BOZEMAN, Barry - Todas Las Organizaciones Son Públicas, Tendiendo Un Puente Entre Las Teorías Corporativas Privadas y Públicas

SECCIN DE OBRAS
DE ADMINISTRACIN PBLICA
Serie
NUEVAS LECTURAS DE POLTICA y GOBIERNO
Coordinada por
MAURICIO MERINO
MANUEL QUUANO
Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Polticas
y Administracin Pblica, A. C.
Todas las organizaciones son pblicas
Traduccin de
PASTOR JESS COVIN ANDRADE
BARRY BOZEMAN
Todas las organizaciones
son pblicas
Tendiendo un puente entre las teoras
corporativas privadas y pblicas
Estudio introductorio de
JUAN MIGUEL RAMREZ ZOZAYA
Mil
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS pOLTICAS
YADMINISTRACIN PBLICA, A. C.
FONDO DE CULTURAECONMICA
MXICO
Primera edicin en ingls, 1987
Primera edicin en espaol, 1998
Se prohbe la reproduccin total o parcial de esta obra -incluido el diseo
tipogrfico y de portada-, sea cual fuere el medio, electrnico o mecnico,
sin el consentimiento por escrito del editor.
Ttulo original:
All Organizationsare Publico BridgingPublic and Private Organizational Theories
Traduccin autorizada de la edicin en ingls publicada por Jossey-Bass, Inc.,
Publishers
D. R. 1987, Jossey-Bass, Inc., Publishers
ISBN 1-55542-036-2
D. R. 1998, FONDO DE CULTURA ECONMICA
Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 Mxico D. F.
ISBN 968-16-4962-1
Impreso en Mxico
ORGANIZACIONES PBLICAS: NUEVO
PARADIGMA EN LAADMINISTRACIN PBLICA
Estudio introductorio
JUAN MIGUEL RAMREZ ZOZAYAl
LAS ORGANIZACIONES PBLICAS Y LA GERENCIA PBLICA
Uno de los cambios ms notables que han tenido lugar recien-
temente en la teora de la administracin pblica es la fuerza
que ha tomado la discusin en torno a las "organizaciones
pblicas". Sorprendentemente, desde hace poco ms de 10
aos un grupo considerable de acadmicos han puesto en un
lugar privilegiado el concepto de organizaciones pblicas en
artculos de revistas, libros, seminarios y conferencias. Por
supuesto, este concepto tambin se ha introducido de lleno en
los mapas curriculares que forman administradores pblicos
en las escuelas de administracin pblica en los pases desa-
rrollados.
En algunos casos, el tratamiento de las organizaciones
pblicas como concepto "relevante" ha pasado desapercibido
por diversos autores, lo que refleja que stos han tomado
dicho concepto ms por la influencia de la moda, es decir,
porque el trmino "organizaciones pblicas" anda en "boca
de todos", y no porque exista una reflexin crtica de por qu
las organizaciones pblicas irrumpen en el escenario.
Lo anterior nos llevara a preguntarnos si el concepto de "or-
ganizaciones pblicas" es slo uno entre muchos ms, o si ha
venido a desplazar a algn otro que antes era "protagnico'l.?
Aunque esta interrogante es significativa, no ayuda a expli-
car el fenmeno en su conjunto. En mi opinin, la aparicin
I Profesor de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
2 Allan Lerner y John Wanat, Public Administration. A Realistic Rein-
terpretation ofContemporary Public Management, Prentice Hall, Nueva Jersey,
1992, pp. 12.
5
6
ESTUDIO INTRODUCTORIO
del concepto de "organizaciones pblicas" slo es una parte del
iceberg; es necesario ir ms all de discusiones que slo se
reducen al protagonismo de algunos conceptos. Debemos te-
ner presente que tambin se ha registrado otro cambio nodal
en la teora de la administracin pblica moderna, el cual est
vinculado a la presencia de una coniente que hoy ocupa el
primer plano no slo en la teora sino tambin en la prctica
que desarrollan los administradores pblicos: la gerencia p-
blica {Public Management).
A pesar de que una gran cantidad de autores se mueve en el
terreno de la gerencia pblica, pocos han considerado la ne-
cesidad de definirla. En general, esta corriente se entiende
corno la accin ejecutiva de alto nivel que se desarrolla en el
gobierno. Otros autores han ido ms all, indicando que la ge-
rencia pblica es aquella actividad que se orienta por la estra-
tegia ms que por el proceso; que se ocupa de lo interorganiza-
cional ms que por lo intraorganizacional, y que busca
combinar la gerencia con la poltica pblica.z
En el contexto de este novedoso cambio, la gerencia pbli-
ca y las organizaciones pblicas son trminos que general-
mente se encuentran asociados. Algunos autores, como Barry
Bozeman, han sostenido incluso que la gerencia pblica es en
realidad una teora de las organizaciones pblicas. De ah se
desprende, entonces, que las organizaciones pblicas son el
objeto de estudio de la gerencia pblica.
Si esto es verdad, entonces estamos presenciando un cam-
bio de paradigmas trascendental en el campo de la adminis-
tracin pblica. Este cambio mostrara una aparente ruptura
en cuanto al objeto de estudio de lo que se conoce como
administracin pblica. Hasta hace poco tiempo la disciplina
de la administracin pblica centraba su estudio en las "ins-
tituciones gubernamentales", es decir, en las entidades y de-
pendencias cuya especificidad estaba dada por su carcter de
autoridad oficial o gubernamental. Al parecer, con el predo-
minio terico de la gerencia pblica, estaramos presenciando
un desafo intelectual consistente en la "redefnicin" del obje-
to de estudio de la administracin pblica. Esta redefinicin
3 Barry Bozeman, Public Management, The State of the Art, Jossey-Bass,
California, 1993, p. xiii.
ESTUDIO INTRODUCTORIO 7
del objeto trasladara el inters de la teora de las instituciones
gubernamentales a las organizaciones pblicas.
De acuerdo con esto, la importancia del nuevo enfoque de
la gerencia pblica es ms de fondo que de forma. No es slo
un cambio de nomenclatura. El trmino organizaciones p-
blicas no es solamente una invencin conceptual espontnea,
responde a la necesidad de explicar la complicada morfo-
loga" que han adquirido hoy en da las organizaciones guber-
namentales, privadas y sociales, as como las relaciones que
se establecen entre cada una de ellas, en el marco de una
sociedad poscapitalista sellada por la turbulencia ambiental,
el cambio rpido, el crecimiento de la complejidad y la incer-
tidumbre y las constantes condiciones de crisis.>
El uso del trmino "organizaciones pblicas" simboliza,
para la gerencia pblica, la necesidad de adaptarse a los cam-
bios organizacionales y contextuales que estn ocurriendo ac-
tualmente en los diversos rdenes de la vida. Estos cambios
-en algunos casos drsticos- en el orden econmico, polti-
co, social, cultural y hasta ecolgico, se reconocen como fac-
tores constituyentes de un proceso de transicin que ha asu-
mido distintos adjetivos y extremos de referencia, los cuales van
desde un modelo de sociedad capitalista hasta una sociedad
poscapitalista, de una sociedad tradicional a una sociedad pos-
tradicional, de una sociedad moderna a una sociedad posmo-
derna, de una sociedad industrial a una sociedad postindus-
trial, de una sociedad segura a una sociedad de riesgo.
En su conjunto, estas diversas interpretaciones del cambio
social manifiestan que, en el periodo ms reciente y por un
4 William Eddy, "Issues and Trends in Public Managernent", en Handbook
ofOrganization Science, Marce! Dekker, Nueva York, 1987, p. 3.
5 Wolf Heydebrand, "New Organizational Forms", Works and Ocu-
pations, Sage Publications, 3, vol. 16, agosto de 1989, p. 323. La metfora de la
turbulencia ha sido usada, a partir de la dcada de los cincuenta, como una re-
ferencia ambiental para explicar el contexto social moderno de las organiza-
ciones. En el campo de la administracin pblica fue Dwight Waldo quien la
propuso inicialmente en su libro Public Administration in a Time of Turbulence,
Chandler, San Francisco, 1971. Posteriormente, Peter Drucker retom la idea
desde la perspectiva de los negocios en Managing in Turbulence Times, Harper
and Row, Nueva York, 1980. Una perspectiva ms detallada de las manifesta-
ciones de la turbulencia sobre las acciones de las organizaciones en general
puede ser encontrada en e! reconocido trabajo de John Naisbit y Patricia
Aburdene, Megatrends 2000, AvonBooks, Nueva York, 1990.
8 ESTUDIO INTRODUCTORIO
lapso muy breve, hemos testificado quizs el conjunto ms
dramtico de contiguas transformaciones sociales en la histo-
ria del mundo.s
Este es el escenario que desafa hoya las ciencias sociales,
y en particular a la administracin pblica, para que superen
la estrechez conceptual de algunos trminos, como el de insti-
tuciones gubernamentales, que han quedado rebasados por la
realidad social. En la actualidad, el concepto de organiza-
ciones pblicas intenta captar los cambios en las estructuras,
los ambientes y los objetivos que envuelven a las organiza-
ciones gubernamentales, sociales y privadas. Pero, cules
han sido esos cambios, en qu consisten y en qu se reflejan?
Veamos.
Recientemente ha aparecido una especie de organizaciones
sui generis que escapan a la tipologa ortodoxa de lo guberna-
mental, lo privado y lo social. Este tipo de organizaciones son
identificadas como organizaciones hbridas, cuasipblicas,
cuasigubernamentales, organizaciones no gubernamentales,
por citar algunos trminos. A veces se habla de ellas como el
sector borroso, el tercer sector, el sector no lucrativo," etc-
tera.
6 El concepto de transicin est estrechamente vinculado con el concepto
de modernidad; en palabras de Giddens, uno de los socilogos contempor-
neos ms connotados, "vivimos, como todo mundo sabe, los tiempos de los
fines [... ] Fin de sicle [fin de siglo] ha llegado a ser ampliamente identificado
con sentimientos de desorientacin y enfermedad. Estamos en un periodo de
evidente transicin, y el 'nosotros' se refiere aqu no slo al mundo occidental
sino al mundo como un todo". Anthony Giddens, "Living in Post-Traditional
Society", pp. 56-109, cito por Jeffrey Alexander, Fin de Sicle Social Theory.
Relativism, Reduction, and the ProblemofReason, Verso, Londres, 1995, p. 43.
7 Aeste tipo de organizaciones Hood las ha denominado "organizaciones
camalen", porque son capaces de aparecer en una variedad de formas distin-
tas, dependiendo del marco de referencia constitucional o conceptual que sea
utilizado por el analista. Vase Christopher Hood, "The Hidden Public
Sector: The 'Ouangocratzation' of the World", en Franz-Xaver Kaufmann
(cornp.), The Public Sector: Challenge [or Coordination and Learning, Gruyter
Publishers, 1989, p. 166. En Inglaterra, la investigacin de las organizaciones
cuasigubemamentales ha sido sintetizada con el trmino "quango" (quasi-
non-government organization). Vase A. Barker, Quangos en Britain, Mac-
millan, Londres, 1982; John Greenwood y David Wilson, Public Admin-
istration in Britain, George Allen y Unwin Publishers, Londres, 1986. Uno de
103 estudios pioneros que registraron la existencia de organizaciones cuasigu-
bernamentales en los Estados Unidos fue el de A1an Pfer, The Quasi
NongovernmentalOrganization, Carnegie, Nueva York, 1967.
A pesar de tan denominacin, para algunos
expertos las organizaciones hbridas combinan -o mez-
clan- orientaciones y objetivos de carcter pblico y privado.
Este principio se aplica a los tres tipos de organizaciones: gu-
bernamentales, privadas y sociales. En este sentido, adems
de realizar sus tradicionales funciones de inters colectivo, las
organizaciones gubernamentales en ocasiones pueden partici-
par en el mercado econmico incluso bajo una lgica de ren-
tabilidad o usura. La representacin ms tpica de esta moda-
lidad es cuando el Estado se vuelve claramente interventor,
para lo cual ampla en exceso su sector pblico.f
Por otro lado, las empresas privadas, adems de seguir
inmersas en una lgica de ganancia, estn asumiendo cada
vez ms funciones de bienestar social a travs de un conjunto
de polticas de beneficio colectivo hacia sus trabajadores. Una
muestra de ello son las prestaciones sociales para vivienda y
educacin.
Por ltimo, las organizaciones sociales adquieren mayor
importancia respecto a algunas funciones que por tradicin
se han asignado al gobierno en el mbito de la asistencia
social, principalmente. Sin embargo, dado que estas organiza-
ciones han irrumpido en materias como la proteccin am-
biental, los derechos humanos, los derechos sexuales, etc.,
ahora tienen un papel protagnico en la sociedad. El poder de
convocatoria y la fuerte legitimidad que han adquirido entre
la sociedad ha llevado a pensar a algunos que estas organiza-
ciones han superado al propio Estado, ya que muchas de ellas
poseen un carcter supranacional o extraterritorial.?
La invasin de competencias de una organizacin a otra no
es un fenmeno aislado, tambin se aprecia un prstamo en
las tcnicas de administracin que emplea cada una de ellas.
En este proceso, destaca principalmente el hecho de que el
gobierno ha recurrido en los ltimos aos al uso de tcnicas
de administracin de la empresa privada; este caso se presen-
8 Segn Habermas, el Estado puede remplazar al mercado dondequiera
que crea para mejorar las condiciones de valorizacin del capital; vase
Jrgen Habermas, Problemas de legitimacin en el capitalismo tardo,
Amorrortu, Buenos Aires, 1986, p. 50.
9 Enrique Gil, "El estado del Estado. Colapso pblico, colusin privada",
Claves de Razn Prctica, nm. 53, junio de 1995.
ta cuando algunos gobiernos adoptan tecnologas administra-
tivas como los crculos de calidad total, la planeacin estra-
tgica y la reingeniera de procesos, entre otras. 10
En sntesis, quiz lo ms importante de las organizaciones
hbridas es que, al conjuntar organizaciones de los tres tipos
arriba mencionados, stas renen en sus procesos y estruc-
turas objetivos de carcter pblico.U sta es la peculiaridad
principal de las organizaciones hbridas.
Desde el punto de vista histrico, el origen y el auge de las
organizaciones hbridas reflejan un momento fundamental en
el desarrollo del Estado capitalista. Para algunos autores, la
creciente expansin de las organizaciones no lucrativas se
debe a que el Estado ha abandonado sus funciones de asisten-
cia social. De acuerdo con Lipsky y Smith, las organizaciones
no lucrativas en los Estados Unidos han venido a suplir el pa-
pel del Estado de bienestar debido a los recortes presupues-
tales que ha sufrido el gasto social, sobre todo durante los dos
ltimos periodos de gobierno. Las organizaciones no lucrati-
vas se han convertido en una especie de organizaciones inter-
medias entre las polticas pblicas y los servicios pblicos dis-
tribuidos. 12
Por otro lado, tambin muchas organizaciones privadas
estn asumiendo cada vez ms funciones de proteccin social a
travs de formas vinculadas a la prctica de la beneficencia, la
caridad y la filantropa. Para Richard Rose, la contribucin
"privada" a la mezcla de bienestar puede tomar dos formas
distintas: "la primera se encuentra en el sector de mercado de
la economa [ ... ] la segunda gran fuente de bienestar fuera del
10 Aun cuando las organizaciones hbridas comparten los enfoques de
administracin, tambin es cierto que stas resultan ser "mezclas extraas
de procesos y formas diversas que incorporan elementos premodernos, moder-
nos y posmodernos": vase William Bergquist, The Posmodern Organization.
Mastering the Art of Irreversible Change, Jossey-Bass Publishers, San Fran-
cisco, California, 1993, pp. 173-174; en particular, el captulo 8: "The Hybrid
Organization: Linking Diverse Forms and Dynamics".
11 Robert Backoff y Paul Nutt, Strategic Management 01' Public and Third
Sector Organizations. A Handbook [or Leaders, Jossey-Bass Publishers, San
Francisco, California, 1992, p. 9.
12 Vase Michael Lipsky y Steven Srnith, Non-Profits [or Hire. The Welfare
State in the Age of Contracting, Harvard University Press, Cambridge,
Massachusetts, 1993.
Estado es la familia". De esta manera, se pueden distinguir
tres fuentes de beneficencia en general: el Estado (o sector
pblico), el mercado (sector privado) y la familia.t '
Desde el punto de vista marxista, las organizaciones pbli-
cas vendran a expresar el resultado del cambio estructural de
la esfera pblica. Esa presencia de lo pblico restructurado
tomara forma en dos procesos sociales recprocos: en el
primero de ellos, la participacin cada vez mayor de organiza-
ciones sociales y empresariales en mbitos de bienestar social
reflejara lo que Habermas ha llamado la "socializacin del
Estado"; en el segundo proceso, la introduccin de las institu-
ciones del Estado (empresas paraestatales, por ejemplo) en
los quehaceres tradicionalmente reclamados por los ciuda-
danos -el mercado, bsicamente- expresara a su vez la
"estatalizacin de la sociedad". 14
Una conclusin tentativa sera que la existencia de las orga-
nizaciones pblicas es resultado de un desarrollo histrico
propio de las sociedades capitalistas, en donde lo pblico est
en un proceso de disputa y redefinicin constante.t ' Este pro-
ceso de redefinicin afecta de manera directa la adminis-
tracin pblica, tanto en la prctica como en la teora. En el
plano prctico se puede observar que los contenidos de las
propuestas de reforma administrativa de muchos gobiernos
destacan el sentido pblico que deben llevar implcitas las
acciones del Estado; en el plano terico, la administracin
13 Richard Rose, "La beneficencia: la mezcla de privado y pblico", en
Martin Rein (comp.), Para definir la privatizacin, Fondo de Cultura Eco-
nmica, Mxico, 1991, pp. 91-92. La introduccin de las empresas privadas
en el mbito del bienestar social est empezando a generar una literatura
importante, y prueba de ello es la inclusin de la seccin "Social enterprise" en
la revista de la Universidad de Harvard; entre algunos interesantes artculos
aparecidos en ella se cuentan: Peter Drucker, "What Business Can Learn",
Harvard Business Review, julio-agosto de 1989, pp. 88-93; Craig Smith, "The
New Corporate Philantropy, Harvard Business Review, nm. 3, mayo-junio
de 1994, pp. 105-116; Regina Hertzlinger, "Effective Oversight: A Guide for
Nonprofit Director", Harvard Business Review, nm. 4, julio-agosto de 1994,
pp. 52-60.
14 Jrgen Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere,
The MIT Press, Cambridge, 1993, pp. 148-151.
15 Martin Heisler y Guy Peters, "Thnkng About Public Sector Growth.
Conceptual Operational Theoretical and Policy Consderations", en Charles
Lewis Taylor (comp.), Why Government Grow. Measuring Public Sector Size,
Sage Publications, Londres, 1983.
pblica modifica sus enfoques de conocimiento para explicar
los cambios que tienen lugar en la realidad social, colocando en
un lugar privilegiado -como ya habamos mencionado- a lo
"pblico", lo cual se observa en conceptos como la gerencia
"pblica" y las organizaciones "pblicas". *
Lo PBLICO Y LA GERENCIA PBLICA
Como ha dicho Giddens, vivimos una poca de transiciones.
En la disciplina de la administracin pblica tambin se aplica
este principio, y se habla -a veces con notorio escepticismo-
de que estamos en presencia de una especie de transicin16 de
la administracin pblica hacia la gerencia pblica.? Esta
afirmacin ha resultado polmica para muchos autores, en
especial para aquellos que son considerados decanos en el
estudio de la administracin pblica. Es conocido el reproche
que ha externado Wildavsky a los promotores de la gerencia
pblica cuando afirma que esta ltima "es slo un vino viejo en
una botella nueva".
Ciertamente, para muchos resulta difcil aceptar que existe
algo nuevo, a nivel terico y metodolgico, con lo cual formar
un campo de estudio como la gerencia pblica. Wildavsky
tiene razn en parte, porque los estudiosos de la gerencia
pblica han hecho del campo que cultivan un enfoque extre-
madamente prescriptivo. Sumado a esto, los estudios 'que se
elaboran desde este enfoque han recurrido constantemente a
* El concepto de "lo pblico" es una traduccin ya obsoleta del ingls
"publicness", pero en este libro la hemos preferido antes que otros trminos
-"publicitacin", "publiceidad" o "publificacin"- con que los tericos de la
administracin pblica han pretendido replantear lo irreplanteable. (E.)
16 Para Zhiyong y Rosenbloom los trminos "refundar", "reconstruir" y
"reinventar" estigmatizan los principales enfoques de la reforma de la admi-
nistracin pblica. Estos mismos trminos pueden ser englobados en una
perspectiva de transicin de la administracin pblica orientada ms hacia el
mercado. Vase David Rosenbloom y Lan Zhiyong, "Publc Administration in
Transicin?", Public Administration Review, nm. 6, noviembre-diciembre de
1992, pp. 535-536.
17 Para una revisin de los orgenes, las tendencias y los productos institu-
cionales de esta corriente vase el trabajo de Hal Rainey, "Public Ma-
nagement: Recent Developments and Current Prospects", en Naomi Lynn y
Aaron Wildavsky, Public Administration. The State ofthe Discipline, Chatham
House Publishers, Nueva Jersey, 1990.
13
una tendencia narrativa de ~ fenmenos administrativos, lo
que ha propiciado una postura cientfica carente de instru-
mentos y recursos analticos en el orden terico y metodolgico.
A pesar de todas las crticas lanzadas en su contra, es hasta
hace poco tiempo cuando la gerencia pblica empieza a to-
mar forma como enfoque de conocimiento. Debido a que se
trata de un campo relativamente nuevo, es preciso no caer
en la confusin de creer que la gerencia pblica es algo distin-
to a la administracin pblica. Un punto de partida salomni-
co sera reconocer a la gerencia pblica como parte de la ad-
ministracin pblica. De acuerdo con esta concepcin, la
administracin pblica como un gran grupo familiar englo-
bara tambin a las ciencias de las polticas (policy sciences),
a los estudios sobre implementacin, a los estudios institu-
cionales, a los estudios del comportamiento administrativo y
a los estudios sobre la burocracia, entre otros. 18
Como ya hemos anunciado lneas arriba, la gerencia pbli-
ca surge a partir de la revaloracin que se hace del concepto
de lo pblico de las acciones de gobierno. De ah que su obje-
to de estudio sean las organizaciones pblicas. En este senti-
do, la gerencia pblica intenta superar las deficiencias de la
administracin pblica tradicional, las cuales ocasionaron el
abandono de las necesidades sociales de grandes grupos de la
poblacin. La crisis de la administracin pblica consisti en
una prdida de sensibilidad de la autoridad hacia la ciu-
dadana. En otros aos, la administracin pblica se convirti
en una organizacin ineficiente, debido, en parte, al desfa-
samiento de sus procesos y a la obsolescencia de sus estruc-
turas administrativas.
Los orgenes de la gerencia pblica, como han apuntado
varios diagnsticos, se localizan en el desgaste de la poltica
pblica, que se orient excesivamente al anlisis cuantitativo
ya la "metapoltica", con lo cual se perdi el objetivo primor-
dial del proceso gubernamental: la ciudadana. La gerencia
pblica surgi entonces como una solucin a este modelo;
orientada por los principios de la eficiencia, la ciudadana y lo
pblico, la gerencia pblica busc encontrar desde un princi-
18 "Editorial Comment", Ioumal o( Public Administration Researclt and
Theory, vol. 4, nm. 1, enero de 1994, p. 1.
pio la satisfaccin de las demandas de la sociedad desde una
perspectiva radicalmente prctica, orientada a los problemas
especficos, bajo una actitud estratgica ms que basada en el
proceso burocrtico ortodoxo.
Como enfoque analtico, la gerencia pblica recurri tam-
bin a la teora de la organizacin y a la poltica pblica para
construir el concepto de organizacin pblica. De la primera
tom el concepto de organizacin y lo asimil como un sis-
tema social autorregulado que mantiene ciertas constantes
esenciales o ciclos repetitivos de entrada, procesamiento, sali-
da y renovacin de entradas.t? En una perspectiva organiza-
cional, las organizaciones asemejan pequeas sociedades en
las cuales la gente crea para s misma significados, smbolos,
normas y esquemas cognoscitivos compartidos que les per-
miten crear y mantener interacciones significativas entre s
mismas y en relacin con el mundo, ms all de su pequea
sociedad.t?
Sin embargo, debido a que la teora de la organizacin
haba ignorado los problemas polticos que estn presentes en
las organizaciones pblicas.U la gerencia pblica tuvo que
recurrir al enfoque de la poltica pblica para estudiar las
implicaciones de lo pblico en los programas de gobierno. De
esta forma, las ciencias de las polticas resultaban un pode-
roso instrumento analtico para ayudar a entender el signifi-
cado de lo pblico, inmerso en las polticas, los programas y
los objetivos del Estado. La contribucin de este ltimo enfo-
que se ha dado, al menos, desde dos ngulos. Primero, desde
un aspecto tcnico, las polticas pblicas generan un nuevo
enfoque para analizar la complejidad del decision-making. A
19 Daniel Katz y Robert Khan, The Social Psychology of Organizations,
John Wiley, Nueva York, 1982, p. 13.
20 Edgar Schein, Organizational Culture and Leadership, Jossey-Bass, San
Francisco, California, 1985, p. 22. Argyris y Schoon definen a una organi-
zacin como un "organismo en el cual cada una de cuyas clulas contiene
una particular imagen de s misma en relacin con el todo". Chris Argyrs,
Donald Schoon, Organizational Learning: A Theory of Action Perspective,
Reading, Mass., Addison-Wesley, 1978, p. 16.
21 Richard Hall y Robert Ouinn, "Is There a Connection Between
Organizational Theory and public Policy?", en Richard Hall y Robert Quinn
(cornps.), Organizational and Public Policy, Sage Publications, Beverly Hills,
California, 1983, p. 7. .
partir de un esquema procesal de la poltica, que enfatizaba la
importancia de la informacin, la racionalidad y la interdisci-
plina, la poltica pblica contribuy a la solucin de los pro-
blemas y los asuntos pblicos.
Desde un punto de vista ms poltico, las polticas pblicas
destacaron el anlisis en los pasos y componentes para el
acceso a la agenda pblica, as como el estudio del desem-
peo y la composicin de los diversos actores en las arenas
polticas; aportaron herramientas de anlisis para entender
los conflictos que generaban las polticas y orientaban a
quienes toman las decisiones a encontrar mejores salidas por
la va de la negociacin, la cooperacin y el consenso.V
Fue as como la gerencia pblica se abri paso en la gran
esfera de la administracin pblica. Su primer esfuerzo se
concentr en encontrar un objeto de estudio propio que la dis-
tinguiera de la imagen desgastada en que haba cado la
administracin pblica. Ese objeto de estudio lo encontr en
las organizaciones pblicas. En este concepto, lo ms rele-
vante es el carcter pblico de las organizaciones. De ah
parte la gerencia pblica como enfoque de conocimiento, del
reconocimiento de que lo pblico no necesariamente pro-
viene de la exclusividad del gobierno. Lo pblico est presente
ahora en todos los espacios de la vida social: en las labores
altruistas de las empresas privadas, en las labores solidarias
de las asociaciones de voluntarios o no gubernamentales y,
por supuesto, en las acciones que el Estado emprende en su
permanente interaccin con la sociedad.
