin precedente es por ahora
exagerada. El nico caso (la guerra de Corea) en que bajo la bandera de las Naciones
Unidas actuaron tropas de diversos pases, los gobiernos participantes procedieron
soberanamente al responder a lo que se estim mera recomendacin del Consejo de
Seguridad.
61
12. y es que por lo que mira a la facultad de hacer la guerra, as como en lo
tocante a los derechos humanos, las mermas a la soberana siguen siendo dbiles y
punto menos que ilusorias, no obstante que la doctrina se ha organizado vigorosamente a
fin de sustraer tales materias del derecho constitucional e incorporar las al internacional, y
a pesar tambin de que en el derecho positivo ha habido algunas re-
MJ
NICOL_S PERE` SERRANO El P"der C"$'%i%&.e$%e2 Madrid- 167K2 ,9g:- E2-
M1
El ar%/c&l" 73 de la Car%a- B&e c"$'ig$a el c"#,r"#i'" de ,"$er +&er0a' ar#aD da' a
di',"'iciH$ del C"$'e3" de Seg&ridad- %er#i$a c"$ la e5,re'iH$ de B&e l"' c"$(e$i"' rela%i("'
Ae'%ar9$ '&3e%"' a ra%i)caciH$ ,"r l"' E'%ad"' 'ig$a%ari"' de ac&erd" COII '&' re',ec%i("'
,r"cedi#ie$%"' c"$'%i%&ci"$ale'A- l" B&e e'%9 #&. le3"' de 'ig$i)car B&e el Hrga$" c"$'%i%&.e$%e
<$i 'iB&iera l"' ,"dere' c"$'%i%&id"'> B&ede '&,edi%ad" a &$a deci'iH$ ad",%ada e$ #a%eria de
g&erra ,"r el C"$'e3" de Seg&ridad-
percusiones significativas. Es preciso reconocer que asistimos a algo que es
hasta estos momentos camino y no meta. Los quebrantos que el derecho internacional ha
producido en el concepto de soberana, con miras a limitar a los Estados inclusive en su
poder constituyente, estn lejos todava de extirpar a una doctrina de tan hondas races, y
aunque la partida ser ganada, a lo que parece, por el derecho internacional, podemos
asegurar que hasta estos momentos el derecho positivo no ha acogido norma alguna
internacional como lmite jurdico del rgano constituyente.
En efecto, los sistemas ms modernos y avanzados lo que hacen a lo sumo es
colocar los compromisos internacionales por encima de las leyes ordinarias. La
Constitucin espaola de 1931, anticipndose a todas las dems, erigi en su artculo 7
el principio de que el Estado espaol acatar las reglas universales del derecho
internacional y las incorporar a su derecho positivo; en el artculo 65 estableci que
todos los convenios internacionales ratificados por Espaa y registrados en la Sociedad
de las Naciones y que tengan carcter de ley internacional, se considerar parte
constitutiva de la legislacin espaola, la cual deber conformarse a sus disposiciones;
dispuso, como consecuencia, que no podr ser hecha ninguna ley que contravenga a
dichas convenciones si no han sido previamente denunciadas conforme al procedimiento
establecido en ellas. La Constitucin francesa de 1946 otorga fuerza de ley a los tratados,
"aun en el caso de que fueren contrarios a las leyes internas francesas" (artculo 26), pero
a continuacin dispone que los tratados que modifican las leyes internas no son definitivos
sino hasta despus de haber sido ratificados en virtud de una ley (artculo 27) .Aunque
menos explcita que las anteriores, la Constitucin italiana de 1947 adopta parecidos
principios al instituir, por una parte, que el orden jurdico italiano se ajusta a las normas del
derecho internacional generalmente reconocidas (artculo 10) y, por la otra, que talia
consiente, en condiciones de paridad con los dems Estados, las limitaciones a la
soberana necesarias para asegurar la paz y la justicia entre las naciones (artculo 11) .
Finalmente, la Constitucin de la Repblica Federal Alemana de 1949
(Constitucin de Bonn), consagra en su artculo 24 el principio ms adelantado hasta
ahora del derecho positivo, como es el de que la Federacin podr, mediante acto
legislativo, transferir poderes soberanos a instituciones internacionales; y en el artculo 25
acoge otro principio no menos importante, segn es el de que las reglas generales del
derecho internacional formarn parte del derecho federal, tendrn preferencia sobre las
leyes y crearn derechos y deberes directamente para los habitantes del territorio federal.
Salvo la abolida Constitucin republicana espaola y la en cierto modo impuesta
Constitucin de Bonn, las dems Constituciones que hemos mencionados respetan en
realidad la prioridad de la legislacin ordinaria, no obstante sus frases de homenaje al
derecho internacional. La exigencia del artculo 27 de la Constitucin francesa en el
sentido de que se necesita una ley para que sean definitivos los tratados que modifican el
derecho interno, lejos de afectar la soberana de la Asamblea Nacional, es, en concepto
de Vedel, la organizacin de una conquista nueva del poder legislativo
62
, puesto que la
primaca que la Constitucin otorga al tratado no podr nacer mientras ste no sea
ratificado por una ley; se trata, por lo tanto, de simple jerarqua entre dos actos con
validados por la voluntad del mismo rgano legislativo.
Tocante a la Constitucin italiana, se ha opinado que es inconstitucional y puede
ser reclamada ante la Corte Constitucional, una ley interna que contrare las "normas
internacionales generalmente reconocidas", a las que debe ajustarse el ordenamiento
jurdico interno, segn el artculo 10.
63
Mas esta opinin parece poco fundada, si se tiene
en cuenta que la subcomisin respectiva rechaz el proyecto que propona el sistema
adoptado por la Constitucin espaola de prohibir los actos de autoridad contrarios al
derecho internacional o a los tratados, por considerar "temible el efecto de tal prohibicin,
que implicara la inconstitucionalidad de las leyes ordinarias expedidas con violacin de
los compromisos internacionales".
64
Nos hallamos en presencia, por lo tanto, de una revisin crtica del concepto de
soberana, que en el fondo no significa otra cosa que un nuevo intento de la Humanidad
para rescatar de la rbita del poder pblico la dignidad y la paz de la persona. Segn la
certera observacin de Lauterpacht, en ese mismo propsito que ahora se trata de
alcanzar a travs del derecho internacional haba intervenido antes, aunque sin xito, el
derecho natural. "Los derechos del hombre -- agrega-- no podrn ser a la larga
asegurados efectivamente sino por
M2
LEORLES ]\EDEL: Ma$&el l#e$%aire de dr"i% c"$'%i%&%i"$$el2 Par/'- 16762 ,9gi$a
E28:
M3
C"##e$%ari" 'i'%e#a%ic" alla C"'%i%&0i"$e i%alia$a- dire%%" da Pier" Cala#a$drei e
Ale''a$dr" Le(i2 ?ire$0e- 16EJ2 %: 1- ,9g: 62: Per ",i$iH$ di'%i$%a e$ Fi'care%%i di R&a/a2 Diritto
Costituzionale2 Na,"li- 16762 %: 1- ,9g: 1J6:
M7
di(er'"' cri%eri"' e$ %"r$" a la ,red"#i$a$cia del derec*" i$%er$aci"$al '"bre el
derec*" i$%er$" 'ig&e$ di(idie$d" a la d"c%ri$a i%alia$a- larg"' a@"' de',&' de ,r"#&lgada la
C"$'%i%&ciH$ B&e e$ aB&el ,a/' %ra%H de re'"l(er la a$%i$"#ia e$%re a#b"' derec*"'- %"d" l" c&al
re(ela B&e el ,r"ble#a e'%9 %"da(/a le3"' de '& '"l&ciH$: E$%re l"' c"#e$%ari'%a' recie$%e' del
%e5%" i%alia$" B&e ,"'%&la$ la ,ri#ac/a del derec*" i$%er$" cabe ci%ar a ?er&cci" Perg"le'i <Diritto
Costituzionale2 12R ed:- 16E8- ,9g: K2J>: . e$ 'e$%id" c"$%rari"- a L: Fa1Iad"re Pallie%i <Diri%%"
Costituzionale 3b ed:- 16E32 ,9gi$a 3K6>:
el derecho natural y el derecho de gentes, entendidos como un poder superior al
poder supremo del Estado."
65
Al lado de la tendencia jusnaturalista y de la internacionalista, que por caminos
diversos tratan de llegar al mismo fin, conviene recordar a la escuela espaola de Surez
y de Vitoria, que tanto influjo alcanz en nuestras concepciones jurdicas y que ahora
renace con luz propia en un mundo desorientado. "Lo que en el derecho natural
racionalista --expone Snchez Agesta-- se definen como limitaciones de un poder definido
como ilimitado, son en esta escuela el fin propio para que el poder se instituya, en cuanto
estas libertades son condiciones para el desenvolvimiento de la persona humana; o
esferas de la vida individual, al margen del fin del Estado y, por consiguiente, fuera del
orden de su soberana." y por lo que toca a la guerra, la escuela espaola ofrece una
solucin del todo semejante a la anterior: "Hoy hemos de reconocer que el Estado es slo
una comunidad relativamente suprema, aunque no en el sentido en que lo entiende
Kelsen, sino en el ms preciso de que es suprema slo en el mbito de su competencia y
en la medida de su fin.
"Y, claro est, que el derecho internacional slo mediatamente puede
considerarse incluido en el mbito de esa competencia. Surez as lo entenda al trazar
los supuestos de una comunidad y un orden internacional como una esfera y un orden
determinados por un fin especfico: el bonum universi; y en consecuencia el derecho de
guerra, como institucin del derecho internacional, puede ser modificado en razn de su
fin: reparar las injusticias y conservar la paz y la justicia internacional. (De legibus, 11, XX,
8 Y 9; 111, 11, 6)."
66
13. Para concluir, nos queda por referir a nuestro derecho positivo las ideas
expuestas.
El Constituyente de 1917 reprodujo fielmente en el artculo 133 el texto de la
Constitucin anterior, que en su primera parte deca:
ME
An international Bill of the Rights of man2 C"l&#bia U$i(: Pre''- 167E2 ,9g: 28: P"r
de#9' i$$ece'ari" 'er/a ad(er%ir B&e- 'i la %e$de$cia 'e@alada %ie$e 'eria' re,erc&'i"$e' e$ el
derec*" c"$'%i%&ci"$al- $" '"$ #e$"re' la' de1 derec*" i$%er$aci"$al- +&$dad" *a'%a a*"ra e$ la
'"bera$/a e5%eri"r de l"' E'%ad"'2 #a' e'%e %er$a $" c"rre',"$de a $&e'%r" e'%&di":
MM
Lecciones de derecho poltico- ,"r L&/' S9$c*e0 Age'%a2 7\ ed:2 Lra$ada- 16712
,9gi$a' E11 . E17: P"r '& ,ar%e Al+red" Perdr"''- al%a a&%"ridad e$ $&e'%r"' d/a' e$ el ca#," del
Derec*" I$%er$aci"$al P1blic"- ,r"+e'"r de la U$i(er'idad de Pie$a- ri$de a 1a e'c&ela e',a@"la
del derec*" de ge$%e' el 'ig&ie$%e %rib&%" AE'%a i$ci,ie$%e d"c%ri$a cri'%ia$a del derec*" de
ge$%e'- de'arr"llada ,"r Sa$%" T"#9' de AB&i$"- llega a '& ,le$" Z"reci#ie$%" e$ el 'igl" XPI e$
la e'c&ela e',a@"la del derec*" de ge$%e'- B&e $" 'Hl" de'e$(&e1(e el c"$ce,%" del #"der$"
derec*" i$%er$aci"$al- a$%e' e5,&e'%"- 'i$" B&e l" %ra'cie$deal ,er)lar #9' de cerca la idea de
la c"#&$idad i$%er$aci"$al &$i(er'al . del Derec*" I$%er$aci"$al &$i(er'al B&e e$ el1a 'e
a,".a:A Al+red" Perdr"'' Derec*" nternacional !"#lico2 Madrid- 16M62 ,9g: 1K:
"Esta Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella, y
todos los tratados hechos y que se hicieren por el Presidente de la Repblica con
aprobacin del Congreso, sern la ley suprema de toda la Unin." El precepto estaba
inspirado en el artculo V, prrafo segundo, de la Constitucin de Estados Unidos: "Esta
Constitucin, y las leyes de los Estados Unidos que se expidan con arreglo a ella, y todos
los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados Unidos, sern
la suprema ley del pas."
Ambos preceptos instituan de modo expreso la supremaca de los tres
ordenamientos (Constitucin, leyes federales y tratados) en relacin con la legislacin de
los Estados-miembros, segn se infiere de su segunda parte.
67
Pero la supremaca de la
Constitucin respecto a los otros dos ordenamientos federales slo se refera
expresamente las leyes federales ("que emanen de ella", "que se expidan con arreglo a
ella"), no as a los tratados, tocante a los cuales no exista expresin alguna que los
subordinara a la Constitucin.
En presencia del texto de 57 (idntico al elaborado en 17, segn queda dicho), el
magistrado Vallarta pudo opinar que el derecho de gentes no est normado por la
Constitucin, la cual, por lo tanto, no tiene supremaca jerrquica sobre los pactos
internacionales. La Constitucin no regula sino las relaciones interiores de sus poderes
pblicos, por lo que el principio de derecho interno de las facultades expresas y limitadas
de dichos poderes, carece de aplicacin en las relaciones internacionales. "Si
cometiramos el error de creer que nuestra Constitucin en materias internacionales est
sobre esa ley (la internacional), tendramos no slo que confesar que los soberanos de
Francia, nglaterra, Estados Unidos, etc., tienen ms facultades que el Presidente de la
Repblica Mexicana, sino lo que es peor an: que la soberana de sta est limitada por
el silencio de su Constitucin."
68
nterpretando el texto que sirvi de modelo al nuestro, la jurisprudencia
norteamericana no ha sido uniforme. Sin embargo, la Suprema Corte jams ha declarado
inconstitucional un tratado y se ha resistido a considerar a las leyes federales preferentes
a los tratados. "Los tratados pasados bajo la autoridad de los Estados Unidos tienen
tendencia a llegar a ser una especie de enmiendas a la Constitucin, con las cuales el
Congreso Federal difcilmente se pondra en oposicin. Se ha conjeturado an que si el
Presidente Roosevelt hubiera
MK
AL"' 3&ece' de cada E'%ad" 'e arreglar9$ a dic*a C"$'%i%&ciH$- le.e' . %ra%ad"'- a
,e'ar de la' di',"'ici"$e' e$ c"$%rari" B&e ,&eda *aber e$ la' C"$'%i%&ci"$e' " le.e' de l"'
E'%ad"'A <C"$'%i%&ciH$ #e5ica$a>: A::: Y l"' 3&ece' de cada E'%ad" e'%ar9$ "bligad"' a
"b'er(arl"'- a ,e'ar de c&alB&ier c"'a e$ c"$%rari" B&e 'e e$c&e$%re e$ la C"$'%i%&ciH$ " la'
le.e' de c&alB&ier E'%ad":4 <C"$'%i%&ciH$ $"r%ea#erica$a>:
M8
P"%"' de Ig$aci" L: Pallar%a2 M5ic"- 186K2 %: IP- ,9g': 6M . 6K:
presentado al Congreso los proyectos de leyes del New Deal, no como de
iniciativa gubernamental, sino como la consecuencia necesaria de las Convenciones
concluidas bajo los auspicios de la O. . T., no habra hallado una resistencia tan formal de
parte de la Suprema Corte."
69
Todo el panorama acabado de describir, favorable a que la jurisprudencia y la
legislacin secundaria siguieran el rumbo de Vallarta, se modific fundamentalmente en
nuestro derecho constitucional al introducirse en el artculo 133 la reforma de 18 de enero
de 1934: "Esta Constitucin... y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma,
celebrados..."
El promotor de la reforma explica que para llevarla a cabo se tuvo en cuenta la
conveniencia de disipar las dudas y confusiones que suscitaba el laconismo anglosajn
del texto primitivo del artculo 133 de nuestra Constitucin. "Surga la primera duda -dice-
respecto a si la Constitucin y los tratados eran de jerarqua igual, o si haba diverso
rango entre la primera y los segundos, slo porque en el texto a ambos tipos de
ordenamientos se les declara ley suprema. Ms an: se lleg a suponer que los tratados
internacionales ocupan rango superior al de la Constitucin, sin parar mientes en que, si
esta conclusin jurdica es correcta desde el plano del derecho internacional, no lo es
desde el ngulo del derecho interno, que en Mxico est integrado fundamentalmente por
la Constitucin.
"sta expresamente dispone que ella es ley suprema, en toda la nacin, y
cuando establece que los tratados tambin lo sern, es claro que tal cosa es cierta
siempre y cuando stos se ajusten a los preceptos expresos de la propia ley
fundamental."
70
A partir de la reforma de 34, los compromisos internacionales contrados por
Mxico tienen que estar de acuerdo con su Constitucin para ser vlidos, es decir,
canalizar a travs del derecho interno. Todo el mecanismo interior que organiza la
Constitucin, especialmente el sistema federal (que no se proyecta hacia el exterior, pues
los Estados-miembros no existen internacional mente) y las competencias restringidas de
los poderes de la Unin (de los cuales slo el ejecutivo acta en la esfera exterior), todo
eso tiene que ser acatado en nuestras convenciones internacionales, adems de las
prohibiciones concretas, como las que establece el artculo 15 de la Constitucin.
M6
RENV FRUNET La gara$%ie i$%er$a%i"$ale de' Dr"i%' de l\*"##e- Li$ebra- 167K2
,9gi$a 2K3:
KJ
[SCAR RAFASA El derec*" a$gl"a#erica$"2 M5ic": 16772 ,9g: E71: E$ $"%a de la
,9g: E72 'e a'ie$%a AEl ,r".ec%" "rigi$al de e'%a re+"r#a +&e '&gerid" . +"r#&lad" ,"r el a&%"r
del ,re'e$%e libr"- c&a$d" "c&,aba &$ ,&e'%" de c"$'e3er" 3&r/dic" e$ la Secre%ar/a de
Relaci"$e' E5%eri"re'- e$ el a@" 1637:A
A diferencia del texto anterior, que slo exiga de las leyes y no de los tratados su
conformidad con la Constitucin, el precepto vigente no tolerara ya la diversa regulacin
entre ley y tratado que el magistrado Holmes observ en la norma norteamericana,
idntica a la nuestra anterior. "Las leyes del Congreso -dijo Holmes en el caso; Missouri
vs. Holland- son la ley suprema de la tierra solamente cuando est hecha con arreglo a la
Constitucin, mientras que los tratados son declarados as cuando se hacen bajo la
autoridad de los Estados Unidos."
71
Y es que la autoridad del pas, comprometida
internacionalmente, no cabe sino respetarla por el propio pas, para que sea respetada
por los dems. En las relaciones internacionales conviene abrir campo a lo que es regla
entre caballeros: la palabra de honor no se discute, se sostiene.
En presencia del texto en vigor, ya no podra mantenerse la tesis dualista de
Vallarta, que independizaba de la Constitucin el derecho internacional. El texto vigente
consagra la teora monista de la primaca del derecho interno, con lo que se hizo sufrir a
nuestra evolucin jurdica un retroceso manifiesto.
72
K1
T*e #i$d a$d +ai%* "+ 3&'%ice H"l#e'- b. Ma5 Ler$er2 F"'%"$- 167M2 ,9g: 2Kl:
K2
N" de'c"$"ce#"' B&e la re+"r#a de 1637 al ar%: 133 e' c"$'ec&e$cia lHgica del
'i'%e#a *a'%a a*"ra #a$%e$id" ,"r $&e'%ra C"$'%i%&ciH$:
E'- e$ e+ec%"- ,ri$ci,i" b9'ic" del 'i'%e#a B&e l"' ,"dere' c"$'%i%&id"' $" ,&ede$
reali0ar (9lida#e$%e ac%"' c"$%rari"' a la "bra del c"$'%i%&.e$%e- B&e 'e e5%er$a e$ la
C"$'%i%&ciH$: Del ,red"#i$i" de la 1l%i#a 'e 'ig&e B&e %"d"' l"' ac%"' de l"' ,"dere'
c"$'%i%&id"' debe$ e'%ar Ade ac&erd"A c"$ la C"$'%i%&ciH$: E'%" +&e l" B&e c"$'ig$H
e5,re'a#e$%e la re+"r#a de 1637 . c"$ ell" $&e'%ra C"$'%i%&ciH$ 'e a)liH- e5,re'a#e$%e
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l"' ac%"' de l"' ,"dere' c"$'%i%&id"'- ba'%ar/a c"$ %ra'ladar a la A c"#,e%e$cia del C"$'%i%&.e$%e
Per#a$e$%e la +ac&l%ad de a,r"bar l"' %ra%ad"' B&e :a+ec%e$ la C"$'%i%&ciH$- .a 'ea D'eg1$ l"'
ca'"'D re+"r#a$d" &$ %e5%" c"$cre%" de la #i'#a- " bie$ ele(a$d" al $i(el de la C"$'%i%&ciH$ &$
c"#,r"#i'" i$%er$aci"$al: B&e de "%r" #"d" re,&g$ar/a a '& c"$%e$id" ge$eral:
CAPTULO
EL CONSTTUYENTE PERMANENTE
SUMARO
14.-La soberana y la facultad de revisar la Constitucin. El poder
Constituyente Permanente. Problemas que plantea su competencia. Segn el artculo
135. 15.-Tesis en favor de la limitacin del rgano revisor. 16.-Tesis opuesta. 17.-
So1uciones en el derecho comparado. 18.--nterpretacin de nuestro texto. 19.-Critica
del sistema que consagra el artcu1o 135. 19 bis.-Actividad reformatoria proliferante.
14. Hemos visto que, en nuestro rgimen, el pueblo hizo uso de su soberana por
medio de sus representantes reunidos en una asamblea especial, cuya obra fue la
Constitucin, la cual viene a ser de este modo expresin de la soberana. Una vez que
llen su cometido, dicha asamblea desapareci y al extinguirse pudo entenderse que se
haba agotado el ejercicio de la soberana. En su lugar aparecieron la Constitucin, como
exteriorizacin concreta de la soberana, y los Poderes por ella organizados, los cuales no
son ya soberanos, pues sus facultades estn enumeradas y restringidas.
La separacin en el tiempo del Poder Constituyente, autor de la Constitucin, y
de los Poderes constituidos, obra y emanacin de aqul, no presenta dificultad; en el
momento en que la vida del primero se extingue, por haber cumplido su misin, comienza
la de los segundos. La diferenciacin terica tampoco es difcil de entender: el Poder
Constituyente nicamente otorga facultades, pero nunca las ejercita, al contrario de los
Poderes constituidos, que ejercitan las facultades recibidas del constituyente, sin
otorgrselas nunca a s mismos.
Pero hemos llegado en nuestro estudio a un punto en que ya no resalta con la
misma nitidez la separacin en el tiempo y en la teora del Poder Constituyente frente a
los Poderes constituidos. En efecto, el artculo 135 establece un rgano, integrado por la
asociacin del Congreso de la Unin y de las legislaturas de los Estados, capaz de alterar
la Constitucin, mediante adiciones y reformas a la misma.
Ese rgano tiene que participar en alguna forma de la funcin soberana, desde el
momento en que puede afectar la obra que es expresin de la soberana.
Su funcin es, pues, funcin constituyente. Y como, por otra parte, se trata de un
rgano que sobrevive al autor de la Constitucin, cuya vida se extingui con su tarea,
consideramos que merece por todo ello el nombre de Poder Constituyente Permanente.
73
La presencia del Constituyente Permanente al par de los Poderes constituidos,
requiere ser explicada y justificada dentro de un rgimen que, como el nuestro, descansa
en la separacin de las dos clases de Poderes, lo que da a la Constitucin su carcter de
rgida.
Ciertamente no hay en el caso que estudiamos, confusin de Poderes en un solo
rgano. El Congreso Federal es Poder constituido; cada una de las legislaturas de los
Estados tambin lo es. Pero eso acontece cuando actan por separado, en ejercicio de
sus funciones normales; una vez que se asocian, en los trminos de los artculos 135,
componen un rgano nuevo, que ya no tiene actividades de Poder constituido (es decir,
de gobernante), sino nicamente de Poder constituyente.
El alcance de sus actividades consiste en adicionar y reformar la Constitucin.
Adicionar es agregar algo nuevo a lo ya existente; es, tratndose de leyes, aadir un
precepto nuevo a una ley que ya existe. Toda adicin supone la supervivencia ntegra del
texto antiguo, para lo cual es necesario que el texto que se agrega no contradiga ninguno
de los preceptos existentes; pues si hubiere contradiccin, el precepto que prevalece es el
nuevo, en virtud del principio de que la norma nueva deroga la antigua, razn por lo que
en ese caso se trata de una verdadera reforma, disfrazada de adicin, ya que hay
derogacin tcita del precepto anterior para ser reemplazado por el posterior, incompatible
con aqul.
Reforma es tambin la supresin de un precepto de la ley, sin sustituirlo por
ninguno otro; en ese caso la reforma se refiere a la ley, que es la que resulta alterada, y
no a determinado mandamiento.
Reforma es, por ltimo, en su acepcin caracterstica, la sustitucin de un texto
por otro, dentro de la ley existente.
Adicionar la Constitucin o reformarla por cualquiera de los medios que han
quedado indicados, en eso estriba la competencia del Constituyente Permanente. Quiere
decir, en consecuencia, que dicho Poder no tiene facultad para derogar totalmente la
Constitucin en vigor, sustituyndola por otra, pues esa facultad no puede incluirse
K3
Ta#bi$ '&ele dar'e al Hrga$" re(i'"r el $"#bre de C"$'%i%&.e$%e deri(ad" "
i$'%i%&id"- di+ere$ci9$d"l" a'/ de1 C"$'%i%&.e$%e "rigi$ari"
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 7K
en las nicas que tiene el Constituyente Permanente, como son la de adicionar y
la de reformar, las cuales se ejercitan siempre sobre una ley que existe y sigue existiendo.
Al excluir de las facultades del Constituyente Permanente, las de derogar y
expedir totalmente una Constitucin, podra parecer que han quedado debidamente
acotadas las atribuciones de dicho Poder, que son tan solo las de adicionar y reformar la
Constitucin existente. Sin embargo, el problema ms serio se presenta en este punto.
Hasta dnde llega la facultad que para reformar la Constitucin tiene el Constituyente
Permanente? Podra con ella reformar cualquier precepto de la Constitucin, o habr
algunos entre ellos que escapen a dicha facultad? Podr mediante reformas sucesivas o
simultneas derogar de hecho la Constitucin vigente? Cuestiones son stas de notoria
trascendencia y de ardua resolucin; a fin de dilucidarlas en lo posible, conviene exponer
previamente las corrientes doctrinales y las realizaciones positivas de nuestros das.
15. En el campo de la doctrina podemos sealar, en primer trmino, la corriente
de quienes sustraen de la competencia del rgano revisor cierta porcin de la ley mxima,
que de este modo resulta inalterable por parte de dicho rgano.
Carl Schmitt, en su obra denominada "Teora de la Constitucin", distingue la
Constitucin de las leyes constitucionales y da a estas palabras una acepcin diferente a
la que les otorgamos en nuestro derecho. En Mxico entendemos por Constitucin la ley
emitida, modificada o adicionada por el Constituyente, y por leyes constitucionales las
leyes ordinarias expedidas por el Congreso de la Unin o por las legislaturas de los
Estados y que estn de acuerdo con la Constitucin. Para Schmitt la Constitucin y las
leyes constitucionales son obras del Constituyente y forman parte del mismo Cdigo
fundamental, pero entre aqulla y stas hay una diferencia de rango.
El Poder constituyente, segn Schmitt, es la voluntad poltica cuya fuerza o
autoridad es capaz de adoptar la concreta decisin de conjunto sobre modo y forma de la
propia existencia poltica, determinando as la existencia de la Unidad poltica como un
todo.
74
Las decisiones polticas fundamentales que el citado autor descubre en la
Constitucin de Weimar son las siguientes: la decisin a favor de la Repblica, la decisin
a favor de la forma federal, la decisin a favor de una forma fundamentalmente
parlamentario-representativa de la legislacin y el gobierno, y, por ltimo, la decisin a
favor del Estado burgus de Derecho con sus principios: derechos fundamenta-
K7
$eora de la Constituci%n2 Madrid: 16372 ,9g: 8M:
les y divisin de poderes.
75
Esas decisiones "son ms que leyes y normaciones;
son las decisiones polticas concretas que denuncian la forma poltica de ser del pueblo
alemn y forman el supuesto bsico para todas las ulteriores normaciones, incluso para
las leyes constitucionales. Es un error tpico de la teora del Estado de la preguerra,
desconocer la esencia de tales decisiones y hablar, sintiendo que haba all algo distinto
de una normacin legal, de simples proclamaciones, simples declaraciones y hasta
lugares comunes. ..Consideradas de manera razonable, aquellas decisiones polticas
fundamentales son, incluso para una jurisprudencia positiva, el primer impulso y lo
propiamente positivo. Las ulteriores normaciones, las enumeraciones y delimitaciones de
competencias en detalle, las leyes para las que se ha elegido por cualquier causa la forma
de la ley constitucional, son relativas y secundarias frente a aquellas decisiones; su
singularidad externa se caracteriza en el hecho de que slo pueden ser reformadas o
suprimidas mediante el procedimiento dificultado de reforma del artculo 76."
76
El acto de
dar la Constitucin es cualitativamente distinto del de reformar la (es decir, revisar las
leyes constitucionales contenidas en el texto), porque en un caso se entiende por
Constitucin la decisin de totalidad, y en otro, la ley constitucional.
77
"Una ley
constitucional es, por su contenido, la normacin que lleva a la prctica la voluntad
constituyente. Se encuentra por completo bajo el supuesto y sobre la base de la decisin
poltica de conjunto contenida en esa voluntad. Si se insertan otras varias normas en la
Constitucin, eso tiene slo una significacin tcnico-jurdica: la de defensa contra una
reforma por medio del procedimiento especial."
78
Una vez diferenciadas las decisiones fundamentales (Constitucin) de las
normaciones constitucionales que las llevan a la prctica (leyes constitucionales) y
establecida entr los dos grupos una jerarqua, Schmitt sostiene que aquellas decisiones
slo pueden ser derogadas o reformadas por el Poder constituyente que las emiti, el cual
"no es susceptible de traspaso, enajenacin, absorcin o consumacin. Le queda siempre
la posibilidad de seguir existiendo, y se encuentra al mismo tiempo por encima de toda
Constitucin, derivada de l, y de toda determinacin legal-constitucional vlida en el
marco de esta Constitucin".
79
'En el Poder constituyente descansan todas las facultades
y competencias constituidas y acomodadas a la Constitucin. Pero l mismo no puede
constituirse nunca con arreglo a la Constitu-
KE
O,: cit&- ,9g: 2K:
KM
O,: cit:- ,9g': 28 . 26
KK
O,: cit:- ,9g: 3J
K8
O,: cit:- ,9g: 88:
K6
O,: cit:- ,9g: 1JM
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE 76
cin. El pueblo, la Nacin, sigue siendo el basamento de todo el acontecer
poltico, la fuente de toda la fuerza, que se manifiesta en formas siempre nuevas, que
siempre saca de s nuevas formas y organizaciones, no subordinando nunca, sin
embargo, su existencia poltica a una formulacin definitiva."
80
De lo dicho se sigue, segn Schmitt, que el rgano creado por la Constitucin
para reformarla, slo tiene competencia para modificar las leyes constitucionales, pero no
las decisiones fundamentales. "Los rganos competentes para acordar una ley de reforma
de la Constitucin no se convierte en titular o sujeto del Poder constituyente. Tampoco
estn comisionados para el ejercicio permanente de este Poder constituyente; por tanto,
no son una especie de Asamblea nacional constituyente con dictadura soberana, que
siempre subsiste en estado de latencia. Una reforma de la Constitucin que transforme un
Estado basado en el principio monrquico en uno dominado por el Poder constituyente
del pueblo no es en ningn caso constitucional."
81
"Es especialmente inexacto
caracterizar como Poder constituyente, o pouvoir constituant, la facultad atribuida y
regulada sobre la base de una ley constitucional, de cambiar, es decir, de revisar
determinaciones legalmente constitucionales. Tambin la facultad de reformar o revisar
leyes constitucionales es, como toda facultad constitucional, una competencia legalmente
regulada, es decir, limitada en principio. No puede sobrepasar el marco de la regulacin
legal-constitucional en que descansa."
82
La misma tesis de Schmitt en el derecho alemn, la sustent en el francs
Mauricio Hauriou. "En Francia, como en cualquier otro pueblo -dice el citado autor-,
existen principios fundamentales susceptibles de constituir una legitimidad constitucional
superior a la Constitucin escrita, y a fortiori, superior a las leyes ordinarias. Sin
referirnos a la forma republicana de gobierno, para la que existe un texto, hay otros
muchos principios que no necesitan texto."
83
Partiendo de esos principios, el mismo autor
admite que es posible la declaracin de inconstitucionalidad de una reforma
constitucional.
En el mismo sentido se declara, en el derecho ingls, W. Bagehot
84
; en el italiano,
Paolo Barile
85
; en el espaol, entre otros, Luis Snchez
8J
Op& cit:- ,9g: 6M:
81
Op& cit:- ,9g: 1211:
82
Op& cit:- ,9g: 117
83
!rincipios de Derecho !"#lico ' Constitucional2 Madrid- 162K2 ,9g: 32K:
87
$he (nglish Constitution2 L"$dre'- D16282 ,9g: ::El a&%"r di'%i$g&e e$ %"da C"$'%i%&ciH$
e$%re la ,ar%e Adig$i)cadaA <digni)ed part>- B&e e'%i#&la . ,re'er(a la re(ere$cia a la
C"$'%i%&ciH$ . la ,ar%e Ae)cie$%eA <e*cient part>- B&e ac%1a . reg&la:
8E
Comentario sistematico alla Costituzione italiana <.a ci%ada>- %: 11- ,9g:K7 ASe *a
"b'er(ad" e)ca0#e$%e B&e- 'i e5i'%e$ di+ere$cia' e$%re ,"der c"$'%i%&.e$%e . ,"der de re(i'iH$-
ella' $" '"$ de '&'%a$cia- 'i$" de ca$%idad- ,&e'%" B&e el ,"der de re(i'iH$ 'e ,re'e$%a c"#" &$
,ri$ci,i" de e'%abilidad- #ie$%ra' B&e el c"$'%i%&.e$%e %ie$e &$ c"$%e$id" %/,ica#e$%e i$$"(ad"r:
Se i$)ere de c&a$%" *e#"' dic*" a$%e' B&e $"'"%r"' cree#"' B&e e5i'%e$ ,"r el c"$%rari" l/#i%e'
del ,"der de re(i'iH$- li#i%e' B&e- ce '&,erar'e- ,r"d&ce$ la i$%r"#i'iH$ del ,"der de re(i'iH$ e$
el #9': a#,li" ,"der c"$'%i%&.e$%e- #"di)ca$ el rgi#e$ e i$'%a&ra$ &$ $&e(" "rde$a#ie$%"-
EJ DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Agesta;
86
en el norteamericano, William R. Marbury
87
, y en el argentino, Juvenal
Machado Doncel.
88
Pero mucho antes que todos los autores citados, un eminente constitucionalista
mexicano, Emilio Rabasa, haba expuesto, aplicada a nuestro derecho exactamente la
misma tesis. Schmitt aseguraba en 1927 que "hasta ahora no se ha tratado en la teora
constitucional la cuestin de los lmites de la facultad de reformar o revisar la
Constitucin
89
", y afirmaba que la nica excepcin digna de nota era el artculo de
Marbury, publicado en 1919. El autor alemn ignoraba que siete aos antes, en 1912,
Rabasa haba expuesto idntica tesis; la afirmacin de Schmitt nos hace pensar que, ya
no Marbury, sino el mismo Rabasa, fue quien primero trat en la teora constitucional el
tema de los lmites de la revisin de la Constitucin.
Para nosotros tiene especial inters la opinin del jurista mexicano, pues, aparte
de sus alcances de generalidad, la aplica su autor a nuestro derecho.
"Para formar nuevos ,Estados dentro de los lmites de los existentes -dice
Rabasa- no slo se emplea ya el rgano superior que reforma la ley suprema, sino que
ste debe sujetarse a requisitos ms escrupulosos y ms exigentes, sobre todo si el
Estado o Estados que
e5ac%a#e$%e c"#" 'i la re("l&ciH$ '"bre(i$iera de #"d" +"r#al#e$%e ileg/%i#":4 C"#" Ha&ri"&-
Farile ad #i%e la ,"'ibilidad de declarar i$c"$'%i%&ci"$ale' la' re+"r#a' B&e e5cede$ l"' l/#i%e'
del ,"der de re(i'iH$:
8M
Lecciones de Derecho !oltico2 Lra$ada- 16E12 ,9g: 3MJ AN" cabe e5,re'ar e$ &$a
c"$%i$&idad 3&r/dica &$a %ra$'+"r#aciH$ B&e al%ere la ide$%idad de l"' ele#e$%"' e'e$ciale':
P"dr9 c"$'%i%&ir'e &$ $&e(" "rde$- ,er" $&$ca cabr9 la ,"'ibilidad de '"lD dar e'a '"l&ciH$ de
c"$%i$&idad: Y ell" e' a'/- e$%re "%ra' ra0"$e'- ,"rB&e el Hrga$" de re+"r#a- al de'%r&ir el "rde$
e$ B&e a)r#a '& c"#,e%e$cia- 'e de'%r&.e a 'i #i'#" L" B&e ,&ede a,arecer e$ e'"'
#"#e$%"' e' &$ ,"der c"$'%i%&.e$%e ge$&i$"- +&$dad"r de &$ $&e(" "rde$ c"$'%i%&ci"$al2 ,er"
'%e e' .a &$ *ec*" re("l&ci"$ari" al #arge$ del "rde$a#ie$%" 3&r/dic":A E$ el #i'#" 'e$%id"-
L&i' Reca'e$' Sic*e' Pida *&#a$a S"ciedad . Derec*"2 M5ic"- 167J2 ,9g: 32K:
8K
$he Limitation upon the amending po+er2 Har(ard La= Re(ie=: 33- 1616D262 ,9gi$a'
223 . 'ig':
88
Re+"r#a' c"$'%i%&ci"$ale' . re("cabilidad de la le. +&$da#e$%al- e$ AE'%&di"' '"bre la
C"$'%i%&ciH$ Naci"$al Arge$%i$aA2 Sa$%a ?e- 16732 ,9g': 2M2 . 'ig': AU$a c"'a e' re+"r#ar- B&e
eB&i(ale a c"rregir- #"di)car: rec%i)car::: %"d" ell" "bra$d" '"bre la #i'#a c"'a- a&$B&e
c"$'er(a$d" '& '&'%a$cia- . alg" #&. ",&e'%": de c"$%rari" e',/ri%&: B&ebra$%ar- ca#biar-
'&'%i%&ir: de'%r&ir- a$iB&ilar: " 'ea dic%ar la e5%er#i$aciH$ de &$ "b3e%" " '&3e%" ,ara ree#,la0arl"
,"r "%r": El idi"#a: ,&e': $"' da a %ra(' de l"' ("cabl"' e#,lead"' ,"r el legi'lad"r- el
(erdader" 'e$%id" de aB&ella' di',"'ici"$e' a B&e ac&de$ B&ie$e' ,re%e$de$ ec*ar
i#,re(i'%a#e$%e aba3" la' creaci"$e' B&e ,ara 'eg&ridad de l"' i$di(id&"' . de la '"ciedad- 'e
le(a$%a$ e$ de+e$'a de la' i$'%i%&ci"$e':4
86
Sc*#i%%: op& cit:- ,9g: 127:
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE E1
van a padecer una reduccin de territorios se niegan a ello. El poder reformador
omnipotente no ha dado a su rgano (Congreso federal y legislaturas) facultad para unir
dos Estados en uno; para hacerlo sera forzoso que se comenzara por adicionar el
artculo 72 con aquella facultad y usar de sta despus."
"Es mal fundamento para apoyar la ereccin de territorios el artculo 127, que
dice la manera de hacer las reformas de la Constitucin en general, Las reglas del artculo
72, especiales para lo que se refiere a modificaciones de la divisin territorial, son las que
rigen la materia y tienen precisamente por objeto exceptuarla de los procedimientos
comunes del artculo 127, De admitirse tal fundamento, ste sera igualmente aceptable
para declarar territorio un Estado entero, y si esto fuese posible habra que aceptar que
con los procedimientos reformatorios del artculo 127 se puede cambiar la forma de
gobierno, lo que est en contradiccin con el sentido comn, adems de estarlo con el
mismo artculo 127, que slo consiente adiciones y reformas, pero no destruccin
constitucional de la Constitucin; y con el 39, que reserva al pueblo el derecho de
modificar la forma de gobierno."
"Hemos tocado este vicio, aunque no est en la Constitucin sino en la falsa
manera de aplicarla, tanto por su gravedad suma, como porque sentados dos
precedentes, pueden stos tomarse por una autorizada interpretacin de preceptos que
son fundamentales, y formarse con ella una institucin consuetudinaria disolvente,"
90
Con posterioridad a Emilio Rabasa, la doctrina constitucional mexicana ha
seguido preferentemente el rumbo indicado por aquel autor,
6J
RAFASA, La organizaci%n poltica de Mxico- ,9g': 37J a 37E- Si$ e#barg"- e$ "%r"
,9rra+" de la #i'#a "bra el a&%"r ,arece '&'%e$%ar %e'i' ",&e'%a- ,&e' dice AEl P"der $aci"$al
'&,re#": B&e e' el 1$ic" ca,aci%ad" ,ara la "#$i,"%e$cia- ,"rB&e '& a&%"ridad $" %ie$e$ l/#i%e'
c"$'%i%&ci"$ale' B&e $" 'ea$ legal#e$%e +ra$B&eable'- 'e e3erce ,"r &$a c"",eraciH$ B&e
$&e'%ra le. +&$da#e$%al ideH ,ara '&,lir el ,lebi'ci%"2 del ,"der legi'la%i(" ce$%ral . el legi'la%i("
l"cal- c"$cer%a$d" el ("%" del C"$gre'" +ederal c"$ l"' de l"' E'%ad"' c"#" e$%idade' ,"l/%ica'
ig&ale'-A <P9g:- 32E>:
A$%e' de Raba'a- *a. i$dici"' de la #i'#a %e"r/a e$ Ca'%ill" Pela'c"- Apuntamientos
para el estudio del Derecho Constitucional Mexicano- M5ic"- 1888- ,9g: 2EM2 ,er" el ci%ad"
a&%"r 'e re)ere #9' bie$ a la i$c"$(e$ie$cia de de'%r&ir la C"$'%i%&ciH$ ,"r #edi" de adici"$e' "
re+"r#a': B&e a la i$c"#,e%e$cia #i'#a del Hrga$" re(i'"r- Pa B&e a'ie$%a al re',ec%" ALa'
adici"$e' . re+"r#a' c"$'%i%&ci"$ale' debe$ 'er de %al #a$era adec&ada' a la c"$(e$ie$cia
,1blica- B&e $" de'%r&.a$ la C"$'%i%&ciH$- 'i$" B&e a %ra(' de la re+"r#a 'e (ea el ,ri$ci,i"
,ri#i%i(": La Na%&rale0a *ace '&' ca#bi"' ,"r #edi" de %ra$'ici"$e' '&ce'i(a'- . e' $ece'ari"
i#i%ar a la Na%&rale0a: De'%r&ir ab'"l&%a#e$%e la C"$'%i%&ciH$ ,"r #edi" de adici"$e' "
re+"r#a'- e' %a$%" c"#" ca#biar la C"$'%i%&ciH$- . $" le e' dad" a $i$g1$ ,&ebl" '&+rir e'%e
ca#bi" +rec&e$%e de i$'%i%&ci"$e'- la' %ra$'ici"$e' br&'ca'- e'"' ca#bi"' B&e %rae$ &$ %ra'%"r$"
'"cial- '"l" '"$ c"$(e$ie$%e' . l/ci%"' c&a$d" '"$ $ece'ari"'- . %ie$e$ e'%e car9c%er c&a$d" la
liber%ad 0"0"bra- c&a$d" el ,r"ce'"- la liber%ad . el derec*" e'%9$ a*err"3ad"' ,"r alg&$a +&er0a
a la c&al e' i$di',e$'able a$iB&ilar-A
E2 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
En nuestros das, los abogados F. Jorge Gaxiola
91
, Guilebaldo Murillo
92
Y Luis
Felipe Canudas
93
, han sustentado entre nosotros la tesis de la incompetencia radical e
inmanente del rgano revisor para modificar ciertos principios bsicos de la Constitucin.
16. En el campo opuesto milita, casi uniformemente, la moderna doctrina
constitucional francesa.
Afirma Carr de Malberg que "el cambio de Constitucin, aunque sea radical e
integral, no indica ni una renovacin de la persona jurdica Estado, ni tampoco una
modificacin esencial en la colectividad que en el Estado encuentra su personificacin.
Mediante el cambio de Constitucin, no se sustituye un antiguo Estado por una nueva
individualidad estatal"
94
. "A decir verdad -asienta posteriormente-, la idea de la soberana
nacional no exige de modo absoluto sino una sola cosa: que las Constituyentes no
pueden ejercer por s mismas los poderes que estn encargadas de instituir; cumplida
esta condicin, la soberana de la nacin no excluye rigurosamente la posibilidad de que
las Constituyentes queden investidas de un poder ilimitado de revisin."
95
Lo nico que se
requiere para la validez de la reforma es que se lleve a cabo de acuerdo con las normas
establecidas: "Esta reforma puede ser ms o menos extensa; puede tener por objeto, bien
revisar la Constitucin en algunos puntos limitados, bien derogarla y reemplazarla
totalmente. Pero cualquiera que sea la mportancia de este cambio constitucional, sea
total o parcial, habr de operarse segn las reglas fijadas por la misma Constitucin que
se trata de modificar...; la creacin de la nueva Constitucin slo puede ser regida por la
Constitucin antigua, la cual, en espera de su
61
(l !oder Constitu'ente en Mxico2 %e'i' ,r"+e'i"$al i$di%a2 M5ic"- 162K:
AC"$'idera$d" le.e' c"$'%i%&ci"$ale' aB&ella' B&e "rga$i0a$ ,"l/%ica#e$%e a la c"#&$idad .
di',"'ici"$e' "rdi$aria' B&e $" %ie$e$ e'e "b3e%"- a&$ c&a$d" 'e *alle$ i$'er%a' e$ la
C"$'%i%&ciH$- ,&ede de)$ir'e el cri%eri" '"bre la acciH$ leg/%i#a del ,"der c"$'%i%&.e$%e e$
M5ic"- dicie$d" B&e '%e- a ,e'ar de B&e $" i#,lica el e3ercici" de la '"bera$/a $aci"$al- ,&ede
e$#e$dar- de$%r" de la a#,li%&d B&e e'%i#e $ece'aria- la' $"r#a' c"#&$e' c"$%e$ida' e$ la
C"$'%i%&ciH$ <e$ c&.a elab"raciH$ $" 'e e5ige $ece'aria#e$%e la i$%er(e$ciH$ de la '"bera$/a>2
#a' $" ,"dr9 re+"r#ar leg/%i#a#e$%e- . e$ #a$era alg&$a- la' le.e' i$%r/$'eca#e$%e
c"$'%i%&ci"$ale' B&e c"$%ie$e$ " a+ec%a$ l"' ,ri$ci,i"' +&$da#e$%ale' del g"bier$"- ,"rB&e- al
re(i'ar l"' . dic%ar "%r"' $&e("'- (e$dr/a a "rga$i0ar '"bre ba'e' di'%i$%a' a la c"#&$idad . '%a
e' +ac&l%ad e5cl&'i(a de la '"bera$/a ,",&lar: Ade#9'- 'i el c"$'%i%&.e$%e e#a$a de la
C"$'%i%&ciH$- le e' i#,"'ible e5%e$der '& acciH$ a re+"r#ar l" B&e *a. de +&$da#e$%al e$ ella-
,"rB&e al *acerl" $ada de3ar/a de la le. e$ B&e ba'a '& ,"der . de'%r&ir/a el ,ri$ci,i" de '&
,r",ia a&%"ridad:4
62
I$c"$'%i%&ci"$alidad del ac%&al ar%/c&l" 3c de la C"$'%i%&ciH$ ?ederal2 M5ic"- 1671:
63
Irre+"r#abilidad de la' deci'i"$e' ,"l/%ica' +&$da#e$%ale' de la C"$'%i%&ciH$: F"le%/$
3&r/dic" Mili%ar2 abril a dicie#bre de 1673:
67
$eora -eneral del (stado- \Ya ci%ada2 ,9g: 11KJ:
6E
Op& cit:- ,9g: 12ME:
derogacin, permanece an vigente; de tal modo que la Constitucin nueva nace
en cierto modo de la antigua y la sucede, encadenndose con ella sin solucin de
continuidad."
96
Duguit no se detuvo en el mero principio de que el poder revisor "puede hacer
una revisin parcial o total y puede an cambiar la forma de gobierno"
97
, sino que lleg
ms all. Segn la reforma de 14 de agosto de 1884 a las Leyes Constitucionales de
Francia, "la forma republicana de gobierno no puede ser objeto de una proposicin de
revisin" (art. 8). Duguit opin que "la asamblea nacional que ha votado esta regla, puede,
evidentemente, abrogarla en cualquier tiempo."
98
Su opinin hizo escuela, pero con mayores alcances. En la Constitucin francesa
actual se mantiene la misma prohibicin de tocar la forma republicana de gobierno
(artculo 95), con la diferencia de que esta limitacin al rgano revisor no emana ahora del
propio rgano, como en la reforma de 84, sino de un Constituyente originario
99
. A pesar de
ello, y venciendo tal obstculo, los glosadores de la Constitucin vigente sostienen que
para el poder revisor no existen ni siquiera las murallas que, a fin de preservar a su obra
contra futuras reformas, erigi el autor de la Constitucin.
Refirindose a la prohibicin que reitera la Carta en vigor, Burdeau afirma que "su
valor jurdico es nulo, porque el poder constituyente de un da carece de ttulo para limitar
al poder constituyente del porvenir"
100
. Laferrire expresa con mayor amplitud la misma
idea
101
; En la doctrina italiana de nuestros das ha hallado eco opinin tan radical.
102
6M
Op& cit:- ,9g: 11K3: 2E:
6K
Manuel de Droit Constitutionnel2 3\ ed:2 Par/'- 16182 ,9g: EEK
68
Op& cit:- ,9g: EE6:
66
A&$B&e el %e5%" 'e re)ere a la C"$'%i%&ciH$ +ra$ce'a de 167M- la (ige$%e de 16E8
rei%era e$ el ,9rra+" )$al de '& ar%/c&l" 86 el ,rece,%" del ar%/c&l" 6E de l" a$%eri"r ALa re+"r#a
re,&blica$a del g"bier$" $" ,&ede 'er "b3e%" de re(i'iH$:A
1JJ
LEORLE FURDEAU Ma$&el de Droit Constitutionnel2 Par/'- 167K2 ,9g::: E6: Di)ere e$
l"' 'ig&ie$%e' %r#i$"' Ma&rice D&(erger AG&r/dica#e$%e %ale' li#i%aci"$e' 'e i#,"$e$ al
Hrga$" de re(i'iH$ ,&e'%" B&e deri(a '& ,"der de la C"$'%i%&ciH$- debe re',e%arla:
P"l/%ica#e$%e- $" 'ig$i)ca$ $ada:A Si$ e#barg"- rec"$"ce B&e- 'al(" e'a' li#i%aci"$e'
c"$cre%a#e$%e i#,&e'%a' al re(i'"r- l"' ,"dere' de '%e $" e'%9$ li#i%ad"': 'i$" ,"r l"' #i'#"'
ele#e$%"' del Hrga$" "rigi$ari": <C"&r' de Dr"i% C"$'%i%&%i"$$el2 7R ed:2 Par/'- 167M2 ,9g: 127:
1J1
!De'de el ,&$%" de (i'%a 3&r/dic"- el ,r"cedi#ie$%" B&e c"$'i'%e e$ decre%ar la
i$#&%abilidad de &$a ,ar%e de la C"$'%i%&ciH$- carece de (al"r: El ,"der c"$'%i%&.e$%e B&e 'e
e3erce e$ &$ #"#e$%" dad" $" e' '&,eri"r al ,"der c"$'%i%&.e$%e B&e 'e e3ercer9 e$ l" ,"r(e$ir-
. $" ,&ede ,re%e$der re'%ri$girl"- a'/ 'ea e$ &$ ,&$%" de%er#i$ad": Di',"'ici"$e' de e'%e
g$er" '"$ 'i#,le' ("%"'- #a$i+e'%aci"$e' ,"l/%ica'- ,er" $" %ie$e$ $i$g1$ (al"r 3&r/dic"-
$i$g&$a +&er0a "bliga%"ria ,ara l"' c"$'%i%&.e$%e' +&%&r"': T"da C"$'%i%&ciH$ debe 'er re(i'able
e$ '& %"%alidad- 'i$ #e$g&a de B&e 'e ,re(ea- ,ara alg&$"' de l"' ar%/c&l"'- &$ ,r"cedi#ie$%" de
re(i'iH$ #9' c"#,licad":A <G&lie$ La+erriYre2 Manuel de Droit Constitutionnel 2R ed:2 Par/'- 167K2
,9g: 286:>
1J2
Fi'care%%i di R&da c"$'idera B&e %a#bi$ la' li#i%aci"$e' e5,lici%a' ,&ede$ 'er
e5cedida' ,"r el Hrga$" re(i'"r: AN" %ie$e$ "%r" (al"r B&e el e'%ablecid" ,ara %"da' la' re'%a$%e'
$"r#a' c"$'%i%&ci"$ale'- . ,&ede$- ,"r l" %a$%"- llegar a 'er e$#e$dada' c"$ el ,r"cedi#ie$%"
Con respecto a la organizacin norteamericana, Bryce estima que desde el punto
de vista no poltico, sino legal, nada hay en la Constitucin "susceptible de impedir la
adopcin de una enmienda que establece un mtodo destinado a romper el lazo federal, a
formar, si fuere necesario, uniones nuevas, o a permitir a cada Estado llegar a ser una
soberana absoluta y una repblica independiente"
103
. Pero sin adentrarnos en estas
hiptesis extremas contrarias al sentido histrico del pueblo a que se refieren, bstenos
con mencionar las siguientes palabras de Munro, uno de los tratadistas norteamericanos
de mayor autoridad en estos das: "Una constitucin es manifestacin de la soberana
popular, y una generacin del pueblo difcilmente podra imponer, para siempre, una
limitacin a la soberana de las futuras generaciones. Esto constituira un gobierno de los
cementerios."
104
17. La profunda escisin que se observa en la doctrina repercute en el derecho
positivo; parece, en efecto, que todas las teoras, con sus variados matices, han hallado
acogida en las Constituciones, las cuales pueden clasificarse desde este punto de vista,
en cuatro grupos principales:
a) Las que admiten expresamente la posibilidad ilimitada de su propia reforma o
derogacin por parte del rgano revisor, lo que significa que el constituyente originario
deleg en el instituido, deliberada y explcitamente, la integridad de su soberana. No cabe
duda de que en esta primera clase el poder revisor es ilimitado en su competencia, as se
sostenga por cierta corriente doctrinaria que el autor de la Constitucin se alej, al
proceder en esa forma, de los principios de la ciencia poltica, Las Constituciones
revolucionarias de Francia acogieron este sistema: la de 1791 en el artculo 1 del ttulo
V y la de 1793 en el artculo 28, donde se asent enfticamente el principio que hemos
visto reiterado por los comentaristas contemporneos: "Una generacin no puede sujetar
a sus leyes a las generaciones fu-
de re(i'iH$ al e+ec%" ,re'cri%" <" c"$ el #9' c"#,le3" B&e e(e$%&al . e5 ,r"+e'a#e$%e 'e
e'%ablece ,ara %ale' $"r#a'> (al"r rela%i("- ,"r ell"- ,er" B&e ,&ede a'&#ir rele(a$%e
'ig$i)cad" ,"l/%ic" . ,&ede reB&erir <c"$ la $ece'idad de la ,re(ia abr"gaciH$ de la $"r#a
#i'#a- a$%e' de ,r"ceder a la re(i'iH$ de'eada> &$ #a."r ,er/"d" de %ie#," ,ara '&
reali0aciH$:A Op& cit:- ,9g: 2JJ:
1J3
Op& cit:2 %: 1- ,9g: E1M:
1J7
$he go.ernment of the /nited 0tates- b. Qillia# Fe$$e%% M&$r"2 E\ ed:2 N&e(a Y"r;-
167K2 ,9g: KK: E$ el #i'#" 'e$%id" C*arle' I: F&rdid AL"' c"$'%r&c%"re' de la C"$'%i%&ciH$ $"
e$%e$dier"$ *acer &$a e'%r&c%&ra i$al%erable de g"bier$"- e$ la c&al '"la#e$%e l"' de%alle'
,&diera$ 'er de'arr"llad"' . #"di)cad"' ,"r e$#ie$da- 'i$" B&e 'e ,r",&'ier"$ de3ar &$ ca#i$"
,ara c&ale'B&iera ca#bi"' B&e ,&diera$ c"$'iderar'e $ece'ari"' e$ l" +&%&r":A $he La+ of the
American Constitution2 Kb ed:2 N: Y"r;: 16222 ,9g: 7K:
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE EE
turas." La Constitucin francesa de 1848 autoriz su reforma "en todo o en parte"
(artculo 111). gual sistema instituye en su artculo 118 la Constitucin federal vigente en
Suiza, as como el artculo 103 de la Constitucin rumana de 1947.
b) Las que excluyen de la competencia revisora los principios fundamentales de
la Constitucin, con lo cual se consagra la tesis de Schmitt. Pertenecen a este grupo,
entre otros, la Constitucin griega de 1927 (artculo 125) y la checoslovaca de 1948
(artculo 54); la primera de ellas deja indeterminados los principios fundamentales,
mientras que la segunda los enumera en sus doce primeros artculos.
c) Las que sin referirse a los principios fundamentales, dejan a salvo de futura
revisin determinados preceptos, destinados a preservar una aspiracin social o una
conquista poltica de relevante importancia para el constituyente. La Constitucin de
Estados Unidos prescribe en su artculo V que ninguna enmienda puede privar a ningn
Estado, sin su consentimiento, de la igualdad de votos en el Senado, con lo cual los
autores de la Constitucin trataron de asegurar la confianza de los Estados que se
mostraban recelosos del pacto federal. Las actuales Constituciones de Francia (artculo
95) y de talia (artculo 139) establecen que la forma republicana no puede ser objeto de
revisin, con lo que pretenden dotar de permanencia a la conquista poltica que acab con
la monarqua. De este tipo era nuestra Constitucin de 1824, cuyo artculo 171 infunda
perennidad a los principios ms sagrados o a los ms discutidos de la poca: "Jams se
podrn reformar los artculos de esta Constitucin y del Acta Constitutiva que establecen
la libertad e independencia de la Nacin Mexicana, su religin, forma de gobierno, libertad
de imprenta y divisin de los Poderes supremos de la federacin y de los Estados."
d) Las que, sin pronunciarse en favor de ninguno de los anteriores sistemas,
instituyen la facultad indefinida y general de ser modificadas mediante adiciones o
reformas. Tal es nuestra Constitucin en vigor, y plantea por ello el problema de dar un
contenido concreto a su frmula.
Debemos aadir a lo expuesto que no conocemos ninguna Constitucin que erija
su propia inmutabilidad, total y permanente. Sin embargo, existen sistemas en los que la
imposibilidad absoluta de reforma es temporal; nuestra Constitucin de 24 impeda que se
tomaran en cuenta las observaciones de reforma sino hasta 1830 (artculo 166) y
numerosas Constituciones actuales han establecido ciclos para su reforma; ejemplo: la
Constitucin griega de 1927, que slo autorizaba la revisin cada cinco aos.
EM DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
18. Tales son los antecedentes doctrinarios y las realizaciones positivas que
conviene tener en cuenta, en el intento de contestar las interrogaciones formuladas en la
iniciacin del presente captulo.
Ocioso parece aclarar que son las limitaciones especficas del rgano revisor las
que ahora consideramos, no as las limitaciones comunes a todo Constituyente que
hemos contemplado en el captulo anterior.
Precisado as el tema, adelantamos nuestra opinin en el sentido de que, a falta
de acotacin expresa en nuestro texto constitucional, el Constituyente Permanente puede
llevar a cabo por va de adicin o de reforma cualquiera modificacin a la ley suprema.
Anticipamos tambin que no repetiremos los argumentos que en pro de esta tesis hemos
visto expuestos en la doctrina, sino que enderezaremos nuestro propsito a aclarar
nuestra propia situacin constitucional.
El nico prrafo del artculo 39 dice as: "El pueblo tiene en todo tiempo el
inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno." Ese derecho debe
entenderse como absoluto, a menos de admitir que existen preceptos en la Constitucin
que no alcanzan a ser modificados ni siquiera por el mismo pueblo que los consign en la
ley suprema; preceptos que tendran que ser eternos pues no sabemos de alguna
autoridad superior al pueblo, capaz de modificarlos. Si hay autores que eximen de la
potestad del rgano revisor ciertos preceptos, es precisamente porque consideran que su
derogacin o reforma incumbe al Poder constituyente del pueblo, no porque estimen que
tales preceptos son inmutables.
Ahora bien, cmo puede ejercer el pueblo mexicano ese derecho que tiene de
alterar o modificar la forma de su gobierno? La contestacin debemos buscarla dentro de
nuestro derecho constitucional, no en textos ajenos. Advertimos ante todo que la
Constitucin no da una respuesta expresa. A falta de ella, podra el pueblo ejercer
directamente su derecho? El plebiscito y el referndum no existen en Mxico; no hay en
la Constitucin ni un solo caso de excepcin al sistema representativo que ella establece;
en el Constituyente de 57 se rechaz expresamente, por impropio para nosotros, el
proyecto de la Comisin que propona la consulta al pueblo respecto a las reformas de la
Constitucin aprobadas por el Congreso
105
; olvidando ese precedente tan cercano y
definido, Sebastin Lerdo de Tejada propuso en 1867 que para realizar las reformas
constitucionales que consideraba necesarias, se apelara al pueblo; pero advertido de su
error el distinguido constitucionalista desisti de su propsito y algunas de sus reformas
llegaron a la Constitucin de 1874, mediante el debido pro-
1JE
ÀRCO- 1istoria del Congreso Constitu'ente2 %: 11- ,9g': MJ2 . 'ig':
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE EK
cedimiento que ella misma estableca. Podr reunirse un Congreso
Constituyente ad hoc para derogar o reformar la Constitucin? Excluida la autoridad
directa del pueblo, que en Mxico no existe, la autoridad reside en los rganos de
representacin, en los Poderes constituidos, entre cuyas facultades expresas y limitadas
no hay alguna que los autorice para convocar a un Congreso Constituyente; cuantas
veces se han reunido en Mxico Congresos Constituyentes ello ha sido fuera de toda ley,
con desconocimiento de la Constitucin precedente, situacin de hecho que no puede
fundar una tesis jurdica, porque ello equivaldra a afirmar que el nico medio que hay en
nuestra Constitucin para alterarla fundamentalmente consiste en desconocerla y
honrarla. Podr, por ltimo, ser modificada la Constitucin por los Poderes constituidos?
No; porque estos Poderes, como en toda Constitucin de naturaleza rgida, carecen entre
nosotros de facultades constituyentes.
Si ni el pueblo directamente, ni un constituyente especial, ni los Poderes
constituidos, pueden modificar en Mxico la Constitucin, quin podr modificar los
llamados preceptos bsicos, las "decisiones polticas fundamentales", la forma de
Gobierno, las garantas individuales, los derechos de los Estados, etc.? Todo lo dicho
anteriormente nos conduce ante este dilema: o esos preceptos son perennemente
invariables o para variarlos es preciso salirse de la Constitucin. El primer trmino no
podemos admitirlo, como no podemos admitir que la evolucin de un pueblo joven como
el nuestro pueda satisfacerse y realizarse in aeternum con las decisiones polticas
(posiblemente no idneas, y seguramente ya envejecidas) que adopt el Constituyente de
1917. El segundo extremo no podemos sustentarlo doctrinariamente en una ctedra de
Derecho Constitucional, en un estudio donde el jurista se empea en sojuzgar a principios
de derecho la vida entera de la comunidad.
106
1JM
Dice Iel'e$ ALa $"r#a '&,eri"r ,&ede de%er#i$ar 1>- ae Hrga$" . al ,r"cedi#ie$%"
,"r el c&al *a de crear'e &$a $"r#a i$+eri"r- . 2>- ee c"$%e$id" de e'%a 1l%i#a i$cl&'" c&a$d" la
$"r#a de grad" #9' al%" de%er#i$a 'i#,le#e$%e al Hrga$"- " 'ea c&a$d" a&%"ri0a a dic*"
Hrga$" a de%er#i$ar de ac&erd" c"$ '& ,r",i" cri%eri" el ,r"cedi#ie$%" de creaciH$ de la $"r#a
i$+eri"r . el c"$%e$id" de la #i'#a- la '&,eri"r e' a,licada e$ la creaciH$ de la "%ra: La $"r#a
'&,eri"r %ie$e B&e de%er#i$ar c&a$d" #e$"' al Hrga$" e$cargad" de +"r#&lar la i$+eri"r: P&e'
&$a $"r#a c&.a creaciH$ $" 'e e$c&e$%ra de%er#i$ada ,"r "%ra- $" ,&ede ,er%e$ecer a $i$g1$
"rde$ 3&r/dic"4 <$eora- ,9gi$a 138:>
Si a,lica#"' la %e'i' e5,&e'%a a $&e'%r" Hrga$" re(i'"r- ,"de#"' ra0"$ar a'/ La
C"$'%i%&ciH$ e'%ablece e$ '& ar%/c&l" 13E el Hrga$" re(i'"r de ella . el ,r"cedi#ie$%" de re(i'iH$2
e'%ablece- ade#9'- c"#" c"$%e$id" de la re(i'iH$- la' re+"r#a' . adici"$e': E$ c"$'ec&e$cia- el
Hrga$" re(i'"r $" ,&ede re+"r#ar'e a '/ #i'#" $i #"di)car el ,r"cedi#ie$%" de re(i'iH$- ,&e'
'%a' '"$ +&$ci"$e' de #era a,licaciH$ de la $"r#a de grad" #9' al%"- c"#" e' la C"$'%i%&ciH$2
%a#,"c" ,&ede #"di)car '& ,r",ia c"#,e%e$cia ,er" e$ c&a$%" al alca$ce de la re+"r#a "
adiciH$- $" e'%9 de%er#i$ad" ,"r el ac%" cread"r de '& c"#,e%e$cia:
Para salirnos de la encrucijada de tan perentorio dilema, no nos queda sino
admitir que el rgano constituyente del artculo 135 es el nico investido de plenitud de
soberana para reformar o adicionar en cualquiera de sus 'partes la Constitucin
mexicana. Por va de reforma o de adicin, nada escapa a su competencia, con tal de que
subsista el rgimen constitucional, que aparece integrado por aquellos principios que la
conciencia histrica del pas y de la poca considera esenciales para que exista una
Constitucin. El sentido gramatical de las palabras no puede ser barrera para dejar a un
pueblo encerrado en un dilema sin salida. No se puede expedir formalmente una nueva
Constitucin, pero s se puede darla de hecho a travs de las reformas. El poder nacional
de que habla Rabasa no puede expresarse sino por medio del Constituyente del artculo
135; l es su rgano, su voz, su voluntad.
En pro de nuestra tesis est la doctrina, que reconoce en el autor de la
Constitucin la facultad de crear un rgano permanente con facultades constituyentes,
otorgadas en la medida en que al soberano le plugo hacerlo. Est el ejemplo de las
Constituciones extranjeras, donde aquella doctrina se ha realizado en todos sus grados,
desde la transmisin total de la soberana al rgano constituyente hasta la exclusin
expresa de ciertos preceptos intocables. Est la decisin clara, concreta y terminante del
Constituyente de 57 en contra de la intervencin directa del pueblo en la tarea
reformatoria. Est la imposibilidad de admitir otra solucin, a la luz de nuestros textos
positivos y est, por ltimo, como supremo desidertum, una necesidad nacional de que
en seguida vamos a tratar.
En todo rgimen representativo, el pueblo no tiene ms autoridad que la de
elector; l es la fuente de toda autoridad, pero no la ejerce por s mismo; eso slo bastara
para concluir que en un Estado de Derecho, de rgimen representativo, el pueblo no
puede jurdicamente gobernar por s mismo, ni menos variar a su antojo,
espontneamente, anrquicamente, los rganos de gobierno y las atribuciones de los
mismos. Esa tesis adquiere especial significacin en Mxico. Desde la independencia
hasta el triunfo de la Repblica, todas las revoluciones mexicanas se hicieron en nombre
del pueblo para derogar una Constitucin, en realidad, por el caudillo militar en contra de
un sistema de legalidad; en todos los manifiestos que acompaaron a los cuartelazos, es
siempre el pueblo al que se hace hablar por boca del levantado en armas, en ejercicio
siempre activo y demasiado directo de su soberana. No ocurri entonces sino la
aplicacin de la teora demaggica de que el pueblo puede por s mismo, al margen de la
ley, en el momento en que le plazca y en la forma que le agrade manifestar su soberana
voluntad. Superada esa etapa de nuestra historia, ahora afirmamos, con todo el moderno
derecho constitucio-
nal, que si hay alguien que debe estar sometido a la ley, es antes que nadie el
propio pueblo. Por eso no podemos admitir que una porcin, por mnima que sea, de la
ley constitutiva, quede a merced exclusiva del pueblo, porque al salir de lo normativo esa
porcin de la ley suprema ingresa en lo anrquico.
El nico argumento de aparente seriedad que dentro de nuestro derecho puede
esgrimirse contra la tesis que hemos expuesto, es el que Rabasa hizo consistir en que
hay algo en la Constitucin, por disposicin expresa de ella misma, que escapa a la
competencia reformatoria del artculo 135; es la ereccin de nuevos Estados dentro de los
lmites de los existentes, cuando las entidades afectadas no estn de acuerdo con la
afectacin; en ese caso, segn el artculo 73, fraccin 111, inciso 7, se necesitan para la
reforma constitucional que implica la modificacin de lmites, las dos terceras partes del
total de legislaturas de los dems Estados, en lugar de la simple mayora que establece el
artculo 135. La existencia de ese nico caso parece demostrar que no cualquier precepto
de la Constitucin est a merced de la facultad reformatoria del Constituyente
Permanente y de ser as, habra que convenir en que nuestra Constitucin consagra la
doctrina de que algo queda reservado al Poder Nacional. Pero el argumento de Rabasa
desaparece si se tiene en cuenta que quien opera la reforma en el caso del artculo 73,
fraccin 11, inciso 7?, es precisamente el Constituyente Permanente del artculo 135,
integrado en ese caso y en cualquiera otro por la totalidad de las legislaturas de los
Estados y por el Congreso de la Unin; lo nico excepcional en la hiptesis de que se
trata est en que se requiere para la reforma una mayora especial de las legislaturas, lo
que sin duda no modifica la naturaleza del rgano, como el Congreso de la Unin no deja
de ser tal, cuando en ciertos casos excepcionales se requiere para la aprobacin del acto
una mayora distinta a la ordinaria. Pero, sobre todo, la mayora especial que exige la
fraccin que citamos del artculo 73, fue requisito que apareci en la Constitucin de 57
por virtud de la reforma de 13 de noviembre de 1874; es decir, fue obra del Constituyente
Permanente, el mismo poder que, de aceptarse la tesis de Rabasa, carecera de la
facultad de reformar su propia obra.
Consecuencia de la opinin que hemos expuesto es la de que no podamos
admitir la posibilidad de enjuiciar una reforma constitucional a la luz de principios o de
preceptos que, segn se dice, no estn al alcance del Constituyente Permanente. En
Mxico se ha discutido tericamente la validez constitucional de la reforma de 1934 al
artculo 3 de la Constitucin; dicha reforma suprimi totalmente la antigua garanta
individual de la libertad de enseanza (absoluta en la Constitucin de 57, limitada en la
primitiva Constitucin de 17),
MJ DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
al hacer obligatoria la enseanza socialista en los tres primeros grados, sin
consagrar no obstante como garanta individual la libertad de enseanza profesional, que
es la nica con la que no reza la enseanza socialista. Empleando la argumentacin de
Rabasa, se ha dicho que el Constituyente Permanente no puede suprimir ninguna de las
garantas individuales que consagr el Constituyente de Quertaro. Dentro de esa tesis se
podra sostener asimismo (ignoramos que alguien lo haya hecho), la inconstitucionalidad
de la reforma de 1928, que suprimi el Municipio Libre en el Distrito y Territorios
Federales, y la de 1934, que suprimi respecto a la garanta de la propiedad en materia
agraria la defensa constitucional del amparo. Desde el punto de vista de la tcnica
constitucional, no podemos estar de acuerdo con tales opiniones por las razones que
hemos aducido. Segn nuestro criterio, una reforma a la Constitucin se puede declarar
inconstitucional, no por incompetencia del rgano idneo del artculo 135, sino por
haberse realizado por un rgano distinto a aqul o por haberse omitido las formalidades
sealadas por dicho precepto. Slo en ese caso, en que se podra comprobar
objetivamente el vicio de la reforma, sera procedente enjuiciar la validez de la misma por
medio del juicio de amparo, que es el medio de definir los casos de inconstitucionalidad.
Si se pretendiera examinar la validez de una reforma a la luz de la tesis de Schmitt, el
amparo no servira para ese objeto, por basarse en el supuesto subjetivo, no definido por
la ley suprema, de que hay ciertas partes de sta cuya modificacin no est al alcance del
Constituyente Permanente.
107
19. Nuestra interpretacin, aunque tiene por base el texto de la Constitucin, no
entraa la afirmacin de que este texto es inmejorable.
1JK
La i#,"'ibilidad de re(i'iH$ e'%9 relaci"$ada e'%rec*a#e$%e c"$ la ,"'ibilidad de
re("l&ciH$: T"da li#i%aciH$ e$ la +ac&l%ad re(i'"ra e' &$a a,elaciH$ i#,l/ci%a a la re("l&ciH$ al
c"$%rari"- e$ la #edida e$ B&e 'e a#,l/a la c"#,e%e$cia re+"r#a%"ria- 'e re'%ri$ge la ,"'ibilidad
del ca#bi" e5%ra3&r/dic": La' c"$B&i'%a' di+/cil#e$%e alca$0ada' ,"r &$ ,ar%id"- *a. la %e$%aciH$
de '&'%raerla' a %"da de'gracia " ca#bi"' +&%&r"'- c"$ l" c&al $" 'e cierra la ,&er%a a la
i#,&g$aciH$- 'i$" 'Hl" a la re+"r#a ,ac/)ca: E$ M5ic" e' e3e#,l" %/,ic" la ,r"*ibiciH$ de %"car
el 'i'%e#a +ederal al1%e la i#,"'ibilidad de '&,ri#irl" de$%r" de la C"$'%i%&ciH$- el #"(i#ie$%"
ad(er'"- al %ri&$+ar e$ el a@" de 3E- *&b" de *acer &$a $&e(a C"$'%i%&ciH$- c"$ r&,%&ra de la
legalidad: E$ ca#bi"- la' le.e' c"$'%i%&ci"$ale' +ra$ce'a' de 18KE c"$'agrar"$ la #9' a#,lia
+ac&l%ad de re(i'iH$- gracia' a B&e e$ la A'a#blea C"$'%i%&.e$%e l"' #"derad"' "b%&(ier"$ &$a
%ra$'acciH$ e$%re la' derec*a'- B&e ace,%ar"$ la Re,1blica- . la' i0B&ierda'- B&e a ca#bi" de l"
a$%eri"r c"$'i$%ier"$ e$ B&e 'e de3ara e5,edi%a &$a re(i'iH$ ,"'%eri"r de la +"r#a re,&blica$a:
C&a$d" e$ 87 el ,ar%id" re,&blica$" 'e 'i$%iH '&)cie$%e#e$%e +&er%e- re+"r#H la' le.e'
c"$'%i%&ci"$ale' e$ el 'e$%id" de B&e la +"r#a re,&blica$a de g"bier$" $" ,"dr/a 'er "b3e%" de
&$a ,r","'iciH$ de re+"r#a: T$ga'e e$ c&e$%a la cer%era "b'er(aciH$ de ?riedric* ALa' +&er0a'
",&e'%a' al $&e(" e',/ri%& 'e (e$ "bligada' a a,elar- e$ '& l&c*a c"$%ra la #area al%a del ca#bi"
i$#i$e$%e: a l"' ele#e$%"' +&$da#e$%ale' de la C"$'%i%&ciH$2 al *acerl" a'/: "bliga$ al $&e("
e',/ri%& a a%acar . c"$ +rec&e$cia a de'%r&ir la C"$'%i%&ciH$4 $eora ' realidad de la organizaci%n
constitucional democr2tica2 M5ic"- 16EM2 ,9g: 1E1:
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE M1
Los inconvenientes prcticos que se derivan de nuestra tesis no provienen de ella
misma, sino del defecto de organizar la funcin constituyente en la forma en que lo hace
el artculo 135. El defecto consiste en que las cmaras federales y locales, integrantes del
rgano constituyente, no se forman por individuos designados para una funcin
constituyente, la cual requiere aptitudes distintas a las del legislador ordinario; de ese
modo la voluntad de los electores no tiene por objeto la designacin de representantes
constituyentes. Adems, como los legisladores ordinarios pueden convertirse en cualquier
momento, por su sola voluntad, en constituyentes, los electores que carecieron de
oportunidad para nombrar mandatarios precisamente constituyentes, tampoco la tienen
para aceptar o no el acto reformatorio de unos representantes no designados
expresamente para ese objeto. Por ltimo, la facilidad de realizar las reformas en un solo
proceso, dentro de un solo ejercicio legislativo, sin consulta anterior ni posterior al pueblo,
no solamente significa desvinculacin entre el pueblo y los reformadores, sino tambin
permite la prodigalidad de las reformas, que hasta la fecha alcanzan en la Constitucin de
17 un nmero excesivo.
La Constitucin de 24 eluda los inconvenientes de la actual, al definir que un
Congreso examinara las reformas propuestas por las legislaturas y sera el Congreso
siguiente el que las aceptara o no. De esa suerte al elegir a los miembros de ese segundo
Congreso, los electores saban no tan slo que sus representantes iban a desempear la
funcin constituyente, sino .tambin que esa funcin tendra que referirse precisamente a
las reformas propuestas por las legislaturas y examinadas por el anterior Congreso. El
sistema en vigor fue obra impremeditada del Constituyente de 57. El proyecto primitivo
consignaba un sistema complicado, en el que intervenan sucesivamente el voto del
Congreso, la publicacin de la reforma en los peridicos, el voto de los electores, la
formulacin de la reforma por el Congreso y, al final, el voto definitivo del pueblo en los
comicios siguientes. Rechazado por lento el procedimiento, la Comisin present otro,
imitacin del de la Constitucin de 24, el que tambin fue rechazado, porque alteraba el
rgimen representativo al consultar al pueblo acerca de las reformas. Acaso fatigada la
asamblea por las arduas discusiones que haba provocado el punto a debate, no tuvo
inconveniente en aceptar, por 67 votos contra 14, el tercer proyecto, que vino a ser el
artculo 127 de la constitucin de 57, igual al 135 actual, salvo ligeras correcciones de
forma
108
. La Comisin y el Congreso se decidieron de ese modo por uno de los dos
1J8
ÀRCO2 Op& cit:- ,9g': EMJ- E6J . MJ8:
M2 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
sistemas que para ser reformada establece la Constitucin norteamericana; el
ms malo de los dos, al decir de Rabasa.
El Constituyente de 57 adopt en toda su fuerza el principio representativo para
las revisiones constitucionales, como manifestacin tal vez de prudente desconfianza
hacia la intervencin directa de la soberana, que presupone una adecuada preparacin
cvica. Con ello rechaz toda forma de apelacin directa al pueblo, como el referndum o
el plebiscito, que por las mismas razones de entonces no sera aconsejable en nuestros
das.
A falta de consulta inmediata al pueblo, conviene pensar en la forma que ms se
le aproxima. No parece desacertado conservar, por lo que tiene de tradicin y de
experiencia, el sistema que otorga la funcin revisora al Congreso de la Unin asociado-
con las legislaturas de los Estados; mas para atenuar las reformas prolijas y poco
pensadas, abogamos por un sistema anlogo al de 24, que al dar intervencin en las
reformas a dos Congresos sucesivos (el que examina la reforma y el que la aprueba) ,
permite auscultar la opinin pblica a travs de la eleccin de representantes para el
Congreso y las legislaturas que van a aprobar la reforma, autoriza a suponer que con el
transcurso del tiempo se logre mayor ponderacin y estudio y, por ltimo, dificulta,
disminuyndolas por ende, las reformas a la Constitucin.
19 bis. ntimamente relacionado con el problema de la proliferacin de reformas,
que por frecuentes y a veces desarticuladas convierten a la Constitucin en un Cdigo
inestable, es el problema derivado del anterior, consistente en esclarecer si esa
produccin de normas al ms alto nivel, obligatorias como tales para las autoridades y la
comunidad por entero, son susceptibles a su vez de un control jurdico, que entre nosotros
sera el juicio de amparo.
Aunque en ediciones anteriores (p. 60 de la actual) externamos nuestra opinin
de que el juicio de amparo no servira para ese objeto, nos proponemos ahora abordar el
mismo tema, en vista de las diferentes opiniones recientemente vertidas al respecto.
Para ello principiaremos por aplicar una exgesis literal al art. 135 de la
Constitucin, el cual se inicia con el siguiente mandamiento general: "La presente
Constitucin puede ser adicionada o reformada". Por s misma, esa frmula no dice, ni
permite inferir, si carece de lmites la posibilidad de que la Constitucin pueda ser
adicionada o reformada. En prosecucin de nuestro objeto, glosemos ahora las dems
disposiciones del precepto, que desarrollan la inicial.
Advirtase ante todo, que el rgano competente para llevar a cabo las adiciones
o reformas es un rgano complejo, integrado separada y sucesivamente por el Congreso
de la Unin y por las legislaturas de los Estados. Concurrentes aqul y stas en la
formacin del acto modificatorio, para la validez del mismo "se requiere -segn expresin
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE M3
del art. 135- que el Congreso de la Unin, por el voto de las dos terceras partes
de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, y que stas sean
aprobadas por la mayora de las legislaturas de los Estados".
En caso de haberse reunido la doble mayora a que se refiere la anterior
trascripcin, el art. 135 consigna en los siguientes trminos el ltimo trmite para que se
produzca la adicin o la reforma: "El Congreso de la Unin o la Comisin Permanente en
su caso harn el cmputo de los votos de las legislaturas y la declaracin de haber sido
aprobadas las adiciones o reformas". Significa este prrafo que el cmputo de votos y la
declaracin de aprobacin del Congreso o de la Permanente, forman parte integrante de
la reforma o la adicin al otorgarle validez y con ella obligatoriedad, a tal grado que en
caso de omitirse la declaratoria o de haberse falseado los datos que ella debera contener,
la aparente reforma o adicin no sera tal constitucionalmente.
Una vez que en sus debidos trminos se produce la declaratoria, quedan
satisfechos los requisitos que seala el art. 135 de la Constitucin "para que las adiciones
o reformas lleguen a ser parte de la misma".
He aqu la clara expresin por virtud de la cual las modificaciones en el texto de
la Constitucin, conforme a las mismas realizadas, son parte de ella, a ella estn
incorporadas y en su mismo rango y nivel estn situadas.
Por ello, y cualesquiera sean las posiciones doctrinarias que se adopten, es lo
cierto que, conforme a nuestro derecho positivo, no sera procedente considerar que por
ser la Constitucin norma superior a las modificaciones que a ella ingresan, stas
recibiran de aqulla la investidura de su validez, lo que autorizara a solicitar en el juicio
de amparo la proteccin de la justicia federal en contra de los preceptos de nuevo ingreso.
Ninguna porcin de la ley que en su totalidad es suprema, puede hacer valer su
superioridad sobre las otras, que participan del mismo atributo de supremaca. Otorgar el
amparo en contra de una reformula o adicin formalmente correcta, equivaldra a
concederlo en contra de la propia Constitucin; y nuestro juicio de amparo naci y
subsiste para proteger a la Constitucin, no en contra de ella misma, sino de los actos
externos de cualquiera autoridad.
Hemos mencionado que la modificacin constitucional debe ser "formalmente
correcta", esto es, realizada y consumada conforme a los requisitos previstos en el art.
135. En esa hiptesis, y slo en ella, se produce el acto con eficacia modificatoria. De otra
suerte la seudo reforma o adicin no forma parte de la ley suprema y el juicio de amparo
conserva su plena eficacia en contra del acto atentatorio que, con el falso ttulo de reforma
o de adicin, pretendiera vulnerar el contenido de la norma suprema, cuya defensa corre
a cargo del juicio de amparo.
Al trmino de las precedentes consideraciones que slo amplan las
anteriormente expuestas en este captulo, hemos de repudiar cualquier intento de
encomendar al juicio de amparo la defensa de la
Constitucin en contra de sus reformas. La actividad reformatoria proliferante,
que en cada uno de los ltimos sexenios ha cobrado mpetu renovado, no est llamada a
moderarse por la va del amparo, sino slo acaso mediante el regreso al sistema de doble
instancia de la Constitucin de 1824, que en renglones anteriores propusimos.
No dejaremos de insistir en la amenaza que significa para la unidad de la
Constitucin, y con ella de nuestro orden jurdico, el sistema que parece erigir el cambio
en regla general. Ni siquiera se podra decir que nuestra ley escrita y rgida evoluciona
hacia un derecho consuetudinario, ya que no es la costumbre preformada la que aspira a
concretarse en las enmiendas.
El proceso reformatorio de que tratamos puede ser analizado desde diferentes
puntos de vista. Uno es el de su desarrollo histrico a travs de los periodos
presidenciales. En este aspecto solo interesa a nuestro objeto sealar que el primero de
ellos a partir de la vigencia de la Carta, correspondiente a Venustiano Carranza (1917-20),
ha sido el nico en que no se ha tocado el texto constitucional. El fenmeno se inicia en el
siguiente (1920-24), se conserva con variantes en los sucesivos en cuanto al nmero de
reformas y al fin desbordan todos los precedentes en los dos ltimos sexenios (1970-76 Y
76-82).
La Constitucin actual conserva el mismo nmero de 136 artculos de la Carta
originaria, sin incluir los artculos transitorios, de vigencia efmera.
En esa totalidad de 136 artculos, son 67 los que se mantienen intactos, tal como
los produjo el Constituyente de Quertaro. Los restantes 69 son los que hasta ahora han
sido objeto de alteraciones, sea por meras modificaciones dentro de su texto, o bien por
derogacin parcial sin substitucin, o al contrario mediante adicin, todo ello en relacin
con artculos preexistentes.
La derrama de las enmiendas entre los 69 artculos afectados, est lejos de ser
proporcional. Mientras algunos han sido objeto de una sola enmienda, otros han sido
frecuentados por ellas, tales el art. 27 con 11 enmiendas y el 73 con 26. Registrase,
adems, que varias innovaciones inciden sucesivamente sobre una sola entre las distintas
disposiciones de un mismo artculo.
Ante ese proceso reformatorio, no dirigido al parecer por criterio unificador, es
punto menos que imposible formular una clasificacin, que, como su nombre lo indica,
"hace clases" (classes fcere) en torno al guin clasificador. Con esas limitaciones, y sin
pretender haber las superado, hemos intentado introducir cierto orden, que acaso ofrezca
una idea de conjunto dentro de la inestabilidad catica de nuestra ley suprema y que se
resume as, hasta finales del ao de 1982: modificaciones, 215; adiciones, 109;
derogaciones, 14. Total de alteraciones 338.
Esa cifra de los cambios a la Constitucin actual durante los 65 aos de su
vigencia, supera con creces a la que alcanzaron en su conjunto todas sus antecesoras,
desde el Acta Constitutiva y la Constitucin de 1824 hasta la ltima reforma, en 1912, a la
Constitucin de 1857.
EL CONSTITUYENTE REPOLUCIONARIO ME
CAPTULO V
EL CONSTTUYENTE REVOLUCONARO
SUMARO
20.-Medios violentos para reformar o derogar la Constitucin. Concepto de
revolucin. 21.-Fundamentacin moral y no jurdica, del derecho a la revolucin. El artculo
136. 22.-nvalidez original de la Constitucin de 17. 23.-Cundo convaleci el derecho
emanado de la revolucin. 24.-Conclusin.
20. Hemos sustentado en el precedente captulo la tesis de que, si no se acepta
la facultad ilimitada del Constituyente Permanente para reformar la Constitucin, topamos
con el dilema de que ella es inmodificable en cierto grado o que para modificarla en ese
grado es preciso salirse de la propia Constitucin. Nuestra tesis se resume as: el nico
procedimiento jurdico para alterar cualquier texto constitucional, es el previsto por el
artculo 135. No son jurdicos los procedimiento pacficos diversos al anterior, como
seran la consulta directa al pueblo, la reunin de un Constituyente ad hoc, la ratificacin
por convenciones especiales, etc., porque no hay en la Constitucin ningn rgano con
competencia para iniciar ni realizar ninguno de esos procedimientos. Nos corresponde
estudiar ahora si la Constitucin autoriza o tolera su propia derogacin o reforma por
medios violentos. Estamos, pues, en presencia de este doble problema: el derecho a la
revolucin y el derecho de la revolucin.
Entendemos por revolucin la modificacin violenta de los fundamentos
constitucionales de un Estado. Excluimos, por lo tanto, del concepto de revolucin las
rebeliones, motines o cuartelazos, tan frecuentes otrora en Mxico, que tienen por origen
querellas de personas o de facciones y por objeto el apoderamiento del mando, sin mudar
el rgimen jurdico existente, antes bien invocando como pretexto el respeto debido al
mismo. Desde la revolucin de Ayutla, que mereci ese nombre por haber creado un
nuevo orden constitucional, slo ha habido en Mxico otra revolucin, la constitucionalista
de 1913, que como aqulla vari en forma violenta los fundamentos constitu-
MM DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cionales del Estado Mexicano, por ms que al iniciarse tom como bandera la
restauracin del orden constitucional anterior.
Existe el derecho a la revolucin? Esto es, reconoce nuestra Constitucin al
pueblo mexicano el derecho de modificar en forma violenta las .normas constitucionales
del Estado Mexicano? Tal es el primer problema que debemos escudriar.
Una vez que se produce, como derecho o como simple hecho, una revolucin,
puede emanar de la misma un nuevo derecho positivo? En ese caso, cules son las
reglas para reconocer la existencia del derecho de la revolucin? He all el segundo
problema que nos toca resolver.
En torno de ambos problemas la doctrina ha elaborado numerosas soluciones;
procuraremos utilizar tan slo las que tengan aplicacin en nuestro derecho.
21. El derecho a la revolucin puede tener, en algunos casos, una
fundamentacin moral, nunca jurdica.
Moralmente el derecho a la revolucin se confunde con el derecho de resistencia
del pueblo contra el poder poltico. Muy discutible el referido derecho, hay quienes lo
admiten cuando el poder poltico desconoce y vulnera los principios fundamentales del
derecho natural. Pero jurdicamente el derecho a la revolucin no existe. "Un derecho
legtimo a la revolucin es decir, a la violacin del Derecho, no puede existir nunca. La
revolucin es siempre una desgracia, la crisis de una enfermedad: no entra dentro del
captulo de la Filosofa del Derecho, sino en la de la Historia, por lo que "se refiere al xito,
y en el de la Moral, por lo que hace a los motivos. La mayor responsabilidad que un
pueblo o un hombre de Estado puede echar sobre s, es la violacin del Derecho. Supone
la imposibilidad moral de soportar el derecho formal. Solamente la inevitable ruina del
pueblo o el conflicto que ha llegado a ser insufrible entre la Moral y el Derecho pueden
explicar la violacin del Derecho en funcin de la Moral. Con frecuencia el orden jurdico
es injusto, pero su violacin es y origina una injusticia aun peor."
109
"Con la introduccin de
las modernas Constituciones y de la forma parlamentaria de la representacin popular ha
desaparecido paulatinamente la idea de un derecho de resistencia, jurdicamente
fundado, frente al poder poltico, dando entrada a la concepcin ahora dominante de que
un derecho semejante puede ser reconocido, a lo sumo, como puramente moral."
110
"En el
Estado de Derecho Constitucional no puede ser reconocido un
1J6
?VLIX DAHN- ci%ad" ,"r Hei$ric* Herr+a*rd%- Re.oluci%n ' Ciencia del Derecho2
Madrid- 18322 ,9g: 87:
11J
HERR?AHRDT- 3p& cit:- ,9g: 88:
EL CONSTITUYENTE REPOLUCIONARIO MK
derecho del pueblo a la revolucin, porque all donde existen medios jurdicos
que ofrecen al pueblo la posibilidad legal de alcanzar una reforma del orden poltico de
acuerdo con sus necesidades jurdicas, puede decirse que est asegurada la justicia,"
111
En nuestro rgido sistema constitucional --lo hemos dicho ya-- ese medio jurdico consiste
en la reforma constitucional, por conducto del Constituyente Permanente.
La Constitucin mexicana acepta ntegramente, en su artculo 136, la tesis
expuesta, Dice as el citado precepto: "Esta Constitucin no perder su fuerza y vigor, aun
cuando por alguna rebelin se interrumpa su observancia. En caso de que por cualquier
trastorno pblico se establezca un gobierno contrario a los principios que ella sanciona,
tan luego como el pueblo recobre su libertad se restablecer su observancia, y con
arreglo a ella y a las leyes que en su virtud se hubieran expedido, sern juzgados, as los
que hubieran figurado en el gobierno emanado de la rebelin, como los que hubieren
cooperado a sta."
Aunque el precepto habla de rebelin, refirase sin duda a revolucin, en el
sentido que antes hemos dado al trmino, puesto que alude al establecimiento de un
gobierno contrario a los principios que la Constitucin sanciona; esto ltimo equivale a la
subversin violenta de los fundamentos constitucionales del Estado, que es en lo que
consiste la revolucin, y no simplemente a la rebelin contra los titulares del gobierno, sin
tocar los principios de la Constitucin.
Al decidirse expresamente por la tesis contraria al derecho a la revolucin,
nuestra ley suprema adopta una posicin opuesta a la de la Declaracin de los Derechos
del Hombre y del Ciudadano, de la Constitucin francesa de 1783, que en su artculo 35
deca: "Cuando el gobierno viole los derechos del pueblo, la insurreccin es para el
pueblo y para cada porcin del pueblo el derecho ms sagrado y el deber ms
indispensable."
Frmula tan notoriamente antijurdica y demaggica slo es explicable dentro de
una poca que empezaba apenas a ensayar el derecho constitucional.
Hay, pues, en nuestro derecho, como manifestacin de la superlegalidad
constitucional, el principio de que la ley suprema no est al alcance de las revoluciones;
es lo que el ttulo noveno de la misma llama "inviolabilidad de la Constitucin".
22. Tal es la teora. Y, sin embargo, casi todos nuestros regmenes reconocidos
posteriormente como constitucionales, han tenido su ori-
111
QOLÈNDOR?- ci%ad" ,"r Herr+a*rd%4 op& cit:- ,9g:- 67:
gen en el desconocimiento por la violencia de una Constitucin anterior. Ello
acaeci con nuestra Constitucin actual, que al reemplazar a la de 57 viol el artculo 128
de la misma, idntico al 136 de la vigente. Qu validez puede tener esta Constitucin,
emanada de la violacin de la anterior? Para contestar .a tal pregunta vamos a examinar
a la luz de la doctrina los hechos que influyeron en la aparicin de la Constitucin de 17.
En el mes de febrero de 1913 un grupo de militares y civiles llev a cabo un
cuartelazo en la ciudad de Mxico contra el gobierno legtimo del presidente Madero.
Cualesquiera que hayan sido los mviles de la rebelin, es lo cierto que en esos das se
enfrent la fuerza a la legitimidad, sin que la primera adujera en su favor ningn
argumento sacado del derecho positivo. "Nuestro grupo jams pens en pedirle sus ttulos
sino a la nacin y, de pronto, a la fuerza; por eso la legalidad de Madero no nos
espantaba ni era incompatible con la situacin de hecho que estbamos dispuestos a
asumir", ha dicho Rodolfo Reyes, cerebro de aquel movimiento y profesor entonces de
derecho constitucional en la Escuela Nacional de jurisprudencia de Mxico.
112
En su
iniciacin, el cuartelazo de la Ciudadela (as se llam aquella rebelin militar) no fue sino
un reto a la legitimidad en nombre de valores sociales, que los autores del movimiento
invocaban como superiores a la misma legalidad. Por lo menos haba franqueza y osada
en el planteamiento de la situacin. A sus autores poda aplicarse la frase magistral de
lhering: "El juicio acerca de ellos reside en su xito; condenados ante el frum del
Derecho, apelan -al Tribunal de la Historia."
113
Pero despus de varios das de lucha en la Capital de la Repblica, el jefe de las
fuerzas leales al Gobierno, general Victoriano Huerta, traicion al presidente Madero,
aprehendindolo juntamente con el vicepresidente Pino Surez; los defensores de la
Ciudadela se unieron al traidor, mediante un pacto firmado en la embajada de Estados
Unidos.
De all en adelante se modifica sustancialmente la situacin jurdica. Por renuncia
del presidente y del vicepresidente, sustituy a aqul de acuerdo con el artculo 81 de la
Constitucin de 57, el secretario de Relaciones, quien inmediatamente despus design
para ocupar la Secretara de Gobernacin a Victoriano Huerta y renunci a su encargo, en
virtud de lo cual ocup Huerta la Presidencia. La Cmara de Diputados acept las
renuncias, en ejercicio de la facultad que le confera el artculo 82 de la Constitucin; el
Poder judicial,
112
RODOL?O REYES2 De mi .ida& Memorias !olticas2 %: 11- ,9g: 6K:
113
IHERINL2 (l )n es el Derecho2 ,9g: 2E1:
EL CONSTITUYENTE REPOLUCIONARIO M6
el ejrcito y los gobernadores de los Estadas, excepto uno, reconocieron que el
rgimen nuevo continuaba sin interrupcin el sistema de legalidad.
114
En efecto, las formalidades constitucionales se haban observado
impecablemente. Ni Madero ni Pino Surez tuvieron la entereza de eludir la complicidad
en la traicin, negando sus renuncias; ni la Cmara de Diputados, donde haba mayora
adicta a Madero, tuvo la gallarda de. rehusar su aprobacin a las renuncias. Todos
colaboraron a colocar el puente por donde el traidor ingres a la legalidad.
Por eso el gobierno de Huerta no fue de usurpacin. El Jurista que se precie de
tal tiene que acentuar ese hecho, rigurosamente exacto desde el punto de vista formal,
por ms que en el aspecto moral e histrico condene enrgicamente la traicin ms
ignominiosa de nuestra historia. "E usurpador de cargo es aquel que lo ocupa y realiza
117
El 16 de +ebrer" de 1613 *a 'id"- de$%r" de '&' e'%rec*"' l/#i%e' de %ie#,"- el d/a
B&e regi'%ra e$ $&e'%ra *i'%"ria i$de,e$die$%e alg&$"' de l"' '&ce'"' #9' %ra$'ce$de$%ale'-
c&."' e+ec%"' '"bre(i(e$ %"da(/a e$ la ,"ca ac%&al- P"r '& i#,"r%a$cia %ra$'cribi#"' a
c"$%i$&aciH$ l"' ,9rra+"' li%erale' de l"' decre%"'- B&e e$ :aB&ella +ec*a $"r#ar"$ l"' acelerad"'
ac"$%eci#ie$%"':
El dic%a#e$ del ,ri#er decre%"- ,re'e$%ad" a$%e la C9#ara de Di,&%ad"'- ,r","$/a Ac"$
di',e$'a de %r9#i%e'A %re' ,&$%"' re'"l&%i("'- a,r"ba%"ri"' l"' d"' ,ri#er"' de la' re',ec%i(a'
re$&$cia' +"r#&lada' ,"r el Pre'ide$%e Mader" . el Pice,re'ide$%e Pi$" S&9re0- c"$cebid" el
%ercer" e$ l"' 'ig&ie$%e' %r#i$"' AIII: Ll9#e'e al ci&dada$" Lice$ciad" Pedr" La'c&r9i$- ac%&al
Secre%ari" del De',ac*" de Relaci"$e' E5%eri"re'- ,ara B&e ,re'%e la ,r"%e'%a de le. c"#"
Pre'ide$%e i$%eri$" de la Re,1blicaA:
El ,ri#er ,&$%" re'"l&%i(" del dic%a#e$- B&e ,r","$/a la ace,%aciH$ de la re$&$cia de
Mader"- +&e ("%ad" a +a("r ,"r l"' ("%"' c"$%ra E2 el 'eg&$d"- rela%i(" a la re$&$cia de Pi$"
S&9re0- +&e ace,%ad" ,"r 116 ("%"' e$ c"$%ra de 82 el %ercer"- re+ere$%e a la ,r"%e'%a de
La'c&r9i$- +&e a,r"bad" e$ ("%aciH$ ec"$H#ica:
A c"$%i$&aciH$ 'e abriH la 'e'iH$ e5%ra"rdi$aria del C"$gre'" Le$eral- celebrada e$ la
#i'#a $"c*e del #irc"le' 16 de +ebrer"- e$ la c&al La'c&r9i$ ri$diH '& ,r"D %e'%a c"#"
Pre'ide$%e i$%eri$": E$ 'eg&ida- e$ 'e'iH$ e5%ra"rdi$aria de la C9#ara de Di,&%ad"'- 'e *i0"
'aber AEl 'e@"r Pre'ide$%e i$%eri$" de l"' E'%ad"' U$id"' Me5ica$"' 'e *a 'er(id" $"#brar- c"$
+ec*a de *".- Secre%ari" de E'%ad" . del De',ac*" de L"ber$aciH$- al 'e@"r ge$eral de di(i'iH$
d"$ Pic%"ria$" H&er%a- B&ie$ *a "%"rgad" la ,r"%e'%a c"$'%i%&ci"$al\: Ac%" c"$%i$&" 'e di" lec%&ra
al e'cri%" de re$&$cia del Pre'ide$%e i$%eri$" Pedr" La'c&r9i$ . 'e a,r"bH e$ ("%aciH$ ec"$H#ica
el decre%" c&."' d"' ar%/c&l"' dec/a$ A16 Se ad#i%e la re$&$cia B&e ,re'e$%a a e'%a H"$"rable
C9#ara el ci&dada$" Lice$ciad" Pedr" La'c&r9i$- del carg" de Pre'ide$%e i$%eri$" de la
Re,1blica- 26 Ll9#e'e al ci&dada$" ge$eral Pic%"ria$" H&er%a- Secre%ari" de E'%ad" del
De',ac*" de L"ber$aciH$- ,ara B&e ,re'%e la ,r"%e'%a de le. c"#" Pre'ide$%e i$%eri$" de la
Re,1blicaA:
P"r 1l%i#"- e$ 'e'iH$ e5%ra"rdi$aria del C"$gre'" Le$eral cele1Xrada e$ la $"c*e del
i$ag"%able #irc"le' 16 de +ebrer" de 1613- +&e recibid" Ael 'e@"r ge$eral de di(i'iH$ d"$
Pic%"ria$" H&er%a- Secre%ari" del E'%ad" . del De',ac*" de L"ber$aciH$A- B&ie$ ri$diH la ,r"%e'%a
de le. c"#" Pre'ide$%e i$%eri$" de la Re,1blica:
A'/ c"$cl&.H e$ el bre(e la,'" de &$ d/a la +ec*a 9(ida de a&g&ri"'- lla#ad"' a i$iciar de
i$#edia%"- c"$ la Re("l&ciH$ C"$'%i%&ci"$ali'%a- la a,er%&ra de &$a ,"ca *a'%a e$%"$ce' i$di%a
e$ $&e'%ra Hi'%"ria:
KJ DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
el acto sin ninguna clase de investidura, ni irregular ni prescrita
115
." Huerta tena
una investidura, que constitucionalmente era regular. Cuando ms tarde, en el ao de
1926, la Comisin de Reclamaciones entre Mxico y Estados Unidos reconoci que "la
asuncin del poder por Huerta fue una simple usurpacin", tuvo que hacerlo "fijando su
atencin en la sustancia ms que en su forma, sustancia que no es difcil de descubrir a
pesar del aspecto balad de poder constitucional bajo el cual ese rgimen trat de
ocultarse".
Hemos querido poner de relieve los hechos anteriores y fijar su interpretacin
legal, precisamente para destacar el derecho a la revolucin que como consecuencia de
ellos se engendr. Las formalidades legales estaban extenuadas, no podan servir sino
para solapar una situacin notoriamente inmoral y antisocial. Era llegado el caso de violar
el derecho positivo en funcin de la Moral, haba nacido el derecho moral de la revolucin.
Cuando a raz del asesinato de Madero y de Pino Surez, el gobernador de
Coahuila, Venustiano Carranza, se rebel contra Huerta, iba a hacer una verdadera
revolucin. Poco importa que en los titubeos naturales de los primeros das la revolucin
hubiera invocado argumentos legales, que no existan, como la violacin del artculo 81 de
la Constitucin por no haberse convocado a elecciones extraordinarias;
116
poco importa
que la revolucin hubiera empleado el nombre de "constitucionalista", con el pretexto de
restaurar una Constitucin que estaba violando y que despus iba a derogar. Lo que la
salva moralmente en aquel momento, aunque todava no la justifique legalmente, es que
iba a cumplir la misin consignada en la enrgica
11E
LAST[N GEÈ Los principios generales del Derecho Administrati.o2 Madrid- 16282
,9gi$a 786:
11M
El errH$e"- a&$B&e e5,licable e#,e@" de Carra$0a ,ara 3&'%i)car c"$'%i%&ci"$al#e$%e
'& #"(i#ie$%" ar#ad"- c&a$d" c"#e$0aba- 'e de#&e'%ra ,"r la' 'ig&ie$%e' ci%a' el ar%/c&l" 2
del Decre%" de 16 de +ebrer" de 1613- e5,edid" ,"r la Legi'la%&ra de C"a*&ila c"#" ac%" i$icial
de la rebeliH$- a&%"ri0a al E3ec&%i(" de dic*a E$%idad Aa ar#ar +&er0a' ,ara c"ad.&(ar al
'"'%e$i#ie$%" del orden constitucional e$ la Re,1blicaA2 la Circ&lar B&e e$ la #i'#a +ec*a dirigiH
Carra$0a- e$ la B&e e5ci%a al A#"(i#ie$%" legi%i#i'%aA- a'ie$%a B&e Ae' al C"$gre'" Le$eral a
B&ie$ %"ca re&$ir'e ,ara c"$("car i$#edia%a#e$%e a elecci"$e' e5%ra"rdi$aria'- 'eg1$ l"
,re(ie$e el ar%/c&l" 81 de $&e'%ra Car%a Mag$aA2 la #i'#a Circ&lar agrega B&e Ael g"bier$" del
E'%ad" 'e (e e$ el ca'" de de',legar la ba$dera de la legalidad ,ara sostener al go#ierno
constituidoA2 el Pla$ de L&adal&,e de 2M de #ar0" de 1613 *abla de B&e Al"' ,"dere' legi'la%i("
. 3&dicial *a$ rec"$"cid" . a#,arad"- en contra de las le'es ' preceptos constitucionales- al
ge$eral Pic%"ria$" H&er%aA2 el Decre%" de re+"r#a' al Pla$ de L&adal&,e de 12 de dicie#bre de
1617 a'ie$%a B&e ,"r l"' ac"$%eci#ie$%"' de 16 de +ebrer" de 1613 A'e i$%err&#,iH el "rde$
c"$'%i%&ci"$alA . B&e c"#" Ael g"ber$ad"r del E'%ad" de C"a*&ila *abla ,r"%e'%ad"
'"le#$e#e$%e c&#,lir . *acer cumplir la Constituci%n -eneralA- e'%aba e$ la +"r0"'a "bligaciH$
de %"#ar la' ar#a' ,ara re'%ablecer el "rde$ c"$'%i%&ci"$al ,"r 1l%i#"- el #a$i)e'%" de 11 de
3&$i" de 161E i$("ca c"#" +&$da#e$%" de la rebeliH$ l"' ar%/c&l"' 121 . 128 de la C"$'%i%&ciH$
de EK:
EL CONSTITUYENTE REPOLUCIONARIO K1
expresin de hering: "Sobre el Derecho est la vida, y cuando la situacin es en
realidad tal como aqu la presumimos, es decir, un estado de necesidad poltico, la
disyuntiva entre el Derecho y la vida se agudiza y la decisin, entonces, no es dudosa: el
poder sacrifica el Derecho y salva la vida."
117
Y lo que posteriormente justific legalmente
a la revolucin fue el xito, como en seguida lo veremos.
Frente a la legalidad, desprovista de contenido moral, que encarnaba Huerta,
estaba la revolucin, que si al principio pretextaba ser una simple rectificacin poltica, con
el tiempo se colmaba de reivindicaciones sociales. La lucha estaba entablada entre la
forma y el fondo; entre la ley, que si era hbil para encubrir una traicin no serva en
cambio para satisfacer las urgencias populares, y el pueblo mexicano, que buscaba
nuevas frmulas de justicia, aplazadas por la rebelin -que no fue revolucin- de Madero.
Cuando de rectificacin poltica la revolucin pas a reivindicacin social, tuvo una nueva
justificacin. "Cuando los poderes existentes se mantienen aferrados a una rgida
situacin jurdica, carente hace tiempo de vida, en oposicin con la conviccin general del
pueblo, sin adaptarse a las progresivas concepciones culturales, y permaneciendo sordos
a todos los deseos y apremios de aqul, se puede y es permitido llegar a la revolucin
violenta. Porque el antiguo Derecho no es ya tal Derecho. El nuevo se halla en sus
orgenes. La revolucin no es ninguna violacin del Derecho, sino nica y exclusivamente
creacin del mismo."
118
Carranza estableci un perodo preconstitucional, mientras la revolucin
triunfaba. Con ello desminti su falsa actitud anterior de respeto a la Constitucin, entr
en la realidad de la revolucin y eludi el serio problema con que se enfrentaba la teora,
relativo al derecho que debe regir mientras dura la etapa de transicin de la revolucin al
gobierno. Al mismo tiempo Carranza desconoci, por decretos de 24 de abril de 1913 y de
14 de junio de 1915, los actos del gobierno de Huerta, aunque ms tarde, por decreto de
11 de julio de 1916, autoriz la revalidacin de actuaciones judiciales y notariales. Fueron
dichas disposiciones revolucionarias, y otras de la misma ndole, las que al convertirse en
derecho positivo por el triunfo de la revolucin han servido de base para clasificar al
rgimen huertista como usurpador, pero el derecho positivo no coincide en este punto con
la teora, como hemos visto.
23. Si el derecho positivo de la Constitucin de 57 tena que ser violado para
destituir a los gobernantes que tenan sus ttulos confor-
11K
IHERlNL2 op& ' loc& citados:
118
QILHELM SAUER2 cit& ,"r Herr%a*rd%- op& cit:- ,9g: 86:
K2 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
me a ese derecho; si, por otra parte, la Constitucin de 57 no satisfaca, ya las
necesidades sociales, el cometido natural y lgico de la revolucin consista en derogar
dicha Constitucin y reemplazarla por una nueva.
La actitud legalista de Carranza, adoptada por error o como tctica, se inici con
su levantamiento, que pretendi justificar al amparo de la Constitucin de 57; se ratific en
todos los decretos del perodo preconstitucional, en los cuales sigui invocando aquella
Constitucin, y lleg hasta el Constituyente de Quertaro, ante el que propuso, no una
nueva Constitucin, sino una serie de reformas a la anterior. Pero en la asamblea triunf
la realidad y se impuso el espritu de la revolucin al expedir, en lugar de las reformas,
otra Constitucin que dej insubsistente la de 57.
119
A una revolucin autntica, que por serlo modifica en forma violenta los
fundamentos constitucionales de un Estado, debe corresponder la creacin de una ley
fundamental. De otro modo o la revolucin no fue talo fracas al concretar sus apremios
en el derecho positivo. Por eso, si la revolucin constitucionalista se justifica a la luz de la
moral y de la necesidad social, la Constitucin de 17, que fue su obra y su expresin,
debe tener la misma justificacin.
Pero fijmonos que hasta el momento en que se expidi la Constitucin de 17 no
ha aparecido sino una justificacin moral y social de la revolucin y de su Constitucin;
antes de organizarse constitucionalmente el movimiento de insurreccin, no era otra cosa,
en el aspecto jurdico, que violacin permanente de un orden preexistente de derecho
positivo; una vez que expidi una frmula constitucional, la revolucin no ingres por ese
solo hecho en el cauce de la legalidad del que se hallaba excluida.
Y ello por la sencilla razn de que el nuevo orden positivo se haba dado con
ruptura del antiguo, por quien careca de ttulos legales y sin sumisin a los presupuestos
de forma.
Al hecho primero de la revolucin se agreg un segundo hecho, el de expedir una
Constitucin. El segundo ninguna legitimidad pudo recibir del primero, que a su vez
careca de ella; pero revel en cambio la decisin del poder de hecho para gobernar
conforme a normas de derecho. En este punto se inici una etapa diversa a las
precedentes: aquella en que la revolucin, organizada en gobierno, propona al pueblo
mexicano la sumisin a la ley que haba confeccionado. Si
116
A&$B&e la C"$'%i%&ciH$ (ige$%e lle(a el $"#bre de AC"$'%i%&ciH$ P"l/%ica de l"'
E'%ad"' U$id"' Me5ica$"': 5ue reforma la de E de +ebrer" de 16EKA- 'e %ra%a e$ realidad de &$a
$&e(a C"$'%i%&ciH$: Pid: del #i'#" a&%"r- Le'es 6undamentales de Mxico- Kb ed:- 16KM- ,9g:
81M:
EL CONSTITUYENTE REPOLUCIONARIO K3
el pueblo lo aceptaba, el estatuto formulado en Quertaro llegara a ser una ley
autntica, alcanzara las caractersticas del derecho positivo. "Una Constitucin es
legtima --esto es, reconocida, no slo como situacin de hecho, sino tambin como
ordenacin jurdica--, cuando la fuerza y autoridad del Poder constituyente en que
descansa su decisin es reconocida."
120
El modo normal de comprobar la aceptacin de una Constitucin emanada de
una revolucin consiste en apelar al pueblo ad referndum; la Constitucin as admitida
es una Constitucin ratificada. Las condiciones que prevalecan en 1917 impedan
emplear ese procedimiento democrtico. La revolucin triunfante se haba dividido en
varias facciones; una de ellas, la carrancista, que fue la que reuni al Constituyente,
hallbase en situacin precaria respecto a las dems, y al alcanzar la victoria por medio
de las armas, jams pens jugrsela en los comicios.
En 1917, y durante los aos que inmediatamente le siguieron, las ideas
avanzadas de la Constitucin pertenecan a una minora
121
; una decisin democrtica les
hubiera sido desfavorable. Hay, pues, que convenir en que la Constitucin de 17 fue en
sus orgenes una Constitucin impuesta.
Pero ms tarde la paz se organiz de acuerdo con esa Constitucin; su vigencia
nadie la discute, sus preceptos estn en la base de toda nuestra estructura jurdica y son
invocados por todos para justificar o para combatir los actos de los gobernantes. La
Constitucin impues-
12J
SCHMITT2 op& cit:- ,9g: 1J1: E$ el #i'#" 'e$%id" Iel'e$2 op& cit&- ,9g: 122: F&rdea&
"+rece &$a e5,licaciH$ di+ere$%e de la %ra$'+"r#aciH$ del *ec*" de la re("l&ciH$ el derec*" ALa
re("l&ciH$ i#,lica creaciH$ de &$ "rde$ $&e(": La (alide0 de e'%e "rde$ $" e' e+ec%" del 5i%"
del #"(i#ie$%" re("l&ci"$ari" B&e %ra$'+"r#ara el *ec*" e$ derec*" D",eraciH$ re',ec%" a la
c&al $" 'e *a ,r",&e'%" $&$ca &$a e5,licaciH$ ace,%ableD- 'i$" B&e e'%9 +&$dada e$ &$ ca#bi"
de la idea de derec*" d"#i$a$%e e$ el gr&,": A'/ r"#" e$ el ,er/"d" ,aci)c" %"d" el
"rde$a#ie$%" 3&r/dic" de'ca$'a '"bre la idea del derec*" reali0ad" ,"r el g"bier$" reg&lar- la
'&b(er'iH$ re("l&ci"$aria 'e a,".a e$ &$a idea de derec*" B&e de'a+/a a la B&e e'%9
i$c"r,"rada ")cial#e$%e e$ el E'%ad": A'/- ,&e'- 'i la (ic%"ria de la idea re("l&ci"$aria 'e
c"$'&#a ,"r &$a de'%r&cciH$ de la' ba'e' de (alide0 del "rde$ 3&r/dic" a$%eri"r- $" e' ,"r el '"l"
e+ec%" de alg&$"' #e%ralla0"' bie$ c"l"cad"' " de la "c&,aciH$ ","r%&$a de la' ce$%rale'
elc%rica'2 e' ,"rB&e la '&'%i%&ciH$ de &$a idea de derec*" ,"r "%ra c"#" %e#a direc%"r de la
(ida '"cial- i#,lica abr"gaciH$ de la "rga$i0aciH$ ,"l/%ic"D'"cial e5i'%e$%e . '& ree#,la0" ,"r &$
'i'%e#a 3&r/dic" $&e(": Y e'e ac%" ,&ede 'er e5%eri"r#e$%e br&%al- ,&ede "+recer %"da' la'
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121
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re("l&ciH$:A Diari" de l"' Deba%e'2 %: II- ,9g: K1:
ta ha sido, de ese modo, ratificada tcitamente por el pueblo mexicano y
reconocida como su ley suprema por los pases extranjeros. "Cuando el poder que al fin
logra mantenerse es estimado como Derecho, y muere paulatinamente el Derecho que no
se consolida, vuelve a pro- lucirse nuevamente la unidad."
122
24. Las conclusiones a que hemos llegado relativas a la justificacin sociolgica y
moral de la revolucin constitucionalista y a la obligatoriedad actual de la Constitucin que
de ella diman, no implican de ninguna manera la aceptacin de que el derecho positivo
reconozca el derecho a la revolucin.
El derecho positivo no puede consignar el derecho a la revolucin, porque este
derecho es la negacin de aqul. La Constitucin que estableciera el derecho a ser
violada no sera en rigor una Constitucin. Por eso la Constitucin de 17, que tuvo su
origen en el desconocimiento de la de 57, repiti en su artculo 136 la misma prohibicin
contra la revolucin que la anterior consignaba.
El derecho a la revolucin no puede ser reconocido a priori en la ley positiva,
sino slo a posteriori. El derecho de la revolucin se convierte en derecho positivo
cuando es reconocido como tal por el pueblo, expresa o tcitamente.
122
LIERIE:- ci%ad" ,"r 1errfahrdt2 ",: ci%: ,9g: 68:
EL DERECHO CONSTITUCIONAL KE
CAPTULO V
EL DERECHO CONSTTUCONAL
SUMARO
25.-0rigen y evolucin del derecho constitucional. 26.-El mtodo jurdico puro
en la doctrina del Estado y el mtodo histrico en el derecho constitucional. 27.-El
mtodo histrico y la interpretacin evolutiva. 28.-La metodologa en el derecho privado
y en el derecho constitucional
25. La aparicin del derecho constitucional entre las disciplinas jurdicas
autnomas, es relativamente nueva. Al descender Bonaparte de los Alpes sobre el suelo
de talia en 1796, su ejrcito llevaba consigo los principios de libertad y de individualismo
con que la Revolucin Francesa acababa de sustituir al gobierno absoluto. Para ser
enseados sistemticamente, esos principios hallaron lugar propicio en la tierra que haba
fecundado la tradicin jurdica de Roma, y por eso fue que en talia se fundaron entonces,
antes que en ningn otro pas, las primeras ctedras de derecho constitucional.
No obstante este despertar inmediato de la teora constitucional, su investigacin
y enseanza no alcanzaron durante el siglo XX el auge que mereca la nueva rama del
derecho, como tcnica llamada a organizar la creencia entusiasta en el orden
constitucional. En Francia se cre una ctedra de derecho constitucional en 1835, que fue
suprimida en 1851, despus del golpe de estado de Napolen . Restablecida por la
Repblica en 79, todava en 85 se quejaba Boutmy de que la rama ms importante del
derecho pblico estuviese abandonada en Francia y de que no la ensease ningn autor
reconocido.
123
La explicacin del fenmeno por el que se disoci de la enseanza metdica la
intensa vida poltica, estriba acaso en la influencia, superviviente y poderosa, de los
grandes teorizantes del siglo XV. En ellos hallaron su inspiracin las realizaciones
revolucionarias, y ms que
123
SCHMITT2 $eora de la Constituci%n2 PrHl"g": ,9g: XX:
KM DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
organizar a stas, se trataba de desenvolver las doctrinas de Montesquieu y de
Rousseau.
El colapso del rgimen monrquico, la necesidad de organizar a la repblica
sobre bases nuevas y las experiencias inglesa y norteamericana como ejemplos
prcticos, todo eso hizo resurgir en Francia los estudios del derecho constitucional, a
partir del ltimo tercio de la centuria pasada. Finalizaba el siglo (1895) cuando Esmein
publicaba la primera edicin de sus Elementos de derecho constitucional francs
comparado, la obra que habra de llegar hasta nosotros a travs de numerosas
ediciones, como modelo de claridad y erudicin. Quince aos ms tarde, el insigne
polemista Len Duguit iniciaba la revolucin del derecho que nos ocupa, con su "Tratado"
y su "Manual".
Los problemas de toda ndole planteados por la segunda Guerra Mundial, que si
fueron temibles en la preguerra son ms serios an en la posguerra, han galvanizado el
pensamiento jurdico constitucional, as sea partcipe del desconcierto prevaleciente.
Corresponde la primaca durante este perodo a la literatura germnica, que unifica por el
idioma y por el estilo a pensadores no siempre de la misma nacionalidad; Rudolf Smend,
Carl Schmitt, Dietrich Schindler, Eriu Kaufmann, Herman Heller y Hans Kelsen, estos dos
ltimos, aunque tericos del Estado, de profunda influencia en el derecho constitucional.
Figuran tambin en primera lnea el francs Maurice Hauriou, a quien acompaan Carr
de Malberg, el italiano Santi Romano y Harold Laski, que pretendi intilmente encauzar
dentro del constitucionalismo ingls una renovacin de tendencias comunistas.
En torno de los anteriores se agrupan otros muchos autores que hemos de
mencionar con frecuencia.
En la historia de la literatura constitucional mexicana, podran sealarse varios
perodos. Desde los comienzos del siglo pasado hasta la Constitucin de 57, no son por lo
comn profesionales del derecho los dedicados a estos tpicos ni sus estudios tienen por
objeto temas concretos de derecho constitucional.
124
Pero como el problema de la poca
era el de la organizacin poltica del pas, sus obras ofrecen importantes aspectos de
lucubracin constitucional. Libros fundamentales desde este punto de vista son la
"Historia de la revolucin de Nueva Espaa" (1813), de Fray Servando Teresa de Mier; el
"Ensayo histrico de las revoluciones de Mxico" (1831), de Lorenzo de Zavala; "Mxico y
sus revoluciones" (1836), de Jos Mara Luis Mora; el "Ensayo sobre el verdadero estado
de la cuestin social y poltica
127
C"#" e5ce,ciH$ cabria #e$ci"$ar el ,ri#er" . r&di#e$%ari" %ra%ad" de derec*"
c"$'%i%&ci"$al B&e 'e elab"rH e$ M5ic" el ,&blicad" e$ 1822- a ra/0 de la i$de,e$de$cia: ,"r
G&a$ M: Qe$ce'la" S9$c*e0 de la FarB&era: c"$ el %i%&l" de Lecciones de !oltica ' Derecho
!"#lico para instrucci%n del pue#lo mexicano- e$ 21M ,9gi$a':
EL DERECHO CONSTITUCIONAL KK
en la Repblica Mexicana" (1842), de Mariano Otero; "El Porvenir de Mxico"
(1851), de Luis G. Cuevas.
Al consolidarse con el triunfo de la Repblica en 67 la vigencia de la Constitucin
de 57, se inicia propiamente el estudio del derecho constitucional mexicano. Aparte de los
compendios o catecismos de varios autores, escribieron textos de derecho constitucional
para uso de las escuelas profesionales de la Repblica, Jos M. del Castillo Velasco
("Apuntes de 1871, 79 y 88), Ramn Rodrguez ("Derecho Constitucional", 1875), sidro
Montiel y Duarte ("Apuntamientos de Derecho Constitucional", 1879), Januario Manzanilla
("Lecciones de Derecho Constitucional Mexicano", Mrida, 1882), Eduardo Ruiz
("Derecho Constitucional", ediciones de 1888 y 1902) Y Mariano Coronado ("Elementos
de Derecho Constitucional Mexicano", ediciones de 1887, 99 Y 1906). Entre todas esas
obras, que apenas podran satisfacer un curso elemental de la materia, se distingue,
siquiera sea por su claridad, la ltima de las citadas.
Montiel y Duarte escribi, adems, una obra en cuatro tomos (el primero
publicado en 1871 y los tres restantes en 1882) con el ttulo de "Derecho Pblico
Mexicano", muy valiosa para el estudio de nuestros Congresos Constituyentes y de las
Constituciones que de ellos emanaron.
Pero entre todos los autores de esa poca descuellan, muy por encima de los
dems, Jos Mara Lozano e .gnacio L. Vallarta. El primero inspir al segundo con su
obra "Tratado de los Derechos del Hombre", publicada en 1876. En cuanto a Vallarta,
comparte con Rabasa el lugar ms alto en la doctrina del derecho 'constitucional
mexicano.
La obra estrictamente doctrinaria de Vallarta est contenida de modo principal en
"El juicio de amparo y el Writ of Habeas Corpus" (1 ed., 1881; 2 ed., 1896), donde el
autor compara con escaso acierto nuestro juicio constitucional con el recurso
norteamericano. Mucho ms trascendental fue la tarea que realiz Vallarta como
presidente de la Suprema Corte, mediante los votos que entonces emiti ("Cuestiones
constitucionales"; 1 ed., en cuatro tomos, publicados de 79 a 83; otras dos ediciones,
publicadas una en la imprenta de J. J. Terrazas, de 94 a 96, y la otra, en las imprentas de
A. Garca y de reneo Paz, de 94 a 97).
La Constitucin, que era casi letra muerta en la prctica de las instituciones,
cobr vida y animacin en las ejecutorias de que era autor el presidente de la Corte. La
incompetencia de origen, las facultades extraordinarias del ejecutivo, la amplitud del
amparo, fueron entre otras varias las cuestiones constitucionales en que Vallarta
traz direcciones definitivas. l ense a interpretar la Constitucin de acuerdo
con las teoras que en Estados Unidos echaron a andar al modelo norteamericano. Y l
dio, sobre todo, una leccin prctica de incalculable importancia, pues con su probidad
personal, con su independencia de criterio y con su ponderacin para no ofender ni
quebrantar el equilibrio de los poderes, enalteci a la Corte y dio alto ejemplo de lo que
debe ser el juez que juzga los actos de los gobernantes.
El camino abierto por Vallarta, lo frecuent ms tarde Emilio Rabasa. Al juicio de
amparo dedic Rabasa dos obras: "El artculo 14", escrita en 1905, y "El Juicio
Constitucional", que, aunque publicada en 1919, se refiere a la Constitucin de 57. En
cuanto a los problemas constitucionales del pas, que para el autor consistan
principalmente en el vicio del sufragio y en la posicin del ejecutivo frente a los dems
poderes, Rabasa public en 1912 un libro con el ttulo de "La Constitucin y la Dictadura",
que en la edicin espaola de 1917 adopt el nombre de "La Organizacin Poltica de
Mxico".
La manera enftica y oratoria de Vallarta contrasta con la rigurosa tcnica literaria
que campea en las pginas de Rabasa, gran seor del estilo, pero los dos coinciden en su
admiracin por el derecho pblico norteamericano y en la aplicacin del mtodo histrico
a las cuestiones constitucionales.
La Constitucin de 1917 est muy lejos de haber despertado en los estudiosos el
mismo inters de su predecesora. Prescindiendo de la materia del amparo, que sigue
llamando vivamente la atencin de los juristas mexicanos, en lo estrictamente
constitucional no han aparecido bajo la vigencia de aquella Constitucin, como tratados
generales, sino el de Miguel Lanz Duret ("Derecho Constitucional mexicano y
consideraciones sobre la realidad poltica de nuestro rgimen"; "ediciones de 1931, 1933,
1936 Y 1947), el de Aurelio Campillo ("Tratado elemental del derecho constitucional
mexicano"; Jalapa, 1928) y el de Fernando Lpez Crdenas ("Compendio de derecho
constitucional mexicano"; Mxico, 1947).
No puede omitirse la obra de Manuel Herrera y Lasso, que reunida en parte
("Estudios Constitucionales", Mxico, 1940, cuya segunda serie apareci en Mxico,
1964) y disperso el resto en numerosos artculos periodsticos, ensayos y conferencias,
representa el estudio ms serio e imparcial de que ha sido objeto la Constitucin en vigor.
Como sntesis panormica, es para mencionar la que realiz Antonio Martnez Bez con
el ttulo "El derecho constitucional mexicano" (Mxico y la Cultura, 1946). En los ltimos
aos han sido publicadas algunas obras acerca del mismo tema, como son, en orden
EL DERECHO CONSTITUCIONAL K6
cronolgico, las de Enrique Gonzlez Flores ("Manual de Derecho
Constitucional"; Mxico, 1958), de Serafn Ortiz Ramrez ("Derecho Constitucional
Mexicano"; Mxico, 1961), de Fausto E. Vallado Berrn ("Sistemtica constitucional";
Mxico, 1965), de Francisco Ramrez Fonseca ("Manual de Derecho Constitucional";
Mxico, 1967), de Jorge Carpizo ("La Constitucin Mexicana de 1917"; Mxico, 1969), de
Daniel Moreno ("Derecho Constitucional Mexicano"; Mxico, 1972), de gnacio Burgoa
("Derecho Constitucional Mexicano"; Mxico, 1973); de Porfirio Marquet Guerrero ("La
Estructura Constitucional del Estado Mexicano"; Mxico, 1975), Y de Miguel de la Madrid
Hurtado ("Estudios de Derecho Constitucional"; Mxico. 1980).
26. Los autores que desde Vallarta y Rabasa hasta nuestros das se han referido
a las instituciones polticas de Mxico, lo han hecho segn el mtodo histrico. Se ha
dicho que, por lo tanto, carecemos de tratados que hubieren superado la poca del
mtodo histrico poltico y emprendido la tarea de investigar nuestro derecho pblico con
el mtodo tcnico jurdico puro; en otras palabras, segn esa opinin un tanto
generalizada, nos hemos detenido, desgraciadamente, en la obra de Rabasa.
Consideramos por nuestra parte que en punto a metodologa del derecho pblico,
es preciso distinguir entre la que se aplica al derecho constitucional y la relativa a la teora
del Estado. Jellinek, que tanta influencia ha ejercido en la adopcin del mtodo jurdico
puro, tuvo la lealtad de iniciar su captulo sobre el mtodo de la doctrina del Estado con la
advertencia de que por doctrina del Estado entenda en ese captulo la doctrina general y
especial del Estado, por lo que exclua lo referente al mtodo en la doctrina individual del
Estado.
125
Pues bien, la doctrina individual y especfica de determinado rgimen de
Estado, es el derecho constitucional; de all que no le sea aplicable el mtodo jurdico
puro. Por lo dems, la confusin en que con frecuencia se incide al pretender aplicar a
una materia el mtodo de otra, obedece en parte a que carecemos en los idiomas latinos
de los vocablos en que es tan preciso el lxico germnico para expresar conceptos que,
como derecho del Estado, derecho poltico, derecho constitucional, favorecen entre
nosotros el equvoco.
Acierta Posada cuando dice que para definir el derecho constitucional, es preciso
referirse no tanto a la idea como al proceso histrico del Estado.
126
Porque el derecho
constitucional -explica- es slo un valor histrico, aunque de significacin ideal. En
confirmacin
12E
3p& cit:- ,9g: 23- $"%a I:
12M
3p& cit:- %: II- ,9g: ME:
de lo expuesto, Hauriou nos dir que el rgimen constitucional se ha producido
dos veces en la historia de la civilizacin mediterrnea: la primera vez en la poca de los
Estados antiguos, y la segunda vez en el siglo XV de nuestra Era, cuando los Estados
modernos contaban ya, en su mayor parte, de siete a ocho siglos de existencia.
127
Es en
esta ltima aparicin del rgimen constitucional cuando, al decir de Duguit, la poca
moderna ha llegado a la nocin precisa del Estado de derecho y ha comprendido que el
fin esencial que debe perseguirse es limitar al Estado por el derecho, determinando
rigurosa y minuciosamente sus facultades y obligaciones.
128
Ese producto histrico de fines del XV, llamado derecho constitucional, que
alcanz su plena sazn en el XX y cuyo destino parece estar en entredicho en esta
segunda mitad del XX, no puede concebirse sino en cuanto aspiracin concreta de cada
pueblo a ejercitar su soberana, conforme a principios que tienen un mnimo de
generalidad, como son la democracia, la representacin, la divisin de poderes, los
derechos fundamentales de la persona. Con expresin tan concisa como atinada, se ha
dicho que el derecho constitucional es la tcnica de la libertad. No podemos inventar un
derecho constitucional contrario a la libertad, frustrneo del fenmeno histrico que
mereci aquella denominacin especfica. Cuantas veces se encubren con tal
denominacin regmenes de dictadura, se hace un mal uso de la expresin y, lo que es
peor, se comete un fraude en los conceptos. No siempre el derecho del Estado es
constitucional; a riesgo de aparentar un juego de palabras, podemos decir que el derecho
constitucional es el derecho del Estado, cuando el Estado es de derecho.
La dogmtica jurdica, que consiste en abstraer normas de los fenmenos
jurdicos y en deducir las consecuencias que aquellas implican, alcanza aplicacin
innegable en el derecho constitucional, que no merecera ser una rama del derecho si no
pudiera reducirse a la unidad de los principios. Mas los principios del derecho
constitucional, a diferencia de los que presiden la teora pura del derecho o del Estado, se
sumergen en la vida total de cada pueblo (con sus ingredientes tnicos, ticos, religiosos,
econmicos, culturales, etc.), y de all surgen con particular fisonoma; es un fenmeno
semejante al de la cristalizacin, que aprovech Stendhal para elaborar una teora en
materia del todo ajena a la que tratamos.
Por cumplir una misin eminentemente social, el derecho constitucional no puede
desarticularse de lo histrico. Pero entindase que en lo histrico no slo tiene cabida la
serie de los ms o menos im-
12K
Op& cit:- ,9g: 2:
128
$rait de Droit Constitutionnel2 1R ed:- %: I- ,9g: E8
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 81
portantes episodios pretritos, sino tambin y relevantemente los factores ticos
e intencionales, que se externan a su vez por la manera de reaccionar la sicologa
humana ante las normas. El formalismo de las normas recoge la savia, favorable o
adversa, de los factores vitales, y de este modo el derecho constitucional no puede ser
nunca formalismo puro, sino vida que se acendra en la norma o que la niega. El derecho
constitucional es, por todo ello, el comn aliento jurdico de cada pueblo, la expresin ms
alta de su dignidad cvica, el complejo ms ntimo de su historia.
En Mxico asumen especial confirmacin estas especies. Si nuestras
Constituciones han sido, por regla general, imitacin extralgica de las extranjeras, la vida
nacional en cambio ha cavado sus propios cauces, evadiendo a veces y obedeciendo en
otras la direccin de las normas. En tales condiciones, no es posible recluirse en el
sentido formal de los textos, sino emplear el anlisis sicolgico e histrico para descubrir
el significado real de la Constitucin por debajo de su estructura formal.
27. El mtodo histrico aplicado en materia constitucional ofrece la posibilidad,
por lo que hemos visto, de llegar a una interpretacin que se aparte del texto formal.
Dicha escisin se hace palpable cuando un mismo texto intacto soporta sucesivamente
(es decir, en el devenir histrico, en la evolucin social) diversas interpretaciones.
El hecho de que la doctrina proponga, simultnea o sucesivamente, diferentes
soluciones en materia constitucional, no puede entraar nunca la misma trascendencia de
las variantes interpretativas que emanan de la autoridad. En este ltimo caso, la letra
inclume ha sido alterada en su contenido por quien de hecho puede variarla, todo ello
bajo el influjo de factores sociales, histricos, que actan a travs del intrprete. El
fenmeno lo hemos contemplado anteriormente desde el punto de vista de la supremaca
constitucional, en cuanto los poderes constituidos -y en decisin final la Suprema Corte-
modifican el sentido de la ley suprema. Nos corresponde ahora analizar en s mismo el
fenmeno.
Dice Munro que la Constitucin de su pas es enmendada en la maana de cada
lunes, cuando la Suprema Corte emite sus decisiones. Los padres de la Repblica,
agrega, no reconoceran su obra; a tal grado ha cambiado su contenido.
129
Fuera de toda
exageracin irnica.es lo cierto que la Constitucin norteamericana es el ejemplo ms
perentorio y discutido de un texto supremo que se ha dilatado desmesuradamente, sin
otra alteracin formal que la de sus primeras diez
126
Op4 cit&- ,9g:- MK2 ca,/%&l" ACH#" *a ca#biad" la C"$'%i%&ciH$4:
enmiendas (ratificadas en 1791), la X (1798), la X (1804), la X (1865), la XV
(1868), la XV (1870), la XV (1913), la XV (1913), la XV (1919), la XX (1920), la XX
(1933), la XX (1933), derogatoria de la XV, y la XX (1951). En sus dos siglos de
vigencia, el texto primitivo ha presidido con su sobriedad la evolucin econmica y social
ms acelerada de la historia moderna, ha seoreado la vasta y compleja expansin
territorial y tnica de Estados Unidos y no ha sido abandonado como instrumento de
gobierno en las grandes crisis de aquel pas, principalmente en las dos guerras
mundiales, con sus respectivas posguerras. Para rendir tan extraordinaria eficacia. la
Constitucin norteamericana ha tenido que tolerar en el significado de sus preceptos las
ms variadas interpretaciones, las cuales se han canalizado principalmente a travs de
las decisiones judiciales de la Suprema Corte.
130
Aparte de que son en mucho justificadas las crticas que se han formulado al
sistema norteamericano de interpretacin, consideramos que su estudio carece de
sealada importancia para el derecho constitucional mexicano. En un pas como el
nuestro, tan renuente por tradicin a todo lo que signifique construccin jurisprudencial, no
est llamada a prosperar la interpretacin que de hecho coloca al common la! por encima
del texto escrito. Tampoco es para admitida entre nosotros la direccin poltica de la
Suprema Corte, que es la practicada por la Suprema Corte norteamericana cuando
ejercita el control de la constitucionalidad de las leyes.
131
Si hemos mencionado el sistema
norteamericano se debe, aparte de su notoriedad, a que, por estar en el extremo opuesto
al nuestro, puede aprovechamos como
13J
E$%re "%r"' #&c*"' e3e#,l"' de ca#bi"' +&$da#e$%ale' e$ la i$%er,re%aciH$
3&ri',r&de$cial de la C"$'%i%&ciH$ $"r%ea#erica$a- '"$ de 'e@alar l"' relaci"$ad"' c"$ la'
e5,re'i"$e' Aliber%adA- A,r",iedad\ . Adebid" ,r"ce'" legar\- B&e e5,"$e C"r=i$ . B&e re#a%a-
al&die$d" a la 1l%i#a de dic*a' e5,re'i"$e'- c"$ el 'ig&ie$%e ,9rra+" e5,re'i(" AH".4 de#ido
procedimiento legal 'ig$i)ca le' razona#le " ,r"cedi#ie$%" razona#le- e' decir- l" B&e la
#a."r/a de la S&,re#a C"r%e c"$'idera B&e e' ra0"$able e$ &$" & "%r" 'e$%id" de e'e %r#i$"
e5%re#ada#e$%e el9'%ic": E$ "%ra' ,alabra'- 'ig" 'ig$i)ca la apro#aci%n de la 0uprema Corte:A
<La C"$'%i%&ciH$ de EE: UU: Y '& actual signi)cado- ,9gi$a 167:>
131
D"' #"$"gra+/a' i#,"r%a$%e' B&e #erece$ 'er c"$'&l%ada' e$ l" re+ere$%e a la
%c$ica i$%er,re%a%i(a $"r%ea#erica$a- '"$ la' B&e ,&blicH Fe$3a#/$ N: Card"0" c"$ l"' %/%&l"'
AT*e $a%&re "+ %*e 3&dicial ,r"ce''A <17\ ed:- 1678> . AT*e gr"=%* "+ %*e la=A <8\ ed:- 167M>: N"
"l(ide#"'- ,"r l" de#9'- B&e Card"0" +"r#H c"$ L"&i' Fra$dei'- R"'c"e P"&$d . "%r"' (ari"' el
gr&," de di'c/,&l"' de Oli(er Qe$dell H"l#e'- el e#i$e$%e 3&ri'%a $"r%ea#erica$" B&e e$: '&
"bra AT*e C"##"$ La=A <18M1> '&'%e$%H el cri%eri" de B&e la- ida del derec*" $" e' lHgica- 'i $"
e5,erie$cia: ALa' $ece'idade' de la ,"cala' %e"r/a' #"rale' . ,"l/%ica' d"#i$a$%e'- la'
i$'%i%&ci"$e' de ,"l/%ica ,1blica- *a$ i$Z&id"- #&c*" #9' B&e l"' 'il"gi'#"'- e$ la de%er#i$aciH$
de la' regla' ,"r la' c&ale' 'e *a$ g"ber$ad"' l"' *"#bre':A La idea ,rag#9%ica de la e("l&ciH$
"rg9$ica del derec*" *a de'e#b"cad" e$ el e'%&di" de l"' ca'"'- #%"d" de lab"ra%"ri" B&e e$
N"r%ea#rica *a re#,la0ad" a l"' libr"' de %e5%":
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 83
demostracin de que la ley mxima es susceptible de cierta elasticidad en su
inteleccin, a fin de eludir el doble inconveniente de inmovilizarla en un hieratismo
adverso a toda evolucin o de buscar su incontenible acomodamiento por el solo camino
de las reformas textuales, tema al que ya nos referimos en el captulo 111.
28. Aunque el mtodo que preconiz Gny quiso aplicarlo su autor al derecho
privado y especialmente al derecho civil (segn sus propias palabras), hay en l ciertas
orientaciones que puede aprovechar el derecho constitucional. Lo cual es explicable, ya
que las normas superiores que integran la Constitucin se hallan, por decirlo as,
proyectadas como partes en las inferiores.
132
En otros trminos, segn la expresin de
Rossi, el encabezamiento de todos los captulos del derecho privado se encuentra en el
derecho constitucional.
133
Entre esas orientaciones o principios comunes, viene al caso
mencionar el que as expresa Gny: "De atenernos a las conclusiones del mtodo
tradicional, toda cuestin jurdica debe resolverse mediante las soluciones positivamente
consagradas por el legislador. De esta suerte se permanece forzosamente y para todo en
la situacin en que nos encontrbamos en el momento mismo de aparecer la ley. y
cualquiera que sea la evolucin posterior de las situaciones o de las ideas, falta
autorizacin para traspasar el horizonte que el legislador descubri en la poca en que
dict la regla".
134
He all el problema bsico del derecho constitucional, problema que en esta rama
del derecho se agrava con caractersticas que casi le son propias, por tratarse de un
derecho mucho ms mudable y tornadizo que el civil.
La diferencia entre los mtodos interpretativos del derecho civil y del derecho
constitucional obedece, a nuestro entender, a un determinante teleolgico. El derecho civil
tiene por finalidad esencial realizar la justicia distributiva; cualquiera que sea la escuela a
que se afilie el intrprete, desde la exegtica hasta la del derecho libre, su misin no
consiste sino en dar con la frmula de acuerdo con la cual habr de hacerse el reparto. de
derechos y obligaciones entre los individuos y si se quiere entre los grupos sociales. La
tarea del intrprete de la Constitucin es otra; estriba en tomar el pulso a ese ser
profundamente complejo que es el Estado, representacin jurdica de la nacin, la cual, a
su vez, es un todo que vive, con un pasado que acta en el presente, con un presente
que da a da va haciendo suyo
132
IELSEN- $eora- ,9g: 176:
133
Ci%ad" ,"r Ha&ri"&: Derecha Constitucional- ,9g: 12:
137
L: LVNY- Mtodo de interpretaci%n ' fuentes en derecho pri.ado positi.o: Madrid:
162E2 ,9g: M1:
el porvenir. Permeado as del medio histrico y social del pas, cada Estado se
proyecta tambin hacia la vida internacional y est condicionado por ella.
De aqu que las relaciones entre particulares, una vez que son reguladas por el
derecho privado, permanecen casi inalterables por tiempo indefinido; mientras que las
relaciones de los poderes pblicos entre s, de los poderes pblicos con los particulares,
de cada Estado con los dems Estados, son esencialmente cambiantes y no toleran una
direccin inmutable. El Cdigo de Napolen asisti impasible a los numerosos cambios de
Constitucin que ocurrieron durante el siglo XX en los pases que lo adoptaron; y cuando
en el siglo XX ha incluido en la frmula de la justicia distributiva la proteccin al
econmicamente dbil, no ha necesitado sino introducir reformas que no socavan la
estructura del edificio. De este modo se explica que los civilistas autnticos rechacen por
innecesario y peligroso el mtodo evolutivo de interpretacin, que no es sino el mtodo
histrico aplicado a la actividad variable de los factores econmicos, sociales, polticos,
etc. Mas para el constitucionalista, este mtodo es llave maestra en materia de
interpretacin.
En su monografa "L'interpretazione delle norme costituzionali" (Padua, 1951),
asienta Carmelo Carbone: "Para entender el contenido literal de una norma de derecho
comercial, por ejemplo, se deber hacer referencia al lenguaje, a las costumbres y a las
prcticas establecidas en el ambiente comercial e industrial, en tanto que habr de
acudirse a otros factores, deducibles de la historia, del derecho comparado, de la poltica,
de los programas de partido, etc., cuando se trata de interpretar una norma
constitucional."
135
"Los principios contenidos en las Constituciones -explica el mismo autor- antes
de ser legislados se afirmaron como principios polticos. Por lo que, al identificar a estos
ltimos, se da en el blanco del contenido de los principios constitucionales. Pero la
identificacin no se hace con referencia al momento de la legalizacin, sino al tiempo de
la aplicacin. El principio poltico legalizado ha continuado desarrollndose, adaptndose
a nuevas exigencias, comprendiendo nuevas situaciones, y todo esto no puede
considerarse extrao a la norma, salvo que la evolucin asumida por el principio poltico
aparezca contraria a la estructura jurdica del Estado." Aade que a fin de descubrir la
lgica del lenguaje dentro de las normas constitucionales, es necesario acudir a la historia
del derecho y del derecho comparado con objeto de"" poner en claro la gnesis del
principio poltico, a la poltica para individualizar su contenido, a la historia poltica y a
13E
Op cit:- ,9g: 1K:
EL DERECHO CONSTITUCIONAL 8E
la orientacin poltica del pas si se quiere captar la evolucin y el significado
actual de aquel principio, Y en un regreso a su comparacin inicial con el derecho
mercantil, emite estas palabras: "De cuanto precede resulta que la poltica, la historia
poltica, la orientacin poltica del pas, etc., dan modo de identificar, sea en su valor
originario o bien en el actual, las situaciones y relaciones polticas de las que la norma ha
sido extrada y, por lo tanto, puede decirse que todo eso desempea para las normas
constitucionales la misma funcin a la cual se presta la prctica de los negocios para las
normas comerciales, con la diferencia, empero, de que la influencia de aquellos factores
es ms acentuada si se tiene en cuenta lo lacnico
136
de las normas constitucionales,"
Slo queda, para completar el pensamiento del autor que mencionamos, expresar que
para l la nocin de rgimen poltico se deduce "del conjunto de institutos jurdicos
coordinados en relacin con las actuaciones de una determinada concepcin poltica del
Estado y de la sociedad".
Aceptamos plenamente la direccin sealada, que es la misma adoptada en
nuestro derecho constitucional desde Vallarta y Rabasa, y que nosotros hemos seguido
siempre con dcil conviccin, En nuestro estudio hemos de topar varias veces con
desviaciones que la historia poltica del pas ha impuesto a textos constitucionales, cuyo
sentido filolgico ha permanecido no obstante sin alteracin, Para entonces hemos de
tener presente la fisonoma particular de la interpretacin en materia constitucional.
13M
Op& cit:- ,9g': 37 . 3K:
LA ?ORMA DE LOFIERNO 8K
CAPTULO V
LA FORMA DE GOBERNO
("ep#blica$$$ democracia$$$ representacin)
SUMARO
29.-La repblica. 30.-La democracia. 31.-Restricci6n del sufragio; principio
mayoritario. 32.-Rgimen representativo. 33.-El desprestigio de la democracia.
29. Segn el artculo 40 de la Constitucin, nuestra forma de gobierno es la de
una repblica representativa, democrtica y federal. En el presente captulo estudiaremos,
por una parte, el concepto de repblica, y, por la otra, los ntimamente conexos de
democracia y representacin.
El trmino "repblica" ha. tenido a travs de los tiempos las denotaciones ms
dismbolas, desde la muy general que engendr en Roma su etimologa ("cosa pblica")
hasta la particular y ms concreta que le dio Maquiavelo, al oponer conceptualmente la
repblica a la monarqua. Consideramos que en este ltimo sentido emplea el vocablo
nuestra Constitucin, A partir de la independencia hasta el triunfo definitivo de la
Repblica, varias veces se sostuvo dentro de la ley (Plan de guala, Tratados de Crdova,
mperio de turbide), en el campo de la polmica (Gutirrez de Estrada y el peridico El
Tiempo) y por medio de las armas (mperio de Maximiliano), el principio monrquico. En la
posicin contraria, el partido liberal hizo figurar siempre como elemento esencial de su
programa la forma republicana de gobierno. La acepcin que entonces se le dio a la
palabra "repblica" es la que le corresponde cuando a la hora del triunfo ingres en el
texto constitucional, Para nuestro estudio interesa exclusivamente, por lo tanto, deslindar
el concepto de repblica en relacin con el de monarqua.
Republicano es el gobierno en el que la jefatura del Estado no es vitalicia, sino de
renovacin peridica, para la cual se consulta la vo-
luntad popular. El rgimen republicano se opone al monrquico por cuanto en
ste el jefe del Estado permanece vitaliciamente en su encargo y lo transmite, por muerte
o abdicacin, mediante sucesin dinstica, al miembro de la familia a quien corresponda
segn la ley o la costumbre. Sguese de lo expuesto que, mientras en el rgimen
republicano debe atenderse para la designacin a la aptitud del designado, en el rgimen
monrquico es la circunstancia fortuita del nacimiento lo que otorga la titularidad de jefe
del Estado.
Es precisa y nicamente en el jefe del Estado ("presidente" en la repblica; "rey",
"emperador", en la monarqua) donde ocurren las notas caractersticas de la repblica o
de la monarqua. En los titulares de los dems poderes puede haber en ciertos casos
origen hereditario (por ejemplo, en el Senado o Cmara Alta de algunos pases) o bien
duracin vitalicia en el cargo (por ejemplo, entre nosotros, los ministros de la Suprema
Corte), sin que por ello se menoscabe la calidad de republicano de que inviste al rgimen
el solo hecho de la renovacin peridica, mediante consulta al pueblo, del jefe del Estado.
La doble posibilidad que ofrece el sistema republicano, de seleccionar al ms
apto para el cargo supremo y de que en la seleccin intervenga la voluntad popular, es lo
que vincula estrechamente a dicho sistema con la democracia, en grado tal que con
frecuencia se me%clan y confunden sus conceptos en la moderna teora del Estado. Sin
embargo, la monarqua es compatible con la democracia y con el rgimen constitucional,
como acontece en las modernas monarquas europeas, donde los titulares efectivos del
gobierno emanan de la designacin popular y cuyas facultades, por otra parte, estn
constitucionalmente limitadas, al igual que las del monarca. De aqu que monarqua y
absolutismo, conceptos afines en otro tiempo, hayan dejado de serlo desde que, a partir
del siglo pasado, los reyes hubieron de aceptar, como otorgadas o como recibidas, las
Cartas Constitucionales. Con todo, las monarquas van desapareciendo del escenario
contemporneo. Supervivencia histrica en los pases de vieja tradicin dinstica, all
mismo son desplazadas por la repblica, que es de mejor esencia democrtica. En las
nacionalidades nuevas, nacidas al abrigo de los ideales modernos, la monarqua no pas
nunca de planta extica; as lo demostraron en Amrica el trono del Brasil y los dos
ensayos trgicos de Mxico.
El adversario importante de la repblica en nuestra poca no es ya la monarqua,
sino el rgimen totalitario, cualquiera que sea la denominacin o la forma que adopte o
haya adoptado. Tales regmenes no pueden considerarse republicanos, porque no
obstante que en ellos la jefatura del gobierno no se conserva, en principio, vitaliciamente
ni se transmite por herencia, carecen de la nota propia del r-
LA ?ORMA DE LOFIERNO 86
gimen republicano, que consiste en la renovacin peridica de aquella jefatura
mediante la consulta al pueblo.
30. En cuanto a la democracia para explicarla recordemos la conocida
clasificacin aristotlica. Para Aristteles el poder de mando o de gobierno puede residir
en un solo individuo, en una minora o en una mayora; en cada uno de estos
fundamentos del gobierno distingua Aristteles una forma pura y una forma impura.
Cuando el gobierno reside en un solo individuo tenemos la forma pura de la
"monarqua", si ese individuo emplea el poder de que dispone en beneficio de todos; y la
forma impura de "tirana", si ese individuo utiliza el poder en beneficio exclusivo de s
mismo o de sus favoritos.
Cuando el gobierno reside en una minora, existe la forma pura de la
"aristocracia." si la minora usa el poder en beneficio de todos, y la forma impura de la
"oligarqua", si el poder slo beneficia a la minora que lo detenta.
Por ltimo, cuando el poder lo usufructa la mayora de la colectividad, resulta la
forma pura de la "democracia" si ese poder favorece a todos por igual; la forma impura de
la "demagogia", si se aplica tan slo en servicio de los desposedos.
137
Dentro de la clasificacin aristotlica, debemos entender que nuestra
Constitucin consagra la forma pura de la democracia, cuando el artculo 40 establece el
gobierno democrtico, puesto que el artculo 39 dice que todo poder pblico dimana del
pueblo y se instituye para beneficio de ste, que es precisamente lo que caracteriza a la
democracia, segn la clasificacin que examinamos. Conforme a tales ideas, no podemos
reputar democrtico al rgimen basado en la dictadura del proletariado, el cual realiza la
forma impura de la demagogia.
La democracia moderna es resultante del liberalismo poltico, por cuanto
constituye la frmula conciliatoria entre la libertad individual y la coaccin social. Mediante
la democracia dio respuesta el liberalismo poltico a la pregunta de Rousseau de cmo
encontrar una forma de sociedad en la que cada uno, aun unindose a los dems, se
obedezca a s mismo y mantenga, por consiguiente, su libertad anterior.
138
Esa forma de
sociedad consisti en que el poder de mando del Estado sea exclusivamente determinado
por los individuos sujetos a l. De este modo el poder de mando persigue por objeto en
donde
13K
La !oltica- Lib: 3c- ca,: P: E$ el #i'#" 'e$%id" Sa$%" T"#9' de AB&i$": 0umma
$heologica- I- II- 16- 1J: Iel'e$ dice B&e la %e"r/a #"der$a $" *a reba'ad" la %ric"%"#/a de la
%e"r/a ,"l/%ica de la a$%igNedad: <$eora4 ,9g: 26K:>
138
Contrato 0ocial2 Lib: 1c- Ca,: M:
ejercitarse el mismo sujeto de donde se origina. "Polticamente libre -explica
magistralmente Kelsen- es el individuo que se encuentra sujeto a un ordenamiento
jurdico en cuya creacin participa. Un individuo es libre si aquello que de acuerdo con el
orden social debe hacer, coincide con lo que quiere hacer. La democracia significa que la
voluntad representada en el orden legal del Estado es idntica a las voluntades de los
sbditos. La oposicin a la democracia est constituida por la servidumbre implcita en la
autocracia. En esta forma de gobierno los sbditos se encuentran excluidos de la relacin
del ordenamiento jurdico, por lo que en ninguna forma se garantiza la armona entre
dicho ordenamiento y la voluntad de los particulares."
139
Esta identidad entre el titular de la libertad y la "vctima" de la dominacin cobra
singular relieve en la formacin de las Constituciones. Santo Toms de Aquino plante la
diferencia entre dos cosas a las que debe atenderse (duo sunt attendenda): una, la
participacin de todos los ciudadanos en la formacin de la voluntad del Estado (ut
omnes ali&uam partem habeant in principatum), y otra, la especie de gobierno y
dominacin (species regiminis vel ordenationis principatum).
140
La coincidencia de estos
dos principios resuelve el contraste entre la libertad y el orden, porque hace coincidir la
voluntad individual con la voluntad total del Estado. El fenmeno de "autodeterminacin",
que antes hemos ubicado en la entraa del acto soberano de darse un pueblo su
Constitucin, se proyecta de este modo en el fenmeno de "autodominacin", nota
caracterstica y suprema del rgimen democrtico.
141
136
$eora- ,9g: 268:
17J
0umma2 1- 1II- 1JE- ar%: l
171
He#"' dic*" e$ l/$ea' ,recede$%e' B&e $" ,&ede re,&%ar'e de#"cr9%ic" el rgi#e$
ba'ad" e$ la dic%ad&ra del ,r"le%ariad": C"$(ie$e rea)r#ar a*"ra $&e'%ra ",i$iH$ +re$%e al
de',lieg&e B&e e$ l"' 1l%i#"' a@"' *a alca$0ad" e$%re $"'"%r"' la ,r",aga$da del derec*"
c"$'%i%&ci"$al '"(i%ic"- i$'i'%ie$d" e$ c"$+&$dir la dic%ad&ra c"$ la de#"cracia: De'de la
re("l&ciH$ +ra$ce'a e'"' d"' %r#i$"' $" 'Hl" '"$ di'%i$%"' 'i$" a$%agH$ic"'2 a*"ra B&e la
re("l&ciH$ r&'a ,re%e$de rec"$ciliarl"'- e' ,reci'" ,"$er'e e$ g&ardia c"$%ra el #al &'" de l"'
("cabl"':
E$ la "bra ADerec*" C"$'%i%&ci"$al S"(i%ic"A <edici"$e' e$ le$g&a' e5%ra$3era'- M"'c1-
16E6>- '&' a&%"re'- A: De$i'"( . M: Iiric*e$;"- *abla$ de B&e la *i'%"ria de la C"$'%i%&ciH$
'"(i%ica AreZe3a la' reg&laridade' e$ el a)a$0a#ie$%" de la dic%ad&ra de la cla'e "brera- el
+"#e$%" . a#,liaciH$ de la de#"cracia '"ciali'%aA <,9g: 17>: E$ de#"'%rar B&e e'%a de#"cracia
'e reali0a de$%r" de aB&ella dic%ad&ra- e'%riba el ,ri$ci,al ,r",H'i%" de la "bra:
Pea#"' e$ B& c"$'i'%e dic*a de#"cracia: E$ ,ri#er l&gar B&eda$ e5cl&id"' de ella
%"d"' l"' B&e $" e'%$ de ac&erd" c"$ la dic%ad&ra del ,r"le%ariad"- ,ara l" c&al 'e ,ri(a a l"'
di'c"$+"r#e' de %"da cla'e de derec*"' ,"l/%ic"': Dice$ l"' a&%"re' ci%ad"' !Al i$'%a&rar'e el
P"der '"(i%ic"- $i$g&$a de la' i$'%i%&ci"$e' li#i%H l"' derec*"' de#"cr9%ic"' de l"' ci&dada$"'-
de l" c&al 'e a,r"(ec*ar"$ c"$ )$e' c"$%rarre("l&ci"$ari"' l"' b&rg&e'e' . %erra%e$ie$%e'- B&e
*icier"$ &'" de la liber%ad de la ,alabra- de i#,re$%a- de re&$iH$ . de "%r"' derec*"' ,"l/%ic"'
c"$B&i'%ad"' ,"r la Re("l&ciH$ de Oc%&bre: L"' e$e#ig"' de la' #a'a' %raba3ad"ra'
cal&#$iaba$ e$ '&' di'c&r'"' . ,eriHdic"' la Re("l&ciH$ de Oc%&bre . di+a#aba$ el P"der
'"(i%ic": L"' e5,l"%ad"re' . %raid"re' a la ,a%ria 'e (al/a$ del derec*" a agr&,ar'e e$
"rga$i0aci"$e' '"ciale' ,ara crear "rga$i0aci"$e' c"$%rarre("l&ci"$aria': La b&rg&e'/a . l"'
%erra%e$ie$%e' 'e a,r"(ec*ar"$ %a#bi$ de l"' derec*"' elec%"re' c"$ )$e' a$%i'"(i%ic"': Se
i$)l%raba$ +ra&d&le$%a#e$%e e$ l"' Hrga$"' del E'%ad" '"(i%ic" e i$%e$%aba$ '"ca(arl"' .
de'c"#,"$erl"' de'de de$%r": Te$ie$d" e$ c&e$%a e'%a' #aB&i$aci"$e' cri#i$ale' de l"'
e$e#ig"' del ,&ebl" %raba3ad"r- el P"der '"(i%ic" l"' ,ri(H de l"' derec*"' ,"l/%ic"':4 <P9gi$a
31J:>
31. Sin embargo, la identificacin perfecta y total entre el sujeto y el objeto del
poder del Estado, nunca se da en la prctica. Si por una parte todos sin excepcin
(mayores y menores, varones y mujeres, nacionales y extranjeros, etc.) estn sometidos a
la voluntad y al poder del Estado, por la otra no son todos sin excepcin los que participan
en la confeccin de esa voluntad y de ese poder, sino tan slo aquellos que gozan de
capacidad cvica y que de hecho constituyen una minora dentro de la poblacin total
sometida al poder del Estado; tal es el problema de la restriccin del sufragio, que
examinaremos en primer trmino.
S"$ ci&dada$"' '"(i%ic"'- ,"r l" %a$%"- aB&ell"' B&e $" e'%9$ ,ri(ad"' de l"' derec*"'
,"l/%ic"'- e' decir- l"' B&e e'%9$ de$%r" de la dic%ad&ra del ,r"le%ariad": P"r e'" c&a$d" e$ la
C"$'%i%&ciH$ de la U:R:S:S: el ca,/%&l" X <ar%: 118 a 133> reg&la l"' Aderec*"' . debere'
+&$da#e$%ale' de l"' ci&dada$"'A- e5cl&.e de l"' #i'#"' a aB&ella' ,er'"$a' B&e $" '"$
ci&dada$"'- .a 'ea$ r&'"' " e5%ra$3er"':
T"d" e'%" di)ere radical#e$%e de l"' c"$ce,%"' a B&e *a c"rre',"$did" 'ie#,re el
("cabl" Ade#"craciaA: E' cier%" B&e la re("l&ciH$ de#"cr9%ica +&e e$cabe0ada ,"r l"'
b&rg&e'e'- ,er" $i e$ '& ,r"gra#a $i e$ '& (ic%"ria la b&rg&e'/a ,r"cla#H $&$ca '& ,r",ia
dic%ad&ra: . ,"r l" B&e *ace a l"' derec*"' +&$da#e$%ale'- la de#"cracia l"' rec"$"ciH
ge$er"'a#e$%e a&$ a '&' e$e#ig"'- ,"rB&e era$ derec*"' de la ,er'"$a- di'%i$%"' de l"'
derec*"' del ci&dada$":
Per" la lla#ada de#"cracia '"ciali'%a $" 'Hl" e5c"#&lga . la$0a de '& 'e$" a l"'
*e%er"d"5"'- 'i$" B&e %a#bi$ ,"$e ba3" la dic%ad&ra del ,r"le%ariad" a la cla'e ca#,e'i$a- B&e
$ada %ie$e B&e (er c"$ l"' ,r"'cri%"' b&rg&e'e'- %erra%e$ie$%e'- e%c: A&$B&e el e'c&d" de la
U:R:S:S: l" +"r#a$ la *"0 . el #ar%ill" <ar%: 173 de la C"$'%i%&ciH$>- c"#" '/#b"l" de la &$iH$ de
la' cla'e' ca#,e'i$a . ,r"le%aria- 'i$ e#barg" la dic%a d&ra la e3erce '%a '"bre aB&lla: A'/ 'e
a'ie$%a e$ la "bra B&e #e$ci"$a#"'- ,&blicada e$ e',a@"l c"$ )$e' e(ide$%e#e$%e
,r"'eli%ari"' ALa Le. ?&$da#e$%al de la U:R:S:S: ,ar%e del *ec*" de la liB&idaciH$ del ca,i%ali'#"
. de la (ic%"ria del rgi#e$ '"ciali'%a e$ el ,a/'- 'e ba'a e$ l"' ci#ie$%"' del '"ciali'#" .
c"$'"lida l"' ,ri$ci,i"' de '%e: ReZe3a el *ec*" de B&e la '"ciedad '"(i%ica 'e *a liberad" de
la' cla'e' a$%agH$ica' . e'%9 +"r#ada e$ la ac%&alidad ,"r d"' cla'e' a#iga' <"brer"' .
ca#,e'i$"'>- de B&e %"d" el P"der ,er%e$ece a l"' %raba3ad"re' de la ci&dad . del ca#," . de
B&e la direcciH$ e'%a%al de la '"ciedad <la dic%ad&ra> c"rre a carg" de la cla'e "brera- c"#" la
cla'e de (a$g&ardia de la '"ciedad: C"$'"lida el rgi#e$ '"cial B&e re',"$de a l"' i$%ere'e' de
l"' %raba3ad"re': E$ e'%" c"$'i'%e '& e'e$cia '"ciali'%a . '& car9c%er de#"cr9%ic":A <P9g': 8M .
8K:>
N" *e#"' ,re%e$did" +"r#&lar e$ la' l/$ea' B&e ,recede$ &$a cr/%ica de la' i$'%i%&ci"$e'
c"$'%i%&ci"$ale' de la U:R:S:S:- l" B&e reba'ar/a el "b3e%" de la ,re'e$%e "bra- 'i$" '"la#e$%e
de$&$ciar la %9c%ica c"$+&'i"$i'%a de B&e (ie3"' ("cabl"'- a l"' B&e di" &$ c"$%e$id"
de%er#i$ad" el c"$'%i%&ci"$ali'#" lla#ad" de',ec%i(a#e$%e b&rg&': 'e 'iga$ e#,lea$d" ,ara
e$#a'carar a*"ra i$'%i%&ci"$e' B&e l"' re,&dia$:
M9' +ra$ca . leal a,arece la ac%i%&d de l"' ideHl"g"' $a0i+a'ci'%a'- al a%acar abier%a#e$%e
el c"$'%i%&ci"$ali'#" %radici"$al . b"rrar del l5ic" ")cial la' e5,re'i"$e' ,r"'cri%a' de
de#"cracia- liber%ad: ,arla#e$%ari'#"- di(i'iH$ de ,"dere'- derec*"' i$%a$gible' de la ,er'"$a2
%"da' aB&ella' B&e $" 'e a(ie$e$ c"$ +"r#a' de dic%ad&ra- c&ale'D B&iera B&e ella' 'ea$:
Pero aun dentro de esa minora cvicamente activa no es posible siempre -casi
nunca es posible- obtener la adecuacin ntegra entre el "querer hacer" de cada uno y el
"deber hacer" de todos, pues para que as sucediera se necesitara la unanimidad de
voluntades individuales. A falta de unanimidad, la democracia admite como expresin de
la voluntad general la voluntad de la mayora, problema que tocaremos en segundo lugar.
a' El sufragio es la expresin de la voluntad individual en el ejercicio de los
derechos polticos; la suma de votos revela, unnime o mayoritariamente, la voluntad
general.
El derecho poltico, expresado mediante el sufragio, es derecho activo. Entre los
derechos activos y los pasivos existen, segn Rabasa, las siguientes diferencias: a' Los
activos (ejemplo, el derecho de asociacin) requieren en el sujeto capacidad funcional,
que es imposible sin la noticia del acto y la conciencia de la funcin; los pasivos (ejemplo,
la herencia) slo exigen capacidad receptiva, sin necesidad del conocimiento del hecho ni
el entendimiento del derecho; b) Los activos slo constituyen un goce cuando se ejercitan,
mientras que los pasivos son de goce continuo; c' Ambos son personales, pero por
distinto concepto; los primeros, por cuanto la persona slo puede disfrutarlos por propia
actividad; los segundos, por excluir del goce a los dems.
De las diferencias apuntadas se deduce que los derechos activos slo deben
reconocerse a quien puede ejercitarlos, en tanto que los pasivos deben ser reconocidos a
todos. "En los derechos activos no hay ms goce que su ejercicio. Conceder el ejercicio
de un derecho a los incapacitados materialmente para disfrutarlo es, adems de absurdo,
atentatorio contra los capacitados. No puede permitirse a los ciegos que formen parte del
jurado calificador en un certamen de pinturas, sin lesionar el derecho de los artistas y de
los capacitados para juzgar del arte. Lo que la igualdad exige es que a nadie se excluya
entre los capaces, que a nadie se estorbe la adquisicin de la capacidad; ms an: que se
provea a los atrasados de los medios para adquirir la capacidad que les falta; pero
mientras no la tengan, la igualdad exige, con el mismo o mayor imperio, que no se
imponga la uniformidad que la suplanta y que la destruye."
142
De aqu que el sufragio universal -desidertum democrtico- nunca pueda ser
efectiva y literalmente universal. Pero no obstante las limitaciones en el otorgamiento del
sufragio, el principio democrtico queda a salvo si aquellas limitaciones no afectan la
igualdad poltica, que consiste en la identidad sustancial entre gobernantes y
172
EMILIO RAFASA (l juicio constitucional2 M5ic"- 16162 ,9g': 21 a 23:
gobernados. La diferencia de hecho entre los que mandan y los que obedecen no
se funda en cualidades esenciales de los primeros, que sean inaccesibles para los
segundos, sino en la voluntad de stos, que de tal modo se gobiernan a s mismos.
Dentro de la homogeneidad del pueblo, nadie detenta ttulos que no estn al alcance, en
principio, de cualquier individuo.
La diferencia entre unos y otros, ensea Schmitt, se logra a travs del pueblo, no
frente al pueblo. La institucin de la nobleza como de tentadora de los derechos cvicos se
considera antidemocrtica, porque la prerrogativa la tena frente a los ciudadanos, no a
travs de ellos. Tan contrario a la democracia es reconocer capacidad cvica a quienes no
la tienen, como privar de ella a los que la merecen. Slo los nobles son ciudadanos, es
frmula tan opuesta a la igualdad democrtica como la otra: slo los nobles no son
ciudadanos.
La seleccin para el reconocimiento del derecho de sufragio tiene que hacerse
conforme a bases generales, que suelen ser en las diferentes legislaciones la
nacionalidad, la edad, el sexo, la instruccin, el estado de independencia domstica, la
propiedad, etc. Todas ellas son indicios de aptitud, aunque no indudables, pues no
siempre los clasificados son los dotados.
Segn nuestra Constitucin (art. 35, frac. y 11), es prerrogativa del ciudadano
votar en las elecciones populares y poder ser votado para todos los cargos de eleccin
popular. De este modo la exclusividad que deriva del concepto de prerrogativa, sustrae
del total de la poblacin a los ciudadanos en su carcter de titulares #nicos del derecho de
voto, en el doble aspecto de derecho a designar y a ser designado.
Son a su vez ciudadanos, conforme al artculo 34, los varones y las mujeres que,
teniendo la calidad de mexicanos, renan, adems, los siguientes requisitos: ) Haber
cumplido dieciocho aos, siendo casados, o veintiuno, si no lo son, y ) Tener un modo
honesto de vivir.
143
173
La +racciH$ I del ar%/c&l" 37 +&e re+"r#ada ,"r decre%" de 18 de dicie#bre de 16M6-
,&blicad" e$ el Diario O)cial de 22 del #i'#" #e' . e$ (ig"r de'de la +ec*a de '& ,&blicaciH$:
La di',"'iciH$- B&e 'e re)ere a &$" de l"' reB&i'i%"' ,ara 'er ci&dada$"- 'e c"$cre%H e$
l"' 'ig&ie$%e' %r#i$"' AHaber c&#,lid" 18 a@"'A- c"$ l" B&e B&edH '&,ri#ida la 'eg&$da ,ar%e-
B&e dec/a a'/ A'ie$d" ca'ad"'- " 21 'i $" l" '"$A:
C"#" 'e (e- *a'%a a$%e' de la re+"r#a *ab/a d"' ba'e' e$ c&a$%" a la edad $ece'aria
,ara adB&irir la ci&dada$/a: La ,ri#era c"#bi$aba la edad <#a."r de 18 a@"'> c"$ el
#a%ri#"$i"- #ie$%ra' B&e la 'eg&$da %"#aba e$ c&e$%a 1$ica#e$%e la edad <#a."r de 21 a@"'>:
Al )3ar ,"r l" B&e *ace a la edad el da%" e'c&e%" de la #a."r/a de 18 a@"'- la re+"r#a de M6
rec"$"ciH B&e el #e5ica$" adB&iere c"$ e'a #a."r/a la #ad&re0 c/(ica- i$de,e$die$%e#e$%e del
#a%ri#"$i" . 'i$ $ece'idad de e',erar l"' 21 a@"' de edad:
A$%e' de a,&$%ar e$ la ,re'e$%e $"%a la )liaciH$ del ,rece,%" re+"r#ad"- c"$(ie$e %e$er
,re'e$%e &$a di'%i$ciH$ B&e *a 'id" "b'er(ada ,"r $&e'%ra %radiciH$ c"$'%i%&ci"$al:
De'de el ,&$%" de (i'%a de la edad- l"' derec*"' B&e "%"rga la ci&dada$/a '"$ ,le$"' e$
c&a$%" a ("%ar e$ la' elecci"$e' ,",&lare'- ,er" e'%9$ re'%ri$gid"'- e$ l"' %r#i$"' B&e )3a la
le.- re',ec%" a A,"der 'er ("%ad" ,ara %"d"' l"' carg"' de elecciH$ ,",&lar . $"#brad" ,ara
c&alB&ier "%r" e#,le" " c"#i'iH$- %e$ie$d" la' calidade' B&e e'%able0ca la le.A- <A'/ l" dice la
+racciH$ 11 del ar%/c&l" 3E de la C"$'%i%&ciH$ ac%&al- re,i%ie$d" el #i'#" $&#eral de la de EK-
c"$ l" B&e 'e rei%erH la i$e5,licable '&,re'iH$ de la 'ig&ie$%e +ra'e '&bra.ada -B&e +&e a,r"bada
,"r la A'a#blea C"$'%i%&.e$%e de e$%"$ce'- a ,r",&e'%a de la C"#i'iH$- e$ la 'e'iH$ de l: de
Examinemos los requisitos que para tener acceso al sufragio (derecho
incorporado entre nosotros a la ciudadana) exige nuestra Constitucin.
El primero es la nacionalidad mexicana, que obviamente se exige para evitar que
ni siquiera en mnima parte puedan los extranjeros intervenir en los destinos nacionales.
La edad que se fija es indicio biolgico de que el individuo ha llegado al pleno desarrollo
de sus facultades; es ste el nico requisito constitucional que se refiere di-
'e,%ie#bre de 18EM- 'eg1$ ,&ede leer'e e$ el %"#" 11- ,9g:- 2M8 de la "bra de àrc"- ediciH$
de 18EK A. $"#brad" ,ara c&alB&ier "%r" e#,le" " c"#i'iH$ B&e e5i3a la c"$diciH$ de
ci&dada$"- %e$ie$d" la' calidade' B&e la le. e'%ableceA2 &$a "#i'iH$ #9' e$ B&e i$c&rriH el
%e5%" ")cial- B&e debe#"' agregar a la' (aria' B&e 'e@ala$ Pallar%a . Raba'a:>
La di+ere$cia e$%re la ci&dada$/a ac%i(a <derec*" a ("%ar> . la ci&dada$/a ,a'i(a <derec*"
a 'er ("%ad">- e$ l" B&e #ira al reB&i'i%" de la edad #/$i#a- e' di+ere$cia c"$'agrada ,"r %"d" el
Derec*" C"$'%i%&ci"$al- ,&e' $"%"ria#e$%e $" 'e reB&iere la #i'#a a,%i%&d ,ara elegir B&e ,ara
'er elec%"- ,ara 'er ("%a$%e e$ la' &r$a' B&e ,ara 'er di,&%ad"- 'e$ad"r " ,re'ide$%e de la
Re,1blica: A&$B&e 'eg&ra#e$%e $adie ,e$'H e$ b"rrar e'a di+ere$cia c&a$d" 'e #"di)cH la ba'e
de la edad #/$i#a ,ara la ci&dada$/a- c"$(ie$e rec"rdarla- c"$ "b3e%" de B&e 'e e$%ie$da B&e l"
B&e e$ 'eg&ida 'e dir9 'e re)ere e5cl&'i(a#e$%e a la edad c"#" calidad de l"' elec%"re':
E'%e reB&i'i%" *a (ariad" 'e$'ible#e$%e e$ $&e'%ra' C"$'%i%&ci"$e': La +ederali'%a de 27
de3aba '& )3aciH$ a la' legi'la%&ra' de l"' E'%ad"'- La ce$%rali'%a de 3M $" de%er#i$aba la edad-
'i$" B&e 'e red&c/a a a'e$%ar B&e l"' derec*"' del ci&dada$" 'e '&'\ ,e$der/a$ d&ra$%e la
#i$"ridad: El Ac%a de Re+"r#a' de 7K 'e@alaba la edad de 2J a@"' . el E'%a%&%" Org9$ic" de
C"#"$+"r% la de 18- 'i$ e5igir $i$g&$" de l"' d"' d"c&#e$%"' el reB&i'i%" de 'er ca'ad" el
i$di(id&":
Y a'/ llega#"' a la C"$'%i%&ciH$ de EK- B&e li%eral#e$%e c",iada :e$ e'%e ,&$%" ,"r la de
1K e$ (ig"r *a'%a la re+"r#a de 16M6- 'e@alaba c"#" ,ri#er reB&i'i%" ,ara 'er ci&dada$" de la
Re,1blica A*aber c&#,lid" dieci"c*" a@"'- 'ie$d" ca'ad"'- " (ei$%i&$"- 'i $" l" '"$A:
WC&9l e' el ,recede$%e e$ $&e'%ra %radiciH$ c"$'%i%&ci"$al del %ra$'cri%" ,rece,%"- B&e $"
*e#"' (i'%" c"$'ig$ad" e$ $i$g&$a de la' C"$'%i%&ci"$e' a$%e' #e$ci"$ada'X S& "rige$ e'
c&ri"'" la' #9' liberale' de la' C"$'%i%&ci"$e' #e5ica$a'- c"#" '"$ la' de EK . la ac%&al- *a$
%"#ad" e'e reB&i'i%" de &$a de la' C"$'%i%&ci"$e' #9' c"$'er(ad"ra' de $&e'%ra *i'%"ria- c"#"
e' la de 1873- c"$"cida c"$ el $"#bre de Fa'e' Org9$ica'- c&." ar%/c&l" 18 e$ '& ,ri#era ,ar%e
dec/a AS"$ ci&dada$"' l"' #e5ica$"' B&e *a.a$ c&#,lid" die0 . "c*" a@"'- 'ie$d" ca'ad"'- .
(ei$%i&$" 'i $" l" *a$ 'id":A l$',irH'e a '& (e0 la di',"'iciH$ de la' Fa'e' Org9$ica' e$ la
e#a$ci,aciH$ #edia$%e el #a%ri#"$i" del #a."r de 18 a@"' . #e$"r de 21- )g&ra del derec*"
ci(il B&e ,"c" %ie$e B&e (er c"$ l"' derec*"' ,"l/%ic"':
C"#" 'e (e- el reB&i'i%" B&e 'e *a #"di)cad" carec/a de ,r"'a,ia liberal: S& reD +"r#a-
B&e b"rra de $&e'%ra Car%a &$ (e'%igi" de "rige$ c"$'er(ad"r- (&el(e al %e5%" del E'%a%&%"
Org9$ic" de C"#"$+"r%- i$'%r&#e$%" c"$'%i%&ci"$al B&e 'i careciH de (ige$cia ,r9c%ica ,"r la'
(ici'i%&de' de la ,"ca- 'e adela$%aba e$ (ari"' a',ec%"' '"ciale' a l"' cri%eri"' de e$%"$ce':
LA ?ORMA DE LOFIERNO 6E
rectamente a la aptitud cvica. En qu consiste el modo honesto de vivir no lo
dice la Constitucin, pero el Cdigo Penal, al establecer en su artculo 46 que la pena de
prisin produce la suspensin de los derechos polticos y la Ley Electoral Federal al
adoptar una base semejante para excluir del voto (artculo 62, fracciones V a V),
parecen identificar la responsabilidad penal con la ausencia de un modo honesto de vivir;
era ms congruente sin duda la anterior Ley Electoral (de 1946), cuando institua
impedimentos para ser elector que notoriamente se referan al modo honesto de vivir
(artculo 43, fracciones X a X); este requisito constitucional atae ms bien a la
indignidad que a la ineptitud cvica.
La reforma al artculo 34, publicada en 17 de octubre de 1953, al otorgar el
derecho de voto a las mujeres puso fin a una situacin en que la interpretacin histrica y
poltica haba prevalecido sobre la interpretacin literal y lgica. El texto anterior a la
reforma (idntico al de la Constitucin de 57) era aplicable ideolgica y gramaticalmente
tanto a los hombres como a las mujeres, porque ninguno de los requisitos que el precepto
consignaba para la ciudadana (nacionalidad, edad, etc.) , era incompatible con el sexo y
porque el solo empleo del masculino (son ciudadanos... todos... los mexicanos...) no era
sino la aplicacin de la regla de que cuando el nombre o el adjetivo comprenden seres de
distinto gnero prevalece el masculino sobre el femenino, tal como acontece en otro texto
cuya interpretacin gramatical no ha suscitado duda, como es el artculo 30, que al definir
quines son "mexicanos" incluye evidentemente a las "mexicanas".
No obstante, bajo la vigencia de la Constitucin anterior y conforme a las ideas
de la poca, a nadie se le poda ocurrir que fuera necesario negar expresamente el
sufragio a las mujeres para que quedaran excluidas; su exclusin, por encima de todo
derecho escrito, anclaba en una conciencia tradicional, que de tan arraigada se hizo
inconsciencia e ignorancia del sufragio femenino. Los dos nicos comentaristas que
aludieron al tema hicieron decir a la Constitucin lo que no deca.
144
Por lo dems, en Francia se present una situacin notablemente semejante a la
nuestra. En numerosas ocasiones las feministas francesas reclamaron el derecho de
sufragio en igualdad con los hombres, fundndose en los trminos literales de la ley de 2
de febrero de 1852:
177
Maria$" C"r"$ad" e5,re'H B&e la C"$'%i%&ciH$ Ae5cl&/a a alg&$"'- c"#" a l"'
#e$"re' . a la' #&3ere'- ,"r $" creerl"' ca,ace' ,ara e'a' +&$ci"$e'A- l" B&e $" era e5ac%"
re',ec%" a la #&3ere'2 '& e5cl&'iH$ $" ,r"(e$/a del %e5%" c"$'%i%&ci"$al- 'i$" de la c"'%&#bre
<Derecho Constitucional Mexicano2 M5ic"- 16JM2 ,9g: 111>: De ,arecid" #"d" Ed&ard" R&i0
<Derecho Constitucional2 M5ic"- 16J22 ,9g: 1E8>:
"Son electores todos los franceses..." Sostenan que aqu, como en varios textos
de la legislacin civil y de la fiscal, el trmino "franceses" se aplicaba tanto a los hombres
como a las mujeres, tesis exactamente igual a la que se derivaba de nuestros textos
constitucionales. Con apoyo en ella, varias mujeres obtuvieron en 1914 su inscripcin en
las listas electorales, pero la Corte de Casacin rechaz la pretensin, porque consider
que el derecho pblico francs haba entendido siempre que la calidad de ciudadano y el
goce de los derechos polticos estaban reservados a los varones. Esta resolucin se
pronunci el 6 de abril de 1914, es decir, en vsperas de la guerra, y con ella se cerr una
etapa milenaria de hostilidad a la intervencin de la mujer en la cosa pblica. Al igualar las
dos grandes guerras en el comn sacrificio a hombres y mujeres, cumplieron la justicia de
identificar a los dos sexos tambin en los derechos cvicos. Uno a uno los pases han ido
reconociendo el derecho de sufragio de la mujer; Mxico lo hizo parcialmente por medio
de la reforma constitucional de 1947 al admitir el voto femenino para las elecciones
municipales, y totalmente por la reforma constitucional que al principio mencionamos.
Tal es la situacin que actualmente prevalece en nuestro derecho constitucional
en punto a restricciones al sufragio, las cuales deben considerarse como las mnimas que
consagran todas las legislaciones. De esta suerte la Constitucin no ha acogido la medida
de restringir el sufragio en favor de quienes tengan noticia del acto y conciencia de la
funcin, segn la expresin de Rabasa, cualidades que pueden descubrirse por lo menos
a travs del hecho de que el elector sepa, leer y escribir. As quedara segregada de la
funcin electoral la gran mayora de los analfabetos, entre los cuales los casos de
individuos capacitados para la funcin electoral son aislados y excepcionales; y quedara
encomendada la direccin de los negocios pblicos a la porcin instruida, casi toda
capacitada para la vida cvica. Esta situacin durara mientras la accin lenta del tiempo,
estimulada por medios eficaces, trabaja la unidad de la cultura y con ella la unidad
nacional.
En el Constituyente de 57 Ponciano Arriaga, autor del proyecto que propona la
condicin de saber leer y escribir para poder votar (a partir de 1860), retir su proyecto
ante el primer argumento que se esgrimi en su contra. Se dijo que si las clases
populares eran analfabetas, la culpa estaba en los gobiernos
145
. Argumento dbil, al que
hubiera podido responder Arriaga que la medida se adoptaba en defensa del orden
pblico y no por va de castigo. "Cuando la sociedad ha descuidado llenar dos
obligaciones solemnes -- ha dicho Stuart
17E
ÀRCO2 %: II- ,9g: 2MK:
Mill, la ms importante de las dos debe ser atendida primero: la enseanza
universal debe preceder al sufragio universal." En el Constituyente de Quertaro se
consider impoltico restringir el derecho de sufragio, porque eran precisamente las clases
carentes de cultura las que haban hecho la revolucin, de la cual emanaba el
Constituyente. Sin embargo, se levant aislada e intil la voz de un representante, que
denunci el voto ilimitado como un peligro serio por conducir al fraude electoral y el fraude
electoral al uso de la fuerza.
146
La discriminacin en la funcin electoral debe tener por base exclusivamente el
punto de vista de la aptitud cvica. De all que carezca de justificacin democrtica, as la
pueda tener histrica, la privacin del voto a los ministros de los cultos que consignan el
artculo 130 y sus correlativos; en cambio, no es antidemocrtico reducir la representacin
o voto pasivo de los mismos, como lo hace la nuestra entre otras muchas Constituciones,
por las razones que se expresan al estudiar los requisitos para ser diputado o senador.
b) La voluntad de la mayora se considera dentro de la democracia como
expresin de la voluntad general. La democracia da oportunidad a todos para que emitan
su opinin, pero es la opinin de la mayora la que prevalece en la decisin: Cmo
justificar democrticamente el principio mayoritario? En su monografa "Esencia y valor de
la democracia" responde Kelsen a la anterior pregunta en los siguientes trminos: "Sera
imposible justificar el principio de la mayora diciendo que ms votos tienen ms peso que
menor cantidad de ellos. De la presuncin puramente negativa de que uno no vale ms
que otro, no puede deducirse positivamente que deba prevalecer la opinin de la mayora.
"La sola idea de que, si no todos, sean libres el mayor nmero posible de
hombres, es decir, que el menor nmero posible de ellos tenga una voluntad opuesta a la
voluntad general del orden social, conduce, de un modo lgico, al principio de la
mayora."
147
Como se advierte, el autor citado trata de justificar el principio mayoritario por el
sacrificio de los menos en aras de la libertad de los ms, de donde sale mal parado el
principio de la autodominacin, el cual se convierte lisa y llanamente en dominacin sobre
los minoritarios, contra su voluntad expresa. A nuestro entender, la democracia se justifica
y se practica ntegramente en cuanto proporciona oportunidad igual a todos para externar
libremente su voluntad. Dar satisfaccin igual a cada uno cuando el satisfactor tiene que
ser nico y cada quien lo quiere distinto, es lo que no puede hacer la democracia ni
ningn sistema. El compromiso previo, implcito en todo evento democrtico, de que los
disidentes habrn de someterse al criterio de los ms, siempre y cuando aqullos y stos
sean escuchados
17M
Diario de De#ates2 %: 11: ,9g: K1J
17K
Op& cit:2 Farcel"$a: 163M2 ,9g: 23:
por igual, es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la autodominacin;
la dominacin de la mayora, aceptada de antemano a condicin de ser discutida con
libertad, es cabalmente una autodominacin. Por lo dems, hay dos razones de orden
prctico por las que debe prevalecer como decisin la voluntad de la mayora. En primer
lugar, es la mayora la que generalmente tiene la fuerza, y ya sabemos que la autoridad
sin la fuerza es una facultad abstracta; por lo tanto, la decisin debe corresponder a quien
pueda imponerla. En segundo lugar, es la mayora el nico intrprete posible (aunque no
infalible) de lo que es conveniente y justo para la colectividad; cuando se discute lo
adecuado y justo de una medida que se va a aplicar a todos, es natural que la opinin de
la mayora de los afectados sea la que se tome en cuenta.
32. La democracia es, pues, el gobierno de todos para beneficio de todos. Pero si
todos deben recibir por igual los efectos beneficiosos del gobierno, no es posible, como
dijimos en otra ocasin, que en las grandes colectividades modernas participen todos en
las funciones del gobierno.
De aqu que el pueblo designe como representantes suyos, a los que han de
gobernarlo; la participacin por igual en la designacin de los representantes, y no el
gobierno directo del pueblo, es lo que caracteriza a nuestra democracia, cuando el
artculo 40 establece como forma de gobierno el rgimen representativo.
El gobierno directo del pueblo ha desaparecido en la actualidad, excepto en
algunos cantones suizos, donde los ciudadanos se renen en grandes asambleas para
hacer por s mismos las leyes. En algunos pases existe, como forma atenuada del
gobierno directo, el referndum, que consiste en la ratificacin o desaprobacin de las
leyes por el pueblo. El plebiscito implica la alteracin, en el sentido del cesarismo, del
mtodo precedente; all la voluntad popular no es activa, sino pasiva, al delegar en un
hombre la expedicin de la ley fundamental, generalmente despus de un golpe de
Estado; se ha dicho, por eso, que es una firma en blanco que coloca la nacin para que la
utilice el caudillo. mporta asentar que nuestra Constitucin en ningn caso autoriza el
plebiscito ni el referndum, sino que consagra el rgimen representativo en toda su
pureza.
148
En el rgimen representativo, la designacin de mandatarios puede hacerse
directa e inmediatamente por el pueblo: hay entonces la eleccin directa (que no debe
confundirse con el gobierno directo).
178
C"#" e5ce,ciH$ a l" a'e$%ad" e$ el ,9rra+" )$al a B&e la ,re'e$%e $"%a 'e re)ere-
,r"cede regi'%rar B&e c"$ ,"'%eri"ridad +&er"$ i$c"r,"rada' a la C"$'%i%&ciH$: ,"r ,ri#era (e0-
cier%a' +"r#a' de g"bier$" direc%"- c"#" '"$ la' c"$'ig$ada' e$ la adiciH$ de la a*"ra ba'e 2\ a
la +racciH$ PI del ar%: K3- B&e )g&rH e$%re la' $&#er"'a' re+"r#a' P&blicada' e$ el Diari" O)cial
de la ?ederaciH$ de M de dicie#bre de 16KK Y B&e dice a'/ AL"' "rde$a#ie$%"' legale' . 1JM
regla#e$%"' B&e # la le. de la #a%eria 'e de%er#i$e$- 'er9$ '"#e%id"' al re+er$d&# . ,"dr9$
'er "b3e%" de i$icia%i(a ,",&lar- c"$+"r#e al ,r"cedi#ie$%" B&e la #i'#a 'e@ale:4
La re+"r#a de B&e 'e %ra%a- re+ere$%e al L"bier$" del Di'%ri%" ?ederal- *a ,er#a$ecid"
*a'%a a*"ra e$ el "l(id"- a #a$era de re,&di" de l"' g"ber$a$%e'- ,"r &$a ,ar%e: B&e $" %"lera$
la i$%er(e$ciH$ direc%a del ,&ebl" e$ '&' ac%"' de g"bier$" .: ,"r la "%ra- debid" al
de'c"$"ci#ie$%" %"%al e$ $&e'%r" #edi" de e'%a' +"r#a' de g"bier$":
Pero puede suceder que el pueblo elector (integrado por los que se llaman
electores primarios) no designe directamente a sus gobernantes, sino que lo haga por
conducto de intermediarios; en ese caso la eleccin es indirecta y tiene tantos grados
cuantas son las series de electores secundarios, terciarios, etc., que median entre los
electores primarios y los gobernantes. Nuestra Constitucin consagra la eleccin directa
para la designacin de los miembros del Congreso y del Presidente de la Repblica; pero
hay un caso en que la designacin de ste es indirecta en primer grado, y es cuando
faltando el titular del ejecutivo, en las varias hiptesis que prevn los artculos 84 y 85, el
Congreso debe nombrar al que lo reemplace; en ese caso no son los electores primarios,
esto es, los ciudadanos con derecho de voto los que hacen la designacin, sino los
diputados y senadores, en funciones de electores secundarios.
33. El siglo XX consagr la apoteosis de la democracia, pero desde la primera
posguerra se ha producido un movimiento adverso a las ideas democrticas. Dbase en
buena parte a la ineficacia del libre juego de las fuerzas polticas y econmicas para hacer
frente a la grave situacin que prevaleci a raz de las dos guerras mundiales, pero
tambin se debe sin duda al abuso de la libertad.
En lo poltico la democracia permiti la libre intervencin de las minoras en la
discusin, para lo cual las hizo participar en los parlamentos; pero la decisin debe
corresponder a la mayora, segn el principio mismo de la democracia, de donde nace el
peligro de que la mayora desdee sistemticamente la opinin de las minoras o de que
stas obstruccionen la decisin mayoritaria, mediante coaliciones transitorias; la
representacin proporcional no hace sino atenuar el peligro. Por otra parte, el
procedimiento electoral se presta a mistificaciones de la voluntad popular. Los electores
primarios no slo votan por s mismos, sino que lo hacen tambin por todos los que no
votan, ya sea porque carezcan de capacidad cvica o simplemente porque se abstengan
de votar; en la mayor parte de los pases, los electores primarios constituyen una minora
en relacin con la poblacin total, por lo que desde la primera etapa de la votacin los
intereses generales quedan a merced de una minora, y, si hay electores secundarios, el
fenmeno se acenta. Los funcionarios designados de ese modo son de hecho
emanacin de 'una minora, aun suponiendo absoluta pureza en el procedimiento
electoral. De all que a menudo
1JJ DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
la representacin legal no coincida con la representacin real, lo que se traduce
en un desacuerdo entre el gobernante y la opinin pblica, el (cual no tiene otro correctivo
en los pases de alta cultura democrtica que la apelacin directa al pueblo, mediante el
plebiscito, el referndum o la disolucin del Parlamento. Pero cuando la mayora real y
efectiva, prevalida de su fuerza, abusa de las minoras, o cuando los gobernantes, con el
pretexto de interpretar .la voluntad mayoritaria, defraudan sistemticamente el sentir
popular, la democracia es un fracaso. Y es que ese sistema presupone en los
gobernantes y en los gobernados, en todos los que de algn modo intervienen en las
funciones pblicas, un respeto sumo por la opinin ajena y una buena fe difcil de guardar.
En Mxico el problema de la democracia entraa deficiencias tan radicales, que
en verdad el sistema no existe. A partir de la independencia, el pivote poltico del pas se
hizo consistir en el sufragio universal, cuya existencia quedaba desmentida por la
profunda desigualdad cultural y econmica entre una minora medianamente preparada y
una gran mayora destituida del conocimiento cvico ms elemental. Era fcil y a veces
necesario que los gobernantes suplantaran una voluntad popular que no exista; pero
tambin era fcil que en nombre de esa voluntad ficticia, que como un mito sagrado eriga
la Constitucin, los defraudados pretendientes al Poder fraguaran rebeliones. Ni el
gobernante ni quien trataba de reemplazarlo podan lograr sus ttulos de una genuina
decisin popular; haba, pues, que emplear el ardid o la fuerza, y as nuestra historia fue
dando tumbos entre cuartelazos triunfantes y represiones sangrientas.
Como fuente originaria y condicin indispensable de una existencia poltica
ordenada, se peda el ejercicio veraz de la voluntad popular. El Partido Cientfico, por voz
de Justo Sierra y -segn hemos visto- Emilio Rabasa, propusieron la restriccin del
sufragio, entregando el destino nacional exclusivamente a quienes revelaran conocimiento
bastante de la funcin encomendada. Mas es lo cierto que la minora cvicamente
preparada nunca cumpli con la obligacin, implcita en la tesis, de estimular en favor del
mayor nmero la adquisicin de la capacidad cvica.
La revolucin social que se ilcito en 1914 ha trastornado todos los planes de
gabinete. Por entre las grietas de una estructura electoral en desuso, que todava postula
la aritmtica de los votos individuales, ha aflorado en la vida poltica del pas el sufragio de
las masas organizadas. El influjo creciente del factor colectivo, que tiende a suplantar al
factor individual (elemento caracterstico del constitucionalismo), ha introducido entre
nosotros formas avanzadas de democracia social, que no se avienen con la organizacin
electoral individualista ideada por la Constitucin.
LA ?ORMA DE LOFIERNO 1J1
CAPTULO V
LA FORMA DE GOBERNO
(El sistema federal)
SUMARO
34.-El federalismo en Norteamrica; antecedentes coloniales. 35.-La adopcin del
sistema en la Convencin de Filadelfia. 36.-El federalismo en Mxico. 37.-La distribucin de
competencias entre la federacin y los Estados; sistema del artculo 124. 38.-Las facultades
expresas (explcitas e implcitas). 39.-Las facultades concurrentes en el sentido norteamericano
y argentino; su valides en nuestra Constitucin. Las facultades coincidentes. 40.-0tras
facultades que constituyen excepcin al principio del artculo 124. 41.-El gobierno federal como
representante de la Nacin.
34. Adems de las caractersticas de nuestra forma de gobierno que acabamos
de examinar, la Constitucin le asigna la de que sea federal.
Caracterstica es sta de suma importancia en nuestro rgimen, pues por ella
tienen jurisdiccin distinta, y casi siempre excluyente, los rganos centrales por una parte
y los Estados-miembros por la otra. La distribucin de facultades entre los dos rdenes
(llamado el uno "federal" por antonomasia y el otro "regional" o "local"), es en s misma de
trascendencia para la vida del pas, pues esa distribucin debe resolver el problema de la
conveniencia de que cada una de las facultades ingrese a una u otra de las jurisdicciones.
Una vez hecho el reparto. de competencias por la ley suprema, todava se presentan
numerosos casos en que toca al intrprete decidir a cul jurisdiccin corresponde un acto
concreto de autoridad. De aqu que, adems de ser punto clave en nuestra organizacin
poltica, el sistema federal trascienda y se derrame por todos los mbitos jurdicos del pas
y su conocimiento interese, casi por igual, a todos los juristas mexicanos.
Hemos de abordar el estudio del sistema federal mexicano. Mas para realizar
nuestro propsito, aunque limitado y concreto, tendremos que acudir ahora como nunca a
fuentes histricas y de derecho
1J2 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
comparado, porque el federalismo es ante todo un fenmeno histrico, cuyas
notas esenciales son extradas por la doctrina de las peculiares y variadas realizaciones
del sistema.
"La idea moderna del sistema federal ha sido determinada por los Estados
Unidos de Amrica"; en esta frase de un profesor de Oxford
149
se resume la actitud
general de cuantos, al estudiar el sistema en el derecho comparado, le otorgan a la
realizacin norteamericana la calidad de tipo y modelo. Cronolgicamente, ella precedi a
las dems; ideolgicamente, gan y conserva la primaca por la pureza de las lneas y por
el vigor de su vida. El federalismo de los dems pases que han adoptado el sistema, se
mide por su aproximacin o alejamiento del modelo norteamericano. Lo dicho tiene
especial significacin para nosotros, que al imitar deliberadamente aquel sistema, le
imprimimos nuestros propios rumbos. En el cotejo de realizaciones hablemos, pues, en
primer trmino de la norteamericana.
Desde sus orgenes las trece colonias inglesas que se establecieron en el litoral
del Atlntico gozaron de suficiente libertad para manejarse cada una por separado de las
dems, de acuerdo con sus inclinaciones o segn la circunstancias. De este modo las
colonias, independientes entre s, estaban subordinadas al soberano ingls; pero esta
subordinacin no excluy la participacin de los colonos en el gobierno propio, pues a
partir de 1619, en que la Compaa de Londres autoriz a los colonos de Virginia para
hacerse representar en el gobierno, las cartas de concesin estipularon explcitamente
que la legislacin se dictara con el consentimiento de los hombres libres.
El federalismo naci y se desarroll hasta la consumacin de la independencia
por virtud del juego de estas dos fuerzas aparentemente desarticuladas, como eran la
independencia entre s de las colonias y su dependencia de la corona inglesa. Para
debilitar esta ltima fue necesario debilitar aqulla. En otros trminos: las colonias se
vieron en el caso de unirse y de fortalecer su unin a fin de presentar un frente comn y
vigoroso en su lucha contra nglaterra. En el proceso hacia el debilitamiento de la
subordinacin a la metrpoli, las colonias utilizaron el viejo instrumento que haba servido
para fabricar el constitucionalismo ingls, consistente en hacerse representar en la
recaudacin y en la aplicacin de los fondos pblicos, tctica que por s sola era suficiente
para conducir a la autonoma, ya que del erario depende el gobierno. En el proceso de
unificarse entre s, las colonias salvaron varias etapas sucesivas, que a continuacin se
mencionarn. Ms advirtase desde ahora que en la relacin de los acontecimientos
hemos de hallar mezclados y a veces en contradiccin ambos procesos,
176
I: C: QHEARE- 6ederal -o.ernment2 O5+"rd U$i(er'i%. Pre''2 167K2 ,9g: 1:
porque la unificacin de las colonias no era una finalidad en s, sino un medio de
desunirse de nglaterra; de all que con frecuencia prevaleciera el regionalismo, que era lo
autntico y permanente, sobre la unificacin, que pareca ser lo artificioso y transitorio.
150
Mucho antes de que se iniciara la Guerra de ndependencia (1775-1783), se
reuni en Albany, en el ao de 1754, un congreso de representantes de las asambleas de
siete colonias. All se present y adopt el llamado Plan de Unin de Albany, de que fue
autor Benjamn Franklin, primero y original programa de gobierno federal y punto de
partida de todas las elaboraciones posteriores. Se confiaban los asuntos de inters comn
a un organismo central, integrado por un presidente que designara la Corona y un Gran
Consejo elegido cada tres aos por las asambleas coloniales; los asuntos de carcter
local corresponderan a las colonias. Sin embargo, este plan que acogi el congreso de
Albany no fue aceptado por las asambleas coloniales, porque consideraron que no deban
ceder en ninguna forma la facultad de fijar impuestos y tarifas, que el plan otorgaba al
rgano central. De tal modo se manifest extremoso el regionalismo, en el primer intento
de coordinacin federal.
Varias leyes que expidi el Parlamento ingls a partir de 64 (Ley de ngresos, Ley
del Timbre, Leyes de Townsend), gravando con impuestos el comercio colonial,
provocaron oposicin y reaviva- ron el argumento de los impuestos sin representacin. El
problema se plante en trminos estrictamente constitucionales. Las colonias no se
consideraban representadas en el Parlamento ingls, que estableca los impuestos,
porque ellas no elegan miembros de la Cmara de los Comunes. Por lo tanto, los colonos
rechazaban en su calidad de ingle-
1EJ
C"$'idera#"' la' di+ere$cia' r"$ I$gla%erra c"#" el ,&$%" de ,ar%ida . el ,ri$ci,al
#"%i(" del +ederali'#" $"r%ea#erica$": N" de'c"$"ce#"'- 'i$ e#barg"- B&e c"$ a$%eri"ridad
e5i'%ier"$ "%r"' +ac%"re' B&e- a&$B&e #&. dbil#e$%e- i$Z&.er"$ e$ la &$i)caciH$ de la'
c"l"$ia': Se *a dic*" al re',ec%" l" 'ig&ie$%e La idea de &$iH$ e$%re la' di(er'a' c"l"$ia'
i$gle'a' de A#rica- %a$ di+ere$%e' la' &$a' de la' "%ra' . %a$ i$di+ere$%e' la' &$a' c"$ la' "%ra'-
,arece *aber'e i#,&e'%" ba3" la ,re'iH$ de c&a%r" +ac%"re' '&ce'i("' la' $ece'idade' de la
de+e$'a c"$%ra l"' i$di"' . la ri(alidad c"#ercial *"la$de'a de'de l&eg"- de',&' de la ri(alidad
+ra$ce'a- .- e$ )$- la rebeliH$ c"#1$ c"$%ra la' #edida' %"#ada' ,"r el g"bier$" de L"$dre'A
<A$dr e% S&'a$$e T&$c, Le s'stme constitutionnelle des (tats7/nis d8Ameri5ue& 1istoire
constitutionnelle2 Par/'- 16E72 ,9gi$a 7E>:
De e'"' c&a%r" +ac%"re'- %"#a#"' e$ c"$'ideraciH$ '"la#e$%e el 1l%i#" ,"r *aber 'id" el
1$ic" B&e ,r"d&3" re'&l%ad"' c"$cre%"' e$ la +"r#aciH$ del +ederali'#": La c"$(e$ciH$ de Alba$.
de 1KE7 cierra el ,eri"d" de la' a$%eri"re' %e$%a%i(a' de &$i)caciH$ +re$%e al ,eligr" de l"'
i$di"'- de l"' *"la$de'e' . de l"' +ra$ce'e' <Ar%/c&l" de &$a C"$+ederaciH$ de la' C"l"$ia'
U$ida' de N&e(a I$gla%erra- 1M732 ,ri#era c"$(e$ciH$ de Alba$.- 1M872 ,r".ec%" de Qillia#
Pe$$- 1M6K>- Y al #i'#" %ie#," abre el 'eg&$d" ,eri"d"- e$ el B&e la l&c*a c"$ I$gla%erra
,r",icia la a,ariciH$ del +ederali'#" c"#" +re$%e c"#1$ e$ la' c"l"$ia':
ses (tal como lo haban hecho los ingleses desde la Carta Magna) los impuestos
en cuya fijacin no haban participado.
Por iniciativa de la Cmara de Massachusetts, en octubre de 65 se reuni en
Nueva York el primer congreso intercolonial de tendencias revolucionarias, que censur la
Ley del Timbre. All brot una apelacin al nacionalismo como medio de mantenerse
firmes en la defensa de los derechos comunes, cuando el representante de Carolina del
Sur dijo: "Debemos mantenernos firmes en el vasto campo de los derechos naturales.
Aqu no debe haber ni ciudadanos de Nueva nglaterra ni de Nueva York, sino que todos
nosotros somos americanos."
Cuando nglaterra pretendi castigar a Massachusetts, las dems colonias
hicieron causa comn con sta y, a instancias de Virginia, se reunieron en Filadelfia, el 5
de septiembre de 74, los delegados de doce colonias para formar el Congreso
Continental.
Ya para entonces haba madurado la idea que estaba llamada a ser el
fundamento del constitucionalismo de Norteamrica y de todos los pueblos que, como el
nuestro, lo imitaron. Las arbitrariedades que las colonias atribuan al Parlamento ingls y
que escapaban a todo control constitucional, puesto que la Constitucin flexible estaba a
merced del Parlamento, hicieron pensar en la necesidad de una Constitucin fija, que
colocada por encima de todos los poderes, inclusive del legislativo, los limitara a todos.
"En virtud de que la autoridad del poder legislativo supremo deriva de la Constitucin
-afirmaba Massachusetts- no cabe admitir que aquel poder se desprenda de los lazos de
sta sin destruir sus propios cimientos." De aqu se haca derivar la nulidad de los actos
que traspasaran la autorizacin constitucional, con lo que se llegaba a la primera y capital
idea de la supremaca de la Constitucin rgida.
Minada de ese modo la soberana del Parlamento ingls, los norteamericanos
dedujeron la consecuencia de que podan coexistir dentro de una misma organizacin
constitucional dos o ms legislaturas, coextensas y coordinadas entre s, con competencia
distinta y suficiente cada una, ligadas todas por la Constitucin, lo cual era el federalismo.
Con intuicin extraordinaria tres gentes (Thomas Jefferson, John Adams y James Wilson)
haban llegado separadamente a la conclusin de que el imperio britnico realizaba ya
ese orden. "Todos los distintos miembros del imperio ingls -deca Wilson- son Estados
diferentes, independientes unos de otros, pero relacionados entre s por la misma
soberana dimanante de la misma Corona." se era: precisamente el sistema que siglo y
medio ms tarde habra de reconocer nglaterra como base de la Comunidad Britnica de
Naciones. No obstante todo lo que se haba adelantado, el Congreso Conti-
LA ?ORMA DE LOFIERNO 1JE
nental no lleg a nada concreto en punto a federalismo, pues el proyecto que en
ese sentido present Peyton Randolph, y que era ms tmido que el anterior de Franklin,
no fue aceptado por la asamblea.
El Segundo Congreso Continental se reuni en la misma ciudad de Filadelfia ello
de mayo de 75, formul la Declaracin de ndependencia de 4 de julio de 76 y llev a
cabo la guerra con nglaterra. En cuanto a su aportacin al sistema federal, cabe sealar
la orientacin que dio a las colonias para convertirse en Estados independientes y la
alianza en confederacin que logr de las mismas.
El consejo del Congreso para que las colonias formaran nuevos gobiernos,
pronto fue seguido por todas, redactando nuevas Constituciones. En Massachusetts y
New Hampshire la transformacin se oper a travs de asambleas constituyentes
elegidas especialmente para expedir la Constitucin, la cual fue sometida al referndum
popular; este mtodo se consider el tpico en la elaboracin de Constituciones. La
experiencia colonial, las prcticas inglesas y la doctrina de Montesquieu sirvieron de guas
a las asambleas constituyentes.
La integracin por separado de los nacientes organismos estatales, propiciada
por el Congreso, poda parecer un retroceso en el camino de la unificacin, puesto que la
independencia iba a favorecer a trece entidades autnomas, con lo que se perda la
oportunidad de que la unificacin se realizara cuando an era conveniente para todos, es
decir, durante la accin conjunta contra la metrpoli. Sin embargo, la actividad disgregan
te del Congreso al favorecer la aparicin de .nuevas soberanas, se atenu gracias a la
creacin de la Confederacin.
En julio de 76 se present ante el Congreso Continental un proyecto de Artculos
de la Confederacin y Unin Perpetua. Largamente discutido por el Congreso no se
aprob hasta noviembre de 77 y previa la ratificacin de los Estados entr en vigor en 81.
Los Estados conservaban su soberana, pero buen nmero de atribuciones (relaciones
exteriores, sostenimiento de fuerzas armadas, regulacin de la moneda, pesas y medidas,
correos, etc.) se otorgaban al Congreso, en el que cada Estado gozaba de un solo voto.
Para el xito del sistema faltaba que el Congreso tuviera el control de las contribuciones,
que existieran como poderes federales el ejecutivo y el judicial y que el desacato por los
Estados a las disposiciones federales contara con suficiente sancin.
La debilidad de la confederacin se hizo ms patente despus de celebrada la
paz con nglaterra en 83. El problema de las tierras del Oeste, que se disputaban entre s
varios Estados, tuvo favorable final con la cesin que de ellas se hizo a la Confederacin,
gracias a lo cual sta adquiri jurisdiccin directa sobre los territorios anexados. Mas
1JM DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
tan importante conquista, cuyos principales frutos habran de recogerse en lo
porvenir, de nada servira para fortalecer al Congreso, que en realidad estaba atenido a la
buena voluntad de los Estados, de los que reciba mezquinas contribuciones y a quienes
no poda hacer cumplir las leyes de la Unin.
En los finales de 86 la situacin era insostenible, ante el fracaso notorio de la
Confederacin. Se lleg a pensar en la implantacin de la monarqua y el presidente del
Congreso trat de que el prncipe Enrique de Prusia aceptara el trono de Norteamrica.
La tradicin democrtica, la difcil y apenas consumada liberacin de la monarqua
inglesa, el poderoso aliento del nuevo derecho pblico que se presenta como una
primavera de la Historia, todo eso aliment honda reaccin emocional en los mejores
hombres. Y en mayo de 87 se reuni en el Palacio del Estado de Filadelfia una
Convencin federal que, a pretexto de enmendar los artculos de la Confederacin, iba a
dar una genuina Constitucin federal.
35. Aquella Convencin, presidida por Washington, era en verdad una asamblea
de los hombres ms notables de los Estados, de los cuales slo estuvo ausente Rhode
sland. No obstante que figuraban entre ellos grandes juristas, rectores de universidad y
profesores de derecho, su obra estuvo presidida por el sentido comn y por una clara
visin de la realidad. "La experiencia debe ser nuestra nica gua; el raciocinio podra
desviamos"; as se expres uno de los miembros de la Convencin, resumiendo el espritu
que campe en ella.
Pronto se esbozaron dentro de la asamblea dos tendencias principales: la de los
Estados grandes y la de los Estados pequeos. Los primeros presentaron, tan luego
como se iniciaron las deliberaciones, el plan llamado de Virginia, por el que se propona la
creacin de un poder nacional con sus tres ramas clsicas, de las cuales la legislativa
estara dividida en dos cuerpos, designados sus miembros proporcionalmente a la
poblacin y con facultades para legislar en todo lo que quedara fuera de la competencia
de los Estados. Para el serio problema de la observancia del derecho federal por parte de
los Estados, se proponan el juramento de oficio, la no aceptacin de las leyes contrarias
a las federales y la coaccin directa sobre los Estados remisos.
Los Estados pequeos exhibieron un contra proyecto, llamado el plan de New
Jersey, donde se adoptaba de la Confederacin el sistema de la cmara nica, con
representacin igual para todos los Estados, y se estableca la coaccin armada para
imponer el derecho federal. Sin embargo, el plan de New Jersey contena un artculo que
iba a ser la piedra angular del sistema, al instituir la supremaca del
LA ?ORMA DE LOFIERNO 1JK
derecho federal expedido de acuerdo con la Constitucin, la nulidad de las leyes
de los Estados que se le opusieran y la competencia de los tribunales para declarar dicha
nulidad.
El plan de Virginia no era aceptado por los Estados pequeos, porque la
representacin proporcional al nmero de habitantes dara a los Estados grandes mayor
nmero de votos. El plan de New Jersey era rechazado a su vez por los Estados grandes,
ya que, al contar con voto igual cada Estado, el mayor nmero de Estados pequeos
dispondra de la suerte de los grandes. Un tercer plan, que formul una comisin
integrada por un miembro de cada Estado, acert con una solucin feliz que conciliaba los
intereses de ambos grupos y que, aceptada por la asamblea, iba con el tiempo a ser
elemento caracterstico del sistema federal. El tercer plan, conocido por Transaccin de
Connecticut, recogi del plan de Virginia la representacin proporcional al nmero de
habitantes, pero nicamente para la Cmara de representantes, a la que incumba por
otra parte como materia exclusiva la financiera; acogi, en cambio, del plan de New
Jersey el voto igual para los Estados dentro de la otra Cmara, el Senado. De este modo
naci un bicamarismo propio del sistema federal, en el que una Cmara representaba
directamente al pueblo y la otra las entidades federativas. Como complemento del
sistema, en la revisin de la Constitucin tendran que intervenir, adems del Congreso,
las legislaturas de los Estados o convenciones de los mismos.
As fue como la asamblea de Filadelfia, con sentido prctico e intuicin poltica,
salv la pugna entre lo regional y lo nacional. La novedad del sistema consisti en que un
gobierno nacional, ejercido directamente sobre los sbditos y no por mediacin de los
Estados, desplazaba dentro de su propia esfera limitada, a la autoridad de stos; pero al
mismo tiempo los Estados conservaban su gobierno propio y directo en todo lo no
otorgado al gobierno nacional por la Constitucin, la cual de esta suerte seoreaba y
unificaba a los dos rdenes.
151
1E1
Para acercar'e a l"' "r/ge$e' de la C"$'%i%&ciH$ $"r%ea#erica$a . e',ecial#e$%e al
'i'%e#a +ederal ,"r ella i#,la$%ad"- $ada #e3"r B&e ac&dir a (l 6ederalista- la rec",ilaciH$ de
ar%/c&l"' e$ c&.a' ,9gi$a' a'e$%ar"$ '&' ,&$%"' de (i'%a Ha#il%"$- Madi'"$ . Ga.- c"$ #"%i(" de
la ,"l#ica B&e '"'%&(ier"$ e$ ,r" de la C"$'%i%&ciH$ de ?iladel)a c"$%ra l"' ,ar%idari"' de la
a$%ig&a ?ederaciH$: T"ca$%e a la di'%rib&ciH$ de +ac&l%ade' e$%re la U$iH$ . l"' E'%ad"'- B&e
c"$'%i%&/a la $"%a +&$da#e$%al del $&e(" 'i'%e#a- dec/a Ha#il%"$ ALa c"$+&'iH$ c"#,le%a de l"'
E'%ad"' de$%r" de la '"bera$/a $aci"$al i#,licar/a la ab'"l&%a '&b"rdi$aciH$ de la' ,ar%e'- . l"'
,"dere' B&e 'e le' de3ara$ e'%ar/a$ '&b"rdi$ad"' 'ie#,re a la ("l&$%ad ge$eral: Per" c"#" el
,la$ de la C"$(e$ciH$ %ie$de '"la#e$%e a c"$'eg&ir &$a c"$+&'iH$ " &$iH$ ,arcial- l"' g"bier$"'
de l"' E'%ad"' c"$'er(ar9$ %"d"' l"' derec*"' de la '"bera$/a de B&e di'+r&%aba$ a$%e' . B&e $"
+&er"$ delegad"' de #a$era e5cl&'i(a e$ l"' E'%ad"' U$id"' ,"r dic*" i$'%r&#e$%"A <(l
6ederalista- $1#: XLII>:
Ad(ir%a'e cH#" *ace a,licaciH$ Ha#il%"$- e$ la' l/$ea' %ra$'cri%a'- de la %e'i' de la
c"'"bera$/a " '"bera$/a c"#,ar%ida e$%re la U$iH$ . l"' E'%ad"'- %e"r/a B&e de'a,areciH
,"'%eri"r#e$%e del derec*" ,1blic" $"r%ea#erica$" ,ara '"bre(i(ir 1$ica#e$%e la B&e *ace del
C"$'%i%&.e$%e el '"l" de,"'i%ari" de la '"bera$/a: Per" 'i '&,ri#i#"' del ,9rra+" ci%ad" el #al
&'ad" ("cabl" A'"bera$/a4- %e$dre#"' &$a idea cabal de B&e el ,e$'a#ie$%" de l"' ,ri#er"' .
)dedig$"' i$%r,re%e' de la C"$'%i%&ciH$ de ?iladel)a c"$'i'%iH e$ B&e l"' E'%ad"' c"$'er(ara$
%"d"' l"' derec*"' de B&e di'+r&%aba$ a$%e' . B&e $" +&er"$ delegad"' de #a$era e5cl&'i(a a
l"' E'%ad"' U$id"' ,"r la C"$'%i%&ciH$: E'%a %e'i' *allH ac"gida e5,re'a e$ la e$#ie$da dci#a
<1K61> AL"' ,"dere' B&e la C"$'%i%&ciH$ $" delega a l"' E'%ad"' U$id"' $i ,r"*/be a l"' E'%ad"':
B&eda$ re'er(ad"' a l"' E'%ad"' " al ,&ebl"- re',ec%i(a#e$%e:4
Tal es en sntesis la gnesis del sistema federal en Estados Unidos. Su desarrollo
posterior (a travs de las explicaciones de "El Federalista", de la jurisprudencia de la
Corte, de la Guerra de Secesin, de los conflictos internacionales, etc.) no ha hecho sino
afinar y fortalecer las lneas maestras del sistema, que dej trazadas la Constitucin de
1787.
36. Si el sistema federal fue, en el pas de donde es oriundo, un producto de la
propia experiencia, al cabo del tiempo se le consider susceptible de ser utilizado en
pueblos que no haban recorrido anloga trayectoria histrica a la que en Estados Unidos
desemboc natural y espontneamente en la forma federal. De este modo se independiz
el sistema federal del fenmeno histrico que lo hizo aparecer y conquist vigencia
autnoma en la doctrina y en la prctica constitucional.
Su autonoma se hizo ms patente cuando fue adoptado por Estados unitarios,
como Canad, Brasil y Mxico. Entre nosotros se ha discutido largamente, con
argumentos de fuste en pro y en contra, si nuestro pasado colonial justificaba la imitacin
que del sistema norteamericano se llev al cabo en 1824. Se ha pretendido que el
sistema federal debe contar siempre, como premisas justificativas de su adopcin, con
vigorosos regionalismos preexistentes, que slo a travs de una transaccin lleguen a
ceder una porcin de su autonoma, a fin de construir el gobierno nacional. Consideramos
por nuestra parte que si el federalismo sirve para centralizar poderes antes dispersos,
como aconteci en Estados Unidos, tambin puede ser utilizado para descentralizar
poderes anteriormente unificados, segn ha sucedido en Estados originalmente unitarios,
como Mxico. El sistema federal ha llegado a ser, por lo tanto, una mera tcnica
constitucional, cuya conveniencia y eficacia para cada pas no se miden conforme a las
necesidades de Norteamrica, sino de acuerdo con las del pas que lo hace suyo.
A la luz de las ideas expuestas conviene examinar las necesidades polticas,
econmicas y sociales que han presidido la aparicin y el recorrido del federalismo
mexicano.
Al consumarse la independencia en 1821, no eran varios Estados los que surgan
a la vida independiente, sino un Estado unitario, que corresponda al antiguo virreinato.
Los diputados al primer Constituyente reunido en 1822 no representaban a entidades
autnomas; ni siquiera las entidades de la Amrica Central, que no haban pertenecido a
Nueva Espaa, mandaron a sus representantes para celebrar un pacto con las provincias
del virreinato, sino que previamente se declararon unidas al nuevo Estado unitario y
despus enviaron a sus representantes al Congreso.
Disuelto por turbide el primer Constituyente, estall la rebelin de Casa Mata,
encabezada por Santa Anna. Fue entonces cuando se agit la opinin pblica por los
jefes rebeldes, despertando la ambicin de las diputaciones provinciales, creadas por la
Constitucin celosamente centralista de Cdiz, para ejecutar las medidas administrativas
del gobierno central y que hasta entonces no haban tenido manifestaciones de vida.
A la cada del mperio, y reinstalado el Constituyente, algunas de las provincias
exigieron imperiosamente la implantacin del sistema federal, amenazando con la
segregacin. El 12 de junio de 1823 el Congreso emiti lo que se llama en nuestra historia
constitucional con el nombre de "voto del Congreso", por el cual, para calmar a las
provincias rebeldes, se declar que "el gobierno puede decir a las provincias estar el voto
de su soberana por el sistema de repblica federal, y que no lo ha declarado en virtud de
haber decretado se forme convocatoria para nuevo congreso que constituya la nacin".
En efecto, desde el 21 de mayo de ese mismo ao, el Congreso haba resuelto convocar
a un segundo Constituyente para que expidiera la Constitucin que el primero no haba
podido formular. Cinco das despus del voto del Congreso, ste expidi la convocatoria
para las elecciones del nuevo Congreso, y en ella se enumeraban veintitrs provincias,
que seran las que eligieran a sus representantes.
El historiador de nuestro derecho patrio, Miguel S. Macedo, estima que en virtud
de esa ley de convocatoria nacieron los Estados de la federacin mexicana, puesto que,
establecido el sistema federal por el voto del Congreso, los Estados tuvieron vida propia al
enumerarlos una ley posterior.
152
Tal afirmacin es errnea a nuestro ver, ya que el voto
del Congreso, que slo persegua una finalidad poltica, se dio cuando el Congreso ya no
era constituyente, sino convocante, y careca, por lo tanto, de facultades para decidir la
forma de gobierno;
1E2
MILUEL S: MACEDO Apuntes para la historia del Derecho !enal Mexicano2 M5ic"-
16312 ,9g: 2J6:
revlanlo as no slo la situacin que prevaleca al emitirse el voto, sino el texto
mismo de ste.
El segundo Congreso Constituyente inici sus labores el 5 de noviembre de 1823
y pocos meses despus, el 31 de enero de 1824, expidi el Acta Constitutiva, cuyo
artculo 5 estableci la forma federal y el 79 enumer los Estados de la Federacin.
Fue el Acta Constitutiva el documento que consign la primera decisin
genuinamente constituyente del pueblo mexicano, y en ella aparecieron por primera vez,
de hecho y de derecho, los Estados. Con anterioridad no existan de derecho, segn
hemos visto. Tampoco existan de hecho, porque los amagos de secesin por parte de
algunas provincias (principalmente Oaxaca, Jalisco y Zacatecas), precedentes inmediatos
de la adopcin del sistema, no pueden interpretarse como integracin de hecho de
Estados independientes, que nunca llegaron a constituirse, sino como medio de apremio y
forma de rebelda, que despus se ha repetido en nuestra historia siempre que las
autoridades de un Estado declaran que ste "reasume su soberana".
En lugar de que los Estados hubieran dado el Acta, el Acta engendr a los
Estados. Pero de all en adelante, cuantas veces se ha restablecido la forma federal, son
los Estados nacidos en el Acta Constitutiva los que la han adoptado. As aconteci en 47,
segn la expresin de Otero en el voto particular que precedi al Acta de Reformas: "Los
antiguos Estados de la Federacin han vuelto a ejercer su soberana, han recobrado el
ejercicio pleno de ese derecho.
153
" Del mismo modo en el Plan de Ayutla se hizo
referencia expresa a los Estados y Territorios (art. 2), Y aunque Comonfort, llevado de su
tctica moderada, sustituy la palabra Estado por la de Departamento en las
modificaciones de Acapulco al Plan de Ayutla, es lo cierto que la convocatoria para el
Congreso Constituyente de 56 tuvo en cuenta a los Estados y Territorios (art. 4) y fueron
ellos los que por medio de sus representantes formaron el Congreso y expidieron la
Constitucin.
El federalismo, que haba sido actitud poltica en su origen, sigui sindolo al
convertirse en bandera de partido cuando los liberales lo defendieron como forma
indeclinable de libertad. Hasta el triunfo definitivo de la Repblica, fue dentro del programa
liberal la tesis ms combatida por los conservadores y la ms discutida en los intentos de
transaccin de los moderados. Su importancia polmica, esencialmente poltica, ocult
durante los aos de lucha su conveniencia real para la vida del pas. Slo voces aisladas
sealaron por entonces la necesidad de descentralizar el mecanismo gubernamental,
1E3
Re.ista Mexicana de Derecho !"#lico2 %: 1: ,9g: 7E3:
atendiendo a las peculiaridades regionales. El tiempo y la victoria dieron la razn
a quienes consideraron inevitable fraccionar la autoridad en la vasta extensin territorial.
154
Una vez adoptado, el sistema federal pas por una grave crisis de anarqua.
Desde el punto de vista fiscal, la duplicidad desordenada de impuestos y la ereccin de
trabas arancelarias por parte de los gobiernos locales, orillaban a la bancarrota de la
economa nacional. En el aspecto poltico el federalismo propiciaba la formacin de
cacicazgos locales, que, por irresponsables y arbitrarios, hacan nacer en quienes los
soportaba el deseo de una mayor intervencin de los poderes centrales.
As se form una conciencia favorable a la centralizacin, que fcilmente toler la
prctica (a veces consagrada en la Constitucin y en las leyes) de traspasar a los rganos
centrales facultades que de acuerdo con el sistema corresponden a los Estados. Mas al
lado de esta prctica se ha mantenido alerta y combativa la ideologa poltica del
federalismo mexicano, vigilando celosamente la supervivencia de las palabras.
155
El contraste entre la realidad nacional, de tendencias francamente centralistas, y
la teora del sistema federal, acogido por motivos predominantemente polticos, ha puesto
en tela de juicio la existencia misma del federalismo en Mxico. Recientes y autorizados
estudios
1E7
La di)c&l%ad de g"ber$ar el e5%e$'" %erri%"ri" #edia$%e &$ 'i'%e#a ce$%ral- %e$ie$d"
e$ c&e$%a la' di+ere$cia' de ,r"d&c%"'- de cli#a'- de c"'%&#bre'- $ece'idade'- +&e el arg&#e$%"
B&e 'e e5,&'" e$ 27 . e$ EK ,ara la ad",ciH$ del 'i'%e#a +ederal: Pa$'e e$ M"$%iel . D&ar%e
<Derec*" P1blic" Me5ica$"- %: II- ,9g: 27K Y %: IP- ,9gi$a 627> l"' re',ec%i("' Ma$i)e'%"' de l"'
C"$'%i%&.e$%e' de 27 . de EK:
1EE
Para #&e'%ra c"$$"%ada de cel" +ederali'%a ,"r la' ,alabra'- c"$(ie$e rec"rdar el
deba%e a B&e di" "rige$ e$ el C"$'%i%&.e$%e de C&er%ar" la ad",ciH$ de AE'%ad"' U$id"'
Me5ica$"'A c"#" $"#bre ")cial de M5ic": C"$ b&e$ 'e$%id"- la C"#i'iH$ de C"$'%i%&ciH$
,r",&'" el $"#bre de Re,1blica ?ederal Me5ica$a: AE'a %radiciH$ <de e#,lear la de$"#i$aciH$
de E'%ad"' U$id"' Me5ica$"'> $" %ra',a'H l"' e5,edie$%e' ")ciale' Ddec/a el dic%a#e$D ,ara
,e$e%rar e$ la #a'a del ,&ebl"2 el ,&ebl" *a lla#ad" . 'eg&ir9 lla#a$d" a $&e'%ra ,a%ria M5ic"
" Re,1blica Me5ica$a- . c"$ e'%"' $"#bre' 'e le de'ig$a %a#bi$ e$ el e5%ra$3er": C&a$d"
$adie- $i $"'"%r"' #i'#"'- &'a#"' el $"#bre de E'%ad"' U$id"' Me5ica$"'- c"$'er(arl"
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Brasil> B&e aB&/ *allar"$: E'%ad" del Fra'il e$%"$ce'- I#,eri" del Fra'il de 1822 a 86- ,a'H- c"$
la Re,1blica- a E'%ad"' U$id"' del Fra'il De$ a%e$ciH$ al ,ac%" +edera%i("D- %/%&l" c"$'er(ad" e$
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Constitucional Brasileiro2 2b ed:- ,9gi$a' 27 . 2E:
de profesores extranjeros han considerado este fenmeno. Para J. Lloyd
Mecham "el federalismo jams ha existido en Mxico. Es un lugar comn indiscutible que
la nacin mexicana ahora y siempre ha sido federal tan slo en teora; actualmente y
siempre ha sido centralista"
156
. Y por su parte afirma Wheare, con referencia a Mxico,
Brasil, Argentina y Venezuela: "Las regiones para las cuales se han instituido gobiernos
independientes en estas Constituciones latinoamericanas, no han tenido en muchos
casos historia propia y gobiernos efectivos. Han sido divisiones meramente
administrativas de un imperio. Han carecido de instituciones polticas propias, de
suficiente arraigo para poder resistir la presin de la administracin central. Y por esta
razn, entre otras, el gobierno federal no ha llegado a ser una realidad en estas
repblicas."
