Prueba “Política e Institucionalidad ambiental”

Profesor: Edesio Carrasco

Grupo : Maria Paz Ahumada Chacón

Lesly Covarrubias Figueroa
Javiera Fernández Carrizo
Carolina Pérez González
Farid Seleme Ruilova
Amalia Vidal Carrasco

Fecha : 01 de julio de 2021

Estimado Andrónico:

Junto con saludar, y esperando que se encuentre bien, le escribo para aclarar sus dudas
en relación con la institucionalidad ambiental en Chile y conceptos relevantes en materia
ambiental que debe tener presente para elaborar su borrador.

Antes de responder las preguntas específicas, resulta fundamental aclarar algunos

aspectos generales. Lo primero que debe tener presente es que la Comisión Nacional del
Medio Ambiente (CONAMA) y las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMAs)
no forman parte de la actual institucionalidad ambiental. El año 2010, siguiendo las
recomendaciones de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE),
mediante la Ley N° 20.417, se creó el Ministerio del Medio Ambiente (MMA), encargado de
la definición de políticas y normas en materia ambiental; el Servicio de Evaluación
Ambiental (SEA), administrador del instrumento de gestión ambiental denominado
“Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental” (SEIA); y, la Superintendencia del Medio
Ambiente (SMA) como órgano fiscalizador y sancionador.

En este contexto, le sugiero que le aclare a la Ministra que el ministerio por el que
consulta se denomina “Ministerio del Medio Ambiente”, cuya principal función es la de
colaborar con el Presidente de la República en el diseño y aplicación de políticas, planes y
programas en materia ambiental, así como en la protección y conservación de la
diversidad biológica y de los recursos naturales renovables e hídricos, promoviendo el
desarrollo sustentable, la integridad de la política ambiental y su regulación normativa en
conformidad a lo dispuesto en el artículo 69 de la Ley 19.300, sobre Bases Generales del
Medio Ambiente. No obstante, las demás atribuciones específicas se encuentran
contenidas en el artículo 70 de la citada Ley.

Respecto al rol del subsecretario, no le corresponde la fiscalización de los Planes de

Descontaminación Ambiental (PDA), sino que es un colaborador inmediato del ministro, y
sus principales funciones son dirigir, coordinar y controlar el cumplimiento y ejecución, por
parte de todas las dependencias ministeriales, de las políticas, planes y programas de esta
secretaría. En este caso, quien cumple el rol fiscalizador de los PDA es la SMA, en virtud
de las atribuciones que le fueron otorgadas por la Ley 20.417 que contiene su ley
orgánica. De esta manera, la SMA podrá realizar fiscalizaciones programadas y sub
programadas, estas últimas a través de organismos sectoriales, o bien, mediante
contratación de Entidades Técnicas de Fiscalización Ambiental (ETFA). Cabe mencionar
que las condiciones, normas y medidas establecidas en una Resolución de Calificación
Ambiental (RCA) también son fiscalizadas por esta Superintendencia. La forma en que se
lleva a cabo esta función es mediante: i) Inspección ambiental; ii) Fiscalización de
gabinete; iii) Medición y análisis en instalaciones o fuera de éstas para su posterior
análisis.

Por otra parte, en cuanto a la evaluación ambiental de un proyecto, debe decirle a la

Ministra que el Reglamento del SEIA (DS N°40/2012 del MMA) establece en su Título III
los contenidos mínimos que debe contar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) así como
una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), los que deberá cumplir estrictamente su
titular y que no dependen del mero arbitrio del órgano sectorial. Adicionalmente, le
comento que la Seremi de Salud cumple diversos roles en el SEIA: i) Corresponde a un
Organismo de la Administración del Estado con Competencia Ambiental; ii) Le corresponde
otorgar diversos Permisos Ambientales Sectoriales (PAS), así como el pronunciamiento en
cuanto a la calificación industrial (art. 161 del Reglamento del SEIA); y iii) Forma parte de
la Comisión de Evaluación Ambiental (COEVA) del artículo 86 de la Ley 19.300, que está
compuesto por las siguientes autoridades: el Intendente (quien la preside) los Secretarios
Regionales Ministeriales del Medio Ambiente; Salud; Economía, Fomento y Turismo;
Energía; Obras Públicas;Agricultura; Vivienda y Urbanismo; de Transportes y
Telecomunicaciones; Minería; Desarrollo Social; y, el Director Regional del SEA (quien es
su secretario). Por lo tanto, la Seremi de Salud es parte de un órgano colegiado, de
manera que la calificación de un proyecto emplazado en una sola región no será aprobado
o rechazado por la sola voluntad de dicha Seremi en particular. Sin embargo, es
comprensible la aprehensión de la Ministra, ya que la Seremi al recibir órdenes de su
superior jerárquico, en la práctica, reduce de algún modo su autonomía en la toma de
decisión.