CREANDO NUEVOS PARADIGMAS PARA ENTENDER
A LAS ORGANIZACIONES PBLICAS
Lo primero que debemos tener presente al introducirnos en la
obra de Barry Bozeman es que sta se inscribe en el contexto
de los trabajos que han desarrollado los tericos de la geren-
22 Michael White, "Polcy Analysis and Management Scence", en Stuart
Nagel, Encyclopedia of Policy Studies, Mareel Dekker, Nueva York, 1988,
pp. 11-41.
cia pblica norteamericana. Bozeman es uno de los pocos
autores que se han preocupado por hacer un estudio ver-
daderamente serio y analtico de lo que hoy en los pases en
lengua espaola conocemos como gerencia pblica o gestin
pblica.
Aunque esta corriente se ha venido cultivando en los
Estados Unidos con mayor fuerza durante los ltimos 20
aos, son pocos los trabajos que han hecho aportaciones
trascendentes y originales al estudio de la gerencia pblica. A
veces, por falta de rigor cientfico, se ha elaborado una defi-
nici6n "estrecha" de la gerencia pblica.U De hecho, s610
dos trabajos se han ocupado de esta corriente en forma ms o
menos profunda: uno de ellos es el de David Garson y Sam
Overman, Public Management Research in the United States.s"
y el otro -ms reciente- es el de Laurence Lynn, Public
Management As Art, Science and Profession.t
El primero de ellos fue un levantamiento de informaci6n
llevado a cabo a principios de la dcada de los ochenta en 250
escuelas de administracin pblica en los Estados Unidos,
para conocer la influencia de la gerencia pblica en el mapa
curricular de estas escuelas, es decir, para saber de qu manera
la influencia de la gerencia pblica determinaba la forma-
cin de egresados de esta carrera. Algunas de las ms impor-
tantes conclusiones sealaron que, en general, no exista una
base de investigacin en gerencia pblica; la investigacin
existente se hallaba fragmentada de acuerdo con la fuente,
la localizacin y disciplina del programa que se analizara.
Aunque limitada en sus bases, la gerencia pblica -se
reconoca- era un campo de estudio claramente identifica-
ble. Finalmente, la investigacin en gerencia pblica no tena
el tipo POSCORB tradicional que haca hincapi en las funcio-
nes administrativas, sino que incorporaba un inters actua-
23 David Rosenbloom y Bemard Ross, "Adminstrative Theory, Political
Power and Government Reform", en James Perry (comp.), New Paradigms for
Govemment: Issues for the Changing Public Service, Jossey-Bass, San
Francisco, California, 1994, p. 161.
24 David Garson y Sam Overman, Public Management Research in the
United States, Praeger Publishers, Nueva York, 1983.
2S Laurence Lynn, Public Management as Art, Science and Profession,
Chatham House Publishers, Nueva Jersey, 1996.
lizado sobre el Policy Analysis, la evaluacin y la implemen-
tacin, la productividad y la coordinacin poltica e institu-
cionaP6
En su caso, Laurence Lynn elabora un recuento del nuevo
campo, desde sus orgenes hasta la poca actual. Un aspecto
plausible en esta investigacin es que el autor plante la via-
bilidad terica y metodolgica de la gerencia pblica como un
problema de "jurisdiccin" disciplinaria entre dos comunida-
des cientficas. Para Lynn, la existencia de dos comunidades de
acadmicos -por un lado, los estudiosos que se cobijan en
la Asociacin para la Gerencia y el Anlisis de la Poltica P-
blica y, por otro, los acadmicos reunidos alrededor de la
Asociacin Nacional de Escuelas de Administracin y Asuntos
Pblicos- distorsiona el estudio de la gerencia pblica.
Pese a estos problemas, Lynn piensa que la gerencia pbli-
ca, como la funcin ejecutiva en el gobierno, sera ms fuerte
y tendra mayor identidad como un terreno de actividad pro-
fesional y de aprendizaje si sus contribuyentes y practicantes:
a) establecieran bases intelectuales en aquellos campos y sub-
campos acadmicos que puedan iluminar el papel ejecutivo
en el gobierno; b) desarrollaran hbitos de razonamiento
crtico y un intercambio intelectual apropiado a un campo
acadmico, yc) aplicaran adecuadamente sus habilidades in-
telectuales para contestar las interrogantes centrales de la
gerencia pblica.27
Uno de los problemas centrales de la gerencia pblica radi-
ca en que los estudios que se producen para el anlisis de las
organizaciones pblicas slo tocan aspectos empricos, de
modo que, en el mejor de los casos, se convierten en recetas
de cmo dirigir mejor las agencias de gobierno. La importan-
cia de estos estudios se ha concentrado sobre todo en los estu-
dios de direccn.P que destacan particularmente las carac-
tersticas de los gerentes pblicos. Esto ltimo ha hecho que
26 Garson y Overman, op. cit., pp. 17-18.
27 Lynn, op. cu; p.7.
28 Vanse, entre otros trabajos de este corte: Jamil Jreisat, Managing Public
Organizations. A Development Perspective on Theory and Practice, Parangon
House, Nueva York, 1992; John Bryson y Barbara Crosby, Leadership for the
Common Good. Tack1ing Public Problems in a Shared Power World, Jossey-
Bass Publishers, San Francisco, 1992.
los estudios de la gerencia pblica se preocupen ms por for-
mar gerentes pblicos de excelencia, en detrimento del con-
texto global en el cual tiene lugar la actividad del funcionario
pblico de alto nivel.
La contribucin de Bozeman va en sentido contrario, pues
es un esfuerzo por construir categoras de anlisis para enten-
der el comportamiento de las organizaciones pblicas. El tra-
bajo de Bozeman no se distrae en la ya gastada discusin
sobre cul es el perfil ideal que el gerente pblico debe lograr
para dirigir eficientemente una organizacin, sino que enfoca
la lente en la necesidad de generar herramientas conceptuales
para entender por qu varan las organizaciones pblicas
respecto de las privadas.
Aunque un nmero cada vez mayor de tericos se refiere al
concepto de "organizaciones pblicas", Barry Bozeman es el
terico al que se le reconoce la invencin del concepto de
"teora de las organizaciones pblicas", el cual plante en
"Public Organization Theory: The Significance of Publicness"
(Boston, Allyn and Baconj.s?
De cualquier manera, ahora la gerencia pblica busca dejar
en claro su relacin con la administracin pblica. Primero,
no est separada de la administracin pblica, es parte de
ella. La gerencia pblica es un campo disciplinario de gran
riqueza porque en su construccin y desarrollo estn partici-
pando "refugiados" de las escuelas de las ciencias de las polti-
cas
30
y de la teora de la organizacin. No es que la adminis-
tracin pblica -la gran disciplina- se colapse, sino que en
su matriz terica experimenta reajustes, dando como resulta-
do el predominio cientfico de la gerencia pblica.
29 Hal Rainey, "Public Organization Theory: The Rising Challenge", Public
Administratian Review, marzo-abril de 1983.
30 Chester Newland, "Field of Strangers in Search of Discipline:
Separatism of Public Management Research from Public Administration",
Public Administration Review, nm. 5, septiembre-octubre de 1994, p. 486.
"PUBLICNESS": ENFOQUE PARA ANALIZAR
LAS ORGANIZACIONES PBLICAS
19
El concepto de "publicness", sugerido por Bozeman -podra-
mos decir-, tiene el mismo significado que le asignan los latino-
americanos al trmino "lo pblico". Con todos los problemas
que representa su traduccin, quizs lo ms importante del con-
cepto no es la envoltura sino el contenido. En este sentido, el
contenido del libro es bastante ntido y una sola leyenda expre-
sa el mensaje: "algunas organizaciones son gubernamentales,
pero todas las organizaciones son pblicas".
Segn Bozeman, hoy en da las sociedades son tan comple-
jas que aun cuando existen organizaciones gubernamentales
-que se ocupan de acciones de carcter pblico, de inters
general o del bien comn- la interaccin tan complicada en
que se hallan inmersos amplios sectores sociales hace que "lo
pblico" sea competencia de todos. As, por ejemplo, el pro-
blema de la contaminacin ambiental es tan grave en algunas
ciudades que la "autoridad poltica" (el Estado) interviene en
los procesos esenciales-! de las organizaciones (privadas) y
las afecta en su quehacer global.
Por ello, la preocupacin central del autor se halla en saber
qu tanto tienen de pblico las organizaciones. Para enfren-
tar este problema, el autor plantea la necesidad de construir
enfoques analticos que nos permitan discernir el efecto de la
autoridad poltica en los procesos organizacionales esenciales
de las empresas y de las organizaciones no gubernamentales.
El concepto de "publicness" intenta desarrollar esa funcin.
Sin embargo, sta no es una tarea fcil, ya que, segn Boze-
man, lo pblico presenta problemas de ambigedad concep-
tual porque las organizaciones gubernamentales y privadas
son muy parecidas en sus funciones, enfoques administrativos
y su presencia pblica. Esta confusin organizacional simula-
ra una especie de "rompecabezas de lo pblico".32
31 Los procesos esenciales en el comportamiento de una organizacin
incluyen: 1) establecer y mantener la organizacin; 2) estructurarla; 3) obte-
ner y administrar recursos, y 4) fijar y perseguir metas.
32 El concepto de "publcness", en la perspectiva de Bozeman, debe supe-
De ah que el problema fundamental de la teora de las
organizaciones pblicas sea generar una explicacin de por
qu las organizaciones pblicas difieren de las organizaciones
privadas.V Para avanzar en este propsito, Bozemai, indica
que es necesario tomar en consideracin dos premisas bsi-
cas: Primera, que existen dos fuentes de autoridad que son la
base de prcticamente todas las organizaciones: la autoridad
econmica y la autoridad poltica. La autoridad, base de la or-
ganizacin, tiene un impacto significativo en el compor-
tamiento de la organizacin. La autoridad econmica respon-
de a lo privado; es decir, las empresas denotan un corte ms
privado en sus acciones, y sus objetivos responden a un dere-
cho de propiedad, mientras que la autoridad poltica sim-
boliza el alcance que tiene el Estado como autoridad para
influir en las acciones de las organizaciones privadas. Segun-
da, que ambos tipos de autoridad deben ser entendidos como
dimensiones, por lo que una organizacin no es totalmente
pblica o privada, sino que en "mayor o menor grado" es una
cosa u otra. Esto es, puede ser ms pblica en relacin con
algunas de sus actividades y ms privada respecto de otras.
Una inferencia importante es que, independientemente de
qu organizacin se trate -de gobierno, empresarial o rnez-
clada-, sta puede ser examinada en funcin de sus dimen-
siones de "lo pblico" .
Bozeman reconoce que, para superar la confusin concep-
tual, hay que dejar de lado las diferencias tradicionales que
identifican a las organizaciones pblicas y privadas. Esas di-
ferencias se reducen a comparar tres factores: los empleados
y sistemas de personal; las tareas y contextos de trabajo, y la
estructura de las organizaciones.
Por otra parte, cuatro obstculos destacaran en la teora
de las organizaciones pblicas: a) el obstculo analtico, en
donde lo pblico tiene mltiples significados, matices y con-
ral' la concepcin que se tiene de este concepto como vinculado ms con el
estatus legal de las organizaciones y acciones del gobierno; vase Barry
Bozeman y David Coursey, "Decison Making in Public and Private
Organizations: A Test of Alternative Concepts of 'Publicness"', Public
Administration Review, nm. S, septiembre-octubre de 1990, p. 525.
33 Robert Denhardt, Public Organizations Theory, Wadsworth Publshng.
Belmont, California, 1993, p. 19.
notaciones; b) el obstculo metodolgico, esto es, muchos
problemas son analizados bajo una misma lente, incluyen as-
pectos como "seleccionar la unidad de anlisis adecuada,
escoger el enfoque ms significativo, disear una investigacin
capaz de captar las diferentes implicaciones de lo pblico"; e)
el obstculo causal, el cual representa la incapacidad del
investigador para inferir por qu las organizaciones pblicas
y privadas deberan de comportarse de distinta manera, y d)
el obstculo sinttico, que expresa la variacin de las organi-
zaciones en :::uanto a su multiplicacin, producto de los cam-
bios en su funcin y carcter.
Estos son los obstculos que reclaman una teora dimen-
sional de lo pblico que aborde la disolucin sectorial, las
organizaciones hbridas y los vnculos entre diversos tipos de
organizacin. El modo en que lo pblico de una organizacin
influye en su comportamiento es la clave de esta teora.
Como enfoque para estudiar lo pblico, el "publcness" pre-
senta distintos rostros -por eso se le puede representar con
la metfora del rompecabezas-, entre ellos los siguientes: a
pesar de poseer poco potencial, los relatos profesionales
tienen un papel importante en la composicin del "publc-
ness": los estudios de caso aportan a la teora de la organi-
zacin pblica; la investigacin unisectorial ayuda a definir
las caractersticas de las organizaciones pblicas; la investi-
gacin sectorial comparativa es prometedora, y la inves-
tigacin genrica, la ms comn de los estudios corporativos,
no supone que las diferencias entre las organizaciones pbli-
cas y privadas sean importantes.
La integracin de estos recursos intelectuales para generar
conocimiento til a la administracin pblica bajo una pers-
pectiva integradora es otra de las virtudes del trabajo de
Bozeman.
Para l, existen tres tipos de autoridad poltica con dife-
rentes implicaciones para lo pblico y el funcionamiento de
las organizaciones. Una de ellas, la autoridad primaria, ema-
na de los ciudadanos; la secundaria se refiere a la legitimidad
y es ejercida por los funcionarios, y la tercera pertenece a las
organizaciones no gubernamentales y a los particulares.
En la autoridad primaria se valoran la legitimidad del
Estado, y el papel y el alcance del gobierno. Todas las organi-
zaciones son pblicas porque la autoridad poltica afecta parte
del comportamiento y los procesos de todas las organizacio-
nes. sta es la base de una teora de lo pblico, lo que implica
que lo pblico concierne a los efectos de la autoridad poltica.
Las organizaciones pueden ser ms pblicas en relacin con
ciertas actividades y menos pblicas con respecto a otras, y
todas las organizaciones son pblicas, pero algunas lo son
ms que otras.
De lo anterior se deduce que una teora multidimensional
supone que las organizaciones modernas, independiente-
mente del sector o tipo, estn influidas tanto por la autoridad
poltica como por la econmica y ejercen simblicamente
ambas formas de actividad.
Las categoras diseadas por el autor permiten identificar a
lo pblico como una mezcla de lo pblico como autoridad.
Una organizacin es pblica, segn el principio anterior, en la
medida en que ejerce una autoridad poltica o es restringi-
da por ella. En consecuencia, una organizacin es privada en
la medida en que ejerce autoridad econmica o se ve limitada
por ella. Por lo tanto, el enfoque multidimensional de lo p-
blico ayuda a evitar la confusin sectorial y es un avance en la
concepcin tradicional de lo pblico como gobierno.
Otra de las ventajas de la perspectiva multidimensional de
lo pblico es que funciona como indicador del grado de com-
posicin pblica-privada de las organizaciones. Con esta desa-
gregacin se puede observar que las organizaciones indivi-
duales no son totalmente pblicas o privadas, sino ms o
menos pblicas de acuerdo con aspectos particulares de su
actividad.
Para llevar adelante su empresa terica, Bozeman destaca
algunas virtudes del "publicness": el enfoque es aplicable a
cualquier organizacin; ayuda a enfrentar los problemas del
desvanecimiento sectorial, de privatizacin y organizaciones
hbridas, y explica por qu las organizaciones ms pblicas
deberan diferir de las ms privadas.
Las pretensiones intelectuales de Bozeman son llevar el
concepto de "publicness" al campo de la investigacin, la edu-
cacin gerencial y la administracin eficiente, e incluso con-
siderarlo como un paradigma. A pesar de que la perspectiva
rnultidimensional del "publicness" no logra definir cabalmente
lo pblico, s es una suerte de paradigma, segn Bozeman,
porque sugiere varios mtodos de investigacin y desarrolla
tcticas y estrategias gerenciales que no ofrecen los enfoques
genricos o puramente pblicos.
El desarrollo conceptual es una caracterstica que hay que
celebrar en la ya vasta, innovadora y propositiva obra acad-
mica de Barry Bozeman, quien no se ha limitado nicamente
a los hallazgos empricos no acumulativos y no generalizables.
Sus constructos tericos denotan una preocupacin por la
generacin de la teora del ms alto nivel, y aun con ello su
modestia es de admirar cuando reconoce que hay una abun-
dante lista de pendientes por considerar en el mbito concep-
tual, entre los que destacan: desarrollar medidas de "pu-
blicness" para diversas actividades y procesos organizacio-
nales; desarrollar conceptos ms cercanos al comportamiento
real de la organizacin; implementar hiptesis de descomposi-
cin, y desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una
amplia variedad de organizaciones con diferentes misiones,
tecnologas y culturas.
La propuesta terica de Bozeman es un mensaje a la comu-
nidad vinculada con el estudio de las organizaciones pblicas,
para que sta no se limite a copiar conceptos, sino que los
reelabore cuando se apliquen a la investigacin emprica. Por
eso, una teora basada en la prctica avanza siempre y cuando
los investigadores respondan al desafo de desarrollar medi-
ciones eficaces para conceptos tiles.
Quizs la leccin ms importante del "publicness" sobre la
formacin de gerentes pblicos es el manejo que stos hagan
de lo pblico. Entre otras habilidades, deben considerar el
manejo de la interdependencia (en el contexto poltico) y los
valores de la organizacin.
El consejo final del presente trabajo sera el siguiente: la
misin de la investigacin y la teora consiste en explicar
la prctica de la gerencia pblica y en hallar formas de acu-
mular y formalizar el conocimiento personal de los profesio-
nales; una ruta del conocimiento es el rompecabezas de lo
pblico.
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TODAS LAS ORGANIZACIONES
SON PBLICAS
25892
BIBUOTECA
... 'ANTONIO CARRlllO FLORES'
A JUDITH LISLE, BRANDYN LISLE
y JOHN HAMILTON MARTIN BOZEMAN
PREFACIO
"Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las
organizaciones son pblicas." Si hubiera que condensar
las siguientes pginas a su mnima expresin, yo escogera
esa frase. La premisa cardinal de este libro es que lo pblico
es una clave para entender el comportamiento y manejo de
una organizacin, no slo en dependencias del gobierno, sino
virtualmente en todas las organizaciones.
Consideremos antes que nada el significado de "lo pblico".
El trmino pblico se ha empleado de maneras distintas y en
muchos contextos diferentes. Uno de los usos ms comunes
identifica lo pblico con lo gubernamental. El prrafo ante-
rior deja en claro que la acepcin pblico =gobierno no es la
que yo comparto. Como aqu se utiliza, lo pblico se refiere al
grado en que la organizacin se ve afectada por la autoridad
poltica. (De momento, demos por sentada la naturaleza de
sta.) Una primera implicacin, quiz la ms importante, es
que prcticamente cualquier organizacin -del gobierno,
empresarial o no lucrativa- tiene aspectos pblicos significa-
tivos. Muchas organizaciones estn tanto limitadas como fa-
cultadas por la autoridad poltica. Cualquiera que sea el esta-
tuto legal o el contexto institucional de una organizacin, lo
pblico deja en ella una marca indeleble y afecta su compor-
tamiento de manera importante.
La idea de que todas las organizaciones son pblicas a uno
u otro nivel (y de que lo pblico es una cuestin de grado) me
parece bastante clara. Pero la teora corporativa tradicional
ofrece amplia evidencia de que no hay un acuerdo unnime al
respecto. La teora de la organizacin genrica, de llegar a
tratar lo pblico, lo entiende como sinnimo de gobierno. Del
mismo modo, gran parte de la teora de la administracin
pblica, si bien otorga importancia a la distincin entre lo
pblico y lo privado, identifica las organizaciones pblicas
con las dependencias oficiales. Considero que ste es un enfo-
31
32 PREFACIO
que confuso y aun decepcionante de un mundo corporativo
en que la "ambigedad sectorial" se est volviendo ms bien
la regla que la excepcin, y donde estn surgiendo nuevas for-
mas organizativas difciles de clasificar con las etiquetas con-
vencionales de gobierno-empresa.
La insatisfaccin con respecto a buena parte de la teora
corporativa tradicional ha sido una de las motivaciones para
la confeccin de este libro. Otro estmulo ha sido la decep-
cin sobre el aspecto aplicado, prescriptivo, de la teora de la
organizacin pblica: a la gerencia pblica. Los especialistas
en la materia suelen carecer de una orientacin terica. Los
criterios convencionales, el anlisis histrico y el conocimien-
to emprico dominan el pensamiento y la prctica de la geren-
cia pblica. No tengo nada contra la experiencia personal o
de la historiografa. Pero me desconcierta que los expertos acep-
ten de manera acrtica el dictamen de Wallace Sayre de que la
administracin del gobierno y de los negocios es "semejante
en todos los aspectos poco importantes". Hay, en verdad, bue-
nas razones para distinguir la gerencia pblica, pero tambin
hay argumentos slidos para enfocar de manera global mu-
chos aspectos administrativos. No es algo que pueda deslin-
darse fcilmente.
RESUMEN TEMTICO
Una vez reveladas algunas pistas sobre mi motivacin para
escribir este libro, consideremos su contenido. Los captulos
individuales difieren considerablemente en cuanto a con-
tenido y propsito. Un breve resumen proporcionar una idea
de la contribucin de cada captulo por separado a los temas
centrales de la obra.
El objetivo del captulo 1 es sencillo: enmarcar los proble-
mas, presentar el "rompecabezas de lo pblico" y apoyar la
afirmacin encarnada en el ttulo del libro. Esta seccin su-
giere por qu los especialistas, los directivos y los estudiantes
deberan interesarse en lo pblico de las organizaciones. La
influencia de lo pblico en el comportamiento de las organi-
zaciones se ilustra con una serie de episodios ocurridos en la
industria aeroespacial.
PREFACIO 33
En el captulo II se revisa gran parte de la literatura com-
parativa de las organizaciones pblicas y privadas. Los estu-
dios citados en esta seccin tratan de las diferencias entre los
sectores mencionados en cuanto a estructuras organizativas,
coordinacin y sistemas de personal y contexto de trabajo; en
otras palabras, la casi totalidad de las diferencias, con excep-
cin de las concernientes al mbito del mercado o de la auto-
ridad poltica y jurdica. La mayor parte de los estudios sobre
investigacin han abordado el ambiente interno por una
razn comprensible: es ms fcil concebir un buen diseo de
investigacin, para examinar, digamos, las diferencias en las
tasas de ascenso entre las organizaciones pblicas y privadas,
que para estudiar temas ms fundamentales de lo pblico
como las variaciones en la percepcin de la legitimidad del
Estado y los consiguientes efectos sobre el grado de penetra-
cin gubernamental en la sociedad.
El captulo III fue escrito para los tericos corporativos y las
personas dedicadas a investigar los efectos de lo pblico. El
objetivo principal del captulo es identificar algunos de los
problemas que implica la investigacin comparativa sobre las
organizaciones pblicas, as como las posibles estrategias para
atenuarlos. Un propsito secundario es procurar un marco
para clasificar los numerosos enfoques que pretenden explicar
las diferencias entre las organizaciones pblicas y privadas.
Factores econmicos y polticos ms amplios, que consti-
tuyen las bases esenciales de lo pblico (y de lo privado),
reciben atencin en los dos siguientes apartados. En el cap-
tulo IV se argumenta que la dotacin de autoridad econmica,
en particular los derechos de propiedad privada, explica
muchos aspectos de las organizaciones y de su administra-
cin. Existe un cuerpo terico bien desarrollado en cuanto a
la economa (denominado en forma general teora de los
derechos de propiedad) que examina las diferencias entre las
organizaciones pblicas y privadas y que ofrece explicaciones
plausibles sobre el porqu sus comportamientos deberan
diferir. No hay una teora de la autoridad poltica similar en
cuanto a coherencia y buen desarrollo, por lo que el captulo
V rene ideas discordes y presenta un modelo de los efectos
de la autoridad poltica en las organizaciones.
34
PREFACIO
El captulo VI es, en ciertos aspectos, el ms importante.
Aqu las hiptesis del libro se conjuntan para ofrecer una pers-
pectiva alternativa sobre lo pblico. En este apartado se argu-
menta que lo pblico se comprende mejor en trminos del
grado de restriccin y habilitacin poltica con que afecta a la
organizacin. Asimismo, se desarrolla un concepto de lo p-
blico que se ajusta a cualquier tipo de organizacin; concepto
capaz de enfrentar fenmenos tales como la ambigedad sec-
torial y el surgimiento de formas hbridas y multiorganiza-
cionales.
Algunos de los conceptos desarrollados en la seccin ante-
rior se aplican en el captulo VII. Utilizando dos parmetros
simples, uno para lo privado y otro para lo pblico, se clasifi-
ca un conjunto de instituciones de investigacin y desarrollo
y se evala su desempeo. Los resultados indican que "lo
gubernamental" y "lo pblico" no son sinnimos y que, ms a
propsito, la politicidad (medida por los recursos derivados
de fuentes gubernativas) parece decir mucho sobre la eficien-
cia de una organizacin.
El captulo final comienza por explorar las posibilidades de
utilizar el rompecabezas de lo pblico como paradigma orga-
nizativo para el estudio de la administracin pblica, y poste-
riormente sugiere la aplicacin de la teora de lo pblico a la
prctica del "manejo de lo pblico". El captulo termina con
una exposicin sobre la pertinencia del mencionado rompe-
cabezas para la educacin en direccin pblica.
QUINES DEBERAN LEER ESTE LIBRO?
Espero que los administradores lean este libro. Tengo expec-
tativas realistas: los estudios sobre el tiempo que los gerentes
"eficientistas" dedican a la lectura de textos no relacionados
directamente con su trabajo muestran que los autores enfren-
tamos una dura competencia. Aun as, creo que este ensayo
merece su atencin y su tiempo. La obra resultar especial-
mente til para: 1) gerentes de empresas cuyas responsabili-
dades incluyen enfrentar restricciones del gobierno, procurar
recursos del mismo o tratar de entender la responsabilidad
PREFACIO 35
poltica; 2) funcionarios del gobierno que tratan con empre-
sas en calidad de reguladores, con socios de empresas de ries-
go y con solicitantes o proveedores de recursos; 3) directores
de organizaciones no lucrativas del "tercer sector"; 4) ge-
rentes en organizaciones hbridas o mixtas, como empresas
patrocinadas por el gobierno o instalaciones propiedad del
mismo, pero administradas por contratistas.
Qu obtendran del libro? No mucho en lo que respecta a
prescripciones administrativas directas. En la gerencia pbli-
ca existe manifiesta necesidad de pautas con fundamento
terico. Sin embargo, esta obra se ocupa ms bien de ayudar
a desarrollar las teoras sobre las que eventualmente podran
basarse dichas pautas. Aun as, contiene algunas lecciones.
En particular, el libro tiene algo que decir sobre la asignacin
de recursos y responsabilidades entre organizaciones y sec-
tores. Por regla general, tales decisiones polticas estn
englobadas en la teora microeconmica y determinadas por
la poltica temporal. El marco institucional y las cuestiones
organizativas suelen recibir poca atencin. Los resultados y
discusiones que aqu presentamos sugieren que la gerencia
pblica y los problemas organizacionales demandan mayor
atencin al tomarse las decisiones de asignacin. El lector
puede hallar incluso algunas pistas sobre la forma en que los
problemas de direccin pblica influyen en el xito de las
polticas adoptadas.