157
Ms si en los dominios del derecho comparado el federalismo mexicano no
cuenta, para nosotros en cambio representa la nica realidad merecedora de nuestra
atencin y estudio. Es una realidad que se confunde con nuestra propia historia de pas
independiente, una realidad que consiste en aplicar a nuestra manera, con desvos y
alteraciones, la teora del sistema federal. Si nuestra experiencia histrica no encuadra en
esa doctrina, tampoco encaja en el centralismo, de donde podra concluirse que estamos
ensayando un sistema de perfiles singulares. Mxico, un pas de antecedentes unitarios,
se esfuerza por descentralizar y en su propsito topa, como es natural, con su pasado,
que lo refrena en su marcha. A su vez Estados Unidos trata de introducir unidad en su
variedad histrica, para lo cual encuentra tambin, en sentido contrario al nuestro, la
resistencia de su pasado. Nadie puede predecir el destino final del sistema federativo,
pero acaso algn da concurran al mismo punto la decisin descentralizadora de Mxico y
la tendencia centralizadora de Norteamrica.
Por ahora debemos ceimos al estudio de nuestro sistema federal. Puesto que
invoca el nombre de federal y el modelo norteamericano, tendremos presente, con la
debida cautela, al paradigma y hemos de fijar, como lo haremos a continuacin, los
rasgos esenciales del sistema, todo ello como un norte para el examen de nuestra propia
realidad constitucional.
37. El Estado federal ocupa un sitio intermedio entre el Estado unitario y la
Confederacin de Estados. El Estado unitario posee unidad poltica y constitucional, es
homogneo e indivisible, sus comar-
1EM
T*e Origi$' "+ ?ederali'# i$ Me5ic"A- e$ AT*e C"$'%i%&%i"$ ReDc"$'ideredA- ci%ad" ,"r
Q*eare:
1EK
Op& citA ,9g: EJ:
cas o regiones carecen de autonoma o gobierno propio. En la confederacin los
Estados que la integran conservan su soberana interior y exterior, de suerte que las
decisiones adoptadas por los rganos de la confederacin no obligan directamente a los
sbditos de los Estados, sino que previamente deben ser aceptadas y hechas suyas por
el gobierno de cada Estado confederado, imprimindoles as la autoridad de su soberana.
En la federacin los Estados-miembros pierden totalmente su soberana exterior y ciertas
facultades interiores en favor del gobierno central, pero conservan para su gobierno
propio las facultades no otorgadas al gobierno central. Desde este punto de vista aparece
la distribucin de facultades como una de las caractersticas del sistema que estudiamos,
el cual consagra predominantemente; -segn palabras de Wheare- una divisin de
poderes entre las autoridades generales y regionales, cada una de las cuales, en su
respectiva esfera, est coordinada con las otras e independiente de ellas.
158
Cualquiera que sea el origen histrico de una federacin, ya lo tenga en un pacto
de Estados preexistentes o en la adopcin de la forma federal por un Estado
primitivamente centralizado, de todas maneras corresponde a la Constitucin hacer el
reparto. de jurisdicciones. Pero mientras en el primer caso los Estados contratantes
transmiten al poder federal determinadas facultades y se reservan las restantes, en el
segundo suele suceder que sea a los Estados a quienes se confieren las facultades
enumeradas, reservndose para el poder federal todas las dems. La Constitucin de
Estados Unidos adopt el primer sistema, la del Canad el segundo. La diferencia
proviene de que en un caso el poder central se form de lo que tuvieron a bien cederle las
partes, en tanto que en el otro caso fueron las partes las que recibieron vida y
atribuciones al desmembrarse del poder central.
Esta diferencia de sistema tiene inters prctico cuando surge duda acerca de a
quin corresponde determinada facultad. En el sistema, como el norteamericano, donde el
poder federal est integrado por facultades expresas que se les restaron a los Estados, la
duda debe resolverse en favor de los Estados, no slo porque stos conservan la zona no
definida, sino tambin porque la limitacin de las facultades de la federacin, dentro de lo
que expresamente le est conferido, es principio bsico de este sistema, como lo veremos
despus ms detenidamente. En el otro sistema, la solucin de la duda debe favorecer a
la federacin.
Nuestra Constitucin se coloc en el supuesto de que la federacin mexicana
naci de un pacto entre Estados preexistentes, que delegaban ciertas facultades en el
poder central y se reservaban las res-
1E8
Op& cit:- ,9g: 32
tantes; por eso adopt el sistema norteamericano en el artculo 124, que dice as:
"Las facultades que no estn expresamente concedidas por esta Constitucin a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados."
La Constitucin federal de la Repblica Argentina hizo suyo el mismo principio de
la nuestra y de la de Estados Unidos, en su artculo 104.
Al comentar Gorostiaga este principio en el Congreso Nacional Argentino de
1862, pronunci las siguientes palabras: "La autoridad delegada en la Constitucin por el
pueblo argentino ha sido confiada a dos gobiernos enteramente distintos: el nacional y el
provincial. Como el gobierno nacional ha sido formado para responder a grandes
necesidades generales y atender a ciertos intereses comunes, sus poderes han sido
definidos y son en pequeo nmero. Como el gobierno provincial, por el contrario, penetra
en todos los detalles de la sociedad, sus poderes son indefinidos y en gran nmero; se
extienden a todos los objetos que. siguen el curso ordinario de los negocios y afectan la
vida, la libertad y la prosperidad de los ciudadanos. Las provincias conservan todo el
poder no delegado al gobierno federal. El gobierno de las provincias viene a ser la regla y
forma el derecho comn. El gobierno federal es la excepcin."
159
El reparto en concreto de las zonas se realiza de distinta manera en cada
Constitucin federal, pero todas buscan en principio otorgar al gobierno central
competencia exclusiva para las cuestiones que afectan los intereses generales del pas, y
a los gobiernos de los Estados el conocimiento de las relaciones privadas de los
habitantes.
Hay, empero, lo relativo a las relaciones internacionales, que debe corresponder
necesariamente al gobierno central, pues si lo tuvieran los Estados la federacin dejara
de ser tal para convertirse en confederacin.
En efecto, si en el interior de una federacin subsisten los Estados como
entidades jurdicas con cierta autonoma, en las relaciones internacionales esos Estados
no existen, pues la soberana exterior se deposita exclusivamente en el gobierno central.
De la necesidad de sostener las relaciones internacionales y de hacer respetar la
soberana de la nacin, se sigue forzosamente que el gobierno central debe contar con
fuerza pblica y con recursos econmicos. La federacin debe disponer, pues, de un
ejrcito y de una hacienda, aunque, a diferencia ge .las relaciones internacionales, la
fuerza y la hacienda pblica no le correspondan exclusivamente, ya
1E6
Ci%ad" ,"r Ra1l Fi'9$ Derecho Constitucional Argentino ' comparado2 F&e$"' Aire'-
167J2 ,9g: 1JJ:
que los Estados necesitan tambin de una y otra para su orden interior.
160
Esas son las bases que para la distribucin de zonas entre la federacin y los
Estados consagra la doctrina del Estado federal y que en general respeta nuestra
Constitucin.
Cmo hace sta la distribucin concreta de facultades, es lo que sabremos al
conocer la enumeracin de facultades que expresamente se otorgan a la federacin.
38. Facultades expresamente conferidas a los Poderes federales y facultades
limitadas de los mismos Poderes, son expresiones equivalentes. En "efecto, los Poderes
federales no son sino representantes con facultades de que enumeradamente estn
dotados; cualquier ejercicio de facultades no conferidas es un exceso en la comisin e
implica un acto nulo; por lo tanto, el lmite de las facultades est donde termina su
expresa enumeracin.
Sguese de lo dicho que las facultades federales no pueden extenderse por
analoga, por igualdad, ni por mayora de razn a otros casos distintos de los
expresamente previstos. La ampliacin de la facultad as ejercida significara en realidad o
un contenido diverso en la facultad ya existente o la creacin de una nueva facultad: en
ambos casos el intrprete sustituira indebidamente al legislador constituyente, que es el
nico que puede investir de facultades a los Poderes federales.
Tenemos, pues, en nuestro derecho constitucional un sistema estricto que
recluye a los Poderes federales dentro de una zona perfectamente ceida. Sin embargo,
existe en la Constitucin un precepto, que es a manera de puerta de escape, por donde
los Poderes federales estn en posibilidad de salir de su encierro para ejercer facultades
que, segn el rgido sistema del artculo 124, deben pertenecer en trminos generales a
los Estados. Nos referimos a la ltima fraccin
1MJ
Re',ec%" a la $"r#a ,ara di'%rib&ir la' +ac&l%ade' e$%re la U$iH$ . l"' E'%ad"'-
Ha#il%"$ 'e e5,re'aba a'/ AL"' ,ri$ci,ale' ,r",H'i%"' a B&e debe re',"$der la U$iH$- '"$ '%"'
La de+e$'a c"#1$ de '&' #ie#br"'2 la c"$'er(aciH$ de la ,a0 ,1blica- l" #i'#" c"$%ra la'
c"$(&l'i"$e' i$%er$a' B&e c"$%ra l"' a%aB&e' e5%eri"re'2 la regla#e$%aciH$ del c"#erci" c"$
"%ra' $aci"$e' . e$%re l"' E'%ad"'2 la direcciH$ de la' relaci"$e' ,"l/%ica' . c"#erciale' c"$ la'
$aci"$e' e5%ra$3era'A <(l 6ederalista- $1#: XXIII>: M9' c"$cre%"- Madi'"$ dec/a l" 'ig&ie$%e AL"'
,"dere' delegad"' al g"bier$" +ederal ,"r la C"$'%i%&ciH$ ,r",&e'%a '"$ ,"c"' . de)$id"': L"'
B&e *a$ de B&edar e$ #a$"' de l"' g"bier$"' de l"' E'%ad"' '"$ $&#er"'"' e i$de)$id"': L"'
,ri#er"' 'e e#,lear9$ ,ri$ci,al#e$%e c"$ relaciH$ a "b3e%"' e5%er$"'- c"#" la L&erra- la ,a0-
la' $eg"ciaci"$e' . el c"#erci" e5%ra$3er"- c"$ el 1l%i#" de l"' c&ale' el ,"der %rib&%ari" 'e
relaci"$a ,ri$ci,al#e$%e: L"' ,"dere' re'er(ad"' a l"' E'%ad"' 'e e5%e$der9$ a %"d"' l"' "b3e%"'
B&e e$ el c&r'" $"r#al de la' c"'a' i$%ere'a$ a la' (ida- liber%ade' . ,r",iedade' del ,&ebl"- .
al "rde$ i$%er$"- al ,r"gre'" . a la ,r"',eridad de l"' E'%ad"'\: <(l 6ederalista- $1#: I: XP>:
del artculo 73 (actualmente la fraccin XXX), que consagra las comnmente
llamadas facultades implcitas.
Mientras que las facultades explcitas son las conferidas por la Constitucin a
cualquiera de los Poderes federales, concreta y determinadamente en alguna materia, las
facultades implcitas son las que el Poder legislativo puede concederse a s mismo o a
cualquiera de los otros dos Poderes federales como medio necesario para ejercer alguna
de las facultades explcitas.
El otorgamiento de una facultad implcita slo puede justificarse cuando se
renen los siguientes requisitos: 1, la existencia de una facultad explcita, que por s sola
no podra ejercerse; 2, la relacin de medio necesario respecto a fin, entre la facultad
implcita y el ejercicio de la facultad explcita, de suerte que sin la primera no podra
alcanzarse el uso de la segunda; 3, el reconocimiento por el Congreso de la Unin de la
necesidad de la facultad implcita y su otorgamiento por el mismo Congreso al poder que
de ella necesita. El primer requisito engendra la consecuencia de que la facultad implcita
no es autnoma, pues depende de una facultad principal, a la que est subordinada y sin
la cual no existira.
El segundo requisito presupone que la facultad explcita quedara intil, estril, en
calidad de letra muerta, si su ejercicio no se actualizara por medio de la facultad implcita;
de aqu surge la relacin de necesidad entre una y otra.
El tercer requisito significa que ni el Poder ejecutivo ni el judicial pueden
conferirse a s mismos las facultades indispensables para, emplear las que la Constitucin
les concede, pues tienen que recibirlas del Poder legislativo; en cambio, este Poder no
slo otorga a los otros dos las facultades implcitas, sino que tambin se las da a s
mismo.
En la Constitucin norteamericana el Congreso tiene facultad para hacer todas
las leyes necesarias y convenientes con el fin de llevar a efecto sus propias facultades y
todas las dems concedidas por la Constitucin al gobierno de los Estados Unidos o a
cualquiera de sus departamentos o empleados (art. 1, Secc. V, 18).
En ese ordenamiento hall la jurisprudencia una de las bases principales para
ampliar la esfera federal que, por virtud de la ruda batalla entablada con los partidarios de
la antigua confederacin en el seno de la Convencin de Filadelfia, haba quedado
angustiosamente acotada.
Ya los primeros glosadores de la Constitucin haban dicho en El Federalista por
voz de Madison: "Ningn axioma se halla asentado ms claramente en la ley o en la razn
que aquel que dice que donde
se hace obligatorio el fin estn autorizados los medios; dondequiera que se
concede un poder general para hacer una cosa, queda incluida toda facultad particular
que sea necesaria para efectuarla."
161
Pocos aos despus Marshall sustentaba y haca triunfar en la Corte la misma
tesis en su ejecutoria Madison vs. Marbury, que hemos transcrito en el captulo 1.
Con el propsito manifiesto de extender la jurisdiccin federal, el Congreso de
Estados Unidos ha reconocido a los Poderes federales numerosas facultades implcitas;
vinculadas, a veces artificiosamente, con facultades explcitas, y la Suprema Corte ha
colaborado generalmente en esta tarea. Una de las facultades explcitas que ms se ha
aprovechado con tal fin es la de reglamentar el comercio entre los diversos Estados, qu
tiene el Congreso conforme al artculo , sec. V, 3 de la Constitucin. En el caso "Ogden
vs. Gibbons", Marshall sostuvo que el referido precepto comprenda el derecho de
reglamentar la navegacin, porque el comercio implica el intercambio. La tesis tuvo xito,
a pesar de que Story, distinguido federalista y admirador de Marshall, a quien dedic sus
Comentarios sobre la Constitucin de Estados Unidos, opin que, "si se admitiera esta
doctrina, la enumeracin hecha en la Constitucin de los poderes dados al Congreso,
sera superflua, pues la agricultura, las colonias, los capitales, las mquinas, el producto
de las tierras, los contratos, la propagacin de las ciencias, etc., todas estas cosas
entraran en la esfera del poder federal, porque todas ellas tienen relaciones ms o menos
ntimas con el comercio."
162
Con el tiempo la teora de Marshall ha alcanzado en Estados
Unidos extraordinario desarrollo, pues mediante ella el poder federal interviene en las
comunicaciones, en la trata de blancas, en el laborismo, etc., a tal grado que parece
cumplirse la prediccin de Story.
El abuso de las facultades implcitas se ha podido justificar constitucionalmente
en Estados Unidos gracias a que la relacin de necesidad entre ellas y las explcitas a
que se refieren queda sujeta a la apreciacin exclusiva del Congreso y, despus de la
Corte, los dos Poderes que se han coludido en el empeo -plausible desde el punto de
vista de la integracin de la nacionalidad y del progreso del pas- de federalizar
actividades que antes estaban reservadas a los Estados. Pero si actualmente son
aquellos dos Poderes los nicos que pueden apreciar la necesidad y la conveniencia de
las leyes que se expidan para llevar a efecto las facultades de la Unin, debe tenerse en
cuenta que no siempre se pens lo mismo. Hamilton opinaba que el go-
1M1
(l 6ederalista- $1#: XLIP:
1M2
C"#e$%ari" abre(iad"- ,9g: 231:
bierno federal es el que debe juzgar en primera instancia sobre el ejercicio
adecuado de sus poderes, y sus electores en ltimo trmino.
163
Pero Madison, ms apegado en lo general a las exigencias de la lgica, asentaba
lo siguiente: "Si se nos pregunta cul ha de ser la consecuencia en caso de que el
Congreso interprete equivocadamente esta parte de la Constitucin y eche mano de
poderes que no estn autorizados en su verdadero sentido, contestar que la misma que
si se mal interpreta o diera una amplitud indebida a cualquiera otro de los poderes que le
estn confiados.
164
" Si pues el uso de facultades que no merecen ser consideradas como
implcitas o necesarias constituye un caso de transgresin constitucional, como afirmaba
Madison, es fcil inferir que dicha transgresin slo puede ser reparada por el rgano
judicial federal mediante la calificacin de la necesidad de la medida; as es como ha
podido intervenir la Corte en la apreciacin de las facultades implcitas. Ese mismo abuso
a que estamos refirindonos, es el que ha abierto la puerta de su estrecha reclusin a los
Poderes federales. Las facultades implcitas no seran una puerta de escape si se
emplearan rigurosamente como medios necesarios, contenidos en las facultades
explcitas. Por no ser as, ellas se han convertido en Estados Unidos en facultades
nuevas, autnomas, ligadas slo artificiosamente con las explcitas.
En Mxico las facultades implcitas han tenido un destino del todo diferente al de
su modelo norteamericano. En la Constitucin de 57 consistan en expedir por el
Congreso "todas las leyes que sean necesarias y propias para hacer efectivas las
facultades antecedentes y todas las otras concedidas por esta Constitucin a los Poderes
de la Unin". En la Constitucin actual se suprimi el adjetivo "propias", sin que mediara
explicacin alguna. Pero el texto, en una y otro caso, ha quedado en el ms absoluto
olvido. Y es que la evolucin del federalismo al centralismo no se opera en Mxico por
medio de subterfugios ni es necesario echar mano para ese fin de interpretaciones
fraudulentas, porque aqu los Estados nacidos en un federalismo terico e irreal no
presentan resistencia a los avances de la centralizacin ni defienden celosamente sus
facultades, como los Estados de la Unin Americana. En Mxico el proceso de
centralizacin se realiza francamente, mediante reformas constitucionales que merman
atribuciones a los Estados y que stos aceptan.
No obstante, si alguna vez tiene el jurista mexicano -que acudir a las facultades
implcitas, es con objeto de justificar constitucionalmente la existencia de alguna ley para
cuya expedicin no tiene el
1M3
(l 6ederalista- $1#: XXXIII:
1M7
(l 6ederalista- $1#: XLIP:
Congreso facultad expresa, pero no porque el Congreso haya tenido en cuenta
facultades implcitas para emitir dicha ley. As ocurre que el Congreso de la Unin carece
de facultad explcita para expedir, en materia federal, el Cdigo Civil y el de
Procedimientos Civiles, a diferencia de la facultad que en la misma materia federal le
concede la fraccin XX del artculo 73 respecto al Cdigo Penal; pero como el Poder
judicial federal tiene, de acuerdo con las fracciones y V del artculo. 104, la facultad de
resolver las controversias judiciales que surjan de la aplicacin de leyes federales, debe
contar para el ejercicio de esa facultad con las leyes necesarias, que son en materia civil
los cdigos antes mencionados. Para hacer posible el ejercicio de la facultad conferida al
Poder judicial, el Congreso tiene, pues, la facultad implcita de expedir dichos cdigos, de
los cuales los vigentes en la actualidad no mencionan ningn fundamento constitucional
que justifique su expedicin, lo que es un indicio del escaso conocimiento que aqu se
tiene de las facultades implcitas.
165
39. De ndole diversa a la de las implcitas y regidas por un sistema distinto,
aunque como aqullas constituyen una excepcin al principio del artculo 124, son las
facultades llamadas concurrentes.
Reciben este nombre en el derecho norteamericano las facultades que pueden
ejercer los Estados mientras no las ejerce la federacin, titular constitucional de las
mismas. Por ejemplo, la facultad de legislar en materia de quiebras pudieron ejercerla los
Estados, y de hecho la ejercieron, entre tanto no la ejerci la Unin; cuando sta la utiliz,
expidiendo la ley relativa, quedaron automticamente derogadas las leyes sobre quiebras
expedidas por los Estados y extinguida la facultad de stos para legislar sobre la materia.
Las facultades concurrentes no estn consagradas por la Constitucin
norteamericana, sino por la jurisprudencia y por la doctrina. "La mera concesin de un
poder al Congreso -dijo la jurisprudencia por
1ME
La %e'i' de la' +ac&l%ade' i#,l/ci%a' +&e a,licada ,"r el Ple$" de la S&,re#a C"r%e de
G&'%icia- al re'"l(er el 1K de e$er" de 16M1 la B&e3a a B&e 'e re)ere el e5,edie$%e de Pari"' Nb
331fE7: He aB&/ l" B&e di3" el Ple$" AEl C"$gre'" de la U$iH$ e5,idiH la Le. Org9$ica del P"der
G&dicial de la ?ederaciH$: B&e rige la e'%r&c%&ra . +&$ci"$a#ie$%" del ,r",i" P"der: ,ara B&e el
#i'#" ,&eda e3ercer de #"d" e+ec%i(" la' +ac&l%ade' B&e le "%"rga la C"$'%i%&ciH$ Le$eral de la
Re,1blica: e i$%r"d&3" e$ dic*a le. la' di',"'ici"$e' B&e a%rib&.e$ a l"' %rib&$ale' de l"' E'%ad"'
la +&$ciH$ de Hrga$"' a&5iliare' de l"' +ederale': ,"r e'%i#ar B&e 'i$ el a&5ili" de la 3&'%icia
c"#1$- la ad#i$i'%raciH$ de la 3&'%icia +ederal 'e (erla e$ #&c*"' ca'"' re%ardada .
e$%"r,ecida: Tal e' la ra0H$ e$ B&e 'e i$',ira$ dic*a' di',"'ici"$e'- c&.a c"$'%i%&ci"$alidad- ,"r
e$de: $" ,&ede de'c"$"cer'e: .a B&e 'i el C"$gre'" de la U$iH$ la' c"$'iderH $ece'aria' ,ara
*acer e+ec%i(a' la' +ac&l%ade' c"$'%i%&ci"$ale' del P"der G&dicial de la ?ederaciH$- 'e 'ig&e de
ell" B&e +&er"$ e5,edida' e$ &'" de la' +ac&l%ade' i#,l/ci%a' B&e a aB&l c"$cede la +racciH$
XXX del ar%/c&l" K3 de la Car%a ?&$da#e$%al:4
la autorizada voz de Marshall- no implica necesariamente una prohibicin a los
Estados de ejercer ese poder, y si no es tal como para requerir su ejercicio por el
Congreso exclusivamente, los Estados son libres para ejercerlo hasta que el Congreso
haya obrado."
166
Sin embargo, la facultad supletoria de los Estados no existe en ausencia
de todas, sino slo de ciertas actividades del Congreso, segn se infiere de la anterior cita
de Marshall y de la siguiente de Patterson: "Si el asunto es nacional por su carcter y
exige uniformidad de regulacin, solamente el Congreso puede legislar, y cuando l no lo
ha hecho se deduce necesariamente que tal asunto debe estar exento de toda legislacin,
cualquiera que ella sea. La llamada doctrina del silencio del Congreso significa esto, y
nada ms que esto. Por otra parte, si el asunto no es nacional por su carcter y si las
necesidades locales requieren diversidad en la regulacin, los Estados pueden legislar y
su legislacin privar. y ser efectiva slo hasta que la legislacin del Congreso se
sobreponga a la del Estado."
La Suprema Corte Argentina ha autorizado expresamente la aplicacin supletoria
de la jurisprudencia de los Estados Unidos
167
; por eso no es de extraar que en materia de
facultades concurrentes prive en aquel pas de rgimen federal la misma tesis de este
ltimo. "La jurisprudencia ha establecido el siguiente principio, que es preciso recordar en
todo caso: cuando el Congreso omite legislar en alguna materia sobre que la Constitucin
le ha dado jurisdiccin, pero que no ha sido expresamente prohibida a los Estados, stos
pueden entretanto legislar al respecto."
168
"Los actos de las legislativas provinciales
pueden ser invalidados: 1, cuando la Constitucin concede al Congreso, en trminos
expresos, un poder exclusivo; 2, cuando el ejercicio de idnticos poderes ha sido
expresamente prohibido a las provincias, y 3, cuando hay una directa y absoluta
incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas ltimas, fuera de cuyos casos es
incuestionable que las provincias retienen una autoridad concurrente con el Congreso."
169
Aunque la jurisprudencia argentina est indudablemente inspirada en la
norteamericana, fijmonos en que la primera tiene en la Constitucin una base de que la
segunda carece. En efecto, el artculo 108, inciso 7 de la Constitucin de la Repblica
Argentina, admite
1MM
S%&rge'' (': Cr"=$i$'*ield
1MK
Seg1$ G"aB&/$ P: L"$09le0- e$ el ,rHl"g" de la "bra de G&a$ A: L"$09le0 CalderH$
<Derecho Constitucional Argentino2 3R ediciH$2 F&e$"' Aire' <163JD31>- . e'%e 1l%i#" e$ el %"#"
II- ,9g: 3K- de la "bra ci%ada:
1M8
LON`_LE` CALDER[N2 op& cit:- %: III- ,9g: 77
1M6
C"r%e S&,re#a Naci"$al Arge$%i$a2 ca'" D: Me$d"0a (': Pr"(i$cia de Sa$ L&i'2 ci%ad"
,"r L"$09le0 CalderH$- %: III- ,9g: 17M:
la tesis de las facultades concurrentes cuando dispone que las provincias no
pueden expedir el Cdigo de Comercio, "despus que el Congreso lo haya sancionado";
es decir, las provincias slo tienen respecto al Congreso la facultad supletoria de expedir
el Cdigo de Comercio.
El trmino "concurrentes", traduccin literal del vocablo ingls, es impropio en
castellano si se le da el contenido ideolgico que acabamos de sealarle dentro del
derecho americano y del argentino, porque en nuestro idioma "concurrentes" son dos o
ms acciones que coinciden en el mismo punto o en el mismo objeto, cosa distinta a lo
que ocurre en el derecho americano, donde las facultades concurrentes de la Unin y de
los Estados nunca llegan a coincidir, pues el ejercicio por parte de la primera excluye y
suprime inmediatamente la facultad de los segundos. A lo sumo podra decirse que antes
de ejercer la federacin una de dichas facultades, hay concurrencia entre la facultad en
potencia de la Unin y la facultad en acto de los Estados.
Las facultades concurrentes en el sentido castizo de la palabra, que propiamente
deberan llamarse coincidentes, son las que se ejercen simultneamente por la federacin
y por los Estados. Tales facultades no existen ni en la Constitucin ni en la jurisprudencia
de los Estados Unidos, pero s las hay en la Repblica Argentina, por ms que los
tratadistas y los tribunales de este pas no han establecido la debida diferencia entre las
facultades concurrentes y las coincidentes. "En el sentido gramatical, como en el precepto
jurdico, el verbo concurrir significa contribuir a un fin, prestar influjo, ayuda, asistencia,
dirigir dos o ms fuerzas a un mismo sitio y hacia igual finalidad". ha dicho la Suprema
Corte Argentina.
170
Y con ello ha definido las facultades coincidentes o simultneas, que
son distintas a las que se ejercen supletoriamente por los Estados en ausencia de la
Federacin. "Estos poderes -afirma Gonzlez Caldern, refirindose a las mismas
facultades coincidentes- son el resultado de la coexistencia de los dos gobiernos, el
federal y el de la provincia. y son aquellos que son ejercidos simultneamente por uno y
otro. El caso ms demostrativo de tales poderes concurrentes es el de las concesiones
legislativas para la construccin de lneas ferroviarias dentro de los lmites de una
provincia o el de la fundacin y sostenimiento de escuelas primarias en las mismas
circunstancias. Son consecuencia estas facultades o poderes concurrentes de la armona
del conjunto y unidad de fines o concordancia de propsitos que supone el rgimen
federal, y tambin se explican porque la Constitucin ha reconocido una capa-
1KJ
Lrie% H"$'- (': Pr"(i$cia de T&c&#9$2 ci%ad" ,"r L"$09le0 CalderH$2 %: I- ,9gi$a 7M7:
cidad plena de gobierno a la Nacin y tendiente a anlogos objetos, a las
provincias autnomas que la componen."
171
Las facultades concurrentes, empleada esta palabra en cualquiera de las dos
acepciones que hemos advertido, son, a no dudarlo, excepciones al principio del sistema
federal, segn el cual la atribucin de una facultad a la Unin se traduce necesariamente
en la supresin de la misma a los Estados, por lo que slo como excepcin a tal principio
puede darse el caso de que una misma facultad sea empleada simultneamente por dos
jurisdicciones (facultad coincidente) o de que una facultad sea ejercida provisional y
supletoriamente por una jurisdiccin a la que constitucionalmente no le corresponde
(facultad concurrente en el sentido norteamericano). La existencia de dichas excepciones
slo se explica en aquellos regmenes federales en que los Estados son lo
suficientemente vigorosos para disputar derechos al gobierno central y estn alerta paro
hacer suyos los poderes cuyo ejercicio descuida la Unin.
Por eso en Mxico, pas de rgimen federal precario y ficticio, las facultades
concurrentes no han prosperado. En el sentido norteamericano nuestra Constitucin no
las consagra, pero llegado el caso de que un poder del Congreso no negado
expresamente a los Estados permaneciera inactivo por parte de aqul, sera pertinente
aplicar la tesis norteamericana y argentina como una excepcin al artculo 124
172
. Esa
excepcin, no consignada en la ley suprema, se justifica conforme a la doctrina federal,
pues si los Estados miembros se desprenden de algunas de sus atribuciones en favor de
la Unin, es para que sta las utilice en beneficio general; si no es as, los Estados
pueden ejercitarlas, en lugar de que continen ociosas y estriles.
En cuanto a facultades coincidentes, hay en nuestra Constitucin algunos raros
casos. Por va de ejemplo puede citarse el de la fraccin XXV del artculo 73, que antes
de la reforma de 1931 consignaba la facultad de la federacin sobre sus planteles
educativos, sin menoscabo de la libertad de los Estados para legislar en el mismo ramo.
173
Por eso es que la Suprema Corte de Justicia ha expresado en
1K1
Op& cit:2 %: I- ,9g': 7M1 . 7M2:
1K2
C"#" e3e#,l" ,"dr/a ci%ar'e &$ ca'" "c&rrid" ba3" la (ige$cia de la C"$'%i%&ciH$ de
EK el E'%ad" de Hidalg" e5,idiH '& CHdig" de Mi$er/a e$ 18812 ,"r re+"r#a c"$'%i%&ci"$al de
dicie#bre de 83- la +ac&l%ad de legi'lar e$ #a%eria de #i$a' ,a'H al C"$gre'" de la U$iH$- el B&e
la e3erciH *a'%a el 22 de $"(ie#bre de 87 al e#i%ir el CHdig" de la #a%eria2 de ac&erd" c"$ la
%e'i' $"r%ea#erica$a- clara#e$%e a,licable e$ $&e'%r" derec*"- el CHdig" de Hidalg" $" B&edH
der"gad" ,"r el '"l" *ec*" de *aber'e '&'%ra/d" de la c"#,e%e$cia de l"' E'%ad"' la #a%eria de
#i$a'- 'i$" B&e la der"gaciH$ "c&rriH *a'%a B&e "$ce #e'e' #9' %arde el C"$gre'" ?ederal
e3erci%H '& +ac&l%ad:
1K3
O%r" ca'" de +ac&l%ade' c"i$cide$%e' e' el c"$'ig$ad" e$ el ,9rra+" )$al del ar%/c&l"
11K AEl C"$gre'" de la U$iH$ . la' legi'la%&ra' de l"' E'%ad"' dic%ar9$: de'de l&eg"- le.e'
e$ca#i$ada' a c"#ba%ir el alc"*"li'#":A
alguna ejecutoria que, a pesar del art. 124, la Constitucin no realiz en toda su
pureza el sistema de enumerar las facultades del poder central y dejar todas las restantes
a merced de los Estados, "puesto que en algunos artculos de la Carta Federal se
confieren a los Estados algunas atribuciones, en otros se les prohbe el ejercicio de otras
que tambin se especifican, y a veces se concede la misma facultad atributiva a la
Federacin y a los Estados, establecindose as una jurisdiccin concurrente".
174
40. Hay en nuestro derecho constitucional, aparte de las facultades que como
coincidentes terminamos de exponer, otras que slo en apariencia participan de la misma
caracterstica. Ellas son, entre otras, las relativas a salubridad, a vas de comunicacin y a
educacin.
Estas facultades son a primera vista coincidentes por cuanto corresponde a la
federacin y a los Estados legislar simultneamente en cada una de esas materias. Pero
en realidad no son coincidentes, porque dentro de cada materia hay una zona reservada
exclusivamente a la federacin y otra a los Estados.
As es como corresponde al Congreso de la Unin, segn la fraccin XV del
artculo 73, legislar sobre salubridad general de la Repblica, de donde se sigue,
conforme al principio del artculo 124, que la salubridad local queda reservada a los
Estados. De acuerdo con la fraccin XV del mismo artculo 73, el Congreso tiene
facultad para dictar leyes sobre vas generales de comunicacin, por lo que toca a los
Estados legislar sobre vas locales de comunicacin. Por ltimo, la fraccin XXV del
artculo 73, conforme a la reforma de 1934, dispone que el Congreso de la Unin dicte las
leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la federacin, los Estados y los
municipios el ejercicio de la funcin educativa y las aportaciones econmicas
correspondientes a ese servicio pblico; lo que quiere decir que, al igual que en
salubridad y que en vas de comunicacin, hay, bajo el rubro general de la facultad en
materia educativa, una distribucin de sectores entre la federacin y los Estados, por lo
que no pueden considerarse tales facultades como propiamente coincidentes.
Pero aunque no son coincidentes, s entraan, por otro concepto,
1K7
0emanario 9udicial de la 6ederaci%n2 %: XXXPI- ,9g:- 1JM6- Herrera . La''" lla#a
A3&ri'dicciH$ d&arA a la B&e $"'"%r"' de$"#i$a#"' Ac"i$cide$%eA- ,"rB&e- a&$D B&e la' +ac&l%ade'
+ederale' . l"cale' A'e e3erci%a$ '"bre la #i'#a #a%eria- %ie$e$ 'ie#,re 9#bi%" di'%i$%" de
a,licaciH$ c"$cre%aA- Para l- la 1$ica +ac&l%ad e5ac%a#e$%e c"i$cide$%e e' la c"$'ig$ada e$ el
ar%- 1J7- +rac: 1- %"ca$%e a la 3&ri'dicciH$ e$ #a%eria #erca$%il:
dichas facultades y otras anlogas, una excepcin al principio de nuestro rgimen
federal, sustentado por el artculo 124. El referido principio quiere que sea el Poder
Constituyente, mediante la Constitucin, quien lleve a cabo el reparto de facultades entre
la federacin y las entidades federativas. Pues bien: cuando se trata de las facultades que
ahora estamos examinando, la distribucin no la hace el Constituyente ni consta en la
Constitucin, sino que la hace el Congreso de la Unin por medio de una ley ordinaria. As
est previsto expresamente en la fraccin XXV del artculo 73 respecto a educacin
pblica. Por lo que hace a salubridad general de la Repblica y a vas generales de
comunicacin, veremos al estudiar los preceptos relativos a esas materias cmo es al
Congreso de la Unin a quien corresponde definir el contenido y alcance de sus propias
facultades mediante las leyes respectivas, que son en el caso el Cdigo Sanitario y la Ley
de Vas Generales de Comunicacin.
41. El sistema que instituye la Constitucin en punto a distribucin de facultades
entre los rdenes central y regional, engendra la consecuencia de que ambos rdenes
son coextensas, de idntica jerarqua, por lo que el uno no puede prevalecer por s mismo
sobre el otro. Sobre los dos est la Constitucin y en caso de conflicto entre uno y otro
subsistir como vlido el que est de acuerdo con aqulla. El principio que por razones
histricas propias acogi el federalismo alemn, consistente en que el derecho federal
priva sobre el local, no slo ha sido rechazado por la doctrina y por el derecho
comparado, sino que plantea la duda de si un sistema que de ese modo deja a merced
del centro el derecho de las regiones, merece en verdad el nombre de federal. Pero la
igualdad de los dos rdenes sobre la que reposa el sistema, con su consecuencia
inevitable de posibilidad de conflictos entre los dos, no debe entenderse en el sentido de
que la realidad subyacente llamada "nacin" se fracciona en las entidades federativas. El.
sistema federal no es sino una forma de gobierno, una tcnica para organizar a los
poderes pblicos, as tome en cuenta para hacerlo circunstancias regionales.
La Constitucin emplea con frecuencia el trmino "federacin" en un sentido
impropio. As sucede cuando en la fraccin del artculo 27 habla de "los 'servicios
pblicos de la Federacin o de los Estados en sus respectivas jurisdicciones". Aqu se
quiso dar a "federacin" la acepcin de gobierno central, en oposicin al regional o
estatal; pero es lo cierto que la federacin, segn acabamos de advertirlo, representa
ante todo una forma de gobierno que, al consistir
sustancialmente en una distribucin de competencias, cubre por igual con su
nombre el permetro central y los locales.
175
Pocos renglones antes, en esa misma fraccin , la Constitucin haba dicho:
"Los templos destinados al culto pblico son de la propiedad de la nacin, representada
por el Gobierno Federal". En este prrafo, donde a diferencia del anterior la ley suprema
considera que el gobierno central representa a la nacin, es donde se consagra
constitucionalmente la tesis al principio expuesta: los rganos centrales, generalmente
llamados federales, no son simplemente titulares de la porcin de facultades sustradas a
los Estados, sino que, adems suelen ser representantes del todo, llamado nacin.
Cuantas veces aflore lo exclusiva o intrnsecamente nacional, con la unidad que
lo caracteriza, queda excluida automticamente la medida en la competencia, que est en
el meollo del federalismo. Los rganos centrales asumen la representacin de lo nacional,
no en ejercicio de facultades limitadas por las de los Estados-miembros, sino por encima
de stos. De otro modo la realidad llamada "nacin" quedara subordinada a lo que no es
ni debe ser sino forma de gobierno.
En las relaciones internacionales de un Estado constituido interiormente en
federal, es donde tienen relevante aplicacin las ideas expuestas. Como en el mbito
internacional no se proyecta el fraccionamiento interno del Estado Federal, las facultades
que en ese orden otorga la Constitucin al gobierno central no cabe entender las en
relacin con los Estados miembros, sino como personera que la nacin, en la plenitud de
su unidad, confiere a determinados rganos. De aqu que los compromisos
internacionales contrados por los rganos idneos no puedan subordinarse, en cuanto a
su validez, a la distribucin interna de competencias y de zonas que erige el sistema
federal. Es ste un aspecto ms de la predominancia del derecho de gentes sobre el
interno a que nos referimos en el captulo (nm. 13).
Si en la hiptesis precedente es el Jefe del Ejecutivo quien posee la persone ra
de la nacin, podemos sealar otro caso semejante en que un rgano central asume la
representacin nacional. Se trata de la Suprema Corte de Justicia cuando, colocada por
encima de las rbitas central y local, dirime los conflictos jurisdiccionales que se suscitan
entre ellas. No es entonces la Suprema Corte un rgano del Es-
1KE
Iel'e$ lla#a A+ederaciH$A a la c"#&$idad ,arcial c"$'%i%&ida ,"r el "rde$ 3&r/dic"
ce$%ral <$eora- ,9g: 337>: e$ l" B&e c"i$cide c"$ el l5ic" de $&e'%ra C"$'%i%&ciH$: I$'i'%i#"'- 'i$
e#barg": e$ B&e e' i#,r",i" a,licar a &$a ,ar%e <"rde$ ce$%ral> el %r#i$" B&e "rigi$aria#e$%e
de$"%a &$a +"r#a de g"bier$" c"#,re$'i(a ,"r ig&al del "rde$ ce$%ral . del regi"$al:
tado central ni de los Estados particulares, sino de la comunidad total, y es, por
ello, superior al Estado central y a los Estados particulares.
176
A reserva de considerar en su oportunidad otros casos anlogos a los descritos,
hemos de adelantar una ltima referencia en relacin, con el territorio nacional, cuya
propiedad corresponde originariamente a la nacin, segn el artculo 27. Cuantas veces
en ese particular se menciona a la nacin, su representacin incumbe al gobierno federal,
no en ejercicio de facultades coextensas, que presuponen la paridad propia del sistema
federal, sino en virtud de facultades que exceden la finalidad de cualquier forma de
gobierno.
177
1KM
El ar%/c&l" 1J3- e$ '&' +racci"$e' II . III- c"$+/a a l"' %rib&$ale' de la +ederaciH$ la
c&'%"dia del 'i'%e#a +ederal #edia$%e el c"$"ci#ie$%" de la' c"$%r"(er'ia' '&'ci%ada' ,"r
i$(a'iH$ de Ala a&%"ridad +ederalA e$ la e'+era de l"' E'%ad"' " de '%"' e$ la de aB&lla: E' clar"
B&e e$ %ale' ca'"' l"' %rib&$ale' +ederale' e$3&icia$ la' +ac&l%ade' del Hrga$" l"cal +re$%e al
Hrga$" ce$%ral de$%r" del re,ar%": de c"#,e%e$cia' B&e reali0a el 'i'%e#a +ederal2 ,"r l" %a$%"-
Aa&%"ridad +ederalA 'e c"$%ra,"$e aB&/ a Aa&%"ridad l"calA- e$ el e3ercici" de '&' re',ec%i(a'
+ac&l%ade' li#i%ada': S"$ di+ere$%e'- e$ ca#bi"- d"' *i,H%e'i' del ar%/c&l" 1JE- 'eg1$ la' c&ale'
c"rre',"$de 'Hl" a la S&,re#a C"r%e c"$"cer Ade l"' c"$Zic%"' e$%re la ?ederaciH$ . &$" " #9'
e'%ad"'- a'/ c"#" de aB&ella' e$ B&e la ?ederaciH$ +&e'e ,ar%eA: AB&/ la ,alabra A+ederaciH$A $"
e'%9 e#,leada e$ el 'e$%id" de +"r#a de g"bier$" $i %a#,"c" de Hrga$"' ce$%rale' c"$
+ac&l%ade' e',ec/)ca'- 'i$" e$ la ace,ciH$ de L"bier$" ?ederal c"#" re,re'e$%a$%e de la NaciH$-
B&e e' la B&e c"$ %"da ,r",iedad 'e &'a e$ la +racciH$ 11 del ar%/c&l" 2K- Mie$%ra' e$ l"' ca'"'
del ar%/c&l" 1J3- +racci"$e' 11 . 111- e' e$3&iciad" &$ Hrga$" ce$%ral c"#" i$%egra$%e del
'i'%e#a +ederal- e$ l"' d"' ca'"' B&e 'e 'e@ala$ del 1JE e' e$3&iciada la $aciH$- re,re'e$%ada
,"r &$ Hrga$" ce$%ral: E' e$ e'%"' d"' 1l%i#"' ca'"' c&a$d" la S&,re#a C"r%e alca$0a '&
#95i#a 3erarB&/a de$%r" de $&e'%r" 'i'%e#a: <E$ '& ar%/c&l" 1JJ la C"$'%i%&ciH$ Arge$%i$a
e'%ablece- c"$ #a."r ,reci'iH$ B&e la $&e'%rala c"#,e%e$cia de la C"r%e S&,re#a ,ara c"$"cer
de Al"' a'&$%"' e$ B&e la NaciH$ 'ea ,ar%eA:>
1KK
E$ '& Te"r/a del E'%ad" Iel'e$ *a dic*" AEl "rde$ 3&r/dic" ce$%ral B&e c"$'%i%&.e a la
c"#&$idad 3&r/dica ce$%ral +"r#a- 3&$%" c"$ l"' Hrde$e' 3&r/dic"' l"cale' B&e c"$'%i%&.e$ a la'
a&%"ridade' 3&r/dica' l"cale'- el "rde$ 3&r/dic" %"%al " $aci"$al B&e c"$'%i%&.e al E'%ad" "
c"#&$idad 3&r/dica %"%alA <,9g: 32J>: Tal ,arece B&e el #ae'%r" de la E'c&ela Pie$e'a c"$'idera
e$ e'%e ,9rra+" B&e el "rde$ 3&r/dic" $aci"$al 'e i$%egra c"$ la '&#a de l"' Hrde$e' 3&r/dic"'
ce$%ral . l"cale': Para $"'"%r"'- el re,ar%": de c"#,e%e$cia del 'i'%e#a +ederal $" e' #9' B&e
e'" &$ re,ar%": de c"#,e%e$cia'- e' decir- &$a di'%rib&ciH$ cla'i)cada de +ac&l%ade' e$%re
Hrga$"' de ,"der2 de $i$g&$a #a$era cabe e$%e$derl" c"#" &$ +racci"$a#ie$%" de la e$%idad
'"ci"lHgica lla#ada $aciH$ $i del "rde$ 3&r/dic" $aci"$al B&e a ella c"rre',"$de: Si bie$ e' cier%"
B&e e$ ","'iciH$ a A"rde$ 3&r/dic" i$%er$aci"$alA re'&l%a $aci"$al %"d" "rde$ 3&r/dic" i$%er$"
<ce$%ral- regi"$al " a&$ #&$ici,al>- $" e' e'%e a',ec%" e1 B&e aB&/ $"' i$%ere'a- 'i$" el *ec*" de
B&e *a. alg" B&e- ,"r ,er%e$ecer a la $aciH$ c"#" %al- $" ,&ede 'er "b3e%" de re,ar%": e$%re l"'
Hrga$"' ce$%rale' . l"' l"cale'2 'i 'e "%"rga a l"' ,ri#er"' $" e' a %/%&l" de +ac&l%ad c"e5%e$'a-
'i$" ,"rB&e a l"' Hrga$"' ce$%rale' '&ele$ c"rre',"$der l"' a'&$%"' B&e e5cede$ del i$%er'
,&ra#e$%e regi"$al: El cri%eri" ,ara 'elecci"$ar e'%a cla'e de #a%eria' (ar/a 'eg1$ la'
circ&$'%a$cia'- . a'/ 'e "b'er(a B&e #a%eria' B&e era$ a$%e' de la c"#,e%e$cia l"cal ,a'a$ a
'erl" de la ce$%ral: Per" l" i$%r/$'eca#e$%e $aci"$al- aB&ell" B&e 'Hl" ,&ede c"$cebir'e e$
+&$ciH$ del c"$ce,%" de $aciH$ <(erbigracia- la' relaci"$e' i$%er$aci"$ale' . el %erri%"ri" c"#1$>-
3a#9' *a e'%ad" $i ,&ede e'%ar e$ la e'+era l"cal: E$ rig"r %c$ic" deber/a$ c"rre',"$der e'a'
#a%eria' a Hrga$"' e',eciale'- di(er'"' de l"' ce$%rale' . de l"' regi"$ale' . c"l"cad"'
$e&%ral#e$%e '"bre ell"': P"r $" 'er de *ec*" a'/- debe#"' e$%e$der B&e l"' Hrga$"' ce$%rale'-
ade#9' de e3ercer '&' +&$ci"$e' ,r",ia'- c"#" '"$ la' c"e5i'%e$%e' e$ ,aridad c"$ l"' E'%ad"'D
#ie#br"'- a'&#e$ la re,re'e$%aciH$ de la $aciH$ como %al: E$ e3ercici" de e'%a re,re'e$%aciH$
e' e5ac%" decir B&e el derec*" e#a$ad" del Hrga$" ce$%ral ,ri(a '"bre el l"cal- . a&$
,re(alecer/a '"bre el derec*" +ederal e',ec/)c" 'i $" +&era ,"rB&e 'e c" ,re$de$ de$%r" de la
#i'#a c"#,e%e$cia el derec*" $aci"$al . el derec*" +ederal:
LOS ESTADOS 12K
E$ "%r" l&gar- Iel'e$ *a c"$cedid" "%r" 'ig$i)cad" a l"' %re' Hrde$e' 3&r/dic"' de B&e
(e$i#"' %ra%a$d": Para dic*" a&%"r- la e'%r&c%&ra del E'%ad" +ederal 'e carac%eri0a ,"r la
e5i'%e$cia de %re' Hrde$e' 3&r/dic"' 1c La C"$'%i%&ciH$ del F&$d <E'%ad" ce$%ral> . l"'
,ri$ci,i"' +&$da#e$%ale' de la' C"$'%i%&ci"$e' de l"' E'%ad"' #ie#br"': 2c El "rde$ 3&r/dic" del
F&$d- c"#,e%e$cia B&e le e' direc%a#e$%e c"$+erida ,"r la C"$'%i%&ciH$ +ederal: 3c El "rde$
3&r/dic" de cada E'%ad"D#ie#br"- B&e e'%9 +"r#ad" ,"r '&' C"$'%i%&ci"$e' ,r",ia' de$%r" de l"'
l/#i%e' de C"$'%i%&ciH$ %"%al- a'/ c"#" ,"r la' $"r#a' de derec*" e#i%ida' de$%r" de l"' l/#i%e'
de '& c"#,e%e$cia: <Ci%ad" ,"r M"&';*eli- La $horie juridi5ue de l8(tat fdral- ,9g: 18M:>
Ad(ir%a'e cH#" la a$%eri"r cla'i)caciH$ %ri,ar%i%a de Iel'e$ *ace re+ere$cia a l"'
e'%a%&%"'- $" a '& c"$%e$id": Seg1$ l" *a *ec*" $"%ar La5i"la al a,licar a $&e'%r" derec*" la
di(i'iH$ de Iel'e$- de '%a re'&l%a$ d"' Hrde$e' 3&r/dic"' ,arciale'- '&b"rdi$ad"' a#b"' a la
'&,re#a reg&lad"ra- B&e e' la C"$'%i%&ciH$ Le$eral la legi'laciH$ +ederal . la' le.e' l"cale' de
l"' E'%ad"': <Alg&$"' ,r"ble#a' del E'%ad" ?ederal- ,9g: 112:> U$ ,"c" #9' adela$%e e$
e'e ca#i$" ide"lHgic"- c"$'idera#"' B&e $" e$ %"d"' l"' ca'"' el "rde$ 3&r/dic" ce$%ral e'
,arcial- c"e5%e$'"- c"l"cad" e$ el #i'#" ,la$" del l"cal- 'i$" B&e a (ece' alca$0a la ca%eg"r/a
de $aci"$al- ,"r di',"'iciH$ Dc"#" '&cede 'ie#,reD de la '&,re#a reg&lad"ra B&e e' la
C"$'%i%&ciH$:
CAPTULO V
LOS ESTADOS
SUMARO
42.-La autonoma local, primer elemento especfico del Estado federal; concepto
de Constitucin local. 43.- Contenido de las Constituciones de los Estados; la parte
dogmtica y la forma de gobierno. 44.- 0rganizacin de los poderes, facultad revisora,
ciudadana, desaparicin de Poderes. Consideraciones generales. 45.- La participacin de
los Estados en la legislacin federal comn; su participacin en las reformas a la
Constitucin general, segundo elemento especfico del Estado federal.
42. Si a partir de la Guerra de Secesin se admite unnimemente que es
irrevocable la voluntad de las entidades federativas para formar una federacin, tambin
habr que aceptar, a manera de contrapartida, la necesidad de asegurar a dichas
entidades su propia persistencia jurdica. Nada que conduzca a la desmembracin, que es
un aumento desorbitado en las entidades; nada tampoco que extinga en el sentido de la
centralizacin el status por ellas adoptado voluntariamente y que sin su consentimiento no
cabe abolir.
Lo expuesto nos conduce a estudiar, en primer trmino, el elemento esencial que
configura a un Estado-miembro, y en segundo lugar, el mecanismo constitucional
mediante el cual se protege su voluntad de conservar ese elemento esencial.
Para Kelsen (y en pos suya Mouskheli), el federalismo es una forma de
descentralizacin
178
. Tres son en su concepto los grados de
1K8
He aB&/ el c"$ce,%" de de'ce$%rali0aciH$ B&e a,lica Iel'e$ al E'%ad" +ederal AEl
"rde$ 3&r/dic" de &$ E'%ad" +ederal 'e c"#,"$e de $"r#a' ce$%rale' (9lida' ,ara %"d" '&
%erri%"ri" . de $"r#a' l"cale' B&e (ale$ '"la#e$%e ,ara ,ar%e' de e'%e %erri%"ri"- l"' %erri%"ri"'
de l"' E'%ad"' c"#,"$e$%e' <" #ie#br"'> :La' $"r#a' ce$%rale' ge$erale' " le.e' +ederale' '"$
creada' ,"r &$ Hrga$" legi'la%i(" ce$%ralla legi'la%&ra de la +ederaciH$- #ie$%ra' B&e la'
$"r#a' ge$erale' l"cale' '"$ creada' ,"r Hrga$"' legi'la%i("' l"cale' " legi'la%&ra' de l"'
E'%ad"'D#ie#br"': E'%" ,re'&,"$e B&e e$ el E'%ad" +ederal el 9#bi%" #a%erial de (alide0 del
"rde$ 3&r/dic" "- e$ "%ra' ,alabra'- la c"#,e%e$cia de legi'laciH$ del E'%ad" e$c&$%re'e di(idida
e$%re &$a a&%"ridad ce$%ral . (aria' a&%"ridade' l"cale'A <$eora- ,9g: 333>:
A'/- ,&e'- el c"$ce,%" ;el'e$ia$" de de'ce$%rali0aciH$ +ederal 'e re)ere ,ri#"rdial #e$%e
a la de'ce$%rali0aciH$ legi'la%i(a <e$ '& a',ec%" di$9#ic" de d"' Hrde$e' de c"#,e%e$cia
legi'la%i(a . e$ '& a',ec%" e'%9%ic" de d"' 9#bi%"' de (alide0 %erri%"rial de la' $"r#a'
re',ec%i(a'>: C"$ ell" el e5,re'ad" c"$ce,%" 'e a,ar%a radical#e$%e de la d"c%ri$a +ra$ce'a-
,ara la c&al- 'eg1$ ,alabra' de Ha&ri"&- A$" *a. "%ra de'ce$%rali0aciH$ B&e la de'ce$%rali0aciH$
ad#i$i'%ra%i(a- $i "%ra ce$%rali0aciH$ B&e la ce$%rali0aciH$ ad#i$i'%ra%i(aA <(tu de sur la
Dcentralisation- 1862- ,9g: 7>: E$ recie$%e e'%&di" C*arle' Ei'e$#a$ "b'er(H la di'cre,a$cia
+&$da#e$%al e$%re la d"c%ri$a ale#a$a . la +ra$ce'a- ,"r c&a$%" aB&lla ,la$%ea el ,r"ble#a de
la de'ce$%rali0aciH$ e$ la' %re' +&$ci"$e' del E'%ad" . $" 'Hl" e$ la ad#i$i'%raciH$ AE'%a
,"'iciH$ DdiceD $" %ie$e ab'"l&%a#e$%e $ada de $&e(" *ace #&c*" %ie#," B&e l"' #e3"re'
re,re'e$%a$%e' de la d"c%ri$a ale#a$a la *a$ ad",%ad": P"r el c"$%rari"- 'i alg&$"' 3&ri'%a'
+ra$ce'e' *a$ rec"$"cid" '& (erdad- la i$#e$'a #a."r/a de ell"' %"#a &$a ,"'iciH$ del %"d"
",&e'%aA <Centralisation et Dcentralisation: Re.ue du Droit !u#lic2 %: M32 Par/'- 167K2 ,9g: 73>:
La #a."r ,ar%e de la' "b3eci"$e' al c"$ce,%" de de'ce$%rali0aciH$ de Iel'e$ %ie$e '& ra/0 e$ e'a
di+ere$cia de cri%eri"'- ,"r l" B&e la di'c&'iH$ 'e e$%abla e$ ,la$"' di(er'"' " 'e #e0cla$ e$ ella
LOS ESTADOS 126
descentralizacin: la comuna o municipio, que goza de cierta autonoma
administrativa dentro del marco y bajo la tutela del Estado central; la provincia autnoma,
que alcanza determinada autonoma poltica, pero cuya Constitucin le es impuesta por el
Estado dominante; el Estado-miembro o federado, que goza de autonoma
constitucional.
179
De dichas tres categoras interesa para nuestro estudio el cotejo entre la primera
y la ltima, ya que la provincia autnoma, conocida en varios pases europeos, no ha
existido nunca en nuestra organizacin poltica. El federalismo es un fenmeno de
descentralizacin. El municipio libre tambin es un fenmeno de descentralizacin. Pero
en este ltimo, aunque el municipio se gobierna por s mismo, sin embargo la ley que crea
los rganos municipales y los dota de competencia no es ley que se dan a s mismos los
habitantes del municipio, sino que la expide para todos los municipios la legislatura del
Estado. Carece, pues, el municipio de la autodeterminacin legislativa, que es lo que
caracteriza al rgano constituyente. "Efectivamente, el signo especfico del Estado federal
consiste en la facultad que
ele#e$%"' de d"' %e'i' i$c"#,a%ible'- c"#" ac"$%ece c"$ la' de'acer%ada' "b3eci"$e' de
M"&';*eli- e$ de+e$'a de Iel'e$- a la %e'i' de Fer%*le#.- B&e $" debe 'er c"#ba%ida e$ la'
c"$'ec&e$cia'- 'i$" e$ la +&e$%e de '& d"c%ri$a <La thorie juridi5ue- ,9g': 167 . 16E>:
C"$(ie$e %e$er e$ c&e$%a- ,"r "%ra ,ar%e- B&e Iel'e$ c"$%e#,la el +e$H#e$" del
+ederali'#"- ai'lad" de %"d" ,r"ce'" *i'%Hric"- $" e$ la di$9#ica de '& g$e'i'- 'i$" e$ la
e'%9%ica de '& c"$creciH$ ab'%rac%a: De'de e'%e ,&$%" de (i'%a '& %e'i' re'i'%e la cr/%ica de
La5i"la c&a$d"- 'i%&ad" e$ el a',ec%" *i'%Hric"- c"$'idera el ,r"+e'"r #e5ica$" B&e 'i bie$ la
a&%"$"#/a +ederal '&rge e$ (ir%&d de &$ +e$H#e$" de de'ce$%rali0aciH$ c&a$d" &$ E'%ad"
&$i%ari" 'e %ra$'+"r#a e$ +ederal- e$ ca#bi" e'a #i'#a a&%"$"#/a %ie$e ,"r "rige$ &$ ,r"ce'"
de c"$ce$%raciH$ c&a$d" c"#&$idade' 3&r/dica' '"bera$a' re1$e$ e$ &$ ,ac%" +ederal <Algunos
pro#lemas del (stado federal- ,9gi$a EE>:
1K6
AEl E'%ad" +ederal De5,"$e Iel'e$D 'e carac%eri0a ,"r el *ec*" de B&e l"' E'%ad"'D
#ie#br"' ,"'ee$ &$ cier%" grad" de a&%"$"#/a c"$'%i%&ci"$al- e' decir- ,"r el *ec*" de B&e el
Hrga$" legi'la%i(" de cada E'%ad"D#ie#br" e' c"#,e%e$%e e$ relaciH$ c"$ #a%eria' B&e
c"$cier$e$ a la C"$'%i%&ciH$ de e'a c"#&$idad- de %al #a$era B&e l"' #i'#"' E'%ad"'D
#ie#br"' ,&ede$ reali0ar- ,"r #edi" de le.e': ca#bi"' e$ '&' ,r",ia' C"$'%i%&ci"$e'-A <O,: ci%:-
,9g: 337:>
tienen las entidades integrantes de darse y revisar su propia Constitucin
Considerada esta caracterstica como un fenmeno de descentralizacin, vemos que se
diferencia de las dems descentralizaciones por elementos cualitativos y no cuantitativos,
porque es la calidad de las funciones de que disfrutan las entidades federativas y no su
nmero o cantidad lo que determina la existencia de una federacin. Mientras la
autonoma constitucional no exista no aparece el Estado Federal cualquiera que sea el
nmero de facultades que se descentralicen, y, en cambio, es suficiente que se
descentralice una sola competencia, la de darse cada entidad su propia Constitucin, para
que surja la caracterstica de una federacin."
180
El imperativo de darse su Constitucin cada entidad federativa, que la teora
reconoce como caracterstica esencial del sistema, impnelo a su vez la Constitucin
General en su artculo 41, cuando dice que el pueblo ejerce su soberana en los trminos
establecidos por dicha Constitucin y por "las particulares de los Estados". A las
Constituciones de los Estados alude tambin el artculo 133.
La doctrina suele dar el nombre de "autonoma" a la competencia de que gozan
los Estados miembros para darse sus propias normas, culminantemente su Constitucin.
Trtese de distinguir as dicha competencia de la "soberana", que, aunque tambin se
expresa en el acto de darse una Constitucin, se diferencia de aqulla por un dato de
sealadsima importancia. En efecto; mientras la soberana consiste, segn hemos visto,
en la autodeterminacin plena, nunca dirigida por determinantes jurdicos extrnsecos a la
voluntad del soberano, en cambio la autonoma presupone al mismo tiempo una zona de
autodeterminacin, que es lo propiamente autnomo, y un conjunto de limitaciones y
determinaciones jurdicas extrnsecas, que es lo heternomo. La zona de determinacin
es impuesta a las Constituciones locales por la Constitucin federal. El artculo 41 dispone
expresamente que las Constituciones particulares de los Estados "en ningn caso podrn
contravenir las estipulaciones del Pacto Federal"; en otros varios preceptos la
Constitucin Federal impone ciertas obligaciones positivas y negativas de los Estados,
que sus Constituciones deben respetar.
181
Como conclusin de lo expuesto cabe asentar que la autonoma constitucional se
desenvuelve y expresa en las Constituciones locales; indagar el contenido tpico de
dichas Constituciones, en su doble as-
18J
LAXIOLA2 Op& cit:- ,9g: EK:
181
La (ariedad ,"l/%ica e$ B&e 'e e5%er$a la a&%"$"#/a %ie$e c"#" (/$c&l" de &$idad la
*"#"ge$eidad B&e e$ cier%a' #a%eria' i#,"$e a la' e$%idade' +edera%i(a' la C"$'%i%&ciH$
+ederal2 de la c"$(i(e$cia e$%re aB&ella (ariedad . e'%a *"#"ge$eidad- re'&l%a el E'%ad" +ederal:
LOS ESTADOS 131
pecto de lo que pueden realizar y de lo que se sustrae a su potestad, ser objeto
del siguiente nmero.
43. Como en toda Constitucin, cabe distinguir en las locales la parte dogmtica
y la parte orgnica.
182
En cuanto a la primera, no es indispensable que figure en dichas Constituciones,
si se tiene en cuenta que las garantas individuales que consagra la Constitucin federal
valen para todas las autoridades y significan por ello la primera limitacin impuesta a la
autonoma local. Repetir en su texto, como lo hacen algunas Constituciones de los
Estados
183
, las garantas que ya obran en la federal, es del todo superfluo. Sin embargo,
como las garantas individuales, en relacin con la autoridad, estn consignadas en la
Constitucin Federal a ttulo de restricciones mnimas, nada hay que impida a los
Constituyentes locales ampliar tales restricciones, ya sea en su contenido o en su
nmero.
Por lo que hace a las garantas sociales, casi todas implican restricciones a las
garantas individuales consagradas por la Constitucin Federal, de donde deriva la
conclusin de que no pueden ser creadas ni aumentadas en las Constituciones locales,
de la misma manera que no pueden ser disminuidas las que ya constan en la Constitucin
Federal.
184
182
Fa3" la (ige$cia de la C"$'%i%&ciH$ de 1827 'e ,&blicar"$ la' l"cale' e$ %re' %"#"'
<Colecci%n de Constituciones de los (stados /nidos Mexicanos2 M5ic"- 18282 i#,re$%a de
Lal(9$ a carg" de Maria$" Ar(al">2 ba3" la (ige$cia de la C"$'%i%&ciH$ de 18EK %a#bi$ +&er"$
rec",ilada' la' l"cale' e$ d"' %"#"' <C"lecciH$ B&e c"#,re$de la C"$'%i%&ciH$ Le$eral de la
Re,1blica . la' C"$'%i%&ci"$e' e',eciale' de cada &$" de l"' E'%ad"' de la ?ederaciH$2 M5ic"-
18872 i#,re$%a del g"bier$"- e$ Palaci">2 la' (ige$%e' +&er"$ re&$ida' ,"r Margari%a de la Pilla
de Helg&era e$ 16M2: T"da' ella' 'e ,r"#&lgar"$ de ac&erd" c"$ la C"$'%i%&ciH$ +ederal de
161K2 ,"'%eri"r#e$%e 'e *a$ e5,edid" C"$'%i%&ci"$e' $&e(a' e$ M"rel"' <163J> . e$ àca%eca'
<1677>- 'e re(i'H la de Y&ca%9$ e$ 1638 . la de Taba'c" e$ 167M . 'e e5,idiH la del $&e(" E'%ad"
de Fa3a Cali+"r$ia e$ 16E3- La $eglige$cia de l"' g"bier$"' de l"' E'%ad"' di)c&l%a "b%e$er l"'
%e5%"' ,ri#i%i("' . #9' a1$ la' re+"r#a' B&e e$ (ari"' E'%ad"' 'e *a$ ,r"d&cid" e$ +"r#a
de'"rde$ada: P"r %"d" ell" $" ,"de#"' a'eg&rar B&e la' ci%a' de la' C"$'%i%&ci"$e' l"cale' B&e
a,arece$ e$ el ,re'e$%e ca,i%&l" c"rre',"$de$ ,reci'a#e$%e a ,rece,%"' e$ (ig"r:
183
A'/ la' C"$'%i%&ci"$e' de D&ra$g" <3M ,ri#er"' ar%/c&l"'>- L&a$a3&a%" <6 ,ri#er"'
ar%/c&l"'- c"$ e5ce,ciH$ del 2 . 3>- Na.ari% <ar%- K6>- N&e(" LeH$ <2K ,ri#er"' ar%/c&l"'>- Oa5aca
<21 ,ri#er"' ar%/c&l"'>- C&er%ar" <del 7 al 6> . àca%eca' <ar%/c&l"' 1 . 2>:
187
E$%re la' radicale' re+"r#a' de B&e e$ #a%eria '"cial +&e "b3e%" la C"$'%i%&ciH$
.&ca%eca e$ 1638- *a. alg&$a' B&e ,&g$a$ c"$ ,rece,%"' de la +ederal: C&a$d" e$ el ar%/c&l" 86
'e dice B&e la ,r",iedad 'er9 c"$cedida di'creci"$al#e$%e ,"r el E'%ad" ,ara 'a%i'+acciH$ de la'
$ece'idade' i$di(id&ale'- 'e al%era el c"$ce,%" c"$'%i%&ci"$al de ,r",iedad ,ri(adala c&al
,r"cede de la $aciH$- . B&e 'Hl" ,"r ella- re,re'e$%ada ,"r el L"bier$" ?ederal- ,&ede 'er
a+ec%ada- 'al(" c"$%ad"' ca'"' de la c"#,e%e$cia de l"' E'%ad"' <ar%/c&l" 2K de la C"$'%i%&ciH$
+ederal>: C&a$d" e$ la e5,"'iciH$ de #"%i("' 'e a'ie$%a B&e A'e ,r"c&rH aba$d"$ar el .a i$
ace,%ad" c"$ce,%" del #a%ri#"$i" c"#" c"$%ra%" ci(ilA- el a&%"r de la +ra'e ,arece "b3e%ar
deliberada#e$%e la 'ig&ie$%e e5,re'iH$ de $&e'%ra le. '&,re#a AEl #a%ri#"$i" e' &$ c"$%ra%"
ci(ilA <ar%/c&l" 13J>: C&a$d" e$ el ar%/c&l" 6E 'e e'%ablece B&e A'"$ i$de'eable' la' i$'%i%&ci"$e'
religi"'a' B&e di+&$de$ %e"r/a' de ,re#i"' . ca'%ig"' &l%ra%erre$"'A- el legi'lad"r c"$%radice la
$"r#a '&,eri"r c"$%e$ida e$ el ar%/c&l" 27 de la C"$'%i%&ciH$ +ederal AT"d" *"#bre e' libre ,ara
,r"+e'ar la cree$cia religi"'a B&e #9' le agrade4 . c&a$d" e$ la e5,"'iciH$ de #"%i("' 'e i$("ca
e5,re'a#e$%e- ,ara *acerla '&.a- Ala +Hr#&la #9' raci"$al del #ar5i'#"A- el c"$'%i%&.e$%e
.&ca%ec" 'e ad*iere a &$a d"c%ri$a B&e $" ace,%a la c"$'%i%&ciH$ #e5ica$a: Sir(a$ e'"'
e3e#,l"' de l" i#,r",i" B&e e'- de'de el ,&$%" de (i'%a C"$'%i%&ci"$al- ,re%e$der i$$"(ar e$
No ya a ttulo de garantas, sino como limitaciones de ndole poltica a la actividad
de los poderes, es claro que los Constituyentes locales pueden establecer las que
consideren pertinentes
185
; del mismo modo pueden instituir obligaciones positivas para los
gobernantes con tal que no pugnen con la ideologa o con la letra del pacto federal.
186
Tocante a la parte orgnica, la primera limitacin de los Estados al darse sus
instituciones consiste en el deber de adoptar, para su rgimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial
y de su organizacin poltica y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases que
precisa la Constitucin Federal (art. 115).
Para ajustarse a las indicadas caractersticas de la forma, de gobierno, las
Constituciones locales comienzan por insertar en su texto la frmula del 115 que se acaba
de transcribir y posteriormente, en los preceptos adecuados, procuran observar los dems
requisitos con que aquel artculo trata de preservar la forma de gobierno, segn son los
siguientes:
a) El encargo de los gobernadores limitado a seis aos como mximo, es
requisito que por referirse a la renovacin peridica mira al elemento republicano de la
forma de gobierno.
#a%eria '"cial a %ra(' de la legi'laciH$ de l"' E'%ad"':
E$ ca#bi"- erigir e$ deli%" c&alB&iera i$+racciH$ del ar%/c&l" 123 C"$'%i%&ci"$al: c"#" l"
*ac/a el ar%/c&l" 1J de la C"$'%i%&ciH$ de C&er%ar" *a'%a a$%e' de B&e 'e +ederali0ara la #a%eria
del %raba3"- $" e' re'%ri$gir $i$g&$a gara$%/a i$di(id&al- 'i$" 'elecci"$ar e$ +"r#a 'e(era la'
e5%ra li#i%aci"$e' de l" .a ,re(i'%" e$ la C"$'%i%&ciH$ +ederal:
E$ e'e #i'#" "rde$ de idea'- . &$a (e0 #9' ,"r (/a de e3e#,l"- cabe ad#i%ir c"#"
c"$'%i%&ci"$al la di',"'iciH$ del ar%/c&l" 2c de la C"$'%i%&ciH$ de Taba'c"- B&e ,r"'cribe en el
E'%ad" Ala 'er(id&#bre adec&ada del ,e"$a3e e$ la' )$ca' de ca#,"A Si el ar%/c&l" 2c de la
C"$'%i%&ciH$ +ederal ,r"*/be e$ %"d" el ,a/' la e'cla(i%&d- $" *ace c"$ ell" re+ere$cia e5cl&'i(a a
la' a$%ig&a' . .a de'&'ada' +"r#a' de e$a3e$aciH$ de la liber%ad ,er'"$al- 'i$" a c&alB&ier
#"d" de 'er(id&#bre- B&e ,"r (ariar de &$a regiH$ a "%ra- c"rre',"$de a l"' E'%ad"' e(i%ar:
18E
P"r e3e#,l"- la de C"a*&ila ,r"*/be a la' a&%"ridade' '&b(e$ci"$ar ,eriHdic"' de
car9c%er ,"l/%ic" <ar%: 1K1>:
18M
E$ la' C"$'%i%&ci"$e' de M5ic" . de M"rel"' a,arece$ d"' "bligaci"$e' ,"'i%i(a'
,ara l"' g"ber$a$%e'- #&. a,r",iad"' ,"r la /$d"le de la' regi"$e' el e'%ableci#ie$%" de
e'c&ela' e',eciale' ,ara i$d/ge$a' e$ la ,ri#era <232> . de &$a e'c&ela de agric&l%&ra e$ la
'eg&$da <11E>:
LOS ESTADOS 133
b) La eleccin directa y la no reeleccin de gobernadores y de diputados locales,
es limitacin que trata de proteger al elemento democrtico.
c) El mnimo de diputados que en proporcin al nmero de habitantes seala el
115 para las legislaturas locales, tiene por objeto evitar que por su escasa cifra de
representantes la legislatura pierda su carcter de tal y quede a merced del ejecutivo
187
, lo
que sera contrario al sistema representativo y al equilibrio de los poderes.
d) En el mismo artculo 115 se asienta: "Slo podr ser gobernador constitucional
de un Estado un ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de l, o con residencia
efectiva no menor de cinco aos inmediatamente anteriores al da de la eleccin. Dentro
de la defectuosa redaccin del precepto consideramos que la ciudadana mexicana por
nacimiento es condicin insustituible para ser gobernador; sobre esa base la alternativa
se produce entre los otros dos requisitos: ser nativo del Estado o con residencia en l no
menor de cinco aos, y es que, mientras el primer requisito hace referencia al
antecedente de la sangre mexicana, que la Constitucin toma en cuenta cuando se trata
de funcionarios a quienes se encomiendan altas funciones de gobierno, los otros dos
miran tan slo al apego o al conocimiento del Estado que se va a gobernar, por lo que
explicablemente el uno puede ser reemplazado por el otro.
188
18K
El ,rece,%" B&e e'%ablece el #/$i#" de di,&%ad"' $" e5i'%/a e$ la C"$'%i%&ciH$ de EK2
a,areciH e$ la ac%&al ,ara reali0ar- a&$B&e +&era ,arcial#e$%e- el ,e$'a#ie$%" de Raba'a e$
+a("r de &$ $1#er" '&)cie$%e de di,&%ad"' e$ la' legi'la%&ra' de l"' E'%ad"':
Dec/a el re+erid" a&%"r B&e Ael $1#er" de l"' #ie#br"' B&e c"#,"$e$ la' legi'la%&ra' e'
%a$ c"r%"- B&e '%a' $" %ie$e$ l"' carac%ere' e'e$ciale' . 1%ile' de &$ C"$gre'"A: . agregaba
AE' #&. di+/cil r"#,er la' ,re"c&,aci"$e' B&e "rigi$a la c"'%&#bre- . ,"c"' *abr9 B&e $"
re,&g$e$ la idea de B&e &$a legi'la%&ra deba c"#,"$er'e- ,"r l" #e$"'- de ci$c&e$%a
di,&%ad"'2 ,er" l" cier%" e' B&e 'ie%e- B&i$ce " (ei$%e $" +"r#a la i$'%i%&ciH$ e',ecial B&e 'e
lla#a C"$gre'"- 'i$" &$a C"#i'iH$ B&e 'Hl" ,&ede 'er 1%il " ,eligr"'a:A Para *acer %a$gible la
%e"r/a e5,&e'%a- Raba'a ,r","$/a la 'ig&ie$%e *i,H%e'i' AU$ c"$gre'" de d"ce ,er'"$a' ,"dr9
celebrar 'e'i"$e' c"$ 'ie%e #ie#br"' ,re'e$%e'- e$ B&e la #a."r/a ab'"l&%a 'er9 de ci$c" ("%"'2
'&,"$ie$d" B&e c"$c&rra$ %"d"'- la #a."r/a 'er9 de 'ie%e2 la de d"' %erci"'- de "c*"2 &$ ("%"
de%er#i$ar9 la di+ere$cia e$%re la #a."r/a ab'"l&%a . la +&er%e de d"' %ercera' ,ar%e':A <La
organizaci%n poltica de Mxico2 ,9g': 337 a 37J:>
El C"$'%i%&.e$%e de C&er%ar" )3H &$ #/$i#" al $1#er" de di,&%ad"' de la' legi'la%&ra'
l"cale'- a&$B&e $" el de ci$c&e$%a B&e 'e@alaba Raba'a- 'i$" el de 'ie%e- $&e(e . "$ce- e$
,r","rciH$ al $1#er" de *abi%a$%e':
Pe$'a#"' B&e l"' c"$'%i%&.e$%e' ,r"cedier"$ 3&ici"'a#e$%e al $" 'e@alar c"#" #/$i#"
el al%" $1#er" B&e ,r","$/a Raba'a: Ci$c&e$%a di,&%ad"' alca$0a$ a d"%ar a la a'a#blea de &$
a&%$%ic" e',/ri%& c"lec%i(" c"$ +&er0a . agre'i(idad '&)cie$%e' ,ara e$%"r,ecer la lab"r del
e3ec&%i(": N" 'er/a ,"'ible reali0ar a'/ el de'ider9%&# B&e ,ara la' C"$'%i%&ci"$e' l" cale'
,re'e$%aba el #i'#" a&%"r de A&$ e3ec&%i(" +&er%e e$ la acciH$ . li#i%ad" e$ la e5%e$'iH$- 'eg&r"
c"$%ra la' i$%riga' . c"$+ab&laci"$e' de la legi'la%&ra- ar#ad" ,ara i#,edir '&' a'ec*a$0a' . '&'
c"dicia'4:
188
N&e'%ra i$%er,re%aciH$ 'e a,ar%a de la c"$%e$ida e$ la e5,"'iciH$ de #"%i("' de la
C"$'%i%&ciH$ de Hidalg" <#agi'%ral ,"r %a$%"' %/%&l"'- c"#" B&e 'e debiH MaB&el Herrera .
La''">2 all/ 'e a'ie$%a B&e a $i$g&$a C"$'%i%&ciH$ l"cal le 'er/a dable- '" ,e$a de
i$c"$'%i%&ci"$alidad- Adeclarar a,%" ,ara g"ber$ad"r a B&ie$ $" 'ie$d" $a%i(" del E'%ad" %&(iera
e$ l &$a (eci$dad de 'Hl" ci$c" a@"'A: A $&e'%r" e$%e$der $" 'e $ece'i%a la c"$c&rre$cia- 'i$"
la al%er$a%i(a de e'%"' d"' reB&i'i%"': P"r l" de#9': al e'%ablecer la C"$'%i%&ciH$ de Hidalg" e$
'& ar%/c&l" 7K la c"$c&rre$cia de a#b"'- *ace l" B&e e' l/ci%" *acer '"bre,a'a el #/$i#" )3ad"
,"r la C"$'%i%&ciH$ +ederal- i$'%i%&.e$d" d"' reB&i'i%"' e$ l&gar de &$" e$%re d"':
Es de reconocer que todas las Constituciones locales observan las
prescripciones generales y concretas de la federal en punto a la forma de gobierno.
189
44. Pasamos ahora al examen de la organizacin en s misma de los Poderes.
Todas las Constituciones locales consagran la clsica divisin en tres Poderes'
(la de Puebla los llama Departamentos), excepcin hecha de la de Hidalgo, cuyo artculo
16 considera dividido al poder pblico para el ejercicio de sus funciones en Legislativo,
Ejecutivo, Judicial y Municipal. Este ltimo no merece ciertamente un lugar al par de los
otros tres, porque, aunque la autoridad municipal "quiere" en nombre del pueblo, sin
embargo esa voluntad no es del Esta-
C"i$cide- ,"r l" %a$%"- $&e'%ra ",i$iH$ c"$ la ac"gida ,"r la C"$'%i%&ciH$ de Fa3a
Cali+"r$ia- c&." ar%/c&l" 71 e5ige ,arecer g"ber$ad"r- ade#9' de la ci&dada$/a #e5ica$a ,"r
$aci#ie$%"- Aser nati.o del E'%ad" c"$ re'ide$cia $" #e$"r de d"' a@"'- " (eci$" de l d&ra$%e
ci$c" a@"' a$%eri"re' a la elecciH$A:
186
Te$e#"' B&e regi'%rar aB&/ &$a i$$"(aciH$ i$%r"d&cida ,"r la Re+"r#a P"l/%ica de
16KK- B&e a+ec%a la i$%egraciH$ del P"der Legi'la%i(" de l"' E'%ad"' . %a#bi$- a&$B&e de
#a$era di'%i$%a- la de l"' A.&$%a#ie$%"' de l"' #i'#"'- 'eg1$ la 'ig&ie$%e adiciH$ al ar%/c&l"
11E- ,ar%e )$al de '& +racciH$ 111 ADe ac&erd" c"$ la legi'laciH$ B&e 'e e5,ida e$ cada &$a de
la' e$%idade' +edera%i(a' 'e i$%r"d&cir9 el 'i'%e#a de di,&%ad"' de #i$"r/a e$ la elecciH$ de la'
legi'la%&ra' l"cale' . el ,ri$ci,i" de reD ,re'e$%aciH$ ,r","rci"$al e$ la elecciH$ de l"'
a.&$%a#ie$%"' de l"' #&$ici,i"' c&.a ,"blaciH$ 'ea de 3JJ-JJJ " #9' *abi%a$%e':A
Pr",H$e'e la adiciH$ lle(ar al 9#bi%" l"cal la ,ar%ici,aciH$ de la' #i$"r/a'- %a$%" e$ la'
Legi'la%&ra' c&a$%" e$ l"' A.&$%a#ie$%"'- a 'e#e3a$0a de l" B&e la Re+"r#a P"l/%ica reali0H e$ la
C9#ara de Di,&%ad"' del C"$gre'" de la U$iH$- 'eg1$ l" (ere#"' e$ '& ","r%&$idad: Per" *a.
&$a di+ere$cia B&e c"$(ie$e 'e@alar: Mie$%ra' all9 la re,re'e$%aciH$ ,r","rci"$al 'e re'er(a ,ara
la C9#ara de Di,&%ad"'- de'%i$ada e5cl&'i(a#e$%e a la re,re'e$%aciH$ e$ ella de la' #i$"r/a'-
aB&/ la re,re'e$%aciH$ ,r","rci"$al ,&ede a,licar'e a la %"%alidad de la elecciH$ de l"' #ie#br"'
de l"' A.&$%a#ie$%"' e$ l"' #&$ici,i"' c"$ #9' de 3JJ-JJJ *abi%a$%e'- de ac&erd" c"$ l" B&e
di',"$ga la legi'laciH$ de cada &$a de la' e$%idade' +edera%i(a': Si la legi'laciH$ ad",%are
/$%egra#e$%e la re,re'e$%aciH$ ,r","rci"$al- 'er/a e'%e 'i'%e#a el B&e reZe3ar/a
e',"$%9$ea#e$%e- ,"r '& '"la a,licaciH$ de c"$+"r#idad c"$ l"' ("%"' e#i%id"'- al ,ar%id"
,"l/%ic" al B&e c"rre',"$diere la #a."r/a e$ cada A.&$%a#ie$%"- a'/ c"#" la re,re'e$%aciH$ de
l"' #i$"ri%ari"'- l" B&e ,"dr/a %rad&cir'e e$ &$ e5,eri#e$%" de#"cr9%ic" be$)c": Seg1$ la
re+"r#a- la legi'laciH$ l"cal e'%9 "bligada a i#,la$%ar la reD ,re'e$%aciH$ ,r","rci"$al- e$ la
*i,H%e'i' de re+ere$cia:
E$ c&a$%" a la c"#,"'iciH$ de la' legi'la%&ra' l"cale'- la #e$ci"$ada adiciH$ $" i#,"$e
'i$" el 'i'%e#a de di,&%ad"' de #i$"r/a- 'i$ e',eci)car 'i la reali0aciH$ *a de 'er ,"r #edi" de la
re,re'e$%aciH$ ,r","rci"$al- de l"' di,&%ad"' de ,ar%id" & "%r" a$9l"g"- %"d" l" c&al B&eda al
cri%eri" de la legi'laciH$ de cada e$%idad +edera%i(a: <Per 'i'%e#a i$'%i%&id" e$ #a%eria +ederal2
A,$dice- ca,: III- $1#: 3:>
LOS ESTADOS 13E
do (como sucede con los otros tres Poderes), sino de cada una de las
municipalidades.
190
El Poder legislativo se encuentra depositado invariablemente en una sola
asamblea, llamada legislatura o congreso. He aqu una diferencia importante con el
sistema norteamericano, donde las legislaturas de los Estados se componen siempre de
dos cmaras, la ms pequea llamada Senado y la ms numerosa llamada
ordinariamente Cmara de Representantes. El origen de este bicamarismo se debe,
segn Bryce, a que en varias colonias existi un pequeo consejo del gobernador,
adems del cuerpo representativo popular, y en parte a la natural tendencia a imitar a la
madre patria con sus Lores y Comunes.
191
Dos de nuestras primeras Constituciones
locales tomaron de modelo al bicamarismo norteamericano (la de Veracruz de 1825,
artculo 17, Y la de Durango, de 1826, artculo 22) y hubo otra, la de Yucatn (de 1825,
artculos 126 a 138) que, remontndose ms al origen de la institucin, estableci con el
nombre de Senado un cuerpo consultivo del gobernador. Bajo la vigencia de la
Constitucin de 57 no se dio caso alguno de bicamarismo local, y aunque ningn texto lo
prohbe expresamente en la actualidad, cualquiera tendencia a entorpecer a las entidades
con una cmara ms, parecera a todas luces extravagante.
Los perodos de sesiones suelen ser, anualmente, uno o dos. La Comisin
Permanente existe en todas las Constituciones.
Por lo que hace a las facultades de las legislaturas, bajo la vigencia de las tres
Constituciones federales ha existido en todas las locales, con llamativa uniformidad, el
precepto que autoriza a legislar en todo aquello que la Constitucin Federal no somete a
los Poderes de la Unin. Esto significa que las Constituciones locales excluyen el sistema
de facultades expresas y definidas para la funcin propiamente legislativa, lo cual no se
traduce por s solo en flexibilidad de la Constitucin, puesto que los dems Poderes, y aun
la legislatura en sus funciones no legislativas, estn dotados de facultades expresas y
limitadas. El hecho mismo de que la funcin legislativa local est acotada estrechamente
por la esfera federal, y a veces por imperativos de la Constitucin del Estado, resta
importancia a la ausencia de un catlogo de facultades que en rigurosa tcnica
constitucional debera existir.
192
16J
A'/ l" *a rec"$"cid" la S&,re#a C"r%e2 0emanario judicial de la 6ederaci%n- C&i$%a
V,"ca- %: IP- ,9g: 31J: Ad#/%el" %a#bi$ la e5,"'iciH$ de #"%i("' de la C"$'%i%&ciH$ *idalg&e$'e-
,er" e5,lica B&e 'i c"$'er(H al P"der M&$ici,al +&e ,"r re',e%" a '& %radiciH$ c"$'%i%&ci"$al:
161
(l go#ierno de los (stados en la Rep"#lica ;orteamericana2 Madrid- ,9g: 1J1:
162
La ra0H$ del 'i'%e#a- %a#bi$ e5i'%e$%e e$ E'%ad"' U$id"'- la e5,"$e Fr.ce e$
'ig&ie$%e' %r#i$"' !El g"bier$" de &$ E'%ad" e' &$ ,r"d&c%" $a%&ral B&e ,"'ee- de'de l&eg"-
%"d"' l"' ,"dere' de $" i#,"r%a B& g"bier$": P"r l" %a$%"- c&a$d" 'e ,reg&$%a 'i la legi'la%&ra
de &$ E'%ad" ,&ede *acer &$a le. c&alB&iera " 'i $" la ,&ede *acer- e' de ,re'&#ir B&e '/ ,&ede
*acerla . 'e $ece'i%a$ #&. ,"der"'a' ra0"$e' ,ara ,r"bar B&e $" la ,&ede *acer: E'%" ,&ede
e'%arle ,r"*ibid" ,"r &$a di',"'iciH$ B&e 'e e$c&e$%ra e$ la C"$'%i%&ciH$ +ederal " e$ la de '&
E'%ad": Per" e' ,reci'" de#"'%rar B&e la ,r"*ibiciH$ de *acer e'%a le. e5i'%e real#e$%e "- e$
"%r"' %r#i$"'- la C"$'%i%&ciH$ de &$ E'%ad" $" e' d"c&#e$%" B&e c"$)ere a la legi'la%&ra
,"dere' de)$id"' . e',eci)cad"' 'i$"- ,"r el c"$%rari"- &$ d"c&#e$%" B&e )3a . li#i%a la
a&%"ridad ge$eral de B&e g"0a$ l"' re,re'e$%a$%e' del ,&ebl" ,"r el '"l" *ec*" de +"r#ar &$
c&er," legi'la%i(":A Op& cit:- ,9g: EJ
Como un matiz del sistema de facultades no expresas, algunas Constituciones
imponen a la legislatura la obligacin de legislar preferentemente sobre ciertas
materias.
193
El sistema es bueno, pero mejorara a nuestro entender si la facultad de
legislar se erigiera en obligacin inexcusable respecto de aquellas materias que no
pueden dejar de ser legisladas, como las relativas a la hacienda pblica, a salubridad
local, a vas locales de comunicacin, al derecho comn, al derecho municipal, etc. Nada
impide que en cualquiera materias, y en stas particularmente, el legislador constituyente
trace direcciones a la legislatura, como lo hace en materia educativa la Constitucin de
Veracruz (artculo 68, XLV).
Aparte de las facultades que otorgan las Constituciones locales a las legislaturas,
tienen estas algunas que les confiere la Constitucin Federal. Tales son, por ejemplo, la
de determinar el nmero mximo de ministros de los cultos (artculo 130) y la de dar su
consentimiento para que los inmuebles destinados al Gobierno de la Unin dentro de los
Estados, y adquiridos con posterioridad a la Constitucin de 17, queden sujetos a la
jurisdiccin federal (artculo 132). Las Constituciones locales no confieren ciertamente
estas facultades, pero s pueden determinar las condiciones de su ejercicio.
Otras varias facultades, ya no de orden legislativo, suelen reconocer a las
legislaturas las Constituciones de los Estados. Pero su nmero y su distribucin entre la
legislatura y el ejecutivo no estn presididos por ninguna norma comn.
El poder ejecutivo se deposita en el gobernador
194
. Sus facultades y obligaciones
estn inspiradas en las anlogas del Presidente de la Repblica: velar por la observancia
de las leyes y el cumplimiento de las sentencias, expedir reglamentos, mandar la fuerza
armada del Estado, hacer ciertos nombramientos, etc. En todas las Constituciones
163
La' de C*ia,a' <ar%/c&l" 1J1>- Mic*"ac9$ <ar%/c&l" 3M- 111> Y P&ebla <ar%/c&l" 76- II>:
167
E$ $&e'%r"' c"$'%i%&ci"$ali'#"' l"cale' el 1$ic" ca'" de e3ec&%i(" ,l&ral e' el B&e
c"$'ig$aba la C"$'%i%&ciH$ del E'%ad" de M5ic" de 182K- c&." ar%/c&l" 121 de,"'i%aba el
e3ec&%i(" e$ &$ g"ber$ad"r . &$ c"$'e3":
LOS ESTADOS 13K
se le reconoce el derecho de veto. El secretario de gobierno suele representarlo
cuando requiere su presencia la legislatura.
En la mayor parte de las Constituciones los magistrados integrantes del Tribunal
son designados libremente por la legislatura y en algunas a propuesta del ejecutivo. Como
excepciones, en la de Coahuila son nombrados por la legislatura a propuesta en terna de
los ayuntamientos (artculo 136) y la de San Luis Potos por los ayuntamientos (artculo
64). Adems de sus funciones propias de jueces de ltima instancia, los magistrados
conocen generalmente de las acusaciones contra los funcionarios con inmunidad, previo
el desafuero de la legislatura.
Por lo que hace a su reforma, la gran mayora de las Constituciones son de tipo
rgido al exigir su modificacin el voto mayoritario (casi siempre dos tercios) de la
legislatura y de los ayuntamientos. En seis Constituciones la flexibilidad es atenuada: una
legislatura propone la reforma y la siguiente la vota.
Slo dos Constituciones, la de Yucatn y la de Hidalgo, son netamente flexibles,
pues bastan los dos tercios del total de diputados para aprobar la reforma.
Forman tambin mayora las Constituciones que erigen la ciudadana local
(nacimiento o vecindad), siempre sobre la base de la ciudadana mexicana; esto ltimo
quiere decir que, a diferencia de las entidades norteamericanas, no existe entre nosotros
una ciudadana local independiente de la nacional, sino que aqulla se forma de requisitos
locales que se agregan a la ciudadana mexicana. La Constitucin de Baja California
acoge como ciudadanos del Estado a los ciudadanos mexicanos (artculo 8, ).
Prximos a terminar el estudio de las Constituciones de los Estados, conviene
llamar la atencin acerca de un precepto previsor, cuya importancia ha pasado nadvertida
para la mayor parte de ellas. Segn lo veremos en su oportunidad, la facultad que
confiere al Senado la fraccin V del artculo 76 para nombrar gobernador provisional de
un Estado cuando han desaparecido todos los poderes constitucionales, es facultad que
se ejercita siempre y cuando la Constitucin del Estado no prevea el caso, lo cual quiere
decir que, si existiese la previsin en el ordenamiento local, nunca podra llegar al
gobierno del Estado un gobernador designado por la autoridad federal. A pesar de la
importancia de esta previsin para la autonoma local, solamente la contienen nueve
Constituciones: las de Nuevo Len (artculo 144), Chihuahua (artculo 35), Zacatecas
(artculos 130 a 133), Tabasco (artculo 34, reformada en 1946), Quertaro (artculos 174
a 176), Nayarit (art. 138), Guerrero (adiciones de 1930).
Tamaulipas (art. 156) y Michoacn (art. 164). Las dos ltimas se refieren
expresamente al caso de la fraccin V del artculo 76 de la Constitucin Federal.
Podemos decir, como conclusin del estudio dedicado a las Constituciones de los
Estados, que en general estn lejos de reflejar las necesidades locales, las que
precisamente son invocadas como principal justificante de la descentralizacin federalista.
Esas necesidades existen sin duda, pero varios factores influyen a nuestro entender en el
fracaso de las Constituciones para subvenir a ellas. El factor poltico, que aprovechndose
de antecedentes histricos y sociolgicos tiende a una absorcin centralizadora cada vez
mayor, posterga con ella la autonoma local e impide el desarrollo de las peculiaridades
regionales. Pero es notorio tambin que las Constituciones locales no han sabido
defender y vigorizar, con tcnica jurdico constitucional, esas peculiaridades, atendiendo
as a las necesidades de cada regin. Las Constituciones expedidas bajo la vigencia de la
federal de 24, se sirvieron de sta para trazar sus esquemas; lo poco de originalidad que
se alcanz en ese primer ensayo se perdi cuando en la segunda etapa del federalismo
las Constituciones locales se plegaron servilmente a los trazos de la federal de 57; el
fenmeno se repiti en 17, agravado por las desfavorables circunstancias en que se
elaboraron las nuevas Constituciones (el pas en guerra civil, los jefes militares
improvisados en gobernadores, las asambleas constituyentes integradas por gente sin
preparacin). Sin otro modelo que su Constitucin precedente y con el temor de incurrir
en contradiccin con la nueva Carta federal, no es de extraar que casi todas las
Constituciones que actualmente rigen en los Estados se compongan de artculos tomados
de las anteriores o copiados de la federal, envejecidos muchos de aqullos por el
transcurso del tiempo e intiles los segundos por estar su sitio en la Constitucin general.
45. Despus de haber estudiado el primer elemento constitutivo de un Estado
Federal, como es la autonoma concretada en la Constitucin, nos corresponde examinar
el segundo de esos elementos, esto es, la participacin de los Estados-miembros en la
formacin de la voluntad federal. Dicha participacin puede ser indirecta o directa.
La primera se canaliza a travs de una Cmara, llamada Senado, en donde las
entidades federativas estn representadas como tales y que participa en la funcin
legislativa a lado de la Cmara de Diputados o de Representantes, que representa a la
poblacin en general, independientemente de la divisin en Estados. El origen, el
significado y la actuacin de las dos Cmaras, o sea, el bicamarismo que nues-
LOS ESTADOS 136
tra Constitucin consagra como parte del sistema federal, sern materia del
captulo dedicado a la organizacin y funcionamiento de las Cmaras de la Unin.
Bstenos afirmar por ahora que la existencia del Senado como colegislador comn no es
signo especfico del Estado Federal. En nuestro concepto los elementos absolutamente
necesarios del sistema federal son tres: una zona de materias retenidas por los Estados-
miembros (en la que opera la autonoma constitucional), una zona de facultades
delegadas en los Poderes centrales y un sistema que garantice a los Estados-miembros
la conservacin del anterior status. Ni el primero ni el tercero de esos elementos se
afectan en nada por la no intervencin de los Estados en la legislacin federal ordinaria;
no el primero, porque el manejo de sus propias facultades por parte del legislativo central
jams podr menoscabar la existencia y las competencias de las entidades federativas,
cuya fuente est en la Constitucin y por ello se mantienen inmunes a la potestad del
rgano legislativo constituido, poco importa que ste se integre o no por representantes
de los Estados; ni se afecta tampoco el tercer elemento, ya que, como vamos a verlo, la
garanta del status federal no requiere forzosamente la existencia del Senado.
El ejemplo de la Constitucin norteamericana, al instituir el Senado federal y
prohibir en su artculo V que se prive a los Estados sin su consentimiento de la igualdad
de votos en el mismo, ha inducido a considerar a dicha Cmara como elemento especfico
del Estado federal Pero la lgica estricta nos llevara a conclusin contraria, ya que si se
admite que el respeto a la autonoma local excluye cualquier intromisin en ella de los
Poderes centrales, del mismo modo habra que evitar toda interferencia de los Estados
como tales en la legislacin federal. Esta interferencia a travs del Senado puede
justificarse histrica, poltica y aun socialmente, pero nunca al grado de convertirla en
signo especfico del Estado Federal.
195
En cambio, la participacin directa de las entidades federativas en la formacin
de la voluntad federal s es elemento inexcusable del sistema de que tratamos.
16E
M"&';*eli- de+e$'"r de la d"c%ri$a ",&e'%a a la B&e e5,"$e#"'- c"#ie$0a ,"r
a'e$%ar la a)r#aciH$ ab'"l&%a de B&e la a&%"$"#/a c"$'%i%&ci"$al . la ,ar%ici,aciH$ <direc%a e
i$direc%a> de l"' E'%ad"' e$ la creaciH$ de la ("l&$%ad +ederal A'"$ d"' ra'g"' B&e 'e e$c&e$%ra$
e$ %"d"' l"' E'%ad"' +ederale' . $" ,"dr/a *aber E'%ad" +ederal 'i &$" de l"' d"' e'%&(iera
a&'e$%eA <,9g: 223>: Per" ,9gi$a' de',&' #i%iga %a$ ca%egHrica a)r#aciH$ ,"r l" B&e *ace a la
re,re'e$%aciH$ direc%a reali0ada a %ra(' del Se$ad" ACasi <,re'B&e> 'e ,&ede c"$'iderar la
e5i'%e$cia de e'%a 'eg&$da C9#ara c"#" $ece'aria a la e5i'%e$cia del E'%ad" +ederalA <,9gi$a
23J>: E$ la "rigi$al C"$'%i%&ciH$ de EK $" e5i'%/a el Se$ad"- l" B&e ,"r '/ '"l" $ada ,r&eba e$
+a("r $i e$ c"$%ra de B&e 'ea i$di',e$'able2 c"$+"r#e a la %e"r/a e5%re#a de M"&';*eli- e'a
C"$'%i%&ciH$ $" era +ederal: E$ la C"$'%i%&ciH$ (ige$%e e5i'%e el %/,ic" Se$ad" +ederal- c"$ la
"rga$i0aciH$ del $"r%ea#erica$":
Entindase por participacin directa la que en forma ms o menos amplia tienen
los Estados-miembros en la tarea de revisar la Constitucin general.
Esta participacin garantiza la persistencia del status federal, es decir, asegura
por lo que toca a los Estados-miembros su existencia y sus competencias en virtud de
que precisa y exclusivamente al revisar la Constitucin se puede alterar ese status. Si la
reforma en tal sentido pudiera realizarse sin la participacin de los Estados, la autonoma
de stos quedara a merced de quien tuviera competencia para llevar a cabo la reforma,
sea quien fuere.
Se ha dicho que si en una Constitucin de tipo federal se otorga la facultad de
revisarla a un Constituyente especial o la revisin se pudiera hacer por medio de
referndum, la forma federal sobrevivira a pesar de quedar excluida la participacin de
los Estados-miembros
196
. No podemos aceptarlo. En la creacin de la Constitucin
Federal tpica, como es la norteamericana, los Estados antes independientes se
despojaron realmente de ciertas facultades para trasladarlas a los rganos centrales; pero
conservaron en su patrimonio las no enajenadas con el propsito de ejercitarlas por s
mismos o, si se quiere, de desprenderse de ellas en lo futuro, pero siempre en virtud de
un acto de propia y libre disposicin. Transferir al titular que se quiera, as sea el pueblo,
la potestad de mermar o aniquilar la personalidad de los Estados sera contrario a lo que,
de mero antecedente histrico. se ha convertido en la razn de ser del sistema. y no se
diga que la voluntad de los Estados se manifiesta en el hecho de enajenarla, en
entregarla mediante una primera reforma, en la que ellos participaran, a un titular que
despus podra reformarla a su antojo sin el concurso de los Estados. Precisamente lo
que no pueden hacer los Estados, si tratan de conservar el sistema federal, es
desprenderse de su facultad de intervenir en las revisiones constitucionales, por lo menos
en aquellas que afecten a su existencia y a sus competencias. Poco importa que el
Constituyente ad hoc o el referndum no toquen a los Estados; el solo hecho de que
puedan hacerlo sin la intervencin de stos, quebranta fundamentalmente el sistema.
Lo dicho de la Constitucin norteamericana vale para todas las que, como la
nuestra, han adoptado el procedimiento de facultades retenidas por los Estados. y si bien
es cierto, segn lo anticipamos, que el sistema federal se ha desvinculado de sus
orgenes histricos para convertirse en mera tcnica constitucional, sin embargo hay
ciertos elementos que, aunque nacidos de la experiencia, fueron y siguen
16M
A'/ l" '"'%ie$e La5i"la e$ a,"." de '& %e'i' de B&e la ,ar%ici,aciH$ direc%a 11J e'
'ig$" e',ec/)c" del E'%ad" +ederal <Op& cit:- ,9g: MM>
LOS ESTADOS 171
siendo elementos conceptuales, integrantes lgicos de la definicin. Entre ellos
cuenta la voluntad inalienable de los Estados de seguir siendo Estados.
Nuestra Constitucin provee en su artculo 135 a la participacin de los Estados
en las reformas constitucionales al requerir su aprobacin por la mayora de las
legislaturas. El hecho de que el precepto haga intervenir, adems, a las dos Cmaras de
la Unin, de las cuales en la de Senadores estn representados los Estados, no significa
sino' un fortalecimiento de la participacin de las entidades. Si el Senado no existiera o no
tomara parte en las reformas, de todas maneras la intervencin de las legislaturas dejara
a salvo el principio. De donde se infiere que la participacin directa (signo especfico del
Estado Federal por cuanto garantiza la persistencia del status en favor de las entidades)
no requiere de la existencia de la Cmara Alta, pues le basta con la participacin de las
legislaturas.
CAPTULO X
EL MUNCPO
SUMARO
46.-Renacimiento municipalista en Amrica Latina. 47.-El municipio desde el
punto de vista constitucional; contenido de la descentralizacin municipal. 48.-El
municipio en Roma y en Espaa; trayectoria histrica del municipio mexicano. 49.-El
municipio libre en los debates de Quertaro. Defectos del sistema. El municipio y la
democracia. 49 bis.- La reforma de 1983.
46. La Constitucin coloca al municipio libre en la base de la divisin territorial y
de la organizacin poltica y administrativa de los Estados. Dentro del captulo que
consagramos a estos ltimos hubiera podido ser estudiado, por lo tanto, el municipio; pero
el municipio no es mero integrante de la organizacin de los Estados, sino que ha gozado
siempre de una relevante individualidad propia, merecedora por ello de un estudio aparte.
Lo abordaremos desde el punto de vista constitucional y al hacerlo trataremos de soslayar
lo relativo a la organizacin municipal propiamente dicha, materia que corresponde a una
rama especial del derecho administrativo.
Es pertinente aclarar esta ltima afirmacin. El estudio del derecho relacionado
con el municipio ha alcanzado recientemente un auge singular en varios pases de
Latinoamrica, entre los que infortunadamente no figura Mxico. En la Universidad de La
Habana exista desde 1906 una ctedra de Gobierno Municipal, servida sucesivamente
por los profesores Francisco Carrera Justiz, Ramiro Capablanca Graupera y
posteriormente Adriano G. Carmona Romay, quien ha escrito numerosas obras en pro del
municipalismo
197
. En Argentina encabezan el movimiento Rafael Bielsa y Alcides Greca,
este ltimo director de la "Revista de Derecho y Administracin Municipal". En Brasil se
publica por ves Orlando Tito de Oliveira la "Revista de Direito Municipal". En la
Universidad de Guayaquil la ctedra de la materia
16K
E$%re ella' !rograma de -o#ierno Municipal- La Haba$a- 16EJ2 /na tesis polmica-
La Haba$a- 163K:
EL MUNICIPIO 173
est a cargo del doctor Sebastin Velzquez Sciacaluga. Se han celebrado
conferencias panamericana s de municipios en La Habana, Santiago de Chile y Lima.
198
Este despertar del municipalismo se ha propuesto, entre otras metas, la de hacer
del derecho municipal una disciplina jurdica autnoma. ndependientemente de su
importancia, es lo cierto que el derecho municipal no alcanza an tradicin vigorosa en la
ctedra y en la bibliografa, suficiente para justificar un sitio autnomo. Es por ello que lo
seguimos considerando una rama especial del derecho administrativo, cuyas bases de
ndole constitucional nos toca esclarecer.
47. En el parangn que para fijar los perfiles del Estado-miembro hubimos de
establecer entre ste y el municipio, advertimos que, aunque en ambos casos se trata de
fenmenos de descentralizacin, sin embargo la descentralizacin municipal excluye la
posibilidad de otorgarse su propia ley, a diferencia de la que caracteriza a las entidades
federativas, cuya autonoma se concreta en el hecho de darse una Constitucin y expedir
la legislacin que de ella deriva.
Si hemos de penetrar ahora en el otro trmino de la comparacin, debemos
ratificar que "el radio de la autoridad municipal se encuentra restringido a la etapa de
creacin de normas individuales".
199
Aun los llamados estatutos autnomos; por ejemplo,
los bandos de polica y buen gobierno, no pueden estimarse como actos legislativos
propiamente dichos, a pesar de su generalidad, sino como desarrollo de las leyes
expedidas por el rgano legislativo central. Debemos hacer notar, no obstante, que existe
la tendencia a reconocer al municipio la facultad de elaborar su propia ley orgnica.
200
Nuestra Constitucin nada dice al respecto, pero las Constituciones locales han
entendido que la funcin legislativa, especialmente la expedicin de la ley orgnica
municipal, en ningn caso compete al rgano municipal
201
, lo que est de acuerdo con el
principio de la
168
He#"' #e$ci"$ad" el re$aci#ie$%" #&$ici,ali'%a de La%i$"a#rica ,"r la
i#,"r%a$cia B&e ,ara $"'"%r"' re,re'e$%a: Per" $" "l(ide#"' B&e 'e i#,ar%e la c9%edra de
derec*" #&$ici,al e$ (ei$%i%r' &$i(er'idade' . c"legi"' de N"r%ea#rica: e$%re l"' c&ale' )g&ra
la de Har(ard a carg" de Qillia# Fe$$e% M&$r"- %a$ de'%acad" c"$'%i%&ci"$ali'%a: Ni de3e#"' de
rec"rdar B&e e$ la U$i(er'idad Ce$%ral de Madrid . e$ la de Par/'- e'a c9%edra %&(" de %i%&lare'-
re',ec%i(a#e$%e a Ad"l+" P"'ada . a La'%H$ G0e- c&."' $"#bre' $" $ece'i%a$ re+ere$cia
e$c"#i9'%ica:
166
IELSEN: $eora- ,9g: 331:
2JJ
Tal +&e la c"$cl&'iH$ a B&e 'e llegH e$ el ,ri#er C"$gre'" Naci"$al de M&$ici,i"'
Fra'ile@"' celebrad" e$ Pe%rH,"li': e$ 16EO- de ac&erd" c"$ l"' P"'%&lad"' del M&$ici,ali'#"
A#erica$" B&e *ab/a$ +"r#&lad" e$ 1678 Alcide' Lreca . Ti%" Oli(eira <Re.ista de Direito
Municipal- ("l': XI . PII>:
2J1
La le. "rg9$ica #&$ici,al *a 'id" e5,edida- e$ %"d"' l"' E'%ad"' B&e la %ie$e$- ,"r la
legi'la%&ra2 a&$ e$ l"' ,"c"' E'%ad"' e$ d"$de $" e5i'%e dic*a le.- ell" $" 'ig$i)ca B&e ,&eda$
e5,edirla l"' #&$ici,i"':
divisin de poderes, que no tolerara la ampliacin de la funcin legislativa a otro
titular del que la tuviese en exclusividad, segn es el Poder Legislativo (salvo en
situaciones extraordinarias que autorizan su delegacin en el ejecutivo). Ni siquiera en la
Constitucin del Estado de Hidalgo se lleg a la conclusin de conferir la funcin
legislativa al llamado Poder Municipal, que segn hemos visto establece dicha
Constitucin.
Excluida la competencia legislativa, debemos precisar el contenido de la
descentralizacin municipal, lo que nos pondr en contacto con el artculo 115 de la
Constitucin Federal, cuyos primeros prrafos se refieren al municipio libre. Por razn de
mtodo nos hemos de separar del orden seguido en el precepto de referencia.
En su fraccin el artculo 115 determina que "los municipios sern investidos
de personalidad jurdica para todos los efectos legales". A nuestro ver ese precepto no
zanja, por s solo, la vieja querella entre quienes afirman que el municipio es de formacin
natural y anterior al Estado y aquellos otros que lo consideran como creacin del Estado.
Es a la legislacin local a la que corresponde fijar las condiciones que ha de satisfacer
una comunidad de personas -agrupadas comnmente en familias- para merecer la
categora de municipalidad. Una vez satisfechas esas condiciones, y reconocida su
existencia por la autoridad, surge el municipio con la personalidad jurdica que ipso jure le
otorga la Constitucin Federal. De este modo se desplaza hacia la legislacin local el
problema del nacimiento del municipio a la esfera del derecho.
En su prrafo inicial el artculo 115 dispone que los Estados tendrn "como base
de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el Municipio Libre".
La frmula es inexacta. Un Estado-miembro, en su calidad de tal, no puede fraccionarse
en municipios para los efectos de su organizacin interna, tanto porque esta organizacin
es distinta y en cierto modo antagnica a la municipal cuanto porque la descentralizacin
burocrtica confiada a los numerosos y variados municipios conducira al caos. La divisin
territorial de los Estados no tiene por base al municipio, sino a ciertas circunspecciones
territoriales mucho ms extensas llamadas distritos o cantones, cuya rea se fija por los
rganos centrales de acuerdo con las necesidades de la administracin. Esa divisin
territorial se utiliza principalmente para finalidades de orden fiscal y electoral y nada tiene
que ver con los municipios.
Lo que el precepto quiso instituir, a travs de una frmula imprecisa, fue la
libertad del municipio y al mismo tiempo sus vnculos de coordinacin con el Estado.
Refirmonos a tales dos extremos
EL MUNICIPIO 17E
que la Constitucin trata de armonizar, como son la relativa autonoma del
municipio y su relativa subordinacin al Estado.
48. El fenmeno apareci por primera vez en el derecho pblico de Roma.
Explica Mommsen que al diseminarse por toda la pennsula itlica la ciudadana,
perteneciente al principio exclusivamente a Roma, la comunidad del Estado empez a
estar constituida por cierto nmero de comunidades sometidas al rgimen de ciudad; fue
entonces cuando se present el problema de ordenar convenientemente las relaciones
que deberan guardar entre s la autonoma de la comunidad del Estado y la. de las
particulares comunidades de ciudad. "Lo cual dio origen -dice el mencionado autor- al
nuevo derecho municipal, esto es, al derecho de la ciudad dentro del Estado."
202
El antiguo municipio romano, con algunos injertos de procedencia germnica, se
aprovech durante la Edad Media de la debilidad de la monarqua para fortalecer su
independencia. Referido especialmente a Espaa (por el inters que como inmediato
antecedente histrico representa para nosotros), el municipio fue favorecido durante la
Reconquista con numerosos privilegios como estmulo para las empresas blicas y,
adems, como auxiliar de los reyes en su lucha con la nobleza. Los siglos XV Y XV
sealan el auge de la autonoma municipal, la que empez a ser frenada a medida que la
monarqua recuperaba su poder. En el siglo XV los comuneros de Castilla libraron la
batalla de Villalar (23 de abril de 1521) en defensa de sus fueros contra el absolutismo de
Carlos V. Mas ya para entonces la monarqua espaola se haba aliado con su antiguo
adversario, la nobleza, en el comn empeo de abatir la arrogancia municipal. Por virtud
de esta alianza la contienda fue decidida en favor de la monarqua, que a partir de
entonces se convirti en absoluta. El episodio de Villalar representa por ende, en la
historia de Espaa, el ocaso de la autonoma municipal y la consolidacin de la
monarqua absoluta. En nglaterra las cosas ocurrieron a la inversa, pues gracias a que
los burgos presentaron un solo frente con la nobleza, las libertades inglesas no
naufragaron cuando de la agona del feudalismo surgieron todopoderosas las monarquas
unificadas.
El papel que. histricamente ha jugado siempre el municipio lo ha convertido en
abanderado natural de la libertad. As lo reconoce Kelsen en cuanto al origen del
municipio: "La lucha por la autonoma local -afirma- fue originariamente una lucha por la
democracia en el seno de un Estado autocrtico." "Pero cuando el Estado tie-
2J2
TEODORO MOMMSEN Compendio de derecho p"#lico romano2 F&e$"' Aire'- 16722
,9gi$a 1J8:
ne una organizacin esencialmente democrtica -agrega- el otorgamiento de la
autonoma local a un cuerpo territorialmente definido solamente implica una
descentralizacin."
203
No podemos estar de acuerdo con este ltimo aserto. Si el municipio
es indudablemente una forma de descentralizacin, se debe ante todo, a que constituye
una forma espontnea y primaria de organizacin comunal que el Estado autocrtico
puede pretender ahogar, pero que al Estado democrtico slo corresponde reconocerla e
incorporarla a su estructura. En esa zona se refugia lo ms elemental de las libertades
individuales y de grupo y por eso slo puede ser, mientras exista como municipio, una
zona descentralizada. Aun en un Estado rigurosamente democrtico, el municipio debe
continuar existiendo a ttulo de reducto final e incoercible de la libertad de la persona
frente al Estado. El da en que la descentralizacin municipal obedezca a otra causa, el
municipio habr desaparecido como tal para convertirse en una clula ms, as sea
descentralizada, de la organizacin del Estado. Es, pues, el municipio una manera de
descentralizacin, pero lo es precisamente por su contenido permanente de libertad, que
en las pocas de autocracia se pone en pie de guerra. Por lo dems, la democracia
perfecta est muy lejos de ser la forma final e inmutable de ningn Estado; la crisis actual
de la democracia lo confirma. De all que el solo hecho de que en determinado momento
un Estado alcance la cspide de la democracia no autoriza a liquidar, dentro de ese
Estado, la misin histrica y social del municipio.
Cuando el artculo 115 proclama la libertad del municipio, reivindcala como base
y esperanza de la democracia mexicana, esto es, trata de que el municipio reasuma entre
nosotros su misin de siempre, luchando por la democracia en el seno de un Estado
tradicionalmente autocrtico. Para damos cabal cuenta de la meta propuesta por la
Constitucin, conviene hacer breve recorrido por la historia del municipio en Mxico.
Es el municipio la institucin que tiene en nuestros fastos el origen democrtico
ms puro. El primer acto de gobierno de Hernn Corts al pisar tierra mexicana fue la
fundacin de Veracruz, con cabildo propio, quien al otorgar al Conquistador, en ausencia
del Rey, los ttulos de Justicia Mayor y Capitn General, lo dot de las atribuciones de que
careca para emprender la conquista.
204
2J3
$eora- ,9g:332:
2J7
A,ar%e de B&e C"r%' 'e ,r","$/a legali0ar la a#,liaciH$ de '& e#,re'a- *a. B&e
ad#i%ir B&e la +"r#a ,"r l ad",%ada re',"$d/a a la' idea' de la re,re'e$%aciH$ ,",&lar- B&e
%"da(/a c"$'er(aba$ '& arraig" e$ aB&ell"' c"$%e#,"r9$e"' de la' 1l%i#a' liber%ade'
#&$ici,ale': AC"r%'- 3e+e . %i," de l"' c"$B&i'%ad"re' de M5ic" Ddice Mig&el Maced"D- %ra/a
acerca del M&$ici,i" la' idea' d"#i$a$%e' e$ aB&ella ,"ca e$ E',a@a:
B&e- 'i (e$cida' e$ Pillalar- $" *ab/a$ #&er%" c"$ G&a$ de Padilla $i de'a,arecid" de la'
c"$cie$cia'2 re',e%aba al re.- e$ B&ie$ (e/a la a&%"ridad '&,re#a de',&' del Pa,a: ,er" $"
c"$ceb/a &$ 'i'%e#a de g"bier$" 'i$ a.&$%a#ie$%" " c"$ce3"'A <(l Municipio- e$ AMxico& 0u
e.oluci%n socialA- %: 1- ("l: 2A- ,9g: MMK>: La' #i'#a' idea' '&'%e$%a$ T"ribi" E'B&i(el ObregH$
<Apuntes para la historia del Derecho en Mxico2 M5ic"- 16382 %: 11- ,9g: 2J8>: Y Carl"' Pere.ra
<1ern2n Corts2 E',a'a Cal,e2 167M2 ,9g: 86>
EL MUNICIPIO 17K
Bajo la dominacin espaola fueron los Ayuntamientos el nico y elemental
reducto del gobierno propio de los pueblos, pues aunque la mayor parte de los oficios del
ayuntamiento eran vendibles y renunciables en las ciudades y pueblos de espaoles,
quedaron, sin embargo, como de eleccin popular los alcaldes ordinarios.
205
Pero esta mezquina participacin de la voluntad general en el gobierno de los
Ayuntamientos no fue bastante a imprimir fisonoma poltica a los municipios. Al decir de
Miguel Macedo, "el municipio fue casi nada ms que el nombre de una divisin territorial y
administrativa; no fue nunca una entidad poltica como la de Espaa, y con ese carcter
no existi en la poca colonial ni ha sido posible crearlo despus".
206
En 1808 el Ayuntamiento de la ciudad de Mxico, que abrigaba inquietudes de
emancipacin, trat de revivir la tesis de Hernn Corts, sosteniendo que, en ausencia del
rey cautivo, le tocaba reasumir la soberana.
El hecho se explicaba, no en funcin de la autonoma municipal (que no exista),
sino porque el Ayuntamiento de la Capital haba ido a parar a manos de los criollos,
quienes por su capacidad y por su riqueza estaban en condiciones de adquirir en venta o
por herencia los oficios concejiles. No era que el Ayuntamiento actuara en nombre de una
ciudadana que con su voto le hubiera dado su representacin, sino se trataba de una
clase poderosa social y econmicamente que haba obtenido por medio distintos del
sufragio los principales
2JE
E5i'%e &$a$i#idad de ",i$i"$e' re',ec%" al "rige$ ,",&lar de l"' alcalde' "rdi$ari"'2
'i$ e#barg"- la $a%&rale0a ,&ra#e$%e 3&dicial de '&' +&$ci"$e' re'%aba 'ig$i)caciH$- de'de el
,&$%" de (i'%a del g"bier$" ,r",i"- al "rige$ ,",&lar de '& de'ig$aciH$- E$ el $"#bra#ie$%" de
l"' c"rregid"re'- c"#" re,re'e$%a$%e' de la C"r"$a B&e era$- $" %e$/a $i$g&$a i$%er(e$ciH$ la
("l&$%ad de l"' (eci$"': P"r l" B&e %"ca a l"' regid"re': B&e era$ ,r",ia#e$%e l"' ,r"c&rad"re'
de la c"#&$a- $" e5i'%e &$i+"r#idad de ",i$i"$e' acerca del "rige$ de '& de'ig$aciH$: A ,e'ar
de '& ,"ca 'i#,a%/a ,"r la "rga$i0aciH$ c"l"$ial- el d"c%"r M"ra ad#i%e B&e A,ar%e de l"'
regid"re' 'e eleg/a a$&al#e$%e de e$%re l"' (eci$"' del l&garA <Mxico ' sus re.oluciones2 Par/'-
183M2 %: 1- ,9g': 1MJ Y 18K>: E$ ca#bi" el *i',a$i'%a E'B&i(el ObregH$ . el ca'i 'ie#,re
i#,arcial Maced" '"'%ie$e$ B&e el carg" de regid"r era (e$dible . re$&$ciable- 'eg1$ l" di',"$/a
la cd&la de d"@a G&a$a de 1E de "c%&bre de 1E22: L"' da%"' %a$ 'eri"' B&e a,"r%a el 'e@"r
E'B&i(el ObregH$ e$ +a("r de '& %e'i' $"' *ace$ c"$'iderarla #&c*" #9' e'%i#able B&e la '"la
a)r#aciH$ de M"ra <E'B&i(el ObregH$ Apuntes:::- ,9g': 2JK Y 233: Maced" (l Municipio:::- ,9g:
MM6>:
2JM
3p& cit:- ,9g: M1K:
cargos del cabildo y que desde all intentaba hacer la independencia en beneficio
propio.
Desde la independencia hasta el triunfo de la Repblica en 67, los Ayuntamientos
resienten el desorden que entonces prevaleca.
nstituciones democrticas, parecera que los municipios deberan haber
merecido atencin de los regmenes federales y que la libertad municipal figurara en los
programas del partido liberal. Pero no fue as; las Constituciones federalistas olvidaron la
existencia de los municipios y fueron las Constituciones centralistas y los gobiernos
conservadores los que se preocuparon por organizarlos y darles vida.
207
El Acta Constitutiva, la Constitucin de 24, el Acta de reformas de 46 y la
Constitucin de 57 no dedican ni un solo artculo a los Ayuntamientos; esta ltima
mencinalos tan slo cuando en su artculo 31, fraccin 11, establece la obligacin del
mexicano de contribuir a los gastos del municipio, cuando en el artculo 36, fraccin ,
considera obligacin del ciudadano inscribirse en el padrn de su municipalidad y cuando
en el artculo 72, fraccin V (antes de la reforma de 1901), aluda a la eleccin popular de
las autoridades municipales del Distrito y Territorios.
En cambio, la Constitucin centralista de 36 los organiza minuciosamente en los
artculos 22 a 26 de la Sexta Ley, entre los cuales el 25 seala como objetos de los
Ayuntamientos cuidar de las crceles. de los hospitales y casas de beneficencia que no
sean de fundacin particular; de las escuelas de primera enseanza que se paguen de los
fondos del comn; de la constitucin, reparacin de puentes, calzadas y caminos y de la
recaudacin e inversin de los propios y arbitrios; promover el adelantamiento de la
agricultura, industria y comercio y auxiliar a los alcaldes en la conservacin de la
tranquilidad y el orden pblico en su vecindario. Las Bases Orgnicas de 43 sealan
como facultades de las asambleas departamentales establecer corporaciones y
funcionarios municipales, expedir sus ordenanzas respectivas y reglamentar la Polica
municipal, as como aprobar los planes de arbitrios municipales y los presupuestos
anuales de los gastos de las municipalidades (art. 134, fracs. X y X) .Mejorando los dos
precedentes centralistas, la legislacin del mperio emanado de la intervencin fran-
2JK
El #e$"',reci" del #&$ici,i" ,"r ,ar%e del liberali'#" l" e5,lica e$ l"' 'ig&ie$%e'
%r#i$"' Larc/a O(ied" ALa Re("l&ciH$- a&$B&e ,"r di'%i$%a (/a B&e la #"$arB&/a ab'"l&%a-
c"$d&3" al ,r",i" aba%i#ie$%" de la (ida #&$ici,al: El ,ri$ci,i" i$di(id&ali'%a Bl1e la i$+"r#aba
de%er#i$H el #e$"',reci" de la idea c"r,"ra%i(a2 ,"r %a$%"- de la "rga$i0aciH$ #&$ici,al:
I#b&ida de &$ e',/ri%& legali'%a- 'ig$i)cH- de'de &$ ,ri#er i$'%a$%e: '& *"'%ilidad a la'
i$'%i%&ci"$e' *i'%Hrica': La legi'laciH$ #&$ici,al del 'igl" XIX e' '& "bra ,redilec%a- "bra B&e
i#,ri#e al M&$ici,i" el 'ell" i$di(id&ali'%a- legali'%a . ce$%rali0ad"r B&e carac%eri0a a aB&el gra$
#"(i#ie$%" ,"l/%ic"- <Derecho Administrati.o ,"r Carl"' Larc/a O(ied"2 2R ed:2 Madrid- 16782
,9g: 73J:
EL MUNICIPIO 176
cesa dio normas para la organizacin municipal, no superadas hasta 'nuestros
das. Dice al respecto Miguel Macedo: "El mperio estableci el rgimen municipal de
alcaldes remunerados, de nombramiento del gobierno y encargados de toda la
administracin comunal y de la ejecucin de las decisiones de los ayuntamientos, que
eran simples cuerpos deliberantes e inspectores, de eleccin popular y sin funcin poltica
alguna. Tal sistema dio buenos resultados en la ciudad de Mxico, mejores que los que
haban producido los precedentes; las rentas subieron a 733,000, 840,000 Y 956,000
pesos en los aos de 1864 a 1866, para descender a 215,000 en 1867, ao de grandes
trastornos y del triunfo definitivo de la Repblica, y aunque esos resultados hayan sido
debidos en gran parte al celo y dotes poco comunes del distinguido alcalde de Mxico,
gnacio Trigueros, tal rgimen, implantado por otro gobierno que el imperial, hubiera
llegado probablemente a arraigar en nuestro sistema administrativo, como ms conforme
con el buen principio de no confiar la administracin a cuerpos colegiados y concejiles,
sino a funcionarios unitarios y remunerados; pero el mperio lo contamin con su
desprestigio y con el odio que despert en el pueblo mexicano, y lo conden as al
olvido."
208
Como indicio del abandono en que los gobiernos liberales mantuvieron a los
Ayuntamientos, debe tenerse en cuenta que el principal ayuntamiento del pas, como era
el de la ciudad de Mxico, se gobernaba todava a principios de este siglo, en que escribi
Macedo su obra citada, por las ordenanzas centralistas de 1840 a 1841.
209
Para acentuar la centralizacin y borrar toda autonoma municipal, el gobierno del
general Daz agrupo a los Ayuntamientos en divisiones administrativas superiores que
recibieron los nombres de partido, distrito, prefectura o cantn. Los prefectos, de origen
centralista, pues fueron instituidos por la Constitucin de 36 (art. 17 de la Ley V), eran los
agentes del gobierno central cerca de la poblacin de los distritos; no obedecan otras
rdenes que las del gobernador y los medios que empleaban para conservar la paz y el
orden eran con frecuencia crueles e ilegales; su actuacin hacase incompatible con
cualquier asomo de libertad municipal.
El odio que despertaron tales funcionarios fue uno de los motivos inmediatos de
la revolucin, la cual consagr entre sus principales postulados la implantacin del
municipio libre. Los mismos partidarios del antiguo rgimen convinieron al cabo en que "la
supresin de las jefaturas polticas en la Repblica es uno de los progresos que, en
justicia, debemos acreditar a la revolucin; sin discutir la utilidad admi-
2J8
Op& cit:- ,9g: MK8:
2J6
Op& cit:- ,9g: MK7:
1EJ DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
nistrativa de esas magistraturas, tenemos que convenir en que ellas fueron el
ms eficaz instrumento de despotismo gubernamental, por lo que llegaron a hacerse no
slo impopulares, sino odiosas".
210
49. El Constituyente de Quertaro se preocup por llevar a la Constitucin el
principio de la libertad municipal, rectificando as la posicin por lo menos agnstica en
materia municipal de las Constituciones liberales. As lo reconoci la Segunda Comisin
de Constitucin, cuando refirindose al proyecto del Primer jefe expres que el
establecimiento del municipio libre constitua "la diferencia ms importante, y, por tanto, la
gran novedad respecto de la Constitucin de 1857".
211
El proyecto del Primer jefe no contena ms regla, en relacin con el municipio
libre, que la de que los Estados tendran "como base de su divisin territorial y de su
organizacin poltica, el municipio libre, administrado cada uno por ayuntamiento de
eleccin directa y sin que haya autoridades intermedias entre ste y el gobierno del
Estado".
212
La asamblea entera, sin una sola discrepancia, admiti que la autonoma
municipal que postulaba el proyecto careca de un elemento que le era indispensable,
segn debe ser la autonoma financiera. Pero cmo asegurar al municipio recursos
propios y suficientes, fue problema que dividi y desorient al Constituyente. El primer
dictamen relativo al artculo 115 propona como fraccin la recaudacin de todos los
impuestos (estatales y municipales) por el municipio, la contribucin del municipio a los
gastos del Estado en la porcin sealada por la legislatura, el nombramiento de
inspectores por el ejecutivo para percibir la parte correspondiente al Estado y vigilarla
contabilidad del municipio, la resolucin por la Suprema Corte de los conflictos
hacendarios entre el Estado y los municipios.
213
El sistema propuesto era evidentemente inadecuado, pues al dejar en manos de
los municipios la recaudacin de toda clase de impues-
21J
(nsa'o so#re la reconstrucci%n poltica de Mxico- ,"r Ma$&el Caler"- ?ra$ci'c" S:
Carba3al- e%c:2 ,9g: 33: C"#" da%" c&ri"'" de la re#"%a a$%i,a%/a B&e de',er%ar"$ la'
,re+ec%&ra'- #e$ci"$e#"' la 'ig&ie$%e ",i$iH$ B&e e$ 18K3 e5%er$H &$ "'c&r" c"#e$%ari'%a de
la di(i'iH$ %erri%"rial de Mic*"ac9$ AH".- B&e %e$e#"' la %ri'%e c"$(icciH$ de B&e la' ,re+ec%&ra'
'"$ e$%era#e$%e i$1%ile' . a (ece' *a'%a ,er3&diciale' ,ara B&e 'e *aga$ 'e$'ible' l"'
be$e)ci"' de la liber%ad- B&i'ira#"' (er *a'%a "l(idada la ,alabra ,re+ec%&ra . B&e 'Hl"
B&eda'e$ l"' #&$ici,i"' (igilad"' ,"r c&a%r" " 'ei' (i'i%ad"re' B&e $"#bra'e el E3ec&%i("- 'i$
#9' +ac&l%ade' B&e la' de dar c&e$%a de la' "#i'i"$e' . ab&'"' B&e $"%are$ a l"' 3&rad"' de
re',"$'abilidadA <ndice alfa#tico de los pue#los del (stado de Michoac2n- ,"r A$'el#"
R"dr/g&e02 M"relia- 18K3- ,9g: K>:
211
Diario de los De#ates del Congreso Constitu'ente2 M5ic"- 161K2 %: II- ,9gi$a 7J7:
212
Diario de los De#ates2 %: I: ,9g: 3EK
213
Diario de los De#ates- %: II- ,9g: M31
EL MUNICIPIO 1E1
tos, inclusive los que por corresponder al Estado les son ajenos, se subordinaba
la administracin del Estado a la recaudacin independiente de cada municipio. Esta
confusin, agravada con la intervencin de inspectores y con la inusitada competencia
que se atribua a la Suprema Corte, suscit una de las ms vivas oposiciones registradas
en el seno del Congreso.
Retirado el dictamen, la Comisin se dividi a su vez. Los diputados Machorro
Narvez y Arturo Mndez ofrecieron la solucin ms sensata, entre las muchas que se
presentaron durante los interminables debates, al clasificar concretamente los ingresos
que deban corresponder a los municipios; en caso de conflicto, si apareca entre el
ejecutivo y el municipio decidiran la legislatura, y si surga entre sta y el municipio,
resolvera el tribunal superior. Los diputados Medina y Jara formularon un voto particular,
donde en trminos demasiado generales se propona que la hacienda de los municipios
"se formara de las contribuciones municipales necesarias para atender sus diversos
ramos y del tanto que asigne el Estado a cada municipio"; las controversias entre los
poderes del Estado y los municipios seran resueltas por el tribunal superior.
214
En la sesin permanente que puso fin a los debates del Congreso, efectuada los
das 29, 30 y 31 de enero de 1917, se trat por tercera y ltima vez el tema del municipio
libre. Las prolongadas sesiones y los numerosos asuntos tratados a travs de enconados
debates haban acabado por agotar la resistencia fsica de los representantes.
215
Cuando
le lleg su turno a la fraccin del artculo 115, ltimo de los asuntos tratados en la
histrica jornada en que tambin se aprob la reforma agraria, la desorientacin de la
asamblea pareca conducir al caos. Retirado el voto particular de Medina y Jara, nadie se
refiri al dictamen de Machorro Narvez y Mndez. Alguien propuso que se tomara como
base para la discusin el proyecto del Primer Jefe. De pronto el diputado Ugarte present
una nueva frmula de la fraccin que la asamblea, vencida por el cansancio, acept en
el acto por 88 votos contra 62: "Los municipios administrarn libremente su hacienda, la
cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los Estados y que,
en todo caso, sern las suficientes para atender a sus necesidades."
216
217
Diario de los De#ates- %: II: ,9g: KJ8:
21E
Se di'c&%/a la c&e'%iH$ agraria c&a$d" el 'ecre%ari" e5,re'H ALa ,re'ide$cia '&,lica a
l"' CC: di,&%ad"' 'e 'ir(a$ ,er#a$ecer de',ier%"'- ,&e'%" B&e: al ace,%ar la 'e'iH$ ,er#a$e$%e-
'e *a$ i#,&e'%" la "bligaciH$ de ("%ar e'%a le.2 c"#" alg&$"' di,&%ad"' e'%9$ d&r#ie$d"- $" 'e
'abe cH#" ir9$ a dar c"$'cie$%e#e$%e '& ("%"A <%: 11: ,9g: 8JK>- T"da(/a 'e de'arr"llar"$ larg"'
deba%e' a$%e' de i$iciar la di'c&'iH$ de la +racciH$ 11 del ar%/c&l" 11E- la c&al +&e ("%ada a la'
3:3J de la #adr&gada del 3J de e$er":
21M
Diario de los De#ates2 %: II- ,9g: 816:
1E2 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Para llenar el vaco del proyecto del Primer Jefe, se plantearon, como se ha visto,
las ms variadas soluciones en torno a la autonoma financiera del municipio. Dos
soluciones aparentemente opuestas (la del primer dictamen, que haca partcipe al Estado
de los ingresos del municipio, y la aprobada que hace partcipe al municipio de los
ingresos del Estado) adolecieron del mismo defecto, consistente en no sealar
especficamente las fuentes impositivas que en todo caso corresponden al municipio.
Nadie advirti que el camino a seguir lo indicaba el segundo dictamen, que sus autores no
acertaron a defender. De este modo la autonoma financiera, y con ella la libertad
municipal, han quedado a merced de la legislatura y del ejecutivo, que de acuerdo con su
conveniencia poltica pueden aumentar o disminuir los recursos municipales.
217
Atrada su atencin por el trascendental problema de la autonoma financiera, la
asamblea olvid en la agona de la discusin otro aspecto de vital importancia para la
libertad del municipio: la forma de resolver los conflictos de ste con las autoridades del
Estado. En todos los proyectos se haba propuesto alguna solucin, y en este punto
tambin se destacaba, por su buen sentido, el segundo dictamen; a lo largo de las
discusiones se haba insistido sobre el tema, sin ninguna voz disidente respecto a la
necesidad de la medida; pero por desgracia el impensado final a que condujo el
cansancio de la asamblea hizo olvidar la defensa del municipio frente al Estado, a travs
de un sistema de garantas.
De este modo el municipio libre ingres a la Constitucin con los dos defectos
sustanciales que acabamos de sealar. Ellos han sido aprovechados por las
Constituciones de algunos Estados para socavar la libertad municipal
218
y han colaborado
sin duda al hasta ahora escaso xito de la democracia del municipio, la cual adolece por
lo dems del vicio comn a toda nuestra democracia por cuanto se falsea y suplanta en
los comicios una voluntad popular inepta para expresarse e impotente para defenderse.
Las medidas protectoras de la democracia, que en forma negativa instituye el artculo 115
al vedar la reelec-
21K
E$ el #e' de "c%&bre de 16E6- la C"#i'iH$ de E'%&di"' Legi'la%i("' de la C9#ara de
Di,&%ad"' ,re'e$%H &$a i$icia%i(a de re+"r#a' a l"' ar%/c&l"' K3- +racciH$ I XXIX- 1l%i#" ,9rra+"- .
11E- +racci"$e' I . II- de la C"$'%i%&ciH$ de la Re,1blica- c"$ el 9$i#" de ab"rdar e$ '& i$%egridad
l"' ,r"ble#a' del #&$ici,i" e$ M5ic":
218
P"r e3e#,l"- la C"$'%i%&ciH$ de C"a*&ila- ,"r re+"r#a de 1672- e'%ablece B&e
c"rre',"$de A'"bera$a . di'creci"$al#e$%eA al E3ec&%i(" declarar- c&a$d" *a.a de'a,arecid" el
A.&$%a#ie$%" de alg1$ M&$ici,i"- B&e e' llegad" el ca'" de $"#brar A.&$%a#ie$%" ,r"(i'i"$al:
EL MUNICIPIO 1E3
cin inmediata de los integrantes propietarios del Ayuntamiento, no alcanzan a
purgar los vicios radicales de la institucin.
219
La prohibicin contenida en la fraccin del artculo 115, en el sentido de que no
habr ninguna autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el gobierno del Estado,
aunque dirigida a extirpar las antiguas prefecturas como medio de favorecer la
independencia de los municipios, ha impedido por excesiva los consorcios municipales,
tan convenientes para unificar en zonas la actividad econmica de varios municipios y
para fortalecer polticamente a las que por ahora no son sino entidades aisladas entre s,
cada una por separado a merced de los gobiernos centrales o de facciones polticas.
220
Ms a pesar de los defectos del sistema, acertaron los constituyentes de
Quertaro cuando proyectaron el municipio libre como escuela primaria de la democracia,
ensayo del gobierno por s mismo, aprendizaje de la funcin cvica, que requiere no slo
independencia al emitir el voto, sino entereza para hacerlo respetar. Cuando los pueblos
aprendan el ejercicio municipal de la democracia, estarn dotados para afrontar los
problemas cvicos de cada entidad federativa y los del pas en general, porque en los
pueblos habr despertado la conciencia de la propia responsabilidad.
221
216
E$ la C"$'%i%&ciH$ re+"r#ada del E'%ad" de Mic*"ac9$- B&e 'e ,&blicH e$ el ,eriHdic"
")cial de 16 de +ebrer" de 16MJ- 'e c"$'agra &$a +"r#a #9' de (a'alla3e del A#&$ici,i" libreA:
E$%re la' +ac&l%ade' de la legi'la%&ra B&e e$&#era el ar%: 77- e5i'%e c"$'ig$ada- e$ la +rac: XIX- la
de 'e,arar de '& carg" a l"' #ie#br"' de l"' a.&$%a#ie$%"' " declarar de'a,arecid"' a '%"'- a
,e%iciH$ del e3ec&%i("- e$%re "%r"' ca'"'- Ac&a$d" 'e 3&0g&e i$di',e$'able ,ara la %ra$B&ilidad .
be$e)ci" del #&$ici,i"A:
E$+re$%9$d"'e a la' i$%r"#i'i"$e' de e'%a /$d"le e$ la liber%ad #&$ici,al- B&e
i$+"r%&$ada#e$%e ,er#i%e$ alg&$a' C"$'%i%&ci"$e' l"cale'- la i$icia%i(a de re+"r#a' al ar%/c&l"
1E c"$'%i%&ci"$al- a B&e a$%e' 'e *i0" al&'iH$- e'%ablece c"$ a%i$ge$cia l" B&e 'ig&e- e$ &$" de
l"' ,9rra+"' de la +rac: I del ar%: 11E AL"' i$%egra$%e' de &$ A.&$%a: #ie$%"- i$di(id&al#e$%e "
e$ '& %"%alidad- '"la#e$%e ,"dr9$ 'er ,ri(ad"' de '& carg" ,"r ca&'a' gra(e'- ,re(i'%a' e$ la
le.- a 3&ici" de la Legi'la%&ra c"rre',"$die$%e- de',&' de ,rac%icar la' dilige$cia' B&e e'%i#e
c"$(e$ie$%e' . de "/r a l"' a+ec%ad"': S& de'%i%&ciH$ $" ,"dr9 'er ac"rdada 'i$" ,"r el ("%" de
#9' de la' d"' %ercera' ,ar%e' de l"' #ie#br"' del C"$gre'" L"cal . el decre%" e$ B&e 'e
c"$'ig$e e'%a re'"l&ciH$- 'i 'e re)ere a la %"%alidad de l"' i$%egra$%e' de &$ A.&$%a#ie$%"- 'Hl"
%e$dr9 (alide0 'i e' a,r"bad" e$ re+er$d&# ,"r la ci&dada$/a del M&$ici,i" c"rre',"$die$%e:4
22J
La i$icia%i(a B&e e$ $"%a' ,recede$%e' *e#"' (e$id" #e$ci"$a$d"- ac"ge la
+"r#aciH$ de c"$'"rci"' de M&$ici,i"' ,ara "bra' B&e i$%ere'a$ e$ c"#1$ a (ari"' de ell"': Dice
a'/ la e5,"'iciH$ de #"%i("' AC"#" 'e c"$'idera B&e *a. "bra' B&e reB&iere$ reali0aciH$ e$ el
%erri%"ri" de d"' " #9' M&$ici,i"' c"li$da$%e'- a'/ c"#" 'er(ici"' ,1blic"' B&e ,&ede$ 'er
c"#&$e' a (ari"' de ell"'- 'e ,re( la ,"'ibilidad de B&e 'e a'"cie$ l"' B&e e'%9$ i$%ere'ad"' e$
e'"' "b3e%i("'- c"$dici"$a$d" '& agr&,a#ie$%" %e#,"ral a la a&%"ri0aciH$ de la Legi'la%&ra del
E'%ad" " E'%ad"' a B&e ,er%e$e0ca$ e'"' M&$ici,i"':4
221
He#"' regi'%rar &$ a#ag" #9' a la a&%"$"#/a del #&$ici,i"- c"$'&#ad" a*"ra e$ la
C"$'%i%&ciH$ +ederal- B&e de e'%e #"d" 'e '&#a a ,arecid"' a'al%"' ,r"(e$ie$%e' de
C"$'%i%&ci"$e' l"cale'- alg&$"' de ell"' #e$ci"$ad"' e$ edici"$e' a$%eri"re'- e',ecial#e$%e e$
la' i$#edia%a' $"%a' 22 . 23:N"' re+eri#"' a la adiciH$ de 26 de 3&$i" de 16K1- ,&blicada el M de
3&li" del #i'#" a@"- a la +rac: I del ar%: K7- ,"r la c&al- de',&' de c"$ceder a la C9#ara de
Di,&%ad"' la +ac&l%ad de cali)car la' elecci"$e' de A.&$%a#ie$%"' e$ l"' Terri%"ri"' ?ederale'- 'e
agrega el ,9rra+" B&e 'ig&e- e$cabe0ad" ,"r *irie$%e ger&$di" !:::,&die$d" '&',e$der .
de'%i%&ir- e$ '& ca'"- a la' #ie#br"' de dic*"' A.&$%a#ie$%"' . de'ig$ar '&'%i%&%"' " 3&$%a'
#&$ici,ale'- e$ l"' %r#i$"' de la' le.e' re',ec%i(a'A: A&$B&e ,r"(i'i"$alla #i'#a +ac&l%ad le
+&e c"$+erida a la C"#i'iH$ Per#a$e$%e ,"r adiciH$ de la +rac: PIII al ar%: K6:
49 bis (Comentario en la edicin de 1984 a la reforma de 1983, relativa al art.
115, en 1m prrafos que se indican). Por circunstancia no prevista, a continuacin de la
precedente nota 25 y de la adicin que la acompaa, hemos de comentar ahora una
tercera y reciente reforma al art. 115, la cual comparte con las otras dos, aunque con
diferencias por sealar, la normacin constitucional del Municipio Libre.
Sera curioso, si no afectara a la Ley Suprema en una de sus instituciones
esenciales, contemplar el divagan te criterio que hasta ahora ha presidido el tratamiento
del tema a travs de las tres sucesivas reformas al 115, durante los aos transcurridos de
El ar%: K3- e$ la ba'e 2R de '& +rac: PI- i$'%i%&.H ,ara l"' Terri%"ri"' ?ederale' el #&$ici,i"
libre- al ig&al B&e el ar%: 11E l" rec"$"ce a l"' E'%ad"': E$ e'a (ir%&d: la '&er%e del #&$ici,i"
libre- de$%r" del #arc" de la C"$'%i%&ciH$- %ie$e B&e 'er la #i'#a e$ l"' E'%ad"' . e$ l"'
Terri%"ri"'- a #e$"' de e5,re'a ,re(i'iH$ e$ c"$%rari": Ha'%a a$%e' de la re+"r#a de K1-
*ab/a#"' e5,&e'%" 'i$ %i%&be"' la i$c"$'%i%&ci"$alidad de la' di',"'ici"$e' l"cale' B&e ,er#i%e$
el de'c"$"ci#ie$%" de A.&$%a#ie$%"' de elecciH$ ,",&lar- c"$ la c"$'ig&ie$%e '&'%i%&ciH$ de '&'
#ie#br"' ,"r l"' B&e de'ig$e la a&%"ridad ,"l/%ica B&e c"rre',"$da: De',&' de la re+"r#a de
K1 $" ,"de#"' .a- i$+"r%&$ada#e$%e- '"'%e$er e'a %e'i': La +ac&l%ad B&e 'e *a c"$cedid" a la
C9#ara de Di,&%ad"' ,ara '&',e$der- de'%i%&ir . de'ig$ar a l"' #ie#br"' de l"' A.&$%a#ie$%"'
de l"' Terri%"ri"'- de$&$cia B&e c"$ ell" la C"$'%i%&ciH$ ad#i%e B&e el g"bier$" #&$ici,al ,&ede
%e$er &$ "rige$ di(er'" de la elecciH$ ,",&lar: N" *abr/a ra0H$ alg&$a ,ara $egar a la'
legi'la%&ra' de l"' E'%ad"' e'" #i'#" B&e la C"$'%i%&ciH$ *a rec"$"cid" a la C9#ara de
Di,&%ad"' c"#" legi'la%&ra l"cal de l"' Terri%"ri"' ?ederale'- .a B&e $" e5i'%e 'al(edad al
re',ec%" e$ el ar%: 11E: E' e'%e &$ ca#bi" e$ el c"$ce,%" del #&$ici,i" libre- c"$cre%ad" *a'%a
a*"ra e$ la ba'e I- ,9rra+" ,ri#er" del ar%: 11E- c&a$d" a'ie$%a ACada #&$ici,i" 'er9
ad#i$i'%rad" ,"r &$ A'untamiento de elecci%n popular directa . $" *abr9 $i$g&$a a&%"ridad
i$%er#edia e$%re '%e . el L"bier$" del E'%ad"A
He all/ la $"%a e'e$cial . carac%er/'%ica del #&$ici,i" libre- (aledera ,"r ig&al ,ara l"'
E'%ad"' . ,ara l"' Terri%"ri"'- e$ grad" %al :B&e al *acerla e5%e$'i(a a l"' Terri%"ri"'- B&i'"
rei%erar la +rac: PI del ar%: K3- al )$al de '& ba'e 2\- el ,ri$ci,i" +&$da#e$%al de la i$'%i%&ciH$
ACada #&$ici,alidad de l"' Terri%"ri"' e'%ar9 a carg" de &$ A'untamiento de elecci%n popular
directaA:
Al a&%"ri0ar la re+"r#a de K1 la ,"'ibilidad de B&e la C9#ara de Di,&%ad"' '&'%i%&.a a l"'
#ie#br"' de elecciH$ ,",&lar direc%a ,"r "%r"' B&e $" l" '"$ . de B&e- i$cl&'i(e- *aga
de'a,arecer al A.&$%a#ie$%" ,ara ree#,la0arl" ,"r &$a 3&$%a #&$ici,al B&e %a#,"c" e' de
elecciH$ ,",&lar direc%a- c"$ %"d" ell" la re+"r#a c"$'ie$%e la ab"liciH$ del #&$ici,i" libre e$
cada #&$ici,alidad de l"' Terri%"ri"' d"$de 'e ,re'e$%e e'a 'i%&aciH$:
N" $"' ,re"c&,a %a$%" el e3ercici" de la +ac&l%ad a%rib&ida a la C9#ara de Di,&%ad"' e$
relaciH$ c"$ l"' Terri%"ri"'- c&a$%" la' c"$'ec&e$cia' i$direc%a' B&e la re+"r#a e$%ra@a ,ara l"'
E'%ad"': C"$'%i%&ci"$al i0ada ,"r la re+"r#a la ,r9c%ica de B&e a&%"ridade' ,"l/%ica' di',"$ga$
de la '&er%e de l"' A.&$%a#ie$%"'- B&eda +ra$ca la ,&er%a ,ara B&e la' C"$'%i%&ci"$e' l"cale'
B&e %"da(/a $" l" *a$ *ec*" '"#e%a$ l"' #&$ici,i"' a la ("l&$%ad de l"' g"ber$ad"re'-
#edia$%e la a#e$a0a " la e+ec%i(idad de de'%i%&ir a '&' A.&$%a#ie$%"' ,ara c"l"car e$ '& 'i%i" a
age$%e' del g"bier$":
Cier%a#e$%e la +ac&l%ad a%rib&ida a la C9#ara de Di,&%ad"' 'er9 i$",era$%e #ie$%ra' el
C"$gre'" de la U$iH$ $" e5,ida la le. ,re(i'%a e$ la re+"r#a: De ,r","$r'el"- e'a le. ,"dr9
a%e$&ar l"' e+ec%"' i$de'eable' del 'i'%e#a ad",%ad"- al r"dear de ,reca&ci"$e' el e3ercici" de
la +ac&l%ad- de '&er%e B&e 'e i#,ida e$ l" ,"'ible la re#"ciH$ de +&$ci"$ari"' #&$ici,ale' a
,re%e5%" de i$debid"' #a$e3"'- l"' c&ale'- ,"r "%ra ,ar%e- '"$ del %"d" +ac%ible' . reB&iere$ ,ara
'& c"rrec%i(" la ,re(i'iH$ legal:
Per" l" B&e $" ,"dr9 *acer la le. 'er9 (ariar e$ '& ra/0 el 'i'%e#a i#,la$%ad" ,"r la
re+"r#a . c&.a ce$'&ra i$e(i%able c"$'i'%e- 'eg1$ $&e'%r" cri%eri"- e$ B&e le3"' de re'%i%&ir '&'
EL MUNICIPIO 1EE
1971 a 1983, publicada la primera el 6 de julio de 1971, la segunda el 7 de octubre de
1974 y la tercera el 3 de febrero de 1983.
En efecto, la inicial de tales reformas menoscab slo en los Territorios
Federales, no as en los Estados, el origen directamente popular del Municipio Libre,
segn queda descrito en la precedente nota 25. Pero cuando la segunda reforma suprimi
en la Constitucin la figura de los Territorios Federales, puso fin con ello a la excepcin
que tocante tan slo a los municipios de dichas entidades haba introducido la primera
reforma, con lo que el Municipio Libre recobr en la Constitucin la plenitud de sus fueros
populares. As las cosas, la tercera reforma, tema de las presentes lneas,
inesperadamente ha hecho reaparecer, ahora para los Estados de la Federacin, en
relacin con el Municipio Libre, una disposicin substancialmente idntica a la que en
virtud de la primera acompa durante los finales de su existencia a los Territorios
Federales. Como se ve, en el
+&er"' elec%"rale' a la ("l&$%ad ,",&lar- c"$("ca$d" a $&e(a' elecci"$e' e$ ca'" de de'%i%&ciH$
" '&',e$'iH$ de l"' #ie#br"' del A.&$%a#ie$%"- 'e le %ra'#i%e la re',"$'abilidad de la
de'ig$aciH$ de l"' '&'%i%&%"' a &$ Hrga$" ,"l/%ic"- e5%ra@" a la +&e$%e ,ri#aria ( 1$ica del
#&$ici,i" libre- c"#" e' la ("l&$%ad de la ci&dada$/a del #&$ici,i": El da%" a la i$'%i%&ciH$ 'e
agra(a c&a$%" l"' #ie#br"' 'e,arad"' $" '"$ '&,lid"' i$di(id&al#e$%e- 'i%&aciH$ e$ B&e ,"r l"
#e$"' 'e c"$'er(ar/a la e$%idad del A.&$%a#ie$%"2 'i$" B&e e$ e3ercici" de la e5"rbi%a$%e
a%rib&ciH$ c"$cedida ,"r la re+"r#a- la C9#ara ree#,la0a al A.&$%a#ie$%" ,"r &$a A3&$%a
#&$ici,alA- "rga$i'#" $&$ca i#agi$ad" ,"r el C"$'%i%&.e$%e- . c&.a #i'iH$ c"$'i'%e e$ ,ri(ar al
#&$ici,i" de '& A.&$%a#ie$%": E'%a' 3&$%a'- &%ili0ada' .a ,"r alg&$a' e$%idade' c"$ )$e'
%"%ali%ari"'- c"$'%i%&.e$ la $egaciH$ #i'#a del #&$ici,i" libre: De,l"ra#"' la i#i%aciH$ B&e de
ella' *i0" la re+"r#a de K1: C&#,l/a a la C"$'%i%&ciH$- e$ e3ercici" de '& c"#e%id" de le.
'&,re#a del ,a/'- ,r"%eger +re$%e a la' le.e' 'ec&$daria' la liber%ad del #&$ici,i"- car" ideal de
la Re("l&ciH$- #"de'%a e',era$0a de a,re$di0a3e de#"cr9%ic"- B&e de e'%e #"d" *a recibid"
de$%r" de la ,r",ia C"$'%i%&ciH$ &$" de l"' #9' reci"' e#ba%e'- a'/ *a.a ,a'ad" %"%al#e$%e
i$ad(er%id":
Adici%n de =>?@ a la precedente nota AB: El a@adid" de 3&$i" de 16K1 a la +racciH$ I del
ar%/c&l" K7- gl"'ad" e$ la $"%a 2E de a$%eri"r ediciH$- aba$d"$H la le. '&,re#a e$ "c%&bre de
16K7- e$ ,"' de la' $&#er"'a' e$#ie$da' B&e "rigi$H e$ e'a +ec*a la '&,re'iH$ de l"'
Terri%"ri"' ?ederale':
Nada (e$%&r"'" de'%i$" e1 de la re+"r#a de 16K1- egre'ada de la C"$'%i%&ciH$ e$ bre(e
%r#i$" . '&bre,%icia#e$%e c"#" *abla e$%rad": De '& e+/#er" ,a'" 'Hl" '"bre(i(e el e3e#,l"
ad#"$i%"ri" de l" i$c"$(e$ie$%e B&e e' #a$e3ar a #a$era de ac%" e3ec&%i("- de ,r"$%a
re'"l&ciH$- aB&ell" B&e ,"r a+ec%ar la le. de le.e' D. c"$ ell" $&e'%r" 'i'%e#a 3&r/dic"D #erece
reZe5i(a le$%i%&d- #edi%a%i(a . re',e%&"'a di'creciH$:
1EM DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
breve lapso de once aos que incluye a las tres reformas, se ha hecho oscilar a
la Constitucin de extremo a extremo en materia tan delicadamente suya, segn es el
Municipio Libre.
La actual reforma de 3 de febrero de 1983 al art. 115, conserv intactos en dicho
precepto nicamente el prrafo inicial, as como los dos primeros de la base , de las
enumerativamente destinadas a la siguiente finalidad literal: "Los Estados adoptarn, para
su rgimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo
como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa, el
Municipio Libre conforme a las bases siguientes".
A partir de esa porcin subsistente, el extenso art. 115 fue objeto de modificacin
total; al agregar tres prrafos a la base y aumentar diez las primitivas cinco bases. De
todo ello slo corresponde a nuestro estudio, en la materia estrictamente constitucional, la
relacionada con el Municipio Libre, cuyas innovaciones se han consignado principalmente
en las siguientes disposiciones, adicionadas a la base del primitivo art. 115:
(Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrn suspender Ayuntamientos, declarar &ue stos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas
graves &ue la le prevenga, siempre y cuando sus miembros haan tenido oportunidad
suficiente para rendir las pruebas hacer los alegatos &ue a su juicio convengan. En caso
de declararse desaparecido un )untamiento o por renuncia o falta absoluta de la
maora de sus miembros* si conforme a la le no procediere &ue entraren en funciones
los suplentes ni &ue se celebraren nuevas elecciones* las Legislaturas designarn entre
los vecinos a los +onsejos Municipales &ue concluirn los periodos respectivos."
222
La exposicin de motivos de la niciativa Presidencial que precedi al articulado
cuya iniciacin acaba de transcribirse, lejos de aludir en alguna forma al intento de
mermar la autonoma del Municipio Libre, recoge y galvaniza en los siguientes trminos el
propsito de acrecentarla "...el proceso de cambio y la voluntad nacional requieren la
actualizacin y ajustes necesarios a la Constitucin para que
222
La' di',"'ici"$e' c"$'%i%&ci"$ale' B&e aB&/ 'e %ra$'cribe$- e'%9$ %"#ada' del +"lle%"
i$%i%&lad" AC"$'%i%&ciH$ P"l/%ica de l"' E'%ad"' U$id"' Me5ica$"': Diario O)cial: Secre%aria de
L"ber$aciH$: 16834:
EL MUNICIPIO 1EK
el municipio recupere y adquiera las notas polticas y econmicas que deban
corresponderle como primer nivel de gobierno, de manera tal que superando el
centralismo que se haba venido dando a este respecto, los ciudadanos se reencuentren
con sus municipios".
El propsito claro y enrgico de reivindicar para la autonoma municipal, al nivel
de la Constitucin, sus notas caractersticas, se revela en la exposicin de motivos de la
niciativa Presidencial mediante prrafos vehementes, entre los cuales trasladamos
literalmente los siguientes:
"Estamos convencidos que la redistribucin de competencias que habremos de
emprender comenzar por entregar o devolver al Municipio todas aquellas atribuciones
relacionadas con la funcin primordial de esta institucin: el gobierno directo de la
comunidad bsica.
"El Municipio es la comunidad social que posee territorio y capacidad poltica,
jurdica y administrativa para cumplir esta gran tarea nacional: nadie ms que la
comunidad organizada y activamente participativa puede asumir la conduccin de un
cambio cualitativo en el desarrollo econmico, poltico y social, capaz de permitir un
desarrollo integral.
"La centralizacin ha arrebatado al Municipio capacidad y recursos para
desarrollar en todos sentidos su mbito territorial y poblacional: indudablemente, ha
llegado el momento de revertir la tendencia centralizadora, para el fortalecimiento de
nuestro sistema federal. No requerimos una nueva institucin: tenemos la del
Municipio."
223
Como sntesis de los propsitos expresados, la niciativa Presidencial manifest:
"Dentro de estos grandes lineamientos, como consecuencia de los estudios realizados y
como corolario de la intensa consulta popular efectuada, consideramos como medida
fundamental para robustecer al Municipio, piedra angular de nuestra vida republicana y
federal, hacer algunos cambios al artculo 115 de la Constitucin, tendientes a vigorizar su
hacienda, su autonoma poltica y en lo general aquellas facultades que de una u otra
manera, paulatina pero constantemente haban venido siendo absorbidas por los Estados
la Federacin".
224
No dice la exposicin de motivos de la niciativa cules son, en
223
?"lle%" ci%ad"2 ,:,: 22 Y 22:
227
d&- ,: 2E:
concreto, algunos de esos cambios que se propone introducir en el artculo 115.
Pero cabe interpretar, a la luz de los prrafos transcritos, que ninguno de dichos cambios
podra afectar, ni en mnima parte, intencin declarada reiteradamente por la exposicin
de motivos, n el sentido de restituir a la comunidad bsica sus pertenencias esenciales,
entre ellas primordialmente "su autonoma poltica", expresin esta ltima que
textualmente acabamos de transcribir.
Ahora bien, en la categora de cambios que podramos llamar permisibles, por
cuanto no afectan la naturaleza del Municipio Libre, nos es imposible incluir los contenidos
en los prrafos de la reforma al art. 115, transcritos literalmente en los inicios del actual
prrafo 19 bis, ya que con ellos se subvierte y de hecho se anula la "autonoma poltica",
nota suprema del Municipio Libre, segn lo enaltece a vigorosa y persuasiva exposicin
de motivos de la niciativa Presidencial.
En efecto, segn la reforma, la legislatura de cada Estado puede, por mayora de
dos tercios de sus integrantes, suspender Ayuntamientos de la entidad y aun declarar que
stos han desaparecido. Puede tambin suspender o revocar el mandato que, para el
efecto le que la represente, otorga la voluntad popular a cada uno de los integrantes del
Ayuntamiento. Ciertamente el precepto comentado previene tocante a esta ltima
facultad, literalmente, lo que sigue: 'Suspender o revocar el mandato a alguno de sus
miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando
sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los
alegatos que a su juicio convengan". Por su redaccin, as como el lugar que gramatical
mente ocupa, el prrafo acabado de transcribir parece referirse nicamente al caso de
afectacin individual de alguno de los miembros del Ayuntamiento. De ser as, quedaran
desprotegidos del derecho de audiencia los Ayuntamientos en s mismos considerados.
Pero aun suponiendo que el precepto los incluyera en el derecho de ser odos, tal derecho
slo podra hacerse valer cuando la legislatura ejercitara la facultad de "suspender
Ayuntamientos", que se suponen existentes puesto que se pretende suspenderlos; no as
cuando se trata de la otra hiptesis, la de declarar que "han desaparecido" los
Ayuntamientos, caso en que sera imposible conceder el derecho de audiencia a un
organismo ya inexistente. Este ltimo supuesto es el de mayor riesgo para el Municipio
Libre, debido a la posibilidad de que un Ayuntamiento existente sea declarado por la
autoridad como desaparecido, con lo cual se le impedira ser odo en defensa y recibir
pruebas.
EL MUNICIPIO 1E6
Ms all de la literalidad del precepto en anlisis, cuya formulacin acaso pudiera
mejorarse, queda para nosotros una cuestin de fondo, imposible de eludir, cuya
presencia en el precepto de que se trata afecta irreversiblemente la naturaleza misma del
Municipio Libre. Nos referimos a que el intervencionismo en comento queda a merced
exclusiva de un rgano estrictamente poltico, segn es la legislatura de cada Estado de
la Federacin, con la expectativa natural de que dicho rgano poltico se comporte como
tal, y no como juzgador imparcial, en decisiones predominantemente polticas, como
sera, v.gr., la declaratoria de que ha desaparecido un Ayuntamiento, integrado segn los
comicios por candidatos de partidos de oposicin. El origen popular del municipio, y por
ende su autonoma, caractersticas esenciales de la institucin, se sustituyen de ese
modo por la sola voluntad de la legislatura, fenmeno que puede ser llamado de cualquier
modo, menos con el nombre de Municipio Libre.
No olvidemos, por otra parte, que es usual en la prctica de gobierno de nuestras
entidades federativas que la decisin del gobernador del Estado se imponga a la voluntad
de la legislatura y se ejerza omnmoda sobre los presidentes municipales. De tal manera
la desquiciante facultad de suspender y de hacer desaparecer Ayuntamientos, aunque
otorgada por la reforma del 115 a cada legislatura, suele localizarse en la persona de un
solo funcionario, el gobernador del Estado.
Ms no se detiene en ese punto el arrojo de la reforma en contra del Municipio
Libre. En el ltimo de los prrafos que al principio hemos transcrito, se dispone que en los
casos all indicados, "las legislaturas designarn entre los vecinos a los Consejos
Municipales, que concluirn los perodos respectivos". He all, previsto sin evasivas por la
Constitucin, el amago final al concepto de Municipio Libre. Suprimido su origen popular,
se le sustituye por vecinos designados soberanamente por un rgano poltico. Ni siquiera
se prev una ley ordinaria que regule la hiptesis. Al desaparecer la entidad, la reforma
cambi el nombre de Municipio por el de Consejo Municipal. Desde la institucin hasta el
nombre, ha sido repudiado del texto de la Constitucin el Municipio Libre.
A quien figura en el orden constitucional como autor de una iniciativa de ley,
sobre todo cuando se trata de un funcionario de tan complejas y variadas atribuciones
como es el Presidente de la Repblica, no se le puede imputar la responsabilidad
personal y total del acto, desde el aspecto meramente gramatical o de simple redac-
1MJ DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cin, hasta la alteracin misma de los conceptos, cuando todo ello queda en
segundas manos.
225
Sobrevive en la niciativa de que venimos tratando, como autntica y directa
expresin del Presidente de la Repblica, quien aparece como su autor, la exposicin de
motivos del citado documento, de la que hemos trasladado ya los prrafos conducentes.
Para fundar, y en lo posible para justificar tan perentoria afirmacin, no acudiremos a otra
fuente sino a una de las lecciones impartidas a sus alumnos de Derecho Constitucional de
la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, por el maestro
Miguel de la Madrid Hurtado. Aparece la opinin que vamos a transcribir, en su obra
Elementos de Derecho +onstitucional, la cual se termin de imprimir el 20 de noviembre
de 1982, con pie de imprenta del mismo ao, esto es, a punto de iniciarse la reforma al
art. 115, publicada a su vez el 3 de febrero del ao siguiente. Ambos documentos, es
decir, la exposicin docente y la legislativa, comparten el comn propsito de reivindicar
las caractersticas del genuino Municipio Libre. Pero sobresale en la enseanza oral del
profesor el estilo directo, elocuente, acaso apasionado, segn conviene a quien es
portador ante la juventud de una conviccin en pie de guerra. El estadista, en cambio, que
al dirigirse al rgano revisor de la Constitucin lo hace desde el nivel ms alto de nuestra
organizacin poltica, sabe que por ello debe moderar la elocuencia de su ideal. En la
exposicin de motivos de la niciativa, su autor alcanza ya la exposicin serena, sin
mengua por ello de la personal conviccin, y sin embargo, ciertas frases parecen todava
reclamar para s, la energa verbal que suele acompaar a la dignidad del pensamiento
emancipado.
Transcribimos a continuacin, literalmente copiada, la opinin a que nos estamos
refiriendo, vertida por el profesor en su ctedra.
785 b) ENORMDAD DE LAS FACULTADES LEGSLATVAS y POLTCO-
ADMNSTRATVAS DE NTERVENCN ESTADUAL. En las constituciones locales,
22E
C"#" a,licaciH$ i$#edia%a del ,&$%" de (i'%a e5,&e'%"- . e$ relaciH$ c"$ la re+"r#a
c"$'%i%&ci"$al al ar%: 11E B&e $"' "c&,a- ,"de#"' 'e@alar el &'" i$di'cri#i$ad" de #a.1'c&la' .
de #i$1'c&la' B&e 'e "b'er(a e$ el %e5%" ")cial- l" c&al e(ide$%e#e$%e $" e' i#,&%able al
+&$ci"$ari" )r#a$%e de la I$icia%i(a: De la' d"' i$'%i%&ci"$e' B&e aB&/ c"#e$%a#"'- la' ,alabra'
A#&$ici,i"A . Aa.&$%a#ie$%"A- i$e(i%able#e$%e rei%erada' e$ la re+"r#a- a,arecer9 e$cabe0ada'
al a0ar c"$ #a.1'c&la " c"$ #i$1'c&la: Sir(a de #er" e3e#,l"- rela%i(" a &$" de l"' d"'
#e$ci"$ad"': ("cabl"'- el 'ig&ie$%e bre(e ,9rra+" %ercer" de la re+"r#a !La' legi'la%&ra' de l"'
E'%ad"' a,r"bar9$ la' le.e' de i$gre'"' de l"' A.&$%a#ie$%"' <c"$ ma'"scula> . re(i'ar9$ '&'
c&e$%a' ,1blica': L"' ,re'&,&e'%"' de i$gre'"' 'er9$ a,r"bad"' ,"r l"' A.&$%a#ie$%"' <c"$
min"scula> c"$ ba'e e$ '&' i$gre'"' di',"$ible'A:
EL MUNICIPIO 1M1
se da a los gobernadores de la entidad un amplio margen para que tomen
participacin en el gobierno interno de los municipios; al mismo tiempo, a las legislaturas
locales se les conceden facultades enormes para dictar reglas para el funcionamiento de
los mismos, cosa que revela claramente una limitacin a la ya relativa autonoma de la
que, en principio, gozan los ayuntamientos.
"En algunas constituciones locales, no conformes con las facultades de
intervencin que se otorgan a los poderes locales en los municipios, establecen la
institucin de la desaparicin de poderes municipales* arma poltica &ue arbitrariamente
pueden esgrimir estos poderes locales* cuando determinado cabildo municipal no sea de
su agrado$ A esto se agrega que el gobernador* en principio* es el lder poltico de la
entidad, y por lo mismo, a l se encuentran subordinados los presidentes municipales* no
habiendo* por consiguiente* una verdadera democrati%acin del municipio en nuestro
pas."
226
Al leer cada una de las enrgicas denuncias que el autor de los prrafos
transcritos formula en relacin, segn sus palabras, con "la enormidad de las facultades
legislativas" que a s mismas se haban venido atribuyendo las constituciones locales,
llama la atencin que el conflicto de entonces se hubiera resuelto, no en favor de la
Norma Mxima vulnerada por los gobiernos de los Estados, sino mediante una reforma
que en el texto mismo de la Constitucin otorg la victoria a sus adversarios,
reconociendo como propias y no usurpadas las atribuciones de las autoridades locales
para zaherir al Municipio Libre, institucin de alto rango constitucional.
No cabe duda que el legislador constituyente, nico que tiene acceso a las
enmiendas constitucionales, debe: de corregir o rectificar preceptos de la Constitucin,
aplicando as en su acepcin propia el vocablo "enmienda" a ttulo de "correccin de lo
errado", que gramaticalmente mira lo mismo a la conducta personal que a la idoneidad de
los textos legales.
Pero cuando la reforma no es enmienda de lo censurable, sino al contrario,
segn ocurre en el caso, subvierte la institucin del Municipio Libre (que ha sido entre
nosotros esperanza o quimera, realidad desengao, pero en todo caso uno de los ms
generosos hallazgos de la Carta del 17), entonces esa reforma es merecedora a su vez
de una enmienda que la despida y ahuyente del recinto constitucional.
No est por dems registrar, como cierre del tema, que la garanta
22M
(lementos de Derecho Constitucional- ,"r Mig&el de la Madrid H&r%ad">2 M5ic":
16822 ,: 3M8: <L"' '&bra.ad"' '"$ $&e'%r"'>:
1M2 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
formal de or en defensa a los Ayuntamientos (derecho de audiencia que la
reforma tiene a bien conceder les) deja a salvo en todo caso el arbitrio final de la
legislatura para desconocerlos, todo lo cual es incompatible a su vez con la naturaleza
misma del Municipio Libre, institucin que no tolera sumisin jerrquica a la autoridad
poltica.
227
22K
N"%a de la (ige'i#",ri#era ediciH$ de la "bra <a@" de 168E>: relaci"$ada c"$ l"'
c"#e$%ari"' (er%id"' e$ el %e5%" del ,9rra+" 76 bi' de la ediciH$ de 1687- B&e #ira al %e#a del
M&$ici,i" Libre:
L" e$%"$ce' e5,&e'%" '&b'i'%e i$%ac%" e$ la ac%&al ediciH$: Per" i$%e$%are#"' e$'a.ar
a*"ra &$a i$%er,re%aciH$ e$ %"#" de l"' '&ce'i("' . al ,arecer ",&e'%"' cri%eri"' B&e acerca del
M&$ici,i" Libre *a '&'%e$%ad" el 3&ri'%a Mig&el de la Madrid H&r%ad"- c"#" ,r"+e'"r de Derec*"
C"$'%i%&ci"$al ,ri#er" .- de',&'- c"#" Pre'ide$%e de la Re,1blica:
A$%agH$ic"' e$ %e"r/a a#b"' ,&$%"' de (i'%a: c"$'idera#"' B&e l"' d"' ,&ede$ 'er
e$%e$did"' de$%r" de l"' e'%ric%"' l/#i%e' de la lHgica- 'i 'e e'%i#a B&e el &$" ,er%e$ece al
cri%eri" d"c%ri$ari"- e$ %a$%" B&e e' ,"l/%ic" el "%r":
La "b'er(aciH$ a$%eri"r $"' +&e '&gerida ,"r la' 'ig&ie$%e' bre(e' ,alabra' B&e
,r"$&$ciH el Pre'ide$%e De la Madrid H&r%ad" a$%e la a'a#blea del Par%id" Re("l&ci"$ari"
I$'%i%&ci"$al del 2E de ag"'%" de 1687- e' decir- B&i$ce d/a' de',&' de c"$cl&ida la i#,re'iH$
de la a$%eri"r ediciH$ de la ,re'e$%e "bra <'eg1$ c"$'%a e$ el c"l"+H$ de la #i'#a>- #"%i(" ,"r el
B&e la declaraciH$ ,re'ide$cial $" alca$0H a 'er c"$'iderada e$ aB&ella ,recede$%e ediciH$:
He aB&/- li%eral#e$%e %ra$'cri%"- el ,9rra+" +&$da#e$%al de dic*a declaraciH$ ADe
&'%ede'- el Par%id" Re("l&ci"$ari" I$'%i%&ci"$al- '&rgier"$ e$ la ca#,a@a ,"l/%ica de 1682- la'
%e'i' rec%"ra' B&e *a$ "rie$%ad" #i Pr"gra#a de L"bier$": ;o son tesis de Miguel de la Madrid:
S"$ la' %e'i' de l"' Pri$ci,i"' . del Pr"gra#a de AcciH$ del Par%id":A <El di'c&r'" ,re'ide$cial +&e
,r"+&'a#e$%e di+&$did"2 la' ,alabra' %ra$'cri%a' e'%9$ %"#ada' del #aga0i$e B&e el ,eriHdic"
E5cl'i"r ac"#,a@H a '& ediciH$ de 26 de ag"'%" de 1687:>
La ,"l/%ica ,ar%idi'%a $" c"rre',"$de a $&e'%r" e'%&di": E' ,"r ell" B&e $"' red&ci#"' a
re'ca%ar la' ,alabra'- a$%e' li%eral#e$%e %ra$'cri%a'- B&e el \,r"+e'"r de Derec*" C"$'%i%&ci"$al-
Mig&el de la Madrid H&r%ad"- ,r"$&$ciH e$ '& c9%edra: . c"$'er(a#"' la e',era$0a i$#H(il de
B&e alg1$ d/a e'"' c"$ce,%"' de liber%ad regre'ar9$ al 'i%i" del B&e $&$ca debe$ de 'er
de'a*&ciad"':
EL MUNICIPIO 1M3
CAPTULO X
NORMACONES COMPLEMENTARAS DE NUESTRO SSTEMA FEDERAL
SUMARO
50.-0bligaciones positivas contenidas en los artculos 119 y 121, 51.-El
artculo 120; su discusin en el Constituyente de 56. 52.-Su antecedente en la
Constitucin argentina. 53.-E fracaso del artculo 120 en la doctrina, en la
legislacin y en la jurisprudencia. 54.-Prohibiciones absolutas para los Estados,
consagradas en el artculo 117. Y prohibiciones relativas del 118. 55.-La intervencin
federal en los Estados.
50. Dispersas en el articulado de la Constitucin existen algunas normaciones
complementarias de nuestro sistema federal, cuyo conocimiento no debemos omitir.
Podemos clasificarlas en tres categoras, que estudiaremos por su orden: obligaciones
positivas para los Estados- miembros, prohibiciones para los mismos, facultad de
intervencin de los Poderes centrales en los Estados-miembros.
Por lo que hace a las obligaciones positivas hemos considerado ya las que por
disposicin de la Ley Suprema tienen que ser incorporadas a las Constituciones locales,
como son las contenidas principalmente en el artculo 115. Ahora nos corresponde tocar
aquellas otras obligaciones positivas que deben acatar los Estados, independientemente
de que las acojan o no en su legislacin constitucional o en la ordinaria.
El artculo 119 dispone: "Cada Estado tiene obligacin de entregar sin demora los
criminales de otro Estado o del extranjero a las autoridades que los reclamen. En estos
casos el auto del juez que mande cumplir la requisitoria de extradicin ser bastante para
motivar la detencin por un mes, si se tratare de extradicin entre los Estados, y por dos
meses cuando fuere internacional." El artculo 113 de la Constitucin de 57. que era el
correspondiente al actual, consignaba la misma obligacin, pero nicamente respecto a
los criminales de los Estados y no del extranjero. La ley reglamentaria del
NORMAS DE NUESTRO ESTADO ?EDERAL 1ME
artculo 113, de 12 de septiembre de 1902, referase naturalmente a la
extradicin de reos de los Estados; aparte de ella se expidi la Ley Federal de 18 de
mayo de 1897, aplicable a falta de estipulacin internacional, y que ciertamente no era
reglamentaria de ningn precepto constitucional, porque se refera a la extradicin a
peticin de pas extranjero, que slo tena en el artculo 15 ciertas limitaciones para el
caso de que se concertara en tratados.
La Constitucin de 17 agreg al texto de la anterior no slo lo relativo a la
extradicin de delincuentes del extranjero, sino tambin la segunda parte del actual
artculo 119, que seala plazos, de uno y dos meses como mximum para las
extradiciones, respectivamente, entre los Estados y las internacionales. Actualmente
existe la Ley de 9 de enero de 1954, reglamentaria de la primera parte del artculo 119;
mas para las extradiciones internacionales slo subsiste la Ley de 97, que ahora s puede
estimarse como reglamentaria de un precepto constitucional, as resulte notoriamente
anacrnica.
Respecto al artculo 121, es importante para el derecho constitucional por cuanto
contiene disposiciones que completan y perfeccionan el sistema federal mexicano. El
alcance de dichas disposiciones en s mismas, independientemente de su significado
dentro del sistema federal, es materia que corresponde al derecho internacional privado,
porque la Constitucin no ha hecho sino aplicar, con mayor o menor acierto, nociones de
aquel derecho a las relaciones de los Estados entre s.
El artculo 121 impone a cada Estado de la Federacin la obligacin de dar
entera fe y crdito a los actas pblicos, registros y procedimientos judiciales de todos los
otros. Mientras entre naciones soberanas esa obligacin no existe, si no es porque la
aceptan voluntariamente en virtud de convenciones internacionales o por expresin
espontnea de sus propias leyes, los Estados de la federacin la tienen como obligacin
impuesta por el Constituyente. Todo acto pasado ante la autoridad de un Estado, es vlida
para todos los dems; obligacin es sta cuya existencia viene a corroborar que no hay
en nuestro rgimen federal a lo que la Constitucin llama impropiamente soberana de los
Estados.
Mas no basta con la existencia del acto, sino que es necesario probarla ante las
autoridades de los dems Estados donde va a tener efectos, as como fijar el alcance de
dichos efectos .No habra razn alguna para que la Constitucin federal impusiera las
normas de la prueba y el alcance de los efectos para el Estado donde se engendr el
acto, pues tales normas pertenecen al derecho comn, el cual es de la competencia de
los Estados. Pero cuando la prueba debe ofrecerse y los efectos
1MM DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
producirse en otras entidades federativas distintas a aquella que fue cuna del
acto, entonces la Constitucin federal debe intervenir para fijar las reglas relativas, de
modo que quede a salvo y sea eficaz el principio original de que todo acto pasado ante la
autoridad de un Estado, es vlido para todos los dems. Con ese objeto la Constitucin
encomienda en su artculo 121 al Congreso de la Unin la expedicin de leyes que
prescriban la manera de probar en un Estado los actos verificados en otros, as como
sealar en tales casos el efecto de los mismos actos de acuerdo con las bases
consignadas en el precepto.
228
51. Otra obligacin de ndole positiva que la Constitucin impone a los Estados
es la contenida en el artculo 120: "Los gobernadores de los Estados estn obligados a
publicar y hacer cumplir las leyes federales."
Aunque de escasa o de ninguna aplicacin, este artculo servir en nuestro
estudio para poner en movimiento algunos principios del sistema federal.
En la Constitucin de 24 no exista ninguna disposicin semejante a la actual. El
vaco se llen, al decir de Arriaga en el Congreso de 56, encomendando a los
gobernadores la publicacin de las leyes federales; pero stos "las publicaban, las
obedecan, las aplicaban o dejaban de hacerlo, segn lo crean conveniente.
229
De all
que en el proyecto de Constitucin de 56 figurara como artculo 114 el siguiente: "Los
agentes de la Federacin, para cumplir y hacer cumplir las leyes federales, son los
tribunales de circuito y de distrito.
La discusin se entabl entre quienes sostenan que los gobernadores deban
ser los agentes de la Federacin, como de hecho lo haban sido anteriormente, y aquellos
otros que en reducido nmero defendan el artculo del proyecto, el cual atrajo la
oposicin de la asamblea por encomendar a los funcionarios judiciales federales tareas
administrativas y polticas del todo ajenas a sus funciones judiciales. La primera fase de la
discusin termin al ser reprobado el artculo por 59 votos contra 20.
nmediatamente despus el diputado Castaeda, considerando que la asamblea
estaba por los gobernadores como agentes de la Federacin, propuso en un nuevo
artculo, aceptado a discusin con dispensa
228
Acerca de l"' a$%ecede$%e'- alca$ce . de+ec%"' del ar%/c&l" 121- c"$'&l%ar l"'
e'%&di"' de Ed&ard" Trig&er"' Sara(ia ,&blicad"' e$ Re.ista Mexicana de Derecho !"#lico <T: l:
,9g: 1EK> Y (l 6oro <1JJ PII- ,9g: 17E>- a'/ c"#" el Manual de Derecho internacional !ri.ado de
Alber%" L: Arce <L&adala3ara- 16732 ,9g: 376 . 'ig':>:
226
ÀRCO- 1istoria del Congreso Constitu'ente2 T: II- ,9g: E2E: L"' deba%e' rela%i("' al
ar%/c&l" B&e 'e c"#e$%a- e$ el C"$'%i%&.e$%e de EK- 'e de'arr"llar"$ e$ la: le'i"$e' del K . del 11
de $"(ie#bre de EM . c"$'%a$ e$ la' ,9gi$a' E2E a E7J del %"#" II de la "bra de àrc":
NORMAS DE NUESTRO ESTADO ?EDERAL 1MK
de trmites, que los gobernadores fueran los agentes de la Federacin para
publicar y hacer cumplir las leyes federales.
En nombre siempre del sistema federal campearon en la discusin del nuevo
artculo las ms contradictorias opiniones. Unos consideraban que se haca de los
gobernadores agentes subalternos de la Federacin, con lo que se acababa la soberana
de los Estados; otros sostenan, por el contrario, que la vigencia de las leyes federales
quedaba a merced de los gobernadores, lo que llevara a la impotencia a los Poderes
federales.
La al parecer interminable discusin concluy cuando el diputado Ruiz, despus
de considerar dignos de reprobacin los dos proyectos sucesivamente discutidos, propuso
que para atenuar los inconvenientes del de Castaeda se impusiera a los gobernadores,
precisamente como obligacin, la de promulgar las leyes federales, con lo que se eluda el
peligro de que se negaran a hacerlo. Con esta modificacin se aprob el artculo 114 de la
Constitucin de 57 (idntico al 120 de la actual). por 55 votos contra 24.
Asista la razn a "ui% al censurar los dos artculos. No sabemos cul sistema
era ms desacertado: si el que converta a los jueces de distrito en jefes de operaciones y
administradores de hacienda o el que traspasaba esas funciones federales a los
gobernadores de los Estados
230
. La vo% ms sensata entre todas fue sin duda la de
Zendejas cuando, atemperando los excesos verbales de ambos bandos, advirti con
palabras que no fueron atendidas: "Se trata simplemente de la publicacin de las leyes, es
decir, del modo de hacerlas llegar al conocimiento de todos los ciudadanos, acto
sencillsimo que pierde la gravedad que drsele quiere si se reflexiona que no tiene nada
de la sancin del ejecutivo que es indispensable para dar a la ley fuerza de tal."
231
Mas a pesar de la desorientacin que entonces prevaleci, es lo
23J
Nada #e$"' B&e Ca'%a@eda- el a&%"r del ar%/c&l" B&e +&e a,r"bad"- e5,licaba '&
alca$ce dicie$d" B&e A'ea$ l"' g"ber$ad"re' l"' 1$ic"' B&e g"bier$a$ e$ '& %erri%"ri"2 $" *a.a
#a$d" de ar#a' $i de *acie$da B&e $" e'% '"#e%id" a '& i$%er(e$ciH$A- Y agregaba la'
'ig&ie$%e' ,alabra'- re(elad"ra' de B&e '& a&%"r ig$"raba e$ ab'"l&%" el 'i'%e#a +ederal ALa
creaciH$ de c"#a$da$%e' ge$erale'- de 3e+e' de *acie$da . de "%r"' e#,lead"' del g"bier$"
+ederal- i$de,e$die$%e' de la a&%"ridad de l"' E'%ad"'- *a 'id" &$ ele#e$%" de c"#,licaciH$ .
de di'c"rdia B&e e' $ece'ari" de'%r&ir 'i a',ira#"' de b&e$a +e a a)a$0ar la' i$'%i%&ci"$e'
+ederale': Y c&a$d" *a.a &$ E'%ad" B&e 'alga del "rde$- ,ara re'%ablecer la %ra$B&ilidad ,&ede
e#,lear'e la g&ardia $aci"$al de "%r" E'%ad"A <,9g: E26>: Ig$aci" Ra#/re0 ",i$aba ,"r '& ,ar%e
B&e A$" ,&ede$ i$%r"d&cir'e di',"'ici"$e' a l"' E'%ad"' 'i$ el ,a'e- 'i$ la i$%er(e$ciH$ de '&'
g"bier$"'A <,9g: E3J>: Si e'%a' idea' *&biera$ "rie$%ad" la a,licaciH$ del ,rece,%"- c"#"
i$+"r#ad"ra' B&e *ab/a$ 'id" de '& ad",ciH$- 'e *&biera i#,la$%ad" e$ M5ic" &$a e',ecie de
c"$+ederaciH$ de E'%ad"' del %"d" di'%i$%a2 al 'i'%e#a +ederal: A$%e e'e de'%i$" i#,"'ible- el
,rece,%":- B&edH relaci"$ad" al "l(id":
231
ÀRCO- ,9g: E3J:
cierto que al discutir el artculo 114 el Constituyente se enfrent con uno de los
problemas medulares del federalismo, que haba suscitado anlogas discusiones en la
asamblea de Filadelfia. Nos referimos al problema que plante en Norteamrica el trnsito
de la confederacin a la federacin. Debera depender el nuevo gobierno federal de la
sancin de los gobiernos de los Estados, es decir, sus relaciones deberan contar con el
beneplcito y con la ejecucin coercitiva de los Estados? O bien el gobierno federal
determinara por s mismo sus propias sanciones, ejecutndolas por sus propios
funcionarios y directamente mediante el poder coactivo sobre los individuos? La asamblea
de Filadelfia se decidi por este ltimo extremo y con ello estableci una de las
diferencias caractersticas entre la federacin y la confederacin. No hay en la
Constitucin norteamericana un artculo semejante a nuestro artculo 120, porque las
ideas que presidieron el nacimiento de ste hubieran dislocado el sistema que se
adoptaba. Pero s hay en la organizacin total que erige aquella Constitucin elementos
bastantes para entender que el gobierno federal, por nacional y al mismo tiempo
independiente de los Estados, tiene su personal propio que acta en toda la extensin del
territorio nacional, sin invadir la rbita coexistente de la burocracia de los Estados.
Subordinar en todo o en parte un personal a otro sera contrario a la naturaleza coextensa
y autnoma de la federacin y de los Estados.
232
Los Constituyentes de 56 trataron de resolver el problema en funcin de
confederacin, sin comprender la sencilla y ya experimentada solucin norteamericana.
Srvales de atenuante que en ellos influa, perturbando su buen juicio, la dura realidad
mexicana, que varias veces invocaron durante los debates. Los gobernadores indciles
que se aprovechaban de la anarqua general (as como la desorganizacin y debilidad de
la administracin federal), parecan requerir que se
232
La ,"'ibilidad c"$'%i%&ci"$al de B&e +&$ci"$ari"' de l"' E'%ad"' e3er0a$ +&$ci"$e'
+ederale'- re'&l%a$d" ,"r e'%e ,rece,%" '&b"rdi$ad"' de la +ederaciH$ c"$ #e$"'cab" de '&
i$de,e$de$cia: +&e %e#a a#,lia#e$%e di'c&%id" e$ E'%ad"' U$id"' c"$ #"%i(" de la Orde$
E3ec&%i(a del Pre'ide$%e C""lidge de 162M: El Pre'ide$%e Lra$% *abla ,r"*ibid" e$ 18K3 la
%e$e$cia ,"r &$a #i'#a ,er'"$a de &$ e#,le" ci(il +ederal . de e#,le"' de l"' E'%ad"' "
#&$ici,ale'2 e$ 162M el Pre'ide$%e C""lidge #"di)cH la "rde$ a$%eri"r2 a&%"ri0a$d" B&e
c&alB&ier e#,lead" del E'%ad": del C"$dad" " del M&$ici,i" ,&diera 'er- $"#brad" e#,lead"
de,e$die$%e de la +ederaciH$ ,ara el e+ec%" de *acer c&#,lir la le. de la ,r"*ibiciH$ alc"*Hlica-
e5ce,%" e$ aB&ell"' E'%ad"' B&e (edara$ la %e$e$cia ,"r l"' e#,lead"' del E'%ad" de e#,le"'
ba3" el g"bier$" +ederal: E$%re la' #&c*a' "b3eci"$e' B&e 'e +"r#&lar"$ a la c"$'%i%&ci"$alidad
de la "rde$ de C""lidge )g&ra$ la de B&e ella creaba &$ c"$Zic%" de leal%ade' e$ el e#,lead"
'&3e%" a d"' 3&ri'dicci"$e' . e$ B&e- c"$ re+ere$cia e',ecial a l"' g"ber$ad"re'- el
$"#bra#ie$%" de '%"' c"#" age$%e' +ederale' da@arla la dig$idad de l"' E'%ad"'- arg&#e$%"'
B&e ,arec/a$ &$ de l"' B&e e5,re'ar"$ alg&$"' di,&%ad"' e$ $&e'%r" C"$'%i%&.e$%e de EK: <El
#9' acabad" e'%&di" '"bre la c"$%r"(er'ia a B&e $"' re+eri#"' e' el de Ga#e' Har%- ,&blicad"
c"$ e1 %/%&l" de AS"#e legal B&e'%i"$' gr"=i$g "&% "+ %*e Pre'ide$%\' e5ec&%i(e "lder +"r
,r"*ibi%i"$ e$+"rce#e$%A- e$ Pirgi$ia I:a= Re(ie=- dicie#bre de 162M- ,9g': 8M a 1JK:>
NORMAS DE NUESTRO ESTADO ?EDERAL 1M6
contara con la buena voluntad de los gobiernos de los Estados a fin de que
cumplieran las disposiciones del gobierno federal.
Donde no puede haber disculpa es en los constituyentes de Quertaro. Ya para
entonces el artculo haba demostrado su esterilidad, gracias a lo cual haba desaparecido
su peligrosidad. La administracin federal se haba extendido por todo el pas y nadie
pona en tela de juicio que las dos jurisdicciones coextensas deban contar con su propio
personal.
A pesar de ello, el postergado e intil precepto pas a la Constitucin de 17, sin
que mediara explicacin alguna en la exposicin de motivos del proyecto, en el dictamen
de la Comisin ni en el seno de la asamblea.
52. Si, pues, nuestro artculo 120 no reconoce filiacin norteamericana, cabe
preguntarse si fue hallazgo espontneo del Constituyente de 56.
Desde luego no olvidemos que desde el principio de la discusin actu en el
nimo de todos el papel independiente que haban desempeado los gobernadores. De
esta circunstancia histrica que todos reconocan, surgieron las dos tesis rivales que se
disputaron los votos de la asamblea: la de Arriaga, que pretenda abatir el poder de los
gobernadores utilizando a funcionarios judiciales como agentes de la federacin, y la de
Castaeda, que quera fortalecer a los Estados mediante la ejecucin federal en manos
de los gobernadores.
Esta ltima tesis, que fue la aceptada, debemos suponerla como mera
incorporacin al texto constitucional del fenmeno histrico que la provoc? As pudo ser;
pero es el caso que la solucin a que lleg el Constituyente mexicano .en noviembre de
56 coincidi notablemente con la adoptada por la Constitucin argentina tres aos antes.
El artculo 110 de dicha Constitucin, todava vigente, dice as: "Los
gobernadores de provincia son agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir
la Constitucin y las leyes federales." El artculo habla sido el 107 del proyecto de
Constitucin de Alberdi, quien quiz lo haba tomado de un proyecto de Constitucin
publicado en Chile en mayo de 1852.
233
La adopcin del precepto provoc una clebre controversia entre Sarmiento y
Alberdi. En sus Comentarios a la Constitucin deca el primero, con indudable
perspicacia, que "si la Constitucin, haciendo a los gobernadores como en los gobiernos
unitarios agentes naturales del poder general, se propuso enfrenar su accin o hacerla
concurrir mejor a la unidad comn, creemos que mejor hubiera conseguido
233
CLODOMIRO ÀPALgA Derecho 6ederal2 F&e$"' Aire'- 16712 T: I- ,9g: 7KJ:
1KJ DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
este objeto teniendo en las provincias autoridades suyas, independientes de toda
influencia, ejecutando en lo que es privativo de la federacin y obrando en todas las
provincias bajo un mismo sistema"
234
. A lo que replicaba Alberdi que los antecedentes del
virreinato conducan a emplear a los gobiernos de provincia existentes como agentes
inevitables del nuevo gobierno general.
gnoramos si Castaeda tuvo a la vista la Constitucin argentina y si conoca las
Bases de Alberdi (publicadas en Valparaso en 1851); pero llama la atencin, adems de
la similitud entre ciertos argumentos, que Castaeda haya empleado durante su
exposicin, por lo menos dos veces, la frase de que "los gobernadores son los agentes
naturales del gobierno federal", que varios diputados repitieron y que, si no est tomada
de la Constitucin argentina, por lo menos coincide claramente con su texto.
Lo curioso es que el precepto argentino es de raigambre centralista y Castaeda
lo utiliz con fines ultra federalistas. Alberdi, cuyas tendencias centralistas eran conocidas,
lleg a sostener que en Argentina, a diferencia de Estados Unidos, el Presidente de la
Repblica es el jefe de los gobernadores provinciales. Castaeda, en cambio, pretenda
hacer de cada gobernador casi un jefe de Estado confederado. Y es que el gobernador
como agente federal lo mismo puede ser, segn se quiera, o agente subalterno de los
poderes centrales o titular: casi autnomo, dentro de su territorio, de la administracin
federal; nada ms que en uno y otro caso se desvirta el sistema federal.
La semejanza de los dos preceptos va ms all de lo puramente formal. En
Argentina los comentaristas han sealado lo dislocador del sistema que sera la aplicacin
literal del artculo y la jurisprudencia
237
Op& cit:2 ,9g': 2M8 . 'ig': La 'i#ili%&d de c"$ce,%"' e$%re l"' c"$'%i%&.e$%e'
arge$%i$"' de E3 . l"' $&e'%r"' de EM e' de %al #a$era i#,re'i"$a$%e B&e 'Hl" ,"dr/a e5,licar'e
,"r la 'e#e3a$0a de 'i%&aci"$e' <B&e a,e$a' e5i'%iH> " ,"r el c"$"ci#ie$%" B&e l"' $&e'%r"'
%&(ier"$ de la' "bra' de all9: He aB&/ e5,licad" clara#e$%e ,"r S"##ari(a el ideari" arge$%i$"
de e$%"$ce'- B&e $" ,arece 'i$" &$ re'&#e$ de la ac%i%&d de Ca'%a@eda A*"ra re'&l%a +9cil
c"$'iderar la i$%er(e$ciH$ de la' a&%"ridade' $aci"$ale' e$ el %erri%"ri" de la' Pr"(i$cia' c"#"
de'(i$c&lada de '& i$3ere$cia e$ l"' L"bier$"' l"cale'- ,&e'%" B&e aB&l +"r#a ,ar%e del
%erri%"ri" $aci"$al- &$" e i$di(i'ible2 ,er" l"' c"$(e$ci"$ale' de 18MJ- a'/ c"#" l"'
c"$'%i%&.e$%e' de 18E3- c"$%e#,laba$ la' c"'a' c"$ "%r" cri%eri" . '&'%e$%aba$ idea' +al'a' a
+&er0a de 'er de#a'iad" 'i#,le': Pre"c&,ada' ,"r i#agi$ari"' c"$'%a$%e' c*"B&e' e$%re el
e3ercici" de la' a&%"ridade' $aci"$ale' . ,r"(i$cial- c"$ceb/a$ a l"' L"bier$"' l"cale'- c"#"
"rga$i'#"' d"%ad"' de 3&ri'dicciH$ e5cl&'i(a . e5cl&.e$%e '"bre el ,r",i" %erri%"ri"- . al
L"bier$" ?ederal c"#" a "%r" "rga$i'#" c&.a #"le'%a c"#,licaciH$ ,e$'aba$ el&dir
e$cerr9$d"l" de$%r" del l&gar )3ad" ,ara '& a'ie$%": Re'&l%9bale' di+/cil e$%e$der cH#" d"'
Hrde$e' de a&%"ridade' ,&die'e$ e3ercer i#,eri" 'i#&l%9$e" '"bre la' #i'#a' ,er'"$a' . c"'a'-
. ,&e'%" B&e la' a&%"ridade' $aci"$ale' era$ '&,re#a' '"bre la' de Pr"(i$cia- cre.er"$ 'al(ar el
a,are$%e c"$Zic%" #a$i+e'%a$d" &$"' ,"dere' a %ra(' de l"' "%r"'- a c&." e+ec%" c"$(ir%ier"$ a
l"' g"ber$ad"re' e$ age$%e' del L"bier$" ge$eral\ <1istoria de las inter.enciones federales en
las !ro.incias- ,"r L&i' H: S"##ari(a2 F&e$"' Aire'- 16262 T: I- ,9g: 28:>
NORMAS DE NUESTRO ESTADO ?EDERAL 1K1
lo ha tenido en cuenta para fundar la obligacin de las autoridades de provincia
de cumplir las resoluciones de cualquiera de los Poderes del gobierno federal
235
. Lo que
ha ocurrido entre nosotros, tocante a la raqutica vida del artculo 120, lo veremos en
seguida.
53. La literalidad de dicho artculo conduce a distinguir las dos obligaciones que
impone a los gobernantes, la primera consistente en publicar las leyes federales y la
segunda en hacerlas cumplir.
Por lo que toca a la primera, su interpretacin ms llana y al mismo tiempo ms
jurdica es la que en el Constituyente de 56 expres el diputado Zendejas: la obligacin de
"publicar" las leyes federales no es la de "promulgarlas", es decir, sancionarlas o darles el
pase como quera Ramrez, ya que este ltimo poder slo es propio de los Estados de
una confederacin, sino que tal obligacin se reduce a hacer saber a los habitantes del
Estado la existencia y el contenido de la ley federal.
Pero aun constreida a estos lmites la obligacin de los gobernadores, falta
saber cules seran los efectos de su incumplimiento. Qu validez tiene en un Estado la
ley federal no publicada por el gobernador? O en otros trminos, qu le puede agregar a
una ley federal expedida, promulgada y publicada por los rganos federales, la
publicacin realizada por el gobernador?
Al triunfo de la Repblica, el Secretario de Relaciones y de Gobernacin, Lerdo
de Tejada, gir a los gobernadores la circular de 16 de agosto de 67 por la que les haca
saber el acuerdo del Presidente de la Repblica en el sentido de que "las leyes, decretos
y dems disposiciones de las autoridades federales son obligatorios por el hecho de
publicarse en el peridico oficial del Gobierno Supremo".
Durante el perodo preconstitucional el secretario de Gobernacin, Zubarn, gir
desde Veracruz la circular de 6 de mayo de 1915, en cuyo primer prrafo reiteraba la tesis
de Lerdo de Tejada y en el segundo asentaba lo que sigue: "Pero teniendo en
consideracin que el artculo 114 de la Constitucin de la Repblica (despus 120)
impone a los gobernadores de los Estados la obligacin de publicar y hacer cumplir las
leyes federales, as como es conveniente que las disposiciones de carcter obligatorio
tengan la mayor publicidad posible, a fin de que puedan llegar ms fcilmente al
conocimiento del pueblo, el C. Primer jefe se ha servido disponer que se recomiende a
usted la insercin en el peridico oficial del Estado de todas las leyes,
23E
jurisprudencia de la Constituci%n argentina- ,"r Cl"d"#ir" à(al/a2 F&e$"' Aire'-
16272 T: II ,9g': E8J a 783:
1K2 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
decretos y dems disposiciones que se publiquen en 'El Constitucionalista"...
Ambas circulares se expidieron en situaciones semejantes, cuando la anarqua
general haba trado como consecuencia el debilitamiento del gobierno central y la
indisciplina de los gobiernos locales.
236
Fue preciso defender entonces la unidad del
sistema federal, impidiendo que se hiciera uso de la tesis destructora que haba
campeado en el Constituyente y que al abrigo de las circunstancias poda hacer funcionar
el peligroso precepto constitucional. En la circular de Veracruz se apuntaba, adems, una
aplicacin de dicho artculo, entendiendo que la obligacin de los gobernadores llevaba
por fin dar una mayor publicidad a las leyes federales, para hacerlas llegar ms fcilmente
al conocimiento del pueblo.
Nuestros comentaristas no captaron el problema, con excepcin de Ramn
Rodrguez.
237
La jurisprudencia de la Suprema Corte, por su parte, se ha enfrentado con
dos problemas derivados del artculo 120. Plantea el primero la no aplicabilidad de una ley
federal en el Estado donde no ha sido publicada por el gobernador; la jurisprudencia
prevaleciente en este caso es en el sentido de que "si el artculo 120 constitucional
impone a los gobernadores de los Estados la obligacin de publicar y hacer cumplir las
leyes federales, eso no quiere decir que dejen de regir por su no publicacin en alguna
entidad federativa, supuesto que no hay sancin constitucional, y que sera facultativo
para aquellos mandatarios el cumplimiento del pacto federativo y de las leyes federales
por el solo hecho de no publicar stas en los territorios respectivos".
238
23M
La circ&lar de 1M de ag"'%" de MK re',"$diH a la ac%i%&d de l"' g"ber$ad"re' de
P&ebla . L&adala3ara- B&e 'e *ab/a$ $egad" a ,&blicar la c"$("ca%"ria ,ara elecci"$e'
ge$erale' de 17 del #i'#" #e': La circ&lar de Peracr&0 'e ,r",&'" *acer re',e%ar ,"r l"' 3e+e'
#ili%are' e$ +&$ci"$e' de g"ber$ad"re'- la' di',"'ici"$e' del Pri#er Ge+e:
23K
Pid: Ed&ard" R&i0- ed: 16J2- ,9g: 3KJ2 Maria$" C"r"$ad"- ed: 16<>M- ,9g: 2162 G"' M:
del Ca'%ill" Pela'c"- ed: 1888- ,9g: 2712 Mig&el La$0 D&re%- ed: 1633- ,9gi$a 36E- B&ie$ e$
$&e'%r"' d/a' '"'%ie$e %"da(/a B&e la %e'i' de B&e \:el *ec*" de B&e l"' g"ber$ad"re' ,&bliB&e$
. #a$de$ c&#,lir la' le.e' +ederale' e' &$a gara$%/a de la a&%e$%icidad de ella' ,ara l"'
*abi%a$%e' del E'%ad"A: E$ ca#bi" R"dr/g&e0 dice AEl ,rece,%" c"$'ig$ad" e$ e'%e ar%/c&l"-
'"bre 'er i$$ece'ari" ,ara l"' "b3e%"' de la C"$'%i%&ciH$- e' ,eligr"'" ,ara la' i$'%i%&ci"$e' .
,&ede e$ alg1$ ca'" llegar a 'er a%e$%a%"ri" a l"' ,ri$ci,i"' de#"cr9%ic"': Sie$d" M5ic" &$a
+ederaciH$ . $" &$a c"$+ederaciH$- . %e$ie$d" e$ cada E'%ad" a&%"ridade' . +&$ci"$ari"' del
"rde$ 3&dicial- ci(il- #ili%ar . ade#9' %"d"' l"' e#,lead"' $ece'ari"' ,ara el c&#,li#ie$%" de
'&' le.e'- WB& "b3e%" ,&ede %e$er la "bligaciH$ i#,&e'%a a l"' g"ber$ad"re' de *acer c&#,lir
la' le.e' +ederale'X\ <ediciH$ 18KE- ,9g': E7M a EEJ>:
238
TER_N- ARTURO A? de marzo de =>AB- T: XPI- ,9g: KJM: E$ &$a e3ec&%"ria recie$%e-
e5%e$'a#e$%e ra0"$adala S&,re#a C"r%e ad",%a la #i'#a %e'i'- A,"rB&e e'a "bligaciH$ 'e
e'%ableciH c&a$d" l"' #edi"' de ,&blicidad era$ %"da(/a i#,er+ec%"'- c"$ el )$ de +acili%ar el
c"$"ci#ie$%" de la' le.e' +ederale' ,"r l"' *abi%a$%e' del ,a/' ,"rB&e '& de'"bedie$cia 'Hl"
,&ede c"$'%i%&ir &$ #"%i(" de re',"$'abilidadA <a#,ar" D: K771f76f1\ R"d"l+" Mari" Ala$/'
Tre(i@"2 +allad" ,"r la ,ri#era Sala e$ 8 de 3&$i" de 16E3>: El Ple$" *a ra%i)cad" la %e'i'
e5,&e'%a e$ la' re(i'i"$e' 7787fE1- de Lreg"ri" Lar0a L&0#9$- +allada ell" de +ebrer" de 16E6-
. 832f78- de C"",era%i(a' de A&%"b&'e'- re'&el%a el 2 de 3&$i" de 16E6:
El otro problema consiste en la vacatio legis. Si se entiende que la publicacin de
las leyes federales por los gobernadores tiene por objeto cubrir la vacatio legis, de suerte
que slo se presumen conocidas por tos habitantes del Estado las publicadas por el
gobernador, entonces resultaran inconstitucionales los preceptos federales que otorgan
esa presuncin a la sola publicacin en el "Diario Oficial de la Federacin" (art. 3 del
Cdigo Civil en materia federal y 7 del Cdigo Fiscal de la Federacin). Esta
consecuencia es inadmisible no slo porque la vacatio legis est prevista por la legislacin
federal, sino tambin porque es ms idneo como vehculo de publicidad el "Diario
Oficial", de amplia y regular difusin, que las raquticas y espordicas gacetas de los
Estados. Sobre todo, y esto de acuerdo con la ndole del sistema, nunca podr sostenerse
que la vigencia de la legislacin federal quede supeditada a la voluntad, negligente o
caprichosa, de las autoridades locales.
239
As, pues, hemos de admitir que en lo relativo a la publicacin de las leyes
federales el artculo 120 ha sido hasta ahora, y tendr que seguir sindolo, un precepto
mal avenido con la doctrina, ignorado por el legislador e inutilizado por la jurisprudencia;
solamente la mala fe de ciertos litigantes lo exhuma de vez en cuando para excusarse,
aunque sin resultado, de la obediencia a las leyes federales no publicadas por los
gobernadores de los Estados.
En cuanto a la segunda parte del artculo que impone a los gobernadores la
obligacin de hacer cumplir las leyes federales, la finalidad de su adopcin qued
frustrada desde el primer momento, y hasta ahora a nadie se le ha ocurrido resucitar la
idea de que son ellos los titulares de la ejecucin federal dentro de sus respectivas
entidades. La nica aplicacin de esta parte del precepto podr darse en aquellos casos
en que las leyes Federales encomienden a los gobernadores determinadas funciones,
casi siempre ejecutivas o de colaboracin, como acontece en materia agraria; en tales
casos la obligacin impuesta a los gobernadores se justifica a la luz de dicho precepto y
habr que entender entonces que aqullos ejercen funciones delegadas en materia
federal. Mas en esos casos, excepcionales y contados, la delegacin est prevista en la
ley suprema o bien es aceptada convencionalmente
236
E$ alg&$a e3ec&%"ria la S&,re#a C"r%e '"'%&(" la %e'i' #i5%a- . a $&e'%r" (er
i$+&$dada- de B&e c"$+"r#e al ar%/c&l" 12J la' le.e' +ederale' Adebe$ 'er ,&blicada' e$ el
Hrga$" ")cial de cada E'%ad" " e',erar el %ie#," '&)cie$%e ,ara B&e el Diario O)cial de la
6ederaci%n lleg&e a l"' E'%ad"'- ,ara B&e- 'ie$d" dada' a c"$"cer de &$" & "%r" #"d"- ,&eda$
'er debida#e$%e "b'er(ada'A: _$gele' Pelarde- 2 de abril de 162M2 T: XPIII- ,9g: 87M:
por los Estados, por lo que en la prctica tampoco ha tenido aplicacin la
segunda parte del artculo 120.
Por intil y peligroso, por extrao ms que todo al sistema federal, sera de
desear que fuera testado de nuestra Constitucin el artculo que hemos comentado.
54. Veamos ahora los preceptos constitucionales que imponen prohibiciones a
los Estados. Estas son absolutas, que en ningn caso pueden ser dispensadas, o
relativas, de cuya observancia puede excusar a los Estados el Congreso de la Unin.
Son prohibiciones absolutas las que enumera el artculo 117. De ellas hay
algunas que no necesitan figurar entre las prohibiciones en virtud de que por pertenecer a
la federacin los actos relativos, como facultad exclusiva de ella, estn excluidos de la
jurisdiccin de los Estados por aplicacin del artculo 124. Celebrar alianza, tratado o
coalicin con potencias extranjeras es facultad federal, segn los artculos 76, fr. , y 89, fr.
X; acuar y emitir papel moneda son facultades que tambin pertenecen a la federacin,
de acuerdo, respectivamente, con las fracciones XV y X del artculo 73; en esos casos
es superfluo imponer prohibiciones expresas a los Estados, como hacen las fracciones y
111 del artculo 117. En dichas fracciones slo se justifican las siguientes prohibiciones:
celebrar alianza, tratado o coalicin de un Estado con otro, que si no es facultad de la
federacin, tampoco deben tener las entidades federativas, por no ser soberanas; emitir
estampillas o papel sellado, forma de recaudar impuestos que de no prohibirlo la fr.
tendran los Estados, puesto que gozan de la facultad impositiva en general, es decir, la
federacin y los Estados pueden cobrar contribuciones, pero la forma especial de
recaudarlas, que consiste en el timbre y el papel sellado, est vedada a los Estados y no
a la federacin, por lo que es esta ltima la nica que puede emplearla. Las fracciones V,
V, V Y V, que se agregaron al artculo 117 mediante la reforma de 1896, consagran
prohibiciones relativas a formas de alcabala; su estudio corresponde al de la facultad que
tiene el congreso para impedir que en el comercio interestatal haya restricciones.
La fr. V, adicionada en el ano de 1901, prohbe a los Estados en trminos
generales, contraer compromisos econmicos con el extranjero, no slo por las
dificultades internacionales que con ello podran suscitarse, sino tambin porque anloga
facultad corresponde a la federacin, segn el artculo 73, fr. V.
Mediante nueva adicin a la fr. V (17 de octubre de 1953) se estableci que los
Estados y los municipios no podrn celebrar em-
NORMAS DE NUESTRO ESTADO ?EDERAL 1KE
prstito sino para la celebracin de obras que estn destinadas a producir
directamente un incremento en sus respectivos ingresos, con lo que se quiso prohibir las
inversiones irrecuperables e improductivas, realizadas a base de emprstitos.
Para terminar el estudio del artculo 117 hay que fijarse en que el prrafo final, no
numerado como fraccin, que le agreg al artculo el Constituyente de Quertaro, no
significa prohibiciones a los Estados, sino que contiene el mandamiento positivo de que el
Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn, desde luego, leyes
encaminadas a combatir el alcoholismo. Precepto es ste que no ha tenido aplicacin en
la prctica y que slo revela el empeo justificado de los legisladores de Quertaro para
combatir el alcoholismo, aunque slo fuera por medio de estas disposiciones generales,
que sealan obligaciones concurrentes a la federacin y a los Estados, ms que
otorgarles facultades.
En cuanto a las prohibiciones no absolutas que a los Estados se imponen,
enumralas el artculo 118, que por cierto deber desaparecer de la Constitucin, pues su
sola presencia en ella disloca y quebranta nuestro rgimen.
Segn el citado artculo 118, fracs. y 11, los Estados no pueden, sin
consentimiento del Congreso de la Unin, establecer derechos de tonelaje ni otro alguno
de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones,
as como tener en ningn tiempo tropa permanente ni buques de guerra. Estas facultades
pertenecen exclusivamente a la federacin, segn los arts. 73, fr. X y 89, fr. V, pues es
propio y caracterstico de todo sistema federal que las aduanas exteriores y el ejrcito de
mar y tierra estn, bajo el control exclusivo e intransferible de la federacin, ya que si algo
es materia estrictamente federal, sin la cual no existira el sistema, es lo relativo a las
relaciones internacionales (diplomticas y financieras) y la fuerza militar. La concurrencia
de los Estados en esas facultades, cuando lo permite el Congreso de la Unin, segn lo
disponen las fracciones y del artculo 118, es, por lo tanto, un caso de delegacin o
transferencia de facultades que subvierte y aniquila el sistema federal.
Pero ms desafortunada an, si cabe, es la hiptesis de la fraccin del mismo
artculo, segn la cual los Estados no pueden, sin consentimiento del Congreso de la
Unin, hacer la guerra por s a alguna potencia extranjera. Esto quiere decir que si el
Estado de Sonora, verbigracia, obtiene permiso del Congreso de la Unin, puede hacer la
guerra por su cuenta a Estados Unidos. Pero ello siempre y cuando haya tiempo de
madurar la declaratoria de guerra y de alcanzar el permiso, pues sin necesidad de ste
puede el Estado hacer la guerra
1KM DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
en los casos de invasin y de peligro inminente que no admite demora; en estos
casos, dice la segunda parte de la fraccin , los Estados darn cuenta inmediata al
Presidente de la Repblica.
Es increble que los absurdos contenidos en la citada fraccin hayan aparecido
en la Constitucin de 57 y, sin protesta de nadie, perduren en la vigente. Las entidades
que componen un Estado Federal no existen internacionalmente; .para los pases
extranjeros slo existe la Unin, sujeto nico de las relaciones internacionales. Es, pues,
inadmisible que una de las entidades federativas se segregue de la Unin frente a los
dems pases para hacer por s sola la guerra. Ni habra pas alguno que tomara en serio
la declaracin de guerra de una entidad federativa aislada.
La guerra se hace entre soberanas internacionales, no con fracciones del pas
carentes de soberana.
Menos que absurda es infantil la segunda parte de la fraccin . Claro est que
en caso de invasin o de peligro tan inminente que no admita demora no slo un Estado
de la Federacin, sino cualquier mexicano, est exceptuado de pedir permiso para hacer
la guerra, la que se traduce en esos casos en la defensa del suelo nacional.
240
Son tan opuestos a nuestro sistema y tan extraos a la realidad los
mandamientos del artculo 118. que no es de llamar la atencin que jams se haya
intentado ponerlos en prctica. Que sigan olvidados mientras llega el momento de que
abandonen definitivamente el lugar que nunca debieron ocupar en nuestra ley suprema.
27J
La 1$ica e5,licaciH$ ,"'ible de la e5i'%e$cia e$ $&e'%ra C"$'%i%&ciH$ del ,rece,%"
c"$%e$id" e$ la +rac: 11 del ar%/c&l" 118 e' de /$d"le *i'%Hrica- E$ l"' ar%/c&l"' de la
C"$+ederaciH$ $"r%ea#erica$a 'e dec/a ASe ,r"*/be a l"' E'%ad"' e#,re$der la g&erra 'i$
a&%"ri0aciH$ de l"' E'%ad"' U$id"' "%"rgada a %ra(' de '& C"$gre'": e5ce,%" c&a$d" &$ E'%ad"
'ea i$(adid" ,"r el e$e#ig" " ,"'ea $"%icia' cier%a' e$ el 'e$%id" de B&e alg&$a $aciH$ i$dia *a
de%er#i$ad" i$(adirl" . el ,eligr" 'ea %a$ i$#i$e$%e B&e $" ,er#i%a e',erar a B&e 'e c"$'&l%e a
l"' E'%ad"' U$id"' ,"r el i$%er#edi" de '& C"$gre'":4 E'%e #a$da#ie$%" 'e 3&'%i)caba e$ la
C"$+ederaciH$ al ig&al B&e aB&ell"' "%r"' Dc"#" l"' B&e %e$/a$ l"' E'%ad"' ,ara celebrar
%ra%ad"' c"$ ,er#i'" del C"$gre'"D B&e e'%aba$ de ac&erd" c"$ la '"bera$/a e5%eri"r- &$ %a$%"
#er#ada: B&e c"$'er(aba$ l"' E'%ad"' c"$+ederad"'- Per" c&a$d" al e'%ablecer'e la +ederaciH$
,"r (ir%&d de la C"$'%i%&ciH$ de ?iladel)a l"' E'%ad"' +ederad"' ,erdier"$ /$%egra#e$%e '&
'"bera$/a e5%eri"r- .a $" *&b" ra0H$ ,ara #a$%e$er el ,rece,%" de B&e &$" de l"' E'%ad"'
,&ede *acer la g&erra c"$ ,er#i'" del C"$gre'"- Si$ e#barg": c"#" la C"$(e$ciH$ de ?iladel)a
*&b" de %ra$'igir alg&$a' (ece' c"$ l"' de+e$'"re' de la a$%ig&a C"$+ederaciH$- e$ la
C"$'%i%&ciH$ de l"' E'%ad"' U$id"' ,erd&ra: c"$ "%r"' re'abi"' c"$%rari"' al 'i'%e#a +ederal- el
#a$da#ie$%" de B&e 'i$ el ,er#i'" del C"$gre'" $i$g1$ E'%ad" ,"dr9 e'%ablecer derec*"' de
%"$ela3e- celebrar c"$(e$i" " ,ac%" alg&$" c"$ "%r" E'%ad" " c"$ &$a ,"%e$cia e5%ra$3era- "
*acer la g&erra- a #e$"' de 'er i$(adid" real#e$%e " de *allar'e e$ ,eligr" %a$ i$#i$e$%e B&e
$" ad#i%a de#"ra <ar%: I- 'ec: 1J>: N"'"%r"' c",ia#"' el ,rece,%" de la C"$'%i%&ciH$
$"r%ea#erica$a ,"r #era i#i%aciH$ . 'i$ $ece'idad alg&$a: ,&e' $&e'%r" ,ac%" +ederal $" %&("
B&e %ra$'igir c"$ $i$g&$a %e$de$cia a la C"$+ederaciH$:
NORMAS DE NUESTRO ESTADO ?EDERAL 1KK
55. Concluiremos el presente captulo con el estudio de la facultad de
intervencin que la Constitucin otorga a los Poderes centrales en los Estados-miembros;
con ello nos referimos al artculo 122, otro mandamiento constitucional que ha cado en
desuso.
La Constitucin norteamericana procre tres preceptos anlogos, como son el
nuestro, el argentino y el brasileo, Mas a pesar de sus semejanzas de origen, son
patentes las diferencias entre los cuatro mandamientos, as en el texto como en su
aplicacin, y revela cada uno de ellos un fondo histrico diferente.
Dicho precepto consagra lo que se denomina "la garanta federal", que consiste
en la proteccin de la Unin para los Estados y que se traduce en la obligacin de los
poderes federales de intervenir en un Estado, en cualquiera de estos dos casos: de oficio,
cuando en el Estado se altera la forma republicana de gobierno o hay invasin; a peticin
de la legislatura del Estado o en su caso del ejecutivo, cuando hay violencia domstica.
El artculo 6 de la Constitucin Argentina dice as: "El Gobierno Federal
interviene en el territorio de las provincias para garantizar la forma republicana de
gobierno o repeler invasiones exteriores y a requisicin de sus autoridades constituidas,
para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedicin o por
invasin de otra provincia,"
Como se ve, ese artculo estatuye las dos clases de intervencin que hemos visto
consignadas en el precepto norteamericano. El comentarista argentino Ral Bisn las
llama, respectivamente, intervencin reconstructiva e intervencin ejecutiva y las distingue
en la siguiente forma: "La intervencin reconstructiva tiene lugar cuando esta subvertida la
forma republicana de gobierno y el poder federal es el llamado a llevar su accin al lugar
del conflicto para garantizar y restablecer esa forma republicana de gobierno, Se entiende
en cambio por intervencin ejecutiva, cuando se trata de una invasin exterior o bien
cuando las autoridades han sido depuestas por sedicin o invasin de otra provincia, y en
tal caso el gobierno federal debe proceder nicamente a requisicin de las autoridades
constituidas y con el propsito de sostenerlas o restablecerlas."
241
271
RAhL FIS_N Derecho Constitucional Argentino ' comparado2 F&e$"' Aire'- 167J
,9g: 132: E$ la C"$'%i%&ciH$ arge$%i$a de 18E3- B&e "rga$i0aba la c"$+ederaciH$- el rgi#e$ de
la' i$%er(e$ci"$e' a&%"ri0aba al g"bier$" +ederal ,ara i$%er(e$ir e$ la' ,r"(i$cia' a reB&i'iciH$- "
'i$ ella- de la' legi'la%&ra' " de l"' g"ber$ad"re'- Aal '"l" e+ec%" de re'%ablecer el "rde$ ,1blic"
,er%&rbad" ,"r la 'ediciH$ " de a%e$der a la 'eg&ridad $aci"$al a#e$a0ada ,"r &$ a%aB&e "
,eligr" e5%eri"rA: F&e$"' Aire' 'e 'e,arH de la' de#9' ,r"(i$cia' . dic%" e$ E7 '& ,r",ia
C"$'%i%&ciH$ c"#" E'%ad" '"bera$": S&b'i'%/a la e'ci'iH$ c&a$d" "c&rriH la i$%er(e$ciH$ +ederal
e$ la ,r"(i$cia de Sa$ G&a$- B&e c&l#i$H c"$ la #&er%e del i$%er(e$%"r +ederal a c"$'ec&e$cia
del c*"B&e e$%re '%e . el g"ber$ad"r ,r"(i'i"$al: C&a$d"- e$ 18MJ- F&e$"' Aire' 'e i$c"r,"rH a
la +ederaciH$ arge$%i$a- e5igiH B&e 'e %"#ara$ e$ c&e$%a la' re+"r#a' B&e ,r","$dr/a a la
C"$'%i%&ciH$ +ederal: La c"$(e$ciH$ ,"r%e@a- e$ la c&al )g&raba ge$%e de %a$%" (aler r"#" Mi%re
. Sar#ie$%"- abrigH c"#" ,ri$ci,al ,re"c&,aciH$ la re+"r#a del ar%/c&l" de la i$%er(e$ciH$
+ederal- c&.a a,licaciH$ e$ el ca'" de Sa$ G&a$ *ab/a ,r"d&cid" re'&l%ad"' i$de'eable': Se
B&er/a '&b"rdi$ar la i$%er(e$ciH$ +ederal al reB&eri#ie$%" de la' a&%"ridade' de la ,r"(i$cia- .
,ara ell" 'e ,re'e$%ar"$ %re' +Hr#&la' la ,ri#era- %"#ada %e5%&al#e$%e de la C"$'%i%&ciH$
$"r%ea#erica$a- . la %ercera- de#a'iad" di+&'a2 'e eligiH la 'eg&$da- B&e c"$ alg&$"' re%"B&e'
'e i$c"r,"rH a la C"$'%i%&ciH$ +ederal: E'%a +Hr#&la- a&$B&e i$',irada e$ la $"r%ea#erica$a-
'&rgiH de la' circ&$'%a$cia' ,r",ia' del ,a/' . *a %e$id" &$a e5i'%e$cia ,r"l/)ca: . e' B&e el
+ederali'#" arge$%i$"- a di+ere$cia del $&e'%r" . del bra'ile@"- %ie$e ,"r a$%ecede$%e la
arraigada a&%"$"#/a de la' ,r"(i$cia'- B&e e$ el ca'" 'e %rad&ce e$ la li#i%aciH$
c&idad"'a#e$%e elab"rada- de la +ac&l%ad del ce$%r" ,ara i$%er(e$ir e$ ella': N&e'%r" ac%&al
La Constitucin del Brasil prescribe en su artculo 6 que "el gobierno federal no
podr intervenir en los asuntos peculiares de los Estados, salvo: 1, para repeler una
invasin extranjera o de un Estado con otro; 2, para mantener la forma republicana
federativa; 3, para restablecer el orden y la tranquilidad de los Estados, a requisicin de
sus respectivos gobiernos; 4 para asegurar la ejecucin de las leyes y sentencias
federales". Agrega, pues, esta Constitucin un caso de intervencin no previsto por las
dos anteriores, que consiste en la facultad de la federacin para intervenir a fin de
asegurar a los Estados la ejecucin de las leyes y sentencias federales; mientras en los
otros pases que se citan es obligacin de los Estados hacer cumplir mediante su propia
fuerza y autoridad las leyes y sentencias de la federacin, de suerte que el incumplimiento
de esa obligacin se traduce nicamente en responsabilidad personal del funcionario
respectivo, en Brasil la autoridad federal puede sustituir con su propia fuerza a la de la
autoridad local que se abstiene de prestarla en ejecucin de las leyes y sentencias
federales; tal intervencin ampla notablemente la esfera de autoridad de los Poderes
Federales.
242
ar%/c&l" 122- e$ ca#bi"- ,a'H i$ad(er%id" e$ l"' d"' C"$'%i%&.e$%e' B&e 16 a,r"bar"$:
272
El %e5%" #e$ci"$ad" e' el de la C"$'%i%&ciH$ de 16372 e$ la de 167M <ar%': K6 a 1J> 'e
*ace &$a reg&laciH$ #9' ,r"li3a- ,er" 'e c"$'er(a$ l"' li$ea#ie$%"' ge$erale' del 'i'%e#a- e$%re
l"' B&e c"$(ie$e de'%acar B&e la i$%er(e$ciH$ ,&ede 'er '"lici%ada ,"r c&alB&iera de l"' %re'
,"dere' e'%a%ale' B&e a,are0ca c"acci"$ad"- l" B&e ,er#i%e al g"bier$" +ederal diri#ir c"$Zic%"'
e$%re l"' ,"dere' de &$ E'%ad" #edia$%e la +ac&l%ad de i$%er(e$ir- l" B&e $" "c&rre e$ $i$g&$"
de l"' "%r"' %re' 'i'%e#a':
El c"#e$%ari'%a P"$%e' de Mira$da e5,lica de la 'ig&ie$%e #a$era el ,r"ce'" de
+"r#aciH$ de la cl9&'&la de gara$%/a e$ el derec*" bra'ile@" ALa C"$'%i%&ciH$ de l"' E'%ad"'
U$id"' de A#rica . la de la Re,1blica Arge$%i$a 'ir(ier"$ de +&e$%e al %e5%" de 1861: El de
162ED162M +&e #9' ,r"li3": El de 1637 l" c"$de$'H- l" a&#e$%H . l" e$#e$dH: El de 163K 'ig&iH-
c"#" .a 1J di3i#"'- &$ ca#i$" i$%er#edi":::La C"$'%i%&ciH$ de 167M ac"#,a@a- de cerca- al
%e5%" de 1637: Ya $" debe#"' ,edir ele#e$%"' a la' ,r9c%ica' $"r%ea#erica$a . arge$%i$a2 $"
'Hl" la (ida bra'ile@a- e$ ca'i #edi" 'igl" de ac%i(idad +edera%i(a- *a c"$'%i%&id" .a '& d"c%ri$a .
'& c"$cie$cia de l"' ,ri$ci,i"' del E'%ad" +ederal- 'i$" B&e %a#bi$- a %ra(' de la re(i'iH$ de
162ED162M . de la C"$'%i%&ciH$ de 1637- el %e5%" bra'ile@" de 167M 'e ba'%a a '/ #i'#" .
di+/cil#e$%e- e$ '&' lag&$a'- 'er/a 1%il la i$("caciH$ de l"' e'cri%"re'- de la' re'"l&ci"$e' de l"'
c"$gre'"' $aci"$ale' . de l"' 3&0gad"' de aB&ell"' ,a/'e'A <op& cit:- T: I- ,9g: 3E6>:
Expuesta la garanta federal en las constituciones federales que se acaban de
mencionar, veamos cmo la realiza la nuestra. El artculo 122 dice: "Los Poderes de la
Unin tienen el deber de proteger a los Estados contra toda invasin o violencia exterior.
En cada caso de sublevacin o trastorno interior les prestarn igual proteccin, siempre
que sean excitados por la legislatura del Estado o por su ejecutivo, si aqulla no estuviere
reunida."
A primera vista el artculo 122 es imitacin cabal del precepto norteamericano,
pero si se le examina detenidamente se ver que difiere de dicho precepto, as como de
los anlogos que figuran en las dems Constituciones citadas, en que nuestra garanta
federal no incluye la proteccin de la forma de gobierno de los Estados, es decir, no
autoriza la intervencin reconstructiva, sino slo la ejecutiva. La forma reconstructiva de
intervencin ha sido fecunda respecto al de. Techo federal en los pases que la han
adoptado, se la considera como elemento indispensable del sistema y sirve de control
legal de la forma republicana, puesto en manos de la federacin. Su ausencia en nuestro
artculo 122 es inexplicable; si su supresin fue deliberada en el Congreso de 56, que fue
donde se present el artculo, es cosa imposible de esclarecer, pues presentado en el
proyecto el precepto tal como ahora aparece, fue aprobado sin discusin y por 64 votos
contra 15 en la sesin de 11 de noviembre de 1856.
