Derecho Municipal Ambiental y Descentralizacion

Proyecto de Asistencia Tcnica
Para la Gestin Ambiental en el Ecuador

UCP-PATRA, BIRF 3998-EC
Ministerio del Ambiente
Derecho Municipal Ambiental
y Descentralizacin
Quito, julio de 2000
Presentacin
El presente informe se denomina Derecho Ambiental Municipal y Descentralizacin en razn
de sus alcances. Pero se basa en el informe realizado sobre el tema Defnicin del
Instrumento Jurdico del Control de Vertidos a cargo de las Municipalidades es una
consultora realizada por cuenta del Proyecto de Asistencia Tcnica para la Gestin
Ambiental en el Ecuador PATRA, BIRF 3998-EC, del Ministerio del Ambiente.
El 1 de agosto de 1996, la Repblica del Ecuador y el Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento, suscribieron el Convenio de Crdito para el Financiamiento del
Proyecto de Asistencia Tcnica para la Gestin Ambiental en el Ecuador PATRA. Para la
ejecucin de las actividades previstas, en el Anexo Tcnico del Convenio de Prstamo del
Proyecto PATRA, se consideran los siguientes componentes: fortalecimiento Institucional,
Gestin Ambiental en la RAE, Gestin Ambiental Local, y Planifcacin y Gestin Ambiental
en el Golfo de Guayaquil.
En el componente 3. De Gestin Ambiental Local, existe el subcomponente 3.6.
Fortalecimiento de capacidades tcnicas para la gestin ambiental de los cantones de
Sierra Central (Latacunga, Ambato, Riobamba), en el cual se enmarcan los trminos de
referencia del presente contrato.
En este contexto se estableci como objetivo principal de la consultora Fundamentar
jurdicamente la competencia de las municipalidades para: a) establecer mediante
ordenanza la regulacin ambiental de vertidos de las actividades productivas y la opcin
para delegar parte de las actividades de control a personas jurdicas de derecho privado; y
b) establecer fuentes de fnanciamiento de las actividades de control. Como consecuencia
del estudio tambin se estipul la preparacin de un proyecto de Ordenanza de control de
vertidos, as como un proyecto de acuerdo ministerial para delegar el control ambiental y una
gua de procedimiento jurdico para expedir normas locales de control ambiental.
Como alcance de los puntos indicados, se establecieron los siguientes acuerdos, que
extienden los trminos de referencia: 1. En vista de la existencia de una Ordenanza modelo
y los trabajos que realiza Fundacin Natura sobre este tema, se acord que se intentara,
antes que proponer una nueva ordenanza alternativa, ms bien sugerir modifcaciones en la
ordenanza modelo indicada; 2. En el estudio se manifesta que existen bases legales para la
delegacin de funciones ambientales principalmente en tres leyes: el Cdigo de la Salud, la
Ley de Modernizacin y la Ley de Descentralizacin. En la primera se contempla como
instrumento un Acuerdo Ministerial, en la segunda un Decreto Ejecutivo y en la tercera, sea
un convenio en que intervienen el Presidente de la Repblica y el Ministro de Economa y la
municipalidad respectiva, sea un Convenio con la intervencin del Ministro de la materia y la
municipalidad. El estudio determina la necesidad de que participen en la delegacin de
funciones tanto el Ministro del Ambiente cuanto el de Salud, por lo cual parece ms
apropiada la fgura del Convenio, conforme la Ley de Descentralizacin. En la misma lnea
que el punto anterior, antes que proponer un nuevo instrumento, se realizan observaciones y
se proponen nuevas redacciones para los proyectos elaborados por Fundacin Natura; 3. Se
propuso ampliar el alcance de la gua de procedimiento jurdico para la expedicin de
normas y se disean matrices de funciones y competencias que permita tanto la redaccin
de ordenanzas, cuanto la aplicacin y sancin de las normas municipales aplicables al
medio ambiente.
2
Los referidos trabajos de consultora, realizados por cuenta del Proyecto PATRA se
encomendaron a la Corporacin de Estudios ESTADE, investigaciones que fueron realizadas
por el consultor Efran Prez. Se agradece el fundamental apoyo de contraparte del Econ.
Jos vila Mogolln, del Proyecto PATRA, as como a los funcionarios de los municipios de
Latacunga y Riobamba, con quienes se discutieron algunos puntos de este trabajo.
3
PRESENTACIN.......................................................................................................................2
DEFINICIN DEL INSTRUMENTO JURDICO DEL CONTROL DE VERTIDOS A CARGO
DE LAS MUNICIPALIDADES
Introduccin al sistema de caracterizacin, seguimiento y control ambiental de locales
industriales y comerciales en el territorio cantonal..........................................................5
Contenido....................................................................................................................5
Antecedentes legales..................................................................................................6
Rgimen de Derecho Ambiental aplicable a la municipalidad.........................................7
Competencias municipales relativas a desarrollo sustentable y medio ambiente........7
Planifcacin y urbanismo........................................................................................7
Servicios pblicos....................................................................................................8
Higiene y asistencia social.......................................................................................9
Competencias ambientales del municipio en los temas de los efuentes emisiones y
residuos.....................................................................................................................10
Rgimen de Derecho Pblico aplicable a la municipalidad...........................................12
La autonoma municipal............................................................................................12
El presupuesto municipal...........................................................................................13
Tributacin municipal.................................................................................................13
Elementos jurdicos del rgimen tributario municipal.............................................13
Antecedente jurdico de la tasa..............................................................................15
La imposicin de tasas y los servicios ambientales...............................................18
Naturaleza del permiso ambiental.............................................................................19
Licencias, permisos y autorizaciones en la doctrina y en la normativa constitucional
y legal ecuatoriana................................................................................................19
El permiso y la garanta de construccin...............................................................21
La autorizacin de funcionamiento establecido en el Cdigo de la Salud..............21
Certifcados necesarios para la obtencin de la autorizacin de funcionamiento y
pago de derechos..................................................................................................22
Sanciones..................................................................................................................22
Principios constitucionales del derecho penal administrativo.................................22
Las sanciones administrativas en el derecho municipal.........................................23
Las multas municipales.........................................................................................24
Sanciones municipales adicionales a las multas...................................................25
Descentralizacin, municipalizacin, normativa y regulacin de competencias
ambientales..................................................................................................................26
Confrontacin de competencias exclusivas de la municipalidad y de la administracin
pblica central e institucional y las competencias compartidas.................................26
La transferencia y delegacin de competencias a las municipalidades en la
legislacin..................................................................................................................29
Competencias de la administracin pblica central e institucional susceptibles de
delegacin a las municipalidades..............................................................................30
Las materias y competencias no descentralizables...................................................31
Alternativas jurdicas de colaboracin.......................................................................32
Financiamiento de la caracterizacin y control ambientales..........................................33
Desglose de los gastos y de las inversiones en que incurren las partes del sistema.33
4
Proyecto de texto para introducir en el proyecto de Ley para la Promocin de la
Inversin y la Participacin Ciudadana (Ley Trole 2), para reforzar el sistema
propuesto...............................................................................................................34
Anexo 1.........................................................................................................................35
Doctrina jurdica y prctica de Aplicacin de la Normativa Ambiental Municipal..........35
Base legal y reglamentaria....................................................................................35
Constitucin...................................................................................................35
Legislacin.....................................................................................................37
Reglamentacin.............................................................................................37
Base contractual....................................................................................................38
Cdigo Civil....................................................................................................38
Ley de Descentralizacin...............................................................................38
Actividades ambientales de la municipalidad.........................................................38
Competencias: 1. propias, 2. delegables y delegadas...................................39
Permisos y autorizaciones.....................................................................................40
Tasas.....................................................................................................................43
Sanciones..............................................................................................................43
Multa..............................................................................................................43
Clausura o traslado........................................................................................44
Procedimientos......................................................................................................45
Anexo 2.........................................................................................................................45
Las instituciones jurdicas y las competencias de la Ley de Gestin Ambiental.......45
Caracterstica de normas ambientales...................................................................45
rganos pblicos creados en la Ley de Gestin Ambiental...................................45
Polticas.................................................................................................................46
Planifcacin..........................................................................................................47
Estudios de impacto ambiental......................................................................47
Financiamiento......................................................................................................47
Normas sustantivas...............................................................................................47
Competencias de rganos pblicos atribuidas por la LGA.....................................47
Ministerio.......................................................................................................47
Municipalidades y consejos provinciales........................................................47
Entidades pblicas en general.......................................................................47
Administracin y manejo........................................................................................47
Regulacin y control..............................................................................................47
Autorizaciones y mecanismos administrativos.......................................................47
Participacin, informacin, consulta y capacitacin...............................................47
Procedimiento y sancin administrativa y jurisdiccin civil y penal........................47
Procedimiento administrativo.........................................................................47
Legitimacin...................................................................................................47
Jurisdiccin civil.............................................................................................47
Jurisdiccin coactiva......................................................................................47
Multas............................................................................................................47
Decomiso.......................................................................................................47
Anexo 3 Contenido de Convenios de Transferencia y Delegacin de Competencias...47
Introduccin...............................................................................................................47
Los proyectos de convenio de transferencia y delegacin de competencia...............47
5
Antecedentes.........................................................................................................47
Desglose de competencias que los proyectos proponen delegar o transferir............47
Desglose de competencias que se delegan a la municipalidad.............................47
Competencias que el proyecto de Convenio delega al Consejo Provincial............47
Competencias municipales y competencias municipalizables...............................47
Aplicacin de la Ley de Descentralizacin.................................................................47
Conclusin.................................................................................................................47
Anexo 4 Modifcaciones propuestas al proyecto de Ordenanza.....................................47
Introduccin...............................................................................................................47
Contenido de las modifcaciones propuestas.............................................................47
Texto de la Ordenanza modifcada............................................................................47
6
DERECHO MUNICIPAL AMBIENTAL Y DESCENTRALIZACIN
Introduccin al sistema de caracterizacin, seguimiento y control ambiental de
locales industriales y comerciales en el territorio cantonal
Contenido
En el presente documento se discuten las opciones jurdicas existentes para implantar el
sistema de control, seguimiento y sanciones de la contaminacin originada de efuentes,
emisiones y residuos de establecimientos profesionales, comerciales e industriales, a cargo
de las municipalidades. El esquema contempla que la medicin y anlisis deber ser
realizada por laboratorios particulares certifcados. En el aspecto propiamente tcnico se
acoge en todas sus partes los parmetros y estndares propuestos por los proyectos de
ordenanzas de Fundacin Natura.
Para consolidar el Estado de derecho contemplado en la Constitucin cabe
contrastar los objetivos y las fnalidades del desarrollo sustentable con las competencias
especfcas de la Municipalidad, atribuidas en la Norma Suprema y las leyes. El principio
constitucional de la legalidad, con una larga tradicin, esencial en la consagracin tanto de
los derechos de los modernos como de los derechos de los antiguos, establece que
[n]adie podr ser obligado a hacer algo prohibido o a dejar de hacer algo no prohibido por la
ley
1
y que [e]l ms alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los
derechos humanos que garantiza esta Constitucin
2
.
Art. 119.- Las instituciones del Estado, sus organismos y dependencias y los
funcionarios pblicos no podrn ejercer otras atribuciones que las consignadas en la
Constitucin y en la ley, y tendrn el deber de coordinar sus acciones para la
consecucin del bien comn.
Art. 120.- No habr dignatario, autoridad, funcionario ni servidor pblico exento de
responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por
sus omisiones.
En concordancia con lo expuesto la Ley de Rgimen Municipal prohibe al Concejo
municipal [a]rrogarse atribuciones y tratar o decidir sobre materias, asuntos o problemas
que no le estn expresamente atribuidos por las Constitucin y esta Ley
3
, as como dispone
la nulidad de los actos expedidos en contravencin de estas prohibiciones
4
.
En efecto, el presente estudio se contrae a discutir los procedimientos administrativos
ms slidos, en el contexto del cumplimiento de la Constitucin y las leyes del Ecuador, con
especial respeto a los derechos humanos y garantas ciudadanas. As, se intenta combinar
1
Constitucin. Art. 23, 4. El artculo 5 de la Declaracin de derechos de Francia, de 17!, dice" #$odo lo %ue
no es &rohi'ido &or la (e) no &uede ser i*&edido ) nadie &uede ser +or,ado a hacer lo %ue ella no ordena-.
2
Constitucin. Art. 16.
3
(e) de ./0i*en 1unici&al. Art. 65, 11.
4
Ibid. #Art. 66. (os actos reali,ados en contra2encin a las &rohi'icin del artculo &recedente ser3 nulos, ) los
conce4ales %ue hu'iesen contri'uido con sus 2otos a decidirlos, incurrir3n en las res&onsa'ilidades le0ales
&ertinentes-.
7
un estricto control y sancin, con slidas bases en la normativa del Derecho Pblico, para
sustraer el sistema de cuestionamientos a sus bases constitucionales y legales.
Antecedentes legales
Existen variadas leyes sobre aprovechamiento de recursos naturales que contemplan el
control de calidad de los efuentes y en general la normativa de aprovechamiento de
hidrocarburos, sobre inversiones, minera, hidrocarburos, electrifcacin, aguas, etc.; que
asignan ese control a rganos diferentes que la municipalidad. La Ley de Rgimen Municipal
atribuye estas competencias a las municipalidades especfcamente para las aguas de las
quebradas en las zonas urbanas, etc. Debe recordarse que el mbito territorial de la
competencia de los cabildos es la entera extensin cantonal, sin embargo de lo cual, la
mayor parte de estas competencias se ejercen principalmente en el rea urbana y
suburbana del cantn. Incluso la actual Constitucin determina la competencia de los
Consejos Provinciales limitada a las zonas rurales, para promover y ejecutar obras en
medio ambiente, siempre que sean de alcance provincial
5
; por lo cual es evidente que
esas competencias en las reas rurales no excluyen las que corresponden expresamente a
las municipalidades. La Ley de Gestin Ambiental, dispone que ambas corporaciones
municipal y provincial dicten polticas ambientales seccionales, pero dentro del mbito
cantonal mismo, las potestades ambientales municipales se ven considerablemente
reforzadas con los anlisis de impacto ambiental de las obras que deben contener los
planes reguladores de desarrollo fsico-cantonal, segn la reforma de la Ley de Gestin
Ambiental (LGA). Claro que resulta ambiguo el lenguaje de esta modifcacin, puesto que el
glosario de la LGA no defne la frase anlisis de impacto ambiental, por lo que se podra
interpretar que se trata precisamente de un simple anlisis del impacto ambiental de las
obras, pero sin el alcance que los estudios y de las evaluaciones, que implican un
procedimiento formal y una vinculacin de las medidas contempladas en sus planes de
manejo. En todo caso, la Ley de Descentralizacin establece que [l]os municipios exigirn
los estudios de impacto ambiental necesarios para la ejecucin de las obras de
infraestructura que se realicen en su circunscripcin territorial, aunque se puede interpretar
que estas funciones requieren de una delegacin previa de la Funcin Ejecutiva
6
.
En forma especfca, las competencias atribuidas al Ministerio de Salud en el Cdigo
de la Saludenfoque sanitario y al Ministerio de Industrias, Comercio, Integracin y Pesca
sobre las inversiones
7
se ejercen principalmente en las reas urbanas. Igual cosa
ocurre con la Direccin General de la Marina Mercante y del Litoral (DIGMER) en el ejercicio
de las atribuciones ambientales otorgadas por el Cdigo de Polica Martima reformado.
Tampoco hace distincin entre zonas urbanas y rurales la Ley de Gestin Ambiental cuando
5
Constitucin Poltica. #Art. 233.5 678 El Conse4o 9ro2incial re&resentar3 a la &ro2incia ), ade*3s de las
atri'uciones &re2istas en la le), &ro*o2er3 ) e4ecutar3 o'ras de alcance &ro2incial en 2ialidad, *edio a*'iente,
rie0o ) *ane4o de las cuencas ) *icrocuencas hidro0r3+icas de su 4urisdiccin. E4ecutar3 o'ras e:clusi2a*ente
en 3reas rurales-.
6
(. 27. (e) Es&ecial de Descentrali,acin del Estado ) de 9artici&acin ;ocial. .< 16! del de octu're de
1!!7. Art. !, i =.
7
(. 46. Ley de Promocin y Garanta de las Inversiones. .< 21! del 1! de dicie*'re de 1!!7. Art. 2!.
dispone que [p]ara el inicio de toda actividad que suponga riesgo ambiental se deber
contar con la licencia respectiva, otorgada por el Ministerio del ramo
8
.
Es obvio por otra parte, que las indicadas competencias solo se ejercen por parte de
las instituciones pblicas mencionadas en ciudades grandes y medianas del Ecuador, y esto
en forma limitada, mientras que la mayor parte de los indicados rganos no tiene una
presencia en los dems municipios.
As, una de las tesis que se propone en esta investigacin es la necesidad de delegar
las indicadas competencias de control y sancin a las municipalidades, para suplir de tal
forma los vacos que se encuentran en la Ley de Rgimen Municipal, precisamente en los
aspectos de control y sancin ambiental. Estas competencias que se deben descentralizar
corresponden a los ministerios del Ambiente y de Salud, pero principalmente a este ltimo,
como se ver ms adelante.
En todo caso recurdese que la Ley de Gestin Ambiental dispone que [l]as
municipalidades de acuerdo a sus posibilidades fnancieras establecern unidades de
gestin ambiental, que actuarn temporal o permanentemente, lo que se establece tambin
para los consejos provinciales, que es una provisin de ndole condicional, que ni aade ni
resta nada a las potestades que antes de la ley ostentaban los cabildos y los consejos
provinciales en el Ecuador para su organizacin administrativa, para la que gozan de plena
autonoma.
Rgimen de Derecho Ambiental aplicable a la municipalidad
Competencias municipales relativas a desarrollo sustentable y medio ambiente
La Ley de Rgimen Municipal y legislacin conexa atribuyen a la municipalidad
competencias diversas que se encuentran vinculadas de alguna manera con el medio
ambiente o que derivan efectos ambientales de su aplicacin.
Corresponde a las instituciones del Estado y, en su caso, a la municipalidad
[e]jecutar y verifcar el cumplimiento de las normas de calidad ambiental, de permisividad,
fjacin de niveles tecnolgicos y las que establezca el Ministerio del Ambiente. En forma
expresa se atribuye al ente edilicio la determinacin de polticas ambientales seccionales y
la fjacin de tasas por vertidos y otros cargos con fnes de proteccin y conservacin
ambiental. Tambin la Ley de Gestin Ambiental fja una multa de veinte a doscientos
salarios mnimos vitales generales aplicables a las personas naturales o jurdicas que no
hayan informado que pueden producir o estn produciendo daos ambientales a los
ecosistemas entre los cuales se incluye indudablemente los cursos de agua y los
alcantarillados en el curso de sus actividades empresariales o industriales
9
. Las
municipalidades pueden asumir la expedicin del permiso de funcionamiento por
delegacin del Ministro de Salud
10
. Tmese en cuenta que este permiso de Salud es
8
(. !!537. Ley de Gestin Ambiental. .< 245 del 3> de 4unio de 1!!!. Art. 2>.
9
Ley de Gestin Ambiental. Arts. 12, b), 13, 38 y 40.
10
El Decreto Ejecutivo 811, Expdese el Reglamento Sustitutivo del Reglamento de Tasas por Control
Sanitario y Permisos de Funcionamiento expedido mediante Decreto Ejecutivo 815 publicado en el
Registro Ofcial 237 de 6 de mayo del mismo ao. Suplemento RO 173 del 20 de abril de 1999,
confrma la delegacin constante en el Art. 204 del Cdigo de la Salud, en concordancia con el Art.
164 de la Ley de Rgimen Municipal, relativa al permiso de funcionamiento del Art. 245 del Cdigo
de la Salud.
!
diferente que la autorizacin para el funcionamiento que otorgan las municipalidades
11
. Por
supuesto que para la aplicacin de estas disposiciones, la municipalidad deber regularlas a
travs de la Ordenanza respectiva o incluirlas en una Ordenanza general que norme el tema
ambiental.
Planifcacin y urbanismo
En general la planifcacin y control del uso del suelo cantonal y la correspondiente
zonifcacin es un importante instrumento del desarrollo sustentable. El antecedente de los
planes reguladores de desarrollo urbano son los planes reguladores de desarrollo fsico
cantonal, ambos de obligatorio cumplimiento. En efecto, las diferentes zonas establecen
reas de desarrollo industrial y comercial y determinadas caractersticas fsicas y
ambientales que corresponden a los locales respectivos, tanto en su construccin cuanto en
su funcionamiento
12
. La reglamentacin municipal determina el tipo de construccin de
edifcios e incluye el aseo e higiene de las mismas. El Cabildo es competente para demoler
los edifcios construidos en contravencin a las ordenanzas locales vigentes al tiempo de su
edifcacin
13
. Corresponde al Servicio Sanitario Nacional la aprobacin de los reglamentos
que corresponden a saneamiento
14
. Este rubro se debe contemplar en el convenio que
necesariamente se suscriba con el Ministerio de Salud para este y otros temas que se
mencionan en el presente informe, de competencia de esta secretara de Estado.
El plan regulador contiene, entre otros aspectos, la reglamentacin de
construcciones, como se acaba de ver. La Ley de Gestin Ambiental aade al contenido de
los planes reguladores de desarrollo fsico cantonal que dicta la municipalidad el [a]nlisis
de los impactos ambientales de las obras
15
. Las ordenanzas y reglamentos sobre uso de
suelo resultantes deben incluir, entre otros aspectos, las condiciones sanitarias y
necesariamente los debe aprobar el Servicio Sanitario Nacional, so pena de nulidad.
El Plan Nacional de Ordenamiento Territorial debe coincidir con la organizacin
fsica del espacio, organizacin fsica obligatoria que corresponde al municipio en forma
exclusiva en el Ecuador. La Ley de Gestin Ambiental dice [l]a formulacin del Plan la
coordinar el Ministerio (Ambiental), conjuntamente con (la Ofcina de Planifcacin,
ODEPLAN, actualmente ubicada en la Vicepresidencia de la Repblica) y con la
11
Ley de Rgimen Municipal. Art. 15. Son funciones primordiales del Municipio, sin perjuicio de las
dems que le atribuye esta Ley, las siguientes: 8. Autorizacin para el funcionamiento de locales
industriales, comerciales y profesionales.
12
Ley de Rgimen Municipal. Art. 161. En materia de planeamiento y urbanismo a la administracin
municipal le compete: Reglamentar, previa la aprobacin del Concejo, el tipo de construccin de
edifcios y la clase de materiales que deben emplearse, as como tambin el ornato de las
poblaciones y el aseo e higiene de las mismas. En este ltimo caso, los reglamentos y ordenanzas
respectivos sern previamente aprobados por el Servicio Sanitario Nacional, sin lo cual sern nulos.
Los permisos de funcionamiento anuales que expide el Ministro de Salud y que pueden expedir, por
delegacin, las municipalidades comprende, adems del control de las buenas condiciones tcnicas
sanitarias e higinicas, tambin el control de las buenas prcticas de manufactura segn el tipo de
establecimiento, incluyendo la eliminacin de residuos y desechos de plantas industriales, conforme
lo determinado en el DE 811 Arts. 6 y 5, f).
13
Ley de Rgimen Municipal. Art. 161, l).
14
Ley de Rgimen Municipal. Tt. III De la Administracin Municipal; Cap. I De las funciones de la
administracin Municipal; Seccin 2; 1 Planeamiento y urbanismo. Art. 161, k).
15
Disposiciones generales, reformas y derogatorias.- Primera.
1>
participacin de las distintas instituciones que, por disposicin legal, tienen competencia en
la materia, respetando sus diferentes .jurisdicciones y competencias
16
.
Servicios pblicos
En materia de servicios pblicos corresponde a la municipalidad su prestacin directa o por
delegacin (contratos o concesiones, dice la Ley de Rgimen Municipal (LRM); pero se
deben entender tambin incluidas las autorizaciones
17
). La Ley de Modernizacin norma la
concesin, licencia, permiso, etc. para la prestacin de servicios pblicos y exige la inclusin
de una clusula sobre la califcacin de las tecnologas a utilizarse cuidando que no afecten
al medio ambiente
18
. En este contexto, uno de los temas de este diagnstico es la
caracterizacin del saneamiento, proteccin y conservacin del agua y los desages
(efuentes) como un servicio pblico municipal. La provisin correspondiente dispone la
competencia municipal para [p]roveer de agua potable y alcantarillado a las poblaciones del
cantn, reglamentar su uso y disponer lo necesario para asegurar el abastecimiento y la
distribucin de agua de calidad adecuada y en cantidad sufciente para el consumo pblico y
el de los particulares. Especialmente sobre las aguas servidas establece la
reglamentacin de la construccin de desages de las aguas lluvias y servidas y conocer
de las solicitudes de permisos para la construccin de las mismas
19
. Tambin le compete
reglamentar, con la aprobacin del Concejo, diferentes aspectos de la conduccin del agua
dentro de los lmites urbanos
20
. Dentro del rubro de servicios pblicos tambin se
encuentran la realizacin de estudios para justifcar la aprobacin de las tarifas de la
prestacin del servicio
21
. En este tema, son normas del Cdigo de la Salud, que asignan a
las municipalidades la aprobacin de la tcnica ms adecuada para el tratamiento de
efuentes, previo el otorgamiento del permiso correspondiente:
Art. 25.- Las excretas, aguas servidas, residuos industriales no podrn descargarse,
directa o indirectamente, en quebradas, ros, lagos, acequias, o en cualquier curso
de agua para uso domstico, agrcola, industrial o de recreacin, a menos que
previamente sean tratados por mtodos que los hagan inofensivos para la salud.
Art. 28.- Los residuos industriales no podrn eliminarse en un alcantarillado pblico,
sin el permiso previo de la autoridad que administre el sistema, la cual aprobar la
solucin ms conveniente en cada caso, de conformidad con la tcnica
recomendada por la autoridad de salud.
16
Ley de Gestin Ambiental. Arts. 16 y 17.
17
V. ms adelante sobre conceptos del Derecho Administrativo, como autorizacin, permiso, licencia,
etc.
18
L. 50. Ley de Modernizacin del Estado, Privatizaciones y Prestacin de Servicios Pblicos por
parte de la Iniciativa Privada. RO 349 del 31 de diciembre de 1993. Arts. 44, 43, c) y 46, d).
19
administracin Municipal; Seccin 2 De las funciones; 3 Servicios pblicos. Art. 163, c) y o).
20
todo lo concerniente a la conduccin y distribucin de agua y resolver sobre las solicitudes de
permisos y concesiones para el uso de vas y dems lugares pblicos, para estos propsitos, dentro
de los lmites urbanos. Ibid. j).
21
Ibid. l)
11
La obligatoriedad legal de cumplir el Cdigo de la Salud, leyes especiales y sus
reglamentos para proteccin de fuentes y cuencas hidrogrfcas que sirven para el
abastecimiento de agua, es una provisin especfca del Cdigo de la Salud, tambin
delegable a la municipalidad
22
.
Higiene y asistencia social
En este rubro se debe considerar las disposiciones del Reglamento de tasas por control
sanitario y permisos de funcionamiento que autoriza la delegacin de estas competencias a
las municipalidades, incluyendo la recaudacin y uso por parte de la municipalidad de las
indicadas tasas
23
; reglamento dictado conforme lo determinado en el Cdigo de la Salud
24
.
Entre las reas de control consideradas se encuentran la [e]liminacin de excretas, aguas
servidas y aguas pluviales; sustancias txicas o peligrosas para la salud; disposicin e
industrializacin de basuras; plaguicidas; y polucin y contaminacin ambiental. En estos
respectos se ejerce control sanitario sobre [e]liminacin de residuos y desechos de plantas
industriales y ubicacin, construccin, instalacin y funcionamiento de establecimientos
comerciales y de servicio. Estos controles se efectan por inspeccin peridica y con la
prctica de exmenes especfcos. Este Decreto Ejecutivo tambin determina los diferentes
componentes del permiso de funcionamiento. Se discutir ms adelante la procedencia
legal de la delegacin de competencias ministeriales a travs de un Acuerdo, conforme lo
determina este decreto ejecutivo.
Adems de la citada potestad contemplada en el Cdigo de la Salud relativa los
permisos de funcionamiento y las tasas respectivas, el Cdigo de la Salud prohibe las
descargas de excretas, aguas servidas, residuos en cursos de agua, a menos que
previamente sean tratados por mtodos que los hagan inofensivos para la salud, ni tampoco
los residuos industriales podrn eliminarse en un alcantarillado pblico, sin el permiso
previo de la autoridad que administre el sistema, la cual aprobar la solucin ms
conveniente en cada caso, de conformidad con la tcnica recomendada por la autoridad de
salud.
Dice el Cdigo de la Salud que [l]as ordenanzas y reglamentos de las
Municipalidades, que se relacionen con la salud, sern sometidos al Ministerio de Salud
Pblica. Sin su aprobacin no podrn entrar en vigencia
25
.
Finalmente, debe recordarse que, segn la Ley de Gestin Ambiental, las
infracciones a las normas ambientales se sujetan al procedimiento establecido en el Cdigo
de la Salud, con apelacin ante la mxima autoridad institucional
26
.
22
Cdigo de la Salud. Art. 16, en concordancia con el Art. 204.
23
DE. 811. V. ms adelante discusin sobre las tasas.
24
Cdigo de la Salud: Art. 245.- En todos los artculos en que este Cdigo obliga la obtencin del
permiso previo, se entiende que lo concedern el Director Nacional de Salud, los Directores
Regionales o los Jefes Provinciales de Salud, con exclusin de toda otra autoridad. Estos permisos o
autorizaciones de funcionamiento estn sujetos al pago de una tasa, cuyo importe se fjar en el
correspondiente reglamento.
25
Cdigo de la Salud. Art. 203.
26
Art. 45 de la Ley de Gestin Ambiental, lo que se debe contrastar con el trmite de las infracciones
en el Cdigo de Procedimiento Penal, que prescribe Ley de Rgimen Municipal para las infracciones
a sus disposiciones (Art. 167, g).
12
Competencias ambientales del municipio en los temas de los efuentes emisiones y residuos
En otro trabajo sobre el tema de las polticas ambientales municipales, el autor de este
diagnstico seal la discusin sobre la aplicacin que los Arts. 14, 202, 203 y 204 del
Cdigo de la Salud que destacan las relaciones entre las municipalidades y el Ministerio de
Salud: contempla la delegacin del Ministerio de Salud a las municipalidades para
ejecucin de actividades prescritas en el Cdigo (de Salud), sin perjuicio de la supervisin y
control de cumplimiento de las obligaciones respectivas. En caso de discrepancia, el Cdigo
de la Salud concede primaca a la decisin ministerial el desarrollo sustentable.
No obstante, la Municipalidad s cuenta con disposiciones expresas que le atribuyen
claras competencias en materia ambiental, por ejemplo [e]n materia de higiene y
asistencia social deber coordinar su accin con la autoridad de salud, conforme al Tt.
XIV del Cdigo de la Salud. En el citado estudio se conclua que [n]o obstante lo expresado,
es indiscutible que la competencia para regular efuentes y emisiones no est claramente
atribuida a la municipalidad en forma privativa. Se conclua sugiriendo que este tema sea
parte de los convenios que se celebren conforme a la del los Arts. 9, letra i), y 12 de la Ley
de Descentralizacin.
Aun as, se debe citar la normativa municipal que establece la competencia de la
municipalidad para [v]elar por el fel cumplimiento de las normas legales sobre saneamiento
ambiental y especialmente de las que tienen relacin con ruidos, olores desagradables,
humo, gases txicos, polvo atmosfrico, emanaciones y dems factores que pueden afectar
la salud y bienestar de la poblacin
27
. Tambin se debe tomar en cuenta que una antigua
reforma del Cdigo de Polica Martima asigna a la Direccin General de la Marina Mercante
y del Litoral (DIGMER) el control y sancin de la contaminacin de vas navegables. En el
citado trabajo se conclua sobre el tema:
Pero resulta clarsima la competencia municipal contenida en la provisin de
la Ley de Rgimen Municipal, citada lneas arriba, para velar por el fel
cumplimiento de las normas legales sobre saneamiento ambiental y
especialmente de las tienen relacin con emanaciones y dems factores
que pueden afectar la salud y bienestar de la poblacin, donde no importa de
qu tipo de normas legales se trata, es decir que el municipio tambin deber
velar por el cumplimiento de las normas aplicables del Cdigo de Polica
Martima y del Cdigo de la Salud. Todo lo cual se complementa con la
relacin de las potestades exclusivas municipales sobre aguas y desages de
la Ley de Rgimen Municipal. En efecto, el municipio regula la conduccin y
distribucin de las aguas y resuelve sobre "las solicitudes de permisos y
concesiones para el uso de vas y dems lugares pblicos para estos
propsitos, dentro de los lmites urbanos". Esto incluye servidumbres y
permisos para la construccin de desages de las aguas lluvias y servidas
28
.
Corresponde a los municipios expedir ordenanzas para el uso de ros y sus
playas, quebradas, lechos y taludes por parte de los vecinos del cantn y
adjudicar el uso o usufructo de playas de mar, lagos, ros y lechos de las
quebradas y sus taludes, para cualquier negocio o explotacin industrial o
27
(Art. 164, j).
28
administracin Municipal; Seccin 2 De las funciones; 3 Servicios pblicos.
13
agrcola; salvo para el caso de ros o quebradas que conduzcan aguas
contaminadas, que solo podrn utilizar para fnes agrcolas previo el
respectivo permiso de la autoridad de salud. Los municipios podrn hacer
concesiones hasta por diez aos a favor de empresas de servicios de agua
potable y otras
29
. As, lo procedente sera interpretar debidamente en una
ordenanza la frmula de la Ley de Rgimen Municipal, que dispone que
[e]en caso de que alguna de las funciones sealadas en el artculo
precedente (que enumera las funciones de la municipalidad) corresponda por
Ley tambin a otros organismos, se procurar la debida coordinacin de las
actividades (Art. 16, segundo inciso).
Adems de las competencias ambientales que atribuye a las municipalidades la Ley
de Gestin Ambiental, conforme se mencion lneas arriba, tambin tienen stas
competencias para califcar previamente a su ejecucin la obras pblicas, privadas o
mixtas y los proyectos de inversin pblico o privados que pueda causar impactos
ambientales. En todo caso, diferentes leyes establecen el requisito del estudio de impacto
ambiental, a cargo de diversas instituciones pblicas (Ley de Hidrocarburos, Ley de Minera,
Ley de Rgimen del Sector Elctrico, etc.), atribuciones que podrn delegarse
defnitivamente a la municipalidad conforme la Ley de Descentralizacin
30
.
Las determinaciones legales no son sufcientemente coordinadas entre s, puesto
que la Ley de Gestin Ambiental, posterior a la Ley de Descentralizacin, atribuye a los
organismos descentralizados en el presente caso a las municipalidades la
califcacin de los impactos de las obras y los proyectos, sean pblicos, privados o mixtos,
por lo cual se entiende que la municipalidad ostenta tal facultad sin necesidad de delegacin
alguna. Pero se podra interpretar que tal delegacin es necesaria cuando la ley atribuye
expresamente a una entidad pblica diferente que la municipalidad la determinacin del
estudio de impacto ambiental, como podra ser el caso de las actividades relativas a minera,
hidrocarburos, electrifcacin, etc., que constan en leyes especiales. Aun en estos casos,
conforme la citada disposicin de la Ley de Descentralizacin, todava le correspondera a la
municipalidad exigir los estudios de impacto ambiental.
Se debe concluir este tema con la referencia a la expresa provisin de la norma legal
municipal que dispone que [l]a enumeracin de las funciones no tiene carcter taxativo sino
meramente enumerativo. Por tanto, la potestad y competencia de la administracin en dada
uno de los ramos comprender no slo las facultades mencionadas, sino cuantas otras
fueren congruente con la respectiva materia y todas aquellas previstas en la Ley y no
especifcadas de modo expreso en este Captulo
31
, lo que se debe de complementar con lo
establecido por la Ley de Descentralizacin:.
29
Ley de Rgimen Municipal. Tt. V De los bienes e ingresos municipales; Cap. I De los Bienes
Municipales: Seccin 3 Reglas especiales relativas a los bienes de uso pblico.
30
Ley Especial de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social. RO 169 del 8 de octubre de
1997. Art. 9. Municipios. La Funcin Ejecutiva transferir defnitivamente a los municipios las
funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente fnancieros, materiales y
tecnolgicos de origen nacional y extranjero, para el cumplimiento de las atribuciones y
responsabilidades que se detallan a continuacin: i) Controlar, preservar u defender el medio
ambiente. Los municipios exigirn los estudios de impacto ambiental necesarios para la ejecucin de
las obras de infraestructura que se realicen en su circunscripcin territorial.
31
Ley de Rgimen Municipal. Art. 159.
14
Art. 19.- POLTICAS y LINEAMENTOS NACIONALES.- Las polticas y lineamientos
generales que fja el Presidente de la Repblica en lo concerniente a los sectores de
la educacin, salud, bienestar social, vivienda, medio ambiente, vialidad, turismo y
otros, debern observar obligatoriamente los gobiernos seccionales autnomos y las
personas jurdicas creadas por Ley para la prestacin de los servicios pblicos
descentralizados.
Rgimen de Derecho Pblico aplicable a la municipalidad
La autonoma municipal
La autonoma municipal est contemplada en la Constitucin:
Ttulo XI. De la Organizacin Territorial y Descentralizacin
Captulo 3. De los gobiernos seccionales autnomos
Art. 228.- Los gobiernos seccionales autnomos sern ejercidos por los
consejos provinciales, los concejos municipales., las juntas parroquiales y los
organismos que determine la ley para la administracin de las
circunscripciones territoriales indgenas y afroecuatorianas.
Los gobiernos provincial y cantonal gozarn de plena autonoma y, en uso de
su facultad legislativa podrn dictar ordenanzas, crear, modifcar y suprimir
tasas y contribuciones especiales de mejoras.
Art. 230.- Sin perjuicio de lo prescrito en esta Constitucin, la ley determinar
la estructura, integracin, deberes y atribuciones de los consejos provinciales
y concejos municipales, y cuidar la aplicacin efcaz de los principios de
autonoma, descentralizacin administrativa y participacin ciudadana.
Art. 231.- Los gobiernos seccionales autnomos generarn sus propios
recursos fnancieros y participarn de las rentas del Estado, de conformidad
con los principios de solidaridad y equidad.
La Ley de Rgimen Municipal (LRM) trata de la autonoma en el Tt. I, Cap. III De la
autonoma municipal: Art. 17. Las municipalidades son autnomas. Salvo lo prescrito por la
Constitucin de la Repblica y esta Ley, ninguna Funcin del Estado ni autoridad extraa a a
la Municipalidad podr interferir en su administracin propia, . Las leyes que
contravengan a la autonoma municipal podrn ser impugnadas ante el mismo Congreso
Nacional y, en su receso, ante el Tribunal Constitucional. Cualquier acto administrativo de un
rgano pblico que lesione esta autonoma es impugnable ante la Corte Suprema de
Justicia, con efecto suspensivo (Art. 18, LRM).
Pero, el Tribunal Constitucional ha precisado el alcance de esta autonoma:
Que, todo lo dicho no limita las facultades y prerrogativas que tiene el Municipio
dentro del marco constitucional para encausar su autonoma municipal legalmente,
15
de tal manera que el Municipio puede por medio de la Jefatura de Planifcacin exigir
a los administrados el acatamiento irrestricto de las ordenanzas vigentes, pero s
(restringe la posibilidad de) incurrir en la extralimitacin de facultades como lo ha
hecho un funcionario de esa Corporacin edilicia.
(Caso 156-99-RA; R. N 1066-RA-99-IS. Informe del Tribunal Constitucional al
Congreso Nacional. Enero-diciembre 1999. pp. 398-399).
El presupuesto municipal
En funcin de su autonoma, consagrada en la Constitucin, corresponde a las
municipalidades formular y aprobar su presupuesto propio. Los ingresos del presupuesto
municipal son: tributarios, no tributarios, y emprstitos. El rubro egresos presupuestarios
comprende el cumplimiento de las funciones, programas y subprogramas. En cada
programa y subprograma debern determinarse las actividades corrientes y los proyectos de
inversin, atendiendo a la naturaleza econmica predominante de los gastos. Los egresos
de los programas y subprogramas se desglosarn, adems, uniformemente en las partidas
por objeto o materia del gasto, que sean necesarias para la mejor programacin
32
. En
consecuencia, resulta claro que la fuente de fnanciamiento de un programa o proyecto
municipal, como sera el de medio ambiente, desarrollo sustentable y control de vertidos,
ser precisamente su propio programa de asignacin
33
presupuestaria, desglosado en
programas, subprogramas y partidas. As, resulta improcedente la referencia al
fnanciamiento de una unidad ambiental como constituida por ingresos tales como tasas
ambientales, derechos de registro, otorgamiento de permisos ambientales, recaudacin de
multas, etc.. Especialmente resulta delicado fnanciar una programacin, aunque fuera
exclusivamente para clculos de ingreso y no para formulacin presupuestaria, con las
multas obtenidas, puesto que, por tratarse de medidas sancionatorias refejan el
incumplimiento y el poco xito del programa municipal respectivo, por lo que resulta
contradictorio que una exitosa actividad de control y prevencin ambiental se refeje en una
disminucin o incluso desaparicin de los ingresos estimados.
Tributacin municipal
Elementos jurdicos del rgimen tributario municipal
Como se ha visto, la municipalidad est limitada constitucionalmente, igual que el Estado y
las dems entidades pblicas, por las garantas constitucionales que determinan principios
tales como: Nadie podr ser obligado a hacer algo prohibido o a dejar de hacer algo no
prohibido por la ley (Art. 23, 4). En concordancia con este principio y con la doctrina
unnime, la reserva de ley atribuye exclusivamente a la norma legal: Tipifcar infracciones
y establecer las sanciones correspondientes, as como [c]rear, modifcar o suprimir tributos,
sin perjuicio de las atribuciones que la Constitucin confere a los organismos del rgimen
seccional autnomo (Art. 141, 2. y 3. de la Constitucin).
Asimismo dispone la Norma Suprema:
Art. 130.- El Congreso Nacional tendr los siguientes deberes y atribuciones:
32
33
16
Establecer, modifcar o suprimir, mediante ley, impuestos, tasas u otros ingresos