El principal valor de este libro para los administradores no
es, sin embargo, el de las "sugerencias tiles". Las ideas que
aqu se exponen debern ayudarlos a ordenar su pensamiento
en tomo de su trabajo, su organizacin y aqullas con las que
interactan. Muchos supuestos gerenciales de aceptacin
general y aun de vieja reputacin estn comenzando a res-
quebrajarse a causa de la edad. En un mbito en el que algu-
nas organizaciones empresariales reciben la mayora de sus
fondos del gobierno y tiemblan ante la perspectiva de entrar a
mercados desprotegidos, el viejo estilo "gerencial de crditos
y deudas" pierde significado. En un medio donde algunas
organizaciones del gobierno buscan beneficios y contratan
personal de mercadeo y publicidad para promover su imagen
pblica, las panaceas de la administracin pblica tradicional
36 PREFACIO
tienen menor relevancia. Este libro ayudar a los adminis-
tradores a entender mejor una de las grandes fuentes de com-
plejidad en los ambientes corporativos: la mezcla y constante-
mente cambiante de las fuerzas polticas y de mercado que
moldean a las organizaciones.
Espero que los tericos de la organizacin y los estudiosos
de la administracin pblica lean este libro. Los primeros
casi siempre sermonean a los conversos. Algunos sienten que
una organizacin es una organizacin y que el contexto p-
blico tiene poca importancia. No es de extraar que la gente
en las escuelas de comercio tienda a mantener esta opinin y
lea libros que confirman el evangelio gerencial genrico. Sin
embargo, algunos tericos perciben que las organizaciones
del gobierno tienen tan poco en comn con otras organiza-
ciones, que la teora corporativa genrica resulta ingenua y
poco valiosa para la gerencia pblica. Tampoco debe sorpren-
der que algunas personas de los programas de administracin
pblica, polticas pblicas y ciencias polticas tiendan a
sostener esta visin y lean libros que confirman el evangelio
de la singularidad del sector pblico. Mi libro no apoya nin-
guna de las dos opiniones.
Espero que los estudiantes lean este libro. Resulta adecua-
do para varios cursos de administracin empresarial y pbli-
ca, as como para algunos de ciencia poltica. La principal
caracterstica que atraer a los estudiantes es su carcter
provocativo. Dado que ya utilic un borrador de esta obra
como parte de los textos para mi curso de teora de la organi-
zacin pblica en la Maxwell School, puedo sealar que su
contenido ha generado acaloradas discusiones. Invariable-
mente, los estudiantes de administracin pblica han mostra-
do cierto inters en la naturaleza de lo pblico. sta es, des-
pus de todo, la cuestin neurlgica en la enseanza de la
administracin pblica. Acostumbro comenzar mi curso con
una pregunta: Por qu no est usted en una escuela comer-
cial? La interrogacin no solamente despierta chistes deli-
ciosamente sarcsticos -"detesto el dinero" o "no podra
vestirme como exige el reglamento"-, sino que tambin acti-
va la discusin.
Asimismo, he utilizado dicho borrador como texto para un
PREFACIO
37
seminario sobre teora corporativa en una escuela comercial.
Si bien los alumnos son comprensiblemente menos intros-
pectivos respecto a la naturaleza de lo pblico, el libro parece
estimular discusiones productivas sobre el papel del gobierno
en los negocios y sobre los objetivos de la teora de la organi-
zacin.
RECONOCIMIENTOS
Mis ideas sobre lo pblico y su papel en la teora de la organi-
zacin y administracin han sido influidas por diversas per-
sonas. Stephen Loveless, de la Universidad Internacional de
Florida, y Michael Crow, de la Universidad Estatal de Iowa,
han escrito disertaciones donde han aplicado algunas de la
ideas aqu desarrolladas. Su pensamiento ha sido tan central
para mi trabajo que cada uno es coautor de un captulo de
este libro. Hal Rainey, de la Universidad Estatal de Florida,
ha hecho gran cantidad de comentarios sobre el libro y ha
ejercido gran influencia en mi opinin (yen la de todos los
dems) sobre la naturaleza de las organizaciones pblicas.
Robert McGowan, de la Universidad de Denver, ley un bo-
rrador del manuscrito e hizo muchas sugerencias de gran uti-
lidad. Agradezco la gua de Jeffrey Straussman (Universidad
de Syracusa), William Starbuck (Universidad de Nueva York),
Richard Hall (Universidad Estatal de Nueva York en Albany),
Howard Aldrich (Universidad de Carolina del Norte), Stuart
Bretschneider (Universidad de Syracusa), Todd Holden
(Universidad de Syracusa), Ralph Shangraw, Jr. (Universidad
de Syracusa), Mark Emmert (Universidad de Colorado) y
Gary Wamsley (Instituto Politcnico y Universidad Estatal de
Virginia), todos ellos ofrecieron comentarios sobre uno o va-
rios captulos.
Asimismo, tuve la fortuna de contar con la asistencia de
excepcionales estudiantes graduados de la Maxwell School,
entre ellos Joe Dale, Marc Nicole y William Burke. Estoy en
deuda con Eleanor Sheridan, quien mecanografi gran parte
del manuscrito.
Finalmente, agradezco a mi esposa, Judith Bozeman, por
sus provechosas crticas ("Todo me parece demasiado obvio"),
I
38
PREFACIO
y a mis hijos, John y Brandyn, por ayudarme a mantener mi
trabajo en la perspectiva correcta ("Por qu no escribes
algunos libros para hacer mucho dinero?").
BARRY BOZEMAN
Syracusa, Nueva York
Enero de 1987
1. EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO: CMO EL
CARCTER PBLICO DE LAS ORGANIZACIONES
AFECTA SU COMPORTAMIENTO
EL CARCTER pblico de las organizaciones influye significati-
vamente en su comportamiento? Esta pregunta, en esencia,
constituye el rompecabezas de lo pblico. Hay sin duda cierto
mrito en el argumento de Warwick (1975, p. 204) de que "no
basta con llenar un portafolios de conceptos y medidas desa-
rrolladas en otros casos, descargarlos en una agencia pblica
y esperar a que abarquen toda la realidad importante a la que
estn expuestos". Pero, qu tanto de la "realidad importante"
del comportamiento organizativo puede explicarse en trmi-
nos de conceptos y medidas de la teora de la organizacin
genrica? En qu difieren las organizaciones pblicas de las
privadas? Y cules son las implicaciones para la gerencia
pblica?
Muchos piensan que el componente pblico, de revestir
alguna importancia, no es una influencia tan significativa en
las organizaciones y su gerencia, como lo son muchos otros
factores: el estilo del liderazgo, el tamao de la organizacin y
el nivel de recursos. La mayora de los tericos sobre organi-
zacin se preocupan tanto por la generalizacin cientfica
como por la eficiencia gerencial y, comprensiblemente, de-
sean alguna prueba de que lo pblico represente una diferen-
cia (vanse, por ejemplo, Meyer y Rowan, 1977; Nystrom y
Starbuck, 1981). Sin embargo, los especialistas y los profe-
sionales de la gerencia pblica -en busca de aumentar la efi-
ciencia administrativa- estn convencidos de que las organi-
zaciones pblicas son distintas a las privadas (por ejemplo,
Allson, 1979; Lynn, 1981; Rainey, Backoffy Levine, 1976).
La investigacin sobre gerencia pblica, en su estado actual
de subdesarrollo, aporta poco para convencer a los analistas
corporativos de orientacin terica de que lo pblico merece
su atencin. La evidencia anecdtica parece decir que la
39
40
EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO
gestin empresarial y la gubernativa difieren sustancialmente
(vanse Blumenthal, 1983; Rumsfeld, 1979; Hayes, 1972; Cali-
Iano, 1981); pero en las empresas privadas, la autoridad
poltica est a la orden del da. Al reflexionar sobre sus expe-
riencias en los negocios y en el gobierno, Donald Rumsfeld
(1979, p. 90) observa: "Cuando me levanto en la maana
como empresario, pienso mucho ms en el gobierno que en la
competencia, porque el gobierno est igualmente involucra-
do: sea HEW, IRS, SFC, FIe, FDA".*
Los INTERESES
Tal y como estn las cosas, pocas piezas del rompecabezas de
lo pblico estn en su lugar. Son escasas las evidencias para
reforzar creencias firmes. El reducido progreso es en particu-
lar decepcionante en vista de la cantidad de temas puestos en
la balanza. Veamos algunos ejemplos.
Desde tiempo atrs ha habido inters en transferir tec-
nologas entre sectores, incluyendo tecnologas de carcter
directivo. La administracin por objetivos, planeacin pre-
supuestal programada, direccin de personal de tiempo flexi-
ble, planeacin presupuestal de base cero y sistemas compu-
tarizados de apoyo a decisiones son algunas de las tecnologas
de carcter directivo que han sido transferidas del sector pri-
vado al sector pblico. El inters en los mtodos directivos del
sector privado ha crecido bajo la presidencia de Reagan
(Palmer y Sawhill, 1982).
La transferencia y aplicacin de tecnologas de carcter
directivo avanzan de grado o por fuerza, o en el mejor de los
casos, segn las corazonadas de la gente involucrada. Mien-
tras no aumente el nmero de piezas en el rompecabezas de
lo pblico, la conjetura ser la regla ms que la excepcin.
Bajo qu circunstancias las tecnologas sociales y adminis-
trativas son transferibles entre organizaciones pblicas y pri-
vadas? (Roessner, 1977). Existen casos sustanciales en el sen-
* Se prefiri dejar, a lo largo del libro, las siglas como vienen en la edicin
en ingls, de ah que, cuando se pone completo el nombre de alguna institu-
cin, no concuerdan con la traduccin al espaol.
EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO 41
tido de que algunas transferencias intersectoriales terminan
en tristes fracasos y otras en xitos resonantes; pero nuestro
conocimiento de los factores de xito o fracaso es limitado. Lo
pblico bien podra atenuar la probabilidad de xito en la
transferencia de tecnologas, pero, es ms pertinente para
algunas tecnologas que para otras?
La motivacin en el empleo es otro ejemplo importante que
puede elucidarse mediante un estudio ms profundo del
rompecabezas de lo pblico. Los investigadores han informa-
do que los empleados pblicos suelen tener menores niveles
de satisfaccin laboral y de compromiso institucional que sus
contrapartes del sector privado (Buchanan, 1974; Rainey,
1983; Porte y Perry, 1979). Aqu se debe esta diferencia? Es
en gran medida una cuestin de patrones distintos de reclu-
tamiento o de seleccin de carrera? O hay algo en la natu-
raleza del trabajo en el sector pblico que produce este efec-
to? Buchanan (1974) argumenta que la escasa claridad de
metas en las organizaciones pblicas es muy explicativa. Sin
embargo, Rainey (1983) seala que es poca la variacin en
cuanto a claridad de metas entre los administradores, sean
pblicos o privados. Otros estudios (Ponzer y Schmidt, 1982;
Rhinehart el al., 1969) sugieren que la autoseleccin es factor
de gran importancia; esto es, las personas que eligen un
empleo en el sector pblico pueden diferir de las que lo hacen
en el sector privado. La solucin del rompecabezas de lo
pblico podra ayudar a aclarar algunas de estas cuestiones.
Hay muchas otras controversias que tambin pueden irse
despejando al avanzar el armado del rompecabezas: tienen el
control y el papeleo burocrticos diferentes implicaciones
para las organizaciones pblicas que para las privadas?
(Buchanan, 1975a; Bozeman y Loveless, de prxima apari-
cin). Son los organismos del gobierno realmente "inmor-
tales"? (Kaufman, 1976). O acaso tienen ciclos de vida muy
semejantes a los de las organizaciones empresariales de
tamao similar? (Nystrom y Starbuck, 1981). Por lo general
se argumenta que evaluar la eficiencia de las organizaciones
pblicas es ms difcil porque no hay una "lnea de fondo",
pero, qu cabra decir de las organizaciones empresariales
que buscan objetivos mltiples, como provecho, crecimiento
42 EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO
y estabilidad? (Cameron, 1980). Se dice que las organiza-
ciones pblicas tienen ambientes ms turbulentos que las pri-
vadas (Whorton y Worthley, 1981), pero, por qu debera-
mos esperar diferencias en cuanto a turbulencia ambiental?
Ms an, en qu forma difieren los ambientes de las organi-
zaciones pblicas de aqullos de las organizaciones privadas?
(Segal, 1974; Wamsley y Zald, 1973; Whetten y Bozeman, de
prxima publicacin).
Quiz el problema ms importante que podra aclararse a
medida que avancemos en la solucin del rompecabezas de lo
pblico es la cuestin bsica de la asignacin de funciones y
responsabilidades entre los sectores. La experiencia poltica
reciente ha demostrado que los arreglos institucionales para
el suministro de bienes y servicios no son fijos, y que casi
cualquier funcin es susceptible, al menos potencialmente, de
"privatizacin" (Savas, 1982). Estos mismos cambios dramti-
cos en el lugar de la prestacin del servicio rara vez han con-
tado como impulsora con una teora gerencial o corporativa.
Las decisiones se toman, en cambio, con base en criterios
econmicos normativos (como la teora de la opcin pblica
o la economa de oferta), conviccin ideolgica o convenien-
cia poltica. La asignacin de bienes y servicios rara vez se
determina por la evidencia de que una funcin sea mejor
administrada en un sector que en otro. Una mayor compren-
sin de los efectos de lo pblico en el comportamiento de las
organizaciones podra introducir otro importante trmino en
los criterios, complejos pero quiz incompletos, que sirven
como base para tomar decisiones sobre la asignacin de servi-
cios. No hay una razn clara para que la ideologa y la teora
econmica debieran tener hegemona en tales decisiones; los
problemas administrativos y organizacionales pueden ser
igual de importantes.
SUPUESTOS SOBRE LO PBLICO
Muchas de las barreras para el progreso en el estudio de las
organizaciones pblicas no son distintas a las que enfrentan
los investigadores de la organizacin en general: en ambos
casos hay problemas de muestreo, de error de medicin y,
con mayor frecuencia, de validez interna. Pero tres amplios
problemas son especialmente inquietantes en la investigacin
sobre las organizaciones pblicas. El primero radica en la
conceptualizacin de lo pblico. Los investigadores y tericos
no siempre han sido claros con respecto a qu se quiere decir
con organizacin "pblica". Es una oficina de gobierno o
una organizacin en la que el pblico tiene un inters princi-
pal, o se trata del carcter econmico de los bienes y servicios
prestados?
En muchos aspectos, el problema de la ambigedad con-
ceptual es un sntoma de otro problema: lo indiferenciado de
los sectores. Las organizaciones gubernamentales y las comer-
ciales se estn volviendo cada vez ms semejantes en cuanto a
sus funciones, enfoques administrativos y presencia pblica
(Musolf y Seidman, 1980). Las organizaciones privadas son
cada vez ms permeables a las polticas del gobierno, mien-
tras que las instituciones pblicas se estn viendo atradas
por enfoques casi mercantiles. Un elemento adicional de com-
plejidad es el surgimiento de organizaciones hbridas (en
parte del gobierno y en parte privadas) y de las no lucrativas
del "tercer sector". La ambigedad conceptual que abunda
entre los tericos es comprensible: el mundo corporativo real
est cambiando con gran rapidez y nuestro desarrollo concep-
tual no ha mantenido el paso.
Acaso el problema ms importante en la teora de la organi-
zacin pblica sea la falta de una explicacin fundamental de
por qu las organizaciones pblicas difieren de las privadas.
Gran parte de la investigacin comparativa de estos dos tipos
de organizacin informa simplemente sobre las diferencias de
comportamiento observadas (con una u otra conceptualiza-
cin de lo pblico), sin ofrecer una explicacin terica de esas
diferencias. Aveces se presenta una interpretacin ad hoc y de
poco alcance, pero rara vez algo ms que eso.
Este libro da respuesta a los problemas anteriormente men-
cionados, al presentar un marco conceptual que pretende
adecuarse a la compleja ecologa organizacional de nuestros
das. La respuesta se basa en dos premisas centrales. En
primer lugar, se establece la existencia de dos fuentes de
autoridad, que son la base de prcticamente todas las organi-
zaciones: la autoridad econmica y la autoridad poltica. Es
de suponerse, por razones que sern elaboradas ms ade-
lante, que la autoridad, base de la organizacin, tiene un
impacto significativo y penetrante en el comportamiento de la
organizacin. La segunda premisa es que es preferible repre-
sentar ambos tipos de autoridad como dimensiones, por lo
que una organizacin no es totalmente "pblica" o "privada",
sino que es una u otra en mayor o menor grado. Puede ser
incluso ms pblica en relacin con algunas de sus activi-
dades y ms privada respecto de otras. En resumen, cualquier
organizacin, sea del gobierno, empresarial o mixta, puede
ser vista en trminos de las"dimensiones de lo pblico".
LA INFLUENCIA DE LO PBLICO
Con slo una pequea hiprbole, el ttulo de este libro sinteti-
za muy bien su argumento central; y los captulos v, VI y VII
desarrollan y defienden la idea de que todas las organiza-
ciones son pblicas. A estas alturas, sera til ilustrar el com-
ponente pblico de las organizaciones y cmo la politicidad
influye en su comportamiento. Pero, por dnde comenzar?
Casi cualquier aspecto del funcionamiento organizacional
puede ser afectado por la autoridad poltica.
Como punto de partida, resultara til circunscribir la dis-
cusin a los procesos esenciales presentes en toda organi-
zacin. Pero, qu es un proceso esencial? Naturalmente,
aqu cabe el desacuerdo. Cabra sealarse que un proceso
esencial es aqul sin el cual una organizacin no existira. En
cierto sentido, ste es un diagnstico caracterstico para
cualquier organismo. Por ejemplo, sin tejido celular, una
planta no es una planta; sin una bolsa, un marsupial no es un
marsupial. Pero, cules son las caractersticas que definen a
las organizaciones? Cul es el conjunto de atributos y activi-
dades sin los cuales el concepto organizacin comienza a
perder su significado?
Si logramos formular una definicin satisfactoria de orga-
nizacin, se podrn inferir los procesos esenciales. Muchas de
las definiciones ms conocidas (Katz y Kahn, 1978; Hall,
1977; Etzioni, 1977; Blau y Scott, 1962) poseen elementos
comunes. Tras una revisin de las ms conocidas defini-
ciones, as como de una seleccin de los elementos comunes
queda lo siguiente: las organizaciones son entidades colecti-
vas formalmente estructuradas y socialmente establecidas
para alcanzar ciertas metas por la adquisicin de recursos del
medio ambiente y su encauzamiento hacia actividades que se
corresponden con esas metas.
Esta definicin nos ofrece una visin til con respecto a
organizacin, pero no necesariamente racional. Las metas
pueden estar o no formalizadas, y pueden ser de inters pbli-
co, colectivo o de uno o ms individuos; los recursos pueden
estar dirigidos hacia metas contrapuestas y aun excluyentes
entre s; la direccin de los recursos puede ser eficiente o no.
Esta visin corporativa es base suficiente no slo para com-
prender las organizaciones estilo weberiano, sino tambin las
"anarquas organizadas". Lo que es ms importante, abarca
las organizaciones empresariales, del gobierno, no lucrativas,
mixtas y aqullas virtualmente inclasificables. De acuerdo con
esta definicin, los procesos esenciales (es decir, delimitados,
irreductibles) en el comportamiento organizacional incluyen:
1) establecer y mantener la organizacin; 2) estructurarla; 3)
obtener y administrar recursos, y 4) fijar y perseguir metas.
Asimismo, los procesos esenciales de toda organizacin estn
sujetos a la influencia de la autoridad poltica.
En el captulo VI se elaboran los efectos de lo pblico (un
concepto de esto se desarrolla en los dos anteriores) en las
dimensiones esenciales del comportamiento organizativo, y
aborda algunas implicaciones gerenciales. Pero en este punto
es til destacar las inquietudes del libro mediante una serie de
ejemplos. El tema fundamental acerca de que todas las organi-
zaciones son pblicas implica que nuestro inters se centre en
entidades del gobierno, empresariales, no lucrativas, hbridas
y otras: literalmente, en todo tipo de organizaciones. En apo-
yo de este tema, consideremos ahora algunos elementos pbli-
cos de las firmas privadas. La siguiente seccin expone la in-
fluencia de lo pblico en la industria aeroespacial (vase
tambin Bozeman, 1984).
EL COMPONENTE PBLICO EN LAS FIRMAS PRIVADAS: EJEMPLOS
HISTRICOS DE LA INDUSTRIA AEROESPACIAL
Las principales compaas de la industria aeroespacial de los
Estados Unidos son de propiedad privada y, bajo cualquier
concepto convencional, son organizaciones empresariales pri-
vadas. No obstante, en muchos aspectos son pblicas, y lo
ms importante, varan en su grado de lo pblico. Si defini-
mos lo pblico en trminos de la influencia de la autoridad
poltica sobre el comportamiento de las organizaciones, la
industria aeroespacial sirve como magnfico ejemplo del
papel de lo pblico en las firmas privadas.
Los recursos pblicos en la industria aeroespacial. Una ca-
racterstica fundamental de esta industria es su dependencia
de la autoridad poltica para obtener recursos. De hecho, un
observador (Steckler, 1965, p. 202) la describe como "el virtual
pupilo del gobierno", aunque en realidad hay mucha variacin
en cuanto a los recursos pblicos entre las diversas com-
paas. Es esta variacin la que hace que la industria aero-
espacial sea un caso especialmente atractivo para el anlisis de
los efectos de lo pblico.
Siete compaas dan cuenta de ms de 90% de la produc-
cin de aeronaves estadunidenses (si se mide por peso del
fuselaje). Para demostrar las diferencias en los niveles de
dependencia de cada firma en cuanto a su financiamiento
gubernamental, podemos examinar el porcentaje de factura-
cin derivado de las ventas a lneas comerciales y de los con-
tratos con el gobierno, respectivamente (incluyendo las ventas
al extranjero y al ejrcito, que estn bajo el control del gobier-
no de los Estados Unidos). La grfica I.1 muestra los porcenta-
jes de facturacin para estas dos categoras y demuestra la
considerable variacin de las compaas en cuanto a la de-
pendencia de los contratos del gobierno. Como se indica en la
grfica. todas las empresas aeroespaciales son pblicas, pero
unas lo son ms que otras.
La dependencia de dichos contratos representa slo un
aspecto de lo pblico en el proceso de obtencin de recursos
para los fabricantes de aeronaves. De manera notable, las uti-
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Dynamics man throp Douglas heed well
Firmas
GRFICA 1. 1. Financiamiento pblico de [irmas
aeroespaciales
lidades de las compaas por concepto de ventas estn sujetas
a limitaciones impuestas por la ley Vinson-Trammell, la cual
estipula una revisin financiera oficial de las ganancias
obtenidas por los contratos gubernamentales. Y la conexin
gobierno-aeroespacio no se reduce a las ventas. Las firmas de-
penden en gran medida del gobierno para conseguir fondos
de investigacin y desarrollo. Varias industrias cuentan con
financiamiento o crditos impositivos para tal efecto, pero el
grado de dependencia de la industria aeroespacial resulta
excepcional. Ms notable an es la dependencia de la indus-
tria en cuanto a los recursos gubernamentales para financiar
su capitalizacin. En muchos casos, las decisiones corporati-
vas sobre la construccin de nuevas instalaciones son toma-
das y financiadas de manera independiente. En la industria
aeroespacial, sin embargo, el gobierno ha apoyado nuevas
construcciones, y en algunos casos se ha reservado el derecho
sobre las instalaciones arrendadas a compaas aeroespa-
ciales. En sntesis, lo pblico invade casi cualquier aspecto de
los procesos de obtencin de recursos en esta industria.
Lo pblico y ciclos de vida corporativa en la industria aeroes-
pacial. El efecto ms comn de lo pblico en la industria
aeroespacial es la intervencin del gobierno para apoyar a las
firmas que han sufrido traspis en el mercado. El rescate
financiero de la Lockheed por parte del gobierno federal es un
caso bien conocido y ampliamente documentado (Fowlkes,
1971). La mayora de los observadores coinciden en que la
garanta federal por 250 millones de dlares en prstamos
bancarios evit la bancarrota de la Lockheed, firma que sola-
mente unos aos antes haba sido responsable de la desas-
trosa extralimitacin del presupuesto en la produccin del
avin C-5A (Rice, 1971).
El papel de lo pblico fue tambin tan importante en la
creacin de la industria aeroespacial como lo ha sido en su
mantenimiento. De todos es sabido que la industria de la
aviacin naci con la primera Guerra Mundial, pero son
menos conocidos los extraordinarios esfuerzos (en especial
para la poca) del gobierno federal para lograr su alum-
bramiento. Los contratos del gobierno no slo financiaron la
industria, sino que tambin se instituyeron procedimientos de
patente excepcionales, convenios de autorizacin recproca
sin precedentes y asistencia tcnica. Como resultado, una
industria que haba atrado poco inters de los inversionistas,
cuando estaba sujeta a las vicisitudes normales del mercado,
logr decuplicar las inversiones en un solo ao. En fecha
prxima, o sea en 1914, se produjeron solamente alrededor de
50 aviones; con los incentivos del gobierno, esa cifra se elev a
ms de 14 mil unidades tan slo cuatro aos despus (Si-
monson, 1968). En las cinco dcadas siguientes, el creci-
miento de la industria estuvo relacionado en gran medida con
una serie de iniciativas gubernamentales, incluyendo, por
ejemplo, la Ley de Correo Areo de 1925, la Ley de Comercio
Areo de 1926 y diversas medidas polticas con respecto al
cuerpo areo del ejrcito y de la armada.
El caso de la Lockheed y los inicios de la industria subrayan
el mismo punto: la comprensin de los ciclos de vida corpora-
tiva requiere de una visin global de lo pblico. En un ejem-
plo ms reciente, un nuevo e importante segmento del merca-
do se cre en 1980, cuando la Federal Aviation Administration
aument de 19 a 58 el nmero de asientos de abono autoriza-
dos en las aerolneas. Esto cambi por completo el aspecto
econmico en el negocio a plazos, con lo que se desat una
fiebre por entrar a ese mercado. Los ciclos de vida de las orga-
nizaciones gubernativas y empresariales estn determinados a
menudo en forma similar por regulaciones polticas externas.
Lo pblico y procesos estructurales en la industria aeroespa-
cial. Lo pblico de la estructura y del diseo estructural se
ilustra cabalmente en la industria aeroespacial. Un ejemplo es
el efecto de los procedimientos oficiales de contratacin y
contabilidad en las estructuras financieras y en las prcticas
administrativas de las compaas del ramo.
Hasta la dcada de 1960, los contratos de "costo ms ga-
nancias porcentuales" fueron la norma (Bluestone, Jordan y
Sullivan, 1981). Con este arreglo, las ganancias corporativas
se basaban en un porcentaje fijo de costo. Naturalmente, este
arreglo tan poco convencional ofreca un incentivo para que
los contratistas mantuvieran los costos tan altos como fuera
posible. El resultado fue en esencia un programa de bienestar
para la industria. Este tipo de contratacin fue reemplazado
por una modalidad de "costo ms honorarios fijos", proce-
dimiento que le daba a la compaa una utilidad fija predeter-
minada y no ofreca ningn incentivo -aunque tampoco
ningn desincentivo-- para aumentar los costos. Durante la
gestin de Robert McNamara como secretario de Defensa, se
introdujo el "concepto de procuracin del paquete total", por el
cual se exiga a los contratistas incorporar costos y beneficios
en las licitaciones competitivas. Para una industria acostum-
brada a utilidades garantizadas, el resultado fue un rebasa-
50
miento masivo de costos y, en algunos casos, casi la bancarro-
ta. Para la industria aeroespacial, lo pblico haba alterado en
forma radical la operacin tradicional del mercado.