243
No existe, por lo tanto, en nuestro derecho constitucional sino la intervencin
ejecutiva, que se ejercita en dos casos: de oficio, cuando hay invasin o violencia exterior;
a peticin de la legislatura del Estado o de su ejecutivo en su caso, cuando hay en el
Estado sublevacin o trastorno interior.
Difiere, adems, nuestro mandamiento constitucional de los otros citados en que
aqul confiere la facultad de intervencin 'a "los Poderes de la Unin", mientras que en los
dems corresponde tal intervencin a la Unin en general. Hay imprecisin desde luego
en reconocer dicha atribucin a los tres Poderes federales, pues sera difcil hallar un caso
en que pudiera ejercitarla con eficacia el desarmado e impotente Poder Judicial. A quin
corresponde la intervencin, si al legislador o al ejecutivo, ese es el problema. En los
Estados Unidos la ley de 1795 confiere la intervencin ejecutiva al Presidente; la Corte
reconoce que la intervencin reconstructiva corresponde al Congreso, segn los casos
Luther vs. Borden y Texas vs. White. En Brasil la jurisprudencia ha adoptado la tesis
norteamericana para cada clase de intervencin. Por prescripcin constitucional lo
mismo su-
273
E$ ca#bi"- el Ac%a C"$'%i%&.e$%e de 1827 l" 1$ic" B&e ac"giH +&e la gara$%/a de la
+"r#a de g"bier$" e$ +a("r de l"' E'%ad"' <ar%: 37>:
cede en Suiza. Pero en Argentina la jurisprudencia ha resuelto que en todo caso
de intervencin, lo mismo la ejecutiva que la reconstructiva, se requiere la decisin del
Congreso para ser ejecutada por el Presidente. "Todos los casos de intervencin en las
provincias han sido resueltos y ejecutados por el Poder ejecutivo, sin ninguna
participacin del Poder judicial", ha dicho la Suprema Corte Argentina en jurisprudencia
confirmada en el caso "Lobos vs. Donovan" y despus, en el ao de 1925, en "Compaa
Azucarera Concepcin vs. Provincia de Tucumn".
Tocante a la primera parte del artculo 122, que consagra la obligacin de los
poderes de la Unin de proteger a los Estados contra toda invasin o violencia exterior,
debemos estimarla innecesaria en un rgimen federal, pues por carecer de personalidad
internacional las entidades federativas, ninguna de ellas es susceptible de ser objeto
aisladamente de un ataque exterior, tal como lo vimos al estudiar la fraccin del
artculo 18, esa otra disposicin que, como un resabio de la confederacin
norteamericana, se col indebidamente en nuestro derecho pblico.
Por dems estara decir que dicha primera parte no ha tenido ni podr tener
nunca aplicacin entre nosotros.
En cuanto a la segunda parte del 122, idntica a la correspondiente del 116 de la
Constitucin anterior, inici su vigencia con extraordinaria vitalidad, ya que desde el ao
de 69 hasta el de 74 (esto es, desde la restauracin del orden constitucional hasta las
reformas de Lerdo de Tejada) ocurrieron siete casos en que se invoc su procedencia. En
todos ellos, sin excepcin, se trataba de conflictos entre la legislatura y el gobernador,
cada uno en solicitud de ayuda federal para vencer a su adversario. Con todo acierto don
Emilio Rabasa repudi esta aplicacin del precepto con las siguientes razones: "El artculo
116 era inadecuado para resolver los conflictos entre Poderes, porque se limita a imponer
a los de la Unin el deber de proteger a los Estados cuando una sublevacin interior
interrumpa el orden pblico, y supone precisamente que el Legislativo y el Ejecutivo
locales, amenazados por la revuelta, tienen un inters comn. y la experiencia ense
que no era ste el caso frecuente, puesto que todos los que se presentaron en cinco aos
consistan en desavenencias entre los mismos Poderes en el ejercicio de sus funciones. A
stos se refiri la fraccin V que hemos citado, fraccin que importa sin duda una
limitacin a la independencia local, pero que la necesidad impuso y la salud pblica
aconsej para dar medios de resolucin pacfica y legal a las desavenencias que antes no
tuvieron fin sino por resoluciones locales vergonzosas en el seno de una Repblica
Federal, o por la
NORMAS DE NUESTRO ESTADO ?EDERAL 181
aplicacin forzada de un precepto sin relacin con los casos jurdicos, que, por
otra parte, lastimaba ms gravemente la independencia interior de los Estados."
244
La tesis de Rabasa se opona a la que aos atrs sostuvo gnacio L. Vallarta en
ocasin exactamente igual, ocurrida tambin en el Estado de Jalisco
245
. Segn Vallarta, el
artculo 116 deba servir para resolver los conflictos de poderes de los Estados. He aqu
su tesis: "Por sublevacin o trastorno interior entiendo yo aquel conjunto de hechos ms o
menos graves que importan la rebelin contra la ley, contra las autoridades constituidas,
el desobedecimiento de stas, la usurpacin del poder pblico, la interrupcin del orden
constitucional; todos aquellos hechos que perturban la paz pblica, y la perturban tan
hondamente, que la autoridad del Estado no puede con sus recursos, con sus fuerzas,
restablecerla. Cuando tal trastorno existe en un Estado, cuando a juicio de la legislatura, o
de su gobernador si ella no estuviere reunida, no puede el desorden pblico reprimirse
con slo los elementos locales, el artculo constitucional tiene su ms cabal aplicacin, la
proteccin federal es necesaria e inexcusable. La insurreccin de la fuerza armada, lo
mismo que el pronunciamiento de un gobernador, producen ese trastorno: una faccin
que se apodera del poder pblico o resiste a las autoridades por medios violentos; un
gobernador que d un golpe de Estado y desprecie la ley y el poder legislativo; una
invasin de salvajes en el territorio del Estado; un levantamiento de jornaleros pidiendo
tumultuosamente el alza de los jornales, etc., etc.; todo eso causa 'una sublevacin o
trastorno interior' y cuando el Estado representado por su legislatura, juzga que no puede
dominar el desorden y pide el auxili, nunca jams al poder federal es permitido negarlo,"
Las reformas constitucionales de 74 privaron de todo fundamento a la tesis de
Vallarta (segn este mismo lo reconoci en el amparo de Salvador Dond, pronunciado en
1881), al otorgar al Senado la facul-
277
La' ,alabra' %ra$'cri%a' )g&ra$ e$ el dic%a#e$ B&e e#i%ier"$ la' c"#i'i"$e' del
Se$ad"- . B&e '%e a,r"bH e$ 1K de #a." de 1612- A,arece )r#ad" el dic%a#e$- e$ ,ri#er
l&gar- ,"r D: E#ili" Raba'a2 ,"r ell"- ,"r el c"$"ci#ie$%" B&e de$"%a$ de $&e'%r" derec*"
c"$'%i%&ci"$al . ,"r el e'%il" i$c"$+&$dible- $" d&da#"' e$ a%rib&irla' al e#i$e$%e
c"$'%i%&ci"$ali'%a: <?"lle%" ,&blicad" e$ L&adala3ara: 1612- c"$ el %/%&l" de AD"c&#e$%"'
rela%i("' al c"$Zic%" B&e '&rgiH e$%re l"' P"dere' Legi'la%i(" . E3ec&%i(" del E'%ad" de Gali'c" .
B&e +&e re'&el%" ,"r la H: C9#ara de Se$ad"re' del C"$gre'" de la U$iH$A2 ,9g:- 73:>
27E
E$ 18KJ . e$ 1612 el g"ber$ad"r de Gali'c" 'e $egH a ,r"#&lgar &$a le. de la
legi'la%&ra ,"r e'%i#arla i$c"$'%i%&ci"$al: La '"lici%&d del g"ber$ad"r ,ara B&e e$ cada &$" de
e'"' ca'"' i$%er(i$iera el g"bier$" +ederal- c"$ a,"." e$ el ar%/c&l" 11M: di" #"%i(" de B&e
e5,&'iera$ 'e$da' %e"r/a'- e$ 'e$%id" c"$%rari"- $&e'%r"' d"' #9' de'%acad"'
c"$'%i%&ci"$ali'%a': La ",i$iH$ de Pallar%a a,areciH e$ &$ +"lle%" de 13E ,9gi$a'- ,&blicad" e$
M5ic" e$ 18KJ- c"$ el %/%&l" de ALa c&e'%iH$ de Gali'c" e5a#i$ada e$ '&' relaci"$e' c"$ el
derec*" c"$'%i%&ci"$al- l"cal . +ederalA
tad de "resolver las cuestiones polticas que surjan entre los poderes de un
Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de
dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediante un conflicto de
armas". (Corresponde al artculo 76, fraccin V de la Constitucin vigente.)
A partir de las reformas los conflictos polticos entre los poderes locales pasaron
al conocimiento del Senado, con lo que se vaci el artculo 122 del nico contenido que
hasta entonces haba tenido. Y cuando el artculo 105 de la Constitucin de 17 otorg a la
Suprema Corte la facultad de conocer de las controversias entre los mismos poderes
sobre la constitucionalidad de sus actos, se acab de cerrar la puerta a toda posibilidad
de que a travs del 122 se pueda dirimir dificultades entre los poderes de un Estado.
Queda en pie, por lo tanto, como nica aplicacin terica del precepto, la que le
asign Rabasa, o sea, la de que los poderes del Estado acudan de comn acuerdo a los
de la Unin en solicitud de ayuda cuando una sublevacin interior interrumpe el orden
pblico. Pero esta posibilidad terica de viabilidad del artculo 122 en su segundo prrafo,
no medraba en la prctica. Si el gobierno federal admita la conveniencia de apoyar a los
poderes locales, acostumbraba proceder de oficio a reprimir la revuelta interior; si
estimaba, en cambio, que los poderes no merecan su apoyo, los declaraba
desaparecidos. En todo caso el precepto que comentamos quedaba relegado al olvido,
por lo que en anteriores ediciones de esta obra no dudamos en denunciar su inutilidad.
De pronto, en un caso de aplicabilidad exacta, el mandamiento recibi
inesperada reanimacin. Nos referimos a los sucesos ocurridos en la capital del Estado
de Michoacn, a principios del mes de octubre de 1966, que evocaremos con la
objetividad y en la medida necesaria para explicar el uso que entonces se hizo de la
segunda parte del artculo 122.
Algunos disturbios en la ciudad de Morelia, agravados repentinamente por la
muerte de un estudiante que se atribuy a agentes de la polica local, enardecieron los
nimos de parte de la poblacin en contra de los poderes del Estado. Se peda su
desaparicin por los descontentos, unificando as en el comn destino a sus titulares y
excluyendo cualquiera hiptesis de conflicto entre ellos, todo lo cual vena a configurar
claramente la situacin de trastorno interior prevista por el artculo 122 y no la de
desavenencia entre los poderes a que se refiere el artculo 76, fraccin V.
Durante varios das el desorden se enseore de la poblacin y amenazaba con
propagarse a otros lugares de la entidad. Por razones
NORMAS DE NUESTRO ESTADO ?EDERAL 183
obvias, la polica se abstena de intervenir. El ejrcito, respetuoso de la
autonoma del Estado, slo se moviliz para proteger las estaciones de energa elctrica,
en su calidad de vas generales de comunicacin. Los comerciantes anunciaron
pblicamente que rechazaran por la fuerza cualquier amago de agresin.
En esas condiciones, la legislatura michoacana solicit del gobierno federal, el 6
de octubre, la intervencin prevista por el segundo prrafo del artculo 122. Acordada
favorablemente la solicitud, al da siguiente el ejrcito se hizo cargo de la situacin, y sin
disparar ni un solo tiro, en pocas horas restableci el orden en la ciudad. Declar al efecto
la Secretara de la Defensa Nacional: "El ejrcito, ante una solicitud expresa del Congreso
del Estado, con apoyo en el artculo 122 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos, intervino para restablecer el orden, cumpliendo con su misin."
Ajenos por nuestro cometido a cualquier alusin a los mviles de los
acontecimientos, slo hemos querido consignar en estas pginas la afortunada
exhumacin de un precepto que creamos definitivamente cado en desuso.
246
27M
Pr"$%" *abr/a de 'er a,licad" $&e(a#e$%e el ar%/c&l" 122- e$ circ&$'%a$cia'
'e#e3a$%e' a la' de'cri%a': El 1M de #a." de 16MK- el C"$gre'" del E'%ad" de S"$"ra '"lici%H de
l"' P"dere' de la U$iH$- c"$ +&$da#e$%" e$ el ar%/c&l" 122- Ala ,r"%ecciH$ del L"bier$" +ederal
,ara ,"der l"grar B&e e$ S"$"ra %er#i$e el %ra'%"r$" i$%eri"r B&e (ie$e ,re'e$%9$d"'e . 'e
re'%able0ca cabal#e$%e la $"r#alidadA: El 'ecre%ari" de L"ber$aciH$ c"$%e'%H de i$#edia%" B&e-
*abie$d" '"#e%id" dic*a '"lici%&d al ac&erd" del Pre'ide$%e de la Re,1blica- A'e ,r"cede a girar
la' Hrde$e' ,er%i$e$%e' a e+ec%" de B&e el E'%ad" de S"$"ra g"ce de a&5ili" +ederal B&e ,re( el
ar%/c&l" 122 de la C"$'%i%&ciH$ P"l/%ica de l"' E'%ad"' U$id"' Me5ica$"'- a e+ec%" de B&e e$ '&
ca'"- ,&eda$ la' a&%"ridade' c"#,e%e$%e' a,licar el ar%/c&l" 137 del CHdig" Pe$al e$ (ig"rA: L"'
di'%&rbi"' ,r"(e$/a$ de gr&,"' de ci&dada$"' de'c"$%e$%"' c"$ la ca$dida%&ra ")cial ,ara
g"ber$ad"r del E'%ad":
CAPTULO X
EL CAPTULO GEOGRFCO
SUMARO
56.-El territorio nacional; dominio directo y originario de la nacin. 57.-El territorio y
la jurisdiccin en el sistema federal. 58.-Partes integrantes de la federacin; origen y
transformacin de sus lmites. 59.-Arreglo de lmites entre los Estados. 60.-Situacin
geogrfica del Distrito Federal. 61,-Consecuencias de la traslacin de los Poderes federales
respecto al rea del actual Distrito Federal. 62.- Consecuencias, respecto al territorio a donde
se trasladan dimos Poderes. 63.- Estudio de las fracciones 1, Y del artculo 73. 64.-
Situacin geogrfica de los Territorios Federales y de las islas.
56. Bajo el rubro de captulo geogrfico que le dio Rabasa, vamos a agrupar
todas las disposiciones constitucionales que tienen relacin con la geografa del pas, las
cuales estn contenidas, en su mayor parte, en el captulo segundo del ttulo segundo de
la Constitucin.
Ms antes de entrar a su estudio conviene ventilar algunas cuestiones que,
aunque pertenecientes por su naturaleza a la teora del Estado, guardan estrecha relacin
con la materia que estamos por tratar.
Admtase generalmente que el territorio es uno de los elementos constitutivos del
Estado, al igual que lo son el poder de mando y la poblacin. En frmula sucinta, el
concepto de Estado se integra por la existencia de un poder pblico ejercido sobre la
poblacin comprendida dentro de un espacio territorial determinado.
El poder pblico (por antonomasia el Estado), al hacer uso de su imperio sobre la
poblacin dentro del territorio, excluye en la rbita internacional a todo poder extrao e
incluye en la zona del derecho interno a todos aquellos que viven dentro del territorio. De
este modo podemos afirmar con Kelsen que el territorio de un Estado no es otra cosa que
el mbito espacial de validez del orden jurdico llamado Estado.
247
27K
Te"r/a- ,9g: 216: Al *ablar de !%erri%"ri"4 $" $"' re+eri#"' 1$ica#e$%e a la '&,er)cie
%erre'%re- 'i$" al %erre'%re c"#" e',aci" %ridi#e$'i"$al- B&e c"#,re$de el e',aci" 'i%&ad"
arriba . aba3" del ,la$" %erre'%re- ade#9' de '%e: Hacia aba3"- 'e '&,"$e B&e el e',aci" e'%a%al
ad",%a la +"r#a de &$ c"$"- c&." (r%ice 'e e$c&e$%ra e$ el ce$%r" de la %ierra: Hacia arriba- 'e
*a rec"$"cid" la '"bera$/a de cada E'%ad" '"bre el e',aci" are" c"rre',"$die$%e a '&
'&,er)cie %erre'%re2 ,er" la ,e$e%raciH$ e$ la e'%ra%H'+era e#,ie0a a ,r","$er 'eri"' ,r"ble#a'
re',ec%" al d"#i$i" de l"' E'%ad"' #9' all9 de la a%#H'+era- e',ecial#e$%e #9' all9 de la regiH$
de a%racciH$ de la %ierra: <Per (l .uelo a gran altura ' la so#erana nacional- c"$+ere$cia
,r"$&$ciada ,"r G"*$ C: C"",er e$ la E'c&ela Libre de Derec*"- el E de e$er" de 16E1:>
EL CAPITULO LEOLRA?ICO 18E
Ahora bien: el poder coactivo del Estado, as limitado espacialmente, no cabe
duda que se ejerce sobre las personas. Pero aparte de las personas, qu potestad le
corresponde al Estado sobre el territorio?
En este punto difieren los criterios. Para Jellinek, en un extremo. jams puede el
Estado directamente, sino por mediacin de sus sbditos, ejercer dominio sobre el
territorio, y al efecto distingue entre "dominium", derecho de propiedad que no
corresponde al Estado, e "imperium", que es el poder de mando del Estado, slo referible
a los hombres.
248
En el extremo opuesto Laband considera que existe cierta analoga
entre el derecho del Estado sobre el territorio y el derecho "de propiedad, al primero de los
cuales llama un derecho real de naturaleza pblica.
249
Para Ranelleti, en una posicin
intermedia, una cosa es el seoro o potestad suprema del Estado sobre todo el territorio
nacional, y otra cosa el derecho de propiedad que corresponde al Estado sobre
determinadas fracciones del dicho territorio (calles, plazas, ros, zona martima, fortalezas,
etc.).
250
En el campo del derecho constitucional pensamos que la solucin debe darla el
legislador de acuerdo con los antecedentes histricos y las necesidades del pas para el
cual legisla. Las corrientes doctrinarias slo nos pueden servir para situar y esclarecer la
solucin adoptada por nuestra Constitucin.
Segn la tesis que en el Constituyente de Quertaro sirvi de justificacin
ideolgica al artculo 27, la propiedad actual deriva de la que se form durante la colonia.
"El principio absoluto de la autoridad del rey, dueo de las personas y de los bienes de
sus sbditos, dio a la propiedad sobre todos estos bienes el carcter de precaria... El rey
era el dueo, a ttulo privado, de las tierras yaguas, como cualquier particular puede
disponer de los bienes de su patrimonio; pero dentro de ese derecho de disposicin
conceda a los pobladores ya existentes y a los nuevamente llegados, derechos de
dominio... Por virtud precisamente de existir en dicha legislacin colonial el derecho de
propiedad absoluta en el rey, bien podemos decir que ese derecho ha pasado con el
mismo carcter a la Nacin. En tal concepto, la Nacin viene a tener el derecho pleno
sobre las tierras y aguas de su Te-
278
$eora- ,9g: 32E:
276
Ci%ad" ,"r Ra$elle%i- istituzione di Diritto !u#lico- I- ,9g: 31:
2EJ
Obra . l&gar ci%ad"':
rritorio, y slo reconoce u otorga a los particulares el dominio directo en las
mismas condiciones en que se tuvo, por los mismos particulares, durante la poca
colonial, y en las mismas condiciones en que la Repblica despus lo ha reconocido u
otorgado,"
Las palabras transcritas figuraron como exposicin de motivos de la iniciativa que
acerca del artculo 27 present ante el Constituyente de Quertaro un grupo de diputados,
encabezados por el ng. Pastor Rouaix, y ellas sirvieron de fundamento al primer prrafo
del artculo, que result aprobado con la sola supresin del vocablo que se seala: "La
propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional,
corresponde originariamente a la nacin, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir
el dominio (suprimido "directo") de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad
privada."
251
De fijo no estuvo afortunada la iniciativa al invocar un antecedente del
absolutismo para la adopcin de una tesis revolucionaria.
252
Pero es lo cierto que en su
dictamen acerca de la iniciativa la Comisin encontr "aceptables sobre este punto las
ideas desarrolladas por el seor diputado Rouaix" y, sobre todo, el Constituyente aprob
el primer prrafo del precepto, que, aunque se le desligue del antecedente colonial,
recoge el principio de la propiedad originaria de la nacin sobre las tierras y aguas.
Entendemos, en consecuencia, que el Constituyente se afili a la tendencia que considera
el derecho de Estado sobre el territorio nacional como un derecho real de naturaleza
pblica.
El principio no qued en la mera declaracin del prrafo primero, sino que
inmediatamente despus se hizo aplicacin del mismo en dos casos principales: al
sustraer de la propiedad privada, para incorporarlos al dominio directo de la nacin,
ciertos bienes, especialmente sustancias del subsuelo, y al autorizar la imposicin de
modalidades a la propiedad privada.
2E1
La i$icia%i(a )g&ra e$ la "bra -nesis de los artculos 2K . 123 de la Constituci%n
!oltica de 161K- ,"r el i$ge$ier" Pa'%"r R"&ai52 P&ebla- 167E- ,9g': 17M . 'ig':
2E2
La i$("caciH$ del a$%ecede$%e c"l"$ial +&e idea del lice$ciad" A$dr' M"li$a
E$r/B&e0- B&e- a&$B&e $" era di,&%ad"- ,ar%ici,H e$ la +"r#aciH$ de la i$icia%i(a: Seg1$ l- la
a%rib&ciH$ B&e de cier%a 0"$a de la' %ierra' de'c&bier%a' *i0" a la C"r"$a de E',a@a la F&la de
Ale3a$dr" PI de 7 de #a." de 1763 +&e e$ +a("r de l"' re.e' de E',a@a . $" de la $aciH$
e',a@"la2 a ,ar%ir de la i$de,e$de$cia- M5ic" '&'%i%&.H e$ %"d"' '&' derec*"'- i$cl&'i(e e$ la
$a%&rale0a del d"#i$i"- a la C"r"$a e',a@"la2 +&e e$ cier%" #"d" '& ca&'a*abie$%e a %i%&l"
&$i(er'al: E'%a %e'i'- B&e *a 'id" i#,&g$ada c"$ arg&#e$%"' #&. 'eri"' <(a'e (l sistema
agrario constitucional- ,"r el d"c%"r L&ci" Me$die%a . N1@e0- 2c ed:- ,9g': 3l . 'ig':>- +&e
rec*a0ada a@"' #9' %arde ,"r el i$ge$ier" R"&ai5- ,ri$ci,al a&%"r de la i$icia%i(a <(a'e
-nesis:::- ,9g: 117>: N" "b'%a$%e- alg&$a e3ec&%"ria de la S&,re#a C"r%e la ac"giH
e5,re'a#e$%e <0emanario 9udicial de la 6ederaci%n2 T: XXXIII- S&,:- ,9g: 721>:
EL CAPITULO LEOLRA?ICO 18K
La primera aplicacin del principio slo el rgano constituyente pudo entonces, y
podr en lo sucesivo, llevarla a cabo, porque no importa una simple limitacin de la
garanta a la propiedad que todava consagra el artculo 27, sino que implica su abolicin
cuantas veces se incorpora al dominio directo de la nacin una clase de bienes que hasta
entonces figuraban en el patrimonio de los particulares; como se ve, puesto en manos del
rgano constituyente, el principio tiene un alcance ilimitado. No as las modalidades a la
propiedad privada, que, aunque tambin son consecuencia del mismo principio, su
ejercicio por parte de los poderes constituidos no podr constitucionalmente hacer
nugatoria la garanta individual de la propiedad.
As, pues, no parece que nuestra Constitucin actual, a diferencia de las del siglo
pasado, siga acogiendo el concepto clsico del dominio eminente del Estado, sino que
consagra en favor de ste un dominio ms concreto y real, un dominio que puede
desplazar a la propiedad privada, convirtiendo en domaniales los bienes de los
particulares, no por va de expropiacin, sino en va de regreso al propietario originario,
que es la nacin.
De ser as, quiere decir que el autor de la Constitucin sustent un nuevo
concepto del derecho de propiedad, por ms que conserv como garanta individual en
favor del particular una especie de propiedad precaria y derivada. Tal transformacin la
pudo operar el Constituyente de 17 en ejercicio de la soberana, del mismo modo como
las Constituciones del siglo XX transformaron en sentido individualista el concepto de
propiedad que, como patrimonio del soberano, haba prevalecido durante la Colonia.
57. Hemos de preguntamos ahora quin es el titular del dominio originario o del
directo de que venimos tratando, y ello principalmente por el inters que representa para
los Estados-miembros la de. terminacin de sus derechos sobre la porcin territorial en la
que ejercen jurisdiccin.
La respuesta la da a primera vista el artculo 27 cuando reiteradamente habla de
la "nacin", ya sea como propietaria originaria de las tierras y aguas, bien como titular del
dominio directo en los casos que enumera, o, por ltimo, para imponer modalidades a la
propiedad privada. Sin embargo, en otras ocasiones el extenso artculo 27 sustituye la
palabra "nacin" por "Estado"
253
, y a veces se usan en lugar de dichos trminos las
expresiones "federacin" o "gobierno federal".
2E3
N" e' de e5%ra@ar B&e $&e'%r" %e5%" c"$'%i%&ci"$al *aga a (ece' &$ &'"
i$di+ere$ciad" de l"' ("cabl"' A$aciH$A . Ae'%ad"A- .a B&e %a#bi$ la d"c%ri$a . la legi'laciH$
e5%ra$3era '&ele$ c"$+&$dirl"': Oiga#"' al re',ec%" la' 'ig&ie$%e' ,alabra' de &$ %ra%adi'%a
i%alia$" AN" "b'%a$%e la di(er'idad del 'ig$i)cad" a%rib&id" al %r#i$" NaciH$ e$ la' (aria'
legi'laci"$e' . e$ la' (aria' di',"'ici"$e' e$ '& c"$%e$id" e+ec%i("- a,arece e(ide$%e B&e ,ara
l"' (ari"' "rde$a#ie$%"' ac%&al#e$%e e$ (ig"r e$ E&r",a- . de #"d" ,ar%ic&lar ,ara el $&e'%r"-
la NaciH$- al ig&al B&e c"#" ",i$a la d"c%ri$a d"#i$a$%e- e' &$a e$%idad di(er'a . di'%i$%a de
aB&ella e$ la B&e 'e c"$cre%a el E'%ad"2 ella e'- ,reci'a#e$%e- &$a &$idad %$ic" '"cial- #ie$%ra'
B&e el E'%ad" e' &$a &$idad 3&r/dica B&e e3erci%a '& ,"%e'%ad- "ra '"bre i$di(id&"'
,er%e$ecie$%e'- ,"r l" #e$"' e$ '& ca'i %"%alidad- a la #i'#a NaciH$- "ra '"bre i$di(id&"' de
$aci"$alidad di(er'a- c"#" e$ el ca'" de S&i0a- c&.a ,"blaciH$ e'%9 c"$'%i%&ida ,"r i$di(id&"'
de $aci"$alidad +ra$ce'a- ale#a$a e i%alia$a: Ade#9'- la NaciH$- c"#" &$idad '"cial a,".ada e$
la c"$cie$cia de la e5i'%e$cia de (/$c&l"' c"#&$e'- c"$%i$1a e$ %a$%" ,er#a$ece e'%e ele#e$%"
e',iri%&al B&e liga a la #a."r ,ar%e de l"' i$di(id&"'2 el E'%ad"- e$ ca#bi"- e'%9 de'%i$ad" a
'&+rir c"$%i$&a#e$%e la' ,r"+&$da' %ra$'+"r#aci"$e' debida' a l"' c"$Zic%"' . a l"' c*"B&e' de
i$%ere'e' de l"' (ari"' E'%ad"' e$%re '/: El :E'%ad"- 'i$ e#barg"- a&$B&e di+ere$ci9$d"'e de la
NaciH$- %ie$de a ide$%i)car'e c"$ ellaA: AL?ONSO TESAURO Diritto Costituzionale2 1JR- ed:- ,9g:
33:
EL CAPITULO LEOLRA?ICO 186
Es claro que, en rigor tcnico, no es posible emplear como sinnimas tales
voces, por lo que se necesita explorar la realidad a que se refiere el texto.
En otro lugar expusimos nuestra opinin, discrepante de la de Kelsen, en el
sentido de que en todo sistema federal existe un orden total o nacional, que no es suma
de los rdenes central y locales como quiere aquel autor, sino entidad diversa.
254
Ratificamos ahora lo que entonces afirmamos, a saber: el territorio nacional no pertenece
a ninguno de los dos rdenes coextensos (federacin y Estados-miembros), sino a la
nacin, representada generalmente por el gobierno federal.
255
Asentado que el territorio nacional no es pertenencia de los Estados-miembros ni
del gobierno federal, procede agregar que, no obstante ello, es en el territorio nacional
donde aqullos y ste ejercen sus jurisdicciones respectivas.
La jurisdiccin federal propiamente dicha cubre, geogrficamente considerada,
toda la extensin del territorio nacional, pero no excluye en el espacio, sino slo por razn
de la materia, a las jurisdicciones
2E7
Ca,/%&l" PII- Nc 71- e',ecial#e$%e $"%a 1M6:
2EE
La d"c%ri$a +ra$ce'a <la #9' ace,%able de %"da'> B&e c"$'idera al E'%ad" c"#"
,er'"$i)caciH$ 3&r/dica . ,"l/%ica de la $aciH$- e' &$a realidad e$ el "rde$ i$%er$aci"$al . l" e'
%a#bi$ e$ l"' reg/#e$e' ce$%rali0ad"'2 ,er" e$ el "rde$ i$%er$" del 'i'%e#a +ederal $" e'
e5ac%" B&e la $aciH$ 'e ,er'"$i)B&e e$ $i$g&$" de l"' d"' Hrde$e' c"e5%e$'"' $i e$ la '&#a de
l"' d"': Para e#,lear l"' %r#i$"' ")ciale'- a&$B&e i#,r",i"' del ar%/c&l" 71- ,"de#"' decir B&e
la $aciH$ e3erce '& '"bera$/a ,"r #edi" de l"' Hrde$e' c"e5%e$'"'- de d"$de re'&l%a B&e
$i$g&$" de ell"' e' ,er'"$i)caciH$ %"%al 'i$" a l" '&#" ,arcial de la $aciH$: Y c"#" e'"' d"'
Hrde$e' '"$ di'%i$%"' e$%re '/- i$ %ra$'+erible' . de ig&al 3erarB&/a- 3a#9' ,"dre#"' '&#arl"' $i
c"$+&$dirl"' ,ara +"r#ar &$ '"l" %"d"- e5ce,%" e$ la +&$ciH$ c"$'%i%&.e$%e- B&e e' c"'a di'%i$%a:
De aB&/ B&e $" ,"da#"' ace,%ar B&e c&a$d" el ar%/c&l" 2K dice A$aciH$A 'e re)ere a AE'%ad"A-
,alabra e'%a 1l%i#a B&e e$ el 'i'%e#a +ederal $" ,&ede c"$$"%ar la ,er'"$i)caciH$ 3&r/dica de la
$aciH$- 'a1(" e$ la ,r".ecciH$ i$%er$aci"$al:
El %erri%"ri" e' A$aci"$alA- ,"rB&e ,er%e$ece a la $aciH$: L"' derec*"' de '%a '"bre el
%erri%"ri" l"' e3erci%a$ ge$eral#e$%e l"' Hrga$"' ce$%rale'2 ,er" $" 'ie#,re- ,"rB&e 'eg1$ la
+rac: XPII- del ar%: 2K- Ael C"$gre'" de la U$iH$ . la' legi'la%&ra' de l"' E'%ad"'- e$ '&'
re',ec%i(a' 3&ri'dicci"$e'- e5,edir9$ le.e' ,ara )3ar la e5%e$'iH$ #95i#a de la ,r",iedad r&ralA:
locales. stas a su vez se excluyen entre s espacialmente (Estados-miembros y
gobierno federal en sus funciones locales), de suerte que la acotacin geogrfica, la
cuestin de lmites, slo cobra vivencia respecto a las jurisdicciones locales.
De all el error a que lleg un federalismo exagerado cuando consider que el
territorio sobre el cual despliegan su jurisdiccin los Estados-miembros, es pertenencia de
los mismos. Como en tantas otras aplicaciones que hemos observado, esa tesis es propia
de una confederacin. En el sistema federal el rea geogrfica no es sino la medida de la
jurisdiccin en el espacio, lo que en ltima instancia se resuelve en aplicabilidad para los
Estados-miembros, y slo para ellos, de la teora de Jellinek, esto es, los Estados-
miembros ejercen dentro del territorio de su circunscripcin no un dominium sobre el
territorio, sino un imperium sobre las personas. Lo que no pudimos admitir en la relacin
de la nacin con su territorio (donde s existe el dominium y no simplemente el imperium,
segn nuestra Constitucin), hemos de aceptarlo en la relacin de los Estados miembros
con el territorio dentro del cual ejercen su jurisdiccin. A menos de fraccionar el dominium,
eso que la Constitucin llama la propiedad originaria de la nacin, hemos de convenir en
que los Estados-miembros no gozan sino del imperium sobre las personas que se
encuentran dentro de los lmites de su demarcacin. Slo a travs de ellas -para seguir
utilizando la construccin de Jellinek- el Estado-miembro usufructa una potestad refleja
sobre el territorio.
Congruente con el criterio sustentado, la frac. XX del 73 concede facultad al
Congreso de la Unin para fijar las reglas a que deba sujetarse la ocupacin y
enajenacin de terrenos baldos y el precio de stos. Dichos terrenos son los que la
autoridad no ha destinado al uso pblico ni cedido a ttulo oneroso a particulares, como
dice el artculo 2 de la ley de 1894, es decir, aquellos que, por no ser objeto hasta ahora
de propiedad privada, permanecen en el acervo de los bienes que integran el dominio
originario de la nacin en espera de que se transmita su dominio derivado a los
particulares, constituyendo as la propiedad privada, para emplear los mismos trminos
del artculo 27. Pues bien: si el territorio de los Estados perteneciera a stos, no se
explicara porqu no son los Estados, sino la federacin, quienes pueden legislar sobre
terrenos que, como los baldos, caen bajo el dominio de la Nacin. Es el Congreso el que
legisla sobre terrenos baldos, porque ellos pertenecen a la Nacin, que en el sistema
federal se confunde para los efectos jurdicos con la federacin -la que representa a
aqulla-. y es la Nacin la propietaria de tales terrenos en virtud del dominio originario que
le reconoce el artculo 27 sobre las
tierras comprendidas dentro de los lmites del territorio nacional, tal como la
legislacin espaola consagraba la propiedad del monarca sobre los baldos.
En aparente oposicin a la tesis que se viene exponiendo, el artculo 132 de la
Constitucin actual (igual al 125 de la de 57, reformado en 1901), establece lo siguiente:
"Los fuertes, los cuarteles, almacenes de depsito y dems bienes inmuebles destinados
por el Gobierno de la Unin al servicio pblico o al uso comn, estarn sujetos a la
jurisdiccin de los Poderes Federales en los trminos que establezca la ley que expedir
el Congreso de la Unin; mas para que lo estn igualmente los que en lo sucesivo
adquiera dentro del territorio de algn Estado, ser necesario el consentimiento de la
legislatura respectiva."
A primera vista pudiera parecer que los inmuebles a que se refiere el precepto
transcrito se segregan del territorio del Estado para incorporarse al de la Federacin,
motivo por el cual se requiere el consentimiento del Estado afectado; de ser as, habra
que admitir la propiedad del Estado respecto a su territorio, pues de otro modo no se
justificara el requisito de que para desmembrarse un inmueble de determinado Estado se
necesita el consentimiento de ste.
Pero si se examina con atencin el artculo se advertir que nada tiene que ver
con la propiedad del territorio, sino tan slo con la jurisdiccin. El territorio no sirve para
los Estados sino como base o asiento de su jurisdiccin. El lmite, en el espacio, de cada
jurisdiccin se marca en la superficie sobre la cual se ejerce. El artculo 132 no hace otra
cosa que erigir la jurisdiccin federal en sitios enclavados en el territorio que cae bajo la
jurisdiccin de los Estados. Estos tienen jurisdiccin dentro de las zonas territoriales que a
cada uno corresponden; pero como una excepcin se excluyen de dicha jurisdiccin
ciertos lugares que, segn el artculo 132, ingresan a la jurisdiccin federal. Es pues, un
caso de ampliacin de jurisdiccin, no de desplazamiento en la propiedad territorial.
La jurisdiccin consiste en la facultad de dictar leyes y de aplicarlas dentro de
determinado territorio. La relacin entre aquella facultad y el territorio, o sea el aspecto
territorial de la jurisdiccin, consignan las fracciones y del artculo 121, que consagran
la territorialidad de las leyes en un Estado y el rgimen de los muebles e inmuebles,
segn la ley del lugar donde estn ubicados.
Precisado el alcance de la expresin "territorio de los Estados", pasemos a
estudiar las disposiciones que en materia geogrfica contiene la Constitucin.
58. De acuerdo con la reforma al artculo 42, publicada el 20 de enero de 1960, el
territorio nacional comprende:
. El de las partes integrantes de la Federacin;
. El de las islas, incluyendo los arrecifes y cayos en los mares adyacentes;
. El de las 'islas de Guadalupe y las de Revillagigedo situadas en el Ocano
Pacfico;
V. La plataforma continental y los zcalos submarinos de las islas, cayos y
arrecifes;
V. Las aguas de los mares territoriales en la extensin y trminos que fije el
Derecho nternacional y las martimas interiores, y
V. El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensin y modalidades
que establezca el propio Derecho nternacional.
Como se ve, en la enumeracin que formula el referido precepto la primera y
principal categora comprende el territorio de las partes integrantes de la federacin, las
cuales son, segn el artculo 43, los, Estados que enumera, el Distrito Federal y los
Territorios.
Examinaremos a continuacin, en su aspecto geogrfico, desde el punto de vista
constitucional, lo relativo a las partes integrantes de la Federacin.
El artculo 45, comn para los Estados y Territorios, dice en la parte relativa a la
extensin y lmites de los mismos: "Los Estados y Territorios de la Federacin conservan
la extensin y lmites que hasta hoy han tenido." Esta parte del precepto plantea el
problema relativo a la determinacin de los lmites de los Estados y Territorios.
El texto de la disposicin nos hace suponer que antes de la Constitucin de 17 ya
estaban definidos tales extensin y lmites. Pero si ocurrimos a la Constitucin
inmediatamente anterior a la vigente, o sea, la de 57, hallaremos en su artculo 44 una
disposicin anloga a la actual. Obligados, pues, a acudir en busca de luces a la primera
Constitucin federal, que es la de 24, nos damos cuenta de que en su artculo 2", dispone
que por una ley constitucional se har una demarcacin de los lmites de la federacin,
luego que las circunstancias lo permitan.
Esa ley nunca lleg a expedirse. Por lo tanto, cuando el actual artculo 45
dispone que los Estados y Territorios conservan la extensin y lmites que hasta hoy han
tenido, se refiere a una situacin de hecho que no ha sido esclarecida ni determinada por
ninguna ley.
Cmo definir en cada caso concreto esos lmites? Es preciso, para dar una
solucin general, aplicable a los casos concretos, remontarse al origen de la extensin y
lmites que adquirieron los Estados y Territorios cuando nacieron como tales para integrar
la federacin mexicana.
Hubo en la Colonia divisiones territoriales que sin duda no co-
rrespondan a gobiernos autnomos ni menos independientes, sino que
pertenecan a jurisdicciones eclesisticas o administrativas, con fines puramente de
divisin de trabajo. No obstante ello, algunas de esas divisiones territoriales sobrevivieron
para servir de asiento a los futuros Estados y Territorios.
De tres clases fueron las divisiones territoriales de la poca colonial: a) la
eclesistica, que a su vez divida el territorio en porciones sujetas a jurisdicciones
correspondientes a la jerarqua de la glesia, en Provincias de Evangelizacin
encomendadas a las rdenes monsticas, y en jurisdicciones judiciales eclesisticas
encomendadas a los tribunales del Santo Oficio; b) la administrativa-judicial que tena por
base los distritos jurisdiccionales de las Audiencias, subdivididas en Gobiernos,
Corregimientos y Alcaldas mayores; c) las originadas en las innovaciones territoriales del
siglo XV, consistentes en la creacin de las Provincias internas y en la implantacin del
sistema de ntendencias.
256
No se piense, sin embargo, que las divisiones territoriales de la Colonia fueron
definidas y permanentes. La forma en que se realiz la conquista y las transformaciones
posteriores, prestronse poco para ello.
Los conquistadores fundaban poblaciones, que con el tiempo llegaban a ser
centro de vida comercial, religiosa, social, etc. De all partan los aventureros,
generalmente al amparo de capitulaciones, a colonizar regiones nuevas, pero
reconociendo siempre como capital a la ciudad primeramente fundada, que era donde
residan las autoridades. As, con la colonizacin irradiaba la autoridad central, que iba
extendindose como mancha de aceite a medida que adelantaban los colonizadores.
Hasta que llegaba un momento en que stos topaban con los que venan avanzando de
otras regiones en el mismo afn de aduearse de las tierras; entonces el lugar del
encuentro marcaba el lmite de las dos regiones, cada una de las cuales obedeca a su
respectiva autoridad central. Los lmites se marcaban por medio de mojoneras o
aprovechando indicaciones naturales, como ros, barrancos, cerros, etc. Las regiones de
tal suerte conquistadas eran ms o menos extensas, segn la audacia de los
conquistadores o las facilidades de la colonizacin.
Sobre esos territorios, vagamente demarcados, se erigi la jurisdiccin de las
distintas autoridades coloniales. Pero como dichas autoridades carecan de gobierno
propio, los lmites primitivos no llegaron a esclarecerse ni a profundizarse, porque nadie
tena inters en ello.
2EM
Pid: Ed#&$d" O iL"r#a$ Bre.e historia de las di.isiones territoriales2 M5ic"- :163K:
"Tanto el territorio de Nueva Espaa como el de Nueva Galicia -dice Toribio
Esquivel Obregn- se dividan en diversas circunscripciones, originadas en las primitivas
capitulaciones que daban a los adelantados y cabos la jurisdiccin, pero siempre sujetas a
la Audiencia y al Virrey en sus respectivos casos; de suerte que esa subdivisin no
entraaba grandes diferencias en justicia ni administracin.
257
Las Leyes de ndias no hicieron sino respetar las ocupaciones consumadas, sin
cuidarse de fijar concreta y exactamente los lmites de las provincias, y aunque aquellos
ordenamientos mandaban a los virreyes, audiencias, gobernadores y alcaldes mayores
guardar los lmites de sus respectivas jurisdicciones, segn estaban sealados por las
leyes, sin embargo de esa alusin a leyes sobre lmites no haba tales leyes.
A fines del siglo XV se estableci la divisin territorial en ntendencias, que,
segn el doctor Mora, "sirvi de base al establecimiento de la Federacin Mexicana, pues
cuantas se han hecho despus han partido de ella".
258
No obstante que en la Ordenanza respectiva se hizo descripcin del territorio que
comprenda cada intendencia, la divisin adoptaba los lmites ya existentes de cada
porcin territorial.
As, pues, el territorio de las provincias, y despus de las intendencias, tiene su
origen en la ocupacin, que protegida o no por capitulaciones, es una de las maneras de
adquirir que existen en derecho, y ese territorio se determin de una manera enteramente
espontnea. El mismo territorio pas a serlo de las entidades jurdicas llamadas Estados
de la Federacin cuando en ellos se convirtieron las provincias que existan en 1824;
volvi a serlo al restablecerse el federalismo en, 46 Y en 57; con las modificaciones
territoriales operadas bajo la vigencia de las constituciones federales, y lo sigue siendo en
la Constitucin de 17. En consecuencia, para fijar los lmites de los actuales Estados hay
que determinar la ocupacin primitiva y la posesin constante por los medios de prueba
adecuados. Como la posesin se revela en estos casos por actos de autoridad, la prueba
consistir en demostrar la permanencia de esos actos de autoridad, como son
principalmente la jurisdiccin de los tribunales y los actos administrativos.
59. Si pues los lmites de los Estados carecen de exactitud, no es de extraar
que con frecuencia se susciten dificultades entre los Estados respecto a sus lmites.
Para resolverlas, la Constitucin establece dos procedimientos dis-
2EK
Apuntes para la 1istoria del Derecho en Mxico2 M5ic"- 16362 T: II- ,9g: 231:
2E8
Mxico ' sus re.oluciones2 Pari': 163M2 T :I- ,9g: 1KM:
EL CAPITULO LEOLRA?ICO 16E
tintos, ante dos autoridades tambin diferentes, segn que haya o no arreglo
amistoso entre los Estados.
El artculo 46 es el que se hace cargo, en general, de la posibilidad de que se
presenten tales problemas y por ello ordena que "los Estados que tuviesen pendientes
cuestiones de lmites, las arreglarn o solucionarn en los trminos que establece esta
Constitucin.
El primer medio para arreglar las cuestiones de lmites consiste en un convenio
amistoso entre los Estados que las tienen, para cuya validez se necesita la aprobacin del
Congreso de la Unin. La facultad de los Estados para celebrar el convenio en las
referidas condiciones est consignada en el artculo 116: "Los Estados pueden arreglar
entre s, por convenios amistosos, sus respectivos lmites; pero no se llevarn a efecto
esos arreglos sin la aprobacin del Congreso de la Unin," y la facultad correlativa del
Congreso consta en la fraccin V del artculo 73: "Para arreglar definitivamente los lmites
de los Estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las
demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando estas diferencias " tengan un
carcter contencioso."
La nica razn que puede existir para subordinar la validez del convenio sobre
lmites a la aprobacin del Congreso, consiste en que, el convenio revestira la forma de
un verdadero tratado entre los Estados que lo celebraran, si el Congreso Federal no lo
privara de ese aspecto mediante la intervencin de su autoridad general, Como los;
tratados entre los Estados de la federacin estn prohibidos por la fraccin del artculo 1
17, la Constitucin cuid en sus artculos 116 y 73, fraccin V, de que al admitir la
celebracin de un convenio entre los Estados, ese convenio no pudiera traducirse en un
tratado, para cuya eficacia basta la libre voluntad de las partes que lo celebran, sino en un
acto que culmina en la intervencin de un poder ajeno al de los Estados, segn es el
Congreso, sin cuya aprobacin el convenio carece de eficacia.
La forma ms usada para llevar a cabo los convenios sobre lmites es el arbitraje,
gracias al cual un tercero imparcial y apto puede definir la situacin de los lmites en vista
de las pruebas y alegaciones de las partes. Es claro que el compromiso arbitral, por ser
un convenio que por s solo no llena el requisito constitucional de la aprobacin del
Congreso, est viciado de nulidad; por la misma razn lo est el laudo del rbitro, de
suerte que si alguno de los Estados se rehusara a cumplirlo no le sera exigible, as
constara en escritura pblica y hubieran intervenido en la celebracin todos los poderes
de los Estados. Pero si ni el compromiso ni el laudo son por s mismos vlidos, el laudo
adquiere empero plena eficacia cuando aceptado voluntaria-
mente por las partes, es aprobado por el Congreso. El laudo se convierte de esta
suerte en el convenio de los Estados, sancionado por el Congreso, que prev y admite la
Constitucin, y el arbitraje no fue por ello sino el medio prctico de llegar al convenio.
De qu naturaleza es la intervencin del Congreso cuando conoce de un
convenio sobre lmites? Es puramente formal, a la manera de la del notario que autoriza
un acto para cuya validez se necesita la forma solemne? O es una verdadera
participacin en el convenio, al par de los Estados y quiz por encima de ellos? Si se
admite la primera hiptesis, el Congreso no podr rehusar su aprobacin, como no puede
negar su autorizacin el notario a un contrato lcito que ante l celebran personas
capaces; en ambos casos es la sola voluntad de las partes la que rige los trminos del
pacto. Pero si es la segunda hiptesis la que se admite, entonces habr que concluir que
el Congreso puede rehusar su aprobacin al convenio si estima que por algn motivo no
la merece, especialmente si es notoriamente lesivo para alguno de los Estados. Es esta
segunda solucin la ms aceptable, no slo porque ella da oportunidad al Congreso para
impedir que por impericia o mala fe de sus gobernantes alguno de los Estados resulte
perjudicado, sino tambin porque esa solucin es la que est ms de acuerdo con el fin a
que responde la intervencin del Congreso, pues slo entendiendo que en el convenio
participa el Congreso es como se priva a dicho convenio de toda apariencia de tratado.
Una vez aprobado el convenio por el Congreso, las diferencias de lmites que lo
motivaron quedan terminadas "definitivamente", segn lo dice la fraccin V del artculo
73, esto es, ya no podrn resucitarse en lo futuro esas mismas diferencias. La aprobacin
del Congreso tiene en cierto modo la autoridad de cosa juzgada, con objeto de ir
reduciendo en nmero los problemas de lmites a medida que desaparecen
definitivamente los solucionados en cada convenio.
Advirtase que la facultad del Congreso para aprobar convenios sobre lmites, se
refiere a los celebrados entre Estados, segn lo dice la fraccin V del artculo 73, en
relacin con los ya citados artculos 46 y 116, que tambin se refieren a 'las facultades de
los Estados para arreglar amistosamente sus cuestiones de lmites. Qu suceder
cuando las diferencias sobre lmites ocurran entre el Distrito o Territorios Federales por
una parte y un Estado por la otra? A nuestro entender el Congreso de la Unin, en
ejercicio de las facultades no enumeradas que como legislatura del Distrito y de los
Territorios le otorga la fraccin V del artculo 73, puede celebrar convenios sobre lmites
con un Estado. Poco importa que a diferencia de los convenios entre Estados, no exista
en este caso disposicin constitucional, ya que se trata
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de un convenio entre el Congreso de la Unin y un Estado, convenio con el que
no reza la prohibicin de la fraccin del artculo 117, que se refiere a los tratados entre
Estados. Adems, si el Congreso de la Unin, en funciones de legislatura local, es el que
lleva a cabo el convenio con el Estado, qu razn habra para exigir que el mismo
Congreso, en funciones de Poder legislativo federal, aprobara su propio acto?
A falta de convenio amistoso entre los Estados o entre los Estados y la
Federacin, con motivo de lmites, las dificultades deben resolverse en la va judicial, para
lo que tiene competencia en nica instancia la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con
el artculo 105. Se trata entonces de un juicio ordinario ante la Corte el cual concluye con
sentencia, que por ser dictada por un tribunal de nica instancia, es definitiva; al igual que
la aprobacin del convenio amistoso por el Congreso, esa sentencia pone fin, de una vez
por todas, a la cuestin de lmites ventilada en el juicio.
60. Corresponde ahora examinar la situacin, en cuanto a territorio, del Distrito
Federal. Al respecto el artculo 44 dice: "El Distrito Federal se compondr del territorio que
actualmente tiene, y en el caso de que los Poderes Federales se trasladen a otro lugar, se
erigir en Estado del Valle de Mxico, con los lmites y extensin que le asigne el
Congreso General.
La primera parte del precepto dispone que el Distrito Federal se compondr del
territorio que actualmente tiene. Para damos cuenta cumplidamente del territorio actual
del Distrito, hagamos breve recorrido por los antecedentes histricos. La Constitucin de
24, en la fraccin XXV de su artculo 50, facultaba al Congreso de la Unin para elegir
un lugar que sirviera de residencia a los Supremos Poderes de la Federacin; pero
anticipndose al Congreso ordinario, fue el propio Constituyente quien design para ese
objeto a la ciudad de Mxico. "Su distrito -deca en su artculo 2'.' el decreto de 18 de
noviembre de 1824- ser el comprendido en un crculo cuyo centro sea la plaza mayor de
esta ciudad y su radio de dos leguas." Bajo la vigencia de la Constitucin centralista de
36, el Distrito Federal se incorpor al Departamento de Mxico, pero volvi a aparecer, en
las mismas condiciones de 24, al restablecerse esta Constitucin en 46. Las Bases de 53
respetaron la divisin territorial creada en 46, inclusive el Distrito Federal, pero bajo la
vigencia de esas Bases se expidi por Santa Anna el Decreto de 16 de febrero de 1854,
que ampli notablemente el rea de lo que llam Distrito de Mxico, sealndose como
lmites aproximados en sus distintos rumbos, los siguientes: San Cris-
tbal Ecatepec, Tlalnepantla, Los Remedios, San Bartolo y Santa Fe,
Huixquilucan, Mixcoac, San ngel y Coyoacn, Tlalpan, Tetepa, Xochimilco e xtapalapa,
el Pen Viejo y la mediana de las aguas del lago de Texcoco.
Al estallar la revolucin de Ayutla, el Plan de Acapulco dispuso que se
nombraran representantes para la eleccin de Presidente interino por cada
"Departamento y Territorio de los que hoy existen, y por el Distrito de la Capital", lo que
significa que implcitamente se respetaba el Distrito con el rea que se le dio en 54. El
Estatuto Orgnico no hizo sino ratificar la divisin territorial existente al reformarse en
Acapulco el Plan de Ayutla.
En el seno del Constituyente de 56 se produjo largo y enconado debate acerca
del lugar de residencia de los Poderes federales. Sucesivamente se propusieron para ese
objeto el Estado de Quertaro y la ciudad de Aguascalientes. En pro y en contra de la
ciudad de Mxico se adujeron argumentos polticos, econmicos y hasta morales. La vieja
capital del virreinato -segn sus adversarios- haba medrado a expensas de todo el pas,
por lo que no era justo que se le sumara el privilegio de ser asiento de los Poderes
federales; era, adems, una ciudad moralmente corrompida, que envilecera a los
representantes venidos de los Estados. Pero estos argumentos eran vueltos al revs por
los defensores de la ciudad; treinta aos antes, cuando se suscit, en 24 la misma
discusin, D. Lorenzo de Zavala haba dicho que, si todo el pas haba cooperado a
levantar los monumentos en la metrpoli, ella deba ser la capital, deba pertenecer a todo
el pas y no a un solo Estado; y en 56 uno de los Constituyentes dijo que al poblarse el
pas, al desarrollarse en todas partes sus elementos de riqueza, la virtud, la probidad y el
patrimonio de los representantes del pueblo no tendran ms refugio que las cumbres del
Popocatpetl.
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Los defensores de la ciudad de Mxico alcanzaron al fin el triunfo, mediante la
aprobacin del artculo 46 de la Constitucin de 57: "El Estado del Valle de Mxico se
formar del territorio que en la actualidad comprende el Distrito Federal; pero la ereccin
slo tendr efecto cuando los Supremos Poderes Federales se trasladen a otro lugar." La
traslacin incumba al Congreso de la Unin, segn la fr. V del artculo 72. El triunfo
obtenido tuvo la apariencia de una transaccin entre los dos bandos; en efecto, no se
incluy entre las partes de la federacin al Distrito Federal, sino al Estado del Valle de
Mxico, porque se. supuso que la permanencia de los Poderes federales en ese lugar
sera del todo provisional, y que al trasladarlos el Congreso
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Constitucional aparecera automticamente el Estado del Valle. La transaccin se
convirti con el tiempo en xito total de los partidarios de la ciudad de Mxico, pues a
ningn Congreso se le ha ocurrido nunca ejercitar su facultad de trasladar definitivamente
los Poderes a otro lugar del pas.
Si como dice al art. 46 de la Constitucin de 57, el Estado del Valle se formara
del territorio "que en la actualidad comprende el Distrito Federal", quiere decir que en 57
el Distrito conserv el rea que le haba dado el Decreto de Santa Anna de 54 y que
haban respetado el Plan de Acapulco y el Estatuto Orgnico. As, pues, la superficie en
crculo de dos leguas por radio, que le haba asignado al Distrito el Decreto de 18 'de
noviembre de 1824, bajo la vigencia de una Constitucin federalista, apareci
profundamente modificada en la Constitucin de 57 y la variacin se debi al ms
centralista de todos nuestros regmenes, como era el que prevaleca en 54, cuando Santa
Anna ampli la superficie del Distrito de Mxico.
En 15 y 17 de diciembre de 1898 el Congreso de la Unin fij nuevos lmites al
Distrito Federal. Por no coincidir dichos lmites con los anteriores, implicaron una variacin
al art. 45 de la Constitucin de 57, en el punto en que ordena que el Estado del Valle, es
decir, el Distrito Federal en l situado, se compone de la superficie que tena en 56; por tal
motivo los decretos de 98 deben reputarse inconstitucionales, pues evidentemente el
Congreso de la Unin careca de facultad constitucional para reformar la Constitucin.
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Pero en 1917 la Constitucin dijo en el art. 44: "El Distrito Federal se compondr
del territorio que actualmente tiene..." Como ese territorio era precisamente el que haban
sealado los decretos de 98, la inconstitucionalidad primitiva qued purgada al alcanzar la
situacin de hecho que prevaleca en 1917 la categora de ordenamiento constitucional.
As se justifica que la Ley Orgnica del Distrito Federal, de 31 de diciembre de
1941, considere como territorio actual del Distrito Federal el fijado por los decretos de 15 y
17 de diciembre de 1898, segn lo dice el art. 1.
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a,are$%e "b3e%" de ra%i)car l" c"$(e$i"' '"bre li#i%e' celebrad"' c"$ l"' E'%ad"' de M"rel"' .
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Ya la Constitucin de 17 rectific el error en que hizo incurrir a los Constituyentes
de 56 la transaccin de que se ha hablado. En lugar de enumerar entre las partes
integrantes de la federacin al Estado del Valle de Mxico, que no existe, el art. 43 incluye
entre ellas al Distrito Federal, que s existe; en tanto que el artculo 44 define que si se
trasladan los Poderes a otro lugar se erigir en el actual Distrito Federal el Estado del
Valle de Mxico.
61. La traslacin de los Poderes Federales a un lugar fuera del rea del actual
Distrito entraa una serie de consecuencias que debemos examinar, no tanto por su
importancia, sino porque nos dan oportunidad de poner en movimiento el mecanismo
constitucional.
Ante todo hay que distinguir la traslacin provisional de esos Poderes de su
traslacin permanente. La primera se ha efectuado varias veces en nuestra historia, sin
que por ello el Distrito Federal se establezca en otro lugar; as sucedi, bajo la vigencia de
la Constitucin de 57, durante la Guerra de Tres Aos y durante la ntervencin Francesa.
Traslaciones de esa ndole son impuestas por las circunstancias y slo merecen nuestra
alusin en cuanto no entraan desplazamiento geogrfico del Distrito Federal.
La traslacin permanente del Distrito Federal se realiza por ley del Congreso, de
acuerdo con la frac. V del art. 73. Analicemos las consecuencias de dicho cambio, primero
por lo que toca al territorio que en otro lugar del pas vaya a ocupar el Distrito Federal.
Respecto al primer punto, la consecuencia inmediata y automtica del cambio del
Distrito Federal es la ereccin del Estado del Valle de Mxico. Esta consecuencia entraa
una reforma constitucional, pero es una reforma que en s misma no es obra del
Congreso, sino que est prevista por la Constitucin en su art. 44; quiera o no el
Congreso, el Estado del Valle sustituir al Distrito Federal. Si pues la reforma es obra del
Constituyente y no del Congreso ordinario, debemos entender que ella no implica una
excepcin a la rigidez de nuestra Constitucin. Lo nico que sucede es que la ereccin
del Estado del Valle est condicionada al cambio del Distrito Federal. A diferencia de los
Territorios Federales, que son Estados en formacin, porciones del territorio nacional que
cuando tengan las condiciones constitucionales de nmero de habitantes y de medios de
subsistencia se
EL CAPITULO LEOLRA?ICO 2J1
convertirn en Estados, el Estado del Valle es un Estado condicionado, cuya
ereccin depende de la condicin de que se trasladen los Poderes federales.
La segunda consecuencia que en ese orden de ideas se opera, consiste en el
sealamiento de la extensin y lmites del Estado del Valle. Corresponde dicho
sealamiento al Congreso de la Unin, conforme al mismo art. 44. El Congreso puede
sealar al Estado del Valle una extensin igual, mayor o menor de la del actual Distrito
Federal. Si la seala igual, no hay modificacin constitucional, porque no se afectan los
lmites de los Estados limtrofes. Pero en los otros dos casos s hay reforma
constitucional, puesto que al aumentarse o disminuirse el territorio que ocup el Distrito
Federal, se alteran necesariamente los lmites del Estado o Estados vecinos que ganen o
pierdan superficie, y eso trae como consecuencia una modificacin al art. 45 en la parte
que dispone que los Estados conservarn la extensin y lmites que hasta ho han tenido.
Como la alteracin de lmites es obra exclusiva del Congreso, la reforma constitucional
consiguiente tambin lo es del Congreso y no del Constituyente, por lo que es ste un
caso de excepcin a la rigidez de nuestra ley suprema.
Hasta dnde llega la facultad del Congreso de variar los lmites del Estado del
Valle, con relacin a los del actual Distrito Federal? La Constitucin no lo dice, pero el
intrprete debe fijar el alcance de esa facultad.
Si el Congreso disminuyera la superficie, tendra que ser porque estimara que si
el Estado del Valle conservara toda la superficie del actual Distrito Federal, sera un
Estado exageradamente poderoso, en riqueza y en poblacin, con respecto a los dems
Estados. Y si la aumentara, no podra deberse sino a que el Congreso supusiera (en
hiptesis del todo improbable) que con la superficie del actual Distrito Federal el Estado
del Valle no podra subsistir como entidad federativa por no contar con el mnimum de
poblacin y con los elementos necesarios que para los Estados exige el art. 73 en su frac.
. De all se sigue que la disminucin de superficie no puede llegar hasta impedir que el
Estado del Valle subsista como Estado, ni el aumento de esa superficie a costa de los
Estados vecinos puede llegar hasta impedir que los Estados afectados subsistan como
tales. En el propsito que inspir el precepto estn los lmites propios de la facultad. Si el
Congreso considera necesario mermar superficie al territorio que fue del Distrito Federal
o, por el contrario, al territorio de Estados limtrofes, debe hacerlo en la medida de la
necesidad y respetando siempre un principio que, por superior, seorea la organizacin
constitucional toda entera; ese principio es el del pacto federal, que sera
desconocido y vulnerado si, en ejercicio de una facultad secundaria, el Congreso
ordinario pudiera suprimir a un Estado de la federacin.
62. Analicemos ahora las consecuencias que la traslacin definitiva de los
Poderes Federales engendra respecto al territorio adonde se trasladaren.
Un primer problema surge en el punto relativo a si los Poderes Federales
desalojan o no la jurisdiccin de los Poderes locales en el territorio que dentro de alguno
de los Estados ocupe el Distrito Federal.
La solucin no la suministra expresamente el texto constitucional, pero se puede
obtener si se ponen en juego determinadas atribuciones de los Poderes Federales. Segn
la frac. V del art. 73, corresponde al Congreso de la Unin legislar en todo lo relativo al
Distrito Federal, lo que equivale a que sea el Congreso la legislatura local del Distrito;
como este precepto debe operar cualquiera que sea el territorio que ocupe el Distrito,
infirese de all que el Congreso, como legislatura local del Distrito, excluye la jurisdiccin
de la legislatura local del Estado en el territorio donde se establezca el Distrito, ya que
nuestra organizacin federal no admitira que un mismo territorio estuviera regido por dos
legislaturas locales. La misma frac. V, en su inciso 1, establece que el Gobierno del
Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por
conducto del rgano u rganos que 'determine la ley respectiva; esto quiere decir que, al
igual que en lo que se refiere a la legislatura,' el ejecutivo federal desaloja la jurisdiccin
del ejecutivo local. El inciso 4? de la citada fraccin crea y organiza a los tribunales
locales del Distrito, por lo que ellos no podran coexistir con los del, Estado. Por ltimo, de
acuerdo con la reforma que se hizo a "dicha fraccin V en el ao de 1928, desapareci el
Municipio Libre en el Distrito Federal; en consecuencia, el Municipio, que por prescripcin
del art. 115 debe existir en los Estados, tendra que desaparecer en la porcin de aquel
Estado que ocupara el Distrito Federal. En resumen, si la Constitucin otorga autoridades
propias al Distrito, si crea una organizacin peculiar del Distrito, Sguese necesariamente
la exclusin de las autoridades del Estado.
Podra el Distrito Federal ocupar el territorio total de un Estado o mermarle tal
porcin de territorio que no le permitiera subsistir como Estado?
De ninguna manera, por las razones que ya expusimos al tratar de la ampliacin
de los lmites del Estado del Valle. La facultad implcita de tomar territorio de un Estado,
derivada de la facultad ex-
EL CAPITULO LEOLRA?ICO 2J3
plcita de trasladar el Distrito Federal, no puede ejercitarse, como toda facultad
implcita, sino en la medida de la necesidad, la cual en ningn caso podra exigir la
desaparicin de una entidad federativa; pero, sobre todo, el ejercicio tan amplio de aquella
facultad vendra a quebrantar el sistema federal, principio superior que debe servir de
pauta y de lmite al ejercicio de cualquiera facultad.
Una ltima consecuencia de la traslacin de los Poderes Federales consiste en la
reforma que debe llevarse a cabo en el inciso 5 de la frac. V del art 73, el cual dispone
que el Procurador del Distrito Federal residir en la ciudad de Mxico. Este ordenamiento
es incompatible con la posibilidad de cambiar la residencia de los Poderes Federales; su
presencia en la Constitucin slo puede obedecer a que se redact bajo la impresin de
que los poderes residiran siempre en la ciudad de Mxico. Pero como
constitucionalmente pueden trasladarse por ley del Congreso, llegado ese caso podra el
Congreso, en , uso de la facultad implcita contenida en la explcita de trasladar los
Poderes, modificar el texto constitucional que seala a la ciudad de Mxico como
residencia del procurador del Distrito, ya que el cambio de los Poderes no podra ser sino
total.
Como, segn anticipamos, hemos utilizado las disposiciones relativas al cambio
de residencia de los Poderes Federales, ms que nada para poner en actividad nuestra
hermenutica constitucional, terminaremos la materia resumiendo las reformas
constitucionales que entraa dicho cambio de residencia, lo que nos servir para sealar
algunos casos en que, como excepcin a su rigidez, nuestra Constitucin es flexible.
Desde este punto de vista, esas reformas son: ,rimera. La aparicin del Estado del Valle
de Mxico, al trasladarse definitivamente los Poderes Federales, no es por s sola una
excepcin al principio de la rigidez constitucional, porque esa aparicin no es obra del
Congreso, sino que est prevista en la Constitucin. -egunda. La alteracin de los lmites
del Estado del Valle, con relacin a los del actual Distrito Federal, es un caso de
flexibilidad de la Constitucin, porque es obra exclusiva del Congreso de la Unin.
.ercera. La modificacin geogrfica que se opera en el territorio del Estado donde se
forma el nuevo Distrito Federal, es otro caso de flexibilidad constitucional, porque es obra
del Congreso. +uarta. La supresin en el inciso 5 de la frac. V del art. 73 del requisito de
que el Procurador de, Justicia del Distrito Federal resida en la ciudad de Mxico, es el
ltimo caso de flexibilidad de la Constitucin, como consecuencia de la traslacin de los
Poderes Federales.
63. Las tres primeras fracciones del art. 73 (que enumeran las facultades del
Congreso), pertenecen tambin al captulo geogrfico y se refieren unas veces a los
Estados y otras a los Territorios.
La primera otorga al Congreso de la Unin la facultad "para admitir nuevos
Estados o Territorios a la Unin Federal". Es ste el caso en que ingresan a la Federacin
mexicana nuevos Estados o Territorios, por aumento de la superficie que actualmente
tiene el territorio nacional; ejemplo: si la posesin britnica de Belice pasara al dominio de
Mxico en calidad de Estado o de Territorio Federal. Cuando la porcin territorial no se
anexara como Estado o como Territorio, es decir, como entidad federativa nueva, sino que
se sumara a una entidad ya existente, no se tratara del caso previsto en la citada fraccin
; y como dicha anexin significara reforma constitucional, por implicar modificacin a los
lmites geogrficos de la entidad o entidades que recibieran la anexin, correspondera al
Constituyente admitir tal anexin. As, pues, el Congreso ordinario tiene facultad para lo
menos, como es admitir una nueva entidad federativa, pero no tiene facultad para lo
menos, como es admitir una porcin territorial que ro llegue a la categora de entidad
federativa; si el texto constitucional no es lgico y congruente consigo mismo, no por
ello .podemos suplir su deficiencia, haciendo extensiva 'una de las facultades expresas a
un caso no comprendido en ella. El ejercicio de la facultad consignada en la frac. entraa
otro caso de excepcin a la rigidez constitucional; no se puede ampliar una excepcin de
flexibilidad a hiptesis no previstas exactamente, pues eso equivaldra a dotar al,
Congreso ordinario de facultades propias del Constituyente, que no le otorga
expresamente la Constitucin.
La frac. del art. 73 da facultad al Congreso de la Unin "para erigir los
Territorios en Estados cuando tengan una poblacin de ochenta mil habitantes y los
elementos necesarios para proveer a su existencia poltica". La desaparicin de uno de
los Territorios existentes y la aparicin en su lugar de un nuevo Estado, importa
modificacin al art. 43; he all una excepcin ms a la rigidez de nuestra Constitucin. En
dicha frac. el legislador constituyente ha sealado el mnimum de requisitos para que un
Estado pueda aparecer como tal, dejando de ser Territorio. El requisito del nmero de
habitantes es fcilmente verificable; por lo que toca a los elementos necesarios para
proveer a su existencia poltica el precepto constitucional no los determina, por lo que
queda a la discrecin del Congreso resolver en cada .caso concreto si existen esos
elementos, mientras no se expida, la ley reglamentaria que los fije de modo general.
Ciertamente la fraccin que se analiza slo seala los requisitos
EL CAPITULO LEOLRA?ICO 2JE
para la conversin de un Territorio en Estado. Podra entenderse que, cuando
uno de los Estados existentes deja de llenar tales requisitos, la facultad del Congreso
alcanza para convertir al Estado en Territorio? La contestacin debe ser negativa, tanto
por no ser esa la facultad que consigna expresamente el precepto, cuanto porque las tres
fracciones que estamos analizando se refieren siempre a mejoramiento de las entidades y
nunca a su degradacin. Pero ello no significa que, teniendo en cuenta el espritu de la
frac. , el Constituyente est impedido de convertir a un Estado en Territorio, cuando, por
faltarle los requisitos sealados en dicha fraccin, ya no pueda subsistir como Estado.
Ms esa es facultad del Constituyente y no del Congreso.
La frac. , que se refiere a la formacin de nuevos Estados dentro de los lmites
de los existentes, seala para su ejercicio ciertos requisitos.
Las hiptesis que se pueden presentar son dos: que las legislaturas de los
Estados afectados con la formacin del nuevo Estado estn de acuerdo con la ereccin, o
que no lo estn.
En la primera hiptesis se necesita, en primer lugar, que la fraccin o fracciones
que pidan erigirse en Estado cuenten con una poblacin de ciento veinte mil habitantes
por lo menos. La circunstancia de que se trata de afectar a una o ms entidades
existentes, justifica que se exija un mnimum en el nmero de habitantes superior al que
se requiere para erigir, en el caso de la frac. , un Territorio en Estado.
En segundo lugar es preciso que se compruebe ante el Congreso, como en la
frac. , que hay los elementos bastantes para que el nuevo Estado provea a su existencia
poltica.
En tercer lugar deben ser odas las legislaturas de los Estados de cuyo territorio
se trata, sobre la conveniencia o inconveniencia de la ereccin del nuevo Estado,
quedando obligadas a dar su informe dentro de seis meses, contados desde el da en que
se les remita la comunicacin respectiva. El precepto no dice cul es el efecto de que la
legislatura no conteste o de que lo haga fuera del plazo de seis meses. Por tratarse de un
derecho pblico de los Estados para conservar el territorio que les pertenece, ese efecto
no puede consistir en suponer anuente al Estado a perder parte de su territorio; si en el
derecho privado; la falta de contestacin de una de las partes puede interpretarse como
contestacin afirmativa, no ocurre lo mismo en el derecho pblico, cuando la falta de
contestacin del rgano entraara la prdida de derechos fundamentales del Estado. El
efecto de la falta de
contestacin debe ser, por lo tanto, que el Estado no est de acuerdo con la
mutilacin de su territorio.
En cuarto lugar debe ser odo el ejecutivo de la federacin, el cual enviar su
informe dentro de siete das, contados desde la fecha en que le sea pedido.
No podemos entender que el informe del Ejecutivo pueda tener otro objeto que
dar a conocer su opinin desde el punto de vista nacional o poltico, y no en lo que ve a la
conveniencia particular del Estado afectado; por lo tanto, no se le puede dar ningn efecto
especial a la falta de dicho informe. Por muy importante que se le suponga no es ms que
una opinin autorizada, de la que el Congreso puede prescindir si el Presidente no la da.
En quinto lugar, la ereccin del nuevo Estado debe ser votada por dos terceras
partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cmaras, y por ltimo,
la resolucin del Congreso debe ser ratificada por la mayora de las legislaturas de los
Estados. Estos requisitos relativos a la votacin que se necesita del Congreso y de las
legislaturas coinciden exactamente con los que exige el art. 135 para toda reforma
constitucional. Esto quiere decir que, aunque la reforma constitucional consistente en la
ereccin de un nuevo Estado dentro de los lmites de los existentes se atribuye como
facultad al Congreso ordinario por el art. 73, lo que aparentemente es un nuevo caso de
flexibilidad de la Constitucin, se trata en realidad de una reforma constitucional operada
por el rgano constituyente. Ms todava: los requisitos previos a la ereccin del nuevo
Estado que seala la frac. , hacen que el procedimiento de la reforma constitucional sea
en este caso ms estricto que el sealado en general por el art. 135.
En la segunda hiptesis que sealbamos, o sea cuando las legislaturas de los
Estados afectados no estn de acuerdo con la formacin del nuevo Estado, se necesita
que, adems de llenar todos los requisitos sealados en la primera, la ratificacin de la
resolucin del Congreso se haga por las dos terceras partes del total de legislaturas de
los dems Estados. Si en la primera hiptesis es el rgano constituyente el que lleva a
cabo la reforma constitucional, con la misma mayora del artculo 135, aunque con
especiales requisitos previos, en esta segunda hiptesis ya no basta esa mayora, pues
en lugar de la simple mayora absoluta de las legislaturas se necesitan los dos tercios de
las mismas.
Aumenta, pues, el rigor para realizar la reforma constitucional en la segunda
hiptesis que hemos analizado; pero como en las dos hiptesis no es el Congreso de la
Unin, sino el Constituyente, quien lleva a cabo la reforma, debemos concluir que
indebidamente se hace
EL CAPITULO LEOLRA?ICO 2JK
figurar como facultad del Congreso, en la frac. del art. 73, la de formar nuevos
Estados dentro de los lmites de los existentes.
64. Los Territorios Federales se equiparan a los Estados en su situacin
geogrfica, salvo las escasas diferencias que hemos advertido. En cuanto a las islas, el
art. 42 considera como partes integrantes de la Federacin a las "islas adyacentes de
ambos mares y, adems, a la isla de Guadalupe y a las de Revillagigedo, situadas en el
Ocano Pacfico; en virtud de la reforma constitucional de 18 de enero de 1934, realizada
para acatar un laudo del rey de talia, pronunciado en un arbitraje internacional entre
Mxico y Francia, desapareci de dicho artculo el nombre de la isla de la Pasin,
conocida internacionalmente con el nombre de Clipperton, la cual pas al dominio de
Francia.
El art. 48 dispone que las islas de ambos mares (entendiendo por tales las
adyacentes y las que no lo son) que pertenezcan al territorio nacional, dependern
directamente del gobierno de la federacin, con excepcin de aquellas sobre las que
hasta la fecha hayan ejercido jurisdiccin los Estados.
Para demostrar la jurisdiccin de un Estado sobre alguna isla, deben servir
parecidas pruebas de las que hemos sealado en relacin con el territorio de los Estados.
La posesin constante, revelada principalmente por actos de jurisdiccin, es en esta
materia la prueba decisiva.
262
2M2
La' re+ere$cia' B&e e$ el ,re'e$%e ca,/%&l" 'e dedica$ a l"' %erri%"ri"' ?ederale'- al
ig&al B&e e$ "%ra' ,ar%e' de la "bra- *a$ ,erdid" c"rrelaciH$ c"$ el %e5%" c"$'%i%&ci"$al- al
'&,ri#ir'e dic*a' e$%idade' . %"da la ,rece,%i(a a,licable- #edia$%e re+"r#a a la C"$'%i%&ciH$
de K de "c%&bre de 16K7:
LA DIPISION DE LOS PODERES 2J6
SEGUNDA PARTE
LOS PODERES FEDERALES
LA DIPISION DE LOS PODERES 211
CAPTULO X
LA DVSN DE LOS PODERES
SUMARO
65.-Precursores y realizadores de la doctrina. 66.-Su proyeccin en la ley y en la
doctrina contempornea. 67.-La suspensin de garantas. 67 bis.-Comentario a la reforma de
1981, art. 29, que suprimi la denominacin de Consejo de Ministro. 68.-La delegacin de
facultades extraordinarias en el Ejecutivo. 69.-Las facultades de excepcin en nuestra historia
poltica: desde la independencia hasta el Acta de reformas. 70.-Los debates en el Constituyente
de 56. 71.-El destino del texto Constitucional en la legislacin y en la jurisprudencia. 72.-El
Constituyente de 17: la frustracin de su texto en la legislacin y en la jurisprudencia. 73.-
Reforma de 1938; la experiencia posterior. 74.-Consideraciones generales.
65. Despus de haber expuesto en la primera parte de este estudio la
organizacin constitucional que incluye por igual a los Poderes Federales y a los Estados,
vamos a comenzar ahora el estudio de los Poderes Federales en s mismos.
En el primer prrafo de su artculo 49, nuestra Constitucin establece que el
Supremo Poder de la Federacin se divide, para su ejercicio, en legislativo, ejecutivo y
judicial.
Ese precepto consagra la teora de la divisin de los tres Poderes. Aunque no es
materia de nuestro curso exponer doctrinas, sino indagar su realizacin en la ley suprema,
no podemos omitir en este caso la exposicin de los antecedentes de la teora de la
divisin de Poderes, por considerarlos necesarios para entender su realizacin en nuestra
ley.
La divisin de Poderes no es meramente un principio doctrinario, logrado de una
sola vez y perpetuado inmvil; sino una institucin poltica, proyectada en la Historia. De
all que sea preciso asistir a su alumbramiento y seguir su desarrollo, si se quiere localizar
y entender su realizacin en un momento histrico determinado.
Desde Aristteles hasta Montesquieu, todos los pensadores a quienes preocup
la divisin de Poderes, dedujeron sus principios de una realidad histrica concreta. De la
comparacin entre varias constitu-
ciones de su poca, y teniendo en cuenta el Estado-ciudad realizado en Grecia,
Aristteles diferenci la asamblea deliberante, el grupo de magistrados y el cuerpo
judicial.
263
De las varias formas combinadas que descubri en la constitucin romana,
Polibio dedujo la forma mixta de gobierno.
264
En presencia de la realidad francesa de su
poca, Bodino afirm la existencia de cinco clases de soberana, que por ser sta
indivisible incluy en el rgano legislativo
265
. En presencia del Estado alemn despus de
la paz de Westfalia, Puffendorf distingui siete potencias summi imperi.
266
y por ltimo,
infiriendo sus principios de la organizacin constitucional inglesa, Locke y Montesquieu
formularon la teora moderna de la divisin de Poderes.
Pero si es verdad que estos dos ltimos doctrinarios adoptaron el mtodo de sus
predecesores, deduciendo una doctrina general de las realidades observadas, sin
embargo hay en su teora un elemento nuevo. Hasta entonces la diversidad de rganos y
la clasificacin de funciones parecan obedecer exclusivamente a la necesidad de
especializar las actividades, esto es, a una mera divisin del trabajo. A partir de Locke,
este motivo para fraccionar el poder pblico, aunque no desaparece, pasa a ocupar un
lugar secundario. y entonces surge como; razn superior de dividir el poder, la necesidad
de limitarlo, a fin de impedir su abuso. De este modo la divisin de Poderes lleg a ser, y
sindolo contina hasta la fecha, la principal limitacin interna del Poder pblico, que halla
su complemento en la limitacin externa de las garantas individuales.
Segn Locke, "para la fragilidad humana la tentacin de abusar del Poder sera
muy grande, si las mismas personas que tienen el poder de hacer las leyes tuvieran
tambin el poder de ejecutarlas; porque podran dispensarse entonces de obedecer las
leyes que formulan y acomodar la ley a su inters privado, hacindola y ejecutndola a la
vez, y, en consecuencia, llegar a tener un inters distinto del resto de la comunidad,
contrario al fin de la sociedad y del Estado"
267
. Montesquieu dice en frase que ha llegado
hasta nuestros das como mdula del sistema: "Para que no pueda abusarse del poder, es
preciso que, por disposicin misma de las cosas, el poder detenga al poder."
268
La limitacin del Poder Pblico, mediante su divisin, es en Locke, y sobre todo
en Montesquieu, garanta de la libertad individual.
2M3
ARIST[TELES La !oltica2 Libr" PI- ca,/%&l"' XI- XII Y XIII:
2M7
POLIFIO 1istoria de Roma2 Libr" PI- ca,/%&l" XI:
2ME
FODINO Los seis li#ros de la Rep"#lica2 Libr" I- ca,/%&l" X:
2MM
PU??ENDOR? 9us naturae2 Libr" PII- ca,/%&l" IP:
2MK
LOCIE (nsa'o so#re el go#ierno ci.il2 ca,/%&l" XII:
2M8
MONTESCUIEU (spritu de las le'es2 Libr" XI- ca,/%&l" PI:
"Cuando se concentran el poder legislativo y el poder ejecutivo en la misma
persona o en el mismo cuerpo de magistrados -dice el pensador francs- no hay
libertad...; no hay tampoco libertad si el poder judicial no est separado del poder
legislativo y del ejecutivo...; todo se habr perdido si el mismo cuerpo de notables, o de
aristcratas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes."
El nuevo destino que se le dio a la separacin de Poderes, al ponerla al servicio
de la libertad, fue inspirado a Locke y a Montesquieu por la dramtica conquista de las
libertades pblicas, en que empe su historia entera el pueblo ingls.
A la inversa de las naciones continentales, principalmente Espaa y Francia,
donde segn hemos visto el absolutismo del monarca va segando con el auxilio de los
nobles hasta el ltimo vestigio de las libertades comunales, nglaterra emprende la tarea
de arrancar al rey, uno a uno, los derechos de la persona. A partir del siglo X casi siete
centurias tardo en consumarse la obra, pero en la prolongada gesta hay jornadas que
alcanzan el mbito de la epopeya.
Se inicia el brillante torneo con la Carta Magna, lograda del rey Juan por los
barones, donde se asienta el principio que habra de informar al derecho pblico
contemporneo: "Ningn hombre libre ser puesto en prisin, desterrado o muerto, si no
es por un juicio legal de sus pares y conforme a la ley del pas."
Es verdad que el precepto slo protega a los hombres libres, pero estaba
llamado a cubrir a la nocin entera, cuando los pecheras se convirtieran en hombres
libres. La limitacin en el nmero de los favorecidos por la garanta del "debido proceso
legal" se explica si se tiene en cuenta que la Carta Magna fue conquista de los nobles;
pero en nglaterra la nobleza, que como dice Maurois fue de servicio ms que de
nacimiento, tuvo el acierto de unirse con el pueblo en la empresa de reivindicar sus
derechos frente a la Corona, por lo que tarde o temprano el pueblo tendra que recibir su
parte en las conquistas, logradas en comn.
De todas maneras la Carta Magna consagr los dos principios esenciales de que
se iba a nutrir el constitucionalismo del futuro: el respeto de la autoridad a los derechos de
la persona y la sumisin del Poder pblico a un conjunto de normas, que en nglaterra
integraban el "common law". En torno de esos dos principios se debate, a partir de la
Carta, la historia inglesa; cada rey, hasta el siglo XV, jur respetarlos; postergados bajo la
dinasta de los Tudores, resurgieron bajo Jacobo para poner en jaque el derecho divino
de los reyes. Y fue entonces cuando los proclam el Justicia Mayor del Reino, Lord
Eduardo Coke, en frases lapidarias, amajestadas ahora por el tiempo, y la
victoria.
En un conflicto de jurisdicciones, el rey Jacobo declar que poda fallar
personalmente en cualquiera causa, sustrayndola del conocimiento de los jueces
ordinarios, a quienes consideraban sus delegados. Coke se opuso y la Historia ha
conservado, en los documentos que se cambiaron entre s, el dilogo intrpido que
sostuvo el Justicia con su rey.
"De acuerdo con la ley de nglaterra -dijo el Justicia-, el rey en persona no puede
juzgar causa alguna; todos los casos civiles y penales, tendrn que fallarse en algn
tribunal de justicia, de acuerdo con la ley y la costumbre del reino. A lo que respondi el
rey: "Creo que la ley se funda en la razn; yo, y otros, poseemos tanta razn como los
jueces.
"Los casos que ataen a la vida, a la herencia, a los bienes o al bienestar de los
sbditos de su Majestad -replic Coke-, no pueden decidirse por la razn natural, sino por
la razn artificial y el juicio de la ley, la cual es un arte que requiere largo estudio y
experiencia, antes de que un individuo pueda llegar a conocerla a fondo.
Esta respuesta ofendi al rey, quien dijo que en tal caso, "l estara sometido a la
ley, lo cual era traicin sostener. All estaba la tesis fundamental del absolutismo; frente a
ella, Coke no evadi la afirmacin de la monarqua constitucional: el rey no est sometido
a ningn hombre, pero s est "bajo Dios y la ley".
269
He all las dos tesis en pugna, expuestas con magistral concisin en el momento
mismo en que se juega el destino de las libertades inglesas.
De las ideas de Coke surge ntidamente la diferencia de funciones y de rganos.
Porque si slo los jueces y no el rey, podan fallar las causas civiles y penales, quera
decir que la funcin jurisdiccional estaba encomendada a un rgano independiente del
monarca, titular ste de la funcin gubernativa. y si el rey mismo estaba bajo la ley,
entonces la ley, emanada del Parlamento, era ajena y aun superior a la voluntad del
soberano.
La supremaca absoluta de la ley, que pregonaba Coke, engendr
alternativamente, en los aos sucesivos, el absolutismo regio, el absolutismo
parlamentario y la dictadura de Cromwell, lo que permiti advertir que era necesario
establecer una frmula armnica de equilibrio entre el poder que hace la ley y el que la
ejecuta. Esto fue lo que busc Cromwell en su "nstrumento de Gobierno", estatuto que
inspir a Locke su teora de la divisin de Poderes.
2M6
La' +ra'e' %e5%&ale' e'%9$ %"#ada' de Qal%er Li,,#a$ Retorno a la Li#ertad2 M5ic"-
167J2 ,9g: 387:
LA DIPISION DE LOS PODERES 21E
Para Locke, tres son los Poderes: el legislativo, que dicta las normas generales;
el ejecutivo, que las realiza mediante la ejecucin, y el federativo, que es el encargado de
los asuntos exteriores y de la seguridad. Los dos ltimos pertenecen al rey; el legislativo
corresponde al "rey en parlamento", segn la tradicin inglesa.
Cuando aos ms tarde Montesquieu lleg a nglaterra, el Acta de
Establecimiento de 1700 se haba preocupado por la independencia de los jueces,
problema este ltimo que en Francia haba interesado al filsofo. No es de extraar, por lo
tanto, que al revaluar la teora de Locke, Montesquieu fijara su atencin en la situacin de
los jueces, que haba pasado inadvertida para aqul.
Situado en este punto de vista, Montesquieu pens que aunque la justicia es
aplicacin de leyes, sin embargo "la aplicacin rigurosa y cientfica del derecho penal y del
derecho privado, constituye un dominio absolutamente distinto, una funcin del Estado
naturalmente determinada por otras leyes".
270
La novedad de Montesquieu con respecto a
Locke, no as en relacin con Aristteles, consiste en haber distinguido la funcin
jurisdiccional de la funcin ejecutiva, no obstante que las dos consisten en la aplicacin de
leyes.
Por otra parte, Montesquieu reuni en un solo grupo de funciones las referidas a
las relaciones exteriores (que en Locke integraban el Poder federativo) y las que miran a
la seguridad interior (que constituan el poder ejecutivo de Locke).
Por ltimo, Montesquieu respet la funcin legislativa, tal como, Locke la haba
explicado, aunque sin advertir la intervencin del rey en la actividad parlamentaria, que
era peculiaridad del sistema ingls.
Despus de distinguir las tres clases de funciones, Montesquieu las confiri a
otros tantos rganos, con la finalidad ya indicada de impedir el abuso del poder, Y as
surgi la clsica divisin tripartita, en Poder legislativo, Poder ejecutivo y Poder judicial,
cada uno de ellos con sus funciones especficas.
Veintids siglos despus de Aristteles, reencarnaba en el genial filsofo francs
la teora de la divisin de Poderes. Llegaba con la oportunidad suficiente para suscitar la
inquietud de un mundo que naca a la vida de la libertad y del derecho. Se presentaba
como fruto de la experiencia secular del pueblo ingls y en su xito deba contar tambin
el estilo seductor de que exornaba Francia a su pensador ilustre, Pero si tanto debe a
Montesquieu el derecho pblico, cumple a la justicia rendir al precursor de la doctrina el
homenaje que nuestro tiempo le ha negado.
2KJ
ESMElN (lments de Droit Constitutionnel2 8R ell: T"#" I: ,9g: 76K:
66. El pueblo ingls no suele construir arquetipos, a los cuales deba plegarse su
organizacin poltica; sino que, procediendo a la inversa, sabe extraer de la experiencia la
organizacin, que mejor responde a sus necesidades y a su ndole; de all la flexibilidad
de su constitucin.
Esta tctica de ir de los hechos a las instituciones, permiti dotar a aquel pas de
un conjunto de instituciones polticas, que eran a su vez hechos reales y vivientes.
La organizacin poltica, as nacida y elaborada espontneamente, mereca ser
organizada ella misma en doctrina. Tal fue el propsito de Montesquieu. Pero a partir de
ese momento la doctrina que era un a posteriori respecto al proceso constitucional de
nglaterra, se convirti en el a priori fundamental del derecho poltico de Europa y de
Amrica.
nglaterra sigui fiel a su mtodo experimental y en ella para nada influy
Montesquieu; las dems naciones hicieron, no del mtodo ingls, sino de las instituciones
inglesas elaboradas con ese mtodo, el paradigma a que deba aspirar su organizacin
poltica. La realidad se someta al ideal y, en lugar de constituciones espontneas y
flexibles, se iban a expedir constituciones rgidas y escritas, donde quedaran fijados para
siempre los postulados de Montesquieu.
A partir de 1776, en que aparecen las primeras constituciones de los Estados que
iban a integrar la Unin Americana, todos los documentos constitucionales de la Europa
continental y de Amrica acogen la divisin de Poderes como elemento esencial de su
organizacin. y no satisfechas con instituir los tres Poderes, algunas de las primitivas
constituciones formulan doctrinariamente el principio. As la Constitucin de
Massachusetts, de 1780, declara que el motivo de separar los Poderes en una rama
legislativa, otra ejecutiva y otra judicial, es asegurar que su gobierno sea de leyes y no de
hombres. y en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, que vot la
Asamblea Constituyente de Francia en 1789, se asienta esta categrica afirmacin: "Toda
sociedad en la cual la garanta de derechos no est asegurada ni la separacin de
Poderes determinada, no tiene Constitucin."
A pesar del xito sorprendente que alcanz en el derecho positivo, la doctrina de
Montesquieu ha tenido desde su cuna hasta nuestros das numerosos impugnadores.
Se ha sostenido que, por no haber conocido en su integridad la organizacin
constitucional de nglaterra, Montesquieu incurri en el error de sustentar una separacin
rgida de los tres Poderes, puramente mecnica y no orgnica
LA DIPISION DE LOS PODERES 21K
En efecto, en el supuesto de que Montesquieu hubiera postulado la absoluta
independencia entre s de los tres rganos, su doctrina no responda a la realidad inglesa,
pues aunque en su tiempo no apareca an el gobierno de gabinete, que es de ntima
colaboracin entre el legislativo y el ejecutivo, sin embargo deba haber observado que ya
por entonces la funcin legislativa perteneca al "rey en parlamento", lo que era
incompatible con la diferenciacin neta de los rganos y las funciones.
Es difcil defender con xito la tesis de que Montesquieu edific su sistema sobre
la base de que los tres rganos deban combinar entre s sus actividades. Con esfuerzos
de dialctica, y torturando textos aislados del autor francs, Hauriou
271
y Fischbach
272
sostienen lo contrario.
Cualquiera que haya sido el pensamiento de Montesquieu, es lo cierto que a
partir de Kant y Rousseau se advierte la tendencia entre los pensadores a atenuar la
separacin de los Poderes. Kant sostiene que "los tres Poderes del Estado estn
coordinados entre s...; cada uno de ellos es el complemento necesario de los otros dos...;
se unen el uno al otro para dar a cada quien lo que es debido".
273
Ms radical, Rousseau
afirma la sumisin del ejecutivo al legislativo, porque el gobierno, titular del poder
ejecutivo, no es ms que el "ministro" del legislador, un "cuerpo intermediario", colocado
entre el soberano y los sbditos y que transmite a stos las rdenes de aqul.
274
En el derecho alemn, Jellinek advierte que la doctrina de Montesquieu
"establece Poderes separados, iguales entre s, que se hacen mutuamente contrapeso y
que, aunque es verdad que tienen puntos de contacto, son esencialmente independientes
los unos de los otros... ni examina la cuestin general de la unidad del Estado y de las
relaciones de los diferentes Poderes del Estado con esa unidad".
275
En el derecho francs Duguit asienta: "Tericamente, esta separacin absoluta
de poderes no se concibe. El ejercicio de una funcin cualquiera del Estado se traduce
siempre en una orden dada o en una convencin concluida, es decir. en un acto de
voluntad o una manifestacin de su personalidad. mplica. pues, el concurso de todos los
rganos que constituyen la persona del Estado."
276
2K1
HAURIOU !rincipios de Derecho !"#lico ' Constitucional2 Madrid- 162K2 ,9gi$a 3K6:
2K2
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ROUSSEAU Contrato 0ocial2 II:
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Ci%a de Fig$e de Pille$e&(e2 o#& cit:- ,9g: 3K: Pid:- Gelli$e; $eora -eneral del (stado
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DULUIT La 0paration des !ou.oirs et l8Assem#le nationale de 1K862 ,9g: 1:
En el derecho italiano, Groppali considera que "esta concepcin puramente
esttica deba estar en contraposicin con la dinmica de la vida estatal, que es
movimiento, accin, espritu de iniciativa frente a las situaciones nuevas que se
determinan en el tiempo y por las que el gobierno, una vez que han sido fijados sus
poderes legislativamente, debe tener autonoma de iniciativa y libertad de accin en los
lmites del derecho".
277
En el derecho espaol, Posada dice lo siguiente: "Los problemas polticos y
tcnicos actuales sobrepasan, y mucho, la doctrina de separacin de Poderes, que, por
otra parte, no ha podido realizarse prcticamente nunca, por oponerse a ello la naturaleza
de los Estados, organismos y no mecanismos, y la ndole de las funciones de gobierno
que piden, con apremio, gran flexibilidad institucional."
278
En el derecho norteamericano, Woodrow Wilson clama contra la pulverizacin del
poder que realiza la Constitucin de aquel pas y dice al respecto: "El objeto de la
Convencin de 1787 parece haber sido simplemente realizar este funesto error (la
separacin de Poderes). La teora literaria de los frenos y de los contrapesos es
simplemente una exposicin exacta de lo que han ensayado hacer los autores de nuestra
Constitucin; y estos frenos y contrapesos han resultado nocivos, en la medida en que se
ha pretendido aplicarlos en la realidad."
279
Pero entre los autores modernos, es sin duda De la Bigne de Villeneuve quien,
desarrollando una idea de Santo Toms de Aquino, formula mejor que otros la tendencia a
resolver en colaboracin y no en dislocacin la actividad de los tres Poderes. "No
separacin de Poderes estatales -dice en su libro El fin del principio de separacin de
,oderes-, sino unidad de poder en el Estado. Diferenciacin y especializacin de
funciones sin duda. ..Pero al mismo tiempo coordinacin de funciones, sntesis de
servicios, asegurada por la unidad del oficio estatal supremo, que armoniza sus
movimientos... Esto es lo que expresaba Augusto Comte, en una frmula esplndida,
cuando interpretando el pensamiento del sabio Aristteles, que vea como rasgo
caracterstico de toda organizacin colectiva 'la separacin (o, mejor, la distincin). de los
oficios y la combinacin de los esfuerzos, defina al gobierno como la reaccin necesaria
del conjunto sobre las partes."
280
2KK
LROPPALI Doctrina general del (stado2 M5ic"- 16772 ,9g: 238:
2K8
POSADA La crisis del (stado el Derecho !oltico2 Madrid- 16372 ,9g: KK
2K6
QILSON Congressional go.ernment- ,9g: 26J:
28J
MARCEL DE LA FILNE DE PILLENEUPE La 6in du principe de 0paration des !ou.oirs2
Par/'- 1637 ,9g: 128:
Tal tendencia a vincular entre s los rganos del Estado, la realizan las
constituciones modernas con una gran variedad de matices, todos los cuales caben entre
los dos sistemas colocados en los puntos extremos: el sistema parlamentario ingls, que
realiza el mxima de colaboracin, y el sistema presidencial norteamericano, donde la
independencia entre s de los Poderes ha sido enrgicamente denunciada por Wilson.
Nuestra Constitucin consagra la divisin de los tres Poderes en legislativo,
ejecutivo y judicial, y realiza su colaboracin por dos medios principales: haciendo que
para la validez de un mismo acto se necesite la participacin de dos Poderes (ejemplo: en
la celebracin de los tratados participan el Presidente de la Repblica y el Senado), u
otorgando a uno de los Poderes algunas facultades que no son peculiares de ese Poder,
sino de alguno de los otros dos (ejemplo: la facultad judicial que tiene el Senado para
conocer de los delitos oficiales de los funcionarios con fuero).
As pues, aunque el primer prrafo del artculo 49 no hace sino expresar la
divisin de los Poderes Federales, es posible deducir de la organizacin constitucional
toda entera que esa divisin no es rgida, sino flexible o atenuada; no hay dislocamiento,
sino coordinacin de poderes.
67. Asentado el principio general de la divisin de Poderes, vamos a ver en qu
casos excepcionales puede hacerse a un lado constitucionalmente dicho principio. Estos
casos nos los ofrecen los artculos 29 y 49, estrechamente relacionados entre s.
El art. 29 funciona "en los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica
o cualquiera otro que ponga a la sociedad en grande peligro o conflicto". Cuando se
presenta cualquiera de los dos primeros casos especialmente sealados (invasin o
perturbacin grave de la paz pblica), no puede caber duda de que se est en la hiptesis
del art. 29; fuera de tales casos, queda a la discrecin de los poderes ejecutivo y
legislativo definir, con la competencia que a cada uno seala el precepto, si existe una
situacin "que ponga a la sociedad en grande peligro o. conflicto".
Supuesto el estado de necesidad previsto por el artculo 29, este precepto indica
dos medios para hacer frente a la situacin: la suspensin de garantas individuales y la
concesin por el Congreso al Presidente de las autorizaciones que aqul estime
necesarias para que ste haga frente a la situacin. Las "autorizaciones" que consagra el
artculo 29, son las "facultades extraordinarias" a que se refiere el artculo 49, La
suspensin de garantas y las facultades extraordinarias
medidas ambas que en ciertos casos pueden implicar una derogacin
excepcional y transitoria al principio de la divisin de poderes, sern estudiadas a
continuacin.
La suspensin de garantas significa que se derogan relativamente las
limitaciones que en favor de determinados derechos de los individuos, impone la
Constitucin al poder pblico; brase as la puerta, que en pocas normales no puede
franquear la autoridad sin cometer violacin.
La medida de la suspensin de garantas debe tomarse por el concurso de tres
voluntades: la del Presidente de la Repblica, la del Consejo de Ministros y la del
Congreso de la Unin (o en sus recesos la Comisin Permanente). Es el Jefe del
Ejecutivo el que propone la medida; es el Consejo de Ministros, en funciones
excepcionalmente de rgimen parlamentario, el que se solidariza con aqul al aceptar la
medida; y es el Congreso de la Unin el que decreta la suspensin al aprobar la iniciativa
presidencial.
La suspensin de garantas no es absoluta, sino relativa y limitada por varios
conceptos, que el artculo 29 estatuye.
En primer lugar, el Presidente de la Repblica es la nica autoridad que puede
solicitar y utilizar la suspensin de garantas. Todas las dems autoridades del pas siguen
acotadas, detenidas por esa barrera que la Constitucin erigi en beneficio de las
personas; la grave responsabilidad de ejercer el poder sin la cortapisa de las garantas
individuales, la asume exclusivamente el, Jefe del Ejecutivo ante la Nacin y la Historia.
De all que sea indelegable la facultad de intervenir en las garantas suspendidas. En
efecto, ni siquiera se refiere el artculo 29, cuando autoriza la suspensin de garantas, al
Poder ejecutivo, sino al Presidente de la Repblica, de suerte que los secretarios de
Estados slo pueden ejecutar los acuerdos que en ese particular dicte el Presidente, lo
que se corrobora si se tiene en cuenta que en nuestro rgimen presidencial los
secretarios de Estado carecen de funciones autnomas. En la iniciativa sobre suspensin
de garantas que en el mes de mayo de 1942 present el Presidente ante las Cmaras,
con motivo de la declaracin del estado de guerra a Alemania, talia y Japn, se incurri
en el error de consignar en el art. 3 transitorio, la facultad del ejecutivo para delegar
parcialmente sus atribuciones relacionadas con la suspensin, mientras apareca el
reglamento, en las autoridades federales por l designadas; advertida la Comisin
dictaminadora del error cometido, suprimi en su dictamen aquel artculo, y de
conformidad con el ejecutivo se vot y public la ley sin hacer advertencia alguna de que
la iniciativa haba
sido mutilada, con lo cual se viol el reglamento del Congreso, pero se salv la
recta interpretacin del artculo 29 de la Constitucin.
281
En segundo lugar, no deben suspenderse todas las garantas individuales, sino
solamente aquellas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente, a la
situacin. Hay, pues, entre la suspensin de garantas y la defensa frente al estado de
necesidad una relacin de medio a fin. Cules garantas deben suspenderse para
alcanzar el fin que se busca, es cosa que queda a la discrecin de los poderes que
intervienen en la suspensin. A diferencia del texto de 57, que exclua categricamente de
la suspensin la garanta de la vida, el artculo 29 actual no limita las garantas que
pueden suspenderse.
En tercer lugar, las garantas pueden suspenderse en todo el pas o en lugar
determinado, segn se localice total o parcialmente la situacin de emergencia.
En cuarto lugar, la suspensin debe producir sus efectos por un tiempo limitado,
pues no sera conveniente que la interrupcin del rgimen de legalidad que ella significa
se convierta en situacin permanente. Para hacer frente a la invasin francesa, la ley de
27 de mayo de 1863 declar que la suspensin de garantas durara hasta treinta das
despus de la prxima reunin del Congreso, o antes, si terminaba la guerra con Francia.
La ley de 19 de junio de 1942 determin que la suspensin durara todo el tiempo de la
guerra y sera susceptible de prorrogarse, a juicio del Ejecutivo, hasta treinta das
despus de la fecha de cesacin de las hostilidades.
La suspensin no puede contraerse a determinado individuo, con lo cual se
excluye la expedicin de las llamadas leyes privativas que colocan fuera de la ley a
individuos concretamente especificados, como la relativa a turbide en 1824 y la referente
a Leonardo Mrquez y sus cmplices en 1861.
Por ltimo, la suspensin debe hacerse por medio de prevenciones generales. Se
satisface este requisito en virtud de la ley expedida por el Congreso, en la cual se
enumeran las garantas suspendidas y las
281
Si $" 'e rec%i)cH ,"r el ,r"cedi#ie$%" 'e@alad" ,ara la %ra#i%aciH$ de la' le.e' el
err"r c"#e%id" e$ la i$icia%i(a- 'i$" B&e 'i#,le#e$%e 'e *i0" ,erdidi0" el ar%: 36 %ra$'i%"ri"- ell"
'e debiH a B&e $" 'e c"$'iderH c"$(e$ie$%e *acer ,1blica#e$%e la rec%i)caciH$- e$ #"#e$%"' e$
B&e el ,r".ec%" de '&',e$'iH$ de gara$%/a *ab/a de',er%ad" alar#a e$ %"d" el ,a/': La '&,re'iH$
del ar%/c&l" 'e *i0" ,"r i$dicaciH$ del E3ec&%i("- B&ie$ de *ec*" #"di)cH la i$icia%i(a de',&' de
,re'e$%arla al C"$gre'" . de ,&blicada e$ la ,re$'a: La' idea' B&e i$',irar"$ la '&,re'iH$
B&edar"$ c"$'ig$ada' e$ la le. de Pre(e$ci"$e' ge$erale' rela%i(a' a la '&',e$'iH$ de
gara$%/a'- e5D ,edida ,"r el E3ec&%i(" c"#" regla#e$%aria de la '&',e$'iH$ de 16 de 3&$i": E$ la
e5,"'iciH$ de #"%i("' de aB&ella le. 'e dice B&e Ael E3ec&%i(" c"$'idera B&e la' li#i%aci"$e' B&e
debe$ '&+rir alg&$a' de la' gara$%/a' c"$'agrada' e$ la C"$'%i%&ciH$- . c&.a '&',e$'iH$ +&e
a&%"ri0ada- *a de reali0ar'e e5cl&'i(a#e$%e ,"r el ,r",i" E3ec&%i("A2 l"' ar%': 26 . 76 de la le.
c"$'agra$ la' idea' e5,&e'%a':
facultades de que goza el Ejecutivo respecto a cada una de dichas garantas
suspendidas. Aunque el texto constitucional no es suficientemente claro, debe entenderse
que todo lo relativo a este punto debe ser obra del Congreso, a fin de que el Ejecutivo
reciba ntegramente sus facultades del rgano legislativo. No lo entendi as la ley de 1
de junio de 1942, la cual Se redujo a decretar la suspensin de ciertas garantas y dej al
ejecutivo su reglamentacin, lo que se tradujo en que el presidente se auto limit en el
ejercicio de las amplias facultades que le otorg el Congreso.
En resumen, es relativo todo cuanto toca a la suspensin de garantas, porque la
suspensin slo existe y opera en cuanto a cierta autoridad, a determinadas garantas, al
lugar, y por un tiempo limitado. La relatividad se debe a que la suspensin slo tiene
razn de ser en cuanto tiene relacin con el objeto que, con ella se persigue.
67 bis. La normacin constitucional de la suspensin de garantas, glosada en los
renglones precedentes, ha sido modificada en parte por la reforma al primer prrafo del
artculo 29, publicada en el Diario /ficial de la Federacin de 21 de abril de 1981, con
origen en la niciativa Presidencial de 19 de noviembre de 1980.
Transcribimos a continuacin el texto ya vigente de dicho prrafo, con el
sealamiento respectivo de los cambios operados.
Dice as: "En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de
cualquier otro que ponga a la sociedad en grave (antes deca grande. con lo que se
evitaba la repeticin del calificativo) peligro o conflicto, solamente el Presidente de los
Estados 0nidos Mexicanos (en lugar de Presidente de la "ep#blica Mexicana, expresin
que utilizaba el art. 29 y que conserv con buen juicio la niciativa Presidencial, pero que
fue cambiada durante la secuela de la reforma, ya que si bien el art. 80 de la Constitucin
consagra formalmente aquella denominacin oficial, el articulado restante la relega al
olvido para sustituirla en ms de cuarenta ocasiones por la de Presidente de la Repblica,
ahora desalojada del art. 29), de acuerdo con los titulares de las -ecretaras de Estado1
los Departamentos )dministrativo la ,rocuradura 2eneral de la "ep#blica
(anteriormente deca tan slo el +onsejo de Ministros) y con aprobacin del Congreso de
la Unin y, en los recesos de ste, de la Comisin Permanente, podr suspender.
"Reservamos para el lugar correspondiente el estudio de la igualacin de los Jefes de
Departamento Administrativo con los Secretarios de Estado que toma en cuenta la
reforma en el ahora art. 29. y pasamos a glosar aqu la supresin del nombre de +onsejo
de Ministros, que en el texto de la presente obra hemos considerado que acta
excepcionalmente en funciones de rgimen parlamentario.
Ciertamente cabe admitir, desde un punto de vista formal, que la expresin
+onsejo de Ministros) empleada desde 1857 en nuestras dos Constituciones, es ajena al
lxico del sistema presidencial. Mas para los fines del presente estudio conviene tener en
cuenta que aunque desaparezca la locucin considerada intrusa, sobrevive en la reforma
el matiz parlamentario que aqulla trat de sealar. Baste considerar, al efecto, que segn
el reciente texto, la suspensin de garantas incumbe al Presidente "de acuerdo con los
titulares de las Secretaras de Estado, los Departamentos Administrativos y la
Procuradura de la Repblica y con la aprobacin del Congreso de la Unin y, en los
recesos de ste, de la Comisin Permanente.
La expresin de acuerdo que sobrevive en el texto actual, tena en el anterior un
sentido nada dudoso de resolucin solidariamente colectiva, la cual no emanaba de la
sola voluntad del Presidente ni del mero asesoramiento de los Ministros, sino que se
integraba mediante la voluntad de todos ellos, ya fuera por mayora o por unanimidad.
Esta solidaria voluntad colectiva, en la que la del Presidente poda resultar vencida por la
voluntad en contrario de sus colaboradores, es lo que quedaba suficientemente aclarado
con la denominacin de Consejo de Ministros, que serva para sealar intencionalmente el
matiz parlamentario de esa medida de excepcin, entendiendo por mati% el aadido ajeno
que no muda la naturaleza de la cosa a la cual se aade, en este caso nuestro rgimen
presidencial. Si a lo anterior se agrega que entonces como ahora se requiere la
aprobacin del acuerdo colectivo por el Congreso de la Unin, habr de concluirse que la
importancia para el pas de la medida que suspende los derechos de la persona, justifica
la intromisin en nuestro rgimen presidencial de una figura correspondiente al rgimen
parlamentario.
No descubrimos indicio alguno en la gnesis de la reforma al art. 29, indicativo de
que con la supresin de la consabida frase se hubiera tratado de innovar en la
responsabilidad personal y en cierto sentido autnoma que siempre ha caracterizado, en
la suspensin de garantas, la participacin de los colaboradores inmediatos del
Presidente. De ser as, la referida supresin no pas de ser sino un ademn de purismo
en el uso de los vocablos, que no debe inducir a pensar en un cambio de fondo.
En pos de luces fuimos a la niciativa Presidencial, donde hallamos la siguiente
motivacin, relacionada con el punto de que se trata: "La mencin que hace el artculo 29
constitucional de un Consejo de Ministros, no corresponde a la nocin unitaria de la
responsabilidad de la funcin pblica en un rgimen presidencial. Este prrafo asienta
una verdad que nadie discute. Lo que debi de haber expli-
cado la niciativa, es si al suprimirse la expresin que serva para sealar, no la
desaparicin del rgimen presidencial sino una excepcin al mismo, se alteraba
fundamentalmente con ello el sistema tradicional en punto a la suspensin de garantas
individuales; o si por, el contrario, segua en vigor el matiz parlamentario que tal sistema
mplica, suprmase o no la impugnada denominacin de Consejo de Ministros.
Una vez ms en busca de orientacin, acudimos al dictamen de las Comisiones
del Senado, que como Cmara revisora expuso el criterio final del Congreso de la Unin,
y all hemos ledo: "el que se suprima del artculo 29 la referencia al Consejo de Ministros,
no es ms que depurar normativamente el rgimen presidencial que es correspondiente a
Mxico, y en el que la citada referencia no es otra cosa ms &ue una mera reminiscencia
histrica".
Quede aclarado que para nosotros no es "mera reminiscencia histrica" la que
como tal se menciona, pues para serlo se necesitara que la misma hubiera quedado
como resto, como supervivencia de un anterior rgimen parlamentario, el cual de cierto
nunca ha existido en Mxico. Se trata (hay que insistir) de un matiz parlamentario trado
de fuera y que como excepcin a nuestro sistema presidencial se utiliza con la finalidad
de impedir que el Presidente de la Repblica se convierta en un dictador, llegado el caso
extraordinariamente grave de suspender las garantas individuales.
Modificar un texto que, como el comentado, ha permanecido en vigor sin
provocar dudas ni cavilaciones durante ms de un siglo, slo cabe entenderlo a manera
de intento perfeccionista, que al fin y al cabo deja inclume el mandamiento primitivo.
Pero llegado el caso de aplicar el nuevo texto, acaso podra sostenerse con propsitos
predeterminados que la supresin deliberada de una frase quiso significar un cambio en el
sistema. Ese cambio se traducira, en el presente caso, en la cancelacin de las
precauciones contra la dictadura que institua por s sola, a pesar del anacronismo que se
le atribuye, la destituida, expresin de Consejo de Ministros. Tal consecuencia, a la que
podra dar lugar la alteracin innecesaria de un texto respetable, socavara en su base
nuestra Ley Suprema, al admitir que ella se negara a s misma si depositara en la
voluntad sin trabas de un solo funcionario el poder de manejar dentro de su esfera los
derechos fundamentales de las personas.
Es cierto, como lo hacemos notar en el caso del refrendo, que existe la
posibilidad constitucional de que el Presidente haga a un lado al Secretario que se niegue
a refrendar una decisin presidencial, sustituyndolo por quien se docilite a hacerlo; pero
esta posibilidad es meramente terica cuando se trata de reemplazar a los
integrantes del Acuerdo previsto en e1 art. 29, ya que tal medida exhibira
peligrosamente al Jefe del Ejecutivo ante la opinin pblica como un dictador disfrazado
de formas constitucionales, en materia tan delicada como es la suspensin de garantas.
68. El otro medio con que, aparte de la suspensin de garantas, el artculo 29
provee al Ejecutivo para hacer frente a una situacin de grande peligro o conflicto,
consiste en el otorgamiento de las autorizaciones que el Congreso estime conveniente
conferir al Ejecutivo para hacer frente a la situacin.
Dichas autorizaciones presuponen necesariamente la existencia de la situacin
anormal, que como premisa rige el contenido todo del artculo 29. Puede consistir en dar
al ejecutivo una mayor amplitud en la esfera administrativa o en transmitirle facultades
legislativas, pero en uno y en otro caso las autorizaciones deben estar regidas por las
mismas reglas de relatividad que seorean todo el artculo 29, puesto que al igual que la
suspensin de garantas las autorizaciones son simples medios para hacer frente a un
estado de necesidad. As, pues, deben enumerarse las facultades conferidas al Ejecutivo,
su duracin y el lugar; todo ello por medio de prevenciones generales, y sin que las
autorizaciones se dirijan en contra de determinado individuo.
Hay, sin embargo, una diferencia entre los requisitos para la suspensin y los que
deben satisfacerse para el otorgamiento de las autorizaciones. La suspensin es obra del
Presidente, del Consejo de Ministros y del Congreso, o en sus recesos, de la Comisin
Permanente. Una vez que se acuerda la suspensin por el concurso de esos tres
rganos, las autorizaciones se conceden exclusivamente por el Congreso y nunca por la
Permanente. Ello se debe a que las autorizaciones pueden consistir en la delegacin de
facultades legislativas -y de hecho en eso consisten-, por lo que la Permanente no podra
delegar lo que no tiene, segn son las facultades legislativas, que pertenecen siempre al
Congreso. Como consecuencia, la iniciativa para la suspensin de garantas corresponde
exclusivamente al Presidente, por los requisitos previos que ella supone, mientras que la
iniciativa para conceder autorizaciones se rige por la regla general del artculo 71.
La exposicin que acabamos de hacer es la que deriva rectamente del artculo
29, pero al margen de ella o, por mejor decir, en contra de ella, se desarroll en Mxico,
con fecundidad al parecer inagotable, una interpretacin torcida, que ha sido la base de
un extenso derecho consuetudinario. mporta, pues, conocer no slo el estudio genuino
del texto, sino tambin las peripecias que han corrido en nuestra azarosa vida
constitucional las "autorizaciones" que menciona el artculo 29, ms conocidas con el
nombre de "facultades extraordinarias", que es el que les da el artculo 49, as como el no
menos
agitado destino de la suspensin de garantas, que consagra el primero de los
dos sealados preceptos.
69. La suspensin de garantas y el otorgamiento de facultades extraordinarias
en favor del ejecutivo son medidas que han ambulado en nuestra historia constitucional
ntimamente asociadas, como que ambas sirven para facilitar al Poder Pblico la salida de
la zona acotada por la divisin de Poderes y las garantas individuales. Sin embargo, hubo
un primer perodo en que, por tctica o por desconocimiento del sistema, se propuso a
veces una sola de las dos medidas.
Ese primer perodo corre desde la independencia hasta el Constituyente de 56.
La Constitucin espaola de 12 (vigente en Mxico al consumarse la emancipacin)
consagraba cierta suspensin de garantas, pero no la delegacin de facultades. Lo
contrario ocurri en el Constituyente de 24; Ramos Arizpe propuso en el proyecto del Acta
Constitutiva y en el de la Constitucin el otorgamiento de facultades extraordinarias, que
no acept la asamblea; tocante a la suspensin de garantas, nadie se atrevi a
proponerla.
Y, sin embargo, los aos siguientes hasta la derogacin de la Carta de 24,
pusieron de relieve la necesidad de las medidas de excepcin que el Constituyente se
rehus a acoger. El ejecutivo se vio obligado a emplear facultades extraordinarias que no
consagraba la Constitucin, para hacer frente al desorden social; pero una vez que hizo a
un lado la ley suprema, y carente de toda normacin para el ejercicio de tales facultades,
el Ejecutivo lleg a extremos de desenfreno.
282
Ante esta situacin, no faltaron voces que
reclamaron el ingreso a la Constitucin de las facultades extraordinarias
283
. Mas el
ambiente no era
282
C"#" e3e#,l" C&ri"'" de +ac&l%ade' e5%ra"rdi$aria' ,&ede ci%ar'e el decre%"
e5,edid" ,"r el Pre'ide$%e L&errer" el 7 de dicie#bre de 1826- e$ el B&e A&'a$d" de la'
+ac&l%ade' e5%ra"rdi$aria' c"$cedida'- e$%re "%r"' "b3e%"'- ,ara ,r","rci"$ar rec&r'"' c"$ B&
a%e$der a l"' ga'%"' &rge$%/'i#"' de la *acie$da ,1blicaA- declarH $&l" &$ %e'%a#e$%"- rec"$"ciH
a l"' *ereder"' ab i$%e'%a%" . "rde$H B&e la c"#a$da$cia ge$eral ,&'iera e$ ,"'e'iH$ de l"'
bie$e' a e'%"' *ereder"' di',&'"- ade#9'- B&e $" 'e ad#i%iera a l"' albacea' %e'%a#e$%ari"'
recla#" $i ","'iciH$ . B&e ,ala e'%" AB&edar/a$ 'i$ e+ec%" la' di',"'ici"$e' de la' le.e' de B&e
,&eda$ ,re(aler'eA- Para *acer caber de$%r" de la' +ac&l%ade' e5%ra"rdi$aria' e$ el ra#" de
*acie$da <B&e 1a C"$'%i%&ciH$ $" a&%"ri0aba> e'%a #"$'%r&"'a i$(a'iH$ de la a&%"ridad e3ec&%i(a
. #i: li%ar e$ la e'+era 3&dicial- . e'%a der"gaciH$ de la' le.e' ,ara &$ ca'" e',ecial- el decre%" de
B&e 'e %ra%a ad#i%iH la d"$aciH$ B&e l"' *ereder"' ab i$%e'%a%" 'e "bligar"$ a *acer de
c&are$%a #il ,e'"' e$ e+ec%i(" . 'e'e$%a #il e$ crdi%"' rec"$"cid"'- e$ +a("r de la *acie$da
,1blica2 de e'%e #"d" el g"bier$" de',"3aba de la *ere$cia al *ereder" i$'%i%&id" e$ el
%e'%a#e$%" ,ara re,ar%/r'ela c"$ l"' *ereder"' a# intestato: . %"d" e'%" e$ e3ercici" de
+ac&l%ade' e5%ra"rdi$aria' B&e la C"$'%i%&ciH$ $" a&%"ri0aba- ,reci'a#e$%e ,"r %e#"r al ab&'":
283
L"' d"' il&'%re' c"ri+e"' de l"' ,ar%id"' a$%agH$ic"'- Ala#9$ . M"ra- c"i$cidier"$ ca'i
'i#&l%9$ea#e$%e e$ la $ece'idad de la' +ac&l%ade' e5%ra"rdi$aria': De',&' de re+erir'e al A'ell"
de "di"'idadA de la' +ac&l%ade' e5%ra"rdi$aria' B&e e$%"$ce' 'e c"$ced/a$ +&era de la
C"$'%i%&ciH$- el ,ri#er" di3" ,"r l"' a@"' 32 a 37 ASi- ,"r el c"$%rari"- 'e *&bie'e e'%ablecid" ,"r
regla ge$eral e$ la C"$'%i%&ciH$::: l" B&e debe *acer'e e$ l"' ca'"' $" #&. rar"' de %&rbaci"$e'
,1blica'- el L"bier$" ,"dr/a *acer &'" e$ %ie#," ","r%&$" de &$a a#,li%&d de +ac&l%ade' B&e
(e$dr/a$ a 'er "rdi$aria'- a&$B&e 'Hl" a,licable' e$ %ie#,"' . circ&$'%a$cia' de%er#i$ada'- . la'
re("l&ci"$e' ce'ar/a$ de 'er %a$ +rec&e$%e' . ,eligr"'a' *abie$d" &$a #a$" +&er%e ,r"$%a .
'ie#,re c"$ el ,"der '&)cie$%e ,ara re,ri#irla'A <Alam2n- ,"r G"' C: Palad'2 M5ic"- 16382
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Re(i'%a P"l/%ica- ,9g: CCXXXII>:
propicio todava a estas tendencias y la Constitucin de 24 sigui hasta el final de
sus. das con la puerta cerrada para las medidas de excepcin.
La Constitucin de 36 fue ms all, por lo menos en la forma, pues no se redujo
a prohibir de manera general la confusin de poderes, como lo hizo la de 24, sino que en
el artculo 45, fraccin V de la Tercera Ley, erigi la prohibicin para el Congreso de
reasumir en s o delegar en otros, por va de facultades extraordinarias, dos o los tres
Poderes.
El Congreso ordinario que en el ao de 40 formul un proyecto de Constitucin,
impugn francamente la solucin a que haba llegado la Carta de 36 en punto a facultades
extraordinarias y propuso la procedencia de otorgarlas cuando la seguridad y la
conservacin de la Repblica lo exigiesen. Parecido rumbo siguieron en el Constituyente
de 42 los proyectos de la mayora y de transaccin, en contra del proyecto de la minora
(integrada entre otros por Otero), en donde se sostuvo la obstinada tesis de la prohibicin
total de las medidas de excepcin.
En 43 se expidi la Constitucin centralista conocida con el nombre de Bases
Orgnicas. Fue entonces cuando por primera vez ingresaron a nuestro derecho positivo
las facultades de excepcin, pues se autoriz que el Congreso ampliara las facultades del
Ejecutivo y suspendiera las formalidades prescritas para al aprehensin y detencin de
los delincuentes, si en circunstancias extraordinarias la seguridad de la nacin lo exigiere
en toda la Repblica o en parte de ella.
El Congreso que se reuni en los das ms amargos de la intervencin
norteamericana, declar vigente la Constitucin de 24, pero adicion a ella el documento
llamado Acta de Reformas, cuyo autor fue Mariano Otero.
Este distinguido moderado, a quien hemos visto en el Congreso de 42 formando
parte de los minoritarios de la Comisin que rechazaron las medidas de emergencia,
parece ya convertido a la tesis contraria, aunque slo sea dbilmente.
En efecto, en el artculo 49 de su proyecto figuraba que "slo en el caso de una
invasin extranjera o de rebelin interior, podr el Poder Legislativo suspender las formas
establecidas para la aprehen-
sin y detencin de los particulares y cateo de las habitaciones, y esto por
determinado tiempo".
Como se ve, Otero no haca otra cosa que acoger la ya anticuada disposicin de
la Constitucin de Cdiz, que varias veces haba llamado infructuosamente a las puertas
de nuestro derecho positivo. No obstante la moderacin de esa idea, Otero retir la parte
transcrita del artculo 4 en la sesin del 26 de abril de 1847, por lo que en el Acta de
Reformas no tuvo cabida ninguna de las prevenciones de emergencia que examinamos.
Fue acaso porque Otero dud una vez ms de sus ideas? O fue porque previ
la hostilidad de la asamblea? No lo sabemos, pero es lo cierto que si alguna vez contrasta
patticamente en nuestros fastos legislativos la teora de los legisladores con la cruda y
apremiante' realidad fue sin duda en aquella ocasin, en que una guerra extranjera, la
ms desastrosa que ha padecido el pas, haca resaltar el vaco de las Constituciones que
se haban rehusado a prever situaciones como la que entonces se presentaba.
Hay algo ms. Aquellos hombres que no se atrevan a llevar a la ley suprema las
medidas de precaucin contra los males que estaban padeciendo, fueron los mismos que
expidieron el Decreto de 20 de abril de 1847, que "facult al Gobierno Supremo de la
Unin para dictar las providencias necesarias, a fin de llevar adelante la guerra, defender
la nacionalidad de la Repblica y salvar la forma de gobierno -republicano, popular
federal-, bajo la cual est constituida la nacin"; dichas facultades deberan cesar luego
que concluyera la guerra.
Eso equivala, lisa y llanamente, a instituir en una disposicin secundaria el
sistema de las providencias de excepcin, en forma demasiado amplia, tcnicamente
defectuosa y al margen de la Constitucin. Se repeta de este modo, una vez ms, lo que
estaba sucediendo en Mxico a partir de la independencia: la realidad prevaleca sobre
las decisiones de los Congresos Constituyentes, en cuyo seno la batalla librada entre los
adversarios y los defensores de las medidas de emergencia no se haba decidido en favor
de los segundos, salvo en el episodio centralista de 43.
70. La batalla decisiva se libr en el Congreso de 56, donde, merced a su
habilidad y en parte a la suerte, los partidarios de las medidas de excepcin alcanzaron
por fin el triunfo, en memorables y agitados debates.
Pero antes de entrar en el examen de las tareas del Constituyente, conviene
recordar el Estatuto Orgnico que expidi el Presidente Comonfort el ao de 56, mientras
el Congreso formulaba la Constitu-
Cin. Como la organizacin y las funciones de los poderes emanados de la
revolucin de Ayutla no constaban en ninguna ley, salvo en las bases insuficientes, por
elementales, del Plan de Ayutla reformado en Acapulco, Comonfort crey necesario
autorizar el funcionamiento del gobierno mediante el Estatuto Orgnico, que
desempeara un papel anlogo al del Acta Constitutiva en relacin con la Constitucin de
24. Sabido es que el recelo del Congreso frustr los designios del Presidente y que el
Estatuto Orgnico no tuvo aplicacin en la prctica; pero de todas maneras conviene
tomar nota de las ideas que campeaban en el Estatuto, en relacin con las medidas de
emergencia.
Acaso por primera vez en nuestro Derecho, la exposicin de motivos del Estatuto
plantea el problema de las medidas de excepcin, como un conflicto entre la sociedad y el
individuo. Hasta entonces se haba hablado (y el mismo lenguaje seguir emplendose en
los aos posteriores) de la necesidad de fortalecer al poder pblico cuando sus facultades
comunes no bastaran para resolver situaciones extraordinarias; pero aqu en el Estatuto
se expone un concepto avanzado, si se tiene en cuenta el criterio rigurosamente
individualista que prevaleca en la poca.
Con mesura, como si temiera ofender el dogma de que los derechos del individuo
son la base y el objeto de las instituciones sociales, la exposicin de motivos apunta que
la sociedad "tiene tantos derechos o ms que los individuos para ser atendida". Y agrega
"Aunque el deber y la voluntad del gobierno son no lastimar a los ciudadanos, como su
primera obligacin es salvar a la comunidad, cuando: por democracia haya que elegir
entre sta y aqullos, el bien pblico ser necesariamente preferido."- "De otra manera
-asienta con habilidad- las garantas individuales serviran no ms de escudo a los
revolucionarios, con positivo perjuicio de la sociedad."
Pero el artculo 82 del Estatuto, que pretendi responder a las anteriores ideas,
no estuvo a la altura de las mismas, pues debe estimarse tcnicamente defectuoso que
conforme a ese precepto el Presidente pudiera obrar "discrecionalmente", sin otra
limitacin que la de no imponer la pena de muerte ni otras prohibidas. Esto equivala a
que el orden constitucional todo entero quedara a merced del Ejecutivo.
Tuvieron influencias estas ideas en el Congreso Constituyente? Es muy dudoso,
no slo por la hostilidad poltica hacia el Estatuto, sino tambin porque el individualismo
de la asamblea tena que ver con malos ojos el argumento un tanto socialista de la
exposicin de motivos. Los debates del Congreso tomaron otro rumbo y llegaron a una
realizacin positiva, diversa de la del Estatuto, como en seguida lo veremos.
El 10 de septiembre de 1856, el Congreso aprob el artculo 52
del proyecto, que vino a ser la primera parte del artculo 50 de la Constitucin "Se
divide el supremo poder de la Federacin, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y
Judicial."
284
Al da siguiente el diputado Ruiz present una adicin al artculo anterior, que
fue aprobada por la abrumadora mayora de 77 votos contra cuatro en la sesin del 17 de
septiembre: "Nunca podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona o
corporacin, ni depositarse el legislativo en un solo individuo."
Con la referida adicin se completaba, copindolo textualmente, el artculo 99 del
Acta Constitutiva, que sirvi en 1824 para rechazar deliberadamente la tesis de Ramos
Arizpe sobre delegacin de facultades extraordinarias del Congreso en favor del
Presidente.
Pareca, pues, que el Constituyente de 50 se decida, hasta este momento, por el
sistema de 24, adverso a las medidas de emergencia. Esto se corrobora por el hecho de
que pocos das antes, el 26 de agosto, la Comisin de Constitucin haba retirado el
artculo 34 del proyecto, que autorizaba la suspensin de garantas en los casos de
invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualesquiera otros que pongan a la
sociedad en grande peligro o conflicto.
La historia se repeta. La comisin de 56 retiraba el artculo sobre suspensin de
garantas, previendo su derrota, y pocos das despus la asamblea adoptaba un sistema
diverso, copiando el artculo del Acta. Del mismo modo Ramos Arizpe haba retirado el
artculo sobre facultades extraordinarias en el Constituyente de 24 y la asamblea haba
cerrado la puerta a esa tesis, mediante el precepto que ahora copiaba el Constituyente de
56.
Pero poco tiempo despus, el 21 de noviembre, la Comisin volvi sobre sus
pasos y present nuevamente, sin modificacin, el artculo 34 del proyecto; que deca: "En
los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualesquiera otros que
pongan o puedan poner a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el
Presidente de la Repblica, de acuerdo con el Consejo de Ministros y con consentimiento
del Congreso de la Unin, y en los recesos de ste el Consejo de gobierno, puede
suspender las garantas otorgadas en esta Constitucin, con excepcin de las que
aseguran la vida del hombre; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de
prevenciones generales, y sin que la prevencin pueda contraerse a determinado
individuo."
La discusin tena que suscitarse vivamente. Entre otros impugnaron el proyecto
Zarco y Moreno y lo defendieron Mata, acampo y Arriaga.
287
L"' deba%e' rela%i("' a e'%a #a%eria c"$'%a$ e$ la' 'ig&ie$%e' ,9gi$a' del %"#" II de
la 1istoria del Congreso Constitu'ente de Carco <M5ic"- 18EK>2 261: 3J7- 31M: 331- 3M1- 3M7 a
EKJ- M7J a M7E . 8J8:
Como reflejo de la opinin predominante en la poca, segn la cual deba bastar
la organizacin poltica regular aun para situaciones irregulares, Zarco dijo: "Si el cdigo
poltico ha de organizar la vida de la sociedad, le debe bastar para tiempos normales y
para pocas difciles."
Los miembros de la Comisin, que eran los autores del precepto expresaron
terminantemente que no se afectaba la divisin de poderes. "El artculo -dijo, Mata- no
puede referirse a la divisin de poderes." "Tampoco importa -agreg poco despus- la
unin de dos o ms poderes en un solo individuo, porque esto ya est terminantemente
prohibido por la Constitucin", afirmacin esta ltima del todo exacta, pues ya hemos visto
cmo a solicitud de Ruiz se haba admitido poco antes el precepto de la Carta de 24, que
prohiba la confusin de poderes. "Justa es la alarma al creer que se trata de todas las
garantas sociales -explic Arriaga-, pero debo declarar que la Comisin slo tiene nimo
de proponer la suspensin de las garantas individuales." Por ltimo, acampo, el otro
miembro destacado de la Comisin, anunci que sta modificaba el artculo, "refirindolo
slo a garantas individuales".
Con esta modificacin, y otras dos de mera forma, el artculo se aprob en la
sesin del da siguiente, por 68 votos contra 12.
Quedaba claro, por lo tanto, que el artculo afectaba exclusivamente las garantas
individuales y no lo que entonces se llamaba garantas sociales, esto es, la organizacin
de los poderes, principalmente la divisin de los mismos. Se cerraba la puerta, en tal
virtud, a la delegacin de facultades legislativas en el Ejecutivo.
Pero por una inadvertencia de la Comisin de estilo, es lo cierto que en el texto
oficial de la Constitucin no apareci el adjetivo "individuales", que por voluntad manifiesta
del Constituyente deba limitar el alcance del sustantivo "garantas"
285
. Dentro de poco
tendremos oportunidad de conocer los interesantes debates que en el campo de la
jurisprudencia provoc la omisin de aquel vocablo.
En la sesin del 9 de diciembre el diputado Olvera present un proyecto,
adicionando el ya aprobado artculo de suspensin de ga-
28E
De l"' %re' #ie#br"' B&e de'ig$H el C"$'%i%&.e$%e ,ara i$%egrar la C"#i'iH$ de
e'%il"- '"la#e$%e c&#,liH '& c"#e%id" LeH$ L&0#9$- B&ie$ a@"' #9' %arde e5,licH de e'%a g&i'a
la "#i'iH$ de B&e 'e %ra%a AE' cier%" B&e el ar%/c&l" 37- *". 26 de la C"$'%i%&ciH$- +&e adici"$ad"
c"$ la ,alabra Ai$di(id&ale'A- . e' cier%" %a#bi$ B&e e'%a ,alabra $" )g&ra e$ la #i$&%a . ,"r
c"$'ig&ie$%e $i e$ el %e5%" de la C"$'%i%&ciH$::: WC& e5,licaciH$ da#"' al *ec*"X::: E$ el
i$(e$%ari" ")cial B&e 'e $"' e$%regH $" )g&raba e'a adiciH$- . ,"r %a$ ,"der"'" #"%i(" $"
,&di#"' i$cl&irla e$ el %e5%" c"$'%i%&ci"$al::: LeH$ L&0#9$ debiH $"%ar e'a +al%a- debiH
recla#arla- debiH e5igir B&e 'e '&b'a$ara: C"$+e'a#"' B&e $" *i0" %al recla#" $i e5igiH la
re,araciH$ del #al: WP"r B& $" l" *i0"X ?ra$ca#e$%e ,"rB&e $" 'e a,ercibiH la +al%a-A <De+e$'a
de LeH$ L&0#9$ e$ el $1#: 16 de La Derdad Desnuda- de E de abril de\ 18K62 %"r$ad" del G&ici"
de A#,ar": de Pallar%a: ,9g': 7M1 a 7KJ:>
rantas, con la facultad de otorgar autorizaciones extraordinarias al Ejecutivo en
los casos del mismo precepto. No deca el proyecto en qu podan consistir dichas
facultades, pero debe entenderse que eran de ndole legislativa, pues la fraccin 6 deca
as: "Concedidas las facultades extraordinarias, el Congreso cerrar sus sesiones y
nombrar su diputacin permanente, que por entonces. no tendr ms objeto que formar
expediente sobre las leyes que expida el triunvirato." (Este triunvirato que deba ejercer
las facultades extraordinarias, estara formado por el Presidente de la Repblica y otras
dos personas designadas por el Congreso.)
La proposicin pas a la Comisin, quien en una de las ltimas sesiones, el 24
de enero de 57, present lo que vino a ser la segunda parte del artculo 29 de la
Constitucin: "Si la suspensin tuviere lugar hallndose el Congreso reunido, ste
conceder las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la
situacin. Si la suspensin se verificara en tiempo de receso, la Diputacin convocar sin
demora al Congreso para que las apruebe."
El punto era trascendental. Se trataba nada menos que de introducir en la
Constitucin las facultades extraordinarias despus de haber arrancado al Congreso, con
la suspensin de garantas, el otro medio de hacer frente a las situaciones anormales. Si
se hubieran presentado juntas las dos medidas, si lo que despus fue el artculo 29 se
hubiera llevado completo a la consideracin de la asamblea, parece seguro que sta lo
hubiera rechazado. Pero la casualidad o el tino de la Comisin hicieron que primeramente
se presentara sola y aislada la primera parte del artculo y que hasta despus, por virtud
del proyecto de Olvera, apareciera la segunda parte. Y fue precisamente en una de las
postreras sesiones, agobiada la asamblea por el abrumador trabajo de los ltimos das,
cuando la segunda parte del artculo fue votada. Ya los diputados no estaban para largos
debates, Con la sobriedad que aos despus deploraba Vallarta, Zarco resea de este
modo la aprobacin de la trascendental medida relativa al otorgamiento de facultades
extraordinarias: "La Comisin presenta dictamen sobre el proyecto del Sr. Olvera, relativo
a la concesin de facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo. En vez del proyecto, el
dictamen propone una adicin al artculo 34, que establece la suspensin de garantas
individuales. La adicin consulta que si la suspensin ocurre estando reunido el
Congreso, este cuerpo conceder al Gobierno las autorizaciones necesarias para hacer
frente al peligro que amaga a la sociedad. y si la suspensin se verifica durante el receso
de la Cmara, la diputacin permanente la convocar para que pueda conceder dichas
autorizaciones. La adicin es aprobada por 52 "otros contra 28.
El artculo que se aprobaba se haba inspirado evidentemente en el proyecto de
Olvera. Pero significaba esto que del referido proyecto admita que las facultades
extraordinarias pudieran ser de ndole legislativa? Adems de las garantas individuales,
que podran suspenderse segn la primera parte del artculo, podran afectarse por la
segunda las garantas sociales, es decir, la divisin de poderes, a pesar de la voluntad tan
claramente manifestada por la asamblea en el primer debate? Todas estas cuestiones
quedaron en la sombra y, ms que aclararlas, la jurisprudencia y la costumbre iban a
crear un derecho nuevo en esta materia de las facultades extraordinarias, un derecho
consuetudinario que con, el tiempo estara llamado a ser la rama ms fecunda y el
fenmeno ms interesante de nuestro derecho pblico.
Pero a pesar de las deficiencias del texto, atribuibles en buena parte a la difcil
gestacin del mismo, el grupo de diputados constituyentes que se propusieron incorporar
a. la Constitucin las medidas de emergencia, supieron dar cima a su tarea con acierto
poco comn.
Para apreciar su labor, tngase en cuenta que la organizacin constitucional
norteamericana, que le serva de modelo, carece de esta institucin, pues solamente
autoriza la suspensin del 3rit of habeas corpus en los casos de rebelin o invasin. Y en
cuanto a los dems pases latinoamericanos, su realizacin tocante a facultades de
emergencia o no existe o deja mucho que desear si se la compara con la mexicana.
La Constitucin chilena en 1833 estableca la dictadura al abolir el imperio de la
Constitucin en caso de suspensin de garantas. El proyecto de Alberdi, que inspir la
Constitucin argentina de 53, adoptaba el sistema de la chilena, pues terminantemente
deca que, "declarado en estado de sitio un lugar de la Confederacin, queda suspenso el
imperio de la Constitucin". La asamblea constituyente de 53 no adopt esta solucin de
Alberdi, demasiado rigurosa, sino que se fue al extremo opuesto, pues segn el artculo
23 de la Constitucin (todava en vigor) la suspensin de garantas no tena otro efecto
que autorizar al Presidente de la Repblica para arrestar o trasladar a las personas de un
punto a otro de la nacin, si ellas no prefiriesen salir del territorio argentino.
Por excesiva la solucin chilena y por tmida la argentina, no podan convenir al
medio social mexicano, cuando el pas oscilaba entre la dictadura y la anarqua. Nuestros
constituyentes Arriaga, Mata y acampo -los verdaderos forjadores de la Constitucin de
57- acertaron con una solucin intermedia, que segn hemos visto fue resultado de
encendidas discusiones y encontrados pareceres, que se disputaron el triunfo durante los
aos que corren desde la indepen-
dencia hasta que el artculo 29 de la Constitucin qued totalmente aprobado en
el mes de enero de 57.
71. Bajo la vigencia de la Constitucin de 57 de las dos medidas que otorgaba el
artculo 29 para hacer frente a una situacin grave, una de ellas se mantuvo siempre
dentro de los moldes rgidos del precepto constitucional: es la suspensin de garantas
individuales. Jams lleg el Congreso a suspender garantas, sino con el propsito de
combatir la situacin prevista por el 29; los dems requisitos exigidos para la suspensin
por este precepto, se observaron en casi todos los casos.
En cambio. la otra medida excepcional. como es el otorgamiento de facultades
extraordinarias al Ejecutivo, se separ poco a poco del texto y de su espritu, para seguir
un camino independiente. Las facultades extraordinarias fueron casi siempre de ndole
legislativa. Concedidas al principio como un complemento de la suspensin de garantas,
para afrontar con sta una situacin anormal, pronto el Ejecutivo utiliz sus facultades
legislativas fuera del objeto para el cual le fueron concedidas; quiere decir que las utiliz
para expedir o reformar la legislacin ordinaria. que no poda considerarse como de
emergencia. Una vez que esta desviacin se consum, ya no haba razn para seguir
condicionando el otorgamiento de facultades extraordinarias a la previa suspensin de
garantas, no obstante que el texto del 29 supone la suspensin de garantas como
antecedente de las facultades extraordinarias; en efecto, la suspensin de garantas lleg
a ser un estorbo para la delegacin de facultades legislativas, pues la gravedad de
aqulla slo permita emplearla cuando se presentara realmente una situacin anmala,
mientras que la funcin legislativa encomendada al Presidente era algo que pareca
natural y que por eso poda emplearse aun en pocas normales; de aqu que si la
segunda medida no poda existir sin la primera, como lo quera la Constitucin, la
suspensin de garantas vena a ser un verdadero estorbo para la delegacin de
facultades extraordinarias. Hecho a un lado el obstculo, independientes entre s los de
recursos, las facultades extraordinarias medraron con vida propia y lozana.
Frente a este fenmeno, frente a la colisin de dos de los Poderes para forzar el
texto constitucional, qu actitud iba a adoptar el tercer Poder, el que tiene a su cargo la
custodia d la Constitucin?
El Poder Judicial se hizo cmplice, en general, de los otros dos Poderes. A
medida que stos se alejaban cada vez ms del recto sentido del artculo 29, la Suprema
Corte buscaba nuevos argumentos para justificarlos. Vamos a ver cmo la jurisprudencia
fue en pos de la legislacin. en cada una de las principales etapas que esta ltima
recorri.
El 26 de octubre de 1876, la seora Guadalupe Bros promovi amparo ante el
Juez 1 de Distrito del Distrito Federal, Jos M, Landa, contra la ley de 19 de julio de 76,
que impuso una contribucin extraordinaria y fue expedida por el Presidente Lerdo en uso
de las facultades extraordinarias que, previa la suspensin de garantas, le otorg la ley
de 28 de abril de 76, la cual a su vez prorrog la vigencia de la de 2 de diciembre de 71,
que autoriz expresamente al Ejecutivo para imponer contribuciones y hacer los gastos
necesarios para el establecimiento y conservacin de la paz pblica. Pareca, por lo tanto,
que el acto reclamado llenaba los requisitos del artculo 29, ya que la suspensin de
garantas haba precedido a la delegacin de facultades legislativas y stas se haban
concedido y ejercitado con la finalidad de restablecer la paz pblica.
Sin dejar de reconocer que se estaba en la hiptesis del 29, la quejosa plante la
cuestin de si, en esa hiptesis, proceda la delegacin de facultades legislativas o si las
autorizaciones que en ese caso el Congreso puede conceder al Ejecutivo slo podan ser
de ndole administrativa. Y al efecto al quejosa sustento la siguiente tesis, en trminos
claros y precisos: "La autorizacin &ue en el caso de trastorna de la pa% p#blica puede dar
el Congreso al Ejecutivo confor me al artculo 29 de la Constitucin, no debe comprender
la de legislar, porque esta facultad es la del Poder Legislativo, sino extenderse
nicamente a maor amplitud de accin administrativa, pues de lo contrario se infringira
el artculo 50 (ahora 49 que trata de la divisin de Poderes) , se alterara la forma de
gobierno convirtindose la Repblica representativa en una oligarqua, se dara el caso de
que un Poder crear a otro Poder, asumiendo de esta manera un atributo de la soberana
que slo reside en el pueblo."
El Juez de Distrito neg el amparo. Entre otros varios argumentos, destaca el
expuesto en el considerando cuarto de la sentencia: "El artculo 29, adems de permitir la
suspensin de los derechos del hombre, concede facultades al Congreso para que d al
Ejecutivo las autorizaciones &ue; estime necesarias a fin de que haga frente a la
situacin; por lo mismo, las autorizaciones del Congreso en este punto no tienen ms
lmites que los determinados por una justa apreciacin de las circunstancias, que por
extraordinarias que se supongan nunca exigirn la abdicacin absoluta de un Poder y una
alteracin radical de la forma de gobierno," Pero sobre todo hay que tener en cuenta la
razn invocada en el considerando sptimo, que sirvi para justificar toda la jurisprudencia
posterior, desde Vallarta hasta nuestros das: "A esto no se opone el artculo 50 de la
Constitucin, que prohbe absolutamente se renan dos Poderes en una persona o
corporacin o que se deposite el legislativo en un solo individuo, por&ue la
reunin de poderes supone su confusin en uno solo, y esto no puede
entenderse sin la destruccin de uno de ellos, y la autorizacin que nos ocupa no implica
un depsito de todas las atribuciones del ,oder Legislativo en una sola persona$4
El 13 de noviembre de 76, la Corte confirm la anterior sentencia que neg el
amparo. Pero el 6 de julio del ao siguiente, la Corte concedi el amparo en el caso de
Faustino Gorbar, exactamente igual al de la seora Bros, pues tambin se reclamaba la
ley de julio de 76. La Corte rectific as su criterio y lo hizo en forma deliberada, al asentar
"que la ejecutoria de 13 de noviembre de 1876, que neg a la seora Bros el amparo de la
justicia federal en un caso semejante al presente, slo se funda en las razones emitidas
por el inferior, que interpret errneamente el artculo 50... dando al artculo 29 una
extensin contraria al propio artculo 50...
Cuando se concedi el amparo de Gorbar figuraba en la Corte Ezequiel Montes,
quien segn Vallarta pronunci entonces un notable discurso en contra de la delegacin
de facultades legislativas; lo acompaaban entre otros, gnacio Altamirano, gnacio
Ramrez y Antonio Martnez de Castro.
Fue entonces cuando la jurisprudencia revivi aquella cuestin que se suscit en
los debates del Congreso de 56, cuando acampo puso fin a la interminable disputa de la
primera parte del 29 con la adicin del adjetivo "individuales" al sustantivo "garantas",
adicin que no figur en el texto de la Constitucin, a pesar de haberla aprobado la
asamblea. La Corte consider en el amparo de Gorbar "que el Congreso Constituyente
aprob el artculo 34 del proyecto, hoy 29 de la Constitucin, en la inteligencia de que se
trataba slo de la suspensin de las garantas individuales, consignadas en el acta de
derechos, y no de todas las garantas sociales, de que nunca se podran subvenir los
principios constitucionales, por no referirse el artculo a la divisin de poderes por no
importar la unin de dos o ms poderes en un solo individuo, porque esto estaba ya
terminantemente prohibido por la Constitucin". Refirindose a la iniciativa de Olvera, que
mencionamos con motivo de los debates del Constituyente de 56. la ejecutoria de Gorbar
dijo: "Legtimamente se deduce que el Congreso Constituyente desech la iniciativa del
ciudadano diputado Olvera y, por consiguiente, su idea dominante de delegar el Poder
Legislativo en el Ejecutivo."
286
Tres aos despus de la ejecutoria que se acaba de citar, el 25 de octubre de 79,
la Corte volvi a mudar de criterio, regresando al que haba sustentado en el amparo de la
seora Bros. Ello se debi
28M
La' 'e$%e$cia' ,r"$&$ciada' e$ l"' a#,ar"' de Fr"' . Lariba. c"$'%a$ e$ el $ratado
del 9uicio de Amparo- ,"r S: M"re$"2 M5ic": 16J22 ,9g': K6E a 8J1:
a la presencia en la Corte de gnacio Vallarta, quien tanto habra de influir con sus
votos en los derroteros de nuestro Derecho pblico. La Corte, que estaba integrada entre
otros por Montes y Altamirano, acept por mayora la opinin de su Presidente, negando
el amparo a la viuda del general imperialista Almonte, contra la orden de confiscacin de
una casa, fundada en la ley de 16 de agosto de 63, que expidi el Presidente de la
Repblica con apoyo en la ley de suspensin de garantas de 27 de mayo de 63.
Vallarta se hizo cargo de cada uno de los argumentos que se expusieron en la
sentencia que concedi el amparo a Gorbar, puesto que era ste el precedente que deba
invalidar. Por lo que hace a que la delegacin de facultades legislativas era contraria en
todo caso a la divisin de poderes que consagraba el artculo 50, para desvirtuar ese
argumento Vallarta reprodujo el del jue% Landa, en los siguientes trminos: "Reteniendo el
Congreso la suprema potestad legislativa ni se renen dos poderes en una persona, ni
deposita el legislativo en un individuo, ni se infringe por consecuencia el artculo 50. Yo
creo que ese artculo prohbe que en uno de los tres poderes se refundan los otros dos, o
siquiera uno de ellos, de modo permanente -es decir, que el Congreso suprima al
Ejecutivo para asumir las atribuciones de ste, o que a la Corte se le declare poder
legislativo, o que el Ejecutivo se arrogue las atribuciones judiciales." Refirindose al voto
de Olvera y a la adicin al artculo 34 que aqul suscit, Vallarta dijo: "Es una lamentable
desgracia que por la premura de tiempo no hubiera habido discusin alguna sobre este
punto; pero los documentos oficiales y autnticos que existen, bastan para dar testimonio
de que fue el proyecto del seor Olvera, sobre dictadura, el que motiv esa adicin; de
que fueron las graves consideraciones que acabo de indicar, las que tuvo presentes la
mayora del Congreso para creer que ni las facultades ordinarias del Ejecutivo, ni la
suspensin de las garantas individuales bastaban en ciertos casos para salvar
situaciones difciles, sino que podan ser necesarias autorizaciones al Gobierno, tantas
cuantas el Congreso creyese convenientes, para ese fin." Y agrega: "El Constituyente
crey que adems de la suspensin de garantas individuales, poda en circunstancias
anormales, ser necesario en el Gobierno un poder extraordinario..., y sancion expresa y
terminantemente la teora de las facultades extraordinarias."
287
Hasta entonces el debate de la jurisprudencia haba versado acerca del alcance y
sentido de las autorizaciones que el Congreso poda conceder al Ejecutivo para hacer
frente a una situacin de grande peligro o conflicto, es decir, exclusiva y precisamente en
los casos, sealados por el artculo 29.
28K
Dotos2 T: 1- ,9g: 1JE:
Pero la legislacin segua adelante, en el camino de divorciar del artculo 29 la
delegacin de facultades legislativas; la Corte, por lo tanto, deba enjuiciar los nuevos
derroteros.
Todava estaba gnacio Vallarta en la Suprema Corte, cuando sta pronunci la
ejecutoria del 21 de enero de 82, en el amparo de Guadalupe Calvillo contra la Ley de
Organizacin de Tribunales de 15 de septiembre de 80, que fue de las leyes expedidas
por el Ejecutivo con autorizacin del Congreso y aprobadas posteriormente por ste.
gnoramos si el ponente en el amparo haya sido Vallarta, pero es evidente que la
ejecutoria busc conciliar las ideas tan empeosamente sostenidas con anterioridad por
aquel magistrado, favorables a la delegacin de facultades legislativas exclusivamente en
el caso del artculo 29, con la nueva situacin que se presentaba, en que la delegacin no
se haba operado en funciones del 29. De all la tesis de que las leyes expedidas por el
Ejecutivo slo tuvieron carcter de tales desde que se les dio la aprobacin del
Congreso.
288
Cuando Vallarta sali de la Corte, sobrevivi su argumento de que no se faltaba
al principio de la divisin de poderes si la transmisin de la funcin legislativa era parcial y
no implicaba la desaparicin del rgano legislativo, que era lo que prohiba el artculo 50.
Nada ms que de all en adelante la Corte hizo uso de este argumento como nunca lo
pens su autor, es decir, para justificar la delegacin fuera de los casos del artculo 29.
Claro est que hasta ese punto no alcanzaba la validez del argumento de
Vallarta. Porque no basta con la ausencia de violacin a una prohibicin constitucional (en
el caso la prohibicin del artculo 50), sino que se necesita la presencia de una facultad
expresa para que el Congreso pueda delegar su funcin legislativa.
Se poda discutir si la facultad delegatoria exista en la hiptesis del artculo 29,
pero era indiscutible que fuera de esa hiptesis no exista.
La Suprema Corte tena que salvar la numerosa legislacin expedida por el
Presidente Daz en uso de facultades extraordinarias. y a falta de una seria defensa
constitucional, ech mano del argumento que gnacio Vallarta tom del Juez Landa y al
que el eminente magistrado dio el prestigio de su nombre.
288
La e3ec&%"ria dice a'/ ASi bie$ e$ l"' ca'"' e5,re'ad"' e$ el ar%/c&l" 26 de la
C"$'%i%&ciH$ el P"der Legi'la%i(" ,&ede c"$ceder al E3ec&%i(" la' a&%"ri0aci"$e' B&e e'%i#e
$ece'aria' ,ara B&e *aga +re$%e a la 'i%&aciH$- $i e'%e ar%/c&l" $i "%r" alg&$" del Pac%" ?ederal
a&%"ri0a la delegaciH$ del P"der Legi'la%i(" al E3ec&%i(" ,ara e5,edir CHdig"' . "rga$i0ar l"'
%rib&$ale' del D: ?: E$ c"$'ec&e$cia la "rga$i0aciH$ de %rib&$ale' . l"' CHdig"' de
Pr"cedi#ie$%"' Pe$ale' . Ci(ile' ,&blicad"' ,"r el E3ec&%i(" *&bier"$ de %e$er car9c%er de le.e'
c&a$d" 'e le' di" la a,r"baciH$ e5,re'a . e',ecial del C"$gre'" de la U$iH$ ,"r #edi" de &$a
le.A
72. El Constituyente de Quertaro tuvo que tomar en consideracin el fenmeno
tan importante que se haba presentado en nuestro Derecho pblico, al evadirse del texto
constitucional la legislacin expedida en virtud de las facultades extraordinarias.
En la exposicin de motivos del proyecto del Primer Jefe se reproch que se
hubiera dado "sin el menor obstculo al Jefe del Poder Ejecutivo la facultad de legislar
sobre toda clase de asuntos, habindose reducido a esto la funcin del Poder Legislativo,
el que de hecho qued reducido a delegar facultades..."
289
Para terminar con esa situacin, en el proyecto se present y el Congreso aprob
una adicin al artculo 49, cuya segunda parte qued redactada en los siguientes
trminos: "No podrn reunirse dos o ms de estos Poderes en una sola: persona o
corporacin, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso* de facultades
extraordinarias al Ejecutivo de la 0nin* conforme a lo dispuesto en el artculo 56,"
Esta ltima excepcin fue lo que se adicion al precepto, por lo que qued
establecido claramente que slo en el caso del artculo 29 proceda la .delegacin de
facultades legislativas. Tal conclusin corresponda a lo asentado en el siguiente pasaje
del dictamen de la Comisin: "En todos estos casos vienen, por la, fuerza de las
circunstancias, a reunirse en el personal de un Poder dos de ellos, si bien esto sucede
bajo la reglamentacin estricta del artculo 29, la vigilancia de la Comisin Permanente y
por un tiempo limitado. Pero la simple posibilidad de que suceda, es bastante para
ameritar la excepcin al principio general que antes se ha establecido." Lo mismo qued
corroborado durante la discusin, cuando el diputado Machorro Narvez, miembro de la
Comisin, dijo lo siguiente: "El artculo 49 no es sino una consecuencia lgica del artculo
29. Ahora veamos si en el caso del artculo 29, ya aprobado, puede presentarse el caso
de que se renan en una sola persona dos Poderes. Dice el artculo 29: ...Y muy bien
pudiera ser que las prevenciones generales a que el artculo ledo se refiere, tuvieran
algn aspecto de disposiciones legislativas, y para que en ese caso no se alegara que las
disposiciones que diera el Presidente eran nulas, porque no estaba autorizado a darlas y
no le corresponda, por ser atribuciones del Poder Legislativo, se hace la salvedad de que
en ese caso s podr l tambin dictar disposiciones generales con carcter legislativo."
290
286
Diario de los De#ates2 T: I- ,9g: 2M1:
26J
Diario de los De#ates2 T: II- ,9g': 373 . 'ig&ie$%e':
El ,ri#er ,9rra+" del ,rece,%" a,r"bad" e$ C&er%ar"- Ig&al al de la C"$'%i%&ciH$ de EK:
e'%ablece la di(i'iH$ del S&,re#" P"der de la ?ederaciH$ ,ara '& e3ercici"- de ac&erd" c"$ la
cl9'ica %e"r/a B&e a$%e' e5,&'i#"':
El Seg&$d" ,9rra+" DAN" ,"dr9$ re&$ir'e d"' " #9' de e'%"' P"dere' e$ &$a '"la ,er'"$a
" c"r,"raciH$AD e' ig&al al de la C"$'%i%&ciH$ de EK- e5ce,%" e$ d"' de%alle' de +"r#a- al
ca#biar'e el ad(erbi" A$&$caA ,"r el ad(erbi" A$"A . al agreg&e e$ la C"$'%i%&ciH$ (ige$%e el
ad3e%i(" A'"laA a A,er'"$aA- E$ e'%e ,9rra+" 'e c"$'ig$a$ d"' ,r"*ibici"$e'- c"$ la #ira de
,r"%eger la di(i'iH$ de P"dere' e' &$a '"la ,er'"$a " c"r,"raciH$2 l" B&e aB&/ 'e ,r"*/be e' B&e
&$a ,er'"$a " c"r,"raciH$- D'ea " $" ,"derD a'&#a la %"%alidad de +&$ci"$e' de d"' " #9'
P"dere'- c"$ de'a,ariciH$ de l"' %i%&lare' c"$'%i%&ci"$ale' de l"' P"dere' c&.a' +&$ci"$e'
a'&#e- La 'eg&$da ,r"*ibiciH$ c"$'i'%e e$ B&e $" ,"dr9 de,"'i%a'e el legi'la%i(" e$ &$
i$di(id&"2 e'%a ,r"*ibiciH$ $" 'e re)ere al ca'" e$ B&e 'e de,"'i%a el legi'la%i(" e$ el Pre'ide$%e
de la Re,1blica <a&$B&e e' &$ i$di(id&"> - ,"rB&e el ca'" 'er/a de re&$iH$ de P"dere'- ,re(i'%"
.a e$ la ,ri#era ,r"*ibiciH$2 l" B&e 'e b&'ca ,r"*ibir e' B&e el legi'la%i(" re'ida e$ &$ %i%&lar B&e
$" 'ea a'a#blea- ,r"*ibiciH$ i$1%il- ,&e'%" B&e $&#er"'"' ,rece,%"' c"$'%i%&ci"$ale' "rga$i0a$
al C"$gre'" e$ a'a#blea2 ade#9'- e'%a ,r"*ibiciH$ $ada %ie$e B&e (er c"$ la di(i'iH$ de
Si bajo la vigencia de la Constitucin de 57, pudieron los constituyentes Vallarta y
Montes discutir si en el caso del artculo 29 caba la delegacin- de facultades legislativas
en favor del Ejecutivo, la discusin queda sin materia mediante la adicin que aprob el
Constituyente de Quertaro, el cual acogi ntegramente la tesis de Vallarta de que "en los
casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a la
sociedad en grande peligro o conflicto", es decir, en los casos del artculo 29 -pero slo en
ellos- el Congreso puede conceder al presidente autorizaciones de ndole legislativa.
Pareca, pues, que salvo en esos casos quedaba terminantemente impedido el
Congreso para conceder al Ejecutivo facultades legislativa". y sin embargo, siete das
despus de haber entrado en vigor la Constitu-
P"dere'- ,&e' el *ec*" de B&e el legi'la%i(" re'ida e$ &$ '"l" i$di(id&" <di'%i$%" al Pre'ide$%e- a
B&ie$ $" 'e re)ere e'%a ,r"*ibiciH$> e$ $ada a+ec%a a la di(i'iH$ de P"dere'2 e$ c"$'ec&e$cia2
,"r '&,erZ&a . ,"r l l&gar B&e i$d&dable#e$%e "c&,a la ,r"*ibiciH$ B&e 'e e5a#i$a debe
de'a,arecer:
El %ercer ,9rra+" del ar%: 76- c"#" +&e a,r"bad" e$ C&er%ar"- dice ASal(" el ca'" de
+ac&l%ade' e5%ra"rdi$aria' al E3ec&%i(" de la U$iH$- c"$+"r#e a l" di',&e'%" e$ el ar%: 26\ E'%a
adiciH$ al ar%/c&l" de la C"$'%i%&ciH$ de EK e'%ablece &$a e5ce,ciH$- B&e ,"r el l&gar B&e "c&,a
,arece re+erir'e a la l"c&ciH$ B&e i$#edia%a#e$%e le ,r"d&ce: De 'er a'/- ell" 'ig$i)car/a B&e la
e5ce,ciH$ al&de a la ,r"*ibiciH$ de B&e el legi'la%i(" 'e de,"'i%e e$ &$ i$di(id&"- l" c&al e'
i$ad#i'ible- ,&e' el ar%: 76 re#i%e al 26 . '%e $" di',"$e B&e e$ l"' ca'"' ,"r l ,re(i'%"' el
legi'la%i(" 'e de,"'i%e e$ &$ i$di(id&"- 'i$" 1$ica#e$%e B&e el legi'la%i(" c"$ceda e$ e'"' ca'"'
de%er#i$ada' a&%"ri0aci"$e' al e3ec&%i(": Ta#,"c" ,&ede re+erir'e la e5ce,ciH$ a la ,r"*ibiciH$
B&e 'e re1$a$ d"' " #9' de l"' P"dere' e$ &$a '"la ,er'"$a " c"r,"raciH$ " B&e 'e de,"'i%e el
legi'la%i(" e$ &$ i$di(id&"- ,&e' .a (i#"' B&e e$ el ca'" de e5ce,ciH$ del ar%: 26 $" *a. re&$iH$
de P"dere'- 'i$" delegaciH$ ,arcial de +ac&l%ade' de &$ P"der e$ +a("r de "%r":
Te$ie$d" e$ c&e$%a B&e la adiciH$ al ar%: 76 a,r"bada e$ C&er%ar"- 'ig$i)ca B&e la'
a&%"ri0aci"$e' a B&e 'e re)ere el ar%: 26 '/ ,&ede$ 'er de /$d"le legi'la%i(a- *a. B&e c"$cl&ir B&e
e'a adiciH$ c"$'%i%&.e &$a e5ce,ciH$ a la di(i'iH$ de P"dere' e'%ablecida e$ el ,ri#er ,9rra+"
del ar%: 76- .a B&e e'a di(i'iH$ 'e al%era ,arcial#e$%e al de',re$der'e &$" de l"' Hrga$"' del
P"der de alg&$a' de la' a%rib&ci"$e' B&e le '"$ ,r",ia' e$ be$e)ci" de "%r" Hrga$": N" %&(ier"$-
,&e'- ra0H$ l"' a&%"re' del dic%a#e$ rela%i(" al ar%: 76 c&a$d" a'e$%ar"$ B&e la adiciH$
c"$'%i%&/a &$a e5ce,ciH$ a Ala' d"' 1l%i#a' regla'A- e' decir- a la' d"' ,r"*ibici"$e' B&e
i$#edia%a#e$%e le \Precede$: Li'%a i$%er,re%aciH$ 'er/a ,r"+&$da#e$%e $"ci(a- le +"r#ar/a el
rec%" 'e$%id" de l"' ar%': 26 . 76- ,&e' ,er#i%ir/a B&e e$ l"' ca'"' del ar%: 26 el C"$gre'"
,&diera de'a,arecer ,ara 'er ree#,la0ad" ,"r el e3ec&%i("- c"#" l" ,r",&'" e$ el C"$gre'" de
7M el de'ec*ad" ,r".ec%" de Ol(era: La i$debida c"l"caciH$ de la adiciH$ e$ el ar%: 76 lle(a a
ca'a c"$cl&'iH$ B&e $" ,"r li%eral de3a de 'er errH$ea2 el "rde$ c"$'%i%&ci"$al 'Hl" Si 'e 'al(a 'i
c"#" l" *e#"' dic*" a a,&$%ad"- 'e *ace la e5ge'i' del ar%: 76 a la l&0 del 26
cin, el 8 de mayo de 1917, el Congreso concedi al Presidente Carranza
facultades legislativas en el ramo de Hacienda, sin tiempo fijo para su ejercicio, esto es,
sin observar las formalidades el artculo 29.
291
La Ley de 8 de mayo de 17 sigui en vigor indefinidamente y la situacin por ella
creada se hizo permanente, de manera que el Congreso abdic de sus facultades
constitucionales en materia hacendaria. Aos ms tarde la Suprema Corte pronunci una
ejecutoria, justificando aquella delegacin en trminos tan amplios que causan asombro.
Dijo la Corte: "El Decreto de 8 de mayo de 1917, que concedi al Ejecutivo facultades
extraordinarias en el ramo de Hacienda, capacitndolo para expedir todas las leyes que
deben normar el funcionamiento de la Hacienda Pblica Federal, no limit esas facultades
a la expedicin de la Ley de ngresos y del Presupuesto de Egresos, y aunque el
Congreso de la Unin haya expedido dichos presupuestos para el ao fiscal de 1923, eso
no significa que cesaron las facultades del Ejecutivo para expedir las dems leyes
necesarias para el funcionamiento de la Hacienda Pblica, creando fondos de ingresos y
permanentes, que son considerados al promulgar las leyes de ingresos y egresos, que
tienen un carcter transitorio; y la expedicin por el Congreso, de dichos presupuestos,
incapacit al Ejecutivo Federal para legislar slo respecto de ellos, durante ese ao."
292
De all en ms, se desarroll incontenible el fenmeno de la delegacin de
facultades legislativas en el Ejecutivo, con absoluta independencia del artculo 29, en
grado tal que la mayor parte de nuestra legislacin comn ha sido obra del Ejecutivo, sin
que para expedirla exista una situacin grave, sin haber suspensin de garantas y sin
que esa legislacin tenga pretensiones, ni por asomo, de servir de medio para hacer
frente a dicha situacin anormal.
Cul fue la actitud del Poder judicial Federal ante esa situacin tan abiertamente
contraria a la Constitucin? Para justificarla, parecera imposible hallar una dialctica
siquiera medianamente seria. A falta de toda otra razn, la Corte ech mano de un
argumento inspirado en el de Landa y Vallarta, que tanto xito haba alcanzado bajo
261
Debe rec"$"cer'e B&e la delegaciH$ de +ac&l%ade' e5%ra"rdi$aria' ,ara legi'lar e$ el
ra#" de *acie$da- B&e (i"la$d" la C"$'%i%&ciH$ c&a$d" a,e$a' acababa de e$%rar e$ (ig"r
"%"rgH el C"$gre'" al Pre'ide$%e Carra$0a- $" *allH &$a '&#i'iH$ 'er(il ,"r ,ar%e del Se$ad": La
C9#ara de Di,&%ad"'- el #i'#" d/a l" de #a." de 161K e$ B&e +&e i$'%alada c"$+"r#e a la
C"$'%i%&ciH$ B&e e$ e'a +ec*a e$%rH e$ (ig"r- c"#e%iH agra(i" a la #i'#a a,r"ba$d" dic*a
delegaciH$- ,er" el A del ,r",i" #e' el Se$ad" 'e $egH a ra%i)car la delegaciH$ ac"rdada ,"r la
c"legi'lad"ra . e$ '& l&gar "+reciH B&e A,re'e$%ar9 &$ ,r".ec%" ,ara ac&dir e$ a.&da del
E3ec&%i("A: A$%e la i$'i'%e$cia del Secre%ari" de Hacie$da- el Se$ad" a,r"bH el 8 del #i'#" #a."
la delegaciH$ '"lici%ada- a&$B&e *acie$d" $"%ar B&e 'i$ +ac&l%ad ,ara '&',e$der la' gara$%/a'
i$di(id&ale': La #edida 'e ad",%H %ra' acal"rad"' deba%e'- e$ l"' B&e el 'e$ad"r `&bar9$
Ca,#a$. ac&'H 'e(era#e$%e al Secre%ari" de Hacie$da de re*&ir el a$9li'i' de l"' %e5%"'
c"$'%i%&ci"$ale' . c"$+"r#ar'e c"$ la$0ar carg"' . a#e$a0a':
262
0emanario 9udicial de la 6ederaci%n2 T: XXI- ,9g: 1EK8:
la vigencia de la Constitucin de 57. La jurisprudencia de la Corte,
constantemente reiterada, se concret en los siguientes trminos: "Las facultades
extraordinarias que concede el Poder Legislativo al Jefe del Ejecutivo en determinado
ramo, no son anticonstitucionales, porque esa delegacin se considera como cooperacin
o auxilio de un Poder a otro, y no como una abdicacin de sus funciones de parte del
Poder Legislativo."
293
La cooperacin o auxilio consistentes en que un Poder le transmita
sus facultades a otro Poder, es lo que no est consignado en parte alguna de la
Constitucin, fuera del caso del artculo 29; no hay, pues, facultad del Congreso para
delegar sus facultades en poca normal.
73. En esas condiciones, despus de prevalecer durante ms de veinte aos la
situacin descrita, por iniciativa del Presidente Crdenas, que se convirti en reforma
constitucional con fecha 12 de agosto de 1938, se agreg al art. 49, en su parte final, el
siguiente prrafo: "En ningn otro caso se otorgarn al Ejecutivo facultades
extraordinarias para legislar." El caso a que se refiere la adicin es el del prrafo que
inmediatamente le precede, es decir, el caso de excepcin del artculo 29.
La iniciativa presidencial deca as en su exposicin de motivos: "Ha sido prctica
inveterada que el Presidente de la Repblica solicite del Honorable Congreso la
concesin de facultades extraordinarias para legislar sobre determinadas materias o
ramos, facilitndose as la expedicin de leyes que se han estimado inaplazables para
regular nuevas situaciones y para que la actividad del Estado pudiera desenvolverse en
concordancia con las necesidades del pas. La Administracin que presido estima que la
continuacin indefinida de esa prctica, produce el lamentable resultado de menoscabar
las actividades del Poder Legislativo, contrariando en forma que pudiera ser grave al
sistema de gobierno representativo y popular establecido por la Constitucin, puesto que
rene, aunque transitoria e incompletamente, las facultades de dos Poderes en un solo
individuo, lo cual, independientemente de crear una situacin jurdica irregular dentro del
Estado Mexicano, ya que la divisin en el ejercicio del Poder es una de sus normas
fundamentales, en el terreno de la realidad va sumando facultades al Ejecutivo con el
inminente peligro de convertir en dictadura personal nuestro sistema republicano,
democrtico y federal. Cree el Ejecutivo de mi cargo que solamente en los casos de
invasin, perturbacin grave de la paz pblica o cualquiera otro que ponga a la sociedad
en grave peligro o conflicto mencionados en el artculo 29 constitucional, se justifica
debidamente la concesin de facultades extraordinarias."
263
0emanario judicial de la 6ederaci%n2 T: L- ,9g: 876:
La enmienda de que se habla no alter el sentido del texto primitivo ni le agreg
nada, pues antes de la reforma el art. 49 deca exactamente lo mismo que despus de
ella, y lo deca en trminos suficientemente claros. Lo que en realidad hizo la adicin de
1938, fue derogar la jurisprudencia, que por reiterada y antigua haba deformado el
correcto sentido del art. 49. Si, pues, nada nuevo introdujo la reforma, si nicamente
repiti lo que ya estaba consignado en el artculo, hay el peligro de que llegado el caso la
jurisprudencia reproduzca su argumento de siempre, el que haciendo punto omiso del
caso de excepcin se fija tan slo en la primera parte del precepto, que consagra la
divisin de Poderes, para inferir de all que no es confusin de Poderes, sino auxilio y
cooperacin, la transmisin de facultades del uno en beneficio del otro.
El caso del art. 49 es el nico que se ha presentado en Mxico, en que para
derogar una jurisprudencia reformatoria del artculo, haya sido preciso que interviniera el
Constituyente, regresando bajo la apariencia de una reforma al sentido autntico del texto.
Lo natural hubiera sido que la Corte hubiera llevado a cabo la rectificacin de su
jurisprudencia, con lo que no hubiera sido necesaria la reforma constitucional. Pero
adems de que la Corte nunca se propuso volver por la pureza del texto, el procedimiento
habra engendrado graves consecuencias de orden prctico, al entraar la
inconstitucionalidad de todas las leyes expedidas en uso de facultades extraordinarias.
Hay, por lo tanto, en la actualidad dos situaciones sucesivas: la anterior a la reforma de
38, respecto a la cual prevalece la jurisprudencia que considera constitucional la
delegacin de facultades legislativas realizada bajo la vigencia de esa situacin, y la
posterior a la reforma, en que la jurisprudencia tendr que aceptar, si es respetuosa de la
enmienda, que cualquiera ley expedida por el ejecutivo bajo la vigencia de la reforma y
fuera del caso del art. 29, es inconstitucional.
Despus de la reforma de 38, el primer caso en que funcionaron la suspensin
de garantas y las facultades extraordinarias, se present en el mes de mayo de 1942,
con motivo del estado de guerra con Alemania, talia y Japn.
El decreto de 19 de junio de ese ao aprob la suspensin de las garantas
individuales que estim conveniente y, satisfecha esa condicin previa, facult al ejecutivo
para imponer en los distintos rama de la administracin pblica todas las modificaciones
que fuesen indispensables para la eficaz defensa del territorio nacional, con lo que el
Congreso concedi al ejecutivo "una mayor amplitud en la esfera administrativa", segn la
frase feliz empleada en el amparo de la seora Bros, lo cual cabe dentro del trmino
"autorizaciones" que usa el artculo 29.
Adems, y con el mismo objeto, el Congreso facult al ejecutivo para legislar en
los distintos ramos de la administracin pblica, lo cual est incluido tambin en las
"autorizaciones" del art. 29, por ms que en el artculo 49 recibe el nombre de "facultades
extraordinarias para legislar".
Durante el tiempo en que estuvo vigente la suspensin de garantas con la
correspondiente delegacin de facultades, o sea desde el mes de junio de 42 hasta
septiembre de 45, aparecieron varios brotes de la vieja tendencia a extralimitarse el
Ejecutivo en el uso de las facultades delegadas. Sobre todo en materia hacendaria, se
expidieron por el Presidente numerosas disposiciones legislativas en las que no es
posible descubrir, ni con mucha. voluntad, relacin alguna de medio a fin entre la
disposicin legislativa del Ejecutivo y la finalidad para la cual se le concedieron las
facultades extraordinarias. La Suprema Corte declar inconstitucionales algunas de esas
disposiciones, porque corresponden a la vida normal del pas y su expedicin incumbe,
por lo tanto, al rgano legislativo ordinario.
294
Fue a partir del regreso a la normalidad cuando propiamente se volvi a abrir la
interrogacin que formulaba nuestra historia de las facultades extraordinarias,
perpetuamente insumisa a la direccin constitucional. Sera capaz el poder pblico de
mantenerse dentro de los lmites estrictos que le imponen los arts. 29 y 49, ratificados
esos lmites en un postrer esfuerzo por la reforma de 38? O bien volvera a prevalecer la
realidad desorbitada sobre el texto difano?
El tiempo transcurrido desde el ao de 45, en que no se ha dado ningn caso de
delegacin de facultades legislativas en favor del Ejecutivo, autoriza a pensar que la
reforma de 38 ha conseguido su objeto de desterrar la inveterada prctica. Pero el logro
de la reforma est muy lejos de significar que el Congreso hubiere reasumido de hecho la
funcin legislativa que a l, y slo a l, le compete conforme a la Constitucin.
La vigorosa realidad que hemos visto actuar por encima de todos los valladares
de la ley, se ha impuesto una vez ms, en el sentido de que el Presidente de la Repblica
sigue siendo el nico legislador, ya que sus iniciativas son las que se toman en cuenta,
para ser aprobadas casi siempre sin modificaciones. As se conserva inactiva la
responsabilidad del Congreso, carente de toda otra manifestacin que la de adherirse
rutinariamente a las mociones del Ejecutivo.
El fenmeno de la abdicacin de su funcin legislativa por parte del Congreso, a
fuerza de reiterado y proteico obliga a pensar si la solucin debe estar al margen del
empeo, entre nosotros siempre
267
A'/ la re'"l&ciH$ ,r"$&$ciada ,"r la Seg&$da Sala: el M de dicie#bre de 1677- e$ el
a#,ar" de ?er$a$d" C"r"$ad" . c"agra(iad"':
frustrado, de reivindicar para las asambleas legislativas la totalidad de la funcin
de emitir leyes.
Es significativo que esta solucin, la nica ejemplarmente constitucional, no
cuenta con simpatas, por la desconfianza que inspiran para producir una legislacin cada
vez ms tcnica y especializada las asambleas deliberantes de origen popular, lo que
lejos de ser exclusivo de nuestro medio, constituye una tendencia que se va
generalizando en la prctica y en la doctrina constitucional. Si entre nosotros la
absorcin ,legislativa por parte del Ejecutivo se ha debido fundamentalmente, como tantos
otros desarreglos constitucionales, a factores sociales derivados de la impubertad poltica,
consideramos que es llegado el tiempo de reconocer, no slo la presencia insoslayable
del fenmeno, sino tambin su justificacin en parte. El reconocimiento de que es
justificado y la medida de su justificacin, a que nos referimos en el pargrafo siguiente,
implican la indeclinable necesidad de constitucional izar el fenmeno en lo que tiene de
justificado.
74. El traspaso aun en pocas normales de funciones legislativas por parte del
titular nato de las mismas, en favor del rgano ejecutivo, no es anomala exclusiva de
nuestra todava inmatura organizacin poltica, sino fenmeno contemporneo, comn a
casi todos los pases que con anterioridad haban aceptado como un dogma la separacin
de Poderes.
Tal parece que la teora de fondo rousseauniano, que otorgaba a las asambleas
deliberantes el monopolio de la funcin legislativa por ser ellas los personeros inmediatos
y fidedignos de la voluntad popular, es teora de las ms castigadas en el trance crtico del
constitucionalismo de la posguerra.
295
Entre otros muchos ejemplos que podran citarse, vamos a elegir el de nglaterra,
no slo porque ha sido y sigue siendo gua en estas materias, sino tambin porque
contamos para conocer su caso con un estudio de incomparable exactitud y competencia,
que nos permite apreciar la similitud de nuestra situacin con aqulla.
En octubre de 1929, el Lord Canciller, previa consulta con el Primer Ministro,
design a una comisin encabezada por el conde de Donoughmore (con cuyo nombre se
conoce el dictamen, aunque pronto dej de figurar en la comisin) y otras diecisis
personas, entre
26E
Mir;i$eDL&e%0(i%c* a'ie$%a l" B&e 'ig&e !La (ida ac%&al e' %a$ c"#,le3a B&e de &$
lad"- #&c*"' ,r"ble#a' de la (ida '"cial debe$ recibir &$a regla#e$%aciH$- ad#i$i'%ra%i(a . $"
legi'la%i(a- .- ,"r "%ra ,ar%e- e' el E3ec&%i(" B&ie$ 3&ega ,red"#i$a$%e ,a,el e$ el ,r"cedi#ie$%"
legi'la%i(": Para ,re,arar &$a le. e' ,reci'" %e$er #&c*"' e',eciali'%a' . c"$%ar c"$ la
c"#,e%e$cia %c$ica de &$ gra$ $1#er" de 'abi"'- de %c$ic"'- de ad#i$i'%rad"re'- de
+&$ci"$ari"'- e%c:A Modernas tendencias del derecho constitucional- ,9g: 2J2:
quienes figuraba el eminente profesor en ciencias polticas Harold J. Laski. El
comit deba examinar los poderes ejercidos por los Ministros de la Corona, o por otras
personas o cuerpos, en virtud de legislacin delegada o por va de decisin judicial, y
deba "dictaminar acerca de qu garantas son deseables o necesarias para asegurar los
principios constitucionales de la soberana del Parlamento y la supremaca de la ley".
En abril de 1932 la comisin produjo su dictamen, firmado por quince de sus
miembros
296
y en l se considera, por lo que toca a la delegacin de facultades
legislativas, que "la prctica, buena o mala, es inevitable". y se agrega por va de
explicacin: "En el derecho constitucional, es fcil observar transformaciones en nuestras
ideas de gobierno como resultado de cambios en las ideas polticas, sociales y
econmicas, del mismo modo como ocurren modificaciones en las circunstancias de
nuestras vidas a consecuencia de descubrimientos cientficos" (pg. 5).
Entre otras varias causas de la creciente delegacin de facultades legislativas,
los autores del dictamen consideran que "la materia de la legislacin moderna es con
mucha frecuencia de naturaleza tcnica", lo que requiere conocimientos que por lo comn
no estn al alcance de las asambleas populares; por otra parte, "es imposible prever
todas las contingencias y las condiciones locales en vista de las que debe ser formulada
cada normacin". "La flexibilidad -agregan- es esencial. El mtodo de la legislacin
delegada permite la utilizacin rpida de la experiencia" (pg. 51).
Observan que "las crticas al sistema se enderezan ms bien contra el volumen y
el carcter de la legislacin delegada que contra la prctica de la delegacin en s misma"
(pg. 53). Los autores del dictamen estn de acuerdo en que es preciso corregir la
anarqua y falta de mtodo que hasta ahora han prevalecido en la delegacin de
facultades y que se manifiestan en la imprecisin de los lmites del poder delegado, en el
procedimiento de la delegacin, en la salvaguardia de los derechos de los particulares y
en la preservacin del control parlamentario, anarqua que se debe en buena parte a que
las medidas se dictan por consideraciones oportunistas, carentes de principios rectores.
Por la especial organizacin inglesa, varias de las medidas aconsejadas por el
dictamen no podran tener aplicacin en nuestro medio, Sin embargo, por su importancia
son para consideradas tres limitaciones a la delegacin de facultades legislativas: la
imposibilidad de que en el ejercicio de dichas facultades se ample su alcance por el
mismo
26M
?&e ,&blicad" e$ 138 ,9gi$a' c"$ el %/%&l" de ACommittee on Minister- P"=er'-
Re,"r%A:
poder en quien se delegan, lo que en nuestro rgimen de facultades expresas es
claramente perceptible, ya que el rgano legislativo no desaparece, sino slo traspasa
determinadas y estrictas facultades al ejecutivo; la sustraccin al rgimen delegatorio de
los derechos esenciales de la persona, sustraccin que entre nosotros no opera cuando a
la delegacin acompaa la suspensin de garantas; la prohibicin de delegar facultades
en materia impositiva, lo que en nglaterra obedece a un motivo histrico.
297
Si hemos mencionado con cierta amplitud la situacin que contempla el dictamen
de referencia, ha sido con el propsito de poner de relieve no slo que nuestro caso no es
nico, sino tambin que sus anomalas son semejantes a las que se advierten en un pas
de tan rica tradicin constitucional como nglaterra. Pero lejos de pretender adoptar las
soluciones all preconizadas, consideramos que las nuestras han de buscarse en nuestra
propia experiencia.
La solucin no debe consistir, a nuestro ver, en levantar barreras artificiales
(como lo hizo la reforma de 38), a fin de contener y abatir una tendencia natural y
espontnea, sino en organizar constitucionalmente esta tendencia.
Nada se adelanta mientras siga confundindose en el mismo tratamiento la
funcin poltica del rgano legislativo, que es delegable, con la funcin
predominantemente tcnica de confeccionar leyes que presuponen conocimientos
especiales. Esta ltima corresponde por su naturaleza al Ejecutivo, quien est en
posibilidad de encomendar la preparacin de las leyes a comisiones idneas.
Mas como aun en estas leyes de carcter tcnico no desaparece por completo el
aspecto poltico, ya sea en el orden social, en el econmico o en el gubernativo, conviene
conservar para tales casos cierto control del rgano legislativo., que se manifiesta en dos
momentos: antes de la elaboracin de la ley, en las direcciones polticas que imprime el
legislador y que el Ejecutivo debe respetar; despus de confeccionada la ley, en la
verificacin por parte del Congreso del adecuado desarrollo de las direcciones generales
por l trazadas.
26K
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legi'la%i(a' 'ea c"$'%i%&ci"$al- e$%re ell"' l"' 'ig&ie$%e' 1c El C"$gre'" debe %e$er ,"%e'%ad
,ara legi'lar '"bre la #a%eria B&e delega: 2c El C"$gre'" debe )3ar de #"d" ,reci'" l"' l/#i%e'
de la delegaciH$- de)$ie$d" '& "b3e%" . e'%ablecie$d" &$a ,"l/%ica e$ +"r#a de standard "
cri%eri" de ,ri$ci,i": 3c La delegaciH$ $" ,&ede *acer'e $&$ca e$ +a("r de ,ar%ic&lare'- 'i$" 'Hl"
de +&$ci"$ari"' ,1blic"' " a&%"ridade': 7c N" '"$ ,"'ible' la' delegaci"$e' del C"$gre'" e$
+a("r de l"' E'%ad"' $i de la' legi'laci"$e' de '%"' e$ +a("r de aB&l: <Pid: ,9g: 1M3>:
E$ l"' E'%ad"' U$id"'- el a@" de 1671- &$ C"#i% de'ig$ad" ,"r la A#erica$ P"li%ical
Scie$ce A''"cia%i"$ . e$cabe0ad" ,"r Le"rge Lall"=a. <C"##i%%ee "$ C"$gre''> llegH a
'e#e3a$%e c"$cl&'iH$ de la a&',iciada a@"' a%r9' e$ I$gla%erra ,"r el C"##i%%ee "$ Mi$i'%er\
P"=er'- e$ el 'e$%id" de B&e Ae' ,er+ec%a#e$%e 'abid" B&e la +"r#&laciH$ de la legi'laciH$ $" e'
.a &$a +&$ciH$ e5cl&'i(a del C"$gre'"A:
En Mxico existen precedentes al respecto. Durante la administracin de Daz,
as haya sido al margen de la Constitucin, se observ en varios casos el doble control a
que nos hemos referido.
298
Ya dentro de la Constitucin, una reforma reciente de sealada
importancia parece constitucionalizar por primera vez la tendencia apuntada. Nos
referimos a la publicada el 28 de marzo de 1951, por la que se agreg al art. 131 el
siguiente prrafo: "El Ejecutivo podr ser facultado por el Congreso de la Unin para
aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin,
expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; as como para restringir y para
prohibir las importaciones, las exportaciones y el trnsito de productos, artculos y efectos,
cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economa del pas, la
estabilidad de la produccin nacional, o de realizar cualquier otro propsito, en beneficio
del pas. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de cada ao,
someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."
En congruencia con la anterior reforma al 131, en la misma fecha se adicion el
49 en los siguientes trminos: "En ningn otro caso, salvo lo dispuesto en el art. 131., se
otorgarn facultades extraordinarias para legislar."
299
268
A'/ l"' CHdig"' Ci(il <31 de #ar0" de 87>- de Pr"cedi#ie$%"' Ci(ile' ,ara el Di'%ri%"
?ederal <1E de #a." de 87> . de C"#erci" <1E de abril de 87>- l"' c&ale' +&er"$ '"#e%id"' a la
ra%i)caciH$ del C"$gre'" el 27 . el 31 de #a." del #i'#" a@": Del #i'#" #"d" e$ 16JM el
C"$gre'" a,r"bH el &'" B&e el E3ec&%i(" *i0" de la' +ac&l%ade' ,ara legi'lar '"bre r/"'-
$a(egaciH$ . "bra' e$ l"' ,&er%"' B&e le c"$cediH la le. de 1866:
266
La' #"di)caci"$e' de 16E1: i$%r"d&cida' e$ l"' ar%/c&l"' 26 . 131 #erece$ e',ecial
c"#e$%ari":
El 6 de $"(ie#bre de 16EJ- el Pre'ide$%e de la Re,1blica- Mig&el Ale#9$- e$(iH a la
C9#ara de Di,&%ad"' &$a i$icia%i(a ,ara adici"$ar el ar%: 131 de la C"$'%i%&ciH$:
E$ '& e5,"'iciH$ de #"%i("'- la i$icia%i(a c"#ie$0a ,"r re+erir'e a la 'i%&aciH$ B&e a'/
de'cribe AHa 'id" ,r9c%ica ,arla#e$%aria .a a$ce'%ral e$ el E'%ad" #e5ica$" B&e e'e H:
C"$gre'" de la U$iH$ "%"rg&e al E3ec&%i(" ?ederal la +ac&l%ad de elab"rar %"da' la' di',"'ici"$e'
c"#,le#e$%aria' de la' Le.e' ?i'cale' . $" 'i#,le#e$%e la de ,r"(eer e$ la e'+era
ad#i$i'%ra%i(a a '& e5ac%a "b'er(a$cia: E'a c"'%&#bre- $" ,ri(a%i(a de M5ic"- e' c"$"cida ,"r
la d"c%ri$a e5%ra$3era c"$ el $"#bre de Le.e' Marc"'- ,"rB&e el Hrga$" legi'la%i(" 'e li#i%a a
'e$%ar e$ ella' #i'#a' l"' ,ri$ci,i"' ge$erale' del "rde$a#ie$%" 'i$ de'ce$der a l"' de%alle'-
l"' c&ale' '"$ e$c"#e$dad"' al P"der E3ec&%i(" %a$%" ,"r l" B&e re',ec%a a '& ,reci'iH$ c&a$%"
,"r l" B&e a%a@e a ada,%arl"' a la' e5ige$cia' c"%idia$a'- de$%r" del #arc" B&e *a 'id" %ra0ad"
,"r l"' ,ri$ci,i"' rec%"re' c"$'ig$ad"' e$ la' ,r",ia' le.e':4
Para c"$'%i%&ci"$ali0ar la ,r9c%ica i$dicada ,"r l" B&e *ace a la' +ac&l%ade' i#,"'i%i(a' .
re'%ricci"$e' e$ #a%eria de c"#erci" e5%eri"r- la i$icia%i(a ,re'ide$cial ,r",&'" la 'ig&ie$%e
adiciH$ al ar%: 131 AEl E3ec&%i(" ?ederal B&eda +ac&l%ad" ,ara a&#e$%ar " di'#i$&ir la' c&"%a' de
la' %ari+a' de e5,"r%aciH$ e i#,"r%aciH$ e5,edida' . a&$ ,r"*ibir la' i#,"r%aci"$e'-
e5,"r%aci"$e' . el %r9$'i%" de ,r"d&c%"'- ar%/c&l"' . e+ec%"'- a )$ de reg&lar el c"#erci" e5%eri"r-
la ec"$"#/a del ,a/'::: la e'%abilidad de la #"$eda- la de%er#i$aciH$ de l"' ,reci"' . de ,r"%eger
la ,r"d&cciH$ $aci"$al- a'/ c"#" c&alB&ier "%r" ,r",H'i%" e$ be$e)ci" del ,a/':A
La 3&'%i)caciH$ de la i$icia%i(a- de'de el ,&$%" de (i'%a de $&e'%ra %radiciH$
c"$'%i%&ci"$al- 'e e5,&'" e$ l"' 'ig&ie$%e' %r#i$"' ALa c"lab"raciH$ del P"der E3ec&%i(" c"$ e'e
H: P"der Legi'la%i("- B&e 'e ,r","$e- e$ #"d" alg&$" i$+ri$ge deci'iH$ ,"l/%ica +&$da#e$%al
e#a$ada del C"$'%i%&.e$%e 161MD161K: E$ e+ec%"- c"$ la i$icia%i(a de adiciH$ B&e 'e ,r","$e $"
*a. (i"laciH$ al ,ri$ci,i" de la di(i'iH$ de ,"dere' c"$: 'agrad" e$ el ar%/c&l" 76 de $&e'%ra
Car%a Mag$a- ,"rB&e e' c"$"cid" el *ec*" de B&e $&e'%ra C"$'%i%&ciH$ (ige$%e $" *a ,la'#ad"
&$a %e"r/a r/gida de la di(i'iH$ de ,"dere' *acie$d" de l"' #i'#"'- ,"dere' di'l"cad"'- 'i$"- ,"r
Poco importa que hasta ahora no haya sido saltada ostensiblemente la barrera
que erigi la reforma de 38. El fenmeno de la absorcin legislativa por parte del ejecutivo
sigue en pie, obedeciendo a las mismas causas de siempre, nada ms que canalizado
ahora a travs del monopolio presidencial de las iniciativas de ley. Por lo dems, esta otra
va de abdicacin por el Congreso de sus funciones legislativas, tampoco es exclusiva de
nuestro medio. Mirkine-Guetzvitch la registra como una manifestaciones ms de la
tendencia predominante en el constitucionalismo moderno: "Nosotros hemos dicho ya que
las condiciones de la vida actual son de tal complicacin que los proyectos de ley resultan
de tacto un monopolio del Gobierno. Es el Gobierno quien dispone del aparato tcnico
el c"$%rari"- &$a di(i'iH$ Ze5ible B&e i#,"$e *ablar de &$a (erdadera c"lab"raciH$ e$%re ell"':
El ar%/c&l" 76 .a ci%ad"- ,r"*/be B&e &$a '"la ,er'"$a " c"r,"raciH$ a'&#a la %"%alidad de
+&$ci"$e' 'e arr"g&e aB&lla . e' e(ide$%e B&e al c"$ceder'e al E3ec&%i(" la +ac&l%ad B&e 'e
,re%e$de c"$ la ac%&al i$icia%i(a- $" a'&#ir9 la' +&$ci"$e' ,r",ia' del C"$gre'"- $i '%e- ,"r
%a$%"- de'a,arecer9 .a B&e c"$%i$&ar9 %e$ie$d" la ,"%e'%ad legi'la%i(a- . el P"der E3ec&%i("-
de$%r" del #arc" B&e el ,r",i" C"$'%i%1.e%e le 'e@al- g"0ar9 de la +ac&l%ad de #"di)car la'
,re'cri,ci"$e' legale': P"r a'/ decirl"- el E3ec&%i(" g"0ar9 e'e$cial#e$%e de la +ac&l%ad de
regla#e$%ar &$ %e5%" c"$'%i%&ci"$al de'arr"llad" e$ +"r#a #/$i#a ,"r el C"$gre'" de la U$iH$
c"#" Hrga$" legi'la%i(" c"$'%i%&id": El ,r",i" %e5%" c"$'%i%&ci"$al al&did"- ,r"'cribe B&e el
legi'la%i(" 'e de,"'i%e :e$ &$a '"la ,er'"$a . ,"r l" e5,re'ad" c"$ a$%elaciH$ B&eda de'(ir%&ada
e'%a ,"'ibilidad- (a B&e el C"$gre'" '&b'i'%e . el E3ec&%i(" 'i#,le#e$%e c"lab"rar9 c"$ l e$
&$a #/$i#a ,r","rciH$: P"r l" de#9'- e' bie$ c"$"cid" ,"r e'a' HH: C9#ara' B&e i$%egra$ el
C"$gre'" de la U$iH$ . ,"r la' HH: Legi'la%&ra' de l"' E'%ad"'- B&e la c"lab"raciH$ e$%re l"'
P"dere' del E'%ad" ?ederal Me5ica$" 'e e+ec%1a "%"rga$d" a &$" de ella' alg&$a' +ac&l%ade' B&e
$" '"$ ,ar%ic&lare' de l- 'i$" de alg&$" de l"' "%r"' d"'- de %al '&er%e B&e- #edia$%e la
i$icia%i(a B&e '"#e%" a (&e'%ra al%a c"$'ideraciH$- 'i#,le: #e$%e 'e c"$)r#H la c"lab"raciH$
e$%re l"' di(er'"' ,"dere' i$%egra$%e' del E'%ad" ?ederal Me5ica$":A
C"#" 'e "b'er(a- l"' arg&#e$%"' ad&cid"'- '"$- e$ '& #a."r ,ar%e- l"' B&e 'e *ab/a$
(e$id" &'a$d" e$ el derec*" ,1blic" #e5ica$" c&a$%a' (ece' 'e *ab/a ,re%e$did" d"%ar al
e3ec&%i(" de +ac&l%ade' legi'la%i(a': Per" la i$icia%i(a \i$c&rr/a e$ gra(e err"r c&a$d"- e#,lea$d"
l"' arg&#e$%"' %radici"$ale'- B&ebra$%aba l" B&e ella dec/a 'er la %radiciH$ $aci"$al:
E$ e+ec%"- e'a %radiciH$ *ab/a ",erad" 'ie#,re e$ el 'e$%id" de la delegaciH$ de
+ac&l%ade' legi'la%i(a'- e'%" e'- la %ra$'#i'iH$ de +ac&l%ade' legi'la%i(a' "c&rr/a ,"r (ir%&d de B&e
el C"$gre'" de la U$iH$- %i%&lar $a%" de la' #i'#a'- %e$/a a bie$ de'c"lgarla'- ,"r &$ ac%" de '&
,r",ia ("l&$%ad- e$ el ,"der e3ec&%i(": Tal +&e de'de '&' c"#ie$0"'- . 'ig&e 'i$d"l" *a'%a
a*"ra- el ca'" de la' +ac&l%ade' e5%ra"rdi$aria' ,ara legi'lar: N" ac%1a e$ la e',ecie el E3ec&%i("
c"#" Hrga$" legi'la%i(" i$de,e$die$%e del C"$gre'"- 'i$" c"#" delegad" B&e c&#,le &$a
c"#i'iH$ c"$+erida ,"r el delega$%e:
C"$%raria#e$%e a dic*a %radiciH$- la i$icia%i(a ,r","$/a B&e- 'i$ c"$"ci#ie$%" $i
c"$'e$%i#ie$%" del C"$gre'"- 'e d"%ara al e3ec&%i(" +ederal de la +ac&l%ad de Aa&#e$%ar "
di'#i$&ir la' c&"%a' de la' %ari+a' de e5,"r%aciH$ e i#,"r%aciH$ expedidas por el Congreso de la
/ni%n- crear . '&,ri#ir la' ,r",ia' c&"%a'A- c"$ la c&al el e3ec&%i(" recib/a de la C"$'%i%&ciH$2 .
$" del C"$gre'"- la ,"%e'%ad de legi'lar e$ #a%eria ara$celaria: De e'%a #a$era la i$icia%i(a
,re%e$d/a crear &$a d&alidad de Hrga$"' legi'la%i("' e$ #a%eria de %ari+a' al c"#erci" e5%eri"r-
.a B&e ,"r &$a ,ar%e el C"$gre'" c"$'er(aba '&' +ac&l%ade' al re',ec%"- ,er" ,"r la "%ra 'e le
"%"rgaba id$%ica' +ac&l%ade' al E3ec&%i("- 'i$ $e5" alg&$" e$%re la' ac%i(idade' de l"' d"'
,"dere': Ca'" 'e#e3a$%e $" 'e *ab/a llegad" a regi'%rar e$ $&e'%r" derec*" ,1blic"2 el C"$gre'"
rea'&#iH ,"r &$ #"#e$%" '& de'c&idada &$ciH$ legi'la%i(a . e$#e$dH cer%era#e$%e la i$icia%i(a
,re'ide$cial:
De',&' de ace,%ar l"' #"%i("' de la re+"r#a ,r",&e'%a- la' C"#i'i"$e' U$ida' de
P&$%"' C"$'%i%&ci"$ale' . de Ara$cele' . C"#erci" E5%eri"r de la C9#ara de Di,&%ad"'
e5,re'ar"$ e$ '& dic%a#e$ la 'ig&ie$%e 'al(edad APer" la' c"#i'i"$e' B&e '&'cribe$ c"$'idera$
i$di',e$'able i$%r"d&cir &$a re+"r#a al %e5%" de la adiciH$ B&e ,r","$e la I$icia%i(a- a )$ de B&e
necesario para preparar los proyectos de ley. Si el Gobierno tiene una gran mayora, la
discusin en el seno del Parlamento se hace rpidamente y, salvo oposicin u obstruc-
$" 'e realice &$ cerce$a#ie$%" ,er#a$e$%e . de)$i%i(" de la +ac&l%ad a%rib&ida ,"r la le.
c"$'%i%&ci"$al al P"der Legi'la%i("- 'i$" ,ara *acer ,"'ible &$a delegaciH$ de +ac&l%ade' e$
#a%eria ara$celaria al E3ec&%i(" ,"r &$a le. del C"$gre'"- c&a$d" aB&l la '"lici%e " '%e
c"$'idere c"$(e$ie$%e . $ece'ari" "%"rgarla- ,er" '&3e%a 'ie#,re a la re(i'iH$ . a,r"baciH$ ,"r
'& ,ar%e de l" B&e *&bie'e *ec*" el E3ec&%i(" e$ &'" de la +ac&l%ad "%"rgada: Y c"#"
i$di',e$'able c"r"lari"- *a de #"di)car'e el ,9rra+" 'eg&$d" del ar%/c&l" 76- a )$ de B&e e$
+"r#a i$d&bi%able B&ede e'%ablecid" B&e 'Hl" ,&ede$ "%"rgar'e +ac&l%ade' al E3ec&%i(" ,ara
legi'lar- e$ l"' ca'"' de '&',e$'iH$ de gara$%/a' de B&e *abla el ar%ic&l" 26 . e$ #a%eria
ara$celaria e$ l"' %r#i$"' del ,9rra+" B&e 'e adici"$a al ar%/c&l" 131:A
El %e5%" a,r"bad" e$ l"' %r#i$"' ,r",&e'%"' ,"r la' C"#i'i"$e'- abre alg&$a'
i$%err"gaci"$e':
E' la ,ri#era la rela%i(a a 'i la' a%rib&ci"$e' delegada' ,"r el C"$gre'" al E3ec&%i("- de
ac&erd" c"$ el ,9rra+" adici"$ad" al 131- '"$ de $a%&rale0a legi'la%i(a: El dic%a#e$ #i'#"
,la$%ea la d&da- al decir B&e dic*a adiciH$ A,"dr/a e'%i#ar'e B&e $" c"$'%i%&.e &$a %/,ica
delegaciH$ de +ac&l%ade'- 'i$" &$a delegaciH$ de a&%"ridad ,ara de%er#i$ar &$ *ec*" " e'%ad"
de c"'a'- de l"' B&e de,e$de la ac%&aciH$ de la le.\::: Si$ e#barg"- el dic%a#e$ acaba ,"r $"
ac"ger e'e cri%eri"- c&a$d" ,r","$e la re+"r#a del ar%: 76 c"#" c"$'ec&e$cia de la adiciH$ al
131- e$ l"' 'ig&ie$%e %r#i$"' AE$ $i$g1$ "%r" ca'"- 'al(" l" di',&e'%" e$ el 'eg&$d" ,9rra+" del
ar%/c&l" 131- 'e "%"rgar9$ al E3ec&%i(" +ac&l%ade' e5%ra"rdi$aria' ,ara legi'lar:A L" B&e
'ig$i)ca- a %"da' l&ce'- B&e ,ara el %e5%" re+"r#ad" '"$ +ac&l%ade' e5%ra"rdi$aria' ,ara
legi'lar- aB&ella' a B&e re)ere el ar%/c&l" 131: <El Ple$" de la S&,re#a C"r%e de 3&'%icia ad#i%iH
B&e '"$ de $a%&rale0a legi'la%i(a la' di',"'ici"$e' de car9c%er ge$eral dic%ada' ,"r el Pre'ide$%e
de la Re,1blica e$ #a%eria ara$celaria c"$ a,"." e$ el ,9rra+" adici"$ad" del ar%: 131- c&a$d" el
,r",i" Ple$" re'"l(iH B&e e' c"#,e%e$%e ,ara c"$"cer de l"' a#,ar"' e$dere0ad"'- c"$%ra
dic*a' di',"'ici"$e'- ,"r %ra%ar'e de a#,ar"' c"$%ra le.e': T"ca Nb 1M3MfE8- e$ el a#,ar" de
Ada#9'- S: A: . c"agra(iad"'- re'&el%a la c"#,e%e$cia del Ple$" el 6 de #a." de 16M1:>
O%ra c&e'%iH$ B&e '&'ci%a la adiciH$ del ar%/c&l" 131- '&rge del ,9rra+" )$al de la #i'#a
!El ,r",i" E3ec&%i("- al e$(iar al C"$gre'" el Pre'&,&e'%" ?i'cal de cada a@"- c"#e%er9 a '&
a,r"baciH$ el &'" B&e *&bie'e *ec*" de la +ac&l%ad c"$cedida:A S& 'e$%id" li%eral <1$ic" B&e-
'eg1$ ,arece- *a. B&e %"#ar e$ c&e$%a ,"r 'er '&)cie$%e#e$%e clar" "bliga a d"' c"'a' 1R
de'de l&eg" e$%rar9$ e$ (ig"r la' di',"'ici"$e' B&e dic%e el E3ec&%i(" e$ &'" de la +ac&l%ad
c"$cedida- 'i$ e',erar la a,r"baciH$ del C"$gre'"- ,&e'%" B&e el ,rece,%" $" l" dice2 2R $"
"b'%a$%e- el E3ec&%i(" deber9 '"#e%er a la a,r"baciH$ del C"$gre'" el &'" B&e *&biere *ec*" de
la +ac&l%ad c"$cedida- ,"'%eri"r#e$%e a '& e3ercici"- .a B&e $" cabe e$%e$der de "%r" #"d"- ,"r
l"' %ie#,"' de l"-2 (erb"' e#,lead"'- la e5,re'iH$ Asometer2 a '& a,r"baciH$ el &'" B&e hu#iere
hecho de la +ac&l%ad c"$cedidaA:
A'/ e$%e$did" el ,rece,%"- re'&l%a B&e la' di',"'ici"$e' legi'la%i(a' e#i%ida' ,"r el
E3ec&%i(" c"$ +&$da#e$%" e$ el #i'#" '"$ le.e' de $a%&rale0a 'i$g&lar- '&3e%a' a la c"$diciH$
re'"l&%"ria de la a,r"baciH$ del C"$gre'": E$ $&e'%r" Derec*" P1blic" 'e *abla$ dad" ca'"'
'e#e3a$%e' al B&e c"$%e#,la#"'2 ,er" e$ ell"' la a,r"baciH$ del C"$gre'" era a$%eri"r a la
+ec*a e$ B&e e$%raba e$ (ig"r la le. e5,edida ,"r el E3ec&%i("- de %al '&er%e B&e c&a$d" dic*a
le. c"#e$0aba a 'er "bliga%"ria- .a 'e *ab/a ,r"d&cid" re',ec%" de la #i'#a el c"$c&r'" cabal
de ("l&$%ade' $ece'ari" ,ara '& (ige$cia la del C"$gre'"- al delegar e$ el E3ec&%i("
LA DIPISION DE LOS PODERES 2E1
cin de la minora, el papel de la mayora parlamentaria se reduce a la
aprobacin de los proyectos gubernamentales."
300
Terminemos ratificando nuestra idea de siempre: la reforma de 38, en lugar de
haber confirmado una situacin que abiertamente rechaza nuestra realidad, debi haber
abordado el problema desde el punto de vista de esa realidad, par a acoger otros casos
en que, aparte de los previstos por el art. 29, el Congreso pudiera delegar facultades
legislativas en el Presidente de la Repblica.
de%er#i$ada +ac&l%ad legi'la%i(a- ba3" la c"$diciH$ '&',e$'i(a de dar c&e$%a ","r%&$a#e$%e al
C"$gre'" del &'" B&e *iciera de e'a delegaciH$2 la del E3ec&%i("- al e5,edir la le. e$ e3ercici" de
la +ac&l%ad delegada2 )$al#e$%e- "%ra (e0 la del C"$gre'"- al a,r"bar la le. e5,edida ,"r el
E3ec&%i(": <P"r (/a de e3e#,l"- ba3" la (ige$cia de la C"$'%i%&ciH$ de EK- 'e ,&ede ci%ar el ca'"
del CHdig" Ci(il ,ara el Di'%ri%" ?ederal . el Terri%"ri" de Fa3a Cali+"r$ia: El 17 de dicie#bre de
1883 el C"$gre'" a&%"ri0H al E3ec&%i(" ,ara e5,edirl"- c"$ el 'ig&ie$%e reB&i'i%" AEl E3ec&%i("
dar9 c&e$%a ","r%&$a#e$%e al C"$gre'" de la U$iH$- del &'" B&e *iciere de e'%a a&%"ri0aciH$:4 El
E3ec&%i(" e5,idiH dic*" CHdig" el 31 de #ar0" de 1887- ,ara e$%rar e$ (ig"r el l: de 3&$i"
'ig&ie$%e: El C"$gre'"- ,"r le. ,r"#&lgada el 27 de #a." de 1887- e' decir- a$%e' de la +ec*a e$
B&e iba a e$%rar e$ (ig"r el re+erid" CHdig"- decre%H l" 'ig&ie$%e ASe a,r&eba el CHdig" Ci(il
e5,edid" ,"r el E3ec&%i(" el 31 de #ar0" del ,re'e$%e a@"- e$ &'" de la' +ac&l%ade' B&e le
c"$cediH el decre%" de 17 de dicie#bre de 1833A>:
La a,r"baciH$ de &$a le. c"$ ,"'%eri"ridad a '& (ige$cia- B&e e' l" e'%ablecid" c"#" &$a
$"(edad 'i$ ,recede$%e e$ la adiciH$ al ar%/c&l" 131- ,la$%ear/a &$a 'i%&aciH$ ,r9c%ica#e$%e
irre'"l&ble 'i llegara a ,re'e$%ar'e el ca'" de B&e &$a le. e5,edida ,"r el E3ec&%i(" e$ la
*i,H%e'i' de dic*" ,rece,%"- a,licada de'de '& ,r"#&lgaciH$ a ca'"' ,ar%ic&lare'- $" +&era
a,r"bada ,"'%eri"r#e$%e ,"r el C"$gre'":
3JJ
Op& cit:- ,9g: 2J7:
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES ?EDERALES 2E3
CAPTULO X
RELACONES ENTRE S DE LOS PODERES FEDERALES
SUMARO
75.-Naturaleza de cada uno de los tres poderes federales. 76.-Relaciones entre el
legislativo y el ejecutivo. Los sistemas parlamentario y presidencial. 77.- Aparente excepcin de
nuestro sistema presidencial: el refrendo. 78. Otros llamados matices parlamentarios. 79.-E
veto.
75. Segn nuestra organizacin constitucional, la primera y fundamental
distribucin de competencias se opera entre los Estados y la federacin; la segunda, entre
los tres Poderes de la federacin. Examinada anteriormente la primera, conviene ahora
referirse a la segunda.
De los tres Poderes federales, los dos primeros que enumera la Constitucin
estn investidos de poder de mando; el legislativo manda a travs de la ley, el ejecutivo
por medio de la fuerza material. El tercer Poder, que es el judicial, carece de los atributos
de aquellos otros dos Poderes; no tiene voluntad autnoma, puesto que sus actos no
hacen sino esclarecer la voluntad ajena, que es la del legislador contenida en la ley; est
desprovisto tambin de toda fuerza material. Sin embargo, el Poder judicial desempea
en el juicio de amparo funciones especiales, que fundan la conveniencia de darle la
categora de Poder, otorgada por la Constitucin; mediante ellas, el Poder judicial se
coloca al mismo nivel de la Constitucin, es decir, por encima de los otros dos Poderes, a
los cuales juzga y limita en nombre de la ley suprema.
Las relaciones del Poder judicial con los dems Poderes, se confunden con las
funciones que la Constitucin asigna a dicho Poder y cuyo estudio ser la materia de otro
captulo. Por ahora es conveniente sealar las relaciones del Poder legislativo con el
ejecutivo, para estar en aptitud de conocer la organizacin y funcionamiento de uno y otro.
76. Dos sistemas principales realizan, de diferente manera cada cual, las
relaciones entre s de los Poderes legislativo y ejecutivo: el
sistema parlamentario y el sistema presidencial. En el primero la actuacin del
ejecutivo est subordinada a la direccin de las Cmaras; el mayor predominio de stas
da al sistema el nombre de parlamentario. En el segundo el ejecutivo participa con
independencia en la direccin poltica; se llama presidencial porque. en la forma
republicana es en la que el Jefe del ejecutivo, esto es, el Presidente, halla el ambiente
propicio para ser independiente de la asamblea deliberante.
El parlamentarismo es sistema europeo. Naci en nglaterra, en forma
espontnea, por las relaciones poco a poco modificadas del Parlamento con una dinasta
que l mismo haba llevado al trono; lo adoptaron ms tarde como programa los pases
del continente y en Francia alcanz los lineamientos de la teora.
El sistema parlamentario busca que el ejecutivo refleje en sus actos la voluntad
del pueblo, manifestada a travs del Parlamento, que se supone representante genuino
de aqul. Para ello el Jefe del gobierno lo designa su gabinete de acuerdo con la mayora
que prevalezca en el Parlamento; el gabinete as nombrado debe obrar de conformidad
con la mayora parlamentaria a la que pertenece y es ese gabinete el nico responsable
de los actos del ejecutivo frente al Parlamento y la opinin pblica. Porque si el Jefe del
ejecutivo no es libre para designar a sus ministros, sino que debe elegir los segn la
mayora parlamentaria, ni tampoco puede ejercer las funciones del gobierno, es natural y
justo que la responsabilidad poltica la asuma, no el Jefe del gobierno, sino el gabinete.
Cuando el gabinete cesa de representar la opinin de la mayora debe dimitir,
para ser sustituido por quienes reflejan dicha mayora. Lo mismo por lo que hace a la
responsabilidad poltica como por lo que respecta a la representacin de la mayora, el
vaivn poltico concluye en el gabinete; el .Jefe del gobierno est por encima del reflujo,
inmune a los cambios; inmutable e irresponsable.
Pero cuando la oposicin irreducible entre el Jefe del ejecutivo y el Parlamento
hace suponer que alguno de los dos no interpreta la voluntad popular, el primero tiene el
derecho de apelar directamente al pueblo, mediante la disolucin de la cmara popular y
la convocacin a elecciones; en los comicios el pueblo decidir si apoya la poltica del
parlamento o la del Ejecutivo.
De esta suerte es la facultad de disolver el Parlamento la vlvula de escape del
sistema, porque si el Ejecutivo tuviera que subordinarse sin excepcin a la voluntad de la
asamblea, se llegara al absolutismo congresional.
El sistema parlamentario presume la existencia de partidos organizados y una
alta educacin cvica. Sin partidos fuertemente organiza-
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES ?EDERALES 2EE
dos, sin un respeto sumo para la opinin de la mayora, el parlamentarismo
comienza por los cambios frecuentes y desorientados en el gabinete, que entorpecen la
labor del gobierno, y termina en el uso de la violencia, que destruye hasta sus races el
sistema. El parlamentarismo es cortesa cvica, tolerancia, discusin pblica, tradicin; es,
pues, sistema extico en regmenes de caudillaje.
En el sistema presidencial el Jefe del ejecutivo designa libremente a sus
colaboradores inmediatos, que son los Secretarios de Estado, sin necesidad de que
pertenezcan al partido predominante en el Congreso; los actos de los Secretarios de
Estado son, en principio, actos del Jefe del gobierno, pues aqullos obran en
representacin de ste; para la perfeccin jurdica de sus actos el Jefe del gobierno no
necesita, en general, contar con la voluntad de sus Secretarios y, por todo ello, el nico
responsable constitucional de los actos del ejecutivo es el Jefe mismo.
No hay, pues, en el sistema presidencial subordinacin del Ejecutivo al
Legislativo; antes bien, -mediante la facultad de convocar a sesiones extraordinarias, la de
iniciar leyes y, sobre todo, por la facultad de vetarlas, el Ejecutivo adquiere cierto
predominio sobre el Legislativo, que al fortalecer al primero se resuelve al cabo en el
equilibrio de los dos.
Nacido en Estados Unidos, el sistema presidencial se propag en casi todos los
pases latinoamericanos. Mxico lo ha adoptado, aunque con algunos matices
parlamentarios, como lo veremos en seguida.
77. El Presidente de la Repblica tiene facultad para nombrar y remover
libremente a los Secretarios de Estado, segn el art. 89, fr. , de la Constitucin. Dicha
facultad es la que imprime sustancialmente a nuestro sistema el carcter de presidencial.
Conforme al art. 92, todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente
debern estar firmados por el Secretario del Despacho, encargado del ramo a que el
asunto corresponde, y sin este requisito no sern obedecidos. Esta participacin del
Secretario de Estado en el acto del Jefe del gobierno, necesaria para la validez de dicho
acto, se conoce en la teora constitucional con el nombre de "refrendo".
"Presupone siempre el refrendo -segn Cceres Crosa- un acto concomitante y
en cierto sentido principal, al que la accin de refrendo se suma, para completarlo o
perfeccionarlo. Ms concretamente, el refrendo implica la simultnea concurrencia de dos
voluntades coincidentes, a veces de distinto rango, cuyas determinaciones se manifiestan
en la efectiva realizacin de un acto participado o complejo, que
se expresan mediante el elemento formal de la aposicin de la firma y del
refrendo o contrafirma de las personas que en el mismo intervienen."
301
Tericamente las finalidades del refrendo pueden ser tres: certificar la
autenticidad de una firma; limitar la actuacin del jefe del gobierno mediante la
participacin del Secretario o Ministro, indispensable para la validez de aquella actuacin;
trasladar la responsabilidad del acto refrendado, del jefe del gobierno al Ministro
refrendatario.
Veamos cul de esas finalidades persigue el refrendo en nuestro sistema. Desde
luego advirtamos que no hay en la Constitucin, ni en la Ley de Secretaras de Estado,
ninguna disposicin expresa en ese respecto.
Podra pensarse que entre nosotros el refrendo sirve para autentificar la firma del
Presidente. Nada hay en nuestro rgimen presidencial que se oponga a esta finalidad, la
cual por, otra parte suele acompaar a la institucin del refrendo. Sin embargo, adems
de que un ordenamiento, as sea secundario como es el Reglamento del art. 24 (ahora
25) de la Ley de Secretaras de Estado, priva al refrendo de su cometido de
autentificacin al disponer que el Secretario de Estado firmar antes que el Presidente
302
,
debemos considerar posteriormente, a la luz d otros conceptos, que la intervencin del
Secretario: del Ramo no se agota en la modesta funcin de dar fe de la firma del Jefe del
Ejecutivo.
La segunda finalidad que la teora atribuye al refrendo existe aparentemente en
nuestro sistema, puesto que si conforme al art. 92 de la Constitucin el acto del
Presidente carece de validez sin la firma del Secretario del Ramo, parece que la actuacin
del primero est limitada por la necesaria intervencin del segundo, pues exige para su
eficacia una voluntad ajena; si esta voluntad falta, la del Presidente no basta. La limitacin
que produce el refrendo es manifiesta en los regmenes parlamentarios, donde el jefe del
ejecutivo est imposibilitado para separar de su encargo al Ministro que se rehsa a
estampar el refrendo, porque en el sistema parlamentario la designacin y la renuncia del
gabinete dependen de la mayora que prevalezca en el Parlamento y no de la voluntad del
Ejecutivo, segn hemos visto. La negativa a firmar por parte del Ministro equivale en ese
caso a reprobacin del acto por parte del Parlamento. De tal suerte, en el sistema
parlamentario es insustituible la voluntad personal del Ministro re-
3J1
LONÀLO C_CERES CROSA (l refrendo ministerial2 Madrid- 16372 I$%r"d&cciH$-
,9gi$a P:
3J2
Regla#e$%" de 26 de e$er" de 163M:
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES ?EDERALES 2EK
frendataro. Cosa distinta ocurre en nuestro caso: si un Secretario de Estado se
niega a refrendar un acto del Presidente, su dimisin es inaplazable, porque la negativa
equivale a no obedecer una orden del superior que lo ha designado libremente y que en
igual forma puede removerlo. Es cierto que el Presidente necesita contar, para la validez
de su acto, con la voluntad del Secretario del Ramo, pero no es preciso que cuente con la
voluntad insustituible de determinada persona puesto que puede a su arbitrio mudar a las
personas que integran su gabinete. El refrendo, por lo tanto, no implica en nuestro
sistema una limitacin insuperable, como en el parlamentario; para ello sera menester
que el Presidente no hallara a persona alguna que, en funciones de Secretario, se
prestara a refrendar el acto. El refrendo, en el sistema presidencial, puede ser a lo sumo
una limitacin moral; cuando un Secretario de relevante personalidad pblica no presta su
asentimiento por el refrendo a un acto del Presidente, su negativa puede entraar una
reprobacin moral o poltica que el Jefe del ejecutivo, consciente de su responsabilidad,
debe tener en cuenta.
La tercera finalidad del refrendo, o sea la de hacer recaer la responsabilidad en el
Ministro signatario, es complemento de la anterior y ambas son propias y caractersticas
del rgimen parlamentario. En efecto, si en dicho rgimen las funciones del gobierno
pertenecen al gabinete, el cual no es designado a su arbitrio por el jefe del ejecutivo,
impnense como consecuencias que la responsabilidad total de las actividades
gubernativas la asuma el gabinete y que el Jefe del ejecutivo quede exento de toda
responsabilidad. Pues bien: la responsabilidad de que se priva al Jefe del Estado se
traslada mediante el refrendo a los Ministros. Si el Jefe del Estado no necesitara contar
con los Ministros, su irresponsabilidad conducira al absolutismo; de aqu la funcin
limitadora del refrendo. Por otra parte, el Jefe del Estado no puede responder por actos
ajenos, como son los del gabinete; de aqu la funcin del refrendo, consistente en
transferir la responsabilidad al Ministro refrendatario.
En el sistema presidencial sucede lo contrario. El Presidente es responsable,
constitucional y polticamente, de los actos de sus Secretarios, quienes obran en nombre
de aqul, y son designados libremente por el mismo.
En ningn momento ni por ningn motivo pasa la responsabilidad constitucional o
poltica del Presidente a los Secretarios. El refrendo, en consecuencia, no persigue en
nuestro sistema la finalidad de eximir de responsabilidad al Presidente para transferirla al
refrendatario.
Hemos de inferir de lo expuesto que de los tres cometidos relacionados
principalmente con el rgimen parlamentario, que asigna la
doctrina al refrendo, slo el primero de ellos parece conciliable con nuestro
sistema constitucional, y ello siempre que prescindamos de la desviacin que al respecto
ha introducido el ordenamiento reglamentario que hemos mencionado. Pero si
atribuyramos a nuestro refrendo esa nica finalidad de certificacin, convertiramos a los
Secretarios de Estado en meros agentes subalternos del Jefe del Ejecutivo, sin otra
voluntad que la de ejecutar sus rdenes o renunciar. Para eludir esta conclusin, que
repugna con la prctica constante de nuestras instituciones ms bien que con la letra del
texto constitucional, hemos de empear nos en descubrir las finalidades propias de
nuestro refrendo.
En este orden de ideas, consideramos que entre nosotros el refrendo sirve para
actualizar una triple responsabilidad del agente refrendatario: la penal, la tcnica y la
poltica.
La responsabilidad penal se finca en el Secretario al asociarse voluntariamente al
acto del Presidente mediante la aposicin de su firma, cuando el acto refrendado es
delictuoso. Puede sin duda el Secretario realizar por su cuenta y bajo su propia
responsabilidad actos delictuosos en el desempeo de su gestin: de ellos es
responsable exclusiva y personalmente. Pero cuando el acto delictuoso es del Presidente
y el Secretario lo refrenda, este ltimo asume como copartcipe su personal
responsabilidad en los trminos del art. 108 de la Constitucin. He aqu localizada la
responsabilidad penal autnoma del Secretario, la cual no existira si se tratara de un
simple empleado que obedece a su superior legtimo en el orden jerrquico (con las
salvedades que establece el art. 15, fr. V, del Cdigo Penal vigente.)
La responsabilidad en que incurre en estos casos el agente signatario, se justifica
plenamente en nuestro rgimen constitucional, pues ella constituye la contrapartida de la
irresponsabilidad penal de que goza el Presidente durante el tiempo de su encargo
(excepto por traicin a la patria o delitos graves del orden comn). A fin de que la actividad
del Jefe del Ejecutivo no quede totalmente al margen de las normas punitivas, lo que
parece inadmisible en un rgimen de derecho, surge como mantenedor del acto en el
aspecto de la imputabilidad penal, el Secretario que lo refrenda. Su responsabilidad, a
diferencia de la presidencial, s es exigible penalmente durante el desempeo del
encargo, previo el desafuero.
Este reemplazo de una responsabilidad por otra, da la impresin de que estamos
en presencia de un matiz parlamentario. Obsrvese, sin embargo, una diferencia
sustancial. En nuestro sistema tanto el Presidente como el Secretario responden penal
mente de sus actos propios, con la diferencia que al primero slo se le puede procesar
hasta
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES ?EDERALES 2E6
despus de concluido su mandato. De ninguna manera se exime de
responsabilidad penal al Presidente para desplazarla hacia el Secretario; este ltimo
podr ser condenado como cmplice o coautor por haber participado mediante el acto
personal del refrendo en el acto criminoso del Presidente, pero ello no libera al Presidente
de la responsabilidad exigible oportunamente. Todo ello se explica si se tiene en cuenta
que la irresponsabilidad penal del Presidente es de naturaleza del todo diversa a la
irresponsabilidad parlamentaria del jefe del Ejecutivo y obedece a otros motivos. La
irresponsabilidad penal es ms bien inmunidad con que se protege a los altos funcionarios
mientras duran en su encargo, con objeto de impedir que mediante un proceso
injustificado se les prive de sus funciones. Solamente la Cmara de Diputados o la de
Senadores, segn la naturaleza del delito, puede despojar de la inmunidad, pero tal cosa
slo puede acaecer, tratndose del Presidente de la Repblica, por traicin a la patria o
delitos graves del orden comn; la inmunidad de dicho funcionario es casi absoluta.
La responsabilidad de carcter tcnico que asume el Secretario de Estado por
virtud del refrendo, obedece a que es la Secretara de cada ramo, a travs de sus
expertos, la que debe preparar el material de informacin y decisin que el titular de la
Secretara presenta bajo su responsabilidad al jefe del Ejecutivo. No es posible que este
ltimo alcance a dominar las numerosas y variadas cuestiones tcnicas de la
administracin; de all la necesidad de las Secretaras, cada una de ellas especializada en
una materia administrativa. Esta responsabilidad de orden tcnico es la que posiblemente
tuvo en cuenta el ya citado Reglamento del art. 24 de la Ley de Secretaras de Estado, al
otorgar al refrendo una finalidad que no registra la teora. En efecto, si conforme con el
art. 1 Q de ese Reglamento el Secretario debe firmar antes que el Presidente, ello slo
puede significar que el Secretario asume frente al Presidente la responsabilidad tcnica
del acto. Nos hallamos, por lo tanto, en presencia de un cometido del refrendo que se
despliega principalmente en el mbito interno del Ejecutivo, en las relaciones del
Secretario con su superior jerrquico.
ntimamente relacionada con la funcin tcnica del refrendo, aparece su finalidad
poltica. Como habremos de verlo con mayor detenimiento al estudiar la organizacin del
Poder ejecutivo, en el Constituyente de Quertaro la Comisin dictaminadora propuso la
creacin de los Departamentos Administrativos, con funciones exclusivamente tcnicas y
no polticas, a diferencia de las Secretaras de Estado, que gozaran de esas dos
funciones. Como consecuencia de la anterior dis-
tincin el dictamen otorgaba el refrendo nicamente a los Secretarios, en
consideracin a su funcin poltica, y lo rehusaba a los jefes de los Departamentos
Administrativos. El art. 92 responde a estas ideas, al conferir tan slo a los Secretarios la
potestad refrendataria.
303
Fndase en lo expuesto la finalidad poltica del refrendo, la cual responde a la
funcin poltica del Secretario. Es aqu donde apunta, a nuestro ver, el nico posible matiz
parlamentario de nuestro refrendo. Si por virtud del refrendo el Secretario asume una
responsabilidad poltica, en la medida de sta adquiere una personalidad autnoma.
Sin embargo, de existir el matiz parlamentario tiene que ser muy dbil. La
imputabilidad poltica del jefe del Ejecutivo es plena en nuestro rgimen, a diferencia de
su imputabilidad penal; de aqu que la primera no puede ser sustituida por el Secretario de
Estado, a la manera de lo que acontece en el sistema parlamentario. Pero s puede ser
compartida, y en el grado en que lo sea el sistema presidencial puede derivar hacia
apariencias parlamentarias.
Tal cosa suceder si la censura congresional toma por blanco a un Secretario de
Estado, a travs principalmente de la facultad de las Cmaras, a que despus nos
referiremos, para llamar a los Secretarios de Estado a que informen ante ellas. La
responsabilidad poltica sigue siendo sin duda del Presidente, pero el choque de los
Poderes se atena si en lugar de atacar directamente al Presidente, el reproche se dirige
al refrendatario. Pero aun en este caso sobrevive una diferencia capital: el Secretario
censurado no est obligado a dimitir como en el rgimen parlamentario, y el Presidente
puede constitucionalmente sostenerlo contra la voluntad del Congreso.
Las dos posibilidades constitucionales, aparentemente opuestas aunque en el
fondo del todo congruentes, a saber, la de que el Presidente destituya al Secretario que
no quiere refrendar un acto y la de que sostenga frente al Congreso al Secretario que lo
refrend, vienen a ser las dos caractersticas supremas de nuestro rgimen presidencial,
en donde la voluntad del jefe del Ejecutivo no se menoscaba en forma alguna, ni por el
hecho de que el Secretario del Ramo deba participar en sus actos ni por la
responsabilidad poltica del Secretario participante. Mientras subsistan esas dos
caractersticas fundamentales, cualquier matiz parlamentario que se advierta en nuestro
refrendo, no alcanza a desnaturalizar el sistema.