pblicos, excepto las tasas y contribuciones especiales que corresponda crear a los
organismos del rgimen seccional autnomo.
En el caso de los tributos, la potestad tributaria municipal contempla la fjacin de
impuestos y tasas dentro de los parmetros establecidos en la misma Ley, que dispone al
respecto:
Art. 311.- Son fuentes de la obligacin tributaria municipal:
a) Las leyes que han creado o crearen tributos para la fnanciacin de los
servicios municipales, asignndoles su producto, total o parcialmente;
b) Las leyes que facultan a las municipalidades para que puedan aplicar
tributos de acuerdo con los niveles y procedimientos que en ellas se
establecen; y,
c) Las ordenanzas que dicten las municipalidades en uso de la facultad
conferida por la Ley.
Se ha interpretado que la referencia constitucional a la plena autonoma de los
gobiernos seccionales autnomos para en uso de su facultad legislativa dictar
ordenanzas, crear, modifcar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras
34
,
exonera en la actualidad a estos entes del requisito del dictamen del Ministerio de Finanzas
para establecer tributos, aunque se debe observar que el texto constitucional no menciona
los impuestos propiamente dichos, sino tan solo las tasas y contribuciones especiales de
mejoras. En concordancia con este enfoque, el Procurador General del Estado respondiendo
a una consulta de la Asociacin de Municipalidades del Ecuador (AME) ha dictaminado que
[s] existe la obligacin legal de las Municipalidades de solicitar el dictamen previo
del Ministerio de Finanzas, previo a la publicacin de las ordenanzas tributaras, en
los trminos previstos en el Cdigo Tributario, Leyes 02 y de Rgimen Municipal
35
.
Aunque corresponde a la municipalidad dictar tasas y contribuciones especiales de
mejoras en ejercicio de su autonoma, siempre su expedicin se deber realizar con
conforme a los parmetros establecidos en la Ley de Rgimen Municipal y otras leyes
aplicables. Tambin el Procurador se ha pronunciado en este sentido:
1. La potestad delegada tributara de los municipios les autoriza a expedir
ordenanzas tributarias, slo de tasas y de contribuciones especiales o de mejora,
con sujecin a lo prescrito en la Ley de Rgimen Municipal; es decir, de aquellas
tasas y contribuciones expresamente sealadas en la Ley de Rgimen Municipal
36
.
34
Art. 228 de la Constitucin.
35
Of. PGE N 05329 del 4 de junio de 1999, dirigido a la Asociacin de Municipalidades del Ecuador
(AME). Procuradura General del Estado. Boletn Jurdico. Quito, 1999. p. 416.
36
Of. PGE N 02637 del 11 de enero de 1999, dirigido a la Municipalidad de Pastaza. Procuradura
General del Estado. Boletn Jurdico. Quito, 1999. p. 405.
17
En consecuencia, iguales limitaciones existen para los descuentos o rebajas de
valores correspondientes a estos rubros:
2. El superior jerrquico de la administracin municipal es el Alcalde,
correspondindole a esta autoridad condonar intereses y multas, slo en la cuanta y
bajo las condiciones que una ley de la Repblica as lo autorice. Es decir que no
pueden ni el Concejo ni el Alcalde condonar intereses y multas, sin una ley del
Congreso que as los faculte
37
.
En otro informe, el Procurador dictamina en igual sentido:
Si bien el Concejo Municipal tiene competencia para crear, modifcar y extinguir
tasas, la remisin es un modo de extinguir obligaciones tributarias que debe tener su
fundamento en la propia ley mediante la cual se condonen tributos, que constituir el
fundamento de la Resolucin por la cual el Concejo pueda a su vez remitir los
intereses y multas que provengan de obligaciones generadas por tributos
constituidos a favor de la Municipalidad
38
.
En acatamiento a lo que disponen el Cdigo Tributario y la Ley de Rgimen
Municipal, no les est atribuido ni, por ende, permitido al Alcalde, al Concejo
Municipal o a los concejales, condonar obligaciones generadas a favor de esa
Municipalidad, sino en virtud de Ley.
En consecuencia, la resolucin del Concejo Municipal de Vinces que decide la
condonacin o remisin de tasas o tarifas por consumo de agua potable constituidas
a favor de la municipalidad, es legalmente improcedente
39
.
Antecedente jurdico de la tasa
El concepto clsico de la tasa, hoy da superado, la consideraba como una contraprestacin
que cargaba el rgano pblico por el benefcio especial y mensurable que obtienen los
particulares, determinando como elementos constitutivos de este tributo: 1) servicio de
orden pblico; 2) demanda particular y consumo efectivo individual de cada contribuyente; 3)
provecho mensurable, lo que confua a su defnicin como [l]os precios o
contraprestaciones por los servicios pblicos divisibles o sea, los precios que el Estado o los
entes polticos exigen con el objeto de cubrir los gastos de los servicios de inters pblico,
en cambio del provecho particular que obtienen los individuos por su consumo efectivo
40
.
RIOFRO VILLAGOMEZ expona los siguientes ejemplos de tasas municipales:
37
Of. PGE N 02637 del 11 de enero de 1999, dirigido a la Municipalidad de Pastaza. Procuradura
General del Estado. Boletn Jurdico. Quito, 1999. p. 405.
38
Of. PGE. N 04100 del 5 de abril de 1999, dirigido a la Municipalidad de Vinces. Boletn Jurdico.
Quito, 1999. p. 406.
39
Of. PGE N: 02229 del 14 de diciembre de 1998, dirigido al Municipio de Vinces. Boletn Jurdico.
Quito, 1999. p. 393.
40
RIOFRO VILLAGOMEZ, EDUARDO. Manual de Ciencia de Hacienda. Casa de la Cultura Ecuatoriana.
Quito, 1951. Tomo I, pp. 335, 331 y 332.
1
Servicios divisibles, como afericin de pesas y medidas, tasas sanitarias,
inspecciones que signifcan un verdadero servicio, y no una forma de cobrar un
impuesto directo o indirecto; educacin pblica, permisos especiales, sea para
construir, o para otra fnalidad equivalente, etc
41
.
CARRERA concuerda en que [h]ay nsita en su concepto (de la tasa) una cierta idea
de contraprestacin administrativa, una actividad, en suma, que se corresponde al pago de
la tasa
42
. Pero, [l]a diferencia entre las concepciones clsica y moderna de la tasa, radica
en este punto, afrma TROYA, citando a otros autores. Dice que [a]l ser la tasa una
prestacin unilateral y coactiva, no es apropiado considerarla como una contraprestacin,
trmino que denota un carcter contractual que no le es aplicable. De todas maneras
mantiene como un elemento diferenciador [l]a existencia de servicios pblicos divisibles e
indivisibles, siendo divisible aquel servicio donde existe la posibilidad real de que el
usuario pueda percibir concretamente el servicio que se brinda
43
. No obstante, para no
entrar en la compleja discusin del concepto de tasa y su diferencia con el impuesto y con el
precio pblico, se puede afrmar que la nica diferencia evidente en la casustica legal
comparada es que el impuesto se relaciona con una situacin de hecho que se refere slo
a la persona del obligado, que manifesta de esta forma cierta capacidad econmica, sin
conexin directa con la actividad del ente pblica; el presupuesto de hecho de la tasa pone
de relieve una actividad administrativa que se relaciona con la persona del obligado a
pagarla
44
. En efecto, ya haba dicho GIULIANI FONROUGE que [l]a organizacin y distribucin
de los servicios pblicos y su divisibilidad o indivisibilidad, pertenecen en realidad a la
ciencia de las fnanzas y puede interesarnos como criterio diferenciador de las diversas
formas de poner en marcha el poder tributario, pero nada ms. As, segn este autor no
existe diferencia esencial entre impuesto y tasa
45
. En la doctrina del Derecho Tributario,
para la caracterizacin de la tasa cabe menos la referencia a servicio pblico, divisible o
no, y ms bien hay que sealar sus antecedentes en la realizacin de actividades en
rgimen de Derecho Pblico, adems de que son servicios que no pueden ser prestados
por el sector privado
46
.
Esta breve resea doctrinal es indispensable para apreciar en su alcance la
propuesta que surge tanto del Proyecto PATRA
47
como de Fundacin Natura
48
, de establecer
una tasa por el manejo sustentable de los recursos naturales, que parecera descaminada
a la luz de la doctrina tradicional del Derecho Tributario, pero que a la luz de los modernos
enfoques de este tributo cobra potencialidades que permiten el diseo de una construccin
41
RIOFRO. Gobierno y Finanzas Municipales. Imprenta Municipal. 1945. p. 410.
42
CARRERA RAYA, FRANCISCO JOS. Manual de Derecho Financiero. Volumen I Derecho Financiero y
Teora de los Ingresos Pblicos. Tecnos. Madrid, 1994. p. 202.
43
TROYA JARAMILLO, JOS VICENTE. Los Tributos y sus Clases; en: Derecho Internacional Tributario.
Corporacin Editora Nacional. Quito, 1990. p. 127 y 128.
44
CARRERA. Ob. cit. p. 203.
45
GIULIANI FONROUGE, CARLOS M. Derecho Financiero. Volumen I, p. 276.
46
CARRERA. Ob. cit. p. 204.
47
VILA MOGOLLN, JOS. Comunicacin pers. Julio de 2000.
48
Cf. FUNDACIN NATURA. Proyecto de Ordenanza que establece la estructura y funciones de la
Unidad de Gestin Ambiental del Consejo Provincial de El Oro. 15 de mayo de 2000: Art. 17. La
prestacin del servicio ambiental de elaboracin del plan anual de vigilancia, contratacin de personal
tcnico, diagnstico, monitoreo, evaluacin y control necesarios para el manejo sustentable de los
recursos naturales de la provincia, constituyen el hecho generador de la presente tasa.
1!
jurdica acorde con los requerimientos del sistema que se pretende implantar. Tambin
ofrece una interesante apertura, la completa revisin que sufre en la actualidad el tradicional
concepto del servicio pblico: su rgimen jurdico, como dice MUOZ MACHADO, est
cambiando de un modo radical para incorporar un paquete de tcnicas nuevas, muchas de
ellas desconocidas en los ordenamientos internos
49
. Si bien el cambio ms llamativo es la
integracin del servicio pblico en el sistema de la libre competencia a lo que se refere
principalmente MUOZ MACHADO, se acenta, en contrapartida, la exclusin de los servicios
que implican el ejercicio de funciones de solidaridad
50
. Aunque esto se refera
principalmente al tema de los subsidios a determinadas empresas pblicas; para aprovechar
estos criterios en el tema de los servicios pblicos de desarrollo sustentable, se los puede
compatibilizar con la precisin doctrinal de que actividades de servicio pblico (de inters
social relevante) supone que nos encontramos con una actividad de servicio pblico, lo
que conduce fundamentalmente al reconocimiento de un derecho individual, subjetivo, a
obtener de los poderes pblicos una accin protectora frente a las necesidades socialmente
sentidas, a resultas de los cual el Estado deber crear o garantizar y organizar el oportuno
servicio que asegure la satisfaccin de ese derecho individual
51
. Por supuesto que la
implantacin de un esquema doctrinal de esta naturaleza todava se enfrentara con algunos
obstculos de naturaleza ms que nada poltica, incluyendo la escasa o nula implantacin
de estas fguras en las legislaciones nacionales actuales. El pago por servicios
ambientales se contempla en la Ley de Biodiversidad de Costa Rica
52
y la doctrina tributaria
en Europa ensaya, si bien en forma vacilante y dubitativa, diferentes opciones de tributacin
49
MUOZ MACHADO, SANTIAGO. Servicio Pblico y Mercado. Volumen I. Los Fundamentos. Civitas.
Madrid, 1998. p. 225.
50
Ibid. p. 164.
51
GIMENO FELIU, JOS MARA y VITELIO TENA. Potestades y Tcnicas Pblicas de Intervencin; en:
JOS BERMEJO VERA (Direccin y coordinacin). Derecho Administrativo. Parte especial. Civitas.
Madrid, 1994, pp. 715 y 716.
52
COSTA RICA. Ley de Biodiversidad. Ley N 7788 de 30 de abril de 1998: ARTICULO 37.- Pago de
servicios ambientales. En virtud de programas o proyectos de sostenibilidad debidamente aprobados
por el Consejo Nacional de Areas de Conservacin y por la Autoridad Reguladora de los Servicios
Pblicos, por parte de las instituciones o los entes pblicos competentes para brindar un servicio real
o potencial de agua o de energa, que dependa estrictamente de la proteccin e integridad de un Area
de Conservacin, la Autoridad Reguladora de los Servicios Pblicos podr autorizar para cobrar a los
usuarios, por medio de la tarifa pertinente, un porcentaje equivalente al costo del servicio brindado y a
la dimensin del programa o proyecto aprobado.
Trimestralmente, el ente al que corresponda la recoleccin de dicho pago deber efectuar las
transferencias o los desembolsos de la totalidad de los recursos recaudados al Fideicomiso de las
reas protegidas, que a su vez deber realizar, en un plazo igual, los pagos respectivos a los
propietarios, poseedores o administradores de los inmuebles afectados, y los destinar a los
siguientes fnes exclusivos:
1.- Pago de servicios por proteccin de zonas de recarga a propietarios y poseedores privados de los
inmuebles que comprenden reas estratgicas defnidas en forma conjunta por los Consejos
Regionales de las Areas de Conservacin y las instituciones y organizaciones supracitadas.
2.- Pago de servicios por proteccin de zonas de recarga a propietarios y poseedores privados, que
deseen someter sus inmuebles, en forma voluntaria, a la conservacin y proteccin de las Areas,
propiedades que sern previamente defnidas por los Consejos Regionales de las Areas de
Conservacin.
3.- Compra o cancelacin de inmuebles privados situados en reas protegidas estatales, que an no
hayan sido comprados ni pagados.
2>
ambiental. Por supuesto que una de las principales preocupaciones es que se implanten
tasas y tributos llamados eufemsticamente ecolgicos pero que se orienten en realidad a
efmeros sustentos de presupuestos defnanciados y gastos corrientes burocrticos antes
que a los objetivos expresados en las construcciones tericas. En palabras de CARBAJO que
la imposicin ecolgica puede ser una importante fuente de recursos para el Leviathn
Estado, sin sufrir a cambio crticas sociales
53
.
La imposicin de tasas y los servicios ambientales
4.- Pago de los gastos operativos y administrativos necesarios para el mantenimiento de las reas
protegidas estatales.
5.- Financiamiento de acueductos rurales, previa presentacin de evaluacin de impacto ambiental
que demuestre la sostenibilidad del recurso agua.
Para el cumplimiento de este artculo, el rea de conservacin respectiva deber establecer un
programa que ejecute estas acciones.
53
CARBAJO VASCO, DOMINGO. Refexiones sobre la imposicin medioambiental; en: JOS MANUEL
VALLE MUIZ. La Proteccin Jurdica del Medio Ambiente. Aranzadi. Pamplona, 1997. pp. 175 y 176,
178, 180 y 182: Lo que cualifca a un impuesto como medioambiental es su fnalidad y no su hecho
imponible; de ah que, como sucede con la actual propuesta de exaccin comunitaria sobre el CO2,
no todo tributo llamado medioambiental puede ser califcado en puridad como tal y sta ser siempre
la primera polmica a plantearse ante su existencia.
El impuesto medioambiental pretende: incrementar el coste en el uso de un recurso, buscar que los
agentes contaminantes paguen por la polucin o trata de acrecentar el precio ambiental de un uso,
bien o una actividad; por ello, puede:
- recaer sobre un agente contaminante, por ejemplo, la gasolina
- establecerse sobre un producto poluante, vgr., abonos nitrogenados
- gravar la propia emisin de contaminacin, caso del C02
- exaccionar un servicio ambiental, por ejemplo, la limpieza de las aguas contaminadas
- hacer ms costoso el uso de un recurso natural, como el carbn, etctera.
Es pues, un instrumento fexible, pero tambin limitado y complejo; asimismo, su aplicacin
indiscriminada puede atentar contra otras fnalidades de la poltica fscal, como sucede con el
ambiguo impuesto CO2-energa propuesto por la CE y, en cualquier caso, al ser en muchos
supuestos un elemento ex-post, no puede suplir otras actuaciones medioambientales de tipo
preventivo, por ejemplo, la educacin ecolgica.
Ya hemos afrmado que no siempre es fcil establecer cuando nos encontramos ante un impuesto de
naturaleza medioambiental, dada la diversidad de ordenamientos jurdicos existentes al respecto, el
carcter mixto de determinados instrumentos de poltica ambiental y, sobre todo, el uso abusivo de la
etiqueta ecolgica para encubrir impuestos con otras fnalidades. Precisamente, sera el momento de
afrmar que la distincin tradicional entre impuestos con fnalidades puramente fscales y gravmenes
extrafscales o de ordenacin econmica, tpica de nuestra doctrina, se encuentra sometida a una
profunda crisis.
La clasifcacin anterior plantea, sin embargo, varios problemas:

a) la ambigedad del trmino charges y las difcultades para considerar la existencia de un
colectivo homogneo de exacciones agrupables bajo esa categora, tanto por la diversidad de las
mismas en el terreno internacional, donde la terminologa es muy variada: fees, user fees,
revenue d'utilisation, como en el ordenamiento tributario espaol donde la tricotoma precio/
tasa/tributo se ha complicado por la aparicin de neologismos fscales, supuestos del canon y del
21
La propuesta de establecer tasas para el fnanciamiento de la gestin ambiental municipal,
considera esta actividad como un servicio pblico. Es cierto que la Ley de Rgimen
Municipal no considera la gestin ambiental como una de las funciones primordiales de la
municipalidad
54
, ni la incluye entre los servicios ambientales entre los ejemplos de servicios
pblicos; pero, por otra parte, es potestad del Concejo municipal [a]probar el programa de
servicios pblicos, reglamentar su prestacin y aprobar sus especifcaciones y aprobar las
especifcaciones y normas a que debe sujetarse la instalacin, suministro y uso de servicios
y dems servicios a cargo del municipio
55
. Si la Constitucin establece que [l]as tasas y
contribuciones especiales se crearn y regularn de acuerdo con la ley
56
, la redaccin
actual de la Ley de Rgimen Municipal mantiene un enfoque tradicional de la tasa,
principalmente en cuanto la considera como una retribucin al servicio pblico, lo cual no es
exacto, como dice TROYA
57
.
Sobre la creacin y determinacin de tasas retributivas de servicios, la misma Ley dispone:
Art. 397.- Las municipalidades podrn aplicar las tasas retributivas de servicios
pblicos que se establecen en esta Ley. Podrn tambin aplicarse tasas sobre otros
servicios pblicos municipales, siempre que el monto de ellas guarde relacin con el
costo de produccin de dichos servicios. A tal efecto, se entender por costo de
produccin el que resulte de aplicar reglas contables de general aceptacin,
debiendo desecharse la inclusin de gastos generales de la administracin
municipal que no tengan relacin directa y evidente con la prestacin del servicio.
Sin embargo, el monto de las tasas podr ser inferior al costo, cuando se trata de
servicios esenciales destinados a satisfacer necesidades colectivas de gran
importancia para la comunidad, cuya utilizacin no debe limitarse por razones
econmicas, y en la medida y siempre que la diferencia entre el costo y la tasa
pueda cubrirse con los ingresos generales de la Municipalidad.
El monto de las tasas autorizadas por esta Ley se fjar por ordenanza, previo
dictamen del Ministerio de Finanzas.
Sobre este ltimo tema, del dictamen del Ministro de Finanzas sobre las tasas, se
estima que este ya no es procedente para las tasas ni para las contribuciones
especiales de mejoras, pero s para los impuestos, a base de lo establecido por la
Constitucin Poltica: Los gobiernos provincial y cantonal gozarn de plena
precio pblico,
b) la inexistencia de una diferenciacin clara entre cargas e impuestos, sobre todo si en este
ltimo caso se ligan los recursos obtenidos por esta va a una fnalidad ecolgica (earmarking). La
situacin se complica porque alguna corriente doctrinal considera que una exaccin cumple
fnalidades medioambientales si los ingresos obtenidos van dedicados a una funcin pblica
ecolgica, as en Alemania el Wasserpfnning sobre la carga de los fertilizantes en el agua se
destina a un fondo para compensar a los granjeros por las prdidas derivadas de las regulaciones con
prohibiciones para usar fertilizantes en ciertas reas.
54
Ley de Rgimen Municipal. Art. 15. Son funciones primordiales del municipio, sin perjuicio de las
dems que le atribuye esta Ley, .
55
Ibid. Art. 64, 14.
56
57
TROYA. Ob. cit. p. 137.
22
autonoma y, en uso de su facultad legislativa podrn dictar ordenanzas, crear,
modifcar y suprimir tasas y contribuciones especiales de mejoras
58
.
Art. 64.- La accin del Concejo est dirigida al cumplimiento de los fnes del
Municipio, para lo cual tiene los siguientes deberes y atribuciones generales:
16. De acuerdo con las leyes sobre la materia fjar y revisar las tarifas para
consumo de agua potable y dems servicios pblicos susceptibles de ser
prestados mediante el pago de las respectivas tasas, cuando sean
proporcionados directamente por el Municipio.
Igual observacin se puede hacer sobre la enumeracin ejemplifcativa, no taxativa
que hace la Ley, sin duda bastante tradicional: a) Afericin de pesas y medidas; b)
Aprobacin de planos e inspeccin de construcciones; c) Rastro; d) Agua potable; e) Luz y
fuerza elctrica; f) Matrculas y pensiones escolares; g) Recoleccin de basura y aseo
pblico; h) Control de alimentos; i) Habilitacin y control de establecimientos comerciales e
industriales; j) Servicios administrativos; k) Alcantarillado y canalizacin; y, l) Otros servicios
de naturaleza semejante a los antes mencionados
59
; que comprende en todos los casos
servicios pblicos divisibles, conforme el enfoque tradicional, pero se podra acudir para
una interpretacin ms actualizada del concepto de tasa a la letra l) que incluye los [o]tros
servicios de naturaleza similar, apoyndose en la norma de la Ley de Gestin Ambiental:
Las tasas por vertidos y otros cargos que fjen las municipalidades con fnes de proteccin y
conservacin ambiental sern administradas por las mismas, e invertidos (dichos fondos)
en el mantenimiento y proteccin ecolgica de la jurisdiccin en que fueren generados
60
.
Esta redaccin, inclusive podra interpretarse como permitiendo depositar los fondos
resultantes en una cuenta especial de la municipalidad.
Asimismo, se puede interpretar el texto constitucional sobre la autonoma de la
municipalidad para establecer tasas y contribuciones especiales de mejoras, como
eximindolas del dictamen del Ministro de Finanzas, que todava se necesita para el
establecimiento de los impuestos municipales propiamente dichos, como se vio lneas arriba.
En este sentido se debera tal vez considerar tcitamente derogado la ltima frase del tercer
inciso del Art. 397 de la Ley de Rgimen Municipal, que establece el requisito del dictamen
del Ministro de Finanzas (ahora de Economa y Finanzas) para la autorizacin de las tasas.
Pero tambin se debe recordar que el tema del control ambiental se manifesta en
requisitos previos ambientales constantes en todos los edifcaciones, ampliaciones o
reparacin de edifcios (tanto de vivienda, como de locales industriales, comerciales y
profesionales) y en los estndares y normativas ambientales necesarios para la aprobacin
de estudios de planos, inspeccin de la construccin y aprobacin fnal
61
.
Naturaleza del permiso ambiental
Licencias, permisos y autorizaciones en la doctrina y en la normativa constitucional y legal
ecuatoriana
58
59
60
L. 37. Ley de Gestin Ambiental. RO N 245, del 30 de Julio de 1999. Art. 38.
61
23
El proyecto de Ordenanza propuesto por Fundacin Natura, a que se alude al comienzo de
este diagnstico propone el requerimiento del permiso ambiental como requisito
indispensable para poder funcionar legalmente. En vista de que la Ley de Rgimen
Municipal no contempla la posibilidad de exigir un permiso ambiental se recomienda: 1.
incluir estos requerimientos en un certifcado ambiental que ser necesario para la
autorizacin para funcionamiento establecida en la Ley de Rgimen Municipal; 2. aplicar el
permiso o autorizacin de funcionamiento constante en el Cdigo de la Salud, por
delegacin del Ministro de Salud; o, 3. una fgura que recoja las dos opciones en un solo
permiso.
La Ley de Rgimen Municipal dice:
Art. 15.- Son funciones primordiales del Municipio, sin perjuicio de las dems que le
atribuye esta Ley, las siguientes:
8. Autorizacin para el funcionamiento de locales industriales, comerciales y

profesionales
62
.
El Cdigo de la Salud establece que:
En todos los artculos en que este Cdigo obliga la obtencin del permiso previo, se
entiende que lo concedern (autoridades de Salud) Estos permisos o
autorizaciones de funcionamiento estn sujetos al pago de una tasa, cuyo importe
se fjar en el correspondiente reglamento.
Toda autorizacin o permiso de funcionamiento concedido por la autoridad de salud,
tendr la duracin de un ao. Por lo tanto es obligacin de los interesados el
renovarlo oportunamente
63
.
Como se seala en otra parte de este informe, la norma municipal en forma expresa
considera en forma expresa la coordinacin con el Ministerio de Salud; y el Cdigo de la
materia dispone que [l]a autoridad de salud puede delegar a las municipalidades la
ejecucin de las actividades prescritas en el Cdigo. Tambin autoriza a los comisarios
municipales para conocer las infracciones a este Cdigo de la Salud
64
.
Por otra parte, no cabe desglosar el control ambiental tan solo al nivel del permiso,
sino que ese control debe incluirse en las diferentes etapas de autorizacin municipal de
actividades productivas, incluyendo la misma planifcacin urbana, como se esboza lneas
arriba. Tmense en cuenta las siguientes disposiciones de la Ley de Rgimen Municipal,
donde debern incluirse los requerimientos ambientales pertinentes:
Especifcaciones y normas tcnicas y legales de construccin, reparacin, transformacin y
demolicin de edifcios y de sus instalaciones
Aprobacin y reglamentacin de especifcaciones y normas para la instalacin, suministro y
uso de servicios a cargo del Municipio
62
Ley de Rgimen Municipal. Art. 15, 8. de la.
63
Cdigo de la Salud. Arts. 245 y 246.
64
Ley de Rgimen Municipal. Art. 164; y Cdigo de la Salud. Arts. 204 y 230.
24
Reglamentacin de contratacin y concesin de servicios pblicos
Coordinacin y complementacin con el Gobierno central en higiene y salubridad, as
como servicios sociales y asistenciales
65
.
El permiso y la garanta de construccin
En el caso especfco de la construccin de locales, sean dedicados a la industria o el
comercio, la Ley de Rgimen Municipal autoriza la exigencia de una garanta para el caso de
los permisos de construccin, lo que debera poder incluir el montaje industrial e incluso
comercial:
Art. ...(Artculo que se aade despus del artculo 490).- En los casos de
construcciones que no se hubieren sujetado a lo establecido en los
respectivos permisos de construccin y en los planos aprobados, o que se
hubieren hecho sin ellos, en toda o en parte, la multa podr ser de un monto
igual al del fondo de garanta que se hubiere depositado o hubiere debido
depositarse para la construccin, sin perjuicio de que el Comisario de
Construcciones ordene la demolicin de lo construccin hecha con infraccin
a las disposiciones legales aun cuando sta hubiere sido completamente
terminada, siempre que no hubieren transcurrido cuatro aos por lo menos
desde la fecha de dicha terminacin.
La autorizacin de funcionamiento establecido en el Cdigo de la Salud
65
Ley de Rgimen Municipal. Art. 64.- La accin del Concejo est dirigida al cumplimiento de los fnes
del Municipio, para lo cual tiene los siguientes deberes y atribuciones generales:
13. Expedir la ordenanza de construcciones que comprenda las especifcaciones y

normas tcnicas y legales por las cuales deban regirse la construccin, reparacin,
transformacin y demolicin de edifcios y de sus instalaciones;
14. Aprobar el programa de servicios pblicos, reglamentar su prestacin y aprobar
las especifcaciones y normas a que debe sujetarse la instalacin, suministro y uso
de servicios de agua, desage, energa elctrica y alumbrado, aseo pblico,
bomberos, mataderos, plazas de mercado, cementerios y dems servicios a cargo
del Municipio, con excepcin de lo que dispone el numeral 17 de este artculo;
15. Reglamentar de acuerdo con la Ley lo concerniente a la contratacin y concesin
de servicios pblicos;
35. Dictar las medidas que faciliten la coordinacin y complementacin de la accin

municipal en los campos de higiene y salubridad y en la prestacin de servicios
sociales y asistenciales, con la que realiza el gobierno central y dems entidades del
Estado;
25
El Cdigo de la Salud establece el requerimiento de autorizacin o permiso de
funcionamiento por lo menos
66
para las siguientes actividades:
Aprobacin de planos y memorias para la construccin, reparacin o modifcacin de obra
pblica o privada relacionada con agua potable, canalizacin y desages (Art. 9, Cdigo de
la Salud CS)
Permiso previo del inicio de operacin (Art. 9, inc. 2 CS)
Obras para el suministro de agua potable (Art. 21 CS)
Eliminacin de residuos industriales en alcantarillado pblico, de conformidad con la tcnica
recomendada por la autoridad de salud (Art. 28 CS)
Construccin de edifcios destinados a actividades que emplean radiaciones ionizantes (Art.
40, CS)
Proyecto de urbanizacin (Art. 45, CS)
Trabajos de edifcacin, reparacin o modifcacin de inmuebles destinados a vivienda (Art.
50, CS)
Trabajos de edifcacin, reparacin o modifcacin de establecimiento industrial (Art. 54, CS)
Elaboracin o comercializacin de plaguicidas (Art. 149, CS)
Apertura, transformacin, ampliacin, cambio de local o razn social de establecimientos
farmacuticos (Art. 161, CS)
Ubicacin, construccin, ampliacin y reparacin de establecimientos de salud mdica (Art.
173, CS)
En la mayor parte de estos casos, adems del permiso previo se requiere de la
autorizacin que acredite el cumplimiento de los requisitos, previo a la operacin.
El proyecto de Ley para la Promocin de la Inversin y Participacin Ciudadana,
denominada comnmente Trolebs 2, propone sustituir el ttulo IV del Libro II del Cdigo de
la Salud. En el articulado de la reforma consta el siguiente texto:
Art. 111.- La construccin, instalacin, transformacin y funcionamiento de plantas
industriales procesadoras de alimentos, laboratorios farmacuticos y biolgicos, de
cosmticos y plaguicidas, requieren permiso previo de la autoridad de salud, que
verifcar que se ajusten a los requisitos establecidos y realizar el control peridico
de los locales en funcionamiento. La falta de autorizacin, as como el
incumplimiento de las normas de salud y normas tcnicas aplicables de conformidad
con lo que establezca el reglamento correspondiente, ser causal para la
66
En efecto, existen otras actividades incluidas en la lista del Art. 2 del DE 811.
26
cancelacin del registro sanitario de los productos que all fabricaren o procesaren o
del registro sanitario de la empresa, segn sea el caso.
Certifcados necesarios para la obtencin de la autorizacin de funcionamiento y pago de
derechos
En consecuencia de lo expuesto, la ley no reconoce un permiso ambiental, pero s se
refere a una autorizacin de funcionamiento en la Ley de Rgimen Municipal y a un
permiso o autorizacin de funcionamiento en el Cdigo de la Salud. Una de las posibles
alternativas para alcanzar las fnalidades perseguidas con el permiso ambiental es
subsumirlo dentro del permiso de funcionamiento del Cdigo de la Salud, cuyo
otorgamiento se debe delegar a la autoridad municipal en el Convenio correspondiente,
conforme se discute al fnal de este informe. Pero, por razones de efciencia y modernizacin
administrativa, se recomiendo un solo permiso, concedido en una ventanilla nica, previo a
cuyo otorgamiento se debern entregar los certifcados necesarios, uno de los cuales es el
de cumplimiento del permiso de funcionamiento del Cdigo de la Salud y el pago de la tasa
correspondiente, conforme la tabla constante en el DE 811. La efciencia administrativa se
manifesta en un benefcio para el usuario que no tendr que suministrar la misma
informacin para diferentes trmites dentro de la misma municipalidad, sino que esta tendr
que organizar un formulario y procedimiento comn. Otra ventaja es el sustento legal que
prestarn el Cdigo de la Salud, la reglamentacin y establecimiento de valores, as como el
Convenio de Delegacin, para su exigibilidad al pblico en general y de los establecimientos
industriales y comerciales en especial.
Sanciones
Principios constitucionales del derecho penal administrativo
Como se esboz anteriormente, el tema de las sanciones ambientales est estrechamente
relacionado con los derechos bsicos de las personas y se manifesta a nivel constitucional
en el principio segn el cual no pueden existir ni infracciones ni sanciones sin una ley formal
que las tipifque y las determine expresamente, manifestacin formal del antiguo principio
nulle crime nulla pena sine lege. La Carta Poltica ecuatoriana establece que a nadie se le
aplicar una sancin no prevista en la Constitucin o la ley
67
. En este sentido se ha
pronunciado el Tribunal Constitucional recientemente:
5ta- El artculo 171 de la Constitucin. 3.) El artculo 82 del Reglamento General a la
Ley General de Seguros, es igualmente inconstitucional, pues en este artculo,
reglamentario del artculo 39 de la Ley que establece ciertos lmites de competencia
del rgano de control, Se incluye la posibilidad de imponer sanciones que la Ley no
prev. Al hacer esto el seor Presidente de la Repblica, en primer lugar, ha alterado
el texto de la Ley, estableciendo una posibilidad no prevista en ella, y en segundo
lugar, ha pretendido crear, va reglamento, la posibilidad de una sancin, lo que
atenta, tambin, contra el artculo 24, numeral 1ro. de la Constitucin Poltica del
Estado que establece que "nadie podr ser juzgado por un acto u omisin que al
momento de cometerse no est legalmente tipifcado como infraccin penal,
67
Art. 24, 1 de la Constitucin.
27
administrativa o de otra naturaleza...", lo que signifca que las penas deben estar
establecidas por Ley y no por va reglamentaria. (Caso 019-99-TC; R. N 056-99-
TP. Informe del Tribunal Constitucional al Congreso Nacional. Enero-diciembre 1999.
pp. 318-319).
Las sanciones administrativas en el derecho municipal
En virtud de la autonoma municipal, le compete a estas entidades la determinacin de
infracciones y de sanciones por medio de Ordenanzas. Pero el principio es que esas
infracciones deben estar respaldadas en la Ley de Rgimen Municipal. Asimismo, la
municipalidad tiene potestad para imponer sanciones por intermedio del comisario municipal,
conforme se establece en el Art. 167, g), que precisamente le atribuye la aplicacin de las
sanciones previstas en esta Ley, es decir en la Ley de Rgimen Municipal. Pero tambin se
incluyen sanciones cuya imposicin se atribuye a la municipalidad en forma expresa en otras
leyes o que otras entidades pblicas pueden legalmente delegar a la municipalidad, como
por ejemplo las multas que determina el Art. 40 de la Ley de Gestin Ambiental y la
competencia en temas de infracciones de salud, del Art. 230 del Cdigo de la Salud, que se
ha estudiado ms arriba. Esto se aplica tambin a los valores que se pueden cargar por
concepto de autorizaciones y permisos, en forma de tasas, como aquellas contempladas en
el Cdigo de la Salud, conforme el Decreto Ejecutivo 811, citado lneas arriba.
Sobre estos temas tambin se ha pronunciado el Procurador General del Estado:
a) Todo funcionario pblico est sujeto al principio de legalidad y la Ley de Rgimen
para el Distrito Metropolitano de Quito, contempla como una de las fnalidades del
Municipio la de regular el uso y la adecuada ocupacin del suelo, y ejercer el control
sobre el mismo con competencia exclusiva y privativa.
La Constitucin Poltica vigente, faculta a los municipios para expedir ordenanzas en
las materias que son de su incumbencia.
Mediante Ordenanza el Concejo sustituy el Ttulo I del Libro Segundo de dicho
Cdigo y contempl en el nuevo Ttulo, Art. II.169 FALTA DE PERMISO DE
HABITABILIDAD, como sancin al propietario o constructor que no hubiere obtenido
el permiso de habitabilidad, la retencin de la garanta y el pago de una multa
equivalente al doce y medio por ciento hasta el ciento veinticinco por ciento de un
salario mnimo vital general vigente.
En esta Ordenanza Sustitutiva consta el Captulo VI que confere a los Comisarios
Metropolitanos competencia para conocer las infracciones de los preceptos
contenidos en el Ttulo Sustitutivo, en la seccin territorial en la que ejerzan sus
funciones. Los Comisarios tienen que actuar dentro de los lmites previstos en dicha
Ordenanza.
b) En la ley no est contemplada la clausura de una Estacin de Servicio.
c) La falta de permiso de habitabilidad, de acuerdo con la Ordenanza constituye
una infraccin castigada con la retencin de la garanta y el pago de la multa.
d) Por regla general, una resolucin que no est frme o ejecutoriada, no puede
ejecutarse
68
.
68
Of. PGE N: 05267 del 3 de junio de 1999, de la Asociacin de Operadores Petroleros del Ecuador
(AOPE). Boletn Jurdico. Quito, 1999. pp. 420-421.
2
En consecuencia, no parece procedente, como se comenta en otra parte de este
informe la posibilidad de transferir o delegar la potestad de imponer sanciones, aunque fuera
por medio de un Convenio de Transferencia o Delegacin.
Las multas municipales
La infracciones a artculos indeterminados de la Ley de Rgimen Municipal, son multadas
conforme a la provisin siguiente:
Art. 490.- En los casos de infracciones a sta Ley o a sus reglamentos, la
Municipalidad podr imponer sanciones equivalente al 12,5% del salario
mnimo vital mensual del trabajador en general hasta el 125% de los mismos
salarios, segn la gravedad de dichas infracciones.
El Concejo reglamentar la aplicacin de esta disposicin.
Existen otras sanciones de ms elevada cuantapor infracciones especfcas que
se encuentran fjadas en otros artculos de esta Ley:
Art. ... (segundo artculo innumerado que se aade despus del Art. 224 de la LRM)
En los parcelaciones o lotizaciones no autorizadas por las municipalidades, no
surtirn efecto alguno los ventas o promesas de venta realizadas por instrumento
pblico o privado o en cualquier otra forma, y la Municipalidad impondr al vendedor
o al promitente vendedor una multa que podr ser hasta cinco veces el valor del
respectivo terreno, segn avalo hecho por la respectiva municipalidad. Las
sanciones sern impuestos por el Comisario Municipal previa audiencia del
inculpado a quien se le conceder un trmino de prueba de hasta cinco das,
vencido el cual se expedir la resolucin correspondiente, de la que podr recurrirse
al Alcalde, segn el numeral 38 del artculo 72.
Esta multa resulta potencialmente alta, ms que la autorizada en el artculo 490 LRM
anteriormente citado, pero se limita, en su aspecto ambiental, a los casos en que el anlisis
de impacto ambiental constante en los planes reguladores de desarrollo fsico cantonal
determinara el rechazo a un proyecto de parcelacin o lotizacin, a pesar de lo cual se
hubiera llevado adelante, de todas maneras, dicha parcelacin o lotizacin. Las sanciones
por incumplimiento de normas sobre permisos de construccin pueden tambin resultar
elevadas, segn el monto de las respectivas garantas:
Art. ... (Artculo innumerado que se aade despus del Art. 490).- En los casos de
construcciones que no se hubieren sujetado a lo establecido en los respectivos
permisos de construccin y en los planos aprobados, o que se hubieren hecho sin
ellos, en toda o en parte, la multa podr ser de un monto igual al del fondo de
garanta que se hubiere depositado o hubiere debido depositarse para la
construccin, sin perjuicio de que el Comisario de Construcciones ordene la
demolicin de la construccin hecha con infraccin a las disposiciones legales, aun
cuando sta hubiere sido completamente terminada, siempre que no hubieren
transcurrido cuatro aos por lo menos desde la fecha de dicho terminacin.
2!
Por otra parte, la Ley de Gestin Ambiental establece la multa propiamente ambiental
de ms alto valor de las que dispone la Municipalidad, de hasta doscientos salarios mnimos
vitales US $ 800:
Art. 40.- Toda persona natural o jurdica que, en el curso de sus actividades
empresariales o industriales estableciere que las mismas pueden producir o
estn produciendo daos ambientales a los ecosistemas, est obligada a
informar sobre ello al Ministerio del ramo o a las instituciones del rgimen
seccional autnomo. La informacin se presentar a la brevedad posible y las
autoridades competentes debern adoptar las medidas necesarias para
solucionar los problemas detectados. En caso de incumplimiento de la
presente disposicin, el infractor ser sancionado con una multa de veinte a
doscientos salarios mnimos vitales generales.
Por ltimo, en virtud de la delegacin contemplada en el Cdigo de la Salud y aun sin
ella, por expresa orden de este cuerpo de leyes, tienen competencia los Comisarios
Municipales para conocer las infracciones a las normas contempladas en dicho Cdigo
69
,
aplicando el procedimiento ah contemplado. La vinculacin a este procedimiento se reitera
en la Ley de Gestin Ambiental
70
. En estos casos de infracciones al Cdigo de la Salud, los
montos de las sanciones fueron incrementados por la Ley de Gestin Ambiental en un rango
que va desde los cuatro hasta los veinte salarios mnimos vitales (US $ 4 hasta US $ 80), de
todas maneras todava insufcientes para los ms graves daos y amenazas ambientales.
Sanciones municipales adicionales a las multas
Adems de las multas, cabe estudiar otras sanciones que puede aplicar legalmente la
municipalidad. Entre las sanciones econmicas ms graves que contempla la legislacin
ecuatoriana por infracciones administrativas se encuentra la potestad municipal para
demoler edifcios construidos en contravencin a las ordenanzas vigentes al tiempo de su
edifcacin
71
y el derrocamiento de muros, avisos comerciales o cualquier otro elemento
que obste su belleza
72
.
La demolicin tiene como antecedente el incumplimiento de las especifcaciones y
normas tcnicas y legales aplicables a la construccin, reparacin, transformacin y
demolicin de edifcios y sus instalaciones, lo que deber estar detallado en la ordenanza
de construcciones, con antecedentes en los planes reguladores de desarrollo fsico cantonal
y urbanstico, que se mencionan en otra parte del presente estudio.
La Ley de Rgimen Municipal dispone:
Art. 64.La accin del Concejo est dirigida al cumplimiento de los fnes del
Municipio, para lo cual tiene los siguientes deberes y atribuciones:
13. Expedir la ordenanza de construcciones que comprenda las