Asimismo, le recomiendo explicar a la Ministra que la “Superintendencia de Salud y

Ambiente Humano” no existe bajo esa denominación, sino que lo correcto es referirse a la
“Superintendencia de Salud”. Sin embargo, me parece que en realidad se refiere a la
Superintendencia de Servicios Sanitarios, la cual participa activamente en la evaluación de
proyectos realizando observaciones.

Mencionar también que no podrá conversar con el Ministro de Educación para que
intervenga en el Comité de Ministros, ya que la ley 19.300 establece de forma taxativa los
ministros que lo componen, a saber: Ministro del Medio Ambiente (presidente); Salud;
Economía, Fomento y Turismo; Agricultura; Energía; y Minería. Este Comité de Ministros
conoce de las reclamaciones administrativas que procedan en contra de una RCA, según lo
dispuesto en los artículos 20, 29 y 30 bis de la Ley 19.300: (i) El titular de un proyecto
cuando se rechacen o establezcan condiciones o exigencias a una DIA o un EIA (artículo
20), (ii) las personas que hubieren formulado observaciones y que estimen que éstas no
han sido debidamente consideradas (artículo 29 y 30 bis).

Por otra parte, intuyo que cuando usted se refiere al ICCCE, en realidad está haciendo
referencia al Informe Consolidado de Evaluación Ambiental (ICE), el que es clave en el
proceso de evaluación ambiental, dado que contiene los pronunciamientos ambientales
fundados de los organismos con competencia ambiental que participaron en la evaluación,
la evaluación técnica de las observaciones planteadas por la comunidad y los interesados,
si es que corresponde, y la recomendación de aprobación o rechazo del proyecto (art. 9
bis de la ley 19.300). Así las cosas, es sobre dicho informe que debe decidir la Comisión
de Evaluación Ambiental, y como resultado de esta evaluación tiene lugar la RCA.

Por otro lado, sobre la posibilidad de accionar ante la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, le hago presente que no es competente para conocer de la impugnación de un
acto administrativo de estas características. Además, no sería recomendable impugnar el
ICE mediante nulidad de derecho público, entre otras razones, porque dicha acción se
interpone ante tribunales ordinarios, que carecen de componente técnico ambiental (a
diferencia de los Tribunales Ambientales). Ahora, antes de pensar en impugnar el ICE es
importante que la Comisión de Evaluación se pronuncie respecto al proyecto “El
Campeón”, porque podría resultar una RCA favorable. En el evento que la RCA sea
desfavorable, primero se debe agotar la vía administrativa y luego serán procedentes los
recursos dispuestos en la Ley de Tribunales Ambientales, siendo legitimados activos el
titular del proyecto, observantes de la PAC o terceros absolutos, como se indicará más
adelante.

Continuando el análisis de su carta, y sobre lo que plantea respecto de que el “CEA”

dictará una norma para regular los olores y la participación ciudadana en conformidad a la
Ley N° 19.880, es necesario indicar que probablemente exista un error. El “SEA” o Servicio
de Evaluación Ambiental, tiene como principal función la administración del SEIA, y otras
labores asociadas y descritas latamente en el artículo 81 de la Ley N° 19.300, más
ninguna de ellas le otorgaría facultades para diseñar una norma en los términos que
indica, la que dicho sea de paso, son establecidas a través de un decreto supremo emitido
por el Ministro del Medio Ambiente y del ministro competente según la materia de que se
trate. Lo anterior, conforme el procedimiento establecido en el artículo 32 inciso 3° de la
Ley 19.300 y su reglamento (D.S. N°40, de 2012, del MMA). Por ello, si necesita solicitar
el borrador de la norma por transparencia debe dirigirse directamente a la página del
MMA. Me parece desafortunado que el Comité de Ministros le haya sugerido solicitar el
borrador al “Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas”, ya que lamentablemente aún
se encuentra en tramitación legislativa. Espero que pronto podamos tener novedades,
seguro lo mantendré al tanto.