78. Hay otros casos, adems del refrendo, en que por otorgar la Constitucin
cierta autonoma a los Secretarios de Estado, parece adquirir nuestro sistema presidencial
matices de parlamentario.
3J3
TH#e'e e$ c&e$%a la $"%a Nb K del Ca,/%&l" XXIP- d"$de 'e regi'%ra la re+"r#a al ar%:
62- ,&blicada e$ 21 de abril de 1681- B&e "%"rgH el re+re$d" a l"' Ge+e' de l"' De,ar%a#e$%"'
Ad#i$i'%ra%i("':
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES ?EDERALES 2M1
Uno de ellos es el previsto por el art. 29, segn el cual la suspensin de garantas
puede ser decretada por el Presidente de la Repblica, pero siempre de acuerdo con el
Consejo de Ministros. En este caso se exige algo distinto al refrendo; se necesita la
aprobacin del Consejo de Ministros. La similitud entre las situaciones previstas por los
arts. 29 y 92 consiste en que en ambas el acto del Presidente carece de validez sin la
intervencin de alguno o de varios de sus Secretarios; pero hay la diferencia de que en la
hiptesis del art. 29 la intervencin de los Secretarios debe asumir el aspecto formal de
aprobacin, adems de que debe participar todo el gabinete, con el &urum de dos tercios
que seala el art. 47 de la Ley de Secretaras de Estado.
La trascendencia que tiene la suspensin de garantas justifica el requisito de la
aprobacin del gabinete, lo que implica necesariamente que los Secretarios se
constituyen solidariamente con el Presidente en responsables del acto.
Aqu s hay una genuina responsabilidad personal de cada Secretario,
independientemente de la del Ejecutivo. No obstante, dicha responsabilidad no se
identifica plenamente con la parlamentaria, porque polticamente no se asume frente al
Congreso y porque constitucionalmente la resolucin es exclusiva del jefe del Ejecutivo.
Trtese ms bien de una responsabilidad mancomunada ante la sociedad y de una
limitacin a la actividad del Presidente, todo ello en vista de la gravedad de la medida.
No cabe duda, sin embargo, que el funcionamiento de nuestro sistema
presidencial en el caso del art. 29 se aproxima, como en ninguno otro, al sistema
parlamentario. As se explica que en el propio artculo se d a la reunin del gabinete, por
esa sola vez en toda la Constitucin, el nombre del Consejo de Ministros, que es
caracterstico del rgimen parlamentario.
Otro caso en que tambin se observa cierto matiz parlamentario, es el art. 93,
relativo al informe que los Secretarios de Estado deben rendir ante el Congreso, luego
que est abierto el perodo de sesiones ordinarias, respecto al estado que guarden sus
respectivos ramos, y al que deben rendir ante cualquiera de las Cmaras cuando sean
citados para ello.
Si la Constitucin no autoriza a las Cmaras para llamar ante ellas al Presidente
de la Repblica, es por el respeto debido a su investidura y en beneficio del equilibrio de
los Poderes. Pero en lugar del Presidente y en su representacin puede concurrir el
Secretario del Ramo para informar. El informe es del Presidente, aunque de hecho lo
rinda el Secretario. La desaprobacin de los hechos a que se refiere el informe, es
reproche a la poltica del Presidente, aunque por las razones que anteriormente
expusimos, a veces la censura se locali-
ce en la persona del Secretario. Por lo tanto, el art. 93 consagra un matiz
parlamentario puramente formal; el Secretario de Estado no va a defender ante las
Cmaras mediante su informe, la poltica del gabinete, no va a provocar un voto de
aprobacin o de censura de que dependa la vida del gabinete, como ocurre en el sistema
parlamentario; va simplemente a informar en nombre del Presidente, a ilustrar el criterio
de las Cmaras tocante a los hechos a que se refiere el informe.
A pesar de lo dicho, existe el peligro de que al abusar el Congreso de la facultad
del art. 93 nuestro rgimen presidencial se deforme, con pretensiones de un falso e
inconveniente parlamentarismo. Tal cosa suceder si abdicando de hecho de su facultad
constitucional de nombrar y remover libremente a los Secretarios de Estado, se pliega el
Presidente a la direccin de las Cmaras, removiendo a cuantos Secretarios sean objeto
de censura. As lo advirti Lerdo de Tejada en su circular de 14 de agosto de 1867. Segn
el art. 89 de la Constitucin entonces vigente, los Secretarios deban informar del estado
de sus respectivos ramos al abrirse el primer perodo de sesiones, pero el reglamento del
Congreso autorizaba a ste para llamar a los Secretarios cuando lo tuviera a bien. Lerdo
propuso como adicin a la Constitucin, la de que los informes del Presidente o de los
Secretarios fueran siempre por escrito y nunca verbales, para derogar la disposicin del
reglamento. Despus del fracaso de dicha circular, las reformas constitucionales de 74 no
recogieron la proposicin de Lerdo a que. nos estamos refiriendo; pero la Constitucin de
17 realiz precisamente lo contrario de lo propuesto por Lerdo, al autorizar los informes
verbales de los Secretarios, que es lo que hace el art. 93 al permitir que las Cmaras
llamen ante s, para informar, a los Secretarios de Estado.
304
3J7
La 'i%&aciH$ ,la$%eada ,"r Lerd" de Te3ada *a (e$id" (aria$d" ba3" la (ige$cia de la
C"$'%i%&ciH$ de 1K- *a'%a #"di)car'e '&'%a$cial#e$%e ,"r (ir%&d de la re+"r#a al ar%/c&l" 63 del
31 de e$er" de 16K7- c&.a i$%er,re%aciH$ e' i$c"#,a%ible c"$ la B&e e$ '& %ie#," e5,"$/a el
#i$i'%r" de G&9re0:
La ,ri#era ,ar%e del ,rece,%" re+"r#ad"- al di',"$er B&e Al"' Secre%ari"' del De',ac*" .
l"' Ge+e' de l"' De,ar%a#e$%"' Ad#i$i'%ra%i("'- l&eg" B&e e'% abier%" el ,eri"d" de 'e'i"$e'
"rdi$aria'- dar9$ c&e$%a al C"$gre'" del e'%ad" B&e g&arde$ '&' re',ec%i("' ra#"'A- i$cl&.H a la
'eg&$da cla'e de +&$ci"$ari"' e$ la "bligaciH$ i#,&e'%a a l"' Secre%ari"' del De',ac*": Per"
dic*a "bligaciH$ *a B&edad" '&b'&#ida %radici"$al#e$%e e$ la B&e 'e@ala el ar%/c&l" M6 al
Pre'ide$%e ,ara B&e al a'i'%ir a la a,er%&ra de 'e'i"$e' "rdi$aria' del C"$gre'" ,re'e$%a A&$
i$+"r#e ,"r e'cri%"- e$ el B&e #a$i)e'%e el e'%ad" ge$eral B&e g&arde la ad#i$i'%raciH$ ,1blica
del ,a/'A: E$ el ,"r#e$"ri0ad" i$+"r#e B&e e$ la "ca'iH$ 'e@alada ac"'%&#bra leer
,er'"$al#e$%e el Ge+e del E3ec&%i("- 'e da c&e$%a del e'%ad" B&e g&arda$ l"' re',ec%i("' ra#"'
de la ad#i$i'%raciH$ ,1blica- ,"r l" B&e 'er/a red&$da$%e B&e l"' e$cargad"' de dic*"' ra#"'
ri$diera$ ,"r 'e,arad" &$ i$+"r#e 'e#e3a$%e: E$ l&gar de '&,ri#ir el ,ri#er ,9rra+" del ar%/c&l"
63- la re+"r#a de 16K7 *a ,r"cedid" c"#" 'i ,re%e$diera gal(a$i0arl" c"$ la ,ar%ici,aciH$ e$ l
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El 'eg&$d" ,9rra+" del ar%/c&l" 63- rela%i(" a B&e Ac&alB&iera de la' C9#ara' ,"dr9 ci%ar
a l"' Secre%ari"' de E'%ad" ,ara B&e i$+"r#e$- c&a$d" 'e di'c&%a &$a le. " 'e e'%&die &$
$eg"ci" rela%i(" a '& Secre%ar/aA- +&e adici"$ad" e$ K7 al a#,liar la ,"'ibilidad de la ci%aciH$- $"
'Hl" a l"' Ge+e' de l"' De,ar%a#e$%"' Ad#i$i'%ra%i("'- 'i$" %a#bi$ Aa l"' Direc%"re' .
Ad#i$i'%rad"re' de l"' Orga$i'#"' De'ce$%rali0ad"' ?ederale' " de la' E#,re'a' de
Par%ici,aciH$ E'%a%al Ma."ri%ariaA: La adiciH$ i$%r"d&cida ale3a ,"r a$acrH$ic" el %e#"r de Lerd"
de B&e la c"#,arece$cia ,ara i$+"r#e' (erbale' de l"' Secre%ari"' ,&diera *acer deri(ar $&e'%r"
'i'%e#a ,re'ide$cial *acia &$ +al'" ,arla#e$%ari'#": La i$cl&'iH$ de +&$ci"$ari"' B&e $"
,er%e$ece$ a la ad#i$i'%raciH$ ,1blica- #e$"' a1$ a "rga$i'#"' ,"l/%ic"'- c"$(ier%e '&
c"#,arece$cia a$%e la' C9#ara' e$ #era i$+"r#aciH$ %c$ica: E'%e ca#bi" de r&#b"- i#,&e'%"
,"r la re+"r#a de K7 al ar%/c&l" 63- alca$0a a l"' de#9' +&$ci"$ari"' #e$ci"$ad"' e$ el ,rece,%"
a ,e'ar de $" )g&rar e$ la ad#i$i'%raciH$ ,1blica- ,&e' $i *a. 'al(edad e$ el %e5%" $i ,ara
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES ?EDERALES 2M3
Hay todava otros dos casos en la Constitucin, en los cuales el matiz
parlamentario es menos acentuado y casi se desvanece. Cuando las Cmaras no se
ponen de acuerdo en la fecha en que clausurarn sus sesiones ordinarias, el art. 66
dispone que el Presidente de la Repblica fijar la fecha de clausura; con criterio sutil
podra decirse que ello equivale a disolucin del Congreso por el ejecutivo, pero claro se
ve que dicha disolucin nada tiene que ver con la autorizada en el sistema parlamentario,
como suprema apelacin a los comicios, en caso de pugna del ejecutivo con el
Parlamento. Cuando en caso de falta absoluta del Presidente de la Repblica, el
Congreso designa al que debe reemplazarlo, segn los arts. 84 y 85, hay algo
remotamente parecido a lo que sucede cuando en el rgimen parlamentario el gabinete es
nombrado de acuerdo con la mayora parlamentaria; pero es evidente que el jefe del
Ejecutivo, designado en los trminos de los arts. 84 y 85, no queda supeditado al
Congreso, como el gabinete lo est en el rgimen parlamentario.
En resumen, los casos previstos por los arts. 92, 29, 93, 66, 84 Y 85, que se
refieren respectivamente al refrendo, a la suspensin de garantas, a los informes de los
Secretarios ante las Cmaras, a la clausura del perodo ordinario de sesiones del
Congreso y a la designacin de Presidente cuando ocurre la falta absoluta del titular, son
casos en los que se advierte cierto matiz puramente formal del sistema parlamentario, que
de ninguna manera altera, ni siquiera parcialmente, el sistema presidencial que consagra
nuestra Constitucin, porque en ninguno de esos casos el Poder Ejecutivo queda
subordinado al Congreso.
79. Si los llamados matices parlamentarios no debilitan la posicin del Ejecutivo
frente al Congreso, existe en cambio en la institucin del veto un medio de fortalecer al
primero de dichos Poderes en relacin con el segundo.
El veto es la facultad que tiene el Presidente de la Repblica para
*acerla c&e$%a el i$%r,re%e c"$ ba'e alg&$a:
objetar en todo o en parte, mediante las observaciones respectivas, una ley o
decreto que para su promulgacin le enva el Congreso.
La tendencia contraria al Ejecutivo que predomin en el Constituyente de 57 priv
a dicho Poder de la facultad de vetar las resoluciones del Congreso. El art. 70 enumeraba
en sus fracs. V a V, como trmites relativos a la formacin de las leyes, las consistentes
en pasar al Ejecutivo copia del expediente del asunto con primera discusin, para que
manifestara su criterio; si ste era favorable, el asunto se votaba sin ms trmite, y en
caso contrario deba pasar el expediente a comisin para que examinara de nuevo el
negocio en presencia de las observaciones del gobierno; el dictamen era sometido a
nueva discusin y concluida sta se proceda a votacin, la cual se decida por mayora
absoluta. Segn el art. 71, en caso de urgencia notoria el Congreso poda dispensar los
trmites sealados en el artculo anterior, lo que equivala a la facultad de suprimir la
consulta al Ejecutivo.
En su ya citada circular de 14 de agosto de 1867, Lerdo de Tejada propuso que el
Presidente de la Repblica pudiera poner veto suspensivo a las primeras resoluciones del
Congreso, para que no se pudieran reproducir sino por dos tercios de votos, tal como se
hallaba establecido en nuestra Constitucin de 24 y en la de Estados Unidos. "En todos
los pases donde hay sistema representativo -deca el Ministro de Jurez- se estima como
muy esencial para la buena formacin de las leyes, algn concurso del Poder ejecutivo,
que puede tener datos y conocer hechos que no conozca el legislativo." Las reformas de
74 no hicieron sino modificar en detalles sin importancia el punto relativo a las
observaciones del Ejecutivo, disponiendo que hubiera una primera votacin y, en caso de
formularse observaciones por el Presidente, se efectuara una segunda votacin, en la que
se decidira el asunto definitivamente; pero como la segunda votacin decida al igual que
la primera, por simple mayora de votos, el veto del Ejecutivo era notoriamente dbil. Su
eficacia tena que ser tan slo de ndole moral, esto es, las Tazones del Ejecutivo no
podan perseguir otro objeto que mudar la opinin, y con ella el voto, de la misma mayora
que en la primera votacin se haba manifestado en sentido contrario. En un conflicto
poltico, el veto del Presidente era ineficaz para quebrantar la oposicin del Congreso,
porque la misma mayora de la primera votacin, al reiterar en la segunda su punto de
vista, era bastante para hacer triunfar la oposicin congresional. "Es fcil comprender que
si las Cmaras cuentan con una mayora adversa al Ejecutivo, o bien interesada en llevar
adelante un proyecto
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES ?EDERALES 2ME
poltico o un inters de administracin, la mayora que vot la confirmar sin
duda."
305
Bajo la influencia del modelo norteamericano y de las ideas de Rabasa, los
constituyentes de Quertaro consagraron en el art. 72, inciso c), el incumplido propsito
de Lerdo de Tejada. Segn dicho precepto, el proyecto de ley o decreto desechado en
todo o en parte por el Ejecutivo, ser devuelto, con sus observaciones, a la Cmara de su
origen; deber ser discutido de nuevo por sta, y si fuere confirmado por las dos terceras
partes del nmero total de votos, pasara otra vez a la Cmara revisora; si por sta fuese
sancionado por la misma mayora, el proyecto ser ley o decreto y volver al Ejecutivo
para su promulgacin.
A fin de fundar la diferencia entre la mayora de dos tercios que consigna la
Constitucin vigente para superar el veto y la simple mayora absoluta que estableca la
del 57, nada mejor que transcribir las siguientes palabras de Rabasa, inspiradoras del
cambio de sistemas "La diferencia entre la simple mayora y dos tercios de votos es
considerable y haca decir en aquella poca (la de 57) que servira para despojar al
Congreso de la facultad legislativa. El privilegio del veto no tiene tal poder, porque es
simplemente negativo: es la facultad al impedir, no de legislar, y como una ley nueva trae
la modificacin de la existente, la accin del veto, al impedirla, no hace sino mantener
algo que ya est en la vida de la sociedad. El valor de los dos tercios de votos no puede
calcularse simplemente por la aritmtica, como ha hecho observar un escritor, porque es
preciso agregar a los nmeros la influencia moral del Presidente en cada una de las
Cmaras, que tienen, hasta en los malos tiempos, una minora de hombres sensatos,
capaces de sobreponer a los sentimientos comunes el juicio superior del bien pblico.
Podr decirse que el mal no se evitar si en ambas asambleas hay una mayora de dos
tercios contra el Ejecutivo. Probable es, si tal sucede, que sea el Congreso quien tenga la
razn;' pero aun supuesto lo contrario, el caso es ms remoto y todas las precauciones
tienen un lmite".
306
De las dos finalidades que persigue el veto, como son la de asociar al ejecutivo
en la responsabilidad de la formacin de la ley y la de dotarlo de una defensa contra la
invasin del legislativo, la primera podra lograrse aun dentro del sistema de la
Constitucin de 57, pero la segunda se fortalece y adquiere eficacia solamente
aumentando el
3JE
EMILIO RAFASA La organizaci%n poltica de Mxico- ,9g: 2EK:
3JM
RAFASA Op& cit:- . loc& Cit:
nmero de votos necesarios para superar la resistencia del ejecutivo, y ya
sabemos hace la Constitucin vigente.
307
El artculo 71 de la Constitucin de 57, reformado y adicionado en 74, regulaba
minuciosamente la tramitacin de todo proyecto de ley o decreto, "cuya resolucin no sea
exclusiva de alguna de las Cmaras. En dicho precepto figuraba la facultad del Ejecutivo
que venimos examinando; por lo tanto, la mencionada facultad de vetar o de hacer
observaciones slo poda referirse a los actos del Congreso, no as a los de una sola de
las Cmaras en ejercicio de facultades exclusivas. Congruente con la finalidad de que se
dot el veto, el autor de la reforma seal como nicos casos en que no proceda el veto
los consistentes en las resoluciones del +ongreso, prorrogando sus sesiones o ejerciendo
funciones de cuerpo electoral o de jurado.
Al igual que el art. 71 de la Constitucin de 57, el 72 de la vigente se refiere tan
slo a la tramitacin de los proyectos cuya resolucin no nos sea exclusiva de alguna de
las Cmaras. Sin embargo, el inciso j) del artculo consigna actualmente como
excepciones a la facultad de vetar las relativas a las resoluciones del Congreso o de
alguna de las Cmaras cuando declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios
de la federacin por delitos oficiales y las de la Comisin Permanente cuando convoque a
sesiones extraordinarias. Da a entender el precepto "a contrario sensu" que, fuera de
esos casos de excepcin expresamente sealados, son votables las resoluciones de cada
una de las Cmaras en uso de sus facultades exclusivas y las de la Comisin
Permanente, lo que es errneo, porque el art. 72 slo concede al Ejecutivo el derecho de
veto respecto a las resoluciones del Congreso de la Unin.
En resumen, la facultad de vetar no existe respecto a las resoluciones exclusivas
de cada una de las Cmaras, ni de las dos cuando en asamblea nica, ni de la Comisin
Permanente
308
, porque en ninguno de tales casos se trata de resoluciones del Congreso,
3JK
E$ E'%ad"' U$id"' el (e%" 'e *a %ra$'+"r#ad" de *ec*" e$ l"' 1l%i#"' %ie#,"': AL"
B&e 'e ,r".ec%H c"#" &$a ar#a de a&%"de+e$'a del e3ec&%i("- *a llegad" a 'er &$ #edi" de
g&iar . dirigir la a&%"ridad legi'la%i(" de la $aciH$A <",: ci%: P9gi$a 1K8>: 6ranElin: D: Roose.elt
us% a .eces en forma teatral del derecho de .eto para impresionar al Congreso4 como la ocasi%n
en 5ue4 rompiendo todos los precedentes- 'e ,re'e$%" a$%e la' C9#ara' ,ara e$%regar
,er'"$al#e$%e '& #e$'a3e de (e%" <e1 22 de #ar0" de 163E>:
3J8
R"d"l+" Fa%i0a da la 'ig&ie$%e e5,licaciH$ de +"$d" re',ec%" a la i#,"'ibilidad de
(e%ar la' e$#ie$da' c"$'%i%&ci"$ale' ALa' e$#ie$da' c"$'%i%&ci"$ale' re,re'e$%a$ la ac%i(idad
e',ec/)ca del P"der C"$'%i%&.e$%e Per#a$e$%e- B&e e' e5,re'iH$ de la '"bera$/a del ,&ebl" 2 e$
c"$'ec&e$cia- 'ie$d" el P"der E3ec&%i(" &$ P"der c"$'%i%&id" a3e$" a '&- carece e$ ab'"l&%" de
+ac&l%ade' legi%i#a' ,ara ","$er'e a la' deci'i"$e' B&e e#i%a <Deto !residencial ' enmiendas
constitucionales: Re.ista mexicana de Derecho !"#lico 2 T: I- ,9g: 31J:>
RELACIONES ENTRE SI DE LOS PODERES ?EDERALES 2MK
y ya sabemos que los Poderes Federales no tienen otras facultades que las
expresamente recibidas de la Constitucin. El inciso j) del art. 72 sera superfluo, si no
condujera a consecuencias equivocadas.
309
La facultad que venimos analizando asocia al Ejecutivo en la labor del Congreso,
hacindolo intervenir en la generacin de la ley, adems de constituir una defensa del
primero frente al segundo.
Y es asimismo esta facultad de vetar la que, con la del Presidente para nombrar
libremente a sus Secretarios de Estado, caracteriza y define nuestro sistema presidencial,
pues en el sistema parlamentario, donde el Ejecutivo es realmente emanacin y
prolongacin del legislativo, sera inadmisible que pudiera el primero objetar los actos del
segundo, ya que con ello se quebrantara la sumisin que como base del sistema debe
guardar el gabinete respecto del Parlamento y la confianza que a este ltimo debe inspirar
aqul.
No nos resta sino anotar que el veto ha perdido entre nosotros todo inters
prctico, desde que la actividad de legislacin ha quedado subordinada a la voluntad del
Ejecutivo. Si las leyes son iniciadas en su casi totalidad por el Presidente y se aprueban
por el Congreso sin otras modificaciones que las aceptadas previamente por los rganos
del Ejecutivo, no se da ocasin de que el Presidente objete la voluntad del Congreso, que
es al fin y al cabo la suya propia. El estudio del veto nos ha servido para precisar los
lineamientos constitucionales de nuestro sistema, de ninguna manera para enfrentarnos
con la realidad de la institucin, que como otras varias espera ser probada en la prctica.
3J6
De la' ,r"*ibici"$e' de (e%ar B&e c"$%ie$e el i$ci'" #e$ci"$ad"- 'Hl" ,"dr/a re0ar
c"$ &$ ac%" del C"$gre'" el ac%" B&e reali0a e$ +&$ci"$e' de 3&rad"- c"$'i'%e$%e e$ la
de'%i%&ciH$ de +&$ci"$ari"' 3&diciale'- del B&e c"$"ce$ 'e,arada . '&ce'i(a#e$%e a#ba'
C9#ara': Per" c"#" e$ e'%e ca'" la i$icia%i(a c"rre',"$de e5cl&'i(a#e$%e al Pre'ide$%e de la
Re,1blica- de *ec*" el (e%" $" 'e e3erci%ar9 c"$ la ,r"*ibiciH$ " 'i$ ella- ,&e' $" 'er/a de e',erar
B&e (e%ara la de'%i%&ciH$ el #i'#" B&e la '"lici%": Si e$ e'%e 1$ic" ca'" re+erid" al C"$gre'" $"
%ie$e ,"r B&e ac%&ar el i$ci'" #e$ci"$ad"- B&iere decir B&e 'e %ra%a de &$ ,rece,%"
ab'"l&%a#e$%e i$1%il:
ORLANIÀCI[N Y ?UNCIONAMIENTO DEL PODER LELISLATIPO 2M6
CAPTULO XV
ORGANZACN Y FUNCONAMENTO DEL PODER LEGSLATVO
SUMARO
80.-El bicamarismo en nglaterra y en Estados Unidos. Ventajas del sistema. 81.-El
bicamarismo en Mxico. 82.-Organizacin constitucional de cada una de las Cmaras. La
suplencia. 83.-Requisitos para ser diputado o senador. 84.-Los artculos 56 y 60. 85.-
rresponsabilidad e inmunidad de los representantes populares; casos en que segn la
Constitucin se les puede imponer sanciones. 86.-El qurum y la votacin. 87.-Perodo
ordinario y sesiones extraordinarias. El informe del Presidente ante las Cmaras. 88.-Ley y
decreto. Diversas acepciones en que la Constitucin emplea la palabra "ley". 89.-La facultad de
iniciar las leyes y decretos. 90.-Formacin de las leyes y decretos en ambas Cmaras.
80. El art. 50 de la Constitucin dice as: "El Poder Legislativo de los Estados
Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividir en dos Cmaras,
una de diputados y otra de senadores." Realiza, pues, la Constitucin en lo que se refiere
al Poder Legislativo el sistema de dos Cmaras, o bicamarista.
Nacido en nglaterra dicho sistema, cuando en el siglo XV se agruparon los
integrantes del Parlamento por afinidades naturales en dos cuerpos distintos, cada una de
las dos Cmaras represent a clases diferentes: la Cmara Alta o de los lores represent
a la nobleza y a los grandes propietarios: la Cmara Baja o de los Comunes represent al
pueblo.
Siglos ms tarde, el pueblo norteamericano, heredero del ingls en la creacin
del derecho sin sujecin a frmulas preconcebidas, aplic el sistema bicamarista con fines
del todo diversos a los entonces conocidos, al conferir a la Cmara de Representantes la
personera del pueblo y al Senado la de los Estados.
Las respectivas realizaciones del bicamarismo en nglaterra y en Estados Unidos
fueron producto de los hechos, no de las doctrinas. Pero ms tarde los tericos se han
encargado de proponer nuevas apli-
caciones del sistema. La principal de ellas consiste en dar a una de las dos
Cmaras la representacin de los diferentes sectores econmicos del pas (industriales,
agricultores, obreros, etc.), y reservar para la otra la clsica representacin popular que
siempre ha ostentado. Este sistema se implant en Australia, pero no ha dado los
resultados que de l se esperaban.
Prescindiendo de sus diversas aplicaciones, el sistema bicamaral tiene ventajas
propias, cualesquiera que sean los fines que con l se busquen. He aqu tales ventajas:
1 Debilita, dividindolo, al Poder legislativo, que tiende generalmente a
predominar sobre el Ejecutivo; favorece, pues, el equilibrio de los Poderes, dotando al
Ejecutivo de una defensa frente a los amagos del Poder rival.
2 En caso de conflicto entre el Ejecutivo y una de las Cmaras, puede la otra
intervenir como mediadora; si el conflicto se presenta entre el Ejecutivo y las dos
Cmaras, hay la presuncin fundada de que es el Congreso quien tiene la razn.
3 La rapidez en las resoluciones, necesaria en el Poder ejecutivo, no es
deseable en la formacin de las leyes; la segunda Cmara constituye una garanta contra
la precipitacin, el error y las pasiones polticas; el tiempo que transcurre entre la
discusin en la primera Cmara y la segunda, puede serenar la controversia y madurar el
juicio.
310
81. En Mxico la Constitucin de 1824 consagr el bicamarismo de tipo
norteamericano o federal, al establecer la Cmara de Diputados sobre la base de la
representacin proporcional al nmero de habitantes y el Senado compuesto por dos
representantes de cada Estado. La eleccin de los primeros se haca por los ciudadanos y
la de los segundos por las legislaturas de los Estados (arts. 8 y 25).
La Constitucin centralista de 36 conserv el bicamarismo, pero naturalmente el
Senado no tuvo ya la funcin de representar a los Estados, que haban dejado de existir.
No obstante ello, el Senado no fue un cuerpo aristocrtico o de clase, sino que se
distingua de la
31J
El bica#ari'#" de %i," i$gl' ,arece B&e *a c&#,lid" .a '& de'%i$" *i'%Hric": El
#"del" . 1$ic" '&,er(i(ie$%e de Se$ad" ari'%"cr9%ic"- c"#" e' la C9#ara de l"' L"re'- e' .a &$a
c9#ara 'ec&$daria- B&e 'Hl" a #a$era de '/#b"l" i$%egra el ,arla#e$%" i$gl'2 de',"3ada de
'&' +ac&l%ade' e$ #a%eria )$a$ciera e$ 1611- 'e c"$(ir%iH e$ c"#,ar'a de la C9#ara Fa3a
c&a$d" e$ 1676 el ,ar%id" lab"ri'%a li#i%H a &$ a@" el %ie#," e$ B&e ,"d/a de#"rar la re(i'iH$
de la- legi'laciH$ "rdi$aria: Del ge$eral "ca'" del bica#ari'#" 'e *a 'al(ad" *a'%a a*"ra el de
%i," +ederal- al B&e 'e *a ac"gid" &$a C"$'%i%&ciH$ recie$%e- la de I%alia: El Se$ad" de#"cr9%ic"
de la Tercera Re,1blica de'a,areciH de la ac%&al C"$'%i%&ciH$ +ra$ce'a- ,ara 'er '&'%i%&id" ,"r el
C"$'e3" de la Re,1blica- B&e $" ("%a 'i$" 'Hl" dic%a#i$a- ,&e' la deci'iH$ c"rre',"$de a la
A'a#blea Naci"$al2 el bica#ari'#" *a de'a,arecid"- ,"r l" %a$%" e$ ?ra$cia:
ORLANIÀCI[N Y ?UNCIONAMIENTO DEL PODER LELISLATIPO 2K1
Cmara de Diputados nicamente por la eleccin indirecta de sus miembros, que
deban hacer las Juntas Departamentales de acuerdo con tres listas de candidatos,
formadas respectivamente por la Cmara de Diputados, el gobierno en Junta de Ministros
y la Suprema Corte de Justicia (Ley 111, art. 8); se exigan como requisitos para ser
senador la ciudadana mexicana, la edad mnima de treinta y cinco aos y un capital fsico
o moral que produjera anualmente no menos de dos mil quinientos pesos (Ley 111, art.
12); no podan ser senadores los altos funcionarios que enumer4ba el art. 13 de la misma
Ley.
En las Bases Orgnicas de 43, de centralismo ms acentuado que la anterior
Constitucin, el Senado s adquiri cierto matiz de representante de clases. Un tercio del
nmero total de senadores era designado por la Cmara de Diputados, el Presidente de la
Repblica y la Suprema Corte de Justicia, eligindose precisamente entre aquellas
personas que se hubieran distinguido en la carrera civil, militar o eclesistica y que
hubieran desempeado algunos de los Cargos de Presidente o Vicepresidente de la
Repblica, Secretario del Despacho, Ministro plenipotenciario, gobernador, senador o
diputado, obispo o general de divisin (arts. 32, 39 Y 40).Cuartel de invierno de las
nulidades polticas", "almcigo de obispos y generales", fue llamado en el Constituyente
de 56 el Senado que as se integraba. Los otros dos tercios de senadores eran elegidos
por las Asambleas Departamentales y deban pertenecer a alguna de las clases, de
agricultores, mineros, propietarios o comerciantes y fabricantes (art. 40). As pues, al lado
del primer tercio, integrado por personas distinguidas y de ndole claramente
conservadora, figuraban los otros dos tercios, que representaban a las clases
productoras, con lo cual el Senado centralista de 43 pretendi encarnar la representacin
de todas las clases sociales, anticipndose as a los modernos sistemas bicamaristas. No
fue ciertamente en el ao de 1843 cuando por primera vez se trat en Mxico de crear la
representacin legislativa desde el punto de vista econmico, pues en 1822 turbide
propuso que el primer Congreso, prximo a reunirse, estuviera integrado por dos
Cmaras y que la eleccin se hiciera por clases o gremios; el proyecto fue aprobado por
la Junta Provisional de Gobierno, pero fracas por no haberse hecho la eleccin en la
forma propuesta y por no haber funcionado nunca el Congreso en dos Cmaras.
Al restablecerse en 46 la Carta de 24, el Acta de Reformas alter la organizacin
federalista del Senado, pues adems de los representantes de cada uno de los Estados y
del Distrito Federal debera estar integrado por un nmero de senadores equivalente al
nmero de
Estados, elegidos por los dems senadores, los diputados y la Suprema Corte,
entre aquellas personas que hubieren desempeado puesto de importancia, tal como se
estableca en las Bases Orgnicas de 43 (arts. 8, 9 y 10 del Acta de Reformas).
En el Constituyente de 56 el dictamen de. la Comisin propuso el sistema
unicamarista, que suprima el Senado. En contra present un voto particular el diputado
Olvera, y Zarco lo fund con claras razones, distinguiendo el Senado propio del sistema
federal, que era el que se propona, del cuerpo aristocrtico que haban fundado las
Bases Orgnicas y haba perdurado en el sistema mixto del Acta de Reformas. No
obstante la distincin tan neta entre las dos clases de Senado, la asamblea se decidi por
el unicamarismo por 44 votos por 38
311
, llevada de su malquerencia a los Senados ms
prximos, que haban sido cuerpos de clase con tendencias aristocrticas.
Sin embargo, la Comisin pretendi suplir, mediante las diputaciones, la funcin
del Senado consistente en representar a las entidades federativas. La diputacin de un
Estado es el grupo de diputados, elegidos por la poblacin de ese Estado. "Cuando la
diputacin de un Estado, por unanimidad de sus individuos presentes -deca el art. 69 del
proyecto-, pidiere que una ley, adems de la votacin establecida en los artculos
anteriores, se vote por diputaciones, se verificar as, y la ley slo tendr efecto si fuere
aprobada en ambas votaciones." El precepto serva "para que no se frustre el objeto de la
igual representacin de los Estados
312
", segn las palabras del dictamen. Adems,
mediante un lento y laborioso proceso en la formacin de las leyes, el proyecto buscaba
enmendar el inconveniente de premura que se atribua a la institucin de la Cmara nica.
Fueron los derrotados partidarios del bicamarismo, Olvera y Zarco en especial,
en actitud que por incongruente extra a Mata, autor del dictamen, quienes consiguieron
echar abajo los propsitos de la Comisin, borrando el artculo que se refera a las
diputaciones y simplificando el relativo a los trmites de la discusin y votacin.
Suprimironse as en la Constitucin las nicas huellas de bicamarismo y, por la ausencia
total del Senado, se cre un sistema federal diferente de su modelo.
En la circular de 14 de agosto de 1867, Lerdo de Tejada propuso como primera
reforma constitucional la introduccin del bicamarismo, fundndose en que sirve "para
combinar en el Poder Legislativo el elemento popular y el elemento federativo", en que "lo
que pueden y deben representar los senadores en un poco de ms edad,
311
ÀRCO2 T: II- ,9g': 2J1 . 3J3:
312
Id2 T: I- ,9g: 7EK:
que d un poco ms de experiencia y prctica en los negocios" y en que dicha
experiencia y prctica "modere convenientemente en casos graves algn impulso
excesivo de accin de la otra".
313
En las reformas de 74 cristaliz el pensamiento de Lerdo, consagrndose
cumplidamente el bicamarismo de tipo norteamericano, con la Cmara de Diputados
elegida proporcionalmente a la poblacin y el Senado compuesto por dos representantes
de cada Estado y del Distrito Federal.
Desde entonces nadie ha discutido la necesidad de que exista el Senado; pero
hay que reconocer que en Mxico esa institucin no ha llenado sino escasamente sus
fines. En el Senado nunca han hallado los Estados representacin de tales; ms que en
sus delegados del Senado, los Estados suelen tener defensores en sus diputaciones, que
por el nmero de sus miembros han adquirido importancia real, en contraste con la
ausencia casi completa de personalidad constitucional. La necesidad de debilitar,
dividindolo, al Congreso frente al ejecutivo, pocas veces ha aparecido en nuestra
historia, por la docilidad habitual del primero respecto al segundo. La madurez y
ponderacin en la formacin de las leyes, que pretenden lograrse mediante el trabajo
sucesivo de las dos Cmaras, no son cualidades indispensables para nuestro Congreso,
puesto que en Mxico las leyes se han expedido por el ejecutivo en uso de sus facultades
extraordinarias o por el Congreso acatando habitualmente las iniciativas presidenciales.
Debemos concluir, por lo tanto, que el bicamarismo ha sido entre nosotros una de tantas
instituciones que esperan, en el ejercicio democrtico, la prueba de su eficacia.
82. Veamos ahora la organizacin constitucional de cada una de las dos
Cmaras federales.
Desde las reformas de 1933 a los arts. 51, 55, 58 Y 59 se vari la duracin en su
encargo de los diputados y senadores.
314
El perodo de los primeros se aument de dos a
tres aos y el de los segundos de cuatro a seis aos; adems, a partir de entonces el
Senado se renueva totalmente en el trmino que se indica, en lugar de la renovacin por
mitad cada dos aos que prescriba el artculo original. Es plausible el aumento en la
duracin de los perodos, pues la frecuente agitacin; electoral perjudica las actividades
normales de la poblacin
315
; pero
313
DUFL_N . LOÀNO Legislaci%n Mexicana2 T: 1J- ,9g: E2:
317
La' re+"r#a' de 26 de abril de 1633: B&e #"di)car"$ l"' ar%/c&l"' B&e 'e ci%a$
re&$ier"$ e$ el ac%&al ar%/c&l" EM- al%er9$d"l"' ade#9'- l"' ar%/c&l"' EM . E82 e'%e 1l%i#"
re,r"d&3" el a$%ig&" E6- B&e 'e@alaba l"' reB&i'i%"' ,ara 'er 'e$ad"r- . el- E6 ac%&al 'e lle$H c"$
el %e5%" B&e c"$'er(a- el c&al c"$'%i%&.e- ,"r $&e("- &$a adiciH$:
31E
Si$ e#barg"- $" 'er/a de'eable &$ ,er/"d" #a."r de %re' a@"' ,ara l"' di,&%ad"': E$
la C"$'%i%&ciH$ $"r%ea#erica$a2 c"#" e$ la $&e'%ra a$%e' de la re+"r#a de 1633 el ,er/"d" e' de
d"' a@"'- l" B&e 3&'%i)cH El ?ederali'%a #edia$%e la' 'ig&ie$%e' ra0"$e' !A'/ c"#" e' e'e$cial a
la liber%ad B&e el g"bier$" e$ ge$eral %e$ga i$%ere'e' c"#&$e' c"$ el ,&ebl"- e' ,ar%ic&lar#e$%e
e'e$cial B&e el 'ec%"r B&e a*"ra e'%&dia#"' <el de la C9#ara de Re,re'e$%a$%e'>: de,e$da
i$#edia%a#e$%e del ,&ebl" . 'i#,a%ice e'%red1a#e$%e c"$ l: La' elecci"$e' +rec&e$%e' '"$- 'i$
d&da- la 1$ica ,"l/%ica2 B&e ,er#i%e l"grar e)ca0#e$%e '& de,e$de$cia . e'%a 'i#,a%/a4
A%rib&id" a Ha#il%"$ " a Madi'"$: El ?ederali'%a- $1#: LII:
no lo es la implantacin de la renovacin total del Senado, porque la renovacin
parcial que antes exista tena por objeto conservar en una de las Cmaras la tradicin
parlamentaria.
Como en la Cmara de Diputados la representacin es proporcional a la
poblacin, es necesario fijar en la Constitucin el nmero de habitantes al cual
corresponde cada diputado. Segn el art. 52 de la Constitucin de 17, deba elegirse un
diputado propietario por cada sesenta mil habitantes o fraccin que pasase de veinte mil,
y la poblacin del Estado o Territorio que fuere menor de la indicada debera. no obstante,
elegir un diputado propietario. Las reformas de 28, de 43, de 51 y de 60 han ido
aumentando el nmero de habitantes que se requiere como base para la eleccin de cada
diputado. La iniciativa del presidente Echeverra, de 10 de noviembre de 1971, propone
una proporcin todava mayor, atendiendo a la misma razn de la precedente, o sea al
aumento de poblacin.
316
Segn los arts. 53 y 57, por cada diputado o senador propietario se elegir un
suplente.
El suplente reemplaza al propietario en sus funciones, en los casos de licencia,
de separacin definitiva del cargo o cuando, en las hiptesis del segundo prrafo del art.
63, la ausencia a las sesiones del propietario durante diez das consecutivos hace
presumir que renuncia a concurrir hasta el perodo inmediato.
La suplencia es una institucin de origen espaol, que apareci por primera vez
en la Constitucin de Cdiz y que fue imitada por todas nuestras Constituciones, sin
excepcin.
En sus orgenes la suplencia obedeci a la idea de que el diputado representa a
su distrito, de suerte que cuando aqul falta el distrito carece de representacin. La teora
moderna no acepta esa tesis. Aunque la eleccin se hace sobre la base de
demarcaciones territoriales. ello obedece a simple tcnica para lograr que el nmero de
representantes est en proporcin a la poblacin, clasificada en zonas o distritos. Una vez
que la eleccin se consuma, los diputados electos representan a toda la nacin y no a sus
distritos por separado. El art. 21 de la Constitucin de Weimar consagr la teora en forma
clara y termi-
31M
El 'i'%e#a aB&/ de'cri%"- de %"#ar e$ c&e$%a el $1#er" de *abi%a$%e' c"#" ba'e
,ara de%er#i$ar el $1#er" de di'%ri%"' elec%"rale': +&e #"di)cad" S&'%a$cial#e$%e ,"r la
Re+"r#a P"l/%ica de 16KK: <Per A,$dice- Ca,/%&l" III: ,9rra+" 3>:
ORLANIÀCI[N Y ?UNCIONAMIENTO DEL PODER LELISLATIPO 2KE
nante: "Los diputados son representantes de todo el pueblo." "Toda otra
construccin resulta imposible -dice Schmitt- porque hara del distrito un territorio
independiente, suprimiendo la unidad poltica."
317
Y es que la representacin popular no es
un mandato de derecho privado; el diputado no acta en acatamiento a instrucciones u
rdenes de sus electores. "Un mandato imperativo al estilo medieval -agrega el mismo
autor-, con dependencia del diputado respecto de instrucciones y rdenes de
organizaciones y partidos estamentales y de otra especie, contradira tanto el
pensamiento de la unidad poltica como tambin el supuesto democrtico fundamental, la
homogeneidad sustancial de un pueblo, cuya unidad natural y poltica hace considerarlo
como idntico."
318
La suplencia ha perdido, pues, el fundamento terico que utiliz para nacer. No le
queda sino la ventaja prctica de que en el remoto caso de que faltaren en forma absoluta
los diputados o senadores necesarios para dar &urum, los suplentes fueran llamados
para integrar las Cmaras, tal como lo prev el art. 63 en su ltimo prrafo. Pero esta
ventaja tan relativa desaparece si la Ley electoral procura un procedimiento que permita
hacer con rapidez las elecciones de los representantes que faltaren.
Sin razn doctrinaria ni prctica que la justifique, la suplencia presenta los
inconvenientes de hacer del suplente, segn los casos, un rival del propietario, codicioso
de su puesto, o un testaferro que reemplaza al propietario, mientras ste ocupa puestos
de mayor importancia, conservndole la representacin popular como una reserva
burocrtica.
83. Los arts. 55 y 58 enumeran los requisitos que se necesitan para ser diputado
o senador.
El primero consiste en ser ciudadano mexicano por nacimiento en el ejercicio de
sus derechos. Toda funcin poltica exige en el individuo el requisito de la ciudadana; por
eso el poder ser votado para los cargos de eleccin popular es prerrogativa del
ciudadano, segn lo dice en trminos generales el art. 35, frac. y lo reitera respecto a
los representantes populares la frac. del art. 55.
La ciudadana supone, segn el art. 34, la calidad de mexicano, adems de la
edad y el modo honesto de vivir. La calidad de mexicano se adquiere por nacimiento o por
naturalizacin, de acuerdo con el artculo 30. As pues, el ciudadano debe ser siempre
mexicano, pero puede serlo por nacimiento o por naturalizacin.
31K
SCHMITT Op& cit:- ,9g: 1KK:
318
SCHMITT Op& cit:- ,9g: 3J:
Ahora bien, para ser diputado o senador no basta con llenar los requisitos
indispensables de la ciudadana. No basta ser mexicano, sino que es preciso ser
mexicano por nacimiento. No basta tener dieciocho aos, sino que es necesario tener
como mnimum veintin aos para ser diputado y treinta para ser senador, segn los arts.
55, frac. , y 58. Como los requisitos de nacionalidad y de edad, adems del modo
honesto de vivir, son los que integran la ciudadana, debemos entender que por variar
aquellos dos primeros requisitos, cuando se trata de diputados y senadores, 'la
ciudadana requerida en stos es especial.
319
Nada tiene de extrao que se exija una edad mayor de dieciocho aos para ser
diputado o senador, pues las funciones que stos desempean son ms delicadas que las
de simple ciudadano; respecto a la diferencia de edades entre el diputado y el senador,
dbase a que se quiere hacer del Senado un cuerpo equilibrador que refrene a la otra
Cmara, lo que se consigue por la mayor edad de sus miembros, que es garanta tanto de
ponderacin y ecuanimidad, cuanto por el escaso nmero de los mismos, que debilita el
espritu colectivo, propenso siempre a la exageracin.
Por lo que hace a exigir de los representantes populares la nacionalidad por
nacimiento y no por naturalizacin, es requisito que no existe en la Constitucin de 57 y
que se explica, como dice Lanz Duret, por "las corrientes nacionalistas que prevalecen en
todos los pueblos y que se traducen en un derecho de defensa nacional, cuanto porque
las enseanzas de la Gran Guerra Mundial de 1914 revelaron los peligros de dar la
representacin poltica de una nacin con facilidad y sin escrpulos a los extranjeros
naturalizados, pues qued demostrado que stos en varias ocasiones constituyeron un
peligro para la seguridad de los Estados que as haban procedido"
320
La frac. del art. 55 seala como requisito para el representante popular ser
originario del Estado o Territorio en que se haga la eleccin, o vecino de l con residencia
efectiva de ms de seis meses anteriores a la fecha de ella, sin que la vecindad se pierde
por ausencia en el desempeo de cargos pblicos de eleccin popular.
El autor a quien acabamos de citar encuentra inconveniente dicho requisito,
porque los diputados y senadores no representan los intereses particulares de cada
regin ni en las Cmaras federales se deben tratar asuntos locales, sino exclusivamente
nacionales.
321
316
P"r re+"r#a de 6 de +ebrer" de 16K2 '&b'i'%iH- a&$B&e #"di)cad" e$ '&' %r#i$"'- el
,ri$ci,i" de la di+ere$cia de edad e$%re la del 'i#,le ci&dada$"- red&cida e$ 16M6 de A= a l"' =F
a@"' c&#,lid"'- . la a*"ra 'e@alada ,ara di,&%ad"' . 'e$ad"re'- de 21 . de 3J a@"' c&#,lid"'
el d/a de la elecciH$ e$ l&gar de l"' A= . GB B&e a$%eri"r#e$%e 'e e5ig/a$:
32J
LAN` DURET Derecho Constitucional Mexicano2 M5ic": 16332 ,9g: 172:
321
Op& cit:- ,9g': 17E: 17M . 17K:
ORLANIÀCI[N Y ?UNCIONAMIENTO DEL PODER LELISLATIPO 2KK
Son exactas las dos precedentes afirmaciones, por: ms que respecto de la
segunda cabra advertir que, aunque no con el carcter estrictamente de locales, puedan
ventilarse en las Cmaras cuestiones que ataen directamente a regiones determinadas
del pas; querellas de lmites, problemas relativos a la constitucionalidad de los Poderes
de un Estado, son claros ejemplos de lo dicho y para cuya atinada resolucin sera
conveniente que los representantes elegidos por la regin afectada estuvieran
especialmente preparados, por su nacimiento o por su vecindad en el Estado.
Pero la razn fundamenta} por lo que estimamos que la fraccin impugnada debe
subsistir, consiste en que es la poblacin electora la que debe conocer al candidato.
Aunque el diputado o senador representa a todo el pas, la eleccin de cada uno de ellos
no se hace por el pas entero, sino por distritos electorales o por Estados. Lo menos que
puede pedirse es que la poblacin del Estado est en posibilidad de conocer a la persona
que va a designar como representante de la nacin; esa posibilidad se alcanza con el
requisito de nacimiento o el de vecindad del candidato.
Las fracs. V y V del art. 55 se refieren a la imparcialidad en la eleccin. Los
requisitos que ellas fijan son de ndole negativa, pues consisten en no ocupar ninguno de
los puestos pblicos que podran servir al candidato para inclinar la votacin en su favor o
para cometer fraude en la eleccin.
La frac. V seala como requisito, tambin negativo, no ser ministro de algn
culto religioso. Al referirnos a la democracia hemos tachado de antidemocrtico el art.
130, por cuanto priva del voto activo y pasivo a los ministros de los cultos. La frac. V del
art. 55 es reiteracin superflua del precepto del 130 y, sin embargo, referida a los
diputados y senadores la exclusin de los ministros de los cultos no merece censura. La
aptitud cvica, y slo ella, debe ser el dato para otorgar la ciudadana, por lo que teniendo
la aptitud cvica los ministros de los cultos no deben ser excluidos de la ciudadana. Pero
la representacin popular exige algo ms que la simple ciudadana. Exige independencia
de criterio, ausencia de vnculos de subordinacin o de obediencia. "Una persona que por
su posicin en la vida sea dependiente o se encuentre inserta en una determinada
organizacin, no podr ser diputado -afirma Schmitt-. En ello estriba una razn para
ciertas incompatibilidades que se encuentran en el Derecho poltico de muchos Estados,
sobre todo por lo que se refiere a funcionarios y clrigos."
322
Aceptando el mismo principio,
aunque aplicndolo
322
SCHMITT op& cit:- ,9g: 2M8:
con menos rigor que la nuestra, la Constitucin argentina dispone en su art. 65
que los eclesisticos regulares no pueden ser miembros del Congreso; establece as una
distincin entre los eclesisticos regulares, quienes segn el comentarista argentino Ral
Bisn "se encuentran sometidos a una disciplina rigurosa y no podran desempear
libremente un mandato legislativo"
323
, y los eclesisticos seculares, respecto a los cuales,
segn el espritu de la Constitucin argentina, no militan las razones que explican la
exclusin de los primeros.
La ltima fraccin del art. 55, en concordancia con el 59, prohbe la reeleccin de
los diputados y senadores para el perodo inmediato; al no hacerse distincin alguna,
debe entenderse que los propietarios no pueden ser reelectos como propietarios ni los
suplentes como suplentes; por no ser caso de reeleccin, el suplente puede ser electo
propietario en el perodo inmediato, siempre que no hubiere estado en ejercicio; en
cambio, el propietario no puede ser electo en el perodo inmediato con el carcter de
suplente, pues aunque no se trata de una reeleccin, la Constitucin supone que el
propietario puede gozar de suficiente fuerza poltica para alcanzar la suplencia en el
periodo siguiente.
84. Los arts. 54 y 56 no hacen sino referir a la eleccin de diputados y senadores
la regla general que en materia de eleccin popular establece la Constitucin, en el
sentido de que la eleccin ser directa.
La segunda parte del art. 56 dispone que la legislatura de cada Estado declarar
electo como senador al que hubiese obtenido la mayora de los votos emitidos. Si para
algo debe servir esa facultad, es sin duda para hacer de la legislatura de cada Estado la
nica autoridad competente para decidir acerca de las elecciones de senadores por el
Estado. Hay, pues, una aparente oposicin entre ese precepto y el 60, que autoriza a
cada Cmara para calificar las elecciones de sus miembros y resolver las dudas que
hubiere sobre ellas, en forma definitiva e inatacable. La oposicin podra resolverse
reconociendo a las legislaturas de los Estados la facultad de declarar la eleccin de
senadores nicamente desde el punto de vista del cmputo de los votos, en tanto que al
Senado le correspondera examinar la eleccin desde el punto de vista de su legalidad.
Desgraciadamente el art. 60 se ha convertido en instrumento al servicio del grupo
dominante en las Cmaras, que con el pretexto de calificar la validez de las elecciones
anula y elimina las que favorecieron a los contrarios. Es sa una interpretacin abusiva y
desleal del
323
RAhL FIS_N Derecho Constitucional Argentino ' Comparado2 F&e$"' Aire'- 167J2
,9g:2 2K3:
precepto; pero a no dudarla es el precepto mismo el que se presta para el abuso,
pues otorga a las Cmaras, es decir, al grupo dominante en cada una de ellas, esa
facultad absoluta de calificar las elecciones, para cuyo recto ejercicio se requieren buena
fe e imparcialidad difciles de hallar en asambleas polticas.
85. Es preciso asegurar a los legisladores una absoluta independencia en el
ejercicio de sus funciones, con objeto de que los dems Poderes no estn en aptitud de
coartarlos en su representacin, atribuyndoles delitos que autoricen a enjuiciar los
penalmente y a privarlos de su encargo.
Para alcanzar ese fin la Constitucin dota a los diputados y senadores de
irresponsabilidad, segn el art. 61, y de inmunidad, conforme al art. 108. Distingamos uno
de otro esos dos medios de proteccin.
El primero de los dos artculos citados dispone que los diputados y senadores
son inviolables por las opiniones que manifiestan en el desempeo de sus cargos y jams
podrn ser reconvenidos por ellas. Esto significa que respecto a la expresin de sus ideas
en el ejercicio de su representacin, los legisladores son absolutamente irresponsables, lo
mismo durante la representacin que despus de concluida, lo mismo si la expresin de
las ideas constituye un delito (injurias, difamacin, calumnia) que si no lo constituye. Tal es
la irresponsabilidad.
Por otra parte, segn los arts. 108, 109 Y 111, que en lugar distinto estudiaremos,
los diputados y senadores no pueden ser perseguidos penalmente durante el tiempo de
su representacin, si previamente la Cmara respectiva no pronuncia el desafuero que
implica la suspensin del cargo del representante. En otros trminos, la accin penal es
incompatible con el ejercicio de la representacin popular; para que proceda aqulla, es
necesario que desaparezca sta, ya sea por el desafuero o ya por la conclusin natural
del encargo. Llamamos inmunidad a la proteccin contra toda accin penal de que gozan
los representantes populares durante el tiempo de su representacin.
Claramente se advierte la diferencia entre los efectos de la irresponsabilidad y de
la inmunidad. La accin penal jams procede respecto a los delitos cometidos al expresar
sus opiniones el representante, precisamente en ejercicio de su representacin.
Tocante a los dems delitos, la accin penal slo procede cuando cesa la
representacin.
Hay algunos actos u omisiones de los legisladores que, sin ser delictuosos, estn
sancionados expresamente en la Constitucin. Vamos a enumerar los, segn la
importancia de la sancin.
Si el representante popular desempea alguna comisin o empleo
de la federacin o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin licencia
previa de la Cmara respectiva, perder el carcter de diputado o senador (artculo 62). Si
el representante no concurre a las sesiones dentro de los treinta das de iniciadas, se
entender que no acepta su cargo (art. 63, primer prrafo).
Si el representante falta a las sesiones durante diez das consecutivos, sin causa
justificada o sin previa licencia del Presidente de su respectiva cmara, con la cual se
dar conocimiento a sta, se entiende que renuncia a concurrir hasta el perodo inmediato
(art. 63, segundo prrafo).
El representante que no concurra a una sesin, sin causa justificada o sin
permiso del Presidente de la Cmara respectiva, no tendr derecho a la dieta
correspondiente al da en que falte (art. 64).
86. Para que las Cmaras puedan actuar, se necesita que haya &urum, es decir,
que est reunido cuando menos determinado nmero de representantes. Una vez que
est satisfecho el &urum, las resoluciones se adoptan por "mayora". La mayora es,
pues, el nmero de representantes que decide, dentro de otro nmero de representantes,
generalmente mayor, que es el que constituye el &urum. Examinaremos en seguida las
reglas de la Constitucin en lo que se refiere a qurum y a mayora.
Por regla general, consignada en el art. 63, el qurum en el Senado se integra
por las dos terceras partes de sus miembros y en la Cmara de Diputados por ms de la
mitad de los Suyos. Hay, sin embargo, un caso de qurum especial respecto a la Cmara
de Diputados, previsto en el artculo 84. Cuando en los casos que seala dicho artculo y
el siguiente designa el Congreso al Presidente de la Repblica, se necesita para integrar
el Colegio Electoral la concurrencia cuando menos de las dos terceras partes del nmero
total de miembros de ambas Cmaras, es decir, un qurum que para el Senado es
normal, pero que para la otra Cmara es especial, pues, el &urum ordinario de esta
ltima no es de dos tercios, sino de ms de la mitad de sus miembros
324
. Existe, adems,
un caso en que se quebranta la regla de que no puede haber actuacin parlamentaria sin
qurum, y es aquel a que se refiere el art. 63 cuando dispone que los miembros presentes
de una y otra Cmara debern reunirse el da sealado por la ley y
327
Cabe ad#i%ir la e5ce,ciH$ e5,&e'%a 'i 'e e$%ie$de B&e de$%r" del C"legi" Elec%"ral
c"$'er(a$ '& ,r",ia i$di(id&alidad el Se$ad" . la C9#ara de Di,&%ad"'- ,&e' 'i 'e e$%ie$de B&e
el C"legi" elec%"ral e' &$a a'a#blea d"$de 'e c"$+&$de$ a#ba' C9#ara'- $" cabe *ablar de
B&Hr&# e',ecial de la C9#ara de Di,&%ad"':
ORLANIÀCI[N Y ?UNCIONAMIENTO DEL PODER LELISLATIPO 281
compeler a los ausentes l que concurran dentro de los treinta das siguientes,
con la advertencia de que si no lo hiciesen se entender por ese solo hecho que no
aceptan su cargo, llamndose luego a los suplentes, los que debern presentarse en un
plazo igual, y si tampoco lo hiciesen se declarar vacante el puesto y se convocar a
nuevas elecciones. En la hiptesis del precepto, se rene la Cmara sin qurum y toma
tres decisiones sucesivas: prevenir a los ausentes que se presenten, llamar a los
suplentes, convocar a nuevas elecciones. Tales medidas obedecen a la necesidad de
salvar el obstculo de que las Cmaras se hallen impedidas indefinidamente de realizar
sus labores.
Una vez que por reunirse el qurum la Cmara puede actuar, las decisiones se
toman generalmente por mayora de los miembros presentes. No hay ningn caso en que
decida la minora ni hay alguno en que se exija la unanimidad. La excepcin a la regla
consiste en que, segn los artculos 109 y 111, la decisin de cada una de. las Cmaras
para privar del fuero a los funcionarios que lo tienen debe tomarse por mayora absoluta
(en el caso del primer artculo) y por dos tercios (en el del segundo) del n#mero total de
miembros &ue formen cada una de las +maras; el cmputo de los votos se hace sobre el
total de miembros, no sobre el total de los presentes que integran el &urum.
325
Hay dos clases de mayoras: la absoluta y la relativa. La mayora absoluta est
integrada por ms de la mitad de los votantes y es la que decide ordinariamente cuando
existen dos proposiciones; es impropio decir, como lo hicieron la Constitucin espaola de
12 (art. 139) las Bases Orgnicas de 43 (art. 58), que la mayora absoluta est formada
por la mitad ms uno del total de votantes, pues cuando dicho total est formado por un
nmero impar la mitad exacta es imposi-
32E
Ha#il%"$ ce$'&rH el 'i'%e#a B&e e5ige la' d"' %ercera' ,ar%e' del $1#er" %"%al de
#ie#br"'- ,"rB&e e$ #&c*"' ca'"' eB&i(ale e$ la ,r9c%ica- . debid" a la a&'e$cia de &$a ,ar%e-
a B&e 'e *aga +"r0"'a la &$a$i#idad: ALa *i'%"ria de %"da "rga$i0aciH$ ,"l/%ica DagregaD e$ B&e
e'%e ,ri$ci,i" *a ,re(alecid"- e' &$a *i'%"ria de i#,"%e$cia- de ,er,le3idad . de'"rde$\ <(l
6ederalista- $1#: LXXP:>
N"'"%r"' debe#"' a@adir B&e e$ l"' ca'"' de l"' ar%/c&l"' 1J6 . 1l1 'e '&,la$%a e$
realidad la ("l&$%ad de l"' re,re'e$%a$%e' a&'e$%e'- c&."' ("%"' 'e c"#,&%a$ i$debida#e$%e
c"#" $ega%i("': Del %"%al de MJ 'e$ad"re' 'e $ece'i%a la ,re'e$cia de '&' d"' %erci"'- e' decir-
de 7J 'e$ad"re'- ,ara B&e *a.a B&Hr&#2 'i 'e alca$0a el #/$i#" i$di',e$'able ,ara el B&Hr&#-
reB&ira'e el ("%" &$9$i#e de l"' ,re'e$%e' ,ara B&e el +&$ci"$ari" 'ea declarad" c&l,able-
,&e' l"' d"' %erci"' B&e ,ara e'e )$ e5ige el ar%ic&l" 111 debe$ c"#,&%ar'e '"bre el %"%al de
#ie#br"' de la C9#ara de Di,&%ad"' e$ el ca'" del ar%/c&l" 1J6- c"$ la 'al(edad de B&e
re',ec%" a dic*a C9#ara- el 5u%rum . la ("%aciH$ e5ige$ #a."r/a ab'"l&%a <e$ l&gar de d"'
%erci"'> e$ relaciH$ c"$ el %"%al de #ie#br"': El re'&l%ad" e' B&e l"' B&e ("%a$ ,"r la a)r#a%i(a
l" *ace$ +re$%e a l"' ,re'e$%e' B&e ("%a$ e$ c"$%ra . +re$%e a %"d"' l"' a&'e$%e'- B&ie$e' ,"r
(ir%&d de la )cciH$ de la le. ("%a$ %9ci%a#e$%e ,"r la $ega%i(a: N" *a. ra0H$ $i a,arece B&e
alg&$a *a.a$ %e$id" e$ c&e$%a l"' C"$'%i%&.e$%e' de 1K- ,ara e'%ablecer el 'i'%e#a i$ad#i'ible
de l"' ar%/c&l"' 1J6 . 111- B&e da e)cacia a ("%"' $" e#i%id"':
ble; la expresin correcta es la que emplea la Constitucin de 24 (artculo 36), la
de 36 (Ley 111, art. 17), la de 57 (art. 61) y la actual (artculo 63), al decir que el &urum
se integra por ms de la mitad del total.
La mayora relativa es la que decide entre ms de dos proposiciones; de ellas
obtiene el triunfo la que alcanza mayor nmero de votos, aunque ese nmero no exceda
de la mitad del total de votantes.
Vamos l presentar algunos ejemplos relativos a &urum y mayoras, para
acentuar la diferencia que hemos expuesto. Si la Cmara de Diputados tiene un total de
180 representantes, el &urum para abrir sus sesiones requiere un mnimum de 91
diputados, que es ms de la mitad. Suponiendo que est reunido ese mnimum el
proyecto que se presenta para ser aprobado o rechazado ofrece un caso de mayora
absoluta, porque se debe decidir entre una proposicin afirmativa y una negativa; de las
dos proposiciones triunfar la que tenga a su favor un mnimum de 46 votos, que
constituyen ms de la mitad del total de 91 votantes. Si ante la Cmara integrada con ese
mismo &urum se presenta una terna de candidatos para ser elegido uno entre los tres,
es un caso de mayora relativa y resultar electo aquel que obtenga mayor nmero de
votos, que en ningn caso podr ser menos de 31, porque si alguno de los tres recibe 30
votos, la suma restante de 91, distribuida entre los otros dos candidatos, dar a alguno de
los dos por lo menos 31 votos; en cambio, el mnimum de 31 votos no asegura el triunfo,
porque de los 60 votos restantes puede reunir ms de 31 cualquiera de los otros dos
candidatos.
La Constitucin ofrece algunos casos de excepcin a la regla general sobre
mayoras absoluta y relativa. Los casos en que, por tratarse de dos proposiciones, esto
es, de un dilema debera decidir la mayora absoluta, y, sin embargo, la Constitucin exige
mayora de dos tercios de los presentes, son los que a continuacin se mencionan. El art.
72, inciso c) exige la mayora de dos terceras partes del nmero total de votos, para
superar el veto del Ejecutivo. El art. 73, fr. , inciso 5, requiere igual mayora de dos
tercios para que sea votada la ereccin de un nuevo Estado dentro de los lmites de los
existentes. El artculo 79, fr. V, seala la misma mayora para que la Comisin
Permanente pueda convocar a sesiones extraordinarias. El art. 111 reclama tambin un
mnimum de dos tercios para que sea declarado culpable de delitos oficiales un
funcionario con fuero, por ms que el cmputo de los dos tercios se haga en relacin con
el total de miembros del Senado, como ya se dijo. Por ltimo, para las reformas
constitucionales tambin es necesario el mnimum de dos tercios de los votantes, segn
lo dispone el art. 135. En lo que respecta a la regla de la mayora relati-
va, el nico caso de excepcin es el previsto por el art. 76, fraccin V, conforme
al cual se necesita que uno de los tres candidatos que presenta el Presidente de la
Repblica rena por lo menos dos terceras partes de votos de los senadores presentes,
para que resulte nombrado gobernador del Estado cuyos poderes han desaparecido;
segn la regla general bastara para ese efecto la simple mayora.
87. La Constitucin de 57 (art. 62) sealaba al Congreso dos periodos ordinarios
de sesiones: el primero, prorrogable hasta por treinta das tiles, comenzaba el 16 de
septiembre y terminaba el 15 de diciembre, y el segundo, prorrogable hasta por quince
das tiles, comenzaba el 1 de abril y terminaba el ltimo de mayo. Haba, adems
sesiones extraordinarias por tiempo no definido, para las cuales convocaba la Comisin
Permanente, por s sola o a peticin del Ejecutivo (art. 74, frac. 11). As pues, el tiempo
ordinario de sesiones, con sus prrrogas respectivas, ocupaba seis meses y medio; el
resto del ao podra seguir actuando el Congreso en sesiones extraordinarias, por la sola
voluntad de esa fraccin del mismo llamada Comisin Permanente. Esta duracin
exagerada de la actividad congresional suscit la censura de Rabasa, no slo porque
favoreca una fecundidad legislativa poco deseable, sino tambin porque rompa el
equilibrio de los Poderes, al convertir a las Cmaras, constantemente reunidas, en
peligrosos rivales del Ejecutivo.
326
Los Constituyentes de 17 tomaron en cuenta las observaciones formuladas y as
fue como sealaron un solo perodo ordinario de sesiones, que comienza el 1 de
septiembre, segn el art. 64, y concluye el 31 de diciembre, segn el art. 66, disminuible y
nunca prorrogable, confor me a lo dispuesto por el ltimo de los preceptos citados.
Adems, la convocatoria para sesiones extraordinarias- se dej en manos del Ejecutivo
(arts. 67 y 79, frac. V). La reforma de 24 de noviembre de 1923 a los arts. 67 y 79, frac.
V, vari parcialmente el sistema, al conferir otra vez a la Comisin Permanente la facultad
de convocar a sesiones extraordinarias.
Al iniciarse el perodo ordinario de sesiones, el Presidente de la Repblica debe
presentarse personalmente ante el Congreso, reunido en una sola asamblea, con objeto
de rendir un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarda la
administracin pblica del pas. Dispnelo as el art. 69, con el propsito sin duda, no slo
de informar a las Cmaras de la labor del Ejecutivo, lo que podra hacerse con la
remisin del informe escrito, sino tambin para
32M
RAFASA La Organizaci%n !oltica de Mxico- ,9g': 22J . 'ig':
que el Presidente haga en persona, una cortesa al que es constitucionalmente el
primero de los Poderes. Fuera de ese caso y del de la protesta al tomar posesin de su
encargo, en ninguno otro el Jefe del Ejecutivo debe presentarse ante las Cmaras.
El art. 63 de la Constitucin de 57 dispona que el informe del Presidente de la
Repblica tendra que ser contestado en trminos generales por el Presidente del
Congreso. Nada dice al respecto el texto vigente, por lo que la costumbre actual de que el
Presidente de la Cmara de Diputados conteste al de la Repblica no tiene otro
fundamento que el que le da una ley secundaria, como es el Reglamento del Congreso,
cuyo art. 69 dispone que al discurso que el Presidente de la Repblica pronuncie en la
apertura de sesiones ordinarias, el Presidente del Congreso contestar en trminos
generales. El requisito de que la contestacin est concebida en trminos generales, tiene
su razn de ser, pues con l quiere evitarse que un solo individuo, como es el Presidente
del Congreso, aproveche la ocasin para enjuiciar los actos del Ejecutivo; la opinin
personal del Presidente del Congreso no es opinin de las Cmaras, discutida y aprobada
previamente por stas, ni tampoco el acto puramente protocolario de contestar al Jefe del
Ejecutivo debe adquirir trascendencia poltica.
Por lo que hace a la apertura de sesiones extraordinarias, ordena la segunda
parte del art. 69 de la Constitucin que el Presidente de la Comisin Permanente informe
acerca de los motivos o razones que originaron la convocatoria.
88. En su prrafo inicial, el art. 70 dice: "Toda resolucin del Congreso tendr el
carcter de ley o decreto." La expresin transcrita est tomada del art. 43, Ley Tercera de
la Constitucin de 36; pero la Constitucin actual, al igual que la de 57, omiti definicin
de ley y decreto, que se halla en el precepto de la Constitucin centralista y que, en sentir
de Rabasa, es la mejor definicin que al respecto pueda encontrarse en nuestras leyes
positivas. Dice el citado artculo de la Constitucin de 36: "Toda resolucin del Congreso
general tendr el carcter de ley o decreto. El primer nombre corresponde a las que, se
versen sobre materias de inters comn, dentro de la rbita de atribuciones del Poder
Legislativo. El segundo corresponde a las que dentro de la misma rbita, sean slo
relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas."
Dentro del concepto general de la ley, la Constitucin vigente emplea esta
palabra con diferentes denotaciones. En el art. 70 la Constitucin opone ley a decreto esto
es, usa aquel trmino en sentido estricto desde el punto de vista formal; en cambio, en la
acepcin que
ORLANIÀCI[N Y ?UNCIONAMIENTO DEL PODER LELISLATIPO 28E
tiene la palabra "ley" en el art. 133, refirase a cualquier acto del Congreso
incluyendo los decretos. En el art. 14, "ley" es toda disposicin legislativa
constitucionalmente correcta; pero en el art. 103, "ley" es toda obra del Congreso o de
alguna. de las Cmaras, aunque sea inconstitucional.
89. El proceso de formacin de las leyes o decretos comienza por el ejercicio de
la facultad de iniciar la ley, facultad que consiste en presentar ante el Congreso un
proyecto de ley o de decreto.
No cualquiera persona tiene el derecho de iniciar leyes o decretos, sino
nicamente el Presidente de la Repblica, los diputados y senadores al Congreso de la
Unin, y las legislaturas de los Estados, segn lo dispone el art. 71. Esto quiere decir que
la evolucin legislativa depende en Mxico nicamente de aquellos funcionarios que la
Constitucin supone los ms indicados para interpretar las necesidades del pas. Las
dems autoridades se igualan a los particulares por cuanto carecen de la facultad de
iniciativa, inclusive la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, rgano el ms idneo
tcnicamente para formular ciertos proyectos de ley, pero que no tiene dicha facultad, por
considerarse que debe haber completa separacin entre la funcin del juez, que es
intrprete de la ley, y la del legislador, en la cual tiene cierta influencia el punto de vista del
autor de la iniciativa. Cmo podra juzgar imparcialmente la Suprema Corte de la
constitucionalidad de una ley, cuyo proyecto ella misma hubiera formulado?
Por lo que hace a las iniciativas de los particulares, la Constitucin implcitamente
las rechaza al otorgar el derecho relativo tan slo a los funcionarios que enumera el art.
71; sin embargo, el Reglamento del Congreso las tiene en cuenta, pues su art. 61 dispone
10 siguiente: "Toda peticin de particulares, corporaciones o autoridades que no tengan
derecho de iniciativa, se mandar pasar directamente ,por el ciudadano Presidente de la
Cmara a la Comisin que corresponda, segn la naturaleza del asunto de que se trate.
Las Comisiones dictaminarn si son de tomarse o no en consideracin estas peticiones."
As pues, queda subordinada a la sola opinin de la Comisin si se toma o no en cuenta
la peticin de los particulares, a diferencia de las iniciativas de los funcionarios que tienen
la facultad correspondiente, las cuales se aceptan o se rechazan por la Cmara y no por
la sola voluntad de una de sus Comisiones. Aunque el Reglamento no lo dice, debe
entenderse que cuando se admite una proposicin de particulares, "la hace suya la
Comisin para presentarla como iniciativa propia, pues si se presentara como iniciativa de
particular se infringira el art. 71, reconociendo la facultad de iniciar a
quien constitucionalmente carece de ella. Regstrase, sin embargo, un caso en
que la promocin de particulares alcanza rango constitucional, lo que ocurre cuando en
ejercicio de la accin popular, se denuncian ante la Cmara de Diputados: los delitos
comunes u oficiales de los altos funcionarios de la Federacin (art. 111, prrafo cuarto).
De las tres clases de funcionarios que gozan del derecho de iniciativa, justificase
sobradamente que la de los diputados y senadores tenga tal derecho, pues a ellos
incumbe la funcin de legislar, cuyo comienzo est en la iniciativa. Dentro del sistema
federal, justificase igualmente que las legislaturas de los Estados tengan derecho a
formular proposiciones ante el Congreso de la Unin. y en cuanto al Presidente de la
Repblica, nuestra Constitucin lo asocia a la funcin legislativa al otorgarle la facultad de
comenzar el proceso legislativo mediante la iniciativa de leyes y decretos. Atenuase as la
divisin de Poderes y se reconoce que el Ejecutivo Federal est en aptitud, por su
conocimiento de las necesidades pblicas, de proponer a las Cmaras proyectos
acertados. De hecho son las iniciativas del Presidente de la Repblica las nicas que
merecen la atencin de nuestras Cmaras, lo cual se debe no slo a la impreparacin de
los legisladores, sino tambin al acrecentamiento de poder del Ejecutivo.
Por ms que el art. 71 no limita la facultad de iniciativa de los titulares a quienes
la reconoce, de otros textos legales, y en ocasiones de .la naturaleza misma del acto que
se inicia, debemos inferir que la iniciativa compete exclusivamente a determinado titular.
Hablemos en primer trmino de las iniciativas reservadas al Presidente de la
Repblica. Cuantas veces se requiere para la validez constitucional de un acto del Jefe
del Ejecutivo la aprobacin del Congreso o de una de las Cmaras, el nico que puede
solicitar esa aprobacin es el copartcipe del acto, es decir, el Presidente de la Repblica.
En verdad se trata en este caso de algo ms que de una simple iniciativa. Cuando el
Presidente enva un proyecto de ley al Congreso, en ejercicio ordinario de su derecho de
promocin, la ley votada por el Congreso es acto legislativo que en su totalidad a ste
corresponde, pues el autor de la iniciativa se redujo a poner en actividad al cuerpo
deliberante, sin participar en su resolucin. En cambio, cuando el Presidente solicita la
aprobacin de algn nombramiento que constitucionalmente la requiera (Ministros de la
Corte, agentes diplomticos, etc.), del acto resultante son coautores el Presidente que
hace el nombramiento y la Cmara que lo aprueba.
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E5i'%e$ (aria' *i,H%e'i' c"$'%i%&ci"$ale' e$ la' B&e a,are$%e#e$%e 'e %ra%a de
i$icia%i(a' re'er(ada' al Pre'ide$%e- e$ realidad de ac%"' i$%egrad"' ,"r la c"$c&rre$cia de d"'
("l&$%ade' de P"der: E3e#,l"' c&a$d" el C"$gre'" a,r&eba la '&',e$'iH$ de gara$%/a'-
ac"rdada ,"r el Pre'ide$%e de c"$+"r#idad c"$ el C"$'e3" de Mi$i'%r"' <ar%/c&l" 26> . l"'
e#,r'%i%"' c"$cer%ad"' ,"r el E3ec&%i(" <K3- +rac: PIII>2 c&a$d" el Se$ad" ra%i)ca l"' %ra%ad"'
celebrad"' ,"r el Pre'ide$%e <KM- I>- Y a,r&eba de%er#i$ad"' $"#bra#ie$%"' reali0ad"' ,"r el
Pre'ide$%e <ar%': KM- II . PIII- 86- III- IP- XPI Y XPII- 6M Y 68> - a'/ c"#" la' re$&$cia' . la' lice$cia'
,"r #9' de &$ #e' de l"' #i$i'%r"' de 1a C"r%e- ac"rdad"' +a("rable#e$%e ,"r el Ge+e del
E3ec&%i(" <ar%': 66 . 1JJ>2 c&a$d" la C9#ara de Di,&%ad"' a,r&eba cier%"' $"#bra#ie$%"' <ar%':
K3- +rac: PI- K7- +rac: PI . 86- +rac: XPII>2 c&a$d" la C"#i'iH$ Per#a$e$%e '&'%i%&.e al C"$gre'" "
a &$a de la' C9#ara' e$ alg&$a' de la' a$%eri"re' +ac&l%ade' de a,r"baciH$:
Di)ere &$ %a$%" de la' *i,H%e'i' a$%eri"re' la c"$'i'%e$%e e$ la (eri)caciH$ . a,r"baciH$
de la c&e$%a a$&al B&e debe re$dir el Pre'ide$%e a$%e el C"$gre'" <ar%: K3- XXPIII>: E$ e'%e ca'"
el C"$gre'" $" e' c",ar%/ci,e de la ad#i$i'%raciH$ de l"' ca&dale' ,1blic"'- 'i$" 'i#,le re(i'"r
de la c&e$%a e$ B&e aB&ella ad#i$i'%raciH$ 'e c"$cre%a:
ORLANIÀCI[N Y ?UNCIONAMIENTO DEL PODER LELISLATIPO 28K
Aparte de los casos anteriores, se dan otros en los que queda reservada al
Presidente la iniciativa propiamente dicha. As sucede cuando el artculo 111, en sus dos
prrafos finales, establece que el Presidente de la Repblica podr pedir ante la Cmara
de Diputados la destitucin, por mala conducta, de los funcionarios que enumera. A
diferencia de los casos precedentes, en ste el Congreso no aprueba un acto previo del
Ejecutivo, sino que conoce de una autntica iniciativa, que en la hiptesis slo puede
emanar del Presidente y que culmina en la destitucin del funcionario como resolucin del
Congreso.
En materia hacendaria, se ha discutido si est reservada al Presidente la
iniciativa del Presupuesto de Egreso y de la Ley de ngresos. A falta de disposicin
expresa en ese sentido, debera estarse a la regla general del art. 71; pero es evidente
que slo el Ejecutivo, a travs del complicado mecanismo tcnico y poltico de la
Secretara de Hacienda, est en posibilidad de proponer el plan financiero anual de la
administracin.
Ante este obstculo insuperable que se presenta a los dems titulares del
derecho general de iniciativa, la laguna constitucional no ha trascendido a la prctica.
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E$ la C"$'%i%&ciH$ de EK la i$icia%i(a del Pre'&,&e'%" de Egre'"' c"rre',"$d/a
e5cl&'i(a#e$%e al Pre'ide$%e- ,&e'%" B&e el ar%: M6 di',"$/a B&e Ael d/a ,e$1l%i#" del ,ri#er
,er/"d" de 'e'i"$e' presentara el (jecuti.o a la C9#ara de Di,&%ad"' el ,r".ec%" de
,re'&,&e'%"' del a@" ,rH5i#" 'ig&ie$%eA: A$%e el (ac/" B&e de3H e$ la C"$'%i%&ciH$ ac%&al la
'&,re'iH$ de aB&e1 #a$da#ie$%"- E#ili" Raba'a- c"$'ideraba B&e el #i'#" 'eg&/a (ige$%e
c"#" derec*" '&,le%"ri"- a #a$era de '&,er(i(e$cia c"$'%i%&ci"$al re+erid" ,"r Herrera . La''"
e$ el ,rHl"g" a la "bra AMaria$" O%er"A- de ?: G"rge La5i"la- ,9gi$a PI>: Per" Ma$&el Herrera .
La''" ad&ce e$ el #i'#" 'e$%id" &$a ra0H$ de ,e'"- ded&cida del %e5%" de la C"$'%i%&ciH$
(ige$%e ALa +ac&l%ad B&e 'e le' a'ig$a <a l"' di,&%ad"'>- e'- e'%ric%a#e$%e- la de a,r"bar el
,re'&,&e'%": N" dice la C"$'%i%&ciH$ formarlo ' apro#arlo- 'i$" 'i#,le#e$%e apro#arlo: Y e$ el
l5ic" c"$'%i%&ci"$al la acciH$ de apro#ar $&$ca i$cl&.e la de iniciar: Cada (e0 D. '"$ ,r"+&'"'
l"' %e5%"'D B&e &$a re'"l&ciH$ 'e '"#e%e a la apro#aci%n del C"$gre'"- de &$a C9#ara " de la
C"#i'iH$ Per#a$e$%e- e' el E3ec&%i(" B&ie$ ,r","$e\ <Diari" AE5cl'i"rA- 17 de "c%&bre de
16EJ:> E$ ca#bi"- $" ,"de#"' ad#i%ir e$ ,r" de la dic*a %e'i' la "%ra ra0H$ B&e e5,"$e el
#i'#" a&%"r- a 'aber ALa e(ide$%e i$a,licabilidad del ar%: K1 de la C"$'%i%&ciH$ B&e 'e re)ere a
re'"l&ci"$e' del C"$gre'" . $" ,&ede regir la' B&e e5cl&'i(a#e$%e c"#,e%e$ a &$a & "%ra
C9#araA: El %/%&l" d"$de )g&ra c"#" ,ri#er ar%/c&l" el K1 'e re)ere- e$ e+ec%"- a la i$icia%i(a .
+"r#aciH$ de le'es- l" B&e ,arece i$dicar B&e rige 1$ica#e$%e la ac%i(idad ,r",ia#e$%e
legi'la%i(a- B&e c"rre',"$de al C"$gre'" de la U$iH$ . $" a la' C9#ara' e$ e3ercici" de '&'
+ac&l%ade' e5cl&'i(a': Si$ e#barg": el alca$ce del r&br" re'&l%a rec%i)cad" ,"r el ar%: K1- B&e
*ab1a del derec*" de i$iciar le'es o decretos: Para e5cl&ir de la regla del K1 la i$icia%i(a a$%e la'
C9#ara' ai'lada' 'e $ece'i%ar/a %e5%" e5,re'"- c"#" '&cede c"$ el ar%: K2- B&e e$ ,&$%" a
+"r#aciH$ de le.e' . decre%"' 'e re)ere e5,re'a#e$%e a %"d" ,r".ec%" Ac&.a re'"l&ciH$ no sea
exclusi.a de alguna de las C2marasA- c"$ l" B&e de3a +&era de '& reg&laciH$ la' re'"l&ci"$e' B&e
'i '"$ e5cl&'i(a' de c&alB&iera de la' C9#ara':
E'" ,"r l" B&e *ace al Pre'&,&e'%" de Egre'"': T"ca$%e a la Le. de I$gre'"'- $" e5i'%e
%e5%" alg&$" B&e 3&'%i)B&e la e5cl&'i(idad de la i$icia%i(a e$ +a("r del Pre'ide$%e: E$ la
C"$'%i%&ciH$ de EK- a ,ar%ir de la re+"r#a de K7- era$ +ac&l%ade' e5cl&'i(a2 de la C9#ara de
Di,&%ad"' Aa,r"bar el ,re'&,&e'%" a$&al de ga'%"' e iniciar la' c"$%rib&ci"$e' B&e a '& 3&ici"
deba$ decre%ar'e ,ara c&brir aB&lA <ar%: K2 A- +rac: PI> Pallar%a e'%i#H B&e e$ dic*" ,rece,%" el
(erb" iniciar $" 'ig$i)caba B&e la +acili%ad de promo.er- de introducir &$ ,r".ec%" '"bre
c"$%rib&ci"$e' c"rre',"$diera e$ e5cl&'i(idad a la C9#ara de Di,&%ad"'2 AaB&el %e5%" D'eg1$
'&' ,alabra'D $" ,&ede e$%e$der'e e$ "%r" 'e$%id" 'i$" e$ e1 de B&e %"da le. B&e decre%e
i#,&e'%"' $" 'e i$icie- $" 'e "rigi$e- $" %e$ga ,ri$ci,i"- $" c"#ie$ce a di'c&%ir'e 'i$" e$ la
C9#ara de Di,&%ad"' . $&$ca e$ la de Se$ad"re'A- de d"$de i$+er/a B&e la i$icia%i(a de la Le. de
I$gre'"2 e'%aba regida ,"r la regla ge$eral- e' decir- la %e$/a %a#bi$ el Pre'ide$%e- a&$B&e $"
Lo dicho se refiere a los dos ordenamientos bsicos de las finanzas federales
que cada ao deben formularse, como son el Presupuesto de Egresos y la Ley de
ngresos. Pero la actividad financiera del Congreso no se agota en dichos dos
ordenamientos, pues por una parte los gastos pueden ampliarse con posterioridad al
Presupuesto por la ley del Congreso (art. 126) y por la otra el Congreso puede establecer
tributos distintos a los consignados en la Ley de ngresos, en ejercicio de su facultad
general de imponer contribuciones (73, V) Y de la especfica que tiene conforme al art.
73, frac. XXX. A nuestro entender, las leyes especiales en materia de egresos y de
impuestos no escapan. a la regla general en materia de iniciativa, es decir, pueden ser
iniciadas por cualquiera de las entidades que enumera el art. 71, porque respecto de esas
leyes no son valederos los inconvenientes ni las razones que se exponen para reservar al
Presidente la iniciativa del Presupuesto de Egresos y de la Ley de ngresos.
Trataremos ahora de otros casos en que se limita el derecho de iniciativa. Por la
naturaleza misma de las cosas, los miembros de una
e5cl&'i(a#e$%e e'%e +&$ci"$ari" <P"%"'- ed: 18672 T: 11- ,9g: 8>:
Raba'a i$%er,re%H el #i'#" ,rece,%" de di'%i$%a #a$era- ,&e' al ,r","$er '& re+"r#a
,ara B&e $" 'e e5cl&.era al e3ec&%i(" del derec*" de i$iciar la' le.e' de i#,&e'%"'- era ,"rB&e
e$%e$d/a B&e c"$+"r#e al %e5%" $" ,"'e/a el e3ec&%i("- 'i$" 'Hl" la C9#ara de Di,&%ad"'- dic*a
+ac&l%ad <La Organizaci%n !oltica de Mxico- ,9g: 23E>:
Ni$g&$" de $&e'%r"' d"' de'%acad"'- c"$'%i%&ci"$ali'%a' <#e$"' a1$ Raba'a> ad#i%iH
B&e ba3" la (ige$cia de la a$%eri"r C"$'%i%&ciH$ el Pre'ide$%e de la Re,1blica %&(iera la
e5cl&'i(idad de i$icia%i(a e$ #a%eria de i#,&l'"'- . $i 'iB&iera 'e ,r",&'ier"$ e'%a re#"%a
*i,H%e'i': E$ la C"$'%i%&ciH$ ac%&al .a $" 'e ,la$%ea el ,r"ble#a de 'i 'Hl" la C9#ara de
Di,&%ad"' ,&ede ,r"#"(er la' le.e' de i$gre'"'- ,er" %a#,"c" *a. ba'e ,ara rec"$"cer
e5cl&'i(a#e$%e al Pre'ide$%e e'a +ac&l%ad de i$icia%i(a: SHl" B&eda e$ +a("r de e'%a %e'i' Ael
i$c"$%ra'%able i#,era%i(" lHgic"A de B&e la i$icia%i(a B&ede re'er(ada al Pre'ide$%e- 'eg1$
,alabra' de Herrera . La''"2 ,er" %al de'ider9%&#- B&e ,"r l" de#9' 'ie#,re 'e da e$ la
,r9c%ica- e' #a%eria e$ el derec*" ,"'i%i("- de lege ferenda . $" de lege lata:
Cmara no pueden promover ante la otra Cmara de aqu se sigue que los
senadores jams podrn iniciar "leyes o decretos sobre emprstitos, contribuciones o
impuestos, o sobre reclutamiento de tropas", ya que su conocimiento corresponde primero
a la Cmara de Diputados (art. 72, "h"). Por la misma razn, slo los diputados y
senadores tienen, dentro de sus respectivas Cmaras, el derecho de iniciativa cuando se
trata de facultades exclusivas, salvo aquellas en que la promocin est reservada a otro
rgano.
Existen, por ltimo, ciertos casos en que la Constitucin reconoce un derecho
sustancial y en cierto modo subjetivo a determinadas entidades, derecho sustancial que
va acompaado del correspondiente derecho de accin, ejercitable este ltimo ante las
Cmaras. Slo as cabe entender, por ejemplo, la situacin prevista por el art. 73, fraccin
, donde es fcil descubrir, por una parte, el derecho sustancial de las fracciones
territoriales que renen los requisitos constitucionales para ser erigidas en Estado, y por
otra parte, la potestad constitucional de esas mismas fracciones territoriales para requerir
al Congreso a fin de que las erija en Estado. Este ltimo es el derecho de accin,
reservado al portador del derecho sustancial. Slo pueden iniciar la ley respectiva las
entidades que consideran tener derecho a ser erigidas en Estado; pero lo que aqu ocurre
propiamente es que la iniciativa no es sino la forma parlamentaria del derecho de accin.
Lo mismo acontece cuando se solicita la admisin de nuevos Estados o Territorios a la
Unin Federal (73, 1); cuando dos o ms Estados someten al Congreso la aprobacin de
sus arreglos sobre lmites (73, V); cuando los Poderes de un Estado acuden al Senado
para resolver sus cuestiones polticas (76, V).
El art. 71 que venimos comentando consagra una diferencia fundamental en la
tramitacin entre las iniciativas del Presidente de la Repblica, de las legislaturas de los
Estados y de las diputaciones por una parte, y la de los diputados y senadores que no
forman diputacin, por la otra: las primeras pasarn desde luego a Comisin; las
segundas se sujetarn a los trmites que designe el Reglamento de Debates.
Para el despacho de los negocios de cada una de las Cmaras, los miembros de
las mismas se distribuyen en Comisiones, las que seala en nmero de cuarenta y siete
el art. 6G del Reglamento. Las iniciativas del primer grupo a que nos hemos referido
pasarn desde luego la Comisin respectiva; las del segundo grupo, cuya tramitacin
reserva la Constitucin al Reglamento, deben tener lgicamente un trmite distinto al
anterior. Pero no por ello debemos estimar inconstitucional que el artculo 56 del
Reglamento iguale en la secuela del procedimiento a todas las iniciativas, cuando dispone
que las inicia-
tivas de ley presentadas por el Presidente de la Repblica, por las legislaturas de
los Estados o por uno o varios miembros de las Cmaras, pasarn desde luego a
Comisin.
Lo que el Reglamento no puede hacer es alterar el trmite que la Constitucin
asigna a las iniciativas privilegiadas.
El art. 57 del Reglamento establece que las proposiciones que no sean iniciativas
de ley, presentadas por uno o ms individuos de la Cmara, sin formar los que las
suscriben mayora de diputacin, se sujetarn a varios trmites, los cuales consisten en
que la proposicin se lleve directamente ante la Cmara, para que sta decida si se
admite o no a discusin; en el primer caso se pasar a la Comisin y en el segundo se
tendr por desechada.
Es esta ltima tramitacin la que en nuestro concepto debe servir para tratar las
proposiciones, sean o no iniciativas de ley, emanadas de diputados o senadores, que no
integren diputacin. Tratndose de tales iniciativas hay un trmite previo, que no existe
respecto de las dems y que estriba en consultar a la Cmara si la proposicin debe
pasar o no a Comisin.
Dicho trmite obedece a la conveniencia de no entorpecer la labor de las
Comisiones con proposiciones que en concepto de la Cmara no merezcan ser tomadas
en consideracin.
La Constitucin estima que las dems iniciativas, que podramos llamar
privilegiadas, como son las del Presidente, de las legislaturas y de las diputaciones,
merecern siempre el estudio y dictamen de la Comisin respectiva, para que
posteriormente la Cmara las apruebe, modifique o rechace.
90. En la primitiva Constitucin de 57, el art. 71 dispona en sus escasos
renglones. que los trmites para la formacin de las leyes, previstos por el art. 70, podan
estrecharse o dispensarse en caso de urgencia notoria, por el voto de dos tercios de los
diputados presentes. Dichos trmites suponan la existencia de una sola Cmara, pues
era el unicamarismo el sistema entonces en vigor, y consistan esencialmente en el
dictamen de la Comisin, o en una o dos discusiones, en pasar al Ejecutivo copia del
expediente para que manifestara su opinin, de ser favorable la cual se votara desde
luego la ley y, en caso contrario, se pasara nuevamente el asunto a Comisin y en
seguida a discusin y votacin.
Cuando en el ao de 74 se introdujeron al bicamarismo y el veto, Lerdo de
Tejada, autor de las reformas, modific de modo sustancial los artculos 70 y 71,
estableciendo minuciosamente la tramitacin, en ambas Cmaras, de la formacin de las
leyes y decretos. Previronse en la Constitucin todos los detalles en los trmites v no se
reserv
para el Reglamento lo que a ste corresponde, conforme a una acertada tcnica
legislativa.
En su art. 72 la Constitucin de 17 acogi en lo general aquella tramitacin, salvo
en lo relativo al fortalecimiento del veto, que ya vimos, y algunas adiciones que en
seguida examinaremos.
No slo incurrieron el reformador de 74 y el Constituyente de 17 en la
impropiedad de incluir en la Constitucin la reglamentacin que pertenece a los
ordenamientos secundarios, sino que adems adolecieron de oscuridad y desorden en la
profusa tramitacin que instituyeron. Para esclarecerlos en lo posible, vamos a resumir a
continuacin los trmites que, segn el art. 72 actual, deben observarse en la confeccin
de una ley o decreto, cuya resolucin no sea exclusiva de una de las Cmaras.
El artculo contiene una serie de incisos, marcados con letras, los que
procuraremos ordenar siguiendo la tramitacin regular de una iniciativa que pasa
sucesivamente por las dos Cmaras.
Ante todo debe asentarse la regla general de que el conocimiento de un asunto
puede comenzar indiferentemente en cualquiera de las dos Cmaras, puesto que ambas
tienen la misma competencia. Lo dice el inciso "h": "La formacin de las leyes o decretos
puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cmaras." Pero esta regla
general tiene excepciones, que consigna el propio inciso: "Con excepcin de los proyectos
que versaren sobre emprstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de
tropas, todos los cuales debern discutirse primero en la Cmara de Diputados." Las
contribuciones de dinero y de sangre afectan ms directamente al pueblo que a las
entidades federativas como tales; de all que deba conocer de dichas contribuciones la
Cmara genuinamente popular antes que la que representa a los Estados, a fin de que si
la Cmara de Diputados desecha el proyecto no pueda volver a presentarse en las
sesiones del ao, como lo dispone el inciso "g".
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En cierto modo tambin es excepcin a la expresada regla general la siguiente
disposicin del inciso "i": "Las iniciativas de leyes o decretos se discutirn
preferentemente en la Cmara en que se presenten, a menos que transcurra un mes
desde que se pasen a la Comisin dictaminadora sin que sta rinda dictamen, pues en tal
caso el mismo proyecto de ley o decreto puede presentarse y discutirse en la otra
Cmara." En la hiptesis, la eleccin de Cmara de origen, que fue potestativa en. un
principio, conforme al inciso "h", desaparece y se impone la obligacin de que conozca en
primer lugar la Cmara
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A,ar%e de la' e5ce,ci"$e' c"$'ig$ada' e$ el i$ci'" A*A del ar%/c&l" K2- e5i'%e$ "%r"'
d"' ca'"' e$ B&e la i$icia%i(a debe ,re'e$%ar'e ,reci'a#e$%e a$%e la C9#ara de Di,&%ad"' el
ca'" de la c&e$%a a$&al B&e ri$de el E3ec&%i(" <ar%: ME- +rac: I>- . el de de'%i%&ciH$ de +&$ci"$ari"'
3&diciale': <ar%: 111 in )ne>:
que no ha revelado ser morosa; es decir, se convierte en Cmara de origen la
que estaba llamada a ser Cmara de revisin.
Una vez que ha quedado definido a cul de las dos Cmaras corresponde
conocer primero de un proyecto de ley o decreto, conviene puntualizar los siguientes
casos, que en orden natural pueden presentarse durante la tramitacin:
,rimer caso. El proyecto es rechazado en la Cmara de origen: segn el inciso
"g", no podr volver a presentarse en las sesiones del ao Al rechazar de plano el
proyecto, se manifiesta la voluntad terminante de la Cmara para no tomarlo en cuenta;
sera, pues, ocioso insistir durante el mismo perodo de sesiones; si se presenta en el que
sigue, las circunstancias pueden haber mudado y en ese caso s se justifica una nueva
presentacin del proyecto.
-egundo caso. El proyecto es aprobado en la Cmara de origen: pasar para su
discusin a la otra (primera parte del inciso "a").No olvidemos que el artculo que
examinamos reglamenta la tramitacin sucesiva de un asunto en las dos Cmaras;
agotada la tramitacin en una Cmara, por la aprobacin del proyecto, ste debe pasar a
la discusin y votacin de la otra Cmara.
.ercer caso. Llegado el proyecto a la Cmara revisora, es rechazado totalmente
por sta; volver entonces a la Cmara de origen con las observaciones que le hubiese
hecho la revisora; si examinado de nuevo fuese aprobado por la mayora absoluta de los
miembros presentes, volver a la Cmara que lo desech, la cual lo tomar otra vez en
consideracin; si la Cmara revisora lo aprobare por la misma mayora, pasar al
Ejecutivo, pero si lo reprobase no podr volver a presentarse en el mismo perodo de
sesiones (inciso "d") .Se da as oportunidad a cada una de las Cmaras para que en una
nueva discusin consideren su punto de vista en presencia de las observaciones de la
otra Cmara; si despus de esa reconsideracin no se ponen de acuerdo, sera intil que
la Cmara de origen insistiera ante la revisora, por lo que el proyecto no podr volver a
presentarse en el mismo perodo de sesiones.
+uarto caso. La Cmara revisora rechaza parcialmente, adiciona modifica el
proyecto aprobado por la Cmara de origen: la nueva discusin de la Cmara de origen
versara nicamente sobre lo desechado, las adiciones o reformas, sin poder alterarse en
manera alguna los artculos aprobados; si las adiciones o reformas hechas por la Cmara
revisora fuesen aprobadas por la mayora absoluta de los votos presentes en la Cmara
de origen, se pasar todo el proyecto al Ejecutivo para su promulgacin; si las adiciones o
reformas hechas por la Cmara revisora fueren reprobadas por la mayora de votos en la
Cmara de origen, volvern a aqulla para que tome en consideracin las razones de
sta, y si par mayora absoluta de votos presentes
se desecharen en esta segunda revisin dichas adiciones o reformas, el
proyecto, en lo que haya sido aprobado por ambas Cmaras, se pasar al Ejecutivo para
su promulgacin; si la Cmara revisora insistiere, por la mayora absoluta de votos
presentes, en dichas adiciones o reformas, todo el proyecto no volver a presentarse sino
hasta el siguiente perodo de sesiones, a no ser que ambas Cmaras acuerden, por la
mayora absoluta de sus miembros presentes, que se expida la ley o decreto slo con los
artculos aprobados, y que se reserven los adicionados o reformados para su examen y
votacin en las sesiones siguientes (inciso "e").
En la hiptesis prevista se sigue respecto a la parte alterada del proyecto la
misma tramitacin que si se tratara de un proyecto totalmente rechazado, esto es, se
consulta por dos veces la voluntad de las Cmaras, a fin de procurar ponerlas de acuerdo;
si el acuerdo se logra, el proyecto, modificado o no, segn que haya prevalecido la
opinin de una o de otra Cmara, se convierte en ley; si el acuerdo no se alcanza, el
proyecto se reserva para el siguiente perodo de sesiones, a menos que las Cmaras
estn conformes en que se convierta en ley la parte aprobada. Se exige en tal caso la
voluntad de ambas Cmaras para que ellas decidan si el proyecto, aprobado slo
parcialmente, es bastante para llenar las funciones de la ley, Puede suceder que la
ausencia de mandamientos esenciales en el proyecto mutilado haga intil la promulgacin
de la parte que se aprob. Ese criterio inspir el precepto final del inciso que
comentamos, donde terminantemente se dice que las Cmaras debern decidir si se
promulga o no la parte aprobada, Y es ese mismo criterio el que debe servir para en.
tender otra expresin, esa s ambigua o errnea, del propio inciso "e", que es aquella
donde se asienta que si la Cmara revisora desecha en una segunda revisin las
reformas o adiciones por ella misma propuestas en la primera, entonces "el proyecto, en
lo que haya sido aprobado por ambas Cmaras, se pasar al Ejecutivo", El error est en
suponer que en ese caso el proyecto ha sido aprobado parcialmente; y no es as, porque
desde el momento en que la Cmara que propuso las adiciones o reformas, las retira en
la segunda revisin, el proyecto original ha sido aprobado ntegramente.
7uinto caso. El proyecto es aprobado en su totalidad por ambas Cmaras: se
remitir al Ejecutivo, quien, si no tuviera observaciones que hacer, lo publicar
inmediatamente (inciso "a", segunda parte). Se entiende que el Ejecutivo no tiene que
hacer observaciones cuando no devuelva el proyecto, con aqullas, dentro de diez das
tiles, a no ser que, corriendo este trmino, hubiere el Congreso cerrado o suspendido
sus sesiones, pues en ese caso deber hacerse en el primer da til en que el Congreso
est reunido (inciso "b").
-exto caso. Recibido el proyecto por el ejecutivo, ste lo objeta en todo o en
parte, oportunamente: regresa entonces el proyecto con las observaciones del Ejecutivo a
la Cmara de origen y si fuese confirmado por las dos terceras partes del total de votos de
cada Cmara, el proyecto ser ley o decreto y pasar al Ejecutivo para su promulgacin
(inciso "e") .Ese es el caso del veto, que ya tratamos.
En el punto indicado concluye la labor del Congreso y comienza, con la
promulgacin, la actuacin del Ejecutivo.
Hemos seguido la trayectoria de un proyecto de ley o decreto en todas las fases
de su elaboracin legislativa, desde que se presenta ante el Congreso hasta que sale
para ser promulgado por el Ejecutivo. En esa trayectoria se pueden presentar las
hiptesis variadas que prev el artculo 72.
Pero nos quedan por examinar en dicho artculo dos incisos, ordenadores de
casos que no pertenecen a la secuela del procedimiento trazado. De ellos el inciso "f" dice
que en la interpretacin, reforma o derogacin de las leyes o decretos, se observarn los
mismos trmites establecidos para su formacin. El precepto es superfluo, pues todo acto
legislativo que interpreta, reforma o deroga una ley o decreto, es a su vez ley o decreto,
en cuya confeccin no habra motivo alguno para seguir un trmite distinto del ordinario.
Adems, no es el Legislativo, sino el Judicial, el Poder que interpreta la ley, por lo que
aqu la palabra "interpretar" est empleada en la acepcin de "aclarar", que no es la que
tcnicamente le corresponde.
Por ltimo, en el inciso "j" se asienta que el Ejecutivo de la Unin no puede hacer
observaciones a las resoluciones del Congreso o de alguna de las Cmaras, cuando
ejerza funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo mismo que cuando la Cmara de
Diputados declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios de la Federacin por
delitos oficiales ni tampoco podr hacerlas al decreto de convocatoria a sesiones
extraordinarias que expida la Comisin Permanente. Ya hemos advertido, al referirnos al
veto, que el artculo 72 norma el proceso de formacin de "todo proyecto de ley o decreto,
cuya resolucin no sea exclusiva de alguna de las Cmaras", segn lo expresan las
palabras iniciales del precepto. No regula, por lo tanto, los actos exclusivos de cada una
de las Cmaras; ni de la Comisin Permanente, y el veto que el artculo consagra vale tan
slo contra las resoluciones del Congreso. Los autores del inciso "j" (adicin del
Constituyente de Quertaro a la reglamentacin de Lerdo de Tejada) no advirtieron lo
intil que es excluir del veto las resoluciones propias de cada Cmara o de la
Permanente, ya que excluidas quedaron tcitamente desde el punto en que el veto
instituido por el artculo 72 refirase tan slo a las resoluciones del Congreso.
CLASI?ICACION DE LAS ?ACULTADES DE LAS CAMARAS ?EDERALES 26E
CAPTULO XV
CLASFCACONES DE LAS FACULTADES DE LAS CMARAS FEDERALES
SUMARO
91.-Clasificacin desde el punto de vista de actuar las Cmaras. 92.-Desde el punto
de vista material. 93.-Facultades legislativas, jurisdiccionales y administrativas. 94.-Leyes
orgnicas, reglamentarias y ordinarias. 95.-0bligaciones y facultades de las Cmaras.
91. Desde el punto de vista de la manera como actan las Cmaras federales,
sus facultades pueden clasificarse en cuatro grupos:
a) Facultades del +ongreso de la 0nin. Son las que se ejercitan separada y
sucesivamente por cada una de las dos Cmaras. Esto quiere decir que el ejercicio de la
facultad se agota en cada caso concreto hasta que el asunto pasa por el conocimiento de
una Cmara primero y de la otra despus. Las facultades del Congreso de la Unin estn
reunidas, en su mayor parte, en la enumeracin que de ellas hace el art. 73; pero en
varios otros preceptos constitucionales, hay dispersas otras facultades de esta primera
clase.
b) Facultades exclusivas de cada una de las dos +maras. Son las que se
ejercitan separadas, pero no sucesivamente, por cada una de ellas; el ejercicio de la
facultad se agota en la Cmara a la que corresponde dicha facultad y el asunto no debe
pasar al conocimiento de la otra Cmara. El art. 74 enumera las facultades exclusivas de
la Cmara de Diputados y el art. 76 las de la Cmara de Senadores.
c) Facultades del +ongreso* como asamblea #nica. Son las que se ejercitan
conjunta y simultneamente por las dos Cmaras, reunidas en una sola asamblea. Los
nicos casos que de esta forma de actuacin consagra nuestra ley suprema, son los
consignados en los arts. 84 y 85 (designacin de Presidente de la Repblica cuando falta
el, titular), 87 (protesta del Presidente de la Repblica al tomar posesin de su cargo), y
69 (apertura de sesiones ordinarias). Salvo en el caso de los dos primeros artculos en
que el Congreso reunida re-
cibe de la Constitucin el nombre de Colegio Electoral, en los dems casos no
tiene nombre especial.
d) Facultades comunes de las dos +maras. Son las que, sin ser exclusivas de
cada Cmara, se ejercitan separada y sucesivamente por ambas Cmaras. Se distinguen
de las facultades exclusivas en que cada Cmara tiene las mismas facultades, pero a
diferencia de las del Congreso de la Unin el ejercicio de cada una de ellas se agota en la
Cmara respectiva.
El art. 77 enumera esta clase de facultades, que son puramente de
administracin interior de cada Cmara.
Las Cmaras slo pueden actuar vlidamente cuando lo hacen en uso de las
facultades que les corresponden, segn la clasificacin precedente. De no ser as, el acto
es nulo por falta de competencia e invade una jurisdiccin ajena. Una facultad exclusiva
del Senado no puede ser ejercitada por la Cmara de Diputados ni por el Congreso de la
Unin.
Una facultad del Congreso de la Unin (que como tal debe ser ejercitada
sucesiva y separadamente por cada Cmara), no puede ser realizada por la reunin de
las dos Cmaras en una sola asamblea.
La distribucin de competencias entre las Cmaras es una consecuencia del
sistema bicamarista y constituye un mecanismo ms de limitaciones al poder federal, que
ya las tena por virtud del sistema federal y de la divisin de poderes. As, pues, el poder
pblico se fracciona por tres conceptos: por la distribucin de competencias entre la
Federacin y los Estados; por la distribucin de competencias entre los tres Poderes
federales y por la distribucin de competencias entre las Cmaras de la Unin.
330
Las dos Cmaras suelen respetar las competencias que dentro del Poder
Legislativo instituye la Constitucin. Como ejemplo singular de invasin de jurisdicciones,
aunque carente de toda importancia prctica, puede citarse el ocurrido en septiembre de
1932, cuando renunci el Presidente Ortiz Rubio y fue designado en su lugar el general
Abelardo Rodrguez. Las dos Cmaras, reunidas en la asamblea nica que para la
designacin de Presidente previenen los arts. 84 y 85, aceptaron la renuncia y eligieron
sustituto. De esos dos actos, el primero no corresponda a la asamblea nica, sino a las
Cmaras de la Unin, actuando en forma ordinaria, es decir, separada y sucesivamente.
Este escrpulo constitucional podra llegar a tener importancia prctica, cuando en una
Cmara prevaleciera mayora opuesta
33J
A '& (e0 la ra#a l"cal- '&rgida de la ,ri#era di'%rib&ciH$- e' '&'ce,%ible de di(idir'e
de'de l&eg" e$ l"' %re' P"dere' B&e i$'%i%&.e la C"$'%i%&ciH$ de cada E'%ad"D#ie#br":
CLASI?ICACION DE LAS ?ACULTADES DE LAS CAMARAS ?EDERALES 26K
a la de la otra; reunidas en una sola asamblea las dos Cmaras, la mayora de
diputados podra abatir a la mayora de senadores, por el menor nmero de miembros del
Senado; separadas las dos Cmaras, tendran que seguirse los trmites ordinarios de
votacin por separado y entonces la mayora adversa del Senado podra detener hasta el
siguiente perodo de sesiones, por lo menos, la aceptacin de la renuncia.
92. Desde el punto de vista material, las facultades del Congreso pueden ser
legislativas, ejecutivas o jurisdiccionales.
Ya hemos expuesto, al tratar de la divisin de Poderes, que sta implica en.
nuestra Constitucin una separacin de rganos, pero no de funciones; es, pues, una
divisin flexible y no rgida.
La flexibilidad de la divisin de Poderes se manifiesta, entre otros aspectos, por
la atribucin de facultades de distintas clases que se opera en beneficio de cada rgano.
As es como explica que el Congreso de la Unin, adems de las facultades legislativas
que por su naturaleza le corresponden, tenga algunas otras que son ejecutivas o
jurisdiccionales.
De aqu que las funciones de los Poderes deban considerarse desde el punto de
vista del rgano al que corresponden y desde el punto de vista de la naturaleza misma de
la funcin. El primer aspecto es el formal o subjetivo, el segundo es el material u objetivo.
Es este ltimo el que por el momento nos interesa, a fin de clasificar los actos del
Congreso (todos formalmente legislativos) de acuerdo' con su contenido intrnseco
(materialmente legislativos, ejecutivos o jurisdiccionales).
93. El acto legislativo, desde el punto de vista material, es el que "crea una
situacin jurdica general, impersonal, objetiva".
331
As entendido el acto legislativo, puede
expresarse mediante la ley o el reglamento, pues ambos consignan una situacin como la
descrita, con la diferencia -que examinaremos ms adelante- de que el reglamento hace
referencia a una ley y es expedido por el rgano ejecutivo.
Fuera de este acto secundario y subordinado que es el reglamento, la expresin
propia del acto legislativo es la ley. Ahora bien: una ley puede emanar de alguno de estos
tres rganos: del Congreso, del Presidente de la Repblica o del Poder Constituyente
Permanente. Cuando el Congreso expide una ley, coinciden en la realizacin del acto el
aspecto formal (por provenir del rgano legislativo) y el aspecto material (por tratarse de
un acto que crea una situacin jur-
331
LAST[N GVÈ Los principios generales del Derecho administrati.o2 Madrid- 16282
,9g: 76:
dica general, impersonal, objetiva). Cuando el Presidente expide una ley, no
existe en sta sino el aspecto material; tal cosa slo puede ocurrir constitucionalmente en
ejercicio de las facultades extraordinarias que autorizan los artculos 29 y 49; en los casos
del segundo prrafo del art. 131, as como en la celebracin de tratados segn el artculo
89 fraccin X,
332
y cuando el rgano constituyente del artculo 135 expide una ley, vuelven
a concurrir en el acto los aspectos formal y material, por emanar dicho acto de un rgano
legislativo (as sea especial) y por llenar los requisitos de generalidad, impersonalidad y
objetividad.
La ley, como acto del Poder Legislativo, es obra siempre del Congreso y nunca
de una sola Cmara en ejercicio de sus facultades exclusivas ni de la Comisin
Permanente. Si se examina cada una de las facultades exclusivas de las Cmaras o de la
Permanente, se advertir que ninguna de ellas se refiere sino a una situacin concreta.
nclusive la facultad del Senado de aprobar los tratados que celebre el Presidente, es un
acto que determina una situacin jurdica para un caso concreto, aunque. dirigido a
consolidar la situacin general y abstracta que crea el Presidente al celebrar el tratado, el
cual si es por regla general un acto materialmente legislativo.
333
332
C"$'idera#"' B&e l"' %ra%ad"' '"$ ac%"' #a%erial#e$%e legi'la%i("' ,"r c&a$%"
e'%ablece$ 'i%&aci"$e' 3&r/dica' ge$erale'- i#,er'"$ale'- "b3e%i(a': Per" i#,"r%a ,ara e'e e+ec%"
B&e '& "rige$ e'% e$ el ac&erd" de (ari"' g"bier$"' . B&e '& d&raciH$ de,e$da de (aria'
("l&$%ade': De %"da' #a$era'- #ie$%ra' el %ra%ad" e'%9 (ige$%e- '& "bliga%"riedad ,ara l"'
*abi%a$%e' del ,a/' re'ide e5cl&'i(a#e$%e e$ B&e- c"#" la le.- e' &$ #a$da#ie$%" de la'
a&%"ridade' del ,r",i" ,a/': Si$ e#barg"- e5,"$e#"' e$ c"$%ra la 'ig&ie$%e ",i$iH$
ALa e'e$cia de la ,"%e'%ad legi'la%i(a e'%riba e$ e'%a%&ir le.e' "- e$ "%ra' ,alabra': e$
,re'cribir regla' ,ara el g"bier$" de la '"ciedad- e$ %a$%" B&e la e3ec&ciH$ de la' le.e' . el
e#,le" de la +&er0a ,1blica ,ara e'%a )$alidad " ,ara la de+e$'a c"#1$- ,arece$ ag"%ar la'
+&$ci"$e' del #agi'%rad" e3ec&%i(": El ,"der de *acer %ra%ad"' $" c"$'i'%e- clara#e$%e- $i e$
&$a $i e$ "%ra c"'a: N" 'e relaci"$a c"$ la e3ec&ciH$ de la' le.e' (ige$%e' $i c"$ la e5,ediciH$ de
"%ra' $&e(a' . #e$"' a1$ c"$ el e#,le" de la +&er0a ,1blica: Tie$e ,"r "b3e%" *ace c"$%ra%"'
c"$ la' $aci"$e' e5%ra$3era'- l"' c&ale' %ie$e$ +&er0a de le.- ,er" ell" e$ (ir%&d de la'
"bligaci"$e' B&e i#,"$e la b&e$a +e: N" '"$ regla' B&e el '"bera$" dic%a al '1bdi%"- 'i$"
ac&erd"' e$%re d"' '"bera$"': De all/ B&e el P"der B&e $"' "c&,a a,are0ca c"#" &$
de,ar%a#e$%" di'%i$%" . $" ,er%e$e0ca e$ rig"r $i al Legi'la%i(" $i al E3ec&%i("4 Ha#il%"$: (l
6ederalista- $1#: LXXP:
333
N" ,"de#"' ace,%ar- e$ c"$'ec&e$ciala %e'i' de Labi$" ?raga- B&ie$ c"$'idera B&e-
de'de el ,&$%" de (i'%a +"r#al- &$a le. ,&ede 'er "bra de &$a de la' C9#ara' e$ &'" de
+ac&l%ade' e5cl&'i(a': Ha. B&e *acer de'de l&eg" la 'al(edad de B&e el a&%"ri0ad" ,r"+e'"r $"
'"'%ie$e B&e &$a le. e$ 'e$%id" #a%erial ,&ede 'er "bra de &$a '"la C9#ara: Si$ e#barg"- $i
'iB&iera re',ec%" a la le. e$ 'e$%id" +"r#al ,"de#"' e'%ar de ac&erd" c"$ '& %e'i': Para
+&$darla- el a&%"r e5,"$e d"' arg&#e$%"' de /$d"le ,"'i%i(a- &$" e$ +a("r . "%r" e$ c"$%ra: E$
c"$%ra DdiceD e5i'%e el ar%/c&l" KJ- el c&al '"l" a%rib&.e el car9c%er de le. " decre%" a la'
re'"l&ci"$e' del C"$gre'"- 'i$ *acer al&'iH$ a la' re'"l&ci"$e' e5cl&'i(a' de la' C9#ara'2 ,er"-
e$ ca#bi" DagregaD- c&a$d" el ar%/c&l" K2 e'%ablece B&e A%"d" ,r".ec%" de le. " decre%" c&.a
re'"l&ciH$ 11J 'ea e5cl&'i(a de alg&$a de la' C9#ara'A- e'%9 da$d" a e$%e$der B&e %a#bi$
%ie$e la c"$'ideraciH$ +"r#al de le. " decre%" la re'"l&ciH$ B&e 'i 'ea e5cl&'i(a de alg&$a de la
C9#ara' <Derec*" Ad#i$i'%ra%i("- l\ ed:- ,9g: 2K2 2R ed:- ,9g: 7J>: E$ $&e'%r" c"$ce,%" $i$g&$"
de e'"' d"' ,rece,%"' *abla e$ +a("r $i e$ c"$%ra de la %e'i' e5,&e'%a: El ar%/c&l" KJ $" %ie$e e$
c&e$%a la' +ac&l%ade' e5cl&'i(a'- ,"r 'er a$%eri"r a la i#,la$%aciH$ del bica#ari'#" . $"
,reci'a#e$%e ,"rB&e B&iera re+erir'e e$ +"r#a deliberada %a$ 'Hl" al C"$gre'"2 ade#9'- de
e$%e$derl" li%eral#e$%e- &$a '"la C9#ara %a#,"c" ,"dr/a e5,edir decre%"'- l" B&e e'
i$ad#i'ible: E$ el ar%/c&l" K2- la e5,re'iH$ Ac&.a re'"l&ciH$ $" 'ea e5cl&'i(a de alg&$a de la'
C9#ara'A 'e ,&ede re+erir gra#a%ical#e$%e a la le. . al decre%"- ,er" %a#bi$ ,&ede al&dir
1$ica#e$%e a decre%"- B&e e' el %r#i$" B&e i$#edia%a#e$%e le ,recede: E'%a e5,re'iH$
CLASI?ICACION DE LAS ?ACULTADES DE LAS CAMARAS ?EDERALES 266
Hemos considerado hasta aqu el acto legislativo desde el punto de vista de la
situacin jurdica que crea. Debemos agregar ahora que las mismas caractersticas que
hemos apuntado para dicha situacin jurdica, corresponden a la voluntad que anima al
acto legislativo, la que "es una voluntad general, abstracta, hipottica, condicionada a la
verificacin de determinados hechos, los cuales, por regla general, pueden producirse un
nmero indefinido de veces".
334
"Siempre que se verifica el hecho o el grupo de hechos
previstos por la norma, se forma una voluntad concreta de le, en cuanto en virtud de la
voluntad general y abstracta nace una voluntad particular que tiende a actuar en el caso
dado."
335
"En la mayor parte de los casos, la voluntad concreta de ley tiende a realizarse,
en primer lugar, mediante la prestacin que una persona est obligada a hacer a otra, de
tal suerte que al derecho de una parte corresponde una obligacin de la otra."
336
En esas condiciones, el cumplimiento de la voluntad concreta de la ley debe
realizarse primordialmente por la prestacin voluntaria del obligado. Pero es posible que
sta falte, ya sea porque la tutela concedida por la ley sea incierta u oscura, o ya porque,
aunque sea clara, el obligado se rehse a acatarla, por insolvencia o por mala voluntad.
337
Es en estos casos en que la voluntad concreta de la ley no se cumple mediante la
actividad del obligado, cuando es preciso sustituir tal actividad del particular por la
actividad del rgano pblico. Esta ltima actividad es la jurisdiccin. "La jurisdiccin,
puede ser definida -dice el autor que ms certeramente ha abordado el difcil tema.- como
la funcin del Estado que tiene por fin la actuacin de la voluntad concreta de la ley
mediante la sustitucin, por la actividad de los rganos pblicos, de la actividad de los
particulares o de otros rganos pblicos, sea al afirmar la existencia de la voluntad de la
ley, sea al hacerla prcticamente efectiva."
338
gra#a%ical#e$%e eB&/("ca <B&e- c"#" %al ,&ede +a("recer ,"r ig&al a la' d"' %e'i'> 'Hl" ,&ede
e$%e$der'e c"$'%i%&ci"$al#e$%e c"#" re+erida a decre%"- B&e ,"r 'er ac%" cread"r de 'i%&aci"$e'
c"$cre%a' '/ e'%9 al alca$ce de cada C9#ara ai'lada . 'ir(e de #edi" ,ara e3erci%ar '&'
+ac&l%ade' e5cl&'i(a':
337
CHIOPENDA nstituciones de Derecho !rocesal Ci.il2 T: 1- Madrid: 163M2 ,9gi$a 2:
33E
d:- ,9g: 2:
33M
d:- ,9g: 2:
33K
AL?REDO ROCCO La 0entencia Ci.il- ,9g: 8 Y 6:
338
CHIOPENDA Op& cit: T: II- Madrid- 167J2 ,9g: 1:
Si la distincin entre el acto legislativo (manifestacin de la voluntad general y
abstracta) y el acto jurisdiccional (declaracin de la voluntad concreta de la ley) es
fcilmente perceptible, no acontece lo mismo con la diferencia entre el acto jurisdiccional y
el administrativo, por virtud de que ambos se pueden contraponer, como actuacin de ley,
al acto legislativo. Para Rocco, el concepto de jurisdiccin, especialmente en sus
relaciones con la funcin administrativa, es un problema an no resuelto en la ciencia
jurdica.
339
Consideramos que las ideas de Chiovenda son las que suministran ms luz en el
arduo problema. Segn ellas -como lo acabamos de verla actividad jurisdiccional es
siempre una actividad de sustitucin; precisamente la sustitucin por una actividad pblica
de una actividad de otro, es decir, la jurisdiccin funciona siempre en lugar de otro. "Esto
falta en la administracin. La administracin es una actividad por s misma, impuesta
directa e inmediatamente por la ley a los rganos pblicos. Lo mismo que el propietario
obra por cuenta propia, en los lmites de su derecho de propiedad, la administracin
pblica, en los lmites de su poder, obra por cuenta propia y no en lugar de otro. Y cuando
satisface, reconoce, reintegra o repara derechos ajenos, no hace otra cosa distinta de lo
que el deudor -al pagar a su acreedor, o el poseedor al restituir la cosa a su dueo. En
otros trminos, el juez obra actuando la le; el rgano de la administracin, en
conformidad con la le; el juez considera la ley en s misma; la administracin la considera
como norma de su propia conducta. Y an ms: la administracin es una actividad
primaria u originaria; la jurisdiccin es una actividad secundaria o coordinada. As es como
puede entenderse la distinta funcin que desempea el juicio lgico respecto de las dos
actividades. Tambin la administracin juzga, puesto que no obra sino sobre la base de un
juicio; pero ju%ga de su propia actividad. En cambio, la jurisdiccin juzga de la actividad
ajena y de una voluntad de ley que concierne a otros."
340
De lo dicho se infiere que frente al acto legislativo, que es creacin de la ley,
existen dos actos que son aplicacin de la ley a casos concretos: el acto jurisdiccional,
que presupone la contienda entre partes y que para resolverla reemplaza la actividad
particular omisa por la actividad estatal, de acuerdo con una ley preestablecida; y el acto
administrativo, que es la actividad que el Estado desarrolla al aplicar una ley, tambin
preexistente, a las relaciones directas -y no, de sustitucin- del propio Estado con los
particulares o con otros rganos del Estado.
336
Op& cit:- ,9g: 17:
37J
Op& cit:- T: II- ,9g: 1J:
CLASI?ICACION DE LAS ?ACULTADES DE LAS CAMARAS ?EDERALES 3J1
Las ideas que se acaban de exponer pueden servir, no slo para penetrar en la
naturaleza del acto legislativo, sino tambin para determinar la de los dems actos del
Congreso, de las Cmaras o de la Comisin Permanente, que no participan de dicha
naturaleza. En efecto: segn anteriormente lo advertimos, la divisin de Poderes adopta
entre nosotros formas atenuadas, una de ellas consistente en atribuir a un Poder ciertas
facultades que por su ndole corresponden a otro Poder. La doctrina desarrollada (o
cualquiera otra que la perfeccione) permitir determinar el contenido legislativo,
administrativo o jurisdiccional de cada una de las facultades que la Constitucin otorga al
rgano legislativo y, en su caso, a los otros dos Poderes.
94. Hablemos ahora de una divisin de los actos propiamente legislativos del
Congreso, los cuales suelen clasificarse en leyes orgnicas, en leyes reglamentarias y en
leyes ordinarias. Las dos primeras clases se oponen a la ltima, por cuando aqullas
tienen por objeto poner los medios para que pueda funcionar un precepto de la
Constitucin, en tanto que las leyes ordinarias son simplemente el resultado de una
actividad autorizada por la Constitucin.
Entre la ley orgnica y la reglamentaria existe una diferencia evidente. Ley
orgnica es la que regula la estructura o el funcionamiento de alguno de los rganos del
Estado; por ejemplo, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, la de
Secretaras y Departamentos Autnomos, la del Ministerio Pblico Federal. Ley
reglamentaria es la que desarrolla en detalle algn mandamiento contenido en la
Constitucin; ejemplo, la Ley Reglamentaria del art. 27 constitucional.
341
Las denominaciones que mencionamos no suelen emplearse con exactitud por
nuestros legisladores. As el estatuto llamado "Ley Orgnica del artculo 28 constitucional
en materia de monopolios" es,
371
Ma$&el Herrera . La''" *a cla'i)cad" la' le.e' de la 'ig&ie$%e #a$era ALa
C"$'%i%&ciH$ e' la le. primaria . la' B&e de ella e#a$a$ '"$ le.e' secundarias- dic%ada' ,"r el
C"$gre'" e$ e3ercici" de +ac&l%ade' e',ec/)ca' '"bre #a%eria di'%i$%a de la C"$'%i%&ciH$- " le.e'
secundarias B&e e5,ide$ el C"$gre'" . la' legi'la%&ra' de l"' E'%ad"'- e$ '& re',ec%i(a
3&ri'dicciH$- '"bre ,rece,%"' de la C"$'%i%&ciH$ #i'#a: E'%a' 1l%i#a' la' *e '&bdi(idide D
i$(e$%a$d" &$ %ercer %r#i$" de cla'i)caciH$D e$ org2nicas <la' B&e reg&la$ la e'%r&c%&ra " el
+&$ci"$a#ie$%" de &$ Hrga$" de a&%"ridad +ederal>2 reglamentarias <la' B&e de'arr"lla$ e$
de%alle &$ #a$da#ie$%" c"$'%i%&ci"$al>2 . complementarias <la' B&e $" '"$ de'arr"ll" del
ger#e$ c"$'%i%&ci"$al- 'i$" adiciH$ al %e5%" de la le. ,ri#aria . %ie$e$ c"#" #a%eria la )3aciH$
del alca$ce de la' Lara$%/a' i$di(id&ale': La' ,ri#era' . la' 'eg&$da' '"$ le.e' +ederale'2 la'
c"#,le#e$%aria' '"$ le.e' l"cale' e'%a%&ida' ,"r el C"$gre'" ?ederal ,ara el Di'%ri%" .
Terri%"ri"' . ,"r la' legi'la%&ra' de l"' E'%ad"' ,ara cada &$" de ell"'A <Diari" (xclsior- dic: 26
de 16EJ>:
a pesar de su nombre, una ley reglamentaria y no orgnica, porque desarrolla en
detalle las disposiciones contenidas en el art. 28, en el que no se crea ningn rgano de
gobierno. Del mismo modo, la Constitucin emplea a veces la palabra "reglamento" en
lugar de "ley"; por ejemplo, seala como facultades del Congreso la de reglamentar la
organizacin y servicio del ejrcito y la armada y la de dar reglamentos con objeto de
organizar, armar y disciplinar la guardia nacional (art. 73, fracs. X, XV Y XV) .En tales
casos, y en otros ms que pudieran sealarse, lo que el Congreso hace es expedir leyes
ordinarias, en ejercicio de sus respectivas facultades; leyes que no son reglamentarias,
por no hacer referencia a normaciones concretas de la Constitucin, ni menos an
reglamentos, que son exclusivas del Presidente de la Repblica y que suponen siempre
una ley del Congreso.
342
Entre ley reglamentaria y reglamento, la diferencia es puramente formal y de
rango. Aqulla es expedida por el Congreso y desarrolla un precepto de la Constitucin;
ste es expedido por el Ejecutivo y desarrolla una ley del Congreso. Pero ambos
ordenamientos se identifican en su esencia por cuanto los dos tienen su razn de ser, su
medida y su justificacin en relacin con un ordenamiento superior, al cual hacen
referencia y estn subordinados.
95. Las atribuciones de la Cmara pueden, por ltimo, clasificarse en dos
categoras: como obligaciones y como facultades propiamente dichas. Las primeras
deben cumplirse en cada perodo de sesiones; las segundas pueden ejercitarse y no, de
acuerdo con las circunstancias. El Congreso debe expedir cada ao la ley de ingresos de
la federacin: es una obligacin. Pero no est obligado a expedir, sino cuando las
circunstancias lo exijan, un nuevo Cdigo de Comercio: sta es una facultad propiamente
dicha. Hay, en fin, facultades que el Congreso jams ha ejercitado, porque nunca se le ha
presentado la oportunidad de hacerlo; as sucede, entre otras muchas, con la facultad de
admitir nuevos Estados a la unin federal, en la hiptesis de la frac. del 73.
De las numerosas atribuciones del Congreso de la Unin, vamos a elegir para su
estudio las que presentan inters desde el punto de vista constitucional.
En ese aspecto estudiaremos en sendos captulos las siguientes facultades del
Congreso o de las Cmaras:
Facultades del Congreso respecto al Distrito Federal.
372
La c"$+&'iH$ e$ el e#,le" de l"' %r#i$"' c&l#i$a c&a$d" e$ la +rac: XI- i$ci'" AbA del
ar%: 2K- 'e *abla de \Ale.e' "rg9$ica' regla#e$%aria'A:
CLASI?ICACION DE LAS ?ACULTADES DE LAS CAMARAS ?EDERALES 3J3
Facultades de las Cmaras en materia hacendaria.
Facultades del Congreso respecto al comercio entre los Estados de la
Federacin.
Facultades del Congreso en materia de guerra.
Facultades del Congreso en materia de salubridad general.
Facultades del Congreso en materia de educacin pblica.
?ACULTADES DEL CONLRESO RESPECTO AL DISTRITO ?EDERAL 3JE
CAPTULO XV
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL DSTRTO FEDERAL
SUMARO
96.-0rigen del Distrito de Columbia en la Constitucin norteamericana. 97.-
0rganizacin constitucional del Distrito Federal. 98.-Su diferencia con la organizacin de los
Estados. 99.-Desaparicin de los Territorios Federales en 1974. 100.-Las islas dependientes de
la federacin. Los fuertes, los cuarteles, etc.
96. La asamblea constituyente reunida en Filadelfia, que haba sido hostilizada
por un grupo de descontentos sin que la autoridad ejecutiva de Pensilvania hiciera nada
para auxiliarla, tuvo que emigrar a otros lugares en solicitud de proteccin de las
autoridades locales.
No es extrao que, en vista de ese precedente, los constituyentes hubieran
pensado en la necesidad de que el gobierno nacional residiera en un lugar exento de la
jurisdiccin de cualquier Estado de la Unin, para lo cual dotaron al Congreso Federal de
la facultad de "ejercer exclusivamente el Poder Legislativo sobre un distrito, no mayor de
diez millas cuadradas, que por cesin de Estados particulares y aceptacin del Congreso,
venga a ser el asiento del Gobierno de los Estados Unidos", segn el artculo , seccin
V, inciso 17, de la Constitucin de aquel pas.
Los Estados de Maryland y Virginia cedieron el territorio que, con el nombre de
Distrito de Columbia, se destin para residencia de los Poderes Federales.
343
Sobre tal territorio slo tienen jurisdiccin los dichos Poderes, sin sumisin a
reglas constitucionales de ninguna clase, que no se cuid de establecer el Constituyente.
373
Dic*" %erri%"ri" c"#,re$d/a "rigi$al#e$%e 1JJ #illa' c&adrada'- cedida' ,"r l"' d"'
E'%ad"' B&e 'e #e$ci"$a$- ,er" e$ 187M la ce'iH$ de Pirgi$ia +&e de(&el%a- c"$'er(a$d" el
Di'%ri%" &$ 9rea de cerca de M2 #illa':
Los habitantes del Distrito carecen de gobierno propio (pues estn gobernados
por tres comisionados que designa el Presidente de la Repblica), de representacin en el
gobierno de la Unin, y de derechos polticos.
344
Las federaciones que se formaron a semejanza de la norteamericana, como la
nuestra y la argentina, advirtieron la ventaja de conceder a los Poderes Federales un
territorio propio. que garantice su independencia frente a cualquiera de los Estados, por
ms que nuestra realizacin constitucional presenta en este punto diferencias notables
con la norteamericana.
345
Una de ellas consiste en que entre nosotros los Poderes Federales no tienen que
esperar la cesin voluntaria que de parte de su territorio quieran hacerles algunos de los
Estados. Segn la Constitucin de 24, el Congreso de la Unin poda elegir y variar el
lugar de residencia de los Poderes Federales (art. 50, fracs. XXV y XXX). La
Constitucin de 57 seal para dicha residencia al Estado del Valle, cuya ereccin
quedaba subordinada a la traslacin de los Poderes Federales a otro lugar, la cual
dependa del Congreso (arts. 46 y 72. frac. V). gual sistema instituy la Constitucin
vigente, con la diferencia que apuntamos al estudiar el Distrito Federal desde el punto de
vista geogrfico constitucional (arts. 44 y 73, frac. V).
Este aspecto geogrfico engendra otra de las divergencias sustanciales entre la
institucin norteamericana y la nuestra. La Constitucin de aquel pas tuvo en cuenta la
necesidad de destinar un sitio exclusivo para la residencia de los Poderes Federales:
conforme al propsito que se buscaba, la superficie afectada fue la indispensable para
albergar las oficinas y a los funcionarios. El mismo principio se observ entre nosotros
cuando en 1824 el Constituyente seal un crculo con radio de dos leguas, como rea
suficiente para la residencia
377
L"' %re' c"#i'i"$ad"' <&$" de ell"' del C&er," de I$ge$ier"' Mili%are' . l"' "%r"' d"'
a)liad"' a ,ar%id"' di(er'"'> e3erce$ la' +&$ci"$e' *abi%&ale' de la a&%"ridad e3ec&%i(a
#&$ici,al- L"' ci&dada$"' e'%9$ gara$%i0ad"' e$ %"d"' l"' derec*"' B&e la C"$'%i%&ciH$
rec"$"ce- ,er" $" ,&ede$ ("%ar 'i$" aB&ell"' re'ide$%e' del Di'%ri%" B&e %ie$e$ '& d"#icili" legal
e$ alg&$" de l"' E'%ad"':
37E
Ta#bi$ e$%re $"'"%r"'- a,e$a' i#,la$%ada la +ederaciH$- ,r"("cH +ricci"$e' la
c"$(i(e$cia e$ la #i'#a ci&dad de l"' P"dere' ?ederale' c"$ l"' de &$" de l"' E'%ad"'D
#ie#br"': ADe$%r" de la' circ&$'%a$cia' ,"l/%ica' B&e ,ri(aba$ al e5,edir'e la C"$'%i%&ciH$ de
1827 . '"bre %"d" dada la ,"'iciH$ (ig"ri0ada . ,&3a$%e de la' a$%ig&a' ,r"(i$cia' c"$(er%ida'
e$ E'%ad"'- la elecciH$ del l&gar B&e *abr/a de 'er(ir de re'ide$cia a l"' S&,re#"' P"dere' de la
+ederaciH$ +&e &$ ,r"ble#a a,re#ia$%e . de i$#edia%a re'"l&ciH$ ,"r la circ&$'%a$cia de B&e la
ci&dad de M5ic"- a'ie$%" de l"' ,"dere' $aci"$ale'- 'e e$c"$%raba de$%r" del %erri%"ri" . la
3&ri'dicciH$ del E'%ad" de M5ic": S&rgier"$ di+ere$cia' $" 'Hl" e$ ra0H$ de c"#,e%e$cia P
e3ercici" de a&%"ridad 'i$jk *a'%a de ,recede$cia de l"' +&$ci"$ari"'- . el C"$gre'"
C"$'%i%&.e$%e 'e (i" "bligad" a e5,edir el Decre%" de 18 de $"(ie#bre de 1827- crea$d" el
Di'%ri%" ?ederal <(l Distrito 6ederal- ,"r el Lic: Ga(ier La5i"la- Gr: E$ la re(i'%a AEl ?"r"A- Hrga$" de
la $arra Me5ica$a- abrilDdicie#bre de 16EE- ,9g: 22>:
?ACULTADES DEL CONLRESO RESPECTO AL DISTRITO ?EDERAL 3JK
material de los Poderes de la Unin. Pero el propsito inicial se posterg cuando
el Constituyente de 56 acogi para el Distrito Federal una superficie excesivamente mayor
de la que hubiera bastado para sede de los Poderes Federales. Los decretos de 98, que
mencionamos en el captulo geogrfico, ratificaron esta ltima posicin, la cual se
pretendi ampliar desmesuradamente cuando en el artculo 44 del proyecto de
Constitucin del Primer jefe se propuso que al territorio del Distrito Federal se agregara "el
de los distritos de Chalco, de Amecameca, de Texcoco; de Otumba, de Zumpango, de
Cuautitln y la parte de Tlalnepantla que queda en el valle de Mxico, fijando el lindero
con el Estado de Mxico sobre los ejes orogrficos de las tretas de las serranas del
Monte Alto y el Monte Bajo" (Diario de los Debates, , pgina 346) .Aunque no fue
aprobada por el Constituyente ni tampoco cuando en octubre de 1918 la volvi a
presentar Carranza por va de reforma constitucional ante el Congreso ordinario, la
proposicin a que nos referimos es indicio claro de la tendencia que ha prevalecido desde
57 para hacer del Distrito Federal una entidad que sobrepasa en mucho a la de ser simple
asiento reservado a los Poderes de la Unin.
Actualmente es eso y mucho ms el Distrito Federal. Por ser la sede de aquellos
Poderes, ha sido siempre el centro de la vida poltica del pas. Ms por su superficie, por
la densidad de su poblacin, por su riqueza artstica y arquitectnica, por su vida
econmica y cultural, es la entidad federativa incomparablemente superior a todas las
dems. Y esta entidad tan desproporcionada ha sido donada a los Poderes federales,
acrecentando con ddiva tan importante su ya reconocida hegemona. Si pues el Distrito
Federal excede entre nosotros a su misin de sede, si por su importancia sobrepasa a
cualquiera Estado-miembro, parece justificado que, a diferencia de la Constitucin
norteamericana, la nuestra se preocupe por organizarlo constitucionalmente.
El estudio de dicha organizacin constituye el objeto de los renglones que siguen.
97. Lo hemos dicho ya, pero es oportuno repetirlo en este lugar: caracterstica de
un Estado-miembro de la Federacin es la facultad de auto determinarse en todo aquello
que no est reservado a los Poderes federales, que no est prohibido por la Constitucin
a los Estados o que no se les impone positivamente por la misma. Esa autodeterminacin
se parece a la soberana en lo que tiene de decisin tomada por s mismo, pero se
diferencia sustancialmente en que es una facultad limitada. La facultad de auto
determinarse se traduce era
la de darse una Constitucin, donde se crean los Poderes del Estado y se les
dota de competencias.
Restringida por el pacto federal, pero capaz no obstante, de expresarse en una
Constitucin local, la autodeterminacin de los Estados se llama autonoma.
Pues bien, el Distrito Federal carece de autonoma, porque no puede darse por s
mismo una Constitucin, y en ello se 'distingue fundamentalmente de las dems entidades
federativas, llamadas Estados.
Dicha facultad de darse por s mismo una Constitucin no existe en el Distrito
Federal, por las razones que se van a exponer. Los Poderes legislativo, ejecutivo y judicial
del Distrito han sido creados, no por voluntad de los ciudadanos del Distrito, sino por
decisin de la Constitucin federal, expresada en la frac. V del art. 73; as, pues, una
Constitucin del Distrito no podra tener por objeto crear los Poderes del mismo, como lo
hacen las Constituciones de los Estados respecto a los Poderes de stos.
Adems de la creacin de los Poderes, una Constitucin tiene por objeto
organizarlos mediante la atribucin de sus competencias. En la fraccin V del art. 73 hay
algunas reglas de organizacin de los Poderes del Distrito, las cuales han sido impuestas
al Distrito por el Constituyente de Quertaro; por lo, tanto, no podran ser materia de una
Constitucin del Distrito. Las normas que completan dicha organizacin deben ser
dictadas por el Congreso de la Unin, en funciones de legislatura del Distrito, segn los
veremos ms adelante. Tampoco en ese caso, se manifiesta la autonoma del Distrito,
porque los representantes que integran el Congreso de la Unin no son designados por
los ciudadanos del Distrito, sino por toda la Nacin.
Adems de que la organizacin de los Poderes le es impuesta, el Distrito Federal
no designa a los titulares de dichos Poderes; el Poder legislativo del Distrito reside en el
Congreso de la Unin y el ejecutivo en el Presidente de la Republica, autoridades
elegidas por todo el pueblo mexicano; el Poder judicial reside en el Tribunal Superior,
formado por Magistrados que nombra el Presidente con aprobacin de la Cmara de
Diputados.
As, pues, el Distrito Federal no se gobierna por s mismo, lo que significa que
carece de autonoma. Es por ello por lo que no est en aptitud de darse una Constitucin
como la de los Estados, cuyos ciudadanos, a travs de sus legisladores constituyentes
elegidos por ellos, ejercitan la autodeterminacin al expedir la Constitucin del Estado. La
ausencia de autonoma del Distrito, que se manifiesta por el hecho de que dicha entidad
no puede darse a s misma su Constitucin ni
?ACULTADES DEL CONLRESO RESPECTO AL DISTRITO ?EDERAL 3J6
elegir a sus autoridades, es lo que engendra la diferencia sustancial del Distrito
en relacin con los Estados de la Federacin.
No obstante lo expuesto, el Distrito Federal est sujeto a normaciones
constitucionales, nada ms que no emanan de l, por carecer de autonoma, sino que le
son impuestas. Dichas normaciones se encuentran en la frac. V del art. 73 y se
complementan por otras disposiciones constituyentes del Congreso de la Unin, que
vamos a estudiar. Por ello es conveniente estudiar por separado cada uno de los Poderes
del Distrito Federal.
Legislatura del Distrito Federal. En su art. 50, frac. XXV, la Constitucin de 24
conceda al Congreso de la Unin la facultad de ejercer en el Distrito Federal las
atribuciones del Poder Legislativo de un Estado. En virtud de dicha facultad, que no lleg
a reiterar en trminos tan precisos ninguna otra Constitucin, la organizacin legislativa
del Distrito fue idntica a la de un Estado.
En 57 la Constitucin omiti toda comparacin o identificacin del Distrito con los
Estados en cuanto a su organizacin interna y simplemente autoriz al Congreso "para el
arreglo interior del Distrito Federal y Territorios, teniendo por base el que los ciudadanos
elijan popularmente las autoridades polticas municipales y judiciales, asignndoles rentas
para cubrir sus atenciones locales" (art. 72, frac. V). Mediante la reforma de 1901, dicha
facultad se convirti en esta otra: "Para legislar en todo 10 concerniente al Distrito Federal
y Territorios."
La frac. V del art. 73, segn el texto actual, otorga al Congreso la facultad de
legislar para el Distrito y Territorios Federales sobre las bases que se examinarn
despus.
De los sistemas preconizados sucesivamente en nuestras Constituciones
federalistas, el de 24 nicamente instituye uno de los tres Poderes del Distrito, el
legislativo, con las atribuciones del Poder legislativo de un Estado. limitado en sus
facultades, dentro de la nica obligacin de tratar al Distrito como a un Estado, ese
legislativo era, al crearlo la Constitucin, una legislatura constituyente del Distrito, capaz
de instituir y organizar los dems Poderes locales y de darse a s mismo sus facultades,
exactamente igual que la legislatura constituyente de un Estado.
Del buen uso que el Congreso hiciera de la autonoma de que lo invisti la
Constitucin, poda resultar cierta autodeterminacin del Distrito con su ley constitutiva
propia (la que expidiera el Congreso para organizar a las autoridades locales), con su
legislacin ordinaria local (la emanada del Congreso, en ejercicio de sus facultades como
rgano constituido) y con sus autoridades exclusivas (las creadas
por el Congreso, excepto el Poder legislativo, que por mandamiento de la
Constitucin federal tena que ser el propio Congreso de la Unin).
La Constitucin de 57 limit la antes soberana facultad de organizar al Distrito,
que conforme a la Constitucin de 24 tena el Congreso, imponindole las normas que
quedan expuestas, de las que resultaba la existencia de las autoridades polticas,
municipales y judiciales propias del Distrito, puesto que sus habitantes las elegan
popularmente, y tambin el patrimonio propio, todo ello no por voluntad del Congreso,
como en la Constitucin de 24, sino por mandamiento de la Constitucin.
Ese rgimen, el ms liberal de todos, fue sustituido por el radicalmente opuesto,
mediante la reforma de 1901, que facult al Congreso simplemente para legislar en todo
lo concerniente al Distrito, sin imponerle la obligacin de tratarlo como Estado (sistema de
24) ni de otorgarle autoridades y patrimonio propio (sistema de 57). La ley emanada de la
facultad conferida en 1901, poda organizar al Distrito como quisiera, con tal de respetar
las garantas individuales y dems mandamientos constitucionales comunes a todas las
autoridades del pas.
El sistema de 17 (modificado en 1928 con la supresin del municipio libre)
estableci y organiz en la Constitucin, a diferencia de todos los sistemas precedentes,
los tres Poderes del Distrito, de los cuales dos se identifican por sus titulares con los
respectivos Poderes federales y solamente el judicial tiene titular distinto al del Poder
judicial federal. El Poder legislativo del Distrito en la Constitucin vigente es, pues, el
Congreso de la Unin, pero su funcin constituyente no es la de crear Poderes locales,
que ya existen en la Constitucin federal, en lo que difiere de las Constituciones
precedentes; su funcin constituyente se reduce a dotar de facultades a los tres Poderes
que cre la Constitucin.
En ejercicio de esa funcin, el Congreso de la Unin ha expedido diversas leyes
orgnicas del Distrito Federal, que, aunque desde el punto de vista formal no se
distinguen de la legislacin ordinaria emanada del Congreso, son por su objeto
normaciones autnticamente constituyentes, porque dotan de facultades y organizan a
dos de los Poderes que, creados por la Constitucin, carecen, no obstante, de facultades
enumeradas en la misma.
Para completar el ejercicio de su funcin, el Congreso debera en rigor sealarse
sus propias facultades de legislatura del Distrito, mediante otra ley constituyente, como lo
ha hecho con los Poderes ejecutivo y judicial del Distrito. La ausencia de la ley
mencionada no es,
?ACULTADES DEL CONLRESO RESPECTO AL DISTRITO ?EDERAL 311
sin embargo, de llamar la atencin, si se tiene en cuenta que las Constituciones
de los Estados (obra de las legislaturas ordinarias en funciones de constituyentes)
tampoco suelen enumerar las facultades del Poder legislativo sino solamente las de los
otros Poderes, pues sencillamente dicen que a la legislatura corresponde legislar en todo
lo que no est reservado a los Poderes de la Unin.
De lo expuesto es fcil inferir la consecuencia de que el Congreso de la Unin,
como legislatura del Distrito, no tiene facultades absolutas. Al igual de las legislaturas de
los Estados, goza de la atribucin general de legislar en materia local, lo cual significa que
el Congreso no puede ejercitar ninguna de las facultades federales, limitndola al Distrito,
pues entonces invadira su propia esfera federal. As, por ejemplo, no puede expedir el
Cdigo de Comercio para el Distrito Federal; pero s puede expedir el Cdigo Penal del
Distrito, porque esa facultad no est conferida a la federacin. Obliga, pues, a la
legislatura del Distrito la disposicin del art. 124, que al reservar a los Estados todo lo no
otorgado a la federacin distribuye entre aqullos y sta las competencias
constitucionales.
Todas las dems taxativas constitucionales a los Estados de hacer, o de no
hacer, obligan tambin a la legislatura del Distrito, en cuanto son compatibles con la
organizacin especial que instituye la Constitucin.
Le obligan as las garantas individuales, las prohibiciones y las obligaciones
positivas, etc.
Pero adems de todas las limitaciones comunes a las legislaturas ordinarias de
los Estados, la del Distrito Federal tiene en sus funciones de constituyente restricciones
de que carecen las de los Estados. Mientras que stas como constituyentes crean y
organizan a los Poderes locales, aqulla los hall ya creados y en parte organizados por
la Constitucin federal, a la que no puede tocar, por lo que lo nico que le queda es dar
les sus facultades, sin alterar su organizacin.
En sntesis, cuando el Congreso de la Unin acta como legislatura del Distrito,
se equipara en sus atribuciones a las legislatura de los Estados, pues como ellas tiene,
aunque disminuida, la funcin constituyente y como ellas posee completa la funcin
legislativa ordinaria.
346
37M
La' ba'e' ,ara legi'lar e$ l" %"ca$%e al Di'%ri%" ?ederal: B&e i#,"$e al C"$gre'" de la
U$iH$ la +rac- PI del ar%: K3: *a$ 'id" #"di)cada' e$ ,ar%e ,"r la Re+"r#a P"l/%ica de 16KK-
#edia$%e la a,ariciH$ 1e la a*"ra ba'e 2R- B&e dice a'/ AL"' "rde$a#ie$%"' legale' . l"'
regla#e$%"' B&e e$ la le. de la #a%eria 'e de%er#i$e$- 'er9$ '"#e%id"' al re+er$d&# . ,"dr9$
'er "b3e%" de i$icia%i(a ,",&lar:A
El *ec*" de B&e care0ca de g"bier$" ,r",i" la ,"blaciH$ del Di'%ri%" ?ederal: cada (e0
#9' $&#er"'a- *a i$d&cid" a ,e$'ar e$ (aria' '"l&ci"$e': *a'%a llegar a la recie$%e e i$e',erada
de *acer ,ar%/ci,e' a l"' ci&dada$"' de dic*a e$%idad e$ la legi'laciH$ rela%i(a a la #i'#a: Para
ell" 'e e'%ablece$ d"' +"r#a' a%e$&ada' de g"bier$" direc%"- B&e (ie$e$ a 'er e5ce,ci"$e' a
$&e'%r" %radici"$al rgi#e$ re,re'e$%a%i(" el re+er$d&# . la i$icia%i(a ,",&lar:
A'/ e$ la d"c%ri$a c"#" e$ el derec*" c"#,arad"- $" e5i'%e c"$'e$'" &$9$i#e de l" B&e
'ig$i)ca$ e'a' d"' )g&ra': Ta#,"c" 'e da acerca de 'i la #9' +rec&e$%e de la' d"'- el
re+er$d&#- e' ",&e'%" " $" al rgi#e$ re,re'e$%a%i(": E$ Arge$%i$a- Cl"d"#ir" à(al/a
c"$'idera a,licable a '& ,a/' la %e'i' $"r%ea#erica$a de C&r%i' AEl re+er$d&# e' %"d" l"
c"$%rari" del 'i'%e#a re,re'e$%a%i("- B&e e' l" B&e l"' c"$'%i%&.e$%e' de ?iladel)a B&i'ier"$
gara$%i0arA <Derecho 6ederal2 F&e$"' Aire'- 16712 T: 1- ,: 1K1>: Per" e$ 'e$%id" c"$%rari" ",i$a
,oder Ejecutivo del Distrito Federal. El art. 73, frac. V, base primera de la
Constitucin, dice as: "El gobierno del Distrito Federal estar a cargo del Presidente de la
Repblica, quien lo ejercer por conducto del rgano u rganos que determine la ley
respectiva."
El precepto constitucional se reduce a depositar en el Presidente de la Repblica
el gobierno del Distrito y con ello identifica en la persona de un solo titular al Ejecutivo de
la federacin con el Ejecutivo del Distrito. tal como lo hizo con el Poder Legislativo.
Corresponde a la ley respectiva, es decir, a la ley emanada del Congreso de la Unin.
sealar el rgano u rganos por cuyo conducto ejercer su autoridad local el Presidente
de la Repblica, as como fijar las atribuciones de dicho rgano.
Esta ley es, actualmente, la que lleva por nombre "Ley Orgnica del
Departamento del Distrito Federal", publicada en el Diario /ficial de 29 de diciembre de
1978. Segn el art. 1, el Gobierno del Distrito Federal estar a cargo del presidente de la
Repblica, quien lo ejercer de conformidad con las normas de organizacin y
funcionamiento contenidas en la Ley, por conducto del jefe del Departamento del Distrito
Federal, nombrado y removible libremente por aquel funcionario.
P"$%e' de Mira$da- e$ ,re'e$cia del %e5%" c"$'%i%&ci"$al bra'ile@" ALa e5,re'iH$ representati.o
de B&e &'a el ar%: K6 $" %ie$e el e+ec%" de ,r"*ibir la de#"cracia i$#edia%a " re+er$d&#: E$
'&#a- e' ,reci'" B&e *a.a P"dere' Legi'la%i("- 3&dicial . E3ec&%i(" e$ c&er,": ?&era de all/ el
re+er$d&# e'%9 ,er#i%id"A <Comentarios a Constituic2o de =>@H2 R/" de Ga$eir"2 T: 1- ,: 731>:
El c"$ce,%" . el alca$ce B&e e$ $&e'%ra C"$'%i%&ciH$ adB&iere$ la' d"' l"c&ci"$e' de B&e
'e *abla- 'Hl" ,&ede$ 'er )3ad"' ,"r la le' de la materia a B&e li%eral: #e$%e re#i%e el %e5%" del
agregad" c"$'%i%&ci"$al: Per" e$ e'%e a',ec%" *a *abid" i$e5,licable c"$+&'iH$: La i$icia%i(a
,re'ide$cial de M de 'e,%ie#bre de 16K8- re+ere$%e a &$a $&e(a Le. Org9$ica del De,ar%a#e$%"
del Di'%ri%" ?ederal- c"$'iderH i#,l/ci%a#e$%e B&e 'a $" iba a 'er la le. de la #a%eria a B&e
al&d/a la C"$'%i%&ciH$- .a B&e ,ara $ada 'e re+er/a al re+er$d&# $i a la i$icia%i(a ,",&lar: Si$
e#barg"- el C"$gre'" de la U$iH$- e$ i$'Hli%" ade#9$ de i$de,e$de$cia- i$cl&.H a#ba' )g&ra'
e$ el ca,/%&l" PI de la Le. a,r"bada B&e c"#,re$d/a l"' ar%': E2 a E6: Ha'%a d"$de $"' e'
,"'ible- dic*" ar%/c&l" e' el B&e $"' ,&ede dar alg&$a' l&ce' re',ec%" al 'e$%id" e$ B&e 'e ac"ge
la $"(edad c"$'%i%&ci"$al:
Parece 'er B&e #9' bie$ B&e de g"bier$" direc%" 'e %ra%a e$ a#b"' ca'"' de B&e la
ci&dada$/a- e$ e3ercici" de la lla#ada de#"cracia i$#edia%a- c"lab"re c"$ B&ie$e' e$ el P"der
Legi'la%i(" "'%e$%a$ la re,re'e$%aciH$ de e'a #i'#a ci&dada$/a- a )$ de +"r#&lar le.e' .
regla#e$%"': AM%"d" de integraci%n directa de la ("l&$%ad de l"' ci&dada$"A e$ la elab"raciH$
de l"' "rde$a#ie$%"' legale' . regla#e$%ari"'- lla#a el ar%: E3 al re+er$d&#: AM"d" de
participaci%n directa de l"' ci&dada$"' ,ara ,r","$erA l" rela%i(" a la le. . regla#e$%"'-
de$"#i$a a la i$icia%i(a ,",&lar el #i'#" ar%/c&l": Ma' e$ &$" . e$ "%r" ca'" $" ba'%a la
("l&$%ad ,",&lar ,ara ,r"Dded&cir el ac%" re',ec%i("- 'i$" B&e debe e'%ar c"$dici"$ad" a la
i$%er(e$ciH$ del ,"der ,1blic"- e$ l"' %r#i$"' B&e c"$+&'a . aca'" c"$%radic%"ria#e$%e
e5,"$e$ l"' re'%a$%e' ,rece,%"' del %/%&l"- B&e a '& (e0 $" ag"%a$ el %e#a- ,&e' el 1l%i#"
,9rra+" del E3 a'ie$%a %e5%&al#e$%e AL"' derec*"' deri(ad"' de e'%"' #%"d"' 'er9$
e3erci%ad"' e$ l"' %r#i$"' de e'%a Le.- de "%ra' le.e' . '&' regla#e$%"'-A
Ig$"ra#"' c&9le' 'er9$ e'"' "%r"' "rde$a#ie$%"' a c&." carg" e'%ar9-
,re'&#ible#e$%e- dar$"' la claridad de B&e ,"r a*"ra carece#"'
Es pues, el Departamento del Distrito uno de los Departamentos Administrativos
que, al par de las Secretaras de Estado, auxilian al jefe del Ejecutivo. Tal como lo
veremos al estudiar la organizacin de este Poder, las Secretaras de Estado y los
Departamentos Administrativos, aunque deberan ser organizados con funciones
especficamente diferentes segn el dictamen presentado ante la asamblea de Quertaro,
sin embargo, en la actualidad slo se distinguen por el rango, pues tienen de comn que
se ocupan de las materias federales, es decir, de los asuntos generales a toda la Nacin,
segn la distribucin que hace entre ellos la Ley de Secretaras y Departamentos de
Estado. Empero, el Departamento del Distrito Federal es una excepcin a la regla
expuesta, ya que a diferencia de los dems Departamentos Administrativos no tiene a su
cargo asuntos generales del pas, sino locales del Distrito Federal. As pues, si se hubiera
querido observar escrupulosamente el esquema constitucional relativo a los auxiliares
inmediatos del Presidente, el gobierno del Distrito se habra encomendado a un rgano
distinto de las Secretaras y de los Departamentos Administrativos, puesto que a distinta
funcin debe corresponder lgicamente un rgano diferente... De ese modo el gobierno
de los Territorios Federales, que tambin corresponde al Presidente, se confa por
mandamiento constitucional a Gobernadores y no a un Departamento, como antes de la
ley de 31 de diciembre de 1928 suceda con el propio Distrito Federal. La importancia de
este ltimo explica que su gobierno est confiado a un Departamento, pero no por eso
debe pasar inadvertida la anomala que significa la presencia de ese rgano entre los
dems auxiliares federales ni la profunda diferencia que existe entre aqul y stos.
347
La organizacin interna y las atribuciones del Departamento del Distrito no
pertenecen al derecho constitucional, sino al administrativo.
,oder judicial del Distrito Federal. De los tres Poderes del Distrito Federal, el
Judicial es el nico cuyos titulares no se identifican
37K
La re+"r#a al ar%: 62- de 21 de abril de 1681- B&e a#,liH la +ac&l%ad re+re$da%aria a
l"' Ge+e' de l"' De,ar%a#e$%"' Ad#i$i'%ra%i("'- i$cl&.H e$ la a#,liaciH$- ,"r e'e '"l" *ec*"- al
Ge+e del De,ar%a#e$%" del Di'%ri%" ?ederal- C"$'idera#"' B&e a&$B&e la I$icia%i(a $" l" di3"
e5,re'a#e$%e- "bedeciH a dic*a circ&$'%a$cia la de'D a,ariciH$ del ,9rra+" )$al del #e$ci"$ad"
ar%: 62- ,"r c&a$%" ig&alaba e$ el e',ecial %ra%a#ie$%" B&e i$'%i%&/a- a l"' %i%&lare' de l"'
"rga$i'#"' e$ aB&el e$%"$ce' ,ri(ad"' del re+re$d"- c"#" era$ el L"bier$" del Di'%ri%" ?ederal
. l"' De,ar%a#e$%"' Ad#i$i'%ra%i("':
con los funcionarios federales. En efecto: la administracin de justicia en el
Distrito no es com#n a toda la Repblica, sino exclusiva y local del Distrito. en lo Que
difiere el sistema actual del instituido bajo la vigencia de la Constitucin de 24, segn el
decreto de 12 de mayo de 1826, que dio a la Suprema Corte, habilitndola as como
Tribunal Superior del Distrito, el conocimiento en segunda y tercera instancias de las
causas civiles y criminales del Distrito y Territorios. Bajo ese rgimen, los tres Poderes de
la Unin desempeaban, adems de sus funciones propias, las de Poderes del Distrito
Federal.
Precisamente por ser distinto de los Poderes federales, el Judicial del Distrito
necesita una regulacin constitucional ms minuciosa que la de los otros dos, ya que el
Legislativo y e] Ejecutivo la tienen como rganos federales, independientemente de sus
funciones locales. Con ese objeto la base 4 de la fraccin que venimos comentando
regula el Poder judicial del Distrito con mucha mayor amplitud que las bases referentes a
los dems Poderes.
Lo que fundamentalmente establece la citada base 4, refirase a los
nombramientos y duracin de los magistrados y jueces del Distrito. Los primeros son
nombrados por el Presidente de la Repblica, con aprobacin de la Cmara de Diputados;
los segundos, son designados por los Magistrados; todos duran en sus encargos seis
aos.
Complementaria de la administracin de justicia, la persecucin de los delitos
incumbe en el Distrito a un funcionario local: el Procurador de justicia del Distrito y
Territorios Federales, designado por el Presidente de la Repblica y dependiente del
mismo, segn lo dispone la base 5 de la frac. V.
98. Podemos decir, despus del examen realizado, que la Constitucin del
Distrito Federal est en la frac. V del art. 73 de la Constitucin Federal. Por otra parte, los
Poderes del Distrito son anlogos por su nmero, por su estructura y por sus funciones a
los Poderes de los Estados. La diferencia estriba en que ni su Constitucin ni sus Poderes
emanan de los ciudadanos del Distrito Federal, sino de la voluntad del pueblo mexicano y
son tales Poderes los mismos que gobiernan a ste, excepcin hecha del judicial, que es
exclusivo del Distrito.
Suprimido el municipio libre en el Distrito, por la reforma de 1928, el nico punto
en que se identifican plenamente dicha entidad y los Estados, consiste en la
representacin en el Senado que no tena el Distrito en la Constitucin de 24, pero que
alcanz en el Acta de Reformas de 47 y que se justifica por la categora de Estado bajo
condicin que actualmente corresponde al Distrito.
?ACULTADES DEL CONLRESO RESPECTO AL DISTRITO ?EDERAL 31E
Sin embargo, este tratamiento singular que otorga la Constitucin al Distrito
Federal, plantea en la prctica serios problemas, con los que se han enfrentado
titubeantes la jurisprudencia y la doctrina. Entre ellos mencionaremos, por su importancia,
el relativo a si deben ser considerados como federales o como locales los Poderes del
Distrito Federal y las funciones que constitucionalmente les corresponden.
Por lo que hace a los Poderes Legislativo y Ejecutivo (Congreso de la Unin y
Presidente de la Repblica), no puede caber duda de que son federales por su
naturaleza, puesto que son Poderes de la Unin. El hecho de que ejercen jurisdiccin
-excluyente de toda otra- sobre la fraccin territorial de que venimos tratando, no afecta su
naturaleza federal, transformndolos en Poderes locales; pinsese, en efecto en que el
Distrito Federal se cre y existe para que los Poderes de la Unin como tales, y no como
Poderes locales, gocen de sede propia. En cambio, el rgano judicial del Distrito no es
Poder de la Unin ni el Distrito se cre para su residencia, sino que aquel rgano naci
como resultado de la creacin del Distrito, esto es, para subvenir a la administracin de
justicia en la zona que se destina a los Poderes federales. Si el Poder Judicial del Distrito
fuera la Suprema Corte como en otro tiempo, ese Poder, al igual que los otros dos, sera
de naturaleza federal. Pero la Constitucin en vigor sustrajo de la rbita de los Poderes
Federales la administracin de justicia del Distrito, encomendndola a un rgano
autnomo con jurisdiccin local, lo que nos ha llevado a la conclusin de que no es
federal. No importa para ese efecto que los integrantes del Tribunal Superior del Distrito
sean designados por rganos federales, pues la designacin no engendra dependencia ni
comunica al nombrado funciones federales.
348
Refirmonos ahora a la naturaleza federal o local de las funciones que incumben
al Presidente de la Republica y al Congreso de la Unin con respecto al Distrito Federal.
La aplicacin del art. 124 nada resuelve, porque cuando ese precepto reserva para los
Estados las facultades no otorgadas expresamente a la federacin, est formulando una
distribucin de facultades sobre la base de las sustradas a los Estados a fin de formar el
patrimonio competencial de la federacin. Ahora bien: las facultades que la Constitucin
concede a la federacin sobre el Distrito, no fueron rescatadas del acervo de facultades
de los
378
T"ca$%e al Pre'ide$%e de la Re,1blica- e' i$d&dable B&e $" de3a de 'er P"der +ederal
,"r el *ec*" de B&e %e$ga c"$+erida la +&$ciH$ a$e5a de g"ber$ar al Di'%ri%" ?ederal:
Per" $" '&rge c"$ la #i'#a e(ide$cia la $a%&rale0a +ederal de la' a&%"ridade'
'&bal%er$a'- ,"r c&." c"$d&c%" e3erce el Pre'ide$%e de la Re,1blica el g"bier$" de aB&ella
e$%idad: Para c"$'iderarla' +ederale' 'er/a ,reci'" ad#i%ir B&e el Pre'ide$%e de la Re,1blica le'
%ra$'#i%iH '& ,r",ia $a%&rale0a +ederal- .a B&e ,"r '/ #i'#a' dic*a' a&%"ridade' $" '"$
+ederale':
Estados, porque ningunas tenan stos sobre el Distrito ni sobre el territorio por l
ocupado. A lo sumo podra decirse que la creacin del Distrito desplaz la jurisdiccin del
Estado cuyo territorio se merm para formar la nueva entidad. Pero no es este
desplazamiento total en cuanto a la jurisdiccin y parcial en cuanto al territorio, el previsto
por el art. 124, el cual segrega las facultades de la federacin en todo el territorio nacional
de las facultades que conservan por igual todos los Estados-miembros.
En otros trminos: no es la jurisdiccin restringida a un territorio determinado
(Distrito Federal), sino la jurisdiccin total frente a las facultades de los Estados, lo que
tuvo en cuenta el art. 124.
Anteriormente hemos identificado con Kelsen, a manera de dato ntimo del
sistema federal, el conjunto por una parte de normas centrales vlidas para todo el
territorio de la federacin, y por la otra el acervo restante de normas que valen solamente
para porciones de ese territorio; las primeras son las normas federales y las segundas las
locales. El mbito espacial de validez determina de este modo la naturaleza de unas y
otras. Los dos rdenes coexisten territorialmente, pues el federal desplaza al local tan
slo por razn de la materia no en el territorio.
En cambio, las jurisdicciones locales se excluyen territorialmente entre s, pues la
legislacin de un Estado slo tiene aplicacin dentro de los lmites del propio Estado.
Si referimos al Distrito Federal las ideas expuestas, advertiremos que las normas
que rigen en su territorio son de dos clases, exactamente lo mismo que ocurre en los
Estados: unas, que valen para el Distrito al igual que para el resto del territorio nacional
(por ejemplo, el Cdigo de Comercio) y otras, que slo tienen vigencia en el Distrito (por
ejemplo, el Cdigo de Procedimientos Civiles). Ambas coexisten entre s territorial mente,
pero se excluyen por razn de la materia y las segundas desplazan espacialmente a las
normas de las dems entidades federativas. Estamos, pues, en presencia de normas de
naturaleza federal y de normas de naturaleza local. Lo que introduce confusin es que las
dos clases de ordenamientos emanan de rganos federales (a diferencia de los Estados),
pero toda duda se disipa con slo observar que en el caso del Distrito Federal existe
unidad de rganos con dualidad de funciones. Aqullos son siempre federales; estas
ltimas son federales o locales, segn que el ordenamiento expedido en ejercicio de la
funcin alcance constitucionalmente un mbito nacional o local de validez.
349
376
E$ e3ec&%"ria de 26 de "c%&bre de 16E1 <Re.: EM81f16EJ> la Seg&$da Sala de la
S&,re#a C"r%e de G&'%icia ab"rdH el %e#a de la $a%&rale0a +ederal de la' a&%"ridade' +ederale'
del Di'%ri%"- ,ara llegar a la c"$cl&'iH$ de B&e '"$ de car9c%er +ederal- A,&e'%" B&e la
C"$'%i%&ciH$ da a la +ederaciH$ la +ac&l%ad de "rga$i0ar . g"ber$ar e'a' E$%idade' care$%e' de
'"bera$/a ,r",ia . 5ue las funciones correspondientes son necesariamente de car2cter federalA-
P"r la' ra0"$e' B&e e5,&'i#"' *e#"' ad#i%id" e$ relaciH$ c"$ el Di'%ri%" B&e '"$ de car9c%er
+ederal l"' P"dere' Legi'la%i(" . E3ec&%i("- $" a'/ '&' +&$ci"$e' $i %a#,"c" el P"der G&dicial: P"r
l" de#9'- ,ara el a',ec%" B&e i$%ere'aba a la e3ec&%"ria <la c"#,e%e$cia de la Sala ,ara c"$"cer
de &$ a#,ar" c"$%ra el De,ar%a#e$%" de L"bier$" del Di'%ri%"> e' irrele(a$%e la $a%&rale0a
+ederal " l"cal de la' +&$ci"$e'- ,&e' ,ara B&e 'e '&r%a la c"#,e%e$cia de la C"r%e ba'%a c"$ B&e
Ala a&%"ridad re',"$'able e$ a#,ar" ad#i$i'%ra%i(" 'ea +ederalA <ar%: 1JK- +rac: PIII- i$ci'" AbA>:
?ACULTADES DEL CONLRESO RESPECTO AL DISTRITO ?EDERAL 31K
99. Mediante reforma constitucional de 7 de octubre de 1974, publicada al da
siguiente en el Diario /ficial, fueron erigidos en Estados los Territorios Federales de Baja
California Sur y Quintana Roo, los dos nico que en esa fecha subsistan como tales en la
Constitucin.
La reforma se realiz por el Constituyente Permanente y afect, no slo al
artculo 43 donde se enumeran las partes integrantes de la federacin, sino tambin a
otras 32 disposiciones constitucionales, en las que se haca referencia a los Territorios.
Para los fines de nuestro estudio conviene considerar por separado el artculo 43, por una
parte, y por la otra todos los dems involucrados en la reforma, ya que el uno y los otros
contemplan situaciones diferentes.
La modificacin al artculo 43, a fin de sustituir la denominacin de Territorios
Federales por la de Estados en relacin con las dos entidades de que se trata, poda
haberse llevado al cabo por el Congreso de la Unin en ejercicio de la facultad constitutiva
que en la poca de la reforma le confera la fraccin del artculo 73: "El Congreso de la
Unin tiene facultad: .... Para erigir los Territorios en Estados cuando tengan una
poblacin de ochenta mil habitantes, y los elementos necesarios para proveer a su
existencia poltica". Esta facultad significa una excepcin a nuestro sistema rgido de
reformar la Ley Suprema, al autorizar implcitamente al rgano legislativo ordinario para
modificar la enumeracin y calidades de las entidades comprendidas en el artculo 43,
como condicin y consecuencia inevitable del ejercicio de la facultad expresa de convertir
a los Territorios en Estados.
350
La niciativa presidencial invoc como fundamentos constitucionales, entre otros,
las fracciones y XXX del artculo 73, con lo cual daba a entender que solicitaba del
Congreso de la Unin, y no del Constituyente Permanente, la ereccin de los dos
Territorios en Estados (fraccin ) y, a manera de facultad implcita la modificacin
correlativa del artculo 43 (con apoyo en la fraccin XXX, que consagra las facultades
implcitas).
3EJ
Te'i' '&'%e$%ada e$ el ,ar9gra+" M3 del ca,/%&l" XII de la ,re'e$%e "bra:
No obstante, la iniciativa primero, los dictmenes despus y el decreto
reformatorio por ltimo, consideraron que las reformas incumban al Constituyente
Permanente, aunque no expresaron razn alguna para hacer a un lado la competencia
excepcional mete constitutiva del Congreso de la Unin por lo que toca. a la ereccin de
Territorios en Estados, reflejada en la modificacin del artculo 43
351
. Dentro del plan y
propsitos de la presente obra no podemos eludir la exgesis de lo ocurrido, as sea tan
slo para practicar las ideas que la presiden.
Si la reforma constitucional se hubiera constreido a erigir los dos Territorios en
Estados, no podra caber duda alguna de que el rgano competente para realizarla
hubiera sido el Congreso de la Unin, sin participar en ella las legislaturas de los Estados.
Abdicar el Congreso de la facultad que para ese efecto le atribua la fraccin 11 del
artculo 73, hubiera sido desacierto o indignidad.
Pero la reforma no se redujo a eso. La niciativa presidencial propuso, y se
acept, nada menos que la supresin de la fraccin , fuente de la competencia del
Congreso para elevar los Territorios a la categora de Estados. La niciativa incurri en
contradiccin al invocar como fundamento de la actividad del Congreso un precepto cuya
desaparicin se peda en la propia niciativa. El Congreso no poda hacer uso, en el
mismo instrumento reformatorio, de una facultad que ya no le perteneca. As nos
explicamos ahora que a los titubeos y contradicciones de los documentos precursores de
los artculos reformados, se hubiera impuesto de hecho el criterio de que todo el plan de
reformas, inclusive la ereccin de los Territorios en Estados, pasara a la competencia del
Constituyente Permanente.
Acaso el camino ms idneo hacia el mismo fin hubiera consistido en separar la
materia mediante dos reformas sucesivas, primeramente la encomendada al Congreso
para erigir los Territorios en Estados, y despus la que corresponde al rgano revisor
permanente para suprimir en la Constitucin la figura jurdica del Territorio Federal. As se
hubiere respetado lo que siempre es respetable, como son las competencias otorgadas
por la Constitucin, que en la fecha de la iniciativa estaban deferidas a rganos diferentes.
Y se hubiera evitado una contradiccin ms, a saber: la niciativa prob con cifras que los
Te-
3E1
E' %er#i$a$%e al re',ec%" la declara%"ria de re+"r#a' del C"$gre'" de la U$iH$: al
i$("car e$ l"' 'ig&ie$%e' %r#i$"' el ar%/c&l" 1D\E- B&e i$'%i%&.e la +ac&l%ad re(i'"ra del
C"$'%i%&.e$%e Per#a$e$%e !El C"$gre'" de l"' E'%ad"' U$id"' Me5ica$"': e$ &'" de la +ac&l%ad
B&e le c"$)ere el ar%/c&l" 13E de la C"$'%i%&ciH$ Le$eral de la Re,1blica . ,re(ia la a,r"baciH$
de la #a."r/a de la' H: H: Legi'la%&ra' de l"' E'%ad"'- declara re+"r#ad"' el ar%/c&l" 73 de la
C"$'%i%&ciH$ Le$eral de la Re,&blica- . l"' de#9' ,rece,%"' relaci"$ad"' e$ el ar%/c&l" 'eg&$d"
de la ,re'e$%e declara%"ria\: Diario O)cial- 8 de "c%&bre de 16K7:
rritorios cuya ereccin solicit satisfacan, para merecerla, los requisitos
constitucionales, precisamente los requisitos de densidad demogrfica y de
autosuficiencia econmica previstos por la fraccin del 73, precepto que de este modo
haca acto de presencia en la propia reforma que lo expulsaba.
Lo que acabamos de exponer nos lleva ya a la segunda parte de la reforma, la
dirigida a la supresin de todos los preceptos constitucionales relacionados con los
Territorios, por virtud de haber desaparecido los dos nicos existentes. La niciativa es
concluyente en este prrafo de su exposicin de motivos: "Por otro lado, de ser aprobada
por el Constituyente Permanente la ereccin de los Estados de Baja California Sur y
Quintana Roo, desaparecer de nuestro sistema poltico la figura territorio, por lo que se
hace preciso reformar todos los artculos de la Constitucin que aluden a dicho rgimen".
El prrafo trascrito no debe pasar inadvertido, por cuanto a la tesis que en l se
contiene. Hacer derivar de la desaparicin de hecho de los ltimos Territorios, como
consecuencia necesaria, la supresin de la figura abstracta del Territorio Federal, es, por
lo menos, punto opinable. Parece desde luego ilgico que de la eventualidad histrica de
que en un momento dado no existan Territorios, se siga la consecuencia de privar al,
Congreso de su facultad constitucional de "admitir nuevos Territorios a la Unin Federal"
(fraccin del artculo 73), pues a nadie se le ha ocurrido que la admisin de nuevos
Territorios slo proceda a condicin de que existieran de antemano otras entidades
semejantes a las cuales hacer compaa. Y de conservar el Congreso su facultad de
admisin, no habra motivo para despojarlo de la facultad conexa de erigir oportunamente
en Estados a los Territorios admitidos (fraccin del artculo 73).
Para fundar la derogacin de esas dos fracciones, es posible aducir otros motivos
del todo diversos al mencionado en la niciativa. Pudo decirse, por ejemplo, que con
objeto de restablecer la rigidez que caracteriza a nuestra Constitucin en punto a sus
propias reformas, era conveniente privar al Congreso de las facultades antes dichas, para
hacerlas ingresar automticamente a la potestad reformatoria que por regla general
corresponde al Constituyente Permanente. En cuanto a los dems preceptos que fueron
objeto de la reforma, su eliminacin se justificara por profusos y dispersos; si un futuro
Constituyente llegara a restablecer los Territorios Federales, sera deseable que la
facultad del Congreso de la Unin para legislar acerca de ellos se fijara con sencillez y
claridad en un mandamiento adecuado. Un solo precepto descubrimos en la reforma cuya
desaparicin s est vinculada a la de los Territorios; es el artculo 45 en cuanto dispone
que los
Territorios "conservan la extensin y lmites que hasta hoy han tenido", lo que
obviamente carecera de sentido despus de desaparecer los Territorios a que la
disposicin se refiere.
100. Por lo que hemos visto, la jurisdiccin de los Poderes Legislativo y Ejecutivo
de la Unin, es doble en nuestro rgimen federal. Una es la jurisdiccin originaria y propia
de dichos Poderes, que consiste en las facultades de que gozan frente a los Estados,
sustradas a stos y que son generales para todo el pas. Y otra es la jurisdiccin que, a
manera de comisin anexa, ejercen en el Distrito Federal, jurisdiccin meramente local,
que no se enfrenta a la de los Estados ni se forma de facultades restadas de ellos, sino
que se iguala en su ejercicio a la jurisdiccin de los Poderes de los Estados.
Pues bien: consideramos que, a falta de texto expreso, es la segunda clase de
jurisdiccin la que corresponde a los Poderes de la Unin tocante a las islas federales.
El art. 48 dispone que las islas de ambos mares que pertenezcan al Territorio
Nacional dependern directamente del gobierno de la federacin, con excepcin de
aquellas sobre las que hasta la fecha hayan ejercido jurisdiccin los Estados. No hay
disposicin constitucional alguna que organice la jurisdiccin federal sobre las islas que
estn bajo la misma, entre las cuales tienen especial importancia las slas Maras y
algunas del Golfo de California, por estar ms o menos pobladas. No es posible admitir
que los habitantes de las islas federales carezcan en absoluto de la garanta que supone
toda organizacin constitucional. Pensamos por ello que al Congreso de la Unin toca
dictar la ley que organice la jurisdiccin federal en relacin con las islas, respetando los
lineamientos constitucionales que existen para los otros casos en que, al igual que en
ste, la federacin ejerce funciones locales, como son el caso actual del Distrito y el
anterior de los Territorios Federales.
Para concluir el estudio del tema que nos ocupa, vamos a referirnos al art. 132,
que hemos examinado ya desde el punto de vista del territorio y que al parecer alude a un
caso ms de la jurisdiccin local de los Poderes federales. Dicho artculo prescribe que
los fuertes, los cuarteles, almacenes de depsito y dems bienes inmuebles destinados
por el gobierno de la Unin al servicio pblico o al uso comn, estarn sujetos a la
jurisdiccin de los Poderes federales en los trminos que establezca la ley que expedir el
Congreso de la Unin; mas para que lo estn igualmente los que en lo sucesivo adquiera
dentro del territorio de algn Estado, ser necesario el consentimiento de la legislatura
respectiva.
El precepto correspondiente al actual, de la originaria Constitucin de 57, hablaba
de que estaran bajo la inmediata inspeccin de los Poderes federales, los fuertes,
cuarteles, almacenes de depsito y dems edificios necesarios al gobierno de la Unin.
Tal como estaba redactado el artculo, se reconoca implcitamente que los bienes
inmuebles de la federacin estaran regidos por las leyes de los Estados donde estuvieren
situados, ya que aqulla slo tena la inmediata inspeccin de los mismos.
352
La reforma de 1901, que subsiste en el texto vigente, excluye de la competencia
de la legislacin local a los inmuebles de la Unin y los somete a una ley federal, que en
este caso, es la Ley de Bienes nmuebles de la Federacin de 1902. Erigise, pues,
conforme al actual artculo 132, una excepcin al principio consagrado por la frac. del
art. 121, segn la cual los bienes muebles e inmuebles se regirn por la ley del lugar de
su ubicacin. Pero precisamente por tratarse de una excepcin, de un caso en que se
sustraen de la autonoma de los Estados determinados bienes que deberan estar
sometidos a su legislacin, el art. 132 ha querido que, para que los inmuebles que en lo
sucesivo adquiera la Unin en el territorio de los Estados caigan bajo jurisdiccin de los
Poderes federales, se requiera el consentimiento de la legislatura respectiva.
As, pues, en el caso del art. 132 hay, por una parte la propiedad directa de la
federacin sobre los inmuebles a que se refiere el precepto, y por otra parte, existe
respecto a los mismos la jurisdiccin federal, como excepcin ya anotada. La diferencia
en relacin con la superficie territorial del Distrito y de las islas estriba en que tocante a
dicha superficie territorial la federacin no tiene propiedad directa, sino solamente
jurisdiccin, la cual no consiste en la facultad de disponer de los bienes, sino de
establecer y de aplicar el derecho.
3E2
La re+"r#a de 16J1 c"$(ir%iH e$ (aledera' ,ara $&e'%r" ,rece,%" la' 'ig&ie$%e'
ra0"$e'- e5,&e'%a' ,"r Madi'"$ e$ relaciH$ c"$ la C"$'%i%&ciH$ de ?iladel)a ALa $ece'idad de
&$a a&%"ridad 'e#e3a$%e <a la del Di'%ri%" ?ederal> '"bre l"' +&er%e'- al#ace$e'- e%c:- B&e
e'%able0ca el g"bier$" ge$eral- $" e' #e$"' e(ide$%e: L"' +"$d"' ,1blic"' B&e 'e ga'%e$ e$
e'"' l&gare' . l"' bie$e' de ,r",iedad ,1blica B&e 'e de,"'i%e$ e$ ell"'- e5ige$ B&e e'%$
e5e$%"' de la a&%"ridad del E'%ad" de B&e 'e %ra%e: Ni 'er/a ,r",i" B&e l"' l&gare' de B&e ,&ede
de,e$der la 'eg&ridad de la U$iH$ e$%era e'%$ '&b"rdi$ad"' e$ c&alB&ier grad" a &$ #ie#br"
de%er#i$ad" de ella: T"da' la' "b3eci"$e' . e'cr1,&l"' '"bra$ aB&/- Pa B&e 'e reB&iere la
("l&$%ad de l"' E'%ad"' i$%ere'ad"' ,ara cada e'%ableci#ie$%" de la $a%&rale0a de l"' de'cri%"':A
(l 6ederalista- $1#: XLII:
?ACULTADES DE LAS CAMARAS EN MATERIA 323
CAPTULO XV
FACULTADES DE LAS CMARAS EN MATERA
HACENDARA
SUMARO
101.-Principales facultades de las Cmaras en materia hacendaria. Anualidad de los actos
en que se ejercen. 02.-El Presupuesto de Egresos. 103.-La Ley de ngresos. 104.-La pluralidad de
impuestos. 105.-La cuenta pblica. 06.-La contratacin de impuestos.
101. Las facultades de las Cmaras en materia hacendaria, se ejercen
principalmente a travs de tres actos: la expedicin de la ley de ingresos, la expedicin
del presupuesto de egresos y la aprobacin de la cuenta anual.
La administracin pblica tiene necesariamente que erogar gastos para poder
prestar los servicios pblicos que constituyen su objeto: la autorizacin de tales gastos
consta en el presupuesto de egresos, que expide la Cmara de Diputados y cuya
duracin es de un ao (art. 74, frac. V, prrafo primero).
Mas para hacer frente a los gastos decretados es preciso contar con recursos: la
obtencin de tales recursos se hace mediante contribuciones impuestas a los habitantes
del pas, que el Ejecutivo recauda de acuerdo con la ley de ingresos iniciada ante la
Cmara de Diputados y expedida anualmente por el Congreso de la Unin (arts. 73, frac.
V y 74, frac. V, prrafo primero).
Los dos actos anteriores prevn situaciones futuras, como son la recaudacin y la
inversin de los impuestos en el ao siguiente. En cambio, la cuenta anual de gastos que
el Ejecutivo debe someter a la aprobacin de la Cmara de Diputados se refiere a una
situacin pasada, pues tiene por objeto comprobar que durante el ao anterior el Ejecutivo
se ajust estrictamente a los gastos autorizados por el presupuesto. El Ejecutivo presenta
la cuenta anual ante la Cmara de Diputados, pero su examen y aprobacin en su caso,
que antes incumban al Congreso de la Unin, corresponden ahora a la propia
Cmara de Diputados, segn la reforma al art 74, frac. V, y la correlativa supresin
de la frac. XXV del 73, acordadas por la Reforma Constituyente de 1977.
Los anteriores estatutos tienen vigencia anual. Como excepcin, la subsistencia de
partidas del Presupuesto ms all del ejercicio fiscal para el que fueron aprobadas, slo
est permitida en la hiptesis del artculo 75, que ms adelante examinaremos.
De acuerdo con el precepto constitucional, los ingresos que se autoricen deben ser
los necesarios para cubrir los egresos aprobados. La ecuacin numrica de unos y otros,
a que conducira una interpretacin literal del precepto, es irrealizable en la prctica. De
aqu que mientras el Presupuesto de Egresos se resuelve en cifras, la Ley de ngresos se
reduce a enumerar las fuentes tributables. El quantum del tributo se fija en leyes
especficas (sobre la renta, sobre ingresos mercantiles, sobre capitales, etc.) y a veces
por el Ejecutivo. Pero estas leyes participan de la temporalidad anual, puesto que los
gravmenes en ellas instituidos, slo valen durante el ejercicio fiscal para el que fueron
autorizados por la Ley de ngresos, en cumplimiento del precepto constitucional. Leyes
que de hecho son de vigencia indefinida, desde el punto de vista constitucional fenecen
cada ao con la Ley de ngresos que expira, para renacer al da siguiente con la nueva
Ley que reitera el impuesto. Si no ocurriera esto ltimo, si se omitiera la inclusin de un
impuesto anterior en la Ley de ngresos del ao siguiente, quedara derogada la ley
reguladora del impuesto desaparecido. Tal es la consecuencia de la anualidad del
impuesto.
353
102. Vamos a estudiar en su orden los tres actos a que acabamos de referimos y
terminaremos por examinar otras facultades secundarias que tambin en el ramo de
Hacienda tienen las Cmaras.
Al distribuir entre las dos Cmaras, por la implantacin del bicamarismo en 1874,
algunas de las facultades que antes pertenecan a la
3E3
Herrera . La''" 'e re)ere a la a$&alidad del i#,&e'%" c"#" A,ri$ci,i" b9'ic" del g"bier$"
c"$'%i%&ci"$alA: Y agrega !Pr"bable#e$%e 'i$ cie$cia- ,er" c"$ e5,erie$cia i$%&i%i(a- el ,r"ble#a
*a 'id" re'&el%" e$%re $"'"%r"' #edia$%e la ad",ciH$ de la +Hr#&la e5%ra$3era B&e *ace del
e'%a%&%" de arbi%ri"' &$ re'&#e$ $"#i$al de %"da' la' a$%eri"re' le.e' i#,"'i%i(a'- a la' c&ale'-
,"r e'%e #edi"- rei%era (ige$cia d&ra$%e el a@" (e$ider"A <diari" (xclsior- E de "c%&bre de
16EJ>: La 3&ri',r&de$cia del ,le$" de la S&,re#a C"r%e de 3&'%icia 'e *a "rie$%ad" e$ el 'e$%id"
de B&e la' le.e' de i$gre'"' $" re$&e(a$ a$&al#e$%e la (ige$cia de la' le.e' i#,"'i%i(a'
e',eciale'- la' c&ale' debe$ e'%i#ar'e e$ (ig"r i$i$%err&#,ida#e$%e de'de '& ,r"#&lgaciH$
*a'%a B&e '"$ der"gada'- . ell" ,"rB&e la' le.e' de i$gre'"' $" c"$'%i%&.e$ 'i$" &$ ca%9l"g" de
gra(9#e$e' %rib&%ari"'- B&e 'i#,le#e$%e c"$dici"$a$ la a,licaciH$ de la' di',"'ici"$e'
i#,"'i%i(a' de car9c%er e',ecial: A#,ar"' e$ re(i'iH$ $1#er"' K8M7f78f2R- 77KEf76f1R .
7M1MfEKf1R- ,r"#"(id"' re',ec%i(a#e$%e- ,"r MaB&i$aria de Gali'c"- S: A:- Her#eli$d"
Sa$%ie'%eba$- Sr:- . E#,acad"ra de Ci&dad G&9re0- S: A:- +allad"' l"' d"' ,ri#er"' e$ 16 de
ag"'%" de 16E8 . el 1l%i#" e$ 3 de #ar0" de 16E6:
?ACULTADES DE LAS CAMARAS EN MATERIA 32E
Cmara nica, toc a la de diputados la facultad exclusiva de aprobar el
presupuesto anual de gastos.
Censurando el sistema, deca Rabasa: "Este exclusivismo de la Cmara, inquieta y
propensa a la discusin fogosa y a la resolucin apasionada, en materia que exige reposo
y estudio de detalles, no se encuentra en la Constitucin de ninguna de las naciones
importantes del Continente. gnoramos de dnde fue a tomar el legislador mexicano
inspiracin para este precepto, que es, por otra parte, de una inconsecuencia que raya en
la contradiccin. No se aviene con la fraccin X del arto 72, porque el presupuesto de
egresos crea y suprime empleos, seala sus dotaciones y las aumenta o disminuye
muchas veces, y aquella fraccin seala estas atribuciones al Congreso general; de modo
que pudiera sostenerse que en el presupuesto anual no puede hacerse modificacin con
respecto a empleos, lo que sera extravagante, o que todo lo que con relacin a ellos
contenga debe pasar a la revisin del Senado, lo que sera infringir la frac. V del inciso a),
que es terminante. La otra consecuencia, si no es legal es cientfica: imponer al Senado la
responsabilidad de decretar los impuestos necesarios para cubrir gastos, en cuya
adopcin no tiene injerencia; lo que vale tomar parte en la accin legislativa que ms
lastima a los pueblos, sin tenerla en la que puede aliviarlos; dar su aquiescencia al gasto
sin poder hablar de economa."
354
El Constituyente de Quertaro confirm el sistema censurado por Rabasa, pues
segn la primera parte de la frac. V del arto 74, es facultad exclusiva de la Cmara de
Diputados aprobar el presupuesto anual de gastos, lo cual fue reiterado por la reforma
constituyente de 1977, en 10 que ahora es el primer prrafo de la citada frac. V del art.
74.
No obstante que el presupuesto de gastos que habr de regir durante todo un ao
es obra exclusiva de una Cmara, cualquiera modificacin posterior a dicho presupuesto,
si se produce por un nuevo gasto no previsto en el mismo, tiene que ser obra de las dos
Cmaras. En efecto, el artculo 126 dispone que no pueda hacerse pago alguno que no
est comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior.
355
Este precepto
consagra el principio de que todos los gastos pblicos tendrn que ajustarse a la norma
del presupuesto; regla que slo tiene como excepcin las partidas secretas que, aunque
deben.
3E7
La organizaci%n poltica de Mxico4 p2gs& AGH ' AG?&
3EE
Al ,re'e$%ar'e a$%e la C9#ara de Di,&%ad"'- e$ el ,er/"d" de 'e'i"$e' de 16E7- el ,r".ec%"
de la 3Le. Org9$ica del Pre'&,&e'%" de Egre'"' de la ?ederaciH$- la C"#i'iH$ dic%a#i$ad"ra
#"di)cH el ar% 3J- c"$)rie$d" acer%ada#e$%e al C"$gre'" . $" e$ +"r#a e5cl&'i(a a la C9#ara
de Di,&%ad"'- la +ac&l%ad de a&%"ri0ar ga'%"' $" c"#,re$did"' e$ el ,re'&,&e'%" (ige$%e:
constar en el presupuesto, su empleo queda a la discrecin del Ejecutivo (art. 74,
frac. V, inciso tercero) ; pero establece, adems, la intervencin de ambas Cmaras en la
aprobacin de los pagos no incluidos en el presupuesto, cuando habla de que dichos
pagos deben estar determinados por la ley posterior: toda ley, como lo hemos visto, es
obra del Congreso de la Unin y nunca de una sola Cmara, por ser acto tpicamente
legislativo.
De aqu se sigue que lo ms importante, como es la aprobacin de los gastos de
todo el ao, incumbe a una sola Cmara, mientras que lo menos importante, como es la
aprobacin de gastos posteriores corresponde a las dos Cmaras. La incongruencia slo
puede explicarse como un resabio ms del unicamarismo, pues la disposicin del actual
artculo 126, que exista desde 57, estaba justificada entonces, porque si el presupuesto
era expedido por el Congreso, su modificacin slo poda realizarse por el mismo rgano,
mediante una ley.
A pesar de que la Constitucin vigente no acept la crtica de Rabasa en el punto a
que nos referimos, sin embargo apareci en ella un nuevo artculo que en cierto modo
responde a las ideas de aquel autor. Dicho artculo es el 75, el cual tiene por objeto evitar
que una sola Cmara, como es la de Diputados, est en condiciones de impedir el
ejercicio de una atribucin del Congreso. En efecto: el Congreso tiene la facultad de crear
y suprimir empleos pblicos de la federacin y sealar, aumentar o disminuir sus
dotaciones (art. 73, frac. X). Si la Cmara de Diputados, al aprobar el presupuesto de
egresos, dejare de sealar la retribucin que correspondiere a un empleo establecido por
el Congreso, se entender por sealada la que hubiere tenido en el presupuesto anterior
o en la ley que estableci el empleo, segn lo dispone el arto 75. De ese modo se evita
que una sola Cmara, pasando sobre la voluntad de la otra, pueda privar de eficacia a la
ley que cre los empleos, para lo que bastara con no asignarles dotaciones. Actitud tal de
la Cmara de Diputados slo se explicara por un propsito de desarmar a Ejecutivo,
quitndole empleados; es entonces cuando debe funcionar el bicamarismo, por la
intervencin de la Cmara reguladora, que es el Senado.
103. Complemento indispensable del Presupuesto de Egresos es la Ley de
ngresos, que tiene su fundamento en la facultad del Congreso para imponer las
contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto (artculo 73, fraccin V).
Correlativa a su vez de la facultad del Congreso para imponer contribuciones, es la
obligacin de los mexicanos para contribuir a los gastos pblicos, de la manera
proporcional y equitativa que dispongan
?ACULTADES DE LAS CAMARAS EN MATERIA 32K
las leyes (art. 31, frac. V). El art. 33 de la Constitucin de 57 ampliaba
expresamente esta obligacin a los extranjeros, lo cual se justifica, pues si stos reciben
al igual que los nacionales la proteccin del Poder pblico para sus personas y sus
bienes, sera indebido que no contribuyeran a los gastos que demanda dicha proteccin.
Aunque no conste ya en la ley suprema, nadie discute esa obligacin, que por otra parte
no necesitaba ser consignada en la Constitucin, pues ella surge lo mismo en los
nacionales que en los extranjeros de la facultad general que tiene el Congreso al imponer
contribuciones.
Como toda ley, la de ingresos es obra del Congreso de la Unin y sigue, por lo
tanto, los trmites comunes a la formacin de cualquiera ley, salvo en el punto relativo a
que deber iniciarse ante la Cmara de Diputados (art. 72, inciso h).
Debe tenerse en cuenta lo que acabamos de exponer para advertir el defecto de
redaccin de la frac. V del arto 74, que atribuye como facultad exclusiva de la Cmara de
Diputados la de aprobar el presupuesto anual de gastos, discutiendo primero las
contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrir aqul.
Tal parece, por la sola redaccin del precepto, que corresponde a dicha Cmara
en forma exclusiva la discusin de las contribuciones, que deber preceder a la
aprobacin del presupuesto de gastos, Esta interpretacin literal estara en pugna con la
frac. V del arto 75, que otorga como facultad del Congreso, esto es, de las dos Cmaras,
la de imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto. Para salvar la
antinomia, la frac. V, prrafo primero del arto 74 debe entenderse en el sentido de que la
Cmara de Diputados tiene la facultad exclusiva de aprobar el presupuesto anual de
gastos, discutiendo primero que el Senado las contribuciones que, a su juicio, deben
decretarse para cubrir aqul. De este modo la referida fraccin es congruente con el
inciso h) del art. 72, que obliga a conocer primero a Cmara de Diputados de la iniciativa
de ley de ingresos.
356
3EM
Ma' e$ "%r" a',ec%" la redacciH$ de la +rac: IP- ar%: K7- $"' lle(a a c"$'iderar &$ ,r"ble#a de
+"$d"- e$ el B&e $" ,arar"$ #ie$%ra' l"' a&%"re' del %e5%" c"$'%i%&ci"$al $i '&' c"#e$%ari'%a':
S&' i$gre'"' . l"' ga'%"' ,1blic"' 'e *alla$ %a$ /$%i#a#e$%e relaci"$ad"' e$%re '/ B&e e$
realidad +"r#a$ &$a '"la &$idad- a %al grad" B&e l"' i$gre'"' 'e )3a$ e$ +&$ciH$ de l"' ga'%"'-
,"r #9' B&e 'e %e$ga$ e$ c&e$%a "%r"' +ac%"re'- e$%re ell"' la' ,"'ibilidade' de la #a'a
c"$%rib&.e$%e . la ,r"d&c%i(idad de la' +&e$%e' gra(ada': De e'%e #"d" el ,re'&,&e'%" ,1blic"
lato sensu !e' de)$id" c"#" el cH#,&%" de l"' i$gre'"' . egre'"' g&ber$a#e$%ale' . del
#"(i#ie$%" de 1a de&da ,1blicaA <(l presupuesto )scal ' la economa nacional4 ,"r Ra+ael
Ma$cera Or%i0- '&b'ecre%ari" de Hacie$da . Crdi%" P1blic"2 M5ic": 16EM- ,9g: K>: Ya 'e (e- ,"r
l" e5,&e'%"- l" i$c"$(e$ie$%e re'&l%a de'ar%ic&lar l"' i$gre'"' de l"' ga'%"'- c"$)rie$d" el
c"$"ci#ie$%" de l"' ,ri#er"' al C"$gre'" . el de la' i$d&'%ria' a &$a '"la C9#ara:
La i#,"r%a$cia cada (e0 #a."r B&e (a adB&irie$d" el ,re'&,&e'%"- c"#" e5,re'iH$ de la ,"l/%ica
ec"$H#ica del L"bier$"- ace$%1a el i$c"$(e$ie$%e a,&$%ad": La '&'%i%&ciH$ del E'%ad"D,"lic/a
,"r el i$%er(e$ci"$i'#" del E'%ad" e$ la (ida %"%al del ,a/' *a %ra/d" c"$'ig" $" 'Hl" &$
i$cre#e$%" de'&'ad" e$ l"' ga'%"' ,1blic"' . ,"r e$de e$ la' c"$%rib&ci"$e'- 'i$" %a#bi$ &$a
(i$c&laciH$ e'%rec*a e$%re la ,"l/%ica )'cal del E'%ad" . '& ,"l/%ica '"cial . ec"$H#ica- a c&."
'er(ici" 'e ,"$e la ,ri#era: El ,r"gra#a )$a$cier" del g"bier$" ,ara *acer +re$%e a la'
de,re'i"$e' ec"$H#ica'- ,ara a%e$&ar la' de'ig&aldade' '"ciale'- ,ara e'%i#&lar el de'arr"ll"
i$d&'%rial- e%c:- reB&iere cier%a#e$%e la a,r"baciH$ de la re,re'e$%aciH$ ,",&lar- ,er" 'i$ B&e
e'a i$%er(e$ciH$ 'e +racci"$e e$ d"' c"#,e%e$cia' di(er'a' &$a ,ara a,r"bar l"' e'%"' . "%ra
,ara a&%"ri0ar l"' i$gre'"': De$%r" del #eca$i'#" bica#aral ,&ede '&ceder- e$ e+ec%": B&e la
104. La facultad impositiva de la federacin no excluye, en principio, la de los
Estados para fijar y cobrar impuestos. De aqu nace el serio problema de la duplicidad, y a
veces la pluralidad de impuestos sobre la misma fuente impositiva.
357
Que los Estados tienen dicha facultad, es indudable, pues de otro modo los gastos
de sus administraciones tendran que ser cubiertos con cargo al tesoro federal, lo que
hara desaparecer la autonoma de los Estados. Y que la federacin debe tener igual
facultad, tambin es evidente, por la necesidad de subvenir a sus gastos y para que al
hacerlo no tenga que recurrir a los Estados, con la consiguiente subordinacin a stos. La
facultad de la federacin para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el
presupuesto, est consagrada por la fraccin V del arto 73; pero a pesar del principio
que sustenta el artculo 124, esa facultad federal no excluye la facultad de los Estados
para imponer contribuciones, pues si as fuera se vendra abajo todo el sistema federal al
subordinar la vida econmica de las entidades federativas a los Poderes de la Unin.
Podra decirse que en realidad son facultades distintas en materia impositiva la de
la federacin y. las de los Estados, porque aqulla y stos slo pueden imponer
contribuciones para cubrir sus respectivos presupuestos. As es, en efecto; la fraccin V
del artculo 73 debe entenderse en el sentido de que autoriza al Congreso de la Unin
para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto de la federacin. Sin
embargo, cuando surge el problema no es el en un-
,"l/%ica del C"$gre'": al 'e@alar la' c"$%rib&ci"$e' <,ara l" c&al 'e $ece'i%a el c"$c&r'" de
a#ba' C9#ara'>- di)era de la ,"l/%ica de la C9#ara de Di,&%ad"' al a,r"bar l"' ga'%"' e$ &'" de
'& +ac&l%ad e5cl&'i(a: La di(erge$cia de cri%eri" e$%re la' C9#ara'- B&e *allar/a re#edi" de$%r"
del bica#ari'#"- $" l" %ie$e c&a$d" a &$a +ac&l%ad del C"$gre'" 'e ","$e la +ac&l%ad e5cl&'i(a
de &$a de la' C9#ara':
3EK
La d&,licidad de i#,&e'%"' 'e da ,r",ia#e$%e e$ la c"$c&rre$cia de la +ederaciH$ . l"'
E'%ad"'- l"' d"' Hrde$e' B&e ,&ede$ )3ar %rib&%"': L"' #&$ici,i"' $" ,&ede$ c"$c&rrir ,"r '&
c&e$%a- .a B&e '&' i$gre'"' le' '"$ )3ad"' ,"r la legi'la%&ra: Si$ e#barg"- r"#" '%a ,&ede
gra(ar c"$ i#,&e'%"' e'%a%ale' . #&$ici,ale' &$a +&e$%e .a gra(ada ,"r la +ederaciH$-
%e$dre#"' e$ e'e ca'" &$a ,l&ralidad de i#,&e'%"': AB&/ c"$'iderare#"' %a$ 'Hl" la d&,licidad
,r",ia#e$%e dic*a- e' decir- la B&e 'e +"r#a ,"r ("l&$%ad c"$c&rre$%e de l"' d"' Hrde$e' B&e
,&ede$ )3ar i#,&e'%a: La d&,licidad i$%er$a de cada e$%idad +edera%i(a re'&l%a$%e de i#,&e'%"'
e'%a%ale' . #&$ici,ale' $" e' 'i$" reZe3" de la ,ri#era- a c&.a '"l&ciH$ e'%9 '&,edi%ada: P"r l"
de la'- $" e' de $a%&rale0a +ederal el ,r"ble#a de la a&%"r/a )$a$ciera de l"' #&$ici,i"'- B&e
*e#"' %"cad" e$ "%r" l&gar:
ciar tericamente las respectivas facultades de la Unin y de los Estados en
materia de impuestos, sino al pretender fijar en concreto los medios que se pueden
emplear para imponer contribuciones, Esos medios pueden ser utilizados por igual por la
federacin y por los Estados? O hay algunas formas impositivas reservadas
exclusivamente a la federacin?
El artculo 120 del proyecto de Constitucin presentado al Constituyente de 56,
deca en la parte relativa a los impuestos: "Los Estados, para formar su hacienda
particular, slo podrn establecer contribuciones directas; la federacin slo podr
establecer impuestos indirectos." Haba, sin duda, en ese artculo una base para la
distribucin de impuestos entre la federacin y los Estados; correspondera despus a la
ley secundaria determinar la naturaleza de los impuestos directos y la de los indirectos, ya
fuera adoptando el criterio expuesto por algunos constituyentes, en el sentido de que los
primeros gravan la renta y los segundos el consumo, o ya sealando alguna otra base
para la clasificacin. Pero el artculo, discutido en la sesin del 12 y 13 de noviembre de
56, fue rechazado en la del 14 del mismo mes, por 55 votos contra 24.
358
As pues, el Constituyente de 56 rechaz deliberadamente la distribucin de
impuestos, fundada en una clasificacin de los mismos, entre la federacin y los Estados;
igual criterio sustent el Constituyente de 17.
Eso no quiere decir, empero, que ambos Constituyentes hayan omitido en absoluto
toda discriminacin de impuestos. En efecto: las Constituciones de 57 y de 17 reservaron
como privativa de la federa-
3E8
El ar%: 12J +&e di'c&%id" l"' d/a' 12- 13 Y 17 de $"(ie#bre: E$ e'%e 1l%i#" 'eg1$ àrc"- A'e
declarH *aber l&gar a ("%ar ,"r 7J ("%"' c"$%ra 36 . el ar%ic&l" +&e a,r"bad" ,"r EE c"$%ra 27A
<1istoria del Congreso Constitu'ente2 T: II- ,9gi$a' E71 . EE8>: M"$%iel . D&ar%e c",ia a àrc"-
'i$ e$#ie$da <Derecho !"#lico Mexicano2 T: IP- ,9g: 86E>: Pallar%a c"$'idera B&e *a. A&$a
$"%"ria erra%a de i#,re$%aA e$ la crH$ica de àrc"- d"$de 'e dice B&e el ar%/c&l" +&e apro#ado- .
,ara de#"'%rarl" %ra$'cribe el ac%" de la 'e'iH$ de 17 de $"(ie#bre <Dotos2 II- ,9g: E>: E$
e+ec%"- a,arece$ e$ el ac%a l"' #i'#"' cH#,&%"' B&e a'ie$%a àrc"2 $ada #9' B&e e$ el rela%i("
a la ("%aciH$ de +"$d" 'e a'ie$%a B&e el ar%/c&l" A+&e re,r"bad" ,"r l"' EE 'e@"re' 'ig&ie$%e'-
c"$%ra 27 B&e 'ig&e$ :::A: C"$)r#a#"' B&e e' &$a erra%a la de àrc"- %e$ie$d" e$ c&e$%a B&e
la' ,er'"$a' B&e *ablar"$ e$ ,r" del ar%/c&l" e$ la 'e'iH$ del d/a 1c 'eg1$ àrc"- )g&ra$ %"da'
ella' e$%re la' B&e ("%ar"$ a '& +a("r al d/a 'ig&ie$%e- 'eg1$ el ac%a- . c"'a 'e#e3a$%e "c&rre c"$
la' B&e *ablar"$ . ("%ar"$ e$ c"$%ra del ar%/c&l"- l" B&e de#&e'%ra B&e $" *&b" err"r e$ el ac%a
al e$&#erar a l"' ("%a$%e' del ,r" . del c"$%ra:
E$ La Constituci%n ' la dictadura4 Raba'a c"$'iderH B&e el ar% 12J *abla 'id" a,r"bad" . B&e '&
e5cl&'iH$ de la C"$'%i%&ciH$ era &$a de la' (aria' "#i'i"$e' e$ B&e i$c&rriH la C"#i'iH$ de e'%il"
<,9g': M7 . ME>: Per" e$ la 'eg&$da ediciH$ de '& "bra <c"$ el %/%&l" de La organizaci%n poltica
de Mxico- ,9g: M3 '&,ri#iH el ,9rra+" rela%i("- c"$(e$cid" 'eg&ra#e$%e del err"r de àrc":
SHl" '"bre(i(iH e$ la #i'#a ediciH$- 'i$ d&da ,"r i$ad(er%e$ciala 'ig&ie$%e al&'iH$ de la ,9g:-
1D\M AE$ c&a$%" a la cla'i)caciH$ de re$%a'- .a (i#"' B&e el C"$gre'" a,r"bH el ar%/c&l" B&e la
e'%ablec/a- ,er" B&e +&e "l(idad" ,"r la C"#i'iH$ de e'%il"4:
cin la facultad de gravar la entrada y salida de mercancas al territorio nacional y
su trnsito por el mismo (artculo 131 de la Constitucin de 17), razn por la cual los
impuestos al comercio exterior no pertenecen a los Estados; por otra parte, prohibieron a
los Estados la emisin de estampillas (artculo 117, fraccin 111, de la Constitucin de 17),
lo cual, por no haberlo prohibido a la federacin, puede ser empleado por sta como
medio de recaudar impuestos.
Salvo los impuestos al comercio exterior y el timbre como medio especial de
recaudacin, a la federacin no se le asignaron otros impuestos exclusivos. Querra
decir ello que, por aplicacin del artculo 124, todos los dems impuestos estaban
reservados para los Estados Para contestar esta pregunta, que en condiciones iguales a
las nuestras haba sido formulada en Estados Unidos, Hamilton haba dicho: "Suponed
que, como se ha afirmado, el poder tributario federal se limitara a los derechos sobre las
importaciones; es evidente que el gobierno, por carecer de facultad para buscarse otros
recursos, caera. a menudo en la tentacin de subir sus impuestos hasta un exceso
perjudicial."
359
Con apoyo en esta razn de ndole prctica, Hamilton aceptaba la
concurrencia de la federacin y de los Estados en la tributacin que no fuera exclusiva de
la primera, lo que significaba la duplicidad de impuestos sobre una misma fuente de
ingresos. Ninguna norma legal, sino slo el criterio emprico de la prudencia, deba
presidir la intervencin concurrente .de ambas jurisdicciones en la materia impositiva. "El
importe de la contribucin y la conveniencia o inconveniencia de aumentarla por el Estado
o por la Unin deca Hamilton, seran mutuamente cuestiones de prudencia; pero nada de
esto importara una contradiccin directa en la facultad de crear contribuciones."
360
La jurisprudencia y la doctrina norteamericanas aceptaron la concurrencia de
facultades federales y locales en la materia impositiva no reservada expresamente a la
federacin. En Mxico, Vallarta, secundando a Hamilton, Madison y Story, citados por l
copiosamente en el voto respectivo, acogi e hizo prevalecer idntica tesis. por iguales
razones a las ya aducidas de que si se concediera a la federacin la facultad limitada
sobre ciertos impuestos, se dara margen a que en muchas circunstancias quedara sin
recursos suficientes el gobierno nacional, o bien se le obligara a adoptar un sistema de
impuestos ruinosos para las fuentes de riqueza por l gravables y terminaba Vallarta con
estas palabras de significado nada dudoso: "Las facultades del Congreso federal y de las
legislaturas de los Estados en materia de im-
3E6
(l 6&d&rali48a4 n"m& ILD&
3MJ
(l 6e7d&ralisla& n"m& II&
puestos, son concurrentes y no exclusivas; es decir, aqul puede decretar una
contribucin que recaiga sobre el mismo ramo de la riqueza pblica, ya gravado por el
Estado."
361
La tesis de Vallarta implantaba la anarqua en materia fiscal, pues si en Estados
Unidos la prudencia legislativa, dirigida por los electores en los comicios, poda servir para
no extenuar las fuentes gravadas por ambas jurisdicciones, en Mxico la codicia de la
federacin y la pobreza de los Estados iban a competir en la exaccin de los impuestos
dobles.
Poco a poco la Suprema Corte hizo a un lado la interpretacin norteamericana que
haba adoptado Vallarta, para admitir en su lugar que los Estados no pueden gravar una
materia que, aunque no expresamente privativa de la federacin desde el punto de vista
fiscal, sin embargo es materia federal, por ejemplo los productos del subsuelo (impuestos
al petrleo, sobre minas, etc.), las vas generales de comunicacin (impuesto a
ferrocarriles) , las instituciones de crdito.
362
Para justificar sus nuevas tendencias, la Corte no lleg a presentar una doctrina
madura y compacta, sino que ms bien se limit a aceptar por necesidad la federalizacin
cada vez mayor de los impuestos del pas.
Sin embargo, la exclusividad de la federacin para gravar la materia federal, poda
en aquel entonces justificarse constitucionalmente Sealar contribuciones es funcin
legislativa; si el Congreso de la Unin tiene la facultad exclusiva de legislar sobre
determinada materia, tiene en tal virtud la facultad exclusiva de gravar esa misma materia.
Acaso dicho criterio fue el que inspir los trminos en que qued redactada la parte final
de la fraccin X del 'artculo 73, cuando en virtud de la reforma de 18 de enero de 1934
(ahora insubsistente por la reforma de 14 de diciembre de 1940) se otorg al Congreso de
la Unin la facultad de legislar sobre energa elctrica. Despus de haber otorgado la
facultad general para legislar en esa materia, la parte final del precepto defini que "en el
rendimiento de los impuestos que el Congreso Federal establezca sobre energa elctrica,
en uso de las facultades que en materia de legislacin le concede esta fraccin,
participarn los Estados y los Municipios en la proporcin que las autoridades federales
locales respectivas acuerden. Eso quiere
3M1
DALLAR$A, Dotos, Mxico4 =F>@: $& 4 p2g& A?&
3M2
0emanario 9udicial de la 6ederaci%n T: IP: ,9g: 227: Y T: XXXIP- ,9gi$a 17J: Si$ e#barg"- *a
*abid" $&#er"'a 3&ri',r&de$cia c"$%radic%"ria . %i%&bea$%e ,"r e3e#,l": Se e'%&(" e$ "%ra
,"ca B&e AIa +ac&l%ad B&e la +racciH$ X del ar%/c&l" Kc c"$'%i%llci"$a1 c"$cede al C"$gre'" de la
U$iH$ ,ara legi'lar e$ %"da la Re,1blica '"bre i$'%i%&ci"$e' de crdi%"- $" 'ig$i)ca B&e l"'
E'%ad"' $" ,&eda$ i#,"$er a '%a' c"$%rib&ci"$e' de $i$g&$a $a%&rale0a- ,&e'%" B&e la +racciH$
ci%ada $" e'%ablece c"r%a,i'aA <T: XPI- ,9g: 772>:
decir que los autores de la reforma tuvieron como un supuesto no dudoso que
dentro de la facultad legislativa general encajaba la especial de gravar con tributos la
materia de la facultad, y en ese supuesto dispusieron lo que queda dicho respecto a la
distribucin de impuestos.
363
La justificacin del mismo punto poda haberse hallado, adems en el ejercicio de
las facultades implcitas. Porque si la Constitucin otorga al Congreso la facultad
exclusiva para legislar sobre determinada materia, el Congreso debe tener la facultad
implcita de gravar esa materia con exclusin de los Estados, pues de otro modo stos
podran hacer nugatoria aquella facultad, al gravar con impuestos excesivos los bienes
sobre los cuales se ejercita. Por ejemplo, la federacin tiene la facultad expresa de
legislar sobre vas generales de comunicacin; si los Estados pudieran gravar con
impuestos esas mismas vas, estara a su alcance impedir prcticamente su existencia,
mediante una tributacin que hiciera incosteable su explotacin, lo que reducira a la
impotencia a la federacin en el ejercicio de su facultad constitucional.
364
No obstante, ninguna solucin jurisprudencial tiene a su alcance la clave del
problema de la doble tributacin, que es de naturaleza tcnica y legislativa. De all que
para estudiar y proponer desde ese punto de vista las medidas encaminadas a resolverlo,
la Secretara de Hacienda haya convocado hasta ahora tres Convenciones Nacionales
Fiscales.
La primera, reunida en 1925, lleg a una serie de conclusiones recogidas
ntegramente en las reformas constitucionales, que iniciadas por el Presidente Calles en
noviembre de 26, al fin no fueron consideradas. Despus de enjuiciar severamente en su
exposicin de motivos a nuestros Constituyentes de 57 y de 17 por haber imitado de
Norteamrica el rgimen de concurrencia impositiva, la iniciativa presidencial se pronunci
por un reparto de facultades fiscales entre la
3M3
La %e'i' e5,&e'%a '&'ci%a- a $&e'%r" (er- &$ ca'" de +ac&l%ade' c"$c&rre$%e' e$ el 'e$%id"
$"r%ea#erica$" #ie$%ra' la +ederaciH$ $" gra(e c"$cre%a#e$%e la #a%eria '"bre la B&e (er'a '&
+ac&l%ad legi'la%i(a ge$eral- l"' E'%ad"' ,&ede$ gra(arla ,"r '& c&e$%a:
3M7
La 3&ri',r&de$cia de la S&,re#a C"r%e- B&e e'%9 e$ (ig"r a ,ar%ir de 16E7- a,arece #&c*"
#9' "rg9$ica . c"$'"lidada B&e la' de a@"' a$%eri"re': Hela aB&/ ALa C"$'%i%&ciH$ Le$eral $"
",%a ,"r &$a deli#i%aciH$ de la c"#,e%e$cia +ederal . la e'%a%al ,ara e'%ablecer i#,&e'%"'- 'i$"
B&e 'ig&e &$ 'i'%e#a c"#,le3"- c&.a' ,re#i'a' +&$da#e$%ale' '"$ la' 'ig&ie$%e' a>
C"$c&rre$cia c"$%rib&%i(a de la ?ederaciH$ . l"' E'%ad"' e$ la #a."r/a de la' +&e$%e' de i$gre'"
<ar%': K3- +rac: PII- . 127>2 b> Li#i%aci"$e' a la +ac&l%ad i#,"'i%i(a de l"' E'%ad"' #edia$%e la
re'er(a e5,re'a . c"$cre%a de de%er#i$ada' #a%eria' a la ?ederaciH$ <ar%': K3- +rac': X . XXIX- Y
131 lc"#erci": e5%eri"re>- . c> Re'%ricci"$e' e5,re'a' a la ,"%e'%ad %rib&%aria de l"' E'%ad"' <ar%':
11K- <+rac: III le'%a#,illa'e- IP- P- PI Y PII- Y 11K>:AD<C"#,ilaciH$ de la 3&ri',r&de$cia de la
S&,re#a C"r%e de G&'%icia2 M5ic"- 16EE2 Te'i' EEK:>
federacin y los Estados, as fuera provisionalmente, mientras la experiencia del
sistema aconsejaba medidas definitivas, Sin embargo, la iniciativa apunt la conveniencia
"de no establecer simplemente un sistema de distribucin de competencia, sino tambin
complementar ese sistema siquiera mientras la experiencia puede dar una nueva norma,
con el rgimen de distribucin de los productos que rinden algunos de los impuestos
previstos, por ms que tales impuestos, en cuanto a su establecimiento y administracin,
sean atribuidos, exclusivamente a la competencia de uno solo de los elementos polticos
que constituyen la Unin".
365
La segunda Convencin Nacional Fiscal, que se efectu en 1933, desarroll con
mayor amplitud la tendencia tmidamente esbozada, a manera de excepcin, en las
conclusiones de la primera a. saber: la participacin de los dos rdenes en el impuesto
nico, Esto tendra lugar cuando hubiere necesidad de que dos entidades impositivas
deriven ingresos de la misma fuente (por no ser exclusiva de ninguna de las dos), o
cuando por mandamiento constitucional los Estados deban participar en algunos
impuestos privativos de la federacin (a fin de auxiliar a los fiscos locales). Ciertos
impuestos (sobre herencias, legados y donaciones y sobre industria y comercio)
quedaran sujetos a reglas especiales en cuanto a su recaudacin, administracin y
reparto entre los dos rdenes.
Como consecuencia de la Segunda Convencin se llevaron al texto de la ley
suprema dos reformas, en las que por primera vez se aplic constitucionalmente el
principio de la participacin federal y estatal en determinados impuestos. En la de 18 de
enero de 1934, a la fraccin X del 73, subsistente hasta 1940, se institua la participacin
de los Estados y de los municipios en los impuestos federales sobre energa elctrica. En
la de 13 de octubre de 1942, en el punto que adicion el art. 73 con la frac. XXX, se
facult a la federacin para establecer contribuciones: 19 Sobre el comercio exterior; 29
Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos naturales comprendidos en los
prrafos 49 y 59 del artculo 27; 39 Sobre instituciones de crdito y sociedades de
seguros; 49 Sobre servicios pblicos concesionados o explotados directamente por la
federacin; y 59 Especiales sobre a) Energa elctrica; b) Produccin y consumo de
tabacos labrados; c) Gasolina y otros productos derivados del petrleo; d) Cerillos y
fsforos; e) Aguamiel y productos de su fermentacin, y f) Explotacin forestal. Por adicin
de 10 de febrero de 49 se agreg a los impuestos especiales el de' produccin y consumo
de cerveza. "Las en-
3ME
La poltica hacendara ' la re.oluci%n4 por Al#erto 9& !ani: Mxico4 =>AH4 p2gina H?@
tidades federativas -se dice en la parte final de la referida frac. XXX- participarn
en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporcin que la ley federal
secundaria determine. Las legislaturas locales fijarn el porcentaje correspondiente a los
Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica."
Ntese que la reforma comentada sigui la doble tendencia, acentuada a partir de
la Convencin de 33, de enumerar por una parte los impuestos reservados a la federacin
y por la otra de hacer partcipes a los Estados en ciertos impuestos federales. Tocante a lo
primero, se ha entendido que la enumeracin de los impuestos federales no es restrictiva,
sino que slo sirve para sustraer los enumerado de la concurrencia de las entidades
federativas; las dems fuentes impositivas quedan a merced de la doble tributacin,
conforme a la tesis norteamericana incorporada a nuestra jurisprudencia, puesto que no
se ha realizado el otro propsito de las dos primeras Convenciones, consistente en el
sealamiento de los impuestos privativos de los Estados.
En cuanto a las participaciones en impuestos federales, aunque obligatorias
conforme a la Constitucin, su porcentaje se fija por el rgano legislativo federal, lo que
menoscaba sin duda la autonoma fiscal de los Estados. Ms aguda aparece la
intervencin federal cuanto en otra parte de la reforma de 42 se prohbe a los Estados
"gravar la produccin, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con
cuotas mayores de las que el Congreso de la Unin autorice" (art. 117, frac. X). Pero aun
en el destino que quieran dar a sus propias participaciones se restringe a veces la
potestad de los Estados, ya que, segn hemos visto, las legislaturas locales tienen el
deber constitucional de fijar el porcentaje correspondiente a los municipios, en sus
ingresos por concepto del impuesto sobre energa elctrica. Se observa, pues, que las
medidas adoptadas en 42 en orden a la solucin de la dualidad tributaria, van
acompaadas de cierta tendencia a controlar la actividad fiscal de los Estados, aun dentro
de la zona restringida donde han quedado recluidos por virtud de la dilatacin de la rbita
fiscal federal. nspirada esta tendencia en la desconfianza a los gobiernos locales, es por
otra parte una manifestacin ms del proceso de centralizacin que se advierte en todos
los rdenes de la vida poltica de Mxico.
La Tercera Convencin Nacional Fiscal, reunida en noviembre de 47, reaccion en
contra de la tutela en materia fiscal a que trataban de ser sometidas las entidades
federativas. El Presidente de la Repblica y el Secretario de Hacienda, don Miguel
Alemn y don Ramn Beteta, respectivamente, propiciaron y difundieron una nueva
poltica
?ACULTADES DE LAS CAMARAS EN MATERIA 33E
fiscal en el aspecto que comentamos, sobre bases de coordinacin y no de
exclusividad de impuestos ni de sumisin de los Estados al centro.
En la invitacin que hizo a los Gobernadores de los Estados para la Tercera
Convencin, el Presidente de la Repblica se refiri al desolador panorama fiscal, que los
veintids aos transcurridos desde la Primera Convencin no haban sino agravado y que
"por no haberse corregido, sino, por el contrario, empeorado como resultado de la
creacin de nuevos impuestos tanto por la federacin como por los Estados y municipios,
es ya insostenible". En relacin con el problema de la concurrencia fiscal, la Convencin
formul un proyecto de plan nacional de rbitros y reiter la necesidad de suprimir la
contribucin federal.
En el plan que llev el Secretario de Hacienda a esta Tercera Convencin,
present como propsito primordial renunciar de una vez por todas al frustrado proyecto
de distribuir los impuestos entre la federacin, los Estados y los municipios, en que se
haban empeado intilmente las dos primeras Convenciones fiscales. En su lugar se
pens en la participacin de todas las entidades en el rendimiento del sistema tributario,
de acuerdo con las necesidades de los servicios pblicos que cada una tiene
encomendada.
366
De aqu la insistencia del Presidente de la Repblica sobre un aspecto
que ya haba aflorado en la primera Convencin Fiscal: "el reconocimiento de la facultad o
capacidad de legislacin o administracin en materia tributaria no implica en forma alguna
el derecho de aprovechar privativamente los rendimientos de los gravmenes que se
establezcan o recauden por cada autoridad".
367
3MM
He aB&/ la cr/%ica del 'ecre%ari" de Hacie$da a la a$%ig&a ,"l/%ica de di'%rib&ir ,ri(a%i(a#e$%e
l"' i#,&e'%"' AE$ e+ec%"- %a$%" e$ la Pri#era . Seg&$da C"$(e$ci"$e' )'cale'- c"#" e$ la'
#edida' B&e la Secre%ar/a de Hacie$da dic%H ,ara lle(ar a la ,r9c%ica '&' i$cl&'i"$e'- 'e a,recia
c"#" ,r",H'i%" cardi$al de li#i%ar la' e'+era' de acciH$ de la ?ederaciH$- de l"' E'%ad" . de l"'
#&$ici,i"' ,"r la (/a de a%rib&ir a cada ca%eg"r/a de e$%idade' +&e$%e' ,r",ia' de %rib&%aciH$
'elecci"$ada' e$ ra0H$ de '& ca,acidad de c"$%r"l '"bre l"' re',ec%i("' ca&'a$- e' decir- llegar
a la '"l&ciH$ B&e la %e"r/a . la ,r9c%ica de "%r"' ,a/'e' *a$ de#"'%rad" B&e $" e' +ac%ible: . 'Hl"
c"#" +"r#a %ra$'i%"ria de re'"l&ciH$ de ,r"ble#a' c"$cre%"' 'e ace,%a la idea de di'%rib&ir el
re$di#ie$%" de alg&$"' i#,&e'%"' e$%re (aria' a&%"ridade': C"$%ra'%a$d" c"$ e'a ac%i%&d- la
ac%&al ad#i$i'%raciH$ c"$'iderH de'de '& i$iciaciH$ B&e el ,r"ble#a de la c"$c&rre$cia %rib&%aria
deb/a ab"rdar'e ,ar%ie$d" de la c"$'ideraciH$ i$icial de B&e la' di(er'a' e$%idade' ,"l/%ic"
ec"$H#ica' B&e c"e5i'%e$ e$ el ,a/' debe$ %e$er ,"'ibilidade' de ,ar%ici,ar e$ el re$di#ie$%"
del 'i'%e#a %rib&%ari" e$ ,r","rciH$ a la' $ece'idade' de l"' 'er(ici"' ,1blic"' B&e cada &$"
%ie$e e$c"#e$dad"'2 e' decir- B&e la c&e'%iH$ +&$da#e$%a1 a re'"l(er $" e' di(idir c"$ce,%"'-
'i$" a'eg&rar la '&)cie$cia c"$3&$%a del 'i'%e#a %rib&%ari":A $res aJos de poltica hacendaria4 ,"r
Ra#H$ Fe%e%a2 M5ic"- 16E12 ,9g: 177:
3MK
C"$("ca%"ria dirigida a l"' g"ber$ad"re' ,"r el Pre'ide$%e Ale#9$: DE$ la e5,"'iciH$ de
#"%i("' 1 E del ,r".ec%" de re+"r#a c"$'%i%&ci"$ale' de 2M 'e *ab/a dic*" AC&a$d" 'e a%rib&.e
,ri(a%i(a#e$%e a la ?ederaciH$ la +ac&l%ad de legi'lar '"bre cier%"' %rib&%"' 'e B&iere #9' bie$
&$idad e$ la +"r#a . e$ el cri%eri" de la ad#i$i'%raciH$- B&e e5cl&'i(i'#" e$ el a,r"(ec*a#ie$%"
del i#,&e'%":A
De este modo la coordinacin fiscal estaba llamada a reemplazar a la tantas veces
proyectada delimitacin de los campos impositivos, "porque la federacin debe
entenderse como una unin permanente basada en libre comunicacin de intereses y el
servicio del fin comn de autoconservacin de todos los miembros", segn palabras del
Secretario de Hacienda.
De la concurrencia casi total que en materia impositiva prevaleci desde 1857
hasta 1942 (en que slo los impuestos sobre comercio exterior y en forma de estampillas
eran constitucionalmente privativos de la federacin, ninguno exclusivo de los Estados),
se lleg en el ltimo de dichos aos a una enumeracin mucho ms amplia de los
impuestos federales y a la participacin de los Estados en algunos de esos impuestos,
pero conservando la concurrencia en los dems y la no fijacin de impuestos privativos de
los Estados. La Tercera Convencin Fiscal mantuvo en lo general esta ltima situacin,
pues en la ponencia relativa al Plan Nacional de Arbitrios recomend: "Determinar y
delimitar los ingresos fiscales de la federacin, de los Estados y de los municipios
dividindolos en tres grandes aspectos: ingresos privativos, ingresos en participacin e
ingresos de legislacin concurrentes."
Abandonada al parecer definitivamente la idea de dotar a los Estados con
impuestos privativos, el problema de la doble tributacin trata de ser resuelto ahora "por el
camino que siempre nos ha parecido el nico viable, a saber, el de las participaciones de
la federacin y de los Estados en impuestos nicos. Dichas participaciones son de dos
clases: las obligatorias constitucionales y las concertadas voluntariamente por los Estados
con la federacin.