69
Ibid. Art. 230. El procedimiento establecido en este Ttulo, deber ser observado por los
Comisarios Municipales que conozcan las infracciones a este Cdigo y a las sealadas en la Ley de
Rgimen Municipal.
70
Ley de Gestin Ambiental. Art. 45.
71
Ley de Rgimen Municipal. Art. 161, l).
72
Ibid. h).
3>
especifcaciones y normas tcnicas y legales por las cuales deban regirse la
construccin, reparacin, transformacin y demolicin de edifcios y de sus
instalaciones;
El Cdigo de la Salud no contempla en forma expresa la clausura o la demolicin
por infracciones ambientales en el captulo que trata sobre Las penas donde s se
establecen multas por infracciones a la Ley. Solamente [e]l expendio de medicamentos con
fecha de expiracin vencida se sanciona con clausura provisional o defnitiva, adems de
la multa
73
. Tal vez la razn es que en los casos de salubridad, higiene y adase medio
ambiente la clausura antes que una sancin es ms bien una medida preventiva o
protectora.
En todo caso, adems del caso citado en el prrafo anterior, la autoridad de Salud
puede ordenar la clausura o la demolicin (as como la reparacin) de los edifcios
destinados a vivienda que, por su estado y condiciones, amenacen la salud y seguridad de
los habitantes
74
, pero no de plantas comerciales o industriales. En cambio, se contempla la
posibilidad de ordenar el traslado de aquellas industrias, depsitos de explosivos o
materiales que constituyan un peligro para la salud, seguridad y bienestar de la poblacin, si
tcnicamente dichos peligros no pueden subsanarse
75
, lo cual es una medida extrema, ms
que sancionatoria, de ndole preventivo, pero que podra aplicarse en casos de graves
infracciones actuales y potenciales futuras de una planta comercial o industrial, que
amenace el medio ambiente, la salud y bienestar de la poblacin circundante. Las misas
refexiones cabe hacer sobre otra medida ablatoria, como es la expropiacin, tampoco
concebida como sancin, pero que podr aplicarse en casos extremos para suprimir la
fuente de graves contaminaciones, que no se puedan afrontar de otra manera, siempre que
se den todos las condiciones para su procedencia, tal como establecidas en la Ley de
Rgimen Municipal
76
, entre las que no es un desdeable impedimento el requisito elemental
del justo precio de mercado del inmueble en cuestin. Tmese sin embargo en cuenta que el
Derecho Procesal ecuatoriano, aplicable en esta materia, no contempla la expropiacin de
empresas sino de terrenos, por lo que no aplica el criterio de la empresa en marcha para el
avalo. El Cdigo de Procedimiento Civil dice que cuando existiesen en el predio
expropiado, instalaciones industriales cuyo funcionamiento no pueda seguir por efecto de la
expropiacin, se pagar tambin la indemnizacin correspondiente a este dao, aclarando
que, si es posible el traslado de tales instalaciones a otro inmueble, dentro de la misma
localidad, la indemnizacin puede reducirse al costo del desmontaje, remocin, transporte y
nuevo montaje
77
.
Cabe constatar de todas maneras que si un establecimiento no tiene el permiso o
autorizacin de funcionamiento respectivo, cuyas caractersticas se ha estudiado en las
73
74
Ibid. Art. 53. La defnicin del Cdigo de la Salud de vivienda como todo mueble o inmueble,
pblico o privado, destinado a ser ocupado permanente o transitoriamente por una o ms personas
(Art. 48) es ms amplia que el uso comn de este vocablo, pero aun as, de manera muy forzada se
podra aplicar este artculo para la clausura o demolicin de una planta industrial o establecimiento de
comercio aunque en ellos habiten guardianes.
75
76
Ley de Rgimen Municipal. Arts. 251-260.
77
Cdigo de Procedimiento Civil. Art. 812. Ver la ampliacin de este tema en mi trabajo El Poder
Ejecutivo. Ediciones ESTADE. Quito, marzo de 2000. p. 242.
31
pginas precedentes, no podr precisamente funcionar hasta que no lo obtenga, es decir,
cumpliendo con los requerimientos de ndole tcnica que garanticen la conservacin del
medio ambiente, la biodiversidad en general y la higiene y salubridad de los pobladores del
cantn.
Descentralizacin, municipalizacin, normativa y regulacin de competencias
ambientales
Confrontacin de competencias exclusivas de la municipalidad y de la administracin pblica
central e institucional y las competencias compartidas
Competencias privativas
del municipio
Constantes en la Ley de
Rgimen Municipal y la
Constitucin
Servicios pblicos
locales de saneamiento
comunitario: Agua
potable y alcantarillado;
Recoleccin y
disposicin de desechos
urbanos; cementerios
Competencias compartidas
entre el municipio y las
dems instituciones pblicas
(Generalmente los
municipios y las instituciones
del gobierno central o
funcional actan en forma
concurrente y superpuesta)
Permisos y autorizaciones
para actividades que tienen
consecuencias en el
saneamiento comunitario:
manipulacin de alimentos,
higiene, efuentes
Competencias del gobierno
central o de entidades
pblicas
& Descentralizable
conforme Ley de Gestin
Ambiental y Ley Forestal
* Descentralizable, segn
Ley de Descentralizacin
# Descentralizable, segn
Cdigo de la Salud
Normativa y regulacin de
salud pblica #
Normativa y regulacin
ambientales
Control de higiene y
sanidad #
32
Planifcacin, control de
construcciones y
zonifcaciones de uso de
suelos urbanos y
urbanizables,
incluyendo lotizaciones
de tierras rurales, as
como proteccin de
patrimonio
arquitectnico urbano
Ornato y reas verdes
urbanas y suburbanas
Anlisis de impactos
ambientales
Autorizacin de
funcionamiento
Construccin y
industriales y domsticos,
Control de higiene y sanidad
en venta de alimentos
preparados y
establecimientos de turismo
Estudios de impacto
ambiental
Declaratoria y manejo de
reas protegidas &
Plan Ambiental Ecuatoriano
Plan Nacional de
Ordenamiento Territorial
Estudios de impacto
ambiental * & y Ley de
Prevencin y Control (para
industrias)
Fijacin de estndares
ambientales nacionales &
Permiso o autorizacin de
funcionamiento #
Licencia ambiental
Obras regionales de
infraestructura sanitaria * #
33
regulacin de Mercados
Transportacin pblica
Sanciones
contempladas en la Ley
de Rgimen Municipal,
Ley de Gestin
Ambiental y Cdigo de
Carreteras y caminos
intercantonales *
Adjudicacin de aguas
pblicas
Infraestructura y servicios
de Salud # *
Infraestructura de
educacin pblica *
Permisos y concesiones
para explotacin de
recursos naturales
Permisos para la
prevencin de incendios
cuerpos de bomberos
Ordenamiento del trnsito
motorizado. Constitucin y *
Infraestructura Terminales
de transportacin (muelles,
terminales terrestres y
areos) *
Ministro del Ambiente
Comisario de Salud conoce
de infracciones al Cdigo
34
la Salud de la Salud (delegable,
segn el Cdigo de la
Salud)
La transferencia y delegacin de competencias a las municipalidades en la legislacin
Adems de la antigua norma del Cdigo de la Salud sobre descentralizacin
78
, que se ha
discutido lneas arriba, contemplan esta fgura especialmente la Ley de Modernizacin y la
Ley de Descentralizacin. La Ley de Gestin Ambiental menciona el Sistema
Descentralizado de Gestin Ambiental en algunos artculos pero no operativiza la
descentralizacin en ninguno de ellos. De hecho, el Sistema Descentralizado
expresamente consiste, segn declaratoria de la Ley, en que [l]as instituciones del Estado
con competencia ambiental forman parte del Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental
y se sometern obligatoriamente a las directrices establecidas por el Consejo Nacional de
Desarrollo Sustentable, Consejo donde no participan las entidades y dependencias pblicas
con competencias ambientales, sino indirectamente las municipalidades y los consejos
provinciales, a travs de delegados de la Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas (AME)
y el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE), entre siete otros
miembros. En el siguiente artculo se fjan obligaciones de las instituciones ambientales
79
.
El ms expedito de los mecanismos de descentralizacin a favor de las
municipalidades, consta en la Ley de Modernizacin y dispone que
el Presidente de la Repblica podr de acuerdo con esta Ley transferir a
los organismos del rgimen seccional las atribuciones, funciones o
recursos de (las entidades y dependencias de la Administracin Pblica
central e Institucional)
80
.
Esta es una provisin que se encuentra sin duda vigente, a pesar de la poca
aplicacin que se ha hecho de ella desde 1994, en que traspasaron a favor de las
Corporaciones Regionales de Desarrollo las competencias para construir obras fsicas de
riego que ostentaba el extinguido INERHI. HERNNDEZ no elabora ni justifca su enunciado de
que el artculo 7 de la Ley de Modernizacin tiene muy discutible vigencia
81
; no se
encuentra una derogatoria expresa ni tcita de esta norma en el articulado de la Ley de
Descentralizacin ni en ninguna otra ley expedida hasta ahora, ni tampoco se visualiza que
el artculo 7 entre en contradiccin o impida alguna accin o proceso contemplado en la Ley
de Descentralizacin.
La Ley de Descentralizacin aade poco a las normas legales que se han discutido
en este trabajo, adems de la instrumentalizacin a travs de un Convenio que, en algunos
78
Cdigo de la Salud. Art. 204: La autoridad de salud puede delegar a las municipalidades la
ejecucin de las actividades que se prescriben en este Cdigo.
79
Ley de Gestin Ambiental. Arts. 5, 11 y 12.
80
Ley de Modernizacin. Art. 7.
81
HERNNDEZ TERN, MIGUEL. Descentralizacin. De la teora a la Ley Especial de Descentralizacin.
Universidad Catlica de Guayaquil. Guayaquil, 1998. p. 81.
35
aspectos podra ser ms conveniente que un Decreto Ejecutivo, que es el mecanismo
contemplado en la Ley de Modernizacin. En efecto, el Convenio permitira a las
municipalidades discutir las modalidades de la transferencia o delegacin y establece una
mayor garanta de cumplimiento de parte de las entidades seccionales por cuanto este
instrumento resulta jurdicamente ley para las partes. Los aspectos ambientales
contemplados en esta ley se concretan en controlar, preservar y defender el medio
ambiente, que de todas maneras es una potestad municipal; y [v]elar y tomar accin para
proteger la inviolabilidad de las reas naturales delimitadas como de conservacin y reserva
ecolgica, que s aade facultades limitadas al Cabildo de proteccin de reas protegidas
sin que tal concepto abarque su administracin y manejo, ni tampoco la posibilidad de la
declaratoria de una rea nueva, lo que s const en la reforma constitucional de 1996, en
amplias atribuciones que fueron suprimidas en la reforma y codifcacin constitucional de
1998. En el rea de salud, higiene y sanidad cabe la descentralizacin de [p]lanifcar,
coordinar, ejecutar y evaluar programas integrales de salud y [c]onstruir, dotar, equipar y
mantener la infraestructura fsica de los servicios de atencin primaria de salud garantizando
la aplicacin de las normas de bioseguridad
82
.
En consecuencia de los discutido lneas arriba, se concluye que la descentralizacin
adecuada de las competencias de los ministerios de Salud y Ambiente, deber estructurarse
a base, primero, de la Constitucin y, despus, de las normas pertinentes del Cdigo de la
Salud, Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin, Ley de Rgimen Municipal, Ley de
Modernizacin, Ley de Descentralizacin y Ley de Gestin Ambiental.
.
Competencias de la administracin pblica central e institucional susceptibles de delegacin
a las municipalidades
No se ha mencionado hasta ahora la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin, que
contiene la disposicin ms antigua en Latino Amrica sobre estudios de impacto ambiental,
aunque ha sido poco aplicada:
Las disposiciones pblicas o privadas interesadas en la instalacin de proyectos
industriales o de otras que pudieran ocasionar alteraciones en los sistemas
ecolgicos y que produzcan o puedan producir contaminacin del aire, debern
presentar al Ministerio de Salud, para su aprobacin previa, estudios sobre impacto
ambiental y las medidas de control que se proyecten aplicar
83
.
Esta facultad se encuentra entre aquellas que pueden descentralizarse a las
municipalidades, lo que tendr que conjugarse con la atribucin de la Ley de Gestin
Ambiental que atribuye a los organismos descentralizados de control la califcacin de [l]as
obras pblica, privadas o mixtas y los proyectos de inversin pblicos o privados que puedan
causar impactos ambientales y la incorporacin en los planes municipales de los anlisis
de impacto ambiental..
El Ministerio de Medio Ambiente ha descentralizado a por lo menos una
municipalidad competencias relativas a la administracin y manejo de una rea protegida, lo
que se encuentra perfectamente previsto en la legislacin que se ha citado en este informe.
82
Ley de Descentralizacin. Art. 9, i ), j), a) y b).
83
DS. 374. Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental, publicada en el RO 97 del 31
de mayo de 1976. Art. 15.
36
Tambin podran transferirse las potestades de declaratoria de reas protegidas, siempre
que se sujete a lo precisado en la Ley Forestal, con las limitaciones relativas al escaso
nmero de categoras, ninguna de las cuales contempla la califcaciones ms apropiada
para el mbito cantonal, como seran los parques cantonales o intercantonales y los parques
suburbanos. La delegacin de las sanciones que puede imponer el Ministerio del Ambiente,
segn la Ley Forestal y la Ley de Gestin Ambiental es una fgura diferente; que est
limitada por la denominada reserva de ley, segn la cual esta clase de normas solamente se
pude expedir por ley y que la posibilidad de su delegacin debera asimismo contemplarse
en una Ley, lo cual no est contemplado en el marco legal, con excepcin de lo dispuesto en
el Cdigo de la Salud, donde se atribuye la competencia para sancionar las sanciones ah
previstas a los Comisarios Municipales
84
. En cambio, la Ley de Gestin Ambiental s
contempla la imposicin de una multa relativamente elevada que en forma expresa atribuye
la municipalidad, como se ha visto.
En pginas anteriores se detallaron las competencias del Ministerio de Salud,
delegables a las municipalidades en especial en el otorgamiento de permisos de
funcionamiento, cobro de tasas e imposicin de sanciones, contenidas en el Cdigo de la
Salud, en concordancia con la Ley de Rgimen Municipal.
Aparte de los previsto lneas arriba, no constan en la Ley de Gestin Ambiental
mayores competencias especfcas del Ministerio del Ambiente, susceptibles de delegacin o
transferencia a las municipalidades. El estudio de impacto ambiental, como se ha visto, no
es propiamente una competencia especfca del Ministerio del Ambiente, sino de los
organismos descentralizados de control
85
, es decir [l]as instituciones del Estado con
competencia ambiental
86
.
Una potestad especfca del Ministerio del Ambiente es el otorgamiento de la llamada
licencia ambiental, necesaria para el inicio de cualquier actividad que suponga riesgo
ambiental. A falta del Reglamento de la Ley y de mayor elaboracin en esta misma se debe
entender que la necesidad de licencia ambiental surge cuando una declaratoria de impacto y
un estudio de impacto ambiental declaren la existencia de un riesgo ambiental. Tratndose
de una medida de excepcin, de carcter netamente de control y regulatorio, no parece ser
el tipo de competencia que convenga transferir. Lo mismo se puede afrmar de la
autorizacin que cabe para el aprovechamiento de recursos naturales en reas protegidas
87
,
es decir, que debe ser un pronunciamiento expreso de la mxima autoridad institucional
forestal.
Las dems funciones ambientales del Ministerio del Ambiente, segn la Ley de
Gestin Ambiental son de planifcacin, normativa y regulacin, determinacin de tipos de
proyectos que requieren impacto ambiental, diseo de procedimientos de permisos a ser
aprobados por el Ejecutivo
88
; tampoco son de naturaleza que parezca apropiada su
delegacin o transferencia.
84
85
86
87
Ley de Gestin Ambiental. Art. 6, en concordancia con el Art. 248 de la Constitucin.
88
Ley de Gestin Ambiental. Art. 9. Corresponde al Presidente de la Repblica, reglamentar los
procedimientos de la Funcin Ejecutiva, conforme lo determina el Art. 40 de la Ley de Modernizacin,
en concordancia con el Art. 171, 9. de la Constitucin: Sern atribuciones y deberes del Presidente e
la Repblica los siguientes: 9. Dirigir la administracin pblica y expedir las normas necesarias para
regular la integracin, organizacin y procedimientos de la Funcin Ejecutiva.
37
En esta misma Ley de Gestin Ambiental (LGA) que se est examinando, se atribuye
a las municipalidades, adems de la califcacin del impacto ambiental, la expedicin de las
polticas ambientales seccionales
89
. La planifcacin, zonifcacin y uso del suelo cantonal es
una potestad exclusiva de las municipalidades, a travs de los planes reguladores de
ordenamiento fsico-cantonal y los planes de desarrollo urbano, lo cual se reconoce en
esta LGA, donde dice que el Plan Nacional de Ordenamiento debe coincidir con la
organizacin fsica del espacio, lo que se reitera a continuacin, donde dice que la
formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial debe respetar las diferentes jurisdicciones
y competencias
90
.
Finalmente, la fgura de la tasa de vertidos y otros cargos que fjen las
municipalidades con fnes de proteccin y conservacin ambiental complementa las
disposiciones sobre estos tributos, contempladas en la Ley de Rgimen Municipal,
actualizando algo el enfoque de fnes de proteccin y conservacin ambiental frente al
anticuado concepto de tasa constante en esta Ley y prestando legitimidad a una fgura que,
de otro modo, hubiera soportado en los tribunales con menos vigor los embates contra su
legalidad y procedencia, como se estudia en otra parte de este informe.
En el campo de las reas protegidas y forestal la Ley Forestal contempla atribuciones
del Ministerio del Ambiente para declaratorias de bosques y vegetacin protectora,
patrimonio forestal y patrimonio de reas naturales del Estado, permiso de visitas al interior
de los mismos, administracin de la fauna y fora en todo el territorio y aprovechamientos
forestales y control
91
.
Las materias y competencias no descentralizables
La Constitucin se refere expresamente a las materias que, por excepcin, no se pueden
descentralizar:
Art. 226.- Las competencias del gobierno central podrn descentralizarse, excepto la
defensa y la seguridad nacionales, la direccin de la poltica exterior y las relaciones
internacionales, la poltica econmica y tributaria del Estado, la gestin de
endeudamiento externo y aquellas que la Constitucin y convenios internacionales
expresamente excluyan.
No obstante, existen otras funciones que son exclusivas del Gobierno central que
tampoco pueden, o deben ser descentralizadas, que son las de normativa, estandarizacin,
regulacin y control; sobre lo cual no se ha hecho sufciente nfasis en el debate que se
viene sucediendo en el Ecuador en los ltimos aos. Este concepto es de especialmente
importante en el tema del desarrollo sustentable, medio ambiente y control de la
contaminacin. En Espaa, por ejemplo, la legislacin ambiental se considera materia
bsica, donde se encuentra restringida la discrecionalidad de las comunidades autnomas
para formular legislacin de desarrollo. Asimismo, en Ecuador resulta claro por ejemplo que
resulta indelegable la potestad del Ministro del Ambiente para otorgar la licencia ambiental
de operacin de actividades cuyo estudio de derecho ambiental haya demostrado un
potencial contaminante. Pero esto no se ha subrayado sufcientemente en los proyectos de
89
90
Ley de Gestin Ambiental. Arts. 16 y 17.
91
Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre.
3
Ordenanzas que se han revisado ni en los proyectos de Convenios de transferencia de
competencias entre el Ministro del Ambiente y las municipalidades y los consejos
provinciales, donde se delega el establecimiento normas tcnicas y parmetros, que son
competencia tpicamente indelegables.
Alternativas jurdicas de colaboracin
Los consorcios pblicos entre entidades y dependencias del rgimen seccional autnomo
tienen sustento en la Constitucin:
Las provincias, cantones y parroquias se podrn asociar para su desarrollo
econmico y social y para el manejo de los recursos naturales
92
.
Lo cual se complementa, en el nivel municipal:
Ley de Rgimen Municipal
Art. 24.-
Si coincidieren diversas autoridades en los planes de obras y servicios que la
ley les imponga realizar o mantener, se asociarn necesariamente o
concurrirn con los recursos indispensables para ejecutarlos y administrarlos
en comn.
Art. 64. La accin del Concejo est dirigida al cumplimiento de los fnes del
Municipio, para lo cual tiene los siguientes deberes y atribuciones generales:
35. Dictar las medidas que faciliten la coordinacin y complementacin de la

accin municipal en los campos de higiene y salubridad y en la prestacin de
servicios sociales y asistenciales, con la que se realiza el gobierno central y
dems entidades el Estado.
Art. 39. Decidir sobre la asociacin con otros municipios o con entidades
pblicas.
La asociacin con entidades pblicas incluye la que se establezca con consejos
provinciales, lo cual tambin se menciona en la Ley de Rgimen Provincial
93
.
En la Ley de Descentralizacin se regulan los convenios de mancomunidad,
defnidas como los convenios suscritos por un el Ejecutivo o un Secretario de Estado y dos
o ms entidades del rgimen seccional autnomo con el objeto de establecer la gestin
comn de programas, proyectos y servicios a ejecutarse en forma conjunta:
92
93
Ley de Rgimen Provincial. Art. 28, j): Promover el acuerdo de los municipios para llevar a cabo,
conjuntamente, obras de inters comn, tales como carreteras, electrifcacin, suministro de agua
potable a las poblaciones de dos o ms cantones, y conduccin de aguas de regado, de acuerdo con
las leyes pertinentes.
3!
CONVENIOS DE MANCOMUNIDAD.- El Presidente de la Repblica y los ministros
de Estado competentes en funcin de la materia, procurarn frmar convenios con
dos o ms entidades del rgimen seccional autnomo con el objeto de establecer la
gestin comn de programas, proyectos y servicios a ejecutarse en forma conjunta.
En todos los casos, siempre que haya que ejecutarse una obra o prestar un servicio
en la circunscripcin territorial de los organismos del rgimen seccional autnomo,
corresponder a la Funcin Ejecutiva a travs de la respectiva entidad, coordinar con
tales instituciones as como con las dems competentes en funcin de la materia la
ejecucin de tales actividades
94
.
Financiamiento de la caracterizacin y control ambientales
Desglose de los gastos y de las inversiones en que incurren las partes del sistema
Para la implantacin del sistema propuesto se requiere determinar los diferentes elementos y
la base legal de cada uno de los cargos exigibles. Bsicamente se puede efectuar el
siguiente desglose: 1. permiso de funcionamiento contemplado en el Cdigo de la Salud,
cuyo otorgamiento se delega a la municipalidad; 2. Elaboracin de una Declaratoria de
Impacto Ambiental, a cargo de local comercial o industrial de que se trate. Se requerir la
elaboracin del Estudio de Impacto Ambiental en los casos previamente reglamentados,
donde se establezca la necesidad del estudio, es decir no en todos los casos. Asimismo, si
la declaratoria adelanta la posibilidad de una potencialidad de riesgo ambiental, se deber
suspender cualquier autorizacin provisional hasta que el Ministerio del Ambiente conceda la
Licencia Ambiental a que se refere el Art. 20 de la Ley de Gestin Ambiental. En el caso de
elaboracin de Estudio de Impacto Ambiental, el Plan de Manejo deber redactarse en
forma contractual y suscribirse por el representante legal del establecimiento y por los
personeros municipales el Alcalde y el Procurador Sndico Municipal. El cumplimiento del
Plan de Manejo respectivo constituye una obligacin contractual del administrado,
cumplimiento que incluye el pago de las tasas correspondientes a las caracterizaciones
fsicas y qumicas y los anlisis respectivos.
El costo del certifcado ambiental para el permiso de funcionamiento y tasa de servicio se
deber incluir en el certifcado ambiental, y su base legal es la delegacin que atribuye el DE 811 a
las municipalidades para cargar una tabla de pagos por el control, vigilancia y mejoramiento de la
salud individual y colectiva y el medio ambiente natural donde desarrolla sus actividades.
El DE 811 reglamenta el permiso de funcionamiento para los locales donde se
desarrollan las actividades enunciadas. Segn esta norma el control sanitario se realiza,
entre otros aspectos, sobre la [u]bicacin, construccin, instalacin y funcionamiento de
establecimientos de atencin mdica, [e]liminacin de residuos y desechos de plantas
industriales, [u]bicacin, construccin, instalacin y funcionamiento de establecimientos
comerciales y de servicios y [r]adiaciones ionizantes. Se precisa que [e]stos controles se
realizarn por inspeccin peridica y con la prctica de exmenes especfcos determinados
por las Autoridades de Salud, segn la necesidad. Los derechos por la concesin de los
permisos sanitarios van desde los 2 hasta los 150 salarios mnimos vitales generales, pero
el promedio oscila entre los 5 y los 15 salarios mnimos vitales
95
. El citado DE 811 determina
94
Art. 14.
95
V. tabla constante en el Art. 9 del DE 811.
4>
que [l]os montos recaudados por concepto de las Delegaciones a las municipalidades sern
establecidos en los respectivos convenios
96
.
Proyecto de texto para introducir en el proyecto de Ley para la Promocin de la Inversin y
la Participacin Ciudadana (Ley Trole 2), para reforzar el sistema propuesto
En el Art. 111 del proyecto se deber aadir tres incisos adicionales que dispongan:
Los Ministerios de Salud y del Ambiente y sus dependencias, as como las
municipalidades, consejos provinciales y otras instituciones pblicas competentes
para controles sanitarios, de higiene y ambientales de actividades productivas,
podrn delegar las tareas de caracterizacin qumica, fsica y en general tcnica y
cientfca de toma de muestras, evaluacin, medicin, califcacin y otras similares a
laboratorios privados previamente autorizados por el Ministerio de Salud. Para el
efecto esta secretara de Estado reglamentar los requisitos y categoras de
laboratorios, as como autorizar las listas de precios de los diversos
procedimientos.
El Ministerio del Ambiente regular los estndares y niveles de las caracterizaciones,
que debern aplicarse en todo el pas, incluyendo los organismos del rgimen
seccional autnomo y las dems entidades, incluyendo aquellas consideradas como
autnomas.
Los costos de las caracterizaciones respectivas sern pagadas por los
establecimientos, previa orden del rgano pblico competente.
Las impugnaciones a los resultados de las caracterizaciones determinarn una
nueva caracterizacin por un laboratorio diferente. En caso de disimilitud en los
resultados, resolver el Ministro de Salud. Su resolucin podr impugnarse ante el
Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo previo depsito de una garanta
que responda por los posibles daos ambientales.
No obstante el trmite descrito, las autoridades podrn hacer nuevas
caracterizaciones que constituirn un nuevo trmite, diferente que el anterior. En
todos los casos, cabe el reclamo de indemnizacin por daos y perjuicios que se
comprobaren en juicio, de los funcionarios que hubieren procedido ilegalmente.
96
DE 811. Art. 16.
41
Anexo 1
Doctrina jurdica y prctica de Aplicacin de la Normativa Ambiental Municipal
En esta parte se establece un esquema de los elementos a considerar, paso por paso para
el diseo y redaccin de normativa ambiental municipal. Cada paso va acompaado con un
glosario que reproduce los conceptos contenidos en el informe.
El diseo, redaccin y aplicacin de la normativa ambiental municipal contempla los
elementos siguientes, que han sido discutidos en el informe:
Base legal y reglamentaria
Base contractual
Actividades ambientales de la municipalidad
Tasas
Sanciones
Multa
Clausura o traslado
Demolicin y derrocamiento
Procedimientos
Base legal y reglamentaria
1.Constitucin
Art. 23.- Sin perjuicio de los derechos establecidos en esta Constitucin y en los
instrumentos internacionales vigentes, el Estado reconocer y garantizar a las
personas los siguientes:
6. El derecho a vivir en un ambiente sano, ecolgicamente equilibrado y libre de
contaminacin. La ley establecer las restricciones al ejercicio de determinados
derechos y libertades, para proteger el medio ambiente.
Art. 32.- Para hacer efectivo el derecho a la vivienda y a la conservacin del medio
ambiente, las municipalidades podrn expropiar, reservar y controlar reas para el
desarrollo futuro, de conformidad con la ley.
42
Art. 87.- La ley tipifcar las infracciones y determinar los procedimientos para
establecer responsabilidades administrativas, civiles y penales que correspondan a
las personas naturales o jurdicas, nacionales o extranjeras, por las acciones u
omisiones en contra de las normas de proteccin al medio ambiente.
Art. 88.- Toda decisin estatal que pueda afectar al medio ambiente, deber contar
previamente con los criterios de la comunidad, para lo cual sta ser debidamente
informada. La ley garantizar su participacin.
Art. 90.- Se prohiben la fabricacin, importacin, tenencia y uso de armas qumicas,
biolgicas y nucleares, as como la introduccin al territorio nacional de residuos
nucleares y desechos txicos.
El Estado normar la produccin, importacin, distribucin y uso de aquellas
sustancias que, no obstante su utilidad, sean txicas y peligrosas para las personas y
el medio ambiente.
Art. 91.- El Estado, sus delegatarios y concesionarios, sern responsables por los
daos ambientales, en los trminos sealados en el Art. 20 de esta Constitucin.
Tomar medidas preventivas en caso de dudas sobre el impacto o las consecuencias
ambientales negativas de alguna accin u omisin, aunque no exista evidencia
cientfca de dao.
Sin perjuicio de los derechos de los directamente afectados, cualquier persona
natural o jurdica, o grupo humano, podr ejercer las acciones previstas en la ley para
la proteccin del medio ambiente.
Art. 228.- Los gobiernos seccionales autnomos sern ejercidos por los consejos
provinciales, los concejos municipales, las juntas parroquiales y los organismos que
determine la ley para la administracin de las circunscripciones territoriales indgenas
y afroecuatorianas.
Los gobiernos provincial y cantonal gozarn de plena autonoma y, en uso de su
facultad legislativa podrn dictar ordenanzas, crear, modifcar y suprimir tasas y
contribuciones especiales de mejoras.
Art. 229.- Las provincias, cantones y parroquias se podrn asociar para su desarrollo
econmico y social y para el manejo de los recursos naturales.
Art. 230.- Sin perjuicio de lo prescrito en esta Constitucin, la ley determinar la
estructura, integracin, deberes y atribuciones de los consejos provinciales y
concejos municipales, y cuidar la aplicacin efcaz de los principios de autonoma,
descentralizacin administrativa y participacin ciudadana.
Art. 231.- Los gobiernos seccionales autnomos generarn sus propios recursos
fnancieros y participarn de las rentas del Estado, de conformidad con los principios
de solidaridad y equidad.
43
Art. 232.- Los recursos para el funcionamiento de los organismos del gobierno
seccional autnomo estarn conformados por:
1.Las rentas generadas por ordenanzas propias.
2.Las transferencias y participaciones que les corresponden. Estas asignaciones a los
organismos del rgimen seccional autnomo no podrn ser inferiores al quince por ciento
de los ingresos corrientes totales del presupuesto del gobierno central.
3.Los recursos que perciben y los que les asigne la ley.
4.Los recursos que reciban en virtud de la transferencia de competencias.
5.Se prohibe toda asignacin discrecional, salvo casos de catstrofe.
Art. 233.
El Consejo Provincial representar a la provincia y, adems de las atribuciones

previstas en la ley, promover y ejecutar obras de alcance provincial en vialidad,
medio ambiente, riego y manejo de las cuencas y microcuencas hidrogrfcas de su
jurisdiccin. Ejecutar obras exclusivamente en reas rurales.
Art. 236.- La ley establecer las competencias de los rganos del rgimen seccional
autnomo, para evitar superposicin y duplicidad de atribuciones, y regular el
procedimiento para resolver los confictos de competencias.
Art. 237.- La ley establecer las formas de control social y de rendicin de cuentas de
las entidades del rgimen seccional autnomo.
Art. 238.- Existirn regmenes especiales de administracin territorial por
consideraciones demogrfcas y ambientales. Para la proteccin de las reas sujetas
a rgimen especial, podrn limitarse dentro de ellas los derechos de migracin
interna, trabajo o cualquier otra actividad que pueda afectar al medio ambiente. La
ley normar cada rgimen especial.
Los residentes del rea respectiva, afectados por la limitacin de los derechos
constitucionales, sern compensados mediante el acceso preferente al benefcio de
los recursos naturales disponibles y a la conformacin de asociaciones que aseguren
el patrimonio y bienestar familiar. En lo dems, cada sector se regir de acuerdo con
lo que establecen la Constitucin y la ley.
2.Legislacin
Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin
44
Cdigo de la Salud
Ley de Rgimen Municipal
Ley de Modernizacin
Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin Ejecutiva
Ley de Descentralizacin
Ley de Gestin Ambiental
3.Reglamentacin
Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental, en lo
relativo al recurso agua. RO 204, del 5 de junio de 1989.
A. 7789. Expdese el Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin
Ambiental originada por la emisin de ruidos. RO 560 del 12 de noviembre de 1990.
A 11338-A. Expdese el Reglamento que establece las Normas de Calidad del Aire y
sus Mtodos de Medicin. RO 726 del 15 de julio de 1991.
A. 14639. Expdese el Reglamento para el Manejo de los Desechos Slidos. RO 991
del 3 de agosto de 1992.
A. 14629. Expdese el Reglamento para la prevencin y control de la contaminacin
ambiental en lo referente al recurso suelo. RO 989 del 30 de julio de 1992.
A. 883. Expdese el Reglamento que establece las normas generales de emisin
para fuentes fjas de combustin y los mtodos generales de medicin. RO 303 del
25 de octubre de 1993.
R. 189/90. Disposiciones para la aplicacin del Cdigo de Polica Martima. RO 420
del 19 de abril de 1990.
A. 5770-A. Expdese el Reglamento para la recoleccin y entrega de papel de
desecho reciclable. RO 360 del 17 de enero de 1994.
A. 1005. Aprubase el Reglamento de Manejo de Desechos Slidos en los
establecimientos de salud de la Repblica del Ecuador. RO 106 del 10 de enero de
1997.
A. 0025. Expdese el Reglamento de Uso y Aplicacin de Plaguicidas en las
plantaciones dedicadas al cultivo de fores. RO. 623 del 31 de enero de 1995.
45
R. 0000008. Expdense las Regulaciones para la califcacin de las maquinarias y
equipos destinados a la proteccin ambiental y recuperacin ecolgica. RO 559 del
31 de octubre de 1994. FE DE ERRATAS. (Donde dice: que mediante Ley N 05,
debe decir: "Que mediante Ley N 51). RO 594 del 21 de diciembre de 1994.
Base contractual
4.Cdigo Civil
Art. 1481.- Contrato o convencin es un acto por el cual una parte se obliga para con
otra a dar, hacer o no hacer alguna cosa. Cada parte puede ser una o muchas
personas.
Art. 1588.- Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no
puede ser invalidado sino por consentimiento mutuo o por causas legales.
5.Ley de Descentralizacin
Art. 12. Suscripcin de convenios para la transferencia de funciones
Art. 13. Suscripcin de convenios para la delegacin de funciones
Art. 14. Convenios de mancomunidad
Actividades ambientales de la municipalidad
6.Competencias: 1. propias, 2. delegables y delegadas
Todas las ordenanzas y reglamentos de las Municipalidades, que se relacionen con la salud,
sern sometidos al Ministerio de Salud Pblica. Sin su aprobacin no podrn entrar en
vigencia Cdigo de la Salud. Art. 203 del Cdigo de la Salud).
Numeracin: 1. Competencias propias; 2. Competencias delegables
3. Competencias delegadas (El cuadro correspondiente a competencias delegadas tendr
que llenarse en cada municipalidad)
Competencias desarrollo
sustentable
rgano competente Base legal 123
Formular y aprobar Planes
reguladores de desarrollo fsico
cantonal anlisis de impactos
ambientales
Aprueba el Concejo.
Formulado por
Direccin de
Planifcacin y
Urbanismo
Ley de Rgimen
Municipal. Art. 212
Reglamentar, previa la
aprobacin del Concejo, el tipo
de construccin de edifcios y la
clase de materiales que deben
Aprueba el Concejo.
Formulado por
Direccin de
Planifcacin y
Ley de Rgimen
Municipal. Art. 64,
13; 161, k)
46
emplearse, as como tambin el
ornato de las poblaciones y el
aseo e higiene de las mismas
Urbanismo
Reglamentacin de la
construccin de desages de
las aguas lluvias y servidas y
conocer de las solicitudes de
permisos para la construccin
de las mismas
Aprueba el Concejo.
Formulado por
Direccin de Obras
Pblicos
Ley de Rgimen
Municipal. Art. 64,
13; 163, c) y o)