Otro ejemplo de la influencia de lo pblico est en el mane-
jo de las instalaciones. Durante la segunda Guerra Mundial,
no menos de 92% de la expansin de instalaciones en la
industria aeroespacial estuvo bajo el financiamiento del go-
bierno federal. En 1944, ste era el titular de 90% de la in-
fraestructura para la fabricacin de aviones (Cunningham,
1951). Esto planteaba un interesante problema al trmino de
la guerra: cmo despachar miles de millones de dlares en
equipo excedente sin desmantelar la industria. Debido a su
componente pblico, la enajenacin de excedentes no era un
mero problema de mercado. Un informe de la poca (Cle-
veland y Graham, 1946, p. 94) adverta: "ya que las lneas
completas de montaje para la produccin [de aeronaves civi-
les] constan de herramientas y equipo propiedad del go-
bierno, los fabricantes no pueden proseguir con la construc-
cin hasta que no haya un traspaso de estas herramientas.
Desde el punto de vista del gobierno, sin embargo, es nece-
sario que la venta se lleve a cabo conforme a lneas democrti-
cas; es decir, que todas las partes interesadas reciban oportu-
nidades iguales para participar en la licitacin de equipos del
gobierno. Por ello, el problema de la enajenacin de exce-
dentes, tanto de aviones como de instalaciones, es una cues-
tin compleja, que nicamente puede resolverse mediante el
establecimiento y ejecucin de una poltica amplia y de con-
junto".
El problema de los excedentes de posguerra ilustra algunas
de las ramificaciones de lo pblico en la estructura y las prc-
ticas administrativas de las compaas. Si bien el ejemplo de
la posguerra es extremo, la industria aeroespacial sigue de-
pendiendo en gran medida de las instalaciones y el equipo del
gobierno. Asimismo, esta industria no es la nica susceptible
a la influencia de lo pblico en cuanto a contratacin, obten-
cin, manejo de instalaciones, procedimientos contables y
prcticas de personal.
Lo pblico y procesos de objetivos: metas compartidas en la
industria aeroespacial. A partir de la segunda mitad de la
dcada de 1950, hubo una fuerte declinacin en la demanda
de aeronaves militares, y la industria se enfrent a una crisis
compartida con los principales armadores de fuselajes (Si-
monson, 1968). Hubo tres respuestas caractersticas: reducir
gradualmente la produccin y cerrar instalaciones; diversifi-
carse hacia reas ajenas a la produccin de fuselajes, y poner
a la compaa a competir por los abundantes contratos de
diseo y fabricacin de misiles. La mayora de las grandes fir-
mas escogieron la tercera opcin. Sin embargo, la competen-
cia por estos contratos, al menos al principio, era muy distin-
ta a la que se daba para obtener contratos de aeronaves.
Desde la dcada de 1940, la produccin de aviones haba esta-
do dominada por unas cuantas firmas, mientras que la expe-
riencia, el equipo y la familiaridad de los vendedores haba
comenzado por ese entonces a servir como importante ba-
rrera al ingreso de nuevas compaas (Simonson, 1968). El
panorama cambi abruptamente al entablarse la competencia
por los contratos de misiles. Nadie tena la experiencia para
construirlos, no haba "historiales" de ventas y, adems, las
plantas armadoras de aeronaves tendran que readaptarse por
completo. Los fabricantes de aviones podan reclamar a su
favor pericia tcnica, pero lo mismo podan hacer las firmas
elctricas, electrnicas y aun las automotrices. De hecho, ape-
nas en 1956, menos de 30% de los contratos de misiles se
haban adjudicado a los fabricantes de aeronaves (Lee, 1957).
Las principales firmas del ramo aeronutico se vieron vincu-
ladas por una meta crucial: la necesidad de "vender" los
aspectos ventajosos de la industria para la produccin de mi-
siles a fin de expandir la base industrial. Durante un periodo,
los fabricantes de aeronaves cerraron filas contra las firmas
electrnicas y otros vendedores potenciales de misiles; com-
partieron su capacidad tcnica y desarrollaron estrategias
promocionales comunes. Su xito se reflej en su capacidad
de obtener la mayora de los principales contratos para la
construccin de misiles durante la dcada de 1960.
En algunos casos, las metas de las compaas aeroespa-
ciales se vieron afectadas por regulaciones del gobierno. A
menudo resienten los costos de cumplir con dichas regula-
ciones, pero a veces stas estimulan el negocio. Por ejemplo,
52
como resultado de las nuevas y estrictas normas sobre emi-
siones y ruido dictadas en 1978 por la Agencia de Proteccin
Ambiental, las aerolneas se vieron obligadas a comprar nue-
vos aparatos o reajustar los viejos con una serie ms moderna
de motores ms silenciosos y de mejor calidad de combus-
tible. Esto produjo una ola de pedidos de aviones en 1979
(Bluestone, Jardan y Sullivan, 1981).
Es la industria aeroespacial un caso singular? Quiz esta
industria parezca un blanco fcil. Sus nexos con la autoridad
poltica son bien conocidos y muy publicitados. Pero si bien
sta representa un caso especial, hay tambin otros "casos
especiales". Qu podemos decir de las universidades? Mu-
chas grandes universidades privadas que realizan investiga-
cin reciben un alto porcentaje de fondos gubernamentales
(algunas mucho ms que la tpica universidad estatal) y estn
sujetas a un sinnmero de polticas y procedimientos guber-
namentales similares a los que se aplican en instituciones de
educacin pblica superior. Algunas universidades privadas
incluso reciben, de acuerdo con frmulas establecidas, una
asignacin estatal por estudiante. Qu hay de los hospitales
privados y los vnculos Medicare-Medicaid [programas de
asistencia mdica a los ancianos y a los pobres, respectiva-
mente]? Qu hay de la industria automotriz y de los prsta-
mos del gobierno a la Chrysler Corporation? Ms reciente-
mente, qu hay de los efectos publicitados y polmicos de la
autoridad poltica en la industria agrcola? En algn aspecto,
los "casos especiales" comienzan a sumarse a las generaliza-
ciones.
RESUMEN
En este captulo se ha presentado el rompecabezas de lo p-
blico y se ha argumentado que esto, entendido corno una de-
rivacin de la autoridad poltica, influye prcticamente en
cualquier organizacin. Para ilustrar la penetracin de lo
pblico, hemos examinado los procesos esenciales de las
organizaciones a la luz de su componente pblico. Asimismo,
se han sugerido implicaciones tanto tericas como adminis-
trativas de lo pblico.
EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO S3
Los argumentos bsicos del libro han quedado establecidos.
Antes de darles mayor desarrollo a travs de los captulos III a
VII inclusive, el siguiente captulo explora investigaciones y
teoras previas con fines comparativos entre las organiza-
ciones pblicas y privadas (por lo general definidas como
gubernamentales y empresariales, respectivamente).
11. COMPARANDO LAS ORGANIZACIONES
PBLICAS Y PRIVADAS: PROBLEMAS
CORPORATIVOS, DE PERSONAL Y DE
CONTEXTO LABORAL
HACE ms de 40 aos, Paul Appleby, un brillante estudiante y
gerente en el campo de la administracin pblica, observaba
que la "gestin gubernamental difiere de cualquier otra ac-
tividad administrativa -de manera apenas perceptible desde
el exterior, en virtud de su naturaleza pblica- y por el modo
en que est sujeta al escrutinio y clamor pblicos" (Appleby,
1945, p. 7). Desde esa poca, muchos ejecutivos pblicos y
empresariales se han dado a la tarea de sugerir diferencias
entre las organizaciones pblicas y privadas, as como en su
. administracin. Al mismo tiempo, son numerosas las investi-
gaciones y teoras desarrolladas por los especialistas interesa-
dos en identificar o en establecer diferencias entre ambos
, tipos de organizacin. Algunas supuestas distinciones son
amplias y profundas, mientras que otras son de alcance Iimi-
tado; ciertas aseveraciones se apoyan en evidencias resultado
de investigaciones y otras en la fuerza de la lgica, la retrica
o la experiencia individual. Pero la lista de presuntas diferen-
cias es ya bastante larga.
El propsito de este captulo es revisar algunos de los nu-
merosos argumentos sobre las diferencias (y semejanzas) en-
tre las organizaciones pblicas y privadas. Si bien la discu-
sin abarca un amplio registro, presenta ciertos nfasis y
evidentes omisiones. En esta seccin hacemos a un lado
aquella literatura ms prescriptiva que descriptiva; esto elimi-
na la sofisticada teora de la opcin pblica y los frecuentes
reclamos para que el gobierno adopte un "perfil gerencial".
Otra omisin la constituyen los estudios sobre la influencia
directa de los entornos poltico y econmico. Las compara-
ciones tpicas entre lo pblico y lo privado siempre identifi-
can como diferencias clave los incentivos mercantiles de las
54
ORGANIZACIONES PBLICAS Y PRIVADAS 55
organizaciones privadas y las restricciones polticas de las or-
ganizaciones pblicas. Los captulos IV y V abordan la auto-
ridad econmica y la autoridad poltica, respectivamente.
Dentro de los lmites autoimpuestos ya mencionados, la li-
teratura comparativa de ambos tipos de organizaciones pue-
de dividirse en tres categoras: 1) comparaciones de emplea-
dos y sistemas de personal; 2) comparaciones de tareas y de
contexto de trabajo, y 3) comparaciones de organizaciones y
de su estructura. La primera categora contiene la preponde-
rancia de la investigacin emprica sobre las diferencias p-
blico-privado; la segunda se compone en gran medida de
reportes informales y de estudios casusticos, y la tercera es
quiz ms notable por su diversidad e indeterminacin.
COMPARACIONES DE EMPLEADOS Y SISTEMAS DE PERSONAL
Las organizaciones pblicas difieren supuestamente de las
privadas en la actitud general de los empleados frente a su
trabajo, as como en la distinta estructura de incentivos. Sin
embargo, siempre resulta poco claro si dichas diferencias son
atribuibles a los diversos sistemas de personal -y a las re-
compensas y sanciones concomitantes- o a que la gente que
elige trabajar en el sector privado es, en conjunto, algo distin-
ta a la que opta por el sector pblico.
Actitudes de los trabajadores. Las actitudes de mayor inters
para los investigadores al comparar ambos sectores resul-
taron ser aqullas que se relacionan con la satisfaccin labo-
ral, el compromiso institucional, y de modo ms general, la
motivacin. La tnica en gran parte de estas investigaciones
fue establecida por los estudios de Bruce Buchanan (1974,
1975a, 1975b) sobre los gerentes empresariales y pblicos.
Segn Buchanan, los primeros manifiestan actitudes ms
positivas y mayor identificacin con sus organizaciones que
los ltimos.
En otro estudio comparativo sobre el mismo asunto,
Rainey (1979) encontr que los directores de organismos gu-
bernamentales perciban una relacin ms dbil entre desem-
peo e incentivos como sueldo, ascensos y seguridad ocupa-
56 ORGANIZACIONES PBLICAS Y PRIVADAS
cional. Asimismo, su puntuacin era ms baja en cuanto a
satisfaccin con sus colaboradores y con las oportunidades
de ascenso, y pensaban que los procedimientos de personal
eran en general menos flexibles en relacin con los incen-
tivos. En una encuesta posterior, realizada con 235 directores
pblicos y privados, Rainey (1983) constat que los primeros
perciban una relacin ms dbil entre desempeo y
reconocimiento, y concluy que las dudas de este sector en
cuanto a que la eficiencia implica mejor remuneracin y
mayores oportunidades de ascenso explican en gran medida
sus menores niveles de satisfaccin ocupacional y de identifi-
cacin institucional.
Debe subrayarse que la evidencia de niveles ms bajos por
parte de los directivos pblicos en lo que corresponde a iden-
tificacin con la empresa y en lo que respecta al empleo, as
como las menores esperanzas acerca de la entrega de recom-
pensas por un buen desempeo, se basa slo en unos cuantos
estudios y en algunos casos las muestras han sido tomadas de
un pequeo nmero de organizaciones. Asimismo, los resul-
tados con respecto a empleados estatales (Grupp y Richard,
1975) no parecen concordar con los de los empleados federa-
les. Sin embargo, las deducciones son plausibles al punto de
justificar cierta reflexin. Una explicacin admisible de la
relativa insatisfaccin entre los directores pblicos es que los
sistemas de personal del gobierno (como el Sistema de Ser-
vicio Civil de los Estados Unidos) son una fuente de frustra-
cin. Los empleados pblicos son a menudo menos vulnera-
bles que los privados a decisiones de personal caprichosas;
pero algunos observadores consideran que las mismas reglas
y procedimientos que los protegen pueden impedir que los su-
periores castiguen un desempeo pobre o premien la eficien-
cia. De hecho, uno de los objetivos principales del Acta de
Reforma del Servicio Civil de 1978 fue el de disminuir la pro-
babilidad de que el gobierno federal fuese una sinecura para
los incompetentes, mientras que los mejores empleados que-
daran sin recompensa (Campbell, 1978). El xito limitado de
dicha acta (Pearce y Peny, 1983; Ring y Peny, 1983), consis-
tente en una iniciativa tendiente a uniformar algunas polticas
de personal del gobierno con las aplicadas en las empresas, es
quiz un testimonio de las diferencias inherentes a la admi-
nistracin de personal pblica y privada (Rosen, 1986). Hay
cierta evidencia (Lovich, Shaffer, Hopkins y Yale, 1980) de
que los empleados pblicos, en contra de los estereotipos pre-
valecientes, no suelen guardar sentimientos negativos frente a
las evaluaciones basadas en el mrito. Y los directores pbli-
cos pueden tener incluso una mayor orientacin hacia los lo-
gros que los gerentes privados (Guyot, 1962), pero no deja de
preocupar la aplicacin de procedimientos particulares y sub-
jetivos de evaluacin de personal, en especial aqullos que pa-
recen politizar el servicio civil (Lynn y Vaden, 1980; Schmidt y
Abrarnson, 1983).
Sistemas de personal, estructura y procedimiento. Otra posible
explicacin de la menor satisfaccin entre los directores
pblicos se relaciona ms con la rigidez de procedimientos
que con la expectativa de recompensa. Estos funcionarios no
slo enfrentan sistemas de personal que limitan su discre-
cionalidad, sino que en general se sienten ms restringidos de
lo necesario por las normas y regulaciones. En un reciente
sondeo entre ms de 14 mil empleados federales, una clara
mayora de directores y ejecutivos manifiestan que su capaci-
dad de direccin se ve limitada por reglas y regulaciones
innecesarias (U. S. Office of Personnel Management, 1979).
Resulta asaz interesante que ms de 70% de este mismo
grupo haya coincidido en que tena un control adecuado
sobre su trabajo. Lo que esto puede implicar es que las nor-
mas y regulaciones sustituyen el control directivo. Buchanan
(1974) sostiene que la autoridad jerrquica est severamente
limitada en las agencias del gobierno, y que el formalismo
burocrtico es en parte una respuesta a la autoridad dis-
minuida. Esta interpretacin encuentra cierto eco en las con-
clusiones de Rainey (1983) en el sentido de que los directores
pblicos tienen una puntuacin un tanto superior que los ge-
rentes privados en escalas de formalizacin.
Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que muchas de
las discrepancias entre la administracin de personal pblica
y privada se localizan en los diferentes sistemas de empleo.
Tanto en su estructura contempornea como en sus orgenes,
58
ORGANIZACIONES PBLICAS Y PRIVADAS
el Sistema de Servicio Civil de los Estados Unidos es distinto
a cualquier sistema de personal privado. El servicio civil se
puso en marcha en 1889 por el Acta Pendleton, y fue en gran
medida una respuesta a los excesos por la premiacin de ser-
vicios de partido con empleos pblicos que haba dominado
por dcadas las contrataciones y los ascensos en el gobierno
(Cayer, 1977). Si bien el favoritismo, el nepotismo y el com-
padrazgo se dan en el sector privado, nada parecido al sis-
tema de prebendas ha dominado las prcticas de personal en
las empresas. Asimismo, el sistema de mritos que se desa-
rroll tras la creacin del servicio civil difiere de la mayora
de los sistemas de personal privados. Ciertas prcticas, como
la preferencia a veteranos y la "regla de tres", son diferencias
obvias; pero aun el sistema de calificaciones, exmenes y sal-
vaguardias sobre los derechos del empleado pblico y la se-
guridad en el empleo tiene poca semejanza con los sistemas
de personal empresariales. Tal vez lo ms importante sea la
autoridad de personal de los directores de lnea gubernamen-
tal y las funciones de administracin de personal por parte de
agencias diferentes de aquella a la que el empleado est
adscrito. Considerando algunos factores como la desarticu-
lacin entre empleados pblicos profesionales y polticos,
la capacidad limitada de los empleados pblicos para ir a la
huelga, la heterogeneidad de sus sindicatos (muchos incluyen
personal directivo) y la estandarizacin de sus planes de
pago, los sistemas pblicos de personal difieren considerable-
mente de los de las organizaciones privadas.
Autoseleccin. Parece razonable suponer que las personas
que buscan hacer carrera en el gobierno comiencen con moti-
vaciones y valores un poco distintos a los de quienes optan por
el sector privado. Las polticas del gobierno, incluyendo las
relativas al personal, pueden influir en la conducta, y los
empleados pblicos estn condicionados por su ambiente de
trabajo y por las expectativas de sus compaeros. Pero la
"materia prima" puede ser algo distinta en cada uno de ambos
sectores. Un estudio (Rawls, Ullrich y Nelson, 1975) sobre las
actitudes y los valores de un grupo de estudiantes para ingre-
sar en la universidad encontr importantes diferencias entre
los que pretendan seguir una carrera empresarial y los que
planeaban trabajar en organizaciones gubernamentales o no
lucrativas. Los estudiantes orientados al sector pblico tuvie-
ron mayor puntuacin en cuanto a ascendiente, bsqueda de
prestigio social y flexibilidad; asimismo mostraron mayor in-
ters en ser agentes de cambio y mayor habilidad en activi-
dades relacionadas con dicho cambio, y menos inters en la
riqueza o la ganancia pecuniaria personal. No hay razn algu-
na para creer que trabajar para el gobierno o para una empre-
sa sea igual de atractivo para todos, por lo que cabe suponer
ciertas diferencias en relacin con la autoseleccin.
Los resultados con el grupo de estudiantes preuniversitarios
se complementan con las tendencias observadas entre algunos
empleados del gobierno. Un conocido estudio (Kilpatrick,
Cummings y Jennings, 1964), quizs ahora un poco anticua-
do, encontr que, en comparacin con los empleados pblicos
en general, los empleados federales se preocupan ms por el
deber y las metas sociales que por la remuneracin' econmi-
ca. Ms recientemente, Rainey (1983) concluy que los direc-
tores pblicos le atribuyen mayor importancia al servicio que
a la retribucin monetaria. Tal vez la "tica de servicio pbli-
co" es algo ms que un mito.
Por ltimo, los efectos de la autoseleccin parecen operar
no slo con respecto a la eleccin de una carrera de servicio
pblico, sino tambin en la decisin de mantenerse frente al
cambio externo. Un estudio reciente (Lowery y Rusbult,
1986) sobre la reaccin de los servidores pblicos federales a
la administracin Reagan indicaba efectos sistemticos en
cuanto a la deslealtad y lealtad.
COMPARACIONES DE TAREAS Y CONTEXTOS DE TRABAJO
La investigacin emprica sobre las diferencias en el contexto
laboral entre organizaciones pblicas y privadas no es co-
mn. Los argumentos sobre alcance y ritmo de trabajo, visi-
bilidad y diferencias en el marco temporal no son fcilmente
abordados por diseos de investigacin rigurosos. Por un
lado, no se requiere de una investigacin para determinar que
hay, por ejemplo, ciclos electorales que influyen en las orga-
60
nizaciones del sector pblico. Pero, por otro lado, se necesi-
taran diseos de investigacin muy complejos (y costosos)
para determinar, por ejemplo, con exactitud cmo la sucesin
ejecutiva de base electoral en el sector pblico difiere en sus
efectos de la sucesin ejecutiva en las organizaciones pri-
vadas. En pocas palabras, resulta predecible que el dilogo
sobre las diferencias en el contexto laboral depender de
ancdotas, analogas y relatos de experiencias personales.
Marco temporal y ritmo de trabajo. Bruce Adams (1979, p. 546)
resume con gran precisin un aspecto que distingue a la ad-
ministracin pblica de la privada y que se menciona con fre-
cuencia: "En Washington, lo urgente desplaza a lo importan-
te. Las demandas de corto plazo para los principales niveles
decisorios son abrumadoras. En un sentido muy real, nues-
tros altos funcionarios pblicos en el Congreso y en la rama
ejecutiva se convierten en prisioneros de otros".
El ritmo de trabajo de estos elevados funcionarios llega a
ser agobiante, pero, por qu suponer que los altos ejecutivos
corporativos son objeto de menor presin? Hay por lo menos
un par de "aceleradores de ritmo" que los funcionarios pbli-
cos experimentan con mayor frecuencia que los privados. En
primer lugar, el funcionario pblico est por lo general ms
expuesto al escrutinio de los medios de comunicacin y de
amplios grupos de presin que tienen algo que ganar o perder
con las decisiones del mencionado empleado (Blumenthal,
1983; Lau, Newman y Broedling, 1980). Esta visibilidad (que
trataremos con ms detalle en una seccin subsecuente) es
uno de los factores que pueden influir en el ritmo de trabajo
del sector pblico. Cuando la gente est mirando, en especial
si se trata de millones de personas, resulta dificil meditar. El
pblico y los medios pueden interpretar fcilmente la me-
ditacin como inaccin; por eso con frecuencia parece mejor
hacer algo -algo visible- que ponerse a reflexionar. En oca-
siones, ese algo consiste tan slo en nombrar una comisin
de estudio o un grupo de especialistas: pensadores sustitutos;
pero hacer nombramientos deja huella histrica, no as pen-
sar (a menos que los pensamientos sean compartidos).
Quiz las diferencias ms importantes en los marcos tem-
porales de los directivos tanto del sector pblico como del
privado estn relacionadas con los ciclos polticos de gobier-
no. El proceso de asignacin presupuestal opera general-
mente sobre una base anual. El Congreso se renueva cada dos
aos, y la Presidencia est sujeta a cambio cada cuatro.
Existe una presin constante para alcanzar resultados rpi-
dos, los que pueden ayudar a que la agencia reciba mayor
cantidad en la siguiente ronda de asignaciones; resultados
posibles siempre que los aliados congresionales permanezcan
atrincherados, y que pueden influir en la reeleccin de un
presidente. Las urnas electorales no son tan veloces como las
evaluaciones de Neilsen, pero s ms seguras. Si nadie "sin-
toniza" con una poltica pblica durante sus primeras fases,
existe gran probabilidad de que ni la poltica ni su diseador
renueven su opcin. A veces los funcionarios electos y los
directores pblicos tratan de ganar tiempo para la realizacin
de sus programas. Tomemos como ejemplo la frecuente
alusin del presidente Reagan a los "30 aos de mala admi-
nistracin demcrata de la economa", claro pretexto para
darle a su propio programa ms tiempo para surtir efecto.
Desde luego, tales intentos suelen resultar intiles.
Con mucha frecuencia, los funcionarios pblicos acortan
las de por s menguadas posibilidades al hacer demandas des-
orbitadas para sus programas (Califano, 1981). Esta es una
respuesta "racional", al menos en el corto plazo. Los legis-
ladores y los superiores ejecutivos deben ser convencidos del
valor de los nuevos programas, y con tantos proyectos apa-
rentemente importantes compitiendo por fondos escasos es
raro el funcionario pblico que pueda resistir el impulso de
hacer peticiones exageradas para un programa acariciado.
La organizacin del gobierno tambin crea presiones. Pues-
to que las agencias suelen estar organizadas conforme a una
misin poltica y que las especializaciones en cada poltica
tienen prioridad sobre las funciones directivas en general, la
delegacin de autoridad es ms complicada y a menudo ms
difcil. Esta cuestin est muy bien planteada en un ensayo
(Kogod y Caulfield, 1982, p. 983) que compara los roles de los
sectores pblico y privado: "En el sector privado, una organi-
zacin bien dirigida permite que las decisiones se tomen en el
nivel donde est la informacin, delega la mayora de las fu-
62
turas decisiones operativas y reserva al ejecutivo las contadas
decisiones estratgicas que conforman el futuro de la empre-
sa. En el sector pblico, debido a la especializacin y a los
intereses polticos, ms que a los intereses directivos u opera-
tivos, las decisiones tienden a elevarse varios niveles por enci-
ma de donde est la informacin; las decisiones de poltica a
menudo se formulan en el nivel medio, dejando a los ejecu-
tivos una aplastante carga de trabajo".
La separacin de la autoridad en el diseo de polticas y la
responsabilidad de implementarlas significa que los direc-
tores pblicos reaccionan con mayor frecuencia a un cambio
impuesto desde fuera que dirigiendo los cambios en cuya for-
mulacin han participado. Estos funcionarios suelen tener
discrecionalidad en el diseo de polticas. Sin embargo, a
menudo se encuentran reaccionando frente a polticas esta-
blecidas por otros, amn de que stas cambian con gran rapi-
dez. Un motivo de este cambio, como ya se mencion, es la
naturaleza cclica del gobierno. Pero ste tambin parece
estar ms dominado -que las empresas privadas- por las
crisis. Como lo expresa un funcionario federal: "No es posible
establecer tu propio plan; puedes intentarlo, pero tienes que
estar preparado para desecharlo y abordar cualquier tipo de
crisis" (Adams, 1979, p. 550). Los directores pblicos, al igual
que sus contrapartes empresariales, a veces pueden prever las
crisis; pero es ms frecuente que dependan de la percepcin
que de ellas tengan otras. Es bien sabido que en Washington
ocurre una crisis cuando el Congreso dice que ha ocurrido
una crisis (Lynn, 1981). Los ncleos decisorios (en el Con-
greso y en cualquier otra parte) deben movilizar primero el
apoyo a las polticas si es que algo ha de lograrse. Una forma
de lograrlo es aprovecharse de las crisis o incluso fabricarlas,
haciendo as que su "causa" parezca ms urgente que otras.
Esto tiene dos resultados: primero, el diseo de polticas se
desarrolla de manera perentoria (respondiendo a una crisis
real o fabricada); pero, en segundo lugar, el diseo de polti-
cas de crisis a menudo refleja prioridades persistentes que
han estado latentes, aguardando solamente la llegada de una
serie de acontecimientos que las anime (Desai y Crow, 1983;
Sfnart y Vertinsky, 1977). As pues, esto significa que una
poltica est dominada por ciertas crisis; pero tambin que
las polticas precipitadas por una crisis no siempre se forman
tan apresuradamente como parece.
Visibilidad. Hay dos estereotipos de visibilidad del fun-
cionario pblico, cada uno de los cuales tiene algo de cierto.
Est el "burcrata invisible", enterrado en las oscuras entra-
as de la burocracia y tomando decisiones igualmente anni-
mas. Pero tambin est el clich que representa al funcio-
nario pblico en una vitrina y cuyo menor movimiento est
bajo la mirada vigilante de los medios de comunicacin, los
electores, los grupos de presin o los superiores polticos.