Sobre el “Proyecto Dominga”, cabe reiterar que las 35 reclamaciones presentadas por
observantes de la Participación Ciudadana Ambiental (PAC) corresponden a recursos
interpuestos en sede administrativa, ante el Comité de Ministros, en contra de la RCA que
rechazó el proyecto. Lo más probable es que dichos procedimientos sean acumulados para
su posterior resolución (artículo 33 de la Ley 19.880). Respecto a la solicitud invalidación,
le comento que corresponde a una potestad de todo órgano de la administración del
Estado, que puede ser ejercida de oficio o a petición de parte, que tiene por finalidad
dejar sin efecto un acto administrativo por cuestiones de legalidad. Esta “invalidación” se
encuentra consagrada en el artículo 53 de la ley N° 19.880, y correspondería a una vía de
acción paralela a la reclamación administrativa antes señalada, que probablemente
ejercieron aquellas personas interesadas, comúnmente denominados “terceros absolutos”,
que no participaron en la PAC.

En lo que se refiere al recurso de protección es necesario aclarar que es una acción

independiente, residual y que actualmente se encuentra plenamente vigente en nuestro
ordenamiento jurídico. En este escenario, prevalecerá el conocimiento y fallo del recurso
de protección, ya que la administración del Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo
54 inciso final de la Ley 19.880 debe inhibirse de conocer cualquier reclamación
administrativa que un interesado interponga en sede jurisdiccional, siempre y cuando se
trate de la misma pretensión. Ahora bien, la Ley 19.880 se refiere expresamente a
“reclamación”, sin embargo, es usual que al presentarse una solicitud de invalidación en
contra de una RCA el SEA suspenda su conocimiento hasta el fallo del recurso de
protección con el objeto de evitar decisiones contradictorias.

Sobre el particular, hago la prevención de que la Corte de Apelaciones en su fallo podría

ordenar retrotraer la evaluación ambiental hasta antes del inicio de la PAC. Por ello, le
recomiendo seguir de cerca el expediente del recurso de protección y los eventuales
recursos que se interpongan ante la Corte Suprema.

Por otra parte, sobre el borrador que le han solicitado para explicar el derecho a un medio
ambiente sano y adecuado, le comento que la actual garantía constitucional se encuentra
en el artículo 19 N° 8 de la Constitución Política de la República (CPR), y lo establece
como “el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación”, asimismo agrega
el deber que tiene el Estado para que este derecho no sea afectado y de tutelar su
preservación. Sin embargo, para entender qué significa esta garantía constitucional,
debemos recurrir a la ley N° 19.300, que define medio ambiente libre de contaminación
como: “aquél en el que los contaminantes se encuentran en concentraciones y períodos
inferiores a aquellos susceptibles de constituir un riesgo a la salud de las personas, a la
calidad de la vida de la población, a la preservación de la naturaleza o a la conservación
del patrimonio ambiental”.
Es importante señalar que el “derecho a un ambiente sano” ha sido propuesto por algunas
voces como una propuesta pertinente para la nueva Constitución, en línea con las
reformas introducidas por otras constituciones del mundo y con un enfoque algo más
ecocéntrico. De hecho, el documento “Nueva Constitución del siglo XXI: un desafío para el
Derecho Ambiental” publicado por el Centro de Derecho Ambiental de la U. de Chile,
propone redefinir la garantía constitucional como el “derecho a un ambiente equilibrado y
saludable”.

Este derecho consagrado en el artículo 19 N° 8 de la CPR, no establece un derecho a un

medio ambiente incontaminado, sino más bien el derecho a vivir en él, por lo tanto, el
derecho garantizado por la CPR tiene un contenido netamente antropocéntrico, y no
“ecocéntrico” como lo indica en su correo: ya que sus titulares son los hombres y mujeres
(«todas las personas» dice el artículo 19 en su encabezamiento). En este sentido, la CPR
conceptualiza y disciplina la tutela del medio ambiente sólo en un aspecto muy particular
del mismo: como elemento indispensable para el desarrollo de la vida humana.

En consecuencia, la CPR consagra una acción cautelar destinada a restablecer el imperio

del derecho, cuando una persona sufra una afectación a su específico medio ambiente o
dicho de otra manera, cuando afecte un derecho suyo o un interés jurídicamente tutelado
vinculado al medio ambiente donde desarrolla su vida.