Organizacin fsica obligatoria
cantonal (Planes reguladores
de desarrollo fsico cantonal),
como parte del Plan Nacional
de Ordenamiento Territorial
Ministerio del
Ambiente coordina
la formulacin del
Plan con la Ofcina
de Planifcacin
(ODEPLN) y con la
Municipalidad
Ley de Rgimen
Municipal. Art. 211
Ley de Gestin
Ambiental
Proveer de agua potable y

alcantarillado a la poblacin del
cantn y
Direccin de
Servicios Pblicos o
Empresa Municipal
Ley de Rgimen
Municipal. Art. 64,
14; 163, c)

Reglamentar la construccin de
desages de las aguas lluvias y
servidas y conocer las
solicitudes para su construccin
Direccin de
Servicios Pblicos o
Empresa Municipal
Ley de Rgimen
Municipal. Art. 64,
13; 163, o)

Reglamentar conduccin del
agua dentro de los lmites
urbanos
Direccin de
Servicios Pblicos,
con aprobacin del
Concejo Cantonal
Ley de Rgimen
Municipal. Art. 163,
j)

Realizar estudios para justifcar
la aprobacin de las tarifas de
la prestacin del servicio
Direccin de
Servicios Pblicos,
con aprobacin del
Concejo Cantonal
Ley de Rgimen
Municipal. Art. 64,
16; 163, l)

Velar por el cumplimiento de las
normas legales sobre
saneamiento ambiental y
especialmente de las que tienen
relacin con ruidos, olores
desagradables, humo, gases
txicos, polvo atmosfrico,
emanaciones y dems factores
que pueden afectar la salud y
bienestar de la poblacin
Direccin de Higiene
y Asistencia social
Ley de Rgimen
Municipal. Art. 164,
j)

Coordinacin y
complementacin con el
Gobierno central en higiene y
salubridad, as como servicios
Ley de Rgimen
Municipal. Art. 64,
35; 164
47
sociales y asistenciales Cdigo de la Salud.
202-206
Permiso o
autorizacin
Requisitos rgano
competente
Base legal 123
Descarga de residuos
industriales en
alcantarillado pblico.
Aprobacin
previa de
tcnica para el
tratamiento de
efuentes
Direccin
de
Servicios
Pblicos de
la
Municipalid
ad
Cdigo de
la Salud.
Art. 28
Construccin,
reparacin o
modifcacin de obra
pblica o privada
relacionada con agua
potable, canalizacin
y desages
Aprobacin de
planos y
memorias y
depsito de
fondo de
garanta
Ley de
Rgimen
Municipal.
161, l);
Artculo que
se aade
despus del
Art. 490.
Cdigo de
la Salud.
Art. 9
Construccin,
reparacin o
modifcacin de obra
pblica o privada
y desages
Aprobacin de
planos y
memorias y
depsito de
fondo de
garanta
Ley de
Rgimen
Municipal.
161, l);
Artculo que
se aade
despus del
Art.
490.Cdigo
de la Salud.
Art. 9
4
Inicio de operacin de
obra pblica o privada
y desages
Inspeccin
peridica
Ley de
Rgimen
Municipal.
161, l);
Artculo que
se aade
despus del
Art. 490.
Cdigo de
la Salud.
Art. 9, inc.
2
Obras para el
suministro de agua
potable
Aprobacin de
planos y
depsito de
fondo de
garanta
Ley de
Rgimen
Municipal.
64, 14; 161,
l); Artculo
que se
aade
despus del
Art. 490.
Cdigo de
la Salud.
Art. 21
Eliminacin de
residuos industriales
en alcantarillado
pblico
Tcnica
recomendada
por la autoridad
de salud
Ley de
Rgimen
Municipal.
161, l);
Artculo que
se aade
despus del
Art. 490.
Cdigo de
la Salud.
Art. 28
Construccin de
edifcios destinados a
actividades que
emplean radiaciones
ionizantes
Aprobacin de
planos y
depsito de
fondo de
garanta
Ley de
Rgimen
Municipal.
161, l);
Artculo que
se aade
despus del
Art. 490.
Cdigo de
la Salud.
Art. 40
4!
Proyecto de
urbanizacin
Aprobacin de
planos y
depsito de
fondo de
garanta
Requisitos
sanitarios
Ley de
Rgimen
Municipal.
161, l); Art.
161, d);
artculo que
se aade
despus del
Art. 490
Cdigo de
la Salud.
Art. 45
Trabajos de
edifcacin,
reparacin o
modifcacin de
inmuebles destinados
a vivienda
Ocupacin de
inmueble en que se
hayan realizado los
trabajos
Aprobacin de
planos y
depsito de
fondo de
garanta
Probar que se
han cumplido
con los
requisitos
Ley de
Rgimen
Municipal.
Art. 161, l)
Cdigo de
la Salud.
Art. 50
Trabajos de
edifcacin,
reparacin o
modifcacin de
establecimiento
industrial
Ocupacin de
inmueble en que se
hayan realizado los
trabajos
Aprobacin de
planos y
depsito de
fondo de
garanta
Probar que se
han cumplido
con los
requisitos
Ley de
Rgimen
Municipal.
Art. 161, l)
Cdigo de
la Salud.
Art. 54
Elaboracin o
comercializacin de
plaguicidas
Control
peridico
Cdigo de
la Salud.
Art. 149

Apertura,
transformacin,
ampliacin, cambio
de local o razn
social de
establecimientos
farmacuticos
Control en su
funcionamiento
Cdigo de
la Salud.
Art. 161

5>
Ubicacin,
construccin,
ampliacin y
reparacin de
establecimientos de
salud mdica
Ley de
Rgimen
Municipal.
Art. 161, l)
Cdigo de
la Salud.
Art. 173
Autorizacin de
funcionamiento
Permiso de
funcionamiento
Pago de tasa
Ley de
Rgimen
Municipal.
Art. 15, 8.
Cdigo de
la Salud,
Art. 245
DE 811
Tasas
Concepto Monto Base legal 123
Previo permiso o
autorizacin de
funcionamiento
US $ 8 a US $ 600 Cdigo de
la Salud.
Art. 245
Decreto
Ejecutivo
811
Habilitacin y control de
establecimientos
comerciales e
industriales
Costo de produccin de
los servicios,
incluyendo gastos
generales que tengan
relacin directa y
evidente con la
prestacin
Ley de
Rgimen
Municipal.
Art. 398, I)
Vertidos y otros cargos

que autoriza el Concejo
(LRM, Art. 64, 14.) con
fnes de proteccin y
conservacin ambiental
los servicios,
incluyendo gastos
relacin directa y
evidente con la
prestacin
Ley de
Gestin
Ambiental.
Art. 38
Ley de
Rgimen
Municipal.
Art. 397
Permiso de edifcacin,
ampliacin o reparacin
de edifcios, y estudios
de planos, inspeccin de
los servicios,
incluyendo gastos
Ley de
Rgimen
Municipal.
Arts. 401 y

51
la construccin y
aprobacin fnal
relacin directa y
evidente con la
prestacin; pero la
alcuota no puede
exceder el 2 por mil del
valor de la construccin
402.
Sanciones
7.Multa
Causal Monto Base legal 123
Infracciones a Ley de
Rgimen Municipal o a
sus reglamentos
12,5% del salario
mnimo vital mensual
del trabajador en
general hasta el 125%
de los mismos salarios,
Ley de
Rgimen
Municipal.
Art. 490

Apartarse de lo
establecido en los
permisos de
construccin y en los
planos aprobados, o
construir sin ellos , en
toda o en parte, aun
cuando sta hubiere
sido completamente
terminada
Monto igual al del fondo
de garanta que se
hubiere depositado o
hubiere debido
depositarse para la
construccin. V.
tambin demolicin y
derrocamiento
Ley de
Rgimen
Municipal.
Artculo que
se aade
despus del
Art. 490
Falta de informacin a la
municipalidad sobre
dao actual o potencial
de actividades
empresariales o
industriales
Hasta doscientos
salarios mnimos
vitales US $ 800
Ley de
Gestin
Ambiental.
Art. 40

Infraccin a las normas
del Cdigo de la Salud
US $ 4 hasta US $ 80 Cdigo de
la Salud.
Art. 230.
Ley de
Gestin
Ambiental.
Art. 45.
8.Clausura o traslado
Causal rgano Sancin Norma Legal 123
52
competente
Expendio de
medicamentos con fecha
de expiracin vencida
Autoridades de
Salud
Clausura
provisional o
defnitiva
Cdigo de la
Salud. Art.
235.
Edifcios destinados a
vivienda que, por su
estado y condiciones,
amenacen la salud y
seguridad de los
habitantes
Autoridades de
Salud
clausura o la
demolicin
Cdigo de la
Salud. Art. 53

Industrias, depsitos de
explosivos o materiales
que constituyan un
peligro para la salud,
seguridad y bienestar de
la poblacin, si
tcnicamente dichos
peligros no pueden
subsanarse
Autoridades de
Salud
Traslado Cdigo de la
Salud. Art. 55

Demolicin y derrocamiento
Causal Sancin Base legal 123
edifcios construidos en
contravencin a las
ordenanzas locales
vigentes al tiempo de su
edifcacin
Direccin de
Planeamiento y
Urbanismo
Comisario de
Construcciones
Demolicin Ley de
Rgimen
Municipal.
Art. 161, l)

Muros, avisos
comerciales o cualquier
otro elemento que obste
belleza del paisaje
Direccin de
Planeamiento y
Urbanismo Derrocamient
o
Ley de
Rgimen
Municipal.
Art. 161, i )
Apartarse de lo
establecido en los
permisos de
construccin y en los
planos aprobados, o
construir sin ellos , en
toda o en parte, aun
cuando sta hubiere
sido completamente
terminada hasta
cuatro aos despus
Direccin de
Planeamiento y
Urbanismo
Comisario de
Construcciones
Demolicin
Ley de
Rgimen
Municipal.
Artculo que
se aade al
Art. 490
Edifcios destinados a
vivienda que, por su
Autoridades de
Salud
Demolicin o
clausura
Cdigo de la
Salud. Art. 53