El primer estereotipo es aplicable a muchos directores p-
blicos de nivel medio y bajo, en especial los que operan en
agencias grandes y que suelen permanecer en el anonimato a
menos que cometan errores crasos, actos ilegales o indiscre-
ciones. Por otro lado, la mayor parte de lo que se ha escrito
sobre el gerente pblico de elevada categora y "siempre bajo
la mirada pblica" se ha enfocado correctamente sobre quie-
nes se hallan en los niveles superiores. Aqu, la cuestin es el
grado en que la visibilidad de estos funcionarios difiere de la
de los ejecutivos empresariales. James Forrestal, ex secretario
de Defensa, explica por qu el ejecutivo pblico siempre es
noticia en los medios impresos y electrnicos: "La dificultad
del trabajo gubernamental reside no nicamente en hacer-
lo bien, sino en que el pblico a su vez se convenza de que est
bien hecho" (Lynn, 1981, p. 119). Esta explicacin, que desde
luego tiene cierta validez, se basa en la necesidad de que los
funcionarios "vendan" al pblico sus polticas y sus pro-
gramas.
Ms importante an es la necesidad de responsabilidad
pblica. Los medios masivos de comunicacin tienen no tan
slo una funcin de "vigilantes", sino tambin la obligacin
de mantener informado al pblico sobre el curso de los acon-
tecimientos de inters general. Nadie discute en realidad la
importancia de esta funcin, pero hay una controversia ince-
sante sobre los lmites de lo que la gente necesita saber. Entre
los temas ms polmicos -que rara vez afectan a los ejecu-
tivos privados-e- estn: la cobertura de los medios sobre la
vida familiar y personal de los funcionarios pblicos (Black,
1982; Anderson, 1970), las fronteras entre la responsabilidad
y la apertura del gobierno, por un lado, y la necesidad de
mantener la seguridad nacional y el privilegio ejecutivo, por
el otro (Levenson, 1978; Demac, 1984), as como la debida
sincronizacin de la libertad de informacin y el uso de "fil-
tros" (Cathcart, 1984). Estas son cuestiones complejas que
rara vez limitan las actividades de los altos ejecutivos empre-
sariales, pero que son cotidianas en el sector pblico. Otro
grupo de problemas que involucran no slo las relaciones con
los medios sino tambin requerimientos legales tienen que
ver con la divulgacin de las finanzas personales de los fun-
cionarios, lo que de nueva cuenta pocas veces afecta a los
ejecutivos empresariales.
Los intereses. Las decisiones estratgicas de los ejecutivos
privados a veces afectan las vidas de millones de ciudadanos,
aunque por lo general sus impactos suelen ser modestos. En
cambio las decisiones de polticas por parte del gobierno con
frecuencia son de miras ms amplias, pero lo ms importante
es que los intereses en juego son mayores. Cada ao, cientos
de organizaciones gubernamentales toman decisiones de
manera rutinaria sobre salud, seguridad y garantas pblicas.
Si bien el comn de la gente en ocasiones se ve afectada en
gran medida por las decisiones de empresas privadas, el n-
mero de actores polticos y de decisiones de "elevados inte-
reses" producidas por esos actores es mucho menor.
Aun aquellas decisiones del gobierno de escaso alcance es
muy probable que tengan impactos significativos. Por ejem-
plo, ciertas resoluciones de cuerpos reguladores pueden estar
dirigidas a una o varias partes que involucren a relativamente
pocas personas; pero a menudo una decisin tiene tremendas
consecuencias para aqullos a quienes afecta (Durant, 1986;
Wilson y Rachal, 1977).
COMPARACIONES DE ORGANIZACIONES Y ESTRUCTURAS
A primera vista, podra parecer que el foco de comparacin
ms directo y sencillo entre las organizaciones pblcas.y pri-" ..
vadas se centrara en sus respectivos atributos estructurales.
No es tal el caso. Los anlisis comparativos estructurales entre
ambas organizaciones son escasos, pero la investigacin sobre
la estructura en s misma es abundante. Se han producido
cientos de estudios sobre estructuras corporativas, la mayora
enfocados en organizaciones privadas, aunque los ms crticos
(Kimberly, 1976b; Dalton el al., 1980) han lamentado la incon-
sistencia y confusin que predomina en dichos estudios.
Para ilustrar la dificultad de comparar las estructuras or-
gnicas, consideremos la cuestin "poco complicada" del
tamao de las organizaciones. En un anlisis de la literatura
acerca del tema, Kimberly (l976b) examin ms de 80 estu-
dios empricos y observ que stos abarcaban slo una frac-
cin de la existente. Una de las razones del aumento de esta
literatura es evidente; el tamao es, desde luego, un atributo
compartido por todas las organizaciones y ha sido medido en
forma conveniente. Pero con ello no queremos decir que los
parmetros sean siempre consistentes o aun significativos.
Los investigadores han medido el tamao en trminos del
nmero absoluto de empleados, personal de tiempo completo,
puestos autorizados, ingresos brutos, magnitud del presu-
puesto anual, nmero de clientes o parroquianos e ndices que
combinan estas variables y otras ms. En ocasiones se utilizan
medidas especficas, como el nmero de camas hospitalarias o
de estudiantes; en otras, el anlisis se lleva a cabo a travs de
las organizaciones o la poca en que se han instituido, o con
diseos de investigacin que consideran ambos aspectos de
manera simultnea. Sin embargo, los resultados no han ofre-
cido un panorama coherente. Los estudios que analizan la
influencia del tamao de una organizacin sobre su funcio-
namiento han concluido que: a) el tamao no guarda relacin
con el desempeo (Mahoney, Frost, Crandall y Weitzel, 1972;
Fiedler y Gillo, 1974); b) el tamao est relacionado positiva-
mente con el desempeo (Reimann y Neghandhi, 1976); e) el
tamao y el desempeo son curvilneos (Herbst, 1957; Revans,
1958), y d) el tamao se relaciona positivamente con algunos
aspectos del desempeo y negativamente con otros (Pugh,
Hickson, Hinings y Tumer, 1968). Obviamente, con ello se
cubre la mayora de las posibilidades.
Considerando que tantos investigadores han avanzado muy
66
poco mediante el estudio de un atributo estructural bsico
como es el tamao, la comparacin de las estructuras corpo-
rativas pblicas y privadas parece una tarea ms formidable
de lo que se podra suponer de primeras. No obstante, hay va-
rios estudios que pueden darnos ciertos indicios sobre las di-
ferencias estructurales entre los sectores pblico y privado.
Hood y Dunsire (1981) analizaron las caractersticas estruc-
turales de 69 agencias del gobierno central britnico; aunque
no se examinaron datos comparables en lo que hace a orga-
nizaciones no gubernamentales, los autores consideraron cui-
dadosamente las diferencias entre sus resultados y los de otras
investigaciones (Aldrich, 1972; Child, 1973; Pugh, Hickson y
Hinings, 1969) sobre organizaciones del sector privado. Se
analizaron variables estructurales tradicionales (como diferen-
ciacin, jerarqua, especializacin, dispersin), al igual que
otras menos comunes, como la "difraccin" (el nmero de uni-
dades marginales ligadas a una agencia), y una gama de fac-
tores de posicin e influencia poltica, que van desde el nme-
ro de proyectos de ley promovidos por una agencia hasta la
cantidad de debates parlamentarios correspondientes a una
agencia y sus actividades.
Una de las principales consideraciones de Hood y Dunsire
fue determinar si las estructuras de las agencias podan
predecirse en [uncin de su tecnologa, su ambiente y, sobre
todo, su tamao. Algunos tericos de la contingencia (Blau y
Schoenherr, 1971) han tenido cierto xito en predecir la es-
tructura de organizaciones del sector privado, en tanto que
Hood y Dunsire hallaron pautas que podran interpretarse
sobre una base similar. De particular relevancia para el rom-
pecabezas de lo pblico fue la investigacin de estos autores
sobre el "efecto de parrilla": concluyeron que el sistema de ser-
vicio civil y las fuerzas centralizadoras podran reducir la va-
riabilidad de la estructura de las agencias gubernamentales, y
por lo tanto, que las variables de tamao, tecnologa y ambien-
te seran menos significativas como determinantes de la estruc-
tura. No se encontr apoyo alguno para el efecto de parrilla
entre las agencias ms grandes, las cuales mostraron variacin
estructural. Sin embargo, entre las agencias ms pequeas
hubo una variacin estructural mucho menor, y las variables
de contingencia no resultaron t ~ cuando se trat de prede-
cir la estructura.
Los estudios de Meyer (1972, 1979) en torno a la estructura
de las agencias financieras e interventoras estatales, locales y
distritales ofrecen los hallazgos ms detallados sobre la es-
tructura de las dependencias del gobierno en los Estados
Unidos. A partir de las entrevistas realizadas por Meyer en
ms de 200 agencias financieras, puede concluirse de manera
general que el estereotipo weberiano de burocracia cerrada
de agencia gubernamental es inadecuado y que "es posible
que las agencias gubernamentales estn propiamente ms
abiertas a las presiones externas que lo que sugeriran las
creencias populares" (Meyer, 1979, p. 14). Pero adems de
esta conclusin general, el autor presenta varios resultados
ms especficos sobre los efectos de la estructura en las agen-
cias de gobierno. Meyer (1979) descubri que el creciente
tamao organizacional conduce a la elaboracin de una es-
tructura ms compleja, lo cual coincide con ciertos hallazgos
en organizaciones del sector privado (Blau, Heydebrand y
Stauffer, 1966). Sin embargo, su afirmacin en el sentido de
que la formalizacin burocrtica (medida por la forma-
lizacin de procedimientos de personal) conduce a la elabo-
racin de la jerarqua, no concuerda con otros resultados que
sugieren que la jerarqua conduce a la formalizacin (Hall,
Haas y Johnson, 1967). Una conclusin particularmente
importante en el estudio de Meyer es que la configuracin
estructural de las agencias del gobierno tiene poca relacin
independiente con la eficiencia organizativa (aunque hay
relaciones espurias mediatas por tamao y nivel de deman-
da). Este hecho implica que los intentos para lograr mayor
eficiencia mediante la reorganizacin gubernamental y el di-
seo organizativo pueden tener poco xito.
Un argumento habitual sobre las diferencias entre las orga-
nizaciones pblicas y privadas tiene que ver con la longevi-
dad: se afirma que los organismos del gobierno tienen "ciclos
de vida" ms largos, porque, entre otras razones, estn prote-
gidos de las vicisitudes del mercado. El estudio ms conocido
sobre la longevidad de las organizaciones del gobierno fue
realizado por Herbert Kaufrnan (1976) y tiene un ttulo
provocativo: Are Government Organizations Immortal? ["Las
organizaciones del gobierno son inmortales?"]. Kaufman
comienza por revisar los factores que favorecen la longevidad
y los que amenazan la existencia de las agencias federales.
Entre los primeros est su base legal. Las leyes no pueden
cambiarse tan fcilmente como las decisiones administrati-
vas, y si un acta del Congreso es necesaria para abolir una
agencia, sta se halla probablemente en terreno seguro. Pro-
curarse patrocinadores en el Congreso, estrategia utilizada
virtualmente por toda agencia, es otra ayuda para la longevi-
dad. En la medida que las agencias cultiven relaciones de
intercambio poltico con miembros poderosos del Congreso,
tendrn mayores oportunidades de sobrevivencia, aun frente
a la adversidad. El proceso presupuestal tambin obra en
favor de la permanencia de las agencias. Pese a la retrica de
la "base-cero" y otros mecanismos similares, el Congreso no
tiene la capacidad de realizar una revisin a fondo de todas
las agencias para cada ciclo presupuestal. Hay importantes
elementos de incrementalismo en el ejercicio presupuestal. El
incrementalismo apoya el statu qua y, por lo tanto, la preser-
vacin de las agencias. Adems, stas cultivan asiduamente a
la clientela, la contraparte en el sector pblico de los parro-
quianos, al brindarle apoyo poltico a sus actividades, y en
ciertos casos atestiguan ante los comits de asignaciones que
el buen funcionamiento de determinada agencia debe seguir
siendo apoyado por el presupuesto federal.
Estas potentes fuerzas para asegurar la sobrevivencia no
siempre bastan para salir adelante. Las agencias del gobierno
s son mortales. Los factores que suelen darles proteccin
pueden amenazar a veces su existencia. As como el protector
caparazn de una tortuga puede convertirse en un estorbo
mortal cuando el quelonio queda boca arriba, del mismo
modo el sustento legal y las misiones prescritas de una agen-
cia pueden resultar fatales. Una compaa que enfrenta una
disminucin en la demanda de su producto puede diversifi-
carse, desarrollar nuevas lneas de surtido y seguir estrategias
adaptativas similares. Si bien las agencias federales no siem-
pre son incapaces de expandir sus funciones y desarrollar
nueva clientela, suelen estar mucho ms circunscritas que las
firmas comerciales. Adems, las agencias se hallan por lo
general en un ambiente competitivo, pero con recursos limi-
tados para competir. Este ambiente de competitividad se cen-
tra en lo poltico ms que en lo mercantil; pero la competen-
cia por partidas presupuestales, jurisdiccin y clientela es
crucial para la sobrevivencia de las agencias. Sin embargo,
quiz lo ms amenazante sea un cambio en los ciclos polti-
cos. La agencia favorita de una administracin es el chivo
expiatorio de la siguiente.
El intento de Kaufman por determinar la longevidad de las
agencias federales implic examinar datos de 421 agencias
nacionales durante un periodo de 50 aos, entre 1923 y 1973.
Aunque el estudio se vio obstaculizado por graves problemas
de clasificacin (cambios de nombre y de programa, reorgani-
zacin), fue posible extraer varias pautas. Se encontr que el
surgimiento de nuevas agencias no ocurri conforme a un rit-
mo homogneo, sino por hornadas. Resulta un tanto sorpren-
dente que una base legal pareciera ofrecer pocas ventajas
sobre otras formas institucionales. Una conclusin importante
y polmica fue que el ndice de mortalidad -si bien significa-
tivo- fue sustancialmente menor que en las empresas pri-
vadas. Nystrom y Starbuck (1981, p. 18) reinterpretaron los
datos de Kaufman y argumentaron que ste "predispuso sus
clasificaciones con la intencin de demostrar estabilidad: hizo
una clasificacin de las agencias como si fueran descendientes
en lnea directa, aun cuando tuvieran nombres diferentes,
desempearan funciones sustancialmente distintas, pertene-
cieran a departamentos diversos y no tuvieran personal en
comn con sus predecesores". Tras aplicar un marco analtico
diferente a las agencias federales y corporaciones de tamao
similar, Nystrom y Starbuck (1981, p. 21) concluyen que la
"semejanza (en tasas de sobrevivencia) entre agencias fe-
derales y corporaciones es asombrosa... unas y otras parecen
casi igual de estables".
CONCLUSIN
Si bien los estudios aqu revisados ciertamente han comenza-
do a hacer embonar algunas de las piezas del rompecabezas
70
de lo pblico, hay todava ms fichas en la caja que en el
tablero. Como se ver en el siguiente captulo, los investi-
gadores se han topado con algunos obstculos, no por falta
de perspicacia o imaginacin sino por enormes problemas
relacionados con la disponibilidad, acceso y muestreo de
datos, as como por la ausencia de apoyo financiero para la
investigacin sobre lo pblico. Pocos estudios van ms all de
la simple comparacin para ofrecer hiptesis causales. Slo
unos cuantos utilizan un marco terico integrado. En vista de
estos obstculos, quiz resulte sorprendente que los resulta-
dos hayan mostrado cierta consistencia. El hecho de que la
distincin entre lo pblico y lo privado tenga tanta importan-
cia en estudios tan diversos en cuanto a diseo y propsito,
indica que juega un papel crucial en el comportamiento orga-
nizativo.
IIl. BARRERAS AL DESARROLLO DEL
CONOCIMIENTO SOBRE LO PBLICO
DE LAS ORGANIZACIONES
MUCHOS de los problemas que dificultan todo intento por
arreglar las diferencias entre las organizaciones pblicas y las
privadas son problemas generales que confrontan virtual-
mente cualquier esfuerzo por expandir el conocimiento de las
organizaciones y su comportamiento. Hay cierta necesidad
de repetir los problemas relacionados directamente con los
ltimos adelantos en la investigacin corporativa (crticas "de
uso general" tanto de la teora como de la investigacin orga-
nizacional pueden hallarse en Roberts, Hulin y Rousseau,
1978, y en Mohr, 1982). Este captulo enfoca problemas
especficos o particularmente agudos en la investigacin de la
organizacin pblica. Por conveniencia, estos problemas se
agrupan en cuatro amplias categoras.
CUATRO OBSTCULOS PARA ENTENDER LAS ORGANIZACIONES PBLICAS
Por regla general, la investigacin y la teora dirigidas al
rompecabezas de lo pblico han utilizado conceptos ambi-
guos medidos en forma aleatoria, proporcionando explica-
ciones poco satisfactorias de fenmenos efmeros. Los cuatro
obstculos elementales que enfrenta la teora de la organi-
zacin pblica pueden clasificarse de la siguiente manera:
analticos (conceptos ambiguos), metodolgicos (que dan
lugar a una medicin fortuita), causales (explicacin insatis-
factoria) y sintticos (fenmenos efmeros).
El problema analtico es fcil de identificar, pero no tan f-
cil de remediar. El trmino lo pblico tiene mltiples signifi-
cados, matices y connotaciones. El problema metodolgico
consiste en que son muchos problemas con una sola etiqueta.
Incluye cuestiones como seleccionar la unidad de anlisis
71
72 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
adecuada, escoger el enfoque ms significativo de la agre-
gacin y desarrollar diseos de investigacin capaces de sepa-
rar los efectos independientes de lo pblico. El problema cau-
sal, en su nivel ms bsico, se relaciona con la incapacidad de
muchos estudios de investigacin para sugerir siquiera por
qu las organizaciones pblicas y privadas (cualquiera que
sea su conceptualizacin) deberan comportarse de manera
distinta. El problema sinttico tiene que ver con la variabili-
dad de las propias organizaciones. La multiplicacin de stas,
como resultado de cambios en su funcin y carcter, presenta
problemas para el investigador. El nmero de organizaciones
hbridas y de tipo mixto va en aumento, y el desvanecimiento
de las fronteras sectoriales es ahora generalizado. Este fen-
meno retroalimenta el problema analtico, planteando una
dificultad adicional en la clasificacin y medicin de lo pbli-
co de las organizaciones. Del lado positivo o por lo menos
alentador, los problemas de la teora de la organizacin p-
blica son epidmicos, no pandmicos. Como se expone a con-
tinuacin, los investigadores y tericos han comenzado a
lograr algunos avances.
El problema sinttico: la confusin de sectores
Finney (1978, pp. 77-78) advierte que "hace tiempo ha dejado
de existir -si es que alguna vez existi realmente- un mun-
do pblico-privado que separa el gobierno de las empresas
lucrativas". Las fuerzas que promueven el desvanecimiento
sectorial son bien conocidas y requieren de poca discusin.
Las grandes corporaciones e incluso muchos pequeos nego-
cios familiares dependen del gobierno al momento de nacer
(para su registro legal, autorizacin de funcionamiento y ubi-
cacin), de morir (incluyendo leyes de bancarrota y polticas
de fusin y antimonoplicas) y en puntos intermedios (polti-
cas tributarias y recursos provenientes de contratos y prsta-
mos gubernamentales). La penetracin del gobierno en las
empresas privadas es honda y de gran significacin (Com-
mittee for Economic Development, 1982).
Al mismo tiempo, muchas organizaciones del gobierno
BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 73
estn comenzando a asumir caractersticas por lo general aso-
ciadas con las firmas comerciales. Una prctica de evidente
corte empresarial es fijar tarifas al usuario (Straussman,
1981), pero tambin es un hecho que las agencias del gobierno
se adentran cada vez ms en la publicidad y el mercadeo
(Yarwood y Enis, 1982; Kotler y Sidney, 1969; Bozeman y
Straussman, 1983), as corno en enfoques "empresariales" de
compensacin (Smith, 1982; Wheat, 1982), negociacin colec-
tiva (Shaw y Clark, 1972) y gerencia financiera (Methe, Baesel
y Schulman, 1983).
Un hecho relacionado con la convergencia de atributos y
prcticas empresariales y gubernativas es el surgimiento de
organizaciones hbridas en parte pblicas y en parte privadas.
La empresa gubernamental es la principal variedad de orga-
nizacin hbrida (Walsh, 1978). Aunque la estructura, el
estatuto legal y las funciones de estas empresas muestran
muchas variaciones, prcticamente en todos los casos se ha-
cen aun ms tenues las fronteras tradicionales entre lo p-
blico y lo privado.
Las empresas patrocinadas por el gobierno (GSE) y las mul-
tiorganizacionales (MOE) son dos hbridos que han contribui-
do a la ambigedad sectorial. Desde 1960, la proliferacin de
GSE ha sido extensiva, con no menos de 25 establecidas slo
por el Congreso de los Estados Unidos. Estas organizaciones
son difciles de clasificar, debido en parte a que una GSE
puede tener cualquiera de los siguientes estatutos legales: 1)
corporacin privada con fines de lucro; 2) corporacin priva-
da con patrocinio del gobierno; 3) empresa totalmente en manos
del gobierno; 4) corporacin privada no lucrativa; 5) empresa
multiorganizacional; 6) corporacin pblica; 7) institucin
independiente, y 8) agencia de los Estados Unidos. Esta mul-
tiplicidad de estatutos legales, junto a una serie de pro-
cedimientos operativos y fuentes de financiamiento, desafa
la clasificacin convencional. En algunos casos, las GSE com-
piten en el mercado; en otros, no permiten la competencia.
Mazzolini (1979) ha sealado que en Europa, donde las GSE
son aun ms prolficas, estos tipos de organizacin poseen
dos rasgos distintivos importantes. Primero, en la fase de ad-
quisicin de recursos, las GSE pueden obtener mayor finan-
ciamiento y asumir mayores riesgos que las no GSE que ope-
ran en el mismo sector empresarial. Adems, las relaciones
laborales en las GSE han mostrado ser un obstculo para el 10-
gro de metas financieras.
La MOE es con frecuencia una respuesta estructural a las
tareas o los problemas de gran escala y de carcter tecnolgi-
co (Horwitch, 1979). El desarrollo de estas empresas parece
ocurrir en aquellas reas donde una organizacin individual
es tcnica, financiera, poltica o gerencialmente incapaz de
manejar todo un proyecto. Algunos ejemplos recientes inclu-
yen: el Super Phoenix Breeder Project (Francia), el desarrollo
de combustibles sintticos en los Estados Unidos y el desarro-
llo espacial europeo y el de las SST. Horwitch y Prahalad
(1981) han identificado cinco caractersticas principales ge-
neralmente exhibidas por las MOE: 1) orientacin de funcio-
nes; 2) conglomeracin de organizaciones con diversas cul-
turas, motivaciones y metas organizacionales; 3) participacin
de organismos tanto pblicos como privados; 4) las redes cor-
porativas de los miembros de la MOE por lo general siguen
conservando una identidad separada, y 5) las MOE casi siem-
pre son organizacionales grandes y complejas que exigen re-
cursos de todos los miembros. El uso extendido de estructu-
ras multiorganizacionales para enfrentar nuevos problemas
contribuye an ms a que se desvanezcan los lmites tradicio-
nales entre lo pblico y lo privado.
Si bien en muchos casos an es posible identificar y com-
parar un conjunto de organizaciones de "esencia pblica" y
de "esencia privada", se necesita una teora que aborde de
frente la confusin de sectores, la penetracin del gobierno
en las organizaciones privadas, las caractersticas empresa-
riales de las organizaciones gubernamentales y la ambige-
dad en el estatuto legal de las organizaciones hbridas.
El problema analtico: conceptualizar
las organizaciones "pblicas"
Uno de los mayores obstculos en la solucin del rompe-
cabezas de lo pblico es la ambigedad de algunos trminos
como organizacin pblica, servicio pblico o incluso guber-
namental. Los tericos e investigadores suelen emplear estos
trminos de una manera que no slo es contradictoria con el
uso que otros les dan, sino tambin entre ellos mismos. Esta
ambigedad no es el simple resultado de un descuido en la
utilizacin de conceptos. Muchos aspectos en el compor-
tamiento de las organizaciones pblicas parecen demandar el
modificativo "pblico" (Benn y Gaus, 1983). A continuacin
se exponen brevemente algunos de los usos ms familiares
del trmino.
Pblico como gobierno. El trmino organizacin pblica se
emplea a menudo para referirse a los organismos del gobier-
no; describe la posicin legal formal de una organizacin.
sta es una de las acepciones ms significativas del trmino
para el efecto de conducir una investigacin, y muchos de los
estudios comparativos entre lo pblico y lo privado (por
ejemplo, Rainey, 1979; Buchanan, 1975a) lo emplean de esta
manera. Uno de los problemas de esta conceptualizacin es
que por lo regular no hace una distincin entre las organiza-
ciones no gubernamentales, y por lo tanto omite las posibles
diferencias entre, digamos, firmas comerciales y organiza-
ciones no lucrativas. Asimismo, esta conceptualizacin es
inadecuada para abordar organizaciones de tipo mixto, como
las empresas gubernamentales o las formas multiorganiza-
cionales.
A pesar de sus limitaciones, la conceptualizacin pblico
como gobierno posee elementos que la hacen recomendable
para investigadores y tericos. Rainey, Backoff y Levine
(1976) argumentan en forma convincente que la investigacin
comparativa de las organizaciones pblicas y privadas puede
avanzar al identificar "ncleos" de organizaciones del gobier-
no y compararlos con sus contrapartes empresariales, hacien-
do a un lado, al menos de momento, el tipo mixto, que es ms
complicado y difcil de clasificar. El apoyo de dicha con-
ceptualizacin rebasa la simple conveniencia en cuanto a me-
dicin, y parece probable que mucha gente piense ya en estos
trminos. Entre los diseadores de polticas, la discusin
sobre los sectores pblico y privado suele implicar una con-
notacin de "ncleo gubernamental" y "ncleo empresarial".
Pblico como carcter econmico. Existe un slido cuerpo
de conceptos, extrados de la economa, que aborda los aspec-
tos pblicos de las organizaciones. Aqu el nfasis no est en la
posicin legal de una organizacin, sino en cuestiones como
si un bien o servicio prestado por ella es exclusionario (si es
posible imponer tarifas al usuario), si hay un mercado para
los bienes o servicios producidos, si el consumo individual de
un bien afecta la cantidad disponible para otras personas, si
hay extemalidades o efectos de derrama significativos y si el
bien o servicio es financiado de manera ms eficiente por una
cooperativa que por individuos. Cabe destacar la observacin
de algunos economistas en el sentido que pocos productos
y servicios de una organizacin son puramente pblicos o pu-
ramente privados.
El concepto de pblico como carcter econmico ha tenido
gran influencia en el diseo de polticas y en ciertas ramas de
la teora organizacional (vase, por ejemplo, Breton y Wine-
trobe, 1982; Williamson, 1981b; Mitnick, 1979). Tiene asimis-
mo varias ventajas, entre las que destaca el hecho de que lo
pblico no es visto como una variable separada, sino como una
propiedad dimensional, de modo que las complicaciones
planteadas por la ambigedad sectorial y por las formas corpo-
rativas de tipo mixto pueden abordarse con mayor facilidad.
Sin embargo, hay ciertas limitaciones. En primer lugar, los
conceptos de los tericos de la opcin pblica se utilizan con
ms frecuencia (y se aplican con mayor facilidad) en el anlisis
normativo que en la descripcin del comportamiento organiza-
tivo. Y en segundo lugar, centrarse en el carcter econmico de
los bienes y servicios de una organizacin (excluyendo otros
aspectos importantes) resulta limitante.