El primer ensayo de estas ltimas, despus de la Tercera Convencin, consisti en
la expedicin de la Ley del mpuesto sobre ngresos Mercantiles, de diciembre de 47, que
reconoce dos tasas: una perteneciente a la federacin, sustitutiva de ciertos impuestos del
timbre y de la contribucin adicional federal; la otra correspondiente a los fiscos locales, a
condicin de que deroguen sus impuestos generales sobre el comercio y la industria.
La supresin en 1949 de la contribucin adicional, gabela que para el
sostenimiento de la federacin pesaba sobre los Estados desde 1861, no slo represent
un alivio para stos, sino que con ella desapareci un signo externo de vasallaje de las
entidades federativas, tan deprimidas ya por estar a merced del Poder central su
autonoma tributaria. La adhesin voluntaria a un impuesto federal, por otra parte,
?ACULTADES DE LAS CAMARAS EN MATERIA 33K
dignifica a las entidades federativas y reduce el campo de la concurrencia fiscal.
368
Con el mismo propsito y dentro de una nueva administracin pblica, la Ley de
Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados, de 28 de diciembre de 1953 (a que
nos referiremos en el captulo siguiente), cre la Comisin Nacional de Arbitrios.
El nuevo sistema a base de participaciones es a todas luces ms prctico y
realizable, ms respetuoso que el anterior de la autonoma de los Estados. "
No se olvide, sin embargo, la merma que se produce en dicha autonoma por el
solo hecho de que los Estados no cuentan con un solo arbitrio absolutamente propio y
definido, que asegure aunque sea en mnima parte lo que es base y reflejo de la
autonoma poltica, segn es la autonoma tributaria.
369
3M8
La Re,1blica Arge$%i$a i$iciH la &$i)caciH$ de l"' i#,&e'%"' i$%er$"' #edia$%e &$a le. de
1637- c&." ar%/c&l" lc di',"$e B&e la' ,r"(i$cia' B&e 'e ad*iera$ a '&' di',"'ici"$e' ,ar%ici,ar9$
e$ el ,r"d&c%" de l"' i#,&e'%"' $aci"$ale' al c"$'&#" e$ la +"r#a B&e ella de%er#i$e: C"#" 'e
(e- el 'i'%e#a e' del %"d" 'e#e3a$%e al i#,la$%ad" e$%re $"'"%r"' ,"r la Le. del I#,&e'%" '"bre
I$gre'"' Merca$%ile':
3M6
A ,r",H'i%" de la' +&e$%e' i#,"'i%i(a' gra(ada' ,"r la d"ble %rib&%aciH$- +ederal . l"cal- 'e
*a$ ace$%&ad" e$ $&e'%r" derec*" %rib&%ari" c"$'%i%&ci"$al d"' %e$de$cia' a$%agH$ica' la B&e
,r",&g$a el rec"$"ci#ie$%" de &$a 0"$a i#,"$ible re'er(ada a l"' E'%ad"' c"$ e5cl&'iH$ de la
+ederaciH$: . la ",&e'%a- B&e b&'ca red&cir a1$ #9' la ,"%e'%ad )'cal de l"' E'%ad"'-
'&'%ra.e$d" de '& e'+era de%er#i$ada' +ac&l%ade'- a %/%&l" de B&e ,er%e$ece$ e$ e5cl&'i(idad a
la +ederaciH$:
En cuanto a la primera tendencia, ya hemos visto que se le cerraron las puertas de la
Constitucin, de las leyes y de la 3&ri',r&de$cia- al ,arecer de)$i%i(a#e$%e: Alg&$"' i$%e$%"'
B&e de (e0 e$ c&a$d" 'e lle(a$ a cab" c"$ el ,r",H'i%" de adici"$ar la %e'i' 3&ri',r&de$cial B&e
a,arece e$ la $"%a 12 del ,re'e$%e ca,/%&l"- c"$ &$ ,9rra+" #9' B&e rec"$"ciera la e5i'%e$cia de
cier%a cla'e de i#,&e'%"' re'er(ad"' a la' e$%idade' +edera%i(a'- '"$ i$%e$%"' B&e *a'%a la a*"ra
$" *a$ %e$id" 5i%": A'/ "c&rriH c"$ el a#,ar" e$ re(i'iH$ 33M8fME- e$ B&e el B&e3"'" Sal(ad"r
D9#a'" à#&di" Sala' '"'%&(" B&e 'Hl" l"' E'%ad"'- . $" la +ederaciH$- ,&ede$ gra(ar l"'
i$gre'"' ,r"(e$ie$%e' del e3ercici" de ,r"+e'i"$e' e$ '&' re',ec%i("' 9#bi%"' %erri%"riale'- . ell"
,"rB&e- 'eg1$ el B&e3"'"- el ar%ic&l" 7m de la C"$'%i%&ciH$ re'er(a ,ara l"' E'%ad"' la #a%eria de
la' ,r"+e'i"$e': El Ple$" $egH el a#,ar": a,lica$d" &$a (e0 #9' la %e'i' 3&ri',r&de$cial a$%e'
ci%ada- al re'"l(er el ca'" el 2M de 3&$i" de 16M6: <I$+"r#e del Pre'ide$%e de la S&,re#a C"r%e de
3&'%icia- c"rre',"$die$%e al a@" de 161i6- ,9g: 16K:>
E$ ca#bi"- ,"r l" B&e *ace a la 'eg&$da %e$de$cia la S&,re#a C"r%e *a c&idad" de B&e $" 'e
a#,l/e e5ce'i(a#e$%e la e'+era e5cl&'i(a re'er(ada a la +ederaciH$- c"$ #er#a de la
c"$c&rre$cia de l"' E'%ad"': All/ 'ig&e i#,era$d" la d&alidad de %rib&%aciH$- %al c"#" ac"$%ece
e$ la #a%eria del C"#erci" i$%eri"r- a B&e $"' re+erire#"' e$ 'eg&ida:
L"' a$%ecede$%e' *i'%Hric"' del ,rece,%" il&'%ra$ acerca del 'ig$i)cad" de la +ac&l%ad B&e A,ara
legi'lar e$ %"da la Re,&blica '"bre c"#erci"A- "%"rga e$%re "%ra' #9' al C"$gre'" de la U$iH$ la
+racciH$ X del ar%/c&l" K3: E'"' a$%ecede$%e' re(ela$ B&e la +ac&l%ad del C"$gre'" ,ara legi'lar
'"bre c"#erci" 'e re)ere e5cl&'i(a#e$%e a l"' ac%"' de c"#erci" reali0ad"' e$%re ,ar%ic&lare' .
B&e e'%9$ reg&lad"' ,"r la' le.e' #erca$%ile'2 de $i$g&$a #a$era la +ac&l%ad i$cl&.e la'
relaci"$e' de l"' ,ar%ic&lare' c"$ el )'c": La +ederali0aciH$ de la legi'laciH$ #erca$%il 'e ,r"d&3"
grad&al#e$%e e$ $&e'%r" derec*" c"$'%i%&ci"$al: La c"$'%i%&ciH$ de 27 +ederali0H la #a%eria de
B&iebra'- al +ac&l%ar al C"$gre'" de la U$iH$ ,ara !dar le.e' &$i+"r#e' e$ %"d"' l"' E'%ad"'
'"bre ba$carr"%a'A <ar%/c&l" EJ- +racciH$ XXII>2 la de EK e5%e$diH la +ac&l%adal c"$cederla al
c"$gre'" A,ara e'%ablecer la' ba'e' ge$erale' de la legi'laciH$ #erca$%ilA <ar%/c&l" K2: +racciH$
X>2 ,"r 1l%i#"- la re+"r#a de 1883 a la ci%ada +racciH$ c"$'&#H la +ederali0aciH$ de la #a%eria
105. Por ltimo, para comprobar que se ajust en un todo a los gastos autorizados
por el presupuesto, el Ejecutivo debe presentar la cuenta anual ante la representacin
popular.
La reforma de, 1874 a la Constitucin de 57, que instituy el bicamarismo, confiri
a la Cmara de Diputados como facultad exclusiva la de conocer de la aprobacin de la
cuenta anual, al igual que conoca de la aprobacin del presupuesto. La posibilidad de
que la Cmara nica hiciera sospechosa o culpable la conducta del gobierno, al retardar o
negar su aprobacin a la cuenta anual, fue el motivo que tuvo en cuenta Rabasa para
objetar el sistema de 1874 y que el Constituyente de Quertaro acept al encomendar el
examen de la cuenta al Congreso integrado por las dos Cmaras.
Durante sesenta aos estuvo vigente la solucin adoptada por la asamblea de
Quertaro. Nadie haba propuesto la restauracin del erradicado sistema de 74, hasta que
la enmienda de 1977 lo restableci como facultad privativa de la Cmara de Diputados, al
conferirle "la revisin de la Cuenta Pblica" en la reformada fraccin V, prrafos cuarto,
quinto y sexto, del arto 74.
En su exposicin de motivos, referida al punto que consideramos, la iniciativa de
reformas expresa que el sistema vigente desde 1917 "no es muy comprensible, ya que se
escinde el conocimiento de dos
#erca$%il- c&a$d" a&%"ri0H al C"$gre'" ,ara Ae5,edir cHdig"' "bliga%"ri"' e$ %"da la Re,1blica
de #i$er/a . c"#erci"- c"#,re$die$d" e$ e'%e 1l%i#" la' i$'%i%&ci"$e' ba$caria'A- +ac&l%ad B&e
rei%era la C"$'%i%&ciH$ e$ (ig"r- e$ la +racciH$ X de '& ar%/c&l" K3: ?a("recer la celeridad e$ el
%r9)c" de #erca$c/a'- B&e e' la $"%a c&l#i$a$%e de e'%e derec*"- aba%ie$d" ,ara ell" l"'
"b'%9c&l"' B&e ,re'e$%a la di(er'idad de legi'laci"$e'- e' l" B&e 'e ,r",&'" el C"$'%i%&.e$%e a
%ra(' de la' (aria' e%a,a' de +ederali0aciH$ de +a legi'laciH$ #erca$%il- B&e *a$ c"$d&cid" a la
&$idad de la #i'#a:
De l" e5,&e'%" 'e 'ig&e B&e la +ederali0aciH$ de &$a ra#a del derec*" ,ri(ad"- c"#" e' la
#erca$%il- le3"' de 'ig$i)car la ab'"rciH$ ,"r ,ar%e de l"' Hrga$"' ce$%rale' de la ac%i(idad B&e
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"b'er(a $i$g1$ i$dici" de B&e 'e *&biera abrigad" el ,r",H'i%" de '&'%raer de la ,"%e'%ad
i#,"'i%i(a de la' e$%idade' la #a%eria de '& d"#icili" i$%eri"r: P"r el c"$%rari"- *a. ,rece,%"'
c"$'%i%&ci"$ale' B&e ,re'&,"$e$ . ra%i)ca$ B&e 'e c"$'er(a e$ la' e$%idade' e'a ,"%e'%ad De
e'%e #"d"- la +racciH$ IX del ar%/c&l" K3- al a&%"ri0ar al C"$gre'" ,ara i#,edir B&e e$ el
c"#erci" de E'%ad" a E'%ad" 'e e'%able0ca$ re'%ricci"$e'- e'%9 ,re'&,"$ie$d" B&e l"' E'%ad"'
,&ede$ %rabar '& ,r",i" c"#erci": P"r "%ra ,ar%e- c&a$d" la +racciH$ XXIX del #i'#" artculo
c"$'ig$a e$ '& ,9rra+" 1J la +ac&l%ad e5cl&'i(a de la +ederaciH$ ,ara e'%ablecer c"$%rib&ci"$e'
'"bre el c"#erci" e5%eri"r- 'e '"bree$%ie$de c"$ ell" B&e el gra(a#e$ )'cal '"bre el c"#erci"
i$%eri"r de l"' E'%ad"' $" e' +ac&l%ad ,ri(a%i(a de la +ederaciH$- 'i$" 'Hl" la re+erida al c"#erci"
e5%eri"r- Del #i'#" #"d"- la' +racci"$e' IP a PII del ar%/c&l" 11K- al ,r"*ibir a l"' E'%ad"' cier%a'
+"r#a' degra(a#e$ '"bre '& c"#erci" i$%eri"r- e'%9$ 'ig$i)ca$d" c"$ ell" B&e l"' E'%ad"' '/
,&ede$ i#,"$er gra(9#e$e' di'%i$%"' a l"' e5,re'a#e$%e (edad"':
La' idea' B&e 'e acaba$ de e5,re'ar +&er"$ ac"gida' ,"r el Ple$" de la S&,re#a C"r%e de
G&'%icia e$ la e3ec&%"ria ,r"$&$ciada el 17 de e$er" de 16M6 e$ el a#,ar" e$ re(i'iH$ M13Mf6E7-
,r"#"(id" ,"r G&a$ L"$09le0 N"riega . c"agra(iad"'2 el re'&#e$ de la %e'i' c"$'%a e$ el
I$+"r#e del Pre'ide$%e de la C"r%e- c"rre',"$die$%e al a@" de 16M6:
cuestiones que por su naturaleza se hallan plenamente vinculadas; para el
Senado, la revisin de la Cuenta Pblica le resulta una tarea difcil si aparece sustrado de
la facultad de conocer y votar previamente el Presupuesto ejercido y si carece, adems,
de un rgano como la Contadura Mayor de Hacienda, dependiente de la Cmara de
Diputados, encargada de la glosa de las cuentas que rinde el Ejecutivo".
Agrega la iniciativa que la solucin propuesta, y al cabo aprobada, de confiar como
facultades exclusivas de la Cmara de Diputados tanto la revisin de la Cuenta Pblica
como la votacin del Presupuesto, "no es ajena a nuestro sistema de competencias y a la
tradicin de otros pases, en cuanto que el control financiero de la administracin pblica
toca ejercerlo a la Cmara ms directamente vinculada a la representacin popular".
En nuestro intento siempre acentuado de fijar la doctrina frente a las realizaciones
del legislador, hemos de recordar que la Cuenta, Pblica es un instrumento legal,
destinado a comprobar una operacin pretrita, como es el uso correcto que el Ejecutivo
hizo del Presupuesto de Egresos vigente durante la anualidad anterior. Cierto que el
Presupuesto emana de la sola Cmara de Diputados, pero el examen de la Cuenta
Pblica no tiene por objeto el Presupuesto en s, sino el ejercicio que del mismo llev a
cabo el Poder Ejecutivo. Es por ello que, en un rgimen efectivamente democrtico, la
revisin de la Cuenta Pblica debe de significar el juicio crtico, imparcial y objetivo, de la
obra realizada por el ejecutor del Presupuesto, sealndole las deficiencias si las hubiere,
principalmente el desbordamiento en gastos no autorizados. Como en ese juicio el
enjuiciado es un Poder de la Federacin, nada menos que el Ejecutivo, a la Constitucin
de 17 le pareci que el juzgador debera de ser otro Poder, el Legislativo de la Unin,
integrado por las dos Cmaras y no slo por la de Diputados. Eso es todo. Lo dems es
secundario, como el hecho de que la Contadura Mayor de Hacienda, oficina meramente
contable, est bajo vigilancia de la Cmara de Diputados, lo cual podra haber sido objeto
a lo sumo de una enmienda tambin secundaria de la Constitucin.
En cuanto a la afirmacin de que en nuestro sistema de competencias el control
financiero de la administracin pblica toca ejercerlo a la Cmara ms directamente
vinculada a la representacin popular, es afirmacin que no podemos dejar pasar sin
comentario. El acto financiero ms importante de la administracin pblica, desde lejanos
tiempos hasta el texto actual de nuestra Constitucin, consiste en imponer las
contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto". La facultad respectiva no pertenece
como exclusiva a la Cmara de Dipu-
tados, sino que corresponde todava hoy al Congreso de la Unin (art, 73, frac. V
de la Constitucin). Esta supervivencia en el acervo competencial del Congreso de la
facultad tradicionalmente ms importante en materia financiera, como es la de gravar a
los contribuyentes (Ley de ngresos), revela que no es caracterstica de nuestro sistema la
absorcin por la Cmara de Diputados del control financiero de la administracin, motivo
que se expuso en la reforma de 1977 para regresar al sistema de 1874, en punto a la
revisin de la Cuenta Pblica.
Con la reforma implantada se desconoce de hecho la idoneidad de la situacin
constitucional que tuvo a su favor una vigencia no interrumpida de sesenta aos. Se
excluye al Senado de la grave responsabilidad de enjuiciar la Cuenta Pblica y se deja al
Poder Ejecutivo a merced de la Cmara de Diputados, un rgano que por s solo no
integra Poder, En una democracia autntica, esta reversin sera inadmisible.
La revisin de la Cuenta Pblica lleg a ser, en aos anteriores, un mero trmite
burocrtico, para el que solan pasar inadvertidas las anomalas del documento revisado.
Con objeto de atenuarlas en lo posible, la frac. XXV del arto 73 (actualmente derogada
por la reforma de 77) dispona que el examen de la Cuenta deba comprender "no slo la
conformidad de las partidas gastadas por el presupuesto de Egresos, sino tambin la
exactitud y justificacin de tales partidas", A pesar de esta exigencia constitucional, la
Cuenta Pblica continu siendo un documento que, instrumentado por el criterio poltico,
resultaba insuficiente a todas luces para imponer respeto al Presupuesto por parte del
Ejecutivo.
La reforma de 77 se hizo cargo de la situacin, y al efecto consign ms claros y
pertinentes requisitos en los prrafos cuarto y quinto de la frac. V del art. 74, los cuales si
en lo futuro son observados estrictamente, pueden llegar a hacer de la revisin de la
Cuenta Pblica una funcin democrticamente decorosa.
Mas fijmonos que cualquiera tcnica de control de los gastos pblicos es
susceptible de ser burlada si no existe una opinin pblica, madura y exigente, a cuya
vigilancia corresponde, en ltima instancia, la fidelidad de la Cuenta Poltica, corno
constancia de probidad de la administracin.
Tocante a los tres actos 'prescritos por la Constitucin en materia hacendaria, que
acabamos de glosar, la reforma de 77 cumple un acierto, al sealar plazos para su
realizacin: las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuestos debern
ser presentadas ante la Cmara a ms tardar el ltimo da de noviembre, y la Cuen-
ta Pblica, ante la Comisin Permanente, dentro de los diez primeros das de
junio. Los plazos anteriores slo se podrn ampliar cuando medie solicitud del Ejecutivo
suficientemente justificada a juicio de la Cmara o de la Comisin Permanente y en todo
caso deber comparecer el Secretario del despacho correspondiente a informar de las
razones que lo motiven.
106. El medio comn de recaudar los fondos necesarios para hacer frente a los
gastos de la administracin, consiste en imponer contribuciones.
Pero puede suceder que en un momento dado se produzca un desequilibrio, que
impida cubrir los gastos con las contribuciones acordadas, sin que sea conveniente el
aumento de estas ltimas. Suele suceder tambin que la ejecucin de obras pblicas de
importancia, demande gastos crecidos, que no es conveniente sufragar con un aumento
desmesurado de las contribuciones. En tales casos, y en otros parecidos, es procedente
que el gobierno consiga dinero en prstamos, para pagarlo en los plazos y con los
intereses pactados.
Con ese fin, la frac. V del arto 73 concede facultad al Congreso para dar bases
sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar emprstitos sobre el crdito de la nacin,
para aprobar esos mismos emprstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda
nacional.
As, pues, la contratacin del emprstito se distribuye entre los dos Poderes. El
Legislativo da las bases y aprueba el emprstito; entre esos dos extremos, el Ejecutivo
lleva a cabo las operaciones mismas de la contratacin.
Tal es la teora de la Constitucin; la prctica es otra. Los emprstitos que contrae
el Ejecutivo comprometiendo el crdito de la Nacin, no suelen pasar por el conocimiento
del Congreso, en los trminos previstos por la mencionada fraccin V. De este modo,
nuestra creciente deuda exterior tiene un vicio constitucional de origen. Acaso sea
impracticable para la negociacin de los emprstitos el sistema previsto por el precepto
comentado, acerca de lo cual no nos corresponde opinar; mas parece que no lo consider
as la adicin constituyente a la indicada fraccin V, de 30 de diciembre de 1946, que
aument en 108 siguientes trminos los requisitos para la contratacin de emprstitos:
"Ningn emprstito podr celebrarse sino para la ejecucin de obras que directamente
produzcan un incremento en los ingresos pblicos, salvo los que se realicen con
propsitos de regulacin monetaria, las operaciones de conversin y los que se contraten
durante alguna emergencia declarada por el ,residente de la "ep#blica en los trminos
del artculo 56."
Pero lo que vena siendo inveteradamente una mera prctica del Ejecutivo, se ha
convertido durante los ltimos aos en un problema ms grave, al sancionar la ley misma
esa costumbre de que el Ejecutivo comprometa por s solo, sin la coparticipacin
constitucional del Congreso, el crdito de la Nacin. Ello ha ocurrido con la expedicin
anual de la Ley de ngresos, al delegar el Congreso en el Ejecutivo la facultad "para
contratar, ejercer y autorizar crditos, emprstitos u otras formas del ejercicio del Crdito
pblico, incluso mediante la emisin de valores". La Ley seala un lmite cuantitativo para
el ejercicio de la facultad delegada, en cifras que cada ao aumentan y cuyo lmite; por lo
dems, tampoco es respetado; en la Ley de ngresos de la Federacin para el ejercicio
fiscal de 1980, el mximum fijado para el endeudamiento interno es el monto neto de 135
mil millones de pesos y para el externo el de 46,800 millones de pesos.
Hay algo todava ms importante. nclusive la violacin de esos lmites est
autorizada por adelantado en el propio precepto donde se establecen, cuando despus de
sealarlos agrega la siguiente frase: Asimismo se faculta al Ejecutivo Federal a ejercer o
autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del propio Ejecutivo, se
presenten circunstancias econmicas extraordinarias que as lo exijan." Volvemos de este
modo al sistema de las facultades extraordinarias al Ejecutivo, tan difcilmente superado a
partir de 1938, y lo hacemos mediante una ley en la que el Congreso abdica por s mismo
de su vigilancia en el manejo de los fondos pblicos, facultad que en los pases
democrticos ha correspondido siempre a la representacin popular; todo ello, por ltimo,
sin que se declare el estado de emergencia, condicin reiterada expresamente para este
caso por la adicin de 1946, ya transcrita, a la fraccin V en estudio.
El artculo comentado termina con el prrafo que sigue, cuya nica prevencin de
"dar cuenta" al Congreso por el Ejecutivo despus de consumados los hechos, desvirta
los rgidos requisitos implantados por la fraccin V del artculo 73: "Del ejercicio de
estas facultades dar cuenta el Ejecutivo oportunamente al Congreso de la Unin,
especificando las caractersticas de las operaciones realizadas."
370
3KJ
Diari" O)cial de 31 de dicie#bre de 16K62 'eg&$da 'ecciH$2 ,: M2 Le. de i$gre'"' de la
?ederaciH$ ,ara el e3ercici" )'cal de 168J- ar%/c&l" 2b:
Al a@" 'ig&ie$%e- la Le. de I$gre'"' B&e 'e acaba de ci%ar- rela%i(a a*"ra al e3ercici" )'cal de
1681- re,r"d&3" la' +ac&l%ade' delegada' e$ el E3ec&%i(" ,ara la c"$%ra%aciH$ de crdi%"' .
e#,r'%i%"' e$ id$%ic"' %r#i$"' de la a$%eri"r de 168J- ,er" a&#e$%H el l/#i%e a&%"ri0ad"-
)39$d"l" e$ 2JM-JJJ #ill"$e' de ,e'"' ,"r e$de&da#ie$%" i$%er$" . e$ 61-JJJ #ill"$e' de
,e'"' ,"r el e5%er$":
COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA ?EDERACION 373
CAPTULO XV
FACULTADES DEL CONGRESO RESPECTO AL
COMERCO ENTRE LOS ESTADOS DE LA FEDERACN
SUMARO
O7.-La facultad federal de impedir restricciones al comercio entre los Estados. Antecedentes
histricos de las alcabalas. La reforma de Limantour en 96. 1O8.Estudio de las fracciones V, V, V Y V del
artculo 117. O9 Diferencia entre los sistemas de 57 y de 96; crtica de uno y otro. Solucin segn la fraccin
X del 73. Comparacin entre este precepto y los anlogos del 117. 11 Su diferencia con el precepto anlogo
de la Constitucin de Norteamrica. Cmo debe funcionar el nuestro. 111.-El artculo 131. Puede la
Federacin establecer impuestos alcabalatorios?
107. La fraccin X del arto 73 autoriza al Congreso de la Unin para impedir que
en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones.
Dicha disposicin nos da la oportunidad de tratar el importante problema de las
alcabalas, relacionados con el cual se hallan otros preceptos constitucionales, cuyo
estudio habamos dejado pendiente para abordarlo en esta ocasin. Tales preceptos son
el art. 117 en sus fracciones V, V, V Y V, Y el arto 131.
Debemos iniciar el presente estudio, recogiendo los antecedentes legislativos que
esclarecen la situacin actual.
Desde la independencia hasta la revolucin de Ayutla, la penuria de los erarios
locales los oblig a imponer tributos, que gravaban la entrada a cada lugar y la salida de
las personas y de las mercancas. El pago de derechos por el paso de las personas sola
llamarse peaje y el de las mercancas alcabala. Segn D. Miguel Lerdo de Tejada, el
primer impuesto que con el nombre de alcabala se estableci en Mxico despus de la
independencia, fue el que instituy la Regencia por decreto de 20 de febrero de 1822,
ordenando que pagaran en las aduanas interiores los aguardientes y los vinos de
procedencia extranjera, el 20 por ciento.
Para cobrar los impuestos alcabalatorios existan las aduanas interiores, conocidas
con el nombre de garitas y situadas a la entrada de las poblaciones.
El sistema alcabalatorio causaba notorios perjuicios a la libertad de comercio, pues
al gravar las mercancas a lo largo del trnsito eriga barreras fiscales que
econmicamente solan ser insuperables y con ello reclua los productos en los lugares de
produccin; cuando estos productos se aventuraban a salir a lugares de consumo que
necesitaban de ellos, llegaban abrumados de impuestos y sus precios eran muy altos.
Adems, las alcabalas eran utilizadas por cada Estado o cada regin como medio de
proteger sus productos, para lo cual gravaban desmesuradamente la entrada de
productos similares de otras regiones, impidindoles as venir a competir con los del lugar;
sta era la guerra de tarifas, que lleg a convertir a cada entidad federativa en un Estado
soberano, desde el punto de vista econmico. La economa se haba estancado y era
puramente regional; el progreso econmico del pas era imposible.
Por leyes de 10 de octubre y 9 de noviembre de 1846, se pretendi intilmente
extirpar la situacin tan perjudicial que haban creado las innumerables y variadsimas al
cabal as. El mismo propsito animo a la revolucin de Ayutla, al ser modificado por el de
Acapulco el plan primitivo.
El proyecto de Constitucin presentado al Constituyente de 56, nada dice respecto
a la supresin de las alcabalas; pero en la sesin permanente del 28 al 31 de enero de
1857 se present el dictamen de la Comisin acerca de la peticin de muchos diputados,
que solio citaban la abolicin de las alcabalas y aduanas interiores. En dicho dictamen,
suscrito por Guzmn, Olvera y Mata, se propona que se desechara aquella peticin,
aduciendo, entre otras razones, que la suspensin de las alcabalas alterara notablemente
la fuente de recursos de la administracin pblica, "sin reemplazar el recurso que se
destruye y cuyo importe es necesario"
371
. Combatieron el dictamen, entre otros, Payno,
Prieto y Zarco; el primero se refiri al ejemplo de Estados Unidos, donde los legisladores
determinaron que no puede haber impuestos sobre los efectos que pasan de un Estado a
otro; el segundo dijo que si se dejaba en pie la lucha entre el sistema prohibicionista y el
de libre cambio, quedaran grmenes de discordia, que tarde o temprano acabaran con
las instituciones; el tercero afirm que todos estaban de acuerdo en suprimir las alcabala
s, por lo que no era justo ni conveniente guardar el principio en la conciencia y asentar
otra cosa en el dictamen. La adicin que propona la abolicin de las al-
3K1
1istoria del Congreso Constitu'ente: $& 4 p2gs& FBA ' sigs&
COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA ?EDERACION 37E
cabalas se aprob por 70 votos contra 13 y as result el arto 124 de la
Constitucin de 57, que declar abolidas para el 19 de junio de 1858 las alcabalas y
aduanas interiores en toda la Repblica.
Sin embargo, los movimientos armados y la desastrosa situacin econmica en
que se encontraba el pas, impidieron durante muchos aos realizar el propsito
consignado en la Constitucin. El decreto de 24 de enero de 1861 aplaz la vigencia del
mandamiento constitucional para el 19 de enero de 1862; la ley de 14 de abril de este
ltimo ao restableci las alcabalas en toda la Repblica; las leyes de 17 de mayo de 82 y
de 26 de noviembre de 84, reformaron el art. 124, aplazando de nuevo la abolicin,
respectivamente, para el 19 de diciembre de 84 y el 19 de diciembre de 86. Con el mismo
objeto la ley de 22 de noviembre de 86 hizo al artculo 124 una nueva reforma, prolija y
fundamental, como consecuencia de la Conferencia de 83, reunida en la capital por
iniciativa del Gobernador de Veracruz; al igual que las anteriores, esta reforma no pudo
subsistir. Otra conferencia, integrada por representantes de los Estados, del Distrito y de
los Territorios y reunida en 91 a iniciativa del Secretario de Hacienda, Manuel Dubln,
propuso una nueva reforma, que no lleg a concretarse en ley.
En esta Conferencia de 91 figur prominentemente el representante del Distrito
Federal y futuro Secretario de Hacienda, Jos ves Limantour, el nico que en tal ocasin
se opuso a que se transigiera respecto a la existencia de las alcabalas. "Cualquiera
tentativa que se hiciera en ese sentido deca tendra, entre otras muchas desventajas, la
de suscitar en su aplicacin mayor desagrado y ms serios perjuicios que la adopcin
inmediata del sistema radical de la libre circulacin de los efectos nacionales y extranjeros
por todo el territorio de la Repblica." En el folleto que public con motivo de la, misma
Conferencia, que es donde expuso las anteriores ideas, Limantour defini la alcabala en
trminos tan claros como son los que siguen: "Consiste en gravar la mercanca en su
circulacin dentro de los lmites de nuestras fronteras exteriores; levanta al efecto un
sinnmero de barreras que entorpecen su movimiento; recarga su precio, segn los
lugares, en proporciones enteramente desiguales; trastorna, por lo mismo, las condiciones
de la produccin; causa, adems, al comercio molestias, perjuicios y gastos intiles y
fomenta, por ltimo, un espritu de hostilidad econmica entre entidades cuyo compromiso
supremo o inters bien comprendido las estrechan, al contrario, a no perjudicarse
recprocamente y hacer todo esfuerzo por la prosperidad y engrandecimiento de la patria
comn.
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Bre.es apuntes para un pro'ecto de a#olici%n de las aduanas interiores de la Rep"#lica4 por
el licenciado 9os .es Limantour4 representante del Distrito 6ederal en la Conferencia
inaugurada el B de fe#rero del presente aJo& Marzo de =F>=& =mprenta de 9& 6& ens4 =F>=
Cuando dos aos despus de la Conferencia, Limantour se hizo cargo de la
Secretara de Hacienda, uno de sus propsitos fundamentales consisti en realizar las
ideas que aqulla haba frustrado.
Parecera que para acabar con las alcabalas lo ms sencillo hubiera sido suprimir
el ltimo plazo que para su abolicin sealaba el artculo 124. No lo hizo as Limantour,
sino que inspirado en parte en las ideas de la Conferencia de 91, present a la Cmara de
Diputados, con fecha 30 de mayo de 1895, una iniciativa de reformas a los arts. 111 y 124,
que ahora corresponden a los arts. 117 y 131. Vamos a estudiar estos preceptos, citando
su numeracin actual, ya que la reforma de Limantour pas ntegramente a la Carta de
Quertaro.
108. De las prohibiciones a los Estados que contiene el art. 117, las consagradas
en las fracs. 1, 11 Y 111 existan ya en la primitiva Constitucin de 57 y no se refieren a las
alcabalas. Las fracs. V, V, V Y V fueron adicionadas en 96 y son las nicas que se
enderezan contra las trabas al comercio interior. La frac. V, aparecida en 1901 y
adicionada en 46, tampoco se refiere a alcabalas, al igual que la frac. X, introducida en
42. El prrafo final del precepto, que carece de numeracin y tiene por objeto combatir el
alcoholismo, fue obra del Constituyente de Quertaro. Ha sido, pues, notable el
crecimiento del artculo de que tratamos, pero en esta ocasin slo nos ocuparemos de
las fracciones que se relacionan con las alcabalas.
La frac. V prohbe a los Estados "gravar el trnsito de personas o cosas que
atraviesan su territorio". El precepto se refiere al trnsito, es decir, al paso de personas o
cosas por el territorio del Estado, sin que en l se queden. Gravar el trnsito de personas
no es medida que afecte sino indirectamente la libertad de comercio, por, cuanto implica
un obstculo para el paso de las mercancas en los casos en que stas van acompaadas
de conductores. Gravar el trnsito de cosas s es un impedimento directo para la libertad
de comercio.
La frac. V veda a los Estados "prohibir ni gravar directa ni indirectamente la
entrada a su territorio, ni la salida de l, a ninguna mercanca nacional o extranjera".
Mientras que la fraccin anterior prohibi gravar el trnsito, sta impide poner trabas a la
entrada de mercancas que van a quedarse en el Estado y a la salida de mercancas
provenientes del mismo Estado. Dichas trabas pueden consistir en prohibir o gravar.
Prohibir la entrada o salida de mercancas es estatuir la ilicitud de tales actos; por lo tanto,
la prohibicin no puede estable-
COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA ?EDERACION 37K
cerse por medio del impuesto, el cual supone siempre que el acto es lcito; en
cambio, gravar la entrada o salida de mercancas es un obstculo a la libre circulacin,
que s se lleva a cabo por medio del impuesto; los dos obstculos estn proscritos por la
frac. V por ms que de ellos sea ms nocivo, por radical, el que consiste en prohibir el
ingreso o salida de mercaderas.
Hay en esa frac. V la expresin "gravar directa ni indirectamente", que plantea la
interrogacin de cules impuestos gravan indirectamente la entrada de mercancas. Si se
entiende a la letra el trmino "indirectamente", la conclusin ser que un Estado jams
podr gravar, en ninguna forma, las mercancas provenientes de otro Estado, ya que
cualquier impuesto por leve que sea implica un gasto, una carga, que pueden influir en la
decisin del que pretende introducir el producto. Una interpretacin tan radical sera
inadmisible, pues el legislador no pudo pretender que los productos del lugar fueran los
nicos gravables, lo que los colocara en condiciones de desigualdad frente a los de fuera,
exentos de impuestos locales. Seguramente lo nico admisible es impedir que el impuesto
se cause antes de que el producto entre al comercio local, esto es, antes de que comparta
con los productos locales, en igualdad de condiciones, los riesgos de la competencia.
Carecemos en Mxico de leyes secundarias o de jurisprudencia que ilustren y aclaren la
ambigua expresin que comentamos; pero la jurisprudencia argentina, interpretando un
precepto anlogo al nuestro, ha sustentado la siguiente tesis, que nos parece del todo
correcta: "Para que la circulacin comercial dentro de la provincia pueda ser gravada, es
necesario que los objetos materia de aqulla se hayan mezclado y confundido con los
dems bienes, es decir, que comience: el trfico, la venta, la permuta que constituyen y
definen esa circulacin. El comercio entre Estados no es libre, cuando un artculo en
razn de su origen o elaboracin exterior es sometido por la administracin local a una
reglamentacin o gravamen diferencial."
373
Por eso pensamos que el impuesto sobre
ventas de primera mano, siempre que grave por igual los productos del Estado y los de
fuera, no incurre en la prohibicin de la frac. V (menos an en las consagradas por las
otras fracciones), ya que el impuesto se causa en el momento preciso en que el producto
se incorpora a la circulacin econmica del Estado, mediante la venta que hace el
introductor. El impuesto de primera mano es antieconmico, pero no incurre en ninguna
de las prohibiciones del arto 117.
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C& 0& ;&4 tomo =@>4 p2gs& =G?7B?& Cita de -onz2lez Calder%n, Derecho Constitucional
Argentino2 3R ed:- F&e$"' Aire'- 163JD312 T: III- ,9g: 171:
3K7
Parecida' idea' *a$ $"r#ad" el cri%eri" de 1a S&,re#a C"r%e el i#,&e'%" '"bre (e$%a' de
,ri#era #a$" 'Hl" e' alcabala%"ri" c&a$d" de3a e5e$%a' la' de'%i$ada' al c"$'&#" i$%eri"r .
gra(a la' B&e ,er'ig&e$ )$e' de e5,"r%aciH$: Re(: 3182f16E72 re'&el%" el 12 de e$er" de 16EE:
En cuanto a la frac. V, prohbe "gravar la circulacin ni el consumo de efectos
nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exencin (debera decir
"exaccin", que era el trmino correcto empleado por la Constitucin de 57) se efecte por
aduanas locales, requiera inspeccin o registro de bultos o exija documentacin que
acompae la mercanca", Proscribe el precepto, no el impuesto mismo, como lo hacen las
restantes fracciones, sino la forma de recaudarlo, La exaccin por medio de garitas revela
que el impuesto mismo es alcabalatorio, aparte de que la forma es vejatoria y odiosa; por
eso se proscribe la exaccin en aduanas locales, En cambio, el impuesto puede ser
legtimo y, sin embargo, se le condena si su cobro va acompaado de inspeccin o
registro de bultos o exige documentacin que acompae la mercanca; es entonces el
procedimiento, por constituir un estorbo para la rapidez de la circulacin mercantil, el que
motiva la censura constitucional.
Por ltimo, la frac. V veda a los Estados "expedir ni mantener en vigor leyes o
disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos o requisitos por razn de la
procedencia de mercancas nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se
establezca respecto de la produccin similar de la localidad, o ya entre producciones
semejantes de distinta procedencia", Un impuesto alcabalatorio, al gravar el paso de los
productos, puede proponerse por objeto simplemente obtener recursos; en ese caso es
importante conservar la fuente del recurso, que es el paso de la mercanca, para lo cual el
impuesto debe gravar por igual y hasta cierto lmite todos los productos semejantes, Pero
puede suceder que el impuesto alcabalatorio persiga por objeto erigir un verdadero dique
al ingreso de ciertas mercaderas, a fin de favorecer a otras; en tal caso el impuesto es
proteccionista para unos artculos y prohibitivo para otros, lo que implica la diferencia de
impuestos frente a productos semejantes. El impuesto alcabalatorio que persigue el
primero de los objetos indicados, est proscrito por las fracciones V, V Y V; el que busca
el segundo objeto, queda prohibido por la fraccin V, que comentamos, la cual se refiere
no slo a los impuestos diferenciales, sino tambin a los requisitos de cualquier ndole
que entraen diferencia por razn del origen.
El diverso tratamiento impuesto en atencin a la procedencia de la mercanca, que
es lo prohibido por la frac. V, es manifestacin de la guerra de tarifas acremente
censurada por los constituyentes de 57, por ser contraria a la libertad mercantil y un
estorbo al progreso del comercio nacional.
COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA ?EDERACION 376
109. La Constitucin de 57 pretendi abolir las alcabalas, lo que equivala a
proscribir cualquier forma impositiva a la cual le fuera aplicable el trmino "alcabala"; la
denotacin de este trmino no la daba la Constitucin, pero se infera de nuestros
antecedentes fiscales que por alcabala deba entenderse todo impuesto que impidiera el
libre trnsito de las mercancas. Descubierta esta ltima caracterstica en un impuesto,
tendra el mismo que reputarse alcabalatorio y, por ende, inconstitucional.
La reforma de 96 borr de la Constitucin la palabra "alcabala". En su lugar
enumer las prohibiciones que hemos estudiado, enderezadas casi todas contra
impuestos que, sin decirlo la Constitucin, son alcabalatorios. Se exceptan del gravamen
el trnsito de personas, que slo indirectamente es alcabalatorio, y la prohibicin de
entrada o salida de mercancas, que no es forma impositiva.
Los casos de alcabala, restrictivamente enumerados, reemplazaron en la reforma
de 96 al antiguo concepto genrico de alcabala. Un sistema casuista sustituy al sistema
que en su amplitud inclua todos los casos posibles. La consecuencia es que, desde 96,
no son inconstitucionales todas las alcabalas, sino solamente las prohibidas por las
fracciones respectivas del 117.
En el supuesto de que Limantour hubiera previsto en su iniciativa de reforma todos
los casos de alcabalas que existan en su poca, es lo cierto que en la actualidad hay
impuestos alcabalatorios, algunos muy ingeniosos y sutiles, que no pueden incluirse en
ninguna de las prohibiciones del art 117. Por lo tanto, esos impuestos, aunque
alcabalatorios, no son inconstitucionales. As el impuesto sobre ventas de primera mano,
que como lo hemos visto no puede incluirse en ninguna de las prohibiciones del 117, es
un impuesto alcabalatorio solamente en aquel caso en que el artculo gravado no se
produce en el Estado; sin embargo, no es inconstitucional.
El sistema de 96 tuvo sobre el de 57 la ventaja de haber colocado en la
Constitucin misma las principales prohibiciones relativas a las alcabalas, sin encomendar
la tarea a la ley secundaria, que podra haber malogrado una vez ms el propsito de la
reforma. Pero el sistema incurri en el defecto de haber enumerado restrictivamente los
casos vedados, con lo cual abri la puerta a las discusiones y autoriz implcitamente
todas las formas alcabalatorias no comprendidas en la enumeracin. La reforma de 96
tuvo un xito inmediato, que subsisti durante la bonanza econmica del gobierno de
Daz. Las alcabalas desaparecieron entonces casi totalmente, por la sencilla razn de que
el texto constitucional poda ser respetado sin crear problemas para los fiscos
locales, beneficiados en sus ingresos legtimos por la prosperidad general.
Pero despus de la revolucin, principalmente en los ltimos aos, han
reaparecido las pocas de pobreza econmica y la avidez de la federacin para hacerse
de nuevos recursos, sustrayndolos de los Estados. Por esas dos causas los erarios
locales han reincidido en la penuria y para salvarse han tenido que crear nuevos
impuestos, algunos de los cuales son dudosa o francamente contrarios a las prohibiciones
del 117, en tanto que otros eluden con destreza esas prohibiciones, sin que dejen de ser
por ello alcabalatorios y antieconmicos.
La solucin radical del problema estara en llevar a cabo, como ya lo apuntamos,
una distribucin racional del producto de impuestos entre la federacin y los Estados, a fin
de que todos los integrantes del sistema federal puedan vivir y realizar sus fines, sin
disputarse los impuestos ni duplicarlos. Mejor todava que repartir las facultades
impositivas sera hacer partcipes en la recaudacin nica a la federacin y a los Estados.
Pero mientras no se ataque el problema en su raz, para lo cual se requiere un cambio
constitucional en el sistema impositivo, conviene buscar una solucin dentro del texto
constitucional vigente, a manera de paliativo de la grave situacin actual.
No es bastante para dar la solucin el arto 117, pues la realidad ha excedido las
previsiones del precepto. Ni es conveniente adicionar los casos prohibidos por dicho
artculo, pues incurriramos en el error de Limantour de querer agotar todos los casos
posibles, adems de las dificultades y dilaciones propias de toda reforma constitucional, y
no es suficiente, por ltimo, reglamentar las fracciones relativas del 117 porque la ley
reglamentaria excedera su competencia si creara las prohibiciones no consignadas en la
Constitucin que el momento presente exige contra los modernos disfraces de la alcabala.
La solucin legal est, a nuestro ver, en la frac. X del arto 73, segn la cual el
Congreso de la Unin tiene facultad "para impedir que en el comercio de Estado a Estado
se establezcan restricciones". En la Constitucin de 57, la misma fraccin consignaba
como facultad del Congreso la de "impedir por medio de bases generales que en el
comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones onerosas". Cuando en el seno
del Constituyente se discuti dicha fraccin, Mata, que era miembro de la Comisin,
explic que "el fin de la Comisin ha sido evitar de una manera eficaz, que los Estados
graven los productos de los otros con derechos ms altos que los suyos propios, que
establezcan prohibiciones y que hagan una guerra de impuestos tan funesta para los
pueblos, como la que se hace con las armas. Recuerda a este propsito lo que Veracruz
ha tenido que sufrir con los grav-
COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA ?EDERACION 3E1
menes decretados por Puebla. Para que el artculo abrace los impuestos
excesivos, las prohibiciones, etc. se usa de la palabra restricciones que lo expresa todo, y
se encomienda la facultad de impedir este mal al Congreso, para que aparezca como un
centinela que cuida de todos los intereses".
375
Al leer lo expuesto por Mata, parece como si el artculo que se estuviera
discutiendo fuera el relativo a la prohibicin de alcabalas, tan semejantes son las razones
que se adujeron en relacin con los dos artculos. No es de extraar, pues, que uno de los
diputados haya insinuado que, frente al precepto que proscriba las alcabalas, la fraccin
X era superflua o contradictoria; a lo que contest Arriaga que "no encuentra
contradiccin, porque las restricciones onerosas pueden consistir en muchas medidas que
no sean leyes de impuestos indirectos, como por ejemplo, prohibir la introduccin del
maz".
Ciertamente no hay contradiccin entre ambos mandamientos, pero es evidente
que la facultad tan amplia de la fraccin X del 73 incluye la de prohibir las alcabalas, que
son restricciones al comercio entre los Estados, y por ese concepto resulta superfluo el
otro mandamiento constitucional que expresamente las veda. Que la facultad de la
fraccin X puede versar acerca de la materia de las restricciones alcabalatorias, lo
revelan las palabras de los constituyentes, el texto aprobado y el comentario de Vallarta,
quien al referirse accidentalmente a la fraccin X expres que serva "para que un Estado
no grave a los productos de otros con derechos o contribuciones ms altos que los suyos
propios, para que no se repitan aquellos antiguos escndalos, bien notados por nuestros
financieros, de las hostilidades entre San Luis, Zacatecas y Guanajuato por la sal,
Veracruz y Puebla por los algodoneros y las harinas, Michoacn y Mxico por los maces
y los cerdos".
376
Como se ve, todos pensaban en las formas alcabalatorias al interpretar el
sentido de la segunda parte de la fraccin X.
Hay, sin embargo, dos diferencias entre esta fraccin y las del artculo 117.
Mientras en el artculo 117 es la Constitucin la que directamente prohbe las formas
alcabalatorias, mediante una enumeracin, en la fraccin X se deja al Congreso la
facultad de vedarlas, en el nmero y por los medios que le parezcan. Y mientras el
artculo 117 se refiere exclusivamente a las formas alcabalatorias, la fraccin X autoriza a
impedir todo gnero de restricciones. De aqu que ejercitada por el Congreso la facultad
de la fraccin X, adquiera un alcance y una aplicacin muy superiores y ms eficaces que
los del artculo 117.
3KE
CARCO, opK cit& $& 4 p2g& @=3&
3KM
DALLAR$A, Dotos4 $& 4 p2g& BH&
Ms til y apropiada para nuestro objeto ha quedado la frac. X del artculo 73 en la
vigente Constitucin de 17, que suprimi dos de los requisitos sealados por la de 57, a
saber que la intervencin del Congreso se reduzca a dar bases generales para impedir las
restricciones, y que stas sean onerosas. Queda, pues, a la discrecin del Congreso
sealar las restricciones de cualquier ndole al comercio interestatal que ameriten su
intervencin, as como atacar las por medios directos.
Es por ello que la fraccin X del artculo 73, suministra el Congreso la facultad
adecuada para combatir las alcabalas, las gabelas y todo lo que signifique restricciones al
libre comercio de los Estados. Para eso es necesario que el Congreso expida la ley
reglamentaria de la fraccin X, del artculo 73 constitucional, en la que minuciosamente
debe enumerar las formas impositivas o de otra ndole, que por ser alcabalatorias o
simplemente restrictivas de la libertad del comercio interestatal, deban prohibirse a los
Estados, Distrito Federal y Territorios nada ms o tambin a la federacin como Poder
Federal; deben tambin sealarse las sanciones y remedios, cuando los gobiernos locales
incurran en infracciones de los preceptos de la ley.
La ley reglamentaria de que tratamos debe tener en cuenta las prohibiciones
contenidas en las fracs. V a V del arto 117. Esto quiere decir que adems de esas
prohibiciones, que se imponen al legislador ordinario por tener el rango de
constitucionales, la frac. X del 73 autoriza al referido legislador para establecer en
materia de comercio interestatal otras prohibiciones antialcabalatorias diferentes a las del
117. La Constitucin prohbe que en el comercio de Estado a Estado se establezcan las
restricciones concretas del arto 117 (fracs. V a V), pero permite en cambio que
cualesquiera otras restricciones que pudieran aparecer en el comercio interestatal, sean
materia de una ley secundaria. Si pudiera alterarse el 117 a travs de la frac. X del 73, el
Congreso podra modificar la Constitucin, lo que sera inadmisible; si la ley que permite
la frac. X, no pudiera sino repetir y reglamentar las prohibiciones del 117, la facultad que
concede dicha fraccin sera superflua.
As pues, al ejercitar dicha facultad el legislador ordinario ampla en la legislacin
comn lo que el legislador constituyente consign dentro del marco estricto del 117. Y de
este modo se corrige a travs de la fraccin X del 73, el error en que incurri Limantour al
limitar a los nicos casos de las fracs. V a V del 117 las prohibiciones relativas a las
restricciones al comercio entre los Estados.
377
La Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados, publicada en
1953, trata de proveer a las anteriores finalidades. En su artculo 1 enumera "las
restricciones indebidas al comercio de Estado a Estado". Sin duda para no incurrir en un
casuismo que nunca sera exhaustivo, el precepto comienza por adoptar el sistema de 57
3KK
La '"l&ciH$ del ,r"ble#a de la' alcabala' e$ '& a',ec%" c"$'%i%&ci"$al: a la l&0 de la +rac: IX
del ar%: K3- +&e ,r",&e'%a ,"r el a&%"r e$ el +"lle%" B&e c"$ el %/%&l" de (l pro#lema de las
alca#alas ,&blicH la Secre%ar/a de Ec"$"#/a Naci"$al e$ el a@" de 16712 (aria' de la' idea'
e$%"$ce' (er%ida' )g&ra$ e$ la ,re'e$%e "bra: Trece a@"' #9' %arde- el Pre'ide$%e de la
Re,1blica i$iciH a$%e el C"$gre'" la ALe. Regla#e$%aria de la +racciH$ IX del ar%/c&l" K3
c"$'%i%&ci"$alA- B&e a,r"bada c"$ el %/%&l" de ALe. de C""rdi$aciH$ ?i'cal e$%re la ?ederaciH$ .
l"' E'%ad"'A- +&e ,&blicada e$ de dicie#bre de 16E3: A&$B&e #"di)cada e$ '& de$"#i$aciH$-
e'a le. e' regla#e$%aria del ,rece,%" c"$'%i%&ci"$al- ,&e' 'e re)ere a Ala' re'%ricci"$e'
i$debida' al c"#erci" de E'%ad" a E'%ad"A- la' e$&#era . %ie$e ,"r "b3e%" i#,edirla':
al prohibir de modo general los gravmenes tributarios "que impliquen alcabalas o
procedimientos alcabalatorios para su cobro". A continuacin enumera las restricciones al
comercio interestatal, que prohben las cuatro comentadas fracciones del 117. De este
modo la Ley de Coordinacin Fiscal cumple fielmente el doble propsito de respetar las
prohibiciones concretas del 117 v de ampliarlas a todo gnero de alcabalas a travs de la
frac. X del 73.
110. Las cuatro fracciones del 117 que venimos comentando tienen por objeto
proscribir actos restrictivos al comercio entre los Estados, excepto la frac. V, que al vedar
la exaccin de impuestos por medio de aduanas locales, inspeccin o registro de bultos,
etc., no hace distincin entre el comercio interior de los Estados y el comercio interestatal.
La fraccin X del 73 se refiere asimismo a restricciones al comercio entre los Estados.
En consecuencia, no estn prohibidas por la Constitucin ni pueden prohibirse por la ley
del Congreso las restricciones alcabalatorias al comercio interior de los Estados, que son
las que gravan o impiden en alguna forma el movimiento de los productos de un lugar a
otro del mismo Estado. Prohibir tales restricciones corresponde a las Constituciones de
los Estados.
Comentando una disposicin anloga de la Constitucin norteamericana, Marshall
explicaba as el significado de la expresin "comercio entre los Estados": "La materia a
que la facultad se aplica, es el comercio entre los diversos Estados. La palabra entre
significa entremezclados con. Una cosa que est entre otras, est entremezclada con
ellas. El comercio entre los Estados no debe detenerse en los lmites exteriores de cada
Estado, sino que puede introducirse en el interior. No intentamos decir que estas palabras
comprenden el comercio que es completamente interno, aquel que se realiza entre un
individuo y otro dentro del estado o entre diferentes partes de un mismo Estado, que no
se extiende a otros Estados m los afecta. Tal
poder sera inconveniente y, ciertamente, es innecesario. Por ms comprensiva
que sea la palabra entre, debe propiamente ser restringida a aquel comercio que
concierne a ms de un Estado. El comercio completamente interno de un Estado debe ser
considerado, por consiguiente, como reservado al mismo Estado."
378
Tan slo por lo que hace a la expresin a que alude, es admisible en nuestro
derecho la tesis de Marshall, pues por lo dems son diferentes nuestra frac. X y el inciso
2 de la seccin V, artculo 1, de la Constitucin de Estados Unidos, segn la cual tiene
facultad el Congreso para reglamentar el comercio entre los diversos Estados.
La facultad de nuestra Constitucin consiste en impedir las restricciones al
comercio entre los Estados en tanto que la facultad anloga de la Constitucin
norteamericana consiste en reglamentar el comercio entre los Estados. La primera tiene
que ejercitarse en vista de las posibles o ya existentes restricciones; es, pues, una
facultad expectante, condicionada a la aparicin de dichas restricciones. La segunda no
es facultad condicionada, sino que se puede ejercitar haya o no restricciones, por lo que
ha permitido que a travs de ella la jurisprudencia americana dilate la jurisdiccin federal,
lo que no sera posible hacer por conducto de nuestra estrecha facultad. En este sentido
es ms amplia la facultad norteamericana, pero los trminos en que est concebida la
nuestra le dan un sentido de mayor imperio y autoridad. mpedir, en efecto, es facultad de
no dejar hacer. Pero cmo ejercitar dentro de nuestro sistema federal una facultad
literalmente tan enrgica? Cmo podr el Congreso obligar a los Estados a que no
establezcan los obstculos al comercio, prohibidos por la ley? Cmo hacer respetar las
prohibiciones legales?
El problema se plante en el Constituyente de 57. Zarco dijo que si el Congreso ha
de legislar sobre casos particulares, y slo cuando los Estados den leyes restrictivas,
resultar que los decretos de la legislaturas seran revisables, que lo que haga un
soberano puede ser anulado por otro soberano y que viene por tierra el sistema de la
Comisin, que consiste en someter esta clase de disputas al Poder Judicial. Arriaga
explic que el Congreso ejercer su facultad antes de que
3K8
Ca'" Libb"$' (': Ogde$: La ra0H$ del ,rece,%" $"r%ea#erica$" la e5,"$e Madi'"$ e$ l"'
'ig&ie$%e' %r#i$"' ADe *allar'e l"' E'%ad"' e$ liber%ad ,ara reg&lar el c"#erci" i$%eri"r- 'er/a
de e',erar'e B&e *allar/a$ la #a$era de gra(ar l"' ar%/c&l"' de i#,"r%aciH$ . e5,"r%aciH$ a '&
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l"' c"$'&#id"re' de l"' ,ri#er"': La e5,erie$cia ,a'ada $"' de#&e'%ra B&e e'a ,r9c%ica 'er/a
i$%r"d&cida #edia$%e nue.as estratagemas4 . %a$%" dic*a e5,erie$cia c"#" el c"$"ci#ie$%" de
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c"$cl&ir9$ e$ 'eri"' di'%&rbi"' de la %ra$B&ilidad ,1blica:A (l 6ederalista4 $1#: XLII:
COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA ?EDERACION 3EE
haya quejas, y una vez dada la ley, la controversia seguir los pasos que marca el
artculo 102, ahora 103, referente al amparo.
379
La Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados coincidi con las
ideas que antes hemos apuntado, en el sentido de que la alcabala en Mxico es efecto
inevitable por natural (del mismo modo que la doble tributacin) de la situacin de penuria
a que han llegado los fiscos locales. Robustecer las finanzas de los Estados para atacar
en su origen el mal de la alcabala, es lo que se propuso principalmente la Ley de
Coordinacin.
Para ello cre la Comisin Nacional de Arbitrios, cuyas dos principales actividades
consisten en: a) proponer medidas encaminadas a coordinar la accin impositiva de los
gobiernos federales y locales, procurando una distribucin equitativa de los ingresos de
economa pblica entre la Federacin, los Estados, Distrito Federal y Territorios y
Municipios; b) ejercer las facultades que le confiere la ley, cuando existan restricciones al
comercio en alguna de las entidades federativas (artculo 2).
De esas dos actividades, la primera es la ms importante, pues las sanciones para
impedir los estorbos alcabalatorios por enrgicas que sean habrn de fracasar, mientras
no se extirpe la razn de ser de la alcabala.
Los medios a que la Ley alude para llevar a cabo la coordinacin. se encaminan
de preferencia a fortalecer las finanzas locales: creacin de nuevos arbitrios locales;
auxilio tcnico para la mejora de las leyes fiscales o de los sistemas de recaudacin;
aumento de participaciones de impuestos federales; otorgamiento de crditos; afectacin
en beneficio del Estado respectivo de los rendimientos de empresas propiedad del
gobierno federal; otorgamiento de subsidios temporales (art. 6). Otra ley de la misma
fecha autoriz el otorgamiento de compensaciones adicionales sobre las participaciones
federales, en favor de aquellos Estados que se allanen a la revisin de sus leyes
tributarias de acuerdo con. la Ley de Coordinacin Fiscal.
Hasta all el programa dirigido a combatir las causas de la alcabala en general. En
cuanto a las restricciones concretas al comercio entre los Estados, la Ley establece para
abatirlas un procedimiento ingenioso, acaso sin precedente en nuestra tradicin jurdica.
Sobre la base de que la entidad federativa no acat dentro de un trmino prudente el
programa formulado por la Comisin de Arbitrios, la Secretara de Hacienda puede retener
total o parcialmente las participaciones en ingresos federales a que tenga derecho el
Estado en que
3K6
CARCO, op& cit&: $& 4 p2g& @=A L @=G&
rijan disposiciones contrarias a la Ley de Coordinacin Fiscal. La entidad afectada
puede acudir a su vez ante la Suprema Corte, demandando a la federacin el
reconocimiento de la constitucionalidad de las leyes o procedimientos impugnados y,
consecuentemente, la anulacin del acuerdo de la Secretara de Hacienda. Tan luego
como sea notificada de la demanda, la Secretara dejar en suspenso el referido acuerdo
(arts. 7, 8 Y 9)
Es fcil advertir que la retencin de participaciones federales tiene por objeto
provocar desde luego la demanda de la entidad afectada ante la Suprema Corte y obtener
al final una sentencia que, si declarara la validez del acuerdo por ser inconstitucionales los
actos del Estado, implicara la ejecucin de dicho acuerdo, reteniendo las participaciones
federales hasta obtener la sumisin de la entidad rebelde.
Desde el punto de vista constitucional, consideramos que carece de validez la
retencin de participaciones federales cuando a ellas tiene derecho el Estado-miembro
por virtud de un convenio bilateral con la federacin o cuando ese derecho se lo reconoce
la Constitucin (art. 73, fraccin XXX). Antes de examinar la validez del acuerdo de la
Secretara en relacin con la constitucionalidad de los actos del Estado-miembro, habra
que considerarla en el aspecto de su propia constitucionalidad.
Esa solucin, y cualquiera otra que se acoja con el propsito de impedir
coactivamente las restricciones fiscales al comercio, toparn siempre con serios
obstculos de orden prctico y jurdico, mientras no se resuelva el problema de fondo,
como lo pretende hacer en su mejor parte la Ley de Coordinacin Fiscal. Es en ese
problema donde estn involucrados los dos temas fundamentales de la poltica fiscal
mexicana: la dualidad impositiva y la alcabala como forma de exaccin.
111. Para concluir el estudio de tema que nos ocupa, vamos a tratar del art. 131,
ntimamente relacionado con aquel tema, y que dice as: "Es facultad privativa de la
Federacin, gravar las mercancas que se importen o exporten o que pasen de trnsito
por el territorio nacional, as como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir por motivos
de seguridad o de polica, la circulacin en el interior de la Repblica, de toda clase de
efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federacin pueda
establecer ni dictar, en el Distrito y Territorios Federales, los impuestos y leyes que
expresan las fracs. V y V del artculo 117."
El art. 131 actual sustituy, por virtud de la reforma de 96 al entonces arto 124,
que como hemos visto consignaba algo muy diverso;
COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA ?EDERACION 3EK
como era la abolicin de las alcabalas y aduanas interiores en toda la Repblica.
He aqu la gnesis de la transformacin del arto 124 (ahora 131), ligada como
estuvo a la reforma del 111 (ahora 117).
La reforma al 111 consisti en agregarle, como ya lo vimos, las fracciones V, V, V
Y V; la reforma al 124 estrib ms bien en una derogacin del antiguo precepto para
sustituirlo por el nuevo, que en el proyecto de Limantour estaba igual a la reforma
aprobada (idntica al actual artculo 131, excepto por lo que hace a la adicin de su
segundo prrafo, publicado en el Diario Oficial de 28 de marzo de 1951). Mas al proyecto
de Limantour se agregaron las siguientes palabras: "Pero sin que la Federacin pueda
establecer ni dictar en el Distrito y Territorios Federales, los impuestos y leyes que
expresan las fracciones V y V del artculo 111."
Las palabras indicadas se debieron a las siguientes razones que figuran en el
dictamen de la Comisin de Hacienda y Puntos Constitucionales de la Cmara de
Diputados (integrada, entre otros, por Pablo Macedo y .Joaqun D. Casass): "En las
fracciones V y V, propuestas en la iniciativa como adicionales al artculo 111 de la
Constitucin Federal, est comprendida la supresin de las alcabalas de una manera
absoluta; pero como el artculo mencionado slo se refiere a los Estados, surgi una
discusin en el seno de las comisiones unidas, sobre la manera de hacer extensiva esta
disposicin al Distrito y Territorios Federales, pues aunque es notorio que el Ejecutivo est
decidido a llevar a efecto la abolicin de las alcabalas en dichas localidades, tan luego
como la iniciativa sea elevada al rango de precepto constitucional, es necesario decirlo de
una manera clara y precisa para evitar que alguna vez puedan ser restablecidas las
aduanas interiores en alguna poblacin de la Repblica. A este fin se dispuso, de acuerdo
con el Secretario de Hacienda, que se agregue en la reforma propuesta por el artculo
124, las palabras siguientes: "Pero sin que la Federacin, etc..." (Dictamen presentado en
la sesin del 17 de septiembre de 1895.)
No obstante la claridad del propsito, la adicin propuesta ha introducido confusin
y oscuridad en el precepto, derivadas de la heterogeneidad de materias reguladas por el
mismo. En efecto, el ahora art. 131 contiene tres partes (ms la reciente adicin de 28 de
marzo de 1951).
La primera es estrictamente fiscal y mira al comercio exterior, al gravar las
mercancas que se importen o exporten o que pasen de trnsito por el territorio nacional.
La segunda es de polica interior y nada tiene de fiscal, al consignar la facultad privativa
de la federa-
cin para reglamentar y aun prohibir por motivos de seguridad o de polica, la
circulacin en el interior de la Repblica de toda clase de efectos, cualquiera que sea su
procedencia. La tercera, que se agreg por la Comisin Dictaminadora al Proyecto de
Limantour, no se refiere al comercio exterior ni a la polica interior, sino al tema de las
alcabalas, que aunque fue materia de una reforma simultnea a la del 131 (entonces
124), difiere 'totalmente de este ltimo por su contenido.
380
Tal parece que por mero error de localizacin se coloc el agregado que
comentamos en el 131 en lugar del 117.
La confusin se agrav al ligar dicho agregado con las dos partes anteriores,
mediante la adversativa "pero". Esta conjuncin sirve para contraponer un concepto a
otro; as pues, la redaccin del artculo ha hecho que su tercera parte se oponga a las
otras dos lo que es falso y contrario a la intencin de los autores.
Tal parece por la redaccin del artculo que al conferir a la federacin las
facultades de las dos primeras partes del mismo, se le otorgara con ellas la de establecer
aduanas locales en el Distrito y Territorios Federales, a menos de prohibrselo en la parte
final. Esto es falso. Suprmase la parte que se adicion al proyecto de Limantour y se ver
que, no obstante su supresin, nada autoriza a pensar que en virtud de las dos primeras
partes del artculo, la federacin pueda establecer aduanas interiores en el Distrito y
Territorios Federales. y esto porque en la primera parte slo se concede la facultad
privativa de establecer aduanas exteriores y en la segunda la de reglamentar por motivo
de seguridad o de polica la circulacin de efectos en el interior de la Repblica, lo que
nada tiene que, ver con las aduanas interiores ni con la diferencia de impuestos por razn
de la procedencia de la mercanca.
Ciertamente era necesario hacer extensivas a la federacin, en su carcter de
gobierno local del Distrito y Territorios, las prohibiciones de las fracs. V y V del arto 117,
como lo hace el actual art. 131; tambin habra que extender a la federacin, en lo que se
refiere al Distrito y Territorios Federales, la prohibicin de las fracs. V y V del mismo
artculo, omisin en que incurri inexplicablemente la comisin. Todo ello debido a que
tales entidades deben estar en igualdad de condiciones con respecto a los Estados, en
punto a supresin de trabas econmicas. En lo que se hizo mal fue en haber colocado
38J
La adiciH$ de 16E1 al ar%: 131 c"$cede a&%"ri0aci"$e' al E3ec&%i(" e$ #a%eria de c"#erci"
e5%eri"r- ,"r l" B&e dic*a adiciH$ 'e liga c"$ la ,ri#era ,ar%e del ,rece,%" B&e c"#" *e#"'
(i'%"- %a#bi$ 'e re)ere al c"#erci" e5%eri"r: C"$gr&e$%e' de e'%e #"d" el ,ri$ci,i" . el )$al del
ar%/c&l"- e$%re ell"' *a$ B&edad" %"%al#e$%e di'l"cada' ,"r ra0H$ de la #a%eria la 'eg&$da . la
%ercera ,ar%e':
en la parte final del 131 esa prohibicin y, peor an, haberla ligado mediante la
conjuncin adversativa con las otras dos partes del precepto, que nada tienen que ver con
el contenido de la prohibicin.
Como hay la tendencia generalizada a no admitir que en las leyes pueda haber
palabras baldas, la interpretacin gramatical tendr que tomar en cuenta la existencia de
la conjuncin '.'pero" en el art. 131 .Y que aqu concluir que la ltima parte se opone,
como excepcin, a las otras dos, esto es, que la federacin puede establecer aduanas
interiores y diferencias de impuestos por Tazn del origen de la mercanca en los Estados
de la Repblica; esta ltima conclusin es muy discutible, segn se ver, en seguida.
En los trminos tan amplios de su arto 124, la Constitucin de 57 prohiba las
alcabalas y aduanas interiores en toda la Repblica, esto es, tanto como recurso federal
cuanto local; as lo pens Vallarta en 1879.
381
La fugaz reforma constitucional de 86 ratific en forma ms enftica la prohibicin
respecto al Poder Federal, al disponer: "Slo el Gobierno de la Unin podr decretar
derechos de trnsito, pero nicamente respecto de efectos extranjeros que atraviesan al
pas por lneas internacionales e interocenicas sin estar en territorio nacional ms tiempo
que el necesario para la travesa y salida al extranjero."
Pero en la reforma de 96 que es el texto vigente- a los arts. 117 y 131 actuales,
ya no aparece neta e indubitable la prohibicin de que el Poder Federal emplee las
alcabalas. En efecto: la primera parte del artculo 131 consagra la facultad indiscutible de
la federacin para recaudar privativamente los impuestos de las aduanas exteriores. En la
parte final del mismo prrafo hay la prohibicin expresa de que la federacin, como
gobierno local del Distrito y Territorios Federales, emplee en ellos los procedimientos
alcabalatorios prohibidos a los Estados por las fracs. V y V del 117.
Mas las disposiciones de este artculo que proscribe las formas alcabalatorias, se
refieren exclusivamente a los Estados y no a la federacin como gobierno nacional.
Ahora bien si las expresadas prohibiciones no rezan con la federacin sino en
cuanto es gobierno local del Distrito y Territorio Federales, y si por otra parte la federacin
tiene la facultad de imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto (artculo
73, fraccin V), es lgico y jurdico concluir que en la imposicin de las contribuciones
federales la federacin puede emplear como medios
381
DALLAR$A, Dotos4 $& & p2g& A?&
de recaudacin los vedados a los Estados y a la misma federacin como gobierno
local.
Fue sta realmente la intencin del legislador de 96? Hemos visto que con
anterioridad a esa fecha, la ofensiva contra las alcabalas inclua por igual a la federacin y
a los Estados. Ms todava: los inmediatos antecedentes de la reforma de 96 hacen
suponer la misma intencin, ya que en el dictamen de la Comisin se habl de "evitar que
alguna vez puedan ser restablecidas las aduanas interiores en alguna poblacin de la
Repblica". Fue pues en el momento de concretarse el pensamiento en la ley positiva,
cuando surgi entre ambos la nadecuacin.
Las palabras adicionales del 131 y la omisin de prohibir expresamente las
alcabalas en toda la Repblica, introdujeron la confusin; ella se explica si se tiene en
cuenta que a menudo se rompe la unidad de un pensamiento cuando intervienen en la
redaccin diversos autores; la idea central de abolir totalmente las alcabalas, impidi
fijarse en que la redaccin podra prestarse a distintas interpretaciones; ninguno de los
notables juristas que intervinieron en la reforma se fij en ella, ni siquiera. D. Emilio
Rabasa, que como presidente del Senado la firm.
La (incongruencia entre. el fondo y la forma, entre el espritu y la letra de la
reforma, deber decidirse en favor del fondo, sobre todo si se tiene en cuenta que la 'letra
de la reforma no dice lo contrario de los antecedentes, sino que simplemente se abstuvo
el reformador de 96 de expresar terminantemente que la prohibicin de las. alcabala se
rega para toda la Repblica y para todas las autoridades, como lo hicieron la Constitucin
de 57 y la reforma de 86.
Debe advertirse, no obstante: que la abolicin de las alcabalas no es tan
apremiante y necesario imponerla a la federacin, como es urgente respecto a los
Estados.
En efecto: los impuestos de la federacin son generales para todo el pas; por este
concepto no pueden engendrar la guerra de tarifas que se sostiene entre los Estados
mediante los impuestos diferenciales. Pero el otro objeto censurable de las alcabalas, que
consiste en gravar el paso de las mercaderas mediante exacciones que se llevan a cabo
en aduanas locales o que exigen el acompaamiento de documentacin, s estara al
alcance de la federacin, en caso de admitir que con ella no rezan las prohibiciones del
117. En la actualidad la federacin slo emplea algunas de las formas proscritas para los
Estados por el artculo 117, como son, entre otras, las que en materia de alcoholes, de
pulque y forestal, exigen que se acompaen con el producto guas o facturas es decir, la
documentacin prohibida por la frac. V del 117.
COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS DE LA ?EDERACION 3M1
Lo expuesto revela inequvocamente que la situacin constitucional que prevalece
desde 96 no resuelve clara y terminantemente si la federacin puede o no emplear
impuestos o procedimientos alcabalatorios de aplicacin en todo el pas. Es ste, pues,
uno de los puntos que merece una solucin, llegado el caso de revisar la Constitucin.
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE LUERRA 3M3
CAPTULO XX
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERA
DE GUERRA
SUMARO
112.-Guerra: iniciativa, declaracin, terminacin. 113.- El ejrcito y la guardia nacional, la armada y el
corso; su definicin y sus diferencias 114.-0bligaciones y prerrogativas de los ciudadanos y de los mexicanos
para servir en la guardia y en el ejrcito, segn la Constitucin de 57. la reforma de 98 y la Constitucin de 17.
112. Tal como lo hemos hecho tocante a otras materias, nos proponemos agrupar
en un solo captulo, relacionndolas entre s, todas las disposiciones constitucionales en
materia de guerra.
En la sucesin normal de los actos que conducen a la guerra, se presentan
sucesivamente las siguientes fases: iniciativa para declarar la guerra, declaracin de
guerra, terminacin de la guerra. Para cada una de esas etapas la Constitucin tiene
previsiones, que estudiaremos por su orden.
8niciativa. La regla general que consagra el artculo 71 consiste, como ya lo vimos,
en conceder la iniciativa de las leyes y decretos al Presidente de la Repblica, a los
diputados y senadores y a las legislaturas de los Estados.
Esa regla general es susceptible de soportar algunas excepciones, en el sentido
de restringir siempre -nunca ampliar- el nmero de los titulares de la iniciativa.
Aunque la Constitucin no lo dice expresamente, pensamos que entre dichas
excepciones se cuenta la que se refiere al derecho de iniciar ante el Congreso una
declaracin de guerra.
Tal facultad debe corresponder exclusivamente al Presidente de la Repblica, si se
tiene en cuenta que este funcionario es quien maneja las relaciones exteriores, segn la
frac. X del arto 89, manifestacin principalsima de las cuales es la declaracin de guerra.
Adems, y a manera de corolario de lo expuesto, el Congreso no
puede declarar la guerra, si no es en vista de los datos que le presente el
Ejecutivo, atento a lo que dispone la frac. X del arto 73. Esto quiere decir que la
resolucin del Congreso requiere la actuacin previa del Ejecutivo. Y de qu otra manera
puede actuar previamente el Ejecutivo, si no es iniciando la ley?
Declaracin de guerra. La frac. X del arto 73 faculta al Congreso "para declarar la
guerra, en vista de los datos que le presente el Ejecutivo"; la frac. V del arto 89 autoriza
al Ejecutivo "para declarar la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa
ley del Congreso de la Unin".
En vista de que las dos fracciones que se citan otorgan literalmente la misma
facultad de declarar la guerra a dos rganos distintos, como son el Congreso y el
Presidente, cabe preguntarse qu funcin corresponde a cada uno.
El Congreso declara la guerra mediante una ley, que como tal slo tiene vigencia
dentro del pas para el cual se expide; as pues, la declaracin de guerra del Congreso no
produce efectos por s misma fuera de las fronteras, sino solamente para el pueblo
mexicano. Despus de esta manifestacin interna, concretada en la ley respectiva, es
necesario hacer saber la decisin de Mxico a las naciones extranjeras, lo mismo al pas
enemigo que a los beligerantes y los neutrales, para los efectos del Derecho
nternacional; esta tarea incumbe al Ejecutivo quien es el encargado de las relaciones
internacionales. La declaracin de guerra del Congreso es, pues, una decisin que se
hace saber al pueblo mexicano; la declaracin, de guerra del Presidente, es esa misma
decisin en cuanto se notifica a las naciones extranjeras.
Nuestra Constitucin habla de "declarar la guerra". Al estallar la Segunda Guerra
Mundial, las naciones aliadas emplearon como modalidad nueva la que consiste en
"declarar el estado de guerra". Mxico utiliz esta ltima expresin, cuando en el mes de
mayo de 1942 adopt la decisin de participar en el conflicto. La diferencia entre las dos
expresiones consiste en que "la declaracin de guerra supone en quien la decide, la
voluntad espontnea de hacer la guerra" y, por otra parte, "el que declara la guerra
reconoce implcitamente la responsabilidad del conflicto", segn se dijo en la iniciativa
referente a la declaracin del estado de guerra, que se present por el Ejecutivo ante el
Congreso; como Mxico entr a la contienda contra su propio deseo y como no le
corresponda la responsabilidad por ser el agredido, la iniciativa estim que no era
procedente declarar la guerra, sino el estado de guerra.
Trtase puramente de matices que ha introducido en las formalidades la poltica
internacional y que en nada afectan la sustancia de
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE LUERRA 3ME
la facultad de que hemos tratado. No se diga, pues, que el Congreso y el
Presidente carecieron de facultades para declarar el estado de guerra en que nuestro pas
se hallaba.
.erminacin de la guerra. La guerra concluye habitualmente con la celebracin d
un tratado, lo cual corresponde al Presidente de la Repblica, con la aprobacin del
Senado. La Constitucin concede mayor importancia al comienzo de la guerra que a su
conclusin, pues mientras en aqul intervienen el Congreso y el Presidente, en sta
participan el Presidente y el Senado.
Adems, para declarar la guerra hay prevenciones especiales en la Constitucin,
como son las fracs. X del arto 73 y V del arto 89, lo que no sucede respecto a su
terminacin.
Ocurre con frecuencia que en el tratado que pone fin a una guerra, se estipulan
condiciones que afectan al territorio de los pases que celebran el tratado. Claro est que
esas condiciones, y cualesquiera otras que alteren algn precepto de la Constitucin,
carecen de validez mientras el Constituyente Permanente no lleve a cabo la reforma
constitucional que corresponda, pues, como en otro lugar vimos, el tratado es inferior a la
Constitucin.
113. Como instrumentos indispensables para hacer la guerra, deben considerarse
el ejrcito y la guardia nacional en la tierra, la marina en el mar y la aviacin en el aire. La
Constitucin considera esos medios, excepto el ltimo, pues por la escasa importancia
que la aviacin tiene entre nosotros, no ha merecido hasta ahora ser tratada como rama
distinta del ejrcito.
382
Aunque el ejrcito y la guardia nacional son instituciones destinadas a defender
por medio de las 'armas la integridad e independencia de la patria, sin embargo hay entre
ellos varias diferencias, que se derivan de lo dispuesto por las fracs. XV y XV del arto 73,
V Y V del 89 y V del 76.
El ejrcito lo levanta, sostiene y reglamenta el Congreso de la Unin (artculo 73,
frac. XV) y dispone de l libremente el Presidente de la Repblica para la seguridad
interior y la defensa exterior de la Federacin (art. 89, frac. V).
383
En cuanto a la guardia,
la inter
382
P"r la re+"r#a de 1J de +ebrer" de 1677 a l"' ar%/c&l"' 32- 'eg&$d" ,9rra+"2 K3- +racciH$ XIP2
KM- +racciH$ II- . 86- +racci"$e' IP- P . PI de la C"$'%i%&ciH$ de la Re,1blica- 'e agregH el $"#bre
de la ?&er0a Area Naci"$al al de la' "%ra' i$'%i%&ci"$e' ar#ada' de la U$iH$- c"#" '"$ el
E3rci%" . la Mari$a de L&erra:
383
L"' di'%&rbi"' "c&rrid"' e$ la ci&dad de M5ic"- a ,ar%ir de l"' )$ale' del #e' de 3&li" de
16M8- ,re'e$%a$ &$ a',ec%" de Derec*" C"$'%i%&ci"$al B&e 'Hl" de'de e'%e ,&$%" de (i'%a
c"$(ie$e ab"rdar: El e#,le" del e3rci%" ,ara re'%ablecer el "rde$ ,r"("cH la "b3eciH$ de B&e la
#edida era i$c"$'%i%&ci"$al- ,"r c"$%raria al ar%/c&l" 126 de la C"$'%i%&ciH$: El Pre'ide$%e de la
Re,1blica L&'%a(" D/a0 Orda0- e$ '& i$+"r#e a$%e el C"$gre'" del lc de 'e,%ie#bre de e'e a@"-
al&diH a la "b3eciH$- 'i$ #e$ci"$arla- e$ l"' 'ig&ie$%e' %r#i$"' AE$ e'e #i'#" c"$ce,%"-
ag"%ad"' l"' #edi"' B&e ac"$'e3a$ el b&e$ 3&ici" . la e5,erie$cia- e3ercer- 'ie#,re B&e 'ea
e'%ric%a#e$%e $ece'ari"- la +ac&l%ad c"$%e$ida e$ el ar%/c&l" 86- +racciH$ PI de la C"$'%i%&ciH$
Le$eral de la Re,1blica: Y c"$ a,"."- ade#9'- e$ el 'e$%id" B&e %ie$e de'de '& "rige$ el ar%/c&l"
126 de la ,r",ia C"$'%i%&ciH$:4
vencin del Congreso consiste en dar reglamentos para organizarla, armarla y
disciplinaria, pero a quien toca instruirla es a los gobiernos de los Estados de quienes
depende (art. 73, frac. XV) ; el Presidente de la Repblica carece, respecto de la guardia,
de la libertad de mando que tiene tocante al ejrcito, pues slo puede disponer de aqulla
fuera de sus respectivos Estados o Territorios, cuando para ello lo autoriza el Senado
(arts. 76, frac. V y 89, frac. V).
Aparte de las diferencias anotadas, los nombramientos y ascensos en el ejrcito
se hacen de acuerdo con una reglamentacin estricta que, con apoyo en la frac. XV del
73, ha expedido el Congreso y a la cual debe subordinarse el Ejecutivo, adems de que
Pea#"'- ,&e'- la relaciH$ B&e g&arda$ l"' d"' ,rece,%"' B&e 'e #e$ci"$a$: L" B&e a*"ra e' la
+rac: PI del ar%/c&l" 86- c"rre',"$diH e$ la C"$'%i%&ciH$ de C&er%ar" e$ %r#i$"' li%eral#e$%e
ig&ale'- a la #i'#a +racciH$ del ar%/c&l" 8E de la Car%a B&e la ,recediH- di',"'iciH$ B&e +&e
a,r"bada ,"r &$a$i#idad . 'i$ di'c&'iH$ e$ a#b"' c"$'%i%&.e$%e': La re+"r#a de 1677 a la +rac:
PI $" *i0" 'i$" i$cl&ir e$ '& %e5%" la #e$ciH$ de la +&er0a area- 'eg1$ l" e5,&e'%" e$ la $"%a
,recede$%e- ,ara B&edar a'/ :Ar%/c&l" 86: La' +ac&l%ade' . "bligaci"$e' del Pre'ide$%e- '"$ la'
'ig&ie$%e' PI:DDi',"$er de la %"%alidad de la +&er0a ar#ada ,er#a$e$%e " 'ea del E3rci%"
%erre'%re- de la Mari$a de L&erra . de la ?&er0a Area ,ara la 'eg&ridad i$%eri"r . de+e$'a
e5%eri"r de la ?ederaciH$:4
P"r l" B&e #ira a la di',"'iciH$ c"$%e$ida e$ el ar%/c&l" 126- %&(" '& "rige$ ,r",i" e$ la
C"$'%i%&ciH$ de EK . 'e #a$%ie$e i$al%erable e$ la (ige$%e- ra0H$ e'%a 1l%i#a ,"r l" B&e (ale
,ara el %e5%" ac%&al l" B&e 'e diga re',ec%" a '& a$%ece'"r:
E$ la 'e'iH$ del C"$gre'" C"$'%i%&.e$%e de 13 de ag"'%" de 18EM- AB&edH ad#i%ida . ,a'H a la
c"#i'iH$ &$a ,r","'iciH$ de #9' de 3J di,&%ad"'- c"$'&l%a$d" B&e &$ ar%/c&l" c"$'%i%&ci"$al
'&,ri#a la' c"#a$da$cia' ge$erale' . ,ri$ci,ale'A <àrc"- T: II- ,9g:177>
La c"#i'iH$ ,re'e$%H '& dic%a#e$ el 27 de e$er" del a@" 'ig&ie$%e <Id:- ,9g': 8J6 . 813>: La
,ri#era ,ar%e del ar%/c&l" ,r",&e'%"- B&e e' la i#,"r%a$%e ,ara $&e'%r" "b3e%"- +&e a,r"bada ,"r
&$a$i#idad de ("%"'- +"r#a$d" a'/ el ,ri#er ,9rra+" del ac%&al ar%/c&1J 126 AE$ %ie#," de ,a0-
$i$g&$a a&%"ridad #ili%ar ,&ede e3ercer #9' +&$ci"$e' B&e la' B&e %e$ga$ e5ac%a c"$e5iH$ c"$
la di'ci,li$a #ili%ar:4
La 'eg&$da ,ar%e del ar%/c&l" ,re'e$%ad"- B&e a,r"bH la #a."r/a de la c"#i'iH$ +&e "b3e%" de &$:
("%" ,ar%ic&lar de P"$cia$" Arriaga- B&ie$ di'cre,a$d" del re'%" de la c"#i'iH$- c"$'iderH B&e $"
deb/a de3ar'e a la le. 'ec&$daria la '&,re'iH$ de la' c"#a$da$cia' ge$erale' . ,r",&'" e$ '&
l&gar el 'eg&$d" ,9rra+" ac%&al- B&e +&e a,r"bad" ,"r 7K ("%"' c"$%ra E . B&e dice del 'ig&ie$%e
#"d" AS"la#e$%e *abr9 c"#a$da$cia' #ili%are' )3a' . ,er#a$e$%e' e$ l"' ca'%ill"'- +"r%ale0a' .
al#ace$e' B&e de,e$da$ i$#edia%a#e$%e del L"bier$" de la U$iH$2 " e$ l"' ca#,a#e$%"'-
c&ar%ele' " de,H'i%"' B&e- +&era de la' ,"blaci"$e'- e'%ableciere ,ara la e'%aciH$ de la' %r",a':A
El $&e(" ar%/c&l"- B&e carec/a de a$%ecede$%e' e$ la' C"$'%i%&ci"$e' a$%eri"re': %e$/a ,"r 1$ic"
"b3e%" e(i%ar ,ara l" +&%&r" l"' ab&'"' B&e ,"r '& ,r",ia c&e$%a- i$(adie$d" a%rib&ci"$e' de la'
a&%"ridade' ci(ile'- '"l/a$ c"#e%er ele#e$%"' #ili%are': Re)ri$d"'e a la' c"#a$da$cia'- dec/a
Arriaga e$ '& ("%" AB&e $" *a$ 'id" $i '"$ #9' B&e ri(ale' de la' a&%"ridade' de l"' E'%ad"'-
B&e %"#a$ ,ar%e #&. direc%a e$ l"' a'&$%"' ci(ile'- ,"l/%ic"' . ad#i$i'%ra%i("'2 B&e delibera$ .
#a$da$- $" .a e$ a'&$%"' de 3&'%icia- 'i$" %a#bi$ de *acie$da- de ,a0 . de 'eg&ridad ,1blica2
. B&e e3ercie$d" de *ec*" "%ra' +ac&l%ade': . a%rib&ci"$e' B&e de derec*" $" ,er%e$ece$ 'i$" a
la' a&%"ridade' ,"l/%ica' " ci(ile'- .a 'ea$ de l"' E'%ad"' " del L"bier$" +ederal2 *a$ dad"
#arge$ a %"da' la' B&erella' . c"li'i"$e'- a %"da' la' di',&%a' . di'c"rdia' B&e %a$%a' (ece' *a$
,er%&rbad"- $" '"la#e$%e la b&e$a ar#"$/a B&e debe ]rei$ar e$%re %"d"' l"' +&$ci"$ari"'
,1blic"'- 'i$" %a#bi$ el rgi#e$ 1egal . *a'%a la ,a0 ,1blica *acie$d" B&e la' le.e' g&arde$
'ile$ci" al e'%r,i%" de la' ar#a'A:
N" cabe e$%e$der- ,&e'- B&e e$ %ie#," de ,a0 la a&%"ridad #ili%ar debe ,er#a$ecer recl&ida
'ie#,re e$ '&' +&$ci"$e' e'%ric%a#e$%e #ili%are'- la' B&e %e$ga$ e5ac%a c"$e5iH$ c"$ la
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE LUERRA 3MK
los nombramientos de coroneles y dems oficiales superiores estn sometidos a la
ratificacin del Senado (art. 89, fracs. V y V). En cambio, el nombramiento de los jefes y
oficiales de la guardia se hace en forma democrtica, pues se reserva a los ciudadanos
que la forman (art. 73, frac. XV).
nfirese de todo lo dicho que el ejrcito es una institucin federal, en cuya
organizacin y mando tienen injerencia total y exclusiva dos Poderes federales, como son
el legislativo y el ejecutivo de la Unin, y es una institucin permanente y profesional,
sometida a una reglamentacin rigurosa; mientras que la guardia nacional es una
institucin que pertenece a los Estados y en la cual la federacin slo interviene para
reglamentaria, por medio del Congreso, y para mover- la fuera de su lugar, por medio del
Presidente con aprobacin del Senado; no es institucin profesional ni tampoco
permanente.
Numerosas leyes vigentes se dirigen a normar el ejrcito, tales como la Ley
Orgnica del Ejrcito y Armada Nacionales, la Ley de Disciplina del Ejrcito y la Armada
Nacionales, la Ley de Ascensos y Recompensas, la Ley de Pensiones y Retiros, el Cdigo
de Justicia Militar, etc.; en cambio, la guardia nacional ha sido descuidada, pues el i
Congreso no ha ejercitado la facultad que tiene para reglamentar su, organizacin;
ltimamente, la Ley del Servicio Militar Obligatorio alude a la guardia nacional cuando en
su arto 59 dice que pertenecern a ella los mexicanos que tengan de cuarenta a cuarenta
y cinco aos de edad.
Lo que hemos dicho respecto al ejrcito es aplicable a la armada o marina, pues
los nombres de aqul y sta se encuentran juntos casi
di'ci,li$a #ili%ar- 'i$ B&e le 'ea ,er#i%id" c"$'%i%&ci"$al#e$%e i$%er(e$ir e$ la (ida ci(il-
i$%er,re%aciH$ B&e 'e ,re%e$diH dar a la ,ri#era ,ar%e del ar%ic&l" 126 ,"r B&ie$e' ce$'&rar"$ la
i$%er(e$ciH$ del e3rci%" ,ara '"+"car l"' #"%i$e'- Arriaga- %a$ cel"'" de c"$'er(ar de$%r" de '&
e'+era al ,"der #ili%ar- dec/a e$ '& ("%" B&e Ae'e ,"der $" debe "brar- 'alie$d" de '& e'+era-
'i$" c&a$d" la a&%"ridad leg/%i#a i$("B&e el a&5ili" de '& +&er0aA: La a&%"ridad leg/%i#a e' el
Pre'ide$%e de la Re,1blica el #"%i(" ,ara &%ili0ar al e3rci%" ,&ede c"$'i'%ir e$ ,re'er(ar la
A'eg&ridad i$%eri"rA- %"d" l" c&al e'%9 ,re(i'%" e$ la +rac: PI del ar%/c&l" 86- c"$cili9$d"'e de e'%a
'&er%e l"' d"' ,rece,%"' B&e c"#e$%a#"':
N" 'e "l(ide- 'i$ e#barg"- B&e la &%ili0aciH$ del e3rci%" $" *a de e5ceder $&$ca de la'
li#i%aci"$e' i#,&e'%a' ,"r la' gara$%/a' i$di(id&ale'- B&e 'i '"$ e$ %"d" ca'" (alladar c"#1$ al
e3ercici" del ,"der ,1blic"- c"bra$ 'i$g&lar #a3e'%ad c&a$d" ,re'er(a$ 1J8 derec*"'
+&$da#e$%ale' del *"#bre +re$%e a la +&er0a #ili%ar- B&e e' el i$'%r&#e$%" #a%erial#e$%e #9'
,"der"'" de B&e di',"$e la a&%"ridad: Si e'a' gara$%/a' llega$ a 'er "b'%9c&l" ,ara *acer +re$%e
a &$a 'i%&aciH$ de e#erge$cia- ,"dr9$ 'er '&',e$dida' e$ l"' %r#i$" del ar%/c&l" 26- l" B&e
,er#i%ir9 al e3rci%"- e$ '& ca'"- la liber%ad de acciH$ B&e de "%r" #"d" $" le "%"rga la '"la
+ac&l%ad del Pre'ide$%e c"$'ig$ada e$ la +racciH$ PI del ar%/c&l" 86:
siempre en las disposiciones constitucionales y en las leyes secundarias y as
como la guardia nacional la estudiamos en comparacin con el ejrcito, tenemos que
mencionar el corso en relacin con la armada.
El corso es la campaa que hacen buques que no son de guerra, con patente de
su gobierno, para perseguir a los piratas o a los barcos enemigos. Todo pas con litoral
martimo debe tener su marina de guerra, como parte integrante de la organizacin militar
del Estado; pero aparte de la marina de guerra, se hizo uso frecuente en las luchas
martimas de los siglos XV y XV de barcos distintos a los de guerra, ya fueren
mercantes armados en corso o bien barcos filibusteros, para que por su cuenta y riesgo
hicieran la guerra y se aprovecharan de las presas que alcanzaran; esta especie de
piratera se legitimaba con la patente que al corsario otorgaba el gobierno respectivo.
Despus de la guerra de Crimea, en 1856, varias potencias se comprometieron a
suprimir el corso, pues los usos de la guerra moderna no autorizaban los desmanes y la
irresponsabilidad a que se prestaba aquella forma de combatir. Mxico se adhiri a dicho
tratado en 1909; pero como la Constitucin entonces vigente conceda a los poderes
federales algunas facultades en materia de corso, debemos estimar que el tratado de
1909 fue inconstitucional, por ser ineficaz para suprimir lo que la Constitucin conceda.
En la Constitucin de 17 se reprodujeron las mismas disposiciones de la anterior, una de
las cuales faculta el Congreso para reglamentar el modo como deben expedirse las
patentes de corso y para dictar leyes segn las cuales deban declararse buenas o malas
las presas de mar y tierra (art. 73, fraccin X), Y otra autoriza al Ejecutivo para conceder
patente de corso con sujecin a las bases fijadas por el Congreso (art. 89, frac. X). Desde
la promulgacin de la Constitucin de 17, ya no podemos considerar inconstitucional el
tratado de 1909, sino que debemos reputarlo derogado, por aplicacin del principio de que
la ley posterior deroga la anterior.
Las disposiciones relativas al corso aparecieron en la Constitucin de 57 por
imitacin de las anlogas que existen en la norteamericana y subsisten en la Constitucin
de 17 por virtud de la inercia. Mxico no ha podido ni ha necesitado aplicar tales
disposiciones, pero su sola presencia en nuestra ley mxima implica un baldn, que es
preciso hacer desaparecer.
384
387
El baldH$ de'a,areciH ,"r )$: al cab" de ca'i 11J a@"' de e5i'%e$cia- e$ (ir%&d de la'
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?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE LUERRA 3M6
114. Acabamos de estudiar los poderes que en materia de guerra tiene la
federacin; correspndenos examinar ahora las obligaciones correlativas a aquellos
poderes, que la Constitucin impone a los particulares.
Las disposiciones que en ese aspecto contiene la Constitucin son complicadas y
a veces contradictorias. Con relacin al ejrcito, y a la guardia, la Constitucin de 57
hablaba de obligaciones del mexicano, de prerrogativas del ciudadano y de obligaciones
del ciudadano; en 1898 se introdujeron algunas reformas y en 1917 se vari de nuevo el
sistema, en sentido distinto a los dos anteriores. Para entender el sistema actual
recordaremos los antecedentes legislativos de que hacemos mencin.
Constitucin de 57. Deca que es obligacin del mexicano defender la
independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses de su patria (art. 31, frac.
1). En concepto de Vallarta, los medios para cumplir esa obligacin no quedan al arbitrio
del obligado, de suerte que para defender a su patria pueda elegir entre el servicio de las
armas, la prensa, los hospitales, el suministro de municiones, etctera, sino que por
tratarse de "una obligacin del mexicano, perfectamente exigible, y a cuyo cumplimiento
se le puede compeler, poco se necesita aadir para evidenciar que no puede quedar al
arbitrio del obligado, el elegir el modo de redimirse de ese deber; que no es lcito al
mexicano, a quien la ley llama al servicio militar, preferir para eximirse de l, otra
ocupacin cualquiera, por ms patritica que pueda estimarla".
385
Esa obligacin del mexicano de defender a la patria por medio de las armas, era al
mismo tiempo -en opinin de Vallarta- una prerrogativa del ciudadano, como se deca en
la frac. V del arto 35, sin que existiera incompatibilidad ni -Contradiccin alguna entre los
trminos "obligacin" y "prerrogativa". "La obligacin del mexicano de tomar las armas en
el ejrcito en defensa de su patria, obligacin inexcusable si esa defensa no se ha de
confiar a gente mercenaria y extranjera, en tanto es una prerrogativa del ciudadano, en
cuanto que la Constitucin quiso prohibir, a los que de este ttulo honorfico carecieren, el
que pudieran llevar las armas de la Repblica; en cuanto que no permiti que a los
extranjeros se fiara la defensa de la independencia, del honor de la patria; la prerrogativa,
pues, que no significa sino exclusin del extranjero, no puede llegar hasta ser la
exoneracin del deber que el mexicano tiene de hacer esa defensa."
386
Por ltimo, el art. 59 que consagraba la garanta de que "nadie pue-
38E
DALLAR$A, Dotos: Mxico4 =F>H: $& 4 p2gs& G@H ' sigs&
38M
DALLAR$A, Dotos: Mxico4 =F>H: $& 4 p2gs& G@H ' sigs&
de ser obligado a prestar trabajos personales, sin la justa retribucin y sin su pleno
conocimiento", eriga un serio obstculo respecto al servicio militar obligatorio. Para
salvar tal obstculo, Vallarta dijo: "El artculo 59 prohibi los trabajos personales gratuitos
y forzados, porque ellos constituan la esclavitud, que no puede existir en Mxico; pero no
puede llevar su prohibicin hasta los servicios pblicos..."
387
Vallarta hizo triunfar en la Suprema Corte su tesis de que el servicio militar
obligatorio no era inconstitucional, pero con facilidad se advierte cun forzados eran sus
argumentos. La Constitucin de 57 no consignaba en ninguno de sus preceptos la
obligacin de servir en las armas, que por concreta y onerosa es distinta de la vaga y
abstracta obligacin de defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e
intereses de la patria que pregonaba en la frac. del arto 31; en cambio, el arto 59
consagraba una garanta individual, que como tal es una limitacin para la autoridad, y en
esa virtud era impropio decir que el contenido de la garanta consista en prohibir que se
prestaran trabajos de persona a persona, sin la justa retribucin y sin el pleno
consentimiento; por ser garanta individual, el arto 59 defenda al individuo frente al
Estado, para impedir que ste le impusiera trabajos sin su pleno consentimiento, como
sera el servicio militar obligatorio.
Los Constituyentes de 57 no aceptaron el servicio militar obligatorio; Vallarta hizo
decir a la Constitucin lo contrario de lo que quisieron sus autores, valindose de
argumentos ms bien sociolgicos que jurdicos; la reforma de 10 de junio de 1898
consagr la tesis de Vallarta, lo que viene a corroborar que antes de la reforma la referida
tesis no tena fundamento en la Constitucin.
"eforma de 9:6:. Para justificar el servicio militar obligatorio, que es un trabajo
personal impuesto con consentimiento o sin l de quien debe desempearlo, era preciso
ante todo restringir la garanta individual del art. 59 Por eso fue que la reforma de 98
agreg al dicho artculo el siguiente prrafo: "En cuanto a los servicios pblicos, slo
podrn ser, en los trminos que establezcan las leyes respectivas, obligatorio el de las
armas, y obligatorias y gratuitas las funciones electorales, las cargas concejiles y las de
jurado."
Como complemento de la fundamental reforma realizada en el artculo 5. y
estimando sin duda el reformador que la frac. del arto 31 no era bastante para autorizar
el servicio militar obligatorio, agreg a dicho arto 31 una fraccin intermedia, que vino a
ser la , por la que estableci como obligacin de todo mexicano la de "prestar sus servi-
38K
PALLARTA Mdem&
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE LUERRA 3K1
cios en el ejrcito o guardia nacional, conforme a las leyes orgnicas respectivas".
As qued autorizado claramente por la reforma de 98 el servicio militar obligatorio.
+onstitucin de 969;$ En la Constitucin de 17 qued como obligacin del
mexicano "'alistarse y servir en la guardia nacional, conforme a la ley orgnica respectiva,
para asegurar y defender la independencia, el territorio, el honor, los derechos e intereses
de la patria, as como la tranquilidad y el orden interior" (art. 31, frac. ); desapareci,
pues, como obligacin del mexicano, la de servir en el ejrcito, que al par de la obligacin
de servir en la guardia consignaba la frac. del arto 31, adicionada en 98. Qued como
prerrogativa del ciudadano "tomar las armas en el ejrcito o guardia nacional para la
defensa de la Repblica y de sus instituciones, en los trminos que prescriben las leyes"
(art. 35, frac. V); Y como obligacin del ciudadano "alistarse en la guardia nacional" (art.
36, frac. ). Qued, por ltimo, el art. 5 en los trminos de la reforma de 98, esto es, el
servicio de las armas es obligatorio en los trminos que dispongan las leyes respectivas.
Estudiemos por separado lo que los preceptos relacionados disponen respecto de la
guardia y lo que dicen en relacin con el ejrcito.
Servir en la guardia es al mismo tiempo obligacin del mexicano, prerrogativa del
ciudadano y obligacin del ciudadano. Como ya dijimos, Vallarta explic que no hay
antinomia entre obligacin y prerrogativa del ciudadano, pero no lleg a ocuparse el jurista
citado de la oposicin que existe en establecer que servir en la guardia es, al propio
tiempo, obligacin del mexicano y obligacin del ciudadano. La contradiccin existe,
porque no todo mexicano es ciudadano; para resolverla debe tenerse en cuenta que en
las constituciones de tipo predominantemente individualista, como es la nuestra, las
obligaciones o limitaciones impuestas al individuo deben entenderse en sentido estricto y
restringido, esto es, de dos preceptos, uno de los cuales seala una obligacin y otro la
aumenta, debe aplicarse el que impone la menor obligacin para dejar a salvo la regla
general de la autonoma de la persona; en consecuencia, servir en la guardia es
obligacin del ciudadano, pero no del mexicano que no es ciudadano; y aparte de ser
obligacin del ciudadano, ese servicio no puede encomendarse a quien no tenga la
calidad de tal, por ser prerrogativa del ciudadano.
Servir en el ejrcito no es obligacin del mexicano, puesto que desapareci del
texto de 17 esa obligacin que expresamente consignaba el de 98. Servir en el ejrcito es
en la actualidad nicamente prerrogativa del ciudadano, lo que significa que slo el
ciudadano tie-
ne el privilegio, el honor, el derecho de pertenecer al ejrcito, con exclusin de
todos los extranjeros y de los mexicanos que no son ciudadanos.
Correlativa del privilegio, es la obligacin que el art. 5 autoriza cuando dice que en
cuanto a los servicios pblicos, slo podr ser obligatorio, en los trminos que
establezcan las leyes respectivas, el de las armas. Este precepto es simplemente una
restriccin a la garanta individual de que nadie podr ser obligado a prestar trabajos
personales sin su pleno consentimiento. Por s mismo, el art. 5 no impone la obligacin
de prestar el servicio de las armas, sino que al limitar la garanta individual deja en aptitud
a la ley secundaria para que establezca o no el servicio obligatorio de las armas. Pero el
hecho de que haya desaparecido el obstculo de la garanta individual, no significa que la
ley secundaria pueda sin limitacin alguna implantar el servicio militar obligatorio, pues en
la Constitucin subsiste una limitacin, consignada en la frac. V del art. 35 y que estriba
en que servir en el ejrcito es una prerrogativa del ciudadano.
En consecuencia, no se puede obligar a los extranjeros a servir en el ejrcito. Ms
todava: aunque un extranjero lo pidiera no podra ser admitido en el ejrcito en tiempo de
paz, pues hay prohibicin expresa en el art. 32. Por lo que toca a la marina de guerra se
requiere ser mexicano por nacimiento, sin que dicho artculo haga distincin respecto al
tiempo de paz. Tampoco se puede obligar a servir en el ejrcito a los mexicanos que no
son ciudadanos, es decir, a los que no llenen los requisitos del artculo 34, que consisten
en haber cumplido dieciocho aos, siendo casados, o veintiuno si no lo son, y tener un
modo honesto de vivir. Por lo tanto, debe reputarse contrario a la Constitucin el art. 19 de
la Ley del Servicio Militar Obligatorio, que entr en vigor el 3 de agosto de 1942, por
cuanto "declara obligatorio y de orden pblico el servicio de las armas para todos los
mexicanos por nacimiento o naturalizacin". El art. 5 de la misma Ley, segn el cual el
servicio de las armas se prestar durante un ao en el ejrcito activo por quienes tengan
dieciocho aos de edad, ser inconstitucional cuando se obligue a menores de veintin
aos que no sean casados.
Explcase, a nuestro ver, la inconstitucionalidad apuntada, porque los autores de la
ley pensaron que el nico fundamento del servicio militar obligatorio est en el art. 5 de la
Constitucin. "La posibilidad legal del servicio militar obligatorio est prevista en el prrafo
segundo del art. 5 constitucional", se dijo en la iniciativa del Ejecutivo. Esta afirmacin no
es del todo exacta, pues ya hemos visto que el artculo 5 debe entenderse con la
limitacin de la frac. V del 35.
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE LUERRA 3K3
Relacionados ambos preceptos, hay que convenir en que el servicio militar slo
puede imponerse por la ley al ciudadano.
Esta concusin estrictamente constitucional, merece ser enjuiciada a la luz de un
criterio superior. Claro est que en las organizaciones militares (ejrcito, armada, guardias
nacionales), encargadas de defender los altos intereses de la nacionalidad, slo deben
tener cabida los nacionales, con exclusin de los extranjeros. Pero no hay razn alguna
para que se hagan distinciones entre los mexicanos, atribuyendo tan slo a los
ciudadanos el deber y el honor de defender a la patria. Todos los mexicanos, desde que
tengan uso de razn y sin distincin de sexos, deben participar en la misma
responsabilidad, por ms que sta se distribuye en atencin a las condiciones personales.
La Constitucin impone a los menores de quince aos el deber de recibir
educacin militar (art. 31, frac. ); faculta la implantacin del servicio obligatorio de las
armas (art. 5), pero restringe dicho servicio en la fraccin V del 35. Abogamos, pues, por
la supresin de este ltimo precepto para que sea susceptible de imponerse a todos los
mexicanos el servicio militar obligatorio, que cuando se implanta sobre bases de honor y
de dignidad es escuela de disciplina y de civismo, antdoto de pretorianismo y
salvaguardia de la patria.
388
388
El ar%/c&l" Ec de la Le. del Ser(ici" Mili%ar Obliga%"ri"- B&e i#,"$e el 'er(ici" de la' ar#a' a
B&ie$e' %e$ga$ 18 a@"' de edad- +"r#a$d" a'/ la cla'e de l"' c"$'cri,%"' <("cabl" e'%e 1l%i#"
B&e e$ la ace,ciH$ i$dicada ac"ge ,"r ,ri#era (e0 el Dicci"$ari" de la Acade#ia-
c"rre',"$die$%e al a@" de 16KJ>- e' &$ ,rece,%" B&e e$ la ,re'e$%e "bra 'e e'%i#H
i$c"$'%i%&ci"$al ,"r c&a$%" i$cl&/a a l"' B&e ,"r 'er clibe' #e$"re' de 21 a@"'- $" era$
ci&dada$"'- La 'i%&aciH$ *a ca#biad" a la +ec*a de la ,re'e$%e ediciH$- ,&e' ,"r re+"r#a de 18
de dicie#bre de 16M6 a la +racciH$ I del ar%/c&l" 37- el reB&i'i%" de la edad ,ara adB&irir la
ci&dada$/a c"$'i'%e 'i#,le#e$%e e$ A*aber c&#,lid" 18 a@"'A- Si ,&e' a ,ar%ir de dic*a re+"r#a
'"$ ci&dada$"'- ,"r ra0H$ de la edad l"' #a."re' de 18 a@"'- B&iere decir B&e de'de e$%"$ce'
c"i$cide el #a$da#ie$%" del ar%/c&l" Ec de la Le. del Ser(ici" Mili%ar Obliga%"ri" c"$ el reB&i'i%"
c"$'%i%&ci"$al de la ci&dada$/a . ,"r ell" .a $" cabe c"$'iderar c"$%rari" a la le. '&,re#a el
#e$ci"$ad" ar%/c&l" Ec:
La c"$'ec&e$cia a,&$%ada la ad(ir%iH- e$ "bra recie$%e- Sergi" Larc/a Ra#/re0- al e5,re'ar
ALl"'a#"'- ,"r 1l%i#"- B&e la daciH$ de ci&dada$/a #e5ica$a a l"' i$di(id&"' B&e c&e$%a$ de 18
a 21 a@"' de edad *a (e$id" a de,&rar- de'de el 9$g&l" c"$'%i%&ci"$alla i$'cri,ciH$ "bliga%"riaA
<La ci&dada$/a de la 3&(e$%&d2 M5ic"- 16KJ2 ,9g:- 2J6>:
CAPTULO XX
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERA
DE SALUBRDAD GENERAL
SUMARO
115.-La reforma de 1905: su objeto. 116.-Modificacin de la iniciativa. 117.-La adicin de
Quertaro. 115.- Crtica del sistema actual. 119.-La jurisprudencia de la Suprema Corte; crtica.
120.-Lo que debe entenderse por salubridad general. 121:"-La legislacin ordinaria.
115. En la Constitucin de 57 no exista originalmente la facultad de la federacin
para intervenir en la materia de salubridad. La facultad perteneca, por lo tanto, a los
Estados, por aplicacin del artculo 124 de la Constitucin actual, idntico al 117 de la
Constitucin de entonces.
Fue la reforma constitucional de 12 de noviembre de 1908 la que otorg a la
federacin aquella facultad.
En la iniciativa (modelo en su gnero hasta por la redaccin) presentada ante la
Cmara de Diputados el 19 de mayo de 1908, el Ejecutivo propuso restricciones a la
garanta de libre trnsito que consagraba el art. 11 de la Constitucin. Esas restricciones
perseguan por objeto exclusivamente impedir el ingreso al pas de extranjeros que no
fueran deseables desde el punto de vista de la salud, de la conducta o de la utilidad
productora. "Estas consideraciones -dice la iniciativa- hacen creer al Ejecutivo que de
ingente necesidad para el bienestar nacional es restringir la amplitud de la garanta de
libre entrada que otorga, el art. 11 constitucional, permitiendo que las leyes de inmigracin
y salubridad puedan limitar esa libertad cuando lo exija el inters pblico."
389
La iniciativa pretenda pues, reformar tan slo el art. 11; pero parecindole
discutible que por esa nica reforma adquiriera el Congreso la facultad de legislar' en
salubridad para el fin de restringir la
386
Diario de los De#ates de la C2mara de Diputados: AN periodo de la II9 u& Legislatura&
p2gs& A=? ' sigs&
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE SALUFRIDAD 3KE
entrada de inmigrantes, la iniciativa propuso tambin, como complemento a la
reforma del art. 11, la adicin a la frac. XX del art. 72 (que enumeraba las facultades del
Congreso), de la facultad de legislar sobre -alubridad ,#blica de las costas fronteras$ A
este respecto dice la iniciativa: "Aun cuando pudiera creerse que la reforma del artculo 11
constitucional, en los trminos de esta iniciativa, sera bastante para establecer, aunque
fuera implcita, la facultad del Congreso de la Unin para restringir la libertad de entrada y
de trnsito en el territorio nacional, al legislar sobre Salubridad de las costas y fronteras,
como la frac. XX del art. 72 no habla de Salubridad, parece preferible establecer
expresamente tal facultad del Congreso, y no dejarla expuesta a dudas y discusiones,
siendo este motivo, de que asimismo se proponga la reforma de dicha fraccin,
mencionando en ella la salubridad. Tambin se propone en la misma frac, XX se
mencione expresamente la inmigracin, pues si bien, inmigracin y colonizacin son
sinnimos segn autoridades de nota, en nuestros usos y en nuestras leyes no se
establece esa sinonimia, Por tales motivos, se consulta que la repetida fraccin se
reforme en trminos que consigne por expreso modo la facultad del Congreso para
legislar "sobre ciudadana, naturalizacin, colonizacin e inmigracin y sobre Salubridad
Pblica de las costas y fronteras".
La iniciativa era un todo congruente. Si se buscaba impedir la entrada de
inmigrantes no convenientes, lo indicado y propio era conferir facultades a la federacin
nicamente con relacin a ese fin, En salubridad se alcanzaba el objeto con slo otorgar
facultades al Congreso para legislar sobre salubridad pblica de las costas fronteras. Y
de ese modo los campos quedaban perfectamente delimitados, porque a los Estados
corresponda toda la Salubridad Pblica distinta a la de las costas y fronteras.
116. La Comisin de Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados produjo
un dictamen en el que, creyendo precisar el propsito del Ejecutivo, en realidad alter
sustancialmente la iniciativa sobre la que dictaminaba.
Dice el dictamen en este punto: "Otra modificacin que consultamos hacer a la
iniciativa, es la de sustituir en la fraccin XX del artculo 72 la frase "Salubridad general
de la Repblica'" a la de "Salubridad Pblica de las costas y fronteras", La primera es ms
amplia y permite dictar medidas ms trascendentales; evita discusiones interminables
sobre el radio de accin de los Poderes Federales en materia de Salubridad Pblica, y por
ltimo, y esta es la razn fundamental que ha inclinado a las Comisiones a tal sustitucin,
permite al Ejecutivo
Federal impedir que, so pretexto de leyes de salubridad local, un Estado imponga
restricciones graves u onerosas al comercio o al trnsito de las personas, autori%ando la
expedicin de lees &ue fijan las atribuciones de la Federacin en casos de -alubridad
general, y dejando a los Estados la facultad inherente a su soberana interior para legislar
en todo lo que atae a la salubridad local, es decir, a la que no afecta directamente a la
salubridad nacional. Es consecuencia lgica que la reforma del artculo 11 obliga a
reformar el 72, pues como discretamente expresa la iniciativa, es preferible establecer que
el Congreso de la Unin tenga las facultades a que se refiere el citado artculo 11, y no
dejar expuesto a dudas, a interpretaciones, el ejercicio de tales facultades legislativas. La
fraccin XX debe, pues, consignar explcita y claramente la facultad del Congreso para
legislar en materia de ciudadana, naturalizacin, colonizacin, emigracin, inmigracin y
salubridad general de la Repblica."
390
Mientras la iniciativa del Ejecutivo propona otorgar facultades federales en materia
de salubridad como consecuencia tan slo de la restriccin a la garanta de trnsito que
consagraba el art. 11, el dictamen de la Comisin de Puntos Constitucionales deslig una
cosa de otra, y al conceder al Congreso la facultad de legislar sobre "salubridad general
de la Repblica" le dio tal facultad en s misma, independientemente de la inmigracin.
Adquiri, pues, el Congreso de la Unin una facultad cuyo alcance solo poda
determinar el mismo Congreso, pues ni la reforma constitucional le daba toda la materia
de salubridad, sino slo la "general de la Repblica", ni tampoco defina dicha reforma lo
que debera entenderse por "salubridad general de la Repblica", para que quedara
reservada a los Estados toda la salubridad no comprendida en esa expresin.
Que tal fue la mente de los autores del dictamen, lo revela el hecho de que
quisieran autorizar al Congreso para "la expedicin de leyes que fijen las atribuciones de
la Federacin en caso de Salubridad general".
El dictamen fue aprobado y, elevado a reforma constitucional el 12 de noviembre
de 1908, diole al Congreso de la Unin la facultad de dictar leyes sobre salubridad general
de la Repblica.
117. En el proyecto de Constitucin que present el Primer .Jefe ante el Congreso
de Quertaro, no Se introduca modificacin alguna en punto a la facultad que respecto a
salubridad conceda la reforma de 1908. Pero en la sesin del 19 de enero de 1917, un
mdico, el
36J
Ad&4 p2g& ??H&
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE SALUFRIDAD 3KK
diputado J. M. Rodrguez, present una adicin a la frac. XV del artculo 73, que,
salvo escasas modificaciones de forma, ha venido a constituir los cuatro incisos
enumerados, que sin reforma alguna posterior, conserva en la actualidad la referida frac.
XV.
Su autor fundaba la adicin en consideraciones de inters pblico, ya que la
mortalidad por epidemias y la degeneracin de la raza por el alcoholismo y drogas exige
una intervencin enrgica y rpida de las autoridades, lo que slo se consigue si la
salubridad es general y ejecutiva. "Como si la autoridad sanitaria, dice el proyecto del
diputado Rodrguez, no tiene un dominio general sobre la salubridad de la Repblica en
todo el pas, para dictar sus disposiciones y ponerlas en vigor, stas dejarn de ser
efectivas en un momento dado..." "Tambin sostenemos los suscritos que la autoridad
sanitaria ser ejecutiva, y esto se desprende de la urgentsima necesidad de que sus
disposiciones no sean burladas..."
391
Dos diputados impugnaron el proyecto, entre los gritos en contra, de la inmensa
mayora de la asamblea. Uno de ellos, Pastrana Jaimes, vea en el proyecto un ataque a
la soberana de los Estados; el otro, Cspedes, sealaba el peligro de' conceder al
Departamento de Salubridad facultades tan graves como las legislativas en sustitucin del
Congreso y las ejecutivas con la aprobacin posterior del Presidente de la Repblica.
Ambos oradores estaban conformes con la idea capital del proyecto, pero pedan tiempo
para madurar la. No obstante, el proyecto fue votado en el acto y aprobado por ciento
cuarenta y tres votos contra tres.
118. El hbrido precepto relativo a salubridad, que como hemos visto se ha venido
formando por adiciones y reformas a partir de la iniciativa presidencial de 1908, no slo
denota incongruencia entre las distintas partes que lo integran, sino que altera tambin
nuestro sistema constitucional.
Atribuir al Congreso, de la Unin la facultad de definir la esfera de accin en
materia de salubridad de los poderes fedrales y locales como lo hizo la reforma de 1908,
y lo ratific la Constitucin de 17, es contrario al sistema federal consagrado por el arto
124, que quiere que sean la Constitucin y no las leyes secundarias, el Constituyente y no
el Congreso ordinario, los que fijen y determinen las materias reservadas a la federacin.
Hay que tener en cuenta, sin embargo, que no es sta la nica excepcin constitucional al
art. 124; como en salubridad, tambin en enseanza (art. 73, frac. XV), Y en otros casos
361
Diario de los De#ates del Congreso Constitu'ente4 $& 4 p2g& @HF ' sigs&
contados, el Congreso de la Unin tiene facultad para determinar la materia
federal.
Ms trascendental y grave que la anterior excepcin, es la dictadura
verdaderamente singular que instituyen tocante a salubridad los prrafos 29 y 49 de la
frac. XV del art. 73, los cuales forman parte, como queda dicho, de la adicin aprobada
por el Congreso de Quertaro.
El prrafo 2. establece que en caso de epidemia de carcter grave o peligro de
invasin de enfermedades exticas en el pas, el Departamento de Salubridad tendr
obligacin de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de
ser despus sancionadas por el Presidente de la Repblica. Es ste el nico caso
constitucional en que una dependencia del Ejecutivo obra autnomamente, sin el acuerdo
previo del Presidente.
El prrafo 4. ordena que las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la
campaa contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo y
degeneran la raza, sern despus revisadas por el Congreso de la Unin en los casos
que le competan. Esto significa que el Consejo le Salubridad goza de facultades
legislativas, en sustitucin del Congreso, cuando ocurren los casos sealados, pues slo
as se explica que el Poder legislativo tenga que revisar las medidas adoptadas por el
Consejo.
As pues, en las hiptesis excepcionales que se enumeran, el Departamento de
Salubridad asume funciones del Jefe del Ejecutivo y del Congreso de la Unin, esto es, se
renen dos Poderes en un solo titular, y este titular nico, capaz de suplantar a dos
Poderes federales, es una simple dependencia del Ejecutivo.
Si a tan extraordinarias facultades se agrega que para ejercitarlas goza de accin
ejecutiva el Departamento de Salubridad, segn lo dice el prrafo 39 de la frac. XV, habr
que admitir que la materia de salubridad est regida por disposiciones excepcionales, que
contrastan con todo nuestro sistema constitucional.
119. No es de extraar, por lo tanto, la incertidumbre de la jurisprudencia frente a
los problemas jurdicos que suscita esta materia.
Dos ejecutorias de la Suprema Corte han abordado la difcil cuestin de determinar
la esfera de accin en salubridad de los Poderes federales y ellas han servido para
inspirar todos los fallos posteriores, originando as una doble y contradictoria
jurisprudencia.
La primera ejecutoria, que es de fecha 25 de enero de 1932, asienta lo que sigue:
"Es exacto que el repetido inciso XV del arto 73 constitucional habla de salubridad
general de la Repblica, lo cual
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE SALUFRIDAD 3K6
dejara entrever que cuando se trata de salubridad local de una regin o Estado
determinado, la materia quedara entonces reservada al poder local correspondiente; esto
es innegable, y entonces la dificultad consistir en tratar de precisar lo que es salubridad
general de la Repblica y lo que corresponde a salubridades generales o locales; la
materia no puede decidirse sin un examen concreto en cada caso de que se trate, y ms
bien es una cuestin de hecho que por circunstancias especialsimas deben decidir los
tribunales y en su caso la Suprema Corte.
392
La ejecutoria plantea correctamente el problema, pero no lo resuelve, en nuestro
concepto, con acierto. Queda dicho que la distribucin de competencias entre la
federacin y los Estados, fundamento mismo del rgimen federal, corresponde a la ley
suprema y por excepcin a las leyes secundarias, pero nunca puede atribuirse al Poder
Judicial, En efecto, si es el Poder Judicial el que debe fijar la competencia, segn lo quiere
la ejecutoria comentada, qu normas al respecto debe observar la autoridad
administrativa antes de que la Corte defina el contenido de la esfera federal? y una vez
definida la competencia federal por la Corte, podr servir de ley la resolucin que se
refiere a un caso concreto y que fuera de ste no es obligatoria para las autoridades
administrativas? El Poder Judicial slo puede verificar la competencia de las autoridades
a la luz de la ley que la establece, pero no puede crearla por s mismo, porque suplantara
en sus funciones al Poder Legislativo,
La segunda ejecutoria es de,13 de septiembre de 1932, En ella, difiriendo de la
anterior, se fija una base objetiva para determinar la competencia federal en salubridad,
pues la ejecutoria dice: "Los trminos de la Constitucin Federal delimitan la competencia
constitucional del Departamento de Salubridad Pblica, en lo que se refiere a la
jurisdiccin de que est investido sobre todo el territorio nacional, a los casos de
epidemias de carcter grave, de peligro de invasin de enfermedades exticas en el pas,
362
0emanario 9udicial de la 6ederaci%n: $& IIID& p2g& GHB&
y la campaa contra el alcoholismo y comercio de estupefacientes."
393
Para llegar a esta
conclusin,
la ejecutoria tuvo en cuenta que la omisin en que incurri el Proyecto de
Constitucin del Primer Jefe al no definir el alcance de la salubridad general de la
Repblica, fue subsanada por las adiciones de la fraccin XV que aprob el
Constituyente de Quertaro; estas adiciones vienen a ser el marco que acota y precisa el
concepto de "salubridad general de la Repblica", materia federal.
Dicha ejecutoria es precedente ms serio y respetado an que la anterior; dos
ejecutorias de la Segunda Sala, de 19 de marzo de 1939, confirman categricamente la
misma tesis (Rafael Romero, toca 7579- 39-1 Y Rigoberto Gngora Novelo, toca 4810-
38-29).
A la luz de los antecedentes legislativos consignados en la primera parte de este
estudio, consideramos inaceptable la tesis expuesta en la ejecutoria que comentamos. La
expresin "salubridad general de la Repblica", obra de los legisladores de 1908, pas
idntica al proyecto de Constitucin del Primer Jefe y qued intacta al aprobarse las
adiciones de la fraccin XV, del artculo 73, porque estas adiciones no pretendieron fijar
el concepto de "salubridad general de la Repblica", sino conferir poderes excepcionales
al Departamento de Salubridad en los casos de extraordinaria gravedad que enumeran
los prrafo respectivos. Nunca pretendi el autor de las adiciones, ni los diputados que
casi por unanimidad las aprobaron, restringir las facultades federales en materia de
salubridad a los casos enumerados en las adiciones, porque esto hubiera sido contrario al
deliberado propsito de ampliar la materia federal de salubridad que inspir el proyecto.
En verdad las adiciones aprobadas por el Constituyente de Quertaro no tocaron,
para ampliarlo, restringirlo o siquiera precisarlo, el concepto de "salubridad general de la
Repblica", que estaba en la Constitucin desde la reforma de 1908. Lo que hicieron las
adiciones fue segregar ciertos casos de salubridad general tales como las epidemias de
363
Id:2 T: XXXPI- ,9g: 326: La' d"' %e'i' '&'%e$%ada' e$ la' e3ec&%"ria' B&e 'e #e$ci"$a$
,arece$ c"$3&gar'e e$ l" B&e *a'%a *ace ,"c" era 3&ri',r&de$cia de)$ida de la S&,re#a C"r%e:
AC"$+"r#e al ar%/c&l" K3 de la C"$'%i%&ciH$ e'%9 re'er(ad" al P"der Legi'la%i(" ?ederal el Ra#"
de Sal&bridad Le$eral de la Re,1blica- . alg&$"' de l"' i$ci'"' de e'e ,rece,%" da$ clara idea de
B&e el C"$'%i%&.e$%e B&i'" a#,liar- e$ c&a$%" +&ere ,"'ible- la acciH$ 'a$i%aria del P"der ?ederal-
. a'/ e'%a%&.H B&e al di',"'ici"$e' del C"$'e3" de Sal&bridad 'er9$ "bliga%"ria' e$ %"d" el ,a/'2
B&e la a&%"ridad 'a$i%aria 'er9 e3ec&%i(a . '&' di',"'ici"$e' 'er9$ "bedecida' ,"r la'
a&%"ridade' ad#i$i'%ra%i(a' de %"d" el ,a/'- e',ecial#e$%e la' rela%i(a' a c"#ba%ir el
alc"*"li'#" . %r9)c" de '&'%a$cia' B&e e$(e$e$a$ al i$di(id&" . dege$era$ la ra0a2 ,"r "%ra
,ar%e- el car" i$'Hli%" de B&e e$ &$a c"$'%i%&ciH$ 'e e'%a%&.e de #"d" ca'&/'%ic" '"bre e'a'
#a%eria' 'e 3&'%i)ca ,"r l"' gra(/'i#"' da@"' B&e %ale' (ici"' "rigi$a$ a la c"lec%i(idad . $" e'
de creer'e B&e- de',&' de c"$'ig$ar ca'"' e',eciale' e$ '&' ,rece,%"' legi'la%i("'- el
C"$'%i%&.e$%e *a.a B&erid" ,re(er e'%"' #i'#"' ca'"' . debili%ar a la (e0 la acciH$ e3ec&%i(a
di(idie$d" la 3&ri'dicciH$ '"bre e'a' #a%eria' e$%re el P"der ?ederal . la' '"bera$/a' l"cale': E'
cier%" B&e el i$ci'" XPI del ar%/c&l" K3 de la C"$'%i%&ciH$ *abla de 'al&bridad ge$eral de la
Re,1blica- l" c&al de3ar/a e$%re(er B&e c&a$d" 'e %ra%a de 'al&bridad l"cal- de &$a regiH$ "
E'%ad": la #a%eria B&edar/a re'er(ada al ,"der l"cal c"rre',"$die$%e2 e'%" e' i$$egable- ,er"
e$%"$ce' la di)c&l%ad c"$'i'%ir9 e$ ,reci'ar l" B&e e' 'al&bridad ge$eral de la Re,1blica . l" B&e
c"rre',"$de a la' 'al&bridade' ge$erale' l"cale'- l" c&al debe decidir'e #edia$%e &$ e5a#e$
c"$cre%"- e$ cada ca'" de B&e 'e %ra%e . e' #9' bie$ &$a c&e'%iH$ de *ec*" B&e debe$ decidir
l"' %rib&$ale' . e$ '& ","r%&$idad- la S&,re#a C"r%e- i$%er,re%a$d" la C"$'%i%&ciH$ . la' le.e'
+ederale' . l"cale':4DA,$dice al %"#" XCPII del 0emanario 9udicial de la 6ederaci%n- ,9g': 1K63
. 1K67:
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE SALUFRIDAD 381
carcter grave, las enfermedades exticas, el alcoholismo y los estupefacientes, para
someterlos a un rgimen legal especialsimo, a la dictadura que instituyen los prrafos 29
y 49 de la fraccin XV.
Considerar, como quiere la ejecutoria, que toda la materia federal de salubridad
queda reducida a esos casos que enumeran los prrafos 2 y 4, es identificar
indebidamente el rgimen de excepcin que consagran dichos prrafos, con la materia
federal (que no es excepcin) contenida en la expresin "salubridad general de la
Repblica", colocada sta en lugar distinto a los prrafos citados.
La ejecutoria que se analiza es peligrosa, porque si el Congreso de la Unin slo
puede legislar sobre epidemias de carcter grave, enfermedades exticas, alcoholismo y
estupefacientes, habr que declarar inconstitucional la mayor parte del Cdigo Sanitario,
cuyos preceptos en su inmensa mayora no se refieren a aquellos casos excepcionales,
sino a lo que el legislador comn ha estimado como salubridad general.
120. Qu debe entenderse, por lo tanto, por "salubridad general de la
Repblica? Creemos que la solucin la da el dictamen que inspir la reforma de 1908,
autora de aquella expresin. Para modificar la iniciativa del Ejecutivo, que limitaba la
intervencin federal a la salubridad de los puertos y fronteras, all se dijo que era
conveniente otorgar a la federacin la materia de salubridad general, confiriendo al
Congreso de la Unin la facultad de determinar en la ley ordinaria lo que debe entenderse
por salubridad general de la Repblica. Es, en consecuencia, el Cdigo Sanitario el
estatuto que debe definir el concepto y el alcance de la vaga expresin que respecto a
salubridad emplea la ley suprema, de la misma manera que la Ley de Vas Generales de
Comunicacin determina lo que debe entenderse por "vas generales de comunicacin"
(art. 73, frac. XV), otra expresin cuyo alcance encomend la Constitucin a la ley
secundaria.
As entendido el precepto, el Poder Judicial no puede reemplazar al Legislativo,
declarando inconstitucionales los preceptos del Cdigo Sanitario por considerar que
reglamentan una materia ajena a la de salubridad general. Tal cosa podra ocurrir tan slo
cuando alguna disposicin sanitaria fuera obligatoria nicamente en relacin con ciertas
entidades federativas; pero en el supuesto real de que el Cdigo Sanitario rige en toda la
Repblica para todas las entidades, slo a ese estatuto incumbe demarcar la esfera
federal en materia de salubridad.
Es obvio, sin embargo, que la facultad del Congreso de la Unin no puede ser
ilimitada y arbitraria, sino que en su ejercicio debe respetar la salubridad local.
Aqu entran en juego una vez ms las ideas fundamentales del sistema federal. En
el dictamen que nos sirve de base para esta exgesis se habla de "salubridad general" a
la que tambin se da el nombre de "salubridad racional", y al mismo tiempo se reconoce
"a los
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE SALUFRIDAD 383
Estados la facultad inherente a su soberana interior para legislar en todo lo que
atae a la salubridad local". Se trata, pues, de un reparto de facultades en materia de
salubridad entre la federacin y los Estados, el cual debe efectuarse de conformidad con
el arto 124, esto es, permanecen en el acervo constitucional de los Estados todas las
facultades no sustradas del mismo para otorgarlas expresamente a la federacin. Lo
nico singular en tratndose de salubridad, consiste en que la distribucin, o por mejor
decir, la sustraccin de facultades para integrar la competencia federal, en ciertos casos la
realiza el Congreso de la Unin en funciones tpicamente de constituyente.
En ejercicio de tal facultad constituyente, el Congreso federal iza determinadas
actividades de salubridad. Debe pues, el Congreso tener en cuenta para operar esta
federalizacin las mismas reglas que inspiraron al rgano constituyente cuando en otras
materias determin dentro de la Constitucin lo que corresponde a la competencia
federal. Segn lo que expusimos al estudiar el sistema, todas las Constituciones buscan
en principio otorgar al gobierno central competencia exclusiva para las cuestiones que
afectan los intereses generales del pas, y a los gobiernos de los Estados el conocimiento
de las relaciones privadas de los habitantes. Esta pauta, que slo en trminos tan amplios
puede ser formulada, preside con su generalidad todo reparto de competencias en
materia federal y debe ser observada en lo posible cuando de salubridad se trata.
Sin embargo, al federalizar el Congreso de la Unin cuestiones de salubridad, no
acta en el campo del todo virgen de que dispuso el autor de la Constitucin, sino que en
sta hay direcciones y precedentes que aqul debe tener en cuenta, en grado tal que a
veces su tarea de constituyente subordinado se resuelve en la de simple legislador
ordinario.
En primer lugar, ya estn federalizados en la Constitucin ciertos aspectos de
salubridad, como son a los que se refiere la frac. XV del artculo 73: epidemias de
carcter grave, invasin de enfermedades exticas en el pas, venta de sustancias
enervantes. Por lo que hace a la campaa contra el alcoholismo, aunque es federal por
estar tambin incluida en dicho precepto, no es excluyente de la actividad de los Estados,
conforme al prrafo final del 117. El Cdigo Sanitario no puede omitir esta salubridad que
ya qued federal izada por una voluntad superior a la del autor del Cdigo. En la hiptesis
el Congreso no funciona como constituyente, sino como ejecutor de una voluntad
constituyente.
En segundo lugar, entre las muchas materias que la Constitucin asigna a la
competencia federal, el Congreso puede considerar las que
interesan a la salubridad, para el efecto de ampliar en este aspecto y en relacin a
dichas materias la federalizacin prevista por la Constitucin. La posibilidad de legislar
sobre salubridad deriva de la facultad general de legislar en cada materia que la
Constitucin otorga al Congreso. Es exactamente lo mismo que hemos contemplado en la
materia impositiva; por ejemplo, la facultad de legislar sobre vas generales de
comunicacin incluye la de gravar con impuestos y la de fijar normas sanitarias en punto a
esa clase de vas, con la exclusin de los Estados a partir del momento en que la
federacin amplia a lo fiscal o a lo sanitario las facultades que originalmente le competen.
Tampoco aqu acta el Congreso en funciones de constituyente, sino de legislador
ordinario, que va ejercitando sucesivamente en sus varios aspectos una facultad de que lo
dot el Constituyente. Sealemos dos facultades federales en las que la opcin del
Congreso para aplicarlas en forma exclusiva a la salubridad, 'propiamente no existe; nos
referimos a la salubridad de puertos y fronteros, que por su importancia motiv la adicin
que todava subsiste, y la ejecucin de acuerdos sanitarios derivados de compromisos
internacionales, que por su propia naturaleza deben corresponder a la federacin, titular
nico de todo gnero de relaciones internacionales.
Pero no podemos entender que la "salubridad general" se agote ni en los casos
especficamente predeterminados por la Constitucin ni en los incluidos en las facultades
generales del Congreso. Quiz la fuente ms fecunda y necesaria de intervenciones
federales en esta materia, tenga que ser diversa de los limitados casos previstos por la
norma constitucional y de los contenidos en la enumeracin genrica de las facultades del
Congreso, ya que stas fueron seleccionadas con un criterio distinto al que debe presidir
la enumeracin de facultades en materia de salubridad general.
El concepto de salubridad general se relaciona sin duda con la salubridad que
interesa a todo el pas y no slo a una entidad federativa. Pero obsrvese que pueden
presentarse casos, recluidos por lo pronto en una zona determinada, que no obstante
interesan a todo el pas; por ejemplo, la aparicin de un brote de epidemia susceptible de
propagarse rpida y peligrosamente. Lo restringido y local de estas situaciones no es
bice para incluirlas en la competencia federal, pues en realidad se trata de amenazas
potencialmente nacionales, que por ese ttulo caben dentro del concepto de salubridad
general.
Es en esta tercera categora de facultades donde el Congreso ejerce la funcin de
constituyente, al otorgrselas as mismo y es en uso de dicha funcin donde la prudencia
y el buen juicio deben orientar la seleccin, a fin de no sustraer de la rbita de los Estados
sino las
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE SALUFRIDAD 38E
materias sanitarias que por nacionales justifican la expresin de "salubridad
general" que emplea la Constitucin.
121. En los aos transcurridos de 26 a 55 han regido cuatro Cdigos Sanitarios: el
de 26, el de 34, el de 49 y el de diciembre de 54, promulgado el l de marzo de 55. Tan
renovada legislacin en materia por su naturaleza estable, puede ser indicio de
versatilidad de criterio, pero tambin puede obedecer al propsito de reparar errores que
la experiencia denuncia.
A esto ltimo respondi sin duda el Cdigo vigente. El anterior de diciembre de 49,
registr grandes fallas desde el punto de vista constitucional (nico que nos interesa
considerar) a tal grado que sus autores parecieron desconocer nuestro sistema. En lugar
de haber definido la materia sanitaria federal para atribuirla a los rganos respectivos, el
Cdigo enumer estos rganos sin sealarles otra competencia que la vaga e indefinida
de "accin sanitaria federal", cuyo contenido incumba fijarlo precisamente al Cdigo (art.
30). En cuanto a la accin sanitaria local, el artculo 4 la atribuy en primer lugar a los
Estados y en segundo lugar a la Secretara de Salubridad y Asistencia. Ahora bien, de los
seis casos cuyo conocimiento corresponda a dicha Secretara, no todos son de
jurisdiccin local, en el sentido, en que esta palabra se emplea con propiedad dentro del
sistema, es decir, en oposicin a federal, que es lo segregado de la competencia de los
Estados. No insistiremos en estas ideas, tantas veces manejadas en el curso de nuestro
estudio; pero se nos presenta la oportunidad de destacar un aspecto, que servir para
ilustrar la estructura del sistema federal.
En efecto, hemos dicho anteriormente que el mbito espacial de validez de los dos
rganos parciales que componen el sistema federal, es lo que caracteriza externamente a
cada uno de ellos; el uno se extiende a todo el pas, sin demarcaciones geogrficas que
impliquen limitaciones jurdicas; el otro se sustenta en reas geogrficas, cada una de las
cuales es receptculo de una jurisdiccin. Por lo restringido del lugar sobre el cual opera
jurdicamente, el segundo orden se llama por antonomasia local, en oposicin al primero
que tambin por antonomasia suele llamarse federal, con lo que se quiere significar un
orden comn y general para todo el pas. Sin embargo, hay que estar en guardia contra el
uso equvoco de los vocablos. Cuando se trata de los Estados miembros, lo local
geogrfico coincide en efecto con lo local jurdico, pues la jurisdiccin de los Poderes
estatales cubre total y a la vez exclusivamente la superficie material de la entidad; el
vocablo "local" no tiene en este caso, por consiguiente, sino su acepcin pro-
pia y unvoca. En cambio, lo federal no excluye necesariamente lo local geogrfico,
puesto que hay facultades de la Federacin, que por su naturaleza slo pueden
ejercitarse de hecho en determinados lugares; as, por ejemplo las facultades sobre el
comercio exterior, minera, vas generales de comunicacin, etc.
Por eso hemos entendido que detrs de los permetros espaciales, meros signos
externos, existe una sustancia, que es la ltima ratio del sistema federal. Ella consiste en
la sustraccin de facultades del patrimonio jurdico de los Estados para constituir con ella
el patrimonio jurdico de la federacin. Poco importa que alguna de las facultades
entregadas a la federacin slo puede utilizarse de hecho en ciertos sitios y que por ello
puedan llamarse locales, en un sentido estrictamente espacial; ellas son y siguen siendo
federales, porque restadas del haber de los Estados, ingresaron a un orden que no
reconoce fronteras jurdicas dentro del territorio nacional.
394
Los Estados, en cambio, s
tienen fronteras de derecho, que coinciden con sus fronteras de hecho, segn son sus
lmites geogrficos. El localismo genuino de la jurisdiccin estatal (localismo de hecho y
de derecho) se erigi como signo de contradiccin frente al orden federal, que si bien
nada tiene de local desde el punto de vista jurdico, puesto que sus facultades fueron
mermadas por igual a todas las entidades federativas, es lo cierto que en el aspecto
circunstancial esas facultades slo pueden ejercitarse a veces en zonas limitadas.
El equvoco condujo a pensar que lo federal es siempre y sin excepcin no local,
de suerte que dondequiera que aparece una facultad territorial circunscrita, estaramos en
presencia de una facultad local que por su naturaleza corresponde a los Estados. En este
error incurrieron los autores "del Cdigo Sanitario de 49, cuando en el artculo 4
incluyeron en el mismo concepto de accin sanitaria local la reservada a los Estados (que
s es loca)) , la del 'Distrito y Territorios Federales, islas sujetas al dominio de la
federacin, bienes inmuebles que estn bajo el dominio de la federacin (que aunque
local, incumbe a la federacin por disposicin de la ley Suprema y no del Cdigo
Sanitario), y las siguientes, que por reservar las la Constitucin a los Poderes federales no
pueden llamarse locales, aunque de hecho se ejerciten a veces en sitios determinados:
vas generales de comunicacin, zonas martimas, fluviales y fronterizas.
Prevista como est en la Constitucin la competencia federal para todos los casos
que se acaban de enumerar, el art. 4 no contiene como
367
El CHdig" de C"#erci"- B&e ,"dr/a ,arecer c"#" %/,ica#e$%e ili#i%ad" e$ '& a,licaciH$
e',acial %ie$e e$ el c"#erci" #ar/%i#" &$a 0"$a l"cal de a,licaciH$: N" "b'%a$%e- e' &$a le.
+ederal: ,"rB&e erige +re$%e a l"' E'%ad"' . a c"'%a de ell"' la c"#,e%e$cia +ederal e$ la #a%eria
de B&e 'e %ra%a:
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE SALUFRIDAD 38K
facultad no repetida de la Constitucin, sino la consistente en la accin sanitaria
federal en los puertos de altura, poblaciones fronterizas y plazas abiertas al trnsito
internacional. Esta facultad, que por lo dems deriva directamente del propsito que
anim a la reforma de 1908, es la nica que sirvi al Cdigo Sanitario de 49 para cumplir
su misin esencial de fijar el alcance de la "salubridad general".
Para subsanar las deficiencias del anterior, el Cdigo Sanitario de 55 enumer en
las doce fracciones de su arto 39 las actividades sanitarias en materia de salubridad
general del pas, con .lo que la indefinida expresin constitucional recibi en la ley
secundaria su definicin y contenido. Determinada as la zona federal en materia de
salubridad por la ley al la que incumbe hacerlo, la jurisprudencia tendr que modificarse
sustancialmente en lo sucesivo, ajustndose en este punto a la clasificacin del Cdigo
Sanitario y abandonando las tesis artificiosas a que tuvo que recurrir ante el vaco de la
legislacin.
395
En el art. 4. se mencionan las autoridades federales a quienes competen las
anteriores actividades y en el 59 se rectific otro error del Cdigo precedente, al autorizar
que la Secretara de Salubridad y Asistencia se haga cargo temporalmente de los
servicios sanitarios locales en los Estados que no estuvieren capacitados para atenderlos
debidamente, pero siempre que con ello pueda afectarse la salubridad general, condicin
esta ltima que por no aparecer en el arto 59 del Cdigo de 49 haca de la sustitucin de
la autoridad local por la federal una intromisin contraria al sistema federal.
36E
E$ la e3ec&%"ria ,r"$&$ciada ,"r &$a$i#idad de ("%"' el 3 de #a." de 16MM- c"$ #"%i(" del
a#,ar" de re(i'iH$ 1EJKfM2- ,r"#"(id" ,"r T"'%ad"re' Ma%a#"r"'- S: de R: L: Y c"agra(iad"'- el
Ple$" de la S&,re#a C"r%e de 3&'%icia- de',&' de %ra$'cribir la +racciH$ XPI del ar%/c&l" K3-
,reci'H de la 'ig&ie$%e #a$era el c"$ce,%" de 'al&bridad ge$eral de la Re,1blica
ADel ,rece,%" %ra$'cri%" 'e de',re$de B&e c"rre',"$de a la c"#,e%e$cia de la ?ederaciH$ la
'al&bridad ge$eral de la Re,1blica- c"$ce,%" B&e ,"r '/ '"l"- $" ag"%a %"da la #a%eria de
'al&bridad- 'i$" B&e B&eda +&era del #i'#" la 'al&bridad l"calla B&e ,"r $" e'%ar re'er(ada a la
?ederaciH$- c"rre',"$de a la e'+era de la' e$%idade' +edera%i(a' ,"r a,licaciH$ del ,ri$ci,i" B&e
i$+"r#a el ar%/c&l" 127 de la C"$'%i%&ciH$:
AEl alca$ce de la e5,re'iH$ \'al&bridad ge$eral de la Re,1blica- e' decir- el c"$%e$id" de la
+ac&l%ad +ederal al re',ec%"- $" e'%9 de)$id" ,"r la C"$'%i%&ciH$: E' de'de l&eg" +ac&l%ad +ederal
'a$i%aria %"da la B&e e$ '&' c&a%r" i$ci'"' re'er(a ,ara a&%"ridade' +ederale' la c"#e$%ada
+racciH$ XPI del ar%/c&l" K3- ,er" a,ar%e de ella c"rre',"$de al C"$gre'" de la U$iH$ de%er#i$ar
e$ la le. el 9#bi%" de la +ac&l%ad +ederal e$ la #a%eria- l" B&e el C"$gre'" *a reali0ad" a %ra('
del CHdig" Sa$i%ari" ?ederal c&." ar%/c&l" 3c e$&#era l"' ca'"' de 3&ri'dicciH$ +ederal- ,"r l" B&e
%"d" l" $" legi'lad" e$ #a%eria +ederal- 'e e$%ie$de ,er%e$ecie$%e a- la 'al&bridad l"cal- B&e
c"rre',"$de a la' e$%idade' +edera%i(a'-A
C"$'idera#"' B&e la e3ec&%"ria #e$ci"$ada *a reali0ad" &$a deli#i%aciH$ del %"d" a,r",iada
e$%re a#b"' c"$ce,%"' de 'al&bridad: SHl" $"' re'%a a@adir B&e e$ la recie$%e c"#,ilaciH$ de
3&ri',r&de$cia de la S&,re#a C"r%e de 3&'%icia c"rre',"$die$%e a l"' +all"' ,r"$&$ciad"' e$ l"'
a@"' de 161K a 16ME- *a de'a,arecid" la %e'i' 3&ri',r&de$cial que mencionados en la nota 5
del presente captulo.
Desaparece en el Cdigo vigente la indebida referencia del anterior a la actividad
sanitaria local, mas en nuestro concepto el Cdigo no se percat debidamente de otra
actividad sanitaria local, como es la del Distrito y Territorios Federales.
En efecto, segn el art. 2., las actividades en materia de salubridad general
pueden ser de carcter federal, y por lo tanto, obligatorias en toda la Repblica, o de
carcter local para el Distrito y Territorios Federales, conforme al 73, frac. V
constitucional. Esto ltimo no es exacto. La salubridad general, precisamente en su
carcter de federal, se extiende a toda la Repblica, incluyendo al Distrito y Territorios.
Pero la salubridad general no es toda la salubridad, puesto que tambin existe la local. De
aqu que en los Estados haya la salubridad comn a todos como es la federal o general, y
la salubridad particular de cada Estado. El art. 2. priva de esta ltima al Distrito y
Territorios sin justificacin alguna, ya que estas entidades deben tener su legislacin local,
y la tienen en las dems materias. Por la especial estructura constitucional del Distrito y
Territorios, los rganos federales (con excepcin del judicial) tienen a su cargo las
funciones locales, segn hemos visto; pero de toda suerte estas funciones locales,
atribuidas en materia de salubridad a la Secretara de Salubridad y Asistencia, tienen
necesariamente que existir; de otro modo el Distrito y Territorios quedan en condiciones
de desigualdad con respecto a los Estados.
396
36M
El 2M de +ebrer" de 16KD\ 'e e5,idiH &$ $&e(" CHdig" Sa$i%ari" de l"' E'%ad"' U$id"'
Me5ica$"' ,&blicad" el 13 de #ar0" del #i'#" a@" . B&e e$%rH e$ (ig"r a l"' %rei$%a d/a' de '&
,&blicaciH$: E' el B&i$%" e'%a%&%" B&e rige la #a%eria:
A l" larg" del ,re'e$%e ca,/%&l" *e#"' (e$id" c"#e$%a$d" la' '&ce'i(a' . a (ece'
c"$%radic%"ria' '"l&ci"$e' B&e la legi'laciH$ . la 3&ri',r&de$cia *a$ a,licad" al ,r"ble#a B&e 'e
,la$%eH de'de la re+"r#a c"$'%i%&ci"$al de 16J8- e$ relaciH$ c"$ el de'li$de de c"#,e%e$cia'
e$%re la +ederaciH$ . la' e$%idade' ,"r l" B&e #ira a la #a%eria de la 'al&bridad ,1blica: Si$
,e$e%rar e$ 9rea' a3e$a' a '& ,r"+e'iH$- el 3&ri'%a *a de i$'i'%ir &$a (e0 #9' e$ B&e al CHdig"
Sa$i%ari" +ederal i$c&#be deli#i%ar la' d"' e'+era'- ,"rB&e ,ara bie$ " ,ara #al e'%9$ ,re(i'%a'
e$ la C"$'%i%&ciH$- . B&e al *acerla debe di'i,ar la' c"$+&'i"$e' ,r",iciada' ,"r ,rece,%"'
c"$'%i%&ci"$ale'- B&e de'de '& "rige$ $" 'e *a$ de'%acad" ,"r la $i%ide0 e$ l"' c"$ce,%"':
De$%r" del 9#bi%" e5cl&'i(a#e$%e c"$'%i%&ci"$al: . e$ a,licaciH$ de la' idea' *a'%a aB&/
e5,&e'%a'- c"$'idera#"' B&e el $&e(" "rde$a#ie$%" re,re'e$%a &$ re%r"ce'" e$ la di+/cil #e%a
alca$0ada ,"r el CHdig" de 16EE <der"gad" ,"r el ac%&al> . ,"r la %e'i' del Ple$" de la S&,re#a
C"r%e- B&e +"r#&lada e$ ,"' de dic*" CHdig"- i$%err&#,iH la a$" %ig&a . c"$+&'a 3&ri',r&de$cia:
<Per $"%a' E . K del ,re'e$%e ca,i%&l">:
El CHdig" a*"ra e$ (ig"r e$&#era e$ la' B&i$ce +racci"$e' de '& ar%: 3c l" B&e !e' #a%eria de
'al&bridad ge$eral4: De ac&erd" c"$ la' idea' #9' ele#e$%ale' all/ deber/a c"$'%ar l" B&e
,er%e$ece a la +ederaciH$ e$ +"$da e5cl&'i(a: '"bre$%e$did" B&e la re'%a$%e #a%eria de
'al&bridad .a $" e' ge$eral 'i$" l"cal . c"rre',"$de- ,"r e$de- a l"' E'%ad"': Per" el ar%: 3c
i$c&rre e$ &$a c"$+&'iH$ c"$ce,%&al- al %ra%ar c"#" eB&i(ale$%e' la 'al&bridad ge$eral . la 'al&d
,1blica- 'eg1$ 'e ded&ce de '&' +rac': I- II- IP- P- PI- PII- PIII Y IX- c"$ la c"$'ec&e$cia i$ad#i'ible
de B&e ac%i(idade' %a$ ge$erale' c"#" '"$ la' a%rib&ida' e$ e'a' +racci"$e' a la +ederaciH$-
,er%e$ece$ a '%a c"$ e5cl&'iH$ de l"' E'%ad"'- de c"$+"r#idad c"$ la $"r#a b9'ica de $&e'%r"
'i'%e#a +ederal- c"$'ig$ada e$ el ar%: 127:
Pr"#"(er la 'al&d +/'ica . #e$%al de la ,"blaciH$ <+rac: I>- ,r"c&rar el #e3"ra#ie$%" de la
$&%riciH$ . de la *igie$e <+rac: II> - ,re(e$ir la' e$+er#edade' . accide$%e' B&e a+ec%e$ la 'al&d
,1blica <+rac: III>- ,r"#"(er la +"r#aciH$ del ,er'"$al , ara la 'al&d B&e el ,a/' reB&iere <+rac:
PII>- +"#e$%ar la i$(e'%igaciH$ ,ara la 'al&d <+racciH$ PIII>- e%c:- '"$ ac%i(idade' %a$ ge$erale' .
ab'%rac%a' B&e ba'%a '& '"la e$&$ciaciH$ ,ara e$%e$der B&e $" ,&ede$ c"rre',"$der e$
#"$","li" a la +ederaciH$- $i 'iB&iera 'Hl" a la a&%"ridad- ,&e' la c"#&$idad ,"r e$%er" e'%9
i$%ere'ada e$ c&idar de la 'al&d ,1blica: N"ci"$e' %a$ ,ri#aria' '"$ i#,r",ia' de &$a le.:
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE EDUCACION PUFLICA 386
CAPTULO XX
FACULTADES EN MATERA DE EDUCACN PBLCA
SUMARO
122.-La instruccin pblica bajo la Constitucin de 57. 123.-La obra del Constituyente de 17. 124.-La
reforma de 1921. 125.-Sus derivaciones en la prctica. 126.-Las reformas de 1934 y de 1946. 127.-La ley
reglamentaria de 1942, en el aspecto constitucional. 128.-Los convenios de Coordinacin. 129.-La reforma de
1966. 130.-La absorcin por los rganos federales de la funcin educativa.
El $&e(" CHdig" debiH *aber ,er+ecci"$ad"- " ,"r l" #e$"' c"$'er(ad" el 'i'%e#a del a$%eri"r-
'e@ala$d" #&. e$ c"$cre%" la' +ac&l%ade' e$ relaciH$ c"$ la 'al&bridad ge$eral B le 'e re'er(a$
a la +ederaciH$: L" B&e i$%ere'a c"$'%i%&ci"$al#e$%e e' aclarar . de%er#i$ar el 'e$%id" legal de
la a#big&a e5,re'iH$ A'al&bridad ge$eral de la Re,1blicaA- B&e e' la e#,leada ,"r el legi'lad"r
c"$'%i%&.e$%e- 'i$ c"$+&$dirla c"$ la de A'al&d ,1blicaA- B&e $" e' &%ili0ada ,"r la C"$'%i%&ciH$ $i
eB&i(ale a la ,ri#era . B&e- e$ ca'" de 'erl" c"#" l" da a e$%e$der el ar%" 3\X del CHdig"-
de3ar/a e5*a&'%" el ,a%ri#"$i" 3&r/dic" de l"' E'%ad"' e$ #a%eria de 'al&bridad:
P"r l" de#9'- el $&e(" CHdig" ,arece de'de@ar la e5i'%e$cia de la' e$%idade' +edera%i(a': SHl"
la' #e$ci"$a e$ ,re(i'iH$ de celebrar c"$ ella' c"$(e$i"' de c""rdi$aciH$ <ar%: 13>: Per" cabe
,reg&$%ar'e de B& +ac&l%ade' e$ #a%eria 'a$i%aria di',"$e$ la' e$%idade' +edera%i(a'- a )$ de
,"der *acerla' "b3e%" de c"$(e$i"' de c""rdi$aciH$:
122. La instruccin pblica ha librado una de las luchas ms dramticas, entre las
varias en que se ha empeado la historia de la nacin, Nos corresponde abordarla en el
aspecto constitucional.
La Constitucin de 57 la ignor, All no haba, por tanto, cuestin constitucional
alguna, Cuando abrindose paso por entre las ideas de la poca que repudiaban la
intromisin del Estado en la enseanza, el Presidente Jurez expidi, en uso de las
facultades de que se hallaba investido, las leyes orgnicas de instruccin pblica de 1867
y de 1869, hubo de limitar el mbito de su vigencia al Distrito Federal, pues el Congreso
de la Unin careca de facultades federales en la materia, Y cuando en 1905. el
Presidente Daz cre la Secretara de nstruccin Pblica y Bellas Artes tuvo que
encomendarle tan slo la instruccin pblica en el Distrito y Territorios Federales, no
obstante que como secretara de despacho le correspondan "los negocios del orden
administrativo de la Federacin", (art. 86 de la Constitucin de 57) .
123, En el informe que present ante el Congreso Constituyente, al hacerle
entrega del proyecto de reformas a la Constitucin, el Primer Jefe Venustiano Carranza
dedic somera referencia al "empeo en difundir la instruccin por todos los mbitos
sociales", en la Constitucin aprobada, el que haba sido en su turno debatido texto del
art. 3. qued al fin como un precepto que al establecer las caractersticas
constitucionales de la enseanza impartida por el Estado y la
primaria, elemental y superior de los establecimientos de particulares, daba por
cierto que existan "establecimientos oficiales de educacin", aparte de "los
establecimientos particulares", de donde poda inferirse que el poder pblico atendera la
funcin educacional, aunque no en forma exclusiva; por lo dems, no se planteaba
ninguna distribucin de funciones entre los rganos centrales y los estados-miembros.
Como una novedad de la Constitucin de 17, la entonces fraccin XXV del art. 73
facult al Congreso "para establecer escuelas profesionales y dems institutos
concernientes a la cultura superior general de los habitantes de la Repblica, entre tanto
dichos establecimientos puedan sostenerse por la iniciativa de los particulares, sin que
esas facultades sean exclusivas de la Federacin". Cabe observar que en este tipo de
establecimientos, el precepto institua una doble concurrencia: la de los particulares con el
poder pblico y, dentro de este ltimo, la concurrencia federal con la estatal. Por lo que
hace a la primera, el desidertum consista en que los particulares llegaran a asumir
ntegramente la funcin educativa, de suerte que slo como temporal y supletoria
proceda admitirla dentro de la actividad del poder pblico. En cuanto a la segunda, la
frac. XXV autoriz la libre e indiscriminada concurrencia de la federacin con las
entidades federativas.
Lo expuesto permite concluir, por va de sntesis, que en la Carta de Quertaro se
consagr la participacin del poder pblico en la enseanza, tanto por lo que haca a los
tipos que mencionaba el art. 3. (primaria, elemental y superior) , cuanto a la clase de
enseanza (profesional) y a los institutos de cultura superior a que se refera la fraccin
XXV del art. 73. En todo caso la participacin del poder pblico en la enseanza poda
ser compartida por los particulares, por ms que en los tipos regulados por el art. 30 se
imponan a aqullos direcciones determinadas. La concurrencia de la tarea educativa
entre los rdenes federal y local era tcita en el art. 30., al no otorgarse explcitamente a
ninguno de los dos, y constaba expresamente en la frac. XXV del 73. La circunstancia de
que la federacin no retuviera en competencia exclusiva ninguna facultad en materia de
enseanza, haca intil la Secretara de nstruccin Pblica y Bellas Artes, que desde su
creacin en 1905 no se justificaba tcnicamente. La asamblea de Quertaro la suprimi
en el art. 14 transitorio de la Constitucin, a pesar de no haberlo propuesto as el proyecto
del Primer Jefe.
124. Con el estmulo de Jos Vasconcelos y el apoyo de lvaro Obregn, la
educacin pblica recibi en Mxico su primer impulso serio.
Cuando Vasconcelos tom posesin de la rectora de la Universidad Nacional en
1920, declar que "no es posible obtener ningn resultado provechoso en la obra de la
educacin del pueblo, si no transformamos radicalmente la ley que hoy rige la educacin
pblica, si no constituimos un ministerio federal de Educacin Pblica".
397
El proyecto que
entonces se enunci no se detuvo en la transformacin de las leyes secundarias, sino que
se adentr en el campo constitucional. As fue como en su informe ante el Congreso, al
abrirse el perodo de sesiones extraordinarias en 7 de febrero de 1921, el Presidente
Obregn se refiri a lo que en el lenguaje no rigurosamente jurdico de Vasconcelos
recibi el nombre de "federalizacin de la enseanza", y a la creacin de la Secretara de
nstruccin Pblica, medidas ambas que para adoptarse requeran reformas
constitucionales y que estaban destinadas a enfrentarse "al problema vital de intensificar
la cultura del pueblo por cuantos medios estn al alcance del Estado".
398
Las reformas constitucionales, publicadas el 8 de julio de 1921, se refirieron una
de ellas a la entonces frac. XXV del arto 73 para dotar al Congreso de las nuevas
facultades en materia educativa, y la otra al art. 14 transitorio, con objeto de tildar en el
mismo la supresin, acordada por el Constituyente, de la Secretara de nstruccin
Pblica y Bellas Artes. Como consecuencia de esta ltima reforma se pudo crear, el 5 de
septiembre de 1921, la Secretara de Educacin Pblica.
La llamada "federalizacin de la enseanza" que se atribuy a la frac. XXV del
73, fue una expresin excesiva, al aplicarse a una reforma que no se ajust al rgido
esquema del arto 124, conforme al cual las facultades que no estn expresamente
concedidas por la Constitucin a los funcionarios federales se entienden reservadas a los
Estados. Y es que el tema de la educacin pblica no qued sustrado ntegramente del
haber jurdico de los Estados para transferirlo a la, federacin, sino que la reforma delimit
los campos, al conceder a esta ltima Slo una competencia circunscrita y dejar a salvo la
potestad de los Estados para legislar en lo no otorgado limitativamente a la federacin. Si
se quiere hablar de la entonces federalizacin de la enseanza, hay que entenderla como
restringida y parcial y atribuir a la expresin que Vasconcelos divulg en su poca un
propsito proselitario y poltico, que no cuid del fondo jurdico.
Por fortuna el lxico que entonces se emple no trascendi de la literatura poltica
al texto de la reforma constitucional. Lejos de ello,
36K
F"le%/$ de la U$i(er'idad: [rga$" del De,ar%a#e$%" U$i(er'i%ari" . Fella' Ar%e':DIP ,"ca:
T"#" I- ,9g: K
368
I$+"r#e de ObregH$: e$ AL"' Pre'ide$%e' de M5ic" a$%e la NaciH$A2 M5ic"- 16MM2 T"#" III-
,9g: 723:
la reforma de 21 signific un acierto tcnico, dentro del marco de excepcin por
ella consagrado y que consista en hacer partcipes en la regulacin de una misma
materia a los dos rdenes generalmente excluyentes entre s, como son el federal y el
local.
Era cierto que, en trminos de generalidad, la federacin y los Estados podan
legislar sobre educacin pblica. Sin embargo, esta coparticipacin no era indefinida y
arbitraria, sino que dentro del concepto general de "educacin pblica" la reforma de 21
cuid de sealar las facultades de cada uno de los dos rdenes. Despus de consignar la
facultad del Congreso de la Unin para establecer toda clase de escuelas as como
institutos concernientes a la cultura general, la reformada fraccin XXV agregaba como
facultad del mismo Congreso la de "legislar en todo lo que se refiera a dichas
instituciones", con lo cual la reforma no hizo otra cosa sino dotar a un solo titular de dos
facultades que tendran que ir en compaa, como eran la de establecer por cuenta propia
centros de enseanza y la de legislar acerca de la enseanza en ellos impartida.
Congruente con lo anterior, la reforma reconoca idntica facultad a los Estados, pues a
su potestad de crear escuelas deba corresponder la de legislar sobre las mismas.
399
Slo resta sealar que las facultades coexistentes aunque no mezcladas de las
dos potestades, tenan de comn los principios que seoreaban la enseanza,
consignados en el art. 3 y que imponan el laicismo tanto en los establecimientos oficiales
de cualquier grado, cuan-
366
E$ el ,ri#er ,9rra+" de la +rac: XXPII- la re+"r#a *ablaba clara#e$%e de la' d"' +ac&l%ade'
c"$e5a' de la +ederaciH$- c"#" era$- ,"r &$a ,ar%e- Ala de e'%ablecer- "rga$i0ar . '"'%e$er e$
%"da la Re,1blicaA la' i$'%i%&ci"$e' ed&ca%i(a' B&e e$&#eraba- .- ,"r la "%ra- Ala de legi'lar e$
%"d" l" B&e 'e re)era a dic*a' i$'%i%&ci"$e'A- e' decir- la' de la +ederaciH$:
E$ '& 'eg&$d" ,9rra+"- la +rac: XXPII rei%eraba l" e5,&e'%" e$ la a$%eri"r ALa +ederaciH$ %e$dr9
3&ri'dicciH$ '"bre l"' ,la$%ele' B&e ella e'%able0ca- '"'%e$ga . "rga$iceA- c"$ l" c&al $" ,"dr9
'ig$i)car'e "%ra c"'a 'i$" B&e '"bre dic*"' ,la$%ele' la 3&ri'dicciH$ +ederal e5cl&.a la l"cal2 ,er"
a la (e0 'Hl" '"bre l"' #i'#"' . $" '"bre l"' de l"' E'%ad"' ",eraba la re+erida 3&ri'dicciH$
+ederal- ,"r 'er %al el 'e$%id" de la' +ac&l%ade' e5,re'a' de l"' P"dere' +ederale':
A la l&0 de l" e5,&e'%" debe e$%e$der'e el ,9rra+" B&e c"$%i$1a el a$%eri"r A 'i$ #e$"'cab" de
la liber%ad B&e %ie$e$ l"' E'%ad"' ,ara legi'lar '"bre el #i'#" ra#" ed&caci"$alA: A&$B&e e'%e
1l%i#" ,9rra+" ad"lece de cier%a a#bigNedad- $" cabr/a i$%er,re%arl" 'i$" e$ el 'e$%id" de B&e
l"' E'%ad"' ,&ede$ legi'lar '"bre el ra#" ed&caci"$al ,"r l" B&e #ira a l"' ,la$%ele' B&e ell"'
e'%ableciere$- .a B&e a la +ederaciH$ c"rre',"$da legi'lar '"bre l"' '&."' ,r",i"'- 'eg1$
ca%egHrica#e$%e l" ,re(ie$e e$ '& ,ri#era ,ar%e el ,rece,%" c"#e$%ad": De e'%a '&er%e era la
c"$ i$'%i%&ciH$ #i'#a . $" el C"$gre'" de la U$iH$ la B&e de'li$daba l"' ca#,"' +ederal . l"cal-
,"r l" B&e e$ #a%eria ed&ca%i(a la c"$c&rre$cia 'e daba 1$ica#e$%e de$%r" del %e#a ge$eral de
la ed&caciH$ ,1blica- $" e$ c&a$%" al 9#bi%" c"$cre%" de cada c"#,e%e$cia: Di+ere$cia ba'e a'/
de "%ra' d"' +ac&l%ade' +ederale' B&e .a *e#"' #e$ci"$ad"- r"#" era$ la 'al&bridad ge$eral de
la Re,1blica . la' ge$erale' de c"#&$icaciH$ c"$ relaciH$ a la' c&ale' i$c&#be al C"$gre'"
de%er#i$ar e$ la le. 'ec&$daria el c"$ce,%" de l" ge$eral- e' decir- de l" +ederal: Habr/a de
di+ere$ciar'e la re+"r#a del 21- e',ecial#e$%e- de la direcciH$ a 'eg&ir ,"r la ,rH5i#a re+"r#a e$
la #i'#a #a%eria ed&ca%i(a- B&e *abre#"' de c"$'iderar #9' adela$%e:
to en la enseanza primaria, elemental y superior impartida en los
establecimientos particulares, adems de someter a las escuelas primarias particulares a
normas que, por una parte, prohiban la intromisin en ellas de corporaciones religiosas o
ministros de algn culto y, por la otra, imponan a las autorizadas la sujecin a la vigilancia
oficial.
125. El esquema constitucional as trazado por la reforma de 21, iba pronto a
someterse a los requerimientos prcticos, por un lado en cuanto a las relaciones de la
federacin con las entidades, por el otro respecto al manejo de la funcin educativa en lo
que le perteneca a la federacin.
La experiencia confirm lo que estaba a la vista de todos, segn era la extrema
penuria de los Estados, que los imposibilitaba para llevar a trmino por s solos una labor
eficiente en la materia, Su autonoma, que dentro de los cuadros constitucionales era
intocable, tendra que ser auxiliada con los recursos de la federacin, si se quera que
participaran con xito en la tarea que la reforma reclamaba de todos. La ayuda econmica
a los Estados se tradujo desde el principio en un medio de intervenir en ellos la
federacin, como lo expres en esos tiempos el Presidente Obregn en su informe del 1
de septiembre de 1922, a un ao apenas de la creacin de la Secretara del Ramo. La
ayuda se hizo .constar en contratos o se concedi por medio de subsidios. Excepto cinco
Estados, con todos los dems se celebrara convenios.
400
A cambio del auxilio financiero
otorgado, y como condicin del mismo, la federacin impuso desde entonces direcciones
a la enseanza impartida por los Estados, con menoscabo de la autonoma que la
Constitucin no les negaba.
En cambio, la actividad directa de la federacin, en ejercicio de su facultad
constitucional para establecer y sostener por su cuenta centros de enseanza, se
organiz desde luego en forma eficaz, mediante la designacin de delegados federales en
cada una de las entidades federativas.
401
En principio su misin deba cumplirse
nicamente respecto
7JJ
Fa3" el r&br" de AacciH$ +ederal e$ l"' E'%ad"':A- ObregH$ a'e$%H l" B&e 'ig&e e$ '& I$+"r#e
,re'ide$cial de 1623 ALa +"r#a e$ B&e la ?ederaciH$ i$%er(ie$e e$ l"' E'%ad"' c"$ relaciH$ a la
e$'e@a$0a- e' celebra$d" c"$ dic*a' E$%idade' c"$%ra%"' a (ir%&d de l"' c&ale' de'%i$a ,ara
ella' de%er#i$ada' '&#a' de di$er" B&e 'e e#,lear9$ e$ la' e'c&ela' B&e %a#bi$ 'e
de%er#i$a$2 "%ra' (ece' la' '&#a' 'e ,r","rci"$a$ e$ +"r#a de '&b'idi"'- .a #e$'&ale'- .a
a$&ale'A- AL"' Pre'ide$%e'::: A2 T"#" III- ,9g: E2J:
7J1
E$ '& I$+"r#e de lc de 'e,%ie#bre de 1623- ObregH$ e5,&'" Ae$ cada &$a de la' E$%idade'
+edera%i(a' 'e *a$ +&$dad" (aria' i$'%i%&ci"$e' de ed&caciH$::: Para a%e$der e'%a e$'e@a$0a B&e
i#,ar%e la ?ederaciH$- 'e *a$ $"#brad" delegad"' B&e re'ide$ e$ l"' di'%i$%"' E'%ad"' de la
Re,1blica2 e$ l"' Terri%"ri"' %ie$e$ %al car9c%er l"' g"ber$ad"re'\: AL"' Pre'ide$%e':::A2 T"#" III-
,9g: EKK:
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE EDUCACION PUFLICA 36E
a los establecimientos educativos federales, pero los delegados pronto iban a
ejercer tambin el control sobre la enseanza local, propiciado por el apoyo financiero
procurado por la federacin a los Estados.
Las mermas que la realidad impuso a la autonoma local en la materia educativa,
configuraron desde los inicios de la reforma de 21 un sistema emprico, dentro del cual las
entidades estaban dirigidas por la federacin. De este primer ensayo habra de sobrevenir
la influencia federal, llamada a abarcar la posterior evolucin de la enseanza pblica en
el pas.
126. El 13 de diciembre de 1934 se public una reforma a los artculos 30. y 73,
fraccin ahora XXV, correspondiente a la antigua fraccin XXV que hemos venido
mencionando, la cual por supresin de las dos que inmediatamente la precedan pas a
ocupar el lugar de la XXV, segn se public el 20 de agosto de 1928.
La reforma de 34 contena dos temas, claramente diferenciables entre s. El
primero se refera a las nuevas caractersticas ideolgicas que la reforma impona a la
educacin, as como a las taxativas y la vigilancia de la impartida por los particulares en
ciertos tipos y grados. El segundo tema miraba al papel asignado a la federacin y a los
Estados en la funcin educativa y en l se ocupaba la frac. XXV del art. 73. Consideramos
que este segundo tema es el nico que corresponde a nuestro estudio de la parte
orgnica de la Constitucin, por lo que slo a l prestaremos atencin, ya que el primero
pertenece a las garantas individuales. Sin embargo, queremos aclarar que en el art. 3.
no se contiene exclusivamente la garanta individual de la enseanza y sus modalidades,
sino que el precepto incursiona tambin en la parte orgnica, por lo que en este aspecto
s nos compete su examen, como lo veremos ms adelante. Al mismo tiempo hemos de
observar que la reforma de 1934, fue objeto a su vez de modificacin mediante la de 30
de diciembre de 1946, que es la vigente, pero esta ltima afect al Art. 3 slo en lo que
tiene de garanta individual, no as a sus disposiciones en materia orgnica constitucional,
ni toc para nada la frac. XXV del 73. En tales condiciones, el estudio que vamos a
emprender tomar en cuenta la reforma de 1934, inalterada por la de 46 por lo que hace a
las disposiciones acerca de la competencia de los poderes federales y locales en la
materia de la educacin pblica.
Conviene, ante todo, tener a la vista los textos que nos proponemos comentar,
adecundolos a las contingencias de que han sido objeto en el transcurso del tiempo. Si,
como hemos visto, la reforma de 46 no menoscab la frac. XXV (entonces XXV) del art.
75, en cam-
bio la de 13 de enero de 1966 introdujo una adicin al precepto indicado, que no
alter en nada el sistema existente, sino que se redujo a atribuir al Congreso de la Unin
una facultad nueva. A continuacin damos el texto actual (ao de 1973) de la frac. XXV y
en l indicamos el origen cronolgico de sus diversas partes:
"El Congreso de la Unin tiene facultad...
"XXV.-Para establecer, organizar y sostener en toda la Repblica escuelas rurales,
elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigacin cientfica, de bellas
artes y de enseanza tcnica; escuelas prcticas de agricultura y de minera, de artes y
oficios, museos, bibliotecas, observatorios y dems institutos concernientes a la cultura
general de los habitantes de la Nacin y legislar en todo lo que se refiere a dichas
instituciones"; (Hasta aqu la reforma de 1921, con el nico agregado en 1934 de
mencionar las escuelas prcticas de minera, adems de las ya incluidas de agricultura.)
"para legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos, cuya
conservacin sea de inters nacional"; (Reforma de 13 de enero de 1966.)
"as como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la
Federacin, los Estados y los Municipios el ejercicio de la funcin educativa y las
aportaciones econmicas correspondientes a ese servicio pblico, buscando unificar y
coordinar la educacin en toda la Repblica". (Reforma de 1934).
En cuanto al art. 3., mantiene idnticas las reglas de distribucin de la funcin
social educativa entre la federacin, los Estados y los municipios, tal como las estableci
la reforma de 34, que en este punto no fue afectada por la de 46. El prrafo
correspondiente, que ahora lleva el nmero V, dice as:
"El Congreso de la Unin, con el fin de unificar y coordinar la educacin en toda la
Repblica, expedir las leyes necesarias, destinadas a distribuir la funcin social
educativa entre la Federacin, los Estados y los Municipios, a fijar las aportaciones
econmicas correspondientes a ese servicio pblico y a sealar las sanciones aplicables
a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las disposiciones relativas, lo
mismo que a todos aquellos que las infrinjan."
Con el fin de organizar nuestra exposicin, hemos de hacer de lado el prrafo V
del art. 3; 1o que acabamos de transcribir, el cual incurre en mera repeticin de lo que
dispone en su parte relativa la fraccin XXV del art. 73, que tambin hemos copiado. La
nica disposicin aparentemente exclusiva de dicha frac. V, es la que se refiere "a
sealar las sanciones aplicables a los funcionarios que no cumplan o no hagan cumplir las
disposiciones relativas, lo mismo que a todos
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE EDUCACION PUFLICA 36K
aquellos: que las infrinjan", disposicin del todo superflua, pues no cabe suponer
que sin ella el legislador estara impedido de Sancionar a los funcionarios que
desacataran los mandamientos legales. Por intil, por ocupar entre las garantas
individuales un lugar que no le corresponde y por tener asignado el suyo propio en el sitio
adecuado de la parte orgnica, como son las facultades del Congreso, el prrafo V del
art. 30" no debi sobrevivir en la reforma a fondo de ese artculo que llev a cabo el
constituyente de 46. Por lo que a nosotros toca, nos bastar con referirnos en nuestro
comentario a la frac. XXV del art. 73.
En su primera parte, ese mandamiento atribuye al Congreso de la Unin una
facultad que por su naturaleza pertenece al Poder Ejecutivo, como es la de establecer,
organizar y sostener en toda la Repblica las escuelas e institutos que enumera. De fijo
no le toca al Congreso, sino al Ejecutivo a travs de la Secretara de Educacin Pblica,
el manejo concreto de los planteles educativos, funcin tpicamente administrativa, que ni
siquiera imaginamos que pudiera ser desempeada por el rgano legislativo.
El precepto adquiere sentido con el prrafo que le sigue: "y legislar en todo lo que
se refiere a dichas instituciones". La enumeracin que de establecimientos de educacin y
de investigacin se hace en el primer prrafo, cabe entenderla, a la luz del segundo, como
indicativa de la materia acerca de la que puede legislar el Congreso de; la Unin. La
facultad se extiende a toda la Repblica, pero solamente se ejercita respecto a los
planteles de la federacin, ya que la facultad federal no desplaza la de los Estados en la
misma materia, dentro de sus respectivos territorios. Existe, pues, una doble jurisdiccin
en la imparticin de la enseanza por el Poder Pblico: la jurisdiccin federal, que por
razn del territorio abarca toda la Repblica y que por razn de la materia se constrie a
los establecimientos federales; y la jurisdiccin estatal, o estadual
402
, que geogrfica
mente reconoce por lmites los de cada entidad federativa y dentro de ellos se ejercita
sobre los planteles que el respectivo Estado sostiene.
7J2
E$ M5ic" ac"'%&#bra#"' a,licar el ad3e%i(" estatal l" #i'#" a l" ,er%e$ecie$%e al estado e$
'& 'e$%id" a#,li" de re,re'e$%aciH$ 3&r/dica de la $aciH$: B&e a la e$%idad +edera%i(a a'/ lla#ada
e$ el 'i'%e#a +ederal: U$a %e$de$cia- B&e aca'" 'e *a "rigi$ad" e$ S&da#rica- B&iere re'er(ar
,ara e'%a 'eg&$da ace,ciH$ el ("cabl" estadual4 c"$ "b3e%" de 'al(ar a'/ la a#bigNedad e$ el
&'" de &$ '"l" %r#i$" ,ara d"' c"$ce,%"' e(ide$%e#e$%e di'%i$%"':
La deci#"$"(e$a ediciH$ del Dicci"$ari" de la Acade#ia E',a@"la <16KJ> $" da cabida al
%r#i$" estadual- 'i$" 'Hl" al e'%a%al- B&e de)$id" c"#" A,er%e$ecie$%e " rela%i(" al E'%ad"A-
e$(&el(e ,"r ell" la d"b1e . eB&/("ca ace,ciH$ a B&e a$%e' $"' *e#"' re+erid": E$ ca#bi": e'a
1l%i#a ediciH$ del dicci"$ari" ")cial ad#i%e c"#" $"(edad la rara ,alabra estadidad- "ri&$da
de P&er%" Ric"- c"$ el 'ig$i)cad" de Ac"$diciH$ de E'%ad" +ederar\- &$ ("cabl" B&e aB&/
#e$ci"$a#"' c"#" e3e#,l" del e'ca'" cel" B&e a- (ece' 'e ,"$e e$ la SelecciH$ de
$e"l"gi'#"'- c&." i$gre'" al idi"#a deber/a$ ,re'idir ,"r Ig&al el rig"r del Sig$i)cad" . el
I$%ac*able ca'%ici'#":
P&ede ,e$'ar'e e$ la c"$(e$ie$cia de ac"ger el %r#i$" estadual & "%r" 'e#e3a$%e- c"#"
re+erid" a e$%idad +edera%i(a- a )$ de re'er(ar el ac"'%&#brad" estatal ,ara el alca$ce #9'
a#,li" B&e *e#"' 'e@alad": Per" $" de3e#"' de rec"$"cer B&e e'a dic"%"#/a e$ el e'" de
a#b"' ("cabl"' 'er/a e$ cier%" #"d" c"$(e$ci"$al- .a B&e la' d"' ,alabra'- ,"r %e$er &$ c"#1$
"rige$ e%i#"lHgic"- i$d&cir/a$ a c"$+&'iH$ a B&ie$e' $" 'e *allare$ al cab" de '& 'ig$i)cad"
c"$(e$ci"$al estatal deri(a direc%a#e$%e del la%/$ '%a%&'- B&e de$"%a e'%ad" e$ c&alB&ier
'e$%id"- #ie$%ra' B&e estadual ,r"cede de la #i'#a ra/0- $ada #9' B&e a %ra(' del e',a@"l
estado- ,alabra %a#bi$ a#bi(ale$%e:
La federalizacin de la tarea educativa, aunque restringida, la hizo posible la
reforma constitucional de 21, como hemos visto, pero la concurrencia que de all surgi,
inspir con el tiempo la conveniencia de instituir un regulador, que distribuyera, unificara y
coordinara la educacin en toda la Repblica. A tal finalidad respondi la reforma de 34,
que por ello implic una innovacin en nuestra tcnica constitucional.
La triple tarea de distribuir, unificar y coordinar la educacin pblica, la encomend
la reforma de 34 al Congreso de la Unin a manera de regulador en funcin legislativa. De
este modo, desde el ao de 21 hasta antes del 34 las entidades federativas gozaron
constitucionalmente de una autntica autonoma en la materia, que les permita, dentro de
su jurisdiccin, determinarse por medio de sus constituciones, de sus leyes y de sus actos
administrativos. Mas a partir de 34, la autodeterminacin de las entidades ha quedado
prcticamente a merced del Congreso de la Unin. El cometido que le asigna la frac. XXV
es el de "unificar y coordinar la educacin en toda la Repblica", expresin que
gramaticalmente no soporta la compaa de dos verbos excluyentes entre s, como son
unificar, que quiere decir hacer de varias cosas un solo todo, y coordinar, cuyo significado
consiste en ordenar entre s varias cosas, que no por ello pierden su individualidad.
Mientras la unificacin lleva a la desaparicin de las partes para integrar un todo, la
coordinacin presupone la subsistencia de las partes, relacionadas entre s
sistemticamente. Ante el lxico poco vigilado del legislador de 34, todava en vigor, el
jurista tiene que buscar la conciliacin de los dos vocablos dentro del contexto del
precepto. Y de este modo habr de entenderse que el verbo unificar no lo emple el
redactor del artculo en el sentido de implantar por el Congreso, centralizndola, una sola
educacin pblica en todo el pas, con expulsin de las entidades federativas en la tarea
comn a que las haba convocado la reforma de 21. Por encima de la unificacin
centralizadora de la enseanza, a que conducira el vocablo totalizador aisladamente
considerado, otros elementos del mandamiento constitucional hacen prevalecer la idea de
coordinacin, como vamos
a verlo. Pero tambin habremos de observar que la unificacin, en el sentido de
centralizacin, ha acabado de hecho por ganar la partida a la coordinacin, ms all de
cualquiera interpretacin jurdica.
En pos de la finalidad indicada de "unificar y coordinar la educacin nacional en
toda la Repblica", el precepto constitucional que comentamos dota al Congreso, como un
medio de alcanzar aquel objetivo, con la facultad de dictar "leyes encaminadas a distribuir
convenientemente entre la Federacin, los Estados y los Municipios el ejercicio de la
funcin educativa". Distribuir la funcin educativa entre varios titulares, es todo lo contrario
a unificarla en sentido estricto; en cambio, el reparto que asigna una porcin funcional a
cada uno de los titulares, es a todas luces compatible con una cooperacin armnica de
los mismos, que es en lo que consiste la coordinacin.
Consideramos que con esos elementos interpretativos podremos aclarar el texto
no del todo afortunado de la frac. XXV, en el sentido de que el Congreso de la Unin,
aunque le est concedida una intervencin hegemnica en la educacin nacional, debe
dejar a salvo un mnimo de autonoma de las entidades federativas, pues de otro modo no
cumplira con su obligacin constitucional de repartir la funcin educativa, sino que
indebidamente la asumira en su totalidad, ni tampoco observara su otro deber
constitucional de poner orden y armona entre las funciones que distribuye, las cuales no
por estar coordinadas pierden su individualidad.
Distribuir y coordinar el ejercicio de la funcin educativa de las entidades y
municipios es facultad del Congreso que podramos llamar centrfuga, pues por ella el
centro reconoce atribuciones a la periferia. Pero ocurre que semejante potestad de
distribuir y coordinar le es conferida al Congreso tambin respecto a las aportaciones
econmicas correspondientes a la educacin pblica, que deben sufragar la federacin,
los Estados y los municipios. He aqu una facultad centrpeta, pues ya no es el rgano
central quien concede facultades, sino el que recauda contribuciones.
Esta facultad del Congreso de distribuir y coordinar la educacin pblica, no
cuenta para su ejercicio con bases objetivas en la Constitucin. Del uso de la facultad a
travs de la ley respectiva, deriva lo que a bien tenga conceder el legislativo federal a las
entidades y a los municipios. En cuanto a la potestad de distribuir, el adverbio
convenientemente que la acompaa es la nica norma que el precepto suministra al
criterio del Congreso, que de este modo se convierte en mero criterio subjetivo, ya que
nadie -especficamente el Poder Judicial Federal- podr en ningn caso juzgar acerca de
la inconveniencia de la ley que lleva a cabo la distribucin. Por lo que hace a la coor-
dinacin, el texto constitucional emplea la expresin "buscando unificar y coordinar
la educacin en toda la Repblica", lo que parece ms bien consejo que mandamiento,
adems de que tampoco aqu se trazan direcciones objetivas al Congreso.
Estamos, pues, en presencia de una facultad sui gneris dentro de nuestro
sistema federal. Si en el pargrafo 40 de la presente obra la consideramos semejante a
las facultades del Congreso en materia de salubridad general de la Repblica y de vas
generales de comunicacin, por cuanto en los tres casos la Constitucin delega en la ley
ordinaria la distribucin de facultades entre la federacin y los Estados, ahora nos
corresponde precisar que en los otros dos casos la ley suprema s provee de una base
objetiva y verificable conforme a la cual hacer el reparto, ya que la competencia del
Congreso se reduce a legislar sobre salubridad general y sobre vas generales de
comunicacin, de donde se sigue que el Congreso no puede legislar sobre salubridad
local o acerca de vas locales de comunicacin (pargrafo 120). En cambio, aunque por lo
que hace a educacin pblica tambin se encomienda a la ley ordinaria el reparto de
facultades, ello no va acompaado de alguna base impuesta por la Constitucin, que
obligara al Congreso y cuya inobservancia pudiera ser enjuiciada, salvo por lo que ve a la
jurisdiccin federal sobre los establecimientos educativos de la federacin, la cual no
podra ser compartida por los Estados, pues no estara al alcance de la ley secundaria
variar la ecuacin constitucional "jurisdiccin federal igual a establecimientos de la
federacin". Cuando la frac. XXV habla de "dictar las leyes encaminadas a distribuir
convenientemente entre la federacin, los Estados y los municipios el ejercicio de la
funcin educativa", no pretende incluir en la distribucin la facultad excluyente de toda
otra, que en su primera parte reserv el precepto para la federacin. Lo distribuible como
atribucin del Congreso a travs de la ley, es la funcin educativa no exclusiva de la
federacin, dentro de una zona en la que s deben actuar los Estados y los municipios,
aunque ello no excluya en ese aspecto la participacin de la federacin. Para que el
Congreso realice la distribucin dentro de la zona indicada, es para lo que no existe en la
actualidad una base constitucional suficientemente precisa. La base existi determinante
y clara en la reforma de 21; en la de 34 se dej a la sola voluntad del Congreso movida
por razones de conveniencia, la delicada misin de repartir y de coordinar una tarea que,
como la educativa, no es-exclusivamente federal. La reforma de 34 a la frac. XXV del art.
73, se erigi, por lo tanto, sobre una base pragmtica, que no se decidi por la
federalizacin total de la enseanza, pero tampoco demarc en la Constitucin el rea de
la autonoma de los Estados. El
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE EDUCACION PUFLICA 7J1
vasallaje de estos ltimos, que lo reciben todo a discrecin de la federacin,
aparece ms humillante si se mira la facultad del Congreso al sealarles las aportaciones
econmicas con que deben contribuir al servicio pblico de la enseanza, mediante lo
cual la federacin interviene autoritariamente en los presupuestos de los Estados.
Ninguna consideracin de orden prctico es bastante a justificar esa situacin ambigua
que prohij la reforma de 34 y que pas por alto la de 46. La Constitucin lo puede todo,
pero no conviene que ella misma mixtifique sus propias instituciones, colocando al abrigo
de la forma federal un rgimen que la desnaturaliza.
403
En otro aspecto, la frac. XXV que venimos comentando realiza una intromisin
ms en la esfera local, al autorizar al Congreso de la Unin para que directamente,
haciendo a un lado a las entidades, imponga a los municipios sus atribuciones en el
desempeo de la funcin educativa y les seale sus aportaciones econmicas
correspondientes a ese servicio pblico. El municipio libre, segn el arto 115, es la base
de la divisin territorial y de la organizacin poltica y administrativa de los Estados de la
federacin; si es, por un lado, la clula primaria de la entidad federativa, por el otro slo
con ella est vinculado, mediante la subordinacin limitada que trata de dejar a salvo la
libertad municipal. En esas condiciones consideramos incompatible con la institucin del
municipio libre la potestad del rgano federal para dictar normas en materia educativa a
los municipios, asumiendo as una regulacin que por su naturaleza corresponde a la
Constitucin y a las leyes de cada Estado, Estamos en presencia de una externacin ms
de la falta de escrpulo o de conocimiento con que trataron a nuestras instituciones los
reformadores de 34.
127. No es de extraar que la anfibologa, cercana a veces a la incoherencia, que
preside el reparto de atribuciones operado por la reforma de 34 e intocado por la de 46,
se refleje en la ley secundaria, la cual, publicada el 23 de enero de 1942, lleva el nombre
de Ley orgnica de la educacin pblica, reglamentaria de los artculos 3., 31, fraccin ;
73, fracciones X y XXV; y 123, fraccin X de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.
Al parecer la Ley en 1942, reglamentaba los preceptos constitucionales que
entonces estaban en vigor. Con el tiempo, algunos de esos
7J3
A&$B&e e$ l"' %r#i$"' li%erale' e$ B&e e'%9 c"$cebida la ,ri#era de la' 'al(edade' del ar%:
127 de la Le. B&e (e$i#"' e5a#i$a$d"- ,&diera dar a e$%e$der B&e $" '"l" la direcciH$ %c$ica-
'i$" %a#bi$ la ad#i$i'%ra%i(a '"$ a'&#ida' ,"r la Secre%ar/a de Ed&caciH$ P1blica c&a$d" 'e
%ra%a de la e$'e@a$0a c"$%r"lada- 'i$ e#barg" "%r" ,rece,%" c"r$" e' el 12K- relaci"$ad" c"$ el
a$%eri"r- /$dice a ad#i%ir B&e la direcciH$ ad#i$i'%ra%i(a c"rre a carg" de la' e$%idade'- #ie$%ra'
$" la e$%reg&e$ a la +ederaciH$ #edia$%e c"$(e$i":
preceptos se han modificado, sin que la Ley se ajuste a sus modificaciones, pues
desde su expedicin no ha sido objeto de reforma alguna. De este modo se puede afirmar
que los cambios constitucionales posteriores a la Ley, carecen propiamente de
reglamentacin. As ocurre, por va de ejemplo, con el art. 30. Constitucional, modificado
sustancialmente en la mayor parte de su texto el ao de 46, esto es, con posterioridad a la
Ley de 42; al no hacerse cargo del cambio, la Ley de 42 contina reglamentando
mandamientos derogados y, en cambio, no ha provisto de reglamentacin al texto en
vigor.
Si hemos citado como un caso entre otros el del art. 3., no es por considerar
imputable a la Constitucin la inactualidad de la Ley, sino para poner de manifiesto la
inadecuacin por anacrnica del instrumento legal ms prximo a la Constitucin.
De regreso a nuestro tema, hemos de ubicar en la Ley de 42, desde el punto de
vista que corresponde a nuestro estudio, la proyeccin del texto constitucional que antes
hemos abordado. Con ese propsito, trataremos hasta donde nos sea posible de agrupar
sistemticamente las pocas y dispersas disposiciones que, dentro de sus 130 artculos,
dedica la Ley a la distribucin y coordinacin de la tarea educacional entre la federacin,
los Estados y los municipios, que es precisamente lo que concierne a nuestro tema.
En cuanto a la federacin, la Ley dispone que los planteles educativos de cualquier
tipo o grado que ella establezca en cualquier parte del territorio de la Repblica,
dependern de la Secretara de Educacin Pblica, tanto en la direccin tcnica cuanto
en la administrativa (art. 123 de la Ley). Este precepto est de acuerdo con lo que hemos
considerado como primer presupuesto de la frac. XXV (art. 73 de la Constitucin), a saber,
la potestad exclusiva de la federacin sobre sus propios establecimientos educativos.
Esta es la nica rea ajena a todo reparto, en la que no interviene para nada la autoridad
estatal o municipal, y que, por tanto, no es susceptible de que sobre ella ejerza el
Congreso su facultad de distribuir el ejercicio de la funcin educativa. La Ley no autoriza
excepcin alguna a lo antes dicho, pues aun la obligacin impuesta a los gobiernos de los
Estados de cooperar al sostenimiento de las escuelas normales rurales, dependientes de
la federacin, que funcionen en sus respectivos territorios (art. 81, . f.) no lleva aparejado
derecho alguno de los Estados para intervenir en las escuelas a cuyo sostenimiento
cooperan.
nmediatamente despus, en su art. 124, la Ley admite la capacidad de las
autoridades federativas y de los municipios para establecer y sostener, dentro de sus
respectivas circunscripciones territoriales, la misma clase de planteles e instituciones que
el artculo precedente re-
conoci como susceptibles de ser establecidos en todo el territorio nacional por la
federacin. Pero mientras esta ltima goza de jurisdiccin plena sobre sus propios
planteles. correspondindole ntegramente la direccin tcnica y la administrativa en todos
los tipos y grados de la enseanza, la Ley impone lmites a la jurisdiccin de los Estados y
de los municipios sobre sus propios planteles y la subordina en parte a la federacin.
En efecto, a continuacin de la capacidad con que los dota, el artculo 124
reconoce a los Estados y municipios la direccin tcnica y administrativa de sus planteles,
con lo cual el precepto parece inclinarse, hasta aqu, en favor de la paridad entre la
jurisdiccin federal y la local, cada una dentro de su propia esfera, como lo realiz la
reforma constitucional de 21. Ms en seguida el precepto erige dos salvedades, primer
indicio de la desigualdad legal entre ambos rdenes. Despus de reconocer que "la
direccin tcnica y administrativa les corresponder" (a las entidades federativas y a los
municipios), aade el art. 124 de la Ley: "salvo lo dispuesto en los 'artculos 118,
fracciones y y 127 de esta Ley en los convenios de coordinacin". De estas dos
salvedades, examinaremos desde luego la primera y reservaremos para ms adelante el
estudio de los convenios de coordinacin.
El art. 3 de la Constitucin somete a un tratamiento especial "la educacin
primaria, secundaria y normal y la de cualquier tipo o grado, destinada a obreros o
campesinos". Para ese efecto el precepto constitucional seala requisitos y taxativas para
la imparticin de esa clase de enseanza, comunes por igual a la federacin, a los
Estados, a los municipios y a los particulares. Pero como la Constitucin, segn hemos
visto, no lleva a cabo la distribucin y coordinacin de la funcin educativa, sino que las
encomienda a la ley secundaria federal, nos corresponde averiguar cmo maneja esta
ltima lo relativo a la enseanza que podemos llamar controlada por el poder pblico, a
diferencia de la enseanza que es libre por virtud de no ser primaria, secundaria o normal
ni estar destinada a obreros o campesinos.
He aqu, en sntesis sistematizada, las normas que establece la Ley vigente, por
cuanto a la distribucin y coordinacin de la enseanza controlada: a) Corresponde a la
federacin, por conducto de la Secretara de Educacin Pblica y con exclusin de los
Estados, municipios y particulares, la formulacin de planes, programas y mtodos de
enseanza, los cuales son obligatorios por igual para las escuelas dependientes de a
federacin (la que de este modo se da as misma sus propia normas) y para aquellas
otras que establecen los Estados, los municipios
y los particulares (que observan normas ajenas, como son las emitidas por la
federacin) .Fracs. y del art. 118.
b' Pero no basta para la Ley reservar al rgano federal la elaboracin del material
tcnico, como son los planes, programas y mtodos de enseanza, pues tambin excluye
a los Estados y a los municipios por lo menos de la direccin tcnica de los planteles e
instituciones por ellos establecidos y sostenidos, segn se infiere del arto 124, relacionado
con el 127.
404
c' A diferencia de la enseanza controlada cuyas normas esenciales acabamos de
exponer, la enseanza libre en sus propios establecimientos corresponde ntegramente a
las entidades, as en la direccin administrativa como en la tcnica, salvo lo que se
determine en los convenios de coordinacin (art. 118, frac. V).
d' Para que las instituciones privadas y las particulares puedan impartir enseanza
controlada, debern tener autorizacin previa y expresa de la autoridad pblica (art. 38).
En cuanto a la autoridad competente para otorgar la autorizacin, parecera lgico que lo
fuera la federacin, puesto que la Ley reserva a ella la direccin tcnica de dicha clase de
enseanza. Pero la Ley, en su art. 40, otorga esa facultad a las autoridades de los
Estados y de los municipios dentro de sus respectivos territorios, con lo cual incurre en
una incongruencia, ya que si por una parte la autoridad federal es la que impone planes,
programas y mtodos de enseanza a las escuelas oficiales de los Estados y municipios y
conserva constantemente su control, por la otra se confa la verificacin de los requisitos
tcnicos e ideolgicos de las escuelas particulares a las mismas autoridades estatales
que carecen de facultad similar en relacin con sus propias escuelas oficiales.
Compete al Secretario de Educacin Pblica, asienta el comentado art. 40, la
resolucin definitiva en los casos de denegacin, lo cual confirma que en el caso de
otorgamiento de la autorizacin a particulares, la resolucin de las autoridades locales es
definitiva y nada puede hacer legalmente la Secretara de Educacin Pblica en presencia
de escuelas particulares que a su juicio no hubiera merecido la auto-
7J7
La i$%err"ga$%e- %"da(/a 'i$ re',&e'%a c"$'%i%&ci"$al- de B& c"rre',"$de a l"' E'%ad"' e$
#a%eria de i$'%r&cciH$ ,1blica- *a i$%r"d&cid" a$arB&/a e$ el ,la$%ea#ie$%" B&e al re',ec%" 'e
*a$ *ec*" la' c"$'%i%&ci"$e' l"cale': E$ el a@" de 16M2- "c*" c"$'%i%&ci"$e' l"cale' +ac&l%aba$ a
l"' c"$gre'"' re',ec%i("' ,ara legi'lar '"bre la #a%eria2 la' de#9' $ada dec/a$: Ma' ,ara B&e
,&eda$ ac%&ar la' legi'la%&ra' de l"' E'%ad"' le' e' ,reci'" c"$%ar c"$ &$a 0"$a re'er(ada ,ara
ella' ,"r la C"$'%i%&ciH$ +ederal: C"#" e'a 0"$a e$ el a',ec%" ed&ca%i(" $" e5i'%e ,ri(a%i(a
#e$%e ,ara l"' E'%ad"' c"#" e5,re'iH$ de '& '"bera$/a- la' le.e' e5,edida' ,"r ell"' carece$
de ba'e '&)cie$%e e$ la C"$'%i%&ciH$ +ederal: A'/ '&cede c"$ la Le. Le$eral de E$'e@a$0a ,ara el
E'%ad" de Peracr&0- de 16ME- #"del" e$ '& g$er"- B&e ,"r 'erl" ,"$e e$ 3aB&e la %e'i' de la
i$e,%i%&d de la' e$%idade' +edera%i(a' ,ara a'&#ir '& ,r",ia re',"$'abilidad e$ la %area
ed&caci"$al:
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE EDUCACION PUFLICA 7JE
rizacin concedida. A manera de complemento de la contradiccin sealada, el art.
43 da por cierto que las revocaciones de autorizaciones otorgadas a particulares que
hagan los Estados o municipios dentro de sus respectivas circunscripciones,
corresponden tambin a dichas autoridades, no a la Secretara de Educacin, y son
revisables por el Secretario del Ramo precisamente en ejercicio de su facultad
revocatoria, de suerte que no es la autorizacin, sino su insubsistencia, lo nico que
puede llegar al conocimiento de la jurisdiccin federal.
Eso por lo que toca a la enseanza controlada por el poder pblico, que sin
autorizacin de ste no puede ser impartida por particulares. En cuanto a la enseanza
libre o no controlada, aunque no hay prohibicin para los particulares de trasmitirla
pblicamente, sin embargo el reconocimiento oficial de los estudios realizados en los
planteles destinados a esa enseanza, as como la revalidacin de estudios para cada
individuo, corresponde otorgarlos al poder pblico; el reconocimiento y su denegacin se
rigen por las mismas reglas que hemos observado en la enseanza controlada, por lo que
vale para estos actos dirigidos a la enseanza libre lo que acabamos de exponer respecto
a la controlada. La revalidacin corresponde otorgarla a las Comisiones Mixtas y, en su
defecto, a los rganos adecuados de la entidad. (Arts. 26, segundo prrafo; 27, segundo
prrafo; 30, frac. ; y 32 Y 45) .La autoridad puede retirar discrecionalmente su
reconocimiento de validez a los planteles (art. 28) y revocar la revalidacin de estudios a
los individuos si ha habido falsedad en los documentos que la fundaron (art. 33); en
cuanto a lo primero, la Ley es omisa en el sealamiento de la autoridad a quien compete
el acto, pero la congruencia pide que el retiro del reconocimiento corresponda a la misma
autoridad que lo haba concedido, federal, estatal o municipal segn los casos; por lo que
hace a lo segundo, la revocacin de una revalidacin de estudios que pueden en ciertos
casos otorgar las entidades, la atribuye la Ley a la Secretara de Educacin Pblica,
quebrantando as una vez ms la unidad del sistema.
Hemos querido referirnos a la incongruencia legal que en los aspectos indicados
nos ha parecido descubrir, no a manera de censura de la parva descentralizacin en este
punto operada por el legislador en favor de las entidades en penuria, sino para verificar
cmo se refleja en la ley secundaria la desorientacin del texto constitucional.
128. La escasa autonoma indigna del sistema federal, que respetaron en las
entidades federativas la frac. XXV del art. 73 y su ley reglamentaria, se abate de hecho
totalmente, merced a la posibilidad
de que renuncien a ella los Estados mediante los convenios de coordinacin con el
gobierno federal.
Por disposicin legal, cada facultad reconocida a las entidades va acompaada de
la salvedad de lo que de distinto se acuerde en los convenios de coordinacin, de tal
suerte que el raqutico reparto de atribuciones que lleva. a cabo la voluntad del legislador,
queda subordinado a la voluntad de las entidades, las cuales pueden, por medio de
convenios segn la despectiva expresin del art. 127-, "entregar" a la federacin la
direccin administrativa de todas sus escuelas o parte de ellas, as como la direccin
tcnica de la enseanza libre, ya que la direccin tcnica de la controlada corresponde
siempre a la federacin y no puede ser objeto de convenio.
De los cuatro convenios por escrito que actualmente estn en vigor, dos de ellos
no se detienen en aprovecharse de la facilidad que les ofrece la Ley para deshacerse de
la funcin educativa que les incumbe, trasmitindola a la federacin. El de Oaxaca de
noviembre de 1943 conviene en "pasar" a la federacin "todo el sistema educativo que
existe en la actualidad dependiente del Gobierno de dicha Entidad Federativa", El de
Quertaro de enero de 1945, a diferencia del anterior, no entrega a la federacin la
totalidad de su sistema educativo, sino que nicamente conviene en coordinar la direccin
administrativa de los planteles de la educacin controlada, con lo cual conserva la
responsabilidad de impartir la enseanza que le es propia, El de Hidalgo de enero de
1965 tiene por objeto coordinar, no slo la educacin administrativa sino tambin la
tcnica "de todos los servicios de Educacin Pre-Escolar, Primaria Diurna y Nocturna,
Secundaria, Normal, de Educacin Fsica y de Bellas Artes, incluyendo el personal de los
trabajadores administrativos y manuales que prestan servicios en las ramas educativas ya
sealadas"; a ttulo de coordinados, este convenio llega al extremo de federalizar los
servicios educativos locales que son objeto del mismo, los que denomina "federalizados"
para distinguirlos de los llamados "federales", pertenecientes por su naturaleza a la
federacin, en todo lo cual se diferencia de los otros convenios, por los que las entidades
no enajenan irreversiblemente lo que entregan a la federacin, sino que pueden
recuperarlo por voluntad de las partes, y aun obligadamente, esto ltimo cuando dejan de
pagar su aportacin econmica al gobierno federal.
Los convenios de coordinacin, en cuanto constituyen estipulaciones voluntarias
de las partes que en ellos intervienen, son del todo distintos de la coordinacin
educacional que puede imponer el Congreso de la Unin por sobre la voluntad de las
entidades federativas, en ejercicio de las facultades que le otorga la frac. XXV del art. 73,
A
?ACULTADES DEL CONLRESO EN MATERIA DE EDUCACION PUFLICA 7JK
travs de los convenios se exterioriza la reducida autonoma que en esta materia
se ha reservado a ttulo honorfico a los Estados miembros; tan mezquino cometido
explica la poco favorable acogida que hasta ahora han merecido los convenios, de lo que
hay que congratularse si han de servir, como el ltimo de ellos, para que los Estados
abdiquen del remanente de su soberana.
129. Para agotar el estudio del texto constitucional que hemos venido glosando,
nos resta ubicar dentro de nuestro sistema federal la adicin anteriormente transcrita, de
13 de enero de 1966, a la fraccin XXV del art. 73 por la que se dot al Congreso de la
Unin de la facultad de legislar sobre monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos,
cuya conservacin sea de inters nacional.
Despus de testimoniar la desorientacin del reformador constituyente de 34 en el
manejo de la delicada tcnica del sistema federal, observamos que el de 66 ha regresado
a un punto de partida que, as no sea rgidamente ortodoxo, reitera precedentes
incorporados a lo que ya es una tradicin en nuestra evolucin jurdica.
Al igual que en los casos varias veces mencionados de la salubridad general de la
Repblica y de las vas generales de comunicacin, nos hallamos en presencia de una
facultad que no pertenece ntegramente ni a la federacin ni a los Estados. La jurisdiccin
legislativa del Congreso de la Unin se extiende nicamente a aquellos monumentos de
que se trata, cuya conservacin sea de inters nacional. Los que no participen de esta
caracterstica, quedan bajo la posible potstad legislativa de las entidades. La definicin
del inters nacional incumbe al Congreso, en ejercicio de la facultad que le ha otorgado la
adicin, nunca con criterio arbitrario, sino sobre bases en las que se articule el concepto
idneo de lo nacional.
Aqu se ofrece, al menos, un elemento objetivo que deber tomarse en cuenta por
el legislador y por el juzgador. El juez de amparo estar en posibilidad de apreciar si el
legislador ha hecho buen uso del concepto de lo nacional* suficientemente objetivado por
los textos legales y por los doctrinarios, a diferencia de la nocin de conveniencia, que
hemos visto presidir la distribucin de la funcin educativa entre la federacin, los Estados
y los municipios.
130. La enseanza ha sido, en Mxico, uno de los problemas sustanciales; en
ciertas pocas el primero y fundamental entre todos, en otras el que comparte con
algunos ms la primaca; inagotable como fuente de promesas polticas, lo es tambin
como denuncia permanente de una frustracin nacional.
Le ha buscado solucin la ley suprema y en pos suya la ley reglamentaria; no la
han hallado, pero sus frmulas s han influido, para bien o para mal, en las cambiantes
realizaciones que se han abordado. Ceidos a nuestro tema, no consideramos que le es
ajeno el sealamiento, en sntesis apremiada, de las repercusiones que lo jurdico-
constitucional ha llevado al campo de la realidad.
Decididos los gobiernos emanados de la Revolucin a encabezar por su cuenta la
cruzada educacional, dieron el primer paso en firme con la reforma constitucional de 21.
Para intervenir en la enseanza se abran ante el poder pblico dos caminos, dentro de
nuestro sistema federal: encomendar la tarea a las entidades federativas, o asumirla la
federacin. El primero estaba abierto a las entidades, por el solo hecho de que todava no
se lo apropiaba la federacin; mas a pesar de meritorios esfuerzos de algunos gobiernos
locales para organizar la enseanza pblica,
405
las desmedradas finanzas de los Estados
y el desorden administrativo hacan ilusorio que de all pudiera partir el movimiento.
Emprender el camino de la federalizacin de la enseanza pareca el ms aconsejable,
pues slo el gobierno federal contaba con los recursos econmicos y tcnicos necesarios
para llevar la enseanza pblica a todo el pas, ms all de las reas locales; pero con
ello se privaba a las entidades de algo que conforme a los requerimientos del federalismo
deba corresponder a su patrimonio, segn era la imparticin de la enseanza de acuerdo
con las caractersticas regionales, lo que implicaba una diversificacin de mtodos y de
profesorado, aparte de la deprimente condicin en que se las colocaba, al sustraerlas de
una responsabilidad nacional.
El mrito de la reforma constitucional de 21 consisti, por una parte, en haber
hecho partcipes en la comn responsabilidad a la federacin y a los Estados y, por la
otra, en haber respetado la autonoma de estos ltimos, reconociendo que a su potestad
innegable de levantar escuelas, no poda menos que corresponder la potestad de legislar
acerca de ellas.
Demasiado pronto, como hemos visto, los subsidios con que el gobierno federal se
vio en el caso de auxiliar a los Estados para desarrollar su labor educativa, fueron el
medio de imponerles condiciones, llamadas a someterlos a la voluntad de la federacin.
Defraudada en sus propsitos la reforma de 21, el siguiente paso lo dio la de 34, que no
implant resueltamente la federalizacin total de la educacin, ni
7JE
P"r (/a de e3e#,l" de &$" de e'"' e'+&er0"': ,"de#"' ci%ar la Le. Le$eral de Ed&caciH$
Pri#aria del E'%ad" de Mic*"ac9$- e5,edida ,"r el Lral: Ler%r&di' L: S9$c*e0- g"ber$ad"r
,r"(i'i"$al . c"#a$da$%e #ili%ar del E'%ad"- c"$ +ec*a 21 de dicie#bre de 1617- e$ el ,er/"d"
,rec"$'%i%&ci"$al . e$ ,le$a e%a,a re("l&ci"$aria2 c"$'%aba de M3 ar%/c&l"':
tampoco reconoci un mnimo de derechos a las entidades, sino que las coloc en
situacin de dependientes del gobierno federal, sujetas a la ley de la conveniencia que
haba de expedir el Congreso de la Unin.
Es posible, ciertamente, aducir razones de orden prctico en favor de la reforma
de 34, entre otras la impracticabilidad del sistema federal que ella engaosamente
propugna. Pero sin evadirnos del enfrentamiento pragmtico del problema, basta con
observar los resultados prcticos del proceso educativo en Mxico, para darnos cuenta
del fracaso del sistema, que arrastra consigo a los textos constitucionales y legales.
Con una de las partidas ms altas del presupuesto nacional,
406
la Secretara. de
Educacin Pblica ha llegado a ser una masa informe, en la que un sindicato poderoso
interfiere la comunicacin y jerarquizacin entre s de una imponente burocracia. A
manera de represalia del abatido federalismo, el excesivo centralismo de la Secretara de
Educacin ha procreado a la larga un profesorado insumiso, hasta el que no alcanza la
accin de los rganos centrales. Por hoy, aparece ms responsable de su misin, acaso
por estar directamente vigilado, el modesto profesor designado y sostenido por las
autoridades estatales.
Srvanos de testimonio el de Jaime Torres Bodet, Secretario de Educacin Pblica
durante dos sexenios. (1940-46 Y 1958-64):
"En 1921, Vasconcelos pugn por federal izar la enseanza. En 1943, imagin
candorosamente que la firme unidad sindical de los profesores contribuira a mejorar la
federalizacin ideada por Vasconcelos. Pero, en 1958, me daba cuenta de que, desde el
punto de vista administrativo, la federalizacin no era recomendable en los trminos
concebidos por el autor de El monismo esttico$ Por otra parte, la unificacin sindical no
pareca favorecer de manera muy positiva a la calidad del trabajo docente de los
maestros. Habamos perdido contacto con la realidad de millares de escuelas sostenidas
por el gobierno, desde Sonora hasta Chiapas y desde la frontera de Tamaulipas hasta las
playas de Yucatn. Nuestros informantes directos eran inspectores que, como socios
activos del sindicato, encubran a tiempo las faltas y las ausencias de los maestros, pues
no ignoraban que la gratitud de sus
7JM
E$ el ,re'&,&e'%" +ederal de egre'"' ,ara 16K3- la Secre%ar/a de Ed&caciH$ P1blica )g&ra c"$
la ,ar%ida c"$'iderable#e$%e #9' ele(ada de %"da'- ,&e' a'cie$de a 17-E71 #ill"$e' 6EK-JJJ
,e'"'- la c&al +&e a&#e$%ada e$ E7M #ill"$e' a #ediad"' del e3ercici" )'cal- 'eg1$ a$&$ci" de M
de 3&li" del #i'#" a@": Le 'ig&e$ e$ el ,re'&,&e'%" la' Secre%ar/a' de Rec&r'"' Hidr9&lic"' . de
Obra' P1blica'- c"$ E-JJJ #ill"$e' cada &$a:
subalternos les sera, a la larga, ms provechosa que la estimacin de sus
superiores."
407
La absorcin de la instruccin pblica por el gobierno federal, en la forma que
hemos descrito, ha culminado en una centralizacin totalitaria, que una vez ms enfrenta
entre s realidades y vocablos. Al fenmeno de ampliacin de la esfera federal a costa de
los Estados, se le ha llamado federali%acin. En realidad es centrali%acin, pues en virtud
de ese fenmeno nuestra historia recorre el camino de regreso hacia formas de
centralismo contra las que pugnaron en el siglo pasado las Constituciones de 24 y de 57,
en un empeo al que se adhiri sin titubeos la vigente de 1917.
La centralizacin as entendida es, prcticamente, una enorme concentracin de
atribuciones que se han acumulado al patrimonio jurdico de la federacin. De este modo,
en un lxico formado a espaldas de la Constitucin, han llegado a ser equivalentes tres
vocablos que en buena tcnica constitucional no resistiran la identificacin:
federalizacin, centralizacin, concentracin.
Todo esto, que comenz a formarse como ganancia de la federacin a costa de los
Estados, ha llegado a convertirse al cabo en ingente problema de la educacin federal
izada. La Secretara de Educacin Pblica se ha echado a cuestas la responsabilidad de
la educacin pblica, llevada hasta los ltimos rincones del pas. Esperamos que algn
da, pasando por encima de intereses creados, pueda cumplir su misin. No confiamos en
que lo har mediante un regreso al sistema federativo, sino acaso a travs de una
desconcentracin meramente administrativa, dentro de la exclusiva esfera federal. Pero
ms all de esta consideracin, y de cualesquiera otras adversas, seguiremos creyendo
en un orden jurdico supremo, ante el cual, mientras exista, inclinaremos siempre nuestro
respeto.
408
7JK
La %ierra ,r"#e%ida M5ic"- 16K22 ,9g': 168 . 166:DDe',&' de l" e5,&e'%" e$ el ,re'e$%e
ca,/%&l"- e'%9 a la (i'%a B&e $" ,"de#"' c"i$cidir c"$ la cr/%ica del a&%"r a la re+"r#a de
Pa'c"$cel"': N" +&e ella- 'i$" '& a,licaciH$- la B&e e$ $&e'%r" c"$ce,%" c"$d&3" al ce$%rali'#"
%"%ali%ari" de la e$'e@a$0a:
7J8
E$ I$icia%i(a de 13 de 'e,%ie#bre de 16K3- dirigida a la C9#ara de Di,&%ad"' . %&r$ada el 18
a la' 1 2c"#i'i"$e' re',ec%i(a'- el Pre'ide$%e L&i' Ec*e(err/a ,r",&'" &$ ,r".ec%" de Le.
?ederal de Ed&caciH$- lla#ada a abr"gar la Le. Org9$ica de Ed&caciH$ P1blica- e5,edida "$ce
a@"' a$%e' . c&.a gl"'a e$ el a',ec%" c"$'%i%&ci"$al *a 'id" #a%eria del ,re'e$%e ca,/%&l"- e$
a$%eri"r ediciH$:
Media$%e dic%a#e$ de E de $"(ie#bre del #i'#" a@"- a,r"bad" el d/a 6- la C9#ara de "rige$
#"di)cH e$ (ari"' a',ec%"' la I$icia%i(a- ("%ada e$ '& %&r$" ,"r el Se$ad" c"$ e'ca'a'
i$%er(e$ci"$e' de redacciH$: La Le.: de 2K de $"(ie#bre de 16K3- +&e ,&blicada e$ el Diario
O)cial de 26 del #i'#" #e'- ,ara e$%rar e$ (ig"r B&i$ce d/a' #9' %arde:
Re',e%ar a la' e$%idade' &$a 0"$a a&%"de%er#i$a%i(a- e$ #i'iH$ B&e c"#" la ed&caci"$al $"
e'%9 ce$%rali0ada ,"r la C"$'%i%&ciH$ e$ l"' Hrga$"' +ederale'- *e all/ la +&$ciH$ c"rre',"$die$%e
a la le. 'ec&$daria- c&." e3ercici" ,re'&,"$e de3ar- a 'al(" el rec"$"ci#ie$%" de +ac&l%ade'
legi'la%i(a' a l"' E'%ad"'- c"#" ,a%ri#"$i" 3&r/dic" ,r",i"- 'eg1$ l" reB&iere el 'i'%e#a +ederal:
A $&e'%r" ,arecer- la I$icia%i(a de 16K3 ad#i%iH e'e ,&$%" de ,ar%ida- al %e$er ,"r cier%" B&e l"'
E'%ad"' g"0a$ de la +ac&l%ad legi'la%i(a e$ la #a%eria de B&e (e$i#"' %ra%a$d"- 'eg1$ 'e
de',re$de de la 'ig&ie$%e ,re(e$ciH$ AAr%/c&l" 2E: C"#,e%e al P"der E3ec&%i(" ?ederal- ,"r
c"$d&c%" de la Secre%ar/a de Ed&caciH$ P1blica I: E3ercer la +&$ciH$ ed&ca%i(a e$ la Re,1blica-
?ACULTADES EXCLUSIPAS DE CADA CAMARA 711
CAPTULO XX
FACULTADES EXCLUSVAS DE CADA CMARA
SUMARO
131.-Bases para distribuir entre las Cmaras las facultades exclusivas. 132.-Facultades de la Cmara
de Diputados contenidas en las fracciones , V Y V del artculo 74 y facultades del Senado consignadas en
las fracciones 11, 111, V, V Y X del 76. 133.- ntervencin del Senado en los tratados. 134.-La facultad del
Senado para declarar desaparecidos los poderes de un Estado y designar Gobernador provisional. Prctica
viciosa e interpretacin constitucional. 135.-La facultad del Senado para resolver las cuestiones polticas entre
los poderes de un Estado; la facultad de la Suprema Corte para conocer de las cuestiones constitucionales
que surjan entre los mismos poderes. 136.-0rigen e interpretacin de la fraccin V del artculo 76.
131. Cuando en 1874 se implant el bicamarismo, fue necesario seleccionar
algunas de las facultades otorgadas al Congreso, constituido hasta entonces por la
Cmara nica, a fin de distribuirlas como exclusivas entre ambas.
El Congreso conserv el mayor nmero de facultades y las ms importantes, entre
ellas las de ndole legislativa. La distribucin de las que se entregaron como exclusivas a
las Cmaras, estuvo presidida tericamente por el principio general que seorea el
bicamarismo de tipo federal, pues los autores de la reforma se propusieron dotar a la
Cmara de Diputados de las facultades que "afectan inmediata y directamente al individuo
como individuo, que es lo que constituye el elemento popular", y a la de Senadores de
"las que inmediata y directamente afecten el inters colectivo de los Estados, que es lo
que constituye el elemento federativo".
Priva ese criterio cuando a la Cmara popular se encomiendan ciertas funciones
relacionadas con los fondos pblicos, por estimarse generalmente que a dicha Cmara
'i$ ,er3&ici" de la' a%rib&ci"$e' B&e e$ e'%a #a%eria 'e@ale$ a la' e$%idade' +edera%i(a' las
le'es 5ue las rijanK&
El dic%a#e$ de la C9#ara de Di,&%ad"' #"di)cH e$ l"' %r#i$"' e$ 'eg&ida %ra$'cri%"' el
a$%eri"r ,rece,%" ,r",&e'%"- el c&al B&edH a'/ e$ la Le. :Ar%/c&l" 2E I: Pre'%ar e$ %"da la
Re,1blica el 'er(ici" ,1blic" ed&caci"$al- 'i$ ,er3&ici" de la c"$c&rre$cia de l"' E'%ad"' .
M&$ici,i"' . de "%ra' De,e$de$cia' del E3ec&%i(" ?ederal- c"$+"r#e a las le'es aplica#lesK&
La' le.e' a,licable'- $"r#a%i(a' de la c"$c&rre$cia de la +ederaciH$ . l"' E'%ad"'- ,r"(e$ie$%e'
,"r '& "b3e%" del Hrga$" legi'la%i(" +ederal- $" '"$ cier%a#e$%e la' B&e debe$ regir a la'
e$%idade' e$ '& ,r",ia a&%"$"#/a ed&caci"$al- c&alB&iera B&e +&ere el l/#i%e de la #i'#a- a
#e$"' de ,r"cla#ar e$ la #a%eria &$a %"%al ce$%rali0aciH$ legi'la%i(a: E'%e a',ec%" de la
di'%rib&ciH$ de la +ac&l%ad legi'la%i(a e$%re l"' d"' Hrde$e': e$ la B&e *e#"' i$'i'%id" de'de el
,&$%" de (i'%a c"$'%i%&ci"$al- ,areciH al&#brar e$ la I$icia%i(a- ,ara ("l(er a la "'c&ridad- a l"
a#big&" . e$ cla(e c&a$d" el ,r".ec%" al%erH l"' %r#i$"' del ,r".ec%" ,re'ide$cial: N" c&#,le
a'/ la Le. de K3 Da 'e#e3a$0a de '& i$#edia%a a$%ece'"rala de 72D el c"#e%id" de i$%r"d&cir
claridad . "rde$ e$ el c"$+&'" %e5%" c"$'%i%&ci"$al- 'i$ 'acri)car c"$ ell" la .a #e$g&ada
a&%"$"#/a de l"' E'%ad"'- e$ ara' del ce$%rali'#" %"%ali0ad"r:
C"#" ,ri$ci,al #"di)caciH$ del dic%a#e$ a la I$icia%i(a- de$%r" de la #a%eria B&e $"'
c"rre',"$de- *e#"' rec"gid" la B&e acaba#"' de 'e@alar: Ni e'a al%eraciH$- $i "%ra' #9'
i#,"r%a$%e' ,er" a3e$a' a $&e'%r" e'%&di"- 'e #e$ci"$a$ 'iB&iera e$ el dic%a#e$ e$ &$ i$%e$%"
de 3&'%i)car a$%e el C"$gre'" . a$%e la $aciH$ el de'(/" ide"lHgic" de B&e 'e *i0" "b3e%" a la
I$icia%i(a ,re'ide$cial: Para elab"rar la ,re'e$%e $"%a $" *e#"' c"$%ad"- ,"r %a$%"- 'i$" c"$ el
c"%e3" de la ,rece,%i(a %e5%&al B&e )g&ra- ,ri#er" e$ la I$icia%i(a- de',&' e$ el dic%a#e$- e'%e
1l%i#" a$%ecede$%e i$#edia%" de la le.:
incumbe el conocimiento de lo que, como la recaudacin de contribuciones, es ms
oneroso para el pueblo. O cuando al Senado se le faculta para dar su consentimiento a
fin de que el Presidente de la Repblica pueda disponer de la Guardia Nacional
fuera de los respectivos Estados o Territorios, o bien se le hace intervenir en los casos de
las fracs. V y V del art. 76, que afectan directa y esencialmente a los Estados.
Pero se adopta otro criterio (el de mayor ponderacin e imparcialidad), cuando se
atribuyen al Senado funciones de Gran jurado o las relacionadas con los nombramientos,
licencias y renuncias de los ministros de la Corte.
La facultad del Senado de aprobar los tratados celebrados por el Presidente de la
Repblica tiene un motivo del todo diferente a los anteriores, pues deriva del papel en
cierto aspecto de Consejo del Ejecutivo que los constituyentes norteamericanos trataron
de conferir a dicha Cmara.
Hay, por ltimo, otras facultades del Senado que de conformidad con el principio
general que presidi la distribucin, deberan corresponder a la Cmara popular, como
son la autorizacin para la salida de tropas nacionales fuera de los lmites del pas y la
designacin de empleados superiores de Hacienda, cuestiones ambas relacionadas con
la contribucin de sangre y de dinero.
Despus de la explicacin que precede, vamos a estudiar, entre las facultades
exclusivas que consagran los art. 74 y 76, las que no hemos visto en relacin con otros
preceptos constitucionales.
132. La primera de las facultades exclusivas que el arto 74 confiere a la Cmara
de Diputados, consiste en "erigirse en Colegio Electoral para ejercer las atribuciones que
la ley le seala respecto a la eleccin de Presidente de la Repblica".
Por la redaccin del precepto, la facultad que se atribuye a la Cmara de
Diputados podra confundirse con la que el art. 84 confiere al Congreso para que, reunido
en Colegio Electoral, nombre Presidente interino o sustituto, cuando falta el titular. Qu
diferencia hay entre las dos facultades? La diferencia est en que la consagrada por la
fraccin del 74 se refiere a la intervencin que tiene la Cmara de Diputados, conforme a
la ley Electoral, en la calificacin de la eleccin popular de Presidente Constitucional,
mientras que el artculo 84 consagra la facultad que tiene el Congreso (integrado en este
caso por la reunin de las dos Cmaras) para designar Presidente cuando falte el titular.
Las fracs. 11, 111 Y V del art. 74 consagran facultades de la Cmara de Diputados
en relacin con el manejo de fondos pblicos; las estudiamos ya al referirnos a las
facultades hacendaras de las dos Cmaras.
La frac. V del 74, as como la V del 76, tienen que ver con el
desafuero de los funcionarios que gozan de inmunidad; las reservamos para el
captulo relativo a responsabilidades de funcionarios pblicos (artculos 108 a 114).
Por lo que hace al nombramiento de funcionarios judiciales, la Constitucin quiso
encomendarlo al Presidente de la Repblica con aprobacin de las Cmaras. Al efecto,
dio a la de Diputados la facultad exclusiva de otorgar o negar su aprobacin a los
nombramientos de magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Distrito y de los
Territorios (art. 74, frac. V), Y atribuy a la de Senadores la facultad tambin exclusiva de
otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de ministros de la Suprema Corte, as
como a las solicitudes de licencia y a las renuncias de los mismos funcionarios (art. 76,
fraccin V) .No era necesario que en dichas disposiciones especiales se hicieran
constar tales facultades, puesto que estn reconocidas en otros lugares de la
Constitucin, como son, respectivamente, los art. 73, fraccin V, 96 Y 100; como si ello
no fuera bastante reitranse iguales facultades en el art. 89, fracs. XV y XV.
Segn la frac. V del 74, es facultad exclusiva de la Cmara de Diputados
"declarar justificadas o no justificadas las peticiones de destitucin de autoridades
judiciales que hiciere el Presidente de la Repblica, en los trminos de la parte final del
artculo lll". Esta facultad es exactamente igual a la que, tambin como exclusiva, concede
al Senado la frac. X del 76. Como las dos Cmaras tienen idntica atribucin, sta no
puede ser exclusiva de ninguna de las dos, sino que es facultad del Congreso de la
Unin, que como tal se ejercita separada y sucesivamente en cada Cmara. El prrafo
final del art. lll aclara el error que se cometi al incluir en los arts. 74 y 76 la facultad a que
aludimos. Ese prrafo previene que el Presidente de la Repblica podr pedir ante la
Cmara de Diputados la destitucin, por mala conducta, de los ministros de la Suprema
Corte, de los magistrados del Tribunal Superior del Distrito y de otros funcionarios
judiciales; en estos casos, si la Cmara de Diputados, primero y la Cmara de Senadores
despus declaran por mayora absoluta de votos justificada la peticin, el funcionario
acusado quedar privado desde luego de su puesto, independientemente de la
responsabilidad legal en que hubiere incurrido, y se proceder a una nueva designacin.
As pues, trtase en el caso de una facultad del Congreso, cuya nica singularidad
consiste en que su ejercicio debe iniciarse ante la Cmara de Diputados, como un caso
de excepcin a los enumerados por el inciso h' del art. 72.
Tocante a las facultades exclusivas del Senado, distintas de las que ya hemos
considerado, debemos decir que las consagradas por las cua-
?ACULTADES EXCLUSIPAS DE CADA CAMARA 71E
tro primeras fracciones del art. 76 sirven para que el Senado participe en los actos
del Ejecutivo, que segn tales fracciones exigen para su validez la aprobacin de aquella
asamblea. Mediante dicha intervencin de uno de los rganos legislativos en la funcin
administrativa, la separacin de poderes se mitiga y resulta un acto mixto, en el que
participan dos poderes.