53
estado y condiciones,
amenacen la salud y
seguridad de los
habitantes
Procedimientos
Para juzgar infracciones a la Ley de Rgimen Municipal se aplica el trmite establecido en el
Cdigo de Procedimiento Penal para el juzgamiento de las contravenciones (Ley de
Rgimen Municipal. Art. 167, g)
Para juzgar infracciones de ndole ambiental, se aplica el procedimiento establecido en el
Captulo II del Ttulo I, Libro III del Cdigo de la Salud
Anexo 2
Las instituciones jurdicas y las competencias de la Ley de Gestin Ambiental
Caracterstica de normas ambientales
Art. 4.- Los reglamentos, instructivos, regulaciones y ordenanzas que, dentro del mbito de
su competencia, expidan las instituciones del Estado en materia ambiental, debern
observar las siguientes etapas, segn corresponda, desarrollo de estudios tcnicos
sectoriales, econmicos, de relaciones comunitarias, de capacidad institucional y consultas a
organismos competentes e informacin a los sectores ciudadanos.
rganos pblicos creados en la Ley de Gestin Ambiental
Art. 5.- Se establece el Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental como un mecanismo
de coordinacin transectorial, interaccin y cooperacin entre los distintos mbitos, sistemas
y subsistemas de manejo ambiental y de gestin de recursos naturales.
En el sistema participar la sociedad civil de conformidad con esta Ley.
Art. 9.- Le corresponde al Ministerio del ramo:
i) Constituir Consejos Asesores entre los organismos componentes del Sistema
Descentralizado de Gestin Ambiental para el estudio y asesoramiento de los asuntos
relacionados con la gestin ambiental, garantizando la participacin de los entes seccionales
y de la sociedad civil;
Art. 10.- Las instituciones del Estado con competencia ambiental forman parte del Sistema
Nacional Descentralizado de Gestin Ambiental y se sometern obligatoriamente a las
directrices establecidas por el Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable.
Este Sistema constituye el mecanismo de coordinacin transectorial. integracin y
cooperacin entre los distintos mbitos de gestin ambiental y manejo de recursos naturales
subordinado a las disposiciones tcnicas de la autoridad ambiental.
54
Art. 11.- El Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental estar dirigido por la Comisin
Nacional de Coordinacin, integrada de la siguiente forma:
1. El Ministro de Medio del ramo, quien lo presidir;
2. La mxima autoridad de la Secretara Tcnica de Planifcacin de la Presidencia de la
Repblica;
3. Un representante del Consorcio de Consejos Provinciales;
4. Un representante de la Asociacin de Concejos Municipales;
5. El Presidente del Comit Ecuatoriano para la Proteccin
de la Naturaleza y Defensa del Medio Ambiente CEDECNMA;
6. Un representante del Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador,
CODEMPE;
7. Un representante de los pueblos negros y afroecuatorianos;
8. Un representante de las Fuerzas Armadas; y,
Un representante del Consejo Nacional de Educacin Superior, que ser uno de los rectores
de las universidades o escuelas politcnicas.
Polticas
Art. 7.- La gestin ambiental se enmarca en las polticas generales de desarrollo sustentable
para la conservacin del patrimonio natural y el aprovechamiento sustentable de los
recursos naturales que establezca el Presidente de la Repblica al aprobar el Plan
Ambiental Ecuatoriano. Las polticas y el Plan mencionados formarn parte de los objetivos
nacionales permanentes y las metas de desarrollo. El Plan Ambiental Ecuatoriano contendr
las estrategias, planes, programas y proyectos para la gestin ambiental nacional y ser
preparado por el Ministerio del ramo.
Para la preparacin de las polticas y el plan a los que se refere el inciso anterior, el
Presidente de la Repblica contar, como rgano asesor, con un Consejo Nacional de
Desarrollo Sustentable, que se constituir conforme las normas del Reglamento de esta Ley
y en el que debern participar, obligatoriamente, representantes de la sociedad civil y de los
sectores productivos.
Planifcacin
a) Elaborar la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial y los planes seccionales;
55
b) Proponer, para su posterior expedicin por parte del Presidente de la Repblica, las
normas de manejo ambiental y evaluacin de impactos ambientales y los respectivos
procedimientos generales de aprobacin de estudios y planes, por parte de las entidades
competentes en esta materia;
c) Aprobar anualmente la lista de planes, proyectos y actividades prioritarios, para la gestin
ambiental nacional;
Art. 14.- Los organismos encargados de la planifcacin nacional y seccional incluirn
obligatoriamente en sus planes respectivos, las normas y directrices contenidas en el Plan'
Ambiental Ecuatoriano (PAE).
Los planes de desarrollo, programas y proyectos incluirn en su presupuesto los recursos
necesarios para la proteccin y uso sustentable del medio ambiente. El incumplimiento de
esta disposicin determinar la inejecutabilidad de los mismos.
Art. 16.- El Plan Nacional de Ordenamiento Territorial es de aplicacin obligatoria y
contendr la zonifcacin econmica, social y ecolgica del pas sobre la base de la
capacidad del uso de los ecosistemas, las necesidades de proteccin del ambiente, el
respeto a la propiedad ancestral de las tierras comunitarias, la conservacin de los recursos
naturales y del patrimonio natural. Debe coincidir con el desarrollo equilibrado de las
regiones y la organizacin fsica del espacio. El ordenamiento territorial no implica una
alteracin de la divisin poltico administrativa del Estado.
Art. 17.- La formulacin del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial la coordinar el
Ministerio encargado el rea ambiental. conjuntamente con la institucin responsable del
sistema nacional de planifcacin y con la participacin de las distintas instituciones que, por
disposicin legal, tienen competencia en la materia, respetando sus diferentes .jurisdicciones
y competencias.
Art. 18.- El Plan Ambiental Ecuatoriano, ser el instrumento tcnico de gestin que
promover la conservacin. proteccin y manejo ambiental: y contendr los objetivos
especfcos, programas. acciones a desarrollar, contenidos mnimos y mecanismos de
fnanciacin as como los procedimientos de revisin y auditora.
Art. 19.- Las obras pblicas privadas o mixtas y los proyectos de inversin pblicos o
privados que puedan causar impactos ambientales, sern califcados previamente a su
ejecucin, por los organismos descentralizados de control, conforme el Sistema Unico de
Manejo Ambiental, cuyo principio rector ser el precautelatorio.
9.Estudios de impacto ambiental
56
e) Determinar las obras, proyectos e inversiones que requieran someterse al proceso de
aprobacin de estudios de impacto ambiental;
Art. 23.- La evaluacin del impacto ambiental comprender:
a) La estimacin de los efectos causados a la poblacin humana, la biodiversidad, el suelo,
el aire, el agua el paisaje y la estructura y funcin del los ecosistemas presentes en el rea
previsiblemente afectada;
b) Las condiciones de tranquilidad pblicas. tales como: ruido, vibraciones, olores, emisiones
luminosas, cambios trmicos y cualquier otro perjuicio ambiental derivado de su ejecucin; y,
c) La incidencia que el proyecto, obra o actividad tendr en los elementos que componen el
patrimonio histrico. escnico y cultura!.
Art. 24.- En obras de inversin pblicas o privadas, las obligaciones que se desprendan del
sistema de manejo ambiental, constituirn elementos del correspondiente contrato. La
evaluacin del impacto ambiental. conforme al reglamento especial ser formulada y
aprobada, previamente a la expedicin de la autorizacin administrativa emitida por el
Ministerio del ramo
Financiamiento
Art. 15.- El Ministerio a cargo de las fnanzas pblicas, en coordinacin con el Ministerio del
ramo elaborar un sistema de cuentas patrimoniales, con la fnalidad de disponer de una
adecuada valoracin del medio ambiente en el pas y procurarn internalizar el valor
ecolgico de los recursos naturales y los costos sociales derivados de la degradacin
ambiental.
El Ministerio del ramo presentar anualmente al Sistema Descentralizado de Gestin
ambiental un informe tcnico en el que consten los resultados de la valoracin econmica
del medio ambiente Y de los recursos naturales renovables.
Art. 36.- Para la ejecucin de programas de control y preservacin ambiental, el Ministerio
del ramo se fnanciar con las asignaciones presupuestarias establecidas para el efecto, los
ingresos por las multas previstos en el tercer inciso del artculo 24 de la Ley de Cheques, los
que se originen en programas de cooperacin internacional, contribuciones y donaciones y
los que provengan de las tasas y multas a las que se refere el artculo siguiente.
Art. 38.- Las tasas por vertidos y otros cargos que fjen las municipalidades con fnes de
proteccin y conservacin ambiental sern administradas por las mismas, as como los
fondos que recauden otros organismos competentes, sern administrados directamente por
dichos organismos e invertidos en el mantenimiento y proteccin ecolgica de la jurisdiccin
en que fueren generados.
Normas sustantivas
57
Art. 6.- El aprovechamiento racional de los recursos naturales no renovables en funcin de
los intereses nacionales dentro del patrimonio de reas naturales protegidas del Estado y en
ecosistemas frgiles, tendrn lugar por excepcin previo un estudio de factibilidad
econmico y de evaluacin de impactos ambientales.
Competencias de rganos pblicos atribuidas por la LGA
10.Ministerio
Art. 8.- La autoridad ambiental nacional ser ejercida por el Ministerio del ramo, que actuar
como instancia rectora, coordinadora y reguladora del Sistema Nacional Descentralizado de
Gestin Ambiental, sin perjuicio de las atribuciones que dentro del mbito de sus
competencias y conforme las leyes que las regulan, ejerzan otras instituciones del Estado.
El Ministerio del ramo, contar con los organismos tcnico-administrativos de apoyo,
asesora y ejecucin, necesarios para la aplicacin de las polticas ambientales, dictadas por
el Presidente de la Repblica.
ambiental nacional;
d) Coordinar con los organismos competentes para expedir y aplicar normas tcnicas,
manuales y parmetros generales de proteccin ambiental, aplicables en el mbito nacional;
el rgimen normativo general aplicable al sistema de permisos y licencias de actividades
potencialmente contaminantes, normas aplicables a planes nacionales y normas tcnicas
relacionadas con el ordenamiento territorial;
e) Determinar las obras, proyectos e inversiones que requieran someterse al proceso de
aprobacin de estudios de impacto ambiental;
f) Establecer las estrategias de coordinacin administrativa y de cooperacin con los
distintos organismos pblicos y privados;
g) Dirimir los confictos de competencia que se susciten entre los organismos integrantes del
Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental; la resolucin que se dicte al respecto
causar ejecutoria. Si el conficto de competencia involucra al Ministerio del ramo, ste
remitir el expediente al Procurador General del Estado, para que resuelva lo pertinente.
Esta resolucin causar ejecutoria;
5
h) Recopilar la informacin de carcter ambiental, como instrumento de planifcacin, de
educacin y control. Esta informacin ser de carcter pblico y formar parte de la Red
Nacional de Informacin Ambiental, la que tiene por objeto registrar, analizar, califcar,
sintetizar y difundir la informacin ambiental nacional;
i) Constituir Consejos Asesores entre los organismos componentes del Sistema
Descentralizado de Gestin Ambiental para el estudio y asesoramiento de los asuntos
relacionados con la gestin ambiental, garantizando la participacin de los entes seccionales
y de la sociedad civil;
Coordinar con los organismos competentes sistemas de control para la verifcacin del
cumplimiento de las normas de calidad ambiental referentes al aire, agua, suelo, ruido,
desechos y agentes contaminantes;
k) Defnir un sistema de control y seguimiento de las normas y parmetros establecidos y del
rgimen de permisos y licencias sobre actividades potencialmente contaminantes y las
relacionada con el ordenamiento territorial,
l) Regular mediante normas de bioseguridad, la propagacin, experimentacin, uso,
comercializacin e importacin de organismos genticamente modifcados;
m) Promover la participacin de la comunidad en la formulacin de polticas y en acciones
concretas que se adopten para la proteccin del medio ambiente y manejo racional de los
recursos naturales; y,
n) Las dems que le asignen las leyes y sus reglamentos.
Art. 20.- Para el inicio de toda actividad que suponga riesgo ambiental se deber contar con
la licencia respectiva. otorgada por el Ministerio del ramo.
11.Municipalidades y consejos provinciales
Art. 13.- Los consejos provinciales y los municipios dictarn polticas ambientales
seccionales con sujecin a la Constitucin Poltica de la Repblica y a la presente Ley.
Respetarn las regulaciones nacionales sobre el Patrimonio de Areas Naturales Protegidas
para determinar los usos del suelo y consultarn a los representantes de los pueblos
indgenas, afroecuatorianos y poblaciones locales para la delimitacin, manejo y
administracin de reas de conservacin y reserva ecolgica.
12.Entidades pblicas en general
Art. 12.- Son obligaciones de las instituciones del Estado del Sistema Descentralizado de
Gestin Ambiental en el ejercicio de sus atribuciones y en el mbito de su competencia, las
siguientes::
a) Aplicar los principios establecidos en esta Ley y ejecutar las acciones especfcas del
medio ambiente y de los recursos naturales;
5!
b) Ejecutar y verifcar el cumplimiento de las normas de calidad ambiental, de permisibilidad,
fjacin de niveles tecnolgicos y las que establezca el Ministerio del ramo;
c) Participar en la ejecucin de los planes, programas y proyectos aprobados por el
Ministerio del ramo;
d) Coordinar con los organismos competentes para expedir y aplicar las normas tcnicas
necesarias para proteger el medio ambiente con sujecin a las normas legales y
reglamentarias vigentes y a los convenios internacionales;
e) Regular y promover la conservacin del medio ambiente y el uso sustentable de los
recursos naturales en armona con el inters social, mantener el patrimonio natural de la
Nacin, velar por la proteccin y restauracin de la diversidad biolgica, garantizar la
integridad del patrimonio genrico y la permanencia de los ecosistemas:
f) Promover la participacin de la comunidad en la formulacin de polticas para la proteccin
del medio ambiente y manejo racional de los recursos naturales; y,
g) Garantizar el acceso de las personas naturales y jurdicas a la informacin previa a la
toma de decisiones de la administracin pblica, relacionada con la proteccin del medio
ambiente.
Administracin y manejo
f) Establecer las estrategias de coordinacin administrativa y de cooperacin con los
distintos organismos pblicos y privados;
Art. 21.- Los Sistemas de manejo ambiental incluirn estudios de lnea base; evaluacin del
impacto ambiental; evaluacin de riesgos; planes de manejo; planes de manejo de riesgo;
sistemas de monitoreo; planes de contingencia y mitigacin; auditoras ambientales y planes
de abandono. Una vez cumplidos estos requisitos y de conformidad con la califcacin de los
mismos *el Ministerio del ramo podr otorgar o negar la licencia correspondiente.
Art. 22.- Los sistemas de manejo ambiental en los contratos que requieran estudios de
impacto ambiental y en las actividades para las que se hubiere otorgado licencia ambiental,
podrn ser evaluados en cualquier momento, a solicitud del Ministerio del ramo o de las
personas afectadas.
6>
La evaluacin del cumplimiento de los planes de manejo ambiental aprobados se le realizar
mediante la auditora ambiental, practicada por consultores previamente califcados por el
Ministerio del ramo, a fn de establecer los correctivos que deban hacerse.
Regulacin y control
k) Defnir un sistema de control y seguimiento de las normas y parmetros establecidos y del
rgimen de permisos y licencias sobre actividades potencialmente contaminantes y las
relacionada con el ordenamiento territorial,
l) Regular mediante normas de bioseguridad, la propagacin, experimentacin, uso,
comercializacin e importacin de organismos genticamente modifcados;
Art. 25.- La Contralora General del Estado. podr en cualquier momento, auditar los
procedimientos de realizacin y aprobacin de los estudios y evaluaciones de impacto
ambiental, determinando la validez y efcacia de stos, de acuerdo con la Ley y su
Reglamento Especial. Tambin lo har respecto de la efciencia, efectividad y economa de
los planes de prevencin, control y mitigacin de impactos negativos de los proyectos, obras
o actividades. Igualmente podr contratar a personas naturales o jurdicas privadas para
realizar los procesos de auditora de estudios de impacto ambiental.
Art. 26.- En las contrataciones que, conforme a esta Ley deban contar con estudios de
impacto ambiental los documentos precontractuales contendrn las especifcaciones,
parmetros, variables y caractersticas de esos estudios y establecern la obligacin de los
contratistas de prevenir o mitigar los impactos ambientales. Cuando se trate de concesiones,
el contrato incluir la correspondiente evaluacin ambiental que establezca las condiciones
ambientales existentes, los mecanismos para, de ser el caso, remediarlas y las normas
ambientales particulares a las que se sujetarn las actividades concesionadas.
Art. 27.- La Contralora General del Estado vigilar el cumplimiento de los sistemas de
control aplicados a travs de los reglamentos, mtodos e instructivos impartidos por las
distintas instituciones del Estado. para hacer efectiva la auditora ambiental. De existir
indicios de responsabilidad se proceder de acuerdo a la ley.
Art. 36.- Para la ejecucin de programas de control y preservacin ambiental, el Ministerio
del ramo se fnanciar con las asignaciones presupuestarias establecidas para el efecto, los
ingresos por las multas previstos en el tercer inciso del artculo 24 de la Ley de Cheques, los
que se originen en programas de cooperacin internacional, contribuciones y donaciones y
los que provengan de las tasas y multas a las que se refere el artculo siguiente.
61
Art. 39.- Las instituciones encargadas de la administracin de los recursos naturales, control
de la contaminacin ambiental y proteccin del medio ambiental, establecern con
participacin social, programas de monitoreo del estado ambiental en las reas de su
competencia; esos datos sern remitidos al Ministerio del ramo para su sistematizacin; tal
informacin ser pblica.
Autorizaciones y mecanismos administrativos
ambiental nacional;
Art. 20.- Para el inicio de toda actividad que suponga riesgo ambiental se deber contar con
la licencia respectiva. otorgada por el Ministerio del ramo.
Art. 33.- Establcense como instrumentos de aplicacin de las normas ambientales los
siguientes: parmetros de calidad ambiental, normas de efuentes y emisiones, normas
tcnicas de calidad de productos, rgimen de permisos y licencias administrativas,
evaluaciones de impacto ambiental, listados de productos contaminantes y nocivos para la
salud humana y el medio ambiente, certifcaciones de calidad ambiental de productos y
servicios y otros que sern regulados en el respectivo reglamento.
Art. 34.- Tambin servirn como instrumentos de aplicacin de normas ambientales. las
contribuciones y multas destinadas a la proteccin ambiental y uso sustentable de los
recursos naturales, as como los seguros de riesgo y sistemas de depsito, los mismos que
podrn ser utilizados para incentivar acciones favorables a la proteccin ambiental.
Art. 35.- El Estado establecer incentivos econmicos para las actividades productivas que
se enmarquen en la proteccin del medio ambiente y el manejo sustentable de los recursos
naturales. Las respectivas leyes determinarn las modalidades de cada incentivo.
62
Art. 46.- Cuando los particulares, por accin u omisin incumplan las normas de proteccin
ambiental, la autoridad competente adoptar. sin perjuicio de las sanciones previstas en esta
Ley, las siguientes medidas administrativas:
a) Decomiso de las especies de fora y fauna obtenidas ilegalmente y de los implementos
utilizados para cometer la infraccin; y,
b) Exigir la regularizacin de las autorizaciones, permisos estudios y evaluaciones; as
como verifcar el cumplimiento de las medidas adoptadas para mitigar y compensar daos
ambientales, dentro del trmino de treinta das.
Participacin, informacin, consulta y capacitacin
h) Recopilar la informacin de carcter ambiental, como instrumento de planifcacin, de
educacin y control. Esta informacin ser de carcter pblico y formar parte de la Red
Nacional de Informacin Ambiental, la que tiene por objeto registrar, analizar, califcar,
sintetizar y difundir la informacin ambiental nacional;
m) Promover la participacin de la comunidad en la formulacin de polticas y en acciones
concretas que se adopten para la proteccin del medio ambiente y manejo racional de los
recursos naturales; y,
Art. 28.- Toda persona natural o jurdica tiene derecho a participar en la gestin ambiental. a
travs de los mecanismos que para el efecto establezca el Reglamento. entre los cuales se
incluirn consultas, audiencias pblicas, iniciativas, propuestas o cualquier forma de
asociacin entre el sector pblico y el privado. Se concede accin popular para denunciar a
quienes violen esta garanta, sin perjuicios de la responsabilidad civil y penal por
acusaciones maliciosamente formuladas.
El incumplimiento del proceso de consulta al que se refere el artculo 88 de la Constitucin
Poltica de la Repblica tornar inejecutable la actividad de que se trate y ser causal de
nulidad de los contratos respectivos.
Art. 29.- Toda persona natural o jurdica tiene derecho a ser informada oportuna y
sufcientemente sobre cualquier actividad de las instituciones del Estado que conforme al
Reglamento de esta Ley, pueda producir impactos ambientales. Para ello podr formular
peticiones y deducir acciones de carcter individual o colectivo ante las autoridades
competentes.
Art. 30.- El Ministerio encargado del rea educativa en coordinacin con el Ministerio del
ramo, establecer las directrices de poltica ambiental a las que debern sujetarse los planes
y programas de estudios obligatorios, para todos los niveles, modalidades y ciclos de
enseanza de los establecimientos educativos pblicos y privados del pas.
63
Art. 31.- El Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental, a travs de los medios de
difusin de que dispone el Estado proporcionar a la sociedad los lineamientos y
orientaciones sobre el manejo y proteccin del medio ambiente y de los recursos naturales.
Art. 32.- El Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental en coordinacin con las
instituciones del Estado competentes en la materia, publicar en peridicos de amplia
circulacin los listados de productos, servicios y tecnologas de prohibida fabricacin,
importacin, comercializacin, transporte y utilizacin; por su peligro potencial para la salud
y el medio ambiente. Tambin publicar la lista de aquellos productos que han sido
prohibidos en otros pases.
Art. 39.- Las instituciones encargadas de la administracin de los recursos naturales, control
de la contaminacin ambiental y proteccin del medio ambiental, establecern con
participacin social, programas de monitoreo del estado ambiental en las reas de su
competencia; esos datos sern remitidos al Ministerio del ramo para su sistematizacin; tal
informacin ser pblica.
Procedimiento y sancin administrativa y jurisdiccin civil y penal
13.Procedimiento administrativo
Art. 28.- Toda persona natural o jurdica tiene derecho a participar en la gestin ambiental. a
travs de los mecanismos que para el efecto establezca el Reglamento. entre los cuales se
incluirn consultas, audiencias pblicas, iniciativas, propuestas o cualquier forma de
asociacin entre el sector pblico y el privado. Se concede accin popular para denunciar a
quienes violen esta garanta, sin perjuicios de la responsabilidad civil y penal por
acusaciones maliciosamente formuladas.
El incumplimiento del proceso de consulta al que se refere el artculo 88 de la Constitucin
Poltica de la Repblica tornar inejecutable la actividad de que se trate y ser causal de
nulidad de los contratos respectivos.
Art. 41.- Con el fn de proteger los derechos ambientales individuales o colectivos,
concdese accin pblica a las personas naturales, jurdicas o grupo humano para
64
denunciar la violacin de las normas de medio ambiente, sin perjuicios de la accin de
amparo constitucional previsto en la Constitucin Poltica de la Repblica.
Art. 44.- Cuando los funcionarios pblicos, por accin u omisin incumplan las normas de
proteccin ambiental, cualquier persona natural, jurdica o grupo humano, podr solicitar por
escrito acompaando las pruebas sufcientes al superior jerrquico que imponga las
sanciones administrativas correspondientes, sin perjuicio de las sanciones civiles y penales
a que hubiere lugar.
El superior jerrquico resolver la peticin o reclamo en el trmino de 15 das, vencido el
cual se entender, por el silencio administrativo, que la solicitud ha sido aprobada o que la
reclamacin fue resuelta en favor del peticionario.
Art. 45.- Para el caso de infracciones, el Ministerio del ramo y las autoridades que ejerzan
jurisdiccin en materia ambiental, se sujetarn al procedimiento establecido en el Captulo
11 del Ttulo I, Libro III del Cdigo de la Salud. De las resoluciones expedidas por los
funcionarios de las distintas instituciones, podr apelarse nicamente ante la mxima
autoridad institucional, cuya resolucin causar ejecutoria.
14.Legitimacin
Art. 42.- Toda persona natural, jurdica o grupo humano podr ser oda en los procesos
penales, civiles o administrativos, previa fanza de calumnia, que se inicien por infracciones
de carcter ambiental, aunque no hayan sido vulnerados sus propios derechos.
El Presidente de la Corte Superior del lugar en que se produzca la afectacin ambiental,
ser el competente para conocer las acciones que se propongan a consecuencia de la
misma. Si la afectacin comprende varias jurisdicciones, la competencia corresponder a
cualquiera de los presidentes de las cortes superiores de esas jurisdicciones.
15.Jurisdiccin civil
Art. 43.- Las personas naturales, jurdicas o grupos humanos, vinculados por un inters
comn y afectados directamente por la accin u omisin daosa podrn interponer ante el
Juez competente. acciones por daos y perjuicios y por el deterioro causado a la salud o al
medio ambiente incluyendo la biodiversidad con sus elementos constitutivos
Sin perjuicios de las dems acciones legales a que hubiere lugar, el juez condenar al
responsable de los daos al pago de indemnizaciones a favor de la colectividad
65
directamente afectada y a la reparacin de los daos y perjuicios ocasionados. Adems
condenar al responsable al pago del diez por ciento (10%) del valor que represente la
indemnizacin a favor del accionante.
Sin perjuicio de dichos pagos y en caso de no ser identifcable la comunidad directamente
afectada o de constituir sta el total de la comunidad, el juez ordenar que el pago que por
reparacin civil corresponda se efecte a la institucin que deba emprender las labores de
reparacin conforme a esta Ley.
En todo caso, el juez determinar en sentencia, conforme a los peritajes ordenados, el
monto requerido para la reparacin del dao producido y el monto a ser entregado a los
integrantes de la comunidad directamente afectada. Establecer adems la persona natural
o jurdica que deba recibir el pago y efectuar las labores de reparacin.
Las demandas por daos y perjuicios originados por una afectacin al ambiente, se
tramitarn por la va verbal sumaria.
16.Jurisdiccin coactiva
Art. 37.- El Ministerio del ramo ejercer jurisdiccin coactiva para recaudar las multas y tasas
previstas en esta Ley, de las cuales sea benefciario.
17.Multas
Art. 40.- Toda persona natural o jurdica que, en el curso de sus actividades empresariales o
industriales estableciere que las mismas pueden producir o estn produciendo daos
ambientales a los ecosistemas, est obligada a informar sobre ello al Ministerio del ramo o a
las instituciones del rgimen seccional autnomo. La informacin se presentar a la
brevedad posible y las autoridades competentes debern adoptar las medidas necesarias
para solucionar los problemas detectados. En caso de incumplimiento de la presente
disposicin, el infractor ser sancionado con una multa de veinte a doscientos salarios
mnimos vitales generales.
18.Decomiso
66
Anexo 3 Contenido de Convenios de Transferencia y Delegacin de Competencias
Introduccin
En el presente informe se han estudiado las opciones legales de la municipalidad para el
manejo de los vertidos, habindose discutido y desglosado para el efecto las competencias
necesarias para un cumplimiento apropiado de este cometido. Estas competencias se
clasifcan como competencias propias, atribuidas en el Cdigo de la Salud, la Ley de
Rgimen Municipal y la Ley de Gestin Ambiental, principalmente; y competencias de
unidades de la Administracin Pblica, en especial el Ministerio de Salud y el Ministerio del
Ambiente. Tambin se han sealado competencias determinadas de estas secretaras de
Estado, que por su naturaleza son no delegables, como las potestades de normativa,
regulacin y control. Por otra parte, tambin se consideran las opciones legales disponibles
para la descentralizacin que, adems de la Ley Suprema, existen en el Cdigo de la Salud,
Ley de Rgimen Municipal, Ley de Modernizacin y Ley de Descentralizacin.
Por otra parte, estn disponibles un par de borradores de Convenios de
Transferencia y de Delegacin de competencias, a celebrarse entre el Ministerio del
Ambiente y las municipalidades. Existe un apertura poltica favorable para estas operaciones
en el Ministerio del Ambiente, con antecedentes en la exitosa delegacin del manejo del
Parque Nacional de El Cajas, normada en Acuerdo Ministerial.
Los proyectos de convenio de transferencia y delegacin de competencia
Antecedentes
Se discuten en el presente informe el proyecto de Convenio denominado Convenio de
Delegacin de Funciones y de Coordinacin entre el Ministerio de Turismo y Ambiente y el I.
Municipio de (). Asimismo, aunque los trminos de referencia no contemplan el estudio de
este tema desde la perspectiva del Consejo Provincial, se estudia el Proyecto de Convenio
de Transferencia de Funciones entre el Ministerio del Ambiente y el H. Consejo Provincial de
(). Se asume que este proyecto es posterior al citado antes, aunque es prcticamente
igual, con algunas modifcaciones que parecen refejar, ms que nada, las obvias diferencias
entre las funciones municipales y las del consejo provincial.
Desglose de competencias que los proyectos proponen delegar o transferir
Desglose de competencias que se delegan a la municipalidad
Se delegan a la municipalidad competencias para establecer:
planes de accin,
normas tcnicas, parmetros, permisos, programas de monitoreo,
estudios de impacto ambiental y planes de contingencia,
incentivos,
67
planes y garantas de cumplimiento,
infracciones y sanciones administrativas,
procedimientos administrativos de juzgamiento y
otros mecanismos que sean necesarios
Los estudios de impacto ambiental y planes de contingencia comprenden las
actividades, obras o proyectos que se ejecuten o se vayan a ejecutar en el territorio cantonal
y que afecten a los recursos agua, suelo, aire y biticos.
En general la competencia que se delega sobre estudios de impacto ambiental
comprende, dentro de la legislacin vigente:
solicitar,
califcar,
supervisar,
auditar y
sancionar,
procedimientos de presentacin y cumplimiento;
En todo caso, se aclara en el proyecto de convenio, estas actividades se debern
encuadrar dentro de las polticas del Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental.
En la materia de recursos naturales, el proyecto de Convenio delega competencias en:
1.mantenimiento,
2.vigilancia,
3.control,
4.sancin y
5.regulacin.
Tambin hay referencia a defnicin de polticas, planes y acciones para la adecuada
proteccin y recuperacin de los recursos naturales.
Igualmente se establece en el proyecto de Convenio que el Ministerio brindar a la
municipalidad asesora tcnica dentro de sus funciones, en lo referente al cumplimiento y la
aplicacin del Plan Nacional de Ordenamiento Territorial.
La presente delegacin de funciones y competencias se lo hace sin perjuicio
de la facultad privativa de EL MINISTERIO para otorgar la licencia ambiental
a los proyectos, obras y actividades que as lo requieran, y de ninguna
manera puede ser usada para transgredir las competencias que no se hayan
otorgado por la ley y los reglamentos pertinentes a EL MINISTERIO respecto
a los mbitos aludidos en los literales precedentes.
Competencias que el proyecto de Convenio delega al Consejo Provincial
Las competencias que el proyecto de convenio transfere al consejo provincial son
97
:
97
a) EL CONSEJO PROVINCIAL se encargar de solicitar, califcar, supervisar, auditar y
sancionar, los procedimientos de evaluacin de impactos ambientales generados por las actividades,
6
Potestades para solicitar y califcar el estudio de impacto ambiental
Formulacin de polticas, planifcacin y control para recuperacin de recursos naturales
Cargar tasas por servicios ambientales
Establecer incentivos
Fijar plazos
Solicitar garantas de cumplimiento
Establecer infracciones y sanciones administrativas
Procedimientos administrativos de juzgamiento
Competencias municipales y competencias municipalizables
En el texto del informe se ha realizado un desglose de las materias que son de competencia
propia del cabildo, sea en forma exclusiva, sea compartida con otras instituciones pblicas,
obras o proyectos de alcance provincial que se ejecuten o se vayan a ejecutar. Adems, defnirn
polticas, la planifcaci0n y, las acciones para la adecuada proteccin y recuperacin de dichos
recursos. queda facultado para establecer planes de accin, permisos, programas de monitoreo e
inspeccin, tasas por los servicios ambientales que preste, incentivos, plazos y garantas de
cumplimiento, infracciones y sanciones administrativas, procedimientos administrativas de
juzgamiento, y otros mecanismos que sean necesarios dentro de este mbito, adecundolos a las
polticas del Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental.
Esta transferencia se cumplir en forma exclusiva con relacin a las obras proyectos y actividades
especificados en el Anexo !o. " de este convenio sin per#uicio de $ue en el futuro se ampli% el listado
contenido en dic&o anexo. En caso de duda sobre la aplicacin o no de este convenio para determinado
proyecto actividad u obra el C'!(E)' P*'+I!CIAL se aco,er al criterio de EL -I!I(.E*I' para lo cual
reali/ar la respectiva consulta oficial.
b0 En lo atinente al ordenamiento territorial de la provincia y en particular en referencia a la planificacin del
uso y ocupacin del suelo en esta circunscripcin con aplicacin de la variable ambiental se transfiere a EL
C'!(E)' P*'+I!CIAL la responsabilidad de coordinar esta actividad con los ,obiernos locales y
autoridades competentes y definir el Plan respectivo $ue servir como instrumento base para el Plan !acional
de 'rdenamiento .erritorial $ue diri,e el ministerio
c0 (e transfiere al C'!(E)' P*'+I!CIAL la administracin mane#o y control de los bos$ues y ve,etacin
protectores de la provincia as corno de las /onas de amorti,uamiento de las Areas !aturales Prote,idas
ubicadas en esta circunscripcin. $ue de com1n acuerdo las partes definan mediante alcances al presente
convenio. Para este efecto debern se,uir el procedimiento previsto en la *esolucin -inisterial !o.223 del
45.26.22.
Con esta transferencia EL C'!(E)' P*'+I!CIAL $ueda facultado para establecer delimitar administrar y
re,ular reas naturales de reserva y conservacin en su provincia. con su#ecin a las polticas y leyes
nacionales sobre la materia y al tenor de lo previsto en el art. 4" de la Ley de Gestin Ambiental.
facultad privativa de EL MINISTRO para otorgar la licencia ambiental a los proyectos, obras y
actividades que as lo requieran
6!
as como de aquellas materias que son de competencia de otras instituciones pblicas, pero
que pueden delegarse a la municipalidad. Por ltimo, se discuten materias determinadas
que, aunque no se encuentren en la enumeracin de materias exclusivas del Gobierno
central, de todas maneras deben considerarse indelegables, como son la normativa, la
regulacin y el control. Estos aspectos se discuten especialmente en el captulo del Informe
denominado Descentralizacin, municipalizacin, normativa y regulacin de competencias
ambientales.
En cuanto al aspecto especfco de la delegacin de funciones, se entiende que se