Pblico como inters comn. Hay mucha confusin en tor-
no al concepto de inters pblico. Pero el hecho de que esta
nocin sea tan irremediablemente ambigua no disminuye su
importancia. Por lo general, las organizaciones pblicas son
vistas como aqullas que trabajan en o para servir al inters
pblico, y se ha argumentado que uno de sus rasgos distin-
tivos frente a las organizaciones privadas es la conciencia y el
inters que el pblico tiene en sus actividades (Goodsell,
1983; Gusfield, 1981).
BARRERAS ALDESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 77
Al observar la ambigedad en los diversos usos del trmino
inters pblico, Shubert (1957) sugiere que el concepto ha
sobrevivido a su utilidad y que debera ser abandonado. Pero
a pesar de las ambigedades que parecen inherentes, el con-
cepto es utilizado ampliamente y conserva su importancia no
slo en los crculos acadmicos, sino tambin en las discu-
siones sobre polticas pblicas. Las disposiciones legales
ordenan que las agencias regulen en beneficio "del inters
pblico", y algunas organizaciones empresariales y profesio-
nales (como los consejos revisores mdicos) reciben en oca-
siones una posicin y facultades de inters especial, pues se
juzga que actan en beneficio del inters pblico. Adems, el
ciudadano comn parece tener diferentes expectativas res-
pecto de las organizaciones (gubernamentales o no guberna-
mentales) que realizan actividades consideradas de inters
pblico (Redford, 1965; Vogel, 1975). y si bien no es fcil des-
cubrir los efectos de dichas expectativas, tampoco lo es deses-
timarlos.
Confusin normativa e ideolgica. La discusin acerca de lo
pblico se torna confusa, no slo por falta de claridad con-
ceptual, sino por la mezcla del uso normativo y valorativo con
el descriptivo y denotativo. Aun el concepto de pblico como
gobierno resulta a veces enturbiado por las diversas connota-
ciones del trmino. Al hablar de lo pblico, los puntos de
vista ideolgicos suelen enredarse con las descripciones.
Una de las cuestiones normativas que a veces han confun-
dido los intentos por establecer las diferencias entre las orga-
nizaciones pblicas y privadas es el tema del "gobierno de
perfil empresarial". Las races de esta discusin pueden ras-
trearse hasta los orgenes de la nacin, pero el tema conserva
su importancia en las deliberaciones contemporneas. Parte
de la confusin engendrada por los filtros ideolgicos es que
tienen distinto significado para diferentes personas. Pero si
hay algn hilo conductor en las percepciones del gobierno de
corte empresarial, es el acento en la eficiencia. De hecho, las
reformas del gobierno, desde la Comisin Hoover hasta la
Comisin Grace, desde los "chicos sabios" del Departamento
de Defensa (DOD) de Robert McNamara hasta el grupo de
expertos en negocios del presidente Reagan, se han orientado
a promover su eficiencia -para muchos, el gobierno fun-
ciona ms como una empresa cuando es eficiente, y, por lo
mismo, menos cuando es "poltico"-. Con frecuencia, los in-
tentos para dirigir el gobierno como si fuera una empresa
han conducido a reformar movimientos tendientes a dismi-
nuir la influencia de la poltica partidista y electoral o a sepa-
rar la poltica de la administracin (Kaufman, 1956).
Puede parecer que la eficiencia econmica es un asunto no
ideolgico que cualquiera estara dispuesto a apoyar. Del mis-
mo modo, podra semejar, en especial para los promotores
del gobierno de perfil empresarial, que la eliminacin de la
poltica en favor de mayor eficiencia econmica es un paso al
que slo se opondran las personas ms irracionales o egos-
tas. Sin duda, la idea de que la poltica (al menos la electoral)
es enemiga de la eficiencia resulta una verdad parcial. Si la
eficiencia es la produccin de una determinada unidad de
fuerza til con un mnimo de energa consumida, la poltica
es a menudo su anttesis. Pero si la eficiencia es la mini-
mizacin del desperdicio, entonces su relacin con la poltica
no es tan clara. La poltica es con menor frecuencia una
fuente de dispendio que un conjunto adicional (esto es, no
econmico) de criterios asignativos (Fitch, 1974). Las deman-
das de equidad, redistribucin de recursos y regulacin de
prcticas y productos peligrosos suelen entrar en pugna con
los objetivos de eficiencia. El reclamo de eficiencia en el go-
bierno, y a veces el de un gobierno ms prctico, por lo gene-
ral se acompaa de supuestos desarticulados pero fuerte-
mente ideolgicos. En la medida que un gobierno de perfil
empresarial significa inclinar los platillos de la balanza de la
"eficiencia" poltica a la econmica, este tipo de gobierno
servir a menudo a intereses elitistas (Schiesl, 1977). De igual
manera, es ms probable que un gobierno de esta ndole (eco-
nmicamente eficiente) tienda a ampliar el papel de los ge-
rentes pblicos profesionales y de los tcnicos y a minar la
influencia de los funcionarios electos (Dutton y Kraemer,
1977; Rose, 1977; Olsen, 1979).
El tema del gobierno "gerencial" es slo un ejemplo de la
intrusin de filtros normativos e ideolgicos en los intentos
por resolver las diferencias empricas entre las organiza-
ciones pblicas y privadas. Por supuesto, esto no quiere decir
que los problemas valorativos carezcan de importancia en la
discusin del tema, sino simplemente que hay que tener
cuidado de no confundir las nociones sobre cmo deberan
comportarse las organizaciones con el anlisis de su compor-
tamiento real. Algunas perspectivas normativas, como la teo-
ra de la opcin pblica, pueden ayudar a esclarecer la refle-
xin sobre las diferencias de comportamiento real entre las
organizaciones, y pueden servir como fuente de hiptesis.
Otras, contribuyen ms a confundir que a aclarar. Por ejem-
plo, el acento normativo en el tema del gobierno "eficiente" a
veces no es sino una cortina de humo para los tericos de la
organizacin; la controversia oscurece los problemas tericos
y aporta poco a su solucin. Aun como problema emprico,
dirigir el gobierno como una empresa es por lo general un
eslogan o un smbolo poltico (a menudo importante). Pero,
qu significa exactamente dirigir al gobierno como a una
empresa? Herbert Hoover busc un gobierno de corte empre-
sarial en la dcada de 1920, al igual que Ronald Reagan en la
de 1980. Pero es probable que "empresarial" signifique hoy
algo distinto de lo que significaba en tiempos de Hoover.
Consideremos la importancia de algunas transformaciones,
como el surgimiento de la corporacin moderna y de la cor-
poracin multinacional, la separacin de propiedad y su di-
reccin, la "profesionalizacin" gerencial, el cambio hacia
una economa dominada por los servicios, la regulacin gu-
bernamental de las empresas, el acceso a la informacin y la
tecnologa de las comunicaciones -factores, todos ellos, que
han alterado las instituciones y las prcticas empresariales-o
Incluso el significado y el papel de la ganancia han cambiado.
El problema metodolgico: validez de medicin
y estructura
En vista de los mltiples significados de lo pblico y de los
cambios en la composicin real de organizaciones y sectores,
no es de extraar que los investigadores interesados en el
rompecabezas de lo pblico hayan encontrado problemas
para desarrollar mtodos tiles de construccin, parmetros
y mediciones. Revisemos algunos de los problemas ms
comunes.
Codificacin. En ocasiones, una cuestin tan fundamental
como desarrollar un esquema de codificacin para las organi-
zaciones pblicas resulta una tarea casi insuperable. Esto
queda bien ilustrado en el trabajo de Hood y Dunsire (1981).
Su intento por definir las caractersticas de las agencias del
gobierno britnico se vio casi frustrado desde el principio por
las dificultades para determinar cules deban considerarse
como unidades autnomas y cules otras como subunidades.
A fin de elaborar una lista preliminar de las agencias autno-
mas, los autores consultaron varias fuentes autoritativas,
incluyendo archivos de personal, documentos presupuestales,
referencias de anlisis temticos en las deliberaciones del
parlamento, estadsticas del servicio civil y discusiones con
ministros y altos funcionarios pblicos. Entre las 35 agencias
del gobierno examinadas, ms de la mitad fueron omitidas de
por lo menos una lista de fuentes; no haba consenso alguno,
pues, sobre cules agencias eran entidades autnomas. Su
conclusin: "Tal vez sea ftil discutir qu es lo que constituye
un nivel significativo de organizacin en abstracto; la signifi-
cacin puede variar con el problema particular que se est abor-
dando en un momento dado" (Hood y Dunsire, 1981, p. 38).
Vale la pena observar que los problemas de clasificacin no
son exclusivos del anlisis de las organizaciones pblicas
(McKelvey, 1982; Pinder y Moore, 1979). No siempre es sen-
cillo determinar si las organizaciones empresariales se reco-
nocen mejor como unidades autnomas o como subsidiarias.
Sin embargo, los problemas son menos agudos al tratar con
estas organizaciones, porque son menos las interdependen-
cias formales, las reestructuraciones a escala general son
menos comunes y no existe un equivalente directo de los cam-
bios en los procesos presupuestales que afectan la posicin y
el carcter de las organizaciones del gobierno. Asimismo,
como Kaufman (1976) advierte, es ms dificil determinar las
fechas de "nacimiento" y terminacin de las organizaciones
gubernamentales. Una organizacin del gobierno nace al
recibir autorizacin estatutaria (algunas agencias con esta
autorizacin no reciben fondos, no contratan personal ni
realizan actividad alguna), al autorizarse el presupuesto y el
personal, al recibir sus fondos o cuando empieza a prestar
servicios?
Nivel de anlisis. En este rengln hay dos problemas dife-
rentes que la investigacin comparativa debe tomar en cuen-
ta. Entre otras posibilidades, los estudios que comparan las
organizaciones pblicas y privadas (y sus respectivas prcti-
cas gerenciales) pueden examinar el comportamiento de in-
dividuos, grupos de individuos, organizaciones enteras, con-
juntos de organizaciones y sectores. No hay razn para
pensar que la influencia de lo pblico sea la misma en cada
nivelo que haya diferencias entre los actores pblicos y priva-
dos en cada estrato (Lerner, 1986). As, un estudio centrado
en las diferencias de comportamiento planificado entre direc-
tores pblicos y privados (en el nivel de anlisis individual)
podra llegar a conclusiones muy distintas a las de otro que
examine las diferencias en el comportamiento planificado de
organizaciones completas (en el nivel organizacional de an-
lisis). Esto parece obvio, pero la literatura que describe las
presuntas diferencias entre organizaciones pblicas y priva-
das suele prestar poca atencin a esta distincin y procede a
comparar estudios en diferentes niveles de anlisis.
Hay otro problema de nivel de anlisis que tiene conse-
cuencias igualmente importantes para hallar sentido a las
comparaciones entre organizaciones y directores pblicos y
privados: las investigaciones enfocan a los gerentes en dife-
rentes niveles dentro de la jerarqua organizacional. Ello nos
lleva a que no debamos sorprendernos de que los estudios
centrados en los altos ejecutivos hayan encontrado ms dife-
rencias que semejanzas entre el gobierno y las empresas,
mientras que aquellos enfocados hacia los mandos medios e
inferiores hayan arrojado menos diferencias. Sin embargo,
las reseas literarias a veces no distinguen entre los estudios
sobre alta direccin y los estudios sobre empleados de nivel
medio y bajo, lo cual complica an ms nuestra comprensin
de lo pblico.
Agregacin. Los investigadores de la organizacin enfrentan
una multitud de problemas de medicin concernientes a la
agregacin (Freeman, 1978). Estos problemas son especial-
mente intrincados cuando se trata de establecer las diferen-
cias entre organizaciones pblicas y privadas. Con altos niveles
de agregacin, es ms probable que surjan patrones generales
y que en contraste con stos puedan evaluarse las organiza-
ciones particulares. Pero con bajos niveles de agregacin (la
organizacin individual tomada como el ms bajo) las pro-
piedades singulares de las organizaciones individuales se
hacen ms evidentes. No es de extraar, entonces, que los
investigadores abocados a casos particulares sean probable-
mente ms sensibles a esos atributos singulares, mientras que
aqullos que agregan organizaciones sean ms sensibles a los
patrones generales. Sin embargo, hay anlisis de literatura
comparativa sobre organizaciones pblicas y privadas que no
alcanzan a distinguir de manera sistemtica los trabajos rea-
lizados en diferentes niveles de agregacin. Los estudios de
casos particulares son considerados junto con los de cientos
de organizaciones. Podra suponerse que los investigadores
que trabajan con diferentes niveles de agregacin llegasen a
conclusiones distintas en cuanto a la importancia de lo pbli-
co, y que esas conclusiones podran deberse en gran parte a
dichos niveles. Entre los estudios que han encontrado dife-
rencias significativas en las organizaciones pblicas, el anli-
sis casustico es una metodologa comn. Sin embargo, los
estudios que hallan pocas diferencias sobre la base de lo
pblico han tomado en consideracin un gran nmero de
organizaciones y han tendido a agregar sus comportamien-
tos. En suma, si nos centramos en lo singular, encontraremos
lo singular, y si nos enfocamos en los grupos, hallaremos
patrones y comportamientos comunes.
Organizadores, organizar y organizaciones. Es importante
mantener la distincin entre organizadores (la gente que tra-
baja en organizaciones), organizar (dirigir) y las propias
organizaciones. De nuevo, esto parece una obviedad, pero las
discusiones sobre las diferencias entre lo pblico y lo privado
a menudo oscilan entre diferentes focos sin notar la varia-
cin. Decir que existen diferencias entre las organizaciones
pblicas y privadas no es lo mismo que decir que las hay
entre gerentes o estilos gerenciales en ambos sectores. Esto
no difiere mucho del argumento de Weick (1969) sobre la
importancia de organizar para el estudio de las organiza-
ciones.
El problema causal: la ltima barrera a la teora
de la organizacin pblica
Aun resolviendo los otros grandes problemas, y aun desarro-
llando estructuras y mtodos adecuados, poco se puede avan-
zar en ausencia de alguna explicacin til sobre la forma en
que lo pblico afecta el comportamiento de las organiza-
ciones. No basta con determinar que las organizaciones p-
blicas (por alguna concepcin) difieren de las privadas en su
comportamiento. Tal explicacin es un requisito para que ha-
ya avances tericos sustanciales. Actualmente, la investi-
gacin sobre las organizaciones pblicas se apoya con dema-
siada frecuencia en un "empirismo de caja negra" (Bozeman,
1982) o en argumentos ad hoc.
La teora dimensional de lo pblico (desarrollada en los
captulos IV, V YVI) pretende ofrecer un avance conceptual en
tanto que nos permite abordar la disolucin sectorial, las
organizaciones hbridas y las interrelaciones entre diversos
tipos de organizacin. Pero el objetivo ms ambicioso es pre-
sentar una explicacin plausible sobre el modo en que lo
pblico de una organizacin influye en su comportamiento.
Se propone, en sntesis. esbozar la mecnica conductual de lo
pblico. El enfoque aqu presentado se capta mucho mejor en
relacin con otras aproximaciones para comprender las dife-
rencias entre las organizaciones pblicas y privadas. La si-
guiente seccin presenta una tipologa de los enfoques pre-
dominantes del rompecabezas de lo pblico.
ENFOQUES DEL ROMPECABEZAS
En los captulos anteriores se han revisado los resultados
empricos y las teoras concernientes a lo pblico, sin carac-
terizar los enfoques en forma sistemtica. Conviene clasificar
brevemente las aproximaciones generales (aparte de los resul-
tados sustantivos) al estudio de las organizaciones pblicas.
Hay una gran diversidad de enfoques en el anlisis de lo p-
blico de las organizaciones (Rainey, Backoff y Levine, 1976;
Bozeman, 1984). Pese a ello, es posible capturar gran parte de
las perspectivas ms comunes en unas cuantas categoras.
Los relatos de profesionales han jugado un papel promi-
nente en el armado del rompecabezas de lo pblico. Resulta
especialmente til la contribucin del "sector spanners" (per-
sonas que trabajan en posiciones de alto nivel tanto en el go-
bierno como en empresas), que aporta informacin sobre las
diferencias observadas en las organizaciones y gerencias p-
blicas y privadas. Los estudios clsicos de Wilson (1887) y
Appleby (1945) siguen siendo muy valiosos, mientras que los
ms contemporneos del sector spanners, como Blumenthal
(1983) y Rumsfeld (1979), ofrecen sus impresiones sobre las
semejanzas y diferencias entre ambos sectores. Si bien estos
relatos resultan sugerentes y a menudo constituyen una valio-
sa fuente de hiptesis (vase, por ejemplo, Allison, 1979), su
prominencia en las discusiones tericas da testimonio de la
escasez de investigacin emprica sistemtica en cuanto a
comparacin de ambos sectores.
Los estudios de casos particulares que comparan organiza-
ciones pblicas y privadas son raros, pero hay una extensa
bibliografa centrada en organizaciones pblicas individuales
(por ejemplo, Selznick, 1966; Mosher, 1979). Muchas de estas
investigaciones no pretenden abordar las diferencias entre los
sectores pblico y privado; sin embargo, otras (como
Warwick, 1975; Kaufman, 1981) utilizan su material de casos
particulares para inferirlas. Es probable que un conjunto cui-
dadosamente ordenado de estudios casusticos pueda arrojar
bastante luz sobre el rompecabezas de lo pblico, aunque al
parecer nadie ha emprendido una comparacin tan sistemti-
ca de casos. Los estudios enfocados en organizaciones indi-
viduales, o asistemticamente en varias organizaciones, pue-
den resultar tiles para la enseanza, pero rara vez aportan
algo importante a la teora de la organizacin pblica.
En la investigacin unisectorial, el investigador examina
una muestra de organizaciones pblicas (o subunidades de
ellas), determina las caractersticas empricas de la organi-
zacin y emplea esta informacin para especular sobre las
diferencias entre las organizaciones pblicas y privadas. Un
ejemplo familiar de este mtodo es el trabajo de Meyer (1979)
titulado Change in Public Bureaucracies ["Cambio en las
burocracias pblicas"]. Meyer expone slidos argumentos so-
bre la necesidad de prestar atencin a las diferencias intersec-
toriales y advierte contra la sobregeneralizacin en la teora
corporativa; pero no ofrece una comparacin emprica. En el
que quiz sea el intento ms completo por definir las carac-
tersticas de las organizaciones pblicas, Hood y Dunsire
(1981) han tomado la delantera en cuanto a ofrecer defini-
ciones deducidas empricamente. Pero, de nueva cuenta, la
comparacin con las organizaciones privadas es ora implci-
ta, ora especulativa, ya que no hay una base de datos similar
sobre stas.
La investigacin sectorial comparativa parece asaz promete-
dora como fundamento terico de la organizacin pblica.
Por desgracia, si bien tales estudios comienzan a acumularse
(por ejemplo, Buchanan, 1974, 1975a; Meyer, Marshall y
Williams, 1977; Rainey, 1983,1979; Rushing, 1973; Bozeman
y Loveless, de prxima publicacin; Crow, 1985), en ocasiones
se ven empaados por problemas como muestreo asistemti-
co y otras limitaciones de informacin, modelos no especifi-
cados y validez de construccin limitada. Algunos de los es-
tudios ms rigurosos (por ejemplo, Rhinehart et al., 1969) se
han basado en pruebas de laboratorio y han utilizado a estu-
diantes como sujetos. El alcance de generalizacin en tales
estudios es cuestionable.
La investigacin genrica es la ms comn en los estudios
corporativos. En ella no se presume que las diferencias entre
organizaciones pblicas y privadas son significativas. Las or-
ganizaciones gubernamentales, no lucrativas y empresariales
pueden estudiarse juntas, pero (al menos en trminos de lo
pblico) "una organizacin es una organizacin". En una
variante, a la que podra llamrsele investigacin incidental de
lo pblico, la posicin sectorial es investigada, pero juega un
papel menor en el anlisis (vanse Rushing, 1976; Holdaway,
Newberry, Hickson y Heron, 1975; Rowan, 1982; Tolbert y
Zucker, 1983). En tales ejemplos, es tpico que no se ofrezca
una justificacin terica de .as diferencias observadas entre
las organizaciones pblicas) privadas. Lo pblico se examina
ms o menos como una reflexin madura.
Finalmente, hay estudios que adoptan un enfoque similar
al que aqu se utiliza; estudios que buscan desarrollar marcos
tericos para abordar el rompecabezas de lo pblico. Algunos
de estos ensayos (como los de Fottler, 1981; Wamsley y Zald,
1973) abrevan en las tradiciones de la teora corporativa, pero
otros enfoques tiles estn firmemente anclados en las disci-
plinas de la ciencia poltica (por ejemplo, Benn y Gaus, 1983)
o la economa (Breton y Winetrobe, 1982). Muchos de los
modelos conceptuales son una valiosa fuente de hiptesis
comprobables, pero con la excepcin del paradigma de dere-
chos de propiedad de los economistas, estas "preteoras" han
recibido poca atencin de los investigadores. Quiz una
razn de este descuido aparente sea que los modelos concep-
tuales tienden a ocuparse de las interacciones organizacin-
ambiente, mientras que los investigadores interesados en el
rompecabezas de lo pblico han examinado principalmente
el papel de los individuos en las organizaciones.
UNA TIPOLOGA DE ENFOQUES
En resumen, hemos identificado siete enfoques de lo pblico
razonablemente distintos: relatos de profesionales, estudios de
casos, investigacin unisectorial (comparaciones implcitas),
investigacin sectorial comparativa, investigacin genri-
ca, investigacin incidental de lo pblico y marcos tericos. A
partir de estos enfoques puede desarrollarse una tipologa ele-
mental que los divida sobre la base de: 1) si buscan gene-
ralizaciones, y 2) si agregan o separan organizaciones pblicas
y privadas.
Enfoques ideogrficos del rompecabezas de lo pblico. Los
enfoques ideogrficos pretenden explicar eventos singulares,
a menudo en un contexto de transformacin. Tales estudios
ofrecen una explicacin de tipos, pero se apoyan ms en la
capacidad interpretativa del analista que en inferencias ex-
tradas sistemticamente de datos. Graham (1971, p. 201) ob-
serva que los enfoques ideogrficos pueden proporcionar un
"boceto explicativo", pero advierte que "cada boceto puede
trazarse de manera diferente si se pone el acento en los efec-
tos de una variable en el contexto sobre otras [... ] cmo
comparar explicaciones contextuales (aun las que adoptan la
misma perspectiva) para juzgar si una es ms exacta o vlida
que otra?" Los relatos de profesionales y los estudios de casos
son ideogrficos en su enfoque explicativo, y si bien resultan
tiles en muchos aspectos, tienen poco potencial de genera-
lizacin vlida. De hecho, la informacin proporcionada por
algunos profesionales a veces puede despistar a quienes bus-
can explicaciones generales de las diferencias entre las orga-
nizaciones pblicas y privadas y su manejo respectivo.
Los profesionales que escriben libros y artculos sobre las
diferencias sectoriales son apenas un grupo fortuito. Los
relatos de primera mano ms conocidos son los que han sido
escritos por funcionarios que trabajan para el gobierno y las
empresas en las esferas ms altas. Estos individuos no slo
estn lejos de ser un grupo representativo de todos los
puestos de direccin, sino que es improbable que representen
a todos los gerentes de nivel superior. No hay razn para
suponer que el sector spanners sea una muestra distribuida al
azar de todos los directivos de mximo nivel.
No todos los estudios de casos son atericos; pero los que
no se ocupan de generar hiptesis o de contrastar las organi-
zaciones pblicas y privadas s lo son (al menos con respecto
al tema de lo pblico). Los estudios que simplemente dan por
sentado que ambos sectores son diferentes, y que proceden a
investigar el comportamiento de una organizacin individual
con base en tal supuesto, pueden calificarse como estudios
ideogrficos de casos sobre lo pblico.
Enfoques generalizadores del rompecabezas de lo pblico:
agregado contra binario. La mayora de los enfoques genri-
cos, incidentales de lo pblico, unisectoriales, de compara-
cin sectorial y de marco terico pueden clasificarse como
tericos en tanto que cada uno busca una explicacin gene-
ralizable del comportamiento organizacional. Estos enfoques
pueden subdividirse segn agreguen o separen organizacio-
nes pblicas y privadas. El trmino binario describe el trata-
GRFICA lII.I. Tipologa de los enfoques de lo pblico
en la investigacin organizacional
Ideogrfico
I
Bsqueda de
generalizacin
I
Profesional
Estudios
de casos
- Agregado
Marco
terico
- Binario
- Genrico
L...- Incidental
- Comparativo
'--! Implcito
miento de lo pblico en la mayora de los estudios de com-
paracin sectorial y unisectorial. Son binarios en el sentido
de que las organizaciones son separadas en una o dos cate-
goras (propiedad pblica contra privada, sector pblico con-
tra privado, gobierno contra empresa, mercado contra no
mercado). En el caso de los estudios unisectoriales, las distin-
ciones no se basan en comparaciones empricas, sino que
estn implcitas. Es decir, se presentan resultados para un
conjunto (por ejemplo, el sector pblico) de organizaciones.
Los enfoques agregados no hacen tal distincin. En vez de
ello, las organizaciones se estudian juntas sin considerar su
componente pblico. Tanto el enfoque genrico como el de lo
pblico incidental son agregados en el sentido de que "una
organizacin es una organizacin" (al menos por lo que atae
a la posicin pblico-privado).
La grfica m.i presenta una tipologa de los enfoques con
base en su tipo de explicacin (ideogrfica y en pos de la ge-
neralizacin) y la manera en que abordan (u optan por no
abordar) lo pblico.
Cualquiera de los dos enfoques -binario o agregado-
puede resultar til y adecuado, siempre que la premisa cen-
tral sobre la relevancia (o irrelevancia) de lo pblico sea co-
rrecta. En aquellos casos en que lo pblico es vital para deter-
minar el comportamiento de una organizacin, el enfoque
binario es til y eficiente. Cuando este supuesto no se sos-
tiene, se pierde tiempo al partir de una premisa incorrecta.
Del mismo modo, el enfoque agregado es eficaz cuando lo
pblico tiene poca o ninguna importancia en la explicacin
del comportamiento, pero es menos efectivo cuando lo pbli-
co es un factor determinante.
Algo fundamental para la teora de la organizacin pblica
es minimizar los errores Tipo A (agregado) y Tipo B (binario);
el primero es la probabilidad de suponer incorrectamente que
lo pblico carece de importancia explicativa, y el segundo es
la probabilidad de suponer incorrectamente que s la tiene.
Desde luego, una cosa es sugerir que la reduccin de los
errores Tipo A y Tipo B es una tarea til para la investigacin
corporativa, y otra muy distinta sugerir cmo debe llevarse a
cabo esa tarea.
IV. AUTORIDAD ECONMICA: COMPRENSIN
DE LAS RACES DE LO PRIVADO*
LA AUTORIDAD existe "cuando una, varias o muchas personas
permiten explcita o tcitamente que alguien ms tome deci-
siones por ellas para cierta clase de actos" (Lindblom, 1977,
pp. 17-18). El corolario conductual de la autoridad es la obe-
diencia, y el estudio de la autoridad en las organizaciones es,
al menos en parte, una indagacin de los motivos del aca-
tamiento de directrices organizacionales formales.