409
7J6
La +racciH$ 11 del ar%/c&l" KM c"$'idera +ac&l%ad e5cl&'i(a del Se$ad" la 'ig&ie$%e ARa%i)car
l"' $"#bra#ie$%"' B&e el #i'#" +&$ci"$ari" <el Pre'ide$%e de la Re,1blica> *aga de #i$i'%r"'-
age$%e' di,l"#9%ic"'- cH$'&le'- e#,lead"' '&,eri"re' de Hacie$da- c"r"$ele' . de#9' 3e+e'
'&,eri"re' del E3rci%"- Ar#ada . ?&er0a Area Naci"$ale'- e$ l"' %r#i$"' B&e la le. di',"$ga A
La a&'e$cia de &$a le. de'%i$ada a regla#e$%ar la +ac&l%ad del Se$ad": *a de3ad" ,&$%" #e$"'
B&e i$'er(ible dic*a +ac&l%ad: El +&$ci"$ari" de'ig$ad" ,"r el Pre'ide$%e %"#a de'de l&eg"
,"'e'iH$ de '& carg"- 'i$ e',erar la ra%i)caciH$ del Se$ad"- ,&e' la +racciH$ 11 del ar%/c&l" KM
di)ere del ar%/c&l" 6M e$ B&e e'%e 1l%i#" e5ige la a,r"baciH$ ,re(ia del Se$ad" ,ara B&e l"'
Mi$i'%r"' de la S&,re#a C"r%e- $"#brad"' ,"r el Pre'ide$%e de la Re,1blica- ,&eda$ %"#ar
,"'e'iH$ de '& carg":
Tra%9$d"'e de l"' $"#bra#ie$%"' de la +racciH$ 11- el la,'" e$%re el $"#bra#ie$%" . la
ra%i)caciH$ '&ele 'er ba'%a$%e a#,li": Si el Se$ad"- llegad" el #"#e$%"- $" ra%i)ca- cabe
,reg&$%ar'e 'i el $"#bra#ie$%" ce'a a&%"#9%ica#e$%e: M9' %ra'ce$de$%al a1$ a,arece la
i$%err"ga$%e acerca de la (alide0 de la ac%&aciH$ del +&$ci"$ari" <B&e a la ,"'%re de3H de 'erl">
d&ra$%e el %ie#," e$ B&e '& $"#bra#ie$%" careciH de ra%i)caciH$: La re',&e'%a a '%a' . a "%ra'
c&e'%i"$e' 'e#e3a$%e'- c"rre',"$de darla a la le. regla#e$%aria: c&.a +al%a *a de',e$ad"
c"$%r"(er'ia' de %ie#," e$ %ie#," '"bre la a,licaciH$ del %e5%" c"$'%i%&ci"$al:
Tale' c"$%r"(er'ia' *a$ '&rgid" e',ecial#e$%e e$ %"r$" a la ra%i)caciH$ de l"' grad"' de l"' al%"'
3e+e' #ili%are'- .a B&e e$ #a%eria ca'%re$'e la 3erarB&/a debe 'er rig&r"'a#e$%e "b'er(ada:
E$ $"(ie#bre de 1612- la $ega%i(a del Se$ad" a ra%i)car- ,"r ra0"$e' de ,"l/%ica ","'ici"$i'%a-
l"' a'ce$'"' de &$ c"r"$el . de &$ brigadier ac"rdad"' ,"r el Pre'ide$%e Mader"- *i0" decir al
Secre%ari" de la L&erra B&e el Se$ad" ,&ede ra%i)car- ,er" $" rec%i)car- \l"' a'ce$'"' B&e
reB&iere$ la ra%i)caciH$- c"$ l" B&e e$ la ,r9c%ica 'e ,ri(aD r/a al Se$ad" de la ("l&$%ad ,r",ia
B&e ,re'&,"$e la +ac&l%ad de ra%i)car:
Ci$c&e$%a a@"' #9' %arde- e$ $"(ie#bre de 16M2- 'e ,re'e$%H "%r" ca'" del %"d" 'e#e3a$%e al
a$%eri"r- e$ B&e el Se$ad" $egH '& ra%i)caciH$ a l"' a'ce$'"' de &$ c"r"$el . de &$ brigadier-
,"r e'%i#arl"' irreg&lare': A*"ra c"#" e$%"$ce' el Secre%ari" del Ra#" #a$i+e'%H B&e la
$ega%i(a del Se$ad" $" i$Z&/a e$ la de'ig$aciH$ del E3ec&%i(" . c"$ e'e #"%i(" 'e ,&'" e$ clar"
B&e l"' #ili%are' c"$ a'ce$'"' rec*a0ad"' ,"r la C9#ara 'eg&/a$ "'%e$%a$d" el grad" $"
ad#i%id" . ,ercibie$d" l"' *abere' c"rre',"$die$%e' al #i'#"- c"$ e(ide$%e #e$"',reci" de la
re'"l&ciH$ 'e$a%"rial:
A$%e la ac%i%&d del Secre%ari" de la De+e$'a- el cri%eri" de l"' 'e$ad"re' 'e di(idiH- ,&e' #ie$%ra'
&$"' rei(i$dicaba$ la +ac&l%ad de la C9#ara- "%r"' la (aciaba$ de %"d" c"$%e$id" 3&r/dic"- al
c"$'iderar B&e la $ega%i(a de ra%i)caciH$ e' &$a #era 'a$ciH$ #"ral- B&e $" #"di)ca l"' *ec*"'
c"$'&#ad"':
E5i'%e 'i$ d&da- c"#" a&%$%ica +ac&l%ad- la B&e c"$'ig$a la +racciH$ 11 del ar%/c&l" KM: E$
Ara%i)carA l"' $"#bra#ie$%"' la *ace c"$'i'%ir e'a +racciH$ 112 e$ Aa,r"barA l"' $"#bra#ie$%"'
*ace$ radicar '& alca$ce la' +racci"$e' 111 . IP del ar%/c&l" 86- e#,lea$d" &$a e5,re'iH$ B&e
(ig"ri0a . ,re'%a relie(e a la +ac&l%ad del Se$ad": A,r"bar e' "%"rgar el a'e$%a#ie$%" ,r",i" al
ac%" a3e$"- l" B&e 'e %rad&ce e$ &$a ad*e'iH$ ("l&$%aria . $" i#,&e'%a: P"r ell" el B&e ,&ede
133. De las cuatro fracciones iniciales del art. 76, a que acabamos de aludir al final
del pargrafo anterior, slo interesa a nuestro estudio la frac. 1, que a partir de la reforma
constituyente de 1977 consigna dos al parecer diversas facultades exclusivas del Senado.
Consiste la primera en "analizar la poltica exterior desarrollada por el Ejecutivo
Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la Repblica y el
Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso". La segunda es reiteracin,
con secundarias modificaciones de forma, de la facultad nica que consagraba el texto
anterior de dicha fraccin 1 y que ahora dice as: "adems, aprobar los tratados
internacionales y convenciones diplomticas que celebre el Ejecutivo de la Unin".
a,r"bar ,&ede de'a,r"bar- %al c"#" l" dice- re)ri$d"'e a "%ra ,"%e'%ad 'i#ilar del Se$ad"- la
+racciH$ PIII del #i'#" ar%/c&l" KM AO%"rgar " $egar '& a,r"baciH$ a l"' $"#bra#ie$%"' de
Mi$i'%r"' de la S&,re#a C"r%e::: B&e le '"#e%a el Pre'ide$%e de la Re,1blica
Si el Se$ad" a,r&eba- '& ("l&$%ad 'e '&#a a la del E3ec&%i("- ,r"d&ci$d"'e a'/ &$ ac%" de
a&%"ridad B&e e' c"#,le3" ,"r reB&erir el c"$c&r'" de d"' ("l&$%ade' c"i$cide$%e': Si el Se$ad"
$" a,r&eba- la c"i$cide$cia de ("l&$%ade' $" 'e da- l" B&e i#,ide la +"r#aciH$ del ac%" c"#,le3"
de a&%"ridad- 1$ic" e)ca0 ,ara *acer ,r"d&cir al $"#bra#ie$%" la de)$i%i(idad de '&' e+ec%"'
3&r/dic"': Ma$i)e'%a#e$%e el ac%" de $"#brar ,"r ,ar%e del Pre'ide$%e e' ac%" de a&%"ridad- ,er"
B&e $" ba'%a ,"r '/ '"l" ,ara *acer de',legar al $"#bra#ie$%" la ,le$i%&d de '&' e+ec%"': El ac%"
de a,r"bar ,"r ,ar%e del Se$ad" e' %a#bi$ ac%" de a&%"ridad- B&e $" e' cier%a#e$%e &$ ac%" de
$"#brar- 'i$" el de c"$+erir al $"#bra#ie$%" e#a$ad" del E3ec&%i(" la '&)cie$cia 3&r/dica-
i$di',e$'able ,ara la ,er+ecciH$ del $"#bra#ie$%":
El #a$da#ie$%" c"$'%i%&ci"$al B&e e5a#i$a#"' (ie$e de'de la C"$'%i%&ciH$ de 1827 <ar%/c&l"
11J- +racciH$ PI>- ,a'H ,"r la' ce$%rali'%a' de 3M . 72 <ar%/c&l"' E3- +racciH$ 1II de la 3\ Le.
C"$'%i%&ci"$al . KJ de la C"$'%i%&ciH$ de 72> . llegH a la de EK <ar%/c&l" 8E- +racciH$ IP . K2-
+racciH$ F- i$ci'" 11 de la' re+"r#a' de K7>- de d"$de l" %"#H la C"$'%i%&ciH$ ac%&al:
De %"da' la' a'a#blea' B&e ac"gier"$ %al di',"'iciH$- 'Hl" e$ la de EK 'e di'c&%iH '& ra0H$ de
'er: D"' #ie#br"' di'%i$g&id"' del C"$'%i%&.e$%e- àrc" . L&0#9$- de+e$dier"$ el reB&i'i%" de la
a,r"baciH$ dee Se$ad": E$ c&a$%" a la ra%i)caciH$ de l"' a'ce$'"' de c"r"$ele' . de#9'
")ciale' '&,eri"re' del e3rci%"- L&0#9$ di3" Ae' i$di',e$'able e'%e reB&i'i%" ,ara e(i%ar la
,r"digalidad de a'ce$'"' . ,ara B&e *a.a b&e$ "rde$ e$ el e3rci%"A <àrc"2 ",: ci%:- T: II- ,9g:
733>:
N" ,&ede caber d&da- e$ c"$'ec&e$cia- B&e el ,rece,%"- e$ c&a$%" #ira a #ili%are'- %ie$e e$%re
$"'"%r"' &$a %radiciH$ c"$'%i%&ci"$al $&$ca i$%err&#,ida- a'/ c"#" B&e '& ad",ciH$ +&e
deliberada: Rea$i#ar la +ac&l%ad B&e c"$'ig$a e$ l&gar de abdicar de ella- deber/a 'er #i'iH$
i$decli$able del Se$ad"- '"bre %"d" 'i 'e %ie$e e$ c&e$%a B&e la Le. Org9$ica del E3rci%"
Naci"$al c"$%ie$e ,rece,%"' regla#e$%ari"' . e'clareced"re' de la +ac&l%ad B&e e5a#i$a#"':
La c&e'%iH$ rela%i(a a 'i la a,r"baciH$ del Se$ad" debe 'er ,re(ia al &'" del grad"- e'%9 re'&el%a
a)r#a%i(a#e$%e ,"r el ar%/c&l" K1 AAl Pre'ide$%e de la Re,1blica c"rre',"$de la +ac&l%ad de
$"#brar a l"' O)ciale'- 3e+e' . Le$erale' e$ el E3rci%" . '&' eB&i(ale$%e' e$ la Ar#ada2 ,er" la'
,a%e$%e' de C"r"$el a Le$eral de Di(i'iH$ . a '&' eB&i(ale$%e' e$ la Ar#ada- $" 'e e5,edir9$
a$%e' de B&e el Se$ad" ra%i)B&e l"' $"#bra#ie$%"'A: C"$'ec&e$%e c"$ dic*" ,rece,%" el
ar%/c&l" 11 $" c"$'idera de$%r" del ac%i(" del e3rci%"- de'de el ,&$%" de (i'%a de l"' grad"'- 'i$"
a l"' #ili%are' B&e l"' %e$ga$ ra%i)cad"' ,"r el Se$ad"- e$ l"' ca'"' ,re(i'%"' ,"r la
C"$'%i%&ciH$:
La '"l&ciH$ de la Le. Org9$ica del E3rci%" e' c"$'%i%&ci"$al#e$%e c"rrec%a: Si bie$ e' (erdad B&e
la C"$'%i%&ciH$ $" e'%ablece e5,re'a#e$%e B&e la ra%i)caciH$ debe 'er ,re(ia e$ el ca'" del B&e
%ra%a#"'- c"#" '/ l" dice re',ec%" a l"' $"#bra#ie$%"' de Mi$i'%r"' de la C"r%e- 'i$ e#barg" '&
'ile$ci" $" ,&ede "bedecer a la ad",ciH$ de &$ 'i'%e#a di'%i$%"- l" c&al 'e e(ide$cia 'i 'e
reZe5i"$a- c"#" a$%eri"r#e$%e l" *e#"' *ec*"- acerca de la $a%&rale0a del ac%" c"#,le3" de
a&%"ridad B&e e$ge$dra &$ a'ce$'" de l"' B&e a#eri%a$ la ra%i)caciH$:
?ACULTADES EXCLUSIPAS DE CADA CAMARA 71K
La exposicin de motivos de la iniciativa presidencial no es suficientemente
explcita para justificar el agregado de que fue objeto la fraccin, ya que despus 'de
mencionar la actual segunda parte desde antes existente como nica, comenta as al
prrafo aadido: "El anlisis de la poltica exterior vendra a complementar esta facultad
que est conferida al Senado."
No como facultad nueva (segn lo deja entender el adverbio "adems" de la
adicin) ni tampoco a ttulo de complementaria de otra ya existente (como lo dice la
exposicin de la iniciativa) cabra interpretar la potestad del Senado para analizar la
poltica exterior del Ejecutivo, expuesta en los informes anuales ante el Congreso. Estos
informes sirven simplemente para enterar a las Cmaras, y por su conducto al pas, de la
labor ya realizada por el Ejecutivo durante el ao precedente. Se presentan para dar
noticia, de ninguna manera para ser aprobados o repudiados, de suerte que el anlisis
que de ellos se haga no pasa de ser una mera glosa. Ni en relaciones exteriores ni en
ninguna otra materia, se ha necesitado nunca facultad expresa para que las Cmaras
analicen esta clase de informes. Sera peligroso suponer que un comentario de tal ndole
llegara a influir constitucionalmente, en pro o en contra, en el informe de labores del
Ejecutivo, a lo que pudiera conducir el empeo de considerar la facultad adicionada, no
como aadido superfluo, sino como precepto nuevo con contenido propio.
Reduzcmonos, de este modo, al estudio de la que s es facultad decisoria del
Senado, a saber, la de aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomticas
que celebre el Presidente de la Repblica.
La Constitucin hace intervenir en las relaciones internacionales, de modo y en
medida diversos, al Presidente de la Repblica, al Congreso de la Unin y al' Senado.
El Presidente representa a Mxico en sus relaciones con los dems pases y con
este ttulo acredita y recibe enviados diplomticos, se comunica con los gobiernos
extranjeros y es el nico Poder que en materia internacional es informado oficialmente. La
jefatura suprema
A la l&0 del a$9li'i' reali0ad"- e' ,"'ible .a re',"$der a la' d"' i$%err"ga$%e' B&e a,&$%a#"' al
,ri$ci,i" de e'%a $"%a- a 'aber e$ ca'" de $" ra%i)caciH$- c&9l e' la 'i%&aciH$ +&%&ra del
+&$ci"$ari" c&." $"#bra#ie$%" 11J 'e ra%i)ca . c&9l e' '& 'i%&aciH$ ,a'ada e$ c&a$%" a l"'
ac%"' B&e reali0H e$ e3ercici" del carg" $" ra%i)cad":
El ,ri#er ,&$%" $" ,re'e$%a di)c&l%ad: A ,ar%ir del #"#e$%" e$ B&e el Se$ad" $iega '&
a,r"baciH$ a,arece (i'ible e i$d&bi%able la di'ide$cia de ("l&$%ade' e$%re el Pre'ide$%e B&e
c"$cediH el a'ce$'" . el Se$ad" B&e $" l" ra%i)cH: Y c"#" $" e' la di'ide$cia 'i$" la c"i$cide$cia
de ("l&$%ade' l" B&e e$ge$dra la e)cacia c"$'%i%&ci"$al del $"#bra#ie$%"- B&iere decir B&e el
"%"rgad" ,"r el e3ec&%i(" .a 11J ,&ede '&b'i'%ir:
A$%e' de la a,r"baciH$ del Se$ad" <a*"ra %"ca#"' el 'eg&$d" %H,ic">- e' a(e$%&rad" dar
e+ec%"'- a'/ 'ea$ ,r"(i'i"$ale'- al a'ce$'" ac"rdad" ,"r el E3ec&%i("- ,&e' 'i el Se$ad" $iega la
ra%i)caciH$- el a'ce$'" $&$ca ,r"d&3" e+ec%"'- . l"' ac%"' reali0ad"' ,"r B&ie$ irreg&lar#e$%e
*i0" &'" del grad" ,er%e$ece$ a la cla'e de l"' lla#ad"' ,"r la d"c%ri$a del derec*"
ad#i$i'%ra%i(" Aac%"' de &'&r,ad"r4 c&.a i$(alide0 'e '&b'a$a a l" '&#" e$ a%e$ciH$ a Ala'
$ece'idade' de la e'%abilidad '"cialA de B&e *abla La'%H$ Ge0e: A $adie ,&ede e'ca,ar la
c"$(e$ie$cia de B&e $" 'e ,r"d&0ca %al 'i%&aciH$- i$de,e$die$%e#e$%e de B&e la "b'er(a$cia de
la C"$'%i%&ciH$ . de la le.e' i$c"#,a%ible c"$ la c"'%&#bre de B&e el a'ce$'" ,r"d&0ca e+ec%"
'i$ la ra%i)caciH$ del Sellad":
de las fuerzas armadas y el liderazgo poltico, apoyan y autorizan su accin
internacional.
El Congreso tiene posibilidad de participar en la poltica extranjera mediante su
facultad constitucional de declarar la guerra y por aquella otra facultad que hemos
considerado impracticable de autorizar a los Estados-miembros para hacer la guerra por
s a alguna potencia extranjera. Su posibilidad de intervencin en el orden prctico, as
sea indirectamente, estriba en el manejo de los recursos financieros, ya por el Congreso
en los impuestos, ya por la Cmara de Diputados en los gastos.
Y as llegamos a la funcin de aprobar los tratados celebrados por el Presidente,
que la Constitucin otorga al Senado. Acogida de la Carta de Filadelfia,
410
esa facultad
tiene que ser estudiada principalmente a la luz de la experiencia norteamericana,
sealando al efecto sus semejanzas y diferencias.
De acuerdo con el texto que analizamos, la celebracin de un tratado se integra en
nuestro derecho pblico interno por la concurrencia de dos voluntades, como son la del
Presidente y la del Senado, tomada la de este ltimo por mayora de votos de los
presentes.
411
Surge as en el derecho interno un acto nico, aunque complejo, que a su
vez es acto unilateral en la esfera del derecho de gentes, puesto que para la produccin
del acto bilateral, que es el tratado, se necesita la concurrencia de voluntad del otro
Estado contratante.
Las negociaciones entre plenipotenciarios como representantes de los jefes de
Estado, culminan en la conclusin del tratado, el cual no obliga por ese solo hecho, pues
a diferencia del mandato civil los plenos poderes reservan siempre para el representado la
facultad de ratificar o no el tratado concluido.
En nuestro derecho constitucional el Presidente de la Repblica no puede llevar a
cabo la ratificacin del tratado, sin la previa aprobacin de ste por el Senado. As, pues,
el acto propiamente de derecho interno como es la aprobacin del Senado, es acto
intermedio
71J
Ar%/c&l" 11- 'ecciH$ 2 ATe$dr9 <el Pre'ide$%e> +ac&l%ad- c"$ el c"$'e3" . c"$'e$%i#ie$%" del
Se$ad"- ,ara celebrar %ra%ad"' c"$ %al de B&e de$ '& a$&e$cia d"' %erci"' de l"' 'e$ad"re'
,re'e$%e'\
711
E$ la C"$'%i%&ciH$ del EK la a,r"baciH$ de l"' %ra%ad"' c"rre',"$d/a al C"$gre'": La re+"r#a
de K7 di" la +ac&l%ad al Se$ad" al i$%r"d&cir el bica#ari'#"2 ,er" 'e "#i%iH #"di)car l"' %e5%"'
c"rrela%i("' la +rac: X del 8E- B&e +ac&l%aba al Pre'ide$%e ,ara celebrar %ra%ad"'- A'"#e%i$d"l"'
a la ra%i)caciH$ del C"$gre'" +ederar\- . el 12M- B&e c"$'ideraba c"#" i$%egra$%e' de la Le.
'&,re#a a l"' %ra%ad"' celebrad"' ,"r el Pre'ide$%e Ac"$ a,r"baciH$ del C"$gre'"A: La
C"$'%i%&ciH$ de 1K rei$cidiH e$ el de'c&id" de c"$'er(ar e'%"' d"' re'abi"' del &$ica#ari'#"2 La
re+"r#a de 163E al ac%&al 133 <a$%e' 12M> ree#,la0H e$ e'%e ar%/c&l" la i$debida re+ere$cia al
C"$gre'" ,"r la del Se$ad"- ,er" la '&,er(i(e$cia &$ica#ari'%a '&b'i'%e e$ la +racciH$ X del 86:
entre otros dos que pertenecen al derecho internacional, a saber: la conclusin del
tratado por los plenipotenciarios y su ratificacin por el Presidente.
La concepcin originaria del Senado como alto consejo del Ejecutivo, hizo pensar
en los Estados Unidos que dicho organismo deba participar con voluntad activa y propia
en la confeccin de los tratados, de suerte que su "consejo" al Presidente deba ser previo
a la conclusin del tratado y su "consentimiento" posterior a la conclusin, para dar as
contenido a las dos expresiones de aconsejar y de consentir que consagra el texto
constitucional; pero tal interpretacin se ha abandonado de hecho, para quedar la
aprobacin del Senado como referida nicamente a un tratado ya concluido por el
Presidente.
412
He aqu una diferencia del texto extranjero con el nuestro, pues en ste la facultad
del Senado es tan slo de "aprobar" y no de "aconsejar".
El Senado puede desaprobar un tratado concluido por el Presidente, o introducir
en l enmiendas o reservas. En el primer caso el Presidente no puede
constitucionalmente ratificar el tratado y si lo hiciere, aparte de su responsabilidad
constitucional creara una doble situacin jurdica: la de invalidez del tratado en el orden
interno conforme al artculo 133 y la de su existencia en el orden internacional mientras
subsista la voluntad del otro Estado signatario, pues debe entenderse que
internacionalmente el Senado no es parte en la celebracin de los tratados, la que se
consuma por la voluntad bilateral de los Estados signatarios expresada mediante la
ratificacin de los jefes de Estado. En cuanto a las enmiendas o reservas, carecen de
eficacia mientras no sean aceptadas por el Estado co-contratante; segn su importancia
se traducen en el repudio total o parcial del tratado.
La aprobacin del Senado autoriza al Presidente a llevar a cabo la ratificacin,
pero no lo obliga a hacerlo, a diferencia de la desaprobacin que lo pone en el trance de
no ratificar el tratado. Ello se debe a que, una vez satisfecho el requisito interno de la
aprobacin de la Cmara Alta, la voluntad del Presidente queda libre para actuar en el
plano internacional, al que pertenece la ratificacin de los tratados. Otra sera la solucin
si se entendiera que la voluntad del Senado.
712
N" ,a'a$ de d"ce l"' ca'"' e$ B&e el Se$ad" $"r%ea#erica$" *a 'id" c"$'&l%ad"
,re(ia#e$%e a la celebraciH$ de &$ %ra%ad"2 e$ $i$g&$" de ell"' la c"$'&l%a al Se$ad" 'ig$i)cH
'& ,ar%ici,aciH$ e$ la' $eg"ciaci"$e': Si$ e#barg" e$ la ac%&alidad ac"'%&#bra el Pre'ide$%e de
l"' E'%ad"' U$id"' *acer ,ar%ici,ar direc%a#e$%e a l/dere' del Se$ad" e$ la' $eg"ciaci"$e' de
%ra%ad"' i#,"r%a$%e' c"$ "b3e%" de a'eg&rar la ,"'%eri"r a,r"baciH$ 'e$a%"rial2 a'/- e$ 167M- l"'
'e$ad"re' C"$$all. . Pa$de$berg e'%&(ier"$ d"'cie$%"' %rece d/a' +&era de Qa'*i$g%"$
\lla#ad"' a ,ar%ici,ar e$ $eg"ciaci"$e' i$%er$aci"$ale':
se proyecta en la esfera internacional, integrando con la del Presidente la voluntad
del Estado Mexicano; pero esta tesis, que como hemos visto se discuti en otro tiempo en
Estados Unidos, sera insostenible dentro de nuestro texto constitucional, donde la
facultad es de aprobar, no de dirigir ni de aconsejar.
Nuestra Constitucin, al igual que la norteamericana, no concede intervencin al
Senado en la abrogacin y en la denuncia de los tratados. La facultad, por lo tanto,
pertenece exclusivamente al Presidente, como incluida en la atribucin general de dirigir
las negociaciones diplomticas.
413
Sealemos una ltima e importante diferencia entre el texto norteamericano y el
nuestro. En aqul la aprobacin del tratado debe ser por un mnimo de dos tercios de los
senadores presentes; en el nuestro basta la simple mayora ordinaria, puesto que no se
establece una mayora especial.
El precepto mexicano enmend en este punto un desacierto evidente de su
modelo. En efecto: la Constitucin de Estados Unidos permite que una minora de
senadores ponga en jaque la poltica internacional del Presidente, que inclusive puede ser
aceptada por la Cmara de Representantes; para ello basta con que niegue su
aquiescencia un tercio ms un voto de los senadores presentes. Es lo que suele
designarse como el veto del Senado, que a diferencia del veto del Ejecutivo carece de
correctivo constitucional.
La poltica aislacionista de Norteamrica, que hasta antes de la Segunda Guerra
Mundial trat de eludir compromisos internacionales que pudieran envolverla en conflictos
europeos, hall en el veto del Senado el arma necesaria para malograr los propsitos del
Presidente. Los dos casos ms notables en que una minora del Senado impidi la
ratificacin de compromisos verdaderamente trascendentales, consistieron en el repudio
del Tratado de Versalles y en la negativa a adherirse al estatuto de la Corte Permanente
de Justicia nternacional; en el primero, 49 votos en pro fueron derrotados por 35 en
contra y en el segundo 52 afirmativos perdieron contra 36 negativos.
A falta de algn remedio expresamente previsto en la Constitucin, la prctica
norteamericana ha burlado el veto senatorial en numerosos casos, mediante la
interpretacin de que no necesitan la apro-
713
La abr"gaciH$ de &$ %ra%ad"- ,"r 'er ac%" bila%eral B&e reB&iere la ("l&$%ad de l"' 'ig$a%ari"'
del #i'#"- deber/a lHgica#e$%e e5igir la a,r"baciH$ del Se$ad"- c"#" ella +&e "%"rgada ,ara
B&e el Pre'ide$%e ,&diera c"$cer%ar el "%r" ac%" bila%eral B&e di" $aci#ie$%" al %ra%ad"2 ,er" la
C"$'%i%&ciH$ $" "%"rga dic*a +ac&l%ad al Se$ad"- . e'" ba'%a ,ara B&e $" la %e$ga e$ &$ rgi#e$
de +ac&l%ade' e5,re'a': E$ c&a$%" a la de$&$cia de l"' %ra%ad"' e' ac%" &$ila%eral B&e ,er%e$ece
/$%egra#e$%e al d"#i$i" del derec*" i$%er$aci"$al P B&e ,"r ell" c"rre',"$de al %i%&lar de la'
relaci"$e' e5%eri"re':
bacin del Senado los acuerdos internacionales distintos de los actos solemnes
conocidos como tratados, especialmente los actos llamados convenciones. Esta prctica,
cuya constitucionalidad ha sido muy discutida en Estados Unidos, no podra implantarse
entre nosotros, porque a diferencia del precepto norteamericano que slo habla de
tratados, el nuestro incluye tambin las convenciones. Por lo dems, la diferencia entre
las dos Cartas tocante a la mayora suficiente para aprobar tratados, hace innecesario
entre nosotros el recurso de que se ha echado mano en Estados Unidos.
Aparte de la poltica de aislamiento, que desde la segunda Gran Guerra ha sido
sustituida por una activa colaboracin internacional, el Senado norteamericano se
muestra particularmente celoso de las facultades de los Estados-miembros y del
Congreso general. De este modo se rehsa habitualmente a aprobar los tratados que se
traduzcan en modalidades a la legislacin de los Estados y aquellos otros que puedan
menoscabar las facultades del Congreso.
414
Trtase en el fondo de la tendencia a evitar
los tratados inconstitucionales, cuestin extremadamente delicada en los regmenes como
el nuestro y el norteamericano, en donde el derecho de la Constitucin prevalece sobre el
internacional (Vid. supra, captulo ll, nm. 13).
134. Rstanos por examinar dos facultades del Senado, que en virtud de su
importante destino merecen especial atencin: las consignadas en las fracs. V y V del 76.
Segn la primera parte de la frac. V, es facultad del Senado "declarar, cuando
hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado al
caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocar a elecciones conforme a
las leyes constitucionales del mismo Estado".
El precepto no fue obra del Constituyente de 56, sino de los reformadores de 74.
Varios casos que se presentaron bajo la vigencia de la primitiva Constitucin, demostraron
que para la acefala de los gobiernos locales no se encontraba solucin alguna dentro del
pacto federal.
415
El artculo 122 (entonces 116), invocado varias veces, no ser-
717
A&$B&e a,r"bad" al )$- el Pac%" del A%l9$%ic" de'a%H (i(a di'c&'iH$ e$ el Se$ad"- ,"rB&e 'e
,e$'H B&e ,"d/a c"#,r"#e%er a &$a acciH$ a&%"#9%ica de car9c%er #i1i%ar e$ ca'" de agre'iH$
a &$" de l"' ,a/'e' 'ig$a%ari"'- l" B&e a+ec%ar/a la +ac&l%ad c"$'%i%&ci"$al del C"$gre'" ,ara
declarar la g&erra
71E
E$ 18K2 'e ,re'e$%H &$ c"$Zic%" e$ Y&ca%9$ al 'er e5,&l'ad"' del E'%ad" l"' P"dere'
e3ec&%i(" P legi'la%i("- c"$'iderad"' c"#" &'&r,ad"re' ,"r *abr'ele dad" e+ec%" re%r"ac%i(" a
&$a re+"r#a B&e a#,liaba la d&raciH$ de '& #a$da%"2 el g"bier$" +ederal decre%H el e'%ad" de
'i%i" P al le(a$%arl" 'e ad(ir%iH B&e $" *ab/a ,re(i'iH$ e$ la C"$'%i%&ciH$ ?ederal $i e$ la .&ca
%eca ,ara ,r"(eer a la '&'%i%&ciH$ de l"' P"dere' de'a,arecid"'2 de',&' de larga' di'c&'i"$e'
d"$de ca#,ear"$ la' %e$de$cia' rec"gida' de',&' e$ la re+"r#a de K7- el C"$gre'" de la
U$iH$ a,r"bH B&e el E3ec&%i(" ?ederal $"#brara &$ g"ber$ad"r i$%eri$" del E'%ad" de Y&ca%9$
,ara ,r"ceder a c"$("car a elecci"$e' <Diari" de l"' Deba%e' del PI C"$gre'" C"$'%i%&ci"$al2 T:
111- ,9g': M6J . 'ig':>: O%r" ca'"- %a#bi$ ,recede$%e de dic*a re+"r#a e' el "c&rrid" e$
C"a*&ila e$ 18K3- e$ B&e 'i bie$ la de'a,ariciH$ de P"dere' 'e debiH a c"$Zic%"' e$%re la
legi'la%&ra . el g"ber$ad"r- la '"l&ciH$ +&e la #i'#a ad",%ada e$ el ca'" de Y&ca%9$
va para el caso, pues ya hemos visto que se refera a la hiptesis en que la
federacin debe prestar ayuda a Poderes legtimos de un Estado, amenazados por
violencia exterior o trastorno interior (supra, cap. X, nm. 55) .Tampoco poda utilizarse la
actual frac. V del 76, igualmente introducida por la reforma de 74, ya que se cre para
resolver conflictos entre los Poderes de un Estado, lo que presupone la existencia de los
mismos. La fraccin V, que estamos comentando, tuvo por objeto proveer a la situacin
provocada por la desaparicin de los Poderes de un Estado, teniendo en cuenta que las
entidades federativas no son Estados independientes, sino que en virtud del pacto federal
su suerte interesa a la federacin.
Los reformadores del 74 tenan ante s dos vacos de la ley suprema que llenar: los
conflictos polticos entre los Poderes de un Estado y la desaparicin de esos Poderes. Los
dos problemas se mezclaron y confundieron al principio de la discusin. El 2 de abril de
72 se present ante el Congreso de la Unin el dictamen sobre las reformas propuestas
aos atrs, por Lerdo de Tejada, donde se atribua como facultad del Senado la siguiente:
"Dirimir, oyendo al Ejecutivo, en la forma y trminos que seale la ley, toda cuestin
poltica que ocurra entre los Estados o entre los Poderes de un Estado, respecto de su
rgimen interior." Esta facultad, que por lo que toca a las cuestiones polticas entre los
Poderes de los Estados habra de engendrar la fraccin siguiente, desapareci por lo
pronto ante las objeciones de algunos diputados, para ceder su sitio a esta otra facultad:
"Dictar las resoluciones necesarias para restablecer el orden constitucional en los Estados
en que hayan desaparecido sus Poderes constitucionales..."
416
La extensa discusin orill a presentar nuevo dictamen: "Declarar, cuando el orden
constitucional hubiese desaparecido en un Estado, que es llegado el caso de nombrarle
un gobernador provisional, quien convocar a elecciones conforme a las leyes
constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de gobernador se har por el
Ejecutivo Federal, con aprobacin del Senado, y dicho funcionario no podr ser electo
gobernador en las elecciones que se verifiquen por virtud de la convocatoria que se
expidiere."
Todava se hizo una modificacin de importancia. En lugar de la
71M
<Diari" de l"' Deba%e' del PII C"$gre'" C"$'%i%&ci"$al2 T: I- ,9g': 12MM . 'ig':
expresin "cuando el orden constitucional hubiese desaparecido", se dijo "cuando
hayan desaparecido los Poderes constitucionales ejecutivo y legislativo".
La que fue en esos trminos frac. V del art. 72-B en la Constitucin de 57, pas a
ser en la de 17 la frac. V del art. 76, con slo dos diferencias: es presupuesto de la
facultad del Senado que hubieren desaparecido todos los poderes constitucionales de un
Estado y no slo el Ejecutivo y el Legislativo, y el nombramiento de gobernador
provisional se hace ahora por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la
Repblica en lugar de hacerlo el Presidente con la aprobacin del Senado.
La historia del precepto permite descubrir el origen de la aplicacin fraudulenta que
se ha venido haciendo del mismo. Cuando los Poderes de un Estado se muestran
insumisos respecto a los Poderes Federales, principalmente en los casos de poltica
electoral,
417
o cuando se enseorea la anarqua en un Estado por choques de los Poderes
locales entre s o por causa del malestar popular, es costumbre que el Senado declare
desaparecidos a los Poderes porque el orden constitucional ha desaparecido en el
Estado. Con ello el Senado de la Repblica aplica un texto que deliberada y
expresamente rechaz el reformador de 74 al eliminar la expresin "cuando el orden
constitucional hubiere desaparecido", y que rechazado debe entenderse por el
Constituyente de 17, al adoptar el texto que lo reemplaz: "Cuando hayan desaparecido
los Poderes..." El empleo de la expresin repudiada, no es sino el medio que ha
encontrado la poltica del centro a fin de someter incondicionalmente a los gobiernos de
los Estados, aunque con ello se hiera en la entraa al sistema federal.
Los antecedentes del precepto, la finalidad que con l se persigui, su propio
sentido literal y, ms que todo, el papel que le corresponde dentro de la mecnica del
sistema, obligan a otra interpretacin, como en seguida se ver.
La facultad del Senado presupone una situacin de hecho, anterior a su
intervencin y que no puede ser obra del Senado: que todos los Poderes del Estado
hayan desaparecido. La definicin de que los Poderes han desaparecido corresponde al
Senado, pero debe hacerla con
71K
C"#" ca'" $"%"ri" de de'a,ariciH$ de P"dere' ,"r $" *aber'e '"#e%id" l"' de &$ E'%ad" a la
c"$'ig$a del ,ar%id" ")cial- #e$ci"$are#"' el "c&rrid" e$ C*ia,a' e$ 163M: De',&' de
%ra$'cribir &$a '"lici%&d del Par%id" Naci"$al Re("l&ci"$ari" B&e39$d"'e de B&e la' a&%"ridade'
de C*ia,a' '"'%&(ier"$ Aa %"d" %ra$ce . 'i$ 3&'%i)caciH$ alg&$a ca$dida%"' c"$%rari"'A a l"' de
dic*" Par%id"- el 'ecre%ari" de L"ber$aciH$: ,"r ac&erd" del Pre'ide$%e de la Re,1blica- '"lici%H la
de'a,ariciH$ de l"' P"dere' del E'%ad" ,"r e'e #"%i("- a l" B&e accediH el Se$ad" <Diari" de l"'
Deba%e' de la C9#ara de Se$ad"re': XXXPI Legi'la%&ra- T: II- $1#: 6- ,9g': M . K>:
estricto apego a la realidad; no es admisible suponer una situacin, que ni es un
hecho ni cabe dentro de una hiptesis jurdica. La inexistencia de hecho es fcilmente
verificable; slo puede ocurrir por muerte de los titulares o por abandono absoluto de sus
funciones. La inexistencia de derecho slo puede darse cuando los titulares
originariamente legtimos se perpetan en el poder, despus de concluido su perodo, sin
convocar a elecciones. Fuera de estos casos evidentes hay otros a que nos vamos a
referir, que aparentemente pudieran incluirse en la misma regla.
El caso ms comn es el que antes mencionamos, cuando poderes reconocidos
en un principio como legtimos se ponen en un momento dado al margen de la ley, por la
comisin de actos inconstitucionales. En ese caso no hay lugar a declararlos
desaparecidos, ya que la Constitucin propone dos remedios, distintos del previsto por la
frac. V del 76. Contra los actos violatorios de garantas, existe en favor del individuo el
juicio de amparo; contra las violaciones a la Constitucin y leyes federales, por parte de
los gobernadores y de los diputados a legislaturas locales, existe el juicio de
responsabilidad, segn los arts. 108, 109 Y 111, cuya consecuencia es la separacin del
puesto si el funcionario resulta culpable. Conforme a dichos artculos, la competencia de
las Cmaras es distinta de la que tiene el Senado para declarar desaparecidos los
Poderes de un Estado, la hiptesis es diferente y el procedimiento es otro, pues mientras
en el caso de la frac. V del 76 no se oye en defensa a los titulares de los poderes que se
presumen desaparecidos, en el caso de los artculos 108, 109 Y 111 los presuntos
responsables quedan sometidos a un procedimiento. Si como resultado del mismo los
mandatarios son separados de su encargo, entonces s puede funcionar la facultad del
Senado para verificar la desaparicin de los Poderes del Estado y proceder a nombrar
Gobernador provisional.
Otro caso que se puede presentar consiste en que por la fuerza se impida a los
gobernantes de un Estado el ejercicio de su autoridad, ya sea arrojndolos fuera del
Estado, encarcelndolos o de cualquier otro modo. En este supuesto tampoco hay lugar a
declarar desaparecidos los Poderes, puesto que existen; lo que los Poderes de la Unin
deben hacer es prestar su 'Ayuda a las autoridades legtimas del Estado, a solicitud de .la
legislatura o del Ejecutivo, como lo previene el artculo 122. gual solucin cabe cuando
los poderes legtimos no pueden establecer el orden dentro de su Estado, es decir,
cuando hay trastorno interior (previsto especialmente por el art. 122), ya sea por
impotencia material de las autoridades o porque a raz de las elecciones se disputan el
poder dos o ms partidos. En este ltimo caso, la inter-
?ACULTADES EXCLUSIPAS DE CADA CAMARA 72E
vencin del Ejecutivo Federal (no la del Senado) es muy delicada, pues el apoyo
que prestare a los candidatos de un partido implica el reconocimiento de su legitimidad.
418
Una vez que el Senado verifica el hecho consistente en haber desaparecido los
Poderes de un Estado, debe declarar que es llegado el caso de nombrar gobernador
provisional, quien convocar a elecciones conforme a las leyes constitucionales del
mismo Estado.
419
El nombramiento se har a propuesta en terna del Presidente de la
Repblica, con aprobacin de las dos terceras partes de los miembros presentes del
Senado, y en los recesos por la Comisin Permanente. La Constitucin debera haber
adoptado en este caso la regla general de la
718
E$ 16E6 el Se$ad" a,r"bH &$ ,r".ec%" de Le. Regla#e$%aria de la' +rac': P . PI del ar%: KM-
B&e $" llegH a a,r"bar'e ,"r la C9#ara c"legi'lad"ra ,"r #"%i("' B&e ig$"ra#"': S&' a&%"re'-
Nic+"r" L&errer"- Gr:- . Qil+rid" Cr&0 ,r","$/a$ l"' (ari"' ca'"' e$ B&e ,"d/a ac%&ar la +ac&l%ad
de declarar de'a,arecid"' l"' P"dere' de &$ E'%ad"2 e$%re ell"' *a. alg&$"' B&e B&i09 $" e'%$
de ac&erd" c"$ la ge$eal"g/a del ,rece,%"- ,er" rec"$"ce#"' B&e e$ca3a e$ '& e',/ri%& el ca'"
e$ B&e l"' P"dere' del E'%ad" B&ebra$%e$ el ,ac%" c"$ la *abi%&al +Hr#&la de Area'&#ir la
'"bera$/aA- Diari" de l"' Deba%e' de la C9#ara de Se$ad"re': XXXPII Legi'la%&ra- T: PI- $1#: 1E-
,9g: . 'ig':>
A ca'i c&are$%a a@"' del +r&'%rad" ,r".ec%" a B&e 'e acaba de *acer re+ere$cia- +&e e5,edida al
)$ la Le. Regla#e$%aria de la +rac: P del ar%/c&l" KM e$ 2K de dicie#bre de 16K8 ,&blicada el 26
del #i'#" #e' . a@"- C"#e$%are#"' e$ l" +&$da#e$%al '&' ,rece,%"' relaci"$ad"'
direc%a#e$%e c"$ $&e'%ra #a%eria:
El ar%: 2c e$&#era e$ ci$c" +racci"$e' l"' ca'"' e$ B&e 'e c"$)g&ra la de'a,ariciH$ de l"'
P"dere' de &$ E'%ad": A&$B&e la Le. $" l" dice- B&ere#"' adela$%ar B&e la de'a,ariciH$ debe de
i$cl&ir a l"' %re' P"dere'- .a B&e la *i,H%e'i' del #a$da#ie$%" c"$'%i%&ci"$al e' B&e A*a.a$
de'a,arecid" %"d"' l"' P"dere' C"$'%i%&ci"$ale' de &$ E'%ad"A- De aB&/ 'e i$)ere B&e e$ la'
ca&'a' de de'a,ariciH$ B&e 'e@ala el ar%" 26 debe$ *aber i$c&rrid" $" &$" $i d"'- 'i$" l"' %re'
P"dere': Ade#9'- la Le. Regla#e$%aria *ace radicar la re',"$'abilidad re',ec%i(a e$ l"'
%i%&lare' de l"' P"dere'- c"#" '"$ re',ec%i(a#e$%e el C"$gre'"- el L"ber$ad"r . el Trib&$al
S&,eri"r de 3&'%icia del E'%ad":
De la' ci$c" +racci"$e' del ar%: 26- $" ,re'e$%a$ di)c&l%ad l"' ca'"' e$ B&e l"' %i%&lare'
aba$d"$are$ el e3ercici" de '&' +&$ci"$e'- 'al(" +&er0a #a."r <+rac: II>2 la i#,"'ibilidad +/'ica
,ara el e3ercici" de la' +&$ci"$e' i$*ere$%e' a '&' carg"' <,ri#era ,ar%e de la +rac: III>2 Y c&a$d"
,r"rr"gare$ la ,er#a$e$cia e$ '&' carg"' de',&' de +e$ecid" el ,er/"d" re',ec%i(" <+rac- IP>:
C"$'idera#"' ig&al#e$%e +&$dada la ca&'al B&e c"$'ig$a la +rac: P- c&a$d" l"' %i%&lare'
de'c"$"ciere$ $ada #e$"' B&e la +"r#a de g"bier$" " la "rga$i0aciH$ ,"l/%ica B&e- c"#" ba'e
de $&e'%r" rgi#e$ c"$'%i%&ci"$al- ,"'%&la$ l"' ar%': 7J . 11E de la C"$'%i%&ciH$: P"r l" B&e *ace
a la +rac: I- rela%i(a al ca'" e$ B&e 'e B&ebra$%are$ l"' ,ri$ci,i"' del rgi#e$ +ederal- '&
,re(i'iH$ e'%9 i$cl&ida e$ la #e$ci"$ada +rac: P:
P"r 1l%i#"- %"ca$%e a la 'eg&$da ,ar%e de la +rac: 111- $"' ,arece B&e al re+erir'e a 'i%&aci"$e' "
c"$Zic%"' ,r",iciad"' ,"r l"' %i%&lare' de l"' P"dere'- B&e a+ec%e$ e$ el E'%ad" la ,le$a (ige$cia
del "rde$ 3&r/dic"- dic*a +racciH$ erige &$a ca&'al '&b3e%i(a . el9'%ica- B&e ,&ede c"$d&cir al &'"
i$c"$'%i%&ci"$al de la +ac&l%ad regla#e$%ada:
716
La re'"l&ciH$ del Se$ad" $" e' c"$'%i%&%i(a de la de'a,ariciH$ de l"' P"dere'- 'i $"
#era#e$%e declara%i(a del *ec*" c"$'i'%e$%e e$ B&e c"$ a&%"ridad *ab/a$ de'a,arecid": La
,r9c%ica i$c"$'%i%&ci"$al *a c"$'i'%id" e$ c"$'iderar B&e l"' P"dere' de'a,arece$ ,"r (ir%&d . a
,ar%ir de la re'"l&ciH$ del Se$ad"- %al c"#" 'i '%a +&era c"$'%i%&%i(a:
mayora relativa, segn la cual, cuando se trata de ms de dos proposiciones o
candidatos, obtiene el triunfo el que alcanza mayor suma de votos, cualquiera que ella
sea. Exigir la mayora especial de dos tercios, est bien en aquellos casos en que, de no
lograrse tal mayora, subsiste la situacin normal que pretendi modificarse; por ejemplo,
si no se renen los dos tercios de votos de diputados y senadores para una reforma
constitucional, sigue vigente el precepto que se trat de reformar, esto es, se estima que
la situacin existente es la buena. En cambio, si ninguno de los tres candidatos que
presente el Presidente de la Repblica para gobernador provisional alcanza las dos
terceras partes de votos del Senado (que equivale a la unanimidad cuando el qurum del
Senado es el mnimo), el Estado queda acfalo, lo que por ningn concepto es deseable.
Corresponde a la ley secundaria atenuar en lo posible el inconveniente sistema de la
Constitucin, determinando el procedimiento que facilite, en votaciones posteriores, la
reunin del nmero suficiente de votos en favor de uno de los tres candidatos.
Despus de hablar del nombramiento de gobernador, la fraccin que comentamos
termina con las siguientes palabras: "El funcionario as nombrado no podr ser electo
Gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria
que el expidiere. Esta disposicin regir siempre que las Constituciones de los Estados no
prevean el caso."A qu se refiere el prrafo final del precepto, que introdujo el
constituyente de Quertaro y que dice: "esta disposicin regir siempre que las
constituciones de los Estados no prevean el caso"? De referirse al prrafo que
inmediatamente le precede, resultara que si la Constitucin local lo autorizara, podra ser
gobernador constitucional el que como gobernador provisional hubiera convocado a
elecciones, lo cual es inadmisible conforme al art. 115, uno de cuyos prrafos dispone que
nunca podr ser electo para el perodo inmediato el gobernador interino, el provisional o el
ciudadano que, bajo cualquier denominacin, supla las faltas temporales del gobernador,
siempre que desempee el cargo en los dos ltimos aos ,del perodo.
As, pues, el prrafo final de la frac. V tiene que referirse a la declaracin de que
han desaparecido los Poderes o al nombramiento de gobernador provisional. No es
conveniente dejar que las constituciones locales puedan dotar a un funcionario o a un
organismo de la grave facultad de declarar desaparecidos los Poderes del Estado, pues
autoridad tan grande permitira el abuso, ya sea para atemorizar a Poderes legtimos o
bien para sostener a Poderes usurpadores; esa facultad debe corresponder
exclusivamente a la federacin, y ya he-
?ACULTADES EXCLUSIPAS DE CADA CAMARA 72K
mos visto que aun as concedida se presta a mal uso. Por lo dems, la anarqua
interior, producto inevitable de la acefala total, excluye la posibilidad de que el propio
Estado resuelva su situacin.
420
No queda, pues, sino un extremo: lo que las constituciones locales pueden prever
es la designacin de gobernador provisional para convocar a elecciones, una vez que el
Senado ha declarado la desaparicin de los Poderes del Estado. Eso es lo que han hecho
varias constituciones, entre ellas la de Michoacn, en su arto 164, al disponer que en el
caso de la fraccin V del art. 76 de la Constitucin General, asumirn el Poder Ejecutivo,
en su orden, el Presidente de la ltima Legislatura o el de la Diputacin Permanente, el
vicepresidente de la Legislatura, el ltimo Secretario de Gobierno, el ltimo Presidente del
Supremo Tribunal de Justicia; la persona que asuma el Poder Ejecutivo convocar desde
luego a elecciones, sujetndose en lo posible a la forma y trminos prescritos por la
Constitucin local.
421
El mal uso, desquiciante de nuestro sistema, as como los graves defectos que en
lo que dice y en lo que calla presenta la "peligrosa facultad del Senado" que comentamos
(segn la llam el dictamen que la present 'ante la asamblea de Quertaro), slo pueden
ser atenuados mediante la expedicin de la ley reglamentaria de la frac. V, tan
indispensable para proteger la autonoma de los Estados, cuanto
72J
La$0 D&re% ",i$a de "%r" #"d"- ,&e' c"$'idera B&e el ,9rra+" )$al de la +racciH$ P abarca
%"d" el ,rece,%"- ,"r l" B&e la' C"$'%i%&ci"$e' l"cale' ,&ede$- e$ '& c"$ce,%"- ,re(er a B&i$
c"rre',"$de declarar de'a,arecid"' l"' P"dere': <O,: ci%:- 2c ediciH$- ,9gi$a 2J8>: Para ell"
i$("ca el dic%a#e$ B&e ,re'e$%H a$%e el C"$'%i%&.e$%e de C&er%ar" la C"#i'iH$ re',ec%i(a-
d"$de 'e dice B&e c"$ la i$$"(aciH$- B&e 'e i$%r"d&3" a la +rac: P- A'e de3a la ,&er%a abier%a a la
re'"l&ciH$ B&e al ,r"ble#a de$ la' C"$'%i%&ci"$e' l"cale' a*"ra B&e 'e re+"r#e$ a c"$'ec&e$cia
de la $&e(a C"$'%i%&ciH$ <Diari" de l"' Deba%e'- T: II- ,9g: 226>: ?&era de e'e ,9rra+" carece#"'
de "%r" da%" il&'%ra%i(" acerca de la i$%e$ciH$ del C"$'%i%&.e$%e- .a B&e el ,rece,%" 'e a,r"bH 'i$
di'c&'iH$ . ,"r &$a$i#idad: Per" el ,a'a3e %ra$'cri%" $" ,&ede 'er ace,%ad" c"#" re+ere$%e a
%"da la +racciH$- ,&e' c"#" *e#"' (i'%" e' i#,"'ible de'de l&eg" B&e la ,&er%a B&ede abier%a
,ara B&e la' C"$'%i%&ci"$e' l"cale' ,&eda$ e'%ablecer c"'a di'%i$%a a B&e el g"ber$ad"r
,r"(i'i"$al c"$("ca$ %e ,&eda 'er elec%" g"ber$ad"r c"$'%i%&ci"$al- ,"r ,r"*ibirl" el 11E: E'%a
'"la li#i%aciH$ %er#i$a$%e- e5,re'a a la a)r#aciH$ al ,arecer ili#i%ada del dic%a#e$ a&%"ri0a a
i$%r"d&cir la "%ra c"r%a,i'a B&e ac"$'e3a el b&e$ 'e$%id" . 3&'%i)ca$ l"' a$%ecede$%e' del
,rece,%"2 la declaraciH$ de B&e *a$ de'a,arecid" l"' P"dere' $" ,&ede 'er e$c"#e$dada a la'
a&%"ridade' '&bal%er$a' de &$ E'%ad" B&e carece de P"dere'- e'%" e'- de l"' %i%&lare' de la
'&,re#a a&%"ridad l"cal- c&.a e5i'%e$cia ,re'&,"$e$ la' de#9' a&%"ridade': Ni$g&$a
C"$'%i%&ciH$ l"cal *a ac"gid" la %e'i' de La$0 D&re%2 ,er"- e$ ca#bi"- la' $&e(e c"$'%i%&ci"$e' a
B&e $"' *e#"' re+erid" e$ "%ra ,ar%e <ca,: PIII- $1#: 77> *a$ e$%e$did" B&e ,&ede$ ,re(er la
de'ig$aciH$ de g"ber$ad"r ,r"(i'i"$al ,ara B&e c"$("B&e a elecci"$e':
721
A'/ l" e$%e$diH el 1ie$ad" c&a$d"- al declarar de'a,arecid"' l"' P"dere' del E'%ad" de
Mic*"ac9$ e$ 162J- a,r"bH el dic%a#e$ B&e e$ '& ,ar%e c"$d&ce$%e dec/a A:e$ e'%e dic%a#e$
$" '"lici%a#"' B&e el E3ec&%i(" ,re'e$%e %er$a ,ara $"#brar g"ber$ad"r ,r"(i'i"$al B&e
c"$("B&e a $&e(a' elecci"$e' e$ aB&el E'%ad"- ,"rB&e el #i'#" ar%/c&l" KM- e$ la +racciH$
ci%ada . e$ '& ,ar%e )$al- e5,re'a B&e la di',"'iciH$ regir9 'ie#,re B&e la' C"$'%i%&ci"$e' de l"'
E'%ad"' $" ,re(ea$ el ca'"- . la C"$'%i%&ciH$ de Mic*"ac9$- e$ '& ar%/c&l" 1M7- dice 1J
'ig&ie$%e:::A <Diari" de\ l"' Deba%e' de la C9#ara de Se$ad"re'- XXIX Legi'la%&ra: T: I: $1#: 1K:
,9g: K>:
indeseable para las tendencias centralizadoras de los Poderes Federales.
422
135. La frac, V del 76 considera como facultad exclusiva del Senado, la de
"resolver las cuestiones polticas que surjan entre los Poderes de un Estado cuando
alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones
se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas, En este
caso el Senado dictar su resolucin, sujetndose a la Constitucin General de la
Repblica y a la del Estado".
722
La i$ace,%able a,licaciH$ B&e 'e (ie$e *acie$d" de la +rac: P del ar% KM- e' .a: a l" B&e
,arece- $" 'Hl" &$ +e$H#e$" irre(er'ible- 'i$" de a$"#al/a cada (e0 #9' ace$%&ada: E$
c"$)r#aciH$ de l" dic*" (a#"' a #e$ci"$arde',er'"$ali0ad"'- l"' d"' ca'"' de de'a,ariciH$
de ,"dere' B&e 'e *a$ ,re'e$%ad" e$ e$er" . e$ abril de 16K2 e' decir- c"$ ,"'%eri"ridad a
$&e'%ra 13\ ediciH$:
El 31 de e$er" de e'e a@"- la C"#i'iH$ Per#a$e$%e del C"$gre'" de la U$iH$ declarH
de'a,arecid"' l"' P"dere' del E'%ad" de L&errer"- %e$ie$d" e$ c&e$%a la "rde$ de a,re*e$'iH$
e$ c"$%ra del g"ber$ad"r del E'%ad" c"#" ,re'&$%" re',"$'able del deli%" de +ra&dedic%ada ,"r
&$ 3&e0 del Di'%ri%" ?ederal- . de'ig$H g"ber$ad"r '&'%i%&%"- de$%r" de la %er$a e$(iada ,"r el
E3ec&%i(" ?ederal: El '&'%i%&%" deber/a e$%regar el l ,"der al elec%"- lla#ad" a %"#ar ,"'e'iH$ d"'
#e'e' de',&': El ,r"cedi#ie$%" c"rrec%" *&biera 'id"- a $" d&dar l"- la '"lici%&d de de'a+&er"
a$%e la legi'la%&ra . e$ c"$%ra del g"ber$ad"r- a )$ de ,"der c&#,li#e$%ar la "rde$ de
a,re*e$'iH$ . c"$%i$&ar el ,r"ce'": A#,liar a l"' "%r"' d"' P"dere'- l"' rar"' e+ec%"' B&e
re',ec%" del E3ec&%i(" 'e a%rib&.er"$ a &$a "rde$ de a,re*e$'iH$ B&e 'Hl" a l 'e re+er/a- e'
i$$"(aciH$ c&ri"'a B&e debe B&edar regi'%rada e$ l"' a$ale' del &'" c"$'&e%&di$ari" de B&e e'
"b3e%" la +ac&l%ad e$ c&e'%iH$: P"c"' d/a' de',&' del '&ce'" rela%ad"- e$ &$a re&$iH$ a la B&e
'e di" el $"#bre de Pri#er E$c&e$%r" Naci"$al Legi'la%i("- c"$("cada e$ la ci&dad de C&er%ar"
,ara- c"$#e#"rar &$ a$i(er'ari" #9' de $&e'%ra Car%a Mag$a- 33J di,&%ad"' l"cale' de 26
E'%ad"' llegar"$ a 17 c"$cl&'i"$e'- a,r"bada' el K de +ebrer"- de la' c&ale' la ,ri#era c"$'i'%iH
e$ l" 'ig&ie$%e ACrea &$a c"#i'iH$ %c$ica B&e dic%a#i$e e$ &$ ,la0" de d"' #e'e'- 'i e'
c"$(e$ie$%e ,edir B&e 'e *aga$ re+"r#a' a la C"$'%i%&ciH$ ,ara B&i%ar al Se$ad" . a la C"#i'iH$
Per#a$e$%e la +ac&l%ad de declarar de'a,arecid"' l"' P"dere' de &$ E'%ad"\ La' c"$cl&'i"$e'
del dic%a#e$- al e5,irar el %r#i$" 'e@alad"- 'er/a$ dada' a c"$"cer a la' legi'la%&ra' l"cale'-
,ara B&e ,r"cediera$ 'eg1$ '& cri%eri":
A$%e la re&$iH$ $aci"$al de re+ere$ciala XLPII Legi'la%&ra del E'%ad" de Hidalg" ,re'e$%H &$a
,"$e$cia- a la B&e di" a#,lia ,&blicidad e$ de',legad"' ,eri"d/'%ic"': E$ (ig"r"'a e5,"'iciH$:
de la *i'%"ria ,"l/%ica . c"$'%i%&ci"$al de M5ic"- B&e l"' %eHric"' de $&e'%r": derec*" ,1blic"
*abr/a$ ,"did" '&'cribir- la ,"$e$cia ,r",&'" "c*" ,&$%"' re'"l&%i("' el 1l%i#" de l"' c&ale'
dec/a a'/ AC"$ "b3e%" de +"r%alecer el +ederali'#"- e' &rge$%e ,ri(ar al Se$ad" de la Re,1blica "
e$ '& ca'" a la C"#i'iH$ Per#a$e$%e del C"$gre'" de la U$iH$- de la +ac&l%ad B&e ac%&al#e$%e
le' "%"rga el ar%/c&l" KM +racciH$ P C"$'%i%&ci"$al- e$ el 'e$%id" de declarar de'a,arecid"' l"'
,"deD re' C"$'%i%&ci"$ale' de c&alB&ier E'%ad" Libre . S"bera$"A:
El ,ri#er" de abril del #i'#" a@" %"#H ,"'e'iH$ de '& carg" el g"ber$ad"r c"$'%i%&ci"$al
de'ig$ad" ,ara el E'%ad" de Hidalg"- c"$ a'i'%e$cia . be$e,l9ci%" del Pre'ide$%e de la Re,1blica:
A$%e' de c"$cl&ir el #e' 'e de'a%H &$a "+e$'i(a e$ c"$%ra del g"ber$ad"r e$%ra$%e . de '&
a$%ece'"r- a B&ie$e' 'e a%rib&.H la '&b'i'%e$cia de &$ a$%ig&" cacica0g": El c"$Zic%" c&l#i$H e$
la i$(a'iH$ (i"le$%a del Palaci" del L"bier$"- c"$ el c"$"ci#ie$%" . a$%e la #irada ,"r l" #e$"'
c"#,lacie$%e de la' a&%"ridade' +ederale': Al d/a 'ig&ie$%e- 3J de abril- c&a$d" e'%aba ,ara
c&#,lir'e el ,ri#er #e' de g"bier$" de la Za#a$%e ad#i$i'%raciH$- la C"#i'iH$ Per#a$e$%e
declarH de'a,arecid"' l"' P"dere' del E'%ad" de Hidalg"- 'eg1$ 'e di3" ,"r e5i'%ir e$ el #i'#"
&$ 'i'%e#a a&%"cr9%ic"- . ,r"cediH a de'ig$ar g"ber$ad"r ,r"(i'i"$al- $" "b'%a$%e B&e la
C"$'%i%&ciH$ de Hidalg" c"$%ie$e la ,re(i'iH$- ,re(i'%a a '& (e0 e$ la C"$'%i%&ciH$ ?ederal- B&e
*e#"' e5a#i$ad" e$ el ,9rra+" a B&e e'%a $"%a 'e re)ere: A$%e %a$ 9',era c"$cl&'iH$ ,a'H al
El precepto parte del supuesto comn de que entre los Poderes de un Estado han
surgido "cuestiones polticas", Este supuesto es del todo distinto a aquel otro en que se
coloca el art. 105, al dar competencia a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las
controversias que se susciten entre los Poderes de un mismo Estado "sobre la
constitucionalidad de sus actos", Las cuestiones constitucionales, cuyo conocimiento
incumbe a la Suprema Corte por ser el ms alto intrprete de la Constitucin, se refieren a
la competencia y facultades de los distintos rganos; nada tienen que ver con la
legitimidad de origen de los gobernantes ni con la diversidad de criterio poltico
que entre ellos pueda existir, todo lo cual pertenece a lo que la Constitucin llama
cuestiones polticas, para conocer de las cuales es competente el Senado.
Existiendo cuestiones polticas entre los Poderes de un Estado, la intervencin del
Senado se surte: a) a peticin de uno de los Poderes; b) de oficio, cuando se haya
interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. De estos dos casos,
el primero no presenta dificultad. En cuanto al segundo, se trata de un trastorno interior,
en el que median las armas y que es provocado por la pugna entre s de poderes
legtimos; lo cual quiere decir que dentro de la hiptesis general del art. 122, conforme a
la cual los Poderes de la Unin pueden prestar proteccin a los Poderes de un Estado en
caso de trastorno interior, la frac. V del 76 ha seleccionado el caso particular de que el
trastorno sea provocado por querellas entre s de los Poderes locales, y ha dado
competencia al Senado para conocer de dicho caso. y aunque la Constitucin habla de
interrupcin del orden constitucional, ello no significa que el conflicto sea de orden
constitucional, sino que la marcha normal, pacfica, de la administracin se ha
interrumpido.
423
136. La actual frac. V del art. 76 apareci en la Constitucin de 57 por virtud de
las reformas de 74; en aquella poca suscito largos
"l(id"- #e$"' a1$ B&e a la *i'%"ria- el lla#ad" Pri#er E$c&e$%r" Naci"$al Legi'la%i("- la re&$iH$
aB&ella d"$de e'ca'"' %re' #e'e' a$%e' la legi'la%&ra del E'%ad" de Hidalg" *ab/a de'a)ad" al
'i'%e#a del B&e a*"ra era (/c%i#a:
He#"' rela%ad" l"' *ec*"'- ,er" $" (a#"' a cla#ar ,"r l"' a%e$%ad"' B&e ell"' 'ig$i)ca$ a la
'"bera$/a de la' e$%idade': Ac%"' c"#" l"' de'cri%"' $" *iere$- 'i$" 'Hl" +"r#al#e$%e- la
'"bera$/a de l"' E'%ad"': E'a '"bera$/a- B&e e$ la (i(e$cia real deber/a *ablar '& +&e$%e e$ la
("l&$%ad libre . re',e%ada del elec%"rad"- 'e #a$%ie$e e$ de',ec%i(" 'ile$ci" a$%e el de',id" de
#a$da%ari"' B&e la deci'iH$ ,",&lar $" 'e di": Ta$ i$di+ere$%e le e' el B&e 'e (a c"#" el B&e
(ie$e: E(e$%&al#e$%e ,&ede #e3"rar e$ el ca#bi":
723
Re',ec%" a la relaciH$ B&e g&arda- e',ecial#e$%e ,"r '&' a$%ecede$%e' *i'%Hric"': el ar%:
122 c"$ la +rac: PI del KM- '&,raca,: X: $1#: EE i$ )$e:
debates la facultad que se confera al Senado, sustrayndola de la competencia de
la Corte. pero al fin predomin la opinin del diputado Donde en el sentido de que el
prestigio y la fuerza de la Corte exigan que se abstuviera de conocer de cuestiones
polticas. En el proyecto de Constitucin que present el Primer jefe ante el Constituyente
de Quertaro, la facultad de que venimos hablando volva a pasar a la Corte, pero la
comisin dictaminadora se dividi por mitad; dos de sus miembros estaban por el sistema
de 57 (cuya restauracin propona el Primer jefe) y los otros dos por el de 74. En la sesin
de 16 de enero de 1917 se empe acalorado debate en torno del problema y al fin se a
prob el sistema de 74 por 112 votos contra 42.
424
nterrogado en esa 16sesin uno de los
miembros de la Comisin acerca de lo que deba entenderse por cuestiones
constitucionales y por cuestiones polticas, dio una respuesta vaga, en parte notoriamente
inexacta, al afirmar que es cuestin poltica la de saber cul de los Poderes de un Estado
est dentro de la rbita de sus atribuciones.
425
No obstante que ya se haba aprobado la frac. del 76 de que venimos hablando
volvi a ser tratada en la sesin del 22 de enero, cuando se puso a discusin el art. 105,
que daba competencia a la Corte para conocer de ]as controversias entre los Poderes de
un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. Fue entonces cuando el mismo
diputado que seis das antes haba tratado de distinguir en teora las cuestiones polticas
de las constitucionales, introdujo un elemento nuevo en la clasificacin, consistente en
que la competencia del Senado se surta con motivo de las cuestiones polticas en que
surjan conflictos de armas.
426
En presencia de esta nueva interpretacin se propuso que
en la frac. V del 76 se cambiara la conjuncin disyuntiva "o" por la copulativa "y", con lo
que el precepto debera quedar en estos trminos: "Resolver las cuestiones polticas que
surjan entre los Poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al
Senado y cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden
constitucional, mediando un conflicto de armas." As redactado, el sentido del precepto
cambiaba fundamentalmente y la competencia del Senado quedaba aclarada, pues no
bastaba para que sta se surtiera con la existencia de una cuestin poltica, ni con la
solicitud de uno de los Poderes contendientes, sino que adems de esas dos condiciones
se requera que hubiera conflicto de armas, para resolver el cual es indudable que no
debe tener competencia la Suprema Corte.
727
Diari" de l"' Deba%e' del C"$gre'" c"$'%i%&.e$%e2 T: II- ,9g': 3E1 . 'ig': 1 M
72E
Id:- ,9g: 3E8
72M
Id:- ,9g: 3M3:
Nadie objet la modificacin propuesta y, en cambio, algunos la apoyaron, pero
como no se puso a votacin, qued en pie el texto primitivo de la frac. V, aprobado en la
sesin del 16 de enero, y as aparece en el texto oficial de la Constitucin.
En presencia de dicho texto, que es el vigente, pensamos que la nica
interpretacin aceptable es la que al principio propusimos. Tratndose de dificultades
entre los Poderes de un estado, quedan, pues, las cuestiones constitucionales para ser
resueltas mediante un procedimiento judicial por la Suprema Corte (art. 105) y las
cuestiones polticas para ser solucionadas sin forma de juicio por el Senado, ya sea a
peticin de uno de los Poderes o ya sea de oficio cuando medie un conflicto de armas
(art. 76, frac. V).
Corresponde a la ley reglamentaria, a cuya expedicin obliga el precepto
comentado, definir lo que debe entenderse por cuestiones polticas.
CAPTULO XX
LA COMSN PERMANENTE
SUMARO
137.-Antecedentes histricos de la Comisin Permanente. 138.-La Permanente y el
Congresionalismo. 139.-nutilidad de la Permanente respecto a sus funciones de sustitucin. 140.- La
convocatoria a sesiones extraordinarias.
137. La Comisin Permanente tiene una ascendencia genuina y exclusivamente
hispnica.
Naci probablemente en el siglo X, en el reino de Aragn. Durante el tiempo en
que las Cortes no actuaban, funcionaba una comisin compuesta por dos miembros de
cada uno de los cuatro brazos o clases, en que se divida la asamblea parlamentaria de
aquel reino. Dicha comisin reemplazaba a las Cortes en dos de las principales funciones
de stas: administrar los subsidios y velar por la observancia de los fueros.
mitando la organizacin aragonesa, Catalua, Len y Castilla adoptaron
sucesivamente la institucin de la Permanente, con nombres y con facultades ms o
menos parecidos. Buscse siempre que, durante sus recesos, las Cortes fueran
sustituidas en algunas de sus funciones por una comisin compuesta por miembros de la
propias Cortes, con el principal y casi exclusivo objeto de preservar las conquistas
populares de los amagos del poder real.
Despus del parntesis, casi tres veces secular, del constitucionalismo espaol, la
Permanente reapareci en la Constitucin de Cdiz de 1812 con el nombre de Diputacin
Permanente de Cortes y con las facultades, entre otras secundarias, de velar por la
observancia de la Constitucin y de las leyes y de convocar a Cortes extraordinarias.
A partir de entonces la Permanente hace poco honor a su nombre, pues es ms
bien una institucin efmera en los contados pases que la han conocido.
El siglo XX propiamente la ignor en Europa, pues en Espaa
LA COMISION PERMANENTE 733
misma fue abandonada despus de la Constitucin de 12 y aunque se la
reimplant en la de 1931, sus perfiles se apartaron de la tradicin. Posteriormente ha
existido en Alemania, Baviera, Prusia y Checoslovaquia.
En Amrica algunas constituciones provinciales de Argentina la acogieron hasta la
promulgacin de la federal de 53, que no la admiti. Chile la tuvo hasta el ao de 1925 y
Per hasta que fue modificada la Constitucin de 1888. La conservan Panam
(Constitucin de 1941, art. 79), Guatemala (Constitucin de 1879, reformada, artculo 52),
Hait (Constitucin de 1939, art. 30), Uruguay (Constitucin de 1934, reformada en 42,
artculos .117 a 122) y Mxico (artculos 78 y 79).
Como fcilmente se advierte, la institucin de que estamos tratando no cuenta en
su haber con proslitos de nota, lo que por lo menos nos autoriza a pensar que la
Permanente est lejos de ser una institucin indispensable en un rgimen constitucional.
Tal fue la primera conclusin, inferida del derecho comparado, a que lleg Rabasa
en un discurso poltico que pronunci en el Senado de la Repblica en el ao de 1913.
Pero no se detuvo all, si no que con juicio severo expres: "Estas Comisiones
Permanentes, dentro de los principios del Gobierno representativo, son un fraude al
derecho de representacin; dentro del principio democrtico son superchera, y dentro del
principio federal, burlan el fundamento de la federacin."
427
Prescindiendo de la pasin poltica que pudo filtrarse en las palabras del orador, es
lo cierto que nuestro texto constitucional justifica en cierto sentido las conclusiones de
Rabasa.
Segn el art. 78 de la Constitucin en vigor, durante el receso del Congreso habr
una Comisin Permanente compuesta de 29 miembros, de los que 15 sern diputados y
14 senadores, nombrados por sus respectivas Cmaras la vspera de la clausura de
sesiones.
La falta de proporcionalidad de los diputados y senadores que integran la
Permanente, en relacin con el nmero total de miembros de cada Cmara, significa que
la Permanente no representa adecuadamente al Congreso ni a los Estados, pero sobre
todo, la Permanente no responde sino al sentir de la mayora que predominaba en cada
Cmara en el momento de designar a los miembros de la Comisin. Falta en nuestra
Constitucin un artculo que, como el 62 de la Constitucin espaola de 1931, imponga la
representacin proporcional de las minoras en el seno de la Permanente. De aqu que la
72K
Pid: Re(i'%a Me5ica$a de Derec*" P1blic"2 T: 1- ,9g': MK a 87
Permanente sea un organismo sumiso u hostil, en su totalidad, al Ejecutivo, segn
la posicin poltica de la mayora de cada Cmara al hacerse la integracin. En las
relaciones del Poder Legislativo con el Ejecutivo, falta dentro de la Permanente el
elemento equilibrador de las minoras, que puede orientar y a veces modificar en contra
de la mayora (en los casos de coalicin) el rumbo poltico del Congreso; la nica
oportunidad de que en el seno de la Permanente coexistan dos tendencias, se presentara
cuando en el Senado predominara un grupo antagnico al de la Cmara de Diputados, de
donde resultara que dentro de la Permanente el grupo de los senadores sera opuesto al
de los diputados.
Obsrvese, sin embargo, que la inadecuada representacin que acabamos de
mencionar, es defecto del texto vigente y del que le precedi, fcilmente reparable desde
el punto de vista numrico, mediante la integracin de la Permanente en proporcin al
nmero de diputados y de senadores, as como el nmero de representantes de los
diversos partidos. Consideramos, por ello, que la existencia y las atribuciones de la
Permanente deben ser tratadas, no slo a la luz de nuestro derecho positivo actual, sino
tambin en el plano en que a continuacin nos situaremos.
138. De lo poco que nos ofrecen la doctrina y sus realizaciones en el derecho
comparado, podemos deducir que la Comisin Permanente responde a un concepto
exagerado de la predominancia legislativa. No se trata en el fondo sino de la
supervivencia de aquellas ideas inspiradas por Rousseau, posteriormente tan mitigadas,
conforme a las cuales el Poder ejecutivo debe estar siempre bajo el control de la
representacin popular. La consecuencia ineludible de tales ideas en el orden del tiempo
consiste en que en ningn momento ha de estar ausente del escenario nacional la
representacin legislativa. Nada ms que ante el desastre poltico y legislativo a que
orinara la actividad continua de las Cmaras, se ha querido salvar el principio por medio
de un pequeo comit surgido de las mismas Cmaras y que durante el receso de stas
asume su representacin en mayor o menor grado. De ste modo ha dicho un
comentarista uruguayo que "la Comisin Permanente aparece como pieza de recambio,
destinada a suplir automticamente la ausencia temporal de la legislatura".
428
Respecto a las dos funciones caractersticas del cuerpo legislativo, como son la
legislativa propiamente dicha y la poltica de control
728
La C"#i'iH$ Per#a$e$%e- ba3" la direcciH$ del Dr: G&'%i$" Gi#$e0 de Arc*aga2 M"$%e(ide"-
167E2 T: II- ,9g: 36
LA COMISION PERMANENTE 73E
del Ejecutivo, su reemplazo por la Permanente no parece sujeta a principios.
Mientras la Constitucin de Hait concede fuerza de ley a los decretos de la Permanente,
la nuestra en ningn caso le reconoce la funcin legislativa.
Y mientras la Constitucin espaola de 31 autorizaba a la Permanente a observar
los decretos-ley del Presidente de la Repblica y la del Uruguay la faculta para hacer
observaciones al Ejecutivo sobre la observancia de la Constitucin y de las leyes, la
nuestra no consigna ni una sola atribucin de este organismo que pudiera interpretarse
como de control poltico.
Tocante a las facultades de sustitucin, la Permanente no tiene entre nosotros sino
las funciones burocrticas que despus examinaremos. En esa virtud, carece
constitucionalmente de la peligrosidad que podra presentar la continuacin nunca
interrumpida de un cuerpo dotado de control poltico y de actividad legislativa. No cabe
duda, sin embargo, que una Permanente hostil al Ejecutivo puede adoptar actitudes
polticas que, sin encuadrar en ninguna facultad constitucional, trasciendan al equilibrio de
los Poderes. Aqu, como en todo lo relativo a la presente materia, la solucin depende del
criterio general que se sustente en punto a las relaciones entre s de los Poderes fuertes.
Los que, como Rabasa, se preocupan por el fortalecimiento del Ejecutivo, tienen razn
cuando consideran indeseable el apndice constitucional de que tratamos. Quienes como
Jimnez de Archaga de Uruguay temen al despotismo gubernamental, son congruentes
al buscar el fortalecimiento de la Permanente.
429
726
E$ l"' $1#er"' 37 . 7E de la re(i'%a Pe$'a#ie$%" P"l/%ic"- L&i' de la Hidalga dedica 'e$d"'
ar%/c&l"' a la C"#i'iH$ Per#a$e$%e: E$ el 'eg&$d" de ell"' a,arece &$a relaciH$- di'%i$%a a la
$&e'%ra- de la' C"$'%i%&ci"$e' B&e ac%&al#e$%e #a$%ie$e$ dic*a i$'%i%&ciH$: A&$B&e la
di+ere$cia ,&ede deber'e a (ariaciH$ de l"' %e5%"' c"$'%i%&ci"$ale' 'eg1$ la ,"ca de la
c"$'&l%a- c"$(ie$e ,ara #a."r i$+"r#aciH$ ,re'e$%ar la' (aria$%e' de &$a . "%ra de la' d"'
e$&$ciaci"$e':
E$%re l"' ,a/'e' la%i$"a#erica$"' ,"r $"'"%r"' #e$ci"$ad"'- el a&%"r de re+ere$cia $" i$cl&.e a
Pa$a#9 . Hai%/2 c"$'er(a a L&a%e#ala . Ur&g&a.2 agrega a H"$d&ra': El Sal(ad"r- Pe$e0&ela .
C"l"#bia: De l"' ,a/'e' e&r",e"' 'e@ala a la' d"' re,1blica' ale#a$a'- a C*ec"'l"(aB&ia-
E',a@a <Le. de C"r%e' de 1672>- Lrecia- I%alia- N"r&ega- P"l"$ia- S&i0a- T&rB&/a- la URSS <de
163M> . Y&g"'la(ia: Ci%a- ade#9'- a la Re,1blica P",&lar C*i$a:
Sal(" c&alB&ier e$#ie$da " ac%&ali0aciH$ e$ la li'%a ,recede$%e- c"$'idera#"' B&e ,&ede 'er
a,r"(ec*ada ,ara cla'i)car e$ d"' gr&,"' l"' ,a/'e' a l"' c&ale' a%rib&.e el a&%"r la ad",ciH$ de
la Per#a$e$%e: A&$B&e c"$+"r#ad"' ge"gr9)ca#e$%e a#b"' gr&,"'- e' ,"'ible 'e@alar a cada
&$" carac%er/'%ica' i$'%i%&ci"$ale' ,r",ia'- 1J B&e $"' ,er#i%ir9 c"$)r#ar . e'clarecer la %e'i'
'&'%e$%ada e$ el ,re'e$%e ca,/%&l":
El gr&," la%i$"a#erica$"- c"$'er(a$d" a'/ la "rigi$aria i$Z&e$cia *i',9$ica- i#,ri#e a la
c"#i'iH$ ,er#a$e$%e la d"ble carac%er/'%ica B&e aB&/ *e#"' 'e@alad" e' &$ "rga$i'#" de
ree#,la0"- B&e ",era e$ l"' rece'"' del c&er," legi'la%i(" ade#9'- e$ la' +&$ci"$e' B&e 'e le
e$c"#ie$da$ 'eg1$ cada C"$'%i%&ciH$- $" c&e$%a $&$ca la legi'la%i(a- e5ce,%" ,"r l" B&e *ace a
Hai%/:
E$ c&a$%" al gr&," e&r",e" . a'i9%ic"- la' $"%able' di+ere$cia' e$%re '/ de l"' ,a/'e' B&e l"
i$%egra$ i#,ide$ 'e@alar &$a $"%a c"#1$ a %"d"' ell"': Para $&e'%r" "b3e%" carecer/a de i$%er'
e$%rar al e'%&di" de cada &$a de la' C"$'%i%&ci"$e' de B&e 'e %ra%a- ,er" '/ B&ere#"' *acer
$"%ar B&e $i$g&$a c"$'agra &$a c"#i'iH$ c"$ +&$ci"$e' ar#H$ica#e$%e a$9l"ga' a la' del
'i'%e#a la%i$"a#erica$": Alg&$a' *ace$ de ella &$ "rga$i'#" B&e ac%1a 'i#&l%9$ea#e$%e c"$ la
a'a#blea legi'la%i(a- ade#9' de l"' rece'"' E$%re ella' la de C*ec"'l"(aB&ia llega al e5%re#" de
Aparte de que las tendencias actuales, segn lo hemos notado, son desfavorables
para el congresionalismo, nosotros pensamos que las escasas y raquticas facultades que
nuestra Constitucin otorga a la Permanente no justifican su existencia, como en seguida
lo veremos, ni realizan un programa de control sobre el Ejecutivo y s dejan en pie la
posibilidad de fricciones con este Poder, que la tcnica constitucional ha tratado de prever,
entre otros medios, con el receso del rgano legislativo, obligatorio y total durante la
mayor parte del ao.
139. Consideremos en primer lugar las funciones en que la Permanente sustituye
al Congreso o a alguna de las Cmaras.
Segn la frac. del art. 79, la Permanente sustituye al Senado en la atribucin que
a ste le confiere la frac. V del art. 76, de prestar su consentimiento para el uso de la
Guardia Nacional por el Presidente de la Repblica, fuera de sus respectivos Estados o
Territorios. Es evidente que la escasa importancia de dicha facultad del Senado, no
alcanza a fundar la necesidad de que exista la Permanente. Sin que sea preciso quitar su
facultad al Senado, ella puede ejercitarse en los casos inexcusables que ocurran durante
los recesos de ste, mediante sesiones extraordinarias.
La frac. del 79 atribuye a la Permanente la funcin de recibir, en su caso, la
protesta del Presidente de la Repblica, de los miembros de la Suprema Corte de Justicia,
de los magistrados del Distrito Federal y Territorios, si esos ltimos funcionarios se
encontraren en la ciudad de Mxico.
El Presidente de la Repblica cuya protesta debe recibir la Permanente, no es el
Presidente Constitucional, pues este funcionario toma posesin el primero de diciembre,
cuando el Congreso est en sesiones ordinarias y, por lo tanto, debe protestar ante el
propio Congreso. Por la misma razn, tampoco puede referirse el precepto al Presidente
interino, provisional o sustituto que designa el Congreso en
di',"$er B&e el De',ac*" Pre'ide$cial- c"#,&e'%" de %rei$%a #ie#br"' de'ig$ad"' de '& 'e$"
,"r la A'a#blea Naci"$al ,ara &$ ,er/"d" ig&al al de la #i'#a- a'&#e la' +&$ci"$e' de la
A'a#blea Naci"$al d&ra$%e l"' rece'"' de '%a <ar%: MJ>- Y la de P"l"$ia c"$cede al C"$'e3" de
E'%ad"- elegid" ,"r la Die%a e$%re '&' #ie#br"'- &$a 'erie de +ac&l%ade' legi'la%i(a'- e3ec&%i(a'-
i$%er$aci"$ale'- #ili%are'- B&e $" 'e B&eda$ 'i#,le#e$%e e$ &$ ,r"ble#a de relaci"$e' del
,"der legi'la%i(" c"$ '& a,$dice- 'i$" B&e irr&#,e$ e$ la di(i'iH$ de ,"dere' <ar%': 27- 2E Y 2M>:
Preci'a rec"$"cer B&e la' c"$'%r&cci"$e' c"$'%i%&ci"$ale' de e'%a /$d"le $" '"$ 'e#e3a$%e'- e$
'&' +&$ci"$e'- a la c"#i'iH$ ,er#a$e$%e ac"gida ,"r el gr&," la%i$"a#erica$"- de '&er%e B&e 'i
e$ alg" ,"de#"' a,r"(ec*arla' *a de 'er ,ara )3ar ,"r c"$%ra'%e la- carac%er/'%ica' de la
$&e'%ra:
LA COMISION PERMANENTE 73K
los casos previstos por los arts. 84 y 85. Solamente es admisible que el precepto
aluda al Presidente que puede nombrar la Permanente en algunos de los casos a que se
refieren dichos artculos. Como lo veremos despus, las funciones de ese Presidente de
la Repblica que ahora designa la Permanente deben ser desempeadas por el
presidente de la Suprema Corte de justicia, y en esas condiciones la protesta debe ser
rendida ante la misma Corte.
En cuanto a la protesta de los miembros de la Corte y de los magistrados del
Tribunal Superior de justicia, estimamos que para recibirla no es indispensable tampoco la
Permanente. En consideracin a la independencia del poder judicial, la protesta de sus
miembros no debe rendirse ante el poder Legislativo, sino ante los respectivos
presidentes de la Corte y del Tribunal, adoptando as el sistema que para la protesta de
los diputados y senadores establece el art. 89 del Reglamento del Congreso. Slo queda
el problema de quin debe recibir la protesta del funcionario judicial designado en los
recesos del Congreso para ocupar una vacante; claro est que debe ser recibida por el
presidente de la Corte o del Tribunal, que ya para entonces estn constituidos.
La facultad consignada en la frac. , que consiste en dictaminar sobre todos los
asuntos que queden sin resolucin en los expedientes, a fin de que en el inmediato
perodo de sesiones sigan tramitndose, es una facultad absolutamente superflua, puesto
que la tienen las Comisiones Dictaminadoras de cada Cmara, las cuales deben
ejercitarla durante el perodo ordinario a pesar de cualquier dictamen que hubiere
formulado la Permanente.
La frac. V concede a la Permanente la facultad de otorgar o negar su aprobacin a
los nombramientos de ministros de la Suprema Corte y magistrados del Tribunal Superior
del Distrito y Territorios Federales, as como a las solicitudes de licencia que le someta el
Presidente de la Repblica.
Respecto a la aprobacin de nombramientos hay otro caso exactamente igual a
ste, en que la Constitucin no exige la intervencin de la Permanente. Es el de la frac.
XV del art. 89, segn el cual cuando la Cmara de Senadores no est en funciones, el
Presidente de la Repblica podr hacer provisionalmente los nombramientos de que
hablan las fracs. y V del mismo artculo, a reserva de someterlos a la aprobacin de
dicha Cmara cuando est reunida. Si en este caso la Permanente no sustituye al Senado
pensamos que no hay razn alguna para que en el caso idntico de las funciones
judiciales s deba reemplazarlo.
Las renuncias de los ministros de la Corte y sus licencias que exce-
dan de un mes, a que se refieren respectivamente los arts. 99 y 100, tampoco
ameritan ciertamente la existencia de la Permanente, pues las primeras seran materia de
sesiones extraordinarias y las segundas podran concederse por el Presidente de la
Repblica, sin intervencin del Congreso.
Conceder licencia hasta por treinta das al Presidente de la Repblica, es tambin
facultad de la Permanente en los recesos del Congreso, segn lo dice la primera parte de
la frac. V. Esta licencia es un caso rarsimo, que nunca ha ocurrido en Mxico bajo la
vigencia de las dos ltimas Constituciones que lo prevn. Podra presentarse en virtud de
enfermedad prolongada del Jefe del Ejecutivo, que le impidiera atender por s o por
conducto de sus Secretarios de Estado el despacho de los asuntos de .la administracin,
o cuando por incontrastables razones de orden internacional o poltico el titular tuviera que
alejarse temporalmente para no llevar a cabo un acto contrario a sus convicciones. Lo
excepcional de la hiptesis no justifica la existencia del rgano; pero si el caso llegare a
presentarse y ocurriere exactamente en los recesos del Congreso, sera preciso convocar
a ste a sesiones extraordinarias. y entonces el nombramiento de Presidente interino, por
el tiempo de la licencia, correspondera tambin al Congreso, por lo que resultara
innecesaria la segunda parte de la fraccin X.
Por lo que toca al nombramiento de Presidente provisional, que segn los arts. 84
y 85 corresponde a la Permanente si la falta absoluta del titular ocurre cuando el
Congreso no se halla en sesiones, para quitar dicha funcin al rgano de que se trata es
preciso variar el sistema vigente.
Como lo veremos en otra ocasin, la sustitucin del Presidente de la Repblica
cuando ocurre la falta del titular, ha sido un problema muy serio, cuya resolucin ha tenido
en nuestro derecho pblico numerosos ensayos. Uno de ellos consisti en depositar la
Vicepresidencia de la Repblica en el Presidente de la Suprema Corte, pero el sistema se
desech con el tiempo, por la inconveniencia de llevar al seno del Poder Judicial las
corrupciones y querellas de la poltica. Segn el sistema actual, el Congreso es el que
debe designar al sustituto del titular. Aceptamos este procedimiento, mas para el caso de
que el Congreso no est reunido cuando ocurra la desaparicin del titular y con el objeto
de que la suprema magistratura no quede acfala ni por un momento, propugnamos que
automticamente asuma las funciones del Ejecutivo el Presidente de la Suprema Corte,
mientras el Congreso se rene de oficio y a la mayor brevedad en sesiones
extraordinarias, para hacer la designacin de Presidente interino o sustituto, como
lo disponen los arts. 84 y 85.
Con este sistema el Poder Ejecutivo se deposita en un funcionario, que adems de
su respetabilidad y alta investidura, es el nico que en la hiptesis en que nos colocamos
pertenece a un poder que est actuando. La brevedad del mandato excluye cualquiera
sospecha de que la influencia poltica pudiera envenenar las funciones judiciales. y es esa
la mejor manera de prescindir de la Permanente en una funcin para la que pareca
irreemplazable, sin alterar con ello la esencia del sistema vigente de sucesin
presidencial. Por otra parte, aun si se conserva la Permanente no es deseable, como lo
disponen los arts. 84 y 85, que ella designe al Presidente provisional y convoque, sin
plazo para ello, a sesiones extraordinarias, en las cuales el Congreso nombrar al
Presidente interino o sustituto. El mecanismo constitucional no suministra el medio o
recurso de obligar a la Permanente a convocar a sesiones extraordinarias ni autoriza al
Congreso a reunirse de oficio, por lo que es posible que el Presidente nombrado por la
Permanente se apodere del mando hasta las sesiones ordinarias del Congreso. Ello es
contrario al espritu de la Constitucin y al inters nacional, pues no conviene que quede
en manos de un rgano insignificante como es la Permanente, la designacin para un
largo perodo de tiempo del jefe supremo del pas.
Las facultades de la Permanente que acabamos de examinar, son las previstas por
el art. 79, pero hay algunas otras dispersas en la Constitucin. Una de ellas es la que
confiere el art. 29 para que, en los recesos del Congreso, dicha Comisin apruebe la
suspensin de garantas. Tngase en cuenta que el otorgamiento de facultades
extraordinarias, que es la otra medida permitida por el mismo artculo para hacer frente a
una situacin grave, no puede ser acordado por la Permanente, sino slo por el
Congreso, puesto que dichas facultades extraordinarias son generalmente de ndole
legislativa, que la Permanente no tiene y, por lo tanto, no puede transmitir.
Si para el empleo de una de esas dos medidas, que casi siempre se adoptan
conjuntamente, no interviene la Comisin, no hay razn alguna para estimar
imprescindible que intervenga en la autorizacin para el empleo de la otra.
Un caso ms en que se presenta y funciona este organismo, es aquel a que se
refiere la frac. V del art. 76, para nombrar gobernador provisional de un Estado, cuando
han desaparecido .los Poderes del mismo. Lo curioso es que la declaracin de que han
desaparecido los Poderes incumbe al Senado, sin que en los recesos de ste la
Comisin Permanente pueda sustituirlo en aquella facultad; en cambio,
el nombramiento de gobernador provisional, que debe hacerse inmediatamente
despus de que ha sido declarada la desaparicin de los Poderes, se confa a la
Permanente en los recesos del Senado. Es en este caso donde resulta, ms que en otro
alguno, la inutilidad de tal organismo, pues no es fcil presumir que el Senado clausure
sus sesiones al declarar desaparecidos los Poderes, para que inmediatamente despus la
Permanente proceda a designar gobernador provisional. As es que la facultad de la
Permanente, consignada en la fraccin V del art. 76, es inejercitable en la prctica.
430
Hay, en fin, otras facultades de tan escasa importancia, que su solo enunciado
revela que estn muy lejos de justificar la existencia de la Permanente. As acontece con
lo dispuesto por el art. 37, inciso b), cuando en sus fracs. , Y V considera que la
ciudadana mexicana se pierde por prestar voluntariamente servicios oficiales a un
gobierno extranjero, por aceptar o usar condecoraciones extranjeras y por admitir del
gobierno de otro pas ttulos o funciones, todo ello sin previo permiso del Congreso o de la
Comisin Permanente.
140. La nica funcin en que la Permanente no reemplaza al Congreso, es en la
de convocar a sesiones extraordinarias al propio Congreso.
En la Constitucin de 57, el art. 74, frac. , atribua a la Comisin Permanente la
facultad de acordar por s sola o a peticin del Ejecutivo, la convocacin del Congreso a
sesiones extraordinarias. Este sistema mereci el reproche de Rabasa, no slo porque
dejaba en manos de una fraccin del Congreso la prolongacin indefinida de la actuacin
de ste, con los perjuicios que en otra ocasin sealamos, sino tambin porque la
voluntad del Ejecutivo para convocar a sesiones extraordinarias, en caso de desacuerdo
con la Permanente o por otro motivo, poda ser nulificada por la voluntad del propio
organismo, ya que si el Congreso poda ser convocado a sesiones por la sola decisin de
la Permanente, aun contra la voluntad del Ejecutivo, en cambio ste necesitaba contar
con la aquiescencia de aqulla para que el Congreso se reuniera.
431
73J
E$ el #e' de e$er" de 167M el Pre'ide$%e de la Re,1blica '"lici%H . "b%&(" de la C"#i'iH$
Per#a$e$%e la declaraciH$ de *aber de'a,arecid" l"' P"dere' del E'%ad" de L&a$a3&a%": Ac%"
c"$%i$&" la Per#a$e$%e de'ig$H g"ber$ad"r ,r"(i'i"$al c"$ l" B&e e3erci%H la +ac&l%ad B&e
$"'"%r"' '&,"$e#"' i$e3erci%able e$ la ,r9c%ica: Ell" 'e debiH a B&e- ,re(ia#e$%e al e#,le" de
'& +ac&l%ad i$$egable de de'ig$ar g"ber$ad"r la Per#a$e$%e *i0" &'" de &$a +ac&l%ad B&e $"
%ie$e- c"#" e' la de declarar de'a,arecid"' l"' P"dere' de &$ E'%ad": E'%a +ac&l%ad e' del
Se$ad"- e$ c&." e3ercici" $" ,&ede 'er ree#,la0ad" ,"r la Per#a$e$%e- ,&e' el %e5%" de la +rac:
P del KM '"l" a&%"ri0a la i$%er(e$ciH$ de '%a ,ara la de'ig$aciH$ de g"ber$ad"r ,r"(i'i"$al: El
%e5%" e' #al"- ,er" e$%e$de#"' B&e '& i$%er,re%aciH$ debe 'er li%era- al le %ie$e$ e$ c&e$%a el
,ri$ci,i" de la' +ac&l%ade' e5,re'a' a la $a%&rale0a e5ce,ci"$al de la C"#i'iH$ Per#a$e$%e-
i$c"#,a%ible e'%a 1l%i#a c"$ el e3ercici" de +ac&l%ade' i#,l/ci%a':
731
RAFASA La Orga$i0aciH$ P"l/%ica de M5ic"2 ,9g': 222 a 22E:
Con todo acierto, el Constituyente de Quertaro encomend al Presidente de la
Repblica la convocacin a sesiones extraordinarias de una o de las dos Cmaras; pero
al mismo tiempo, mejorando en este punto la proposicin de Rabasa, facult a la
Permanente para hacer por su cuenta la convocacin en aquellos casos en que el
Ejecutivo poda tener inters en que no se reunieran las Cmaras, como seran los delitos
oficiales o del orden comn cometidos por Secretarios de Estado o ministros de la
Suprema Corte, y delitos oficiales federales, cometidos por los gobernadores de los
Estados.
Desgraciadamente, en virtud de la reforma de 24 de noviembre de 1923 a los arts.
67 y 79, frac. V, la Constitucin regres ntegramente al sistema de 57.
De aceptar el sistema que propugn Rabasa, resultara que la nica facultad
propia de la Permanente tendra que desaparecer y como ninguna de todas las otras en
que reemplaza al Congreso o a alguna de las Cmaras, es facultad que requiera
indispensablemente la existencia de la Permanente; habremos de concluir que este
organismo el del todo intil.
Sin embargo, nuestro derecho positivo se orienta, al parecer definitivamente, en
sentido adverso a la conclusin sustentada en los renglones precedentes. Lejos de
restringir las facultades de la Comisin Permanente, las reformas constitucionales de 11
de octubre de 1966 publicadas el 21 del mismo mes y ao, las amplan, sin llegar por
fortuna a dotar a dicho organismo de la facultad legislativa, cuya atribucin trastornara
profundamente la organizacin del Poder legislativo, uno de cuyos principios, tenazmente
defendido por nuestra tradicin constitucional, consiste en que el equilibrio de los Poderes
fuertes requiere que el legislativo no acte sin interrupcin. El quebrantamiento del
principio se agravara si la funcin legislativa continuara depositada durante el receso del
Congreso en un apndice del mismo. Eliminado todo asomo de funcin legislativa, las que
ahora se atribuyen a la Permanente son de sustitucin del Congreso de la Unin (otorgar
permiso para que el Presidente de la Repblica pueda ausentarse del territorio nacional;
hacer el cmputo de los votos de las Legislaturas y la declaracin de haber sido
aprobadas las adiciones y reformas a la Constitucin) y del Senado las restantes. Se
excepta de lo dicho la frac. del art. 79, que si antes de la reforma hemos sealado
como superflua en el presente captulo, despus de la reforma seguimos considerndola
del todo intil, pues lo dispuesto en su primera parte es de tal manera redundante que no
debe figurar en la enumeracin de facultades de ningn rgano ("resolver los asuntos de
su competencia") y lo establecido en su segunda
parte es un trmite sin importancia, que podra realizar la Permanente aun sin
contar en la Constitucin con facultad expresa ("recibir durante el receso del Congreso de
la Unin las iniciativas de ley y provisiones dirigidas a las Cmaras y turnarlas para
dictamen a las Comisiones de la Cmara a la que vayan dirigidas, a fin de que se
despachen en el inmediato perodo de sesiones")
432
.
732
C"$ ,"'%eri"ridad a la a$%eri"r ediciH$ de la ,re'e$%e "bra <deci#"',%i#a 168J>: el
C"$'%i%&.e$%e Per#a$e$%e agregH el 'ig&ie$%e ,9rra+" al %e5%" e$ (ig"r del ar%" K8- B&e i$'%i%&.e
el $1#er" de i$%egra$%e' de la C"#i'iH$ Per#a$e$%e . '& ,r","rciH$ re'%" a la' C9#ara'
re',ec%i(a' APara cada %i%&lar la' C9#ara' $"#brar9$ de e$%re '&' #ie#br"' e$ e3ercici"- &$
'&b'%i%&%":4 El ,r",H'i%" de la adiciH$ e'- 'i$ d&da- e(i%ar B&e ,"r +al%a de B&Hr&# llegare la
Per#a$e$%e a e'%ar i#,edida de 'e'i"$ar- *i,H%e'i' B&e *a'%a a*"ra $" 'e *a ,re'e$%ad": Me$"'
a1$ cabe ,re(er B&e e$ l" +&%&r" &$a #i$"r/a e$ $1#er" '&)cie$%e ,&diere "b'%ac&li0a el
B&Hr&#- ,arali0a$d" a'/ deliberada#e$%e la ac%i(idad de la Per#a$e$%e: A&$B&e i$$ece'aria- la
adiciH$ de B&e 'e %ra%a (ie$e a c"$)r#ar la i#,"r%a$cia B&e el Hrga$" Re(i'"r 'ig&e
c"$cedie$d" a la i$'%i%&ciH$ B&e e'%a#"' gl"'a$d": La creaciH$ de l"' '&,le$%e' di'i,a la
,"'ibilidad- a'/ 'ea #era#e$%e %eHrica . e$ %"d" ca'" e(e$%&al- de &$ (ac/" e$ la ac%&aciH$ de la
Per#a$e$%e:
ORLANIÀCI[N DEL PODER EGECUTIPO 773
CAPTULO XXV
ORGANZACN DEL PODER EJECUTVO
SUMARO
141.-El ejecutivo unipersonal. 142.-Requisitos para ser Presidente de la Repblica. El principio de la
no reeleccin. Su explicacin histrica. Su naturaleza antidemocrtica. Su relativa eficacia. 143.-La sucesin
presidencial. Los distintos sistemas que se han implantado en Mxico. El sistema en vigor; sus inconvenientes
y sus ventajas sobre los sistemas precedentes. 144.-Naturaleza de los Departamentos Administrativos.
141. Estudiamos en otra parte (supra cap. X, nm. 76) las relaciones entre los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, las cuales caracterizan a este ltimo, dentro de nuestra
Constitucin, como perteneciente al sistema presidencial. Prescindiendo ahora de ese
aspecto, nos corresponde examinar en s mismo al Poder Ejecutivo, primero en su
organizacin (materia del presente captulo) y despus en sus funciones (objeto del
siguiente captulo).
Segn el art. 8 "se deposita el ejercicio del Supremo Poder Ejecutivo de la Unin
en un solo individuo, que se denominar Presidente de los Estados Unidos Mexicanos".
Consagra as nuestra Constitucin el Ejecutivo unipersonal, que reside en una sola
persona, a diferencia del Ejecutivo plural que reside en varias. Este ltimo no tiene sino
escasa aceptacin en las organizaciones polticas, pues de las constituciones modernas
solamente la de Suiza merece mencionarse entre las que lo admiten y de las nuestras
nicamente la de Apatzingn (que no tuvo vigencia real) lo estableci. Aunque en Mxico
algunas veces, por ejemplo en el gobierno que sucedi al de turbide, se ha confiado el
Ejecutivo a un conjunto de tres personas, ello ha acontecido fuera de toda Constitucin.
Y es que mientras el Poder que hace la ley debe residir en una asamblea, el Poder
que la ejecuta debe depositarse en un solo individuo. Al hacer la ley, se requiere tiempo
bastante para cambiar opiniones, para agotar la consulta, para deliberar en suma, pues
por su
ORLANIÀCI[N DEL PODER EGECUTIPO 77E
propio destino de generalidad y permanencia, la ley debe ser un acto madurado y
seguro; de aqu el dilatado proceso que la Constitucin establece en la confeccin de las
leyes. Pero una vez que existe la norma general, su aplicacin debe ser rpida y enrgica,
lo cual no admite discrepancia de opiniones, sino unidad en la decisin y en la accin; por
eso el Poder encargado de ejecutar la ley se deposita en un solo individuo, quien debe
imprimir unidad en la marcha de la administracin.
Claramente se refiere el precepto que comentamos al titular unipersonal del
Ejecutivo, que es el Presidente de la Repblica. No incurramos, por lo tanto, en el comn
error de considerar que el Ejecutivo lo forman el Presidente y los Secretarios de Estado.
Estos ltimos son simplemente colaboradores inmediatos de aqul, y aunque muchas de
sus decisiones no son ni pueden ser en la prctica rdenes directas del Presidente, sin
embargo, en un sistema presidencial como el nuestro, los actos de los Secretarios son en
derecho actos del Presidente.
142. Los requisitos para poder ser Presidente, son los que enumeran las siete
fracciones del art. 82.
La primera exige ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus
derechos, e hijo de padres mexicanos por nacimiento. La razn de exigir la ciudadana
mexicana es manifiesta, pues segn el art. 35, fraccin 11, es prerrogativa del ciudadano
poder ser votado para los cargos de eleccin popular. Justificase asimismo la condicin
de que el Presidente sea mexicano, por nacimiento, pues es claro que la ms alta
magistratura del pas no debe encomendarse a un extranjero de origen, aun cuando est
nacionalizado. Hasta all coincide con la de 57 la Constitucin actual, pero sta agrega la
condicin de que el Presidente sea hijo de padres mexicanos por nacimiento. Slo un
nacionalismo excesivo, que en general no admiten las constituciones de otros pases,
puede explicar la exigencia de que los padres del Jefe del Ejecutivo sean mexicanos por
nacimiento y no por naturalizacin; nuestra historia no justifica la presencia de este
requisito, pues nunca se ha dado el caso de que a travs de un Presidente, hijo de padres
extranjeros, ejerza influencia en los destinos de Mxico el pas de origen de los padres.
La frac. seala el requisito de tener treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de
eleccin. Como en el caso de los senadores y de los ministros de la Corte, la Constitucin
estima que la importancia de las funciones requiere como mnimo la edad que se seala;
pero a diferencia de lo que acontece con estos ltimos funcionarios, la Constitucin no
seala una edad mxima para poder ser Presidente.
La frac. consigna el requisito de haber residido en el pas durante todo el ao
anterior al da de la eleccin. Este requisito tuvo en la Constitucin de 57 una explicacin
histrica, pues se encamin a impedir el caso tan frecuente de Santa Anna, quien varias
veces fue llamado del extranjero para ocupar la Presidencia, Desde otro punto de vista se
justifica el requisito, pues la permanencia en el pas da oportunidad para conocer sus
necesidades e impide en lo posible la influencia extranjera.
Fijmonos en que la Constitucin exige la residencia en el pas y no excusa, como
en el caso parecido de los diputados y senadores (artculo 55, fraccin 111), por hallarse
ausente el funcionario en el desempeo de cargos pblicos de eleccin popular.
Pensamos, por lo tanto, que es inconstitucional la ficcin de la extraterritorialidad a que se
ha recurrido algunas veces, en favor de diplomticos mexicanos radicados en el
extranjero para llevarlos a la presidencia antes de cumplir un ao en el pas.
433
733
E$ el C"$'%i%&.e$%e de EM 'e di'%i$g&ier"$ e$%re '/- deliberada . adec&ada#e$%e- l"'
%r#i$"' de A(eci$dadA . Are'ide$ciaA- c"$ el ,ri#er" de l"' c&ale' 'e B&i'" 'ig$i)car &$a
'i%&aciH$ de arraig" . ,er#a$e$cia- C&e c"#" %al $" 'e ,ierde c"$ &$a a&'e$cia %ra$'i%"ria-
c"#" 'Hl" c"$ el de'arraig" c"$%i$&ad"2 #ie$%ra' B&e c"$'i'%ie$d" la re'ide$cia e$ el *ec*"
#a%erial de e'%ar e$ &$ 'i%i" ba'%aba ,ara ,erderla c"$ el ca#bi" del l&gar <Pid: ÀRCO- T: II-
,9g': 376- 3EK- 387>: La (eci$dad reB&i'i%" ,ara 'er di,&%ad" $" +al%aba ,"r la a&'e$cia e$
de'e#,e@" de carg" ,1blic" de elecciH$ ,",&lar <ar%: EM>- l" B&e e'%aba de ac&erd" c"$ el
c"$ce,%" de (eci$dad: E$ ca#bi"- el reB&i'i%" ,ara el Pre'ide$%e de la Re,1blica de Are'idir e$ el
,a/' al %ie#," d (eri)car'e la elecciH$\ <ar%: KK> $" ad#i%/a $i$g&$a e5ce,ciH$ de a&'e$cia- ,"r
%ra%ar'e del *ec*" #a%erial de e'%ar e$ el ,a/' al %ie#," de la elecciH$: Idea' +&er"$ '%a'2
di'cre%a#e$%e #a$e3ada' ,"r la a'a#blea- #e$"' ,"r Arriaga- c&.a l1cida ,erce,ciH$ '&+riH aB&/
i$e5,licable ecli,'e: E$ la 'e'iH$ del 2M de Se,%ie#bre- c&a$d" 'e di'c&%/a el reB&i'i%" ,ara 'er
di,&%ad"- Arriaga c"$+e'H B&e (acilaba ,ara de+e$der el ar%/c&l" e$ c&a$%" al ca#bi" de la
,alabra re'ide$cia ,"r la de (eci$dad B&e 'e *ab/a )3ad" ,ara l"' di,&%ad"': Arriaga di"
#&e'%ra' de B&e %"da(/a $" 'e daba c&e$%a del #e"ll" de la di'c&'iH$ al a)r#ar e$ c"$%ra del
'e$%ir de la a'a#blea AL"' B&e e'%9$ +&era del ,a/' ,"r ca&'a del 'er(ici" ,1blic" $"
i$%err&#,e$ '& re'ide$ciaA <11: 776>: Oca#,"- #ie#br" %a#bi$ de la C"#i'iH$ de C"$'%i%&ciH$-
abarcH el ,r"ble#a c"$ la #9' c"l"rida' B&e Arriaga c&a$d" e5,re'H AB&e *abr9 gra(/'i#"'
,eligr"' 'i la elecciH$ recae e$ &$ a&'e$%e- ,&e' *abr9 &$ i$%erreg$" e$ B&e ,eligrar9 la
%ra$B&ilidad ,1blicaA <11- 7EJ>:
La C"$'%i%&ciH$ (ige$%e c"$'er(a de la a$%eri"r l"' %r#i$"' de (eci$dad . re'ide$cia- re+erid"'-
re',ec%i(a#e$%e- a #ie#br"' del Hrga$" legi'la%i(" . al 3e+e del E3ec&%i(": Ma' e$ relaciH$ c"$
e'%e 1l%i#" la ,alabra ,re'ide$ciaA .a $" 'e liga c"$ el *ec*" #a%erial . %ra$'i%"ri" de e'%ar e$
de%er#i$ad" 'i%i"- 'i$" #9' bie$ c"$ &$a 'i%&aciH$ de ,er#a$e$cia- !c"$'i'%e e$ *aber re'idid"
e$ el ,a/' d&ra$%e %"d" el a@" a$%eri"r a la de la elecciH$A <ar%: 82- 111>: A e' la 'i%&aciH$ l"'
c"$'%i%&.e$%e' de EM la *&biera$ lla#ad" A(eci$dadA:
N" "b'%a$%e l" a$%eri"r- B&e reZe3a l" eB&i("c" de la e5,re'iH$ e#,leada ,"r la ac%&al
C"$'%i%&ciH$- 'eg&i#"' ,e$'a$d" B&e a*"ra- c"#" e$ EM- $" (ale ,ara el Pre'ide$%e de la
Re,1blica la e5ce,ciH$ B&e ,ara l"' di,&%ad"' . 'e$ad"re' c"$'ig$a e$ ,&$%" a (eci$dad el
%e5%" c"$'%i%&ci"$al: La e5ce,ciH$ deber/a c"$'%ar e$ +"r#a e5,re'a . $" ,"r (i"la$d" ,"r (/a
a$alHgica: Le3"' de ell"- el %e5%" ac%&al i#,ri#e $+a'i' a '& #a$da#ie$%" al e5igir ,ala la
Pre'ide$cia el reB&i'i%" de *aber re'idid" e$ el ,a/' d&ra$%e %"d" el a@" a$%eri"r al d/a de la
elecciH$: Aca'" la #a."r i#,"r%a$cia del carg" de Pre'ide$%e c"$ re',ec%" al de di,&%ad"' .
'e$ad"re' 3&'%i)B&e la di+ere$cia de %ra%a#ie$%" legal2 $" l" 'abe#"'- ,&e' $" e5i'%e da%"
alg&$" al re',ec%" e$ el Diari" de l"' Deba%e' del C"$'%i%&.e$%e de C&er%ar": Per" de c&alB&ier
#a$era la e5ce,ciH$ (aldr/a- e$ ca'" de e5i'%ir- ,ara la a&'e$cia e$ el de'e#,e@" de carg"'
,1blic"' de elecciH$ ,",&lar- l" B&e $" "c&rre e$ el ca'" de 1J1 di,l"#9%ic"':
ORLANIÀCI[N DEL PODER EGECUTIPO 77K
El requisito de la frac. V est repetido, pues como lo vimos tocante a los miembros
del Poder Judicial, el art. 130 contiene la prohibicin general del voto activo y del pasivo
para los ministros de los cultos.
Las fracs. V y V, que imponen la obligacin de separarse de sus puestos durante
cierto tiempo antes de la eleccin a los miembros del ejrcito, a los secretarios,
subsecretarios y gobernadores, tienen por objeto garantizar la imparcialidad de la
eleccin, impidiendo que dichos funcionarios puedan hacer uso del puesto que ocupan
para inclinar la decisin en su favor. Aunque todos los requisitos que enumera el art. 82 se
refieren al Presidente de la Repblica, sin distinguir al que tiene su origen en la eleccin
popular del que lo tiene en la designacin de las Cmaras, sin embargo, se ha entendido
que los consignados en las fracs. V y V slo son aplicables al Presidente elegido
popularmente, ya que exigen la separacin del puesto antes de la eleccin, y propiamente
la designacin del Presidente interino provisional o sustituto por el Congreso, no es
eleccin. Con este criterio fueron designados Presidentes, interino y sustituto,
respectivamente, el licenciado Portes Gil y el general Abelardo L. Rodrguez, quienes eran
Secretarios de Estado inmediatamente antes de la eleccin y con este mismo criterio
podra admitirse que no necesita tener treinta y cinco aos cumplidos al tiempo de la
eleccin ni haber residido en el pas durante todo el ao anterior al da de la eleccin el
Presidente nombrado por el Congreso. En verdad es sta una interpretacin forzada,
pues aparte de que la palabra "eleccin", puede gramaticalmente aplicarse al acto de
designacin por el pueblo y al que lleva a cabo una asamblea, las razones que inspiraron
los requisitos del art. 82 valen por igual para todos los Presidentes, cualquiera que sea su
origen. Especialmente los motivos de imparcialidad, de impedir el abuso del Poder, que se
tuvieron en cuenta para erigir las condiciones de las fracs. V y V, son ms destacados
cuando la influencia poltica se emplea para inclinar la voluntad de una asamblea
reducida, como es el Congreso de la Unin.
La ltima fraccin del art. 82 y la segunda parte del 83, establecen el requisito de
la no reeleccin.
La tendencia, perpetuarse en los puestos pblicos de eleccin popular, tiene
profundo arraigo en Mxico. El proceso explicativo de esa tendencia se inicia en el
sufragio, cuya violacin vicia en su origen la eleccin de los funcionarios. Si stos no
deben el puesto a la
voluntad popular, si desde su primera eleccin son el fraude y la mentira la fuente
de su investidura, es natural que para transmitir el poder no estn dispuestos a acatar una
apelacin al pueblo, cuya falsedad no ignoran. De este modo el ardid y la fuerza, los
compromisos del grupo, suplantan la autntica decisin popular y el funcionario se
aduea del Poder con menosprecio de una voluntad que nunca se ha expresado.
En contra de esta tendencia la Constitucin ha levantado, a manera de obstculo
para contener las ambiciones de los funcionarios, el principio de la no reeleccin. Este
principio es relativo por lo que toca a los diputados y senadores, quienes no pueden ser
reelectos en el perodo inmediato (art. 59), Y para los gobernadores interinos,
provisionales, sustitutos o encargados del despacho, que tampoco pueden ser electos en
el perodo inmediato (art. 115) ; Y es absoluto para quien haya sido alguna vez, por
cualquier motivo, Presidente de la Repblica (art. 83) y para los gobernadores de eleccin
popular (artculo 115), quienes nunca podrn volver a ocupar el mismo puesto.
La eficacia de la prohibicin constitucional es limitada, ya que en la letra de los
preceptos se pretende destruir un fenmeno que tiene su raz en vicios de cultura y de
civismo, no tocados por la Constitucin. La prohibicin ms enrgica se endereza a
impedir la perpetuacin en la Presidencia de la Repblica, precisamente porque quien una
vez consigue ocupar ese puesto, es el que alcanza ms poder para saltar las barreras de
la ley apoderndose indefinidamente del mando. Los ejemplos ms perentorios nos los
suministran en este respecto los generales Daz y Obregn. Cuando Lerdo de Tejada
pretendi reelegirse, Daz se levant en armas y lo derroc, sosteniendo el principio de la
no reeleccin; Daz estuvo en la Presidencia solamente un perodo, dentro del cual obtuvo
la reforma constitucional de 1878, que lo capacit para una sola reeleccin, siempre que
hubieran pasado cuatro aos de haber cesado en el ejercicio de sus funciones, lo que
ocurri inmediatamente despus de la presidencia del general Manuel Gonzlez; en 1887
una nueva reforma le permiti reelegirse para el perodo inmediato y, por ltimo, la
reforma de 1890 borr de la Constitucin todo impedimento para continuar en el mando.
La revolucin maderista, primero, y la constitucionalista, despus, sostuvieron los
principios del sufragio efectivo y de la no reeleccin; el artculo 83 de la Constitucin de
Quertaro consagr este ltimo, en trminos de que el Presidente "nunca podr ser
reelecto", por ms que respecto al Presidente sustituto o interino nicamente prohiba la
reeleccin para el perodo inmediato. El general Obregn, que haba luchado por la no
reeleccin, sigui un proceso idn-
ORLANIÀCI[N DEL PODER EGECUTIPO 776
tico al del general Daz para llegar a la reeleccin, pues concluido su perodo
presidencial en 1924 alcanz en el de su sucesor la reforma de 1927, que limit la
prohibicin para el perodo inmediato. El asesinato de Obregn, ocurrido poco antes de
entrar en su mandato, cort la trayectoria que repeta fatalmente la de Daz. En 1933
regres la Constitucin al punto de que la poderosa influencia de Obregn la haba
desviado, pero entonces consagr el principio de la no reeleccin en trminos ms
amplios y absolutos que los primitivos, pues para cerrar la vuelta al poder del general
Abelardo L. Rodrguez, quien en esa poca era Presidente sustituto, la segunda parte del
art. 83 qued redactada en la forma que todava conserva: "El ciudadano que haya
desempeado el cargo de Presidente de la Repblica, electo popularmente, o con el
carcter de interino, provisional o sustituto, en ningn caso y por ningn motivo podr
volver a desempear ese puesto."
Ntese, pues, que las barreras levantadas por la Constitucin para impedir la
permanencia indefinida en el Poder son buenas slo para aquellos Presidentes que por
carecer de fuerza bastante o por conviccin, no son capaces de alcanzar la reforma de la
Constitucin. Por eso es relativa y limitada la eficacia del principio consignado en la ley
suprema.
Por otra parte, ese principio de no reeleccin es en s mismo antidemocrtico.
Donde las funciones cvicas se ejercitan con libertad y son respetadas, no hay razn
alguna para que el pueblo est impedido de reelegir al funcionario; al contrario, si ste ha
demostrado su aptitud en el ejercicio del Poder, debe hallarse en mejores condiciones que
el candidato que por no haber ocupado el puesto no ha rendido todava la prueba
definitiva de su aptitud y que, adems, carece de experiencia en el encargo.
Pero en Mxico ha sido preciso implantar un principio antidemocrtico, con objeto
de proteger en lo posible a nuestra incipiente democracia.
En la primera parte del mismo art. 83 se establece que el Presidente entrar a
ejercer su encargo el 1 de diciembre y durar en l seis aos. La reforma de 24 de enero
de 1928 ampli de cuatro a seis aos el perodo presidencial, por estimar que era
necesario hacerlo para el debido desarrollo del programa de gobierno.
143. Otro de los problemas ms serios y debatidos en nuestro derecho pblico es
el de la sucesin presidencial, o sea la manera de sustituir al Presidente electo cuando su
falta ocurre antes de la expiracin del trmino.
Para apreciar el sistema en vigor, vamos a ver los inconvenientes de los muchos
ensayos que al respecto se hicieron en las Constituciones precedentes.
Los sistemas se pueden clasificar en dos grupos: el que admite la vicepresidencia
y el que no la admite. El primero es susceptible, a su vez, de una clasificacin ms, pues
hay constituciones que crean como cargo especial, diferente a todos los dems, el de
Vicepresidente, mientras que otras otorgan como funcin anexa, a determinado cargo ya
existente, la de la vicepresidencia.
La Constitucin de 24 (art. 85) cre la vicepresidencia como funcin autnoma,
pues el que obtena mayor suma de votos era el Presidente y quien le segua en votacin,
el Vicepresidente. El sistema no tena nada de recomendable, ya que el jefe de la nacin
tena frente a s, como su inmediato sucesor, nada menos que al candidato del partido
contrario, postergado en los comicios y que poda convertirse como a veces sucedi en
centro de intrigas para suplantar al Presidente y en director de una poltica contraria a la
de ste. Adems, aunque la falta del Presidente fuera meramente fortuita, pareca
indebido y antidemocrtico que por ese hecho ajeno a la voluntad de los electores,
hubiera de pasar la direccin de los negocios de la administracin y de la poltica, al
Vicepresidente, que representaba al partido derrotado en la contienda electoral.
La Constitucin de 36 no adopt el sistema de la vicepresidencia, sino que el
nombramiento de Presidente interino deba hacerlo el Senado, a propuesta en terna de la
Cmara de Diputados (cuarta ley, art. 11).
Sin embargo, en las faltas temporales del Presidente de la Repblica, gobernaba
el presidente del Consejo (art. 5).
Las Bases Orgnicas de 43 utilizaron dos sistemas para sustituir al Presidente: en
sus faltas temporales lo reemplazaba el presidente del Consejo, y en las que pasaran de
quince das, el Senado elega al sustituto (artculo 91).
El Acta de Reformas de 46 rechaz la vicepresidencia y para la sustitucin del
Presidente en cualquier caso, adopt el sistema que consagr la Constitucin de 24 para
el caso de que faltaren ambos funcionarios (artculo 15 del Acta de Reformas); dicho
sistema consista en la designacin de Presidente interino por la Cmara de Diputados, si
estaba reunida, pues de otro modo el poder ejecutivo se depositaba en el presidente de la
Suprema Corte y en dos individuos, elegidos stos por el consejo de Gobierno (art. 97 de
la Constitucin de 24).
La Constitucin de 57 (art. 79) encomend al presidente de la
ORLANIÀCI[N DEL PODER EGECUTIPO 7E1
Suprema Corte de Justicia la funcin de reemplazar al de la Repblica en las faltas
temporales, as como en la absoluta mientras se haca nueva eleccin. Aunque por
motivos diferentes, tal sistema era tan malo como el de 24, con la agravante de que se
trasladaba hacia el poder que por su naturaleza debe ser imparcial e independiente, como
es el judicial, el centro de maquinaciones y de rivalidades polticas que entraaba la
vicepresidencia. Por lo menos tres casos ocurrieron bajo la vigencia de este sistema, en
que por ambicionar el puesto, el presidente de la Corte se enfrent al de la Repblica: el
de Jurez contra Comonfort, el de Gonzlez Ortega contra Jurez y el de glesias contra
Lerdo de Tejada.
gnacio Vallarta comprendi los inconvenientes del sistema, y, a pesar de ser
presidente de la Corte, propuso y obtuvo la separacin absoluta de las funciones de
vicepresidente de la Repblica y de presidente de la Corte. En la iniciativa de 2 de junio
de 1877 de que fue autor el eminente jurista, se exponan certeramente los defectos del
procedimiento entonces en vigor y se propona en su lugar el sistema llamado de los
nsaculados, que Vallarta haba implantado en Jalisco con resultados satisfactorios, y que
consista en que, al hacerse las elecciones de Presidente de la Repblica, el pueblo
eligiera, con las mismas finalidades, a tres individuos con la denominacin de
insaculados, uno de los cuales debera ser designado por la Cmara o por la Diputacin
Permanente para sustituir al Presidente de la Repblica en sus faltas temporales o
absolutas hasta concluir el perodo; la designacin del insaculado que hubiere de sustituir
al Presidente no podra hacerse preventivamente, sino hasta ocurrir la falta; si la falta del
Presidente fuere repentina, entrara a sustituirlo el presidente en ejercicio de la Suprema
Corte, pero slo por el tiempo estrictamente necesario para que la Cmara o la
Permanente hiciera la eleccin entre los insaculados. Respecto a la insaculacin, deca
Vallarta: "mpide las maquinaciones del presidente de la Corte contra el de la Repblica,
despojando a aqul de las peligrossimas atribuciones polticas de que hoy se halla
investido; hace imposible la acefala en la primera magistratura del pas, y devuelve al jefe
del departamento judicial de la Repblica el carcter de imparcialidad y justificacin que
debe conservar aun en medio de las ms ardientes luchas polticas. El sistema de los tres
insaculados electos por el pueblo para sustituir al Presidente de la Repblica en sus faltas
temporales o absolutas aleja a cada uno de ellos, respectivamente, del carcter de
sucesor necesario y legal de aquel funcionario, y esto basta
para destruir ambiciones ilegtimas, para que ni se conciban siquiera esperanzas
de llegar al ejercicio del poder por un camino vedado.
434
"Esta ltima finalidad se hubiera
alcanzado mejor, si se hubiera dejado a la suerte, y no al Congreso, la designacin de
Presidente entre los tres insaculados, pues desde el momento en que al elegir a los
insaculados el pueblo estim que cualquiera de ellos era idneo para reemplazar al titular,
no haba razones en pro, sino slo en contra, para que interviniera posteriormente el
criterio poltico de la Cmara; con el sistema de Vallarta, los tres insaculados eran en
verdad tres candidatos a la primera magistratura y, en esa virtud, en tomo de cada uno
tendra que formarse un grupo poltico para disputarse, llegado el caso, la voluntad del
Parlamento, lo cual se evitara de ser la suerte la que decidiera.
La iniciativa que propona el sistema de los insaculados naufrag en el Senado,
pero el pensamiento capital de Vallarta, para divorciar la magistratura de la poltica, triunf
en la reforma de 1882, segn la cual deban cubrirse las faltas del Presidente de la
Repblica por el presidente en ejercicio del Senado o de la Permanente en su caso, sea
cual fuere. Vallarta, que haba aceptado su candidatura a la presidencia de la Corte bajo
la condicin de que dejara sus funciones cuando la vicepresidencia de la Repblica
hubiere salido de aquel tribunal, renunci a su encargo y termin su vida de magistrado
inmediatamente que se promulg la reforma de 82, pues aunque fuera defectuosa en la
tcnica, dicha reforma realizaba el propsito de salvar a la Corte de la poltica.
El inconveniente del sistema de 82 consista en que sera la suerte
exclusivamente, sin intervencin de la voluntad popular ni de la parlamentaria, la que
tendra que decidir acerca del sucesor del Presidente de la Repblica, ya que el llamado a
ocupar ese puesto sera la persona que en el momento 'de la vacante estuviera en la
presidencia del Senado o de la Permanente y que no haba sido designada en vista de su
aptitud para ocupar la Presidencia de la Repblica. Por eso fue que el sistema de 82
sobrevivi nicamente hasta 96, en que se llev a cabo una nueva reforma, conforme a la
cual el Secretario de Relaciones y en su defecto el de Gobernacin, sustituiran al
Presidente mientras el Congreso haca la designacin.
En 1904 se realiz la ltima reforma a la Constitucin de 57 en el punto en que
venimos tratando, a propuesta de Emilio Rabasa y bajo la inspiracin de la Constitucin
norteamericana. En virtud de la mencionada reforma se estableci la vicepresidencia
autnoma, aunque en condiciones especiales; el vicepresidente, elegido por el pueblo al
mis-
737
PALLARTA P"%"'2 M5ic"- 186M2 T: III- ,9g': 33M . 'ig':
mo tiempo que el Presidente, no tena otra funcin que la meramente honorfica de
presidente del Senado, con voz, pero sin voto, a no ser en caso de empate; en las faltas
del Presidente, temporales o absolutas, lo sustitua el vicepresidente y en caso de falta de
ambos, asuma el poder ejecutivo el secretario de Relaciones y en su defecto uno de los
dems secretarios, en el orden establecido por la ley, mientras se llevaban a cabo
elecciones extraordinarias, salvo el caso de que la falta absoluta ocurriere en el ltimo ao
del perodo constitucional, pues entonces el secretario encargado del Poder ejecutivo
continuara en el puesto hasta la toma de posesin del nuevo Presidente.
Tal era el sistema que rega en 1910 cuando la imposicin del vicepresidente
Ramn Corral provoc el levantamiento maderista; la querella electoral haba versado en
torno de la persona del vicepresidente, pues la avanzada edad del Presidente Daz daba
singular importancia a la eleccin de su sucesor. Por renuncia del Presidente y del
vicepresidente, asumi el poder en 1911 el secretario de Relaciones Francisco Len de la
Barra, quien convoc a elecciones extraordinarias, de las que resultaron electos Francisco
l. Madero como Presidente, y Jos Mara Pino Surez, como vicepresidente. La renuncia
de estos ltimos en 1913, llev al Poder al secretario de Relaciones Pedro Lascurin,
quien inmediatamente design como secretario de Gobernacin a Victoriano Huerta y
renunci a la presidencia, por lo que ocup sta el referido Huerta.
Vencido este ltimo por la revolucin constitucionalista y convocado por
Venustiano Carranza el Congreso Constituyente de Quertaro, en el seno de ste se hizo
sentir la mala voluntad que la revolucin profesaba a la vicepresidencia; se atribuyeron al
sistema mismo, y no a causas histricas perfectamente definibles la reivindicacin
maderista y despus la maniobra que entreg el poder a Huerta. Por eso fue que en la
Constitucin de 17 se implant un sistema nuevo, distinto a todos los dems, no obstante
que desde 1824 hasta entonces se haban ensayado nueve diferentes sistemas para
sustituir en sus faltas al Presidente.
El sistema de 17, que todava est en vigor, es el nico que desvincula en absoluto
la sucesin presidencial de cualquier persona que antes de ocurrir la falta del titular, est
llamada constitucionalmente a sucederlo en el puesto. En efecto: en todos los sistemas
anteriores hay por lo menos una etapa provisional (la anterior a la designacin que debe
hacer el Congreso) el que desempea el poder ejecutivo alguno de los funcionarios que
figuran dentro de la organizacin constitucional; pero en la Constitucin vigente son el
Congreso
o la permanente los llamados en todo caso a designar a la persona que debe
reemplazar al titular.
Para explicamos el sistema actual, debemos tener en cuenta que los artculos 84 y
85 emplean tres diversas denominaciones para distinguir entre s a los Presidentes que
reemplazan al titular y que a cada una de esas denominaciones corresponde una
hiptesis diferente
1 Presidente interino: es el designado por el Congreso en caso de falta absoluta
del titular, ocurrida en los dos primeros aos del perodo respectivo, o cuando el electo no
se presenta al comenzar el perodo constitucional, o cuando al iniciarse dicho perodo la
eleccin no estuviese hecha y declarada el 1 de diciembre. El Presidente interino no
concluye el perodo dentro del cual fue nombrado, sino que el Congreso debe convocar a
elecciones extraordinarias, para que el pueblo elija al Presidente que debe terminar el
perodo. Ejemplo: el Lic. Emilio Portes Gil fue designado por el Congreso Presidente
nterino, en virtud de que por muerte no se present a tomar posesin el titular, general
lvaro Obregn; durante su interinato se convoc a elecciones y en ellas result electo
para terminar el perodo, el ng. Pascual Ortiz Rubio.
La Constitucin tambin llama interino al Presidente designado por el Congreso o
por la Permanente en la ausencia temporal del titular. 2 Presidente sustituto: es el
designado por el Congreso en caso de falta absoluta del titular ocurrida en los cuatro
ltimos aos del perodo respectivo. En este caso no hay convocacin a elecciones extra-
ordinarias, sino que el sustituto concluye el perodo. Ejemplo: por renuncia del ingeniero
Ortiz Rubio, ocurrida en los cuatro aos ltimos del perodo, fue nombrado sustituto el
general Abelardo L. Rodrguez, quien concluy el perodo 3 Presidente provisional: es el
designado por la Comisin Permanente en los recesos del Congreso, cuando la falta
absoluta del titular ocurre al iniciarse el perodo o en cualquiera poca dentro del mismo.
El sistema descrito tiene varios defectos. Significa una excepcin dentro de
nuestro rgimen representativo, por cuanto la eleccin directa que la Constitucin
establece para todos los funcionarios de eleccin popular, se convierte en este caso en
indirecta,
435
con lo cual no
73E
Herrera . La''" $" ad#i%e B&e 'e %ra%e e$ e'%e ca'" de &$a ge$&i$a elecciH$ i$direc%a !El
P"der Legi'la%i(" ?ederal $" e' C"legi" de elec%"re' ,ri#ari"': El '&,&e'%" al B&e 'e rec&rre ,ara
darle %al a,arie$cia e' 'Hl" &$ ar%/c&l" (er$al: P"dr/a a#,liar'e el $1#er" de l"' #ie#br"' de la
a'a#blea i$cl&.e$d" a l"' di,&%ad"' de la' Legi'la%&ra' l"cale' . $" ca#biar/a el car9c%er de
ella: Seg&ir/a 'ie$d" &$a re&$iH$ de A,"l/%ic"'A ,r"(e$ie$%e de &$ '&+ragi" de'"rde$ad" .
di',er'": Si la ,rerr"ga%i(a elec%"ral 'e a%rib&.era a la '"la C9#ara de Di,&%ad"- re,re'e$%a$%e
de la $aciH$ +racci"$ada e$ E'%ad"'- ,"dr/a *ablar'e de &$ ge$&i$a elecciH$ i$direc%a e$ ,ri#er
grad"- ,"rB&e %a$%" l"' #ie#br"' de &$a c"#" de "%ra C9#ara *a$ 'id" elegid"' direc%a#e$%e
,"r la ,"blaciH$ %"%al de la Re,1blica: La a'a#blea de c"$gre'i'%a'- c"$+&'a#e$%e i$%egrada ,"r
di,&%ad"' . 'e$ad"re'- $" ,&ede e5%raer de '&' e$%re#e0clad"' ("%"' la ("l&$%ad ,",&lar ,ara
elegir al '&,le$%e ,re'ide$cial: La e$ga@"'a )cciH$ $"' i#,ele$- e$ re%r"ce'"- a la' A3&$%a' de
$"%able'A- c"$(er%ida'- e$ el ca'"- e$ a'a#blea de "ligarca':A <Diari" E5cl'i"r- 26 de "c%&bre de
16E3:>
ORLANIÀCI[N DEL PODER EGECUTIPO 7EE
es el pueblo, sino una asamblea poltica, susceptible de someterse a todas las
influencias y a todos los sobornos, quien hace la designacin de Primer Magistrado.
Constituye adems dicho sistema, en cierto aspecto, una excepcin a nuestro sistema
presidencial, por cuanto es el Parlamento y no el pueblo el que hace el nombramiento del
titular del Ejecutivo; aunque este matiz parlamentario no es capaz por s solo como ya lo
vimos de modificar la naturaleza de nuestro rgimen, sin embargo puede suceder que un
Congreso fuerte llegue a nombrar un Presidente dbil con el nimo de sojuzgarlo, lo cual
entraara a la larga un quebranto en la organizacin de los poderes. Por ltimo, el
procedimiento que para hacer la designacin fija el art. 84, consistente en que el electo
debe reunir por lo menos la mayora absoluta de votos de los presentes, adolece de una
falta de precaucin en que no incurri la Constitucin de 24: la de no prever el caso de
que ninguno de los candidatos alcance el mnimo requerido de votos, hiptesis en que el
Ejecutivo federal quedara acfalo.
Pero frente a esos inconvenientes, el sistema actual tiene sobre los anteriores la
gran ventaja de no mantener constantemente viva la ambicin de un sucesor legal del
Presidente. Un individuo que por ley, y con previo conocimiento, debe sustituir al
Presidente si ste falta, se convierte fcilmente en ncleo de intrigas y conjuras, en rival
nato del titular. Si alcanzar la primera magistratura suscitaba en Mxico revoluciones y
desquiciamientos, guardmonos de erigir frente a ella un cargo casi equivalente, porque
de segundo puede aspirar a ser primero. Nuestra historia entera condena la existencia del
sustituto previo, de la suplencia presidencial, esa institucin que en otros pueblos emana
como cosa propia del fondo de su naturaleza.
Salvo la crtica que en el captulo que antecede hemos hecho respecto a la
intervencin de la Permanente en la designacin del Presidente, aceptamos por las
razones expuestas el sistema actual, pues parece el ms idneo entre los numerosos
ensayos a que nos hemos referido.
144. Aunque no como depositarios del Poder ejecutivo, s deben figurar como sus
colaboradores y, por lo tanto, como integrantes de la organizacin constitucional de aquel
Poder, los secretarios de Estado y los jefes de Departamentos Administrativos. El papel
que los
primeros representan en nuestro rgimen, lo estudiamos al tratar de las relaciones
entre los Poderes legislativo y ejecutivo; ningn comentario tenemos, pues, que agregar a
los arts. 90, 91, 92 Y 93, que se refieren a los secretarios de Estado. Pero como entre
esos artculos el 92 alude a los Departamentos Administrativos y como la Ley de
Secretarias de Estado concede singular importancia a dichos organismos, es conveniente
considerarlos en el aspecto constitucional.
Ni la Constitucin de 57 ni el proyecto de Constitucin del Primer Jefe conocieron
los Departamentos Administrativos. Fue la Comisin dictaminadora quien propuso su
creacin al Constituyente de Quertaro, como una novedad en nuestro derecho pblico.
Con ese fin, la Comisin asentaba en su dictamen que el Ejecutivo tiene unas
atribuciones que son polticas y otras que son meramente administrativas; las primeras,
ya sean exclusivamente polticas o a la vez polticas y administrativas, se confan a las
Secretaras de Estado; las segundas, que son puramente administrativas, deben
otorgarse a organismos desvinculados del todo de la poltica. Al segundo grupo de
rganos del Ejecutivo -deca la Comisin-, o sea a los meramente administrativos,
corresponde la creacin de una nueva clase de entidades que se llamarn Departamentos
Administrativos, cuyas funciones en ningn caso estarn ligadas con la poltica, sino que
se dedicarn nica y exclusivamente al mejoramiento de cada uno de los servicios
pblicos, dependern directamente del jefe del Ejecutivo, no refrendarn los reglamentos
y acuerdos relativos a su ramo, no tienen obligacin ni facultad de concurrir a las
Cmaras a informar ni se les exigen constitucionalmente cualidades determinadas para
poder ser nombrados; el Presidente, que tiene la facultad de nombrarlos, queda con el
derecho de calificar sus aptitudes, que deben ser principalmente de carcter profesional y
tcnico."
436
De acuerdo con tales ideas, y con las que prevalecan en el nimo de la mayora
de la Comisin respecto a que la Constitucin deba enumerar las Secretaras y los
Departamentos, el art. 90 fue propuesto a la consideracin de la asamblea, en la siguiente
forma: "Para el despacho de los negocios de competencia del Poder Ejecutivo, habr las
siguientes secretaras. Habr tambin Departamentos Administrativos dependientes
directamente del Presidente, para los ramos de correos y telgrafos, de salubridad
general e instruccin pblica y los dems que lo requieran."
De los cuatro miembros de la Comisin, el diputado Machorro Narvez presento
voto particular respecto al art. 92, discrepando del
73M
Diari" de l"' deba%e'2 T: II- ,9g: 37M:
ORLANIÀCI[N DEL PODER EGECUTIPO 7EK
parecer de la mayora nicamente en el punto de que la Constitucin enumera las
Secretaras y Departamentos, pues en su concepto tal cosa deba corresponder a la ley
secundaria.
La discusin gir en torno del voto particular y se desvi al fin hacia la importancia
de la instruccin pblica, cuando algunos diputados sostuvieron que ella tendra que
encomendarse a una Secretara y no a un Departamento.
Despus de larga y tediosa discusin, en la que para nada se impugn la
existencia de los Departamentos Administrativos, la Comisin pidi permiso para retirar el
art. 90, as como el voto particular, y solicit un momento para deliberar: los diputados
abandonaban el saln; uno de ellos suplic que no se salieran "para no perder el tiempo y
poder aprovechar la desvelada". nmediatamente despus, y sin que la asamblea
resolviera nada acerca de lo que acababa de proponer la Comisin, el Secretario dio
lectura por su propia cuenta al art. 90 del proyecto del Primer Jefe. De lo que ocurri
despus el Diario de los Debates slo dice textualmente lo que sigue: "(Se procede a la
votacin). Resultado de la votacin: aprobado por unanimidad de 137 votos. Se cita para
maana a las tres y media. El C. Presidente, a las 12.40 de la noche: se levanta la
sesin."
437
Entendemos que en esas condiciones el Constituyente vot el artculo del proyecto
del Primer Jefe, que es el 90 de la Constitucin y que para nada menciona a los
Departamentos Administrativos. La asamblea procedi a la ligera, en momentos de
cansancio, saltando por encima de las formalidades parlamentarias y a solicitud tan slo
del secretario. Pero si no se dio cuenta de lo que hizo, es evidente que al menos no
pretendi votar en contra de los Departamentos Administrativos, cuya supresin nadie
haba pedido.
Y sin embargo, los Departamentos Administrativos sobrevivieron en la
Constitucin, gracias a otro descuido del Constituyente. Cuando se puso a votacin el art.
92, el diputado Rivera Cabrera dijo con sobrada razn que como dicho artculo estaba
relacionado con el 90, que sera reformado, peda que se tuviera en consideracin lo
expuesto a la hora de la votacin. Sin advertir que en el art. 92 se mencionaban los
Departamentos Administrativos, el diputado Palavicini contest que como no se
expresaba en el art. 92 nada relacionado con el 90, no afectaba absolutamente a la
votacin.
438
Y as fue como el Constituyente aprob el art. 92, en los siguientes trminos
que haba propuesto la Comisin: "Todos los reglamentos, decretos y rdenes del
Presidente debern estar firmados por el Secretario de Despacho, en-
73K
Diario de los De#aOes4 p2g& @H@&
738
Diario de los De#aOes4 p2g& @H=&
cargado del ramo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no sern
obedecidos. Los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente, relativos al Gobierno del
Distrito Federal y a los Departamentos )dministrativos, sern enviados directamente por
el Presidente al gobernador del Distrito y al jefe del Departamento respectivo."
Despus de la incursin que acabamos de hacer en los antecedentes de los
organismos cuyo estudio nos ocupa, consideramos que no subsiste en la Constitucin,
con el carcter de obligatoria, la existencia de los Departamentos Administrativos, como
apareca en el proyecto de la Comisin, por sta retirado y que no aprob el Congreso.
No bastara para entender que hay la obligacin de que existan los Departamentos, con la
alusin que hace el art. 92, pues este precepto supone la existencia de aqullos, pero no
la impone. En esa virtud, es potestativo para la ley secundaria crear o no los referidos
Departamentos.
Pero si los crea, la ley secundaria no puede constitucionalmente equiparar a los
jefes de Departamentos Administrativos con los secretarios de Estado, en cuanto al
refrendo, ni en cuanto a los informes ante las Cmaras, ni en cuanto al fuero, ni en cuanto
a la integracin del gabinete. Esta opinin nuestra no se funda en el dictamen de la
Comisin, que quiso diferenciar en algunos de esos aspectos a unos y a otros
funcionarios, puesto que aquel dictamen no prevaleci. Se funda en las caractersticas
constitucionales que son propias de los secretarios de Estado y que no se pueden
transferir a otros funcionarios, a menos de que se pretendiera modificar mediante una ley
secundaria los principios de la Constitucin. El refrendo, que la Constitucin otorga
exclusivamente a los secretarios de Estado, es una excepcin dentro de nuestro rgimen
presidencial, que como tal no puede ampliarse a otros funcionarios. Lo mismo cabe decir
de los informes que los secretarios de Estado estn obligados a rendir personalmente, a
solicitud de las Cmaras. En cuanto al fuero, es un privilegio excepcional del que
solamente gozan los funcionarios que enumera el artculo 108. Por ltimo, el gabinete o
consejo de ministros, como lo llama el art. 29, no puede integrarse por las personas que
tenga a bien sealar una disposicin secundaria, sino solamente por las Que participan
mediante el refrendo en las funciones del Ejecutivo, o sea por los secretarios de Estado.
En cambio, y precisamente porque el dictamen de la Comisin qued
insubsistente, no es necesario que la ley encomiende a los Departamentos
Administrativos funciones meramente administrativas de centralizacin de servicios
pblicos, como lo propona aquel dictamen. Nada hay que pugne en nuestra Constitucin
con la centralizacin de
servicios pblicos en determinados rganos del Estado; ms bien sera difcil hallar
base constitucional para justificar la descentralizacin autnoma de aquellos servicios
pblicos que por su naturaleza incumben al Estado y al crear un rgano que centralice
ciertos servicios, la ley no tiene la obligacin constitucional de que en su obra prevalezca
un criterio estrictamente tcnico, como lo queran los autores del insubsistente
dictamen.
439
736
L" B&e 'e *a (e$id" e5,"$ie$d" *a'%a a*"ra e$ l"' %re' 1l%i#"' ,9rra+"' del ,re'e$%e
ca,/%&l"- relaci"$ad" c"$ la "rga$i0aciH$ c"$'%i%&ci"$al de l"' De,ar%a#e$%"' Ad#i$i'%ra%i("':
debe e$%e$der'e B&e *a B&edad" i$'&b'i'%e$%e a ,ar%ir de la re+"r#a a l"' ar%: 6J . 62 de la
C"$'%i%&ciH$- ,&blicada el 21 de abril de 1681- el ,ri#er" de l"' c&ale' ig&alH e$%re '/- e$
%r#i$"' ge$erale'- a l"' Secre%ari"' de E'%ad" . a l"' Ge+e' de l"' De,ar%a#e$%"'
Ad#i$i'%ra%i("'- e$ %a$%" B&e el 'eg&$d" a,licH el #i'#" cri%eri" al c"$+erir a l"' hl%i#"' la
+ac&l%ad de re+re$d" re'er(ada a$%eri"r#e$%e a l"' Secre%ari"' de E'%ad":
A$%ici," de %al re+"r#a +&e la de 27 de e$er" de 16K7 al ar%: 63- B&e i$cl&.H a l"' Ge+e'- c"#" .a
l" e'%aba$ l"' Secre%ari"'- e$ la d"ble "bligaciH$ de dar c&e$%a al C"$gre'" del e'%ad" de '&'
re',ec%i("' ra#"' al abrir'e el ,er/"d" de 'e'i"$e' "rdi$aria' . de c"#,arecer a$%e c&alB&iera
de la' C9#ara' c&a$d" 'ea$ ci%ad"':
P"r "%r" lad"- la re+"r#a de 1681 al ar%: 26 <.a e5a#i$ada>- *i0" ,ar%/ci,e' a l"' Ge+e' de
De,ar%a#e$%"- e$ c"$dici"$e' de ig&aldad- c"$ l"' Secre%ari"' de E'%ad"- del ac&erd" '"bre
'&',e$'iH$ de gara$%/a':
Merced a la' e$#ie$da' de l"' ,rece,%"' i$dicad"'- 'e ,&ede a)r#ar B&e l"' De,ar%a#e$%"'
Ad#i$i'%ra%i("'- c&." "rige$ e(a'i(" *e#"' $"%ad" e$ el C"$'%i%&.e$%e de 1K- %ie$e$ .a
debida#e$%e rec"$"cida '& e5i'%e$cia de$%r" de la C"$'%i%&ciH$ -'"bre ba'e' de ig&aldad e$%re
ell"' . la' Secre%aria' de E'%ad"- e$ ,"' del ,r",H'i%" e5%er$ad" e$ la I$icia%i(a Pre'ide$cial B&e
c&l#i$H e$ la' re+"r#a' de 1681- e$ el 'e$%id" de B&e A'e *ace $ece'ari" "#i%ir di'%i$g"' e$%re
l"' %i%&lare' de e'a' de,e$de$cia'A
Si$ e#barg"- . 'i$ B&e *&biera #ediad" $i$g&$a e5,licaciH$ al re',ec%"- la ig&aldad B&e 'e
,r",&'" la re+"r#a de 81 %"ca$%e a a#ba' cla'e' de +&$ci"$ari"'- re'&l%H a la ,"'%re i$c"#,le%a:
L"' Ge+e' de l"' De,ar%a#e$%"' Ad#i$i'%ra%i("' 'ig&e$ ,ri(ad"' de d"' ele#e$%"'
c"$'%i%&ci"$al#e$%e i$%egra$%e' del '%a%&' de l"' Secre%ari"' de E'%ad"- c"#" '"$ la de'ig$aciH$
ab'"l&%a#e$%e libre ,"r el Pre'ide$%e de la Re,1blica . la ,rerr"ga%i(a del +&er": Ade#9'- el ar%:
61- B&e 'e@ala l"' reB&i'i%"' de l"' Secre%ari"' de E'%ad"- $" +&e adici"$ad" ,ara e5%e$derl"' a
l"' Ge+e' de l"' De,ar%a#e$%"' Ad#i$i'%ra%i("': P"r +al%a de da%"' ,r"(e$ie$%e' de la g$e'i' de
la re+"r#a- ig$"ra#"' 'i e'%a' di+ere$cia' "bedecier"$ a alg&$a )$alidad B&e a $"'"%r"' e'ca,a-
" 'i *a. B&e a%rib&irla' a 'i#,le i$ad(er%e$cia:
P"r (/a de i$+"r#aciH$ cabe *acer $"%ar B&e la ig&aldad a*"ra c"$cre%ada de$%r" de la'
li#i%aci"$e' %a'ada'- $" +&e *alla0g" de l"' re+"r#ad"re' de 81- ,&e' .a )g&raba e$ $&e'%ra
legi'laciH$ 'ec&$daria: P"de#"' ci%ar al re',ec%" la Le. de Secre%ar/a' . De,ar%a#e$%"' de
E'%ad" de 1636 . de 167M: e$ c&."' ar%': 27 . 2K 'e i$'%i%&/a$ ,"r ig&al- re',ec%i(a#e$%e ,ara
l"' Secre%ari"' . l"' Ge+e' de l"' De,ar%a#e$%"' Ad#i$i'%ra%i("'- la +ac&l%ad re+re$da%aria . la de
i$%egrar el C"$'e3" de Mi$i'%r"': L" B&e *i0" la re+"r#a- a&$B&e 'i$ decirl"- +&e ele(ar al $i(el de
la $"r#a '&,re#a l" B&e a$%eri"r#e$%e *ab/a legi'lad" e$ el '&." el C"$gre'" de la U$iH$:
CAPTULO XXV
FUNC ONES DEL PRESDENTE DE LA REPBLCA
SUMARO
145.-La facultad de promulgar las leyes del Congreso. 146.-La facultad de ejecutar
dichas leyes. 147.-La facultad reglamentaria. 148.-La facultad de nombrar y remover a los
funcionarios y empleados. 149.-El indulto y la amnista.
145. La frac. del art. 89 seala como facultades y obligaciones del Presidente de
la Repblica, las de "promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unin,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia".
Consideremos en primer lugar la facultad de promulgar las leyes que expida el
Congreso de la Unin.
El acto legislativo concluye en el punto en que la ley emanada del Congreso ya no
es objetable por el Ejecutivo, bien sea por haber transcurrido el trmino constitucional sin
que ste hubiere formulado objeciones, o bien porque, habindolas presentado, el
Congreso no las acept o, al contrario, modific de acuerdo con ellas el proyecto original.
El acto legislativo es entonces definitivo y perfecto, mas para que sea obligatorio, es
menester que se inicie, mediante la promulgacin, la actividad del Poder ejecutivo.
Promulgar (,ro vulgare) significa etimolgicamente llevar al vulgo, a la
generalidad, el conocimiento de una ley. En este sentido, la promulgacin se confunde
con la publicacin; algunas leyes constitucionales extranjeras as lo han entendido, como
la ley francesa del 14 brumario del ao , que deca: "la promulgacin de la ley se har
por la publicacin." Sin embargo, es posible doctrinariamente distinguir un acto del otro.
Por la promulgacin el Ejecutivo autentifica la existencia y regularidad de la ley, ordena su
publicacin y manda a sus agentes que la hagan cumplir; en esa virtud, la ley se hace
ejecutable, adquiere valor imperativo, carcter que no tena antes de pasar de la
jurisdiccin del Congreso a la zona del ejecutivo. No obstante, la ley promulgada no es
obligatoria todava para la generalidad, mien-
?UNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUFLICA 7M1
tras sta no quede notificada de su existencia; en efecto, sera injusto imponer la
obligacin de cumplir una disposicin a quienes no la conocen ni estn en condiciones de
conocerla. La publicacin es, pues, el acto del Poder Ejecutivo por la cual la ley votada y
promulgada se lleva al conocimiento de los habitantes, mediante un acto que permite a
cualquiera el conocimiento de la ley y que establece para lo futuro la presuncin de que la
leyes conocida por todos.
Nuestra Constitucin no menciona sino la facultad de promulgar, pero el Cdigo
Civil vigente, que rige en materia federal adems de la local, contiene disposiciones
relativas a la publicacin, la que se har en el Diario /ficial y surtir sus efectos en los
plazos que sealan los arts. 39 y 49 Por otra parte, a falta de disposicin expresa, la
prctica constante que se ha impuesto entre nosotros consiste en que la promulgacin se
haga mediante un decreto expedido por el Presidente de la Repblica, en el que ste
hace saber a todos los habitantes que el Congreso de la Unin ha expedido la ley de que
se trate, la cual ordena el Presidente que se imprima, se publique y se le d el debido
cumplimiento. La promulgacin rene, pues, entre nosotros las caractersticas de ser un
acto por el que el Ejecutivo autentifica implcitamente la existencia y regularidad de la ley
(de otro modo no la promulgara) y ordena expresamente que la ley se publique y sea
cumplida. Consideramos, por lo tanto, que dentro de la facultad de promulgar, que la
Constitucin otorga, caben la promulgacin propiamente dicha y la publicacin.
Algunos autores consideran que la promulgacin forma parte de la funcin
legislativa y constituye, por ende, una excepcin a la divisin de poderes, todo ello en
virtud de que la promulgacin revela la existencia de la voluntad del legislador y porque da
a dicha voluntad su fuerza ejecutoria.
440
Pensamos que, por el contrario, la promulgacin
es una consecuencia de la divisin de poderes, pues mientras al Poder legislativo le
corresponde dar la norma del deber ser, al ejecutivo le toca llevar a la prctica, ejecutar la
voluntad del legislador; en el proceso de ejecucin el acto inicial consiste en dar fe de la
voluntad del legislador y en ordenar que se cumpla y se notifique. Por la divisin de
poderes, el legislativo no puede llevar a cabo estos actos, que son de naturaleza
ejecutiva; al votar la ley, las Cmaras obligan al Ejecutivo a que la promulgue, pero no
pueden promulgarla ellas mismas, por no ser la promulgacin acto legislativo.
441
Al
77J
DULUIT2 Trai% de Dr"i% C"$'%i%&%i"$$el2 T: 11- ,9g:
771
Para "bligar al E3ec&%i(" a ,r"#&lgar &$a le.: e$ ca'" de B&e 'e $ieg&e a *acerl"- $" *a. e$
$&e'%r" 'i'%e#a c"$'%i%&ci"$al $i$g1$ #edi" direc%"- ,&e' $i 'iB&iera el 3&ici" de re',"$'abilidad
,"dr/a abrir'e e$ e'e ca'" c"$%ra el Pre'ide$%e2 '"la#e$%e ,"dr/a 'er e#,leada la acciH$
,"l/%ica- B&e a$%e la "b'%i$aciH$ del E3ec&%i(" ,r"("car/a &$ c"$Zic%" de P"dere':
E$ "%r"' ,a/'e' '/ e5i'%e- c"#" ,reca&ciH$ c"$'%i%&ci"$alla ,"'ibilidad de '&,ri#ir la
,r"#&lgaciH$ del E3ec&%i(" c&a$d" 'e $iega a lle(arla al cab"- ,"r #9' B&e e$%"$ce' el Hrga$"
ree#,la0a$%e a'&#e la +&$ciH$ ,r"#&lga%"ria- la c&al 'ig&e 'ie$d" e3ec&%i(a: Re)ri$d"'e a l"
a'e$%ad" ,"r $"'"%r"' e$ el ,9rra+" )$al de la $"%a a$%eri"r- A*"ra c"$%i$&ada e$ el ,9rra+"
,re'e$%e- el 3&ri'%a (e$e0"la$" L&i' F: Prie%" ?: dice a'/ AS"bre e'%a 1l%i#a ",i$iH$ de Te$a
Ra#/re0 "b3e%ar'e B&e C"$'%i%&ci"$e' c"#" la +ra$ce'a de 1878 la' %re' 1l%i#a' C"$'%i%&ci"$e'
de Ec&ad"r . la' C"$'%i%&ci"$e' Pe$e0"la$a' de 167K . de 16M1- (ige$%e- '&,le$ la ,r"#&lgaciH$
,re'ide$cial- e$c"#e$da$d" a la Pre'ide$cia del C"$gre'" reali0arla- l" B&e c"$(er%ir/a a '%a e$
&$ ac%" legi'la%i("- e(i%a$d" c"$ ell" l" B&e L"e=e$'%ei$ de$"#i$a el bl"B&e" #&%&" de l"'
,"dere' del E'%ad": Si$ e#barg" la $a%&rale0a 3&r/dica del ac%" $" ca#bia ,"r la +"r#a de
'&,lirl"- 'i$" B&e ,"dr/a decir'e B&e el Hrga$" '&,le$%e a'&#e +&$ci"$e' e3ec&%i(a':\:DS&+ragi" .
contrario, el veto s es un acto por el que el Ejecutivo participa en la funcin legislativa, ya
sea cuando hace objeciones o bien cuando manifiesta tcitamente su aquiescencia, al no
formularlas, La diferencia se explica; en el veto el Ejecutivo tiene potestad de eleccin,
voluntad propia, puede sumarse a la del legislativo o puede oponerse a ella; en la
promulgacin el Ejecutivo ya no puede mezclarse en la voluntad del legislativo, sino que
tiene que acatarla, quiralo o no.
Participando en cierto modo de la naturaleza del veto y de la promulgacin, existe
en los regmenes monrquicos la sancin, que es el acto por el cual el jefe del Estado
interviene en la potestad legislativa, al otorgar su aprobacin al proyecto de ley votado por
el parlamento.
442
La sancin se asemeja al veto, porque implica como ste, el ejercicio por
parte del Ejecutivo de su voluntad propia, al conceder o negar su aprobacin al acto
legislativo; pero al mismo tiempo, la sancin es tambin promulgacin, porque el acto de
aprobacin lleva implcita o expresa, la orden de ejecucin. La naturaleza mixta de la
sancin ha influido acaso en el criterio de los que consideran como legislativo el acto de la
promulgacin; pero en nuestro rgimen republicano se advierte claramente la diferencia
entre el veto (por el que el Ejecutivo participa en la funcin legislativa con voluntad propia,
capaz de oponerse y aun de modificar la voluntad del Congreso) y la promulgacin (que
no puede alterar la voluntad legislativa, manifestada definitivamente, sino que
simplemente inicia el proceso de ejecucin de esa voluntad).
146. La segunda de las facultades que la frac. del art. 89 otorga, al Ejecutivo,
consiste en ejecutar las leyes que expide el Congreso de la Unin
de#"cracia2 Caraca'- Pe$e0&ela- 16K12 ,: 1MM:
772
La 'a$ciH$ c"#" ,ar%e i$%egra$%e de la +&$ciH$ legi'la%i(a +&e ad(er%ida . clara#e$%e de)$ida
,"r el ar%: 2E de la' Fa'e' Org9$ica' de 1873 AEl P"der legi'la%i(" 'e de,"'i%ar9 e$ &$ c"$gre'"
di(idid" e$ d"' c9#ara'- &$a de di,&%ad"' . "%ra de 'e$ad"re'- . en el !residente de la
Rep"#lica por lo 5ue respecta a la sanci%n de las le'es:A
La ejecucin stricto sensu de las leyes, forma parte de la actividad administrativa,
pero no agota esta actividad, porque adems de la ejecucin de las leyes hay otros
muchos casos de ejecucin lato sensu como son la promulgacin, la reglamentacin, el
ejercicio por parte del Ejecutivo de ciertas facultades constitucionales que no se
encaminan a la ejecucin directa de una ley, como dirigir las relaciones diplomticas,
habilitar puertos y establecer aduanas, etc.
Dentro de la funcin general de ejecucin que tiene el Poder ejecutivo, el precepto
que comentamos selecciona una funcin especfica, como es la de ejecutar las leyes
expedidas por el Congreso de la Unin. Pero aun acotada as la funcin, debemos
segregar de ella todos aquellos actos, que aunque tambin son de ejecucin de una ley,
sin embargo tienen en la Constitucin un lugar y una denominacin especiales, como
sucede con la promulgacin y con la reglamentacin.
As limitado el concepto de ejecucin de una ley, a que se refiere la fraccin del
89, podemos entender que consiste en la realizacin de los actos necesarios para hacer
efectiva, en casos concretos, la ley del Congreso. Estos actos comienzan inmediatamente
despus de la promulgacin, se desarrollan a travs de la tramitacin encomendada a las
oficinas del Ejecutivo y culminan en la ejecucin material del remiso a cumplir la ley. Su
estudio en detalle corresponde al derecho administrativo.
147. La tercera y ltima facultad que consagra la frac. del 89, es la
reglamentacin; mediante la exgesis de que vamos a hablar puede ser localizada en las
palabras "proveyendo en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes".
Todas las constituciones que precedieron a la de 57 consignaron expresa y
claramente la facultad del Jefe del Ejecutivo para expedir reglamentos (art. 171, frac. de
la espaola de 12; 110, frac. de la federalista de 24; 17, frac. de la Cuarta ley
constitucional de 36; 87, fraccin V de las Bases Orgnicas de 43) .De todas ellas, la ms
acertada es la centralista de 43, que otorga al Presidente de la Repblica la facultad de
expedir rdenes y dar los reglamentos necesarios para la ejecucin de las leyes, sin
alterarlas ni modificarlas. Tiene sobre las Constituciones de 24 y 36 la ventaja de que la
de 43 solamente autoriza al Ejecutivo para la -reglamentacin de las leyes, mientras que
las otras dos permiten indebidamente que dicho poder reglamente tambin la Constitucin
y tiene sobre todas las constituciones citadas otra ventaja, la de disponer que los
reglamentos no pueden alterar ni modificar las leyes.
La Constitucin de 57 suprimi la frmula de expedir reglamentos para el mejor
cumplimiento de las leyes, que se haba venido usando con ligeras variantes desde la
Constitucin de 12. gnoramos la razn que haya tenido la Comisin de la Constitucin de
57 para sustituir dicha frmula por la que todava existe en la frac. del artculo 89, pues la
Comisin no expuso en ese punto razn alguna. Tampoco sabemos cul fue el criterio del
Constituyente al respecto, ya que el acta de la sesin de 17 de octubre de 1856, en que
se discutieron con otros artculos las tres primeras fracciones de las facultades del
Ejecutivo, no figura en la obra de Zarco.
443
Por ltimo, en el Constituyente de Quertaro el
art. 89, que enumera las facultades del Presidente, fue aprobado sin discusin por
unanimidad de votos.
444
Pero a pesar de que no existe en la Constitucin un precepto que terminantemente
conceda la facultad reglamentaria al Presidente, la necesidad ha obligado a la doctrina y a
la jurisprudencia mexicanas a buscar argumentos que justifiquen el ejercicio de una
facultad que, como la reglamentaria, es imprescindible en un rgimen constitucional.
Desde luego hay que convenir en que la Constitucin no rechaza, si no que al
contrario admite implcitamente la existencia de los reglamentos; en efecto, el art. 92
supone que los reglamentos existen, por ms que no consigne la facultad de expedirlos,
cuando dice que todos los reglamentos, decretos y rdenes del Presidente debern estar
firmados por el secretario del Despacho.
Partiendo del doble supuesto de que los reglamentos necesitan existir y de que la
Constitucin los presupone, los intrpretes han hallado en la ltima parte de la frac. del
89 el nico fundamento posible de la facultad reglamentaria.
Quien ha expuesto la tesis con ms claridad y acopio de lgica, es el tratadista de
derecho administrativo Gabino Fraga. Gramaticalmente -dice en sntesis el autor citado-
"proveer significa poner los medios adecuados para llegar a un fin. Cuando se emplea
esa palabra en la frac. del 89, quiere decir que el Presidente tiene facultad
773
La recie$%e ,&blicaciH$ de d"c&#e$%"' relaci"$ad"' c"$ el C"$'%i%&.e$%e de EM ,er#i%e
e'clarecer l" B&e "c&rriH c"$ la +rac: I del ar%: 8M del ,r".ec%" <a*"ra +racciH$ I del ar%: 86>: (n la
1istoria del Constitu'ente- de àrc" <(id: T: II- ,9gi$a 7E6>- $" a,arece la crH$ica de la 'e'iH$ del
1K de "c%&bre: M"$%iel . D&ar%e: <Derecho !"#lico Mexicano4 IP- 8J8 a 813> la %"#a- a&$B&e 'i$
decirl" 'eg1$ '& c"'%&#bre- de la CrH$ica ,&blicada ,"r àrc" e1 2J de "c%&bre e$ El Sigl" XIX
<(id: Cr%nica del Congreso Constitu'ente: (l Colegio de Mxico- 16EK2 ,9g: M6E a M6K>: De la
(er'iH$ B&e c"$"c/a#"' e$ M"$%iel . D&ar%e i$+eri#"'- e$ la %ercera ediciH$ de e'%a "bra- B&e el
("%" e#i%id" e$ c"$%ra de la +rac: I 'e debiH a Farbac*a$"- ,"r 'er el 1$ic" B&e e5,re'H
"b3eci"$e'2 ,er" 'eg1$ el ac%a ")cial B&e acababa de ,&blicar'e e'e ("%" $ega%i(" 'e debiH a
Pillagr9$: <Actas O)ciales del Congreso Constitu'ente de BH7B?: (l Colegio de Mxico2 16EK2
P9g':- 73ED73M>: De %"da' #a$era' la +racciH$ I $" +&e di'c&%ida ,"r l" B&e *ace a la +ac&l%ad
regla#e$%aria- ,&e' 'Hl" +&e "b3e%ada ,"r Farbac*a$"- al ,r","$er B&e la "bligaciH$ del
Pre'ide$%e c"$'i'%iera- ade#9' de e3ec&%ar- e$ *acer e3ec&%ar la' le.e':
777
Diario de los De#ates: $& 4 p2g& @HG:
?UNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUFLICA 7ME
de usar los medios apropiados para hacer que se observen las leyes expedidas
por el Congreso. Tales medios no son los ejecutivos, porque ya en otro lugar de la misma
fraccin se le confieren al Presidente. Tienen que ser, pues, medios de la misma
naturaleza de la ley, necesarios para desarrollar en su aplicacin los preceptos contenidos
en la ley, lo cual significa que son de aplicacin general, como la ley misma a la cual se
refieren. Sguese de lo dicho que los actos reglamentarios son materialmente legislativos,
pero formalmente administrativos, porque segn la Constitucin competen al Presidente,
lo cual se corrobora si se tiene en cuenta que cuando la frac. dice "en la esfera
administrativa", est concediendo al Ejecutivo la facultad de expedir disposiciones de
carcter general, que por su naturaleza incumben al Congreso.
445
Como se ve, es preciso hacer todo un esfuerzo de dialctica para conducir la
interpretacin gramatical al fin preconcebido. Dicha interpretacin se dificulta ms an, si
se advierte que el comentarista mencionado tuvo que alterar gramaticalmente la parte
final de la fraccin l, pues de otro modo no hubiera llegado a la conclusin que alcanz, la
cual solamente se justifica si se parte del supuesto de que "proveer en la esfera
administrativa" es una facultad distinta y autnoma respecto a las otras dos de promulgar
y ejecutar. Sin embargo, rigurosamente no es as porque la Constitucin no emplea el
infinitivo "proveer", sino el gerundio "proveyendo". Ahora bien, el gerundio carece de
entidad autnoma, en nuestro idioma, pues hace referencia a un verbo principal, cuya
significacin modifica, expresando modo, condicin, motivo o circunstancia; el gerundio es
por eso, generalmente, una forma adverbial.
446
Tal como est redactada la fraccin del
89, "ejecutar las leyes, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia"
significa que se trata de una nica facultad -ejecutar las leyes-, pues el resto de la
expresin no consigna sino el modo como debe hacerse uso de dicha facultad,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.
El rigor gramatical conduce a negar que en la expresin transcrita estn
contenidas dos facultades diferentes y con ello se echan por tierra los esfuerzos que se
han desarrollado para desentraar de las palabras finales del precepto el fundamento de
la facultad reglamentaria.
77E
?RALA Derec*" Administrati.o2 ER ed:2 M5ic"- 16E22 ,9g: 137:
77M
E$ la "bra de Ra+ael _$gel de la Pe@a- B&e el e#i$e$%e )lH'"+" d"$ R&)$" G"' C&er(" cali)cH
de !l&#i$"'" . er&di%" Tra%ad" del Ler&$di"A <;otas a la -ram2tica de la lengua castellana de D&
Andrs Bello- ,"r R&)$" G"' C&er("2 Pari'- 16JE2 ,9g: K2>- 'e dice l" 'ig&ie$%e AE' ,r",i" del
ger&$di" $" %e$er ,"r 'i 'ig$i)caciH$ c"#,le%a . 3&$%ar'e a &$ (erb" c"$ el c&al +"r#a &$a +ra'e
de 'e$%id" ,er+ec%"A <$ratado del -erundio: M5ic"- ed: 16EE2 ,9g: 22>: E$ la l"c&ciH$ B&e
gl"'a#"' el ger&$di" A,r"(e.e$d"A 'ig$i)ca el #"d" de e3ec&%ar la acciH$ e5,re'ada ,"r el
(erb" B&e l" ac"#,a@a- B&e e' e$ e'%e ca'" Ae3ec&%arA <",: ci%:- ,9g: 28>:
Pero obligados a salvar esa facultad tan necesaria, preferimos entender que el
Constituyente emple malamente el gerundio en lugar del infinitivo antes que mutilar
nuestro sistema en aras de la gramtica. Recordemos que Rabasa reproch a Vallarta la
interpretacin constitucional fundada en el falso supuesto de que el Constituyente conoca
su propio idioma.
La importancia de la facultad reglamentaria, la necesidad de contar con ella en un
rgimen constitucional, han inclinado a la jurisprudencia a justificarla, hasta el punto de
que ya nadie la discute. De esta suerte ha crecido fuera de la Constitucin, aunque sin
contrariarla, una institucin de derecho consuetudinario, que viene a llenar el vaco que
inexplicablemente dejaron los Constituyentes de 57 y de 17. Hoy en da es el precedente
y no el texto, el que justifica en nuestro derecho la facultad reglamentaria.
Admitido ya que la facultad reglamentaria debe entenderse a la luz de la ltima
parte de la frac. del 89, hay que convenir en que los reglamentos expedidos por el
Ejecutivo tienen que referirse nicamente a leyes del Congreso de la Unin, que son las
que expresamente menciona dicha fraccin. La facultad reglamentaria del Ejecutivo no
puede tener por objeto, en esa virtud, preceptos de la Constitucin, pues la
reglamentacin de stos incumbe a las leyes reglamentarias u orgnicas de la
Constitucin, que por ser leyes deben ser expedidas por el Congreso. Tampoco puede
ejercitarse la facultad reglamentaria independientemente de toda ley, ya que lo
caracterstico del reglamento es su subordinacin a la ley; como excepcin, nuestra
Constitucin presupone en sus arts. 10 y 21 que los reglamentos de polica son
autnomos, al mencionarlos directamente, en lugar de que hubiera citado la ley, en caso
de que sta existiera.
447
77K
De l"' d"' ,ri#er"' ca'"' de e5ce,ciH$ B&e a ,ar%ir de edici"$e' a$%eri"re' *e#"' (e$id"
#e$ci"$a$d": 'Hl" '&b'i'%e e$ la ac%&alidad el rela%i(" al ar%: 21- e$ c&a$%" di',"$e B&e
Ac"#,e%e a la a&%"ridad ad#i$i'%ra%i(a el ca'%ig" de la' i$+racci"$e' de l"' regla#e$%"'
g&ber$a%i("' . de ,"lic/aA: P"r l" B&e *ace al ar%: 1J- %a#bi$ ci%ad" e$ el %e5%"- *a de3ad" de
'ig$i)car e5ce,ciH$ a ,ar%ir de la re+"r#a al #i'#" de 21 de "c%&bre de 16K1- la c&al di',"$e
%e5%&al#e$%e B&e Ala le. +ederal de%er#i$ar9 l"' ca'"' c"$dici"$e'- reB&i'i%"' . l&gare' e$ B&e
'e ,"dr9 a&%"ri0ar a l"' *abi%a$%e' la ,"r%aciH$ de ar#a'A- e$ l&gar del a$%eri"r #a$da#ie$%"
B&e- e$ relaciH$ c"$ el #i'#" %e#a- ,re(e$/a B&e la' ar#a' $" ,"dr/a$ 'er ,"r%ada' e$ la'
,"blaci"$e' A'i$ '&3e%ar'e a los reglamentos de policaA:
O%r" ca'" de regla#e$%" a&%H$"#" %"da(/a '&b'i'%e$%e ,&ede 'er el ,re(i'%" e$ el 'ig&ie$%e
,9rra+" del ar%: 2K c"$'%i%&ci"$al ALa' ag&a' del '&b'&el" ,&ede$ 'er libre#e$%e al&#brada'
#edia$%e "bra' ar%i)ciale' . a,r",iar'e ,"r el d&e@" del %erre$" ,er" c&a$d" l" e5i3a el i$%er'
,1blic" " 'e a+ec%e$ "%r"' a,r"(ec*a#ie$%"'- el E3ec&%i(" ?ederal ,"dr9 regla#e$%ar '&
e5%racciH$ . &%ili0aciH$ . a&$ e'%ablecer 0"$a' (edada'T4
P"r l" de#9' l"' lla#ad"' regla#e$%"' a&%H$"#"' c&#,le$ el c"#e%id" de %"d" regla#e$%"-
de',lega$d" e$ la e'+era ad#i$i'%ra%i(a la' $"r#a' b9'ica' de &$ regla#e$%" '&,eri"r: Nada
#9' B&e %ra%9$d"'e de %ale' regla#e$%"' el "rde$a#ie$%" '&,eri"r B&e regla#e$%a$ $" e' &$a
le.: Si $" el ar%/c&l" de la C"$'%i%&ciH$ B&e e5ce,ci"$al . e5,re'a#e$%e a'/ l" di',"$e:
?UNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUFLICA 7MK
Esta subordinacin del reglamento a la ley, se debe a que el primero persigue la
ejecucin de la segunda, desarrollando y completando en detalle las normas contenidas
en la ley. No puede pues, el reglamento ni exceder el alcance deja ley ni tampoco
contrariarla, sino que debe respetarla en su letra y en su espritu. El reglamento es a la ley
lo que la leyes a la Constitucin, por cuanto la validez de aqul debe estimarse segn su
conformidad con la ley. El reglamento es la ley, en el punto en que sta ingresa en la zona
de lo ejecutivo; es el eslabn entre la ley y su ejecucin, que vincula el mandamiento
abstracto con la realidad concreta.
El reglamento, como la ley, es una disposicin de carcter general y abstracto,
sancionada por la fuerza pblica; es, pues, un acto objetivamente legislativo, que si se
atribuye excepcionalmente al Poder ejecutivo es porque la exacta observancia de la ley
requiere la determinacin de numerosos detalles, que slo puede conocer cabalmente el
Poder que tiene a su cargo la ejecucin. Adems, la ley, confeccionada por un cuerpo
deliberante con el propsito de que rija permanentemente, no puede acomodarse a las
vicisitudes cambiantes de la prctica con la misma elasticidad del reglamento, que es obra
de un Poder unitario que no est sujeto a la tramitacin dilatada que precede a la
expedicin de una ley.
Por ser materialmente legislativa, la facultad reglamentaria constituye una
excepcin al principio de separacin de Poderes. Subordinado y todo a la voluntad del
legislador contenida en la ley, el reglamento no obstante es prolongacin de la misma ley
y participa de la naturaleza de sta.
448
La excepcin de que hablamos se estableci por la
Constitucin en favor exclusivamente del Presidente de la Repblica, nunca de los
secretarios de Estado (que no integran el Poder ejecutivo), ni de ningn otro rgano
dependiente del Ejecutivo.
778
El regla#e$%" ,ar%ici,a de la $a%&rale0a de la le.- 1$ica#e$%e e$ c&a$%" a#b"'
"rde$a#ie$%"' '"$ de $a%&rale0a i#,er'"$al . ab'%rac%a: Per" e'%a 'e#e3a$0a $" e'
ide$%i)caciH$: D"' carac%er/'%ica' 'e,ara$ de la le. al regla#e$%" 'i$ 'e$%id" e'%ric%"2 e'%e
1l%i#" 'Hl" ,&ede e#a$ar del Pre'ide$%e: B&e e' a B&ie$ i$c&#be ,r"(eer e$ la e'+era
ad#i$i'%ra%i(a a la e5ac%a "b'er(a$cia de la le.: . e' &$a $"r#a '&bal%er$a B&e %ie$e '& #edida
. 3&'%i)caciH$ e$ la le.: Per" a1$ e$ l" B&e ,arece c"#1$ a l"' d"' "rde$a#ie$%"'- 'eg1$ e$ '&
car9c%er ab'%rac%"- 'e,9re$'e ,"r la )$alidad B&e e$ el 9rea del regla#e$%" 'e i#,ri#e a dic*a
carac%er/'%ica: E$ e+ec%"- el regla#e$%" de%er#i$a de #"d" ge$eral . ab'%rac%" l"' #edi"' B&e
deber9$ e#,lear'e ,ara ,rac%icar &$a +ac&l%ad B&e e'%9 e$ el acer(" c"$'%i%&ci"$al del
E3ec&%i(" a,licar la le. a l"' ca'"' c"$cre%"': N" e' ,er%i$e$%e B&e el legi'lad"r ,re%e$da ag"%ar
e$ la le. l"' (ariad"' . (er'9%ile' #a%ice' e$ B&e e' rica la a,licaciH$ de la le.: E'%a %area
i$c&#be a B&ie$ c"#" el E3ec&%i("- 'e *alla e$ c"$%ac%" i$#edia%" c"$ l"' ,r"ble#a' de
e3ec&ciH$ de la le.: Ma' a )$ de e(i%ar la i$cer%id&#bre . la arbi%rariedad- $" 'e *a de3ad" B&e la
ad#i$i'%raciH$ ,r"ceda e#,/rica . di'creci"$al#e$%e e$ cada ca'" e$ B&e a,liB&e la le. 'i $"
B&e 'e le a&%"ri0a ,ara B&e ella #i'#a )3e de a$%e#a$" &$a $"r#a ab'%rac%a c"$+"r#e a la c&al
a,licar9 la le. e$ l"' ca'"' c"$cre%"' B&e 'i le ,re'e$%e$- He aB&/ a B& "bedece l" ab'%rac%" .
ge$eral del regla#e$%"- B&e a di+ere$cia de la le. 'e circ&$'cribe a la 0"$a de la e3ec&ciH$:
Ni siquiera la misma ley puede delegar en nadie la facultad reglamentaria que
corresponde al Presidente, pues en tal caso la ley usurpara el lugar de la Constitucin al
ampliar la excepcin a casos no sealados en aqulla. As lo ha resuelto la Suprema
Corte de Justicia en ejecutoria pronunciada en el mes de noviembre de 1942.
449
Tampoco podra el Congreso asumir por s mismo la facultad reglamentaria,
despojando al Ejecutivo de lo que constitucionalmente le pertenece. Y es que el
reglamento tiene la doble caracterstica de ser un acto materialmente legislativo y
formalmente ejecutivo; suprmase su naturaleza legislativa o qutesele como atribucin al
Ejecutivo, y el acto no ser reglamento, sino acto meramente administrativo en un caso y
ley en el otro.
El contenido ms o menos amplio de la ley en relacin con el reglamento, no
puede ser determinado en teora. Hay leyes nada prolijas que slo trazan direcciones
generales, encomendando as al reglamento la parte principal de la ordenacin. En los
ltimos aos, el Congreso de Estados Unidos ha buscado salvar el obstculo de la
indelegabilidad de facultades legislativas en el Ejecutivo, mediante la expedicin de leyes
sumamente concisas, que en realidad no son sino la base y el requisito formal para que el
Ejecutivo pueda expedir la verdadera ordenacin, contenida en el reglamento. En un caso
que se present en 1934, la Corte norteamericana estim que la ley no puede otorgar al
Presidente poderes discrecionales para llevar a cabo los propsitos de la propia ley, sino
que debe fijar normas "standard" para guiar la accin ejecutiva.
450
148. Las fracs. , , V, V, XV y XV del art. 89, consagran las facultades que en
materia de nombramientos tiene el Presidente de la Repblica.
Para establecer un orden en dichas facultades, vamos a clasificar en tres grupos
los nombramientos que son a cargo del Presidente: a) nombramientos absolutamente
libres; b) nombramientos que necesitan la ratificacin del Senado o de la Cmara de
Diputados; c) nombramientos que deben hacerse con sujecin a lo dispuesto en la ley. Al
referirnos en seguida a cada uno de ellos, habremos de relacionar con la facultad de
nombrar la facultad de remover. a) Nombramientos absolutamente libres. Son los de los
secretarios de Estado, Procurador General de la Repblica, gobernador y Procurador de
Justicia del Distrito y Territorios Federales.
De estos funcionarios, los Procuradores de Justicia y los goberna-
776
A#,ar" M3J3f72f1b
7EJ
Pa$a#a Re)$i$g C": (': R.a$: 263 U: S: 388: :G: A: %: 76: ':3:c: K:
dores del Distrito y Territorios son representantes o delegados personales del
Presidente en sus respectivas funciones, por lo que deben merecer la confianza plena del
mismo, que se traduce en la libertad para nombrarlos sin intervencin de ajena autoridad.
Respecto a los secretarios de Estado, hemos visto ya que el sistema presidencial
presupone el absoluto arbitrio del Presidente para designarlos, sin necesidad de contar
con la voluntad del Parlamento ni con ninguna otra. Desconociendo la naturaleza de
nuestro sistema, en el Congreso Constituyente de Quertaro se propuso por veinticinco
diputados que la designacin de los secretarios de Estado se hiciera por el Presidente con
aprobacin de la Cmara de Diputados; as estuvo a punto de naufragar, en un momento
de desorientacin, nuestro sistema presidencial.
Entre los funcionarios que quedaban incluidos en la categora a que venimos
refirindonos, figuraban en el proyecto "los directores de los Departamentos
Administrativos"; aunque la frac. del 89 fue aprobada en sus trminos, al publicarse la
Constitucin no figur la expresin transcrita, que fue borrada posiblemente por la
Comisin de estilo, al pensar que la asamblea haba rechazado los Departamentos
Administrativos.
451
La remocin de los funcionarios de este primer grupo, es libre por parte del
Presidente, al igual que su nombramiento.
b) <ombramientos sujetos a ratificacin$ El Presidente puede nombrar a los
ministros, agentes diplomticos y cnsules generales; a los coroneles y dems oficiales
superiores del ejrcito y la armada nacionales; a los empleados superiores de Hacienda, y
a los ministros de la Suprema Corte de Justicia, pero el nombramiento del Ejecutivo en
todos estos casos necesita para su validez de la aprobacin del Senado. Puede asimismo
nombrar a los magistrados del Tribunal Superior de Justicia, con aprobacin de la Cmara
de Diputados. La importancia de los funcionarios de este segundo grupo, amerita la
participacin de los dos Poderes en su designacin y aunque es mayor sin duda la
jerarqua de los funcionarios del primer grupo, sin embargo las razones entonces
expuestas excluyen de intervenir en su nombramiento a cualquier otro funcionario que no
sea el Presidente.
Hay en la frac. V del art. 89 dos puntos que requieren ser esclarecidos. El
Presidente puede nombrar, con aprobacin del Senado, a los coroneles y dems oficiales
superiores del ejrcito y de la armada. El precepto no comprende expresamente a los
generales ni emplea una expresin suficientemente clara al referirse a los dems oficiales
7E1
La "#i'iH$ e$ B&e e$%"$ce' 'e i$c&rriH $" +&e '&b'a$ada ,"r la re+"r#a del 1681 a l"' ar%':
26- 6J Y 62- B&e ,re%e$diH ig&alar e$ &$ %"d" a l"' 3e+e' de De,ar%a#e$%"' Ad#i$i'%ra%i("' c"$
l"' Secre%ari"' de E'%ad": <Pid: $"%a K al )$al del C9,: XXIP:
superiores. Pero la Ley Orgnica del Ejrcito, del ao de 1926, precisa el punto,
cuando dice en el art. 71: "Al Presidente de la Repblica corresponde la facultad de
nombrar a los oficiales, jefes y generales en el ejrcito y a sus equivalentes en la Armada;
pero las patentes de coronel a general de divisin y sus equivalentes en la armada, no se
expedirn antes de que el Senado ratifique los nombramientos." Parece, pues, que la
Constitucin considera como oficiales superiores a los coroneles y generales, en lo cual
no coincide con la clasificacin que de oficiales, jefes y generales, hace la Ley Orgnica,
pues para sta ni los coroneles (que son jefes), ni los generales, son oficiales. A fin de
entender el texto oscuro y anticuado de la frac. V, debemos tener presente el art. 70 de la
Constitucin de 43, que sirvi de modelo a la de 57, aunque desmejorado por sta. El
referido art. 70 era convenientemente claro, cuando otorgaba a la Cmara de Senadores
la facultad de "aprobar los nombramientos de los oficiales superiores del ejrcito y
armada, desde coronel inclusive, arriba".
La otra expresin oscura de la misma frac. V, es la que se refiere a los empleados
superiores de Hacienda. Corresponde a la ley secundaria determinar de qu empleados
se trata.
Respecto a la remocin de los funcionarios que integran el segundo grupo hay
ciertas categoras regidas por reglas especiales, como los funcionarios judiciales y los
miembros del ejrcito; fuera de ellas, a la luz de la parte final de la frac. , consideramos
que mientras la Constitucin o las leyes no dispongan otra cosa, la remocin es libre para
el Presidente, a pesar de que para el nombramiento se haya necesitado la aprobacin del
Senado.
c) Nombramientos que deben hacerse con sujecin a lo dispuesto en la ley Segn
la frac. del art. 89, el Presidente puede nombrar y remover libremente a los empleados
de la Unin, cuyo nombramiento o remocin no est determinado de otro modo en la
Constitucin o en las leyes. Dicho precepto fue el que sirvi de fundamento al Congreso
de la Unin para expedir la Ley del Servicio Civil, a la que dio el nombre de Estatuto
Orgnico de los Trabajadores al Servicio del Estado; en ese ordenamiento se fijaron las
condiciones para que el Ejecutivo pueda, entre otras cosas, nombrar y remover a ciertas
clases de empleados, y se enumeran aquellos otros empleados, llamados de confianza,
cuyo nombramiento y remocin son libres por parte del Ejecutivo.
452
7E2
A&$B&e $" *a 'id" al%erad" %e5%&al#e$%e el ,9rra+" )$al de la +racciH$ II del ar%/c&l" 86 B&e
"%"rga al Pre'ide$%e de la Re,1blica la +ac&l%ad de $"#brar . re#"(er libre#e$%e a l"' de#9'
e#,lead"' de la U$iH$- c&." $"#bra#ie$%" " re#"ciH$ $" e'%$ de%er#i$ad"' de "%r" #"d" e$
la C"$'%i%&ciH$ " e$ la' le.e'A- 'i$ e#barg" debe "b'er(ar'e B&e el alca$ce c"$cre%" de la
+ac&l%ad '/ re'&l%a #"di)cad"- al (ariar'e l"' ,rece,%"' c"$'%i%&ci"$ale' . legale' B&e
de%er#i$a$ el #"d" de lle(ar a cab" el $"#bra#ie$%" " la re#"ciH$:
La libre +ac&l%ad del Pre'ide$%e ,ara $"#brar . re#"(er *abla 'id" .a re'%ri$gida ,"r el E'%a%&%"
de 1638 a B&e e$ el %e5%" 'e *ace re+ere$cia- E$ la ac%&alidad la' re'%ricci"$e' a la +ac&l%ad
e#a$a$- ,"r l" B&e *ace a '& +&e$%e ,ri#era- de la adiciH$ del i$ci'" F al ar%/c&l" 123
C"$'%i%&ci"$al- de dicie#bre de 16MJ- . ,ri$ci,al#e$%e de '& le. regla#e$%aria- c"#" e' la Le.
?ederal de l"' Traba3ad"re' al Ser(ici" del E'%ad"- de dicie#bre de 16M3:
E'a' re'%ricci"$e' '"$ de %al #a$era ace$%&ada'- B&e l" B&e ,arec/a regla ge$eral e$ la +racciH$
II del 86 Dla libre ,"%e'%ad ,ara $"#brar . re#"(erD cabe e$%e$der B&e .a $" 'e c"$'er(a ,"r l"
B&e *ace a la re#"ciH$- %"ca$%e a la c&al la regla e' a*"ra B&e el %i%&lar del e3ec&%i("- " B&ie$e'
?UNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUFLICA 7K1
La frac. V del mismo art. 89 seala la facultad del Presidente para nombrar con
arreglo a las leyes a los dems oficiales del ejrcito y de la armada distintos a los
coroneles y oficiales superiores. En este caso tampoco es libre el Presidente para
nombrar, ascender o separar a los oficiales, sino que debe sujetarse a lo dispuesto por las
leyes militares que rigen la materia.
*ace$ '&' (ece'- carece$ de la libre di',"'iciH$- #ie$%ra' B&e la e5ce,ciH$ c"$'i'%e e$ la
liber%ad ,ara re#"(er " ce'ar- De'de el ,&$%" de (i'%a de la +racciH$ II- l" B&e i$%ere'a e' l"
e5ce,ci"$al e$ ,&$%" a re#"ciH$- ,&e'%" B&e e' all/ d"$de 'e c"$'er(a l" 1$ic" B&e B&eda de la
a%rib&ciH$ de re#"(er libre#e$%e a l"' e#,lead"' de la U$iH$:
C"$'idera#"'- a$%e %"d"- B&e la C"$'%i%&ciH$ 'Hl" 'e "c&,a de l"' b&rHcra%a' de c"$)a$0a e$ la
+racciH$ XIP- i$ci'" F de '& ar%/c&l" 123: De',&' de e'%ablecer B&e la le. de%er#i$ar9 l"' carg"'
B&e 'er9$ c"$'iderad"' de c"$)a$0a- la e5,re'ada +racciH$ a@ade ALa' ,er'"$a' B&e l"'
de'e#,e@e$ di'+r&%ar9$ de la' #edida' de ,r"%ecciH$ al 'alari" . g"0ar9$ de l"' be$e)ci"' de la
'eg&ridad '"cial: La ,r"%ecciH$ al 'alari" %ie$e '& $"r#a%i(a e$ la' +racci"$e' I a PI . la
'eg&ridad '"cial e$ la +racciH$ XI- %"da' ella' del i$ci'" F- ?&era de e'%"' be$e)ci"'- B&e la
+racciH$ XIP ac&erda a l"' %raba3ad"re' de c"$)a$0a- '%"' $" c"#,ar%e$ c"$ l"' %raba3ad"re' de
ba'e l"' de#9' B&e "%"rga el i$ci'" F- e$%re ell"' el c"$'ig$ad" e$ la +racciH$ IX AL"'
%raba3ad"re' 'Hl" ,"dr9$ 'er '&',e$did"' " ce'ad"' ,"r ca&'a 3&'%i)cada- e$ l"' %r#i$"' B&e
)3e la le.A:
C"$gr&e$%e' c"$ l"' a$%eri"re' #a$da#ie$%"' c"$'%i%&ci"$ale'- el ar%/c&l" Eb de la Le. ?ederal
de l"' Traba3ad"re' al Ser(ici" del E'%ad" e$&#era a l"' %raba3ad"re' de c"$)a$0a . el Mb:
e5,re'a B&e '"$ %raba3ad"re' de ba'e l"' $" i$cl&id"' e$ la e$&#eraciH$ a$%eri"r2 el ar%/c&l" 8b
a '& (e0- e5cl&.e del rgi#e$ de la Le.- e$%re "%r"'- a l"' e#,lead"' de c"$)a$0a- De %"d" ell"
'e ded&ce B&e la regla ge$eral e'%riba e$ B&e l"' e#,lead"' de ba'e- e' decir- l"' $"
e$&#erad"'- '"$ l"' B&e e'%9$ ,r"%egid"' ,"r la Le. e$ '&' derec*"'- &$" de ell"' c"$'i'%e$ le
e$ B&e $" ,"dr9$ 'er ce'ad"' 'i$" ,"r alg&$a de la' 3&'%a' ca&'a' B&e ad#i%e el ar%/c&l" 7M-
C"#" l"' e#,lead"' de c"$)a$0a $" g"0a$ de e'e derec*"- B&iere decir B&e ,"r l" B&e #ira a
ell"'- . 'Hl" a ell"'- B&eda '&b'i'%e$%e la +ac&l%ad del Pre'ide$%e de la Re,1blica- c"$'ig$ada e$
la +racciH$ II del ar%/c&l" 86- de re#"(erl"' libre#e$%e:
Tal %e$dr/a B&e 'er- a $" d&darl"- la c"$cl&'iH$ a B&e 'e llegar/a e$ el 9#bi%" del derec*" lab"ral
B&e e' el B&e g"bier$a la' relaci"$e' del E'%ad" ,a%rH$ c"$ '&' 'er(id"re' de ba'e de ac&erd"
c"$ el ar%/c&l" 2b de la Le.- al ,re(er B&e ,ara l"' e+ec%"' de la #i'#a- la relaciH$ 3&r/dica de
%raba3" 'e e$%ie$de e'%ablecida e$%re l"' %i%&lare' de la' de,e$de$cia' " i$'%i%&ci"$e' . l"'
%raba3ad"re' de ba'e a '& 'er(ici":
Per" la c"$cl&'iH$ $" '&rge c"$ la #i'#a $i%ide0 e$ el ca#," del derec*" c"$'%i%&ci"$al: Si el
e#,lead" de c"$)a$0a e'%9 e5cl&id" del rgi#e$ lab"ral- 'i e$%re l . el E'%ad" $" e5i'%e la
relaciH$ 3&r/dica de %raba3"- ell" 'ig$i)ca B&e ,ara e'%e g$er" de e#,lead"' el E'%ad" $" e'
,a%rH$ 'i$" a&%"ridad . la re#"ciH$ " ce'e e' /$%egra#e$%e &$ ac%" de a&%"ridad- regid" e$ '&
ca'" ,"r la +racciH$ II del 86 e$ c&a$%" a&%"ri0a a re#"(er libre#e$%e a e'a cla'e de e#,lead"':
A*"ra bie$- cabe ,reg&$%ar'e 'i el ac%" de a&%"ridad c"$'i'%e$%e e$ el ce'e del e#,lead" de
c"$)a$0a e'%9 regid" ,"r la' gara$%/a' i$di(id&ale'- B&e e$ ,ri$ci,i" ,r"%ege$ a %"da ,er'"$a
c"$%ra c&alB&ier ac%" de a&%"ridad- e',ecial#e$%e ,"r la' gara$%/a' ,ri#aria' de a&die$cia del
a+ec%ad" . de +&$da#e$%aciH$ . #"%i(aciH$ del ac%":
N" *abr/a d&da de B&e la ,reg&$%a %e$dr/a B&e 'er c"$%e'%ada a)r#a%i(a#e$%e- 'i $" +&era
,"rB&e la +ac&l%ad del Pre'ide$%e- li#i%ada a l"' e#,lead"' de c"$)a$0a- e' ,ara re#"(erl"'
Alibre#e$%eA- l" B&e e$ a,arie$cia $" 'e a(ie$e c"$ la "bligaciH$ de 3&'%i)car '&' ac%"'- B&e le
149. La frac. XV del art. 89 autoriza al Presidente para conceder, conforme a las
leyes, indultos a los reos sentenciados por delito de la competencia de los tribunales
federales y a los sentenciados por delitos del orden comn, en el Distrito Federal y
Territorios.
El indulto consiste en la remisin que hace el Ejecutivo de una pena impuesta en
sentencia irrevocable.
i#,"$e$ la' gara$%/a' i$di(id&ale':
E$ el alca$ce B&e 'e c"$ceda al ad(erbi" Alibre#e$%eA- 'e *alla la ba'e de la '"l&ciH$: L"' B&e 'e
i$cli$e$ ,"r i$(e'%ir al %i%&lar de &$a a#,lia +ac&l%ad ,ara 'e,arar a l"' e#,lead"' de c"$)a$0a-
%erre$" e$ c&e$%a la' 'i$g&lare' +&$ci"$e' a ell"' e$c"#e$dada'- llegar9$ a la c"$cl&'iH$ de B&e
la le. '&,re#a ,&d" . B&i'" '&,ri#ir %"da %raba ,ara '& re#"ciH$- a&$ la' de $a%&rale0a
c"$'%i%&ci"$al al e#,lear el ad(erbi" de B&e 'e %ra%a: AB&ell"' "%r"' B&e c"$'idera$ B&e $i$g&$a
ac%i(idad de l"' g"ber$a$%e' e'ca,a a l"' l/#i%e' de la' gara$%/a' i$di(id&ale' c&a$d" a+ec%a la
e'+era 3&r/dica de 1JE g"ber$ad"'- 'al(" c&a$d" la' gara$%/a' e'%9$ '&',e$dida'- %e$dr9$ ra0H$
e$ '"'%e$er B&e la re#"ciH$ de &$ e#,lead" de c"$)a$0a e$ c&a$%" e' ac%" de a&%"ridad- debe
re',e%ar la' gara$%/a' de a&die$cia- de +&$da#e$%aciH$ . de #"%i(aciH$- 'i$ B&e (alga e$
c"$%rari" la libre di',"'iciH$ B&e ,ara e'e ac%" c"$cede la C"$'%i%&ciH$ al Pre'ide$%e- ,&e' e$
%ra%9$d"'e de la ge'%iH$ ad#i$i'%ra%i(a l" libre e' l" di'creci"$al . l" di'creci"$al $" e' l"
arbi%rari"- ,"r l" B&e el ad(erbi" Alibre#e$%eA *a de e$%e$der'e e$ %r#i$"' del 'i'%e#a %"%al de
la C"$'%i%&ciH$- e$ %a$%" ella $" di',"$ga e5,re'a#e$%e "%ra c"'a:
La Seg&$da Sala de la S&,re#a C"r%e de G&'%icia- #ie$%ra' c"$"ciH de la re(i'iH$ e$ a#,ar" de
la' re#"ci"$e' de e#,lead"' de c"$)a$0a <la c"#,e%e$cia c"rre',"$de ac%&al#e$%e a l"'
Trib&$ale' C"legiad"' de Circ&i%">- 'e i$cli$H ,"r la 1l%i#a de la' d"' '"l&ci"$e':
La Sala re'"l(iH e$ %e'i' 3&ri',r&de$cial B&e ,r"cede el a#,ar" c"$%ra la "rde$ de ba3a de &$
%raba3ad"r de c"$)a$0a al 'er(ici" del E'%ad"- 'i$ ac&dir ,re(ia#e$%e al Trib&$al de Arbi%ra3e- l"
B&e e' ad#i%ir B&e 'e e'%9 e$ ,re'e$cia de &$ ac%" de a&%"ridad <I$+"r#e del Pre'ide$%e de la
Seg&$da Sala- c"rre',"$die$%e al a@" de 16MK- ,9g: 27>: S"bre e'%a ba'e- e$ %e'i' B&e $" llegH a
+"r#ar 3&ri',r&de$ciala Sala e'%i#H B&e- 'i bie$ l"' #ie#br"' de la P"lic/a '"$ %raba3ad"re' de
c"$)a$0a de &$" de l"' ,"dere' de la U$iH$- . ,"r ell" e'%9$ e5cl&id"' del rgi#e$ 3&r/dic" de la
Le. ?ederal de l"' Traba3ad"re' al Ser(ici" del E'%ad"- e'%" $" B&iere decir B&e e'%$ al #arge$
de l"' e+ec%"' ,r"%ec%"re' de la C"$'%i%&ciH$- e',ecial#e$%e e$ c&a$%" a la gara$%/a de
a&die$cia- B&e la a&%"ridad ad#i$i'%ra%i(a debe c&#,lir ,ara ,"der dar de ba3a a l"' #ie#br"'
de e'%a c"r,"raciH$ <I$+"r#e del Pre'ide$%e de la Seg&$da Sala- c"rre',"$die$%e al a@" de 16MM-
,9g: 11E>: A&$B&e e'%a %e'i'- e$ c&a$%" re+erida a l"' e#,lead"' de c"$)a$0a $" e'
3&ri',r&de$cial c"#" B&eda dic*"- 'i$ e#barg" e' a,licaciH$ de &$a %e'i' #9' ge$eral- e'a '/
c"$ ca%eg"r/a de 3&ri',r&de$cia- B&e e$ '& ,ar%e rela%i(a dice AL"' ar%/c&l"' 17 . 1M de la
C"$'%i%&ciH$ Le$eral de la Re,1blica i#,"$e$ a %"da' la' a&%"ridade' del ,a/' la "bligaciH$ de
"/r e$ de+e$'a a l"' ,"'ible' a+ec%ad"' c"$ %ale' de%er#i$aci"$e'- a'/ c"#" la de B&e '%a': al
,r"$&$ciar'e- 'e e$c&e$%re$ debida#e$%e +&$dada' . #"%i(ada'A <G&ri',r&de$cia de la Seg&$da
Sala- 16ME: ,9g: E2>:
Para %er#i$ar c"$ (ie$e ad(er%ir B&e al gl"'ar el ,9rra+" de la +racciH$ II del ar%/c&l" 86- e$
c&a$%" *abla de Ala C"$'%i%&ciH$ . la' le.e'A- $"' *e#"' re+erid" a &$a '"la de e'a' le.e'- c"#"
e' la Le. ?ederal de l"' Traba3ad"re' al Ser(ici" del E'%ad"- ,"r 'er la legi'laciH$ "rdi$aria e$ la
#a%eria2 ,er" $" debe "l(idar'e B&e a,ar%e de e'a le.- e5i'%e$ "%ra' B&e e$ e'+era' e',eciale'
%a#bi$ reg&la$ . e$ '& ca'" li#i%a$ la +ac&l%ad de $"#brar . re#"(er e#,lead"': c"#" '"$ la'
B&e 'e re)ere$ a l"' #ili%are'- #ari$"' . #ie#br"' del c&er," de 'eg&ridad ,1blica- a'/ c"#" al
,er'"$al de 'er(ici" e5%eri"r- l"' c&ale' 'e regir9$ ,"r '&' ,r",ia' le.e'- 'eg1$ l" di',"$e el
i$ci'" F e$ '& +racciH$ XII del ar%/c&l" 123:
?UNCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPUFLICA 7K3
Aparentemente entraa el indulto una verdadera interferencia del Ejecutivo en la
rbita de la actividad jurisdiccional, por cuanto priva de eficacia en un momento dado a
una sentencia judicial. As lo han expuesto varios autores,
453
pero por nuestra parte
estimamos que no hay tal interferencia, pues la actividad jurisdiccional concluy con el
fallo irrevocable, a partir del cual comenz sola y escueta la ejecucin encomendada al
Ejecutivo; y como es precisamente despus de aquel fallo, cuando puede operar el
indulto, es decir, dentro de la exclusiva actividad del Poder ejecutivo, pensamos que el
indulto no es otra cosa que la dispensa que el Ejecutivo se hace de su propia ejecucin.
En efecto, el indulto no toca la cosa juzgada ni modifica el proceso, ni rectifica la actividad
jurisdiccional ya extinguida, sino que nicamente afecta a la ejecucin.
Tradicionalmente se ha considerado que el indulto constituye una gracia, que tiene
por objeto subsanar errores judiciales, sin atentar al sagrado principio de la cosa juzgada,
o atenuar una pena excesiva, o atender a consideraciones de conveniencia social o
poltica. Tambin se ha sostenido que el indulto es un acto personal del jefe del Estado y
no un acto de gobierno.
454
Pero la jurisprudencia norteamericana se ha pronunciado
ltimamente contra tales ideas, al asentar que "en nuestros das un indulto no es un acto
privado de gracia de una persona que resulta tener el poder para ello, sino que es parte
del sistema constitucional; se concede a raz de la divisin de la autoridad suprema de
que el bienestar pblico ser mejor servido si se impone una pena menor de la que
estableci la sentencia".
455
Segn la fraccin que comentamos, el indulto se concede por el Presidente de
acuerdo con las leyes; no es, pues, un poder discrecional ni arbitrario. La ley que regula la
concesin del indulto es, entre nosotros, el Cdigo Penal para el Distrito y Territorios en
materia local y para toda la Repblica en materia federal, cuyos arts. 96 y 97 disponen
que el indulto se conceder cuando aparezca que el condenado es inocente o cuando
haya prestado servicios importantes a la nacin; en los delitos polticos, queda a la
prudencia y discrecin del Ejecutivo otorgarlo.
Como el indulto, la amnista extingue la sancin; pero mientras el primero es un
acto concreto de ejecucin, que se refiere a un individuo en particular, la segunda es una
disposicin general, que es susceptible de aplicarse a todas las personas comprendidas
dentro de la situacin abstracta que prev. La amnista es, pues, un acto legislativo, que
como tal incumbe al Congreso de la Unin, el cual tiene la facultad de conceder amnistas
por delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales de la Federacin, segn la frac.
XX, del art. 73.
No siempre en nuestra historia constitucional ha habido acierto para distinguir
entre s el indulto y la amnista. La comisin de Constitucin propuso en el Congreso de
56 que uno y otra correspondiera al Ejecutivo, en contra de los sistemas precedentes que
los concedian al legislativo. Despus de una larga discusin, se aprob por la escasa
mayora de 42 votos contra 41 el sistema todava en vigor, que atribuye la facultad de
indultar al Presidente y la de amnistiar al Congreso.
456
7E3
E$%re "%r"' C9cere' Cra'a- (l refrendo ministerial2 Madrid- 16372 ,9g: 1E3:
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CAPTULO XXV
ORGANZACN DEL PODER JUDCAL FEDERAL
7EM
CARCO, 1istoria del Congreso Constitu'ente: $& 4 p2gs& @?G ' @??&
ORLANIÀCI[N DEL PODER GUDICIAL ?EDERAL 7KE
SUMARO
150.-Cundo el Poder judicial es verdadero Poder. 151.-0rganizacin de la
Suprema Corte de Justicia. La divisin en Salas. 152.-Publicidad de las audiencias. 153.-
Remuneracin de los ministros de la Suprema Corte. 154.-La inamovilidad judicial. 155.-
Requisitos para ser ministro de la Suprema Corte. 156.-0rganizacin interior del Poder
judicial. 157.-El Ministerio Pblico Federal.
150. Ya hemos visto en otra parte (supra* Cap. X, No 75), que el Poder judicial
federal carece de los atributos de los otros dos poderes, pues no tiene voluntad autnoma
y est desprovisto de toda fuerza material.
De aqu ha surgido, en el campo de la teora, la discusin de si el Poder judicial
federal es en realidad un poder o si es simplemente un departamento del ejecutivo.
Rabasa sustent al respecto dos tesis sucesivas, que aunque no son
contradictorias entre s, sin embargo la segunda rectifica parcialmente a la primera. En
La organi%acin poltica de Mxico el citado autor opin que el judicial no es un poder,
porque limitado a aplicar la ley, expresin ya hecha de la voluntad del pueblo, no puede
querer en nombre de ste;
457
ms tarde, en su obra El juicio constitucional consider que
aunque en sentido cientfico de la palabra el departamento de justicia no es un poder, en
la Constitucin necesita tener ese ttulo, y en sus funciones puede y debe ceir a los
poderes reales dentro de los mandamientos de la ley suprema que distribuy las
competencias, para que no haya jurisdicciones sin permetro.
458
Segn nuestro criterio, la discusin en torno de la naturaleza de la actividad
judicial, para determinar si constituye o no un Poder, es una discusin de orden terico,
que no tiene inters ni siquiera para
7EK
La organizaci%n poltica de Mxico4 p2g& A3G&
7E8
(l juicio constitucional4 p2g& =B=&
el legislador constituyente. ste debe preocuparse, en efecto, por salvar la
independencia del rgano judicial y por dotarlo de las atribuciones necesarias para que
administre cumplidamente la justicia y mantenga, en una organizacin del tipo de la
nuestra, el equilibrio de los dems Poderes. Tales objetivos pueden alcanzarse sin
decidirse tericamente por ninguna tesis. Si nuestra Constitucin da el nombre de Poder
al judicial, es sin duda por la razn de conveniencia prctica que apuntaba Rabasa, pero
suprmase de la ley suprema esa denominacin y se advertir que con ello nada pierde, ni
en su naturaleza ni en sus funciones, el rgano judicial de la federacin.
Si dilucidar el punto controvertido no es de importancia para el legislador, menos lo
es para el intrprete, cuando ste tiene ya una solucin positiva en la ley, en el sentido de
considerar como Poder al judicial, al par de los otros dos.
151. Segn la primera parte del art. 94, "se deposita el ejercicio del Poder Judicial
de la Federacin en una Suprema Corte de Justicia, en Tribunales de Circuito, colegiados
en materia de amparo y unitarios en materia de apelacin, y en Juzgados de Distrito". De
estos varios titlales del Poder Judicial federal, la Constitucin slo se ocupa de la
Suprema Corte en el aspecto de la organizacin.
El Constituyente de Quertaro quiso que dicho tribunal se integrara por once
ministros y funcionara siempre en pleno, regresando as al sistema que haba consagrado
la Constitucin de 57, hasta antes de la reforma de 1900.
Una larga discusin se haba 5uscitado en torno de la referida reforma, que
autorizaba a la ley secundaria para establecer si la Corte deba funcionar en pleno o en
salas. Los partidarios de que la actuacin fuera siempre en pleno (a la cabeza de ellos
Rabasa), presentaban como argumentos la necesidad de mantener la unidad de la
jurisprudencia, que tendra que romperse por la diversidad de criterio de las distintas salas
que interpretaban simultneamente la Constitucin, y la conveniencia de salvar la
autoridad y el prestigio de la Corte, los cuales se menoscabaran si la altsima tarea de
interpretar la Constitucin se encomendaba a fracciones de tribunal.
Pero frente a tales razones se impuso en 1900 como decisivo argumento que, de
seguir actuando en pleno, la Corte jams podra con el rezago cada vez mayor en el
nmero de amparos, que ingresaban a la justicia de la Unin a travs del art. 14
constitucional. Efectivamente, si dicho precepto se entenda en el sentido de que
consagraba como garanta individual nicamente el "debido proceso legal", esto es, que
nadie poda ser afectado por la autoridad sin la forma de jui-
ORLANIÀCI[N DEL PODER GUDICIAL ?EDERAL 7KK
cio, la consecuencia era que tocaba a la Corte conocer tan slo de la materia
genuinamente constitucional, para la cual era suficiente un solo tribunal. Pero cuando se
consider que el art. 14 institua la exacta aplicacin de la ley como garanta de la
persona, cualquiera violacin de las leyes comunes se convirti en violacin de dicha
garanta y as penetr a la Corte, para hacer imposible su tarea, todo lo que antes deba
agotarse ante la jurisdiccin comn.
Los legisladores de Quertaro trataron de poner un dique al nmero de amparos,
al modificar el art. 107, no en el sentido de cerrar las puertas de la Corte a toda revisin
de lo actuado por los tribunales comunes, sino abrindolas nicamente para las
sentencias definitivas en los juicios civiles o penales y para actos de autoridad distinta de
la judicial o de sta cuando se ejecutaren fuera de juicio o despus de concluido o de los
irreparablemente ejecutados en juicio. Con dichas limitaciones, aquellos legisladores
estimaron que el nmero de los amparos se restringa en grado tal que la Corte,
funcionando siempre en pleno alcanzara a despacharlos.
459
La prctica demostr pronto el error en que se haba incurrido. Aunque el nmero
de amparos en materia civil y penal por violaciones al procedimiento, disminuy
considerablemente al intervenir la Corte slo en los casos antes enumerados, sin
embargo el crecido nmero de stos contra los que se peda amparo era bastante para
agobiar a cualquier tribunal. Por otra parte, las querellas por violaciones a las leyes
ordinarias en materia administrativa, pronto fueron otra fuente fecunda de amparos. De
suerte que la Corte se hall al cabo de pocos aos en presencia de un rezago ms
abrumador que el existente antes de la revolucin, lo que motiv la reforma de 1928,
conforme a la cual la Suprema Corte se compondra de diecisis ministros y funcionara
en tribunal pleno o dividida en tres salas, de cinco ministros cada una, en los trminos que
dispusiera la ley. Esta ley, que es la Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, atribuy
a dichas salas el conocimiento, respectivamente, de la materia penal, civil y
administrativa. El incremento que han tenido en los ltimos aos las controversias entre
patrones y obreros y las derivadas de las organizaciones sindicales, han obligado a
segregar de la sala administrativa la ma-
7E6
El 'i'%e#a ad",%ad" ,"r la a'a#blea de C&er%ar" %ie$e '& a$%ecede$%e e$ la re+"r#a del 12
de $"(ie#bre de 16J8 al ar%: 1J2 de la C"$'%i%&ciH$ de EK e$ (ir%&d de la c&al Ac&a$d" la
c"$%r"(er'ia 'e '&'ci%e c"$ #"%i(" de (i"laciH$ de gara$%/a' i$di(id&ale' e$ a'&$%"' 3&diciale' de
"rde$ ci(il '"la#e$%e ,"dr9 "c&rrir'e a l"' Trib&$ale' de la ?ederaciH$ de',&' de ,r"$&$ciada
la 'e$%e$cia B&e ,"$ga )$ al li%igi" . c"$%ra la c&al $" c"$ceda la le. $i$g1$ rec&r'" c&." e+ec%"
,&eda 'er la re("caciH$:4
El ar%: KM7 del CHdig" ?ederal de Pr"cedi#ie$%" Ci(ile' de 16J8 regla#e$%H el a$%eri"r ,rece,%"
c"$'%i%&ci"$al- e$ #a%eria ci(il- e$ l"' #i'#"' %r#i$"' e$ B&e l" *icier"$ ,ara la' #a%eria' ci(il
. ,e$al la Car%a de C&er%ar" .- ,"'%eri"r#e$%e ,ara %"da la #a%eria de a#,ar"- la' re+"r#a' de
16E1:
teria obrera, para dar su conocimiento a una nueva sala y elevar a veintiuno el
nmero de ministros, segn reforma de 1934. Como estas medidas no fueran suficientes
para descongestionar a las Salas existentes, en el ao de, 1951 se adoptaron
trascendentales reformas, entre ellas la creacin de una sala ms, con el encargo
transitorio de auxiliar en el despacho de la materia civil, ampliando ms tarde dicho
encargo, tambin transitoriamente, a las materias penal y fiscal.
La necesidad impuso la divisin en salas y el tiempo ha hecho olvidar la antigua
discusin, que en verdad ya no tendra razn de ser. Como cada sala (con excepcin de
la transitoria sala auxiliar) tiene a su cargo una materia distinta, las contradicciones entre
ellas slo pueden darse en los escasos puntos que les son comunes, y para ello las
reformas de 51 encomendaron al Pleno de la Corte la resolucin de las contradicciones.
Respecto al prestigio y respetabilidad del tribunal, no le viene tanto de que sea unitario
cuanto de la probidad personal, la independencia de criterio y la competencia profesional
de cada uno de sus miembros.
Para devolver a la Corte su papel exclusivo de intrprete mximo de la
Constitucin, pero reconociendo a la vez el hecho indiscutible de la federalizacin (cabe
decir, centralizacin) de la justicia, se ha propuesto la creacin de un tribunal federal
competente para examinar la inexacta aplicacin de las leyes ordinarias.
Pero el proyecto no ha prosperado, pues por motivos que despus expondremos,
la realidad mexicana ha exigido y ahondado este cauce original, que recoge en su seno
para llevarlas hasta la Suprema Corte, confundidas sus aguas, la materia ordinaria y la
constitucional. Frente a este fenmeno, la misin de la teora no debe consistir en
pretender extirparlo, sino en dirigirlo.
152. Asienta en seguida el mismo art. 94: "Las audiencias del tribunal o de las
salas sern pblicas, excepcin hecha de los casos en que la moral o el inters pblico
exijan que sean secretas. Las sesiones sern celebradas en la forma y trminos que
establezca la ley respectiva."
El motivo que haya podido tener el Constituyente de Quertaro para establecer
que las audiencias de la Corte debern ser pblicas (requisito a que no aluda la
Constitucin de 57), consisti tal vez en la conveniencia de dar oportunidad a los ministros
para justificar ante el pblico su opinin, en el momento de emitirla. Es ms fcil votar en
privado contra su conviccin, que sostener en pblico una opinin desleal. Debe haber,
adems, cierto estmulo en profundizar el estudio de los asuntos, cuando es preciso
exponer y fundar las tesis
ORLANIÀCI[N DEL PODER GUDICIAL ?EDERAL 7K6
ante un auditorio. Todo esto se resuelve en garanta para los interesados.
Sin embargo, las razones expuestas son de importancia muy relativa y a menudo
no han funcionado en la prctica. En cambio, la publicidad de las audiencias con sus
muchos requisitos (lectura y discusin del acta, lectura de los proyectos de sentencia que
previamente deben conocer los ministros, discusin de dichos proyectos, que muchas
veces se provoca, se alarga y se encona bajo el influjo de la presencia del pblico),
representa un gasto de tiempo que necesariamente perjudica el rpido despacho y que
influye en el rezago.
153. "La remuneracin que perciban por sus servicios los ministros de la Suprema
Corte, los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito, no podr ser disminuida
durante su encargo", dice en el prrafo siguiente el art. 94.
Esta disposicin, que apareci en la Constitucin por reforma de 1928, prohbe
que se disminuya la remuneracin de tales funcionarios durante, el tiempo de su encargo,
lo cual tiene por objeto asegurar la independencia de los mismos, pues pudiera suceder
que con la amenaza de reducir sus sueldos, los otros Poderes pretendieran en un
momento dado coaccionar a los jueces federales.
Sin embargo, hay otra disposicin constitucional que prohbe igualmente el
aumento de la compensacin de los ministros de la Corte' durante el tiempo de, su
encargo. Es el art. 127, que dice textualmente: "El Presidente de la Repblica, los
individuos de la Suprema Coro te de Justicia, los diputados y senadores, y dems
funcionarios pblicos de la Federacin, de nombramiento popular, recibirn una
compensacin por sus servicios, que ser determinada por la ley y pagada por el Tesoro
Federal. Esta compensacin no es renunciable, y la ley que la aumente o la disminuya no
'podr tener efecto durante el perodo en que un funcionario ejerce el cargo."
El precepto trascrito, que se tom de la Constitucin de 57, estaba en cierto modo
justificado dentro de dicha Constitucin, al igualar a los ministros de la Corte con los
dems funcionarios, puesto que todos ellos eran de nombramiento popular. Adems, no
exista en aquella Constitucin un mandamiento como el del actual art. 94, que se refiere
especialmente a la prohibicin de disminuir el sueldo de funcionarios judiciales federales.
Pero en la actualidad, cuando los ministros de la Corte ya no son de eleccin popular, y s,
en cambio, existe una disposicin especial en el art. 94, respecto a sus emolumentos, el
127 no puede justificarse.
El art. 127 es, pues, un anacronismo, cuya presencia en la Consti-
tucin contradice el sistema que la reforma de 28 quiso consagrar en el artculo 94.
Debe, pues, modificarse aquel artculo para ponerlo en concordancia con este ltimo, que
es el que indudablemente expresa la voluntad del autor de la Constitucin vigente, quien
solamente por un descuido manifiesto no hizo la alteracin correspondiente en el 127.
Mientras esa reforma se rea1iza, y en presencia de los dos textos que regulan de
manera diversa la misma materia, pensamos que debe prevalecer el art. 94, dejando as
balda la prohibicin de aumentar los emolumentos de los ministros durante su encargo,
que contiene el art. 127. En efecto, no slo porque ya no se justifica la disposicin del
127, referida a los ministros de la Corte, sino por la razn definitiva de que la disposicin
del 94 es posterior (por ser reforma de 1928) a la del 127, Y como tal deroga a la anterior,
es por lo que debe quedar en pie nicamente lo dispuesto por el art. 94. Por ltimo, la
duracin vitalicia del cargo de ministro, actualmente en vigor, impedira cualquier aumento
en el sueldo durante todo el encargo de cada ministro.
Ocioso sera agregar que el art. 127 sigue vigente en todas sus partes respecto a
los dems funcionarios que menciona, y por lo que hace a que los sueldos de los
ministros no son renunciables, como lo dispone dicho artculo, la solucin que vamos a
dar nos permitir completar la que ya dimos en relacin con el aumento de sueldos.
Lo irrenunciable de los sueldos se refiere a los funcionarios de eleccin popular,
como lo dice el 127 y lo haba dicho antes, en trminos enfticos, la frac. V del art. 36.
Cul pudo ser el motivo de estos mandamientos, que la Constitucin vigente tom de la
que la precedi? Los glosadores de la Constitucin de 57 coincidan en dar estas razones:
el funcionario de eleccin popular que renunciara a su remuneracin podra hacerlo para
atraerse los votos, aunque con el propsito de resarcirse despus por medios
irregulares.
460
Si los ministros de la Corte no son ya de eleccin popular, la razn aducida no vale
respecto a ellos. y sin embargo, con razn o sin ella, la Constitucin ha reservado el
mandamiento de que los sueldos de los ministros son irrenunciables, a diferencia de la
otra prohibicin relativa al aumento de su compensacin, que por la reforma de 28 debe
suponerse qued insubsistente. No basta, pues, la ausencia actual de motivos para
declarar derogado un mandamiento constitucional, pues si tal hiciera, el intrprete
usurpara las funciones del legislador,
7MJ
Pid: C"r"$ad"- Derecho Constitucional Mexicano- 16JM- ,9g: 22E2 Ed&ard" R&i0- Derecho
Constitucional- 16J2- ,9g: 3872 Ca'%ill" Pela'c"- Derecho Constitucional Mexicano- ,9g: 2EJ:
ORLANIÀCI[N DEL PODER GUDICIAL ?EDERAL 781
sino que se necesita el texto posterior que sirva de base para entender que al
anterior qued derogado.
154. La recta administracin de justicia es condicin de vida en toda sociedad y su
importancia se acenta en regmenes como el nuestro, donde el Poder Judicial Federal es
competente para inutilizar los actos de autoridad que son contrarios a la Constitucin.
En la rectitud de la justicia tienen sealada importancia dos cuestiones, tan
estrechamente relacionadas entre s que forman en realidad un solo problema: quin
debe designar a los ministros de la Corte y por cunto tiempo deben durar en sus
encargos.
En la Constitucin de 57 el nombramiento de los ministro se haca mediante
eleccin indirecta en primer grado y cada uno de ellos duraba en su encargo seis aos
(art. 92).
Rabasa critic severamente tal sistema. "La eleccin popular -deca- no es para
hacer buenos nombramientos, sino para llevar a los poderes pblicos, funcionarios que
representen la voluntad de las mayoras, y los magistrados no pueden, sin prostituir la
Justicia, ser representantes de nadie, ni expresar ni seguir voluntad ajena ni propia. En los
puestos de carcter poltico, que son los que se confieren por eleccin, la lealtad de
partido es una virtud; en el cargo de magistrado es un vicio degradante, indigno de un
hombre de bien."
461
Reprobaba el nombramiento hecho por el Ejecutivo, con duracin
definida en el puesto, porque el ministro as nombrado no difiere en origen ni en libertad
moral de cualquiera de los agentes superiores, cuya designacin corresponde al
Ejecutivo, y propona en los siguientes trminos la solucin del problema: "La inamovilidad
del magistrado es el nico medio de obtener la independencia del tribunal... El
nombramiento puede ser del Ejecutivo con aprobacin del Senado, que es probablemente
el procedimiento que origine menores dificultades y prometa ms ocasiones de acierto...
Las ligas de origen se rompen por la inamovilidad, porque el Presidente que confiere el
nombramiento no puede ni revocar lo ni renovarlo; el magistrado vive con vida propia, sin
relacin posterior con el que tuvo la sola facultad de escogerlo entre muchos, y que no
vuelve a tener influencia alguna ni en sus funciones ni en la duracin de su autoridad."
462
Las ideas de Rabasa fueron en este punto signo de contradiccin en el seno de la
asamblea de Quertaro, pues mientras unos las atacaron acerbamente, otros las
defendieron parcial y dbilmente. El proyecto de la Comisin desechaba la eleccin
popular, consagraba la in-
7M1
La organizaci%n poltica de Mxico4 p2g& AFB&
7M2
Op& cit&4 p2gs& A>@ ' A>B&
amovilidad y encomendaba la designacin a las dos Cmaras reunidas en colegio
electoral, quienes deban poner en conocimiento del Ejecutivo las candidaturas
presentadas, para que hiciera observaciones y presentara, si lo crea conveniente, otros
candidatos. Como consecuencia de la oposicin que se manifest en contra de cualquiera
intervencin del Ejecutivo en los nombramientos de los ministros, se suprimi la parte del
art. 96 que permita dicha intervencin; en cambio, el art. 92 consagr la inamovilidad de
los ministros, magistrados de Circuito y jueces de Distrito, a partir de 1923.
Las trascendentales reformas de 1928 respetaron la inamovilidad, pero
modificaron el art. 96, al encomendar al Presidente de la Repblica, con aprobacin del
Senado, el nombramiento de los ministros de la Corte, con lo cual recogi la Constitucin
ntegramente la tesis que desde aos atrs sustentaba Rabasa.
Desgraciadamente una nueva reforma, del ao de 1934, suprimi la inamovilidad
al sealar seis aos de duracin en sus encargos a los funcionarios judiciales. Como
dicho lapso coincide con el del Presidente de la Repblica, quien al iniciar su perodo
designa a los ministros con aprobacin del Senado, debemos estimar que el sistema
implantado en 34 es el peor de todos los sistemas censurados, pues convierte en simples
agentes del Ejecutivo a los ministros de la Suprema Corte.
Otra reforma, iniciada en 1941 y promulgada en 44, restablece la inamovilidad
judicial, regresando as al sistema de 1928.
La inamovilidad presupone una buena designacin, porque sin sta, aqulla es un
desastre; de aqu que estas dos condiciones para una recta administracin de justicia,
deban estar siempre juntas. Por serle favorable, el Ejecutivo se preocup y tiene buen
cuidado de conservar la facultad de designar a los ministros de la Corte; en cambio, la
inamovilidad ha resentido a menudo las crticas populares, por la corrupcin que se ha
atribuido a miembros de la judicatura, y la embates de la poltica. De hecho, y a pesar de
que el principio de la inamovilidad figur en la Constitucin desde 17 a 34, en varios
perodos presidenciales ha habido oportunidad de renovar totalmente la Corte. Los
ministros nombrados en 17 deban durar dos aos, con lo cual su perodo concluy con el
presidencial de Carranza; a los siguientes correspondieron cuatro aos, que coincidieron
con el perodo de Obregn; los designados en 23 deban de ser vitalicios, pero aunque al
terminar el mandato de Calles en 28 se respet por la reforma de ese ao el principio de
la inmovilidad, sin embargo la misma reforma dio oportunidad al Ejecutivo para cambiar
por una sola vez a los ministros que ya eran inamovibles desde 23; la Corte desig-
ORLANIÀCI[N DEL PODER GUDICIAL ?EDERAL 783
nada en 28 dur los seis aos del nuevo perodo presidencial, hasta que la
reforma de 34 permiti a los generales Crdenas y vila Camacho, formar la Corte
correspondiente a sus respectivos perodos.
463
Con posterioridad al ao de 44, el principio de la inamovilidad ha sido respetado
para los ministros de la Suprema Corte, no obstante que en el ao de 51 fue derogado
para los magistrados del Tribunal Superior del Distrito Federal.
155. Entre los requisitos que para ser ministro de la Suprema Corte seala el art.
95, debe mencionarse el relativo a la edad, que debe ser de sesenta y cinco aos como
mximum y de treinta y cinco como mnimum, el da de la eleccin. La edad mnima
coincide con la que seala la Constitucin al Presidente de la Repblica y a los senadores
y se justifica por las mismas razones que expusimos en relacin con aquellos
funcionarios; en cuanto a la edad mxima, es tratndose de los ministros el nico caso en
que la Constitucin se ha preocupado por sealarla, y ello en virtud de la reforma de
1934, que no podemos justificar, pues la decrepitud no suele llegar por el profesicionista a
los sesenta y cinco aos, sino que antes bien concurren muchas veces en esa edad los
conocimientos, la experiencia y la serenidad del juicio.
464
Otro de los requisitos para ser ministro, consiste en poseer un ttulo profesional de
abogado, con antigedad mnima de cinco aos. Aunque en nuestros das parece
indiscutible que deben ser abogados los intrpretes ms altos de la Constitucin y de las
leyes, sin embargo no lo pensaron as los autores de la Constitucin de 57, quienes
estimaron que para entender la Constitucin no se necesitaba sino estar instruido en la
ciencia del Derecho, a juicio de los electores (art. 93).
Las dems condiciones para poder ser ministro, como son la ciudadana, la
probidad y cierto tiempo de residencia en el pas, no merecen explicacin especial.
En este punto queremos tocar una cuestin, que hemos dejado pendiente, al
estudiar los requisitos constitucionales para ser diputado o senador, secretario de Estado,
Presidente de la Repblica y, ahora, ministro de la Suprema Corte. Si no se llenan total o
parcial-
7M3
Al re'%ablecer'e e$ 1677 la i$a#"(ilidad 3&dicial- el Pre'ide$%e _(ila Ca#ac*" %&("
","r%&$idad de $"#brar a l"' $&e("' Mi$i'%r"'- a ,ar%ir de e$%"$ce' i$a#"(ible'2 de'ig$H- de
*ec*"- a la' #i'#a' ,er'"$a' B&e e$ e'"' #"#e$%"' i$%egraba$ la S&,re#a C"r%e:
7M7
Ad(ir%a'e B&e el reB&i'i%" de la edad debe 'a%i'+acer'e Ael d/a de la elecciH$A- 'eg1$ dice el
,rece,%"2 de '&er%e B&e- 'i de',&' de la elecciH$ 'e c&#,le$ 'e'e$%a . ci$c" a@"'- $" *a.
i#,edi#e$%" ,ara B&e el #i$i'%r" 'iga e$ +&$ci"$e' 'eg1$ la le%ra del %e5%": De all/ B&e la Le. de
re%ir"' de dic*"' +&$ci"$ari"' $" 'e e5cede i$debida#e$%e del l/#i%e c"$'%i%&ci"$al al i#,"$er el
re%ir" +"r0"'" de l"' #i$i'%r"' de la S&,re#a C"r%e *a'%a la edad de 'e%e$%a a@"':
mente tales requisitos, es nula la designacin del funcionario y en esa virtud se
puede atacar la validez constitucional de sus actos, por no ser actos de autoridad
legtima? La respuesta debe ser negativa, pues de otro modo revivira en nuestro
ambiente jurdico aquella grave cuestin llamada "competencia de origen", que priv en la
jurisprudencia el ao de 1875 y segn la cual la Suprema Corte tiene la facultad
exorbitante de definir la investidura legtima de cualquiera autoridad y la de declarar, en
consecuencia, la nulidad de los actos de las autoridades que estime ilegtimas. Vallarta
hizo ver los resultados funestos de esta atribucin de la Corte, que poda llegar hasta
derribar al Presidente de la Repblica, y desde entonces se ha entendido que incumbe
exclusivamente a los colegios electorales, al Presidente y al Senado, segn los casos, la
responsabilidad de observar los requisitos que respecto a las personas sealan la
Constitucin y las leyes; ninguna autoridad, especialmente el Poder Judicial, puede
constituirse en revisor de esta clase de decisiones.
156. La organizacin interior del Poder Judicial corresponde a su ley orgnica. No
obstante, la Constitucin contiene al respecto algunas disposiciones que vamos
simplemente a enunciar.