podrn delegar las competencias propias, pero no aquellas de las que el rgano carece y
que para que ocurra efectivamente una delegacin la municipalidad debera recibir
competencias que antes no tena y facultades que antes no poda ejercer.
As, hay varias observaciones que realizar sobre el proyecto de Convenio de
Delegacin de Funciones y de Coordinacin, cuyos antecedentes se han discutido en el
cuerpo principal del informe y que se enunciarn en forma sucinta en este anexo. Las
competencias incluidas en el proyecto de convenio se pueden dividir en tres grupos:
Competencias que se delegan pero que ya las ostenta la municipalidad en forma expresa
como son: La posibilidad de establecer los planes de accin y programas de monitoreo
para la prevencin y control de la contaminacin ambiental, que ya consta asignada a la
municipalidad en forma sufcientemente amplia en la Ley de Gestin Ambiental, que le
atribuye a la municipalidad la competencia para dictar polticas ambientales
seccionales
98
; asimismo, la Ley de Gestin Ambiental atribuye a la municipalidad, entre
otros rganos descentralizados, la califcacin y el control de estos instrumentos
99
.
Asimismo, se ha estudiado la competencia municipal en lo relativo a las autorizaciones
de funcionamiento y permisos de construccin, donde se pueden incluir
requerimientos previos de ndole ambiental; mientras que no se visualiza qu clase de
permisos concede ahora el Ministerio, cuyo otorgamiento podra otorgar a la
municipalidad, con excepcin de aquellos de ndole forestal que se vern ms adelante.
En el proyecto de convenio de transferencia de funciones a los consejos provinciales
tambin se hace referencia a la delegacin para cargar tasas por los servicios
ambientales que se presten, lo cual, como se ha visto en el informe, en una
competencia que ya tiene la municipalidad, tanto por las provisiones de la Ley de
Rgimen Municipal, cuanto por la expresa atribucin al municipio que se hace en la Ley
de Gestin Ambiental que dispone que [l[as tasas por vertidos y otros cargos que fjen
las municipalidades, con fnes de proteccin y conservacin ambiental sern
administradas por las mismas
100
.
Por otra parte, se asigna en el proyecto de Convenio funciones determinadas que se
debera reservar el Ministerio como son las normas tcnicas y parmetros, con
denominaciones legales de: normas tcnicas, manuales y parmetros generales de
proteccin ambiental, normas aplicables a planes nacionales y normas tcnicas
relacionadas con el ordenamiento territorial, sistemas de seguimiento y control de las
normas y parmetros.
98
99
Ley de Gestin Ambiental. Art. 19
100
7>
Se incluye tambin la delegacin de: infracciones debera entenderse de tipifcacin
de infracciones y sanciones administrativas, as como procedimientos administrativos
de juzgamiento. Sobre las infracciones y las sanciones se estudia en el informe su
carcter constitucional, que solamente permite establecerlas por ley formal. En cuanto a
los procedimientos, su desarrollo se encuentra asignado expresamente al Presidente
de la Repblica en la Constitucin, el cual no puede delegarlos a sus ministros
101
. En el
caso del juzgamiento de las infracciones ambientales sera innecesaria la formulacin de
un procedimiento por parte del Ejecutivo, porque la Ley de Gestin Ambiental, en forma
sufcientemente clara dispone que [p]ara el caso de infracciones, el Ministerio del ramo y
las autoridades que ejerzan jurisdiccin en materia ambiental, se sujetarn al
procedimiento establecido en el Captulo II del Ttulo I, Libro III del Cdigo de Salud, lo
que concuerda para las municipalidades con la norma del Cdigo de la Salud, que
estaba vigente con mucha anticipacin: El procedimiento establecido en este Ttulo,
deber ser observado por los Comisarios Municipales que conozcan las infracciones a
este Cdigo y a las sealadas en la Ley de Rgimen Municipal.
En cambio, parece ms adecuado el enfoque del proyecto de Convenio de Transferencia
de Funciones a Consejos Provinciales, donde adems de estas atribuciones que se
acaban de revisar, se aade la transferencia de competencias para establecer, delimitar,
administrar y regular reas naturales de reserva y conservacin constante en la Ley
Forestal y de Conservacin de reas Naturales y Vida Silvestre, que tambin se puede
constituir en una fuente de ingresos para fnanciar el programa correspondiente.
Finalmente, sera necesario modifcar los compromisos que se atribuyen a la
municipalidad y al consejo provincial en los proyectos de convenios, puesto que en ellas
se establecen una serie de obligaciones, sin que, por su parte, el Ministerio asuma
ninguna obligacin ni compromiso, ms que de tipo formal, como es de remitir
informacin. En cambio, se determina una relacin casi jerrquica del Ministerio sobre la
municipalidad o el consejo provincial, que desdice de la autonoma de estos, sin que
exista algn tipo de desembolso de fondos, lo que permitira un mejor control en el
desarrollo de los programas. Tal vez sera posible que el Ministerio gestione fondos
internacionales que permitan comprometer asistencia continua en este respecto, o que
comprometa esa asistencia por parte de una entidad privada sin fnes de lucro, lo que
sera de benefcio para todas las partes involucradas.
Se ha visto la importancia de las potestades que el Cdigo de la Salud en lo relativo a
los permisos y al cobro de las tasas correspondientes, as como las sanciones que
establece, incluyendo una potestad expresa para requerir el estudio de impacto ambiental de
instalaciones industriales, constante en la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin
Ambiental (Art. 15).
Aplicacin de la Ley de Descentralizacin
101
Art. 171, 9. de la Constitucin: Sern atribuciones y deberes del Presidente de la Repblica los
siguientes: 9. Dirigir la administracin pblica y expedir las normas necesarias para regular la
integracin, organizacin y procedimientos de la Funcin Ejecutiva.
71
Los proyectos de convenio de transferencia y delegacin de competencias que se discute
aparentemente se sustentan jurdicamente en la Ley de Descentralizacin, aunque tambin
existen otras leyes en que se podran apoyar, como son el Cdigo de la Salud y la Ley de
Modernizacin. Pero cualquiera que sea el instrumento legal que se utilice como
antecedente, se requerir en cada caso cumplir con las normas establecidas en el mismo.
As, para las delegaciones previstas en la Ley de Descentralizacin se requiere la
participacin del Presidente de la Repblica y del Ministro de Finanzas para la transferencia
de funciones, mientras que los convenios para la delegacin de funciones solamente
requieren del rgano competente de la Funcin Ejecutiva. No podra entonces, un convenio
denominado de transferencia de funciones a los consejos provinciales encontrarse suscrito
solamente por el Ministro del Ambiente, mientras que esto s es posible en los convenios de
delegacin.
En el aspecto fnanciero, los recursos fnancieros correspondientes debern ser
fjados en forma precisa, estableciendo las partidas y las cantidades respectivas que se
trasladan, con el acuerdo del Ministro de Finanzas, lo que implica tambin las reformas tanto
del Presupuesto del Gobierno Central cuanto del presupuesto municipal, lo que es obvio
aunque esto no conste en la Ley de Descentralizacin para los convenios de delegacin. No
son procedentes, en consecuencia, estipulaciones que afectan al Ministerio de Economa,
en el sentido de que ste en caso de existir fondos del Presupuesto Nacional para las
actividades que se delegan, transferir oportunamente dichos rubros a EL MUNICIPIO para
que cumpla de mejor forma su gestin. En todo caso, las partes gestionarn ante las
autoridades nacionales y organismos pblicos o privados competentes, los recursos
econmicos as como la infraestructura y equipos que sean necesarios para el objetivo antes
indicado.
Conclusin
De lo dicho se concluye la necesidad de modifcar los proyectos en el sentido discutido:
En los antecedentes, adems de las provisiones constitucionales y la Ley de
Descentralizacin, remitirse a la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin y el
Cdigo de la Salud, especialmente su Art. 204, que dispone: La autoridad de salud puede
delegar a las municipalidades la ejecucin de las actividades que se describen en este
Cdigo.
Incluir en el convenio la participacin del Ministro de Salud.
Remitirse al DE 811, as como los permisos y tasas correspondientes que se descentralizan
a las municipalidades, as como la competencia relativa al estudio de impacto ambiental
constante en el Art. 15 de la Ley de Prevencin y Control de la Contaminacin Ambiental.
Hacer enumeracin expresa de las potestades de normativa, regulacin y control del
Ministerio del Ambienteque se reserva para s, es decir que no es objeto de la delegacin,
pero s de asistencia, para fjar las normas bsicas, estndares, parmetros, control y
fjacin de requisitos, categoras y sistemas de estudios de impacto ambiental, as como la
determinacin de las materias y cuantas de proyectos, por encima de cuyas cuantas se
debe realizar necesariamente el estudio de impacto ambiental. Asimismo, la obligacin de
72
las municipalidades de notifcar al Ministerio cuando una evaluacin ambiental o de un
estudio de impacto establezca impactos ambientales potenciales, para efectos de la licencia
ambiental que debe otorgar el Ministro del Ambiente indelegablemente.
Las funciones establecidas en la Ley Forestal delegables, que se deberan incluir son la
declaratoria de bosque y vegetacin protectora y de reas protegidas, siempre y cuando la
totalidad de la extensin de dicha rea se encuentre dentro del territorio del cantn y la
municipalidad cuente con los fondos necesarios para las expropiaciones, cuando sea
procedente. La proteccin de la fauna y fora del mbito cantonal y la imposicin de
sanciones por las infracciones legales, incluso la denuncia ante el Juez penal por los delitos
y contravenciones, establecidos en la reforma del Cdigo Penal y en la Ley de Gestin
Ambiental. Tambin se debera prever la posibilidad de asociarse con otra u otras
municipalidades e incluso con el Consejo Provincial respectivo para la declaratoria,
administracin y manejo de reas protegidas en zonas intercantonales. En el aspecto de
planifcacin, zonifcacin y uso de suelos, el Ministerio debera ofrecer su asistencia para la
formulacin de los respectivos planes, que contemplen los aspectos ambientales y de
desarrollo sustentable, as como conseguir, fnanciamiento internacional para el efecto.
En cuanto al fnanciamiento presupuestario, no parece realista en el presente momento y tal
vez tampoco en cualquier momento del futuro, acordar en la creacin de partidas y
modifcaciones presupuestarias para efecto de conseguir fondos adicionales a los
constantes en el presupuesto del Ministerio, que tampoco se encuentran disponibles para
estos efectos. Pero, en cambio, parece sufciente fnanciamiento en el corto plazo, el
ofrecido por las tasas que el DE 811 contempla, a base de la autoridad del Ministerio de
Salud, y que las municipalidades pueden guardar. Tambin cabe recordar el fnanciamiento
proveniente del establecimiento de la tasa por servicios ambientales, sobre lo que se ha
discutido en el informe, aunque no debera ser tratado en el Convenio.
73
Anexo 4 Modifcaciones propuestas al proyecto de Ordenanza
Introduccin
En este Anexo 4 se proponen modifcaciones al Proyecto de Ordenanza para la prevencin y control de la
contaminacin por desechos industriales, de servicios, forcolas y otros de carcter peligroso generados
por fuentes fjas del cantn Riobamba, modifcaciones que se justifcan en antecedentes doctrinales y sus
consecuencias, segn se desprende del presente informe. As, en virtud de la extensin con que se han
tratado los temas respectivos, no se repetirn aqu los argumentos, ms que como sucintos enunciados;
pero para una discusin ms extensa ser necesario remitirse al documento principal.
En el presente comentario se asume, adems de las competencias ambientales propias de la
Municipalidad, la existencia de la delegacin de las competencias del Ministro de Salud, constantes en el
Cdigo de la Salud, en lo relativo a estudio de impacto ambiental, permisos de funcionamiento, cobros de
las correspondientes tasas, conforme al DE 811, inspecciones y sanciones. Tambin se asume la
participacin del Ministro del Ambiente en el convenio, para reiterar la obligacin legal que de todas
maneras tiene la municipalidad de aplicar las normas, estndares, parmetros y regulaciones ambientales
del Ministerio del Ambiente. Finalmente, se asume la vigencia de la norma reformatoria del Cdigo de la
Salud, propuesta en este informe a la llamada Trole 2, sobre habilitacin de laboratorios para la realizacin
de inspecciones y anlisis.
Contenido de las modifcaciones propuestas
Una de las conclusiones ms importantes del estudio, es que la competencia municipal en los temas
generales de medio ambiente, desarrollo sustentable y contaminacin ambiental y en particular sobre
vertidos, se manifesta no en un solo rgano o unidad administrativa municipal, sino que se reparte en
varios de ellos, conforme las funciones de cada uno de ellos en el cumplimiento de los objetivos
municipales. En consecuencia, la Ordenanza no se puede limitar a la creacin de una unidad
administrativa nueva dentro del cabildo sino que requiere reformular las competencias que actualmente
desempean las otras direcciones municipales, as como el Alcalde y el Concejo Cantonal mismo, para el
mejor cumplimiento de los objetivos del desarrollo sustentable municipal.
En el tema de las multas, recargos y los derechos, como se ha discutido en el documento principal,
estas tienen que sujetarse a lo autorizado por la ley, especialmente la Ley de Rgimen Municipal, sin que
sea posible que sean establecidas sin el respectivo respaldo legal y por cuantas no contempladas en la
ley, que hay que reconocer que son bajas en exceso. No obstante, tambin se ha discutido en el
documento principal opciones legales para alcanzar el cumplimiento de las normas ambientales y
propender al cumplimiento de las mismas, siempre dentro de lo determinado en la Constitucin. Por lo
tanto se propone suprimir las referencias a los cargos por unidades contaminantes y ms bien se
propone utilizar la metodologa propuesta para medir el progreso de las empresas ya instaladas en sus
planes de alcanzar estndares apropiados que se podran extender por un perodo que vare entre dos y
cinco aos. En cambio, los locales industriales, comerciales y profesionales nuevos debern cumplir desde
sus mismos planos de construccin y de instalacin los requerimientos ambientales, sin excepciones. Las
empresas que no cumplan a lo largo del ao las metas ambientales establecidas no podrn conseguir la
renovacin de su permiso de funcionamiento, salvo que suscriban un convenio donde se podrn
establecer, en forma perfectamente legal, las garantas de cumplimiento que se estimen adecuadas. La
suscripcin de este tipo de convenios debera estar conveniente reglamentada en sus detalles ms
importantes.
En lo relativo a la organizacin institucional y administrativa se acogen los criterios expuestos por el
consultor Jos vila
102
.
Las observaciones que se realizan y modifcaciones propuestas se abstienen de entrar en aspectos
formales de redaccin o de otra naturaleza no contemplados en la discusin del informe.
Se sugiere eliminar la referencia a salarios mnimos vitales generales, puesto que estos
desaparecen con la unifcacin salarial y cotizar todos los valores en dlares estadounidenses (US $)
Texto de la Ordenanza modifcada
En el siguiente texto, se modifca la Ordenanza modelo para adaptarla a las observaciones realizadas. Los
aadidos estn en negrita y los textos eliminados estn entre [corchetes].
EL ILUSTRE CONCEJO MUNICIPAL DE RIOBAMBA
Considerando:
Que la Constitucin Poltica de la Repblica, en su art. 86, numeral 2., declara de inters pblico la
proteccin del medio ambiente y la prevencin de la contaminacin ambiental.
Que de acuerdo a la autonoma legislativa que la carta magna reconoce al Municipio, y al tenor de los fnes
y funciones que le atribuyen los artculos 12, numeral 1 y 164, literales a) y j), de la Ley de Rgimen
Municipal, ste es competente para expedir ordenanzas destinadas a proteger el medio fsico cantonal y
controlar las actividades productivas que puedan deteriorarlo.
Que la contaminacin ambiental generada por las actividades productivas asentadas en el cantn, es un
hecho que atenta contra el derecho de la poblacin a vivir en un medio ambiente sano y ecolgicamente
equilibrado.
Que a fn de cumplir con los propsitos del Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental, establecido por
la Ley de Gestin Ambiental, y para respaldar su competencia en el control de problemas como el de la
contaminacin, el I. Municipio de Riobamba ha recibido la expresa delegacin de funciones de los
ministerios de Salud y del Ambiente, mediante el convenio que suscribieron el pasado . de de 2000, al
tenor de lo previsto en el Art. 204 del Cdigo de la Salud y los arts. 9, literal i), y 13 de la Ley Especial
de Descentralizacin del Estado y de Participacin Social. En uso de sus atribuciones legales, expide la
siguiente :
ORDENANZA PARA LA PREVENCION Y CONTROL DE LA CONTAMINACION POR DESECHOS
INDUSTRIALES, DE SERVICIOS, FLORCOLAS Y OTROS DE CARACTER PELIGROSO GENERADOS
POR FUENTES FIJAS DEL CANTON _____________
TITULO PRIMERO DISPOSICIONES GENERALES
Capitulo Primero Defniciones y Principios
102
Ane:o a Co*. a la Directora de 9lani+icacin de la 1unici&alidad de (atacun0a. 6 de dicie*'re de 1!!!? ) co*unicaciones
&ersonales, en di+erentes +echas de 4unio ) 4ulio de 2>>>.
Art. 1. GLOSARIO DE TERMINOS.- Para la adecuada aplicacin de las disposiciones de esta ordenanza,
tngase en cuenta las siguientes defniciones:
ABITICO: Corresponde al aire, suelo, agua y todas las condiciones del clima y de la luz.
AMBIENTE: Es el conjunto de condiciones que rodean a los seres Vivos.
AUTORIDAD AMBIENTAL: Dependencia municipal competente para la aplicacin de los mecanismos
previstos en esta ordenanza.
BITICO: Todo componente de origen animal o vegetal presente en el ambiente.
[CARGOS : Sancin pecuniaria que impone la autoridad municipal competente a un sujeto de control, por
cada unidad de contaminante del agua o aire que ste emita.
CARGOS POR CONTAMINACIN: Mecanismo de incentivo y control basado en la imposicin de cargos a
los sujetos de control por cada unidad de contaminante que emitan y sobrepasen los niveles mximos
permisibles establecidos por esta ordenanza y su Instructivo General de Aplicacin para la calidad de los
elementos agua y aire del cantn.]
CARGA COMBINADA CONTAMINANTE (CC): Es el nmero de kilogramos por da de carga orgnica que,
introducida en un cuerpo receptor o alcantarillado municipal, constituye contaminacin.
CCE: Carga Combinada Contaminante de Emisiones.
CCL: Carga Combinada Contaminante Lquida
CCP: Carga Combinada Permitida.
CIIU: Clasifcacin Internacional Industrial Uniforme
CONTAMINACIN: Es la presencia en el ambiente de sustancias, elementos, energa o combinacin de
ellas, en concentraciones y permanencia superiores o inferiores a las establecidas en la legislacin
vigente.
CONTAMINANTE: Sustancia orgnica o inorgnica que altera y deteriora la calidad de los elementos aire,
agua o suelo.
DESECHOS LQUIDOS ORGNICOS: Son aquellos efuentes generados por los sujetos de control que
tienen una CCI- mayor a 172 kg./d.
DESECHOS PELIGROSOS: Son los que estn contaminados por sustancias y materiales con
caractersticas infamables, corrosivas, reactivas, oxidantes, cancergenas, mutagnicas, teratognicas,
txicas o ecotxicas, en concentraciones superiores a las permitidas por la ley. Se hallan previstos en el
anexo del Instructivo General de Aplicacin de esta ordenanza.
EMISION: Descarga proveniente de una fuente fja de contaminacin del aire a travs de un ducto o
chimenea, o en forma dispersa.
ESTABLECIMIENTO: Local o lugar fjo donde desarrollan sus actividades los sujetos de control.
FLORCOLA: Actividad o establecimiento dedicado a la produccin de fores para su expendio a nivel local,
nacional o internacional.
FUENTE FIJA DE CONTAMINACIN: Establecimiento que emite o puede emitir contaminantes.
INDUSTRIA: Todo establecimiento que desarrolle una actividad de elaboracin o fabricacin de un
producto a base de la transformacin de materia prima. Se incluye a la denominada agroindustria.
NIVELES MAXIMOS PERMISIBLES: Rangos establecidos por la ordenanza y su Instructivo General de
Aplicacin, que establecen las variaciones permisibles de contaminacin en relacin a los parmetros
fsico-qumicos o biolgicos de calidad del agua y aire.
PERMISO AMBIENTAL: Especie valorada mediante la cual la autoridad ambiental municipal autoriza el
funcionamiento de un sujeto de control que cumple con las disposiciones de esta ordenanza.
REGISTRO: Procedimiento por medio del cual los sujetos de control proporcionan a la Autoridad Ambiental
los datos que permiten la identifcacin de su actividad.
REINCIDENCIA: Es la conducta infractora que reitera en el incumplimiento de una norma.
RIESGO DE CONTAMINACIN: Conjunto de hechos tcnicamente demostrados, directamente
interrelacionados y conducentes a establecer la presuncin de que determinada actividad productiva
genera una contaminacin que en un lapso no mayor a dos aos, deteriorar los elementos agua, aire y
suelo.
SERVICIO: Todo aquel que brinda una prestacin de carcter intangible que contribuye al bienestar de las
personas, individual o colectivamente consideradas
[SMVG: Salario Mnimo Vital General, a base del cual se calculan las sanciones pecuniarias y permisos
previstos en esta ordenanza.]
SUJETOS DE CONTROL: Son todos las establecimientos que, en su calidad de fuentes fjas asentadas en
el cantn, generan contaminacin por efuentes, desechos slidos [lquidos] y emisiones gaseosas [a la
atmsfera].
UNIDAD DE CARGA COMBINADA CONTAMINANTE (UCC): Expresin cuantitativa bsica en que se
descompone el volumen de contaminacin emitido por un establecimiento.
Art. 2. PRINCIPIOS.- La adecuada aplicacin de todas y cada una de las disposiciones de este cuerpo
normativo, se sustenta en los siguientes principios:
PREVENCION: Los mecanismos establecidos por esta ordenanza van orientados a mitigar no solo los
daos sino principalmente los riesgos de contaminacin, de tal forma que privilegian la prevencin de los
primeros como base del control.
DE LA DEMOSTRACIN DEL CUMPLIMIENTO: La responsabilidad de demostrar tcnicamente el
cumplimiento de los mecanismos de control y prevencin de la contaminacin, recae principalmente sobre
los sujetos de control y, en forma paralela pero secundaria, sobre la administracin municipal y la
comunidad [Podra haber un cuestionamiento constitucional a este principio en forma general, en
cuanto la Norma Suprema presume la inocencia de las personas. No obstante, sera posible que se
establezca el requerimiento de que peridicamente los establecimientos acudan a los laboratorios
habilitados para solicitar las inspecciones correspondientes]. En este sentido, la Autoridad Ambiental
se encuentra facultada para adoptar medidas tendientes a prevenir el dao ambiental, an sin tener la
certeza de su inminencia.
DEL COSTO - EFECTIVIDAD: Los mecanismos de control de esta norma se orientan a que los sujetos de
control minimicen su contaminacin, en la forma ms oportuna. efciente y barata, de manera que el costo
por el manejo adecuado de sus desechos, sea el menor
DE LA ECOEFICIENCIA: Los instrumentos contemplados en esta norma promueven el mejoramiento de
los procesos productivos de las empresas y la minimizacin de su impacto en el ambiente.
QUIEN CONTAMINA PAGA: Ser responsabilidad del que contamina, pagar los costos de las medidas de
prevencin y control de la misma. Por ende, el contaminador pagar el valor de los daos causados o su
reparacin - cuando esto ltimo fuere posible, y cancelar la multa impuesta por la norma legal [autoridad
municipal]
CAPITULO II OBJETO Y AMBITO DE APLICACIN
Art. 3. OBJETO.- Esta norma regula los mecanismos para la prevencin y control de la contaminacin
generada por los efuentes, desechos slidos [lquidos] y emisiones a la atmsfera de los sujetos de
control , que afecta a los elementos agua, aire, suelo y a sus respectivos componentes biticos y abiticos,
en salvaguarda de la salud de la comunidad del cantn.
Dentro de los efuentes [desechos lquidos] se incluyen los lodos residuales de procesos y, en general, los
efuentes de fuentes fjas que se descarguen en los canales del alcantarillado pblico o directamente a los
cuerpos receptores naturales o al suelo y subsuelo del cantn.
Art. 4. SUJETOS DE CONTROL.- Son sujetos de control de esta ordenanza los establecimientos
industriales, comerciales y profesionales asentados fsicamente en el cantn, se hallen o no
domiciliados en el mismo, dedicados a cualquiera de estas actividades [las actividades industrial, de
servicios y forcolas], as como aquellos que constituyan fuentes fjas de generacin de los desechos
peligrosos previstos en los Anexos 1, 2 y 3 del "Convenio de Basilea Sobre el Control de los Movimientos
Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminacin".
Art. 5. NIVELES MAXIMOS PERMISIBLES.- Al tenor del artculo precedente, los desechos lquidos y
emisiones a la atmsfera, generados por los sujetos de control, debern someterse a los niveles mximos
permisibles establecidos por esta ordenanza y su instructivo general de aplicacin, en cumplimiento de
los estndares y regulaciones nacionales expedidos por el Ministerio del Ambiente..
TITULO SEGUNDO DE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
CAPITULO PRIMERO DE LA GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL [AUTORIDAD AMBIENTAL]
Art. 6. LA DIRECCIN [UNIDAD] DE GESTION AMBIENTAL (DGA).- La Autoridad Ambiental encargada
de ejecutar y hacer cumplir las disposiciones de esta ordenanza es el Direccin [Unidad] de Gestin
Ambiental, que se crea mediante esta ordenanza, que coordinar con las dems direcciones y
rganos competentes de la municipalidad en la proteccin ambiental dentro del mbito de sus
funciones especfcas. [subordinada a la autoridad de la Direccin ............................................]. En las
municipalidades donde no se ha eregido una Direccin de Higiene y Asistencia Social, la Direccin
de Gestin Ambiental desempear tambin los cometidos que le atribuye la Ley de Rgimen
Municipal.
Su composicin y funcionamiento constarn en su reglamento orgnico y funcional, pero tomando en
cuenta los siguientes parmetros:
Contar, al menos, con un Jefe, un tcnico asistente, dos inspectores y una secretaria.
Para ser designado Jefe, se requerir tener ttulo profesional de Ingeniero Qumico o Civil Sanitario o
Ingeniero Ambiental; y para los cargos de Tcnico Asistente e Inspectores, se buscarn profesionales con
ttulo de Tecnlogo en Medio Ambiente o Tecnlogo Agroindustrial o un Qumico o un Bioqumico. Adems,
se cuidar califcar la experiencia laboral o de consultora relacionada con el tema y la disponibilidad de
dedicacin exclusiva que tengan los candidatos.
[ El Jefe tendr jerarqua sobre los comisarios municipales, de cuyas labores se servir para ejecutar esta
ordenanza, debiendo coordinar para este efecto con el Director de El Jefe y su personal estn
subordinados administrativamente al Director de ]
CAPITULO II
OTRAS AUTORIDADES COMPETENTES
Art. 7. DEL CONCEJO MUNICIPAL.- El Concejo Municipal es el encargado de defnir las polticas de
control a adoptarse para la contaminacin objeto de esta norma. Para el cumplimiento de estas
fnalidades establecer una Comisin de Gestin Ambiental
Art. 8. DEL ALCALDE.- Se encargar de cumplir y hacer cumplir las polticas de control de la
contaminacin acordadas por el Concejo y estas normas, para lo cual promulgar un reglamento de
aplicacin de las funciones establecidas en esta Ordenanza [Dirigir y coordinar la gestin de los
funcionarios municipales encargados de la ejecucin de los mecanismos contenidos en este cuerpo
normativo.
Art. La Direccin de Planifcacin y Urbanismo incorporar dentro de los planes reguladores de
desarrollo fsico y urbanstico los elementos adicionales relacionados con los anlisis de los impactos
ambientales, segn la reforma a la Ley de Rgimen Municipal.
Art. La Direccin de Obras Pblicas cumplir la reglamentacin municipal sobre impctos ambientales
para las construcciones que ejecute directamente y las que contrate con terceros. Las especifcaciones
para construcciones de servicios pblicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento se sujetarn a los
estndares, parmetros, normas y regulaciones dictados por el Ministerio del Ambiente y de Salud.
Art. La Direccin de Servicios Pblicos cumplir la normativa municipal y de los ministerios del
Ambiente y Salud en los requisitos que establezca para la concesin, construccin, instalacin y prestacin
de servicios pblicos dentro del cantn.
Art.9. DE LOS INSPECTORES Y COMISARIOS.- Los inspectores sern responsables, principalmente, de
las visitas a los establecimientos sujetos de control y de verifcar su cumplimiento de las disposiciones de
este cuerpo normativo, as como de presentar los informes tcnicos del caso a la Autoridad Ambiental.
Los comisarios municipales apoyarn las visitas de los Inspectores y sern los encargados de juzgar las
infracciones a las disposiciones de esta ordenanza as como de imponer las respectivas sanciones.
TITULO TERCERO DE LOS MECANISMOS DE CONTROL Y PREVENCION
Art. 10. DEL CATASTRO Y REGISTRO.- Todo sujeto de control deber ser catastrado por la Autoridad
Ambiental, no obstante cumplido o no este paso - todo establecimiento obligado en los trminos del art.4
deber registrar en esa dependencia los datos tcnicos generales que permitan la efectiva identifcacin de
su actividad, en los aspectos de relevancia ambiental que no consten en el registro del permiso de
funcionamiento.
Art. 11. CERTIFICADO [PERMISO] AMBIENTAL.- Todo sujeto de control deber obtener el Certifcado
[Permiso] Ambiental que otorga la Autoridad Ambiental, como requisito indispensable para obtener el
permiso de funcionamiento, que lo habilita poder funcionar legalmente. El Permiso de
Funcionamiento se otorga a los establecimientos industriales, comerciales y locales que cumplan
con las disposiciones del Cdigo de la Salud, los planes reguladores y las ordenanzas pertinentes.
El Certifcado [Permiso] Ambiental Provisional ([P] CAP) se lo obtiene al momento en que el
establecimiento se registre en la Direccin de Gestin Ambiental y tendr vigencia por el lapso que
penda entre la fecha de su expedicin y la fecha de caducidad del plazo para presentar a la Autoridad
Ambiental su Informe Tcnico Demostrativo.
El Certifcado [Permiso] Ambiental Defnitivo ([P] CAD) lo obtienen los establecimientos que a travs del
Informe Tcnico Demostrativo demuestren el cumplimiento de los niveles mximos permisibles de
contaminacin. El [P] CAD tendr una validez de dos aos calendario.
Art. 12. DEL INFORME TECNICO DEMOSTRATIVO (ITD).- Es el instrumento que contiene la ms precisa
informacin tcnica sobre las condiciones en que un sujeto de control desarrolla su actividad, y permite
establecer si stos cumplen con los niveles mximos permisibles de contaminacin y dems normas
tcnicas pertinentes. Para este efecto, todo sujeto de control, adems de presentar la correspondiente
informacin dentro del respectivo formulario que posee la Autoridad Ambiental, deber adjuntar los
resultados de una caracterizacin actualizada de sus desechos y emisiones, realizada por un [profesional
o] laboratorio califcado [s] por el Ministerio de Salud, y habilitado para este propsito por el
Ministerio del Ambiente, conforme a las disposiciones del Cdigo de Salud, reformado. [previamente
por dicha dependencia municipal.]
El ITD se presentar ante la Autoridad Ambiental, suscrito por el propietario o representante legal del
establecimiento sujeto de control, en un plazo de noventa das contados desde la fecha de emisin del [P]
CAP. Si transcurrido este lapso no se presentara el ITD, se impondr al infractor la multa correspondiente y
se le conceder un plazo perentorio de sesenta das para que lo haga. De persistir en su infraccin,
caducar su [P] CAP, lo que suspender la validez de su permiso de funcionamiento y no podr
funcionar.
Tambin habr obligacin de presentar el ITD en los dems casos sealados por esta ordenanza como
requisito para obtener o recuperar el [P] CAD.
La Autoridad Ambiental se reservar el derecho de comprobar en cualquier momento la veracidad de la
informacin consignada en el ITD y sus documentos de soporte.
Art. 16. DE LOS CARGOS POR CONTAMINACIN.- Los sujetos de control que, una vez presentado el
ITD, este demostrare [n] que sus desechos lquidos orgnicos y emisiones a la atmsfera sobrepasan los
niveles mximos permisibles de contaminacin, no podrn obtener el [P] CAD. Pero a propuesta de la
persona natural o jurdica incumplida, se podr celebrar un contrato de cumplimiento con la
municipalidad, donde se estipular [y se sometern al] el mecanismo de Cargos por Contaminacin,
mediante el cual se controlar la sujecin a dichos parmetros, determinando la Carga Combinada
Contaminante (CC) emitida y no permitida, y estableciendo al incumplidor los plazos y niveles de
cumplimiento correspondientes que, en caso de no ser acatados, ameritarn la imposicin de cargos que
el sujeto de control deber pagar al municipio, conforme sea establecido en la clusula penal del
contrato respectivo.
Art. 17. DEL PLAN DE CUMPLIMIENTO Y GARANTIA.- Cuando presentado el ITD aludido en el prrafo
segundo del artculo 12, se determinare un incumplimiento de los niveles mximos permisibles de
contaminacin para los desechos lquidos peligrosos, la Autoridad Ambiental deber notifcarlo al sujeto de
control que corresponda, indicndole de la obligacin de presentar en un plazo de noventa das un Plan de
Cumplimiento, ajustado a los requerimientos de esta dependencia.
A partir de que se notifque al sujeto del control con la aprobacin del Plan, se estipular su
cumplimiento en el respectivo contrato, dentro del cual se estipular que el establecimiento tendr un
plazo de doce meses para ejecutarlo y demostrar su cumplimiento con los aludidos niveles permisibles. La
Autoridad Ambiental podr autorizar prrrogas, por causas tcnicas o ajenas a la voluntad del Sujeto de
Control, debidamente sustentadas, pero en ningn caso el lapso que se prorrogue podr durar por ms del
50% del plazo ordinario de cumplimiento. El contrato sustituir al CAP o al CAD, segn sea el caso,
como certifcado habilitante que permita la renovacin anual del permiso de funcionamiento y el
pago de la tasa correspondiente.
[Para asegurar la ejecucin del Plan de Cumplimiento, en la misma fecha de su presentacin a la
Autoridad Ambiental, el establecimiento implicado rendir a favor del I. Municipio de una garanta
incondicional y de cobro inmediato, en forma de pliza bancaria o de seguro, o de depsito en efectivo,
equivalente al diez por ciento del total de sus activos declarados al fsco en el ao inmediatamente anterior.
La no presentacin del Plan de Cumplimiento y de la garanta, adems de acarrear la sancin pecuniaria
correspondiente, producir la caducidad automtica del PAP y la imposibilidad de que el sujeto de control
implicado siga funcionando.]
Art. 18. DEL PROGRAMA DE MONITOREO DE CUMPLIMIENTO.- Los establecimientos que hayan
obtenido el [P] CAD, ingresarn automticamente a un Programa de Monitoreo de Cumplimiento de
Normas Tcnicas. El programa consiste en el monitoreo que realizar esta dependencia municipal, a travs
de rdenes de visitas peridicas que se emitirn para su cumplimiento por parte de los laboratorios
habilitados, que realicen las inspecciones a los sujetos de control para verifcar el cumplimiento de los
niveles mximos permisibles de contaminacin, mediante caracterizaciones de sus desechos lquidos y
emisiones a la atmsfera. Estas inspecciones se realizarn conforme la regulacin y parmetros que
determine el Ministerio del Ambiente.
Si el informe del laboratorio habilitado [se] constata un incumplimiento de los niveles mximos
permisibles para desechos lquidos orgnicos y/o emisiones a la atmsfera, se dispondr que el
establecimiento incumplidor cancele al municipio el valor econmico de los cargos que le sean imponibles,
conforme la clusula penal del contrato. [caducar inmediatamente el PAD y se seguir el
procedimiento previsto en el ltimo prrafo del artculo 16.]
Si el incumplimiento se refere a los desechos lquidos peligrosos, ameritar para el sujeto de control de
que se trate la multa correspondiente, conforme se halle establecido en el contrato [as como la
suspensin y clausura del establecimiento.] as como la suspensin del permiso de funcionamiento,