La autoridad econmica es una poderosa motivacin en
casi todo tipo de organizaciones. Los individuos cumplen con
las directrices organizacionales en espera de una retribucin
pecuniaria, si bien no es ste el nico medio de que dispone
una organizacin. La obediencia tambin puede explicarse en
funcin del compromiso con dogmas religiosos (autoridad
religiosa y clerical), ideologas (autoridad de las ideas) o el
carisma (autoridad de la personalidad). Pero la mayora de
las organizaciones modernas se nutren de autoridad econ-
mica y poltica, y este anlisis se limita a esas dos amplias
categoras. En este captulo y en el siguiente nos centraremos
en los usos e impactos de la autoridad organizacional en las
transacciones ambientales. El lector interesado en explorar la
dinmica de la autoridad poltica y econmica en las organi-
zaciones hallar varias explicaciones de utilidad en la biblio-
grafa existente (vanse Breton y Winetrobe, 1982; Downs,
1967; Hoenack, 1983).
AUTORIDAD ECONMICA Y LO PBLICO
Las virtudes del egosmo han sido reconocidas de tiempo
atrs por los economistas. El inters econmico individual es
* Este captulo fue escrito con la colaboracin de Stephen Loveless, y pro-
cede de Loveless (1985), y Bozeman y Loveless (de prxima publicacin).
90
LAS RACES DE LO PRIVADO 91
un motor de la economa capitalista y, lo que es ms impor-
tante para el tema que nos ocupa, una piedra angular de la
autoridad econmica. El inters econmico personal es un
prerrequisito para inducir la conformidad en las organiza-
ciones de carcter mercantil. Aun las interpretaciones ms
simplistas de las diferencias entre lo pblico y lo privado
identifican con facilidad un importante factor: la presencia o
ausencia de un mvil de lucro. Las explicaciones ms senci-
llas se reducen a observar que en el gobierno no hay "lnea de
fondo". Pero aun los tratamientos sofisticados que reconocen
la complejidad en cuanto al significado y el efecto de los
mviles de ganancia, ofrecen la misma leccin bsica. Sin
embargo, algunos economistas discrepan respecto de la im-
portancia de dicha motivacin como un elemento distintivo
entre las organizaciones pblicas y las privadas. Esto se debe,
por un lado, al amplio reconocimiento de que son pocas las
organizaciones, pblicas o privadas, que se guan nicamente
por razones de lucro, y por otro, a las opiniones divergentes
sobre el papel del gobierno en una sociedad capitalista.
Una de las perspectivas sobre el rol del gobierno, un mode-
lo "rninimalista", es la de soporte para el mercado. Quiz el
principal defensor de este modelo de accin gubernativa sea
Milton Friedman (1984), quien argumenta que la esfera de
actividad gubernamental debera limitarse a definir y reforzar
la propiedad, especificar la conducta y las responsabilidades
delictivas y quitar las barreras que obstruyen la competencia
(como la legislacin antimonoplica). Segn este punto de
vista, el papel del gobierno es mantener la competencia y, por
lo tanto, la soberana del consumidor.
Un rol gubernamental mucho ms activo es planteado por
algunos planificadores econmicos, como Galbraith (1967),
quien sostiene que el carcter de la tecnologa industrial y la
produccin es tal que muchos proveedores no son deseables,
debido a las economas de escala. El uso eficiente de la tec-
nologa moderna requiere de gran capacidad para anticipar el
cambio, y esto a su vez exige la mayor planificacin posible
en un ambiente de mercado sin trabas. Si bien la planifi-
cacin en las corporaciones privadas asegura cierta capaci-
dad de previsin, tal planificacin resulta atomstica y nada
92 LAS RACES DE LO PRIVADO
democrtica, por lo que un papel ms amplio del gobierno es
necesario para que haya una mayor participacin en la antici-
pacin y el control del cambio.
Parece razonable sugerir que la perspectiva dominante de
accin gubernativa es el modelo de insuficiencia del merca-
do. Este modelo identifica varios factores que impiden la
operacin eficiente del mercado (Samuelson, 1966). Pero
mientras el modelo minimalista limita la actividad del gobier-
no a promover la competencia, el modelo de insuficiencia
mercantil sugiere que ciertas actividades son mejor desem-
peadas por el gobierno debido a los costos de exclusin, los
costos de transaccin o algunas caractersticas de la libre
competencia en el suministro comercial de bienes o servicios.
Este modelo de mercado apuntala en gran medida el razona-
miento de la teora de los bienes pblicos, la opcin pblica y
el gasto pblico. Muchas de las premisas influyen en otro
cuerpo de la teora econmica que tiene que ver con lo pbli-
co: la teora de los derechos de propiedad.
Las teoras de los derechos de propiedad y de la insuficien-
cia del mercado proporcionan la materia prima para inter-
pretar las implicaciones de la autoridad econmica para lo
pblico. La primera es particularmente til si se quieren en-
tender las diferencias entre las organizaciones pblicas y las
privadas. Mientras que gran parte de la bibliografa sobre la
insuficiencia del mercado es esencialmente normativa y trata
de las pautas para asignar tareas entre los sectores, la teora de
los derechos de propiedad no slo toma en cuenta los crite-
rios asignativos, sino que tambin ofrece una explicacin de las
diferencias observadas en el comportamiento y la productivi-
dad de las organizaciones pblicas y privadas.
El mercado puede fallar cuando existen monopolios u oli-
gopolios. La accin gubernativa es la herramienta comn
para enfrentar los consecuentes colapsos en la competencia.
Esta accin puede orientarse ya sea a la correccin del mer-
cado o a suministrar bienes o servicios mediante agencias del
gobierno. En ciertos casos, el mercado puede establecer los
costos y facilitar el intercambio, pero los costos de transac-
cin son excesivamente altos. Por ejemplo, es posible impo-
ner tarifas directas a los peatones por el uso de aceras, pero
ciertamente es imprctico. Los costos de transaccin son ta-
les que el mercado no sera eficiente.
El criterio de insuficiencia mercantil no es tan simple como
podra parecer. Las imperfecciones del mercado casi siempre
existen en cierta medida. La cuestin de fondo no es, por lo
tanto, si hay una falla del mercado, sino si ella basta para jus-
tificar la intervencin del gobierno. Asimismo, es un error
comparar el suministro de bienes y servicios por parte de
mercados ineficientes con el que hara una entidad del go-
bierno idealmente eficiente. Wolf (1979) ha expuesto en for-
ma convincente que deben considerarse las posibilidades de
una "ineficiencia no mercantil". Factores como las desigual-
dades de poder, el desplazamiento de objetivos pblicos por
metas privadas y la incapacidad de controlar los costos, pue-
den hacer fracasar el suministro no mercantil de bienes y ser-
vicios.
BIENES PBLICOS
Segn algunos economistas tericos, los bienes y los servi-
cios deberan ser proporcionados por organizaciones del sec-
tor pblico cuando hay imperfecciones en el mercado o
cuando pueden clasificarse como pblicos. Hay varias defi-
niciones de bien pblico. Algunos economistas se refieren a
todos los productos y servicios proporcionados por el gobier-
no va financiamiento indirecto (es decir, impuestos y asig-
naciones) como bienes pblicos. sta no es una definicin
particularmente til, porque se centra en el modo de finan-
ciamiento ms que en el carcter de los propios bienes.
Herber (1971, p. 32) ofrece una definicin ms convencional,
centrada en las caractersticas de exclusin y consumo colec-
tivo de los bienes: "La principal caracterstica del consumo
colectivo es el hecho de que los bienes econmicos 'consumi-
dos en conjunto' son indivisibles, en el sentido de que algu-
nos o todos sus beneficios no pueden cotizarse en el merca-
do. En el caso extremo de que todos sus beneficios sean
indivisibles, el bien es normalmente llamado 'bien pblico
puro'. Si ste es surtido en la economa, es consumido en
igual cantidad por todos los consumidores. Nadie puede ser
'excluido' de su consumo por una omisin voluntaria de pa-
gar por l".
Si bien la naturaleza de los bienes pblicos es un criterio
establecido por muchos economistas para determinar la asig-
nacin de responsabilidades entre los sectores, pocos bienes y
servicios se acreditan como puramente pblicos. La defensa
nacional es un ejemplo multicitado de bien pblico puro: est
a disposicin de pacifistas y de "halcones"; una vez propor-
cionado a uno, es proporcionado a todos; y el consumo de
una persona no disminuye la cantidad disponible para otros.
Pero la mayora de los bienes y servicios suministrados por el
gobierno cae en algn punto entre el carcter puramente pri-
vado (esto es, divisible, excluyente y cotizado conveniente-
mente en el mercado) y el puramente pblico. Asimismo, un
bien puede ser ms pblico en algunos de sus aspectos y
menos en otros. James Buchanan (1973) ha dado un amplio
tratamiento terico a los llamados bienes cuasi-pblicos.
Para el efecto de ubicar una actividad en el sector pblico o
en el privado, la conveniencia relativa con la que puede
establecerse un precio para los bienes o servicios es por lo
general una cuestin de gran importancia. Una consideracin
es la presencia y el grado de las externalidades. stas surgen
cuando cierto valor (positivo o negativo) de un bien o servicio
no se refleja en su precio o en los recursos utilizados. Algunos
ejemplos de externalidades son la produccin de contami-
nantes atmosfricos por parte de fabricantes y el valor de la
educacin social (en oposicin a la individual) de carcter
formal. A menudo los formuladores de polticas buscan con-
trolar esas externalidades (por ejemplo, al imponer regula-
ciones a los productores de contaminacin y al subsidiar la
educacin de los individuos).
El bien pblico puro es un caso extremo de externalidades,
en tanto que toda la produccin es considerada como no
comerciable para los individuos, ya que todos los beneficios
son externos. As, un criterio para la ubicacin de un bien o
servicio en el sector pblico es la generacin de externali-
dades positivas importantes. Del mismo modo, si todos los
beneficios se acumulan para el individuo, es posible una
estructura de mercado eficiente, pueden establecerse precios
significativos y la produccin del bien o servicio debe ser
tericamente responsabilidad del sector privado. Sin embar-
go, este criterio no es tan claro como podra parecer, pues
hay mucha variacin en la calidad y el tipo de externalidades
asociadas a bienes y servicios particulares. As como hay
pocos bienes puramente pblicos, asimismo existen pocos
para los que los beneficios son enteramente externos.
Las diversas interpretaciones sobre los bienes pblicos no
slo han influido en el desarrollo de enfoques econmicos de
la teora de la organizacin (vanse, por ejemplo, Breton y
Winetrobe, 1982; Downs, 1967; Williamson, 1981a), sino que
tambin han sido una gua para la toma de decisiones con
respecto a polticas pblicas. Sin embargo, en este captulo
no se hace hincapi en los enfoques de bienes pblicos y de
ineficiencia del mercado. Nuestra principal preocupacin no
es dictar las diferencias entre organizaciones pblicas y pri-
vadas, sino explicar las diferencias de comportamiento y
desempeo.
Los DERECHOS DE PROPIEDAD COMO UNA TEORA DE LO PBLICO
Adems de los criterios sobre bienes pblicos e insuficiencia
del mercado para distinguir a las organizaciones pblicas de
las privadas, as como sus actividades respectivas, los econo-
mistas han desarrollado argumentos que corresponden a los
derechos de propiedad y a la propiedad misma (Alchian
y Demsetz, 1972; Alchian, 1965; De Alessi, 1969, 1973, 1980;
Demsetz, 1966, 1967). Segn los tericos de los derechos de
propiedad, la distincin ms importante entre las organiza-
ciones privadas y gubernamentales radica en la incapacidad
de transferir los derechos de propiedad en las organizaciones
pblicas de un individuo o grupo a otro. Dado que no existen
acciones de un capital comercial del gobierno, el individuo no
puede alterar su "cartera" de inversiones en programas
estatales o intercambiar derechos de propiedad. Hay varias
implicaciones econmicas de importancia en esta incapaci-
dad de transferencia. Se ha argumentado (Alchian, 1961; Pelt-
zman, 1971) que la capacidad de intercambiar propiedad se
96
LAS RAfcES DE LO PRIVADO
relaciona con la eficiencia econmica. Los economistas con-
sideran la propiedad como un insumo productivo que fun-
ciona para asumir riesgos y organizar la actividad gerencial
(Peltzman, 1971). En las organizaciones pblicas, el riesgo (al
menos el de capital) es tan difuso que virtualmente deja de
existir (Cheung, 1969). El hecho de que en el sector privado
se considere el control gerencial como un insumo productivo
implica que la capacidad tiende a ser valorada eficientemente
en el mercado; en el sector pblico, la distribucin de la
capacidad directiva entre organizaciones tiene poca corres-
pondencia con su valor como insumo productivo (Jensen y
Meckling, 1976; Clarkson, 1980).
Recompensa e incentivos. Cuando los derechos de propie-
dad son transferibles existe una conexin clara entre decisin
y recompensa. En ausencia de derechos de propiedad, hay
una ineficiencia adicional relacionada con el hecho de que las
regulaciones burocrticas y los mecanismos de vigilancia son
promulgados como un sustituto inadecuado pero costoso de
los sistemas de valoracin y recompensa basados en esos mis-
mos derechos (Alchian y Demsetz, 1973). Nepotismo, plazas o
empleos, estructuras salariales, licitaciones selladas y parti-
das presupuestales se hallan bajo control (Davies, 1981), pero
ninguno de estos controles es necesario cuando los propieta-
rios tienen incentivos pecuniarios para esforzarse en ser efi-
cientes.
Ante la falta de intereses financieros directos, la misin de la
agencia pblica es ms fcilmente subvertida. Consideremos
la observacin de Bower (1977, p. 132) sobre la dilucin de
propsitos en el sector pblico: "Qu significa propsito en
el sector pblico? Al igual que en el sector privado, el mvil
de la administracin es el inters propio; no asi el motivo or-
ganizacional declarado [... ] El administrador que encuentra
un 'producto' para mantener viva la Administracin de Elec-
trificacin Rural es calificado de burcrata recalcitrante, de
preservar empleos innecesarios. Aunque puede motivar el xi-
to administrativo, el inters propio es venal. Adems, el direc-
tor general de una organizacin pblica puede no tener de-
recho presuntivo alguno para establecer un propsito; ste
puede ser dado por legislacin".
Vigilancia propietario-empresario. Las organizaciones del
gobierno no se benefician de los servicios de empresarios
en busca de riqueza. Aun si los empresarios tuvieron xito en
iniciar o reestructurar organizaciones gubernamentales para
una productividad ptima, no existe un mecanismo mediante
el cual aqullos se beneficien ms que otros contribuyentes, y
no hay garanta de que los impuestos se reduzcan como resul-
tado de una mayor eficiencia. Tampoco hay muchas expecta-
tivas para los contribuyentes individuales de verse recompen-
sados por el tiempo empleado en vigilar la accin gubernativa
y en buscar la eficiencia. El contribuyente activista no se be-
neficia ms que otros. En las firmas privadas, los empresarios
y los gerentes que comparten riqueza ejercen presin para la
combinacin de insumas econmicos que lleven al mximo
la productividad. En el gobierno, la actividad directiva se cen-
tra en los principios ms diversos (Shelton, 1967; Clarkson,
1980), particularmente en recompensas secundarias relacio-
nadas con el poder poltico, expansiones presupuestales e
incrementos de personal (Downs, 1967; Niskanen, 1971).
Como Davies (1981, p. 115) observa, en ausencia de constre-
imientos como la presin para optimizar la riqueza de los
propietarios, "un director pblico tendr mayores oportu-
nidades de aumentar su bienestar a expensas de los bienes de
los titulares (es decir, los contribuyentes) que el gerente de un
negocio particular, porque hacerlo es relativamente menos
costoso".
Un punto relacionado con lo anterior es expuesto por
Alchian y Demsetz (1972), quienes intentan explicar qu sig-
nifica "eludir la carga". Las fuerzas del mercado tienden a la
coordinacin y a la valoracin significativa del trabajo. En
ausencia de esas fuerzas, el empleado pblico individual,
quien no solamente valora la productividad, sino tambin el
descanso y otros objetivos personales, se ver motivado a
pasar la carga de trabajo a otros (eludir la carga). El costo de
la productividad reducida de cualquier individuo recae en
todo el grupo, mientras que la ganancia en el valor no pro-
ductivo es individual.
Para combatir esta conducta elusiva, el grupo de trabajo
debe ser vigilado muy de cerca. La importancia de los dere-
chos de propiedad privada en la compaa es ofrecer los
medios y la motivacin para vigilar la actividad. Bajo el con-
trol del propietario, el derecho a ganancias residuales y el
derecho de transferir o vender su propiedad ofrecen el incen-
tivo de llevar al mximo la productividad de la organizacin y
el valor neto a largo plazo. Del mismo modo, el control del
propietario proporciona los medios de vigilancia. El propie-
tario tiene el derecho de observar y evaluar el trabajo, de con-
tratar y despedir a los empleados y de fungir como la parte
central en los contratos. As pues, en opinin de Alchian y
Demsetz (1972), el conjunto de derechos patronales en la
compaa de libre empresa clsica ha evolucionado como el
medio ms efectivo para asegurar que la "elusividad" se man-
tenga al mnimo y que la eficiencia tcnica sea ptima.
Vigilancia en las organizaciones del gobierno y en la corpo-
racin moderna. A medida que la propiedad se atena
-diluida entre muchos titulares-, se diluyen tambin la
motivacin y los medios de control patronal directo. Esto es
tan cierto en las grandes corporaciones modernas como en
las organizaciones pblicas. Pero las primeras disponen de
medios ms efectivos para combatir la prdida de control
de propiedad y sus consecuencias indeseables (De Alessi,
1973). La tcnica ms importante es la delegacin de la vigi-
lancia en un grupo ms pequeo de gerentes o de propieta-
rios-gerentes. Los gerentes son motivados para fungir como
sustitutos del dueo en los casos en que el ingreso de ste se
encuentre sujeto a la ganancia y al valor de capital de la orga-
nizacin. Asimismo, su puesto depende en parte del xito de
la compaa (segn lo definan los accionistas propietarios).
Ambas condiciones son posibilitadas por la capacidad de
transferir libremente acciones de propiedad. El intercambio
abierto de acciones permite calcular con facilidad el valor de
la empresas y, por consiguiente, evaluar los vnculos entre
recompensa y desempeo gerenciales (Di Lorenzo y Robinson,
1982). Adems el derecho de transferir acciones establece la
posibilidad de que la organizacin ineficiente cambie de ma-
nos y de que el gerente sea reemplazado.
Las diferencias clave entre la organizacin pblica tpica y
la corporacin radican en la naturaleza no transferible de la
propiedad, la consiguiente incapacidad de los titulares pbli-
cos (los contribuyentes) de acumular intereses adicionales y
las restricciones en la distribucin de beneficios residuales.
La propiedad en la organizacin pblica no es voluntaria.
El titular puede librarse de ella slo si se muda, pues no pue-
de vender o transferir su parte. En consecuencia, su capaci-
dad de recaudar los beneficios de la riqueza acumulada y el
ingreso futuro de la organizacin es muy reducida, al igual
que su incentivo de vigilancia. El potencial para que un nuevo
grupo de propietarios tome el control queda efectivamente
eliminado. Esto reduce la capacidad del propietario de vigilar
a los gerentes pblicos. Cualquier beneficio derivado de una
mayor eficiencia se distribuye por igual entre todos los pro-
pietarios (los que vigilan y los que no vigilan), mientras que el
costo de la vigilancia recae en el individuo.
En resumen, los tericos sealan que las diferencias en los
derechos de propiedad -en particular el de vender accio-
nes- constituyen el principal rasgo distintivo entre las orga-
nizaciones pblicas y privadas. El dueo de una organizacin
privada tiene el derecho casi irrestricto de vender o transferir
su propiedad. Esta transferbilidad, combinada con el dere-
cho a la ganancia y al valor de capital, le da al propietario un
incentivo para supervisar las operaciones y llevar al mximo
la eficiencia tcnica de la organizacin. El titular de la orga-
nizacin pblica no puede vender o transferir acciones de su
propiedad. En consecuencia, se pierden los incentivos y las
ventajas de la transferibilidad. Propietario y gerente tienen
menos incentivos para vigilar las operaciones organizacio-
nales, para llevar al mximo el desempeo presente y futuro,
as como para optimizar la eficiencia tcnica, minimizando la
evasin de responsabilidades.
Pruebas empricas de la teora de los derechos de propiedad.
Gran parte del trabajo en la tradicin de los derechos de pro-
piedad ha sido de carcter terico. No obstante, se han rea-
lizado varias comparaciones empricas de organizaciones
pblicas y privadas en el rea de servicios pblicos, como
electricidad (Neuberg, 1977; Di Lorenzo y Robinson, 1982),
hospitales (Lindsay, 1976), agua (Bruggink, 1982) y aero-
lneas (Davies, 1977). La mayora de estos estudios se han
limitado a comparar la eficiencia tcnica y a apoyar las
hiptesis relacionadas con esta eficiencia y con los derechos
de propiedad.
Algunos de los estudios inscritos en la tradicin de los dere-
chos de propiedad han ido ms all de la simple comparacin
de eficiencia tcnica. Davies (1981) sugiere que el argumen-
to de los derechos de propiedad implica que los gerentes
pblicos son ms adversos al riesgo. El director pblico no
puede cosechar los beneficios del aumento a largo plazo en el
valor neto de las organizaciones. En cambio, "al evitar erro-
res por comisin en contraste con los errores por omisin, el
gerente salva un 'desastre' visible y la tragedia personal de
transferencia, degradacin o franco despido, y asume para s
mismo un periodo ms largo en su puesto, y por consiguiente
un ingreso ms alto de por vida" (Davies, 1981, p. 115). Asi-
mismo, el autor afirma que el gerente de un banco pblico
tiende a invertir en instrumentos financieros menos ries-
gasas. Si bien hay pocas comparaciones de este tipo que sir-
van como una prueba en contra de los hallazgos de Davies,
cabe observar que muchos estudios comparativos sobre el
comportamiento de toma de riesgos en firmas de control
gerencial frente a firmas de control patronal han arrojado re-
sultados contradictorios (Bellante y Link, 1981; Capan, 1981).
Quiz el examen emprico ms extenso del comportamien-
to organizacional, desde una perspectiva de los derechos de
propiedad, sea el anlisis de Clarkson (1972) sobre los hospi-
tales pblicos y privados. Este autor parte del argumento
bsico de Alchian (1959), de que los lmites impuestos a los
derechos de propiedad en las organizaciones pblicas debili-
tan los controles sobre el gerente y reducen el costo que en l
recae por actividades improductivas. Los propietarios, o sus
representantes, que reconocen las dificultades de controlar al
gerente pblico, tratan de afirmar dicho control establecien-
do normas, regulaciones y procedimientos explcitos, forma-
les. Segn Clarkson (1972, p. 365), "los hospitales no privados
establecern distintos conjuntos de reglas para gerentes y
empleados; reglamentos y objetivos organizacionales ms es-
pecficos [ ... ]; se programarn juntas de personal ms a
menudo; se observarn presupuestos y cuentas formales con
LAS RACES DE LO PRIVADO
101
mayor frecuencia; los criterios de xito sern ms difciles de
discernir, y las decisiones asignativas en la compaa fomen-
tarn con mayor frecuencia objetivos no privados".
Sin embargo, los controles formales resultan un pobre sus-
tituto de los controles automticos del mercado. Segn
Clarkson, el gerente de una organizacin no privada tender
a quitarle nfasis a las tareas desagradables (como monito-
rear y supervisar a los subordinados) y a enfatizar las activi-
dades agradables -aun cuando eludir las primeras tenga un
efecto negativo en la productividad-o Finalmente, Clarkson
argumenta que las reglas, los procedimientos de vigilancia y
los gastos de insumos varan ms entre las organizaciones no
patronales, porque no hay ningn incentivo que impulse
hacia la tcnica de produccin ms eficiente.
En conjunto, las hiptesis de Clarkson tuvieron un fuerte
apoyo. Este autor descubri que los gerentes de hospitales no
privados empleaban menos tiempo en actividades de super-
visin, mientras que los hospitales privados eran menos pro-
pensos a utilizar presupuestos formales aprobados por el
cuerpo regulador y tenan menos regulaciones escritas y me-
nos reuniones de personal administrativo. Por otra parte, los
salarios entre diferentes categoras laborales variaban ms en
los hospitales no privados, al igual que algunas medidas de
eficiencia presupuestal.
Breve evaluacin de la teora de los derechos de propiedad.
Una de las mayores limitaciones en la investigacin de los
derechos de propiedad es que pocos estudios van ms all de
las comparaciones de costo o de eficiencia tcnica. Al concen-
trarse estrictamente en la eficiencia tcnica, utilizando los
mismos parmetros simples para las organizaciones pblicas
y privadas, los estudios sobre derechos de propiedad ignoran
la posibilidad de que las metas y el rendimiento en ambos
tipos de organizacin son inconmensurables. Por ejemplo,
cuando Davies (1971, 1977) compara la eficiencia de las
aerolneas pblicas y privadas en Australia utilizando par-
metros como el nmero de pasajeros por empleado, carga por
empleado e ingresos por empleado, da a entender que estos
criterios tienen igual validez e importancia en ambos sec-
tores. En realidad, la aerolnea pblica puede tener una va-
riedad de metas que va ms all de sus objetivos como pro-
pietario. Su propsito puede consistir en servir a comuni-
dades aisladas, fomentar las oportunidades de empleo para
minoras o subsidiar el turismo. Tal como lo reconoce la
teora de los bienes pblicos, las actividades estn con fre-
cuencia destinadas al sector pblico, porque se reconocen
externalidades importantes o porque un bien o servicio que
no puede "traducirse en ganancia" produce, sin embargo, un
valor social significativo. En el sector pblico, las metas de
eficiencia de costos se ponderan frente a preocupaciones
como igualdad de empleo, representatividad y equidad dis-
tributiva. As pues, la comparacin que slo se basa en la efi-
ciencia tcnica y en criterios mercantiles es, en el mejor de
los casos, limitada.
Quiz la limitacin ms importante en la investigacin
sobre los derechos de propiedad sea que la teora casi nunca
se somete a una prueba vlida. En vez de esto, la teora se
presenta, se determinan las diferencias entre las organiza-
ciones y se presupone que tales diferencias son resultado de
los efectos especificados en la teora. En general hay poco
inters en hiptesis rivales y poca resistencia a dar saltos
deductivos audaces. Descubrir que el costo de servicio de lim-
pia privado es menor que el pblico no explica el porqu. Las
pruebas de la teora de los derechos de propiedad tan slo
han afirmado que el flujo causal hacia la menor eficiencia
tcnica comienza con las diferencias de esos derechos. Hay
unos cuantos estudios (por ejemplo, Clarkson, 1972; Frech,
1980) que llegan al extremo de examinar los vnculos entre el
comportamiento y la eficiencia tcnica de la organizacin (en
vez de simplemente tratar sta, en el fondo, como una caja
negra). Pero ninguno de los estudios aqu revisados hace algo
ms que aseverar simplemente que estas diferencias se deben
a las disparidades en el nivel de preocupacin gerencial por
los intereses privados. stos, a su vez, estn determinados
por un vnculo entre los intereses particulares y gerenciales,
producto de los derechos de propiedad otorgados a los pro-
pietarios. Los vnculos quedan sin comprobacin.
La falta de una comprobacin cabal de la teora es impor-
tante, porque hay algunas dudas sobre la existencia de las
vinculaciones hipotticas, al menos bajo la forma asumida en
la teora de los derechos de propiedad. Ya en la dcada de
1930, Berle y Means (1932) argumentaban que la propiedad y
el control se han separado de manera eficaz en la moderna
forma corporativa de organizacin. Los gerentes profesio-
nales, aseveraban, toman las decisiones que fijan las metas y
las operaciones organizacionales. Galbraith (1967) ha argu-
mentado que los accionistas no ejercen ms control sobre la
corporacin que los contribuyentes sobre la organizacin
gubernamental. Otros estudios (vanse las reseas de De
Alessi, 1980; James y Soref, 1981), orientados a determinar
empricamente la influencia de los accionistas en compara-
cin con la de los dueos de firmas con manejo patronal, no
han arrojado resultados consistentes.