Respecto a los órganos con competencia ambiental de Chile, señalar que forman parte de
la institucionalidad ambiental el Ministerio del Medio Ambiente, el SEA y la SMA, cuyas
atribuciones fueron mencionadas precedentemente. Adicionalmente, se deben considerar
los Tribunales Ambientales como órganos jurisdiccionales especializados, que vienen a
resolver todos los conflictos o controversias jurídicas de carácter ambiental que la Ley
20.600 les encomienda. Específicamente es competente para conocer de: las
Reclamaciones de ilegalidad de determinados actos administrativos y normas dictadas por
el Ministerio del Medio Ambiente, la Superintendencia del Medio Ambiente, el Servicio de
Evaluación Ambiental, el Comité de Ministros y otros organismos del Estado con
competencia ambiental; Demandas para obtener la reparación por daño ambiental;
Solicitudes de autorización previa o revisión en Consulta, respecto de medidas temporales,
suspensiones y ciertas sanciones aplicadas por la Superintendencia del Medio Ambiente;
entre otros.

Sin perjuicio de lo anterior, existen otros organismo del Estado con competencia ambiental
como la Dirección General de Aguas; el Servicio Agrícola y Ganadero; DIRECTEMAR ;
Corporación Nacional Forestal; SERNAGEOMIN; Superintendencia de Servicios Sanitarios;
Superintendencia de Electricidad y combustibles; CONADI; SERNAPESCA; Municipalidades;
Consejo de Monumentos Nacionales; entre otros. Como podrá apreciar son múltiples los
organismos con competencia en la materia, pero debo advertir que su participación en la
evaluación de proyectos y otorgamiento de permisos dependerá del tipo de actividad
frente a la cual nos encontremos.
Finalmente, en relación a su consulta sobre la tramitación legislativa de los cambios al
SEIA, cabe señalar que el actual gobierno ha ingresado dos propuestas al Congreso: la
primera, Boletín N° 11952-12, fue retirada tras no lograr acuerdo sobre los ejes
estructurantes de la reforma, ingresando un nuevo proyecto el 18 de junio de 2019 a la
Cámara de Diputadas y Diputados, cuyo título es “Introduce modificaciones en la
institucionalidad ambiental, y en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental” (Boletín
12714-12 actualmente en tramitación).

Respecto al Comité de Ministros, efectivamente esta iniciativa lo elimina, al suprimir la

reclamación administrativa de la RCA que hasta ahora es competencia de dicha entidad.
De acuerdo a su fundamentación, el objetivo del mensaje es fortalecer las consideraciones
técnicas en la aprobación o rechazo de los proyectos sometidos al sistema, para lo cual
una instancia política y centralizada como el Comité de Ministros sería contraproducente.
De esta forma, se establece que la única vía para reclamar sobre el fondo de una RCA sea
un recurso de reclamación judicial ante los Tribunales Ambientales, buscando que la
decisión final quede en manos de un tercero imparcial con competencias técnicas.

Sobre los mecanismos de participación ciudadana, el único cambio relevante que

considera es la ampliación de la participación ciudadana tanto al EIA como a la DIA,
cuestión que se logra eliminando la restricción que circunscribe la participación solo a las
DIAs con cargas ambientales que fueran aceptadas como tales por el SEA, pero se
establece la restricción de que 20 personas naturales afectadas (no 10 como ocurre hoy
en día) o 2 organizaciones ciudadanas soliciten que se inicie un procedimiento de
participación en estos casos, algo que ha sido criticado por distintas voces académicas.

Quisiera transmitirle calma en relación a estas modificaciones, pues el proyecto se

encuentra recién en su primer trámite constitucional, no registra mayores movimientos en
la Cámara de origen (faltando, luego de que sea despachado por las comisiones y por la
Sala todo el segundo trámite constitucional en el Senado) y, dado el convulso panorama
político que enfrenta el país ad portas de iniciar un proceso constituyente, es muy poco
probable que esta tramitación sea prioritaria para los parlamentarios, lo que nos hace
pensar que aún le espera largo tiempo en el Congreso Nacional, en caso de que no sea
nuevamente retirado por el gobierno pues tampoco ha logrado consenso político,
académico ni ciudadano. Incluso, en el muy improbable caso de que la iniciativa fuera
prontamente aprobada, es importante señalar que en su artículo 2° transitorio se
establece que “Los proyectos o actividades que se encuentren sometidos al Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental al momento de entrada en vigencia de la presente ley,
continuarán su tramitación bajo la normativa vigente al momento del ingreso a evaluación
de impacto ambiental”.

Saludos y ante cualquier consulta, quedo a su disposición.