que en ningn caso se podr renovar bajo estas circunstancias. Si la peligrosidad de los efuentes,
desechos slidos o emisin de gases lo amerita se iniciar el procedimiento para el traslado de la
industria o actividad contaminante, en los trminos del Art. 55 del Cdigo de la Salud.
[En cualquiera de los casos enunciados, de constatarse el incumplimiento, el sujeto de control infractor
cancelar al municipio el costo de la caracterizacin de sus desechos.] En todos los casos, los pagos de
las caracterizaciones a los laboratorios corresponde a los establecimientos, conforme a las tablas
de precios legalmente aprobadas por el Ministerio de Salud.
Art. 19. DERECHO DE INSPECCIN.- El Jefe Departamental, el asistente tcnico y los inspectores de la
Autoridad Ambiental, as como los funcionarios de los laboratorios legalmente habilitados, conforme la
orden que reciban de la autoridad ambiental municipal, estn facultados para realizar en cualquier tiempo
inspecciones a las instalaciones de los establecimientos sujetos a esta ordenanza, a fn de verifcar el
cumplimiento de sus disposiciones, conforme la delegacin de las facultades establecidas en el Art. 244
del Cdigo de la Salud. En todo caso, el nico requisito previo para esta medida, ser la orden escrita del
Jefe Departamental o de quien le subrogue legalmente en el ejercicio de su cargo, pero no se podr
realizar la inspeccin sin esta orden escrita.
Es obligacin de la Autoridad Ambiental, realizar u ordenar al menos una inspeccin y caracterizacin
anuales de control a los establecimientos que hayan obtenido el [P] CAD.
Art. 20. DIFUSION DE MECANISMOS DE CONTROL- Sin perjuicio de la vigencia y aplicacin de esta
ordenanza, para coadyuvar en su conocimiento por parte de los sujetos de control y de la comunidad, la
Autoridad Ambiental, en coordinacin con la unidad de Educacin y Cultura municipal, deber
organizar campaas de difusin masiva de sus disposiciones, a travs de los diferentes medio de
comunicacin que operen en el cantn.
No obstante lo anterior, es responsabilidad de los sujetos de control, buscar la informacin o asesora
apropiadas para el oportuno cumplimiento con los mecanismos de control de la ordenanza.
TITULO CUARTO DE LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES
CAPITULO PRIMERO DE LAS INFRACCIONES
Art. 21. DE LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA.- Las conductas que infrinjan las, disposiciones de esta
ordenanza sern sancionadas sin considerar cul haya sido la intencin del infractor. Por tanto, constatada
objetivamente la relacin entre la conducta infractora y el dao o riesgo causados, se sancionar al
responsable, sin perjuicio de que, paralelamente, se entablen en su contra las acciones judiciales que sean
pertinentes.
Art. 22. DE LAS CLASES DE INFRACCIONES.- Son conductas infractoras de esta ordenanza, las
siguientes:
-DE 1
RA
CLASE:
1) No registrarse, segn lo previsto en el Art. 10.
2) No brindar la informacin completa en el ITD, o a la Autoridad Ambiental cuando sta realice las
inspecciones mencionadas en los Arts. 18 y 19.
3) Funcionar sin haber obtenido o renovado el [P] CAP 0 [P] CAD y, por consiguiente, sin permiso de
funcionamiento.
-DE 2
DA.
CLASE:
1) No presentar el ITD, conforme lo dispuesto en el Art.12, o
[2) No presentar la garanta y el Plan de Cumplimiento, de acuerdo a lo establecido en el Art.17.]
- DE 3
RA
. CLASE:
[1) No cumplir con las normas tcnicas que establecen los niveles permisibles de contaminacin, dentro
del Programa de Monitoreo.
2) No ejecutar el Plan de Cumplimiento dentro del plazo correspondiente.] (Nota: estos rubros debern
estipularse en el contrato respectivo, donde se impondrn las clusulas penales correspondientes por
incumplimiento)
3) Obstaculizar o resistirse a la prctica de inspecciones de control, que realice la Autoridad Ambiental
junto a los Comisarios Municipales o los funcionarios de laboratorios legalmente habilitados para
realizar la caracterizacin.
4) Dar informacin falsa en el ITD o en las inspecciones que realice la autoridad o los funcionarios de los
laboratorios habilitados a los establecimientos, con una evidente intencin fraudulenta.
5) Producir residuos lquidos o emisiones a la atmsfera, que deterioren en forma inminente, grave e
irreparable el medio ambiente y la salud de la comunidad.
Art. 23. REINCIDENCIA EN EL INCUMPLIMIENTO.- A los sujetos de control que reiteren en la comisin
de una infraccin, se les aplicar la multa correspondiente a la clase de infraccin, con un recargo del
ciento por ciento. La tercera reincidencia en las infracciones de primera y segunda clase, adems de la
multa respectiva, amerita la suspensin temporal del PAP o del PAD lo que determina la caducidad del
permiso de funcionamiento y la consiguiente clausura del establecimiento.
CAPITULO SEGUNDO DE LAS SANCIONES
Art. 24. DE LAS SANCIONES PECUNIARIAS.- Son fundamentalmente preventivas y se concretan en la
imposicin de multas [, calculadas a base de salarios mnimos vitales generales se debern expresar en
dlares estadounidenses en esta Ordenanza]. Para las infracciones de primera clase, la multa
equivaldr a cuarenta SMVG, ochenta para las de segunda, y ciento sesenta para las de tercera clase,
excepto para la de estas ltimas prevista en el numeral 2), [para la cual se ejecutar la garanta] y se
aplicar la sancin administrativa prevista en el artculo 25.
Adicionalmente, en el caso de la infraccin de tercera clase, del numeral 1), al infractor le ser imputable el
costo de la caracterizacin de sus desechos.
Art. 25. DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS.- Estn destinadas a suspender temporal o
indefnidamente, el riesgo o el dao que genere determinado tipo de conducta contaminante. Estas son: la
suspensin del certifcado [permiso] ambiental y la consiguiente invalidez del permiso de
funcionamiento [clausura del establecimiento.]
Sin perjuicio de la imposicin de la multa a que haya lugar, este tipo de sancin ser aplicable en los
siguientes casos:
a) Para las conductas infractoras de primera y segunda clase, reincidentes por tercera ocasin,
b) Para las infracciones de tercera clase; y,
c) Dentro del procedimiento de juzgamiento, cuando exista el riesgo de que se produzca la infraccin
aludida en el literal anterior, o para prevenir que contine.
En todo caso, la suspensin del permiso ambiental se complementar con la clausura del establecimiento.
Art.26. APLICACION DE SANCIONES.- El Comisario Municipal ser la autoridad competente para imponer
las sanciones previstas en esta ordenanza.
Para el caso de las infracciones de primera y segunda clase, las sanciones se aplicarn a peticin de la
Autoridad Ambiental, sustentada en un informe tcnico pertinente; mientras que para las de tercera clase,
se requerir del procedimiento de juzgamiento previsto en el Ttulo Quinto.
Art. 27.-REPARACION DE DAOS Y PERJUICIOS.- Colateralmente a la imposicin de las sanciones
pecuniarias y administrativas a que hubiere lugar, de haberse producido daos ambientales al cantn,
como efecto de infracciones a esta ordenanza, se conminar al infractor a la reparacin de los mismos,
cuando fuere posible, y/o al pago de la indemnizacin respectiva, para lo cual el Director Financiero
municipal, en base al informe tcnico de la Autoridad Ambiental, estimar el monto pertinente.
De no realizarse la reparacin en el plazo resuelto por el Comisario Municipal, la Autoridad Ambiental
dirigir los trabajos pertinentes y estimar el valor de lo mismos. Dicho valor ms un diez por ciento ser la
base para la emisin del ttulo de crdito necesario para repetir su pago en va coactiva. Igual
procedimiento se seguir para el cobro del monto de la indemnizacin a que haya lugar.
Art. De acuerdo con el Art.40 de la Ley de Gestin Ambiental, toda persona natural o jurdica que, en el
curso de sus actividades empresariales o industriales estableciere que las mismas pueden producir o
estn produciendo daos ambientales a los ecosistemas dentro del cantn, est obligada a informar de ello
a la municipalidad en forma inmediata. La infraccin a la presente disposicin se sancionar con una multa
de US $ 80 a US 800.
TITULO QUINTO DEL PROCEDIMIENTO DE JUZGAMIENTO
CAPITULO PRIMERO DEL PROCEDIMIENTO
Nota: de acuerdo con lo previsto en el Art. 45 de la Ley de Gestin Ambiental, en concordancia con el Art.
230 del Cdigo de la Salud, el nico procedimiento aplicable es el establecido en el Captulo II del Ttulo I,
Libro III del Cdigo de la Salud.
[Art.28. DE LA INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO.- El procedimiento de juzgamiento de las
conductas infractoras de esta norma, lo instruye el Comisario Municipal, una vez que ha conocido de las
mismas mediante las siguientes formas:
1 ) Por denuncia escrita del afectado o grupo de afectados, ante la Autoridad Ambiental o los Comisarios
Municipales.
2) A peticin expresa y fundamentada en un Informe Tcnico de la Autoridad Ambiental.
3) Por accin popular, iniciada por cualquier persona o agrupacin.
En los casos de los numerales 1 y 3, previamente a dar trmite al procedimiento, el Comisario adoptar las
medidas necesarias para que en un trmino no mayor a tres das, la Autoridad Ambiental realice la
inspeccin del establecimiento o lugar objetos de la reclamacin, y presente el correspondiente Informe
Tcnico sugiriendo la procedencia o improcedencia del juzgamiento.
Si del Informe Tcnico de la Autoridad Ambiental se desprende un riesgo inminente de daos por
contaminacin, el Comisario deber inmediatamente ordenar la suspensin o clausura de la actividad del
sujeto de control acusado, hasta defnir su situacin mediante la resolucin que corresponda.
Art. 29- CITACIN.- De ser procedente, el Comisario avocar conocimiento del caso e inmediatamente,
mandar a citar al acusado con copia de la denuncia o peticin de la Autoridad Ambiental, segn sea el
caso, conminndole a que asista a una audiencia oral de juzgamiento, a realizarse dentro del trmino de
seis das contados desde la fecha en que se admiti la procedencia del juzgamiento.
Art. 30. DE LA AUDIENCIA DE JUZGAMIENTO.- La audiencia se realizar en presencia de las partes y/o
sus abogados, o en rebelda de la parte acusada.
En primer lugar, el Comisario ceder la palabra al representante de la Autoridad Ambiental, quien leer el
informe tcnico resultante de la visita al lugar de la contaminacin y/o a los establecimientos implicados.
Luego, ceder la palabra al denunciante, si fuera el caso, quien presentar la prueba documental que
tuviere y solicitar la sancin pertinente; de no haber denunciante, el representante de la Autoridad
Ambiental retomar la palabra en nombre del cabildo y de la comunidad, y expresar los puntos de hecho
y de derecho en que se funda la acusacin, solicitando fnalmente la sancin del caso; enseguida, tendr
la palabra l o los acusados, quienes presentarn las pruebas de descargo que poseyeren y los
argumentos de derecho que les asistiere. Terminadas estas exposiciones, el Comisario, de creerlo
pertinente, ceder por ltima vez la palabra a las partes para que realicen las rplicas correspondientes.
Terminada la audiencia, el Comisario dictar su resolucin en el trmino de cuarenta y ocho horas. Este
lapso podra ser prorrogado excepcionalmente por cuarenta y ocho horas ms por razones debidamente
justifcadas en el expediente respectivo.
Art. 31. DE LOS MEDIOS DE PRUEBA.- Durante el lapso mencionado en el artculo 29, las partes podrn
reunir documentacin tcnica original, protocolizada ante Notario Pblico, que demuestre sus afrmaciones,
para presentarlas en la Audiencia de Juzgamiento; o, incluso podrn solicitar una inspeccin fsica del
lugar de los hechos.
Art. 32. DE LA RESOLUCION.- Contendr los antecedentes del caso, las peticiones de las partes, las
pruebas practicadas, los razonamientos de la autoridad y, fnalmente, la resolucin precisa, condenando o
absolviendo al acusado.
Art. 33. DE LA REVISIN.- Como ltimo recurso administrativo, la parte inconforme con el fallo del
Comisario, podr interponer recurso de revisin ante el Concejo Municipal, el cual en el trmino de diez
das, desde que el secretario de ese organismo hubiera recibido el expediente, dictar su resolucin
defnitiva por el mrito de lo actuado.]
CAPITULO SEGUNDO DE LA ACCION POPULAR
Art. 34. DE LA ACCION POPULAR.- Se concede accin popular a cualquier persona, grupo, organizacin
o comunidad del cantn, sin necesidad de ser directamente afectados, para que denuncien cualquier
conducta que infrinja las disposiciones de esta ordenanza.
Para este efecto, el Jefe de la Autoridad Ambiental notifcar con copia de la denuncia al Procurador
Sndico del Municipio, quien, analizar sus fundamentos de hecho y de derecho, y de encontrarla
procedente la patrocinar, en persona o por un delegado de su departamento, e impulsar el trmite
correspondiente, conjuntamente con la persona o procurador comn que represente a los accionantes. Se
excepta de este patrocinio, las acciones que se propongan contra una autoridad municipal.
En caso de que el Procurador Sndico deniegue su impulso al trmite de la accin, el accionante podr
proseguir por su propia cuenta con su reclamo.
Nota: este trmite es improcedente. La accin popular no requiere de inters directo o legitimacin en
ningn caso, es decir siempre es posible hacer una denuncia sin tener un inters directo. Por otro lado la
denuncia no puede convertir a nadie en parte procesal dentro de un proceso judicial. Pero en este caso
no se trata de un proceso judicial, sino de un procedimiento administrativo, donde, a diferencia de un
proceso judicial no hay partes propiamente dicha ni tampoco accionantes, sino solamente la
Administracin y el administrado. En consecuencia, bajo ningn concepto podra el Procurador del
Municipio, convertirse en parte acusadora o en patrocinador del denunciante. En el Estatuto Jurdico
Administrativo de la Funcin Ejecutivo se encuentra establecida esta fgura sui gneris de que terceros
puedan participar en un procedimiento administrativo; pero el Estatuto no es aplicable a los procedimientos
municipales. En todo caso, si el Comisario no diere curso a la denuncia, siempre se puede recurrir al Art.
44 de la Ley de Gestin Ambiental y solicitar por escrito acompaando las pruebas sufcientes al superior
jerrquico que imponga las sanciones administrativas correspondientes, sin perjuicio de las sanciones
civiles y penales a que hubiere lugar.
TITULO SEXTO DE LOS INCENTIVOS
CAPITULO PRIMERO DEL FONDO AMBIENTAL
Nota: de la forma como est regulado, este fondo carece de legalidad, porque ni la Ley Orgnica de
Administracin Financiera y Control (LOAFYC), la Ley de Presupuestos del Sector Pblico o la Ley de
Rgimen Municipal permiten manejar fondos pblicos municipales en cuentas diferentes que las
establecidas en estas normas, sin perjuicio de las disposiciones y regulaciones vigentes para la inversin
provisional de excedentes fnancieros. Se debera estudiar la alternativa legal de establecer una fundacin
legalmente constituida, con la que se podran establecer convenios especfcos para la transferencia de
fondos, aunque esto tambin presenta obstculos legales. En fn, se puede tambin explorar que los
contratos de cumplimiento que se sugieren en esta ordenanza dispongan que las multas provenientes de
la clusula penal vayan a la fundacin y no a las arcas municipales.
Art. 35.- FONDO AMBIENTAL.- Mediante esta ordenanza se crea el Fondo Ambiental para incentivar el
uso de tecnologas limpias y energas alternativas, y, en general, de medidas orientadas al manejo
sustentable de los recursos naturales y a la proteccin del entorno cantonal.
Este fondo se fnanciar con el cincuenta por ciento de los ingresos que obtenga el municipio por la
aplicacin de multas a los infractores de esta ordenanza, as como por los aportes del presupuesto
municipal y de las donaciones que para este efecto obtenga el propio municipio. Dichos ingresos se
capitalizarn a travs de un fdeicomiso en una de las entidades bancarias del cantn, de manera que sus
intereses se destinen principalmente a los siguientes fnes:
- Subvencionar las campaas de difusin y promocin de cumplimiento de la ordenanza; as como las de
educacin y concientizacin ambientales de la poblacin;
- Financiar proyectos de investigacin cientfca tendientes a promocionar la utilizacin de tecnologas
limpias y energas alternativas en los procesos productivos de los sujetos de control de esta ordenanza;
- Otras actividades afnes de incentivo para la proteccin ambiental.
El Fondo Ambiental se halla sujeto a las normas pertinentes de la administracin fnanciera municipal, pero
adems, contar con un reglamento especfco que determine su composicin y funcionamiento.
Sin perjuicio del enunciado anterior, para velar por su adecuado funcionamiento, se designar un
Coordinador del Fondo a quien le corresponder coordinar las metas y planes que sobre el tema posean la
Autoridad Ambiental y la Administracin Financiera Municipal; y propondr planes anuales de
fortalecimiento e inversin del Fondo Ambiental.
CAPITULO SEGUNDO
OTROS INCENTIVOS
Art. 36. DE LOS MEDIOS.- El cumplimiento o incumplimiento de las disposiciones de esta ordenanza, ser
estimulado o desalentado, respectivamente, por la Autoridad Ambiental, a travs de los mecanismos ms
idneos para esos efectos. El Concejo Municipal, a pedido del Alcalde o de la Autoridad Ambiental, o por
su propia iniciativa, aprobar los incentivos econmicos o no econmicos, que estimare convenientes y
oportunos, a fn de mejorar el cumplimiento de esta ordenanza por parte de los sujetos de control.
Art. 37. PUBLICIDAD.- Como reconocimiento pblico a los sujetos de control que acaten las disposiciones
de esta ordenanza, la Autoridad Ambiental se encargar de publicar en el transcurso del mes de enero de
cada ao, en uno o ms de los peridicos de mayor circulacin del cantn, el listado de los
establecimientos cumplidores.
Simultneamente y de la misma forma, a fn de conminar al debido cumplimiento de este cuerpo
normativo, la Autoridad Ambiental tambin publicar un listado de los sujetos de control que no se hayan
ajustado a las disposiciones pertinentes.
Art. 38. PREMIO.- La Autoridad Ambiental se encargar de organizar anualmente la premiacin a los
sujetos de control que en mejor forma se hayan ajustado a las disposiciones de la ordenanza. La entrega
de los premios, se dar en ceremonia solemne a realizarse durante las festas de cantonizacin.
Art. 39. EXONERACION.- Los sujetos de control que durante dos aos consecutivos hayan cumplido
ininterrumpidamente con las disposiciones de esta ordenanza, sern exonerados del pago de los derechos
correspondientes al [P] CAD.
TITULO SEPTIMO DE LA PARTICIPACION COMUNITARIA
CAPITULO PRIMERO PROCEDIMIENTO DE INFORMACION Y CONSULTA
Art. 40. DIFUSION.- Previa a la concesin del Certifcado [Permiso] Ambiental Defnitivo, la Autoridad
Ambiental deber publicar por tres das consecutivos, en las carteleras y medios de comunicacin de que
disponga el Municipio, extractos de la solicitud del Permiso, del respectivo ITD y - si fuera el caso - de la
califcacin ambiental que haya obtenido el sujeto de control; con el fn de informar a la comunidad del
cantn sobre este hecho, indicando el plazo y la dependencia municipal previstos para conocer cualquier
observacin u oposicin fundamentada al otorgamiento del permiso.
Art. 41. OBSERVACIONES Y OPOSICION.- El trmino para presentar alguna observacin u oposicin
fundamentada a la Autoridad Ambiental, es de diez das, contados desde la fecha de la Publicacin del
extracto.
Las observaciones debern presentarse por escrito ante la Autoridad Ambiental, debidamente frmadas e
indicando los nombres y domicilio del responsable.
Las oposiciones se presentarn fundamentadamente, con los soportes documentales del caso, ante la
misma dependencia, la cual instruir un procedimiento similar al previsto en el Captulo Primero del Ttulo
Quinto de esta ordenanza. [En todo caso, aceptada a trmite la oposicin, previo a continuar se exigir al
opositor que rinda una caucin consistente en un depsito en efectivo, pliza bancaria o cheque
certifcado, equivalente a treinta SMVG, la misma que servir para resarcir al perjudicado en caso de que
la resolucin de la Autoridad Ambiental, califque a la oposicin de maliciosa. SIN BASE LEGAL]
CAPITULO SEGUNDO DE LA COMISION AMBIENTAL
Art. 42. OBJETO Y FUNCION.- Con el objeto de asesorar y orientar las polticas municipales de control y
prevencin de la contaminacin del cantn, as como para canalizar la discusin de las demandas
ciudadanas referidas a la materia que se regula en esta ordenanza y ofrecer a la autoridad municipal
alternativas de solucin, se crea la Comisin Ambiental, como entidad consultiva ad honorem de este
municipio.
Entre otras funciones, la Comisin se encargar de organizar y elegir, conjuntamente con la Autoridad
Ambiental, al ganador anual del premio aludido en el Art.37 de esta ordenanza.
Tambin, propondr al Alcalde la organizacin de campaas educativas y de promocin de cumplimiento
de esta ordenanza.
Art. 43. CONFORMACION.- La Comisin Ambiental se conformar de la siguiente forma: ej representante
mximo de la Autoridad Ambiental o su delegado, un representante de las Cmaras de la Produccin, uno
por los medios de comunicacin, uno por las organizaciones de trabajadores, uno por las ONGs
ambientalistas y uno por los educacin superior. Todos los miembros sern representantes de entidades
domiciliadas en el cantn.
TITULO OCTAVO DEL FINANCIAMIENTO
Los ingresos del municipio no son de ninguna de sus unidades administrativas, as que el fnanciamiento
de ellas proviene del programa presupuestario correspondiente. Diferente situacin es que se calcule el
monto ingresado por concepto de los rubros citados, para efectos de formular los programas y proyectos
que correspondan.
Art. 44. FUENTES DE FINANCIAMIENTO.- La estructura administrativa y logstica, y los servicios
ambientales que preste la Autoridad Ambiental municipal para la cabal aplicacin de los mecanismos de
control previstos en esta ordenanza, sern fnanciados con cargo a :
- El presupuesto anual que fnancia las actividades de la dependencia a la que se halle adscrita la
Autoridad Ambiental.
- Los ingresos percibidos por las tasas ambientales, derechos de registro y otorgamiento de los Permisos
Ambientales, as como por la recaudacin de multas impuestas en la aplicacin de esta ordenanza.
- Cualquier otro ingreso que en calidad de donacin o crdito, nacionales o internacionales, gestione y
obtenga el Municipio para este mbito.
Art. 45.- TASA POR EL SERVICIO DE MONITOREO Y VERIFICACION.- El hecho generador de esta tasa
es el servicio, a cargo de EL MUNICIPIO o de la empresa a quien se lo concesiones, de monitoreo y
verifcacin tcnica de los niveles permisibles de contaminacin de los desechos generados por los sujetos
de control de esta ordenanza. Con este tributo se cubrir el cien por cien del servicio antes mencionado y
su cancelacin ser un requisito indispensable para que dichos sujetos puedan obtener el Permiso
Ambiental Defnitivo (PAD). La base imponible del tributo es el equivalente al costo total anual del servicio
arriba indicado, calculado segn la respectiva proforma que para el efecto elaborar la Autoridad Ambiental
de EL MUNICIPIO.
En consecuencia, la tarifa de esta tasa es igual a cinco salarios mnirnos vitales generales, la misma que
ser recaudada por la administracin fnanciera de EL MUNICIPIO.
Se propone que en vez de este ingreso, se atribuya a la autoridad ambiental en el presupuesto de la
municipalidad el porcentaje que corresponda del monto recaudado por concepto de permiso de
funcionamiento, segn los valores de la tabla publicada en el DE 811. La tasa por servicios ambientales, a
que se hace referencia ms adelante en el Art. 47, por otra parte, es otro ingreso que sera pagado no
solamente por aquellos sometidos al certifcado ambiental para el permiso de funcionamiento, sino tambin
por todos los dems ciudadanos del cantn, por el servicio ambiental que precisamente reciben. Esto
permitira adems cargar un valor ms pequeo a los contribuyentes, pero con un universo ampliado que
producira una suma mayor.
Art. 46.- TASA UNICA POR EL PERMISO AMBIENTAL PROVISIONAL (PAP).- Para cubrir los costos
administrativos de la Autoridad Ambiental municipal originados en la expedicin del PAP, catastro y registro
de los sujetos de control indicados en el artculo precedente, stos ltimos cancelarn a EL MUNICIPIO la
tasa nica, equivalente a un salario mnimo vital general. Sin el comprobante de pago de este tributo, no se
podr obtener el PAP. Se ha sugerido en lneas anteriores que la autoridadad ambiental sea partcipe
de un importante porcentaje del producto de la tasa por permiso de funcionamiento, cobrada segn
la tabla del DE 811.
Art. 47.- TASA POR EL SERVICIO DE MANEJO SUSTENTABLE DE LOS RECURSOS NATURALES. La
prestacin del servicio municipal de elaboracin del plan anual de vigilancia, contratacin de personal
tcnico, diagnstico, monitoreo, evaluacin y control necesarios para el manejo sustentable de los recursos
naturales del cantn, constituye el hecho generador de la presente tasa.
La base imponible de este tributo es el costo total anual que representa para la Autoridad Ambiental
municipal la prestacin del servicio aludido en el prrafo precedente, en consideracin de lo cual la tarifa
mensual a pagar por los habitantes del cantn, que son los sujetos pasivos del tributo, ser igual al cinco
por ciento (5%) de un salario mnimo vital general, la misma que se incluir en la cartilla de pago del
servicio de agua potable. La autoridad responsable de recaudar este ltimo rubro, depositar en la cuenta
de EL MUNICIPIO el monto correspondiente a la tasa por el manejo de los PR.N-N. hasta el quince de
cada mes.
Art. 48.- PRESUPUESTO DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL DEL MUNICIPIO.- La dependencia tcnica -
administrativa del municipio que como autoridad especfca se halle encargada de la gestin ambiental en
el cantn, deber elaborar su presupuesto anual incluyendo el monto de la recaudacin de estos tributos
durante el ao inmediatamente anterior, as como de la recaudacin proyectada a inicios del ejercicio
econmico.
Para este efecto, el Director Financiero de EL MUNICIPIO remitir a dicha Autoridad Ambiental un informe
pormenorizado por los conceptos aludidos en el prrafo anterior.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
Art. 1.- REGLAMENTO E INSTRUCTIVOS.- El reglamento, instructivo, reglamentos y formatos tendientes
a la ejecucin prctica de esta ordenanza, debern ser redactados y expedidos dentro de un plazo de
sesenta das.
Art. 2.- NORMAS TECNICAS SUPLETORIAS.- Subsidiariamente, para la aplicacin de los niveles
mximos permisibles previstos en el art. 3 de esta ordenanza y para otras normas tcnicas afnes, se
tomarn como referencia, segn sea el caso, a los "Reglamento para la prevencin y control de la
contaminacin ambiental en lo relativo al recurso agua", "Reglamento que establece las normas generales
de emisin para fuentes fjas de combustin y los mtodos generales de medicin", "Reglamento que
establece las normas de calidad del aire y sus mtodos de medicin", "Reglamento para la prevencin y
control de la contaminacin ambiental en lo referente al recurso suelo", "Reglamento de uso y aplicacin
de plaguicidas en las plantaciones dedicadas al cultivo de fores" y otros que a nivel nacional sean
competentes.
[Art. 3.- DEL CATASTRO Y REGISTRO DE ESTABLECIMIENTOS.- A partir de la fecha de expedicin de
esta ordenanza, el Municipio emprender un proceso de discriminacin de los establecimientos
catastrados que sean sujetos de control de esta ordenanza.
Los establecimiento sujetos al control de esta norma, que se hallen funcionando a la fecha de expedicin
de esta norma, debern registrarse ante la Autoridad Ambiental, en un lapso perentorio de noventa das
calendario.
Los establecimientos nuevos que deseen instalarse y funcionar en el cantn, a partir de la fecha en que
entre en vigencia esta ordenanza, deben presentar a la Autoridad Ambiental un Estudio de Impacto
Ambiental y Plan de Contingencia, en base a lo establecido en el instructivo que para este efecto elaborar
dicha autoridad.]
Se propone la supresin de este artculo porque los sujetos seran todos los establecimientos industriales,
comerciales y profesionales, sometidos al permiso de funcionamiento anual, uno de cuyos requisitos sera
la obtencin del Certifcado Ambiental. Por otra parte, parecera ms apropiado que solo ciertos
establecimientos de caractersticas determinadas presenten, no un estudio de impacto ambiental, sino una
declaratoria. Para los otros, que seran la mayora, bastar una declaracin o una inspeccin sujeta a un
reglamento interno.
[Art. 4.- PROCEDIMIENTOS EN TRAMITE.- Todo procedimiento de juzgamiento que se halle en trmite al
momento en que se expide esta ordenanza y que tenga relacin con su objeto de control, continuar
sustancindose al tenor de las disposiciones competentes al momento en que se inici.]
Art.5.- DE LOS CONVENIOS NECESARIOS.- El Municipio de Riobamba, una vez expedida la ordenanza,
determinar y celebrar los convenios interinstitucionales que fueren necesarios para coordinar la
adecuada aplicacin de este cuerpo normativo.
Art. El cumplimiento de los mecanismos de control y prevencin de las actividades tcnicas y
administrativas que implican sern establecidos en el reglamento especial que deber expedir el Alcalde,
de conformidad con las normas de la Ley de Rgimen Municipal, en el plazo de treinta das contados a
partir de la fecha de publicacin de las reformas de la presente Ordenanza.
Art. La Direccin de Planifcacin y Urbanismo deber actualizar el plan regulador de desarrollo fsico
cantonal, incorporando en el mismo la parte relativa a los anlisis de los impactos ambientales de las
obras, y modifcando las otras partes en cuanto estos resultados las afecten en el plazo de ________
meses. Los cambios correspondientes se debern refejar en: el plan regulador de desarrollo urbano, que
sern asimismo actualizados; especialmente en lo relativo a zonifcacin, reglamentacin de
construcciones, aadir en el reglamento de tipo de construccin (Art. 161, k) y j) de la Ley de Rgimen
Municipal) los requerimientos de las instalaciones, conforme las funciones delegadas por los ministerios de
Salud y del Ambiente, relativas a la instalacin adecuada de sistemas de efuentes, disposicin de
desechos slidos y emisiones gaseosas.
Art. La Direccin de Servicios Pblicos realizar los estudios necesarios, as como los antecedentes y
redactar el proyecto de Ordenanza que establece la tasa por servicios ambientales del municipio y la
someter al Alcalde en el plazo de ________ meses, para que sea considerada su aprobacin por el
Concejo Municipal. Para este cometido coordinar sus acciones con la Direccin de Gestin Ambiental.
Asimismo, revisar y propondr al Alcalde las modifcaciones pertinentes a normativa municipal vigente
sobre concesin, construccin, instalacin y prestacin de servicios pblicos dentro del cantn, para que
refeje las competencias ambientales delegadas por los ministerios del Ambiente y de Salud.
Art. La Direccin de Higiene y Asistencia Social propondr al Alcalde en el plazo de ________ meses la
modifcacin de sus reglamentaciones o el establecimiento de ellas, en caso de no tenerlas, en materias
de desarrollo sustentable, medio ambiente y contaminacin, conforme lo establecido en la Ley de Rgimen
Municipal y las delegaciones de competencias de los ministerios del Ambiente y de Salud.
Discutida y aprobada por el Concejo Municipal de Riobamba, en esta ciudad, a los del 2000
REGLAMENTO
Art. 14. METODO DE MEDICION DE CC.- La medicin de la CC se har siguiendo los siguientes
parmetros:
a) PARA DESECHOS LQUIDOS ORGNICOS: La medicin de la Carga Combinada Lquida (CCL) se
sujetar al procedimiento previsto en el Ttulo V, Captulo Unico del Reglamento para la Prevencin y
Control de la Contaminacin Ambiental en lo Relativo al Recurso Agua, segn el cual la CCL equivale a:
CCL = (2 DBO- + D00) + SS
3
donde:
CCI- = Carga Combinada Contaminante (Lquidos), en kg/d
DBO5 = Demanda Bioqumica de Oxgeno a cinco das en kg/d
DQO = Demanda Qumica de Oxgeno, en kg/d
SS = Slidos Suspendidos, en kg / d
En el caso de los desechos lquidos, se cobrar un valor econmico unitario multiplicado por la diferencia
entre la carga combinada contaminante mxima permitida (CCPL) y la carga combinada contaminante de
la muestra tomada en el establecimiento (CCI-) en kg/d, de una carga combinada de desechos orgnicos
(DBO, DQO, SS). El clculo del valor econmico ser:
TI = (CCL - CCPL) * t
donde:
TI = Valor de cargo por da para desechos lquidos en s/da
CCPL = carga combinada contaminante mxima permitida en kg/d
CCL = carga combinada contaminante de la muestra tomada en kg/d
t = valor econmico por unidad de carga combinada contaminante a partir del limite mximo
permisible (t = 0.02 SMV)
Para calcular el valor econmico total se utilizara la siguiente ecuacin:
TL= T1 x D
Donde : TL = Valor econmico total en sucres
TI = Valor de cargo por da para desechos lquidos en s/da
D = nmero de das de incumplimiento
b) Para las emisiones a la atmsfera: La carga combinada contaminante de emisiones a la atmsfera
(CCE), se calcular considerando las partculas, los xidos de carbono, xidos de azufre, xidos de
nitrgeno, provenientes de la combustin de los diversos combustibles, de acuerdo a la siguiente frmula:
CCE = P + COx + SOx + NOx
donde:
CCE = Carga combinada contaminante de emisiones a la atmsfera kg/m3
P = Carga de partculas en kg/M3
COx = Carga de xidos de carbono en kg/M3
SOx = Carga de xidos de azufre en kg/M3
NOx = Carga de xidos de nitrgeno en k g/M3
Para el clculo del valor econmico total del cargo imponible a la CCE se seguir el mismo procedimiento
establecido para la CCL.
En el caso de las emisiones a la atmsfera, se cobrar un valor econmico unitario multiplicado por la
diferencia entre la carga combinada contaminante mxima permitida para emisiones a la atmsfera
(CCPE) en kg/m3, y la carga combinada contaminante de la muestra tomada en el establecimiento (CCE)
en kg/m3. El clculo del valor econmico ser:
T-2 = (CCE - CCPE) * t
donde:
T2 = Valor de cargo por da por emisiones a la atmsfera en s/da
CCPE = carga combinada contaminante mxima permitida para emisiones a la atmsfera en kg/rri
CCE = carga combinada contaminante de la muestra tomada en kg/m3 t = valor econmico por
unidad de carga combinada contaminante a partir del lmite mximo permisible (t = 0.02 SMV)
Para calcular el valor econmico total se utilizara la siguiente ecuacin:
TE= T2xD
Donde:
TE = Valor econmico total en sucres
T2 = Valor de cargo por da para de emisiones a la atmsfera en s/da
D = numero de das de incumplimiento
Art. 15. DEL VALOR UNITARIO DE LOS CARGOS.- Tanto el valor unitario d la CCL como el de la CCE,
emitidos por un sujeto de control, ser equivalente a 0.02 SMVG.
Art. 16. DEMOSTRACIN DE CUMPLIMIENTO E IMPOSICIN DE CARGOS.- Identifcada la cantidad de
CCI- y/o de CCE que sobrepase los niveles mximos permisibles, se notifcar con esta informacin al
sujeto de control implicado, conminndole a que en el plazo de seis meses demuestre el cumplimiento de
dichos niveles. Para este efecto, el establecimiento deber respaldarse en un nuevo ITD.
Verifcado este hecho, la Autoridad Ambiental le otorgar el PAD.
De no presentar el ITD en el lapso arriba indicado o si presentndolo no se demostrare que el sujeto de
control se halla cumpliendo, se lo conminar al pago inmediato a favor del municipio, del valor de los
cargos que le sean imputables.
No obstante la imposicin y pago de los cargos, seguir vigente la obligacin del sujeto de control de
demostrar su cumplimiento de los niveles mximos permisibles, y mientras no lo haga la Autoridad
Ambiental queda facultada a imponerle en cualquier momento el monto proporcional de cargos que le
correspondan, tomando como base los valores establecidos en el ltimo ITD.

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Proyecto de Asistencia Tcnica

Para la Gestin Ambiental en el Ecuador

Establecer, modifcar o suprimir, mediante ley, impuestos, tasas u otros ingresos

La clasifcacin anterior plantea, sin embargo, varios problemas:

8. Autorizacin para el funcionamiento de locales industriales, comerciales y

13. Expedir la ordenanza de construcciones que comprenda las especifcaciones y

35. Dictar las medidas que faciliten la coordinacin y complementacin de la accin

13. Expedir la ordenanza de construcciones que comprenda las

35. Dictar las medidas que faciliten la coordinacin y complementacin de la

El Consejo Provincial representar a la provincia y, adems de las atribuciones

Proveer de agua potable y

Vertidos y otros cargos

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