De los nombramientos, de las renuncias y de las faltas temporales o licencias por
ms de un mes de los ministros de la Corte, conoce el Presidente de la Repblica, con
aprobacin del Senado y en sus recesos de la Comisin Permanente. Las licencias que
no excedan de un mes son concedidas por la Corte.
Los nombramientos de magistrados de Circuito y de jueces de Distrito, su
adscripcin a las zonas territoriales que determina la ley orgnica, as como su vigilancia
e inspeccin, corresponden a la Suprema Corte. Finalmente, segn el art. 101, los
ministros de la Suprema Corte, los magistrados de Circuito, los jueces de Distrito y los
respectivos secretarios, no podrn, en ningn caso, aceptar y desempear empleo o
encargo de la Federacin, de los Estados o de particulares, salvo los cargos honorficos
en asociaciones cientficas, literarias o de beneficencia; la infraccin de esta disposicin
se castiga con la prdida del cargo. Mandamiento tan enrgico y terminante tiene, a no
dudarlo, por objeto eliminar en lo posible todo vnculo de dependencia del funcionario
judicial, que pudiera ser motivo de parcialidad.
465
7ME
A'/ 'e ,e$'H e$ el C"$'%i%&.e$%e de C&er%ar"2 Diario de los De#ates2 T: 11- ,9gi$a 713:DSi$
e#barg"- la ,r"*ibiciH$ ,arece e5ce'i(a- ,"r i$cl&ir ac%i(idade' B&e c"#" la e$'e@a$0a $" 'Hl"
'"$ c"#,a%ible' c"$ la ad#i$i'%raciH$ de la G&'%icia Si $" B&e e$ el ca'" de la e$'e@a$0a del
Derec*" ,&ede e$%e$der'e c"#,le#e$%aria:
ORLANIÀCI[N DEL PODER GUDICIAL ?EDERAL 78E
157. Para colaborar en funciones especiales con los Poderes judicial y ejecutivo
existe el Ministerio Pblico de la Federacin, al cual se refiere el art. 102, incluido dentro
del captulo del Poder judicial. El Ministerio Pblico est presidido por el procurador
General de la Repblica, quien debe tener los mismos requisitos que la Constitucin
seala para los ministros de la Suprema Corte.
La principal atribucin del Ministerio Pblico Federal, suficiente por s sola para
configurar la institucin si no le confiriera otras la ley suprema, es la que consideramos en
seguida, situndola concisamente dentro del marco del art. 102.
Este precepto recoge, para referirlos a la materia federal, los principios que como
una novedad de la Constitucin de 1917, presiden la garanta consignada en el art. 21, a
saber: la persecucin de los delitos incumbe al Ministerio Pblico y la imposicin de las
penas es propia y exclusiva de la autoridad judicial. Es por ello que el art. 101 asienta al
comienzo de su segundo prrafo: "ncumbe al Ministerio Pblico de la Federacin, la
persecucin, ante los tribunales, de todos los delitos del orden federal..."
La facultad persecutoria de los delitos, privativa del Ministerio Pblico, se
desenvuelve a travs de la investigacin de los mismos y, en su caso, mediante el
ejercicio de la accin penal. En esta segunda fase el Ministerio Pblico se introduce al
proceso en calidad de parte, aunque con especiales atributos, enumerados en los
siguientes trminos a continuacin del prrafo acabado de transcribir: "y, por lo mismo, a
l le corresponder solicitar las rdenes da aprehensin contra los inculpados; buscar y
presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de stos; hacer que los juicios se
sigan con toda regularidad para que la administracin de justicia sea pronta y expedita;
pedir la aplicacin de las penas..."
Si en este punto se hubiera detenido el precepto, las funciones del Ministro Pblico
habran sido homogneas, presididas por un criterio nico. Pero el art. 102 fue ms all y
otorg por s mismo al Ministerio Pblico una diversidad de facultades ajenas al cometido
esencial de la institucin y, por otra parte, lo autoriz para "intervenir en todos los
negocios que la ley determine", la cual de este modo puede ampliar, y as lo ha hecho, las
atribuciones del Ministerio Pblico, dirigindolas hacia diferentes actividades.
El precepto constitucional establece cierto nmero de casos en los que deber
intervenir personalmente el procurador y otros en donde su intervencin personal es
potestativa. Unos y otros deben ser entendidos como de la competencia discernida al
Ministerio Pblico por la Constitucin misma y no por la ley secundaria, puesto que
aqulla los menciona especficamente. Toman en cuenta, los primeros, la calidad
de las partes en controversias donde se ventilan altos intereses de la federacin, como
son las que se suscitan entre dos o ms Estados de la Unin, entre un Estado y la
federacin o entre los poderes de un mismo Estado. Los segundos se refieren tambin a
la importancia de las partes, pero al considerarla inferior a la del primer grupo, la
participacin personal del procurador no es obligatoria. As ocurre en todos los negocios
en que la federacin fuese parte, al igual que en los casos de los diplomticos y cnsules
generales.
El ltimo mandamiento por el que el art. 102 concede directamente una facultad al
Ministerio Pblico, en este caso en la persona del procurador, es el que erige a ste en
consejero jurdico del gobierno. Varias veces el legislador ordinario ha tratado de vitalizar
dicha facultad, pero motivos de diversa ndole, principalmente polticos, la han mantenido
hasta ahora inactiva. La Ley Orgnica del Ministerio Pblico Federal de 1941 lleg a,
reconocerle un alcance trascendental, al disponer en su art. 43 que el consejo jurdico del
procurador deba ser acatado por la dependencia correspondiente, salvo acuerdo
presidencial dado por escrito, y adolecan nada menos que de nulidad los actos en
contrario; la disposicin qued desde el principio relegada al olvido. La ley que ha
sustituido a la anterior, vigente desde 1955, ha privado de todo efecto obligatorio al
consejo del procurador, reducindolo a mero parecer u opinin, ya sea cuando el
procurador lo emite en los asuntos que lo requieran al ser tratados en el Consejo de
Ministros (art. 15, frac. V), o cuando lo hace por acuerdo del presidente de la Repblica, o
a solicitud de las autoridades que enumera el artculo 42.
No nos corresponde el examen de las variadas atribuciones que la Ley Orgnica
confiere por su cuenta al Ministerio Pblico Federal, por separado de las que le reconoce
directamente el art. 102. Queremos tan slo aludir a dos de sus funciones que
comentamos en ediciones anteriores, segn son la de intervenir como parte en los juicios
de amparo sin sustituir a la autoridad responsable, sino nicamente a manera de rgano
regulador del procedimiento y como vigilante de la Constitucin, y la de apersonarse como
representante y en sustitucin de la autoridad que figure como actora, demandada o
tercerista en los juicios que no sean de amparo.
De estas dos funciones la primera es intil, pues consiste sencillamente en que el
Ministerio Pblico exponga su opinin, la cual casi siempre no hace sino resumir el punto
de vista de alguna de las partes. Por fortuna las reformas a la Ley de Amparo, publicadas
en febrero de 1951, atenuaron, hasta casi hacerla desaparecer, la inadecuada in-
ORLANIÀCI[N DEL PODER GUDICIAL ?EDERAL 78K
tromisin del Ministerio Pblico como parte en el juicio de amparo, al disponer que
"podr abstenerse de intervenir cuando el caso de que se trate carezca, a su juicio, de
inters pblico" (art. 59, frac. V) .La segunda funcin es perjudicial, pues en lugar de que
fuera la autoridad litigante quien defendiera su posicin procesal y aportara sus pruebas
dentro del juicio, es el agente del Ministerio Pblico quien, en funciones de abogado o de
representante de aquella autoridad, debe defender una tesis ajena, a menudo sin
compenetrarse cumplidamente de su sentido. Esta segunda funcin subsiste en el art. 1,
frac. V de la actual Ley Orgnica.
EL PODER GUDICIAL- DE?ENSOR DE LA CONTITUCION 788
CAPTULO XXV
EL PODER JUDCAL FEDERAL, DEFENSOR
EL PODER GUDICIAL- DE?ENSOR DE LA CONSTITUCI[N 786
DE LA CONSTTUCN
SUMARO
158.-Naturaleza del control de la constitucionalidad, segn el rgano protector y
segn el alcance de la proteccin. 159.-El control de la constitucionalidad en el Derecho
pblico mexicano hasta el Acta de Reformas. 100.-El juicio de amparo en el Constituyente
de 57. 161.-El juicio de amparo en la Constitucin de 17.
158. Si la organizacin que instituye la ley suprema y que ha quedado descrita en
las pginas precedentes, pudiera ser violada impunemente, los preceptos constitucionales
no pasaran de ser principios tericos o mandamientos ticos. No es posible aceptar tal
cosa; si alguna ley debe ser cumplida y observada -espontnea o coercitivamente-, es la
ley suprema del pas.
El respeto debido a la Constitucin tiene que ser, en principio, espontneo y
natural. Slo como excepcin cabe considerar la existencia de violaciones
constitucionales, dentro de un orden jurdico regular. Cuando la excepcin se convierte en
regla, es que la anarqua o el despotismo han reemplazado al orden constitucional.
Pero aun considerada como excepcional, la violacin a la Constitucin debe ser
prevenida o reparada. Esto quiere decir que, aparte de la manera normal de preservar a la
Constitucin, que es observndola voluntariamente, tiene que haber en todo rgimen
constitucional un medio de protegerlo contra las transgresiones, ya provengan stas de un
mal entendimiento de los preceptos o ya del propsito deliberado de quebrantarlos.
La defensa de la Constitucin debe levantarse frente a los poderes pblicos, cuyas
limitaciones son el objeto de la propia Constitucin; esas limitaciones de los poderes entre
s y de los poderes en relacin con los individuos, slo pueden ser saltadas e infringidas
por los mismos rganos limitados. A veces las leyes secundarias se preocupan por
EL PODER GUDICIAL- DE?ENSOR DE LA CONTITUCION 76J
proteger, en las relaciones de los individuos entre s, los derechos que la
Constitucin consagra con el nombre de garantas individuales, convirtiendo en delito su
violacin (art. 264, frac. , del Cdigo Penal); pero esta medida no se adopta para
salvaguardar la Constitucin, sino por estimarse que el acto de un particular violatorio de
garantas individuales en perjuicio de otro particular, engendra un malestar tal en la
sociedad que merece ser sancionado como delito. La defensa tpicamente constitucional
es la que se erige para contener a los poderes dentro de sus rbitas respectivas.
A quin encomendar y cmo organizar dicha defensa, son cuestiones de primera
importancia en toda organizacin constitucional y que han preocupado a los legisladores y
a los tericos desde la ms remota antigedad. Como el estudio de la defensa
constitucional no es el objeto del presente curso, sino que solamente la tocamos en
cuanto por ella cobra vida la organizacin que hemos estudiado, creemos estar
dispensados de examinar ciertos detalles, como son entre otros los relativos a la gnesis
histrica de la defensa constitucional. Para nuestro objeto nos bastar con presentar la
clasificacin de los sistemas modernos de control
466
de la constitucionalidad, para en
comparacin con ellos entender el nuestro. As situaremos nuestro sistema dentro de la
teora actual, pero no podemos penetrar en sus ms ntimas peculiaridades, mientras no
asistamos a su gestacin histrica en Mxico, pues es tan mexicano este nuestro sistema
de custodia constitucional que solamente sus antecedentes histricos, en colaboracin
con el Derecho comparado, pueden iluminar su esencia y descifrar los serios y
trascendentales problemas que en la prctica suscita.
Los sistemas de defensa constitucional pueden clasificarse en dos grupos,
atendiendo a la naturaleza poltica o judicial del rgano al cual se encomienda la defensa.
El primer grupo confa la guarda de la Constitucin a un rgano poltico, que puede
ser alguno de los ya existentes dentro de la divisin de poderes o bien, que puede ser
creado especialmente para que sirva de protector de la constitucionalidad. Ejemplo de
rgano ya existente es el que propona S-chmitt dentro de la Constitucin de Weimar y
que consista en considerar como protector nato de la Constitucin al Presidente del
Reich, quien por estar colocado por encima del juego de los partidos, representaba el
poder neutral e independiente, ca-
7MM
E$ la' edici"$e' a$%eri"re' de la ,re'e$%e "bra e5,&'i#"' B&e- ,"r i$'&'%i%&ible-
e#,le9ba#"' la ,alabra Ac"$%r"lA- B&e $" )g&raba %"da(/a e$ el dicci"$ari" ")cial: A*"ra
debe#"' aclarar B&e dic*" ("cabl" %ie$e .a cabida- ,"r ,ri#era (e0- e$ el Dicci"$ari" de la
Acade#ia- ,&e' a'/ a,arece e$ la ediciH$ del #i'#" ,&blicada e$ el a@" de 16KJ: Ma' a la'
ace,ci"$e' B&e all/ 'e le da$- 'eg&i#"' ,re)rie$d" la de de+e$'a- (igila$cia . e$ cier%" #"d"
3&ri'dicciH$- B&e e$%"$ce' le a%rib&i#"':
paz de mantener la integridad de la Constitucin;
467
esta solucin slo puede
proponerse en un rgimen parlamentario, donde el jefe del gobierno se conserva al
margen de la actividad poltica. Ejemplo de rgano poltico creado ad hoc para proteger la
constitucionalidad, es el Supremo Poder Conservador, instituido por la segunda ley
constitucional de nuestra Constitucin centralista de 36, a imitacin del Senado
Conservador, que bajo la doble influencia de las ideas de Sieyes y de Bonaparte, apareci
en la Constitucin francesa del ao V (art. 21).
El segundo grupo confiere la tarea de velar por la Constitucin al rgano judicial, el
cual tiene generalmente, aparte de su misin ordinaria de decidir el derecho en una
contienda entre partes, el cometido especial de declarar si los actos de los poderes
constituidos estn de acuerdo con la ley suprema. Ejemplo caracterstico de los sistemas
que integran este segundo grupo, es la Constitucin de los Estados Unidos.
La clasificacin precedente tiene en cuenta tan slo la naturaleza del rgano
protector; ntimamente relacionada con dicha clasificacin, pera acaso ms importante, es
la que considera el alcance de las funciones encomendadas al rgano. En este respecto,
la funcin del control constitucional puede consistir en dar definiciones generales de
constitucionalidad, valederas erga omnes, con motivo o no de un caso concreto; o puede
consistir en definir la constitucionalidad nicamente respecto al caso concreto que se
ventila y con eficacia exclusivamente para ese caso.
La funcin de la primera clase se ejercita ordinariamente a peticin del rgano del
poder a quien perjudica la disposicin inconstitucional y tiene por efecto anular
radicalmente dicha disposicin; as la Constitucin austriaca de 1920 otorga a la Corte de
Justicia Constitucional la facultad de conocer de la inconstitucionalidad de una ley federal
o local, a solicitud segn los casos de las autoridades fede-
7MK
Dice Sc*#i%% ASeg1$ el c"$%e$id" e+ec%i(" de la C"$'%i%&ciH$ de Qei#ar e5i'%e .a &$
,r"%ec%"r de la C"$'%i%&ciH$- a 'aber El Pre'ide$%e del Reic*: Ta$%" '& e'%abilidad . ,er#a$e$cia
rela%i(a <#a$da%" ,"r 'ie%e a@"'- di)c&l%ad de '& re("caciH$- i$de,e$de$cia c"$ re',ec%" a la'
ca#bia$%e' #a."r/a' ,arla#e$%aria'>- c"#" %a#bi$ el g$er" de '&' a%rib&ci"$e' <la' B&e le
c"#,e%e$ 'eg1$ el ar%: 7E . ': R: P:- la +ac&l%ad de di'"l(er el Reic*'%ag- 'eg1$ el ar%: 2E2 la de
,r"#"(er &$ ,lebi'ci%"- 'eg1$ el ar%: K3 R: P:2 el re+re$d" . ,r"#&lgaciH$ de la' le.e'- 'eg1$ el
ar%: KJ2 la e3ec&ciH$ ,"r el Reic* . la ,r"%ecciH$ de la C"$'%i%&ciH$- 'eg1$ el ar%: 78>- %ie$e$ ,"r
"b3e%" e$ el "rde$ ,"l/%ic" c"#" c"$'ec&e$cia de '& relaciH$ i$#edia%a c"$ el c"$3&$%" del
E'%ad"- crear &$a 'i%&aciH$ $e&%ral B&e c"#" %al 'ea ,r"%ec%"ra . gara$%e del 'i'%e#a
c"$'%i%&ci"$al . del +&$ci"$a#ie$%" adec&ad" de la' i$'%a$cia' '&,re#a' del Reic*- i$'%i%&ciH$
B&e ade#9' 'e *alle d"%ada- ,ara ca'" de $ece'idad- c"$ a%rib&ci"$e' e)cace' B&e le ,er#i%a$
reali0ar &$a de+e$'a ac%i(a de la C"$'%i%&ciH$:A Carl Sc*#i%% La defensa de la Constituci%n2
Edi%"rial Lab"r- 16312 ,9g: 1J3:
rales o locales, y la sentencia de la Corte por la cual una leyes anulada total o
parcialmente, obliga al canciller federal o al jefe del gobierno local a publicar
inmediatamente la anulacin (art. 140). La funcin de la segunda clase se ejercita por
demanda del individuo perjudicado con el acto inconstitucional y tiene por efecto paralizar
dicho acto con respecto al quejoso, lo cual implica que conserva su validez para todos los
que no lo reclamen; ste es exactamente el sistema mexicano, que realiza tal funcin con
mayor pureza que el norteamericano, como despus lo veremos. Hay otros sistemas que
podramos llamar mixtos, donde un mismo rgano puede hacer declaraciones generales y
particulares, segn los casos; de este modo, en la ley espaola del Tribunal de Garantas,
de 1933, la inconstitucionalidad de una ley slo poda pedirla el agraviado por su
aplicacin (art. 30) y los efectos de la sentencia consistan en la total anulacin de la ley
que no hubiere sido votada o promulgada en forma debida, mientras que las sentencias
relativas a la inconstitucionalidad material nicamente producan efecto en el caso
concreto (art. 42).
Refiriendo a nuestra Constitucin las ideas expuestas, debemos situar el control
de la constitucionalidad que ella establece actualmente, en el sistema que encomienda
dicho control al Poder judicial Federal (art. 103), con eficacia nicamente respecto al
individuo que solicita la proteccin (artculo 107).
El procedimiento judicial en el que un particular demanda la proteccin de la
justicia de la Unin contra el acto inconstitucional de una autoridad, es lo que se llama
juicio de amparo, la institucin ms suya, la ms noble y ejemplar del derecho mexicano.
Mas el sistema vigente de defensa de la Constitucin, no fue hallazgo repentino e
imprevisto, sino obra de gestacin larga y lenta, en la que han colaborado durante ms de
un siglo las generaciones mexicanas, para fijarla en la ley, para moldearla en la
jurisprudencia y para hacerla vivir en las costumbres, y as ha sido el amparo, entre todas
nuestras instituciones constitucionales, la nica que con vida propia y lozana ha reflejado
la realidad nacional.
Para interpretar esa realidad y para entender, adems, cumplida mente lo que es
en nuestros das el juicio de amparo, vamos a asistir apresuradamente a su evolucin.
159. Ni en el Acta Constitutiva ni en la Constitucin de 24 existi control de la
constitucionalidad, no obstante que en la primera de dichas leyes (art. 24) se estableci la
primaca del pacto federal sobre las Constituciones de los Estados.
Por primera vez en nuestra historia constitucional, la Constitucin
centralista de 36 se encar con el problema de la defensa de la Constitucin y
pretendi resolverlo mediante la institucin de un rgano poltico, llamado el Supremo
Poder Conservador, que se compona de cinco miembros, elegidos mediante selecciones
por las Juntas Departamentales, la Cmara de Diputados y el Senado; de esos cinco
individuos deba renovarse uno cada dos aos.
Las facultades relativas a la defensa de la Constitucin, que tena el Poder
Conservador, y que son las que en este momento nos interesan, consistan, en sntesis,
en declarar la nulidad de los actos contrarios a la Constitucin de uno de los tres Poderes,
a solicitud de cualquiera de los otros dos.
Ese sistema fracas, no porque su ejercicio hubiera demostrado sus defectos, sino
precisamente por falta de ejercicio; los tiempos no estaban para esos injertos de alta
tcnica constitucional.
468
La Constitucin de las Siete Leyes de 36 tuvo el mrito de poner de relieve la
importancia del control de la constitucionalidad y de este modo sirvi de estmulo para que
otros corrigieran y mejoraran el sistema que propona. Frente al rgano poltico, cuyo
fracaso pareca evidente, se pens en el rgano judicial, para servir de titular de la
defensa constitucional. En este trnsito de lo poltico a lo jurisdiccional, los juristas y
polticos mexicanos fueron llevados de la mano por la obra de Tocqueville La democracia
en Amrica. Aludiendo claramente a ella, deca el diputado Ramrez en 1840: "Una obra
moderna, que hizo mucho ruido en Francia, casi se ocupa toda en demostrar que la paz y
la tranquilidad de la Repblica del Norte, no se debe a otra cosa que a la influencia que
ejerce en ella su Corte de Justicia.
Yo, como he dicho antes, no estoy por la existencia del Supremo Poder
Conservador: ninguna otra medida poda en mi concepto reemplazar su falta, que
conceder a la Suprema Corte de .Justicia una nueva atribucin por la que cuando cierto
nmero de diputados, de senadores, de Juntas Departamentales, reclaman alguna ley o
acto del Ejecutivo, como opuesto a la Constitucin, se diese a ese reclamo el carcter de
7M8
AEI P"der C"$'er(ad"r +&e &$a r&eda de '"bra e$ el #eca$i'#"2 B&e l" ,&d" %"d" ,ara
e'%"rbar el #"(i#ie$%"- $ada ,ara +acili%arl"2 l&c&braciH$ de gabi$e%e %ra',la$%ada a la le. ,ara
*acerla i$ge$i"'a- $" ,ara *acerla (i(idera: E$ la' C"$'%i%&ci"$e' +ederale' el (erdader" P"der
#"derad"r e' el G&dicial2 ,er" ,ara *acerl" e+ec%i(" 'e le *a B&i%ad" ,reci'a#e$%e la +ac&l%ad de
*acer declaraci"$e' ge$erale' B&e de'B&iciara$ el #eca$i'#"- li#i%9$d"l" a la' ,ar%ic&lare' B&e
rec%i)ca$ el #"(i#ie$%":4 SIERRA2 (.oluci%n poltica del pue#lo mexicano2 167J2 ,9g: 273:
contencioso y se sometiese al fallo de la Corte de Justicia."
469
Tales palabras no indican
sino la conveniencia de tras-
ladar a otro rgano (el judicial) las funciones polticas que tena el Poder
Conservador y que se ejercitaban a solicitud de determinadas autoridades y no de los
individuos perjudicados; pero de todas maneras se avizora ya la posibilidad de que la
defensa de la Constitucin pase a ser facultad del rgano judicial.
A fines del mismo ao de 1840 se someti a la consideracin del Congreso de
Yucatn el proyecto de Constitucin del mismo Estado, elaborado principalmente por
Manuel Crescencio Rejn. El separatismo que por entonces se haba enseoreado de
Yucatn, con tendencias a convertir a la pennsula en Estado soberano, y la rebelin
contra el sistema centralista del resto del pas, explican las anomalas del proyecto de
Rejn, impropias de un Estado miembro de la Federacin, como son la implantacin del
bicamarismo, la creacin de una Corte Suprema de Justicia y la organizacin del control
de la constitucionalidad, objeto esta ltima de nuestro estudio.
Al igual que en el pensamiento de Ramrez, influyeron en el de Rejn las ideas de
Tocqueville y la aversin al Poder Conservador;
470
pero en la obra del poltico yucateco fue
donde hallaron aqullas su formulacin jurdica, merced a la cual iban a ingresar poco
despus en nuestro Derecho pblico. Ciertamente que en 1840 el campo estaba
preparado y las ideas germinaban, pero su primer brote fecundo se dio en la provincia
disidente, que al ser acogida de nuevo en el seno de la nacionalidad mexicana, habra de
entregar su obra para ser perfeccionada y llegar a constituir el juicio de amparo.
Al lado de algunos errores, las ideas contenidas en la exposicin de motivos del
proyecto son de una nitidez tal que no dudamos en considerarlas como el programa
conforme al cual trabajaron ms tar-
7M6
M"$%iel . D&ar%e2 ",: ci%: T: III- ,9g': 17E Y 17M: C"$'idera#"' B&e el di,&%ad" B&e '&'cribiH
el ("%" ,ar%ic&lar c"$ el '"l" a,ellid" de Ra#/re0 +&e G"' ?er$a$d" Ra#/re0: L" c"rr"b"ra el
'ig&ie$%e %e'%i#"$i" de G"' Mar/a F"ca$egra- c"$%e#,"r9$e" de l"' ac"$%eci#ie$%"'- ac&ci"'"
rec",ilad"r de da%"' . de'%acad" ,"l/%ic" de'de la i$de,e$de$cia AP&blic9r"$'e- e$ )$- la'
de'eada' re+"r#a' de la' le.e' c"$'%i%&ci"$ale' c"$+"r#e a &$ ,r".ec%" B&e +"r#H la c"#i'iH$
e',ecial $"#brada ,"r la C9#ara de di,&%ad"' . c"#,&e'%a de G"' Mar/a Gi#$e0- Pedr"
Fara3a'- De#e%ri" del Ca'%ill"- E&'%aB&i" ?er$9$de0 . G"' ?er$a$d" Ra#/re0: E'%e 1l%i#" di'i$%iH
e$ (ari"' ,&$%"' del ,r".ec%" . ,&blicH '& ("%" ,ar%ic&lar e5,lica$d" la' #"di)caci"$e' B&e
,r","$/a:A Memorias para la historia de Mxico independiente- ,"r G"' Mar/a F"ca$egra2 M5ic"-
18622 T ll- ,9g: 8JJ: P"r '& ,ar%e- %a#bi$ el ac&ci"'" cr"$i'%a L&i' L"$09le0 ObregH$ a%rib&.e a
G"' ?er$a$d" Ra#/re0 el ("%" ,ar%ic&lar de B&e 'e %ra%a:DCr"$i'%a' e historiadores2 M5ic"- 163M-
,9g: 178:
7KJ
Ade#9' de #e$ci"$ar e5,re'a#e$%e a T"cB&e(ille- '& i$Z&e$cia a,arece clara e$ la'
'ig&ie$%e' ,alabra' del ,r".ec%" AE$ l"' E'%ad"' U$id"' de N"r%ea#rica la C"r%e S&,re#a e'%9
e$cargada de e3ercer $" 'Hl" a%rib&ci"$e' 3&diciale'- 'i$" %a#bi$ "%ra' B&e '"$ e$%era#e$%e
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br&%a de la' ar#a'- b&'ca 'ie#,re la eB&idad . la 3&'%icia ,ara $" ,erder el ,re'%igi" e$ B&e 'e
a,".a la '&#i'iH$ B&e 'e le debe:A . e$ c&a$%" a la cr/%ica al P"der C"$'er(ad"r- 'e c"$%ie$e e$
el 'ig&ie$%e ,9rra+" ASe *ar9 %a#bi$ i$$ece'aria la creaciH$ de &$ P"der C"$'er(ad"r
#"$'%r&"'" B&e de'%r&.e la' i$'%i%&ci"$e' +&$da#e$%ale' a ,re%e5%" de c"$'er(ar la'- . B&e-
re(e'%id" de &$a "#$i,"%e$cia ,"l/%ica- 'ea el 9rbi%r" de l"' de'%i$"' del E'%ad"- 'i$ B&e *a.a
a&%"ridad B&e #"dere '&' ab&'"'A <M"$%iel . D&ar%e2 ",: ci%:- T: 111- ,9g': 1EK Y 1E8:>
EL PODER GUDICIAL- DE?ENSOR DE LA CONSTITUCI[N 76E
de los Constituyentes de 42, de 46, de 57 y de 17, as como toda la jurisprudencia
que se ha elaborado en materia federal bajo la vigencia de las dos ltimas Constituciones.
El proyecto entrega el control de la constitucionalidad a la Corte Suprema de
Justicia "para oponerse a las providencia anticonstitucionales del Congreso y a las
ilegales del Poder Ejecutivo, en las ofensas que se hagan a los derechos polticos y civiles
de lo habitantes del Estado". Como se ve, la proteccin de la Constitucin se erige
nicamente frente al Congreso, pues frente al Ejecutivo slo queda defendida la legalidad,
es decir, la obra del Congreso. Por otra parte, se involucran indebidamente en la
proteccin los derechos polticos.
Adems de la custodia de la parte orgnica de la Constitucin, el Poder Judicial
tiene en el proyecto de Rejn la de "proteger en el goce de las garantas individuales al
oprimido". Pero en todo caso, el Poder Judicial slo puede obrar a peticin del agraviado y
en beneficio exclusivamente del propio agraviado que solicita la proteccin: ste es el
acierto de Rejn, que habra de dar a nuestro juicio de amparo su caracterstica esencial.
"Tampoco se hace de l (del Poder Judicial) un poder temible, cual lo sera si se le
encargase de impugnar las leyes de un modo terico y general; pues que entonces al
erigirse en censor del Legislativo, entrara abiertamente en la escena poltica... Sus
sentencias, pues, como dice muy bien Tocqueville, no tendrn por objeto ms que
descargar el golpe sobre un inters personal y la ley slo se encontrar ofendida por
casualidad. De todos modos la ley as censurada no quedar destruida: se suspender s
su fuerza moral, pero no se suspender su efecto material. Slo perecer por fin poco a
poco y con los golpes redoblados de la jurisprudencia."
471
En los arts. 53, 63 Y 64 de la Constitucin yucateca de 41 se concretaron las ideas
de Rejn. La Suprema Corte conoca del amparo contra actos inconstitucionales de la
Legislatura y contra actos inconstitucionales o ilegales del Gobernador; aqu ya se ampla
en relacin con el Ejecutivo la proteccin de la constitucionalidad. Los jueces de primera
instancia conocan del amparo contra los actos inconstitucionales de cualesquiera
funcionarios que no correspondieran al orden judicial; esto quiere decir, en nuestro
concepto, que la competencia de tales jueces se enderezaba contra los actos de
autoridades que, adems de no ser judiciales, fueran distintas de 109 titulares de los
Poderes Legislativo y Ejecutivo, cuyos actos slo podan ser juzgados por la Suprema
Corte. Por ltimo, de los actos inconstitucionales de los jueces tocaba conocer a sus
respectivos superiores, tal como ahora se enmienda en una posterior instancia ordinaria la
violacin a una ley
7K1
M"$%iel . D&ar%e O,: Ci%: T ll- ,9g: 1E8:
EL PODER GUDICIAL- DE?ENSOR DE LA CONTITUCION 76M
de fondo o de procedimiento. En todos esos casos corresponda a la autoridad
judicial "amparar en el goce de sus derechos a los que le piden su proteccin.
limitndose...a reparar el agravio en la parte en que la Constitucin hubiese sido violada".
Evidentemente que a un siglo de distancia, despus de practicarse durante ms de
setenta aos el sistema, podemos sealar defectos en el ensayo de Rejn.
472
Pero de l
se han conservado, como conquistas definitivas, las siguientes: la defensa de la
Constitucin se encomienda al Poder Judicial, en lugar de un rgano poltico; la actividad
judicial en defensa de la Constitucin slo puede despertarse a peticin del agraviado por
el acto inconstitucional, con lo cual el amparo adquiere su caracterstica de defensa de la
Constitucin a travs del individuo, a diferencia de los sistemas que hacen de los Poderes
pblicos los demandantes de la inconstitucionalidad (sistemas de las Constituciones
mexicanas de 1836 y austriaca de 1920) ; por ltimo, la definicin de inconstitucionalidad
slo aprovecha en el caso concreto que motiva la reclamacin, con lo que se excluyen las
apreciaciones generales y se evita la derogacin de la ley tachada de inconstitucional,
como ocurre en la Constitucin austriaca. Las generaciones posteriores perfeccionarn
los detalles, mejorarn los matices y lograrn en la forma indiscutibles aciertos; sobre
todo, harn triunfar el sistema en la Constitucin Federal, lo que es una gloria
indisputable. Pero vamos a ver cmo sobre los hallazgos de Rejn se edific nuestro
juicio de amparo, cuyo nombre mismo se exhum entonces de la vieja legislacin
aragonesa.
473
7K2
La' ,ri$ci,ale' cr/%ica' al 'i'%e#a de Re3H$ *a$ 'id" +"r#&lada' ,"r E#ili" Raba'a . Pice$%e
Pe$ic*e LH,e0: el ,ri#er" e$ el G&ici" C"$'%i%&ci"$al <,9g: 1M1>- Y el 'eg&$d" e$ &$ ar%/c&l"
,&blicad" e$ la Re.ista de Ciencias 0ociales <dicie#bre 163JD e$er" 1631>: WCH#" c"$ciliar la
c"#,e%e$cia de la C"r%e S&,re#a ,ara c"$"cer de la i$c"$'%i%&ci"$alidad de la' le.e' c"$ la
c"#,e%e$cia de l"' 3&ece' ,ara re'"l(er el a#,ar" c"$%ra re'"l&ci"$e' de +&$ci"$ari"' di'%i$%"'
de l"' 3&diciale' 'i e' ,reci'a#e$%e e$ e'%a' re'"l&ci"$e' d"$de %ie$e B&e ,r","$er'e la c&e'%iH$
de la i$c"$'%i%&ci"$alidad e$ la' le.e' B&e 'e a,lica$X AHa. &$a c"#" i$%er+ere$cia de
3&ri'dicci"$e'A- dice Pe$ic*e LH,e0 B&ie$ ,"r "%ra ,ar%e e'- de',&' de Carl"' A: Ec*9$"(e
Tr&3ill"- el #9' bri"'" de+e$'"r de Re3H$: AO%"rgada a l"' 3&ece' de ,ri#era i$'%a$cia la #i'#a
+ac&l%ad B&e a la C"r%e S&,re#a el a#,ar" ,ierde l"' li$ea#ie$%"' 'e(er"' del 3&ici"
c"$'%i%&ci"$al . 'e c"$(ier%e e$ &$ rec&r'" de %r9#i%e '&#ari"- e$ &$ i$cide$%e de ,re(i" .
e',ecial ,r"$&$cia#ie$%"A- c"#e$%a Ma$&el Herrera . La''" <,rHl"g" al libr" de ?: G"rge La5i"la
KMariano Otero4 Creador del 9uicio de AmparoKP&
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E$ l"' Cuatro procesos 6orales de Arag%n- ,&blicad"' ,"r G&a$ ?ra$ci'c" La Ri,a e$ 1KK2- 'e
lee B&e l"' L&gar%e$ie$%e' de G&'%icia +"r#aba$ el %rib&$al AB&e de',ac*aba '&' a#,ar"' e$
de+e$'a del Re.: de la' le.e' . de l"' Re.$/c"la'A: C"#" dice Raba'a- $" *a. B&e '&,"$er B&e
Re3H$ %"#H la ,alabra amparo de l"' Pr"ce'"'- .a B&e ella %ie$e c"#" ,r",i" el 'e$%id" B&e le
di" Re3H$: Me$"' a1$ ,&ede 3&'%i)car'e- a $&e'%r" (er- B&e del &'" del cl9'ic" ("cabl" 'e *aga
&$ arg&#e$%" e$ +a("r del "rige$ *i',9$ic" de $&e'%r" 3&ici"- B&e $" 'e i$',irH 'i$" e$ la'
i$'%i%&ci"$e' $"r%ea#erica$a': de)cie$%e#e$%e e$%e$dida' a %ra(' del libr" de T"cB&e(ille: N"
"b'%a$%e- +&e &$ acier%" de Re3H$ *aber e5*&#ad" deliberada#e$%e " $" &$ ("cabl" %a$
*er#"'" . e5,re'i("- %a$ ca'%i0"- e("cad"r . lege$dari":
EL PODER GUDICIAL- DE?ENSOR DE LA CONSTITUCI[N 76K
En 1842, el ao siguiente al del proyecto yucateco, el Congreso Constituyente
reunido en la capital de la Repblica conoci de tres proyectos de Constitucin, de los
cuales el ms importante es el formulado por la minora de la comisin, que estaba
integrada por Espinosa de los Monteros, Muoz Ledo y Mariano Otero, este ltimo el
principal autor del proyecto. All se propona un sistema mixto de defensa de la
Constitucin, pues por una parte se estableca el control judicial al confiar a la Suprema
Corte la proteccin de las garantas individuales, exclusivamente frente a los poderes
legislativo y ejecutivo de los Estados, mientras que por otra parte institua el control
poltico al autorizar que una ley del Congreso General, fuera reclamada como
anticonstitucional por el Presidente de la Repblica, de acuerdo con su Consejo, por
dieciocho diputados o seis senadores, o por tres legislaturas; la cuestin de
inconstitucionalidad se someta en este caso a la decisin de las legislaturas y el
resultado de la votacin se daba a conocer por la Suprema Corte.
El sistema de 42 era manifiestamente inferior al de Rejn, pues slo en forma
limitada consagraba el control judicial, referido a las garantas individuales, y aun as no
alcanzaba a proteger contra las violaciones cometidas por las autoridades judiciales y por
las autoridades federales de toda ndole.
En el Congreso de 46, Rejn dio a conocer concisamente sus ideas sobre el
control judicial, proponiendo "que) los jueces de primera instancia amparen en el goce de
los derechos a los que les pidan su proteccin contra cualesquiera funcionarios que no
correspondan al orden judicial" y "que la injusta negativa de los jueces a otorgar el
referido amparo, as como de los atentados cometidos por ellos contra los mencionados
derechos, conozcan sus respectivos superiores".(Programa de la mayora de los
diputados del D. F., Manuel C. Rejn, Fernando Agreda y Jos Ma. del Ro; fechado el 29
de noviembre de 46. mprenta La Voz de Mxico.)
En 47 las ideas de Rejn, expuestas en sendos folletos publicados en Mrida y en
Mxico y sostenidas en la tribuna del Congreso General, debieron seducir a Otero, quien
con el propio Rejn, con Espinosa de los Monteros, Joaqun Cardoso y Pedro Zubieta
integr la Comisin de Constitucin en el Congreso Constituyente que inici sus labores
en diciembre de 1846.
Fue entonces cuando ocurri un caso, a la par curioso y trascendental, en la
historia de nuestro Derecho. Rejn, el autor indiscutible de la organizacin del amparo, no
sostuvo su sistema en el seno de la Comisin, sino que con Zubieta y Cardoso propuso la
restauracin lisa y llana de la Constitucin de 24, por temor de que la Re-
pblica quedara sin ley suprema si se empleaba el tiempo en discutir reformas; en
cambio, Otero completamente solo (Espinosa de los Monteros qued excluido),
aprovech como suyo lo principal del sistema de Rejn, lo formul magistralmente y al fin
lo hizo triunfar en el seno de la asamblea, al conseguir la aprobacin del Acta de
Reformas, entre cuyos puntos ms importantes quedaron consignados los derechos de la
persona y la institucin del amparo. Al servicio del pensamiento de Rejn se puso la
voluntad de Otero; los juristas mexicanos no pueden escatimar su reconocimiento a
ninguno de los dos.
474
nspirado en Tocqueville, como su predecesor y bajo la influencia del ejemplo
norteamericano, Otero deca: "No he vacilado en proponer al Congreso que se eleve a
grande altura al Poder Judicial de la Federacin, dndole el derecho de proteger a todos
los habitantes de la Repblica en el goce que les aseguren la Constitucin y las leyes
constitucionales, contra los atentados del Ejecutivo o del legislativo, ya de 106 Estados o
de la Unin. En Norteamrica este poder salvador provino de la Constitucin y ha
producido los mejores efectos. All el juez tiene que sujetar sus fallos antes que todo a la
Constitucin; y de aqu resulta que cuando la encuentra en pugna con una ley secundaria,
aplica aqulla y no sta, de modo &ue sin hacerse superior a la le* ni ponerse en
oposicin contra el ,oder Legislativo* ni derogar sus disposiciones* en cada caso
particular en &ue ella deba herir* la hace impotente$4
Sin embargo, hay que entender las anteriores palabras en el sentido de que el
control de la constitucionalidad se encomienda al Poder Judicial nicamente con respecto
a las garantas individuales y no para todo el cuerpo de la Constitucin, pues as se infiere
del artculo del Acta de Reformas en que cristalizaron las ideas de Otero. En efecto, la
defensa del rgimen federal instituido por el Acta se organiz en forma poltica y no
judicial, al establecer en el art. 22 que las leyes inconstitucionales de los Estados seran
declaradas nulas por el Congreso, y al copiar literalmente en el art. 23 la frac. del art. 81
del proyecto minoritario de 42: "Si dentro de un mes de pu-
7K7
La' 'ig&ie$%e' ,alabra' de Ha&ri"& ,&ede$ e5,licar cer%era#e$%e el d"ble ,a,el B&e
c"rre',"$diH e$ la a,ariciH$ del a#,ar" a Re3H$- el i$(e$%"r- . a O%er"- el +&$dad"r AU$a idea
$&e(a ,e$e%ra e$ la' relaci"$e' '"ciale' a %ra(' de &$a c"$cie$cia '&b3e%i(a: Ha. &$ (ide$%e
B&e la e$c&e$%ra- " #e3"r- a B&ie$ 'e re(ela c"#" &$a i$',iraciH$: E'%" $" B&iere decir B&e el
i$(e$%"r de la idea la %ra$'+"r#e l #i'#" e$ &$a "bra '"cial c"$'%i%&.e$d" &$a "rga$i0aciH$ de
*ec*" B&e %ra'cie$da al ,1blic": El B&e %ra'+&$de &$a idea e$ &$a "bra '"cial e' &$ +&$dad"r .
'%e ,&ede $" 'er el i$(e$%"r de la idea: A (ece' el #i'#" *"#bre e' 3&'%a#e$%e i$(e$%"r .
+&$dad"r- ,er" l" #9' +rec&e$%e e' B&e l"' d"' ,a,ele' $" c"i$cida$ <!rincipios de derecho
p"#lico ' constitucional: Madrid- 162K2 ,9g: 87:>
blicada una ley del Congreso General fuese reclamada como anticonstitucional, o
por el Presidente de acuerdo con su ministerio, o por diez diputados, o seis senadores, o
tres legisladores, la Suprema Corte, ante la que se har el reclamo, someter la ley al
examen de las legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo
da, darn su voto. Las declaraciones se remitirn a la Suprema Corte, y sta publicar el
resultado, quedando anulada la ley, si as lo resolviese la mayora de las legislaturas". La
intervencin de la Corte se reduca, pues, a recibir la reclamacin de inconstitucionalidad,
a trasmitirla a las legislaturas, a recoger y computar los votos de stas y a hacer la
declaracin del sentido en que haba votado la mayora de las legislaturas. El control de la
constitucionalidad no era, por lo tanto, judicial, sino poltico, pues la decisin se confiaba a
las legislaturas y tena, adems, alcances de generalidad.
He all la diferencia radical entre la obra de Otero y la de Rejn, ya que en la de
este ltimo la defensa total de la Constitucin se pona en manos del rgano judicial y
operaba siempre a travs del individuo, constreida al caso particular.
En cambio, la proteccin de los derechos pblicos de la persona recuper en el
Acta de Reformas los lineamientos que haban recibido de Rejn en la Constitucin
yucateca, aunque mejorados en la forma y en los detalles. El arto 25 del Acta emple al
respecto la siguiente frmula lapidaria, que super todos los precedentes y cuyos restos
amajestados todava decoran la Constitucin en vigor: "Los tribunales de la Federacin
ampararn a cualquier habitante de la Repblica en el ejercicio y conservacin de los
derechos que les concedan esta Constitucin y las leyes constitucionales, contra todo
ataque de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ya de la Federacin, ya de los Estados;
limitndose dicho tribunales a impartir su proteccin en el caso particular sobre &ue verse
el proceso* sin hacer ninguna declaracin general respecto de la le o del acto &ue lo
motivare$4
Al proteger los derechos de la persona contra actos violatorios, no slo de la
Constitucin, sino tambin de las leyes constitucionales, el sistema de Otero, como el de
Rejn, estableca las bases del control de la legalidad, que en nuestros das, bajo un
sistema tericamente distinto, ha asumido el juicio del amparo, como funcin realmente
diversa a la del control de la constitucionalidad. Esta observacin, que posiblemente ha
escapado a los glosadores del juicio de amparo, no constituye un reproche a la obra de
Otero; la enunciamos aqu, porque nos habr de servir ms adelante.
Hay, pues, que distinguir entre s los dos sistemas de control que implant el Acta
de Reformas, porque cada uno merece diferente
EL PODER GUDICIAL- DE?ENSOR DE LA CONTITUCION EJJ
apreciacin. Del control poltico de las leyes, ha dicho Rabasa: "Si el Acta de
Reformas hubiera llegado a la prctica, sta habra llegado tambin automticamente a la
declaracin de la inconstitucionalidad de las leyes que atacaran los derechos individuales,
y habra surgido un nuevo conflicto entre la Corte, obligada a tomarla en cuenta, y la
Cmara de Diputados o las legislaturas expresamente investidas de la facultad de calificar
las leyes."
475
En cambio, del control judicial ha dicho Gaxiola: "As Otero estableci un
procedimiento con vida independiente y ante distinta jurisdiccin, que no nace ni por
excepcin, ni por alzada dentro de otra, es decir, previ la creacin de un verdadero juicio
y no de un recurso. Se apart tambin del sistema americano, al prohibir que se hicieran
declaraciones generales respecto de la ley o del acto que motivare la queja, con lo que
daba estabilidad a la institucin y permita que los tribunales desempearan su funcin de
guardianes de las garantas individuales sin poner en pugna el Poder de la Corte con el
del Legislativo y Ejecutivo."
476
160. El Acta de Reformas se preocup por organizar la defensa de los derechos
individuales y por mantener dentro de su jurisdiccin respectiva a la Federacin y a los
Estados, instituyendo para el primer objeto el procedimiento judicial y para el segundo el
control poltico, estudiados ambos en el prrafo que precede. Un paso ms en el camino
trazado por el Acta de Reformas, permiti a los Constituyentes de 57 extender el control
judicial ideado para las garantas individuales, a los casos de invasin de jurisdiccin,
previstos ya en el Acta; as desapareci definitivamente de nuestro derecho constitucional
el control poltico, para ser reemplazado ntegramente por el judicial, a cuyo conocimiento
quedaron sometidas las violaciones de las garantas individuales y las invasiones de la
esfera federal en la local, y viceversa. Ms para llegar a este fin, el Constituyente de 57
hubo de seguir un camino largo y difcil. El arto 102 del proyecto de Constitucin de 57
recogi la frmula de Otero (peticin de parte agraviada y proteccin en el caso especial,
sin hacer ninguna declaracin general) ; pero al conferir a los tribunales el conocimiento
del amparo, lo hizo a los de la Federacin exclusivamente o a stos juntamente con los
de los Estados, segn lo estableciera la ley orgnica, con lo que desvirtuaba la naturaleza
de amparo como juicio especial, pues los tribunales federales conoceran en apelacin de
las resoluciones pronunciadas por los locales en materia constitucional, o bien la unidad
se quebrantara al distribuirse el control de la constitucionalidad entre
7KE
(l 9uicio Constitucional: p2g& =H?&
7KM
Mariano Otero4 Creador del 9uicio de Amparo: p2g& GBG&
EL PODER GUDICIAL- DE?ENSOR DE LA CONSTITUCI[N EJ1
la justicia federal y la comn. Este inconveniente desapareci cuando en el
proyecto que present acampo en el seno de la asamblea, se encomend exclusivamente
a los tribunales federales la custodia de las garantas del individuo, as como de los
permetros federal y local.
477
El art. 102 del proyecto dispona, adems, que en todos los casos de amparo, un
jurado compuesto de vecinos del distrito respectivo calificara el hecho de la manera que
dispusiera la ley orgnica. "El proyecto de Constitucin -dice Rabasa-, contena la
extravagante novedad de dar intervencin en el juicio a un jurado compuesto de vecinos
del distrito jurisdiccional; jurado que habra echado a perder la institucin y cuyo papel no
se comprende en juicio de esta naturaleza. La prescripcin fue ampliamente discutida en
el Congreso, sostenida por los miembros de la comisin y aprobada a la postre. Sin
embargo, en la minuta de la Constitucin que se present en las ltimas sesiones
desapareci el artculo que separadamente contena este precepto, y est demostrado
que la supresin se hizo con el acuerdo y aun por instancia de los miembros ms
distinguidos de la Comisin. Este acto valiente salv a la institucin de un fracaso
seguro..."
478
El primitivo art. 102 se fraccion en el proyecto de acampo en los artculos 100,
101 Y 102. De estos tres preceptos, el art. 100, que creaba la competencia, de los
tribunales federales para conocer de las violaciones a las garantas individuales y de las
invasiones entre s de las jurisdicciones federal y local, es decir, el precepto que
establecida en la Constitucin el control judicial, fue aprobado por la escasa mayora de
ocho votos. El artculo 101, que consignaba mediante la frmula de Otero las
caractersticas del amparo, fue aprobado por mayora de diecinueve votos. Y el art. 102,
que institua el jurado, fue aprobado, en cambio, por mayora de veintinueve votos. Estas
cifras revelan la desorientacin de la asamblea, como consecuencia del
7KK
ÀRCO T: II- ,9g': EJE . EJM: La i$%er(e$ciH$ de la 3&'%icia c"#" e$ el a#" ,ar" de'a,areciH
c&a$d" 'e ,re'e$%H el ar%: 1J2 re+"r#ad" ,"r Oca#,"- 'i$ B&e '%e e$ '& e5,"'iciH$ *&biera
al&did" ,ara $ada a la e5cl&'iH$ de la 3&'%icia l"cal: L"' 1$ic"' B&e *ab/a$ c"#ba%id" la
,ar%ici,aciH$ de l"' %rib&$ale' de l"' E'%ad"' e$ el a#,ar" *abla$ 'id" l"' di,&%ad"' Farrera .
Ara$da <op& cit:- ,9g': 768 . EJ1>- ,er" e'%" "ca'iH$ e$ l"' c"#ie$0"' de la ,ri#era de la' %re'
'e'i"$e' B&e 'e c"$'agrar"$ a la di'c&'iH$ del a#,ar" <l"' d/a' 28- 26 Y 3O de "c%&bre>2 la
dila%ada di'c&'iH$ $" 'e e#,e@H e$ %"r$" de la "b3eciH$ de Farrera . de Ara$da- $i $adie ("l(iH
a "c&,ar'e de ella- 'i$" re',ec%" a la $a%&rale0a #i'#a del 'i'%e#a: C&a$d" al %er#i$ar la
di'c&'iH$ del 'eg&$d" d/a Oca#," ,re'e$%H '& ,r".ec%" de ar%/c&l" $" l" *i0" cier%a#e$%e ,ara
'a%i'+acer la "b3eciH$ de aB&ell"'- d"' di,&%ad"' <,r"bable#e$%e .a ,ri(ada- ,&e'%" B&e $"
+"r#H ,ar%e de la di'c&'iH$>- c"#" ,ara dar claridad . C"$ci'iH$ a la ,ar%e del ,rece,%" B&e
*abla 'id" r&da#e$%e c"#ba%ida: N" "b'%a$%e- e$ el ,r".ec%" de Oca#," de'a,areciH la
i$%r"#i'iH$ de la 3&'%icia c"#1$- 'i$ e5,licaciH$ alg&$a- . la a'a#blea l" a,r"bH- %al (e0 'i$
ad(er%ir el ca#bi": A'/- ,edir ca'&alidad- 'e 'al(H el 3&ici" de a#,ar"2 c"#" 'e iba a 'al(ar ,"r
'eg&$da (e0 c&a$d" la c"#i'iH$ '&,ri#e (alie$%e#e$%e la i$%er(e$ciH$ del 3&rad":
7K8
(l juicio Constitucional4 p2g&4 =?3&
EL PODER GUDICIAL- DE?ENSOR DE LA CONTITUCION EJ2
desconocimiento del sistema que en su mayor parte tenan los diputados
constituyentes.
En efecto, el tono de la discusin lo dio gnacio Ramrez, tan facundo y audaz,
cuanto ignorante en materia constitucional. Para l no poda haber otro control de la
constitucionalidad que la opinin pblica, bastante por s sola para acabar con las leyes
cuando las reprueba. Frente a estos argumentos de oratoria popular, Mata y Arriaga
comenzaron por exponer las claras razones de Rejn y de Otero. "En que las sentencias
se refieran simplemente a casos particulares, anulando de una manera indirecta los actos
que motiven la queja -dijo Mata-, consiste la ventaja del sistema de la Comisin, que
tiende a evitar todo gnero de disputas entre los Estados y el Poder Federal." "Se quiere
-agreg Arriaga-, que las leyes absurdas, que las leyes atentatorias sucumban
parcialinente, paulatinamente, ante fallos de los tribunales, y no con estrpito ni con
escndalo en un palenque abierto a luchas funestas entre la soberana de los Estados y la
soberana de la Federacin."
479
Pero los argumentos graves y fundados no eran capaces de triunfar en el nimo
de la asamblea sobre la oratoria de Ramrez. Por eso, a nuestro ver, advirtese en la
crnica de Zarco, relativa a las memorables sesiones en que se jug la vida del juicio de
amparo, la tendencia que al fin priv de dejar de lado la discusin seria y razonada. En
ese campo no era posible convencer a la asamblea, Era preciso ponerse al nivel de
Ramrez, para vencerlo con sus propias amas, Este fue el acierto de acampo, quien se
redujo a pondrar la intervencin del jurado, "representante de la opinin y de la
conciencia, como una apelacin contra los mismos Congresos"
480
. Con estas razones de
tribuna popular qued satisfecha la asamblea, porque la opinin pblica a la que apelaba
Ramrez estaba representada por el jurado.
El jurado popular desempe, pues, su misin de salvar al amparo en los
momentos en que se debata su existencia en el seno del Congreso; slo a condicin de
que lo acompaara como aditamento el jurado, fue admitido el amparo. Pero una vez que
llen su cometido de distraer la atencin de la asamblea hacia argumentos que estuvieran
a su alcance, el jurado ya no tena razn de ser, pues en su compaa el amparo por l
salvado ira al fracaso, Cumplida su momentnea misin, el jurado tendra que morir para
que el amparo viviera: la Comisin lo suprimi sin escrpulos ni remordimientos. He all el
doble engao de. que fue vctima candorosa el Constituyente de 56,
7K6
CARCO, $& 4 p2gs& @>F ' @>>&
78J
Op& cit& $& 4 p2g& B3H
EL PODER GUDICIAL- DE?ENSOR DE LA CONSTITUCI[N EJ3
al alucinarlo primero para obtener su voto favorable y al escamotearle despus su
conquista.
Si a esta estratagema sumamos la otra a que ya nos referimos, en virtud de la cual
Ocampo suprimi, sin advertirlo nadie, la intervencin de la justicia comn en el amparo,
habremos de convenir en que la institucin de Rejn y de Otero estuvo a punto de
naufragar en el Constituyente de 56 y si se salv, fue merced a la habilidad y entereza de
los pocos diputados que la entendieron, como Arriaga, Mata y Ocampo.
161. En 1917 el juicio de amparo no slo haba arraigado profundamente en la
conciencia popular, sino que tena una tradicin jurdica de primer orden. El pueblo haba
palpado sus efectos protectores frente al despotismo y la arbitrariedad y muchas veces se
haban salvado gracias a l, la libertad, el patrimonio y la vida de las personas. En
presencia del xito del amparo, los juristas ms eminentes de nuestro foro -Vallarta en la
Corte y en sus libros, Rabasa en sus libros y en la ctedra-, haban dedicado sus
esfuerzos a dirigir y depurar la institucin. No es de extraar, por lo tanto, que en el
Constituyente de Quertaro el juicio de amparo slo hubiera encontrado voluntades
prontas a consagrarlo y mejorarlo. Con los ojos vueltos al precedente ms prximo, la
segundo Comisin de Constitucin rindi en su dictamen un cumplido elogio al amparo y
a los Constituyentes de 57.
481
Y si hubo alguna discusin, fue tan slo respecto a la
procedencia y al alcance del amparo en materia civil.
Salvo las reglas minuciosas para la tramitacin del juicio que introdujo la
Constitucin de 17 y que son ms propias de la ley secundaria, se conservan intactas
todava las disposiciones que consign la Constitucin de 57 en relacin con la
competencia constitucional del Poder judicial de la Federacin y con las caractersticas
del juicio de amparo.
Tocante al primer punto, el art. 103 dice lo siguiente: "Los tribunales de la
Federacin resolvern toda controversia que se suscite: l. Por leyes o actos de la
autoridad que viole las garantas individuales. ll. Por leyes o actos de la autoridad federal
que vulneren o restrinjan la soberana de los Estados. . Por leyes o actos de las
autoridades de stos que invadan la esfera de la autoridad federal." Se reitera de este
modo el control judicial de la constitucionalidad, limitado a la proteccin de las garantas
individuales y de las jurisdiccionales federal y local.
781
Diario de& los De#ates2 T: II- ,9g: 766: All/ 'e di3" A::: la i#,"r%a$%/'i#a i$'%i%&ciH$ del a#,ar"-
(erdadera creaciH$ del ge$i" de l"' C"$'%i%&.e$%e' de 18EK: B&e *"$ra $&e'%r" derec*"
c"$'%i%&ci"$al:
EL PODER GUDICIAL- DE?ENSOR DE LA CONTITUCION EJ7
En cuanto a las notas esenciales del juicio, el art. 107 asienta en su parte relativa,
lo que sigue: "Todas las controversias de que habla el artculo 103, se seguirn a instancia
de la parte agraviada, por medio de procedimientos y formas del orden jurdico que
determinar una ley que se ajustar a las bases siguientes: l. La sentencia ser siempre
tal, que slo se ocupe de individuos particulares, limitndose a ampararlos y protegerlos
en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaracin general
respecto de la ley o acto que la motivare." De esta suerte se conserva en la Constitucin
actual la frmula de Otero, que la Constitucin de 57 adopt del Acta de Reformas.
LA EPOLUCION DEL AMPARO EJE
CAPTULO XXV
LA EVOLUCN DEL AMPARO
SUMARO
162.-Ventajas e inconvenientes del control judicial de la constitucionalidad.
Sistemas ingls y norteamericano. 163.-El juicio de amparo no es control directo de la
constitucionalidad. La defensa de los derechos individuales. Las invasiones de
jurisdiccin. 164. Nuestra tradicin jurdica y el autntico control de la constitucionalidad.
165.-El amparo, control de la legalidad. 166.-El amparo contra leyes.
162. Confiar al rgano judicial la defensa de la Constitucin, es algo que parece
emanar de la naturaleza misma de aquel rgano. Si el juez es el encargado de aplicar a
los casos concretos las reglas de derecho y si en esta funcin debe elegir entre la ley
antigua y la ley nueva, entre la ley nacional y la ley extranjera, no hay razn para
impedirle que prefiera entre dos disposiciones de distinta categora, es decir, entre la
Constitucin y la ley, entre la ley y el reglamento. Tales son las razones que aduce
Hauriou en favor del control judicial de la constitucionalidad.
482
Pero si se examinan a fondo semejantes razones, se ver de cun poco sirven en
favor de lo que es propiamente el control de la constitucionalidad. Claro que cualquier juez
al conocer de un caso concreto, en el ejercicio ordinario de sus funciones, tiene que
decidirse por alguna de las leyes en pugna, pero esto no constituye una defensa directa y
sistematizada de la Constitucin, sino un control subsidiario y eventual, que ms adelante
estudiaremos. El control directo o por va de accin consiste en llevar al conocimiento de
un rgano especial, en una instancia tambin especial, las cuestiones que ataen a la
defensa de la Constitucin. Es conveniente que ese rgano sea el judicial?
782
MAURICIO HAURIOP !rincipios de Derecho !"#lico ' Constitucional2 Madrid- 162M2 ,9g: 333
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO EJM
Una respuesta afirmativa cuenta a su favor con importantes argumentos. La
definicin de la constitucionalidad requiere conocimientos especiales en materia legal y
exige, por otra parte, imparcialidad e independencia de criterio, atributos que se
encuentran de preferencia en los jueces, porque son profesionales del derecho y porque
su funcin propia exige por esencia la neutralidad. Adems, la poderosa atribucin de
enjuiciar a cualquier autoridad, necesita como contrapeso la ausencia de toda fuerza
material, de que est desprovisto el Poder Judicial; la falta de esa fuerza tiene que
suplirse con la fuerza moral, para que las decisiones judiciales sean respetadas.
483
Sin embargo, el control de la constitucionalidad adquiere indiscutiblemente
alcances polticos, porque tiene por objeto interpretar la ley reguladora de equilibrios
polticos; por eso el juicio constitucional es juicio poltico. De aqu nace el peligro de que la
justicia se contamine de poltica, lo que no es deseable ni para aqulla, ni para sta.
484
A fin de eludir el peligro que se seala, no podemos aceptar la solucin radical de
privar a la justicia del control de la constitucionalidad, para trasladarlo a otro rgano,
porque as se favorecera una situacin todava ms inconveniente. En efecto, si ese
rgano fuera alguno de los otros dos poderes existentes (Legislativo o Ejecutivo), quedalia
definitivamente roto el equilibrio tan difcil de conservar entre ellos dos.
485
Si el rgano
fuera creado ex profeso para conocer de cuestiones constitucionales sin forma de juicio,
surgira el peligro del abuso y de los choques de poderes, en virtud de que el rgano
revisor podra derogar las leyes en funciones de legislador.
Es preciso, por lo tanto, hacer del Poder Judicial el titular de la
783
E$ la clebre c"$'&l%a relaci"$ada c"$ el a'&$%" de l"' %ra$(/a' de F&care'%- c&a%r"
e#i$e$%e' 3&ri'%a' +ra$ce'e' <Far%*le#.- G0e- E'#ei$ . Lar$a&de>- a'e$%ar"$ la %e'i' de B&e-
a&$B&e e$ R&#a$ia $" e5i'%/a di',"'iciH$ c"$'%i%&ci"$al B&e ,re(iera el c"$%r"l 3&ri'dicci"$al de
la c"$'%i%&ci"$alidad de la' le.e'- 'i$ e#barg" dic*" c"$%r"l e' de derec*" . c"rre',"$de- ,"r l"
%a$%"- a la #i'iH$ $a%&ral del 3&e0:
787
Sc*#i%% a)r#a B&e la c"$'ec&e$cia de la i$%er(e$ciH$ de la 3&'%icia e$ 1a' c&e'%i"$e'
c"$'%i%&ci"$ale' A$" 'er/a &$a 3&diciali0aciH$ de la ,"l/%ica- 'i$" &$a ,"li%iB&i0aciH$ de la 3&'%iciaA:
<La defensa de la Constituci%n- ,9g: 33:> . #9' adela$%e agrega AMedia$%e la c"$ce$%raciH$ de
%"d"' l"' li%igi"' c"$'%i%&ci"$ale' e$ &$ '"l" %rib&$al c"$'%i%&id" ,"r +&$ci"$ari"' ,r"+e'i"$ale'
i$a#"(ible' e i$de,e$die$%e' ,"r %al ca&'a- 'e crear/a &$a 'eg&$da C9#ara c&."' #ie#br"'
'er/a$ +&$ci"$ari"' ,r"+e'i"$ale': Ni$g1$ +"r#ali'#" ,"l/%ic" ,"dr/a e$c&brir el *ec*" de B&e
'e#e3a$%e Trib&$al de 3&'%icia P"l/%ica " C"$'%i%&ci"$al (i$iera a 'er &$a i$'%a$cia ,"l/%ica
'&,re#a c"$ a%rib&ci"$e' ,ara +"r#&lar ,rece,%"' c"$'%i%&ci"$ale': E'%" 'ig$i)car/a alg" a,e$a'
i#agi$able de'de el ,&$%" de (i'%a de#"cr9%ic"2 %ra'ladar %ale' +&$ci"$e' a la ari'%"cracia de la
%"ga:A <Id: ,9g: 16J:>
78E
N"' a,ar%ar/a#"' de $&e'%r" "b3e%" 'i $"' de%&(ira#"' a e5a#i$ar el ,r".ec%" de Sc*#i%%
,ara dar el c"$%r"l de la c"$'%i%&ci"$alidad al Pre'ide$%e del Reic*- ,&e'- ,"r ,re'&,"$er la
e5i'%e$cia del rgi#e$ ,arla#e$%ari"- e'e ,r".ec%" $" ,&ede :g&ardar $i$g&$a relaciH$ c"$ el
'i'%e#a #e5ica$":
LA EPOLUCION DEL AMPARO EJK
defensa constitucional, pero de modo tal que ese poder quede inmunizado en lo
posible contra toda ingerencia indeseablemente poltica.
Sin pretender remontamos a los primeros vestigios de la custodia judicial de la
constitucionalidad, bstenos con mencionar someramente las influencias ms prximas
de los modernos sistemas, que pretenden realizar el desidertum antes indicado.
De esas influencias, la primera es la inglesa. A principios del siglo XV, el
magistrado Lord Eduardo Coke sostuvo en sus fallos y en sus libros la tesis de que el
"common law", desentraado de la Carta Magna, gozaba de supremaca sobre los actos
del rey y aun sobre las leyes del Parlamento, de suerte que aqullas y stas deban
desecharse cuando estuvieran en contradiccin con el "common law"; la tarea de verificar
la oposicin incumba a los jueces, por requerir el conocimiento de las leyes largo estudio
y gran experiencia. De los principios de Lord Coke, solamente dos estaban llamados a
prosperar en nglaterra: el de la limitacin de las autoridades ejecutivas en nombre de la
superioridad de la ley y el de que los jueces hicieran valer tal supremaca, por ms que
dichos principios slo hallaban aplicacin en los casos del "habeas corpus", que tena por
objeto impedir los encarcelamiento arbitraria. La flexibilidad de la Constitucin inglesa,
que iguala en jerarqua las leyes fundamentales y las ordinarias, no permite juzgar de las
segundas a la luz de las primeras y, en consecuencia mutila en sus alcances con respecto
a los actos del parlamento la teora de Cake.
Dicha teora iba a encontrar su pleno desarrollo en un pas de Constitucin escrita
y rgida, que como tal no puede ser modificada por el rgano legislativo ordinario. En la
Constitucin norteamericana hay un precepto que establece la supremaca de la
Constitucin, de las leyes de los Estado que se hagan en su prosecucin y de los
tratados; y que obliga a los jueces de cada Estado a someterse a dichos ordenamientos a
pesar de lo que en contrario haya en las Constituciones o leyes de los Estados (Artculo
V, 2). y existe otro precepto, segn el cual el Poder Judicial se extender a todos los
casos en derecho y equidad que emanen de la Constitucin, de las leyes de los Estados
Unidos y de los tratados hechos y por hacerse bajo su autoridad (art. 111, secc. 11, 1). De
esos dos preceptos dedujo el magistrado John Marshall, en el primer tercio del siglo XX,
la ineficacia de las leyes de la Federacin o de los Estados y de los actos de gobierno,
que fueren contrarios a la ley suprema, as como la competencia del Poder Judicial
Federal para conocer directamente o en apelacin de los casos respectivos.
Al salir Marshall de la Corte en 1835, se haba ganado en los tri-
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO EJ8
bunales la batalla del federalismo contra el localismo, que las armas iban a
confirmar treinta aos ms tarde en la Guerra de Secesin. Pero tambin se haba dotado
al Poder judicial de una competencia cuyo ejercicio llegara a hacerse peligroso al
penetrar en el campo de la alta poltica, es decir, al pretender encauzar por senderos
previstos la obra de la legislacin. Lincoln seal el peligro: "Si la poltica del gobierno
acerca de cuestiones vitales que afectan a todo el pueblo, ha de ser irrevocablemente
fijada por las sentencias de la Suprema Corte, en el instante de dictarse las mismas en
juicios ordinarios entre partes, dirimiendo acciones personales, el pueblo habr dejado de
ser su propio gobernante, habiendo renunciado prcticamente en la misma extensin a su
gobierno, en favor de ese eminente tribunal."
486
No obstante, desde principios de este siglo la Corte norteamericana ha asumido
francamente una actitud poltica, que no es ciertamente la mezquina intromisin en la
esfera de los dems poderes para derrocar Presidentes o poner en jaque a los gobiernos
de los Estados, sino la poltica trascendental que consiste en defender la organizacin
social fundada en el capitalismo, que es la que ha producido la prosperidad de los
Estados Unidos. Esta defensa no es ya de la Constitucin en s misma, sino del espritu
individualista de la Constitucin frente a las tendencias socialistas de la legislacin
ordinaria.
487
"La peculiaridad ms eminente y genuinamente fundamental de esta
Suprema Corte -dice Schmitt-, consiste, sin duda, en que con ayuda de ciertos principios
generales, abusivamente designados como normas, y de ciertos criterios fundamentales,
se comprueban la equidad y razn de ser de la ley y, en caso contrario, se declara sta
inaplicable. El tribunal es apto para ello porque, en realidad, aparece frente al Estado
como protector de una ordenacin social y econmica indis-
78M
EDQARD S: CORQIN La Constituci%n norteamericana ' su actual signi)cado2 Trad&cciH$ de
Ra+ael M: De#aria2 F&e$"' Aire'- 16722 ,9g: 171:
78K
Para ell" la C"r%e *a &%ili0ad" di'creci"$al#e$%e la' ,alabra' de la e$#ie$da P- 'eg1$ la'
c&ale' $adie ,"dr9 'er ,ri(ad" de '& (ida- liber%ad " ,r",iedad 'i$ el debid" ,r"cedi#ie$%" legal:
T"da &$a %ra$'+"r#aciH$ 'e *a ",erad" e$ el 'ig$i)cad" de e'%"' %r#i$"' <'ie#,re c"$
%e$de$cia' a$%i'"ciali'%a'>- de'de el Ac"##"$ la=A *a'%a la 3&ri',r&de$cia ac%&al de la C"r%e:
A$%e' ALiber%ad:\ 'ig$i)caba 'e$cilla#e$%e el derec*" a $" 'er "b3e%" de re'%ricci"$e' +/'ica' 'i$
3&'%a ca&'a- la B&e era de%er#i$ada ,"r l"' 3&ece' e$ el rec&r'" del A*abea' c"r,&'A2 a*"ra
Aliber%adA c"#,re$de- e$ la d"c%ri$a de la C"r%e- e',ecial#e$%e la liber%ad de %raba3" ,ara l"'
ad&l%"'- c"$ l" B&e 'e rec*a0a la legi'laciH$ B&e ,"$e %a5a%i(a' a e'a liber%ad e$ be$e)ci" de l"'
%raba3ad"re': A$%e' A,r",iedadA 'ig$i)caba el d"#i$i" %a$gible de &$a c"'a2 a*"ra- e$ el
derec*" c"$'%i%&ci"$al a#erica$"- el %r#i$" abarca el derec*" de la' ,er'"$a' a dirigir '&'
$eg"ci"' 'i$ e'%"rb"' .- de e'%e #"d"- 'e c"$+&$de c"$ la liber%ad: A$%e' el Adebid"
,r"cedi#ie$%" legalA c"#,re$d/a 'i#,le#e$%e la' +"r#a' ,r"ce'ale' i#,era$%e' e$ el Ac"##"$
la=A2 ac%&al#e$%e B&iere decir le. razona#le " ,r"cedi#ie$%" razona#le- e' decir- l" B&e la
#a."r/a de la C"r%e c"$'idera B&e e' ra0"$able e$ &$" " e$ "%r" 'e$%id" de e'e %r#i$"
e5%re#ada#e$%e el9'%ic"2 'ig$i)ca- e$ "%ra' ,alabra'- la apro#aci%n de la 0uprema Corte: Pid:
C"r=i$- ",: cit:- ,9g': 162 a 16E2 supra- $"%a 12M:
LA EPOLUCION DEL AMPARO EJ6
cutible por naturaleza."
488
"No hay que ocultar -comenta Hauriou-, que este control
de la constitucionalidad ha rebasado el lmite de lo contencioso para invadir el dominio de
la poltica. Aunque es verdad que los tribunales no se pronuncian acerca de la cuestin de
constitucionalidad ms que con ocasin de un proceso, sus sentencias adquieren valor de
resoluciones reglamentarias; se entregan, adems, a una interpretacin constructiva de
las leyes, de tal modo atrevida, que es ms bien una correccin y una deformacin de las
mismas; juzgan las tendencias del legislador; tienen el poder de hecho de paralizar la
legislacin, por lo cual el legislador se dirige a los tribunales oficiosamente, con
anterioridad a la formacin de la ley (advisor o,inions'1 en fin, dirigen requerimientos a
los funcionarios y a los particulares para impedir la aplicacin de la ley. La ley escrita no
slo carece de la defensa de un Poder Ejecutivo apoyado sobre un rgimen
administrativo, sino que tampoco se ha consolidado nunca en la codificacin; los textos
dispersos se sumergen rpidamente en la jurisprudencia constructiva y son absorbidos
por la interpretacin de sta...Los estudiantes no manejan las colecciones legales, sino
tan slo las colecciones de jurisprudencia, y no se habitan a la prctica de los principios
legales, sino de los principios jurisprudenciales. De este modo, en la enseanza como en
la prctica de los tribunales, la ley desaparece por completo bajo la glosa
jurisprudencial."
489
Del rpido examen que acabamos de hacer en relacin con los dos precedentes
ms importantes del control jurisdiccional de la constitucionalidad, podemos inferir la
consecuencia de que el riesgo de que la justicia se contamine de poltica, estriba en la
facultad judicial de paralizar la obra del legislador, que es a lo que equivale la atribucin
de nulificar las leyes, propia del sistema norteamericano, como novedad respecto del
ingls.
En el abuso de esa facultad, y no en el sistema mismo, est la desventaja que los
autores antijudicialistas sealan al control jurisdiccional de la constitucionalidad.
Localizado el punto por donde ha penetrado en el sistema norteamericano el
contagio de la poltica, es necesario que el juicio constitucional mexicano, el cual ha
tomado por modelo aquel sistema, se preserve contra semejantes riesgos; para advertir el
peligro y para acabar de definir la estructura y naturaleza del control de nuestra cons-
788
La de+e$'a de la C"$'%i%&ciH$- ,9g: 23
786
Pri$ci,i"' de Derec*" P1blic" . C"$'%i%&ci"$al- ,9g': 377 . 37E: Pid: Ed&ard" La#bcr% Le
g"(er$#e$% de' 3&ge' e% la l&%%e c"$%re la legi'la%i"$ '"ciale a&5 E%a:' U$i%'2 Par/'- 1621:
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO E1J
titucionalidad, vamos a seguir la evolucin del juicio de amparo, en aquellos
aspectos que interesan a nuestro objeto.
163. Las ideas capitales sobre las que se erige el juicio de amparo, expresadas
con singular nitidez en la frmula de Otero y que todava sobreviven en la Constitucin,
son las tres siguientes: l, el juicio se sigue a peticin de la parte agraviada por el acto
inconstitucional; 2, esa parte agraviada tiene que ser un individuo particular; 3, la
sentencia se limitar a resolver el caso concreto, sin hacer declaraciones generales
respecto de la ley o el acto que motivare la queja.
Esas ideas informan de acentuado individualismo la institucin del amparo, en
grado tal que si la estudiamos sin prejuicios habremos de convenir en que no se trata en
realidad de un sistema de defensa directa de la constitucionalidad, sino de defensa
primordial del individuo frente al Estado, que se resuelve en defensa secundaria y
eventual de la Constitucin.
En efecto, de las dos partes en que hemos dividido las Constituciones del tipo de
la nuestra, la una erige como limitaciones a la autoridad ciertos derechos de la persona,
mientras que la otra organiza a los poderes pblicos entre s. Como toda ordenacin
jurdica, ambas partes regulan relaciones de los poderes, con los individuos la parte
dogmtica, y de los poderes entre s la parte orgnica; suprmase de una Constitucin los
preceptos que crean y organizan a los poderes pblicos, dotndolos de competencia, y no
habr Constitucin; en cambio, hay numerosas Constituciones que, sin dejar de merecer
el nombre de tales, carecen de enumeracin de los derechos pblicos de la persona,
llamados entre nosotros garantas individuales, y es que si estos derechos se hacen
figurar en algunas Constituciones, es en virtud de la ideologa individualista de las
mismas, que de cierto no es aceptada unnimemente ni en igual grado por las dems.
De las dos partes que hemos distinguido en una Constitucin como la nuestra, la
ms digna de ser defendida, desde el punto de vista constitucional, es la parte orgnica,
que es la sustancialmente constitucional. La defensa de la otra parte tiene suma
importancia, pero no desde el punto de la Constitucin, sino del individuo. Por eso el
autntico control de la constitucionalidad es el que tiene por objeto mantener a los
poderes dentro de sus competencias respectivas, impidiendo sus interferencias
recprocas.
No es propiamente control de la constitucionalidad aquel que slo cuida de evitar
las invasiones de los poderes en la esfera de los derechos pblicos de la persona. Sin
duda las invasiones de este gnero son formalmente violaciones a la Constitucin, porque
los derechos
LA EPOLUCION DEL AMPARO E11
infringidos figuran en ella; pero no constituyen violaciones a lo esencialmente
constitucional. Los derechos pblicos de la persona son derechos empricamente
seleccionados, a los que se les da el rango de constitucionales por considerrseles
susceptibles de ser menoscabados con ms frecuencia por la autoridad y merecedores,
por lo tanto, de una proteccin especial. La categora constitucional que se les otorga
servira de poco, si no estuviera acompaada de una defensa tambin constitucional.
Pero esta razn de ndole prctica no impide admitir en teora que tales derechos pueden
estar protegidos por un procedimiento ordinario.
A la luz de los principios expuestos, veamos si el juicio de amparo realiza o no un
verdadero control de la constitucionalidad.
Segn se infiere del art. 103, los objetos del juicio consisten en impedir las
violaciones de las garantas individuales por parte de cualquier autoridad as como las
invasiones de la jurisdiccin federal en la local, y viceversa.
De estos objetos, el primero realiza ntegramente la defensa de la parte dogmtica
de la Constitucin; nada tiene, pues, de control de la constitucionalidad en sentido
estricto.
El segundo se preocupa en apariencia por salvaguardar algo que s es tpicamente
constitucional, como es la conservacin dentro de sus esferas respectivas de las
jurisdicciones federal y local. Mas para que la proteccin se alcance es preciso, segn la
frac. 1 del art. 107, que la invasin de competencias repercuta en perjuicio de un individuo
y que el agraviado solicite la proteccin. Lo cual quiere decir que aun en el caso de
custodia a una porcin orgnica de la Constitucin, la defensa queda subordinada a la
condicin de que resulte lesionado un individuo y de que ste quiera que se repare en su
persona un agravio cometido a la organizacin de los poderes. No importa la lesin en s
a la ley suprema, sino slo en cuanto se traduce en dao a un individuo, que es lo nico
que parece interesar a la Constitucin. Reparado el perjuicio que se ocasion al quejoso,
la violacin general queda impune en s misma y en relacin con todos los individuos que
no la reclamen, porque la sentencia no vale sino para el caso concreto ni puede hacer
declaraciones generales respecto a la inconstitucionalidad del acto violatorio. He aqu
cmo las ideas de Otero, a que antes nos referimos, ampliadas por el Constituyente de 56
a estos casos de invasin de jurisdicciones, hacen imposible el control de la
constitucionalidad completo y autntico, ni siquiera en la mnima porcin de la ley
suprema a que tales casos se contraen.
guales en el tratamiento constitucional la defensa de los derechos personales y la
de las zonas del sistema federal, no es de extraar que
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO E12
en la prctica se haya realizado una justificada confusin. Las tres fracciones del
art. 103, nicas que fundan la procedencia del amparo, estn al servicio del individuo y no
al directo de la Constitucin; no hay razn, por lo tanto, para establecer una distincin
entre ellas. La primera se refiere a violaciones de garantas individuales, la segunda a
invasiones de la jurisdiccin local por la federal y la tercera a invasiones de la jurisdiccin
federal por la local. Como estos dos ltimos casos implican falta de competencia, se
traducen al cabo en violacin de la garanta individual que consagra el art. 16, consistente
en que nadie puede ser molestado sino en virtud, entre otros requisitos, de mandamiento
escrito de autoridad competente. Para qu invocar, pues, las fracciones segunda y
tercera, si a fin de alcanzar el am paro basta con fundarlo en la primera? As el amparo ha
reivindicado totalmente sus fueros individualistas y la jurisprudencia y los litigantes
mexicanos se han habituado a entender y sentir la institucin a travs del individuo,
relegando al olvido y al desuso ms completo las dos ltimas fracciones del 103.
Y, sin embargo, advirtese en nuestro derecho pblico la necesidad de dirimir en
alguna forma las querellas de los poderes, motivadas por invasin de sus rbitas
constitucionales. En efecto, cuando la violacin constitucional consiste en invasin de
ajena jurisdiccin, puede surgir un conflicto entre el poder invasor y el invadido, que afecte
la forma de gobierno, altere la paz pblica y repercuta en la estabilidad misma del Estado.
Para arreglar dicho estado de cosas no puede servir eficazmente el juicio de
amparo, pues ste no remedia una situacin general, sino slo protege un inters
particular, que en la situacin imaginada es del todo secundario. Se necesita, por lo tanto,
un procedimiento diverso al del amparo para afrontar el problema propuesto, al fin de
contener de modo general y no slo en un caso concreto, dentro de su permetro
constitucional, al poder que lo ha rebasado.
Las violaciones de que tratamos pueden provenir de cuatro rdenes de poderes: 1)
de alguno de los tres poderes federales con respecto a cualquiera de los otros dos
poderes federales; 2) de alguno de los tres poderes locales con respecto a cualquiera de
los otros dos poderes locales; 3) de los poderes de un Estado respecto a los de otro
Estado; 4) de los poderes federales con respecto a los poderes locales, y viceversa.
Tocante a la primera de esas cuatro hiptesis, la Constitucin no la consider para
resolverla siquiera por el medio limitado del amparo, que tratndose de conflictos de
poderes slo es aplicable a las ltimas hiptesis. La necesidad ha hecho que para ese
caso se recurra a
una interpretacin ingeniosa, propuesta por Rabasa, mejorada ms tarde y
aceptada ya por la jurisprudencia. El autor citado sostuvo que el artculo 14 establece
como garanta de la persona la aplicacin de leyes que, adems de anteriores al hecho,
tienen que ser estrictamente constitucionales; el agraviado con la aplicacin del estatuto
intil que usurpa el nombre de ley, puede invocar en el amparo la violacin del artculo 14,
infringido por el hecho de darle fuerza legal a una ley forjada en la violacin de preceptos
de la ley suprema; toda invasin de un poder en las atribuciones de otro, o bien toda
accin de un poder fuera de los lmites que la Constitucin le impone (que es concepto
ms amplio) se produce en forma de ley inconstitucional o en acto atentatorio que no se
funda en la ley buena ni mala, y en uno y otro caso implica la infraccin del artculo 14 al
ponerse por obra.
490
Con la misma argumentacin de Rabasa, se ha considerado ms
propio fundar el amparo contra actos usurpadores de los poderes en la garanta del
artculo 16, consistente en que nadie puede ser molestado sin mandamiento escrito de
autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento; no es
autoridad competente la que lleva a cabo un acto para el que no tiene facultades
constitucionales, ni hay causa legal del procedimiento cuando se invoca un estatuto que,
por contrario a la Constitucin, no es ley.
491
Pero los esfuerzos realizados no alcanzan, ni pueden alcanzar, sino al objeto de
incluir en la proteccin del amparo a las invasiones de los poderes federales entre s, lo
que deja sin solucin general los choques de los expresados poderes, al igual de lo que
ocurre respecto a las querellas de la jurisdiccin federal con la local. De este modo las
dificultades de ndole constitucional entre los poderes federales (verbigracia: cuando el
Ejecutivo se niega a promulgar una ley del Congreso), quedan sin arreglo dentro de la
Constitucin.
En cambio, por lo que hace a los conflictos de la segunda categora, es decir, a los
suscitados entre los poderes de un Estado, el artculo 105 provee a su solucin,
otorgando a la Suprema Corte la facultad de conocer de las controversias surgidas entre
los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. He aqu el
nico caso en que el control de la constitucionalidad se ejercita, no en funcin del
individuo, sino del rgano de gobierno que se considera agraviado por los actos de otro
rgano; el conflicto se plantea por demanda del poder invadido, en juicio ordinario del que
conoce la Suprema Corte en nica instancia; la sentencia resuelve de modo general la
76J
(l 9uicio Constitucional4 p2gs& AGH ' sigs&
761
A'/ l" *a '"'%e$id" e$ '& c9%edra el ,r"+e'"rA G: Ma$&el Hcrrera . La''":
cuestin constitucional planteada, puesto que al definir si la actitud de un poder es
o no constitucionalmente correcta, se resuelve implcitamente acerca de la validez de
todos los actos realizados conforme a aquella actitud. Es sta una innovacin de la
Constitucin de 17, que modifica sustancialmente el sistema individualista de control que
estableci la del 57.
La tercera hiptesis, relativa a las violaciones de orden constitucional de los
poderes de un Estado respecto a las de otro Estado, aunque poco frecuentes, tampoco
encuentra en nuestra Constitucin un remedio general, diverso del individualista del
amparo. Las controversias entre dos o ms Estados, cuya resolucin encomienda el art.
105 a la Suprema Corte, son controversias ordinarias; verbigracia, cuestiones de lmites o
disputas reguladas por nonnas realmente de derecho internacional.
La ltima de las cuatro hiptesis que hemos expuesto, no tiene ms solucin en
nuestra Constitucin que el juicio de amparo, con fundamento en las fracs. y del
artculo 103. Pero ya hemos visto que esta defensa se confunde con la de las garantas
individuales, porque son los mismos sus efectos, limitados a la proteccin del individuo
quejoso. El remedio total y radical de un conflicto de ndole constitucional entre la
jurisdiccin local y la federal no existe en el derecho pblico mexicano; los esfuerzos que
para hallarlo han hecho la teora y las leyes secundarias, carecen de base constitucional,
como se ver en seguida.
Segn el art. 11, frac. de la vigente Ley Orgnica del Poder Judicial Federal (de
30 de diciembre de 1935), corresponde a la Suprema Corte conocer en pleno de las
controversias que se susciten por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o
restrinjan la soberana de los Estados, o por leyes o actos de las autoridades de stos que
invadan la esfera de la autoridad federal, cuando sean promovidas por la entidad afectada
o por la Federacin* en su caso, en defensa de su soberana o de los derechos o
atribuciones que le confiera la Constitucin. Acogiendo parecidas tesis, la Ley Orgnica
del Ministerio Pblico federal (de 31 de diciembre de 1942) autoriza en su artculo 44 al
Procurador General de la Repblica para plantear la controversia constitucional
correspondiente cuando el gobierno de un Estado no lleve a cabo, dentro del plazo que se
le fije, la reforma de una ley violatoria de la Constitucin.
Estas leyes secundarias someten a un juicio ordinario, ventilado entre rganos
gubernamentales, el conflicto de jurisdicciones que, segn la Constitucin, debe tratarse
en juicio de amparo, a solicitud del particular agraviado y en beneficio exclusivo del propio
particu-
LA EPOLUCION DEL AMPARO E1E
lar. Se contraran de este modo los antecedentes histricos de nuestro control de
constitucionalidad, segn los cuales (como lo hemos visto), la defensa de la Constitucin
se hace exclusivamente a travs del individuo, aun en el caso de conflictos entre la
federacin y los Estados; la nica excepcin que hemos advertido es la relativa a
conflictos entre poderes de un mismo Estado, donde la Constitucin de 17 rompi el
tradicional sistema de 57.
Pero, sobre todo, la Suprema Corte carece, conforme a la Constitucin, de la
competencia que le atribuyen las leyes secundarias a que nos referimos. El Poder judicial
de la federacin tiene dos clases de jurisdiccin: la poltica o constitucional y la ordinaria.
La primera se ejercita en el amparo, juicio especial que tiene por objeto confrontar un acto
de autoridad con la Constitucin, para invalidar el primero si es contrario a la segunda, en
beneficio del particular agraviado que lo solicita. Las funciones que derivan de la segunda
clase de jurisdiccin, son las comunes de cualquier juez: conocer los hechos y aplicar las
leyes para determinar el derecho, en una contienda entre partes. La primera jurisdiccin
tiene por fin mantener la integridad de la Constitucin y es esta ley suprema el objeto de
su interpretacin; se encuentra establecida dicha jurisdiccin en los artculos 103 y 107.
La segunda aplica en el juicio ordinario leyes tambin ordinarias; Sl Lese tal jurisdiccin
por razn de la materia, es decir, por tratarse de la aplicacin de leyes federales o
tratados (art. 104, fracs. 1 y 11), Y por razn de las personas, es decir, por la alta calidad
de las partes, que no deben someterse a los tribunales de los Estados (arts. 104,
fracciones , V, V Y V, 105 Y 106). La diferencia entre las dos jurisdicciones explica
claramente la siguiente conclusin a que lleg Rabasa: "En todos los casos del artculo 97
(ahora 104), el papel de los Tribunales no se diferencia en nada del papel del juez
ordinario; resuelve entre partes que disputan sobre un derecho, y cuando una de ellas es
la Federacin o un Estado, se discute el derecho de estas entidades, pero no su
autoridad1 en tanto que en los casos del artculo 101 (ahora 103) lo que se juzga y califica
es la autoridad de un Poder federal o local, sometiendo a prueba su acto en el crisol de la
ley suprema. No puede expresarse mejor este doble aspecto con las palabras diversas de
las empleadas por los Constituyentes: en el segundo caso hay una contienda contra un
poder; en el primero, las entidades Nacin o Estado, si intervienen, no alegan su
soberana sino su derecho comn, como un particular cualquiera. De aqu las diferencias
de uno a otro juicio, tan concisa y elegantemente sealadas en las lneas
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO E1M
que hemos trascrito."
492
Pensamos que no es posible censurar con palabras ms
claras y fundadas el sistema de las Leyes Orgnicas, que han llevado a la Suprema Corte
el conocimiento de un juicio ordinario donde las partes son ,oderes que discuten entre s
su autoridad.
Con el mismo afn de galvanizar las fracs. II y 111 del art. 103, se ha pensado que
la federacin o los Estados pueden pedir amparo por invasin de sus respectivas
jurisdicciones.
493
Esta tesis es para nosotros inadmisible. Lo es, no porque consideremos
que slo las personas fsicas son los "individuos particulares" que pueden demandar
amparo, conforme a la frac. del art. 107; interpretacin tan estricta y literal fue ya
desechada definitivamente por la jurisprudencia, la cual admite la capacidad para iniciar el
juicio constitucional por parte de las personas morales de derecho privado y de las de
derecho pblico, cuando estas ltimas no obran como autoridad. Tampoco para rechazar
la tesis expuesta nos acogemos a la jurisprudencia y a la teora, conforme a las cuales el
Estado como autoridad no puede solicitar amparo, pues entendemos que aunque el
atributo de autoridad difiere profundamente del concepto de garanta individual que
protege mediante aquel juicio la frac. del art. 103, sin embargo, el razonamiento no sirve
por s solo en los casos de las fracs. II y III; efectivamente, en los casos de estas dos
ltimas fracciones, no hay violacin de garantas, sino invasin de jurisdiccin, por ms
que ella slo puede ser reclamada por el individuo en cuyo perjuicio se refleja; por lo
tanto, no puede decirse que en las hiptesis de tales fracciones la autoridad est
impedida de solicitar amparo por la misma razn que vale en la fraccin , esto es, por no
rezar con la autoridad las garantas individuales. La razn es otra, a nuestro ver. Si la
federacin pudiera pedir amparo contra Estados, o stos contra aqulla, por invasin de
jurisdiccin, la sentencia que se pronunciara en el juicio tendran necesariamente alcance
de generalidad. maginemos que se concede, un amparo al Estado de Hidalgo en contra
de una ley expedida por el Congreso de la Unin en materia reservada a los Estados. Ese
amparo beneficia por lo menos a todos los habitantes de Hidalgo, lo que significa que una
sentencia judicial deroga para ese Estado una ley federal. Ms clara aparece la
intromisin de la justicia en la legislacin si se supone que el amparo se concede a la
Federacin contra la ley de un Estado, pues entonces la ley local queda derogada
totalmente. Estas intrusiones de la justicia en la rbita de otros poderes, con alcance de
generalidad, con efectos de anulacin total, es lo que pretendi evitar nues-
762
El a&%"r al&de a la e5,"'iciH$ dc #"%i("' del ,r".ec%" de EK2 (l 9uicio Constitucional- ,9g:
166:
763
ROMEO LE[N ORANTE (l 9uicio de Amparo2 M5ic"- 1671 ,9g': 23 a 2K:
LA EPOLUCION DEL AMPARO E1K
tra Constitucin al permitir el funcionamiento del control jurisdiccional nicamente a
solicitud del particular agraviado y en beneficio exclusivo de ste.
Ya hemos dicho que esto no es control directo de la constitucionalidad. No lo es ni
siquiera en el caso de invasin de jurisdiccin, en que la aparente defensa de la
organizacin federal se desvanece por el doble motivo de quedar subordinada a la
voluntad del particular agraviado, que puede o no pedir el amparo, y quedar limitada al
provecho del mismo particular. Pero si nuestro control de la constitucionalidad es
deficiente, tiene en cambio las ventajas que nacen de sus propias limitaciones y que lo
excluyen de las crticas enderezadas contra el control jurisdiccional de la
constitucionalidad, porque desde el momento en que aumenta el alcance de este control
se agrava el riesgo de que se produzca una indeseable interferencia de poderes, el
peligro de que el juez constitucional se erija en legislador negativo y de que a travs de su
actividad seudolegislativa desarrolle una actividad poltica.
164. Salvo el caso del art. 105, restringido a los conflictos constitucionales entre
los poderes de un mismo Estado, la defensa de la Constitucin slo puede hacerse en
Mxico en el juicio de amparo; la defensa as lograda es primordialmente del individuo y
slo indirecta, secundaria y limitadamente de la Constitucin.
Si en Mxico llegara a ser un problema el choque de los Poderes Federales entre
s o de la Federacin con los Estados, el amparo no servira para resolverlo, porque su
empleo en favor de uno o va pos particulares, sera ineficaz para restablecer la armona
entre los poderes en pugna. Tampoco la respetabilidad del precedente asentado por la
Corte, esto es, la reiteracin de una misma tesis sustentada en varios amparos, que es lo
que se llama la jurisprudencia, podra aprovecharse para resolver el antagonismo de
ndole constitucional entre los poderes, porque stos no estn obligados a acatar la
jurisprudencia como mandamiento general, sino nicamente cada sentencia, en el caso
concreto a que ella se refiere.
494
Sera inconstitucional asimismo convertir
767
La 3&ri',r&de$cia- c"#" $"r#a ge$eral ,ara l"' ca'"' +&%&r"'- debe 'er "b'er(ada
lHgica#e$%e ,"r la S&,re#a C"r%e B&e la e#i%e- ,&e' a&$B&e $" *a. $i$g1$ ,rece,%"
c"$'%i%&ci"$al e5,re'" B&e a'/ l" di',"$ga- 'i$ e#barg" la re',"$'abilidad del %rib&$al . la
3&'%icia e5ige$ B&e l"' ca'"' ig&ale' 'e +alle$ e$ ig&al 'e$%id"2 debe %a#bi$ 'er "b'er(ada ,"r
l"' #agi'%rad"' de Circ&i%" . l"' 3&ece' de Di'%ri%"- e$ be$e)ci" de la &$idad del P"der 3&dicial
+ederal- N" "b'%a$%e- $i 'iB&iera e$ 'e#e3a$%e2 ca'"' e5i'%e e$ M5ic" ,r9c%ica#e$%e la
3&ri',r&de$cia- . ell" 'e debe a la a$arB&/a B&e e$ #a%eria de %e'i' ,re(alece e$ la C"r%e- ,er"
,ri$ci,al#e$%e e$ la' %e$de$cia' cada la #9' +"r#ali'%a' del 3&ici" de a#,ar"2 'i la 'e$%e$cia e$
el a#,ar" ci(il . e$ el ad#i$i'%ra%i(" $" ,&ede '&,lir la de)cie$cia de la B&e3a- '/ debe ce@ir'e a
(al"ri0ar l"' agra(i"' B&e e5,"$ga el B&e3"'"- e' i#,"'ible B&e 'e a,liB&e de ")ci" el
,recede$%e- el c&al 'Hl" ,"dr9 +&$ci"$ar c&a$d" l" i$("B&e el B&erella$%e2 *ec*"' id$%ic"'
%ie$e$ B&e 'er 3&0gad"' de #a$era di(er'a 'eg1$ l"' c"$ce,%"' de (i"laciH$ B&e *ace (aler cada
agra(iad"2 'Hl" e$ #a%eria de '"bre'ei#ie$%" <B&e ,r"cede de ")ci"> . e$ a#,ar"' ,e$ale' .
"brer"' <d"$de ,&ede 'er '&,lida la de)cie$cia de la B&e3a>- e' '&'ce,%ible de ,r"',erar alg1$
d/a la 3&ri',r&de$cia- c"#" "bliga%"ria ,ara el P"der 3&dicial +ederal: ?&era de dic*" P"der- B&e al
aca%ar '& 3&ri',r&de$cia 'e '"#e%e a '& ,r",ia $"r#a- ,e$'a#"' B&e la %e'i' de la C"r%e $"
"bliga c"#" #a$da#ie$%"' ge$erale' a la' de#9' a&%"ridade': P"r e'%ar /$%i#a#e$%e
relaci"$ad" c"$ l"' 'eri"' ,r"ble#a' B&e ,la$%ea el ar%: 133 c"$'%i%&ci"$al- $" %"ca#"' aB&/ el
,&$%" rela%i(" a 'i debe "bligar la 3&ri',r&de$cia de la C"r%e a l"' %rib&$ale' de l"' E'%ad"' . a
la' 3&$%a' de C"$ciliaciH$ . Arbi%ra3e- c"#" l" di',"$e el ar%: 167 de la Le. de A#,ar": Per" '/
debe#"' a'e$%ar B&e $i e'%a le. $i la C"$'%i%&ciH$ a&%"ri0a$ a c"$'iderar "bliga%"ria ,ara la'
a&%"ridade' ad#i$i'%ra%i(a' la 3&ri',r&de$cia de la C"r%e: Si$ e#barg"- la' re+"r#a' de 16E1 al
el amparo en juicio ordinario para resolver tales contiendas ni emplear el juicio
ordinario con igual finalidad.
La solucin no la da la Constitucin. Si es necesario que ella exista, una reforma
constitucional se impone. Esa reforma no debe aprovecharse del juicio de amparo, para
resolver con l las querellas constitucionales de los poderes; el juicio de amparo tiene su
misin propia, que no es la de defender a la Constitucin, y si ha sabido llenar
satisfactoriamente ese su cometido, de ndole exclusivamente individualista, ira al fracaso
si se le adicionara la funcin de resolver situaciones generales.
Para acentuar de una vez por todas la funcin individualista del amparo, fijmonos
en el xito que ha alcanzado la institucin dentro del mbito internacional, precisa y
exclusivamente en cuanto es procedimiento judicial expedito y tcnicamente
irreprochable, a fin de tutelar al individuo en sus derechos esenciales frente al Estado. En
la Conferencia de Bogot, celebrada en 1947, los pases de Amrica suscribieron la
Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, en la que se incluy
como artculo XV el siguiente: "Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer
valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el
cual la justicia lo ampare contra los actos de autoridad que violen, en perjuicio suyo,
alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente." La Asamblea
General de las Naciones Unidas proclam en Pars, ello de diciembre de 1948, la
Declaracin Universal de Derechos del Hombre, cuyo art. 8Q inspirado en el derecho de
amparo mexicano, est concebido en estos trminos: "Toda persona tiene derecho a un
recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos funda-
ar%: 1JK i$%r"d&3er"$ i$#edia%a#e$%e de',&' de la +Hr#&la de O%er" el 'ig&ie$%e ,9rra+"
'ig$i)ca%i(" AP"dr9 '&,lir'e la de)cie$cia de la B&e3a c&a$d" el ac%" recla#ad" 'e +&$de e$
le.e' declarada' i$c"$'%i%&ci"$ale' ,"r la 3&ri',r&de$cia de la S&,re#a C"r%e de 3&'%icia:4 C"$
ell" 'e i#,ri#e ge$eralidad a la 3&ri',r&de$cia a'/ 'ea ,"r l" ,r"$%" e$ el '"l" a',ec%" del
a#,ar" de e'%ric%" derec*":
mentales reconocidos por la Constitucin o por la ley," La Comisin de los
Derechos del Hombre, encargada por la Asamblea de Pars de desarrollar la Declaracin
en una serie de convenciones internacionales, ha venido elaborando el Proyecto de Pacto
nternacional relativo a los derechos del hombre, sobre la base de entender al amparo
como tcnica protectora de los derechos fundamentales de la persona, Y la misma
tendencia campea en la Convencin Europea de Salvaguardia de los Derechos del
Hombre, firmada en Roma el 4 de noviembre de 1950, al adoptar la frmula del amparo
elaborada por la Quinta Sesin de la Comisin de los Derechos Humanos.
Y es que el amparo -hemos dicho en otra ocasin- no es por su naturaleza control
de constitucionalidad, sino defensa del individuo, Sus limitaciones en lo primero, que han
sealado los ms eminentes juristas de Mxico, dbense precisamente a su maravillosa
eficacia para lo segundo. Ninguna institucin jurdica ha tenido entre nosotros el arraigo,
el crecimiento, la esplndida palpitacin de vida del amparo, lo cual se debe no tanto a
que el pueblo lo considere como el regulador del sistema federal, el equilibrador de los
Poderes o el instrumento en el gobierno de los jueces, sino a que ha sido el escudo
resonante de la inviolabilidad de la persona.
495
El trnsito del control individualista e indirecto de la constitucionalidad al general y
directo, puede observarse clara y objetivamente en el derecho constitucional cubano, el
que mencionamos aqu para fijar por contraste la naturaleza del nuestro. La Constitucin
de 1901 confera al Tribunal Supremo en su art. 83 la atribucin de "Decidir sobre la
constitucionalidad de las leyes, decretos y reglamentos, cuando fueren objeto de
controversia entre partes". El ltimo prrafo del precepto situaba al control instituido
dentro del sistema individualista; as lo entendi uno de los ms sealados
constitucionalistas de Cuba: "Predominaba, pues, el concepto individualista de que
proceda amparar al individuo daado o amenazado por una infraccin constitucional;
pero no haba surgido an la doctrina segn la cual la defensa de la Constitucin es
materia de inters general y pblico."
496
El primer paso hacia la generalizacin del control de la constitucionalidad lo dio la
ley de 17 de marzo de 1922, cuando otorg (dos o ms sentencias del Tribunal Supremo
que declararan la inconstitucionalidad de una disposicin de carcter general, el efecto de
derogarla, pues si a los veinte das de publicada la sentencia no derogare o
76E
La Declaraci%n nternacional de los Derechos del 1om#re ' su protecci%n mediante el
amparo4 por 6elipe $ena Ramrez& Re.ista Mexicana de Derecho !"#lico4 $& =4 p2g& @@@&
76M
La defensa de la Constituci%n en la legislaci%n cu#ana4 por 9uan Clemente Camura& Re.ista
Mexicana de Derecho !"#lico4 $& 4 p2g& ==F&
modificare la disposicin inconstitucional la autoridad que la hubiere dictado, "la
disposicin impugnada perder toda su eficacia y dejar de ser obligatoria en cuanto haya
sido declarada contraria a la Constitucin" (art. 4).
Este sistema mixto o intermedio, es individualista por cuanto la resolucin de
inconstitucionalidad versa sobre un caso concreto; pero inicia un ademn de generalidad
al otorgar a dicha resolucin alcances que Rebasan el caso concreto. Lo cual se traduce
en que la accin de inconstitucionalidad necesita para ejercitarse de la existencia y de la
voluntad de una persona perjudicada, elemento caractersticamente individualista al que
se acopla el elemento generalizador que otorga a la segunda y posteriores ejecutorias
una eficacia 'jerga omnes".
Como lo hemos anotado, entre nosotros los efectos de la jurisprudencia han sido
paralizados por el individualismo exorbitante de que se ha inficionado el juicio de amparo,
en especial el de estricto derecho. Ya no el alcance derogatorio de la ley inconstitucional,
que nuestra tradicin jurdica nunca ha reconocido a la jurisprudencia por estimar que se
le daran efectos legislativos, sino el propio y natural alcance de toda jurisprudencia segn
es que obligue para todos los casos iguales, es cosa que en Mxico no ha sido
reconocida unnimemente, en nombre del relativismo individualista del amparo.
497
El paso definitivo en el camino que venimos siguiendo, lo dio la Constitucin
cubana de 1940, al instituir, adems de la ya conocida accin privada, la accin pblica de
defensa constitucional, que pue-
76K
E$ 'e$%e$cia B&e ,r"$&$ciH el 3J de "c%&bre de 163K c"#" #agi'%rad" del Trib&$al del
Pri#er Circ&i%" el Lic: E$riB&e C"l&$ga di'%i$g&id" ab"gad" B&e *ab/a 'id" #i$i'%r" de la
S&,re#a C"r%e de'%acH deliberada#e$%e cier%a 3&ri',r&de$cia "bliga%"ria de la dic*a S&,re#a
C"r%e . ,ara $" c"$'iderar'e ligad" ,"r l"' ,rece,%"' de la Le. de A#,ar" B&e le i#,"$/a$ '&
"b'er(a$cia- ad&3" el 'ig&ie$%e arg&#e$%" ALa +&$ciH$ del P"der 3&dicial e'- ,&e': la a,licaciH$
de la' le.e' e$ l"' ca'"' c"$cre%"' '"#e%id"' a '& c"$"ci#ie$%" ,"r #edi" de &$a 'e$%e$cia2
,er" 'i &$ 3&e0 ,la$%eara- e$ ab'%rac%"- la regla a la c&al B&edar/a$ '"#e%id"' e$ el ,"r(e$ir
%"d"' l"' ca'"' ig&ale'- e$%"$ce' $" ,r"$&$ciar/a &$a 'e$%e$cia- 'i$" e5,edir/a &$a le.: De la
#i'#a #a$era la le. B&e "rde$a B&e %"d"' l"' ca'"' +&%&r"' 'e decida$ c"$+"r#e a l" re'&el%"
e$ ci$c" e3ec&%"ria' a$%eri"re'- c"$cede +&er0a de le. a re'"l&ci"$e' B&e $" e#a$a$ del P"der
a&%"ri0ad" ,ara dic%ar la' le.e': a&%"ri0a &$a i$(a'iH$ del P"der 3&dicial '"bre el Legi'la%i("
c"$%raria#e$%e a l" di',&e'%" ,"r l"' %e5%"' c"$'%i%&ci"$ale' a$%e' ci%ad"': El ar%/c&l" 17 de la
C"$'%i%&ciH$ "%"rga &$a gara$%/a i$di(id&al c"$'i'%e$%e e$ B&e $adie ,"dr9 'er ,ri(ad" de la
(idade la liber%ad " de '&' ,r",iedade'- ,"'e'i"$e' " derec*"' 'i$" #edia$%e 3&ici" 'eg&id"
a$%e l"' %rib&$ale' ,re(ia#e$%e e'%ablecid"'- e$ el B&e 'e c&#,la$ la' +"r#alidade' del
,r"cedi#ie$%" . c"$+"r#e a la' le.e' e5,edida' c"$ a$%eri"ridad al *ec*": El %e5%" c"$'%i%&ci"$al
agrega B&e e$ l"' 3&ici"' del "rde$ ci(il la 'e$%e$cia de)$i%i(a deber9 'er c"$+"r#e a la le%ra " a
la i$%er,re%aciH$ 3&r/dica de le.: . a +al%a de '%a 'e +&$dar9 e$ l"' ,ri$ci,i"' ge$erale' del
derec*": L"' 3&ece' debe$ ,&e'- c"$+"r#ar la 'e$%e$cia B&e dic%e$- e$ cada ca'" c"$cre%"- a: la
le%ra " a la i$%er,re%aciH$ 3&r/dica de la le. " a l"' ,ri$ci,i"' ge$erale' del derec*"2 l&eg" la'
'e$%e$cia' B&e 'e +&$de$ e$ la 3&ri',r&de$cia 'er9$ (i"la%"ria' del ,rece,%" c"$'%i%&ci"$al ci%ad"
B&e $" rec"$"ce la 3&ri',r&de$cia c"#" +&e$%e +"r#al del derec*":A
de ser ejercitada por 25 ciudadanos como mnimo. Aunque una declaracin de
inconstitucionalidad en el derecho cubano, cualquiera que sea la accin que se ejercite,
implica siempre la anulacin de la norma inconstitucional, existe importante diferencia
entre los efectos de ambas acciones, segn lo explica en los siguientes trminos el
comentarista Dr. Ramn nfiesta: "Debe tenerse presente, para fijar los efectos de la
declaracin de inconstitucionalidad, si se obtuvo por va de accin publica o privada.
Porque en el primer caso se pretende simplemente el restablecimiento de la normalidad
constitucional, y en el segundo la cesacin de una situacin de derecho que afecta algn
inters. En consecuencia, en el primero no hay lesin; en el segundo, s. Por tanto, los
efectos de la declaracin de inconstitucionalidad por accin pblica han sido fijados por
nuestro Tribunal Supremo en los siguientes trminos: 1) es una declaracin de futuro esto
es, trasciende en la derogacin de la norma inconstitucional, pero sin efectos retroactivos
(sent de 29 de junio de 1942); 2) es una declaracin que no tiene aplicacin concreta en
beneficio de ninguno de los recurrentes (sentencia de 49 a 22 de junio de 1943). La
declaracin de inconstitucionalidad por accin privada, adems de la anulacin de la
norma inconstitucional para el porvenir, determina la revocacin del acto anterior
ejecutado al amparo de la norma declarada inconstitucional."
498
La titularidad de la accin pblica de inconstitucionalidad, que la Constitucin
cubana otorga a un grupo de ciudadanos, inviste al control de constitucionalidad de un
acentuado matiz socializante. Por eso dice el doctor Juan Clemente Zamora: "Como ya
hemos indicado anteriormente, el concepto individualista del Derecho que predomin en
la Constitucin de 1901 conceba los recursos de inconstitucionalidad como medios de
amparar y proteger en sus derechos a los individuos; y, por eso, la inconstitucionalidad
slo podr ser pedida por parte afectada. La Constitucin de 1940, en cambio, responde a
orientaciones marcadamente socialistas; y en el nuevo concepto del Derecho el
mantenimiento de la Constitucin no es nicamente una garanta de los derechos
particulares de las personas, sino tambin una grave cuestin de inters colectivo, de
inters pblico. Ese inters general en la vigencia de la Constitucin queda reconocido al
otorgrsele a veinticinco ciudadanos cualesquiera, no directamente afectados por la
infraccin de la Constitucin, el derecho de recurrir contra cualquier ley, decreto,
reglamento o disposicin que a juicio de ellos pudiera ser inconstitucional."
499
768
Derecho Constitucional4 por Ram%n n)esta, La 1a#ana4 =>B@: p2g& ===&
766
Op& cit&4 p2g& =AF&
Sirva el cotejo de nuestra experiencia con la cubana, nicamente para subrayar
por ese medio la tesis que venimos sustentando: el juicio de amparo, que en la defensa
de los derechos pblicos del individuo mejora al "habeas corpus" y a todos los recursos
conocidos, no es sino defensa secundaria e indirecta de la Constitucin, por cuanto en
sta se hallan consignados aquellos derechos; pero el juicio de amparo no llena, ni puede
llenarlo, el vaco que existe en nuestro derecho pblico tocante a una defensa directa y
general de la Constitucin.
Lejos de nosotros la idea de colmar ese vaco con instituciones tradas de fuera.
Buscando en nuestros antecedentes, pensamos que la reforma que establezca el control
directo de la constitucionalidad, debe encaminarse por el sendero que ya apunt la
innovacin consignada en el art. 105 por los Constituyentes de Quertaro. El control debe
residir en el Poder Judicial federal, no en otro poder ni en un rgano especial; toda
nuestra tradicin jurdica, que se alz contra el sistema de 1836, nos lleva a esa
conclusin. El Poder Judicial federal debe ejercitar su funcin de control en un juicio
ordinario, iniciado por el Poder lesionado en sus facultades en virtud de un acto
inconstitucional de otro Poder. La sentencia debe tener por objeto declarar la nulidad del
acto inconstitucional erga omnes.
Claro que un control de esta naturaleza podra ser censurado con el argumento de
que se da a la justicia una funcin poltica. Pero advirtase cunto disminuye el peligro de
esa funcin, desde el momento en que la justicia slo intervendra a solicitud de los
poderes querellantes y en funcin precisamente de justicia, conforme a procedimientos
judiciales. Ms peligrosa nos parece la intervencin de la justicia norteamericana, que en
forma de simple respuesta a una consulta o en juicio donde demanda un particular, traza
direcciones generales para el Congreso o el Presidente.
Adems, el control directo de la Constitucin se ejercitara slo excepcionalmente,
en aquellos casos en que el juicio de amparo fuera impotente para remediar a travs del
individuo, una situacin general creada por la pugna de los poderes.
165. Si en el aspecto terico el juicio de amparo no puede ser considerado como
una autntica defensa de la constitucionalidad, en la prctica dicho juicio ha derivado,
natural y lgicamente, hacia una defensa de la simple legalidad.
El amparo comenz por ser, en su cuna, una proteccin de la legalidad, adems
de serlo de la constitucionalidad, pues ya vimos cmo los proyectos de Rejn y de Otero
garantizaban al individuo contra las violaciones, no slo de la Constitucin, sino tambin
de las leyes
Constitucionales, es decir, de las leyes que estaban de acuerdo con la
Constitucin.
Esta primera orientacin del amparo se perdi en la Constitucin de 57, donde al
suprimir la expresin referente a la legalidad y al limitar la procedencia del juicio a la
defensa de las garantas individuales y del orden federal, se relacion el amparo
exclusivamente con la Constitucin.
Pero entre las garantas individuales que en 57 quedaron protegidas por el
amparo, haba una (la que, entre otras varias, consignaba el artculo 14), segn la cual
nadie podr ser juzgado ni sentenciado sino por leyes exactamente aplicadas al hecho.
Pronto se esgrimi por los litigantes, y se hizo triunfar ante la Corte, la tesis de que la
garanta de que se habla, resultaba infringida cuando la ley no se aplicaba exactamente;
desde entonces el juez constitucional tuvo que examinar en el ampalo si el juez comn
haba aplicado o no exactamente la ley ordinaria, lo que equivala a conocer de la
legalidad de la actuacin judicial, de las violaciones a las leyes ordinarias, tal como se
haba propuesto por Rejn y por Otero.
ntil fue que se empeara contra la corriente D. Emilio Rabasa, en una
monografa publicada el ao de 1906,
500
donde demostr cumplidamente que la absorcin
de la justicia local por la federal era contraria a nuestro sistema federal y que el correcto
sentido del "debido proceso legal" que como garanta consagraba el art. 14, consista
sencillamente en que la vida, la libertad y la propiedad de una persona no pueden
afectarse por mandamiento de autoridad, si no es mediante la forma de juicio.
La interpretacin subversiva se impuso al cabo, porque en su favor existen
razones profundas, que ninguna dialctica es capaz de destruir. Una primera razn, de
ndole prctica, consiste en la desconfianza del pueblo mexicano para la justicia local,
sometida muchas veces a los caprichos de los caciques, de los polticos, del Estado y de
los gobernantes;
501
slo el Juez de Distrito, designado por la Suprema Corte, est en
condiciones de impartir justicia con independencia dentro de un Estado de la Federacin.
Otra razn es la expresada en el sentido de que la centralizacin de la justicia a travs del
amparo, es el desquite de la realidad mexicana, de raigambre fuertemente centralista,
contra la utopa federalista que han querido imponerle las constituciones; es; en otros
trminos, uno de los cauces por donde nuestro federalismo se encamina al rgimen
central. Y hay una tercera
EJJ
(l artculo 17: Ti,"gra+/a de El Pr"gre'" La%i$":
EJ1
E'%a ra0H$ la rec"$"ciH Raba'a e$ 1621 c&a$d" e$ el C"$gre'" 3&r/dic" de e'e a@" rec%i)cH
la' c"$cl&'i"$e' a B&e *ab/a llegad" e$ '& #"$"gra+/a de (l artculo 17
razn, que es la que sobre todo nos interesa desde nuestro punto de vista: el
individualismo del amparo, que slo secundaria y accidentalmente se preocupa de la
Constitucin, ha desviado la atencin de este ltimo objeto para concentrarla en el
individuo; el intrprete ha separado de hecho al individuo de la Constitucin, lo cual no es
de extraar, puesto que el Constituyente mismo no hizo de la violacin a la Constitucin
sino un medio para proteger al individuo. El artculo 14, y a partir de la Constitucin de 17
tambin el art. 16, no importan como textos constitucionales, sino como pretextos para
hacer entrar en el amparo las violaciones a las leyes secundarias; son estas violaciones,
son las invasiones a los derechos patrimoniales, familiares, etc., las que interesan
positivamente a la gente, y no las invasiones entre s de los poderes. Qu le puede
interesar al habitante de un Estado la controversia entre la Federacin y el Estado acerca
de la competencia para establecer un impuesto, si de todas maneras tiene que pagar lo?
Y qu le importa si la ley que tiene que obedecer, fue expedida por el Congreso o el
Presidente? No es verdad que cuando estas cuestiones se plantean en el amparo
suenan a chicana, puesto que con el pretexto de que la Constitucin fue violada, lo nico
que busca el quejoso es no pagar el impuesto o no someterse a la ley? En cambio,
cuando se le priva de su patrimonio por aplicacin inexacta de la ley dentro de un juicio, el
particular tiene un inters evidente en reclamar la violacin; nada ms que tiene que
hacerlo, invocando ante el juez federal la nica violacin que no le importa: la de la
Constitucin.
He aqu, pues, cmo los artculos 14 Y 16 han servido para poner de relieve la
ficcin de nuestro control de constitucionalidad, desenmascarando del falso papel del
defensor de la Constitucin a lo que es primordial defensa del individuo.
Es por esto que al amparo fundado en la violacin de los artculos 14 y 16, no ha
podido conservar su categora de juicio, sino que es tcnicamente un recurso. No es en
rigor que el amparo haya degenerado; tratase ms bien de su natural evolucin, pues el
control que involucra como principal la defensa del individuo y como secundaria la de la
Constitucin, tiene al cabo que preocuparse ms de la legalidad que de la
constitucionalidad, por interesar al individuo ms la primera que la segunda.
Por no ser juicio, donde se examine el acto de autoridad a la luz de la Constitucin,
sino un recurso, en el que se revisa en nueva instancia la actuacin precedente, es por lo
que el amparo ha adquirido en la prctica, en la jurisprudencia y en su ley reglamentaria,
los matices que han acabado por quitarle todo aspecto de control de la constitucionalidad.
LA EPOLUCION DEL AMPARO E2E
Si el amparo fuera un procedimiento destinado a reparar una ofensa genuina a la
Constitucin, la voluntad del particular agraviado tendra que ser hbil en todo tiempo para
pedir la reparacin, no habra motivo para sobreseer por insuficiencia de la queja ni habra
tampoco que exigir fianza para detener un amago de violacin a la ley suprema.
502
Pero
como no es en verdad una defensa de la Constitucin sino del individuo" es por lo que el
amparo ha adquirido, entre otras caractersticas propias de todo recurso, las relativas al
sobreseimiento y a la suspensin del acto reclamado.
166. De los amparos que cotidianamente se proponen ante la justicia federal,
incomparablemente el mayor nmero tiene su origen en
EJ2
Al&di#"' a d"' de l"' #9' i#,"r%a$%e' %e#a' del derec*" ,r"ce'al del a#,ar" el
'"bre'ei#ie$%" . la '&',e$'iH$ del ac%" recla#ad": I#,"'ibili%ad"' ,"r ra0H$ de $&e'%ra #a%eria
,ara e5%e$de#"' e$ c"$'ideraciH$ al re',ec%"- (a#"' a dar bre(e $"%icia de l" B&e '"$ e'a' d"'
)g&ra' 3&r/dica'2 Ha. ca'"' ,re(i'%"' e$ la Le. de A#,ar" <,ri$ci,al#e$%e e$ '& ar%: K3>- e$ la
B&e el 3&e0 +ederal $" debe e$%rar al e'%&di" de la' (i"laci"$e' alegada' ,"r el B&e3"'"- e$ (ir%&d
de B&e ,ara *acerl" $" 'e re1$e$ de%er#i$ad"' reB&i'i%"' " c"$dici"$e' i$di',e$'able'-
ge$eral#e$%e de %ie#," " de +"r#a e$ e'%"' ca'"' el 3&e0 '"bre'ee- e' decir- 'e B&eda e$ la
,&er%a- 'e re*1'a a e'%&diar SI e5i'%e$ la' i$+racci"$e' i$("cada'- 'e $iega- e$ '&#a- a
ad#i$i'%rar 3&'%icia: <AS"bre'eerA (ie$e de A'&,er'edereA- +"r#ad" de A'&,erA . A'edereA
A'e$%ar'e '"breA- B&e e' l" B&e #e%a+Hrica#e$%e *ace el 3&e0 al '"bre'eer:> Sie%e le.e' *a$
reg&lad" '&ce'i(a#e$%e el 3&ici" c"$'%i%&ci"$al de'de la B&e 'e e5,idiH e$ 18M1 *a'%a la (ige$%e
de 163E: B&e e$ 16E1 +&e "b3e%" de a#,lia' re+"r#a'2 la ,ri#era- B&e e' la #9' ,rH5i#a al 3&ici"
de a#,ar" %al c"#" 'e i#,la$%H e$ la C"$'%i%&ciH$ de EK- ig$"ra e$ ab'"l&%" el '"bre'ei#ie$%"-
,er" e$ cada le. ,"'%eri"r a&#e$%a el $1#er" de ca'"' e$ B&e debe '"bre'eer'e *a'%a llegar a
la (ige$%e- e$ B&e 'e e$&#era$ #9' de (ei$%e #"%i("' de '"bre'ei#ie$%": A,ar%e de la' cr/%ica'
B&e e$ '/ #i'#"' #erece$ (ari"' de e'"' #"%i("'- e' i$d&dable B&e el '"bre'ei#ie$%" $" 'e
3&'%i)car/a 'i el a#,ar" %&(iera ,"r (erdader" "b3e%" ,r"%eger la C"$'%i%&ciH$- ,&e' e'%e "b3e%"
de i$%er' ,1blic" $" ,"dr/a '&b"rdi$ar'e a reB&i'i%"' 'ec&$dari"': E$ c&a$%" a la '&',e$'iH$ del
ac%" recla#ad" e' &$a #edida ,r"(i'i"$al de ca&%ela " c"$'er(aciH$ B&e ,er%e$ece
/$%egra#e$%e al derec*" ,ri(ad": Ci%e#" '- ,&e'- ,ara e'clarecer '& 'ig$i)cad": a l"' a&%"re'
,r"ce'ali'%a': E'%a' #edida' 'e lla#a$ a'/ A,"rB&e 'e dic%a$ c"$ a$%eri"ridad a B&e e'%
declarada la ("l&$%ad c"$cre%a de la le. B&e $"' gara$%i0a &$ bie$ " a$%e' de B&e 'e lle(e a
cab" '& ac%&aciH$ c"#" gara$%/a de e'%aA: <C*i"(e$da nstituciones de Derecho !rocesal Ci.il2
Madrid- 163M2 P9g': 26K . 'ig&ie$%e'-> AEl ,r"cedi#ie$%" \ca&%elar e'%9 al 'er(ici" de &$a #edida
de)$i%i(a- c"$ re',ec%" a la c&al %ie$e el ")ci" de ,re,arar el %erre$"- de '&#i$i'%rar l"' #edi"'
#9' a,r",iad"' ,ara '& reali0aciH$:A <Cala#a$drei \ ntroduzione alto studio 4 sistem2tico del
pro..edimento cautelare2 163M2 ,9g: 31:> ALa I acciH$ a'eg&rad"ra e'- ,&e'- e$ '/ #i'#a acciH$
,r"(i'i"$al- . ,"r e'" i#,"r%a B&e 'e e3erci%e- ,"r regla ge$eral- a c&e$%a . rie'g" del ac%"r- e'
decir- B&e '%e- e$ ca'" de re("caciH$ " de de'i'%i#ie$%"- 'ea re',"$'able de l"' da@"'
ca&'ad"' ,"r la re'"l&ciH$- %e$ga " $" c&l,a2 ,ara gara$%i0ar el re'arci#ie$%" de da@"' a
B&ie$e' 'e *&biera de',r"(i'%" " di'#i$&id" del g"ce de &$ bie$ e$ (ir%&d de &$a #edida
,re(e$%i(a- '%a ,&ede ir ac"#,a@ada de &$a #edida de c"$%ra ca&%ela- e' decir- el #a$da%" al
ac%"r de ,re'%ar )a$0a:A <C*i"(e$da- /d:> E5ac%a#e$%e c"#" ac"$%ece e$ la' #edida'
ca&%elare'- c&.a $a%&rale0a . reB&i'i%"' *a$ B&edad" de'cri%"'- e$ la '&',e$'iH$ del ac%"
recla#ad" e$ el a#,ar" 'Hl" 3&ega$ ,"r l" ge$eral i$%ere'e' ,ri(ad"'- a3e$"' e$ ab'"l&%" al
i$%er' de la i$'%i%&ciH$- c&.a de+e$'a c"$'%i%&.e el "b3e%" a,are$%e del 3&ici"2 de all/ la e5ige$cia
de reB&i'i%"' B&e de "%r" #"d" $" 'e 3&'%i)car/a$- c"#" '"$ l"' rela%i("' a la c"$%ra)a$0a . al
de,H'i%" a B&e 'e re)ere$ l"' ar%" 12E- 12M Y 13E de la Le. de A#,ar":
la inexacta aplicacin de alguna ley; en tales amparos no hay materia propiamente
constitucional.
Pero aunque en reducido nmero, hay otros amparos en que se reclama la
inconstitucionalidad misma de la ley que se pretende aplicar. Aqu debe llevar a cabo el
juez federal un contraste entre la Constitucin y la ley inferior impugnada, lo que s es una
funcin de ndole constitucional. Podra decirse que en semejantes casos el amparo es
un autntico control de la constitucionalidad?
Para contestar a esta pregunta, comencemos por advertir que es en el amparo
contra leyes donde, en cierto modo, hace crisis el carcter individualista de la institucin.
En efecto, para la doctrina, para la ley secundaria y para la jurisprudencia, ha existido
siempre el problema de cmo conciliar el elemento "perjuicio" concretado en una persona,
que es indispensable para la procedencia del amparo, con la naturaleza impersonal,
abstracta y general de la ley.
Que el amparo procede contra leyes, es indiscutible por autorizarlo expresamente
el art. 103. Pero el problema surge en punto a la oportunidad para impugnar una ley.
Como vamos a verlo, el problema de la oportunidad no es en el fondo sino el problema de
la titularidad: slo el agraviado particular es titular de la accin de amparo; por lo tanto,
slo cuando se produce el agravio (oportunidad) es posible localizar al agraviado
(titularidad).
Lozano y Vallarta hicieron triunfar en su poca, para aplicarla en la reclamacin
contra leyes, la tesis individualista del amparo. Mientras la ley no se ejecuta o aplica, debe
considerarse como letra muerta: a nadie ofende ni causa perjuicio.
503
Para ello se
fundaron los jurisconsultos citados en que el art. 102 (ahora 107) establece que la
sentencia en el amparo debe limitarse a proteger y amparar en el caso especial sobre el
que verse la queja, sin hacer ninguna declaracin general respecto de la ley o acto
reclamados; de aqu que la demanda que no cite un hecho especial, sino que pida la
derogacin o siquiera la dispensa de una ley, supuesta inconstitucional, sea improcedente
como contraria a aquel precepto. Paralizar en abstracto los efectos de una ley, aunque
slo sea en relacin con un individuo no es juzgar sino legislar. La oportunidad para
promover amparo contra una ley se presenta, segn esa tesis, hasta el momento en que
la ley se ejecuta o aplica en perjuicio de un particular.
Aplicacin tan radical del principio individualista del amparo, conduca de hecho a
que el control de la constitucionalidad sobre la ley se ejerciera nicamente a travs del
acto de ejecucin. El acto legisla-
EJ3
LOÀNO Derechos del 1om#re: p2gs& @G> ' @@3& Dallarta, Dotos: ed& =F>?: tomo D4 p2ginas
A?> ' sigs&
LA EPOLUCION DEL AMPARO E2K
tivo permaneca libre de todo control mientras no descargara sus rayos sobre un
particular, lo que era aplicar con todo rigor, pero al mismo tiempo con toda lgica, el
relativismo del amparo.
En 1919, Emilio Rabasa impugn a Lozano y a Vallarta: "Cundo se dice
cometida por la ley la violacin en los casos de lesin de un derecho personal? La
respuesta se impone por necesidad: desde el momento en que por la promulgacin del
acto legislativo toma fuerza de determinacin obligatoria que debe cumplirse."
504
La tesis de Rabasa represent un esfuerzo para rescatar el juicio de amparo del
ahogo en que lo pona su acentuado individualismo. Supo aprovechar para ello el amparo
contra leyes, en el que es posible prever la futura lesin concreta, a partir de la
disposicin general que la anuncia. De este modo Rabasa quiso hacer del amparo contra
leyes un pararrayos, que a diferencia del que concibieron Lozano y Vallarta, preservara
anticipadamente de la descarga de la ley a los que estuvieran en la zona amagada, que
no es otra sino el mbito de aplicacin de la norma general.
La Ley de Amparo de 1919 acogi la tesis de Lozano y Vallarta, acaso por ignorar
la de Rabasa que apareci publicada en ese mismo ao. Pero la de este ltimo estaba
inspirada en principios de justicia y de necesidad que habran de sobreponerse al crudo
individualismo de la anterior. Es inadmisible, en efecto, que a ttulo de que no puede
dispensarse de la aplicacin futura de una ley, se agrave la situacin del perjudicado con
las molestias de la ejecucin. La Ley de Amparo de 1935 admiti la posibilidad de atacar
los vicios de inconstitucionalidad de una ley desde antes de su aplicacin, aunque lo hizo
en forma tcnicamente defectuosa, que desorient a la jurisprudencia.
505
EJ7
(l 9uicio Constitucional2 ,9g': 27J . 'ig':
EJE
E$ 167E a'e$%a#"' l" 'ig&ie$%e ALa Le. de A#,ar" ac%&al B&e e' de 163E- (ariH
c"#,le%a#e$%e el 'i'%e#a de la a$%eri"r al ad#i%ir el a#,ar" c"$%ra le.e'- ,er" *i0" e$ e'%e
,&$%" &$a di'%i$ciH$: E$ e+ec%"- el ar%: K3- +rac: P- declara i#,r"cede$%e el a#,ar" c"$%ra la'
le.e' B&e ,"r '& '"la e5,ediciH$ $" e$%ra@a$ (i"laciH$ de gara$%/a'- 'i$" B&e 'e $ece'i%a &$ ac%"
,"'%eri"r de a&%"ridad ,ara reali0ar la' (i"laci"$e':
AE' ,reci'" rec"$"cer B&e e'e ,rece,%" e' a#big&" . "'c&r" .- 'i l" e$%e$de#"' e$ '& 'e$%id"
li%eral- +ra$ca#e$%e a$%i3&r/dic": Seg1$ el %e5%"- *a. le.e' B&e ,"r '/ #i'#a'- ,"r '& '"la
e5,ediciH$- $" e$%ra@a$ (i"laciH$ de gara$%/a'2 la ,r"cede$cia del a#,ar" c"$%ra la' #i'#a'
$ace del ac%" ,"'%eri"r de a&%"ridad B&e reali0a la' (i"laci"$e': A*"ra bie$ &$a le. B&e ,"r '/
#i'#a $" e' (i"la%"ria de gara$%/a'- $&$ca e' le. i$c"$'%i%&ci"$al- $i e$ el #"#e$%" e$ B&e 'e
e5,ide $i e$ el #"#e$%" e$ B&e 'e a,lica: E'a le.- B&e $aciH c"$'%i%&ci"$al- 'ig&e 'i$d"l"
c&a$d" la a,lica la a&%"ridad e3ec&%"ra2 'i al a,licarla 'e reali0a &$a (i"laciH$- $" e' a%rib&ible a
la le. 'i$" a la a&%"ridad e3ec&%"ra: Ser9 &$ ca'" de i$e5ac%a a,licaciH$ de la le.: A'/ e$%e$did"
el ,rece,%"- $" regla#e$%a 'i$" la i#,r"cede$cia del a#,ar" c"$%ra la' le.e' B&e '"$
c"$'%i%&ci"$ale' l" c&al 'er/a ab'"l&%a#e$%e "ci"'"- 'i #9' bie$ $" +&era a$%i3&r/dic"- ,"rB&e
c&a$d" el a#,ar" 'e ,ide c"$%ra &$a le. c"$'%i%&ci"$al $" *a. l&gar a declarar la i#,r"cede$cia
<B&e %rae c"$'ig" el '"bre'ei#ie$%">- 'i$" B&e el a#,ar" debe $egar'e <?"lle%" B&e c"$%ie$e l"'
alega%"' ,re'e$%ad"' a$%e la S&,re#a C"r%e e$ el A#,ar" e$ re(i'iH$ 2X31f 77- ,9gi$a 17:>
Las reformas de 1951 a dicha ley, mejoraron en este punto el sistema, pues
erigieron el elemento "perjuicio" en integrante de la titularidad de la accin de amparo.
506
Determinar el perjuicio actual que produce la ley antes de su ejecucin, es lo que
interesa localizar para la procedencia del amparo contra leyes todava no aplicadas, pero
s aplicables al quejoso. Ese perjuicio consiste en que una situacin que era legal antes
de la ley, se convierte en ilegal a partir de la vigencia de esta ley. Es evidente el perjuicio
que se causa a un particular por el solo hecho de poner fuera de la ley una actividad, una
abstencin, una actitud, un bien en suma de ese particular, que la vspera estaba dentro
de la ley. Todo esto independientemente de la futura destruccin de tal bien, mediante la
ejecucin concreta de la ley. De este modo el amparo contra la leyes procedente cuando
se localiza en un individuo el perjuicio actual consistente en la mutacin, producida por la
ley, de lo legal hacia lo ilegal en el status de ese individuo. Este perjuicio actual es
tambin real, por cuanto la situacin ilegal en que se coloca al individuo condiciona
inevitablemente la ejecucin futura, que es por s misma un perjuicio perfectamente real y
verificable.
507
EJM
La e5,"'iciH$ de #"%i("' B&e ,recediH a la i$icia%i(a de re+"r#a' de 16E1 dec/a l" 'ig&ie$%e
re',ec%" al ,&$%" B&e %ra%a#"' !A la +ec*a- el a#,ar" e' i#,r"cede$%e c"$%ra le.e' B&e ,"r '&
'"la e5,ediciH$ $" e$%ra@e$ (i"laciH$ de gara$%/a'- 'i$" B&e 'e $ece'i%a &$ ac%" ,"'%eri"r de
a&%"ridad ,ara reali0ar %ale' (i"laci"$e': La $&e(a +racciH$ IP c"$'idera B&e el a#,ar" debe 'er
i#,r"cede$%e c"$%ra le.e' B&e ,"r '& '"la e5,ediciH$ $" ca&'e$ ,er3&ici" al B&e3"'"-
'&'%i%&.$d"'e la e5,re'iH$ \B&e $" e$%ra@e$ (i"laciH$ de gara$%/a'A ,"r la de B&e $" ca&'e$
,er3&ici" al B&e3"'": La %c$ica del 3&ici" de a#,ar" ac"$'e3a e'%a #"di)caciH$- . 'i$ B&e
de3e#"' de c"$'iderar l" delicad" B&e e' el %e#a del a#,ar" c"$%ra le.e' DB&e la 3&ri',r&de$cia
de la S&,re#a C"r%e 'e *a "c&,ad" de ir a)$a$d"D la re+"r#a e' adec&ada- ,"rB&e la
,r"cede$cia del 3&ici" de a#,ar" e'%9 e$gra$ada al ele#e$%" ,er3&ici" e$ relaciH$ c"$ le.e' "
ac%"' de a&%"ridad B&e e$%ra@e$ (i"laciH$ de gara$%/a'- El c"$ce,%" de (i"laciH$ de gara$%/a' e$
'/ #i'#"- l" c"$%e#,la la %e"r/a del 3&ici" c"$'%i%&ci"$al- ,ara +&$dar la c"$ce'iH$ " $egaciH$ del
a#,ar"- ,er" $" ,ara a,".ar '& ,r"cede$cia: El ele#e$%" ,er3&ici" c"#" l"' ele#e$%"' i$%er'
'"$ ,ri$ci,i"' rec%"re' de '& ,r"cede$cia- de #"d" B&e- a$%e '& a&'e$cia " +re$%e a '& e5%i$ciH$-
'e i#,"$e 3&r/dica#e$%e el '"bre'ei#ie$%" del a#,ar":
ALa +racciH$ XII del #i'#" ar%/c&l" K3 'e adici"$a c"$ &$ 'eg&$d" ,9rra+"- a )$ de B&e $" 'e
e$%ie$da c"$'e$%ida %9ci%a#e$%e &$a le.- a ,e'ar de B&e 'ea i#,&g$able e$ a#,ar" de'de el
#"#e$%" de '& ,r"#&lgaciH$ . de B&e '%e $" 'e *a.a i$%er,&e'%" 'i$" 'Hl" e$ el ca'" de B&e
%a#,"c" 'e *a.a *ec*" (aler c"$%ra el ,ri#er ac%" de '& a,licaciH$ c"$ re',ec%" al B&e3"'"
EJK
El e5agerad" i$di(id&ali'#" B&e *a i$)ci"$ad" al a#,ar" %&(" e$ la le. de 3M &$a
#a$i+e'%aciH$ B&e $" d&da#"' e$ cali)car de ab'&rda al 'e@alar &$ %r#i$" <%rei$%a d/a'> ,ara
,r"#"(er a#,ar" c"$%ra le.e' a ,ar%ir de '& e5,ediciH$ . a$%e' de '& a,licaciH$- c"$ la 'a$ciH$
de %e$erla' ,"r c"$'e$%ida' +&era de e'e %r#i$": AC"#" *e#"' (i'%" Ddec/a#"' e$ el
#e$ci"$ad" +"lle%"- ab"ga$d" ,"r la '&,re'iH$ del %r#i$" de B&e 'e %ra%aD- $" *a. ba'e )r#e-
"b3e%i(a- e$ la C"$'%i%&ciH$: e$ la d"c%ri$a " e$ la le. 'ec&$daria ,ara de%er#i$ar c&9$d"
,r"cede el a#,ar" a ,ar%ir de la e5,ediciH$ de la le.: P&ede '&ceder B&e c"$ ig&ale'
,r"babilidade' de acier%" 'e '"'%e$ga$ ",i$i"$e' c"$%raria' e$ la ,r"cede$cia del a#,ar"
re',ec%" de de%er#i$ada le.2 ,er" 'i la ","'iciH$ de ",i$i"$e' "c&rre e$%re el B&e3"'" <B&ie$ $"
e'%i#H B&e la le. le ca&'ar9 ,er3&ici"' ,"r '& '"la e5,ediciH$> . la S&,re#a C"r%e <B&e e$ c"$%ra
de la ",i$iH$ del ,r",i" i$%ere'ad" c"$'iderH B&e la e5,ediciH$ de la le. '/ le ca&'aba
,er3&ici"> :e$%"$ce' e'%9 ,erdid" el agra(iad" B&e e',erH *a'%a la e3ec&ciH$ ,ara ,edir a#,ar"-
,"rB&e el 3&ici" %e$dr9 B&e '"bre'eer'e ,"r c"$'e$%i#ie$%" )c%" de la le.- al $" e$%ablar la
de#a$da de$%r" de l"' %rei$%a d/a' de '& e5,ediciH$: WN" e' e'%" (erdadera#e$%e ab'&rd"XA
<P9g: 1M:>
Despus de lo expuesto, podemos contestar la pregunta inicial en el sentido de
que ni siquiera en el amparo contra leyes se ha perfilado un genuino control de la
constitucionalidad.
508
Por lo que toca a la jurisprudencia, es en esta clase de amparos
donde puede hallar el nico clima propicio para desarrollarse, porque a diferencia de
cuando el acto lesivo se dirige exclusivamente a un individuo, en el amparo contra una ley
debera bastar una sola definicin de inconstitucionalidad para que la ley contraria a la
norma suprema ya no pudiera aplicarse a ninguno de los en aqulla comprendidos; sin
embargo, hemos denunciado anteriormente los obstculos que han obstruido hasta ahora
la fecundacin de la jurisprudencia en el amparo contra leyes. Por lo que hace al amparo
promovido anticipadamente a la aplicacin coactiva de una ley, acabamos de ver el
La' re+"r#a' de E1 eli#i$ar"$ ,"r +"r%&$a el c"$'e$%i#ie$%" %9ci%" de la le.- deri(ad" del '"l"
*ec*" de $" c"#ba%irla de$%r" de l"' %rei$%a d/a' de '& ,r"#&lgaciH$: Seg1$ el ar%: K3 de la Le.
de A#,ar" re+"r#ada- ,9rra+" 'eg&$d" de '& +racciH$ XII- A$" 'e e$%e$der9 c"$'e$%ida
%9ci%a#e$%e &$a le.- a ,e'ar de B&e 'ie$d" i#,&g$able e$ a#,ar" de'de el #"#e$%" de '&
,r"#&lgaciH$- e$ l"' %r#i$"' de la +racciH$ PI de e'%e ar%/c&l"- $" 'e *a.a recla#ad"- 'i$" 'Hl"
e$ el ca'" de B&e %a#,"c" 'e *a.a i$%er,&e'%" a#,ar" c"$%ra el ,ri#er ac%" de '& a,licaciH$ e$
relaciH$ c"$ el B&e3"'"-A
Si$ e#barg"- ,"r ra0"$e' B&e $" acer%a#"' a a%rib&ir 'i$" a ,re3&ici"' i$di(id&ali'%a' '"bre(i(e
e$ el ar%: 22- +rac: 1- el %r#i$" de %rei$%a d/a' a ,ar%ir de la (ige$cia ,ara i$%er,"$er la de#a$da
e$ l"' ca'"' e$ B&e ,"r la '"la e5,ediciH$ de &$a le. '%a e' recla#able e$ la (/a de a#,ar": De
e'%e #"d" *a. ac%&al#e$%e d"' %r#i$"' e$ el a#,ar" c"$%ra le.e' &$" de %rei$%a d/a' a ,ar%ir
de la (ige$cia- "%r" de B&i$ce d/a' a ,ar%ir de la e3ec&ciH$: El (e$ci#ie$%" del ,ri#er" 'ig$i)ca
B&e $" ,"dr9 ,r"#"(er el a#,ar" 'i$" *a'%a la a,licaciH$ de la le.- l" B&e e' &$a e',ecie de
re$&$cia a a%acar la le. a$%e' de '& e3ec&ciH$2 el (e$ci#ie$%" del 'eg&$d" i#,lica el
c"$'e$%i#ie$%" de)$i%i(" de la le.: Para $"'"%r"' $" deber/a *aber #9' c"$'e$%i#ie$%" %9ci%" de
&$a le. B&e el deri(ad" de $" i#,&g$arla de$%r" de l"' B&i$ce d/a' de '& e3ec&ciH$ c"$cre%a:
U$a #a$i+e'%aciH$ #9' del cri%eri" i$di(id&ali'%a B&e $" *a ,"did" 'ac&dir'e el a#,ar" c"$%ra
le.e' l" de'c&bri#"' e$ la +rac: PI del ar%" K3 de la Le. c"#e$%ada- c&a$d" declara
i#,r"cede$%e el a#,ar" c"$%ra le.e' e$ la' B&e $" ba'%a '& '"la e5,ediciH$- 'i$" B&e ,ara
"rigi$ar'e el ,er3&ici" 'e $ece'i%a A&$ ac%" ,"'%eri"r de a&%"ridadA- '&,er(i(e$cia e'%a 1l%i#a B&e
e'ca,H a la re+"r#a . B&e c"$'ig$a &$a +Hr#&la a #e$&d" i$de'ci+rable e$ l"' ca'"' c"$cre%"':
EJ8
U$ e'%&di" c&idad"'" del ,9rra+" 11- i$ci'" 'eg&$d" del ar%/c&l" 1JK de la C"$'%i%&ciH$- al
c&al $"' re+eri#"' e$ la $"%a 13 del ,re'e$%e ca,/%&l"- abre ,a$"ra#a' i$'"',ec*ad"' e$ el
ca#," del a#,ar" c"$%ra le.e':
AP"dr9 '&,lir'e la de)cie$cia de la B&e3a Ddice aB&el ,rece,%"D c&a$d" el ac%" recla#ad" 'e
+&$de e$ le.e' declarada' i$c"$'%i%&ci"$ale' ,"r la 3&ri',r&de$cia de la S&,re#a C"r%e de
G&'%icia:A De %al %e5%" 'e i$)ere B&e el ac%" recla#ad" $" $ece'i%a c"$'i'%ir e$ &$a le. <de la B&e
e' re',"$'able el Hrga$" legi'la%i(">- 'i$" 'Hl" e$ la a,licaciH$- ,"r la a&%"ridad e3ec&%"ra- de
&$a le. declarada i$c"$'%i%&ci"$al ,"r la 3&ri',r&de$cia de la S&,re#a C"r%e:
E$ e'%a' c"$dici"$e' la a&%"ridad e3ec&%"ra a'&#e &$a re',"$'abilidad ,r",ia- ,"r la B&e e'
lle(ada al 3&ici" de a#,ar" a c"$'i'%e$%e e$ *aber a,licad" &$a le. de)$ida c"#"
i$c"$'%i%&ci"$al ,"r la 3&ri',r&de$cia de la C"r%e: E$ el +"$d" e'%" B&iere decir B&e ' le 3&0ga
,"r *aber de'aca%ad" dic*a 3&ri',r&de$cia- l" B&e $" ,&ede 'ig$i)car "%ra c"'a 'i$" B&e la
3&ri',r&de$cia de la C"r%e- c&a$d" 'e re)ere a le.e' i$c"$'%i%&ci"$ale'- e' "bliga%"ria ,ara %"da'
la' a&%"ridade'- i$cl&'i(e la' ad#i$i'%ra%i(a': A'/ ,re(alece la 3&ri',r&de$cia '"bre la "rde$ del
Pre'ide$%e de la Re,1blica <i#,l/ci%a e$ la ,r"#&lgaciH$>- dirigida a B&e l"' age$%e' de la
ad#i$i'%raciH$- de B&ie$e' l e' '&,eri"r 3er9rB&ic"- c&#,la$ . *aga$ c&#,lir la le. del
C"$gre'" B&e e' "b3e%" de la ,r"#&lgaciH$: Dic*a "rde$ $" debe c&#,lir'e- a&$B&e ,r"(e$ga
Ddel '&,eri"r 3er9rB&ic"- 'i e5i'%e 3&ri',r&de$cia de la C"r%e B&e declara i$c"$'%i%&ci"$al la le. a
B&e la "rde$ de e3ec&ciH$ 'e re)ere: De e'%e #"d" 'e c"$'%i%&ci"$ali0a la "bliga%"riedad de la
3&ri',r&de$cia acerca de le.e' c"$'%i%&ci"$ale' $" 'Hl" e$ relaciH$ c"$ l"' %rib&$ale' de l"'
esfuerzo con que su admisin se ha abierto paso por entre nveterados prejuicios, pero
sin que lo poco que en ese aspecto se ha conseguido signifique que el juicio de amparo
deje de ser lo que siempre ha sido: una defensa del individuo dentro del orden de la
Constitucin; ni sea ya lo que acaso nunca podr ser: una defensa directa y autnoma de
la Constitucin.
509
E'%ad"' . ,ara la' G&$%a' de C"$ciliaciH$ . Arbi%ra3e <ar%/c&l" 163 de la Le. de A#,ar">- 'i$" ,ara
%"da' la' a&%"ridade' del ,a/': C&a$d" e$ la *i,H%e'i' ,re(i'%a 'e '&,le la de)cie$cia de la B&e3a-
$" e' lla#ad" a 3&ici" el Hrga$" legi'la%i(" $i 'e 'e@ala c"#" ac%" recla#ad" la le.: . e' B&e- e$
realidad- la le. .a *a 'id" 3&0gada- de)$i%i(a e i$e5"rable#e$%e- a %ra(' de %"d"' aB&ell"' "%r"'
a#,ar"' B&e 'ir(ier"$ ,ara i$%egrar la 3&ri',r&de$cia- e$ l"' c&ale' '/ *&b" de lla#ar'e al Hrga$"
legi'la%i(" e$ '& calidad de re',"$'able de la le. B&e e$%"$ce' e'%aba a 3&ici" c"#" ac%"
recla#ad":
La c&e'%iH$ de la '&,le$cia e$ el a#,ar" c"$%ra le.e' 'e di'c&%iH ,"r ,ri#era (e0 e$ el Ple$" de
la S&,re#a C"r%e de G&'%icia el 2E de +ebrer" de 16E6- c"$ #"%i(" del a#,ar" e$ re(i'iH$
7MM2fE7 de Mar/a Ea'&r%" Pda: de àrag"0a . c"agra(iad"': El Ple$" ac"rdH e$%"$ce' ,"r
#a."r/a de ("%"' $" c"$'iderar e$ '& e3ec&%"ria el ,r"ble#a ,la$%ead"- ,&e' *ab/a "%r"'
ele#e$%"' B&e era$ ba'%a$%e' ,ara re'"l(er el ca'": ?&e *a'%a el 1E de #ar0" de 16MM- c"$
#"%i(" del a#,ar" e$ re(i'iH$ 6J1JfM3 de Marc" T&li" Ca'%r" L&e(ara- c&a$d" i$%er,re%H ,"r
,ri#era (e0 el ,9rra+" II- i$ci'" 'eg&$d" del ar%/c&l" 1JK:
El B&e3"'" *ab/a recla#ad" la a,licaciH$ i$e5ac%a- $" a'/ la i$c"$'%i%&ci"$alidad- del ar%/c&l" 1E
de la Le. de Pr"+e'i"$e' de 3J de dicie#bre de 1677- ar%/c&l" c"$+"r#e al c&al el Direc%"r
Le$eral de Pr"+e'i"$e' le *ab/a $egad" el regi'%r" de '& %/%&l" ,r"+e'i"$al . la e5,ediciH$ de la
cd&la- ,"r 'er e5%ra$3er" dic*" B&e3"'": El 3&e0 de Di'%ri%" c"$cediH el a#,ar" c"$%ra el ac%" de
a,licaciH$- ,"r e'%ar +&$dad" e$ &$a le. declarada i$c"$'%i%&ci"$al ,"r la 3&ri',r&de$cia de la
S&,re#a C"r%e: El Ple$" c"$)r#H la 'e$%e$cia ,"r &$a$i#idad de (ei$%e ("%"':
La %e'i' '&'%e$%ada e$ la e3ec&%"ria dic*a- *a 'id" ra%i)cada ,"'%eri"r#e$%e ,"r &$a$i#idad de
("%"' del Ple$" e$ el a#,ar" e$ re(i'iH$ K16MfM7 de _$gel Ca@a' LH#e0- +allad" el 11 de
"c%&bre de 16MM- . e$ el a#,ar" e$ re(i'iH$ 77K7fM7 de Ric*ard Perr. Ca%e Perr.- +allad" el 2E
del #i'#" #e' . a@":
EJ6
El a#,ar" c"$%ra le.e' *a de',er%ad" e$ l"' 1l%i#"' a@"' &$ i$%er' e',ecial a'/ del
legi'lad"r c"$'%i%&.e$%e c"#" del "rdi$ari":
E$ c&a$%" al ,ri#er"- la' re+"r#a' B&e- a,r"bada' e$ dicie#bre de 16EJ e$%rar"$ e$ (ig"r e$
#a." del a@" 'ig&ie$%e- i$%r"d&3er"$ e$ el ar%: 1JK %re' regla' e$ relaciH$ c"$ el a#,ar" c"$%ra
le.e' la '&,le$cia de la B&e3a c&a$d" el ac%" recla#ad" 'e +&$de e$ le.e' declarada'
i$c"$'%i%&ci"$ale' ,"r la 3&ri',r&de$cia de la S&,re#a C"r%e2 la c"#,e%e$cia de la S&,re#a
C"r%e ,ara c"$"cer e$ re(i'iH$ de l"' a#,ar"' e$ B&e 'e i#,&g$e &$a le. ,"r '&
i$c"$'%i%&ci"$alidad2 la e5cl&'iH$ e$ e'%a cla'e de a#,ar"' de la regla de la cad&cidad ,"r
i$ac%i(idad de la ,ar%e agra(iada:
T"ca$%e al legi'lad"r "rdi$ari" la' re+"r#a' de dicie#bre de 16EK a la' le.e' "rg9$ica' del 3&ici"
de a#,ar" . del P"der 3&dicial ?ederal '&'%ra3er"$ del c"$"ci#ie$%" de la' Sala' de la S&,re#a
C"r%e de 3&'%icia la' re(i'i"$e' e$ l"' a#,ar"' c"$%ra le.e'- ,ara e$c"#e$darla' al Ple$" de la
#i'#a:
AE$%re %"da' la' +ac&l%ade' B&e la C"$'%i%&ciH$ c"$cede al P"der 3&dicial De5,re'" e$ '&
e5,"'iciH$ de #"%i("' la i$icia%i(a ,re'ide$cialD de'%aca ,"r '& %ra'ce$de$cia la de declarar B&e
&$a le.- e5,re'iH$ de la ("l&$%ad ,",&lar a %ra(' del C"$gre'" de la
Unin o de las Legislaturas de los Estados en sus respectivas rbitas de competencia no
debe ser acatada en casos concretos porque dicho Poder la reputa contraria a nuestro Cdigo
fundamental. Es una atribucin de la mayor gravedad..." "Pues bien -aadi-, el sistema vigente
permite que el juicio de tres ministros eventualmente anule la accin de esos Congresos:' De tales
premisas la iniciativa dedujo la consecuencia de que el conocimiento del amparo contra leyes debe
pasar al Tribunal en Pleno, porque "la mayor solemnidad y profundidad que acompaa a las
decisiones de este Cuerpo permitir que se forme una jurisprudencia mejor organizada, nutrida con
las opiniones y los esfuerzos de todos los individuos que como miembros titulares integran la
Suprema Corte.
Las razones que exhibe la iniciativa de que se trata no son novedad en la trayectoria del
amparo contra leyes. Primero fue gnacio Ramrez, en el Constituyente de 56, quien radicalmente
neg al rgano judicial la potestad de paralizar mediante la sentencia de amparo la obra del
legislador: "Los fallos de los tribunales van a ser excepciones de ley, y estas excepciones slo
debe conceder las el mismo legislador. Los tribunales, pues, a ttulo de juzgar, van a ser
legisladores superiores a los Estados y a los Poderes Federales" (Zarco, 11, 498). Despus fue el
diputado Couto, en el Segundo Congreso Constitucional, quien en la sesin de 20 de septiembre
de 1861, al discutirse el proyecto de nuestra primera Ley de Amparo, manifest lo siguiente:
"Desde el momento en que puede ponerse en duda la validez de una ley; desde que haya una
autoridad que pueda declarar que los ciudadanos no la deben cumplir, quedar enteramente
desvirtuada, y resultar que un juez de distrito tenga ms responsabilidad que toda la
representacin nacional y que el voto de uno solo valga ms que ciento y tantos diputados que
hayan podido expedir la ley... Si este fallo se reserva a un cuerpo colegiado, me parecera al
menos no tan absurdo" (=istoria del -egundo +ongreso +onstitucional; Mxico, 1874; pg. 285).
La reforma constitucional de 1950 reserv, en efecto, a un cuerpo colegiado (la Suprema
Corte) la revisin final en el amparo contra leyes, y dentro de la Suprema Corte la ley secundaria
confi esa materia a las Salas respectivas. Al sustraerlas de las Salas para otorgarla al Pleno, la
reforma de 1957 signific un brote nuevo del viejo recelo que ha inspirado la potestad del rgano
judicial para detener mediante sentencias de amparo la obra del legislador.
Ante esta actitud de desconfianza es pertinente tener en cuenta las siguientes palabras
recientemente vertidas en relacin con un problema semejante que se ha presentado en Estados
Unidos, respecto al rgimen jurdico del control judicial de la constitucionalidad de las leyes: "Se
advertir que este rgimen est ntegramente dominado por la idea de que conviene a los
tribunales adoptar en la materia una actitud de reserva (self-restraint), tanto por razn de la
modestia que se impone cuando se juzga una cuestin que ha sido ya resuelta por dos poderes
iguales al poder judicial: el legislativo y el ejecutivo, cuanto por razn de la gravedad de una
decisin sobre la cuestin" (Andr y Suzanne Tunc: Le ssteme constitutionnel des Etats 0nis
d>)mri&ue$ Le ssteme constitutionnel actuel1 Pars, 1954; pg. 281).
CAPTULO XXIX
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCIN
DE?ENSAS SUFSIDIARIAS DE LA CONSTITUCION E33
SUMARO
67.-La defensa de la Constitucin en relacin con los actos propios. l68.-La misma en
relacin con los actos ajenos. l69.-La defensa de la Constitucin y del orden federal, encomendada
a los jueces locales; interpretacin y crtica del artculo 133. l70.-El artculo 128. l7l.-El artculo 97,
prrafo tercero.
167. La supremaca de la Constitucin federal es el principio angular de nuestro
sistema de gobierno.
Ella se infiere en buena lgica de la supremaca del rgano constituyente, que
como depositario de la soberana circunscribi rgidamente dentro de sus zonas
respectivas a la actividad local y a la federal. A la primera le dej el poder restringido que
hemos llamado "autonoma", en ejercicio de la cual cada Constituyente local dot a los
poderes de su Estado de aquellas facultades que crey convenientes, dentro del limitado
acervo de que poda disponer. En cuanto a la actividad federal, la Constitucin no le dej
autonoma, puesto que directamente dio a cada uno de los Poderes federales sus
facultades enumeradas, que como tales son estrictas.
Si alguno de los Constituyentes locales, excedindose de la autonoma que le
reserv la Constitucin federal, otorga a cualquiera de los poderes por l creados
facultades reservadas para la federacin, atenta contra la Constitucin federal, al
desconocer los lmites que sta traz en ejercicio de la soberana. Si alguno de los
poderes constituidos de un Estado ejercita facultades de la federacin, infringe su propia
Constitucin local si ella no le seala tales facultades y viola en todo caso la Constitucin
federal. Por ltimo, si alguno de los Poderes federales lleva a cabo un acto para el cual no
tiene facultades expresas, desconoce la Constitucin federal. En todos los casos dichos,
opera el principio de la supremaca de la Constitucin federal.
No era indispensable consignar tal principio en el texto positivo,
pues deriva lgicamente, como hemos visto, de la soberana rgida de la
Constitucin. Sin embargo, hay varios preceptos constitucionales que terminantemente lo
declaran, segn lo hemos observado con anterioridad ?supra, captulo , N. 6).
De lo dicho se deduce, sin lugar a duda, que la Constitucin debe ser la norma
suprema de conducta de todos los poderes y de todos los funcionarios, en el orden
federal y en el local. A ella deben ajustar sus actos todos, de suerte que antes de
decidirlos deben cerciorarse de que estn apegados a la ley suprema. Pero si en esa
etapa previa a la realizacin del acto, que es de mero discernimiento, no puede caber la
duda de si es lcito apartarse de la Constitucin, es posible que posteriormente a la
realizacin del acto se advierta que ste es inconstitucional. En ese caso, puede el autor
del acto enmendar su yerro, privando de eficacia a su propio acto?
En el supuesto de que lo pueda hacer, tenemos aqu una defensa subsidiaria de la
Constitucin. La llamamos subsidiaria, porque la defensa principal de la ley suprema est
encomendada al Poder, Judicial federal, mediante el juicio de amparo, as sea con las
limitaciones que en el captulo precedente hemos sealado.
Contestemos ahora a la pregunta que se acaba de formular. Para ello es preciso
proponerla en primer lugar respecto a los actos propios de cada uno de los poderes, ya
sean federales o locales. ,oder Legislativo. Si llegare a expedir leyes o decretos
contrarios a la Constitucin, al advertir su inconstitucionalidad debe derogarlos,
juntndose as a la Constitucin, de la que nunca debi 'diferir.
La tesis acabada de exponer (que figura en las ediciones anteriores de esta obra),
se puso a prueba con motivo de una disociacin de criterios entre el Congreso de la Unin
y la Suprema Corte de Justicia, ocurrida al culminar en los finales de 1978 la situacin que
en seguida se describe.
En el mes de enero de 1963 se llev al conocimiento del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia una ponencia o proyecto de sentencia en el amparo N. 1509/59,
promovido por la quiebra de Luis Cevallos Snchez. La ponencia propona el
otorgamiento de la proteccin constitucional al quejoso, considerando contrario a la
garanta de la igualdad ante la ley que instituye el artculo 13 de la Constitucin, el
privilegio establecido en favor de los Bancos por el artculo 109, prrafos segundo y
tercero de la Ley General de nstituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares, al
excluir de la quiebra los crditos de los Bancos. Despus de intensa discusin, que
iniciada el 29 de enero de 1963 se prolong hasta la sesin de 7 del siguiente febrero, el
Pleno desech, por el voto de diez ministros contra nueve,
DE?ENSAS SUFSIDIARIAS DE LA CONSTITUCION E3E
el proyecto de sentencia que propona el amparo, y emiti la ejecutoria en sentido
contrario.
El artculo 109 segua por lo tanto vigente, a ttulo de constitucional y as lo estuvo
durante los diecisis aos corridos desde la resolucin de la Corte en 1963 hasta la
derogacin legislativa del propio precepto en 1979, al promulgarse en ese sentido la ley
del Congreso de la Unin votada por unanimidad de votos de ambas Cmaras, la de
Diputados el 5 de diciembre de 1978 y la de Senadores el 19 de diciembre del mismo ao.
Merece subrayarse el hecho de que los razonamientos de la iniciativa de
derogacin del precepto fueron exactamente los mismos que se expusieron por el ministro
relator ante el Pleno de la Corte, cuando present el proyecto de sentencia que propona
el amparo por inconstitucionalidad de la ley. Surgi as la inslita situacin de que una ley
del Congreso, declarada constitucional por la Corte, era despus derogada por el propio
Congreso, precisamente por considerarla ahora inconstitucional, en contra del parecer
expresado por el ms alto tribunal. Pero la doble contradiccin se resuelve, si se tiene en
cuenta que la sentencia de la Corte sigue intacta, con toda su eficacia de cosa juzgada
para el caso concreto, mas sin imponerse fuera de ese caso al criterio del Congreso. Por
su parte el Congreso lo que ha hecho es derogar una ley al advertir su
inconstitucionalidad, ajustndose as a la Constitucin de la que nunca debi diferir.
(El resumen de la ejecutoria del Pleno, pronunciada en el amparo en revisin
1509/59, se puede consultar en el -emanario judicial de la Federacin) 6 poca, vol.
LXV, enero de 1963; ejecutorias del Pleno; pp. 18 y 19.-Por lo que toca a lo expuesto por
el ministro ponente en la discusin del Pleno, aparece trascrito en la iniciativa de la
reforma al artculo 109; Diario de los Debates de la +mara de Diputados de 12 de
septiembre de 1978, p.p. 5 a 11, iniciativa que fue discutida y votada segn los trminos
que constan en el mismo Diario de 5 de diciembre del propio ao; por lo que toca al
Senado, la aprobacin de la iniciativa figura en el Diario de los Debates de dicha Cmara
de 19 de diciembre de 1978, p. 26.)
,oder Ejecutivo. Si una autoridad administrativa llegare a adoptar, como propia,
una decisin inconstitucional, deber en principio enmendarla; pero el remedio ser
distinto, segn las hiptesis que siguen:
1 La decisin inconstitucional perjudica a un particular y slo beneficia a la
Administracin: la decisin debe ser revocada, haya o no un recurso en la ley y solictelo o
no el particular afectado, pues
la revocacin en tal caso se funda ante todo en el respeto debido a la
Constitucin.
510
2 La decisin inconstitucional beneficia a un particular, creando en su favor un
aparente derecho: debe ser revocada de oficio, pues no se lesiona ningn derecho, que
no pudo nacer ni existir en contra de la Constitucin.
511
Sin embargo, la garanta de
audiencia exige que la administracin oiga al particular a quien afecta la revocacin.
3 La decisin inconstitucional se dict dentro de una controversia seguida por
particulares ante la autoridad administrativa, en funciones materialmente jurisdiccionales:
debera aplicarse en este caso el mismo principio expuesto en la hiptesis segunda, ya
que la decisin inconstitucional no pudo crear un autntico derecho en favor de ninguna
de las partes, por lo que en principio la autoridad administrativa podra revocar la decisin
inconstitucional; pero aqu interviene un elemento nuevo, la preclusin, que debe ser
respetada dentro de las controversias administrativas, como lo es en las judiciales; en
consecuencia, la autoridad administrativa no puede en ese caso revocar ni reformar de
oficio su decisin inconstitucional, sino que slo puede hacerlo a peticin de parte y en
virtud precisamente de un recurso establecido en ley.
512
Poder Judicial. Como los otros dos Poderes, debe abstenerse de realizar
cualquier acto propio que estime inconstitucional; pero a di-
E1J
No se pierda de vista que estamos considerando la reparacin del acto inconstitucional en relacin con la
autoridad que lo emiti, no por el lado de la impugnacin que puede hacer el perjudicado con el acto. En este
ltimo aspecto el consentimiento tcito por el transcurso del lapso legal hace caducar la accin de
impugnacin. lo que se traduce on que ya no podr ser obligada la autoridad a reparar la infraccin mediante
un mandamiento que se imponga a su voluntad; pero el consentimiento del acto inconstitucional no significa
otra cosa que la renuncia a reclamar la inconstitucionalidad y de ninguna manera que el acto intrnsecamente
contrario a la Constitucin se convierta en acto ajustado a la misma por el solo hecho de no haber sido
reclamado. De aqu que no se cierre en ningn momento para el rgano de autoridad la posibilidad de
rectificar por s mismo, por su propia iniciativa y voluntad, el acto inconstitucional que beneficia a la
administracin y perjudica a un particular
E11
Varias veces la Suprema Corte ha aplicado la tesis (que acepta Fraga: Derecho administrativo* 5ed., pg.
223) de que "cuando el acto administrativo es contrario a la ley, no puede engendrar derechos ni producir
consecuencias jurdicas, sino, a lo ms una aparente situacin legal, cuya destruccin no implica lo que en
trminos tcnicos se denomina privacin de un derecho; por tanto, las autoridades administrativas pueden
revocar en tales casos sus propias resoluciones sin incurrir en violacin de garantas individuales" ()pndice
al .$ +@All del -emanario Budicial de la Federacin* p$9g$ 9;C;'$ Observemos no obstante, que la
implantacin del contencioso administrativo, por ahora en materia fiscal y en lo futuro seguramente en otras
actividades de la administracin, parece que va desplazando la tesis que sustentamos. En efecto, en materia
tan importante como es la fiscal, la Secretara de Hacienda no puede nulificar de oficio la occisin en favor de
un particular, sino que tiene que acudir en forma de juicio ante el tribunal Fiscal (art. 160 del Cdigo Fiscal de
la Federacin).
E12
Jurisprudencia definida de la Suprema Corte de justicia; Apndice citado, pgina 1705
DE?ENSAS SUFSIDIARIAS DE LA CONSTITUCION E3K
ferencia de aquellos Poderes, no puede enmendar de oficio un acto
inconstitucional cometido dentro del proceso, sino slo en virtud de un recurso utilizado
conforme a la ley por la parte afectada; ello se debe, como lo hemos apuntado, a .la
preclusin, conforme a la cual cada etapa del procedimiento queda firme e intocable
cuando las partes no la impugnan legal y oportunamente.
168. Acabamos de considerar las hiptesis en las que cada uno de los Poderes
est en aptitud de corregir sus propios actos inconstitucionales. Vamos ahora a examinar
cul debe ser la posicin de cada uno de los Poderes cuando debe participar, como
ejecutor o de cualquier otro modo, en el acto inconstitucional de otro poder, es decir, en el
acto ajeno, que estima inconstitucional.
,oder Legislativo. Frente al Poder Judicial federal, el. Legislativo debe acatar
siempre las sentencias de amparo, pues es aquel poder el nico, como lo veremos
despus, que puede definir plena y definitivamente los actos inconstitucionales de los
dems poderes.
Frente al Poder Ejecutivo, el Legislativo no tiene sino facultades de cooperacin y
no de ejecucin.
En sus facultades de cooperacin, el Congreso puede rehusarse a prestar su
aprobacin a actos del Ejecutivo, aun por motivos que no sean de constitucionalidad. El
Congreso no est obligado a aprobar cualquiera iniciativa que le presente el Ejecutivo; el
Senado no est obligado a ratificar siempre los tratados que celebre el Presidente de la
Repblica. Si, pues, se trata en este punto de facultades discrecionales del Congreso, es
indudable que su ejercicio est presidido ntegramente por el principio de la supremaca
constitucional, que rige en absoluto los actos propios. La aprobacin es un acto propio y
libre del Poder Legislativo; por lo tanto, este poder debe examinarlo a la luz de la
Constitucin, para negarlo o concederlo.
,oder Ejecutivo$ Adems de deber el ms absoluto respeto a las decisiones del
Poder Judicial federal en materia de amparo, el Ejecutivo est obligado a ejecutarlas, sin
discutir si son o no constitucionales.
Frente al Poder Legislativo, no puede la autoridad administrativa rehusarse a
ejecutar una decisin -ley o decreto-, formalmente correcta, con apoyo en la supremaca
de la Constitucin, por considerar inconstitucional aquella decisin. La supremaca de la
Constitucin se impone respecto a las decisiones propias, pero no vale para excusarse de
acatar las ajenas. Mejor dicho, en este caso el principio de la supremaca de la
Constitucin funciona de distinto modo a la aplicacin .automtica y absoluta que alcanza
cuando se trata de los actos propios. En efecto, es principio fundamental de la misma
Constitu-
cin que se pretende respetar, el relativo a la separacin de los poderes, a las
atribuciones conferidas a cada uno de ellos. Si el Ejecutivo pudiera apreciar la
constitucionalidad de las leyes del Congreso o de los fallos de la Suprema Corte, para no
acatar aqullas o stos, tendra facultades de revisin en ltima instancia, precisamente
en la instancia ms importante de todas desde el punto de vista prctico, como es la
etapa de la ejecucin, donde la ley y la sentencia dejan de ser mandamientos tericos
para cobrar vida y eficacia. De qu servira la voluntad del Congreso o de la Corte,
expresada en la ley o en la sentencia, si el Ejecutivo se negara a obedecerla? De este
modo se rompera el equilibrio de los poderes, habra invasin de un poder en otro, se
destruira la Constitucin cuya supremaca se pregona. El nico poder que puede apreciar
la constitucionalidad de los actos de los otros poderes, es el judicial federal en e) juicio de
amparo y aun en este caso, precisamente para salvaguardar el equilibrio de los poderes,
la resolucin judicial slo puede referirse al caso concreto sobre que versa la queja, sin
hacer declaraciones generales respecto a la ley o el acto tachados de inconstitucionales.
Para acabar de precisar los matices, comparemos) a posicin del Ejecutivo frente
a una ley del Congreso con la posicin del congreso frente a un acto del Ejecutivo que
necesita para su perfeccionamiento de la aprobacin del Congreso. En el proceso de
formacin de un tratado, por ejemplo, hay dos actos espontneos claramente distintos: la
celebracin del tratado por el Presidente de la Repblica y su aprobacin por el Senado.
Por no ser el suyo acto determinado, obligatorio, sino espontneo y libre, puede el
Senado rehusar su aquiescencia al tratado, por razones de inconstitucionalidad o por
cualesquiera otras. En cambio, la ejecucin de una ley no es, a diferencia de su
expedicin, un acto espontneo, sino obligatorio, que no puede negarse a cumplir el
Ejecutivo por ningn motivo, ni siquiera por motivos de inconstitucionalidad. La razn de la
diferencia estriba en que la ley emanada del Congreso (no vetada por el Ejecutivo o
superado el veto de ste), es un acto completo, formalmente perfecto, al que la voluntad
del ejecutor no le puede agregar ni tampoco quitar nada, mientras que el tratado
celebrado por el Presidente es un acto incompleto, que necesita para su
perfeccionamiento ser completado por la voluntad del Senado.
As, pues, el autor del acto es el nico responsable de su constitucionalidad. El
ejecutor de un acto inconstitucional ajeno es responsable de la ejecucin, no por la
decisin ajena que ejecuta. De esta suerte el Presidente de la Repblica es responsable
por los vicios de inconstitucionalidad del reglamento que expide, pero no por la ley que
reglamenta. Y el ejecutor que embarga al cobrar un crdito fiscal, responde de los
vicios de la diligencia que practica, pero no de la orden de cobro que recibi de sus
superiores, ni de la ley en que el cobro se funda.
Sguese de lo expuesto que no se puede impugnar ante la autoridad administrativa
o sus tribunales la constitucionalidad de la ley aplicada por la propia autoridad, pues ello
equivaldra a pedir que el rgano ejecutivo se abstuviera de aplicar, por
inconstitucionalidad, una ley expedita por el Congreso.
513
E13
Una ponencia del entonces ministro de la Suprema Corte de Justicia, profesor y tratadista de derecho
administrativo, Gabino Fraga, ha suscitado interesantes estudios acerca de la competencia del rgano
ejecutivo para apreciar por s o por conducto de sus tribunales la inconstitucionalidad de una ley.
En apoyo de su tesis, contraria a la nuestra, el ministro Fraga expone entre otros argumentos, los siguientes:
"Que el propio Ejecutivo est obligado a ejecutar las le)Q que expida el Congreso de la Unin no significa que
su obligacin se refiera a leyes inconstitucionales, en primer trmino porque sera absurdo pensar que la
propia Constitucin autoriza y obliga a cumplir leyes que la contradigan o la deroguen, y en segundo trmino,
porque para que pudiera estimarse que existiendo una ley secundaria desaparece la obligacin de respetar
preferentemente la Constitucin, que deriva del carcter de sta, como ley fundamental, si sera necesario un
texto expreso en la misma que permitiera que su vigencia quedara subordinada a las disposiciones del
legislador ordinario, puesto que en este caso los rganos constitucionales excederan su competencia, ya que
la Constitucin no los ha creado para que la violen. Si se exigiera un texto expreso que autorizara la
preferencia de la Constitucin seria... desconocer que, lejos de ser una facultad la de cumplir la Constitucin,
es una obligacin que domina sin excepcin el ejercicio de todas las facultades que se atribuyen a los
poderes pblicos (Constitucin, articulo 41); seria admitir que los mandatos y limitaciones constitucionales (y
entre stas el respeto de los derechos individuales) no se imponen ms que al poder legislativo, de manera
que si ste no los acata los dems poderes se encuentran ya liberados de esa obligacin cuando ejecutan
una ley del Congreso... En tales condiciones corno el juicio de valor que formula el ejecutivo lo hace no con el
propsito de anular la ley inconstitucional ni de obligar al legislativo a ajustarse a los mandatos
constitucionales, sino para normar y legitimar sus propias funciones ejecutivas; como la hace cuando todava
no existe la controversia constitucional a que se refieren los artculos 103 y 107 constitucionales en los
trminos en que ms arriba ha quedado definida, y como, por ltimo, dicho juicio de valor es legalmente
revisable por el poder judicial federal, nico que puede fijar la interpretacin definitiva de la Constitucin, es
evidente que no tiene valor la afirmacin del Tribunal Fiscal sobre la falta de competencia del Poder Ejecutivo
para calificar, dentro de esas limitaciones, la constitucionalidad de las leyes secundarias, sin que sea, por ello
mismo, necesario un texto expreso que subordine el legislativo al ejecutivo, puesto que no se juzga al
primero ni se le impone por lo segundo ninguna obligacin y sin que tampoco sea necesario un procedimiento
de audiencia de la autoridad responsable, porque el ejecutivo acta fuera de la controversia cuya resolucin
exige el procedimiento adoptado para el juicio de amparo," "evista de la Escuela <acional de jurisprudencia,
nmero de enero a junio de 1942, pgs. 131 a 148.
En contra de los argumentos del ministro Fraga expusieron los suyos los abogados Antonio Martnez Bez (en
contra parcialmente) y Antonio Carrillo Flores, profesor el primero de derecho constitucional y el segundo de
derecho administrativo (Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, nmero de julio a septiembre de
1942, pginas 243 a 226). Posteriormente Alberto G. Salceda, profesor de la Escuela Libre de Derecho,
sostuvo ntegramente, con argumentos personales, la misma tesis de Fraga ("eD vista Mexicana de Derecho
,#blico* T. 1, pgs. 407 Y sigs.)
Respecto a que el Tribunal Fiscal de la Federacin pueda 'resolver acerca de inconstitucionalidad de leyes,
reconocemos que el problema debe plantearse en otros trminos a partir de la institucin, en el ao de 1946,
de un recurso para ante la Suprema Corte en contra de las resoluciones de dicho Tribunal. Mediante ese
recurso, que tiene su justificacin constitucional en la reforma de ese mismo ao a la frac. del arto 104 de la
Constitucin, no cabe dudar que el Tribunal mximo puede conocer en segunda instancia de cuestiones de
inconstitucionalidad de leyes, las cuales, de acuerdo con la jurisprudencia en vigor, no pueden ser tratadas en
la primera instancia por el Tribunal Fiscal. Una adecuada tcnica procesal, que acaso no estara en pugna con
la Constitucin aconsejara otorgar al Tribunal a quo una competencia idntica a la del Tribunal revisor, pero
,oder judicial federal. Terminamos de ver cmo el principio de la supremaca
constitucional es absoluto en cuanto a los propios actos de cada autoridad, es decir,
preside plenamente la relacin que se establece entre el acto y su autor; pero cuando se
trata de actos ajenos, ese principio no puede invocarse como fundamento para revisarlos,
porque al invadir un poder la rbita de otro se quebrantara la organizacin constitucional
cuya supremaca se postula.
Agreguemos ahora a lo dicho que el Poder judicial federal es el nico competente
para revisar los actos ajenos a la luz de la Constitucin. Es, por lo tanto, ese Poder el que
puede hacer funcionar el principio de la supremaca constitucional frente a todas las
autoridades, as las que legislan como las que ejecutan.
Y, sin embargo, es tan delicada esta misin de intervenir en los actos de otras
autoridades, as sea en nombre de la Constitucin, que la intervencin del Poder judicial
federal, mediante el juicio de amparo, est rodeada de todas las precauciones posibles
para impedir que las atribuciones de dicho Poder rompan el equilibrio de los poderes. A tal
fin responden los numerosos requisitos que, segn hemos visto, la Constitucin seala
para que pueda intervenir, a travs del amparo, el Poder Judicial, como son, entre otros,
que exista una .violacin concreta de la Constitucin, la querella del perjudicado, la
oportunidad al presentarla, la observancia de ciertos requisitos de forma, etc. Adems, en
el amparo de estricto derecho la sentencia slo puede referirse a los vicios de
inconstitucionalidad propuestos por el quejoso. Por ltimo, la sentencia no puede tener
alcance de generalidad, sino que debe ceirse al caso concreto. As pues, aunque la
Corte advierta que un acto de autoridad es contrario a la Constitucin, no puede
declararlo sino dentro de un juicio en el que se satisfagan todos los requisitos de la ley.
Comprese la situacin en que acta el nico Poder que tiene competencia clara y
definida para juzgar de los actos de las autoridades, con la de que gozara el Poder
ejecutivo si tuviera la facultad de negar la ejecucin a las leyes que estimara
inconstitucionales. Mientras el Poder judicial no podra obrar de oficio, el ejecutivo s
podra hacerlo, y mientras la resolucin de inconstitucionalidad pronunciada
en todo caso corresponde a la ley conferir dicha competencia.
por aqul no paraliza a la ley sino en relacin con el caso propuesto por el
quejoso, la negativa del Ejecutivo para ejecutar la ley impedira su aplicacin en todos los
casos, lo que implicara de hecho su derogacin.
Ninguna autoridad puede dejar de obedecer un mandamiento de otra autoridad
formalmente legtimo, si no es cuando el Poder judicial federal ordena que no sea
obedecido, previa definicin de su in-constitucionalidad. La negativa a acatar
disposiciones de autoridad, fundndose en el propio criterio de que son inconstitucionales,
es una manifestacin del derecho de resistencia, que si es discutible en el derecho
natural, es inadmisible en el derecho positivo. En tal caso -diramos con Schmitt-, "cada
organismo pblico y, en fin de cuentas, cada ciudadano, podra ser considerado como un
eventual protector de la Constitucin, circunstancia que en algunas Constituciones se
expresa cuando confan la defensa de la Constitucin al celo de todos los ciudadanos.
Ahora bien, de all solamente resulta un derecho general a la desobediencia y, en ltimo
trmino, a la resistencia pasiva y hasta activa, lo que tambin se ha denominado derecho
revolucionario en caso de necesidad".
514
De todo lo expuesto inferimos las siguientes consecuencias:
1 Todas las autoridades deben ajustar sus propios actos a la Constitucin: esto
no es una facultad* sino un deber$
2 Los actos de todas las autoridades tienen la presuncin de ser constitucionales:
la presuncin contraria introducira la anarqua.
3 Dicha presuncin slo puede destruirse por un fallo del Poder judicial federal: en
consecuencia, slo este poder tiene competencia para apreciar los actos ajenos a la luz
de la Constitucin, lo cual constituye una facultad exclusiva de dicho poder$
169. Despus de haber examinado la defensa subsidiaria de la Constitucin en las
relaciones de cada poder con sus propios actos y en las relaciones de cada poder con los
actos de los dems poderes, nos queda por considerar un aspecto importante de este
ltimo problema: el relativo a si los jueces locales pueden defender la Constitucin, frente
a las leyes aplicables en los juicios seguidos ante ellos.
Puede el juez comn de un Estado o del Distrito Federal abstenerse de aplicar en
un juicio la ley local, cuando advierte que es contraria a la Constitucin? Para contestar
esta pregunta, trataremos en primer lugar de utilizar los principios que hemos expuesto y,
des-
E17
CARL. SCHMTT: la defensa de la +onstitucin* pg$ E9
pues, indagaremos si el texto de la Constitucin acoge la aplicacin de dichos
principios o si se aparta de ellos excepcionalmente.
La primera hiptesis que se puede presentar dentro de un juicio ordinario, se
plantea por la contradiccin que surge a los ojos del juez entre la ley local, aplicable en el
juicio, y la Constitucin federal. Para hacer a un lado la ley local, el juez tendra que
apreciar la constitucionalidad de un acto ajeno, como es dicha ley, expresin de la
voluntad de la legislatura del Estado. Ya hemos visto que los actos de todas las
autoridades tienen la presuncin de ser constitucionales y que esta presuncin slo puede
destruirse, cuando se trata de actos ajenos, por sentencia del Poder judicial federal. En
virtud de este principio, el juez ordinario se halla en igualdad de condiciones que la
autoridad administrativa: debe aplicar la ley, sin juzgar de su constitucionalidad.
515
La segunda hiptesis se presenta cuando la ley local es contraria a una ley federal
y las dos, por regir la misma materia, son aplicables en el juicio. Una de esas dos leyes
tiene que ser contraria a la Constitucin, pues ya sabemos que en nuestro sistema federal
cada facultad es exclusiva de la federacin o de los Estados; podran ser constitucionales
ambas leyes, solamente en el caso de que hubieran sido expedidas en uso de facultades
concurrentes de la federacin y de los Estados, pero este caso es tan poco comn en
nuestro sistema -como tam-
E1E
Dicha tesis fue acogida por la Sala Auxiliar de la Suprema Corte en los siguientes trminos: "Aunque es
cierto que en el mbito de la doctrina se ha discutido ampliamente, con argumentos serios de una y otra parte,
el punto relativo a si el rgano judicial est obligado a abstenerse de aplicar una ley contraria a la
Constitucin, lo cierto es que en el Derecho Pblico Mexicano se ha adoptado una solucin positiva que
puede calificarse de intermedia. Conforme a la Constitucin federal, no todo rgano judicial es competente
para declarar la inconstitucionalidad de una ley, sino solamente el Poder judicial Federal, principalmente a
travs de un juicio de fisonoma singular como es el amparo, donde la definicin de inconstitucionalidad
emitida por el juez federal se rodea de una serie de precauciones y de requisitos que tratan de impedir una
desorbitada actividad del rgano judicial en relacin con los dems poderes. Aun en el caso del artculo 133
de la Constitucin, que impone a los jueces de los Estados la obligacin de preferir la Ley Suprema cuando la
Ley de su Estado la contrara, el precepto se ha entendido en relacin con el sistema segn el cual es
nicamente el Poder judicial Federal el que puede hacer declaraciones de inconstitucional. dad. Esto es as
porque aun en el caso de que un juez de una entidad federativa, frente a una ley local que estimara
inconstitucional, se abstuviera de aplicarla para arreglar tales preceptos a la Constitucin Federal, esta
abstencin no tendra los alcances de una declaracin sobre la inconstitucionalidad de la Ley, ms all del
mbito del procedimiento en que interviene, tal como se pretende, en el caso, que hubiera hecho la autoridad
responsable. De lo expuesto se infiere que nuestro Derecho Pblico admite implcitamente que, conforme al
principio de la divisin de Poderes, el rgano judicial est impedido de intervenir en la calificacin de
inconstitucionalidad de los actos de los otros poderes, a menos que a ese rgano se le otorgue una
competencia expresa para ese efecto, como ocurre en la Constitucin Federal cuando dota al Poder judicial
de la Federacin de la facultad de examinar en determinadas condiciones la constitucionalidad de los actos de
cualquiera autoridad: -emanario Budicial de la Federacin; T. CXV, pg. 126.
bin lo vimos ya- que carecera de inters erigir sobre l una argumentacin.
La segunda hiptesis es en apariencia distinta de la primera. En la primera
hiptesis, el jue% local no tiene que decidir cul ley aplica en el juicio, si la Constitucin
federal o la ley del Estado; a lo sumo lo que podra hacer sera no aplicar la ley local por
inconstitucional, pero en este caso no podra aplicar en su lugar la Constitucin, porque
sta no tiene el contenido ni el objeto de las leyes ordinarias, sino el de sealar las
competencias para expedir dichas leyes. En cambio, cuando dos leyes ordinarias estn
frente a frente, regulando con competencias distintas la misma materia, al hacer a un lado
una de ellas debe aplicarse en su lugar la otra. As pues, el juez ordinario tiene que elegir
cul de las dos leyes aplica al caso concreto, si la local o la federal; debe de preferir una
de las dos.
Si para fundar esa preferencia el juez tomara en cuenta exclusivamente la
constitucionalidad, si se decidiera por la ley que estimara constitucional,
independientemente de cualquiera otra preferencia por las jurisdicciones, entonces el juez
tendra que formular un juicio valorativo, desde el punto de vista constitucional, de las dos
leyes, para definir cul est dentro y cul fuera de la Constitucin, cul debe aplicarse y
cul apartarse. Este juicio -segn los principios que estamos aplicando- slo corresponde
al Poder judicial federal.
Pero el jue% ordinario necesita de todas maneras fundar en algo su preferencia,
porque a diferencia de la contradiccin entre la Constitucin y una ley, aqu es preciso
dejar de aplicar al caso concreto una de las dos leyes ordinarias. En qu criterio fundar
el rechazo de una de esas leyes? Consideramos que el jue% local, conforme a los
principios, debe preferir en todo caso la ley de su jurisdiccin, la emanada de la legislatura
de su Estado, porque los poderes y las autoridades todas de un Estado existen y tienen
sus facultades en virtud de la Constitucin de ese Estado, y fueron creados para realizar
el orden constitucional y legal del Estado. Cuando surge un conflicto entre este orden y el
previsto por la Constitucin federal, debe prevalecer sin duda el de la Constitucin federal;
pero ni la definicin de que existe un conflicto ni su resolucin incumben a las
autoridades de los Estados sino al Poder judicial federal. En esas condiciones, cmo no
va a preferir el juez local su propia ley a la emanada de otra jurisdiccin, mientras el
rgano competente define cul de las dos debe prevalecer, por estar de acuerdo con la
Constitucin?
Tales son las consecuencias a que nos conduce la aplicacin rigurosa de los
principios que informan nuestra organizacin constitucional. Pero veamos cmo un texto
expreso de la Constitucin quebranta
excepcionalmente dichos principios, en lo que respecta a los jueces locales.
El primer prrafo del arto 133 establece lo siguiente: "Esta Constitucin, las leyes
'del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos 100 tratados que estn de acuerdo
con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con
aprobacin del Senado, sern la ley suprema de toda la Unin."
El prrafo trascrito parece contradecir lo que expusimos en el primer captulo de
esta obra respecto al concepto de soberana y a la supremaca nica de la Constitucin,
que son los puntos bsicos sobre los que hemos edificado la interpretacin constitucional
toda entera. En efecto, el nico poder soberano es el Constituyente y de all que su obra,
que es la Constitucin, sea la nica suprema. Ninguna de las dos jurisdicciones que al
implantar el sistema federal estableci la Constitucin -esto es, la jurisdiccin federal y la
local-, pueden igualar ni menos superar en su ejercicio a la Constitucin, sino que tienen
que acatarla. Pero hay ms, ninguna de esas dos jurisdicciones es superior a la otra, sino
que ambas son coextensas, porque cada una tiene su materia propia. Cmo explicamos,
por lo tanto que el art. 133 considere como ley suprema, no slo a la Constitucin, sino al
con. junto de la Constitucin, de las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y
a los tratados que estn de acuerdo con la misma?
Hay aqu sin duda imprecisin en el uso de los trminos. El precepto se est
refiriendo a las leyes y tratados constitucionales como en otro lugar lo advertimos. Claro
que las leyes y tratado federales, cuando son constitucionales prevalecen sobre las leyes
inconstitucionales de los Estados. Slo en este sentido las leyes federales tienen primaca
sobre las locales, como stas la tendran si ellas fueran las constitucionales; pero esta
primaca no proviene de desigualdad de las jurisdicciones, sino que en caso de conflicto
entre stas goza de supremaca la que est de acuerdo con la Constitucin. Se trata, en
ltimo anlisis, de la supremaca nica de la Constitucin, que se comunica a los actos
que estn de acuerdo con la Constitucin frente a los actos que estn en desacuerdo con
la misma. No se trata de la primaca de lo federal sobre lo local, sino de lo constitucional
sobre lo inconstitucional.
La segunda parte del arto 133 dice as: "Los jueces de cada Estado se arreglarn
a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones que pueda haber en
las Constituciones o leyes de los Estados."
Vuelven a apuntar aqu las dos hiptesis que antes consideramos a la luz de los
principios. La primera consiste en la oposicin de la ley
DE?ENSAS SUFSIDIARIAS DE LA CONSTITUCION E7E
local con la Constitucin. Segn el precepto trascrito, el juez debe hacer
prevalecer en ese caso la Constitucin, lo que engendra las siguientes consecuencias: el
juez tendr que apreciar la constitucionalidad de la ley expedida por su legislatura, tendr
que no aplicar dicha ley si la estima inconstitucional, y, en este ltimo supuesto, no tendr
ley alguna que aplicar, porque la Constitucin no sustituye a la ley inconstitucional.
Consecuencias son todas stas que repugnan a la rgida teora antes expuesta pero que
la Constitucin acepta, segn los trminos literales del art. 133.
516
La segunda hiptesis consiste en la oposicin de la ley local, aplicable en el juicio,
con una ley federal o un tratado, que norma la misma materia regulada por aqulla. En
este caso, dice el art. 133, deben prevalecer dichas leyes y tratados (las que "emanen de
la Constitucin, los que estn de acuerdo" con la Constitucin, es decir, las leyes y
tratados constitucionales), a pesar de las disposiciones que pueda haber en las
Constituciones o leyes de los Estados. Que lo constitucional prevalece sobre lo
inconstitucional, no presenta dudas. Pero puede el juez comn definir, en un juicio
ordinario, cul de dos leyes provenientes de distintas jurisdicciones es la competente,
para el efecto de no aplicar la ley de la jurisdiccin incompetente? El texto del artculo 133
parece atribuir al juez comn tales funciones de discriminacin constitucional, puesto que
de sus trminos se infiere que el juez local debe preferir las leyes federales a las de su
propio Estado, pero a condicin de que aqullas sean constitucionales. Pudiera decirse,
no obstante, que esta discriminacin no es tarea del juez, sino que ste debe reducirse a
respetar la presuncin de constitucional del derecho federal, que slo puede ser destruida
por un fallo de la justicia de la Unin. La ltima solucin tiene las siguientes ventajas; re-
conoce la competencia nica de la justicia federal para dirimir conflictos de jurisdiccin
entre la federacin y los Estados; evita el riesgo de que los tribunales de los Estados
obstaculicen, a pretexto de inconstitucionalidad, la legislacin federal; elude el peligro de
la anarqua en materia constitucional.
517
E1M
Para esquivar los serios inconvenientes que ofrece la aplicacin literal del precepto comentado no queda
sino entenderlo con la Corte en el sentido de que los jueces locales no pueden, motu proprio, dejar de aplicar
una ley por inconstitucionalidad, sino slo pueden hacerlo cuando la' definicin de inconstitucionalidad ha sido
dada, a travs de su jurisprudencia, por el nico rgano competente para ello, como es el judicial federal.
E1K
La resolucin de la pugna entre una ley federal y una local por los jueces de los Estados es uno delos
problemas ms debatidos en los pases de rgimen federal.
Que solamente deben ser preferidas las leyes federales que estn de acuerdo con la Constitucin es lo que
sostuvo Hamilton en el siguiente prrafo: "No se deduce de esta doctrina que los actos de la sociedad mayor
que no estn de acuerdo con sus poderes constitucionales, sino que constituyan invasiones de las facultades'
restantes de las sociedades menores, se convertirn en la ley suprema y merecern que se les trate como
tales. Por lo tanto, vemos que la clusula que declara la supremaca de las leyes de la Unin, nicamente
enuncia una verdad que diman a inmediata y necesariamente de la institucin de un gobierno federal.
Supongo que no habr escapado a los observado" res que limita expresamente esa supremaca a las leyes
que se hagan de acuerdo con la Constitucin." (El Federalista, nm. XXX.)
Sin embargo, con el tiempo se lleg a sostener en casos aislados la tesis de que debe prevalecer la ley
federal, mientras deciden el punto los tribunales federales, que es precisamente la tesis sustentada en esta
obra. "Siempre que surja un conflicto entre los mandamientos de las dos soberanas o en la ejecucin de las
medidas tomadas por sus autoridades, las del gobierno nacional deben tener supremaca, hasta que su
validez pueda ser finalmente determinada por los tribunales de los Estados Unidos. Esta supremaca
temporal, hasta la decisin judicial de los tribunales de los Estados Unidos y la determinacin final del
conflicto por tal decisin, es esencial a la preservacin de la paz, as como para impedir toda colisin de
fuerzas entre los dos gobiernos." (El Busticia Field* en .able>s case$'
En cambio, si el juez local debe preferir en todo caso al derecho federal mientras la
Suprema Corte decide acerca de su constitucionalidad, se establece una supremaca del
derecho federal sobre el local, que aunque sea interina no se justificara sino por razones
de ndole prctica.
Como se ve, el art. 133 es, por cualquier lado que se le considere, un precepto
oscuro, incongruente y dislocador de nuestro sistema. Tomado de la Constitucin
norteamericana, all pudo justificarse como encaminado a impedir que los jueces de los
Estados trataran de sobreponer su derecho al de la Unin, en una poca en que el
sistema fe-
En la Repblica Argentina se ha aceptado la tesis de El Federalista. Refirindose al art. 31 de la Constitucin
de aquel pas dice Gonzlez Caldern: "Esta clusula -es preciso tenerlo bien presente- no quiere decir que
todas las leyes dictadas por el Congreso Nacional sean supremas, que estn por encima de las
Constituciones y leyes provinciales en cualquier caso$ Las leyes de la Nacin sern supremas si son dictadas
en consecuencia de la Constitucin, es decir, en consecuencia de los poderes legislativos que la misma
Constitucin ha conferido al Congreso expresa o implcitamente. La supremaca puede ser de las leyes
provinciales sobre las leyes nacionales cuando aqullas han sido sancionadas por las legislaturas en
consecuencia de los poderes que la Constitucin federal les ha reconocido y cuando las sancionadas por el
Congreso hayan excedido los lmites de su competencia o jurisdiccin." (Derecho Constitucional )rgentino1
3 ed.; Buenos Aires 1930-31; pg. 459.)
En Mxico Vallarta sostuvo la tesis de que "el juez debe juzgar de la ley secundaria, para el efecto, de calificar
su inconstitucionalidad, a fin de juzgar siempre en la Constitucin". (Amparo de Justo Prieto: Aoto1 ed. 1896; T.
, pg. 249). Pero 1 el referido magistrado no tuvo oportunidad de exponer su opinin respecto al conflicto de
una ley federal con una local, sino solamente a la oposicin de una ley local con la Constitucin
Ms recientemente Gaxiola ha estimado que "los jueces de los Estados carecen de facultad para declarar la
invalidez de cualquier ley o tratado federal". (Algunos problemas del Estado Federal; Mxico, 1941; pg. 107);
pero en contrario opina Martnez Bez que para cumplir el juez local con el mandamiento del 133 ,tiene
forzosamente que hacer un juicio de valor sobre la ley del Congreso Federal o sobre el tratado en cuanto a si
se imputan a la ley Suprema de toda la Nacin por la congruencia de sus: disposiciones y lo preceptuado por
la Constitucin, y de ese juicio valorativo resultar' como consecuencia la estimacin de que la norma federal
es superior a la del derecho local o la desestimacin de la supremaca de aqulla y la aplicacin de esta
ltima regla". (Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, nmero de julio a septiembre de 1942; pg.
247.)
DE?ENSAS SUFSIDIARIAS DE LA CONSTITUCION E7K
deral contaba todava con numerosos adversarios; pero si all prosper el
precepto, fue porque la defensa jurisdiccional de la Constitucin se inicia ante los jueces
locales y pasa despus a la justicia federal mediante el recurso de alzada, que vincula
dentro de un solo proceso las dos instancias desarrolladas sucesivamente ante las dos
jurisdicciones.
518
En Mxico no era posible que medrara el arto 133, no slo porque el
Constituyente de 57 tuvo buen cuidado de impedir la intervencin de la justicia local en la
defensa jurisdiccional de la Constitucin, sino tambin porque falta aqu el eslabn entre
las dos jurisdicciones, que es en Estados Unidos el recurso de alzada. De aqu que el arto
133 de nada sirva en la prctica y slo suministre tema abundante para discusiones
tericas. Acaso fuera otro su destino si su ley reglamentaria -que nunca ha existido- le
diera vida, suavizando sus defectos y encauzando su aplicacin.
De todo lo expuesto se infiere que, aunque sea en teora contrario a nuestro
sistema, el art. 133 consagra una defensa subsidiaria de la Constitucin, al imponer a los
jueces locales la obligacin de no aplicar las leyes locales que estn en pugna con la
Constitucin federal. Esta defensa subsidiaria de que hablamos, incluir la obligacin
para dichos jueces de no aplicar una ley federal, que aunque no contradiga una ley local,
sin embargo se considere en pugna con la Constitucin? Hasta all no llega la letra del
precepto, que a lo ms permite -segn una de sus varias interpretaciones- apartar una ley
federal cuando resulta inconstitucional, frente a una ley lo-cal que est de acuerdo con la
Constitucin.
519
E18
La subordinacin del fallo del juez local al del federal ste en revisin de aqul, cuando se trata de materia
constitucional, es lo que salva al sistema norteamericano de los inconvenientes que hemos apuntado. La
unidad de jurisprudencia de la justicia federal reemplaza en la ltima instancia las posibles diferencias de
criterio entre los tribunales de los Estados habidas en la misma materia constitucional. "Trece tribunales
independientes de ltima instancia, para juzgar los mismos asuntos, suscitados por las mismas leyes, seran
una hidra gubernamental de la que slo podran resultar confusiones y contradicciones", deca Hamilton ?El
Federalista* n#m$ L@@@'$ Pero ms adelante el mismo autor encontraba la solucin en la unificacin de los
rdenes judiciales de la Federacin y de los estados: "Los sistemas nacionales y locales han de considerarse
como un todo. Los tribunales de los Estados sern evidentemente los auxiliares naturales para la ejecucin de
las leyes de la Unin, y la apelacin en contra de sus resoluciones proceder con la misma naturalidad ante el
tribunal destinado a unificar y asimilar los principios nacionales." (El Federalista* n#m$ L@@@88$'
Gracias al sistema establecido, los jueces locales de los Estados Unidos estn en posibilidad de apreciar la
constitucionalidad de su ley frente a una federal y de preferir a la primera, si estiman inconstitucional a la
segunda. "Supongamos -dice Corwin- que un tribunal estatal considere que una ley del Congreso no ha sido
dictada en consecuencia de la Constitucin; puede entonces dar preferencia a la ley estatal antagnica? As
se ha presumido desde fecha remota; pero, como ya lo hemos visto, tales resoluciones de las Cortes
estatales no son definitivas:' (La +onstitucin de Estados 0nidos su actual significado, pg. 171.)
E16
Todo lo que llevamos dicho se refiere a los rganos judiciales locales. Cuando la Suprema Corte conoce
en nica instancia de un juicio ordinario es evidente que el intrprete sumo de la Constitucin puede apartar
una ley a ella contraria
170. Cualquiera que sea la interpretacin que se d al artculo 133, inclusive la
ms favorable y liberal para los jueces de los Estados, es decir, la que pone en manos de
tales jueces funciones constitucionales, los peligros que tal interpretacin presenta no se
comparan con aquellos que hemos descubierto en dejar anlogas funciones al Poder
Ejecutivo.
La interpretacin constitucional que adopta un juez con motivo de la ley ordinaria
que aplica a un litigio, slo tiene eficacia dentro del mismo litigio; si con motivo de dicha
interpretacin el juez ordinario deja de aplicar una ley que estima inconstitucional, esa ley
conserva su vigor para todos los dems casos. En cambio, si el Ejecutivo se rehsa a
ejecutar una ley que considera inconstitucional, su decisin tiene por efecto paralizar
totalmente la aplicacin de la ley. Por otra parte, rehusarse a aplicar determinada ley en
un litigio, no es manifestacin de un distanciamiento entre el Poder Judicial y el Legislativo
ni tampoco trae como consecuencia un choque entre ambos poderes. Pero tratndose de
la negativa del Ejecutivo para aplicar una ley del Congreso, suele ser sntoma de pugna
entre los dos poderes o antecedente de la pugna.
Por eso es que el artculo 133 no nos puede servir para ampliar su tesis,
cualquiera que ella sea, a la defensa de la Constitucin por parte del Poder Ejecutivo.
A la luz de tales premisas, debemos entender el artculo 128, que dice: "Todo
funcionario pblico, sin excepcin alguna, antes de tomar posesin de su encargo
prestar la protesta de guardar la Constitucin y las leyes que de ella emanen."
Ya hemos dicho que toda autoridad debe regir sus propios actos de acuerdo con la
Constitucin. La protesta de guardar la Constitucin no tiene otro alcance.
Pero el funcionario debe protestar, adems, que guardar las leyes que "emanen"
de la, Constitucin, es decir, las leyes que estn de acuerdo con la Constitucin. Quiere
esto decir que no debe guardar las leyes que en su concepto sean inconstitucionales?
Nos obliga a contestar negativamente la pregunta, todo cuanto hemos dicho en pginas
precedentes respecto a la defensa subsidiaria de la Constitucin por parte de las
autoridades administrativas.
La letra misma del artculo 128 no dice cosa distinta de lo que hemos asentado: la
protesta obliga a respetar las leyes que emanen de la Constitucin, pero no a desacatar
las que no emanen de la Constitucin.
En resumen, el artculo 128 consagra la defensa subsidiaria de la Constitucin
respecto a los actos 'propios, no as en cuanto a los actos de otros poderes o autoridades.
171. Solamente por la importancia que en ciertas pocas se ha querido dar al
prrafo tercero del artculo 97, mencionaremos dos de las facultades que dicho precepto
otorga a la Suprema Corte de Justicia, como posibles defensas subsidiarias de la
Constitucin.
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin -dice en lo que nos interesa el prrafo
que comentamos- "nombrar a alguno o algunos de sus miembros o algn juez de Distrito
o magistrado de Circuito o designar uno o varios comisionados especiales, cuando as lo
juzgue conveniente, o lo pidiere el Ejecutivo federal, o alguna de las Cmaras de la Unin,
o el Gobernador de algn Estado, nicamente para que averige algn hecho o hechos
que constituyan la violacin de alguna garanta individual, o la violacin del voto
pblico. .."
Como se ve, la intervencin de la Suprema Corte en los casos sealados puede
ser a solicitud de los rganos con titularidad para hacerlo, o bien por decisin espontnea
y propia de la Corte. Por lo pronto referiremos estos presupuestos generales nicamente
a la materia electoral.
La primera hiptesis, que se ha interpretado en el sentido de que la Corte no
puede rehusarse a intervenir, se ha realizado en un solo caso, cuando el Presidente de la
Repblica solicit en el ao de 1927 la investigacin de la Corte por violacin del voto
pblico en las elecciones de Guanajuato. La Corte, que design para la investigacin a un
Magistrado de Circuito, no resolvi nada acerca del informe por ste rendido.
520
En la segunda hiptesis la Corte ha sido requerida por particulares, con excepcin
de un caso en que la solicitud de investigacin parti de uno de los integrantes de dicho
Tribunal. De los 17 casos de esta ndole que se han presentado desde 1918 hasta 1954,
la Corte ha
E2J
A la investigacin solicitada por el Ejecutivo precedi una resolucin de la Corte negndose a conocer, por
incompetente, de la controversia promovida por el Poder Ejecutivo Federal contra los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y judicial del Estado de Guanajuato sobre la constitucionalidad de su eleccin. La Corte consider
que "emana de la soberana de los Estados el derecho de elegir los rganos por medio de los cuales el pueblo
la ejerce, sin que ningn poder extrao tenga potestad para intervenir en las elecciones ni para calificarlas o
poner en duda su legitimidad". (8nforme rendido por el presidente de -uprema +orte; Mxico, 1928; pg. 23.)
Al abstenerse la Corte de conocer en forma de juicio de la cuestin electoral suscitada, el Ejecutivo Federal
solicit su intervencin en los trminos del artculo 97 prrafo tercero.
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO EEJ
aceptado que se lleve a cabo la investigacin nicamente en cuatro de ellos, de
los cuales en tres correspondientes a 918, 920 Y 923, no tom acuerdo alguno acerca del
resultado de la investigacin. Desde 27 hasta 54, la Corte ha adoptado la actitud al
parecer definitiva de no intervenir, pues slo se ha presentado un caso en contrario, el de
Len en 46; este caso es, por otra parte, el nico en que la Corte conoci y resolvi
acerca del resultado de la investigacin, lo que hizo simplemente mediante el acuerdo de
remitir copia del dictamen de la comisin investigadora al Presidente de la Repblica y al
Gobernador de Guanajuato.
nfirese del precedente resumen de casos que al negarse la Suprema Corte casi
sistemticamente a ejercitar "motu proprio" la facultad investigadora, y al no solicitar el
empleo de dicha facultad los rganos que-pueden hacer lo, el precepto ha quedado de
hecho esterilizado.
Por otra parte, los casos llevados a la consideracin de la Corte han hecho
germinar las interpretaciones ms variadas y contradictorias, lo que indica desde luego
que el precepto est lejos de ofrecer meridiana claridad
Ninguna luz pueden suministrar los antecedentes del artculo, Lo nico que parece
definitivamente esclarecido es que nadie puede establecer el origen de la disposicin, la
cual, al decir de uno de los Ministros de la Corte, cay como un aerolito en nuestro
derecho pblico. Las palabras relativas del mensaje del Primer jefe adolecen de oscuridad
y de incongruencias, adems de que no se refieren a la investigacin de oficio, que es la
propiamente discutible.
521
E21
En dicha exposicin de motivos hay el siguiente prrafo, nico que guarda relacin con la materia que nos
ocupa: "E Poder Legislativo tiene incuestionablemente el derecho y el deber de inspeccionar la marcha de
todos los actos del gobierno, a fin de llenar debidamente su cometido, tomando todas las medidas que juzgue
convenientes para normalizar la accin de aqul; pero cuando la investigacin no debe ser meramente
informativa, para juzgar de la necesidad e improcedencia de una medida legislativa. sino que afecta a un
carcter meramente judicial, la reforma faculta tanto a las Cmaras como al mismo Poder Ejecutivo para
excitar a la Suprema Corte a que comisione a alguno o algunos de sus miembros, o a un magistrado de
Circuito, o a un juez de Distrito, o a una comisin nombrada por ella para abrir la averiguacin
correspondiente nicamente para esclarecer el hecho que se desea conocer; cosa que indiscutiblemente no
podran hacer los miembros del Congreso, los que de ordinario tenan que conformarse con los informes que
quisieran rendirles las autoridades inferiores," (Diario de los Debates; T. , pg., 267.) La deficiente redaccin
del pasaje trascrito impropia de documento de tan sealada importancia, no permite descubrir con suficiente
claridad el pensamiento de sus autores. La investigacin "no debe ser meramente informativa", sino que
"afecta a un carcter meramente judicial", Y poco despus de desechada aquella investigacin informativa
parece que se le da tal carcter a la averiguacin que se abrir "nicamente para esclarecer el hecho de que
se desea conocer," Qu significan esas expresiones, tan ayunas de claridad y de precisin jurdica?
DE?ENSAS SUFSIDIARIAS DE LA CONSTITUCION EE1
Por ltimo, el precepto pas del todo inadvertido en el Constituyente de
Quertaro.
522
En cuanto a la legislacin, ha soslayado a su vez el problema que nos ocupa.
Ciertamente en la iniciativa de la Ley Electoral Federal que envi al Congreso el
Presidente vila Camacho en diciembre de 1945, se daba a la Corte intervencin de
cierto relieve en la funcin electoral, pues dos representantes de ella deban integrar con
otros varios la Comisin Federal de Vigilancia Electoral (art. 79), y si por informes de
dichos comisionados o por los de la misma Comisin encontrare la Corte "que hay razn
para suponer que ha habido violacin del voto, podr, si lo estima conveniente, ordenar la
investigacin a que 'se
E22
En la sesin del 17 de enero de 1917 se present el dictamen de la Comisin relativo al Poder judicial
federal, y en l no se hace ninguna alusin al prrafo tercero del artculo 97' (Diario de los Debates; T. 11, pg.
214)
En la sesin vespertina del 20 de enero se dio lectura a todos los artculos del Poder Judicial, desde el 94
hasta el 99, "por estar ntimamente relacionados, a fin de que se engloben en una sola discusin, sin perjuicio
de que los CC. diputados separen los que estimen oportunos para su votacin" (Diario de los Debates; T. 11,
pg. 506). La sesin se suspendi despus de prolongado debate acerca de los dos nicos puntos que
llamaron la atencin: la designacin y la inamovilidad de los ministros de la Corte.
Reranudada la sesin dos horas despus, a las nueve horas de la noche, la discusin continu
acaloradamente acerca de aquellos dos temas. Al fin estall el desorden, como pocas veces en la actuacin
del Congreso Algunos pedan a gritos que se votara de una vez todo el captulo del Poder Judicial, pero otros
manifestaban desordenadamente que haban sido engaados, pues se quera hacer votar desde el arto 94
hasta el 99, cuando la discusin haba versado exclusivamente sobre la designacin y la inamovilidad de los
ministros, puntos a que se referan, respectivamente, los arts. 94 y 96. A la medianoche, en que se levant la
sesin, se formul' la proposicin de 1.1ue se separaran dichos dos artculos para discusin, pues t que eran
los nicos que la haban suscitado (Diario de los Debates; T. 11, pgs. 439 a 547).
La sesin de la tarde, al da siguiente, se inici con un altercado entre algunos representantes con motivo de
que se discuti si se haba desintegrado el &uroum en la noche anterior. En una atmsfera de discordia y de
agravios personales, la Comisin tuvo en cuenta una proposicin de varios diputados y present un nuevo
proyecto de los artculos 94 a 99, con modificaciones relativas nicamente a los dos puntos debatidos. Entre
voces que exigan las inmediata votacin, el presidente suplico a los representantes que no abandonaran el
saln y por fin se hizo la declaratoria de Que los arts. 94 a 99 haban sido aprobados por unanimidad, a
excepcin del 94, que' se aprob contra dos votos, y del 96, en contra del cual se emiti un voto. ( Diario de
los Debates; T. 11, pgs. 543 a 545, 547 Y 548, 555 a 558,)
Advirtase, por lo tanto, que los temas apasionantes de la manera de designar a los ministros de la Corte y de
la inamovilidad de stos distrajeron la atencin de la asamblea de Quertaro respecto al restante contenido de
los artculos discutidos, razn por la cual la facultad de la Corte en materia electoral -que figuraba en uno de
esos artculos- pas totalmente inadvertida.
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO EE2
refiere el art. 97 constitucional" (art. 117). Pero el Congreso, advirtiendo el
peligroso cometido que se otorgaba a la Corte, suprimi dichas intervenciones y en la Ley
Electoral solamente quedaron, a ttulo de inocuos, los arts. 113, 114, 115 Y 116 relativos a
que las Cmaras o el Presidente de la Republica podran solicitar de la Corte una
averiguacin, cuyo resultado se comunicara al Congreso y al Ejecutivo "para los efectos a
que hubiere lugar en la calificacin de las elecciones y para la consignacin"
523
. La Ley
Electoral Federal de 1951 no admiti ni siquiera esa tan mezquina participacin de la
Corte en el proceso cvico, pues no slo dejaron de figurar en el cuerpo de la ley el
nombre del Alto Tribunal y la anterior referencia al art. 97, sino que implcitamente se hizo
a un lado la averiguacin por este artculo prevista.
524
La jurisprudencia y la legislacin se han enfrentado de este modo con las dos
fuerzas que han pretendido galvanizar el prrafo a que venimos refirindonos: la pasin
poltica de los perdidosos en las elecciones y la buena fe de quienes aguardan de la Corte
el remedio para el fraude electoral.
Tocante a la primera, jams lleg a sostenerse en el Pleno de la Corte la tesis de
que sta pudiera invalidar elecciones, pues el artculo 62 de la Constitucin, que da el
carcter de definitiva e inatacable a la calificacin de cada Cmara sobre la eleccin de
sus miembros, cierra la puerta a tesis tan aventurada. Empero, el solo hecho de llevar al
cabo de oficio una averiguacin, por cuanto hace suponer en el nimo de la Corte la duda
acerca de la pureza de los comicios, es decisin que favorece sin duda a los
contendientes vencidos, al sembrar la confusin en el nimo de las gentes y preparar
acaso un distanciamiento entre los Poderes. Ojal que los polticos nunca descubran la
peligrosa facultad de la Corte que se esconde en el arto 97, deca en su ctedra D. Emilio
Rabasa. Al cabo de los aos podemos agregar que aunque los polticos profesionales ya
la descubrieron, la Corte se ha precavido de ejercitarla.
525
E23
No cabe duda que la iniciativa de la Ley Electoral de 46 aliment el propsito -a la postre fallido por la
actitud del Congreso- de conceder a la Corte una participacin importante en el proceso electoral. En la
exposicin de motivos se habla de la intervencin de la Corte "con el fin de garantizar la efectividad del
sufragio y para el efecto de que el organismo encargado de calificar la eleccin tome en cuenta el resultado
de la averiguacin". Y ms adelante se encomia "el privilegio de su accin constitucional por propia iniciativa,
que viene a constituir, a juicio del Ejecutivo, un supremo factor de equilibrio en la funcin electoral.
E27
Vanse los arts. 129 a 132, que refieren a la Procuradura General de la Nacin la misma investigacin
que la muy anterior encomendaba a 1a Suprema Corte.
E2E
La peligrosidad del comentado prrafo del arto 97 inspir la iniciativa para que fuera suprimido,
presentada ante el Senado en 29 de septiembre de 1947 por la legislatura del Estado de Oaxaca, a propuesta
del gobernador del mismo Estado, licenciado Eduardo Vasconcelos. En esa iniciativa, que al fin no prosper,
se hizo una sntesis clara y exacta de las opiniones en litigio.
DE?ENSAS SUFSIDIARIAS DE LA CONSTITUCION EE3
En cuanto a la posibilidad de que la Corte intervenga en el sufragio para purgarlo
de sus vicios ancestrales, la opinin pblica bien orientada tendr que renunciar a pedirlo.
El fraude electoral, que hinca sus races en lo ms ntimo de nuestra historia,
desencaden en otro tiempo luchas armadas y suscita todava pasiones violentas. Lo
poco que el Poder neutral por excelencia alcanzara a hacer para extirpar esas races, no
compensara el previsible quebranto de su neutralidad, que constituye su razn de ser y
su nica fuerza. Si la Corte interviniera en la poltica electoral con intencin de sanearla,
podra contraer la enfermedad, pero no curarla. Con su intervencin, como deca Guizot,
la poltica no tiene nada que ganar, pero la justicia s tiene mucho que perder.
526
E2M
En ese mismo sentido se ha orientado invariablemente el derecho pblico norteamericano.
La jurisprudencia de la Corte confirmada en numerosos casos encuntrese expresada en las siguientes
palabras de Cooley: .'Los tribunales no tienen autoridad sobre cuestiones polticas. sino que deben aceptar
como definitiva la determinacin de los Departamentos Po1ticos del Gobierno" (Thomas M. Cooley. .he
general principies of +onstitutional la! in the 0nited -tates of )merica; Boston little Brown and Co.; 1898
p.1gina 157). Y en sentido anlogo opinan otros dos comentaristas norteamericanos:"El Poder judicial no se
extiende a todas las cuestiones que surjan de la Constitucin. porque muchas de ellas son polticas y tienen
que resolverse por otros Departamentos del "Gobierno" (compilacin de Paschal Annot. cit. por Vallarta en el
amparo de Donde). "Un caso surge con motivo de esta Constitucin de las leyes de los Estados Unidos y de
los tratados de los Estados Unidos cuando se requiere la interpretacin de alguno de ellos para su resolucin
definitiva. Pero si bien el Poder judicial se extiende a todos esos casos, existe una cierta categora sobre la
que la Corte no pretende habitualmente plena libertad de decisin. Son stos los casos que implican las
llamadas cuestiones polticas... Cuando las dependencias polticas. el Congreso y el. Presidente. se han
pronunciado acerca de estas cuestiones la Corte acepta generalmente sus decisiones como obligatorias
para ella, al fallar las causas. Naturalmente corresponde a la Corte decidir en definitiva si una cuestin es una
cuestin poltica en este sentido" (Edward S. Corwin: La +onstitucin norteamericana su actual significado;
1942; pg. 138).
En el clebre caso Luther vs. Borden la Corte sostuvo la tesis que ha reiterado la jurisprudencia posterior:
"Muchos de los argumentos de la parte del quejoso se refieren a derechos polticos y a cuestiones polticas
sobre las cuales se pide a la Corte expresar su opinin. Declinamos hacerlo... Este tribunal es el que menos
debe rebasar las fronteras que limitan su propia jurisdiccin. Si siempre debe estar pronto a conocer de
cualquier cuestin que le haya sido conferida por la Constitucin debe tambin no pasar nunca de su propia
esfera de accin y cuidar de no inmiscuirse en discusiones que tocan propiamente a otros foros." (Lawrence
B. EvansF +ases on )merican +onstitutional Law; Chicago. 1942; pg. 751.)
Se nota, pues, la tendencia de la Corte norteamericana a no intervenir en las "cuestiones polticas". Hubo sin
embargo un caso verdaderamente excepcional en que no la Corte como tal si no cinco de sus miembros
hubieron de participar a manera de rbitros en una cuestin de poltica electoral. Y este caso fue tan
infortunado que sirvi tan slo para confirmar a la Corte en su propsito de no intervenir en tales materias. En
las elecciones presidenciales de 1876 el candidato republicano Hayes gan 17 Estados y otros tantos el
demcrata Tilden; quedaban cuatro dudosos, que se disputaban los dos partidos. Se integr entonces una
comisin compuesta de cinco senadores, cinco miembros de la Cmara de Diputados y cinco jueces de la
Corte Suprema, que habran de decidir acerca de la admisibilidad de los votos de los cuatro Estados dudosos.
El Senado design a tres republicanos y sus demcratas; la Cmara. a tres demcratas y dos republicanos.
De la Corte, dos eran republicanos y dos demcratas. y a los cuatro se encomend la designacin del quinto
magistrado, cuyo voto era el que en definitiva deba inclinar la balanza, hasta esos momentos equilibrada.
"Los cuatro jueces -dice Bryce- escogieron a un republicano y esta eleccin decidi prcticamente el
resultado. pues cada voto emitido por los miembros de la Comisin fue estrictamente de partido" James
Bryce: .he )merican +ommon!ealth; New York. The Macmillan Co., 1926; pgs. 47 a 49). "Los cinco jueces
de la Suprema Corte -dice en .otro lugar el mismo autor-, incluidos en la comisin electoral nombrada
entonces. votaron por motivos de partido con la misma obstinacin de los se-
nadores y diputados que formaban parte de la propia comisin. Se arroj por primer vez sobre el Poder
Judicial una funcin escasamente judicial y ciertamente no prevista por la Constitucin y. en cumplimiento de
ella, los miembros del rgano judicial actuaron exactamente como personas ajenas a la judicatura" (Bryce; op.
Hasta aqu la Corte y el sufragio. Queda por ver la otra encomienda que le confiere
el mismo prrafo del 97, como es la de averiguar "algn hecho o hechos que constituyan
la violacin de alguna garanta individual".
A diferencia del voto pblico, aqu s se encuentra en su terreno la Suprema Corte,
ya que su misin caracterstica consiste en velar por las garantas de la persona que
consagra la Constitucin. Nada ms que debe existir una diferencia entre la proteccin
organizada a travs del juicio de amparo y la que instituye el 97, pues de otro modo sta
sera mera repeticin de aqulla. Las dos diferencias que desde luego apuntan en el texto
son las siguientes: en un caso el titular de la accin es el individuo perjudicado y su
pretensin requiere una sentencia judicial; en el otro caso acta la Corte de oficio o a
solicitud de cualquiera de los Poderes pblicos que enumera el precepto y su actividad no
culmina en una sentencia, sino en una simple averiguacin.
Tampoco en esta segunda hiptesis de intervencin de la Corte han alumbrado las
fuentes del ordenamiento. Sin embargo, bajo la vigencia de la Constitucin anterior
ocurri un caso, que por su semejanza con los ahora previstos pudo influir en la adopcin
del precepto.
En el ao de 1879, con motivo de la indignacin general provocada por las
ejecuciones que sin formacin de causa llev a cabo en el puerto de Veracruz el general
Mier y Tern, la Suprema Corte decidi instruir una averiguacin, a solicitud de su fiscal,
quien expuso: "Toca al Supremo Poder Judicial de la Federacin, a quien la Cons-
cit., pgs. 27 a 271).
Los antecedentes expuestos nos suministran nicamente el dato de que la jurisprudencia norteamericana no
ha acogido la tesis de que la Corte puede fallar acerca de la validez de elecciones, la tesis que en Mxico
hizo triunfar efmeramente D. Jos M. glesias; pero ni esos antecedentes ni otros algunos revelan que en
Estados Unidos haya existido alguna vez la simple tendencia a reconocer a la Corte la facultad de investigar
las violaciones del voto.
DE?ENSAS SUFSIDIARIAS DE LA CONSTITUCION EEE
titucin y leyes generales del pas encomiendan de una manera ms especial la
salvaguardia de las libertades pblicas, de las instituciones polticas y de las garantas
individuales, tomar sobre los referidos acontecimientos el elevado puesto que le
corresponder.
527
La Corte design para la averiguacin al Juez de Distrito en Veracruz,
pero al considerar que este funcionario no contaba con las garantas necesarias para
ejercer sus funciones, la Corte se dirigi al Ejecutivo, excitndolo para que se las otorgara
y puso los hechos en conocimiento del Gran Jurado Nacional. Firmaba el oficio el
constituyente Ezequiel Montes y era Presidente de la Corte otro constituyente, gnacio L.
Vallarta, que el ao anterior haba dejado la cartera de Relaciones en el gabinete del
Presidente Daz.
El Ministro de Justicia contest que aunque la Corte "no est autorizada en
concepto del Ejecutivo, para dirigirle excitativas", sin embargo ha ordenado la sustitucin
del Comandante de Veracruz. La Corte replic: "Excitar es lo mismo que mover, agitar,
facilitar o ayudar a otro a que ejecute algo, y tratndose de los Poderes entre s, de los
cuales, generalmente hablando, ninguno tiene superioridad sobre el otro, la Corte us de
una formula aceptable al dirigirse al Ejecutivo." El Gran Jurado, por su parte, se declar
incompetente para hacer declaracin alguna respecto a la responsabilidad de Mier y
Tern "en los acontecimientos que tuvieron lugar en la noche del 24 al 25 de junio de
1879, en la ciudad de Veracruz", con lo que concluy el episodio en el que la Suprema
Corte, en defensa de las garantas individuales escandalosamente violadas, se dirigi a
los otros dos Poderes con energa y prudencia al par. La opinin pblica la acompa, no
obstante que la Corte no contaba en aquel entonces con ningn texto que autorizara su
intervencin.
De esa autorizacin, quiso dotarla el Primer Jefe, joven espectador" de aquellos
acontecimientos y cuya experiencia personal parece haber sido la nica inspiracin del
prrafo que glosamos.
E2K
El Monitor "epublicano, 3 de julio de 1879.
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO EEM
El antecedente referido nos permite orientarnos en la exgesis del actual precepto.
No es cualquiera violacin de garantas individuales lo que justifica esta intervencin
especial de la Corte, cuyo instrumento ordinario para reparar aqulla es el juicio de
amparo; sino una violacin tal significada que provoque irritacin y alarma en la opinin
pblica, un gnero de violacin que por incontenible y general no alcance a Ser detenida
ni remediada por la proteccin particular del amparo.
La investigacin de la Corte acaso sea impotente en varios de esos casos, pero se
traduce en la nica forma de protesta que la Constitucin le concede frente a los Poderes
fuertes que abusan de la fuerza. Si ello trae consigo implicaciones polticas, no se debe a
que la Corte, invada jurisdicciones ajenas, sino dbese por el contrario a que los actos
atentatorios han ocurrido dentro de la zona de las garantas individuales, cuya custodia
corresponde precisamente a la Corte. He all la diferencia con la otra facultad gemela, la
de investigar la violacin del voto pblico. La defensa del sufragio efectivo no es tarea de
la Corte; por eso es signo de prudencia renunciar al ejercicio de la peligrosa atribucin. La
vigilancia de las garantas individuales constituye, en cambio, la misin indeclinable de la
Corte, y de no existir el prrafo actual del artculo 97 habra que deducir de la misin en
general la existencia de la facultad en particular; tal como lo hizo la Corte de Vallarta.
528
E28
El estudio emprendido en el presente capitulo respecto a la investigacin por la Corte de violaciones al
voto pblico, se refiere al texto respectivo del arto 97, tal como se conserv en la Constitucin hasta su
reforma de 1977, conforme a la cual desapareci del precepto la obligacin de la Corte para llevar a cabo la
investigacin cuando la pidiere alguno de los rganos con competencia para ello. Slo sobrevive como
facultad de la Corte y no como obligacin. la de practicar de oficio dicha investigacin, en los casos en que a
su juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de alguno de los Poderes de la Unin. La supresin apuntada
no modifica el criterio del autor, ex. puesto en la exposicin a que se refiere la presente lota. Con ms razn
que antes, es de prever que la Corte seguir sin investigar de oficio la violacin al voto. Por lo que hace al
deber que tiene de hacerlo en el recurso de reclamacin que introdujo el art. 60 de la Reforma de 77. su
estudio corresponde al captulo del apndice de la presente obra.
RESPONSAFILIDAD DE LOS ?UNCIONARIOS PUFLICOS EEK
CAPTULO XXX
RESPONSABLDAD DE LOS FUNCONAROS PBLCOS
SUMARO
172.-mpunidad inmunidad y fuero. 17-.-El desafuero por delitos comunes. 174.-El juicio
poltico en caso de delitos oficiales. 175.-La licencia y el fuero. 176.-Responsabilidad por delitos
oficiales despus del encargo. 177.-Los funcionarios con fuero. 178.-El fuero del Presidente de la
Repblica. 179.-Destitucin de funcionarios judiciales. 180.-El desprestigio del fuero.
172. En tesis general, la Constitucin considera responsables de toda clase de
delitos y faltas a los funcionarios pblicos, incluyndole as en el principio de la igualdad
ante la ley. No obstante, la Constitucin ha querido que durante el tiempo en que
desempeen sus funciones, algunos de esos funcionarios no puedan ser perseguidos por
los actos punibles que cometieren, a menos que previamente lo autorice la
correspondiente Cmara de la Unin. De este modo el sistema que nos proponemos
estudiar no erige la impunidad de los funcionario, sino slo su inmunidad durante el
tiempo del encargo.
529
Tal inmunidad, por cuanto su destinatario est exento de la jurisdiccin comn,
recibe el nombre de fuero evocando as aquellos antiguos privilegios que tenan
determinadas personas para ser juzgadas por tribunales de su clase y no por la justicia
comn. Esta fue la acepcin con que la institucin de los fueros penetr en nuestro
derecho patrio como herencia de la legislacin colonial y que se exter
E26
Decimos que la responsabilidad de los funcionarios pblicos es acogida por la Constitucin en tesis
general. porque hay un caso de excepcin: el de la impunidad de que disfrutan los diputados y senadores por
las opiniones que manifiesten en el desempeo de sus cargos. segn el art. 61. (-upra* nm. 86.)
n en la jurisdiccin de los tribunales especiales por razn del fuero.
530
Sin embargo, entre los antiguos fueros cuya abolicin (salvo el fuero militar)
consum la Carta de 57 y el vigente fuero constitucional, existen diferencias que conviene
sealar.
Los antiguos fueros constituan por regla general verdaderos privilegios en favor
de las clases beneficiarias.
531
El fuero constitucional no tiene por objeto instituir un
privilegio en favor del funcionario, lo que sera contrario a la igualdad del rgimen
democrtico, sino proteger a la funcin de los amagos del poder o de la fuerza.
532
Ms que
en el derecho espaol, el fuero constitucional tiene su antecedente en este aspecto en el
derecho ingls, cuando en el siglo XV los miembros del Parlamento arrancaron al rey la
concesin de ser juzgados por sus propios pares, a fin de asegurar su independencia.
El privilegio de los antiguos fueros se extenda a la totalidad de la jurisdiccin, de
suerte que el proceso deba iniciarse y concluirse dentro de la jurisdiccin especial. En
cambio, el fuero constitucional no excluye el conocimiento del caso por la jurisdiccin
ordinaria, segn lo veremos adelante.
E3J
La palabra fuero alcanz en el derecho espaol varias acepciones. entre ellas la originaria de estatuto
singular en favor de determinadas poblaciones. Aqu nos interesa registrar nicamente la de jurisdiccin
especial de clase. que fue la que tuvieron en cuenta nuestros autores. especialmente D. Manuel de la Pea y
Pea. quien defini as el tribunal especial: "Todo aquel que se destina para conocer slo cierta clase de
causas o de personas determinadas, Se llama especial en contraposicin del ordinario, el cual est
establecido para conocer indistintamente de todo gnero de causas y de personas (Lecciones de practica
forense mexicana; Mxico, 1836; T. 11, pg. 371).
E31
Deca Abad y Queipo en 1799, en la famosa Representacin del Cabildo de Michoacn al rey de Espaa,
que aprovech elogiosamente el barn de Humboldt: "El derecho de ser juzgado por jueces de su clase es
como una propiedad la ms preciosa i en el concepto de cada individua. Y por esta razn todas la!; clases
distinguidas hall pretendido y obtienen sus fueros respectivos" (+oleccin de los escritos ms importantes
&ue en diferentes pocas dirigi al 2obierno D$Manuel )bad 7ueipo* obispo 8 electo de Michoacn"; Mxico,
1813; pg. 18).
E32
Las amenazas para impedir el ejercicio de sus funciones a los integrantes de los Poderes Legislativo y
judicial pueden provenir principalmente del Ejecutivo, median. te detenciones arbitrarias. Aunque en menor
medida, tambin existe el peligro de que las autoridades judiciales interfieran indebidamente en el ejercicio de
las funciones de los otros dos Poderes mediante procesos u rdenes de aprehensin contra sus miembros.
Para detener estos posibles abusos se erige el fuero, que slo cede ante la resolucin del rgano legislativo
competente. En cambio, no existe defensa constitucional contra el abuso de la potestad de desaforar de que
est investido el rgano legislativo. Sin la voluntad de las Cmaras, ni el Presidente de la Repblica ni la
Suprema Corte podrn jams separar de su encargo a los miembros de las Cmaras; pero stos s pueden,
por su voluntad, destituir al Presidente de la Repblica y a los ministros de la Corte. Y es que aqu, al igual
que como lo observamos en las decisiones de inconstitucionalidad de la Corte, la instancia final es
jurdicamente incontrolable.
RESPONSAFILIDAD DE LOS ?UNCIONARIOS PUFLICOS EE6
Por ltimo, en su mayora los tribunales especiales podan conocer tambin de
materias civiles, lo que no se da en el fuero constitucional por disposicin expresa del art.
1114, ya que un juicio civil no puede afectar el ejercicio de la funcin, que es lo protegido
por el fuero.
173. La privacin del fuero, a fin de que reaflore sin cortapisas la responsabilidad
del funcionario, es lo que constituye el desafuero, Nada ms que respecto al rgano que
lo pronuncia, al procedimiento para llevarlo a cabo y a las consecuencias que entraa, el
desafuero se produce de modo diverso segn se trate de delitos comunes o de delitos
oficiales.
La diferencia entre estas dos clases de delitos no la da la Constitucin. Bien es
cierto que en nuestro lxico jurdico suele darse el nombre de comunes a las normas
locales en oposicin a las federales; pero manifiestamente no es sta la acepcin que
adopta el art. 108 cuando establece que los altos funcionarios "son responsables por los
delitos comunes que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u
omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo cargo". Aqu se contraponen los
delitos comunes (federales y locales) a los delitos oficiales, que son aquellos en que se
incurre con motivo del ejercicio de la funcin protegida por el fuero.
533
Del desafuero en caso de delitos comunes, trata el arto 109.
534
Es competente para
ello la Cmara de Diputados, erigida en Gran Jurado, denominacin impropia esta ltima,
como lo ha observado Herrera y Lasso, pues segn lo veremos, la Cmara no juzga.
La decisin consiste en declarar (por mayora absoluta de votos del nmero total
de miembros que la forman) "si hay o no lugar a proceder contra el acusado". La mayora
absoluta se justifica por tratarse de una disyuntiva; pero el cmputo sobre el nmero total
de los integrantes de la Cmara y no solamente sobre el nmero de los presentes, es una
innovacin inadmisible e inexplicable de la constitucin de 17, que produce en este caso
E33
En el mes de septiembre de 1947 el Presidente Alemn present ante l Se. nado una iniciativa de
reforma a los artculos de la Constitucin que se refieren a responsabilidades de los funcionarios pblicos.
Aprobada la iniciativa con algunas modificaciones, la vigencia de la reforma qued supeditada a la publicacin
de la ley reglamentaria, que tantos aos despus todava no se ha formulado; consideramos, por ello, que la
reforma de 47, ha quedado en 'la precaria 5ituacin de una reforma consumada y sin vigor.
En el punto que estamos tratando, la reforma de 47 disipa la ambigedad del texto actual cuando se refiere a
"los delitos ordinarios del orden federal o 'local" y a "los delitos o faltas oficiales en que incurran en ejercicio o
con motivo de sus funciones".
La vigente Ley de Responsabilidad del art. 10 de 1940, y por lo dems muy deficiente, nada aclara al respecto
y slo enumera en su artculo 13 una serie de delitos que por el texto del art. 15 y por el encabezado del
captulo se supone que son delitos oficiales.
E37
Artculo 109: "Si el delito fuere comn, la Cmara de Diputados, erigida en Gran jurado, declarar, por
mayora absoluta de votos del nmero total de miembros que la formen, si hay o no lugar a proceder contra el
acusado.
"En caso negativo, no habr lugar a ningn procedimiento ulterior; pero tal declaracin no ser obstculo para
que la actuacin contine su curso cuando el acusado haya dejado de tener fuero, pues la resolucin de la
Cmara no prejuzga absolutamente los fundamentos de la acusacin.
"En caso afirmativo, el acusado queda, por el mismo hecho, separado de su encargo y sujeto desde luego a la
accin de los tribunales comunes, a menos que se trate del Presidente de la Repblica, pues en tal caso slo
habr lugar a acusarlo ante la Cmara de Senadores, como si se tratare de un delito oficial.
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO EMJ
la siguiente consecuencia: la suerte de los funcionarios no se decide por la voluntad real
de la Cmara, expresada por el voto de los presentes, sino por la voluntad presunta de la
misma, completada con los votos de los ausentes.
Por lo que hace a la expresin "si ha o no lugar", es gramaticalmente un desatino.
"Lo que el artculo estatuye -comenta Herrera y Lasso- es nada menos que la posible
ineficacia de la decisin, puesto que para la una y para la otra, para la afirmativa y para la
negativa, exige la mayora del total de los diputados."
535
Si la resolucin de la Cmara es en sentido negativo, el funcionario conserva el
fuero y con l, mientras no expire la vigencia de la funcin, la prerrogativa de no ser
enjuiciado. Si la resolucin es en el sentido de que s hay lugar a proceder, el funcionario
"queda separado de su encargo" (lo que trae consigo la suspensin del fuero, que es
acompaante de la funcin) y sujeto a la jurisdiccin de los tribunales comunes (excepto
el Presidente de la Repblica, de cuya situacin trataremos despus)
Tales son, en sntesis, las consecuencias de una u otra de las dos posiciones que
puede asumir la Cmara. En cuanto a la primera, hay j en el artculo 109 el siguiente
pasaje, que aprovecharemos para esclarecer la naturaleza de la intervencin de la
Cmara: "Tal declaracin o ser obstculo para que la acusacin continu su curso,
cuando el acusado haya dejado de tener fuero, pues la resolucin de la Cmara no
prejuzga absolutamente los fundamentos de la acusacin." El precepto razona su propio
mandamiento, lo que podr ser un defecto tcnico, pero que sirve para poner en plena luz
que, tratndose de los delitos comunes, la Cmara de Diputados no absuelve ni condena,
no prejuzga respecto a la responsabilidad penal del funcionario, sino que slo lleva a cabo
o no el acto indispensable para que el acusado quede a merced de la potestad judicial
comn, el acto consistente en separarlo de su encargo, nico medi de suspender el
fuero.
536
El acto de la Cmara si sta resuelve en sentido afirmativo, no es por tanto acto
jurisdiccional, sino de ndole administrativa, el simple acto administrativo de separar de su
encargo a un funcionario.
537
Es el juez de orden comn quien conocer del proceso y aplicar en su caso la pena, una
vez que el presunto responsable pierde la inmunidad por resolucin de la Cmara o por
haber expirado el tiempo natural de su encargo. Si la Cmara desafora y el juez absuelve,
los funcionarios que poseen derecho propio al cargo estn en condiciones de reasumirlo
si todava no concluye el perodo para el que fueron designados, al igual que pueden ser
nombrados nuevamente aquellos otros funcionarios que, como los Secretarios de Estado
E3E
GDiario Exclsior* 9; de octubre de 96H;
E3M
Aqu se confirma que el fuero se otorga en razn del encargo. De no ser, in. separable el uno del otro, la
Constitucin hubiera podido autorizar la sola privacin del fuero, sin necesidad de paralizar el ejercicio de la
funcin. Por el mismo motivo el fuero es irrenunciable mientras se conserve la funcin.
E3K
El texto del 109 de la Constitucin vigente aadi al 105 de la anterior el prrafo que antes transcribimos,
justificativo de la interpretacin actual; su ausencia en la Constitucin de 57 hizo pensar que en los delitos
comunes, al igual que en los oficiales, la Cmara juzgaba, esto es, absolva si declaraba que no haba lugar a
proceder y destitua en caso contrario. Sin embargo, an bajo la vigencia de la Constitucin anterior se lleg a
discutir si el vocablo "separado" deba decir "suspenso, atribuyendo a la Comisin de estilo haber cambiado
una palabra por otra. A lo que contest en 1879 Len Guzmn, miembro nico a la postre de dicha Comisin:
"En esta afirmacin hay algo de cierto y mucho de suposicin gratuita" (Vid. la explicacin respectiva en
Vallarta: Juicio de Amparo, pg. 467). De todas maneras no hay. razn para conservar en el texto actual el
equvoco vocablo, en el que tampoco la reforma de 47 par mientes.
RESPONSAFILIDAD DE LOS ?UNCIONARIOS PUFLICOS EM1
y el Procurador de la Nacin, son designados libremente por el Presidente de la
Repblica.
En caso de sentencia condenatoria definitiva, sus efectos con relacin al cargo no
los establece expresamente la Constitucin ni la Ley de Responsabilidades. Habra, pues,
que examinar si una condena concreta impide reasumir las funciones, ya sea durante el
tiempo de extincin de la pena o con posterioridad. En cuanto a lo primero, si la pena que
se cumple es corporal, existe la imposibilidad material de que el reo sujeto a prisin
reasuma sus funciones, adems del impedimento constitucional de no estar al corriente
en sus derechos de ciudadano, los cuales se suspenden durante la extincin de una pena
de ese gnero, segn el art. 39, frac. . Por lo que hace al tiempo posterior a la extincin
de la condena, el Cdigo Penal no establece en ningn caso como una pena la
destitucin del cargo para los altos funcionarios (vid. infra nm. 175, nota 16). Sin
embargo, no como pena, sino por motivos de indignidad, de acuerdo con el art. 95,
fraccin V de la Constitucin, un Ministro de la Suprema Corte queda definitivamente
inhabilitado para el cargo si es condenado por delito que amerite pena corporal por ms
de un ao de prisin, o por delito de robo, fraude, falsificacin, abuso de confianza u otro
que lastime seriamente la buena fama en el concepto pblico. Pero fuera de 'estas
hiptesis particularmente previstas, y de cualesquiera otras anlogas que pudieran
localizarse, estimamos que el desafuero por delitos comunes no tiene ms objeto que dar
oportunidad a la jurisdiccin ordinaria para conocer del caso, mediante un juicio en forma
que culmine en sentencia definitiva. Si en trminos generales ni la suspensin del
funcionario en su encargo por virtud del desafuero, ni la sentencia judicial condenatoria
implican la prdida irreparable de la investidura, quiere decir que cuando ha concluido con
sentencia ejecutoria la actuacin de la jurisdiccin comn, y sobre todo, cuando se ha
purgado la pena, nada hay que impida al funcionario la reasuncin de sus funciones,
exactamente igual que si hubiera sido absuelto.
538
174. En tratndose de delitos oficiales, la normacin constitucional es del todo
diversa.
539
E38
Las conclusiones a que hemos llegado derivan lgicamente de lo que hasta ahora ha sido admitido entre
nosotros por la doctrina y la prctica unnimes, a saber; que en los delitos comunes a desemejanza de los
oficiales la separacin del cargo es mera suspensin, y no destitucin, por lo que el funcionario tiene dos
posibilidades de regreso: la absolucin judicial o la expiacin de la pena. De este modo la suspensin del
cargo cumple la finalidad del desafuero, que consiste nicamente en dar oportunidad de que intervenga la
justicia comn.
E36
Art. 111 en sus cuatro primeros prrafos: "De los delitos oficiales conocer el Senado erigido en Gran
jurado; pero no podr abrir la averiguacin correspondiente, sin previa acusacin de la Cmara de Diputados,
Si la Cmara de Senadores declarase, por mayora de las dos terceras partes del total de sus miembros,
despus de practicar las diligencias que estime convenientes y de or al acusado, que ste es culpable,
quedar privado de su puesto por virtud de tal declaracin e inhabilitado para obtener otro por el tiempo que
determine la ley.
"Cuando el mismo hecho tuviere sealada otra pena en la ley, el acusado quedar a disposicin de las
autoridades comunes para que lo juzguen y castiguen con arreglo a ella.
"En los casos de este articulo y en los del 109 las resoluciones del Gran jurado y la declaracin, en su caso,
de la Cmara de Diputados, son inacabables.
"Se concede accin popular para denunciar ante la Cmara de Diputados los delitos comunes u oficiales de
los altos funcionarios de la Federacin. Cuando la Cmara mencionada declare que hay lugar a acusar,
nombrar una comisin de su seno para que sostenga ante el Senado la acusacin de que se trate."
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO EM2
En su conocimiento no interviene una sola Cmara, como en los delitos comunes,
sino las dos: la de Diputados como rgano de acusacin y la de Senadores como rgano
de instruccin y de sentencia.
El Senado no puede actuar sin la previa acusacin del fiscal, que es la Cmara de
Diputados, la cual debe tomar su decisin por simple mayora de los presentes, ya que la
Constitucin no prev mayora especial.
La Cmara de Senadores inicia, por virtud de la acusacin, un verdadero juicio,
que por serlo justifica, ahora s, la denominacin de Gran .Jurado que el artculo otorga a
aquella Cmara. Debe al efecto or al acusado y practicar todas las diligencias que estime
convenientes, para concluir con una resolucin que es autntica sentencia, ya sea que
absuelva o que condene.
Si absuelve, ningn otro tribunal podr llegar a ocuparse del caso, ejecutoriamente
resuelto, a diferencia de lo que ocurre en los delitos comunes, donde el desafuero no
prejuzga de la acusacin de que conocer el juez ordinario.
Si condena, el Gran Jurado aplicar como pena la privacin del puesto, que en
este caso es definitiva, difiriendo as de la simple suspensin que produce el desafuero
por delitos comunes. El distinto tratamiento se explica. En los delitos oficiales, la infraccin
se comete precisa y exclusivamente en el ejercicio del cargo, lo que trae consigo que el
infractor no merezca ms ser depositario de la funcin de que hizo mal uso. Los delitos
comunes, en cambio, no acarrean necesariamente la indignidad para el desempeo de
la funcin; compete en todo caso al legislador consignar la indignidad como impedimento
para el cargo, lo que en la actualidad existe nicamente, y tan slo para ciertos delitos, en
el caso ya anotado de los Ministros de la Corte. Consignarlo como impedimento hemos
dicho, no como pena, pues la ley introducira a todas luces una desigualdad injusta si a
las sanciones que establece por los delitos comunes para la generalidad de las gentes,
hubiera de agregar o de seleccionar para los funcionarios que cometieren un delito
comn, la destitucin del cargo.
Adems de la privacin del cargo, el mandamiento constitucional obliga al Senado
a imponer al reo la pena consistente en no obtener otro empleo por el tiempo que
determine la ley.
Es en los delitos oficiales donde el fuero cumple su objetivo tradicional, como es el
de ser juzgado por un tribunal especial el titular de la prerrogativa. El mismo fuero -lo
hemos visto- opera de modo diverso en presencia de delitos comunes, pues all no
presenta el aspecto activo del juicio, sino el puramente pasivo de impedir el ejercicio de la
jurisdiccin ordinaria. De todas maneras en ambos casos el retiro temporal o definitivo del
fuero se traduce gramatical e ideolgicamente en el desafuero, palabra esta ltima
habitualmente usada entre nosotros para significar el comn resultado del retiro de la
inmunidad, que es lo ms tangible y trascendental as para el vulgo como para el jurista.
Con las patentes diferencias que hemos venido sealando, consideramos aconsejable no
innovar en el uso del vocablo desafuero, aplicado con motivo de las dos clases de delitos,
pues apar te de que es exacto que el desafuero se produce en uno y en otro caso, la
experiencia ensea que las locuciones demasiado tcnicas embarazan a menudo el recto
y natural sentido de los textos.
540
E7J
Manuel Herrera y Lasso asienta: "nmunidad es el gnero; fuero y juicio polticos, las especies" (Diario
Exclsior; 12 de octubre de 1947). De all infiere lgicamente, que el desafuero slo reza con los delitos
comunes. Para nosotros el fuero existe en los dos casos, con la diferencia tan importante de que en el juicio
poltico el fuero despliega su mximo cometido, atrayendo al conocimiento de un tribunal especial la causa del
aforado; sa fue la institucin del fuero que Mxico hered de la Colonia, que conocieron y estudiaron
nuestros comentaristas de la primera mitad del siglo pasado (especialmente Pea y Pea) y que a travs de
la Constitucin centralista de 36 lleg a la de 17 en forma de juicio poltico. Es, en fin, el mismo concepto de
fuero que en materia militar conserva el art. 13 como nica, supervivencia que en la Constitucin de 57 qued
de los numerosos tribunales del fuero que transmiti la organizacin colonial al Mxico independiente.
Ciertamente el juicio poltico no es desafuero, sino, al contrario, expresin la ms propia del fuero; pero si el
juicio poltico remata en sentencia condenatoria, el desafuero se produce.
mpuestas por el Gran Jurado las dos penas que seala la Constitucin para los
delitos oficiales y privado de la inmunidad el funcionario por haber perdido el cargo que la
inmunidad protege, la justicia ordinaria recupera su plena jurisdiccin sobre el inculpado,
al igual de lo que ocurre en caso de desafuero por delitos comunes. Sin embargo, en este
punto el segundo prrafo del art. introduce la siguiente norma de excepcin: "Cuando el
mismo hecho tuviere sealada otra pena en la ley, el acusado quedar a disposicin de
las autoridades comunes para que lo juzguen y castiguen con arreglo a ella."
La excepcin estriba en juzgar dos veces, con la respectiva penalidad en cada una
de ellas, por el mismo delito, a pesar de la garanta consagrada en el segundo prrafo del
art. 23.
541
Adems, como al juez comn le corresponde, no simplemente aplicar la pena de
la legislacin ordinaria, sino juzgar segn lo dice el precepto, quiere decir que la
resolucin que l pronuncie no est vinculada por la que emiti el Senado y puede, por lo
tanto, contradecirla. Fijmonos, por ltimo, en que esta excepcin conduce a que el
Senado no absorbe en su totalidad el conocimiento del caso, como ocurra con los
antiguos tribunales especiales, sino que se reduce a tratarlo en el aspecto poltico,
despojando de la investidura a quien ha dejado de merecerla.
542
Las resoluciones del Gran jurado y la declaracin, en su caso, de la Cmara de
Diputados, son inatacables, segn lo dice el prrafo tercero del artculo 111. Esto quiere
decir que ningn rgano de autoridad puede reemplazar a las Cmaras en posterior
conocimiento por lo que hace a la apreciacin de los hechos y a la decisin que aqullas
adop-
E71
La razn de este tratamiento excepcional la expone Hamilton en los siguientes trminos: "Con el castigo
que puede ser la consecuencia de estas acusaciones no terminar la expiacin del delincuente.
Despus de ser sentenciado a ostracismo perpetuo, perdiendo la confianza y la estimacin, as como los
honores y los emolumentos que le conceda su pas, estar an sujeto a proceso y a la pena que .le
corresponde segn las leyes ordinarias. Sera debido que las personas que han dispuesto en un proceso de
su fama y de sus derechos ms valiosos como ciudadano dispusieran tambin en otro, y por la misma ofensa,
de su vida y su fortuna? No hay razones de sobra para temer que el error cometido en la primera sentencia
suscitara idntico error en la segunda? Que la intensa influencia de una decisin inclinara a ahogar la de
cualesquiera nuevos informes que se aportaran sobre el asunto con el objeto de hacer variar el sentido de una
nueva decisin? Los que saben algo de la naturaleza humana no vacilarn en contestar afirmativamente a
estas preguntas, y no les costar trabajo advertir que, si las mismas personas juzgan ambos casos, los que
sean objeto de acusacin se vern privados de la doble garanta que se persigue proporcionarles mediante el
doble juicio$4 Hamilton. El Federalista; nm. XLV.
E72
Observemos, sin embargo, una diferencia importante entre la sentencia absolutoria y la condenatoria que
pronuncia el Senado. Si absuelve, el juez ordinario no podr conocer del mismo delito oficial una vez que ha
concluido el encargo. porque la Constitucin no deroga en esa hiptesis el principio non bis in dem; el Sellado
s agota entonces el conocimiento del caso y es tribuna1 especial con jurisdiccin excluyente. Pero si
condena, el juez ordinario recobra su propia jurisdiccin, a partir de la sentencia condenatoria.
RESPONSAFILIDAD DE LOS ?UNCIONARIOS PUFLICOS EME
taren. Consideramos, sin embargo, que los presupuestos que la Constitucin
seala para la actuacin de cada Cmara s estn bajo el control del juicio de amparo; por
ejemplo, si el Senado procediera sin previa acusacin de la Cmara de Diputados.
Los reflejos polticos de la intervencin de las Cmaras en los delitos oficiales, han
inspirado el art. 112, conforme al cual una vez pronunciada sentencia de responsabilidad
por aquellos delitos, no puede concederse al reo la gracia de indulto, ya que por depender
exclusivamente de la voluntad de otro rgano poltico como es el Ejecutivo, el indulto
puede frustrar en la prctica la decisin tomada por las Cmaras.
175. Refirmonos ahora a los efectos que produce en el fuero la licencia otorgada
a los altos funcionarios.
Preside toda la materia de inmunidades el ya conocido principio de que el fuero se
instituye para proteger a la funcin. Retirado de sta por virtud de la licencia, el
funcionario abandona concomitante y simultneamente el fuero hasta el momento en que
por haber cesado la licencia regresa a la funcin. Tratase de un efecto en todo semejante
al producido por el desafuero en caso de delitos comunes; aqu como all el apartamiento
de la funcin entraa la suspensin de la inmunidad, aunque en un caso la fuente del
retiro est en la voluntad de quien solicita la licencia y en el otro en la decisin impuesta
por la Cmara.
La licencia persigue generalmente por objeto que el funcionario pueda dedicarse a
otro empleo o comisin, incompatible con las funciones protegidas por el fuero; as
sucede por mandamiento constitucional respecto a los diputados y senadores (art. 62) y a
los ministros de la Suprema Corte (artculos 100 y 101), con la sancin nada menos que
de la prdida de la investidura. La licencia en estos casos no es permiso para
desempear al mismo tiempo las funciones incompatibles, como lo ha entendido una
interpretacin torcida, sino separacin del cargo sin renuncia a l, segn lo explica
respecto a los miembros del Congreso el art. 62. Claro est que en estas condiciones los
delitos cometidos durante el tiempo de la licencia no estn protegidos por el fuero. Tales
delitos no podran ser nunca los oficiales de los altos funcionarios que prev el art. pues
si el funcionario no est en ejercicio de sus funciones, existe la imposibilidad de que
cometa delito con motivo y en ejercicio de dichas funciones, que es en lo que consisten
los delitos oficiales.
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO EMM
El art. 110 consagra la teora expuesta
543
y conforme a ella intentaremos su glosa.
La parte final del precepto da a entender que todo l se refiere al caso de
separacin por licencia. Situados por lo pronto en esta hiptesis, observemos que se
hace referencia a delitos oficiales y a delitos comunes cometidos en el desempeo los
primeros y durante el desempeo los segundos de algn empleo, cargo o comisin no
protegidos por el fuero. La distincin entre las dos clases de delitos es intil y puede ser
inconveniente; interesa esa distincin cuando los delitos se cometen durante el encargo
protegido por el fuero, pero los realizados fuera del encargo slo pueden ser para la
Constitucin delitos ordinarios y su clasificacin corresponde al Cdigo Penal.
La observacin precedente tiene importancia en relacin con el prrafo final del
110: "Para que la causa pueda iniciarse cuando el alto funcionario haya vuelto a ejercer
sus funciones propias, deber procederse con arreglo a lo dispuesto en el artculo
anterior." Ahora bien, como el artculo anterior se refiere a los delitos comunes de los altos
funcionarios, quiere decir que la Constitucin considera justificadamente como delitos
comunes, para los efectos del desafuero, tanto a los oficiales como a los comunes que
hubiere cometido durante la licencia el alto funcionario.
Qu relacin guardan con el fuero los actos delictuosos verificados durante la
licencia? Ninguna por regla general, puesto que el fuero est suspendido. Sin embargo, la
posibilidad de recuperar el fuero al concluir la licencia plantea varias interrogaciones.
Si el proceso no comenz antes de volver el funcionario a su encargo, es
indispensable el desafuero para que dicho proceso se inicie, puesto que se imputa al
individuo nuevamente aforado un delito comn. La solucin la da en esos trminos el
prrafo del 110 que acabamos de transcribir.
El proceso se inici antes de reintegrarse el funcionario a su encargo. Conforme
al art. 38 de la Constitucin, se suspenden los derechos o prerrogativas del ciudadano:
por estar sujeto a proceso en virtud de delito que merezca pena corporal, a partir del auto
de formal prisin; por estar prfugo de la justicia, desde la orden de aprehensin hasta la
prescripcin de la accin penal (fracs. 11 y V) .Si al expi-
E73
"No gola n de fuero constituciona1 los altos funcionarios de la Federacin por los delitos oficiales, faltas u
omisiones en que incurran en el desempeo de algn l- pleo, carKo o comi~in pblica que hayan aceptado
durante el perodo en que. conforme a la ley. se disfrute de fuero. Lo mismo suceder respecto a los delitos
comunes que cometan durante el desempeo de dicho empleo, cargo o comisin. Para que la causa pueda
iniciarse cuando el a1to funcionario haya vuelto a ejercer sus funciones propias deber proceder a lo
dispuesto en el artculo anterior." Art. 110.
RESPONSAFILIDAD DE LOS ?UNCIONARIOS PUFLICOS EMK
rar la licencia el funcionario se hallare en alguna de las dos situaciones previstas,
no podr regresar a sus funciones por estar suspendido en sus derechos de ciudadano, y
el proceso podr continuar. Pero de no estar comprendido en tales hiptesis, el
funcionario reasume sus funciones y el proceso comenzado se detiene en espera del
desafuero.
El proceso concluy con sentencia condenatoria antes de la reasuncin del
encargo por el funcionario. La solucin en este caso es exactamente igual a la que
postulamos cuando el funcionario suspendido por delitos comunes es condenado.
544
Hasta aqu hemos hablado de los efectos que sobre el fuero produce la licencia en
general. Conviene anotar, sin embargo, que el precepto que estamos comentando se ha
entendido alguna vez como referido a la licencia que Se concede con una finalidad
especial, segn es la de que el funcionario pueda desempear "otra comisin o empleo de
la federacin o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo", conforme a los trminos
del art. 62, ya que el 110 alude a los delitos cometidos durante el desempeo de empleo,
cargo o comisin ajenos a las funciones protegidas por el fuero.
No podemos compartir la estrecha interpretacin que hace de la licencia concedida
en las condiciones y para los fines previstos por el artculo 62, la nica suspensiva del
fuero. En nuestro derecho constitucional, segn lo hemos visto, la prerrogativa de que
tratamos se concede a la persona en cuanto est en ejercicio de la funcin; en otros
trminos, el fuero salvaguarda directamente a la funcin y slo indirectamente al
funcionario, en cuanto titular activo de la misma. Si la funcin se suspende por licencia o
por desafuero, o si se pierde por destitucin, cesa temporal o definitivamente la inmunidad
que la acompaa. Esta motivacin del fuero, as como el art. 110, valen para todos los
altos funcionarios comprendidos en el artculo 108 y no slo para los diputados y
senadores. Sera indebido, por lo tanto, regir la licencia en todos los casos por el art. 62,
que slo a los ltimos funcionarios se refiere, ni tampoco quebrantar el sistema en
relacin con los miembros del cuerpo legislativo por la sola presencia del art. 62.
Para terminar esta materia, tengamos en cuenta que la licencia
E77
Qu ocurre si la sentencia impone la privacin del cargo por un delito cometido durante el tiempo de la
licencia? El Cdigo Penal estatuye esa pena nicamente para ciertos delitos cometidos en el ejercicio de
funciones pblicas: el abuso de autoridad (art. 213), el peculado (art. 219), la concusin (art. 213) y algunos
de los cometidos en la administracin de justicia (art. 225). Claro se ve que el cargo del que se destituye es
aquel en cuyo ejercicio se cometi el delito, de ninguna manera el cargo protegido por el fuero. Esta
observacin viene a corroborar que la destitucin de los altos funcionarios slo puede originarse en la
comisin de delitos oficiales; vale decir los realizados en ejercicio de sus funciones especficas, nunca por
delitos comunes.
capaz de producir los efectos sealados, es la que lleva consigo el retiro de la
funcin, la imposibilidad legal de ejercerla. Poco importa que la licencia se conceda con
goce de sueldo, como ocurre general y justificadamente en caso de enfermedad, ni
interesa que el funcionario con licencia sea reemplazado. Lo decisivo es que por virtud de
la licencia el funcionario quede impedido de realizar vlidamente los actos de su
competencia.
176. El art. 113 dice as: "La responsabilidad por delitos y faltas oficiales slo podr
exigirse durante el perodo en que el funcionario ejerza su encargo, y dentro de un ao
despus."
Por lo que hace al trmino especial que para la prescripcin de dichos delitos y
faltas seala el precepto, presntase la interrogante de a quin corresponde conocer de
los mismos durante el ao posterior a la terminacin del encargo, si a la potestad judicial
comn o a la Cmara de Senadores como Gran jurado.
Con relacin al art. 107 de la Carta de 57, idntico al 113 de ahora, el art. 49 de la
Ley de 6 de junio de 1896 reserv para el Congreso General el conocimiento de la
responsabilidad de los altos funcionarios, "aunque dicha responsabilidad se exija despus
de haber cesado los funcionarios en el ejercicio de su encargo, pero dentro del trmino
que seala el artculo 107 constitucional". La identidad del texto en las dos Constituciones
ha hecho pensar que la solucin que dio la Ley reglamentaria de 96 conserva su vigencia
por no haber mudado el precepto que reglamenta. Diferimos de esta opinin, porque a
ello obliga el cambio introducido por la Constitucin actual en el tratamiento de los delitos
oficiales.
El Constituyente de 56 estableci que de tales delitos conoceran el Congreso
(Cmara nica) como jurado de acusacin y la Suprema Corte como jurado de sentencia.
El primero separaba al funcionario de su encargo y la segunda proceda a aplicar "la pena
que la ley designe". Al implantarse el bicamarismo, la reforma de 74 conserv el anterior
sistema, con la sola innovacin de' hacer de la Cmara de Diputados el jurado de
acusacin y del Senado el de sentencia. As pues, durante toda la vigencia de la
Constitucin de 57 el jurado de sentencia fue un tpico tribunal especial, con plenitud de
jurisdiccin para atraer a su conocimiento los delitos oficiales de los altos funcionarios.
Ningn juez ordinario poda conocer de tales delitos, ni total ni parcialmente, ni durante el
ejercicio de la funcin ni despus de concluida. Como consecuencia inexcusable, la Ley
reglamentaria de 96 reservaba al nico tribunal que tena competencia para intervenir en
dichos delitos, como era el Senado, el conocimiento de los mismos durante el ao
posterior a la terminacin del encargo.
La Constitucin de 17 mantuvo a las Cmaras en sus respectivos papeles de
acusadora y sentenciadora, pero modific sustancialmente el sistema al seguir para la
competencia del Senado el modelo norteamericano, conforme al cual "el alcance de la
sentencia no ir ms all de la destitucin del cargo y la inhabilitacin para ocupar y
disfrutar cualquier otro empleo honorfico, de confianza o remunerado, de los Estados
Unidos; pero el individuo condenado quedar sujeto, no obstante, a que se le acuse,
enjuicie, juzgue y castigue con arreglo a derecho" (art. 1, sec. 3). El mismo sistema haba
sido acogido, con ligeras variantes, por nuestra Constitucin centralista de 36 (Ley
Tercera, artculo 48).
La diferencia con el sistema anterior estriba en que el Senado, en su carcter de
tribunal especial, no conoce en su integridad de la responsabilidad penal del acusado,
sino slo del aspecto en que esa responsabilidad le interesa como cuerpo poltico, o sea
la destitucin y la inhabilitacin del funcionario. La responsabilidad del individuo como
miembro de la comunidad social, es cosa que no preocupa al rgano poltico una vez que
ha emitido sentencia condenatoria.
De aqu se sigue que si el alto funcionario ha dejado de serlo por expiracin de su
encargo, la motivacin poltica de la competencia del Senado (consistente en proteger la
independencia de la funcin) ha perdido su razn de ser. Adems, el Senado estara en la
imposibilidad prctica de aplicar la pena especfica que le seala la Constitucin, como es
la privacin del puesto, a quien ya dej definitivamente el puesto. Por lo que toca a la
inhabilitacin, nuestro texto, a diferencia del norteamericano, remite a la ley ordinaria, por
lo que el juez comn estara en aptitud de aplicar esta pena, adems de cualquiera otra
que determine el ordenamiento comn, segn lo dispone expresamente la Constitucin.
Llegamos, pues, a la conclusin que durante el ao posterior a la terminacin del encargo
del alto funcionario, su responsabilidad por delitos y faltas oficiales es exigible ante la
potestad judicial comn.
En apariencia igual al anterior, pero en el fondo del todo diverso, es el caso en que
se trata de exigir responsabilidades por delitos oficiales durante la licencia del alto
funcionario. Antes hemos dicho que en el lapso de la licencia, para el alto funcionario slo
es dable la comisin de delitos comunes. Mas si durante ese tiempo se pretende
encausarlo por un delito oficial cometido antes de la licencia, cabe preguntarse a quin
incumbe su conocimiento.
El principio de que el fuero custodia la funcin, inclinara a admi-
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO EKJ
tir que, suspendida sta por virtud de la licencia, el fuero del juicio poltico queda
igualmente en suspenso y la justicia ordinaria puede intervenir. Guardmonos de esta
inferencia. En los delitos oficiales la condena significa la destitucin, a diferencia de los
delitos comunes donde el desafuero slo implica la suspensin del cargo. Pues bien, para
que el juez ordinario pueda avocar a s una causa por delitos oficiales de altos
funcionarios, no basta ciertamente la suspensin que entraan la licencia voluntaria o el
desafuero impuesto por delitos comunes; se necesita que previamente opere la
separacin definitiva del cargo, ya sea porque el Senado destituya al funcionario, o bien
porque se cumpla el trmino natural del encargo. Las consecuencias prcticas lo
confirman. Si durante el tiempo de la licencia el juez comn aplicara la pena de destitucin
de su cargo al alto funcionario (lo que es posible conforme al Cdigo Penal, para ciertos
delitos de funcionarios pblicos), la competencia exclusiva del Senado quedara a todas
luces burlada. En esa virtud, para enjuiciar por delitos oficiales a un alto funcionario con
licencia, es indispensable el juicio poltico, haya regresado o no a su encargo el
funcionario.
177. Relacionemos ahora los delitos, cuya clasificacin y caractersticas acabamos
de examinar, con los funcionarios susceptibles de cometerlos.
En el art. 108 podemos distinguir tres diversas categoras de funcionarios, cada
una de las cuales recibe de la Constitucin un tratamiento diverso.
La primera clase est integrada por los diputados y senadores al Congreso de la
Unin, los ministros de la Suprema Corte de Justicia, los secretarios del despacho y el
Procurador General de la Repblica, quienes son responsables "por los delitos comunes
que cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos, faltas u omisiones en que
incurran en el ejercicio de ese mismo cargo". En esa virtud, tocante a tales funcionarios
ningn delito cometido durante el tiempo de su encargo queda excluido del fuero; al
mismo tiempo es posible perseguirlos por cualquier delito, conforme al procedimiento
previsto por la Constitucin para cada clase de ellos.
La segunda categora de funcionarios est compuesta por los gobernadores de los
Estados y los diputados a las legislaturas locales, quienes "son responsables por
violaciones a la Constitucin y leyes federales".
En el Constituyente de 56 la Comisin de Constitucin no incluy a los
funcionarios locales entre los enumerados en el ttulo relativo a responsabilidades. La
obsesionan te idea que campe en la discusin del artculo 114 (ahora 120) y que como
hemos visto llev a la asam-
RESPONSAFILIDAD DE LOS ?UNCIONARIOS PUFLICOS EK1
blea a considerar a los gobernadores de los Estados como agentes de la
federacin, influy para que despus de abstrusos y enconados debates se aceptara,
contra el parecer de la Comisin, el siguiente prrafo del art. 103 de entonces: "Los
gobernadores de los Estados lo son igualmente (responsables) por infraccin de la
Constitucin y leyes federales." Pareca lgico, en efecto, que si los gobernadores eran
funcionarios de la federacin en cuanto agentes de la misma, estuvieran sujetos por este
concepto a las mismas normas que regan la responsabilidad de los funcionarios natos de
la federacin.
Ms tarde se suscit una polmica entre Emilio Velasco y Jos Diego Fernndez,
en la que terci Vallarta en pro de la opinin del primero. En un informe que produjo
Velasco ante la Suprema Corte en el ao de 74, sostuvo que "el fuero creado en las
Constituciones de los Estados para aquellos funcionarios que son creaciones de la
Constitucin federal, debe ser respetado como una consecuencia de esa Constitucin".
545
La razn consiste en que "ese fuero es la garanta de la existencia de aquellos Poderes
(el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial)". El enjuiciamiento del Congreso o de la Suprema
Corte por un juez comn -razonaba Vallarta-, sera un atentado tan reprobado por la
Constitucin, como el proceso de una legislatura o de un tribunal de un Estado.
Con dialctica ingeniosa, lindante con el sofisma, deca Velasco: "Se percibe
fcilmente que los gobernadores tienen responsabilidad ante la federacin en tanto
cuanto forman parte del gobierno federal y son funcionarios de ste; pero no estando en
el mismo caso los dems Poderes, la federacin no puede pretender sobre ellos el
ejercicio de jurisdiccin criminal." A lo que replicaba Fernndez: "El silencio de diputados y
dems funcionarios, tiene por origen que no debiendo gozar del fuero constitucional,
estn comprendidos en la clusula general que da competencia a las autoridades
federales sobre el cumplimiento y aplicacin de leyes federales."
El Constituyente de 17 acogi en parte la tesis de Velasco y de Vallarta, al
extender a los diputados locales la prerrogativa de que antes disfrutaban slo los
gobernadores. As pues, unos y otros gozan de fuero constitucional por infracciones
delictuosas a la Constitucin y leyes federales, lo que se traduce en que no pueden ser
perseguidos por las autoridades federales (que es a las que compete conocer de las
violaciones a los ordenamientos federales) si previamente no son desaforados en los
trminos de los arts. 109 y 111.
546
No le corresponde a
E7E
Para las citas textuales de la discusin de que se trata, vid. Vallarta: El juicio de amparo* pgs. 240 a 311,
Y Aotos* ed. 1894, T. , pgs. 200 y sigs. Jos Diego Fernndez: El fuero &ue dan las +onstituciones de los
Estados no comprende los delitos federales* en "evista 2eneral de Derecho Burisprudencia* aIo , nm. 1,
pginas 71 a 95.
E7M
El juicio poltico contra funcionarios locales slo se dara con motivo de deli tos cometidos en ejercicio de
funciones federales delegadas; es ms factible, sin duda el desafuero por delitos comunes, tipificados en
leyes federales.
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO EK2
la Constitucin federal, sino a la local de cada Estado, erigir el fuero de los
funcionarios locales frente a los delitos tipificados en sus propios ordenamientos. De aqu
que el arto 108 slo diga que los gobernadores y los diputados locales son responsables
por violaciones a la Constitucin y leyes federales, lo que de ninguna manera significa que
no lo sean por los delitos comunes; si esto ltimo no lo toca la Constitucin federal,
dbese a que es materia de las Constituciones de los Estados. Cuando la Constitucin de
un Estado tiene a bien conceder inmunidad a ciertos funcionarios del propio Estado
(gobernador, diputados, magistrados, tesoreros, etc.), no puede hacerlo sino en relacin
con los actos que considera punibles la legislacin del mismo Estado, nunca respecto a
los delitos de orden federal, en relacin con los cuales corresponde a la Constitucin
federal sealar a los funcionarios que disfruten de inmunidad. Sguese de aqu que el
fuero federal de los gobernadores y diputados locales, vale en todo el pas, frente a todas
las autoridades federales, por delitos federales, puesto que la Constitucin general que
as lo dispone tiene aplicacin en todo el pas; mientras que el fuero local de los mismos u
otros funcionarios, vale por delitos comunes y tan slo dentro del Estado donde rige la
Constitucin que lo otorga, de suerte que no servira a ningn funcionario local frente a
autoridades locales de otro Estado, por delitos comunes, ni frente a autoridades federales
por delitos federales, cuando en este ltimo caso no se tratare del gobernador o de
diputados locales.
Otra diferencia, los funcionarios de la primera categora tienen fuero para toda
clase de delitos, as comunes como federales, por lo que estn protegidos contra todas
las autoridades del pas, as de la federacin como de los Estados; en cambio, los de la
segunda categora slo tienen fuero para los delitos federales, por lo que
constitucionalmente estn preservados tan slo contra las autoridades que conocen de
los delitos federales.
Tal es el sistema que consagra la Constitucin actual respecto a los titulares de los
Poderes ejecutivo y legislativo de los Estados. Al ampliar el fuero federal a los diputados
locales, la Constitucin se aproxim a una de las dos tesis a cuya pugna hemos asistido,
pero de cierto no resolvi el problema de fondo.
En efecto, si la inmunidad de los titulares de los Poderes locales frente a la
federacin obedeciera a la necesidad de proteger la autonoma y aun la existencia de los
Estados, no se explica por qu la inmunidad no incluy a los titulares del Poder judicial, tal
como lo sostuvieron Velasco y Vallarta consecuentes con sus tesis.
Y si dicha inmunidad corresponde a los gobernadores como fun-
RESPONSAFILIDAD DE LOS ?UNCIONARIOS PUFLICOS EK3
cionarios federales auxiliares, no se sabe por qu se ampli a los diputados
locales, con los que no reza el art. 120.
No hayal parecer, por lo visto, una razn decisiva del otorgamiento del fuero
federal a los funcionarios locales. Y debemos reconocer que tampoco existe
suficientemente clara en cuanto a los funcionarios federales, pues si bien en este mbito
usufructan el fuero los titulares de los tres Poderes, sin embargo la extensin de la
prerrogativa a otros varios funcionarios parece indicar que no fueron la independencia y la
dignidad de los Poderes el objeto exclusivo de la garanta que proporciona el fuero.
Por ser insuficientes los motivos que hasta ahora se han 'hecho valer para justificar
la seleccin de los funcionarios aforados, estimamos que la nica razn del fuero est en
la importancia de las funciones que desempean los funcionarios a quienes tuvo a bien
dotar del fuero la Constitucin. Si el Presidente de la Repblica, si sus colaboradores
inmediatos, como son los secretarios de Estado y el procurador de la Nacin, si los
ministros de la Corte, los gobernadores y diputados locales, quedaran a merced de
funcionarios secundarios, tales como los jueces comunes, dependera de la sola voluntad
de stos, la buena marcha de la administracin y acaso la existencia misma del Estado.
La apreciacin de cules funciones merezcan por su importancia, la proteccin de
que hablamos, es cuestin que slo a la Constitucin incumbe definir. Por lo tanto, no
aceptamos que se pueda ampliar o restringir por el intrprete el nmero de los
funcionarios que, conforme a la Constitucin, gozan de inmunidad.
547
178. De las tres categoras de funcionarios antes enunciadas, la tercera
comprende al Presidente de la Repblica, quien durante el tiempo de su encargo slo
podr ser acusado por traicin a la patria y delitos graves del orden comn (art. 108,
prrafo final).
Fijmonos desde luego en la singular posicin del jefe del Ejecutivo _con respecto
a los dems altos funcionarios de la federacin, en punto
E7K
Segn lo asentado en otro sitio (Captulo XXV, nota 7), la reforma de 21 de abril de 1981 a los arts. 90 y
92 trat de igualar en sus caractersticas constitucionales a los Jefes de Departamentos Administrativos con
los Secretarios de Estado, pero omiti extender la igualdad, entre otros aspectos, al de la prerrogativa de1
fuero, lo que se hubiera logrado mediante la inclusin en el art. 108 de los Jefes de los Departamentos
Administrativos al par de los Secretarios de Estado.
Por carecer de informacin en los documentos respectivos, ignoramos si la omisin de que se trata fue
deliberada o pas inadvertida, por 10 que consideramos que ella plantea para lo futuro la interrogante de si,
en contra de los principios del art. 108. cabe admitir que su texto es suficientemente flexible para aplicarse a
casos no previstos expresamente en el mismo, segn es el de los Jefes de Departamentos Administrativos, o
si estos funcionarios continan excluidos del fuero, a pesar de la razn que presidieron la reforma de 81.
a responsabilidad. Mientras la responsabilidad es absoluta para los otros
funcionarios, por cuanto responden de toda clase de delitos, para el Presidente de la
Repblica queda limitada a los delitos que se acaban de mencionar. La Constitucin quiso
instituir esta situacin excepcional y nica para el Jefe del Ejecutivo, con objeto de
protegerlo contra una decisin hostil de las Cmaras, las cuales de otro modo estaran en
posibilidad de suspenderlo o de destituirlo de su cargo, atribuyndole la comisin de un
delito por leve que fuera. La Constitucin de 57 era menos estricta que la actual, pues
autorizaba el desafuero, no slo por traicin a la patria y delitos graves del orden comn,
sino tambin por violacin expresa de la Constitucin y ataques a la libertad electoral (art.
103). Como ningn Presidente mexicano estaba a salvo de cometer alguno de los dos
ltimos delitos, por ese solo hecho quedaba a merced de las Cmaras. La expresin
"delitos graves del orden comn" es ambigua y peligrosa. Rompiendo con todos nuestros
precedentes constitucionales, que haban sido en el sentido de especificar limitativamente
los delitos de que era responsable el Jefe del Ejecutivo, la Constitucin de 57 introdujo la
frmula que se conserva en la vigente.
548
Con ella se abre la puerta para un posible
atentado constitucional del Congreso en contra del Presidente. En efecto si en la ley
reglamentaria no se enumeran los delitos graves del orden comn por los que puede ser
acusado dicho funcionario (y la omisin existe en la ley actual), queda a discrecin de las
Cmaras calificar en cada caso la gravedad de los delitos y con ello est a merced de las
mismas la suerte del Jefe del Estado. El peligro se atena si por mandamiento
constitucional r es en la ley donde debe constar la clasificacin respectiva, tal como lo
propuso la reforma de 47 con la frmula "delitos graves ordinarios del orden federal o local
que determine la ley". Pero aun con esta modificacin, que tendra la ventaja de juzgar el
caso conforme a una norma conocida y anterior, hay la posibilidad de que el Congreso
trate de sojuzgar al Presidente mediante la expedicin de una ley de tendenciosa
severidad. Parece aconsejable, por todo ello, reanudar la tradicin interrumpida en 57,
especificando concretamente en la Constitucin los delitos por los que puede ser acusado
el Presidente de la Repblica durante el tiempo de su encargo.
549
E78
La frmula de 57 se inspir en la Constitucin norteamericana, que autoriza la declaracin de culpabilidad
del Presidente y Vicepresidente por traicin, cohecho u "otros delitos y faltas graves" (art. 11, seccin 4).
E76
En las dos primeras ediciones de la presente obra consideramos que puede hallarse una base en el Art.
de la Constitucin para clasificar los delitos graves. Ciertamente el criterio que inspir la clasificacin de
delitos que contiene el art. 22, tuvo en cuenta que se trata de delitos graves, ya que autoriza para ellos la
pena de muerte. Pero tambin parti del supuesto de que son delitos cometidos por particulares, de incurrir en
ellos dentro de su ambiente social y por sus condiciones personales. Ese criterio no sirve para suponer que el
Jefe del Estado se encuentre, al igual que todos los dems, en condiciones de cometer tales delitos. Las
especiales circunstancias en que acta no hacen presumible que se convierta en plagiario, salteador de
caminos, pirata, etc., que son las hiptesis del art. 22. Parecera indecoroso que la ley previera, siquiera en
hiptesis aventurada, que el Jefe del Estado pudiera cometer esos crmenes. y podra parecer, adems, que
el autorizar el enjuiciamiento por delitos que no se cometern se trata de hacer a un lado aquellos otros que el
Jefe del Estado, en la especial situacin que guarda, s es susceptible de cometer.
No es necesario, por lo dems, fincar la clasificacin de los delitos graves sobre un texto de la Constitucin,
pues ninguno se hizo con la mira puesta en la responsabilidad del funcionario, que como ninguno otro est a1
margen de la responsabilidad ordinaria.
RESPONSAFILIDAD DE LOS ?UNCIONARIOS PUFLICOS EKE
La norma privativa que restringe la responsabilidad del Presidente, incluye
asimismo el procedimiento especial para hacer exigible dicha responsabilidad. En su parte
final, el arto 109, que como hemos visto se refiere a delitos comunes, determina que
cuando se trate del Presidente de la Repblica, "slo habr lugar a acusarlo ante la
Cmara de Senadores, como si se tratare de un delito oficial".
El Presidente de la Repblica slo puede responder por un delito oficial: el de
traicin a la patria, y por los delitos graves del orden comn. Pero el uno y los otros se
identifican para el efecto de ser tratados como oficiales, mediante el juicio poltico. Se
quiso as enmendar el error en que incurri la Constitucin de 57 y que denunci Rabasa,
al dejar la suerte del Jefe del Ejecutivo en manos de la sola Cmara de Diputados, que
poda desaforarlo por los delitos graves del orden comn.
Para rematar este tema, trataremos de esclarecer la responsabilidad del
Presidente una vez concluido su encargo. Bajo la vigencia de la Constitucin anterior no
haba problema, ya que consagraba de modo expreso la responsabilidad general y
ordinaria del Presidente, al igual que la de los dems altos funcionarios, por ms que la
restringiera "durante el tiempo de su encargo" a los delitos especiales sealados.
550
Pero de la Constitucin vigente desapareci la referencia a la responsabilidad
general del Presidente y slo queda la mencin de su responsabilidad limitada a los
delitos que se especifican, apartndose as el precepto de la frmula que emplea para el
resto de los altos funcionarios. Quiso con ello el Constituyente erigir la impunidad del
Jefe del Ejecutivo para los delitos diversos de los expresamente sealados? Nos
inclinamos a pensar que no se trata de impunidad, sino de inmunidad temporal; de otro
modo carecera de sentido la locu-
EEJ
22 "Lo es (responsable) tambin el Presidente de la Repblica, pero durante el tiempo de su encargo slo
podr ser acusado por los delitos de traicin a la patria..." (artculo 103 de la Constitucin de 57, prrafo final).
"El Presidente de la Repblica, durante el tiempo de su encargo, s10 podr ser acusado por traicin a la
patria..." (art. 103 de la Constitucin de 57, prrafo final).
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO EKM
cin "durante el tiempo de su encargo", por el lugar que ocupa en el texto actual.
Pensamos, adems, que tan importante excepcin al derecho comn como es la
impunidad, merece un texto expreso, que en el caso no existe.
179. Hemos tratado hasta aqu de los delitos comunes u oficiales de los
funcionarios que gozan de fuero. A lo dicho hay que agregar que el ltimo prrafo del art.
111 se refiere a otra clase de funcionarios y a otra clase de faltas, diversas de las
previstas en el art. 109 Y en la primera parte del 111.
Tratase en ese ltimo prrafo de los funcionarios judiciales (ministros de la
Suprema Corte, magistrados de Circuito, jueces de Distrito, magistrados y jueces de
Distrito y Territorios Federales), entre los cuales slo tienen fuero los ministros de la Corte.
Tales funcionarios pueden ser privados de sus puestos por el Congreso de la Unin, si
observaren mala conducta, independientemente de la responsabilidad legal en que
hubieren incurrido.
La mala conducta que funda en dichos casos la destitucin del funcionario judicial,
es una expresin cuyo alcance deber ser precisado por una ley / reglamentaria.
Podemos anticipar, no obstante, que la mala conducta suficiente para justificar la
destitucin no ha de ser necesariamente delictuosa, pues en ese caso no habr razn
para incluir en la enumeracin a los ministros de la Corte, cuyos delitos comunes u
oficiales no podran ser tratados segn el procedimiento sealado por la ltima parte del
art. 111, sino conforme a los instituidos por los arts. 109 Y 111, en su primer prrafo. As,
pues, los ministros de la Corte pueden ser separados de su cargo por delitos comunes
(suspensin), por delitos oficiales (privacin del cargo) y por mala conducta que no
constituya delito (destitucin). En el primer caso resuelve la Cmara de Diputados, en el
segundo el Senado previa acusacin de la otra Cmara y en el tercero las dos Cmaras,
primero la de Diputados y despus la de Senadores, es decir, el Congreso de la Unin.
Los dems funcionarios judiciales no gozan de fuero, por lo que pueden ser
procesados y castigados en cualquier momento. Pero para ser separados de su encargo
se necesita que observen mala conducta, la cual puede ser delictuosa, como hemos
dicho. En tal virtud, el prrafo final del art. 111, hace punto omiso del aspecto delictivo de
los actos, para referirse exclusivamente a la mala conducta. Si esta mala conducta implica
la comisin de uno o de varios delitos, el castigo de los mismos incumbe al juez comn y
no al Congreso.
RESPONSAFILIDAD DE LOS ?UNCIONARIOS PUFLICOS EKK
180. Tanto en su normacin cuanto en su ejercicio, el fuero deja qu desear entre
nosotros. En lo primero, la generalidad de las legislaciones extranjeras excluye de la
proteccin del fuero, por lo menos los delitos flagrantes; la nuestra no hace distincin.
Tocante a su ejercicio, el abuso insolente del fuero lo ha llevado al desprestigio.
Detrs de ese abuso -que en nuestras peores pocas ha sido impunidad lo mismo
para delitos de sangre que para infracciones de trnsito- se mueve la oscura poltica
nacional, no liberada todava del fraude en los comicios y de la corrupcin en las
funciones.
Hace media centuria, un maestro insigne volva los ojos a la generacin del 55 y,
detenindose por un momento en su peregrinacin, alcanzaba a descubrir all, a lo lejos,
la sierra abrupta que traspuso la caravana. "Estamos ya a gran distancia de tan amargos
das y de tan deplorables condiciones -deca-, y el hecho de que una generacin haya
sido bastante a modificarlas tan favorablemente, autoriza nuestra confianza en lo porvenir
y debe alentar nuestra fe."
Engaoso espejismo de un futuro mejor, al que todava hoy tendemos las manos,
prximas como entonces, a tocarlo. Mientras no desertemos del ademn, habremos
salvado para los que vengan, con la dignidad cvica, el principio de la esperanza. Cada
generacin aventura su propia quimera y no titubea al emprender su jornada sombra
hacia la luz. Todo, menos la espera sin esperanza.
APNDCE
LA REFORMA POLTCA DE 1977
LA RE?ORMA EN PROYECTO EK6
CAPTULO 1
LA REFORMA EN PROYECTO
551
No podra asegurar si lo que habr de exponer en la presente ocasin ha sido o no
materia de anteriores reuniones, como sta a que convoca la Comisin Federal Electoral.
Sin embargo, hay tpicos que por su importancia pueden ser te- nidos en cuenta
una y otra vez. Entre ellos figura uno, que independientemente de que ya hubiese sido
tratado -cosa que ignoro- me ha parecido conveniente examinarlo, por ser fundamental
para el comn propsito de asediar la reforma poltica que demanda el pas. A comentar
ese aspecto se ajustar mi intervencin.
Estoy conforme con la apertura hacia el pluripartidismo, lo ms amplia que se
quiera; pero considero que por s solo el aumento en el nmero de partidos polticos no
traer consigo el advenimiento de la democracia en Mxico. Pienso que la reforma poltica
debe incluir, inexcusable y sealadamente, la transformacin del Partido Revolucionario
institucional, esencialmente en su posicin frente a los dems partidos.
Me explicar. Pertenece a la naturaleza de todo partido poltico que se le
reconozca y se le respete la posibilidad real, de hecho y de derecho, para alcanzar el
poder pblico de mando, mediante el sufragio libre de los titulares del voto. Pero
fijmonos en que para ese efecto no basta con el escrupuloso manejo de las elecciones,
por parte de cuantos intervienen en el proceso electoral. No basta con la supresin de
cualquier asomo de fraude, como eran aquellos que consistan en el asalto a las casillas,
en el robo de nforas, en la sustraccin y en la falsificacin de boletas, en tantos otros
medios que se han empleado para violar el voto ya emitido o por emitir.
Esos procedimientos, de ndole material, van quedando atrs. Ya no se ahuyenta
de las casillas, a tiros y golpes, a los votantes del par-
EE1
ntervencin a ttulo individual, de 21 de julio de 1977, en la ltima audiencia pblica de la convocadas por
la comisin federal electoral, efectuadas en la secretaria de Gobernacin.
tido opositor. Ahora se emplea, con mayor eficacia, un recurso de orden sicolgico,
segn es la seguridad que se ha infiltrado en la conciencia cvica de Mxico de que el
sufragio democrtico es impotente para abatir la fortaleza que desde hace casi medio
siglo protege al partido en el poder. Ciertamente no podra preverse cul sera la suerte de
cada partido en una justa electoral impecable, donde contendieran todos los partidos en
situacin externa de igualdad; pero s alimentamos la certidumbre de que en las
condiciones actuales, es imposible quebrantar democrticamente la supremaca
hegemnica que reside en un solo partido.
En esas condiciones, los dems partidos registrados no pueden abrigar
seriamente, con perspectivas razonables, la creencia de que mediante una votacin
mayoritaria podrn desplazar de los mandos supremos a quien los detenta actualmente.
Las diputaciones de partido, con un tope de veinticinco plazas, es lo que la realidad
reserva para esos partidos, como reconocimiento y consagracin de su perpetua
minoridad.
Ahora bien, los partidos condenados indefinidamente a representar la minora
electoral, no son en puridad partidos polticos. Sern a lo sumo voceros impotentes de la
minora; jams podrn llegar a asumir por su sola cuenta el poder de decisin coactiva,
nico capaz de engendrar el acto de autoridad.
La proliferacin de partidos polticos suele presentarse en la etapa previa a la
consolidacin definitiva de la democracia de un pas. En las formas ms avanzadas de
democracia, son dos o tres partidos fuertes los que canalizan en sus programas las
tendencias predominantes de la ciudadana. En todo caso la minora sigue existiendo,
porque en ningn sistema democrtico puede darse la unanimidad; mas cuando se trata
de una democracia autntica, la minora est en aptitud de asumir una doble
responsabilidad, que en su carcter precisamente de minora le corresponde. Es la
primera la ya mencionada de optar al relevo del partido que detenta el poder, mediante la
campaa electoral inspirada en la confianza democrtica de la no existencia del
monopolio poltico. Es la segunda la posibilidad de la minora parlamentaria de ganar para
s, eventualmente, por medio del debate y la persuasin, un nmero de votos de
miembros del partido mayoritario, suficiente para formar en el caso concreto una mayora
adversa al propio partido en el poder, lo cual responde al principio democrtico de que los
militantes de un partido poltico no enajenan su investidura de representantes del pueblo
en aras de la disciplina incondicional a su partido. Debo de aceptar que en Mxico no
estn dotados los partidos minoritarios de ninguna de esas
LA RE?ORMA EN PROYECTO E81
dos responsabilidades, inseparables del ejercicio de la genuina democracia.
Pienso, por todo eso, que la sola multiplicacin de los partidos polticos no es una
apertura tcnica hacia la democracia. Necesita ir acompaada de condiciones en cierto
modo deportivas, entre ellas la de que en el momento del arranque en la pista electoral
ningn partido debe llevar a otro ventajas indebidas, como sera, por ejemplo, recibir
ayuda ajena, mucho menos del gobierno. Utilizar el poder pblico de mando para
asegurar el triunfo electoral del partido en el poder, no slo es antideportivo, sino que
destruye hasta en sus grmenes la democracia y es, a la larga, una invitacin a la
violencia. El vigor cvico de cada partido sea, en la meta, el justificante nico de la victoria.
Como remate de lo expuesto, permtaseme traer a colacin una cita, que por la
alta autoridad jurdica de quien procede, puede servir de apoyo a lo que digo. Considera
Kelsen como esencial de la democracia que "no se impida la formacin de nuevos
partidos y que a ninguno de ellos se d una posicin privilegiada o se le conceda un
monopolio" (Teora General del Derecho y del Estado; Mxico, 1949; p. 311).
De los dos requisitos que seala dicho autor como indispensables para la
existencia de la democracia en un rgimen de partidos, ha sido considerado ampliamente
en estas reuniones el primero de ellos, o sea el pluralismo poltico, pero hasta donde yo
s no se le ha dado merecida importancia al segundo, consistente en que ningn partido
debe recibir trato preferencial y monopolstico. Los dos requisitos tienen que ir
indisolublemente unidos, a tal grado que la existencia del privilegio o del monopolio de un
partido anula de hecho el pluralismo poltico.
No hay para qu otorgar indulgencia, tampoco condenar a priori, sino slo hacer
justicia al partido que a travs de varias siglas ha llegado hasta nuestros das con el
nombre de P. R. l.
Brevemente, aceleradamente, har alusin al papel que el partido ha representado
en nuestra vida electoral; pero quiero aclarar que estas notas no estn destinadas a
penetrar en el contenido ideolgico de los partidos, desde el momento en que slo se
busca la oportunidad para todos de proponer y realizar sus propios programas,
cualesquiera que ellos fueren. La preferencia y adhesin a los idearios, corresponde a los
electores.
En el haber del PRI figura ante todo, cronolgicamente y en importancia, la
influencia favorable que su aparicin signific en la vida nacional. La ltima de las
rebeliones militares que llenaron
el decenio de los 20, se produjo dos das despus de constituido en marzo de
1929 el Partido Nacional Revolucionario. Encauzadas dentro del partido las aspiraciones
de los pretendientes a la Presidencia de la Repblica, a partir de entonces ha sido el
partido y no la violencia quien maneja la sucesin presidencial y con ella la suerte de los
dems cargos de eleccin popular. Con los presidentes civiles, el partido adquiri su
definitiva originalidad. Es el ejecutor de la designacin en clave de cada candidato
presidencial. Desde ese momento asume las funciones de gran elector y posteriormente
queda bajo la jurisdiccin del presidente entrante. Todo se hace en paz, en concordia
formalmente inalterable, con destreza y disciplina. Desde el punto de vista pragmtico,
Mxico debe estar reconocido por el largo perodo de tranquilidad que le ha
proporcionado el inslito sistema de transmisin del mando, invencin nacional no
reproducida, a lo que parece, en ningn otro pas.
Cuando con el tiempo quedaron probadas la solvencia y la eficacia del sistema,
pareci llegado el momento de pensar acerca de su cauta y pausada modificacin, en el
sentido de ir devolviendo a los partidos polticos las funciones que la democracia les
reconoce.
Voces todava moderadas sealaban los peligros de conservar indefinidamente,
como si fuera definitivo, un sistema de excepcin creado para hacer frente a una situacin
de emergencia, como era ola que sigui al triunfo de la Revolucin. Se proponan
medidas renovadoras. No era mucho lo que a la sazn se peda. Se peda que por lo
pronto se procediera democrticamente en la seleccin interna de los candidatos del
partido; pero una declaracin categrica del entonces candidato presidencial, formulada
en el mes de junio de 1970, en el sentido de proscribir "la llamada democratizacin de
elecciones internas del partido", ataj cualquiera tendencia por ese rumbo.
Se volvan los ojos, por otra parte, al municipio. Se peda que el aprendizaje de la
democracia se iniciara en esa escuela primaria del civismo, donde los gobernadores
suelen imponer su seoro absoluto. Como si no bastara el hecho de que los ejecutivos
locales acostumbran determinar los resultados de las elecciones en los municipios,
veintids Constituciones de los Estados instituyen el vasallaje de los Ayuntamientos por
diversos medios, que se conjugan en la tendencia general a autorizar la desaparicin y la
sustitucin de Ayuntamientos, por decisin de los rganos polticos. Contrario a la
disposicin constitucional de que cada municipio ser administrado por un Ayuntamiento
de eleccin popular directa, el abuso denunciado, acogido por la mayora de las
Constituciones locales, socavaba la institucin del municipio libre, caro ideal del
Constituyente de Quertaro. Pero
LA RE?ORMA EN PROYECTO E83
lejos de ser reprimida la inconstitucional tendencia, fue llevada de pronto a la
Constitucin Federal, mediante adicin publicada en el Diario Oficial del 6 de julio de
1971 al artculo 74, alteracin no por inadvertida menos ominosa. Por ella se facult a la
Cmara de Diputados a suspender y destituir, en su caso, a los miembros de los
Ayuntamientos de los Territorios Federales, y designar sustitutos o juntas municipales. La
Constitucin Federal pareca inspirarse de este modo en las de los Estados, a fin de que
los Territorios Federales, que tambin deban gozar del municipio libre segn la fraccin V
del artculo 73, no escaparan del general exterminio de la institucin. Tres-aos despus
la reforma del ao de 71 sali de la Constitucin tan subrepticiamente como haba
entrado, al suprimirse los Territorios Federales en 74. Pero por boca de la reforma haba
hablado ya el Constituyente y su voz estimulaba a los gobiernos de los Estados para no
cejar en su ofensiva contra el municipio libre.
He citado esos dos casos recientes, porque son demostrativos de cmo se ha
cerrado el paso a cualquiera reforma poltica, por tmida que sea. Pero los fracasos del
pasado no deben quebrantar la fe en nuestras instituciones, si estn de esta parte el
compromiso sincero, la buena fe y la decisin oficial de llevar a cabo la reforma.
Y en este punto reanudo, ya para concluir, el desarrollo del tema. Se ha dicho que
no se puede prescindir del PR, porque no existe en la actualidad otra alternativa.
Precisamente por eso, por no existir otra alternativa, es por lo que estamos buscndola.
Quede claro que no se pide la desaparicin del PR, el desmantelamiento inmediato del
partido. Como deca Luis Cabrera, hay que aterrizar, y aterrizar en tierra mexicana. Si de
improviso dejara su sitio el PR, se producira el caos nacional, una crisis de poder de
proporciones incalculables, porque ningn otro partido estara por ahora en condiciones
de reemplazarlo. Lo que se pide es que los ciudadanos y los partidos tengan
oportunidades reales de aprender intensivamente la prctica de la democracia electoral,
para estar en posibilidad cuanto antes de medirse con el partido que sabe tanto de
poltica.
Ciertamente no me corresponde sugerir medidas concretas en pos de la finalidad
que se busca. Pero entindase que la solucin que se proponga, cualquiera que sea,
debe plantearse dentro de la democracia que postulan a una, sin excepcin, nuestra
historia y nuestras Constituciones. La implantacin de una dictadura, cualquiera que sea
su signo, no est a discusin ni puede estarlo. Esto no se resuelve en torno de una mesa,
sino en las barricadas
Nuestra juventud universitaria, a la que yo saludo de extremo a extremo de la vida,
ha encontrado cerradas las opciones de la libero
tad. Hombres y mujeres jvenes, salidos de las escuelas que sostiene el pueblo de
Mxico, se juegan sus vidas en lucha contra el sistema de libertades que abon con su
sangre ese mismo pueblo, las libertades que hemos sustituido en nuestro tiempo con la
corrupcin moral que va a la zaga de la corrupcin poltica.
El espectculo es doloroso y no puedo dejar de imponerme una reflexin.
Los ciudadanos mexicanos nacidos hace cuarenta y ocho aos, cuando se fund
el partido desde entonces en el gobierno, y los nacidos posteriormente hasta nuestros
das, es decir, los que componen actualmente la inmensa mayora de la ciudadana
mexicana, no han experimentado otro rgimen poltico que aquel dentro del cual nacieron
y en el que siguen viviendo. Ellos y los que vendrn, merecen una explicacin franca y
leal de la anttesis entre la democracia que postula la Constitucin y la que se practica en
Mxico. Ha transcurrido su vida en una escuela deforman te de la conducta. Busquemos
un taladro de luz para su conciencia cvica, para su criterio y su dignidad de ciudadanos.
Justo Sierra, el gran maestro de la palabra libre, conmovida y convocan te, deca
al frente de su libro sobre Jurez: "digo la verdad que alcanzo".
Esa frmula ha sido para m, desde la adolescencia, la medida de toda conviccin.
No la verdad intolerante, que acaso sin saberlo lleva en su seno la pretensin de la
infalibilidad, sino la verdad al mismo tiempo erguida y humilde, tan respetuosa de la ajena
como deseara a su vez ser respetada: se es, para m, el contenido ntimo de la frase, a
cuyo servicio puso su autor su egregia vocacin de maestro, en la vida, en los 'libros, en
la ctedra, y su ms alta leccin, la sinceridad, que en el fondo no es sino la dignidad
manejada entre pares, es decir, entre seres humanos.
La leccin del maestro me ha acompaado en la ocasin presente. En este foro de
libertad, donde cada quien puede expresar la verdad que alcanza, he dicho la ma. Por la
oportunidad que para hacerla se me ha brindado, muchas gracias a todos.
LA RE?ORMA AL PROMULLARSE E8E
CAPTULO
LA REFORMA AL PROMULGARSE
552
1 Si hay un pas donde el fenmeno poltico est condicionado por factores
sociales de toda ndole, es sin duda este pas llamado Mxico.
De ignorar la existencia de tales factores, resultara inexplicable la incongruencia
que se nota entre la pulcra doctrina que habita en nuestra ley suprema y la realidad
desaprensiva que transita por nuestra historia.
Sin embargo, el tema a exponer est ceido por ciertos lmites de tiempo, que no
autorizan a proponer aqu, as fuera referido slo a Mxico, el inagotable tema del
contraste, en todos los tiempos y latitudes, en mayor o menor grado, entre la normalidad y
la normatividad. Queremos dejar constancia, no obstante, tratando de escapar a meras
abstracciones, de que procuraremos no perder de vista el mirador situado ms all de
estos muros, desde el cual una realidad impasible har buenas o malas nuestras
conclusiones
Ms an, conviene anticipar que la materia en anlisis est incluida en un
propsito de acercamiento entre lo real y lo legal, de atenuante en el desacuerdo entre lo
normativo y lo usual.
Tal propsito no debe ser postergado por los juristas mexicanos, especialmente
cuando tratamos, como en la ocasin actual, de abordar en lo posible el conjunto de
normas que a ttulo de modificaciones a tpicos constitucionales y legales, integran la
reforma poltica, as conocida entre nosotros con denominacin acaso excesiva, si no
fuera ms bien convencional.
En va de desarrollo del mismo punto de vista, conviene tener en cuenta que el
papel exclusivo concedido a lo poltico en el ttulo de la reforma de que se trata, no
traduce menosprecio de las dems carencias de nuestro pueblo. Lejos de ello, hay que
reconocer que la reforma en la estructura poltica no es independiente de la suerte que
corra la reforma en las estructuras sociales, especialmente en la
EE2
ponencia presentada con el ttulo de 2nesis de la "eforma ,oltica* en la primera sesin del Encuentro
de +onstitucionalistas EspaIoles Mexicanos , celebrado en la U.N.A.M., del 26 al 30 de junio de 1978.
econmica y en la cultural. Todas ellas tienen que ser concurrentes y entre s
solidarias. Mejor an, en caso de prioridad habra que darla a las estructuras bsicas,
que son las que miran a la existencia misma de lo social, presupuesto y condicin de lo
poltico. As es como se registra a menudo el hecho de que la evolucin favorable de lo
social, estimula y perfecciona por s sola el desarrollo poltico, del mismo modo que el
retraso en lo uno repercute en lo otro.
Afirmada as la interrelacin de los diferentes factores, advirtamos que la ruptura
de la misma, a partir de nuestra vida independiente como nacin, ha sido el motivo
subyacente de la inestabilidad poltica del pas, como reflejo a su vez de la inquietud de su
condicionante, la estructura social.
Descuidados durante "largo tiempo los caminos del Derecho para acertar con el
equilibrio entre ambos factores, no es de extraar que nuestra historia hubiera caminado a
la deriva entre la anarqua y la dictadura. El fenmeno persever sin que hubiera decado
la insistencia de nuestros juristas y hombres de Estado en recordar que dentro de una
democracia, segn es la que propugna nuestra Constitucin, el nico medio aceptable de
conservar, modificar o sustituir las estructuras existentes, consiste en la apelacin al
electorado. De aqu el inters que representa para el Derecho Constitucional la
investigacin de frmulas polticas adecuadas, que sirvan para expresar
democrticamente, es decir, por la va del Derecho y no de la violencia ni del engao, la
decisin mayoritaria en punto a la cuestin social.
La reciente reforma poltica nos pone en presencia de un nuevo intento, acaso el
ms serio y apremiante de los reclamados hasta ahora, para conciliar con el Derecho
nuestra vida poltica. La reforma que se proclama a s misma poltica, traduce ese
empeo como misin de nuestro tiempo. Llevamos a nuestros predecesores la ventaja de
importantes adelantos de nuestro pas en materia social. Hacemos votos para que
alcance el mismo nivel la reforma poltica.
Las preocupaciones ideolgicas y sociales, que en nuestro siglo XX se mezclaron
abigarradamente con los problemas polticos, tendrn que cambiar de posicin en la
medida del xito de la actual reforma poltica. La denominacin de tal corresponde a lo
que pretende ser: un instrumento poltico destinado a canalizar por cauces de legalidad
las variadas tendencias ideolgicas y sociales, cualesquiera que ellas sean con tal que
respeten la norma creativa que imprime legalidad" a los .rganos llamados partidos
polticos* capaces de recoger y de proponer al electorado las tendencias diversificadas.
De all la regla bsica de la reforma. Todo partido que aspire a su
LA RE?ORMA AL PROMULLARSE E8K
objetivo esencial de llegar al poder, debe hacerlo dentro de la legalidad. El salto de
un partido de la ilegalidad al poder, slo puede darse mediante la violencia, porque la
ilegalidad del partido significa que est fuera de las reglas del certamen cvico.
La finalidad primordial de la reforma, aunque inconfesa por lo que tiene de
primordial, consiste en prevenir la explosin de la violencia. Para ello adopta y a veces
inventa vlvulas de escape del descontento, que consiste precisa y sealadamente en
medidas de naturaleza poltica, sin relacionarlas con la fermentacin socioeconmica, que
en todos los tiempos ha sido el impulso generador de la violencia popular.
Decir esto ltimo no significa un cargo a la reforma que al de- nominarse a s
misma poltica no pretende con ello dar solucin a los problemas de toda clase, sino
institucionalizar la oportunidad de que los diversos y aun opuestos sectores estn en la
posibilidad legal de hacer prevalecer su propia solucin, inclusive frente a los problemas
sociales en sus variadas ramificaciones.
La reforma debe ser juzgada dentro del campo en que ella misma se situ, para el
propsito de aclarar si es suficiente e idnea a fin de dar satisfaccin poltica a la
disconformidad social, que de otro modo puede desembocar en la violencia. He all su
objetivo, punto de referencia conforme al cual trataremos de entenderla y de valorarla.
2. dentificados as los fines esenciales de la reforma, procede entrar al estudio de
su gnesis. Comenzaremos por hacer sumaria referencia de los antecedentes que
influyeron en ella, sin los cuales resultara punto menos que inexplicable.
En esta tarea habr que evocar acontecimientos y protagonistas que pertenecen a
nuestra poca contempornea: a partir de la revolucin de 1910 Sus nombres y sus
hechos, reviven todava las pasiones que en vida los agitaron. Por todo ello queremos
adelantar, de una vez por todas, la indeclinable decisin de permanecer ajenos a toda
parcialidad. Queremos decir que en el presente estudio no operar para el ponente sino el
factor intelectual por excelencia, segn es la objetividad. Por eso la abstencin de dar en
el texto los, nombres -por lo dems ampliamente sabidos- de los personajes con- i
temporneos cuyos puntos de vista, compartidos o no, respetaremos siempre.
Queda por aadir que, acaso con cierta frecuencia, no podremos esquivar la
mencin de acontecimientos cuyo repudio se impone por s solo. Son ofensas todava no
borradas, ultrajes a la buena imagen
del pas, por ms que algunos podran ser explicados como excesos en la lucha,
en la porfa de un pueblo que viene de la servidumbre y busca su camino hacia la libertad.
Aqu no cabra tiempo de probar que eso, y ms, es el trasfondo de una historia de la
que, por ser nuestra, no podemos declinar la responsabilidad que a todos nos toca,
aunque s quisiramos que con el tiempo se desvaneciera de la memoria y sobre todo de
la conducta de las generaciones futuras.
El inicio de lo que se llama por antonomasia la Revolucin Mexicana, suele
ubicarse en 1910, aunque el comienzo de su despliegue total corresponde al ao de
1913, cuando al superar sus primitivos reclamos meramente polticos de la efectividad del
sufragio y de la noreeleccin, acogi principios de renovacin social.
Triunfante la revolucin expidi una nueva ley suprema, la promulgada el 5 de
febrero de 1917, que a ttulo de reformas sustituy a la anterior, emitida sesenta aos
antes.
Por coincidencia no prevista ni relacionada, en ese mismo mes de febrero de 1917
se desat la conmocin social ms importante del siglo, al estallar la revolucin rusa. La
revolucin de febrero, que se apoder de Petrogrado y de Mosc, desemboc en la
abdicacin del zar el 2 de marzo. La repblica proletaria, fundada por la insurreccin del 7
de noviembre de 1917, ha llegado hasta nuestros das entre zozobrantes peligros internos
e internacionales, para instaurar y sostener la dictadura del proletariado.
Cuando esos acontecimientos se sucedan, ya el pueblo mexicano haba dado fin
a su revolucin social, surgida como la otra, de profundas desigualdades, que al
desembocar el virreinato en nuestra guerra de independencia haban sido descritas en los
siguientes trminos por un ilustrado de entonces, espaol peninsular de no comn
perspicacia: "aqu no hay graduaciones o medianas: son todos ricos o miserables, nobles
o infames".
Si nos detenemos por un momento en nuestra Constitucin en vigor, tal como
naci del Congreso Constituyente de 17, no es difcil distinguir los diferentes rumbos que
en ella tomaron respectivamente las tendencias social y poltica, si queremos penetrar un
poco ms en esta ltima.
En el anterior Constituyente, el de 1857, nacido de la revolucin liberal de Ayutla,
la proposicin de una minora avanzada en el sentido de que la Constitucin no fuera
puramente poltica, sino que tambin reformara el estado social, fue punto de vista
rechazado por la asamblea, en nombre del principio, sagrado para la poca de
LA RE?ORMA AL PROMULLARSE E86
"dejad hacer, dejad pasar", invocado por quien iba a ser con el tiempo uno de los
ms eminentes constitucionalistas de Mxico.
En el Congreso de 1917 estuvo a punto de ocurrir algo semejante, aunque por
razones distintas de las que pesaron en su antecesor. El caudillo de la revolucin, que
recibi durante la lucha el ttulo de Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista, Encargado
del Poder Ejecutivo, present ante la asamblea constituyente reunida en Quertaro, un
proyecto de Constitucin, que inexplicablemente no contena las reformas en materia
agraria y del trabajo, adoptadas unas y ofrecidas otras durante el perodo
preconstitucional. Ante esa omisin, el criterio de la asamblea se dividi. Los que
sostenan el concepto clsico de Constitucin, que no admita sino la organizacin poltica
del Estado, fueron vencidos al cabo por quienes en las horas finales del Congreso
llevaron a la Constitucin los artculos 27 y 123 que se hacan cargo de nuestros
problemas sociales, el primero mediante el reparto del latifundio agrario y el
reconocimiento de la pequea propiedad agrcola, la imposicin de modalidades a la
propiedad privada en aras del inters pblico y la reivindicacin para el patrimonio
nacional de los bienes que le corresponden. En cuanto al artculo 123, enumer en
minucioso y ordenado catlogo los derechos del trabajador en materia laboral.
En la madrugada del da 31 de enero de 1917, ltimo del trmino sealado para su
actuacin, el Congreso Constituyente haba terminado sus labores con la aprobacin del
artculo 27, ocho das despus de votado el 123. Los dos preceptos eran suficientes para
salvar con honor la obra del Congreso, sobre todo porque en la linde inminente de un
futuro extrao a nosotros, donde a los pocos das habra de irrumpir la dictadura del
proletariado, nuestro Congreso Constituyente supo mantenerse fiel al humanismo de la
cultura occidental, de la cual la nuestra se ha considerado siempre causahabiente.
Era preciso para ello rectificar los conceptos tericos de libertad y de igualdad de
la Revolucin Francesa, que en la prctica se haban convertido en la desigualdad cada
vez ms aguda entre ricos y pobres y en la libertad todopoderosa de los primeros para
sojuzgar a los segundos.
La solucin que entonces se hall y que sigue vigente, no consiste en suprimir la
libertad de todos para impedir que slo pertenezca a algunos, 10 cual se traduce en un
descenso de la calidad humana; sino en igualar a todos en el acceso comn a la libertad,
10 que es una igualacin en sentido ascendente, hacia la meta de la dignificacin
humana.
Tal fue, a grandes trazos descrita, la reforma social acogida por la
Constitucin de 17. En cuanto a la reforma poltica, hay que reconocer que no
mereci atencin suficiente en el nuevo cdigo supremo. La nica nota importante que all
se registr fue la inclusin en el texto constitucional de la autonoma del municipio, con el
nombre de municipio libre, noble institucin de origen hispnico que haba figurado en el
comienzo de la Conquista para investirla de legalidad y que con semejante propsito
habra de participar, tres siglos despus, en los programas iniciales de nuestra gesta de
emancipacin.
La eleccin directa del presidente de la Repblica, su fortalecimiento frente al
Congreso, la supresin de la vicepresidencia y otras innovaciones de menor cuanta, no
rozaban de cerca ni de lejos nuestro problema siempre en pie de la autenticidad del
sufragio. La nica medida en este sentido tomada consisti en dotar a la Suprema Corte
de .Justicia de la facultad de investigar de oficio o a peticin de parte la violacin del voto
pblico, invasora atribucin que esteriliz la propia Suprema Corte, mediante su
.Jurisprudencia siempre reiterada.
Los vicios tradicionales de nuestra prctica electoral, pasaron de este modo a los
nuevos ordenamientos. Pero debemos de reconocer que la magnitud del problema no
alcanzaba su solucin cabal en la ley, ni en la teora, ni siquiera en la sola voluntad de los
gobernantes. Ningn remedio inmediato poda ofrecerse para convertir en conciencia
cvica la incultura secular de nuestro cuerpo electoral, ignorante en buena medida hasta
del significado primario de la operacin electiva. Sin conocimiento y sin voluntad propia,
acuciadas en cambio por la miseria y por el temor al fuerte, estaban a merced de los
manipuladores profesionales aquellas masas inermes, destituidas de todo, hasta del ms
elemental aliciente de llegar algn da a nombrar por s mismas a quienes detentan la
grave potestad de mandarlas y de hacerse obedecer. Quedaba as interferida en la
prctica electoral la vocacin de libertad que nuestros movimientos reivindicatorios haban
inscrito siempre en sus programas y en los instrumentos constitucionales.
En un intento de aliviar la tensin poltica, que treinta aos de dictadura haban
preparado para el estallido violento, los cientficos del rgimen entonces en el poder
haban propuesto la restriccin del sufragio, reconociendo el derecho al voto activo tan
slo a aquellos en quienes se presupone la conciencia del acto, conforme a ciertas bases
generales, entre ellas un mnimo de instruccin. Pero en el Constituyente de 17 se
consider impoltico e inoportuno restringir el derecho al, sufragio, porque eran
precisamente las clases privadas
de cultura las que en mayor grado haban contribuido a la revolucin, de la que
emanaba el propio legislador constituyente.
Bajo esos auspicios, no favorables ciertamente al ejercicio democrtico del
sufragio, lleg en el ao de 1920 la oportunidad de renovar al titular del Poder Ejecutivo.
La renovacin se llev a cabo, nada ms que no en las urnas, sino mediante una rebelin
militar, la primera del decenio y la nica que tuvo xito para los alzados. Fue seguida de
tras tres asonadas principales, aparte de algunas ms de menor cuanta.
Se desarroll la ensangrentada dcada de los aos veinte con caractersticas del
todo distintas a las de la precedente. La Revolucin del ao de 13, era eso -una
Revolucin-, que aunque desgarrada a la hora del triunfo por las ambiciones personales
de sus caudillos, supo responder desde sus comienzos hasta su meta a las urgencias
sociales del pueblo que la realiz. En cambio, ninguno de los movimientos armados
posteriores a la Constitucin de 17 mereci el nombre de revolucin, ni nadie trat de
drselo, porque no pretendan modificar los fundamentos constitucionales del Estado, sino
slo dirimir por la violencia la sucesin en el mando, desde el puesto clave de la
presidencia de la Repblica hasta los cargos de eleccin popular de mnima significacin.
Terminaba el decenio entre sombros presagios para nuestra democracia en
ciernes. Ni el lapso que inmediatamente le haba ante- cedido, ni ninguno otro en nuestra
historia independiente pareca poder empeorar el lgubre perodo de los 20, por cuanto
este ltimo se caracterizaba por la ausencia total de principios y su reemplazo por la
codicia personal de mando, llevada a los mayores excesos de fuerza y de crueldad.
Era preciso parar cuanto antes la perniciosa tendencia. El dirigente que a la sazn
manejaba la poltica general, consider que la solucin se hallaba en la formacin de un
partido nacional, que erigido en defensor de los principios revolucionarios, sirviera a la vez
para "encauzar las ambiciones de nuestros polticos".
Esta finalidad, no as otras, que el fundador mencion en su llamado mensaje del
informe presidencial de 1928, la satisfizo cumplidamente el naciente partido. Fundado en
la ciudad de Quertaro el l de marzo de 1929, con el nombre de Partido Nacional
Revolucionario (PNR), dos das despus estall, debe lada en seguida, la ltima
sublevacin militar que desde entonces hasta nuestros das ha ocurrido en Mxico, como
empleo de la violencia en sustitucin de la va electoral.
Comparece ya en nuestro escenario poltico el partido que en
1938 modific su nombre de origen por la denominacin hegemnica de Partido de
la Revolucin Mexicana (PRM), hasta llegar a nosotros, a partir de 1946, con el nombre
actual de Partido Revolucionario nstitucional (PR). De este modo sobrevive en sus
siglas, a travs de los diferentes membretes, la referencia a su papel de mantenedor en el
tiempo de la Revolucin Mexicana que, entre otros, quiso asignarle su fundador.
El ltimo de los objetivos sealados en su origen al partido, es el que ms interesa
al propsito del presente estudio, y consiste en el llamado que el autor del mensaje
formul para que "hombres de todos los credos y matices polticos de Mxico, ocupen
lugares en la Representacin Nacional, en proporcin a la fuerza que cada organizacin o
cada grupo social haya logrado conquistar en la voluntad y en la conciencia pblica".
Esta apertura democrtica, tan ampliamente expuesta, apareca aclarada a
continuacin por su propio autor, quien manifest que "nunca aconsejara este camino si
temiera, ni aun remotamente, que una actitud poltica semejante pudiera producir un solo
paso atrs en las conquistas fundamentales de la Revolucin". La aclaracin no
significaba, por lo pronto, sino que la oposicin, por hallarse" en aquel entonces en
minora, poda entrar al Congreso sin lesionar los intereses de la Revolucin; pero no
llevaba expresa ni imbbita la tesis de que si alguna vez, consolidados ya los principios
revolucionarios, la oposicin llegaba a ser mayora, le seguira vedado ingresar, en su
calidad de tal, a la representacin del Congreso. Afirmacin de esa o parecida ndole, no
fue expuesta en el mensaje; ms bien su autor, al emitir en otro prrafo la posibilidad de
que la oposicin llegara a alcanzar la mayora en un futuro remoto, parece dar a entender
que en esta hiptesis tendra que producirse el relevo en el mando en favor de la
oposicin, convertida en mayora. Conviene tener en cuenta los expresados aspectos del
documentos que ha sido considerado, en justicia, como el programa cvico ms
autorizado de la Revolucin. Enfrentarlo con su posterior ejecucin por los gobiernos
revolucionarios, nos permitir conocer la etapa ms importante en la gnesis de nuestra
reforma poltica.
No obstante el categrico llamado del mensaje para que la oposicin pasara a
ocupar lugares en la representacin nacional, fue necesario esperar todava 18 aos, a
-fin de que llegaran sus cuatro primeros representantes a la Cmara de Diputados,
ninguno al Senado. El llamado que haba hecho el mensaje del ao 28 resultaba fallido,
pero no del todo, porque pronto iba a alumbrer con cierto matiz original la posicin del
mensaje de convocar a la oposicin, dentro
del lmite en que no significara un peligro para la mayora en cuanto detentadora
del mando.
Tal novedad se present cuando las reformas de 1963 y de 71 organizaron el
derecho de las minoras para que, sin dejar de serio, pudieran participar en la formacin
de las leyes en la Cmara de Diputados. Con ese fin se cre la nueva figura poltica de los
diputados de partido, que dentro de ciertos mrgenes proporcionales representaban a
los partidos en minora. Con ello se consagr tcnicamente la diferencia que se vena
manejando desde el mensaje de 28, entre la mayora que decide y las minoras que slo
opinan y votan.
Los partidos en minora conservaban el derecho primario de llegar a alcanzar
diputaciones de mayora, lo que reduca en la misma proporcin las diputaciones de
partido, con lo cual se esperaba estimular el acceso futuro de las minoras a la jurisdiccin
decisoria reservada a la mayora.
En esto ltimo fue donde fall el sistema, ms por el mal uso que de l se hizo que
por sus defectos intrnsecos. Algunos datos estadsticos lo demuestran. Desde el ao de
46, en que ingresaron por primera vez a la Cmara representantes de la oposicin, hasta
el de 63, cuando estaba prxima a aplicarse la reforma que instituy los diputados de
partido, es decir, durante seis legislaturas, fueron 32 los diputados de la oposicin
admitidos en la Cmara, los cuales en ' aquel tiempo slo podan ser de mayora,
llamados como tales a desplazar en sus respectivos distritos a otros tantos candidatos del
partido mayoritario. En cambio, en las siguientes cuatro legislaturas, existentes ya los
diputados de partido, slo se le toler, a la oposicin el ingreso de tres diputados de
mayora, con la circunstancia de que en la ltima legislatura, no se permiti la entrada ni a
un solo diputado de mayora procedente de la oposicin. El partido mayoritario salvaba
as a todos sus candidatos, pero defraudaba la intencin de que se exorn el invento de
las diputaciones de partido, sala de espera, aula ms bien donde se prepararan los
diputados minoritarios para ingresar algn da a las filas mayoritarias.
El mal uso, previsto o no, de que se hizo objeto a la institucin, ameritaba que
desapareciera y as lo hizo la reforma poltica, a cuya gnesis estamos asistiendo.
3. Despus de, seleccionar, en funcin de sntesis, los factores nacionales que
hicieron madurar una nueva reforma poltica, capaz de actualizar las soluciones de las
anteriores, slo nos resta presentar la fase final de su evolucin, cuando la reforma pas
de la concien-
cia popular a la discusin pblica, como premisa del proceso legislativo.
No se trat de algo parecido a un referndum, porque ni siquiera las bases
generales de futuros proyectos de leyes fueron sometidas al conocimiento o aprobacin
de la ciudadana, sino que llanamente se le invit a exponer sus puntos de vista acerca de
algo que, a pesar de llevar la compleja y vaga denominacin de reforma poltica, se
entendi acertadamente que se refera a los agitados problemas polticos que de tiempo
atrs traan la atencin general.
Con la apertura de la discusin pblica se inici en el mes de abril de 1977 el
proceso de revisin, que en diciembre del mismo ao habra de culminar en numerosas
enmiendas constitucionales, publicadas el da 6 y seguidas el 30 del propio mes de
diciembre de su estatuto reglamentario, denominado Ley Federal de Organizaciones
Polticas y Procesos Electorales.
niciado en el primer da de aquel mes de abril con el discurso pronunciado por el
Secretario de Gobernacin en el informe de gobierno del mandatario del Estado de
Guerrero, el proceso de revisin fue puesto en marcha por el presidente de la Repblica
mediante su comunicacin de 14 del mismo mes de abril, dirigida el Secretario de
Gobernacin.
El titular de Gobernacin haba planteado la reforma sobre la base de dos
supuestos que consider correlativos: uno, el de que la mayora no obstruccione el
acceso de las minoras al poder, a fin de que puedan convertirse en mayoras; otro, el de
que las minoras acaten la voluntad mayoritaria, prescindiendo del empleo de medios
violentos. Complementndose entre s los dos supuestos, el todo debe ser la unidad
democrtica. Y agreg que el gobierno de Mxico se compromete a introducir reformas
polticas que faciliten dicha unidad democrtica del pueblo, y para ello abarcar la
pluralidad de ideas e intereses que lo configuran.
553
Llevados del propsito de penetrar en la intencin original de la reforma as
esbozada, consideramos que de los dos supuestos condicionantes entre s, el primero
persigue por objeto la realizacin del segundo, o sea, en el caso de que la mayora
respete el derecho de
EE3
"La unidad democrtica supone que la mayora prescinda de medios encamina dos a constreir a las
minoras e impedirles que puedan convertirse en mayora; pero tambin supone el acatamiento de las
minoras a la voluntad mayoritaria y su renuncia a medios violentos, trastrocadores del derecho. Quiere esto
decir que el gobierno de Mxico sabr introducir reformas polticas que faciliten la unidad democrtica del
pueblo, abarcando la pluralidad de ideas e inters que lo configuran." Reforma Poltica; gaceta informativa
de la Comisin Federal Electoral; Mxico, abril-agosto de 1977; t. , p. X. (En lo
sucesivo mencionaremos dicho rgano informativo Con las siglas R. P. Los subrayados son nuestros.)
LA RE?ORMA AL PROMULLARSE E6E
las minoras para acceder al poder, las minoras a su vez deben renunciar al
ejercicio de la violencia. Empero, esta correlacin semejante a un pacto bilateral tcito,
resulta en el texto meramente hipottica. La realizacin del segundo supuesto
corresponde sin duda a las minoras, mediante la renuncia a la violencia. En cuanto al
primer supuesto, sin el cual no se da el segundo, toca al poder pblico llevarlo a cabo,
evitando vigorosamente, drsticamente que la mayora estrangule a las minoras para
cerrarles el paso hacia la toma del poder. Ahora bien, respecto al cumplimiento de este
cometido, que slo al poder pblico incumbe, el texto analizado no erige un compromiso
expreso. Lo que asegura es que el gobierno sabr introducir reformas que para facilitar la
unidad democrtica (y excluir as la violencia), abarquen la pluralidad de ideas e intereses.
De este modo sostiene, a lo que parece, el pluralismo poltico y deja de lado su anterior
posicin, conforme a la cual no es slo la simple proliferacin de partidos, sino la
posibilidad real de cualquiera de ellos de alcanzar la mayora y con ella el mando, lo que
el propio texto ha igualado con la buscada finalidad de extinguir la violencia.
El Presidente por su parte manifest en su comunicacin al Secretario de
Gobernacin el empeo que pona en ampliar las posibilidades de la representacin
nacional y en garantizar la manifestacin plural de las ideas e intereses, lo que viene en
sus inicios a corroborar que el espritu de la reforma no trascenda del pluripartidismo
poltico, sin enfrentar el problema de la permanencia indefinida del actual partido en el
poder.
554
4. En ejecucin de las instrucciones del Presidente, contenidas en su
comunicacin del 14 de abril, el Secretario de Gobernacin convoc el 21 del propio mes
a la Comisin Federal Electoral, en su
EE7
"El Ejecutivo a mi cargo est empeado en llevar adelante la reforma poltica necesaria para ampliar las
posibilidades de la representacin nacional y garantizar, asimismo, la manifestacin plural de las ideas e
intereses que concurren en el pas" R. P., t. , p. V.
Por si se quisiera desvanecer cualquiera duda acerca del alcance de la reforma a cuya gnesis estamos
asistiendo, vamos a presentar un texto del Presidente de la Repblica, que consta en su discurso pronunciado
ante las Cortes Espaolas el 15 de octubre de 1977, en visita oficial. Al referirse a la iniciativa de reformas
constitucionales en materia poltica, que acababa de enviar al Congreso de la Unin, el Presidente expres
as su propsito: ". se pretende que las maoras sigan gobernando, pero que las minoras estn
representadas de conformidad con su fuer%a numrica y sus opiniones cuenten y se sopesen en las
decisiones legislativas"
Si se modifica la segunda parte del prrafo trnsito en trminos semejantes a los que siguen, se advertir el
cambio del contexto: ". pero &ue la minora gobiernen cuando se conviertan en maora mientras tanto
estn representadas de conformidad con su fuerza numrica y sus opiniones cuenten y se sopesen en las
decisiones legislativas".
carcter de Presidente de la misma, y le hizo saber el propsito del titular del
Ejecutivo de que a travs de ella se conocieran ampliamente los puntos de vista de los
participantes acerca de una reforma poltica que ample nuestra democracia y fortalezca
la unidad democrtica, sobre la reiterada base "de la pluralidad de convicciones e
intereses existentes en el pas".
555
En respuesta, la Comisin Federal Electoral acord celebrar audiencias pblicas,
las cuales en nmero de doce se efectuaron del 28 de abril al 21 de julio de 1977. En ellas
comparecieron los representantes de los cuatro partidos polticos nacionales hasta
entonces registrados y los de once organizaciones polticas no registradas, as como
veintisiete personas a ttulo individual. Las opiniones se expusieron con absoluta libertad
y, en general, con democrtica cortesa. Los medios de difusin concedieron al evento
sealada importancia.
Al concluir las audiencias pblicas el Presidente de la Comisin reiter los
objetivos de la reforma en un principio sealados. En su alocucin no insisti
expresamente en el supuesto antes planteado de la necesaria renuncia de las minoras al
empleo de medios violentos. En cambio, ya no como simple supuesto se refiri con cierto
nfasis al derecho de las minoras a transformarse en mayoras. Parece como si a lo
largo de las audiencias se hubiera ido fortaleciendo esta perspectiva de las minoras,
reconocida al cabo precisamente a ttulo de derecho exigible.
No obstante, fue en este punto decisivo donde el autor de la exposicin limit
cautamente el alcance de su tesis, al reconocer por un lado aquel derecho y por el otro el
deber de los gobernantes de preservar al Estado contra los riesgos ciertos de una
democracia disolvente. Y confes: "Es posible que pequemos de gradualismo; empero,
este mtodo nos ha permitido alcanzar metas firmes y no exponer al pas a fuertes
retrocesos por avances deslumbrantes."
556
5. Creemos estar ya en presencia de la intencin de que estuvo animada la
reforma poltica, desde el punto en que se plante hasta la declaracin final del Secretario
de Gobernacin, anticipo inmediato de las reformas constitucionales. Entendemos que en
el aspecto
EEE
R. P., t. , p. XV.
EEM
R. P., t. , p. 357. A continuacin vienen los prrafos a que aludimos: "Toda minora poltica persigue -y en
buena medida esta es su justificacin- convertirse en mayora y as gobernar. Las minoras tienen el derecho
a transformarse en mayoras; pero los gobernantes estn obligados a preservar el Estado en todas sus
legtimas facultades. De no asumir esta actitud, el Estado andara al garete y las minoras, que pueden llegar
a ser mayoras, al serio encontraran meros residuos o despojos del Estado... No correremos, bajo ningn
concepto, los riesgos ciertos de una democracia disolvente.
LA RE?ORMA AL PROMULLARSE E6K
esencial se quiso decir que en el proceso de democratizacin no se puede llegar
por ahora hasta las ltimas consecuencias, por los riesgos ciertos de incurrir en una
democracia disolvente, es decir, segn nosotros, en una seudo democracia, menos real y
an menos formal que la actualmente conocida en Mxico.
No se dice hasta dnde se puede llegar y dnde es necesario detenerse. En
cuanto a lo primero, nos deja en la incertidumbre, desde el punto de vista de su relacin
con el derecho positivo, la frmula empleada de que al mismo tiempo que respetar las
diferencias, debemos ampliar y acerar los valores comunes, para evitar que la pluralidad
opere disgregantemente. Tocante a lo segundo, se elude considerar el punto clave de la
discusin en torno a la: reforma poltica, segn es la posicin invariablemente
preponderante de un solo partido tocante a los dems. Al respecto, solamente se produjo
esta confesin: "Con la misma sinceridad consideramos que se han hecho persistentes
crticas al partido mayoritario, por ser maoritario".
557
Para no desviar de su cauce el punto
cuestionado, debemos aclarar que las numerosas crticas al partido mayoritario, no han
obedecido precisamente a que es mayoritario, sino a que desde su fundacin, durante el
ltimo casi medio siglo, ha sido en Mxico el #nico partido mayoritario.
Es imposible silenciar ese fenmeno, al menos por la insistencia que en uno y en
otro sentido le dedicaron los participantes en las jornadas de la Comisin Federal
Electoral, sino que es necesario abordarlo al modo de cada quien, con tal de hacerlo con
sinceridad, para emplear el noble vocablo que us el prrafo comentado.
Dentro del concepto de sinceridad puede caber todo, inclusive reconocer lo que,
por ahora, le falt a la reforma y que por virtud del gradualismo se aplaza, como es la
igualdad pareja para participar las ideologas polticas en el concurso cvico.
La sinceridad inspira a su vez la confianza. Acaso no exista en el Mxico de los
ltimos tiempos quebranto cvico ms pattico que el debilitamiento de la confianza de los
gobernados en sus gobernantes. En esta reforma poltica, cuya aplicacin plena est
emplazada para el ao prximo, nos jugamos todos la recuperacin de la confianza.
EEK
Of. loc. Cit.
CAPTULO
LA REFORMA AL APLCARSE
-0M)"8/
1.-Democracia electoral. El voto. 2.-Reforma Poltica de 1977. Sistema electoral mixto, con
predominante mayoritario. Mayora relativa y representacin proporcional. Antecedentes del sistema en el
derecho comparado. 3.-Ventajas y deficiencias en su realizacin. 4.-Calificacin de las elecciones. El Colegio
Electoral ambigedad de su denominacin. En la Cmara de Diputados; su integracin y autonoma. En la
Cmara de Senadores; intervencin de la Comisin Permanente. 5.-Lo contencioso electoral. Recurso de
reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia. nterpretacin de su alcance. 6.-Los partidos polticos. El
abstencionismo electoral. 7.-Conclusiones.
1. La Reforma Poltica de 1977, cuyos prolegmenos constan en las dos primeras
partes del presente apndice, es otro intento, el ms reciente hasta ahora, para poner en
concordancia nuestra prctica consuetudinaria con la democracia electoral que postula la
Constitucin. En un acercamiento al derecho constitucional mexicano no podemos omitir
su estudio, que intentaremos llevar a cabo con criterio estrictamente jurdico, sin perder de
vista, no obstante, la realidad nacional.
Entendemos por democracia electoral el rgimen poltico en el cual los
gobernantes son designados por los gobernados, mediante elecciones libres (sin presin
sobre los electores) y autnticas (no falseadas en sus resultados). La democracia
electoral se ejerce por medio del voto.
Nuestra Constitucin otorga al ciudadano la prerrogativa de votar en las elecciones
populares (art. 35, frac. 1) y al propio tiempo le impone la obligacin de hacerlo (art. 36,
frac. ), cuyo incumplimiento sanciona (art. 38, frac. ).
La dualidad deber-derecho que caracteriza al voto est lejos de asemejarse a la
que preside como contra prestacin los contratos civi-
LA RE?ORMA AL APLICARSE E66
les. El ejercicio del voto es una funcin pblica, donde no se dan las prestaciones
bilaterales recprocas, propias del contrato.
Cuando ya aparece cierto aspecto bilateral o sinalagmtico, es en la relacin que
guarda el ciudadano por una parte, en cuanto titular del derecho y de la obligacin del
sufragio, y por la otra el poder pblico, compulsado estrictamente a respetar y a proteger
en todos sus aspectos ese status cvico del ciudadano. Es en esta relacin de algn modo
compleja donde podemos considerar separadamente, para fines didcticos, el derecho del
ciudadano a merecer y a exigir de los rganos de poder el reconocimiento del sufragio
efectivo, si se quiere emplear esta frmula, que ha sido desde 1910 el lema por realizar
de la Revolucin.
Entindase, sin embargo, que cuando del voto se trata surge un conjunto de
derechos que no residen exclusivamente en el su fragante individual, sino tambin en los
partidos polticos donde los ciudadanos se agrupan y, en ltima instancia, en la
comunidad toda, incluidos en ella los que no tienen acceso constitucional al voto. Todo
ese conjunto participa, tcita o expresamente, en la designacin de los representantes
populares, quienes a su vez reciben en virtud de la eleccin, la excepcional potestad de
decidir y mandar coactivamente sobre aquellos mismos que los eligieron. Slo la
legitimidad de la autoridad que da la orden deja a salvo la dignidad de quienes deben
cumplirla. He aqu, en ltimo anlisis, la razn tica y legal que justifica el derecho del
ciudadano a que el voto que emite sea respetado. En el presente estudio examinaremos
el sistema instituido por la Reforma Poltica en su propsito de organizar y proteger
nuestro proceso electoral.
Pero adems del derecho que lo hace acreedor al acatamiento de su voto, el
ciudadano tiene la obligacin constitucional de votar. Si el primero implica el respeto de
los dems para el voto ajeno, el segundo es el respeto del ciudadano para su propio voto,
al emitirlo como salvaguardia de su conciencia cvica. Tales premisas nos llevarn, en su
oportunidad a considerar el fenmeno nacional del abstencionismo en las elecciones, o
sea el incumplimiento del deber de votar.
Lo dicho hasta aqu nos hace ver que el voto, a travs del cual se ejerce la funcin
electoral, est encomendado nicamente a la ciudadana, as ella se exprese con la
representacin tcita de los no investidos del derecho de voto. Pues bien, la ciudadana,
en cuanto ejerce el sufrago, recibe el nombre de electorado. El estudio que estamos
iniciando tratar primordialmente de los derechos y obligaciones del electorado.
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO MJJ
2. Dicho estudio lo llevaremos a trmino dentro de la Reforma Poltica de 1977, a
cuya realizacin actual se contrae el presente captulo del apndice.
Referida primordialmente a la materia electoral, la reforma de que se trata, iniciada
por el presidente Jos Lpez Portillo el 4 de octubre de 1977, aprobada por el rgano
constituyente y publicada el 6 de diciembre del mismo ao, ha sido hasta ahora el ltimo
intento para resolver gradualmente el problema electoral, entre los varios a nivel
presidencial registrados en lo que va del presente siglo.
La iniciativa reconoci el experimento de la precedente de 1963, que con los
diputados de partido favoreci el acceso de las minoras a la representacin popular; mas
al propio tiempo tuvo por cierto que aquella reforma, en vigor durante catorce aos, haba
agotado ya los requerimientos de nuestra realidad poltica y social.
En lugar del rgimen de los diputados de partido, la nueva iniciativa propuso para
la Cmara Popular "un sistema mixto con dominante mayoritario, en el que se incluya el
principio de la representacin proporcional", cuya verificacin legislativa reservamos para
ms adelante.
558
Procuremos por lo pronto asediar el significado de ese sistema mixto, novedad
entre nosotros de la reforma, para lo cual hemos de comenzar por distinguir entre si los
dos sistemas, el mayoritario y el proporcional, cuyo enlace forma la combinacin de que
tratamos.
Aclaremos que al examinar desde luego el sistema electoral, nos apartamos del
orden seguido por la iniciativa presidencial, en cuya exposicin de motivos se aborda "en
primer trmino -segn sus palabras- el tema de la constitucionalizacin de los partidos
polticos".
559
Procedemos as por razones de mtodo, pues consideramos que sin el
conocimiento previo del acto electoral, no estaramos en aptitud de darnos cabal cuenta
del concepto de partido poltico, que a la postre no es sino un instrumento al servicio de la
actividad electoral.
El estudio del sistema de representacin proporcional no puede omitir, como punto
de contraste, la referencia al sistema de escrutinio mayoritario, del cual aqul naci como
correctivo o como rplica.
Uno y otro, los dos sistemas presentan numerosas variantes, cuyo estudio en
detalle corresponde al derecho electoral, Aqu trataremos de presentar sus caractersticas
y diferencias esenciales, en contacto siempre con nuestra Constitucin.
La eleccin en escrutinio mayoritario favorece al candidato que
EE8
La cita est tomada de la Gaceta nformativa de la Comisin Federal Electoral. Titulada "eforma ,oltica1
vol. . p. 14.
EE6
op$ ct$1 vol. . p. . 2
LA RE?ORMA AL APLICARSE MJ1
obtiene la mayora de votos en cada distrito electoral. La mayora puede ser
relativa, que se logra por el mayor nmero de votos, cualquiera que fuere el obtenido por
los candidatos en minora, o absoluta* que requiere contar con ms de la mitad de los
votos emitidos. A ttulo de mera alusin, cabra mencionar las mayoras especiales, tal
como la que exige para el elegido un mnimo no menor de dos tercios de los votos
emitidos. Aunque nuestra Constitucin suele prever, segn los casos, las tres sealadas
formas de mayora, conviene acentuar que cuando se refiere al escrutinio mayoritario, la
Reforma Poltica toma en cuenta nicamente la mayora relativa. Por ltimo, el escrutinio
mayoritario, cualquiera que sea la mayora que se adopte, nicamente es posible dentro
de los distritos uninominales, porque en cada uno de ellos slo puede triunfar uno de los
candidatos que se presenten.
De las diversas clases de mayora, nos reduciremos a considerar por lo pronto la
adoptada por la reforma, es decir, la mayora relativa. En el seno de una cmara
legislativa as integrada, la presencia con voz y voto de los representantes de las minoras
les procura una sola ventaja cierta: la de hacerse or dentro y no necesariamente fuera del
recinto legislativo, la de hablar con la investidura cvica de diputados y no de simples
ciudadanos, la de representar en vivo y en lugar idneo las opiniones disidentes. Pero
esta ventaja se debilita frente a la realidad, la cual, si bien admite que la mayora discuta y
vote al parejo de las minoras, es ella, la mayora, la nica que decide.
Es claro y est justificado, segn lo expuesto en otro lugar, que para zanjar una
diferencia de opiniones entre iguales, predomine la de los ms sobre la de los menos. N o
hay otra solucin posible; pero se ha notado que su aplicacin sin alternativas produce a
veces el sacrificio excesivo e injusto de las minoras.
Hay, entre otros, un ejemplo clsico. Si tomamos como 100 el nmero total de
creles y de ellas otorga la votacin 40 al partido A, 30 al partido B y otras 30 al partido C.
corresponder al primero la mayora relativa y con ella el poder de decisin, no obstante
que slo representa el 40% del electorado, frente al 60% que engloban los otros dos
partidos. La diferencia de criterio entre los partidos B y C es lo que les ha impedido vencer
al partido A. Pero de todas maneras aparece evidente que con la decisin adoptada no
est conforme la mayora del electorado, as sea por razones distintas a las sustentadas
por los dos partidos en minora.
Para atenuar en lo posible esa situacin susceptible de darse, en que el poder de
decisin corresponde a una minora dentro del electora total, se propuso en la segunda
mitad del siglo pasado y empez
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO MJ2
a aplicarse en los inicios del presente, el sistema de la representacin
proporcional, mediante el cual se reparte el total de los sufragios entre los partidos
destinatarios de los mismos. No la alternativa nica que significa la eleccin por mayora
relativa o absoluta, sino el prorrateo de los escaos en proporcin al vigor poltico
demostrado en los comicios por cada uno de los partidos, eso es lo que permite que la
Cmara sea, segn la conocida expresin grfica, la imagen fiel y la fotografa del pas
por lo que hace a las diferentes ideologas polticas que contendieron en las elecciones.
Tales son, en sntesis, el objetivo y la razn de ser de la representacin
proporcional. Adoptada en ciertos pases como nico sistema electoral, con exclusin por
tanto del escrutinio mayoritario, en el nuestro la reciente Reforma Poltica la acoge
solamente como complementaria y copartcipe de dicho sistema mayoritario, integrando
as un sistema mixto, cuyo origen y caractersticas esenciales trataremos de presentar.
El sistema electoral mixto, en una de sus variadas formas que a nuestra
organizacin poltica interesa particularmente, surgi en la Repblica Federal Alemana en
1948, como correctivo de la representacin proporcional integral que haba instaurado la
Constitucin de Weimar y que, segn Alfredo Grosser (autoridad en la materia) haba
originado la multiplicacin de los partidos, los desrdenes parlamentarios y la impotencia
gubernamental. "Se haca necesario, por tanto -dice el autor citado- hallar otra clase de
escrutinio, sin recurrir empero al sistema mayoritario".
560
Las posteriores leyes alemanas de 1953 y 1956, emitidas con fundamento en el
artculo 38 de la Constitucin, cumplieron la tarea de transformar la representacin
proporcional total en un sistema mixto, en el que figura al lado de aqulla la eleccin por
mayora relativa. Tocante a la integracin del sistema mixto, el invento alemn de 53 y 56
sirvi sin duda de modelo a nuestro sistema mixto de 77, especialmente en cuanto al
manejo por cada elector de dos votos, uno para la representacin proporcional y otro para
la mayora relativa. He aqu la tan aplicable a nuestro caso exposicin del autor acabado
de citar: "Se trata de un sistema de representacin proporcional personalizada, que
concede slidas ventajas a los partidos fuertemente constituidos. La Republica Federal
est dividida en circunscripciones. En cada una no hay sino un solo diputado que es
EMJ
Alfredo Grosser; La dmocratie de Jonn. 1949-1957; Paris, 1958; p. 92. Acerca A. Grosser, y en especial
una obra aqu citada, se expresa as Mauricio Duverger: "Sobre la evolucin de la poltica alemana despus
de 1945, el mejor libro es el de Grosser; y sobre todo, La Democarte de Jonn4$ M. Duvcrger; 8nstituciones
polticas derecho constitucional1 Edicin Ariel; Caracas-Barcelona; p. 296.
relativa, como en la Gran Bretaa. Pero hay elegido por la mayora bastante
menos circunscripciones que curules disponibles. Los dems miembros del Jundestag,
-40% en 1949, 50% en 1953 y 1957- provienen de listas formadas en cada Land por los
partidos. A partir de 1953 y 1957, el elector dispona de dos votos, contabilizables
separadamente. Con el primer voto se pronunciaba por uno de los candidatos que
contendan por la curul de la circunscripcin, con el segundo votaba por un partido; la
distribucin proporcional se efectuaba segn el total de los segundos votos.
561
Ya hemos localizado, dentro de los sistemas electorales, el mayoritario y el de
representacin proporcional, as como el mixto que conjuga a los dos. Para concluir la
presente exposicin doctrinaria y de derecho comparado, diremos que el sistema mixto no
es nico, sino que es susceptible de numerosas combinaciones, tal como se explica en el
siguiente prrafo de los profesores Cotteret y Emeri: "Entre el escrutinio mayoritario y la
representacin proporcional las posibilidades de combinaciones con considerables. El
legislador procede como un barman para un coctel: un dedo de representacin
proporcional y dos dedos de escrutinio mayoritario, o viceversa. En los dos casos, el
inventor est a menudo ms satisfecho de su mezcla que el consumidor-elector. Sea para
evitar los inconvenientes de uno u otro sistema, o para perenni%ar una asamblea
existente, la imaginacin de los hombres polticos es en este terreno particularmente frtil.
No obstante, se pueden desprender de ello tres grandes tendencias: los sistemas mixtos
con dominante maoritario, con dominante proporcional y los equilibrados."
562
De esas tres tendencias, Alemania Federal, cuna del sistema mixto, acogi la
tercera, o sea la de un sistema equilibrado, ya que .la mitad de las curules debe atribuirse
a los candidatos de eleccin mayoritaria y la otra mitad a la representacin proporcional.
563
3. Despus de hacer aflorar, segn nuestro entender, el origen en el derecho
comparado de la Reforma Poltica, procede abordar su realizacin en los textos de la
reforma constituyente.
Aunque sin mencionar el sistema que en este punto la inspir, la iniciativa expone
abiertamente el antecedente alemn, cuando despus de sealar la necesidad de
"satisfacer las exigencias de una representacin adecuada a las diversas fuerzas polticas
que conforman la
EM1
Alfredo Grosser; op. cit. pp. 92 Y 93.
EM2
Jean Marie Cotteret y Claude Emeri; Los sistemas electorales; Barcelona, 1973; p. 96. d.;
EM3
Los sistemas electorales; p. 106.
sociedad mexicana", agrega lo siguiente: "De ah que en la iniciativa se contenga
la propuesta para adoptar un sistema mixto con dominante maoritario en el que se
incluya el principio de la representacin proporcional* de modo tal que en la Cmara de
Diputados est presente el mosaico ideolgico de la Repblica."
564
Los preceptos constitucionales que concretan la anterior propuesta son los arts.
52, 53 Y 54, que conservando los mismos numerales de antes, son en su texto actual
totalmente nuevos. El primero de ellos establece la correlacin entre las dos formas de
representacin dentro del sistema mixto, una la mayoritaria relativa con el nmero fijo de
300 diputados, la otra, formada mediante la representacin proporcional, con el nmero
mximo de 100 diputados. Los primeros se eligen en otros tantos distritos electorales
llamados uninominales porque en cada uno de ellos es elegido uno solo de los
candidatos nominados por los partidos, aquel que simplemente obtenga mayor nmero de
votos, en lo cual consiste la mayora relativa, llamada a veces en la Reforma Poltica
mayora simple. Los otros se eligen segn el principio de representacin proporcional,
mediante el sistema de listas regionales, votados en circunscripciones plurinominales,
as llamadas porque en cada una de ellas pueden ser nominados y en su caso elegidos,
no uno solo como en la mayora relativa, sino varios candidatos que en sus respectivas
listas regionales presentan los partidos
565
Advirtase que el citado art. 52 atribuye a cada forma de repre-
EM7
2aceta1 vol. , p. 14.
EME
Por la confusin a que puede prestarse en la actualidad el empleo del verbo nominar y sus derivados
nominacin* uninominal plurinominal* que tienen acepciones propias en el lenguaje poltico de nuestro
tiempo, trataremos de exponer el sentido en que tomamos dichos vocablos, en pos de los que utiliza la
Reforma Poltica.
En nuestro idioma, nominar no es solamente "dotar de un nombre a una persona o cosa", sentido nico que le
da en la actualidad el Diccionario de la Academia de la Lengua (ao de 1970); sino tambin el que recogi el
primer diccionario de la Academia, el llamado de Autoridades de 1732. Despus de asentar que nominar es lo
mismo que nombrar, el Diccionario de Autoridades dice de este ltimo vocablo: "Vale asimismo elegir o
sealar a alguno para algn cargo o empleo".
Es en este ltimo sentido como penetr el verbo nominar al lxico electoral moderno. De sus derivados,
nominacin significa indistintamente eleccin o seIalamiento para el desempeo de un cargo de
representacin popular. Hay que reconocer que el uso norteamericano en materia electoral ha afinado el
sentido del vocablo nominacin, reservndolo para el seIalamiento que los partidos polticos hacen de sus
candidatos. en tanto que llama eleccin a la que llevan a cabo los ciudadanos a fin de designar entre los
candidatos propuestos al funcionario por elegir. Esa distincin entre las palabras corresponde a una diferencia
conceptual, que a nuestro juicio mejora la sinonimia entre nosotros usual.
En cuanto a los vocablos uninominal plurinominal* son derivados del verbo nominar* que a ttulo de
calificativos se aplican, respectivamente, el primero al distrito electoral donde cada partido postula y los
electores eligen a un solo candidato, el segundo a la circunscripcin regional en que cada partido presenta
una lista de candidatos, elegibles en proporcin al porcentaje de votos obtenidos por cada lista.
LA RE?ORMA AL APLICARSE MJE
sentacin un nmero de escaos notoriamente desigual. En este punto la reforma
poltica de 77 se apart de su modelo germnico, en el cual el reparto de curules, es por
mitad entre los dos sistemas electorales* por lo que nuestra reforma poltica implant un
sistema mixto con dominante mayoritario que podemos calificar de absoluto, pues las tres
cuartas partes de las curules corresponden a la mayora relativa y slo la cuarta parte a la
representacin proporcional, en el concepto de que esta ltima puede reducirse, ya que
se integra hasta por 100 diputados, mientras que la primera tiene a su favor el nmero fijo
de 300.
Entre los posibles motivos de esta diferencia tan perceptible, cabra sealar que
mientras en su pas de origen el sistema mixto surgi como un correctivo de la
representacin proporcional, en el nuestro ocurri lo contrario, pues la representacin
proporcional se estableci aqu como correctivo del sistema electoral de mayora relativa,
nico que conocamos y practicbamos. Aunque nada dicen al respecto los documentos
oficiales, entendemos que la introduccin de la representacin proporcional significa entre
nosotros una primera experiencia, que como tal convena mantener dentro de los
modestos lmites de un ensayo. De todas maneras, el abrumador nmero de 300
diputados de mayora, frente al mximo de 100 de representacin proporcional, relacin
que seala la Reforma Poltica, no es ciertamente un sistema mixto que pudiera servir de
paradigma democrtico. La denominacin misma, copiada literalmente de la cita que
hemos hecho de Cotterot y Emeri, de "sistema mixto con dominante mayoritario", es una
expresin desafortunada, que deja traslucir el propsito de que la clase de los 300
domine, subyugue y avasalle al grupo de los 100. En nuestro idioma, la palabra
dominante, participio activo del verbo dominar, reconoce su genealoga en el sustantivo
latino dminus, que significa amo, dueo, seor, y denota entre otras acepciones la
peyorativa que registra el Diccionario de la Academia: "aplcase a la persona que quiere
avasallar a otras". Su empleo en el lxico de la reforma es, por lo menos, humillante para
los partidos en minoridad. Ms propio hubiera sido el uso del vocablo predominante, del
verbo predominar, que el diccionario iguala a prevalecer, el cual significa "hacer ms
fuerza una opinin que aquella con la cual se compara". Esto es lo que ocurre cuando
prevalece entre opiniones discrepantes la que es aceptada por los ms, no en virtud de
una actitud de arrogancia a priori, sino por aplicacin de las reglas del juego.
El siguiente artculo, el 53, se refiere a las demarcaciones territoriales que servirn
de base para la eleccin, por una parte de los
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO MJM
diputados de mayora y por la otra de los provenientes de la representacin
proporcional.
En cuanto a los primeros, la Reforma Poltica transform el punto de partida
adoptado por el antiguo arto 52, el cual institua que se elegira un diputado propietario por
cada determinado nmero de habitantes, sistema que en su tiempo fue variado por
sucesivas reformas al precepto a medida que aumentaba la poblacin del pas. El actual
arto 53 seala el nmero invariable de 300 distritos electorales uninominales, como
invariable es tambin el nmero de representantes de esos distritos. Lo que puede
cambiar es la demarcacin territorial de los distritos, la que resulta de dividir entre ellos la
poblacin total del pas; de acuerdo con el ltimo censo general de poblacin. El factor
demogrfico, que en el sistema anterior era decisivo de la divisin territorial, pasa ahora a
un lugar secundario, por cuanto no influye en el nmero de los distritos electorales, sino
slo eventualmente en su demarcacin territorial. Desaparecern as las frecuentes
reformas a la Constitucin a que daba lugar el sistema derogado.
Por lo que hace a los diputados de representacin proporcional, se requiere para
que puedan operar las listas regionales donde los partidos proponen a sus candidatos
plurinominales, que se constituyan en el territorio nacional las respectivas
circunscripciones electorales. El art. 53 prev que dichas circunscripciones sern cinco y
encomienda a la ley secundaria el sealamiento de la demarcacin territorial de cada una.
Por ltimo, el arto 54 enumera las bases generales, a las que deber sujetarse la
eleccin de los 100 diputados como mximo, cuya nominacin se reserva a la
representacin proporcional.
Esas reglas no ofrecen fcil acceso a un electorado que, como el nuestro. va a
ensayar apenas un sistema inspirado en el que invent uno de los pases democrticos
ms ventajados del mundo, como es Alemania Federal, el sistema que all mismo sigue
siendo una novedad en experiencia. Es por ello que no intentaremos glosar una por una
las diferentes hiptesis que ofrece el precepto, tarea de gabinete que nada tiene que ver
con la interpretacin o el repudio que la experiencia futura depare al sistema.
Ms bien que decir lo que trata de ser, quisiramos plantear lo que en nuestro
concepto ser difcil que sea. Segn se deduce de la exposicin de motivos y del
articulado, el anexo a la Cmara de Diputados que se llama representacin proporcional
hospeda a cien diputados, que como antes los diputados de partido tienen como principal
cometido el representar a la oposicin, "haciendo posible
LA RE?ORMA AL APLICARSE MJK
que el modo de pensar de las minoras est presente en las decisiones de las
maoras", segn lo expres y lo reiter en varios pasajes la exposicin de motivos de la
Reforma Poltica. Esto quiere decir que los diputados de representacin proporcional
desempean similar funcin a la encomendada anteriormente a los diputados de partido,
consistente en permitirles "la libre expresin de las diversas opiniones de los partidos
representados", lo cual no es otra cosa que el ejercicio del derecho de audiencia.
Cabra decir, sin embargo, que no es perpetua la reclusin de los diputados de
minora en la clase de los 100, de la que podrn salir cuando su partido alcance 60 o ms
constancias de mayora; para entonces, el partido de que se trate ya no tendr diputados
electos con representacin proporcional, sino slo en mayora relativa (art. 54, frac. .
inciso b). De acuerdo con la cifra que seala el precepto sera posible, hipotticamente,
que cinco partidos ingresaran a los 300 de mayora relativa por haber obtenido cada uno
60 constancias de mayora, con lo cual el dominante mayoritario desaparecera en cuan-
to perteneciente a un partido predeterminado, para corresponder la decisin a aquel que,
dentro de los 300, alcanzare en cada votacin concreta la mayora predominante.
Debemos considerar meramente imaginaria la hiptesis anterior, como lo fue la
que plante la reforma que cre los diputados de partido, cuya exposicin motivada dio
por cierta la posibilidad de absorcin con el tiempo de tales diputados por los de mayora,
"al dejar de operar totalmente el sistema, por virtud de que los cuatro partidos minoritarios
tuvieran veinte curules, por mayora cada uno".
Ahora, como en aquel intento fallido, la Reforma Poltica busca un adelanto
gradual, no definitivo, de nuestra evolucin poltica. Dentro de ese contexto, a nosotros
nos corresponde expresar sin resistencia ni transaccin, por una parte, que el avance
propuesto nos mantiene alejados todava de la meta democrtica que propugna la
Constitucin; pero al mismo tiempo, hemos de buscar si aparece algn indicio de mejora
en la representatividad de la Cmara que fue objeto de la reforma, sin perder de vista la
relativa ventaja de la misma.
Para nosotros constituye un adelanto, sin precedente en nuestro medio, la
adopcin de la representacin proporcional en favor de los partidos minoritarios, as como
el aumento hasta 100 de los diputados provenientes de dichos partidos.
En cuanto a lo primero, adems de la ventaja ya sealada de reflejar con la mayor
exactitud posible la proporcin de los votos favorables a cada partido, la representacin
proporcional es por eso mismo escuela de democracia. El reparto equitativo entre varios,
atena la
ambicin de ser el nico. A pesar de su complicada tcnica operatoria, la
representacin proporcional ha venido desplazando en el presente siglo al sistema de la
mayora absoluta o relativa, con excepcin de los pases del common la!$ Dentro de su
reducto, son entre nosotros los partidos minoritarios quienes por ahora gozan del
privilegio de la representacin proporcional. De hecho, no se produjeron conflictos entre
ellos, al aplicrseles por primera vez, en las elecciones de julio de 1979, el sistema en
anlisis.
Por lo que hace al nmero, cien diputados independientes, as sean entre s de
diversa afiliacin poltica, pueden quebrantar con su voz, ya que no con su voto, la
pasividad disciplinada de los 300 que deciden. En los escasos primeros dos meses de
actuacin de la nueva Cmara, hubo no pocas expresiones enrgicas de libertad de
palabra, que no haban estado al alcance del reducido nmero de diputados de partido.
Pareca surgir de pronto la' imagen de una asamblea popular, emancipada de toda
influencia ajena a su mandato representativo.
4. Hemos concluido la etapa del proceso electoral que corresponde a la emisin
del voto, prerrogativa y deber del ciudadano, cuyo ejercicio debe circundar la autoridad de
respeto y proteccin. Nos corresponde ahora entrar a una nueva fase dentro del mismo
proceso, en la que ya no tiene intervencin el titular del voto, sino slo el poder pblico.
Nos referimos a la calificacin de la eleccin de los miembros de cada una de las
Cmaras, que corre a cargo de un organismo llamado Colegio Electoral, cuya
composicin y funciones sern objeto del presente pargrafo. Su regulacin consta en los
dos primeros prrafos del art. 60, donde hemos de hallar diversas innovaciones
introducidas por la Reforma Poltica.
Es la primera el nombre mismo del Colegio Electoral, que se atribuye al rgano
calificador. Es curioso que tal denominacin aparezca empleada anteriormente, por nica
vez en nuestra historia constitucional, con motivo del primer proyecto de Constitucin de
1842, rechazado por el Constituyente, cuyo ttulo llevaba por epgrafe el de Colegios
Electorales. Nada ms que estos organismos diferan substancialmente del que ahora
lleva su nombre. El sistema electoral entonces propuesto consagraba la eleccin indirecta
en primer grado. Los ciudadanos, en funcin de electores primarios, elegan a los
miembros de los Colegios Electorales, quienes a ttulo de electores secundarios
designaban a su vez a los funcionarios de eleccin popular, entre ellos a los diputados y
senadores. "Los senadores y diputados al congreso nacional, sern electos por los
Colegios Electorales de los Departamentos", precisaba el art. 34. Como se ve, en ese
sistema al Colegio Electoral era por su funcin y por su nombre un autntico elector y
no calificador de la eleccin, a diferencia del Colegio Electoral que instituye la
vigente Reforma Poltica, en el art. 60, cuyos tres primeros prrafos otorgan a los
organismos que ms adelante glosaremos la exclusiva y precisa facultad de calificar
elecciones, nunca la de elegir. gnoramos si la denominacin de 1842 influy en su
adopcin de 1977, al dar el mismo nombre de entonces a estas entidades de ahora, a
pesar de ser sus atribuciones del todo diferentes; de haber sido as, ello significara que
en nuestra historia constitucional se incurri en un equvoco al emplear en doble sentido
una misma locucin, lo cual sera llanamente una impropiedad 4 el lenguaje. Pero lo ms
importante es que el nombre de +olegio Electoral se utiliza por el art. 84 de la
Constitucin vigente en la misma acepcin que tuvo en 1842 y que, como venimos
diciendo, difiere sustancialmente de la que le confiri la reforma de 1977.
En efecto, el mencionado arto 84 dispone que "en caso de falta absoluta del
presidente de la Repblica... si el Congreso estuviere en sesiones, se constituir
inmediatamente en Colegio Electoral y. nombrar en escrutinio secreto...un presidente
interino... Si el Congreso no estuviere reunido, la Comisin Permanente nombrar un
presidente provisional y convocar al Congreso de la Unin a sesiones extraordinarias
para que se erija en +olegio Electoral y haga la eleccin del presidente sustituto4$
Segn se advierte, en los dos anteriores casos en que interviene el Congreso de la
Unin, especialmente en el ltimo, su funcin es la de elegir, no la de calificar elecciones,
y es por esa funcin de elegir por la que recibe de la Constitucin el nombre de Colegio
Electoral, que coincide con la acepcin de 1842 y difiere, inevitablemente, de la
consignada en el art. 60.
La doble acepcin contradictoria se produce aqu dentro de la misma norma
vigente, lo que quiere decir que la locucin nica est impropiamente empleada, desde el
punto de vista gramatical y jurdico, en alguna de las dos acepciones incompatibles que
se le han asignado. Pero prescindiendo del aspecto semntico, nos preocupa en el
jurdico reiterar que al Colegio Electoral del art. 60 no le corresponde en ningn caso el
papel de elector de que est investido el Colegio Electoral del art. 84, lo que sucedera de
hecho si llegara a darse el caso de que aqul convalidara, a ttulo de calificarla, una
eleccin viciada de nulidad, suplantando as la voluntad de los electores.
Son dos los organismos que en el caso del art. 60 tienen a su cargo calificar como
Colegios Electorales las elecciones de los miembros, respectivamente, de la Cmara de
Diputados y de la Cmara de Senadores. El sistema actual trata de no contrariar el
reformado, por
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO M1J
cuanto conserva la potestad de calificar las elecciones dentro del propio Poder
Legislativo; pero segn lo veremos, difiere en varios aspectos de la sencilla frmula que
tom de la Constitucin de 57 el art. 60 de la de 17, objeto ahora de la reforma: "Cada
Cmara calificar las elecciones de sus miembros y resolver las dudas que hubiese
sobre ellas. Su resolucin ser definitiva e intocable".
El precepto vigente empieza por decir: 4La +mara de Diputados calificar la
eleccin de sus miembros a travs de un colegio electoral". La expresin es inexacta. El
Colegio Electoral es un cuerpo autnomo, que no representa a la Cmara de Diputados
sino que obra conforme a sus propias atribuciones, ni recibe su investidura de la Cmara
a cuyos componentes va a calificar sino de la Comisin instaladora de la Cmara anterior
y, por ltimo, su actuacin calificadora concluye la vspera de que inicie sus sesiones la
nueva Cmara (art5. 15, 16, 17 Y 24 de la Ley Orgnica del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos). Dbese reconocer por todo ello que ya no es la Cmara de
Diputados la que califica la eleccin de sus miembros, sino un organismo que, integrado
por solo el veinticinco por ciento del total de diputados, es ajeno en su designacin a la
Cmara e independiente de ella en su ejercicio.
El Colegio Electoral de que tratamos se integra con 60 presuntos diputados de
mayora y 40 presuntos diputados de circunscripciones plurinominales, designados unos y
otros dentro de los que hubieren obtenido la votacin ms alta. Segn se ve, la proporcin
de dos terceras partes de diputados de minora en el Colegio Electoral ha aumentado en
relacin con la de slo una cuarta parte que se admite en la Cmara, lo que quiere decir
que en virtud de que cuantitativamente el Colegio tampoco representa a la Cmara, la
aproximacin entre mayora y minora que en l se logra puede traducirse en una
calificacin ms justa. Esto ltimo se not cuando el primer Colegio Electoral resultante de
la reforma anul en cinco distritos electorales las elecciones favorables al partido
mayoritario, efectuadas el 1 de julio de 1979. Las elecciones extraordinarias en esos
distritos habrn de efectuarse el 2 de diciembre del mismo ao; entre los candidatos en
ellas del partido mayoritario figuraron dos que haban aparecido triunfantes en las
elecciones anuladas. No hay ley en la actualidad que impida la posibilidad de que figuren
nuevamente como candidatos quienes lo haban sido en la anterior eleccin anulada.
566 bis
EMM bi'
El art. 60 de la originaria Constitucin de 17 estableca escuetamente que cada Cmara calificara las
elecciones de sus miembros y su resolucin sera inobjetable. Al modificar la Reforma Poltica de 1977 la
composicin de la Cmara de Diputados. mediante la clasificacin en ella de dos categoras de diputados, se
consider conveniente que la nueva clasificacin se complementara en el Colegio Electoral de la Cmara,
organismo en el cual, por estar llamado a calificar las elecciones de los presuntos diputados, no podran faltar
los representantes de los partidos minoritarios, en cuanto sus candidatos hubieren accedido a la Cmara
como puntos diputados.
En virtud de que el total de la Cmara comprenda dos ncleos, uno formado por 300 diputados de mayora
relativa, provenientes de distritos electora1es uninominales, y el otro por 100 diputados de representacin
proporcional, originada en circunscripciones electorales plurinominales, el art. 60 reformado quiso que el
Colegio Electoral reflejara en su composicin la organizacin dua1 que se institua en la Cmara. y as fue
como reprodujo en el Colegio los dos grupos de la Cmara, en proporcin de 60 presuntos diputados para el
primero y 40 para el segundo.
Veamos sobre qu bases operaba aquel sistema. Cada uno de los dos grupos Be integraba con los presuntos
que hubieran alcanzado, en sus respectivas categoras, el mayor nmero de votos. Estas mayoras no eran
simplemente de partido contra partido, sino que dentro de un mismo partido eran preferentes quienes haban
obtenido mayora en los comicios. De este modo 1os electores, al votar por su candidato en cada distrito
electoral, estaban votando, por ese solo hecho, para que su candidato pudiera formar parte del Colegio
Electoral, gracias al mayo r nmero de votos obtenidos en los comicios, en relacin con los dems presuntos.
LA RE?ORMA AL APLICARSE M11
Por lo que hace a la cmara de Senadores, la totalidad de los mismos integra el
Colegio Electoral, y que en esa Cmara no existe el sistema dual de la de Diputados. Se
conserva, por tanto, el sistema 'anterior a la reforma, aunque con una salvedad.
Aludiendo a los se-
El origen de la designacin para el Colegio, era de este modo genuinamente popular y operaba
automticamente, sin intervencin de los partidos, ya que la eleccin se haba hecho implcitamente por los
votantes en los comicios y slo quedaba por determinar, mediante las constancias respectivas, quines
haban obtenido entre los presuntos la votacin ms alta.
La primera aplicacin, que habra de ser la nica, del art. 60 del entonces, ocurri con motivo de las
elecciones de 1979. El Colegio Electoral qued integrado, respecto a los 60 de mayora relativa, por
abrumadora mayora del partido en el poder, ya que de los 300 presuntos de la primera categora 296
pertenecan a dicho partido y slo 4 correspondan a un partido minoritario. En el supuesto de que estos
ltimos hubieran ingresado al Colegio Electoral y que en las votaciones sobre calificacin de elecciones se
hubieran sumado a los 40 minoritarios de representacin proporcional, aun entonces los 56 presuntos del
partido en el poder conservaran la hegemona en el Colegio Electoral, frente a los 44 miembros de los
partidos minoritarios, incluyendo en ellos a los 4 de la primera categora. De este modo en el experimento de
1979 las cifras demostraron que en ningn momento existi la posibilidad de que los partidos minoritarios,
suponiendo inclusive que formaran una coalicin, estuvieran en condiciones numricas de arrebatar la
decisin al predominante, mientras los representantes de ste mantuvieran en el Colegio Electoral una
compacta disciplina de partido.
Sin embargo, a pesar de esa mayora el Colegio Electoral declar la nulidad de las credenciales otorgadas a
candidatos del predominante en cinco distritos electorales, resultado que slo cabe explicarlo por el hecho
inslito de que la mayora que declar la nulidad se integr, al menos en parte con miembros del partido
mayoritario, que de este modo votaron en contra de sus compaeros de partido.
Declarar la nulidad de una eleccin por cualquiera de las causas que enumera la ley, constituye un acto de
imparticin de justicia, que como tal requiere la mparcialidad, atributo que es esencia y dignidad del jugador,
en el presente caso .el Colegio Electoral de la Cmara de Diputados. Nosotros pensamos que esta nica
aplicacin del art. 60, lejos de entraar una posibilidad desquiciante para el gobierno de la mayora,
representa hasta ahora la primera aplicacin en verdad. plausible de la Reforma Poltica. Despus vinieron las
nuevas elecciones en sustitucin de las anuladas, que favorecieron nuevamente al. partido mayoritario, 10
cual en nada afecta al ademn de independencia del Colegio Electoral.
Hasta all la secuela en el contenido y en la aplicacin del art. 60 de la Reforma Poltica, que concluy cuando
fue modificado en su prrafo inicial, mediante la primera enmienda a dicha Reforma.
La iniciativa presidencial que promovi la enmienda del prrafo que hemos venido comentando, la cual
culmin en el decreto promulgatorio de 14 de abril de 1981, publicado el 22 del mismo mes, mencion Como
principal consideracin de la enmienda la siguiente: "Las elecciones. para renovar la Cmara de Diputados y
elegir la L Legislatura demostraron que la forma de integrar el Colegio Electoral admite la posibilidad de que
el Colegio quede conformado mayoritariamente por las diputaciones minoritarias.
La variacin introducida por la enmienda afect el origen de la investidura de los integrantes del Colegio
Electoral. pues ahora los 60 de los electos en los distritos uninominales sern designados por el partido
poltico mayoritario, as como los 40 electos en circunscripciones plurinominales sern designados por los
partidos minoritarios.
Se cerr as, mediante la reforma de 1981, la nica fisura que pareca habrsele escapado a la Reforma
Poltica, por donde podra colarse el presunto peligro de una desestabilizacin del sistema perpetuador en el
poder de un solo partido. En lo sucesivo, el mismo partido poltico que hubiere obtenido mayor nmero de
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO M12
nadores, el segundo prrafo del art. 56, no tocado por la reforma, asienta: "La
legislatura de cada Estado declarar electo al que hubiese obtenido la mayora de los
votos emitidos", El prrafo trascrito se refiere a los senadores por los Estados y nada dice
de los dos del Distrito Federal, Como el Congreso de la Unin, aparte de su funcin
legislativa federal, hace las veces de legislatura local para el Distrito Federal, por este
ltimo ttulo debera corresponderle la declaratoria de eleccin de esta entidad, tal como lo
estableci en parte, refirindose slo a la Cmara de Diputados, la reforma de 29 de
enero de 1970 al art. 110, frac. de la Ley Electoral Federal, cuando regulando la
eleccin de senadores impona a la Comisin Local respectiva el siguiente trmite: "En la
eleccin de senadores por el Distrito Federal enviar los expedientes a la Cmara de
Diputados del Congreso de la Unin, la que declarar electos a los integrantes de las
frmulas que hubiesen obtenido la mayora de los votos emitidos", Pero la Ley Federal
Electoral de 5 de enero de 1973, que derog la anterior, modific el trmite descrito, al
disponer en su art. 160, frac., 111, que en la eleccin de senadores por el Distrito Federal,
la Comisin Local Electoral "enviar el paquete electoral a la Comisin Permanente", para
declarar electos a los que hubieren obtenido mayora. Lo que hi%o la Reforma Poltica de
77 al art. 60, en el punto que comenta-
constancias de mayora, ser el que designe libremente la totalidad de los 60 electos en los distritos
uninominales. a fin de contar siempre con la mayora dentro del Colegio Electoral, frente a la minora de los 40
electos en circunscripciones plurinominales. De este modo la suerte de los integrantes de la Cmara de
Diputados quedar a merced de la mayora del Colegio Electoral, no designada siquiera por miembros del
Congreso, sino por quin est fuera del Poder legislativo, como es el partido mayoritario.
Ojal hubiera merecido el art. 66 de la reforma de 77 una oportunidad ms, parte de la nica que se le
concedi, a fin de confirmar si las elecciones efectuadas en aquel ao demostraron la posibilidad, para el
futuro del predominio de las diputaciones minoritarias en el +olegio Electoral.
mos, fue adoptar fielmente la solucin de la" Ley Electoral de 70s, al encomendar
a la Comisin Permanente la declaratoria de los senadores electos por el Distrito Federal.
Esta solucin de una ley secundaria, aceptada sin reservas ni explicacin por la
ley suprema, merece ser aclarada. La Comisin Permanente es rgano de reemplazo,
que opera en los recesos de las Cmaras para sustituirlas en algunas de sus funciones
(salvo en el caso excepcional de la convocatoria de las Cmaras a sesiones
extraordinarias). De aqu que cuando el segundo prrafo del art. 60 menciona a la
Comisin Permanente como el rgano que emite la declaratoria de senadores electos en
favor de los presuntos del Distrito Federal, no sera de suponer que el precepto referido
est creando una facultad propia y autnoma de la Permanente, con lo cual atentara
contra la naturaleza sustitutiva de esa Comisin, sino que la Permanente opera en tal
caso, como en los dems que la caracterizan, en reemplazo del rgano en receso que
tiene como propia la facultad. Hay que preguntarse, por tanto, cul es el rgano, sustituido
por la Permanente, con competencia originaria para declarar electos a los senadores del
Distrito Federal. Desafortunadamente no lo dice la Constitucin, como debera decirlo
explcitamente en el art. 56, que si en su primera parte dispone que habr dos senadores
por cada Estado y dos por el Distrito Federal, en su segunda parte olvid a esta finalidad,
cuando refirindose nicamente a los Estados estableci que la legislatura de cada uno
de ellos declarar electo al que hubiese obtenido la mayora de los votos. La legislatura
del Distrito Federal es el Congreso de la Unin, como lo demuestra a ojos vistas el hecho
de que expide las leyes de aquella entidad, por lo que hemos de convenir en que al
Congreso integrado por las dos Cmaras correspondera en rigor hacer la declaratoria en
favor de los presuntos senadores por el Distrito Federal. En obvio de trmites, cabra
conferir dicha atribucin a una sola Cmara, como lo hizo respecto de la de Diputados la
reforma de 70 a la Ley Electoral. Pero esto tocara definirlo, no a las leyes secundarias,
sino al Constituyente Permanente, mediante adicin al art. 56, precepto tradicionalmente
incompleto al que debi atender de preferencia la Reforma Poltica de 77. No lo hizo as,
sino que desliz marginalmente en el art. 60 la alusin a la Permanente, sin ligarla con
algn rgano en receso al cual sustituya y en cuya ausencia acte. Se da de ese modo el
caso inslito de que de pronto se emancipa y cobra autonoma una institucin que dentro
del orden preceptivo y dialctico de nuestra Constitucin no se concibe sino como
eventual suplente de otra, esta ltima no sealada en parte alguna de la ley suprema. Su
aparicin inesperada y solitaria dentro del art. 60, sin motivacin que la explique,
distorsiona en este punto el criterio de la Constitucin y la hace negarse a s misma en
una de sus instituciones.
5. Los dos siguientes prrafos del art. 60 instituyen y regulan el recurso de
reclamacin ante la suprema Corte de Justicia de la Nacin, contra las resoluciones del
Colegio Electoral de la Cmara de Diputados.
A fin de prepararnos a glosar la precedente disposicin, conviene tener en cuenta
los dos principales sistemas que se conocen en materia de lo contencioso electoral,
proceso llamado a reparar las posibles irregularidades de la eleccin.
Uno es el contencioso jurisdiccional, encomendado a un tribunal ajeno a las
cuestiones electorales, que segn las diversas legislaciones puede estar integrado por
miembros de la rama judicial o de la administrativa; el otro sistema es el contencioso
poltico, donde la propia asamblea elegida califica la validez de las elecciones, por s
delegacin en un grupo de su miembros.
La Reforma Poltica acogi ntegramente para la Cmara de Sena- dores el
segundo sistema, donde el Colegio Electoral formado por la totalidad de los senadores
califica la eleccin de los mismos. Su calificacin es inobjetable ante posterior instancia.
En cambio, por lo que hace a la Cmara de Diputados se modific por la reforma
en dos aspectos el sistema antes vigente, que era el contencioso electoral poltico. En un
primer aspecto, ya no es la Cmara en su totalidad la calificadora, sino slo el Colegio
Electoral formado por los 100 diputados de que hemos tratado anteriormente; en ese
grupo reside la competencia para conocer del contencioso electoral poltico, por
inconformidad con los resultados de elecciones consignadas en las actas distritales
respectivas, segn lo dispuesto por el Art. 229 de la Ley Federal de Organizaciones
Polticas y Procesos Electorales (L.O.P.P .E.)
Pero a diferencia todava mayor con el Senado, en un segundo aspecto la
resolucin que pronuncie el Colegio Electoral de la Cmara de Diputados no es
necesariamente definitiva, sino que es susceptible del recurso de reclamacin, cuya
procedencia fija en los siguientes trminos el prrafo tercero del artom60: "Procede el
recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin contra las
resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados". Nos hallamos as, al
parecer, en una segunda instancia dentro de lo contencioso electoral, en el concepto de
que si bien conoci de primera un rgano poltico, corresponde conocer de la segunda a
un rgano judicial, el supremo en la organizacin constitucional del pas... Nos hallamos,
pues, en presencia de un contencioso electoral mixto, nada frecuente en el derecho
comparado, cuyos rasgos esenciales trataremos de coordinar en lo posible dentro de
nuestros esquemas jurdicos.
LA RE?ORMA AL APLICARSE M1E
La funcin caracterstica de la Suprema Corte de justicia de la Nacin es de
naturaleza jurisdiccional y consiste en decir el derecho en contiendas procesales, entre
partes, mediante una resolucin de instancia definitiva, que constituye la verdad legal. El
pronunciamiento jurisdiccional de la Corte se impone as al criterio de las partes, para ser
cumplido voluntaria o coactivamente.
El siguiente prrafo del art. 60, refirindose al recurso de reclamacin instituido en
el anterior, se expresa as: "Si la Suprema Corte de Justicia considerara que se
cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la
calificacin misma, lo har del conocimiento de dicha Cmara para que emita nueva
resolucin, misma que tendr el carcter de definitiva e inatacable". El texto trascrito,
segn se advierte, no otorga denominacin alguna de carcter jurdico a esa intervencin
de la Corte de considerar qu se cometieron las violaciones que indica. Hay que fijarse
en que el prrafo anterior al que analizamos ha llamado recurso al de reclamacin
interpuesto, no obstante lo cual el siguiente esquiva darle el nombre procesal mente
apropiado de resolucin del referido recurso.
En busca de luces que nos permitan ir aclarando el texto del precepto, hemos
acudido a la exposicin de motivos de la iniciativa presidencial y en ella hallamos el
siguiente prrafo, que aprovecharemos para nuestro objeto: "Es propsito dejar
asegurada la independencia, de la Suprema Corte de Justicia, por lo que en estos casos
actuar slo como tribunal de derecho y no como rgano poltico electoral; analizar los
hechos tal como aparezcan probados y resolver de acuerdo con los elementos de
conviccin que se le presenten. Las resoluciones que se emitan tendrn carcter
declarativo y, en consecuencia) no convalidarn ni anularn la calificacin hecha por los
colegios electorales".
9
Aqu aparece claro y terminante lo que no lleg al precepto, pero que no obstante-
puede servir para interpretarlo, a saber, que al considerar el recurso, la Corte s pronuncia
una autntica resolucin. Gramaticalmente la palabra resolucin denota una
determinacin que pone fin a una cuestin debatida y en el aspecto legal se emplea como
auto o fallo de autoridad gubernativa o judicial. El verbo resolver) de donde deriva el
sustantivo resolucin) consigna la idea de decidir entre dos o ms pareceres opuestos.
Precisamente el parecer es lo que constituye la opinin) concepto que no slo es
diferente, sino que est supeditado al de resolucin. En consecuencia, es impropio que
con el nombre de resolucin que le da la iniciativa la Corte externe de hecho una simple
opinin, a la que como tal le esperara la suerte inadmisible
6
2aceta 1 vol$ 81 p$ 5C
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO M1M
de ser aceptada o no por la Cmara, parte y no juez en el recurso de
reclamacin.
10
Pero lo que acabamos de exponer, por pertinente que parezca, no pone fin al
problema planteado, sino que lo complica ms an el prrafo trascrito de la exposicin de
motivos, donde se dice que las resoluciones que se emitan por la Corte tendrn carcter
declarativo * en consecuencia, no con validarn ni anularn la calificacin hecha por los
colegios electorales.
Tenemos entendido que los vocablos o locuciones que se aplican en el proceso de
expedicin de una ley, son utilizados de acuerdo y no al margen de su acepcin jurdica,
lo cual vale singularmente cuando el texto de la ley suprema se ventila, Con este criterio
hemos de afirmar que lo declarativo de una resolucin no se traduce en que la misma
pueda acatarse o no, El tema ha sido considerado con amplitud en el derecho procesal,
primordialmente al estudiar la resolucin llamada sentencia, y all se distingue entre la
sentencia declarativa y la constitutiva. La primera esclarece preexistentes relaciones
jurdicas que son objeto de discusin, eliminando as la incertidumbre; la segunda
engendra una situacin jurdica que antes de la sentencia no exista; pero en
ambos/casos no se emite una mera opinin, sino una definicin obligatoria para las
partes.
Al manejarse en el derecho constitucional una expresin que pertenece al derecho
procesal, como es la de "resolucin de carcter declarativo", no hemos podido
dispensamos de acudir a la disciplina correspondiente, mxime que a continuacin la
exposicin motivada seala como consecuencia del carcter declarativo de tales
resoluciones la de que "no convalidarn ni anularn la calificacin hecha por los colegios
electorales".
Esta ltima limitacin no le viene a la resolucin de la Corte de que sea o no
declarativa. Su experiencia en el juicio de amparo, larga en ms de un siglo, ha
demostrado al Poder Judicial Federal que cuando sus sentencias protegen al quejoso,
ello implica la inconstitucionalidad del acto reclamado, pero no es el juzgador el llamado a
anularlo, sino la autoridad responsable en cumplimiento de la ejecutoria. Esta tcnica del
juicio de amparo, trasladada a la resolucin del recurso de nulidad en lo contencioso
electoral, bastara por s sola para justificar que la Suprema Corte no es la llamada a
anular las resoluciones reclamadas del Colegio Electoral; mas no sera suficiente para
demostrar a su vez la hiptesis fundamental de que la resolucin de
1J
El verbo resolver, en el sentido de decidir estas opiniones contrarias, corresponde a su acepcin primigenia
derivada del verbo -latino resolver, que tanto dice como soltar* desatar, es decir, separar las opiniones o
intereses en pugna, decidiendo en favor de quien posee el derecho, En esta acepcin el verbo de que se trata
pertenece lo mismo al lenguaje comn que al jurdico y en ninguno llega su significado a ofrecer cavilaciones.
LA RE?ORMA AL APLICARSE M1K
la Corte no es tal, sino simple opinin o consejo que el Colegio Electoral puede a
su guisa atender o no.
He all la cuestin esencial que plantea la intervencin de la Corte, dentro del
mecanismo inventado por la Reforma Poltica. Si la Constitucin no dice cules son los
efectos del acto, para ella innominado, por el que la Corte considera que se cometieron
violaciones sustanciales en el proceso electora: o en la calificacin misma, y si la
exposicin de motivos de la iniciativa constituyente propone una explicacin incompleta y
procesalmente inaceptable, nos vemos precisados a buscar orientacin en las leyes
secundarias.
La primera de ellas es la que consideramos ley reglamentaria de la Reforma
Poltica y que lleva por nombre el de Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos
Electorales (LOPPE). El nico de sus artculos relacionados con nuestro objeto, es el 241:
"Si la Suprema Corte de Justicia de la Nacin considera que se cometieron violaciones
sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificacin misma, La +mara
de Diputados emitir nueva resolucin que tendra el carcter de definitiva e inatacable".
Ningn elemento nuevo para nuestro propsito nos suministra el precepto, pues no dice si
la nueva resolucin se dictar precisamente de acuerdo y en ejecucin de la resolucin de
la Corte que ha declarado la existencia de vicios sustanciales, segn es lo procesalmente
correcto, o bien si en esa nueva resolucin la Cmara puede objetar y hacer a un lado la
resolucin de la Corte, dictada en el recurso donde la Cmara fue parte.
No obstante que en su articulado la ley reglamentaria es elusiva, en su exposicin
de motivos topamos con un prrafo desconcertante, cuya parte final dice as: "...por
ltimo, considerando lo establecido en la Constitucin, la Suprema Corte de Justicia
conocer nicamente de violaciones sustanciales, las cuales* en caso de &ue sean
constatadas traern consigo la nulidad de la eleccin". En ningn momento de la
exposicin relativa al recurso se menciona a la Cmara de Diputados, sino slo a la
Suprema Corte, por lo que el prrafo transcrito slo cabe entenderlo gramatical y
conceptualmente en el sentido de que las violaciones sustanciales, en caso de &ue sean
constatadas por la -uprema +orte traern consigo la nulidad de la eleccin.
La solucin sera concluyente y dilucidara el problema, si no fuera porque est en
contra, en parte, de lo que disponen en su articulado las dos leyes secundarias que en
seguida trataremos de coordinar entre s, de donde esperamos obtener la nica solucin
jurdica que est a nuestro alcance.
Si a la ley reglamentaria de la Reforma Poltica le incumbe regular o contencioso
electoral en sus diferentes esferas competenciales, entre
ellas la de la Suprema Corte, hay otra ley, la Orgnica del Congreso general
11
, que
se encarga en sus arts. 26 y 27 de sealar el trmite que 11debe dar la Cmara al
recurso de reclamacin, antes y despus de conocer del mismo la Suprema Corte. Las
fracciones V y V del art. 26 son sealadamente aprovechables para nuestro objeto. La
frac. V se coloca en el supuesto de haberse recibido ya por la Cmara las resoluciones
de la Corte en los casos fallados en favor del recurrente, es decir, "en aquellos que se
llegase a determinar que son fundados los conceptos de violacin (sic) expresados por
el recurrente". Dentro de ese supuesto, la frac. V dispone: "Si la Cmara estima &ue debe
anularse la eleccin o elecciones impugnadas proceder, segn corresponda", en los
trminos de los arts. 224 y 7Q de la LOPPE, de los cuales el primero autoriza a declarar
diputado al candidato con votacin ms cercana a la del que obtuvo constancia de
mayora, mientras que el segundo prev como disyuntiva la posibilidad de convocar a
elecciones extraordinarias, aplicable por igual cualquiera de ambas" soluciones en la tesis
de vacancia de la curul de que se trate.
Por primera vez nos topamos con un precepto, as sea de ley secundaria, donde
se admite la potestad de la Cmara de Diputados para estimar. en presencia de una
resolucin de la Corte favorable al recurrente, si es de anularse o no una eleccin que,
segn la Corte, adolece de violaciones substanciales. Aqu parece hallarse la solucin, en
el sentido de que la Cmara puede hacer Prevalecer su criterio en contra del expresado
por la Corte; mas para nosotros no es solucin suficiente la que acoge el texto legal, sino
que constituye tan slo un apoyo o punto de partida para el jurista, obligado a llevar a
cabo una interpretacin constructiva, que permita conciliar la funcin jurisdiccional que
constitucionalmente caracteriza a la Suprema Corte con la Reforma Poltica, nada
explcita en el punto que tocamos.
Vayamos por partes. La competencia de la Corte consiste, literalmente, en
considerar si "se cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso
electoral o en la calificacin misma" (art. 60, prrafo cuarto de la Constitucin) .Mas
dichas violaciones sustanciales no son suficientes por s solas para declarara nulidad de
la eleccin, pues se requiere, adems, que "se demuestre &ue las mismas -/<
DE.E"M8<)<.E- del resultado de la eleccin"... segn lo expresa- con sobrada claridad
el art. 223, frac. de la LOPPE, ordenamiento orgnico este ltimo que
constitucionalmente pudo incluirlo en su articulado, conforme al prrafo relativo al recurso
de reclamacin ante la Corte en que remata el tan escudriado art. 60 de la Constitucin:
11
Publicada en el Diario Oficial de 25 de mayo de 1979, con el ttulo de Ley Orgnica del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos.
"La ley fijar los requisitos de procedencia y el trmite a que se sujetar este
recurso".
12
Paso a paso, y con el debido rigor, la hermenutica Jurdica nos lleva a la
conclusin siguiente: jams la Suprema Corte, al resolver el recurso en estudio y
mientras, est en vigor el citado art. 223, frac. , podr declarar la nulidad de una
eleccin, porque su competencia se limita a conocer de las violaciones sustanciales y no
de la influencia de las mismas en el resultado de la eleccin, materia esta ltima
reservada exclusivamente a la Cmara de Diputados, y que es complemento
indispensable de la anterior para el efecto de nulificar .la eleccin. Pero quede claro que la
resolucin del recurso que emite la Corte, s es verdad legal definitiva respecto a las
violaciones sustanciales que se atribuyan a la eleccin. De este modo la competencia se
reparte entre las dos entidades que conocen de lo contencioso electoral, cada una de
ellas con atribuciones diferentes.
Ciertamente es pobre en eficacia la intervencin de la Corte, porque la decisin
final, la que mira a la validez de la eleccin, corresponde a la Cmara. Pero aun as, con
la interpretacin propuesta se obtiene la consecuencia saludable de que la resolucin de
la Corte acerca de la Comisin de violaciones sustanciales, adquiere valor de cosa
juzgada, de verdad legal, lo que es propio de un tribunal de derecho, sobre todo cuando
del mximo tribunal se trata. Su participacin en lo contencioso electoral queda a salvo,
por lo menos, del desairado papel de emitir solemnemente una mera opinin, que a nada
obliga ni a nadie se impone coactivamente.
El mtodo de interpretacin que hemos venido utilizando, mediante el cual
relacionamos entre s preceptos vigentes a fin de aclarar situaciones legales de incierta
claridad, nos servir para una ltima aplicacin. No se encuentra en la norma suprema
ninguna frase, que de manera expresa o al menos inferida determine que la resolucin de
la Corte en el recurso explorado se reduzca a una mera investigacin. Cuando la Reforma
Poltica as lo ha querido, lo ha dicho expresamente. Tal ocurre con el art. 97, prrafo
cuarto de la Constitucin reformada, en donde al facultar a la Suprema Corte para
practicar de oficio la averiguacin de hechos que constituyen violacin del voto pblico,
se previene lo siguiente "Los resultados de la investigacin
12
Despus de lo expuesto en el prrafo a que esta nota se refiere, podemos confirmar cun impropia resulta
la afirmacin contenida en la exposicin de motivos de la LOPPE. anteriormente copiada, relativa a que "la
Suprema Corte de justicia conocer nicamente de violaciones sustanciales* las cuales* en caso de &ue sean
constatadas* traern consigo la nulidad de la eleccin4 ?2aceta1 Aol$ 5* p$ 9:). Las palabras transcritas son
opuestas al art. 223, frac. , ubicado en la ley de que pretenden ser exposicin de motivos las reproducidas
expresiones. No es verdad que basten las violaciones sustanciales para traer consigo la nulidad de la
eleccin; se necesita, adems, que las mismas sean determinantes de la eleccin.
se harn llegar oportunamente a los rganos competentes" tuvo razn la reforma
en no aplicar semejante frmula a lo que lejos de ser nada ms una investigacin, es una
resolucin que dice el derecho entre pretensiones opuestas de las partes, esto es, la del
partido poltico que en un recurso previsto por la Constitucin impugna por vicios
sustanciales la eleccin de diputados, y la del Colegio Electoral, autor del dictamen
impugnado y quien dice el derecho es la Suprema Corte, que tiene por misin propia esa
de decir el derecho entre partes, que es la correspondiente a su funcin jurisdiccional.
Ante el silencio de la Reforma Poltica, hemos tratado de esclarecer el alcance de la
resolucin de la Corte con los elementos de que hemos podido disponer, pero nuestro
punto de partid... y de llegada ha sido siempre el de excluir la posibilidad de que se ventile
en el caso un simple punto de vista, que por respetable que se le suponga carece de la
eficacia de la resolucin que pone fin obligatoriamente a la cuestin debatida.
Lo expuesto hasta aqu no debe entenderse como conformidad de nuestra parte
con la comisin que t n materia electoral se ha conferido a la Suprema Corte, al hacerla
conocer del recurso de reclamacin. En otro lugar hemos manifestado nuestro repudio a
la facultad que, mucho ms endeble que la actual, otorgaba a la Corte el art. 97, prrafo
tercero, de la primitiva Constitucin de 17.
13
Lo reiteramos en presencia del recurso de
reclamacin, con la circunstancia agravante de que ste difiere fundamentalmente de lo
que queda en el mencionado Art. 97 de la averiguacin de oficio, menospreciada con
justificacin por la Corte. Ya el tribunal no podr eludir el fallo de cuantos recursos de
reclamacin se le presenten en contra del Colegio Electoral, pero acaso esquivar el
enfrentamiento de fondo con los hechos. Algo de esto ltimo se advierte en los seis
primeros recursos de reclamacin de que ha conocido el Pleno de la Suprema Corte,
promovidos por dos partidos minoritarios y fallados el 18 de septiembre de 1979, todos
ellos en contra de las pretensiones de los reclamantes y en favor, consecuentemente, de
los candidatos del partido mayoritario, favorecidos con la calificacin del Colegio Electoral.
La exigencia de pruebas plenas, haciendo de lado las presuncionales, para tener por
probar los hechos constitutivos del fraude electoral, que por su ndole se ocultan o
disimulan, podr dar margen a que la Corte en sus resoluciones evite en lo futuro
diferencia de
13
La tesis con ese motivo sustentada. consta en el prrafo final del captulo. XXX de la presente obra,
titulado Defensas subsidiarias de la Constitucin, el cual se inspir a su vez en el desarrollado con
anterioridad por el mismo autor en la Revista Mexicana de Derecho Pblico (Vol. . N , p. 37; Mxico, 1946),
bajo el La facultad de la -uprema +orte en Materia electoral$
criterio con la Cmara en materia electoral. De llegar a asumir esa posicin, la
Corte persistir de hecho, as sea en hiptesis legal diversa, en una jurisprudencia
semejante a aquella que a travs de largos aos esteriliz el arto 97 y defini la tesis de
"manos fuera de la poltica electoral", la misma que acoge para el juicio de amparo el arto
73, frac. V de la ley de la materia, al considerar improcedente el juicio "contra las
resoluciones o declaraciones de los presidentes de casillas, juntas computadoras o
colegios electorales* en materia de elecciones>.
La exposicin de motivos de la reforma constituyente enlaza entre s las dos
atribuciones de que invisten en materia electoral a la Suprema Corte los arts. 97 y 60,
cuando seala el desmesurado alcance que consigna el siguiente prrafo: ..Al precisar,
por una parte, esta facultad de la Suprema Corte en un solo prrafo del artculo 97, Y por
otra, con la adicin al texto del artculo 60, en el cual queda establecido un recurso para
impugnar la calificacin del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados de la eleccin de
sus miembros, se introducirn, de ser aprobadas ambas propuestas, las maores
salvaguardas garantas al voto p#blico$4
9H
Si la frase acabada de copiar fuera objetivamente exacta, significara un augurio
de fracaso para la Reforma Poltica, ligada as a la infausta suerte que parece aguardar a
esa doble intromisin en lo electoral, tan ajena cuanto intil, que la reforma impone a la
Suprema Corte.
6. Por primera vez ingresan los partidos polticos, para ser regulados como tales, a
la Constitucin y a su ley reglamentaria. Con anterioridad, la reforma de 1963 slo
presupuso la existencia de los partidos polticos, al crear la figura de los diputados de
partido. Pero ahora la Reforma Poltica les consagra cinco prrafos adicionados al art. 41
de la norma suprema, de los cuales los dos primeros trazan direcciones generales, cuyo
desarrollo encomiendan a la ley secundaria, mientras que los otros tres contienen cierta
preceptiva que concede derecho a los partidos polticos para usar permanentemente de
los medios de comunicacin social y para contar en forma equitativa con un mnimo de
elementos en sus actividades dirigidas a obtener el sufragio popular. Se esboza as, al
nivel de la Constitucin, un programa elemental, de cuyo amplio desarrollo se ha
encargado posteriormente la LOPPE.
Ante la sobriedad de la ley fundamental y la amplitud normativa de la
reglamentaria, tomaremos de esta y de otra los datos indispn-
17
Gaceta; Vol. , pp. 26 y 27.
sables para ntegrar la fisonoma en nuestro derecho electoral de los partidos
polticos.
En el segundo de los prrafos que le fueron adicionados, el arto 41 de la norma
suprema seala que, entre otros fines subalternos, los partidos polticos tienen por objeto
"como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de stos al ejercicio del
poder p#blico4$
Hemos de reiterar aqu lo que ha sido siempre elemento consubstancial de todo
partido poltico, a saber, la posibilidad real de cada uno para acceder por la va
democrtica al poder de mando. De no llenarse tan sealada condicin en determinado
sistema poltico, el mismo no puede clasificarse como democrtico. Las agrupaciones
polticas electorales, llamadas a permanecer indefinidamente en el reclusorio cvico de las
minoras, no merecen el nombre de partidos polticos.
En el prrafo del art. 41 que acabamos de transcribir se hace alusin, acaso
insuficientemente explcita, a la caracterstica esencial del partido poltico. Corresponda a
la LOPPE desarrollar el pensamiento del legislador constituyente, pero en su articulado
respectivo parece eludirlo (arts. 19 a 21). Ms bien que preceptos, esos artculos semejan
instruccin acerca de las finalidades de orden prctico, que en su concepto incumben a
tales entidades.
Dentro del sistema de los partidos polticos, la Ley a que nos referimos incluye los
partidos polticos nacionales propiamente dichos y las asociaciones polticas nacionales.
Los primeros requieren para su existencia legal que se constituyan de acuerdo con
las previsiones legales y, adems, que obtengan su registro en la Comisin Federal
Electoral, el cual puede ser definitivo desde su constitucin, o bien condicionado al
resultado de las prximas elecciones, con sujecin en todo caso a los requisitos que
seala la Ley (arts. 19 a 34).
Novedad en nuestro derecho electoral es la ayuda prevista por la Ley, que el poder
pblico tiene obligacin de conceder a ttulo de prerrogativa a los partidos polticos, con el
fin de auxiliarlos en el ejercicio de sus derechos electorales. El art. 48 enumera tales
prerrogativas en la siguiente forma, reservndose consignar en posterior artculo los
detalles de su aplicacin: tener acceso en forma permanente a la radio y la televisin;
disponer de los medios adecuados para sus tareas editoriales; contar en forma equitativa,
durante los procesos electorales, con un mnimo de elementos para sus actividades,
encaminados a la obtencin del sufragio popular; gozar de exencin de impuestos y
derechos; disfrutar de las franquicias postales y telegrficas que sean necesarias para el
cumplimiento de sus funciones.
Las prerrogativas enumeradas han sido discutidas y por algn partido poltico
objetadas, en cuanto implican ayuda econmica del gobierno a los partidos, con cargo al
presupuesto de la Comisin Federal Electoral, segn lo dispuesto por el arto 49, inciso h).
Dcese que as se legaliza para lo futuro la considerable ayuda econmica que no de las
cuotas de sus afiliados, sino del presupuesto gubernamental, ha venido recibiendo el
partido mayoritario desde su fundacin. La ddiva que se concede a los partidos a ttulo
de subsidio legal, cuya equidad en el reparto queda a merced del criterio oficial, se
considera atentatoria para la dignidad cvica de los partidos independientes, que no
esperan ni buscan a expensas del gobierno el triunfo electoral contra el partido en el
poder, por lo que se ha sostenido que no debe ,1 ser aceptada por ningn partido de
oposicin.
A nuestro ver las medidas adoptadas no son usuales en la prctica electoral de la
democracia. La exposicin de motivos de la iniciativa de la LOPPE hace mencin
exclusivamente de uno de los medios de ayuda autorizado por el arto 48, o sea el de que
para "garantizar la actividad permanente de los partidos polticos, en la iniciativa se prev
que stos contarn, de manera permanente y en forma equitativa y mensual, con tiempo
en la radio y la televisin".
15
No se pone en tela de juicio la idoneidad de esa medida, que
no es ddiva ni subvencin, sino todo lo contrario, cumplimiento por parte del poder
pblico de un deber no consignado anteriormente en las leyes, como es el de facilitar
gratuitamente a los partidos polticos los medios ms modernos de difundir su propaganda
poltica. Mas por lo que hace a las dems prerrogativas de los partidos, cuya motivacin
no expone la iniciativa, nosotros pensamos que obedecen al propsito de estimular a
nuestra naciente democracia y suplir con la ayuda gubernamental la deficiencia de sus
medios para subsistir y desarrollarse; se trata, pues, a lo que parece, de un aspecto
nuevo de gradualismo, con que se trat de hacer viable la Reforma Poltica.
Complementarias en grado secundario de la funcin poltica de los partidos, son
las asociaciones polticas nacionales, llamadas como aqullos, a proponer y difundir
ideologas, susceptibles a su vez de convertirse en partidos si llegaren a contar con los
requisitos legales necesarios (arts. 50 a 55).
La nueva figura de la asociacin poltica no ha despertado hasta ahora inters, ni
siquiera curiosidad. En cambio, los partidos polticos nacionales se incrementaron en
nmero y en actividad con motivo de la Reforma Poltica.
1E
2acetaF Aol$ 5* p$ 9E
Cuando entr en vigor existan cuatro partidos nacionales reconocidos, segn
eran: el Revolucionario nstitucional (PR), Accin Nacional (PAN), Popular Socialista
(PPS) y Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM). Para entonces, haba desaparecido
ya un quinto partido (PNM). Al amparo de la reforma surgieron otros tres partidos, de
registro condicionado en un principio y de registro definitivo despus de las elecciones de
julio de 1979; el Democrtico Mexicano (PDM), el Comunista Mexicano (PCM) y el
Socialista de los Trabajadores (PST).
Si se quiere verificar la relacin que guarda la Reforma Poltica con el nacimiento y
la trayectoria de los siete partidos actualmente existentes, conviene tomar en cuenta la
estadstica de los representantes de los partidos minoritarios dentro de la Cmara de
Diputados, que es donde han tenido cabida (con excepcin de un caso en la de
Senadores que no mira a nuestro objeto) .En esa estadstica es innecesario incluir a los
diputados del PR, pues ellos son todos los no minoritarios.
Formaremos la estadstica mediante la clasificacin en tres etapas sucesivas de
las legislaturas donde figuraron diputados de la oposicin.
La primera comprende las siguientes legislaturas, todas ellas de diputados de
mayora: la XL legislatura (1946), 4 diputados del PAN; la XL (1949), 4 del PAN; la XL
(1952), 4 del PAN y 1 del PNM; la XL (1955),6 del PAN; la XLV (1958), 4 del PAN, 1 del
PPS, 1 del PNM y 1 del PARM; la XLV (1961), 5 del PAN y 1 del PPS. Como se ve, en las
seis legislaturas de la primera etapa hubo 32 diputados de oposicin, que por haber
triunfado mayoritariamente en sus respectivos distritos electorales significaron otras tantas
derrotas de los candidatos del PR.
En la segunda etapa continan los diputados de mayora, accesible en principio
esta ltima a todos los partidos; como anexo reservado a los partidos minoritarios que no
alcanzaren determinada cifra de eleccin mayoritaria, apareci en esta etapa la clase,
limitada al nmero de veinte, de los diputados de partido. He aqu la estadstica: XLV
legislatura (1964), 18 diputados de partido y 2 de mayora del PAN, 9 de partido del PPS y
5 de partido del PARM; la XLV legislatura (1967), 19 de partido y 1 de mayora del PAN,
10 de partido del PPS y 5 de partido del PARM; la XLV (1970), 20 de partido del PAN, 10
de partido del PPS y 5 de partido del PARM; la XLX (1973) que registr la ampliacin de
veinte a veinticinco diputados de partido como mximo, cont con 4 diputados de mayora
y 21 de partido del PAN, 1 de mayora y 6 de partido del PARM, 10 de partido del PPS: la
L (1976), 1 de mayora del PARM,
LA RE?ORMA AL APLICARSE M2E
20 de partido del PAN, 12 de partido del PPS, 9 de partido del PARM. En las cinco
legislaturas de la segunda etapa figuraron, como representantes de los partidos
minoritarios, segn consta en la anterior estadstica, 179 diputados de partido y 9 de
mayora. La diferencia con las seis legislaturas de la primera etapa, es notable respecto
de los diputados de mayora, pues mientras en la primera etapa fueron admitidos 32
diputados de oposicin elegidos por mayora de votos, en la segunda slo figuraron 6.
Hay que subrayar que a la, XLV legislatura no lleg por la oposicin ni un solo diputado
de mayora, sino slo de partido. Tal pareca que la reforma constituyente del ao de 63
se haba propuesto realizar lo contrario de lo que proclamaba, pues en lugar de facilitar el
ingreso de la oposicin a la mayora que decide, segn lo haba ofrecido, creaba para la
oposicin una clase especial, minoritaria y discriminada, de la que apenas haban podido
escapar, para ingresar a la privilegiada casta de la mayora, nueve diputados de la
Oposicin en el trmino de nueve aos. La rama de diputados de mayora por el lado de
la oposicin, pareca llamada a extinguirse. La reforma de 63 haba defraudado las
esperanzas que en ella se pusieron y en su lugar la de 77 adelantaba otro intento de
democratizacin de todos los partidos.
Sin embargo, el trato diferencial todava subsiste, derivado como antes de la
existencia de dos categoras de representantes dentro de la Cmara de Diputados, que
conforme al sistema mixto tienen origen la primera en la mayora relativa y la segunda en
la representacin proporcional. Trazados con anterioridad los perfiles del sistema, veamos
ahora cul ha sido el resultado de su primera aplicacin, al integrarse la L legislatura en
1979. Se inicia as la tercera etapa en la incorporacin de representantes minoritarios a la
Cmara de Diputados, de acuerdo con la estadstica que sigue, referida a dicha
legislatura.
De los 300 diputados que segn la constitucin deben de integrar la mayora
relativa, correspondieron 291 al PR y 4 al PAN; la eleccin de los cinco restantes tambin
del PR, fue declarada nula.
16
En cuanto a los 100 diputados de representacin proporcional, se distribuyeron as
entre los partidos minoritarios: PAN, 39; PPS, 11; PARM, 12; PDM, 10; PCM, 18; PST, 10.
La estadstica de esta ltima etapa, por ahora apenas iniciada, revela que la
relacin de fuerzas entre el partido mayoritario, l solo
1M
Las nuevas elecciones en sustitucin de las cinco anuladas. se llevaron a cabo el 2 de diciembre de 1979 y
favorecieron nuevamente al partido mayoritario en contra de los seis partidos minoritarios; la declaracin en
tal sentido del Colegio Electoral se produjo el 22 del mismo mes de diciembre y entre los diputados
reconocidos figuraron, dos de los cinco cuyas elecciones haban sido anuladas con anterioridad.
por un lado y los seis partidos minoritarios por el otro, no se ha modificado
favorablemente con la reforma de 77, en el sentido de una aproximacin de poder entre
los dos rdenes de partidos, mediante un mayor acceso del nmero minoritario a la zona
de decisin del mayoritario. Advirtase que los cuatro nicos diputados de mayora
relativa reconocidos a la oposicin en la actual asamblea de 300 representantes de esa
clase, forman una cifra que, en comparacin con las seis legislaturas de la primera etapa
en que slo existan diputados de mayora relativa, apenas iguala a las dos primeras de
ellas y es inferior a las cuatro restantes, en cada una de las cuales la oposicin alcanz
ms de cuatro curules. Quiere decir que al conservarse en la tercera etapa la duplicidad
de clases desiguales dentro de la Cmara, se retarda con ello la apertura electoral en
sentido democrtico, a semejanza de lo que ocurri en la segunda:- etapa con los
diputados de partido.
17
El parecido que aqu sealamos entre uno y otro de los dos sistemas, no desvirta
las ventajas que anteriormente hemos subrayado del sistema de representacin
proporcional sobre el de diputados de partido. Pero esa semejanza es suficiente para
mantener vivo, y aun para acentuarlo, el abstencionismo de la ciudadana en el
cumplimiento del deber constitucional de votar.
De atenerse al clculo oficial que se ha externa do acerca del porcentaje de
ciudadanos que declin acudir a las urnas en los comicios de julio de 1979, cuyo objeto
fue renovar la Cmara de Diputados, cabra suponer que esa primera prueba en su
aplicacin le fue desfavorable a la Reforma Poltica, a tal grado que lleg a interpretarse
como una actitud de repudio.
En el informe que el 7 de agosto de 1979 ley el secretario de Gobernacin ante la
Comisin Federal Electoral, en su carcter de presidente de la misma, manifest su
preocupacin acerca del abstencionismo que caracteriz la jornada electoral del 1 de
julio. stas fueron sus palabras: "La opinin pblica enfoc gran parte de su atencin
sobre un problema cuya gravedad no puede esconderse: el abstencionismo. -lo vot la
mitad de los ciudadanos con capacidad para hacerlo. As lo revelan los cmputos
finales.
18
"
Menudearon las explicaciones del fenmeno, contradictorias unas, apasionadas
otras, insatisfactorias todas. La menos aceptable fue, sin duda, la que interpret la
negativa como adhesin tcita a la
1K
En ediciones anteriores a la presente, a partir de la sptima (1964) , estudiamos en pormenor las dos
reformas constituyentes relativas a los diputados de partido, tema que en s mismo ha quedo fuera de la
actual edicin, por no figurar ya en la ley fundamental ni merecer el espacio que entonces se le dedic.
18
Peridico El Da, de 8 de agosto de 1979.
LA RE?ORMA AL APLICARSE M2K
realidad existente, pues si el voto debe ser emitido en lo personal, la abstencin
del sufragante priva de todo efecto al no formulado, as sea en favor que en contra del
sistema instituido. En ciertos sectores, la abstencin semej actitud despectiva o al menos
indiferente para el acto electoral, considerndolo intil en s mismo y acaso deprimente
para quien se ve constreido a realizarlo. Ademn negativo en todo caso, que esteriliza el
efecto positivo que hubiera podido producir la Reforma Poltica de aplicarse sincera y
lealmente, aun dentro de sus limitaciones.
10. Por va de conclusin, y tal vez de sntesis, observamos que la Reforma
Poltica ha venido a confirmar y si fuere posible a institucionalizar el pragmatismo poltico
que ha preservado hasta ahora la paz y que tiene por pivote el binomio rgimen
presidencialista-partido oficial. La reforma ha puesto nfasis en este ltimo. No es
conjeturable por ahora una disociacin o enfrentamiento entre esos dos trminos de la
relacin. Ms bien la interrogante apunta por otro lado, segn trataremos de explicamos.
Al detentar durante medio siglo el poder decisorio total, el partido en el gobierno ha
asumido la responsabilidad tambin total de los destinos del pas. Con nadie la comparte,
salvo de hecho y eventualmente con los grupos de presin, que desde obscura
conspiracin de intereses consiguen participar subrepticiamente en la toma de decisiones
del poder de mando; su actuacin, al margen del derecho pblico, no corresponde a
nuestro estudio.
Registremos como un hecho la existencia del partido nico mayoritario, con sus
deficiencias democrticas y sus ventajas prcticas y as situados, preguntmonos si estas
ltimas son suficientes todava para enfrentar con xito los requerimientos de un pas
como el nuestro cuya transformacin, debida entre otros factores a un aumento
demogrfico considerable, demanda eficacia para resolver numerosos problemas, entre
ellos uno que, aunque no es de ndole constitucional, su presencia interfiere directamente
en la adecuada relacin que debe darse entre las instituciones polticas y la ley suprema.
El partido-gobierno se mide ahora, en ejercicio de su misin de responsable nico
de que est dotado, con el fenmeno caracterstico de la poca. N os referimos a la
corrupcin moral, entreverada a manera de causa y de efecto con la corrupcin poltica.
Por virtud de la corrupcin, nuestro sistema poltico suele manejarse, en sus
diversos niveles y competencias, mediante el sistema de 105 intereses creados. El do
para &ue des del derecho romano (do ut des'* preside lo mismo los compromisos entre s
de los aspirantes a
cargos pblicos que las relaciones con la administracin estatal por parte de los
individuos, impedidos de frecuentar otro camino que el permitido por los intereses
creados. A estos ltimos se refera .Jacinto Benavente en su comedia de ese nombre,
cuando pona en boca del protagonista la sentenciosa frase que define la corrupcin:
"Creedlo. Para salir adelante con todo, mejor que crear afectos es crear intereses."
En bien de nuestras instituciones, y porque sabemos de la buena intencin de
algunos de sus autores y de sus actores, deseamos sin reservas que la Reforma Poltica
de 1977 no quede atrapada en la tupida red de los intereses creados. Ms no olvidemos,
al propio tiempo, que en el desigual torneo entre la ley y la corrupcin, los agentes de la
primera necesitan de la confianza popular para domar a la segunda. La confianza es
convocada a externarse en los comicios al designar el electorado a los representantes, y
se ratifica o se menoscaba momento a momento durante la gestin de los mismos. A
partir de entonces, el titular y dispensador de la confianza es un ente, no por annimo en
su composicin menos expresivo, llamado la opinin pblica, que con menos formalidad y
con ms ingenuidad que el electorado mantiene bajo juicio permanente a los
representantes.
No insistiremos, al trmino de nuestra jornada, en calificar la autenticidad
democrtica de la reforma. El Derecho, que maneja algo tan cambiante y contradictorio
como es la conducta humana, debe de tener en cuenta la realidad de esa conducta.
Corresponde a la ley positiva esforzarse en conciliar la teora del Derecho con la
objetividad para la que se legisla, ardua misin llamada a escapar por igual de la utopa
(en su significado de plan halageo aunque irrealizable) que del abandono a su suerte
de un pueblo en la bsqueda de su destino. La Reforma Poltica cumpli, segn su sentir,
la parte de su tarea. A nosotros nos toca, dentro de nuestro estrecho lmites, confrontar lo
legislado con la doctrina y con la prctica, intento al que estn dedicadas las pginas que
aqu concluyen.
LA RE?ORMA EN SU EPILOLO M26
CAPTULO V
LA REFORMA EN SU EPLOGO
SUMARO
1. El informe presidencial ante el Congreso, documento relativo a la anualidad
anterior. El caso del informe de 1982.-2. Nacionalizacin de la banca; contenido y
motivacin del decreto respectivo.-3. El monopolio de la banca y el art. 28 de la
Constitucin. 4.- Las sucesivas reformas constitucionales al art. 28, de 1982 y 1983.
1 La reforma poltica de 1977, cuyas sucesivas etapas han sido objeto de
comentario en los captulos del presente apndice, lleg a su eplogo en el sexenio
presidencial 1976-1982, dentro del cual se proyect," fue promulgada y se aplic.
ntentaremos referimos, con la brevedad deseable, a los sucesos sobresalientes que
pueden guardar relacin con la reforma poltica, ocurridos en los finales de aquel sexenio.
ntil parece acentuar que nuestra exposicin y glosa no excedern la materia del
Derecho Constitucional Mexicano, todo ello con criterio estrictamente imparcial y objetivo.
Conforme al art. 65 de la Constitucin, "el Congreso se reunir a partir del da 1
de septiembre de cada ao para celebrar sesiones ordinarias, en las cuales se ocupar
del estudio, discusin y votacin de las iniciativas de ley que se le presenten y de la
resolucin de los dems asuntos que le correspondan" y aade el art. 69: "A la apertura
de sesiones ordinarias del Congreso asistir el Presidente de la Repblica y presentar
un informe por escrito, en el que manifieste el estado general que guarde la
administracin pblica del pas."
Segn se advierte, el 1 de septiembre de cada ao es fecha que asume una doble
y diferente funcin, respecto al Presidente por una parte y en cuanto al Congreso por la
otra. Tocante al Presidente, el informe que en ese da le corresponde presentar por escrito
acerca del estado de la administracin pblica que es a su cargo, se ha de referir por su
propia naturaleza a una situacin pretrita, como es la que concluy el da anterior a la
fecha del informe; lo que ocurrir
posteriormente, es decir, a partir del 19 de septiembre, corresponde al informe de
la anualidad siguiente. En cambio, el 19 de septiembre, enmarca para el Poder Legislativo
una situacin de futuro, por cuanto a partir de la misma "se ocupar" de los asuntos
mencionados en el dicho art. 65.
No atraera nuestra atencin detenernos a considerar cul es el lapso que
estrictamente corresponde cubrir al nforme Presidencial, si no fuera porque el 1 de
septiembre de 1982 ocurri que, ms bien que informar, el Presidente notific al Congreso
all reunido de la existencia de dos nuevos decretos, expedidos por el propio funcionario
precisamente "en ese primer da de septiembre de mi1 nove- cientos ochenta y dos" y
publicados en el Diario /ficial de la misma fecha, punto de partida para entrar en vigor.
Si los decretos hubieran sido expedidos la vspera, podran haber ocupado su sitio,
con todo derecho, en el informe presidencial del da siguiente. Pero la ocasin era
propicia para escenificar, como remate del informe, la comunicacin al Congreso y al pas
de la sensacional e imprevisible noticia, que los decretos significaban.
2. El primero de ellos, nico que corresponde a nuestra materia, es conocido con
el nombre de "Decreto que establece la nacionalizacin de la Banca Privada".
En su art. 1 el decreto dispone que "por causas de utilidad pblica se expropian a
favor de la Nacin" los bienes muebles e inmuebles que enumera, "propiedad de
nstituciones de Crdito a las que se les haya otorgado concesin para la prestacin del
servicio pblico de banca y crdito".
El art. 39 establece que las autoridades que seala "tomarn posesin inmediata
de las instituciones crediticias expropiadas y de los bienes que las integran". Como
consecuencia, se proceder a sustituir "a los actuales rganos de administracin y
directivos, as como las representaciones que tengan dichas instituciones".
La expropiacin a favor de la Nacin de las instituciones de crdito a que alude el
decreto, se tradujo en que las mismas pasaron a integrar un monopolio, cuyo titular es la
Nacin.
Con el propsito de justificar las medidas adoptadas por el decreto, su autor
expuso en la parte considerativa dos argumentos, uno de ndole doctrinaria y otro de
orden prctico.
El primero consta en el considerando segundo del decreto: "Que la concesin, por
su naturaleza, es temporal, pues slo puede subsistir mientras el Estado, por razones
econmicas, administrativas o sociales, no se puede hacer cargo directamente de la
prestacin del servicio pblico".
En cuanto a la aplicacin prctica del anterior argumento, se expone as en el
considerando cuarto: "Que el Ejecutivo a mi cargo estima que, en los momentos actuales,
la Administracin Pblica cuenta con los elementos y experiencia suficientes para hacerse
cargo de la prestacin integral del servicio pblico de la banca y del crdito".
De la aplicacin conjunta de las consideraciones transcritas, el autor del decreto
lleg a la conclusin de que la Administracin Pblica estaba ya en posibilidad de hacerse
cargo integral del servicio pblico de la banca y crdito, por lo que se impona la
consecuencia de que no deban de subsistir las respectivas concesiones que, para el
desempeo de ese servicio pblico, el Estado haba otorgado y mantenido hasta entonces
en favor de las instituciones de la banca privada.
3. Verificar la validez jurdica de lo sustentado en los dos considerandos
anteriormente transcritos, es materia que corresponde sin duda a otras reas del derecho,
distintas de la nuestra. Pero en el supuesto meramente terico de que el Estado procedi
en derecho al cancelar unilateralmente las concesiones otorgadas a las instituciones de
crdito, ni siquiera en esa hiptesis cabra justificar el siguiente e inmediato paso
anunciado en los dos considerndoos transcritos y que en el articulado del decreto se
realiz, consistente en incorporar en forma exclusiva y definitiva al Estado Mexicano, la
gestin de banca y crdito, que en virtud de las desaparecidas concesiones haban des-
empeado hasta ese entonces las instituciones de la banca privada.
Estamos ya en los dominios propios y exclusivos de1 Derecho Constitucional
Mexicano. Dentro de ellos sealaremos la violacin directa y formal que en nuestro
concepto se cometi al entonces vigente art. 28 de la Constitucin Federal. Quiere decir
que, aun admitiendo la necesidad social de suprimir las concesiones y de expropiar los
bienes de las instituciones de crdito, aun as el informante del 1 de septiembre de 1982
no pudo constitucionalmente incorporar a ttulo de monopolio en favor del Estado la
gestin de banca y crdito, de que acababan de ser privadas las respectivas instituciones.
En efecto, el art. 28 vigente en aquellos das consignaba en el primer prrafo de su
texto dos clases de disposiciones, que conviene distinguir entre s y, al propio tiempo,
vincularlas dentro del sistema instituido por el legislador constituyente. Para nuestro
objeto, tomaremos como punto de partida la redaccin literal del precepto, nicamente
en cuanto se relaciona con nuestro tema.
La primera disposicin consigna una regla general, que entraa a su vez una
prohibicin tambin de carcter general, a saber: "En
los Estados Unidos Mexicanos no habr monopolios ni estancos de ninguna
clase."
La disposicin transcrita, que constituye la prohibicin general para el Estado y
para los particulares de erigir cualquiera clase de monopolios, como sera entre otros el
monopolio de la banca y crdito, es disposicin redactada en trminos singularmente
imperativos, a tal grado que parece excluir toda posible excepcin a lo que prohbe.
Sin embargo, a continuacin el precepto admite, expresa y limitativamente, varias
excepciones a la prohibicin que como regla general acababa de instituir. Entre ellas,
tiene relacin con nuestro objeto la siguiente, que mira a la prohibicin de monopolios:
"exceptundose nicamente los relativos a... la emisin de billetes por medio de un solo
banco, que controlar el Gobierno Federal..."
Ntese que la enrgica prohibicin general ya subrayada de que "no habr
monopolios ni estancos de ninguna clase", corresponde con no menor nfasis a la frase
que consigna como excepciones las nicamente enumeradas. Por lo visto, preocupaba al
legislador constituyente no dejar resquicio alguno en el texto que trataba de salvaguardar,
por donde pudiera filtrarse en lo futuro una interpretacin que lo desnaturalizara o una
prctica que menoscabara su autntico sentido.
Estimamos que el Constituyente de 17 satisfizo cumplidamente su escrupuloso
propsito de dejar a salvo para lo futuro el recto y nico sentido que quiso imprimir al art.
28, en el aspecto comentado. Pero si se quisiera a llegar un factor explicativo ms de la
actitud estricta que adopt el Constituyente en punto a externar clara y fielmente el
sentido del precepto, habramos de tener en cuenta el antecedente del mismo en el
tambin art. 28 de la Constitucin de 57. El Constituyente del 17 tom de su predecesor
en sus mismos trminos la frmula con que se iniciaba desde 57 el art. 28: "No habr
monopolios, ni estancos de ninguna clase...". A continuacin, ambos preceptos
constitucionales enumeran los nicos casos de excepcin a la precedente prohibicin
general, pero difieren en cuanto al nmero de tales casos. El de 57 sentaba:
"Exceptundose nicamente, los relativos a la acuacin de moneda, a los correos y a los
privilegios que, por tiempo limitado, conceda la ley a los inventores o perfeccionadores de
alguna mejora". El de 17 agreg a los casos de excepcin, entre otros varios, el que
venimos comentando: "la emisin de billetes por medio de un solo banco, que controlar
el Gobierno Federal".
En virtud del anterior cotejo, percbese claramente que el sistema adoptado por la
Carta de 57 se conserv idntico en la de 17. Ese sistema ofrece dos aspectos
esenciales, realizados ambos precisamente dentro de la Constitucin. El primero es la
prohibicin general de los monopolios, cuyo texto literal de 57 se mantuvo ileso en 17. El
segundo es la enumeracin de excepciones a dicha prohibicin, en las cuales, a pesar de
haber sido aumentadas (en nuestra materia) con la relativa a la emisin de billetes por
medio de un solo banco, se conserv intacto el respeto al principio sobresaliente del
sistema, como es fin de que toda alteracin a cualquiera de los mandamientos del art. 28,
debe producirse inexcusablemente dentro del texto del propio precepto.
Al comportarse as nada menos que los dos Constituyentes originarios, no hicieron
sino acatar en su actuacin lo que es principio rector de toda Constitucin escrita y rgida
como la nuestra, a saber, que todo agregado, toda supresin, cualquier modificacin en
suma que afecte a la ley preeminente as sea en la menos importante de sus
disposiciones, debe reflejarse en ella y no constar simplemente en ajeno y secundario
instrumento, llmese acuerdo, decreto o ley; adems, para su validez constitucional,
cualquier alteracin a la norma que es entre todas la suprema, slo puede ser producida
vlidamente por el rgano reformador instituido por la propia norma para ese efecto y con
sumisin a los requisitos all mismo previstos.
Hemos considerado oportuno recordar esos perennes y conocidos sustentos de
nuestra vida institucional, porque hemos de afirmar que fueron preteridos por el decreto
de 1 de septiembre de 1982, motivador de la presente glosa.
En efecto, transferir al monopolio del Estado el ejercicio total de la banca y crdito,
que fue lo realizado por el decreto, equivale inevitablemente a hacer de lado en esa
materia la prohibicin de los monopolios, prevista y regulada enrgicamente por el arto 28
de la Constitucin de 57 hasta la actual. Lo que en el precepto constitucional no era sino
modesta excepcin en materia bancaria a la prohibicin general de los monopolios, a
saber la emisin de billetes por un solo banco, se convirti por decisin del decreto en
monopolio absoluto y total de la materia bancaria, constituido en favor del Estado. La
Constitucin permaneci indemne en su texto ante el asalto de la norma inferior, como era
el decreto; en cuanto a ste, naci, fue aplicado y se extingui sin perder su calidad de
norma inconstitucional.
Pero si bien el decreto fue ineficaz para reformar al art. 28, en cambio el agravio
de que lo hizo objeto no debe pasar inadvertido.
La perseverante tradicin jurdica del art. 28, la sentimos ahora un timbre de honor
para el constitucionalismo mexicano. Sus 125 aos de inalterable vigencia en la letra y en
la prctica, interrumpidos slo por el perodo preconstitucional que a manera de
parntesis instituy el Primer jefe de la Revolucin, no llegaron a significar en la vigencia
del art. 28 olvido ni disimulada derogacin. Lejos de ello, el precepto se mantuvo siempre
alerta en su doble intencin de prohibir por una parte toda clase de monopolios al servicio
de particulares, sealadamente aquellas corporaciones de artesanos y mercaderes, que
nacidas para defender sus libertades de industria y comercio dentro del caos medioeval,
habran de llegar a ser con el tiempo a manera de enclaves soberanos dentro de un
estado nacional de incipiente soberana, convertidas as de defensoras de las libertades
gremiales en cerradas opresoras de la libertad de los dems. Por otro lado, el art. 28 se
enfrent desde 57 con otra forma de monopolio o estanco, o sea la que reivindic para s
el Estado, sustituyendo de hecho en su favor los antiguos monopolios de los gremios, por
la exclusividad oficial en ciertas industrias y comercios.
En este como en otros aspectos anlogos, heredamos de la Colonia complicados
mecanismos, en parte legislados y en parte empricos, que estaban llamados a suscitar
problemas a nuestra incipiente emancipacin poltica. Entre ellos, en .relacin con el
tema, destaca la reivindicacin de la libertad de comercio, que en contra del monopolio
oficial solan practicar en aquel tiempo, poniendo en juego la vida, los tratantes de
mercaderas vedadas al comercio de particulares.
Los hombres del 57 conocieron en carne viva una y otra las dos formas de
monopolio que ahogaban por igual la empresa libre, y por ello consignaron en el art. 28 su
prohibicin, as para la autoridad como para la actividad privada. Reservar para la
Constitucin las excepciones a la regla, es actitud confirmatoria de la importancia que el
Congreso de 57 confera a la prohibicin erigida. El Constituyente de 17 hizo suyo a su
vez, con exactitud y respeto, el sistema de su antecesor, y as lleg hasta nosotros, en
1982, entre todos los de la Constitucin, un texto de benemrita antigedad.
No habremos de pensar, ni por un momento, que son acreedoras a perennidad
cualesquiera normas de nuestra organizacin poltica. Cada una de ellas ha de responder
a la ideologa y a las necesidades de su poca. La prohibitiva de los monopolios es
expresin tpica del liberalismo econmico, que ya va agotando su misin histrica; en
especial, la que prohbe los monopolios del Estado se enfrenta a las tendencias rectorales
del mismo, que se abren paso actualmente.
Pero esas, y otras consideraciones en el mismo sentido, no auto-
LA RE?ORMA EN SU EPILOLO M3E
rizan en manera alguna a otorgar tratamiento despectivo a un precepto de rango
constitucional, que como el art. 28, es acreedor por lo menos a los funerales en cierto
modo solemnes, previstos para la alteracin de todo precepto de la ley suprema por el art.
135 de la misma. Para ser modificada, la Constitucin ni siquiera requiere la voluntad del
Presidente de la Repblica, sino slo la de los rganos legislativos en el orden federal y
local, como son el Congreso de la Unin y las legislaturas de los Estados, titulares natos
de la voluntad popular, nicos que con ese ttulo tienen acceso al texto constitucional.
El l de septiembre de 1982, el Presidente de la Repblica no pudo reformar el art.
28, puesto que no es rgano competente para hacerlo; pero bajo su personal autoridad y
dentro de la trascendental zona de la ejecucin, dispuso y llev a cabo simultneamente
la supresin de la banca privada concesionada y la incorporacin 'total de la materia
respectiva al monopolio del Estado. Fue desconocido as en la prctica, aunque
permaneci admonitorio e impotente en lo alto de la Constitucin, el ms que centenario
principio de la prohibicin de los monopolios del Estado como regla general, con
excepcin nica y exclusiva en materia bancaria la tocante al banco de emisin.
No fue esa una ms entre las numerosas infracciones a la Constitucin que a
diario se cometen en perjuicio de particulares. Fue un agravio solemne, ocurrido en las
circunstancias antes descritas, que vulner irreparablemente la norma que desde su
supremaca inaccesible confiere a Mxico, dentro de la comunidad internacional, la
dignidad de un estado de derecho.
Por ello, sin tomar partido por ninguna causa interesada, nos hemos sentido
convocados a cumplir una vez ms, dentro de su modestia, los designios de la obra.
Respetamos las opiniones ajenas y en ellas a sus autores, con el mismo vigor que
intentamos poner en defensa de las propias. Quede aqu nuestro reconocimiento al
constitucionalismo mexicano.
4. Al parecer, la inconstitucionalidad sealada fue advertida por el titular del
Ejecutivo das despus de decretada y ejecutada la monopolizacin de la banca, ya que el
17 del propio mes de septiembre envi al Congreso una iniciativa de reformas a varios
preceptos de la Constitucin, entre ellos la adicin de un prrafo quinto al art. 28, que de
ese modo vendra a ser el prrafo final del artculo.
En la parte que corresponde a nuestro estudio, y que fue aprobada por el
Constituyente Permanente, qued asentado lo siguiente: "...Se excepta tambin de lo
previsto en la primera parte del primer prrafo de este Artculo la prestacin del servicio
pblico
de banca y crdito. Este servicio ser prestado exclusivamente por el Estado a
travs de instituciones..."
Aunque no confesada expresamente por el autor de la iniciativa, la intencin del
prrafo transcrito no poda ser otra que la de llevar a nivel constitucional el monopolio del
Estado en materia bancaria, mediante una nueva excepcin a la prohibicin general de
monopolios, cuya ausencia en el arto 28 al tiempo de expedirse el decreto del 1 de
septiembre haba privado de autoridad constitucional al estatismo monoplico ah
instituido.
En la exposicin de motivos, el autor de la iniciativa hizo al respecto la siguiente
consideracin: "el Ejecutivo a mi cargo estima conveniente que tambin se incorpore a
nuestra Carta Magna la previsin de que no se considera monopolio, por excepcin, la
operacin de los Bancos, ya que su actividad constituye un servicio pblico regulado
actualmente por la Federacin, lo cual implica adicionar el art. 28 de la Constitucin".
Lo que no se dijo ni poda decirse en la iniciativa es que ese "servicio pblico
regulado actualmente por la Federacin", careca hasta esos momentos de justificacin
constitucional, lo que traduca de igual modo que el decreto del 1 de septiembre haba
estado operando desde entonces al margen de la Constitucin.
Al ser aprobada y publicada en sus trminos la adicin propuesta por la iniciativa
respecto a la nueva excepcin al art. 28 en materia de monopolios, se regulariz
constitucionalmente a partir de entonces el decreto del 1 de septiembre.
Fue de fecha 1 de noviembre de 1982 el decreto por el que el Congreso declar
cules fueron las adiciones y reformas de la iniciativa presidencial aprobadas por el
Constituyente, entre aqullas la relativa a la nueva excepcin en punto a la prohibicin de
monopolios, que de este modo llegaba a "ser parte" de la ley suprema, segn la expresin
de su arto 135. El decreto fue publicado el 17 de noviembre y conforme a su arto 19
transitorio, entr en vigor al da siguiente al de su publicacin. As pues, desde el 1 de
septiembre de 1982 hasta el 18 de noviembre del mismo ao, estuvo de hecho en plena
aplicacin el inconstitucional ordenamiento.
A partir de la ltima fecha se constitucionaliz la materia del mismo. Pero como la
reforma nada previ respecto a la anterior condicin del decreto, no nos queda sino
reconocer que en los fastos de nuestro Derecho Constitucional sobrevive, acaso para
siempre, el vano o hueco que entonces se produjo.
567
EMK
La improcedencia del amparo contra reformas a la Constitucin, formalmente correctas, es tema del N 19
bis, Cap. , de la presente edicin.
LA RE?ORMA EN SU EPILOLO M3K
La reforma de noviembre de 1982, que acabamos de citar, no es la ltima de que
ha sido objeto el art. 28. Menos de tres meses despus, el 5 de febrero de 1983, el
artculo fue nuevamente modificado por el Constituyente Permanente. Por cuanto la
reforma ahora registrada excede el lmite en el tiempo del tema que nos corresponde, el
cual concluye con la reforma poltica del anterior sexenio, hemos de mencionarla tan slo,
por cuanto pone trmino, hasta ahora, al proceso reformatorio de que se trata. El art. 28,
que segn lo observado permaneci fiel a s mismo a travs de dos Constituciones,
durante ms de un siglo, de pronto ha sido objeto de tres sucesivas y trascendentales
modificaciones, ocurridas en el breve lapso de cinco meses. Otro caso semejante, de
ensayismo acelerado, sera difcil de localizar en nuestras efemrides constitucionales.
Al paso de la jornada el autor reitera, con renovada conviccin, lo que hace
cuarenta aos expres en las notas introductorias de la primera edicin de la obra:
"El, profesor de derecho pblico mexicano, que desde la ctedra de una escuela
de leyes debe compartir" con los alumnos el conocimiento de nuestra ley suprema, titubea
muchas veces ante la estril empresa. De atenerse a la realidad, la nica enseanza que
suministra la historia de Mxico es la pattica y constante infraccin de la ley fundamental
y de atenerse al texto escrito, el profesor no hace otra cosa que ensayar ante los alumnos
lo que se ha dado en llamar la poesa del derecho.
"El que esto escribe ha pensado que sera inicuo privar a los futuro juristas
mexicanos de toda fe en su pas, al negarles el estudio de lo que deben ser las
instituciones nacionales; por eso ha estudiado con ellos los textos de la Constitucin,
desentraando su sentido, sealando sus aciertos y proponiendo sus enmiendas. Pero
tambin ha pensado que los hombres del porvenir tienen derecho a conocer el panorama
histrico de la patria, no para deprimir su nimo, sino para atizar en ellos un afn de
superacin." Lo real y lo ideal, lo que ha sido y lo que debe ser la organizacin poltica de
Mxico: a eso han querido responder las lecciones del profesor y los presentes apuntes,
donde aqullas se recogen y exponen."
APENDICE II M38
APNDCE 11
REFORMAS CONSTTUCONALES REALZADAS EN EL PERODO
COMPRENDDO DEL lo. DE DCEMBRE DE 1982 AL 25 DE OCTUBRE DE 1993
1. Decreto de reformas y adiciones al ttulo cuarto que comprende los artculos del
108 al 114; as como los artculos 22, 73 fraccin V base 4a. fraccin V. 76, fraccin V,
94, 97, 127 Y 1"4 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Diario /ficial de la Federacin de 28 de diciembre de 1982.
2. Decreto por el que se reforma (adiciona) con un prrafo penltimo el artculo 4
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Diario /ficial de la Federacin de 3 de febrero de 1983.
3. Decreto por el que se reforma el artculo 21 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos.
4. Decreto que reforma y adiciona los artculos 16, 25, 26, 27 fracciones XX y XX,
28, 73 fracciones XXX-D, XXX-E y XXX-F de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.
Diario /ficial de la Federacin de " de febrero de 1983.
5. Decreto por el que se reforma y adiciona el artculo 115 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
6. Decreto por el que se reforma el artculo 4 de la Constitucin Poltica de los
7. Decreto por el que se reforma la fraccin del artculo 20 de la Constitucin
Diario /ficial de la Federacin de 14 de enero de 1985.
8. Decreto por el que se adiciona el artculo 79 de la Constitucin Poltica de los
9. Decreto por el que se reforman los artculos 106 y 107 fraccin 1l de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Diario /ficial de la Federacin de 7 de abril de 1986.
10. Decreto por el que se reforman los artculos 65, 66 Y 69 de la Constitucin
11. Decreto por el que se reforman lo artculos 52, 53 segundo prrafo 54, primer
prrafo y fracciones 11, 111 Y V, 56, 60, 77 fraccin V y dcimo octavo transitorio de la
Constitucin Poltica de los Esta- dos Unidos Mexicanos. 645
12. Decreto por el que se reforma la fraccin V del artculo 12; de la Constitucin
13. Decreto por el que se reforma el prrafo sexto de la fraccin V artculo 74 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Diario /ficial de la Federacin de 17 de marzo de 1987.
14. Decreto por el que se reforman los artculos 17, 46, 115 Y 116 de la
15. Decreto por el que se reforma el prrafo tercero del artculo 27, y se adiciona
una fraccin XXX-G al artculo 73 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.
Diario /ficial de la Federacin de 10 de agosto de 1987.
16. Decreto por el que se reforma el artculo 78, y se adiciona un artculo dcimo
noveno transitorio a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
17. Decreto por el que se reforman los artculos 73 fraccin V, 79 fraccin V, 89
fracciones y XV, 110 primer prrafo, 111 primer prrafo y 127, Y se deroga la fraccin
V del artculo 74 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
18. Decreto por el que se adiciona la fraccin XXX-H al artculo 73, la fraccin -B
al artculo 104 y un prrafo final a la fraccin V del artculo 107: se reforma el artculo 94,
los prrafos primero y segundo del artculo 97, el artculo 101, el inciso a) de la fraccin V
y las fracciones V, V Y X del artculo 107, Y se derogan los prrafos segundo, tercero y
cuarto de la fraccin del artculo 104 y el segundo prrafo de la fraccin X del artculo
107 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Diario /ficial de la Federacin de l0 de agosto de 1987.
19. Decreto por el que se reforma y adicionan los artculos 50., 35 fraccin l, 36
fraccin 1, 41, 54, 60, 73 fraccin V, base 3a. y se derogan los artculos transitorios 17,
18 Y 19.
20. Decreto por el que se deroga el prrafo quinto del artculo 28, se modifica y
adiciona el inciso a) de la fraccin XX del apartado A del artculo 123 y se reforma la
fraccin X bis del apartado B del artculo 123.
Diario /ficial de la Federacin de 27 de junio de 1990.
21. Decreto por el que se reforma el prrafo tercero y las fracciones V; V, primer
prrafo; V; XV Y XV; se adicionan los prrafos se-
APENDICE II M7J
gundo y tercero de la fraccin XX y se derogan las fracciones X a XV y XV del
artculo 27.
22. Decreto por el que se reforman los artculos 30., 50., 24, 27 Y 130 y se
adiciona el artculo decimosptimo transitorio.
23. Decreto por el que se reforma el artculo 4.
24. Decreto por el que se reforma el artculo 102.
25. Decreto por el que se reforman los artculos 3. y 31 fraccin l.
26. Decreto por el que se adiciona la fraccin 111 del artculo 82.
27. Decreto por el que se reforman los artculos 28, 73 Y 123.
28. Decreto por el que se reforman los artculos 65 y 66.
Diario /ficial de la Federacin de 3 de septiembre de 1993.
29. Decreto por el que se reforman los artculos 41, 54, 56, 60, 63, 74 Y 100.
30. Decreto por el que se reforman los artculos 16, 19, 20 Y 119 Y se deroga la
fraccin XV del artculo 107.
31. Decreto por el que se reforman los artculos 31, 44, 73, 74, 79, 89, 104, 107 Y
122, as como la denominacin del Ttulo Quinto, se adiciona una fraccin X al artculo 76
y un primer prrafo al artculo 119, y se deroga la fraccin XV del artculo 89.
Diario /ficial de la Federacin de 25 de octubre de 1993.
32. Decreto por el que se reforman los prrafos octavo, noveno, decimosptimo y
decimoctavo del artculo 41 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
33. Decreto por el que se reforma la fraccin del artculo 82 de la Constitucin
poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Diario /ficial de la Federacin de lo. de julio de 1994.
34. Decreto mediante el cual se declaran reformados los artculos 21, 55,73; 76,
79,89,93,94,95,96,97,98,99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, i06, 107, 108, 110, 111, 116,
122y 123 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
35. Decreto por el que se declara reformado el cuarto prrafo del artculo 28 de la
36. Decreto por el que se reforman los artculos 16, 20, fraccin 1, y penltimo
prrafo, 22 y 73, fraccin XX, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos. Diario Oficial de la Federacin de 3 de Julio de 1996.
37. Decreto por el que se reforman la fraccin del artculo 35; la fraccin 111 del
artculo 36; el artculo 41, de su prrafo segundo en adelante; el artculo 54, de su fraccin
11 en adelante; el artculo 56; los prrafos segundo y tercero del artculo 60; la fraccin 1
del artculo 74; los prrafos primero, cuarto y octavo del artculo 94; el artculo 99; los
prrafos primero y segundo del artculo 101; el encabezado y el prrafo tercero, que se
recorre con el mismo texto para quedar como prrafo quinto de la fraccin 11 del artculo
105; el primer prrafo del artculo 108; el primer prrafo del artculo 110; el primer prrafo
del artculo 111; el tercer prrafo de la fraccin 11 del artculo 116; y el artculo 122; SE
ADCONAN dos prrafos, tercero y cuarto, al artculo 98; un inciso f) y dos prrafos,
tercero y cuarto, a la fraccin 11 del artculo 105; Y una fraccin V al artculo 116, por lo
que recorren en su orden las fracciones V, VyV vigentes, para quedar como V, V Y V;
SE DEROGAN la fraccin V del artculo 73; y el segundo prrafo del artculo tercero de
los artculos Transitorios del Decreto de fecha 2 de septiembre de 1993, publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el3 del mismo mes y ao, por el que se formaron los
Artculos 41,54,56,60,63, 74 y 100; todos de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos. Diario /ficial de la Federacin de 22 de Agosto de 1996.
INDICE ONOMASTICO M72
NDCE ONOMSTCO
(Los nmeros remiten a las pginas)
Abad y Queipo, Manuel, 560
Acua, 7
Adams, John, 1M
Agreda, Fernando, 499
Alamn, Lucas, 226
Alberdi, J. B., 170, 171, 233
Alans Trevio, Rodolfo Mario, 173
Alejandro V, 181
Alemn, Miguel, 64, 246, 334, 335, 561
Almonte, Juan N., 237
Altamirano, gnacio, 23
Annot, Paschal, 555
Aquino, Santo Toms de, 40, 89, 90,
218
Aranda, Albino, 503
Arvalo, Mariano, 132
Arce, Alberto G., 167
Aristteles, 89, 211, 212, 215, 218
Arriaga, Ponano, 96, 167, 170, 231,
233
354, 370, 447, 504, 505
Austn, John, 9,
vila Camacho, Manuel, 64, 485, 553
Bagehot, W., 49Cardozo,
Benjamn N o, 82 Carlos V, 146
Barajas, Pedro, 496
Barbachano, Miguel, 466
Barile, Paolo, 49, 50
Barker, Ernest, 4
Barrera, Eulogio, 503
Barthlemy, J., 508
Batza, Rodolfo, 200
Beard, Ch. A., 14
Bello, Andrs, 466
Bentham, 9
Berthlemy, H., 130
Beteta, Ramn, 334, 335
Bielsa, Rafael, 143
Bigne de Villeneuve, Marcel de la, 217,
218
482
Bisn, Ral, 114, 178, 278
Biscarett di Ruffia, P., 39, 53
Bocanegra, J. M., 496
Bodino, vn, 5,9,212
Bonaparte, Napolen, 75, 84, 493
Boutmy, 75
Brandeis, Louis, 82
Brunet, Ren, 42
Bryce, James, 15-16, 54, 62, 63, 136,
555,
556
Blow, 29
Burdeau, Georges, 53, 72
Burdick,
Charles K., 54
Burgoa, gnacio, 79
Cabrera, Luis, 587
Cceres Crosa, Gonzalo, 255, 256, 474
Calamandrei, Po, 4, 39, 527
Calero, Manuel, 151
Calmn, Pedro, 20, 1l
Calles, PoEo, 64, ~26, 484
Campillo, Aurelio, 78
Canudas, Luis Felipe, 52
Capablanca Graupera, Ramiro, 143
Carbajal, Francisco So, 151
Carbone, Carmelo, 84
Crdenas, Lzaro, 64, 240, 485
Cardoso, Joaqun, 449
Balladore Pallieri, G., 39
Carmona Romay, Adriano G., 143
Carpizo, Jorge, 79
Carranza, Venustiano, 69-71, 241, 391,
454
484
Carrera Justiz, Francisco, l4.:5
Carr de Malberg, Ro, 3, 6, 8, 11, 19,
52, 76
Carrillo Flores, Antonio, 541
Cassass, Francisco Ao, 515
Casass.. Joaqun Do, 557
Castaeda, Marcelino, 167, 168, 170,
171
Castillo, Demetrio del, 486
Castillo Velasco, Jos Mo del, 51, 77,
173,
Cspedes, Eliseo, 378
Coke, Lord Eduardo, 213-214, 509
Coker, F. W., 4
Colunga, Enrique, 522
Comonfort, gnacio, 94, 110, 228, 4~2
Comte, Agusto, 218
Connally, 420
Cooley, T. M., 555
Coolidge, Calvin, 169
Cooper, Jc1hn C., 186
Coronado, Mariano, 77, 95, 173, 487
Corral, Ramn, 454
Corts, Hernn, 147, 148
Corwin, Ed. S., 63, 82, 510, 549, 555
Cotteret, Jean Marie, 608, 610
Couto, Dip., 533
Cromwell, O., 214
Cueto Ra, Julio, 63
Cuervo, Rufino Jos, 466
Cuevas, Luis G., 77
Curtis, B., 312
Chiovenda, J., 2W, 300, 527
Churchill, W., 33
Dabin, Jean, 7
Dahn, Flix, 66
De la Madrid Hurtado, Miguel, 161
De la Villa de Helguera, Margarita,
Del Ro, Jos Mara, 400
Denisov, A., y Kirichenko, M., 90
Daz Ordaz, Gustavo, 64, 365
Daz, Porfirio, 288, 248, 349, 891, 449,
450,
Dond, Emilio, 451, 555
Dond, Salvador, 176
Donoughmore,
Conde de, 245
Dubln, Manuel, 345
Dubln (Manuel) y Lozano Gos
Mara),
273
Duguit, Len, 7, 17, 20, 58, 76, 80, 217,
462
Duverger, M., 58, 607
Echnove Trujillo, Carlos A., 498
Echcverra Alvarez, Luis, 64, 274, 411
Einaudi, L., 4
Eisenmman, Charles, 180
Emeri, Claude, 608, 610
Enrique de prusia, 106
Esquivel Obregn, Toribio, U8, 194
Esmein, A., 7, 76, 215, 508
Espinosa de los Monteros, Juan Jos,
499,
Evans, Lawrence B., 555
Fernndez, Eustaquio, 400
Fernndez, Jos Diego, 57S
Fishbach, O. G., 217
Fraga, Gabino, 298, 465, 5S8, 541
Franklin, Benjamn, lOS, 105
Friedrich, Car1 J., 60
Galloway. G., 247
Garca Oviedo, Carlos. 149
Garca-Pelayo, Manuel, 28
Garca Ramrez, Sergio, 373
Gaxiola Jr., F. Javier, 306
Gaxiola, F. Jorge, 52, 127, SO, lSl,
141,
287, 498. 502, 548
Gny, F., 83-91 Cruz, W. C, 426
Gierke, 73
Gonz1ez, Joaqun V., 120
Gonz1ez, Manuel. 449
Gonzlez Caldern, Juan A., 120, 121,
S47, 546
Gonz1ez Flores, Enrique, 79
Gonzlez Obregn. Luis, 400
Gonzlez Ortega. Jess. 452
Gorostiaga, 114 t, V.. 169
Greca, Alcides, 143, 144 Gropa1i, A.,
218
Grosser, A1fredo, 607, 608
Guerrero Jr., Nireforo, 42:6
Guerrero, Vicente, 226
Guizot, 555
Gutirrez de Strada, Jos Mara, 87
Guzmn, Len, 231, S44, 417, 56S
454,557
Hart, James, 169, 247
Hamilton, Alexander, 14-15, 107, 115,
116
117, 274, 281, 298, SSO, 547, 549, 566
Hauriou, Mauricio, 24, 30, 49, 50, 76,
80,
83, 130, 217, 51Y2, 507, 511
Hayes, 555
Heller, Herman, 29-30, 76
Herrera y Lasso, Manuel, 78, 123, 135
198, 287, 288, 30l, S24, 455, 498, 515,
561, 562, 565
Herrfahrdt, Heinrich, 66, 67, 70, 7S
Hidalga, Luis de la, 436
Hobbes, 5, 9
Holmes, 01iver Wende11, 4S, 82
Huerta, Victoriano, 68-71, 454
Humboldt, Barn de, 560
glesias, J. M., 45'2, 556 ,
hering, R., 68, 70
nfiesta, Ramn, 523
turbide, Agustn de, 87, 109, 221
Jaoobo 1, 213, '214
Jara, Heriberto, 152
Jay, John, 107
Jefferson, Thomas, 104
Jellinek, G., 4-7, 8, 9, 12, 17, 22, 27, 28,
79, 186, 190, 217
Jeze, Gastn, 69, 144.. 297, 417, 508
Jimnez de Archaga, Justino, 435-436
Jimnez, J. M., 496
Juan, rey, 213
Juana, doa, 148
Jurez, Benito, 2m, 264, 391, 452, 588
Kant, 217
Kaufmann, Eric, 76
Kelsen, Hans, 11, 12, 22, 24, 30, 40, 57,
72, 76, 83, 89, 90, 97, 125-127, 129,
130, 144, 146, 185, 189, 585
Kiridlenko, M., 90
Krabbe, H., 4
Laband, B., 186
La Fayette, M. J. M., 12
Laferrire, Julien, 53
Lamadrid Hurtado, Miguel de, 79
Lambert, Eduardo, 5U
Lnda, J. M., 235, 237, 238, 241
Lanz Duret, Miguel, 78, 173, 276, 428
Lapradele, 33
La Ripa, Juan Francisco, 498
Larnaude, 508
Lasalle, F., 29
Lascurin, Pedro, 4!M
Lasky, Harold J., 5, 8, 9, 30, 76, 242
Lauterpacht, 39
Len de la Barra, Francisco,
Len Orantes, Romeo, 518
Lerdo de Tejada, Miguel, 343
Lerdo de Tejada, Sebastin, &6, 172,
182,
235, 262-265, 272, 273, 290, 294, 423,
449
Lerner, Max, 43
Levi, Alessandro, 4, 39
Limantour, Jos ves, 34;5, 346, 349,
360,
Lindsay, A. D., 4
Lincoln, H., 5041
Lippmman, Walter, 214
Locke, 2.12, 215
Loewenstein, 463
Lpez Crdenas, Fernando, 78
Lpez Mateos, Adolfo, 64
Lpez Portillo, Jos, 605
Lozano, Jos Mara, 23, 77, 528-529
Macedo, Miguel S., 109, 147, 148, 150
Macedo, Pablo, 357
Machado Doncel, Juvenal, 50
Machorro Narvez, Paulino, 73, 152,
239,
457
Madero, Francisco, 68, 70, 416, 454
Madison, James, 14, 107, 115, 117,
118,
274, 32.1, 330, -'M
Mancera Orti, Rafael, -'27
Manzanilla, Januario, 77
Maquiavelo, 87
Marbury, William R., 14, 50, 117
Marquet Guerrero, Porfirio, 79
Mrquez, Leonardo, 221
Marshall, J., 14-15, 117, 1\20, -'53, 354,
509
Martnez Bez, Antonio, 78, M, 548
Martnez de Castro, Antonio, 236
Mata, J. M., 230, 231, 272, 344. 350,
351,
504, 505
Maurois, Andrs, 213
Maximiliano de Habsburgo, 87
Medina, Hilario, 1"52
Mecham, J. Llyd, 112
Mndez, Arturo, 1 52
Mendieta y Nez, Lucio, 187
Mier, Servando Teresa de, 76
Mier y Tern, Luis, 556, 557
Miranda, Pontes de, 173, 312
Mirkine-Guetzvitch, B., 31, 33, 245,
246
Mitre, Bartolom, 179
Molina Enrquez, Andrs, 187
Mommsen, Teodoro, 4, 146
Montesquieu, 12, 13, 76, 105, 211, 212
215-217
Montes, Ezequiel, 236, 237, 557
Montiel y Duarte, sidro, 23, 77, 111,
323,
465, 495-497
Mora, Jos Mara Luis, 76, 148, 194"
226
Moreno, Daniel, 79
Moreno, Espiridin, 230
Mouskhe1y, M., 127, 129, 130, 140
Munro, Wiliam Bennet, 54, 81, 144,
266
Muoz Ledo, Octaviano, 499
Murillo, Guilebaldo, 52
Napolen l, 75
Obregn, Alvaro, 64, 392, 393, 395,
449,
444, 449, 478
Ocampo, Melchor, 230, 231, 236, 503,
505
O'Gorman, Edmur;do, 187
0liveira, Yves Orlando Tito de, 143, 144
Olvera, sidro, 225, 232, 233, 236, 240,
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO M7E
272
344, -'47
Ortz Ramrez, Serafn, 79
Ortiz Rubio, Pascual, 64, 296, 455
Otero, Mariano, 77, 110, 227, 228, 286,
498, 499-506, 512-513, 524, 525
INDICE ONOMASTICO M7M
Padilla, Juan de, 148
Palavicini, Flix P., 453
Pani, Alberto J., 333
Pastrana Jaimes, David, 378
Payno, 344 Patterson, 120
Peniche J:.pez, Vicente, 498
Penn, 'William, 103
Pea y Pea, Manuel, 559, 565
Pea, Rafael ngel de la, 466
Pereyra, Ciros, 454
Prez Serrano, Nicols, 37
Pergolesi, Feruccio, 39
Pino Surez, J. M., 68, 69, 454
Polibio, 212
Politis, N., 33
Portes Gil, E., 64, 448, 455
Posada, Adolfo, 7, 23, 79, 144, 218
Pound, Roscoe, 82
Prieto, Guillermo, 346
Prieto F., Luis B., 363
Prusia, Enrique de, 100
Puffendorf, 212
Rabasa, Emilio, 23, 50-51, 58-60, 62,
77,
79, 85, 92, 94, 96, 100, 134, 181-183,
185, 265, 283, 284, 287, 288, 325, 326,
329, 340, 360, 434, 436, 441, 442, 453,
467, 477, 478, 483, 484;, 498, 5re, 503,
505, 514, 515, 517, 525, 529, 554, 577
Rabasa, scar, 42
Ramirez Fonseca, Francisco, 79
Ramirez, gnacio, 168, 172, 236, 504,
533
Ramirez, Jos F., 495, 496
Ramos Arizpe, Miguel, 226, 230
Randolph, Peyton, 105
Ranelletti, O., 27, 29, 186
Recasns Siches, Luis, 50
Rejn, Crescencio Manuel, 496-501,
504,
Reyes, Rodolfo, 68
Rivera Cabrera, Crisforo, 458
Rocco, Ab-edo, 2w, 300
Rodriguez Abelardo, 64, 296, 448, 450,
455
Rodriguez, Anselmo,
Rodriguez, J. M., 378
Rodriguez, Ramn, 77, 173
Roosevelt, Franklin D., 33, 41, 264
Rossi, 83
Rouaix, Pastor, 187
Rousseau, Juan Jacobo, 5, 9, 13, 76,
89,
217, 435
Ruiz, Eduardo, 77, 95, 173, 23O, 231,
482
Ruiz, Joaqun, 168
Ruiz Cortines, Adolfo, 64
Salceda, Alberto G., 541
Snchez Agesta, Luis, 40, 49-50
Sncllez, Gertrudis G., 4{)9
Snchez de la Barquera, J. M. W., 76
Santa Anna, Antonio Lpez de, 100,
197,
199, 449
Santi-Romano, 6, 80, 76
Sarmiento, D. F., 164, 179
Sauer, W., 70
Sieys, 112, 498
Schindler, Dietrich, 76
Schmitt, Carl, 21, 28, 80, 47-50, 55, 00,
72,
75, 76, 98, 275, 277, 492, 498, 508,
510,
548
Schwartz, Bernard, 10, 19
Sierra, Justo, 100, 495, 588
Smend, Rudolf, 76
Sommariva, Luis H., l7
Stendhal, 80
Stettinius, 85
Story, J., 14, 117, 880
Stuart Mil, John, 97
Surez, Francisco, 40
Tern, Arturo, 178 &J ,
Tesauro, Alfonso, 189
Tilden, 555 J ,
Tocqueville, A. de, 495-498, 500
Torres Bodet, Jaime, 410
Trigueros, gnacio, 150
Trigueros Saravia, Eduardo, 167
Tunc, Andr et Susanne, 108, 588
Ugarte, Gersayn, 152
Valads, Jos C., 227
Vallado Berroll, Fausto E., 79
Vallarta, gnacio L., 41, 42, 48, 77, 79,
85,505, 524, 525,94, 182, 281, 282, 285, 289,
240, 241,
288, 829, 880, 881, 851, 859, 869, 871,
452, 458, 467, 486, 505, 528, 529, 548,
555, 557, :558, 568, 57~-575
Vandenberg, 420
Vasconcelos, Eduardo, 554
Vasconcelos, Jos, 892, 898, 410, 411
Vedel, Georges, 89
Velasco, Emilio, 578, 574
Velasco, Gustavo R., 14
Velzquez Sciacaluga, Sebastin, 144
Verdross, Alfredo, 40
Villagrn, Rafael M., 465,
Vitorio , Fr., J. de, 40
Washington, G., 100
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO M7K

Wheare, K. C., 102, 112, 113
Wilson, James, 1M
Wilson Woodrow, 32, 218, 219
Willoughby, W. W., 5
Zamora, Juan Clemente, 521, 523
Zarco, Francisco, 56, 62, 94, 00, 167,
168,
198, 230, 231, 232, 272, 326, 344, 351,
354, 355, 367, 417, 447, 465, 475, 503,
504, 533
Zavala, Lorenzo de, 76, 198
Zavala, Clodomiro, 170, 172, 312
Wolsendorf, 67
Zendejas, 162, 166
Zubarn Campany, Rafael, 172, 241
Zubieta, Pedro, 499

(FelipeTena Ramirez) D. Contitucional Mexicano

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