Otro problema de peso en la teora de los derechos de
propiedad -problema que viene especialmente al caso en
nuestro anlisis- es la tendencia a centrar la atencin en or-
ganizaciones pblicas estereotpicas. Como se ha sealado a
lo largo de este libro, el mundo de las organizaciones no se
divide en un cuadro de clasificacin doble. Las empresas pa-
trocinadas por el gobierno, las formas multiorganizacionales,
las corporaciones pblicas y otros modelos hbridos o mixtos
desafan la simple clasificacin.
Una teora de "la privaticidad"? Pese a las importantes
limitaciones de la teora e investigacin de los derechos de
propiedad hay varias razones que explican el inters de los
tericos de la organizacin (Moe, 1984). En particular, esta
teora ofrece la explicacin ms detallada y mejor integrada
en cuanto a la divergencia entre las organizaciones pblicas y
privadas.
La teora de los derechos de propiedad es til en el contexto
de este libro porque parece admisible suponer (aunque los
tericos no lo hacen) que la autoridad econmica asociada a
los derechos de propiedad es una cuestin de grado, y de
manera similar, que una amplia variedad de organizaciones,
incluyendo administraciones pblicas, pueden poseer tales
derechos o su equivalente. Puede decirse que las agencias que
imponen tarifas al usuario, las empresas patrocinadas por el
gobierno y los concesionarios no lucrativos estn imbuidos,
en cierta medida, de elementos de los derechos de propiedad.
As como lo pblico tiene efectos penetrantes en los negocios,
"lo privado" (medido en forma adecuada por contribuciones
derivadas de la teora de los derechos de propiedad) permea
al gobierno y a otras organizaciones no lucrativas.
V. AUTORIDAD POLTICA: COMPRENSIN
DE LAS RACES DE LO PBLICO
"EL SOMETIMIENTO al orden est casi siempre determinado por
una variedad de motivos", nos dice Weber (1947, p. 132). A
veces el "sometimiento", que incluye la anuencia a las directri-
ces organizacionales, se explica mejor por la influencia de la
autoridad econmica. La organizacin ofrece incentivos eco-
nmicos a las personas dentro y fuera de ella. Si bien hay cier-
ta disputa (como se ha demostrado en el captulo anterior)
sobre los mecanismos particulares de la autoridad econmica
y sus fundamentos, es fcil comprender el inters propio
como la base para la accin. La obediencia poltica no se
entiende con la misma facilidad. Acaso los ciudadanos,
incluyendo a los miembros y clientes de una organizacin,
acatan la autoridad poltica por un sentimiento de temor? Es
una respuesta "racional" a la calidad del servicio [Merelman,
1966] o al poder coercitivo del Estado? (Rothschild, 1977). Es
el respeto al Estado y sus leyes y el reconocimiento de las con-
secuencias de la desobediencia? (Friedrich, 1963). O es un
sentido de lealtad profundamente arraigado en las tradiciones
compartidas con la comunidad y las costumbres polticas?
(Cochran, 1977). Y qu lugar ocupa el poder de motivacin
de los smbolos polticos? (Edelman, 1964).
La teora de los derechos de propiedad ofrece una inter-
pretacin til y bien desarrollada del impacto de la autoridad
econmica en el comportamiento de la organizacin. No hay
un marco terico comparable para explicar el impacto de la
autoridad poltica en las organizaciones, sino un popurr de
hiptesis y "grandes teoras", muchas de las cuales no abor-
dan directamente el comportamiento organizacional.
Revisaremos brevemente algunas de las principales contro-
versias en el estudio de la autoridad poltica, aunque la mayor
parte de este captulo est dedicada a desarrollar un modelo
de autoridad poltica directamente aplicable al examen del
105
!O(i
LAS RACES DE LO P(BLlCO
comportamiento organizacional. Lo llamaremos modelo ter-
nario de autoridad poltica, porque describe tres tipos diferen-
ciados por la respectiva fuente de autor-idad de la que cada uno
de ellos emana. Una tesis central de este libro es que una teo-
ra de la organizacin pblica. como algo distinto a una
teora de las organizaciones del gobierno, debe basarse en un
concepto de lo pblico que considere su carcter dimensio-
nal. que pueda hacer frente a la dilucin de sectores y que, en
principio, sea aplicable a cualquier organizacin compleja
moderna, Un concepto de lo pblico como el nivel de autori-
dad poltica emanada y limitante de la organizacin cumple
con estos requisitos.
LF(;(TIMIOAO y AUTORIDAD POLlTfCA
Los tericos polticos que han abordado la naturaleza de la
autoridad poltica han prestado poca atencin al impacto de
sta en el comportamiento de las organizaciones. No obs-
tante, vale la pena revisar, as sea brevemente, algunas de las
principales controversias en torno a la legitimidad y la autori-
dad poltica para ubicar en su contexto el modelo ternario, el
cual es aplicable a las organizaciones (aunque en otros aspec-
tos sea menos ambicioso). Algunas cuestiones que han llama-
do la atencin de los tericos polticos tienen que ver con el
comportamiento organizacional, aun cuando ellos mismos no
hayan inferido la conexin, Por ejemplo, han tomado muy en
cuenta el tema de la coercin poltica, tpico que se relaciona
estrechamente con la dependencia y limitacin organiza-
cional. Del mismo modo, las cuestiones sobre legitimidad son
aplicables a la interaccin de las organizaciones con el pbli-
co y se relacionan con el inters pblico con respecto a stas.
Conceptos de legitimidad. A menudo se argumenta (vanse
Schaar, 1970; Dahl, 1956; Runciman, 1963) que la autoridad
poltica del Estado es nica, y que esa unicidad puede encon-
trarse en la legitimidad de los actos realizados en nombre del
propio Estado. Segn algunas concepciones (Mainzer, 1973;
Lowi, 1969), la piedra angular de la autoridad poltica es el
monopolio del Estado sobre el uso legtimo de la coercin. La
I.AS RACES DE LO P(JBLlCO
lO?
autoridad poltica legtima se distingue por tener precedencia
sobre cualquier otro tipo de potestad v sobre los reclamos de
cualquier individuo o grupo. Pero puede aducirse que la legi-
timidad es ante todo psicolgica (Edelman. IlJ(4), que cst
encarnada en el individuo v que existe "slo cuando alguien
obedece por conviccin" (Lindblom, 1977, p. 19).
No puede experurse un consenso sobre el significado y las
implicaciones de las abstracciones fundamentales de la teora
poltica. POI" lo tanto, no es de extraar que UIl concepto tan
elemental como la legitimidad haya adquirido muchos sigo
nificados y se utilice en provecho de diversos propsitos filo-
sficos e instrumentales. Tampoco sorprende que haya es-
caso acuerdo sobre cmo Ce incluso si es posible) medir' la
legitimidad (vase, por ejemplo, Fraser, 1974), Pero a pesar
del desacuerdo en tomo del concepto, los ejes sobre los que
gira son ident ificables. Uno de ellos es la relacin entre legi-
timidad v consentimiento.
Para Carl Friedrich (1963, p. 234), el consentimiento no
slo es un prerrcquis ito de legitimidad, sino una cuestin de
si "la mayora de los hombres sujetos a un determinado rgi-
men lo consideran fundado en un ttulo autntico". Si bien
tales conceptos de orientacin democrtica son por lo general
aceptados, no queda claro si ofrecen una base slida para la
accin gubernativa. Si la legitimidad depende del juicio coin-
cidente de los individuos sobre la rectitud del gobierno, el
concepto resulta necesariamente voltil. Y si se basa en un
"ttulo autntico", debe darse una explicacin de las cuali-
dades del ttulo para poder juzgar su autenticidad. La nocin
de legitimidad de Friedrich tiene similitudes esenciales con la
idea de Locke del contrato social y plantea poco ms o menos
el mismo problema. Cmo se resuelven las diferencias en la
percepcin que cada individuo tiene de la legitimidad?
Los crticos de la teora del consentimiento (como
McWiIliams, 197 J) han cuestionado sus premisas, en especial
la nocin de que el consentimiento puede inferirse. La anuen-
cia no puede derivarse de beneficios proporcionados por el Es-
tado, porque muchos de ellos son bienes colectivos que el ciu-
dadano no puede "evitar". El voto, que es uno de los sustentos
del sistema poltico, no puede interpretarse como consen-
108 LAS RACES DE LO PBLICO
ti miento, a menos que corresponda a un referendo sobre el
Estado mismo y no simplemente a una eleccin entre quines
habrn de gobernar. Asumiendo que el consentimiento debe
ser voluntario, tambin debe ser pedido; debe existir una
oportunidad de afirmacin libre (o de no afirmacin) de tal
consentimiento, y ste debe ser comunicado. Adems, el con-
sentimiento no puede ser una cuestin de disposicin o acti-
tud, sino que debe expresarse de manera directa. Estas con-
diciones no se cumplen fcilmente.
Aun si fuera posible satisfacer condiciones estrictas para
que se d el consentimiento, persiste el problema de las dife-
rencias intersubjetivas en la percepcin de la obligacin. Una
forma de abordar este problema es definir el otorgamiento
de la anuencia individual en trminos de un pacto social o de
obligaciones con nuestros conciudadanos, ms que en trmi-
nos de un deber con el Estado (Rawls, 1971). Sin embargo,
como advierte Tussman (1960), es difcil suponer que el con-
trato social acordado por una generacin sea ratificado por la
siguiente.
Algunos criticas (como Grafstein, 1981) sealan que el
principal defecto en la mayora de las concepciones de legi-
timidad, y particularmente en la teora del consentimiento, es
un enfoque de condiciones subjetivas supuestas, pero incog-
noscibles. Se arguye que considerar la legitimidad como una
propiedad de las instituciones es un medio eficaz para evitar
el subjetivismo (Martin, 1975). Para ciertos partidarios del
positivismo jurdico como Hans Kelsen (1949), la legitimidad
radica en la validez de las leyes del Estado conforme al sis-
tema jurdico establecido. Peter Stillman (1974) lleva esta
opinin un poco ms adelante y define la legitimidad en tr-
minos de la compatibilidad de las acciones gubernativas y las
pautas axiolgicas del sistema poltico. As pues, la legitimi-
dad no es tan voltil como la opinin pblica, pero tampoco
est fija a una visin hobbesiana de prerrogativas del Estado
virtualmente ilimitadas.
La mayora de las concepciones positivistas del derecho
ofrecen cierta conveniencia analtica al desestimar los com-
ponentes subjetivos de la legitimidad, soslayando as uno de
los problemas tericos ms intrincados. Sin embargo, las
LAS RACES DE LO PBLICO 109
teoras que no llegan a enfrentar los elementos ritualistas y
simblicos del poder poltico son presa de acusaciones de
irrealismo (Bennett, 1975; Cobb y Elder, 1973).
Hay quienes ven en las contradicciones de las teoras de
legitimidad un indicio del carcter dialctico de la legitimi-
dad. Kann (1978, p. 388) resuelve las paradojas de la teora
del consentimiento en trminos de la dialctica por la que "el
gobierno promueve la concientizacin y la razn de manera
simultnea [y] maximiza el potencial para que los ciudadanos
legitimen al gobierno". Kann opina que esta dialctica es de
tal naturaleza que "fomenta y tolera el mayor desafo a su
propia autoridad". Margan (1981) esboza una visin madiso-
niana de la autoridad poltica que comporta una dialctica un
poco diferente, al oponer el inters particular a las institu-
ciones estables.
Legitimidad y teora de la organizacin pblica. Si bien la
mayora de los trabajos sobre la legitimacin poltica se ocu-
pan de la legitimidad del Estado en su conjunto, estas cues-
tiones tambin son importantes para la teora de la organi-
zacin pblica al menos en dos aspectos. Primero, hay que
considerar la naturaleza del Estado como una influencia am-
biental que permea el comportamiento de organizaciones
particulares (Frankel, 1972; Martin, 1975). Segundo, tiene
sentido hablar de la legitimidad de las organizaciones parti-
culares muy aparte de la del Estado (Hannigan y Kueneman,
1977; Merelman, 1966).
Una organizacin gubernamental creada por ley est im-
buida de la autoridad poltica del Estado y, por consiguiente,
la legitimidad de aqulla est vinculada a la de ste. Para
muchas organizaciones empresariales, el tema de la legitimi-
dad poltica tiene relativamente poca importancia. Gran n-
mero de negocios son agentes privados que actan de manera
independiente con base en la autoridad econmica, y la cues-
tin de la legitimidad poltica reviste una importancia slo
indirecta en cuanto a que influye en el ambiente legal de la
empresa. Sin embargo, para muchas organizaciones privadas
no lucrativas y para algunos negocios, dicha cuestin encie-
rra apenas un inters pasajero. Gran parte de esas organiza-
ciones estn dotadas de autoridad poltica y por lo tanto
estn influidas directamente por las percepciones de legitimi-
dad no slo del Estado, sino tambin de la organizacin. Por
ejemplo, la American Bar Association [Colegio de Abogados
de los Estados Unidos] es responsable de proporcionar ser-
vicios pro bono publico (para el bienestar pblico) a los aboga-
dos y de promulgar regulaciones que afectan directamente el
funcionamiento del sistema de justicia gubernamental. De igual
modo, los consejos de mdicos tienen responsabilidades simi-
lares con la salud pblica.
Los innumerables grupos de asesores del gobierno son otro
caso de ciudadanos y de organizaciones privadas que actan
con carcter pblico. Por ejemplo, el National Science Board
[Consejo Nacional de Ciencia], constituido por un grupo de
particulares, tiene a su cargo importantes responsabilidades
en cuanto al diseo de polticas en ciencia y tecnologa. Las
percepciones de legitimidad de tales organizaciones pueden
afectar directamente su capacidad de realizar en forma efi-
ciente sus funciones pblicas. As pues, las cuestiones clsi-
cas sobre legitimidad resultan pertinentes para la autoridad
poltica ejercida por organizaciones tanto privadas como del
gobierno. Es la legitimidad de un consejo mdico revisor en
gran medida una cuestin de designacin legal, y por lo tanto
est prescrita legalmente su responsabilidad pblica? es
su responsabilidad pblica una cuestin de "ttulo autnti-
co"? Si la legitimidad consiste en tolerar el desafo a la autori-
dad, entonces, qu dice esto sobre el papel del profesionalis-
mo y la pericia tcnica en el rea pblica?
Si bien muchas de las preguntas clsicas de la teora polti-
ca son pertinentes para una teora del comportamiento de la
organizacin pblica, no es posible dirigir simplemente las
"respuestas" ms amplias de la teora poltica hacia las "pre-
guntas" ms estrechas del comportamiento de la organiza-
cin. Esto se debe a que la teora poltica ha sido ms valiosa
en cuanto a plantear las preguntas correctas que en cuanto a
ofrecer respuestas. Muchas de las preguntas fundamentales
sobre la autoridad poltica permanecen sin respuesta. Por
ejemplo, ninguna de las justificaciones tradicionales de la
coercin poltica legtima es completamente satisfactoria. La
teora del consentimiento contiene una apelacin moral, pero
no puede traducirse fcilmente en trminos conductuales.
Tampoco resuelve el problema de la subjetividad. Es decir, si
la autoridad poltica reside esencialmente en el individuo,
entonces sigue siendo voluble. La teora del pacto social no
ofrece una resolucin adecuada, porque es, cuando mucho,
una compleja mezcla de consentimiento, tradicin y costum-
bre. El positivismo jurdico no es totalmente satisfactorio,
pues requiere un nivel de acuerdo sobre procedimientos que
no siempre es fcilmente garantizado. Los argumentos sobre
la supremaca de las instituciones al definir la legitimidad
poltica tienen la ventaja de alejar el foco de atencin de la
subjetividad y la disposicin de nimo; pero, al hacerlo, nie-
gan el papel del individuo fuera del marco institucional, y por
lo tanto nos dejan con un fuerte caparazn vaco de con-
tenido (Grady, 1976).
De este modo, la teora poltica, a diferencia de la teora de
los derechos de propiedad, no proporciona un marco organi-
zativo para interpretar los efectos de la autoridad en el com-
portamiento de la organizacin, pero s ofrece un til punto
de partida. Si hay alguna leccin que extraer de los diversos
argumentos sobre la legitimidad y racionalizacin de la auto-
ridad poltica, es que sta se halla lejos de ser un concepto
unitario. En la exposicin subsecuente, se presupone que hay
diversas fuentes y clases de autoridad poltica, cada una con
diferentes implicaciones para lo pblico y el funcionamiento
de las organizaciones.
TRES TIPOS DE DOTACIN DE AUTORIDAD POLTICA
La autoridad poltica puede caracterizarse de muchas ma-
neras, pero resulta particularmente til examinar la fuente de
la que emana y las dotaciones (derechos, prerrogativas) con-
siguientes. Puede decirse que toda autoridad poltica dimana
en esencia de cada ciudadano, pero aun si se adopta esa pers-
pectiva es posible seguir hablando de la autoridad como algo
influido por las instituciones (Lipset, 1963). El modelo tema-
rio aborda tres tipos diferentes de autoridad poltica. Antes de
articular el modelo, conviene describir cada uno de ellos.
La autoridad poltica primaria emana directamente de los
ciudadanos individuales y constituye el fundamento de cual-
quier sistema poltico. La capacidad de los gobiernos de tomar
decisiones obligatorias radica esencialmente en el otorga-
miento de legitimidad por parte de los individuos y en el com-
promiso de stos tanto con las instituciones como con sus
polticas (Holmes, 1976). Pese a las dificultades inherentes a
cualquier intento por medir o incluso delinear el flujo de la
autoridad poltica primaria, las concepciones de sta que slo
se basan en los garantes institucionales (vanse Kelsen, 1949;
Stillman, 1974) son obviamente incompletas. Las institu-
ciones son creadas por individuos, los compromisos son asu-
midos tambin por individuos yel consentimiento a la autori-
dad es un acto individual.
Como lo han observado algunos tericos, la subjetividad de
los juicios individuales sobre la legitimidad de los actos po-
lticos aade un ingrediente de volatilidad a los asuntos pbli-
cos; pero dicho ingrediente resulta inevitable, y en muchos
aspectos, deseable. Algunos anlisis histricos de la revolucin
(Arendt, 1963) han demostrado que el otorgamiento de legiti-
midad por los individuos no es inmutable. Lo que es ms, la re-
sistencia de las masas a ciertas polticas pblicas (como la
oposicin al reclutamiento durante la guerra de Vietnam o los
movimientos de protesta contra los impuestos) es un recorda-
torio de dicha volatilidad.
Mientras que la autoridad poltica primaria se relaciona
con la teora del consentimiento, la autoridad poltica secun-
daria halla su complemento en las teoras positivistas de la
legitimidad institucional. La necesidad de delegar el otor-
gamiento de autoridad al rgimen es una cuestin de utilidad
prctica as como de filosofa poltica. La magnitud del mo-
derno Estado-nacin indica que la democracia directa no es
viable para muchas iniciativas de gobierno y ciertamente
tampoco para el funcionamiento rutinario de una adminis-
tracin. La autoridad poltica secundaria es ejercida por fun-
cionarios pblicos, electos o no (incluyendo a burcratas y
servidores pblicos), encargados de actuar en nombre de la
ciudadana.
El otorgamiento de autoridad poltica secundaria no carece
de forma y sustancia. En los Estados Unidos la autoridad se-
cundaria est obviamente restringida por la Constitucin y por
leyes acumuladas, pero no se fundamenta de manera exclusiva
en polticas pblicas formales. De hecho, es errneo definirla
slo en trminos de polticas. Existe otro elemento de vital
importancia para desarrollar un concepto de lo pblico aplica-
ble a las organizaciones: el trmino estructura de gobierno, que
se emplea aqu en referencia a los patrones relativamente esta-
bles del sistema poltico que conforman la conduccin de los
asuntos pblicos tanto en el sector pblico como en el privado.
Este tema se desarrolla en una seccin posterior.
Mientras que las autoridades primaria y secundaria radican
en el ciudadano y en las instituciones oficiales del gobierno,
respectivamente, la autoridad poltica terciaria pertenece a las
organizaciones no gubernamentales y a los particulares. Se
trata de una potestad delegada en segundo grado. Los fun-
cionarios pblicos son vistos como delegados de los ciudada-
nos particulares, y estos delegados a veces dotan a las organi-
zaciones privadas (incluyendo las empresariales, no lucrativas
y "mixtas") de autoridad poltica para actuar en nombre del
pblico. La investidura de autoridad poltica en las organiza-
ciones privadas difiere de la investidura mucho ms comn de
intereses econmicos (Roy, 1981). En este ltimo caso, la
agencia representa en forma activa (pero indirecta) el inters
de organizaciones y grupos privados; en el primer caso, la
parte privada de hecho est dotada de autoridad poltica for-
mal, la cual es ejercida de manera directa.
As pues, algunas organizaciones privadas estn al mismo
tiempo limitadas por la autoridad poltica secundaria (me-
diante regulaciones y reglamentos del gobierno, etc.) y do-
tadas de autoridad poltica terciaria. En situacin similar se
encuentra la mayora de las organizaciones gubernamentales
-dotadas de autoridad secundaria, pero a la vez sujetas a
restricciones dictadas por instancias superiores-o Este para-
lelismo resulta til para desarrollar una teora de lo pblico
basada no solamente en el estatuto legal de las organiza-
ciones, sino en los efectos de la autoridad poltica. En el cap-
tulo VI se explica la relacin entre restricciones y facultades
polticas.
AUTORIDAD POLTICA Y COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL
Cada uno de los tres tipos de autoridad poltica descritos
tiene implicaciones para el comportamiento de las organiza-
ciones individuales. Aun la autoridad poltica primaria, que
parece muy alejada de los asuntos cotidianos de una organi-
zacin, puede ser un factor determinante en las acciones y
resultados de sta. Por consiguiente, el modelo temario
ofrece una descripcin del impacto de la autoridad poltica en
el comportamiento organizacional. Pero consideremos pri-
mero la influencia de cada tipo de autoridad en dicha con-
ducta.
Autoridad poltica primaria y comportamiento
organizacional
En los Estados Unidos, la opinin de los ciudadanos sobre la
legitimidad del Estado tiende a ser estable. Pero donde hay
mayores diferencias entre los criterios de los ciudadanos con
respecto a la legitimidad del Estado, las consecuencias son
enormes, no slo con respecto al comportamiento de las
organizaciones, sino al malestar social en general. En tales
casos, las organizaciones se ven afectadas por muchas de las
mismas razones que lo son otras instituciones sociales y, por
lo tanto, estos efectos no son de especial inters para la teora
corporativa, sino para la sociologa. Sin embargo, la autori-
dad poltica primaria influye en el comportamiento organiza-
cional de diversas maneras, no slo como consecuencia de
cambios sistmicos en la legitimidad del Estado.
Conviene observar que la autoridad poltica primaria tiene
efectos de distinta magnitud o de diferentes "niveles" de in-
fluencia. En el nivel ms general, dicha autoridad afecta el
comportamiento de la organizacin como resultado de varia-
ciones en el juicio de los ciudadanos sobre la legitimidad del
Estado. En el nivel ms especfico, los juicios de los ciuda-
danos en lo individual de la poltica especfica representa una
influencia de autoridad poltica primaria.
Influencia de nivel 1: valoracin de la legitimidad del Estado.
Los otorgamientos individuales de legitimidad son selectivos,
y por lo tanto los efectos de la autoridad poltica primaria
raras veces son directos. Obviamente, uno no considera de
manera consciente cada problema de poltica pblico que
surge y lo valora en trminos del compromiso propio con la
legitimidad del Estado. En muchas ocasiones, la autoridad
poltica primaria de nivel 1 est en "piloto automtico". Los
individuos se ven motivados a revalorar el otorgamiento de
legitimidad slo de manera circunstancial (Kourvetaris y
Dobratz, 1982). El sistema poltico de los Estados Unidos ha
sido tan estable que el nico ejemplo sobresaliente y claro de
influencia de nivel 1 en los ltimos 200 aos ha sido la Guerra
de Secesin. Los secesionistas, ya sea por su inters econ-
mico en preservar la esclavitud, por lealtad a sus tradiciones y
regionalismo o por cualquier otra razn, estaban declarando
nula la soberana del gobierno estadunidense con el acto mis-
mo de secesin.
Es axiomtico que los grandes desafos a la legitimidad
tienen consecuencias dramticas. Pero a pesar de la experien-
cia estadunidense, la influencia de la autoridad poltica de
nivel 1 no es poco comn ni necesariamente violenta. Tome-
mos como ejemplo el sistema poltico mexicano. En Mxico,
han sido frecuentes los cambios grandes en los sistemas
polticos, y al menos en ciertos casos, no han sido violentos
(Padgett, 1966). Desde luego, no todo golpe, violento o no,
representa una influencia de la autoridad poltica de nivel I.
Los cambios de gobierno basados en luchas personales por el
poder no suelen acarrear mutaciones en el sistema poltico.
Influencia de nivel II: valoracin del papel y alcance del go-
bierno. Los cambios en la valoracin del alcance y papel ade-
cuados de la actividad estatal son un poco ms comunes que
las variaciones en la percepcin de la legitimidad del gobier-
no. El Nuevo Trato de Franklin Roosevelt y, quiz tambin, la
presidencia de Ronald Reagan son ilustrativos de los cambios
de nivel 11. Sera una gran simplificacin decir que ambos
hechos pueden explicarse cabalmente en trminos de muta-
ciones en la opinin ciudadana sobre la amplitud y el rol de
la actividad del Estado. A veces, las respuestas pblicas se
explican mejor por la impresin sobre la efectividad personal
de un presidente que por preferencias ideolgicas (Hbbs,
1982). Adems, los mandatarios dinmicos crean sus propias
agendas y, por supuesto, las polticas son formuladas por
diversas instituciones. La suprema corte de Taft y la cmara
de representantes presidida por Tip O'Neill muestran que
esas instituciones formuladoras de polticas a menudo tienen
fuertes discrepancias respecto al papel y alcance adecuados
del gobierno. Sin embargo, las elecciones presidenciales en
los Estados Unidos son lo ms cercano a un referendo na-
cional, y quiz no exista un mejor indicador de los cambios
en la opinin de los ciudadanos sobre el papel del Estado.
Los efectos de los cambios de nivel II son enormes. Po-
lticas como el Nuevo Trato tienen consecuencias de gran
magnitud en la multiplicacin de organizaciones y en la
ecologa de toda clase de organizaciones. Kaufman (1976) ha
observado que los motivos de nacimiento y declinacin de
agencias del gobierno federal se explican mejor por los cam-
bios de poca. De manera similar, los estudiosos de los ciclos
de vida organizacional (Kimberly, Miles y asociados, 1980;
Kaufman, 1985) llaman la atencin sobre los cambios que
surgen de tales efectos sistmicos. La autoridad poltica pri-
maria influye en el comportamiento de una organizacin a
travs de su papel en la definicin de la esfera de actividad
estatal; de este modo, no slo afecta el surgimiento y la cadu-
cidad de agencias federales, sino tambin el destino de or-
ganizaciones empresariales. Por ejemplo, el nfasis de la ad-
ministracin Reagan en la "privatizacin" no slo ha reducido
los programas y actividades de las agencias federales, sino que
ha hecho virar la direccin de ciertas polticas hacia los go-
biernos estatales y municipales (Palmer y Sawhill, 1982) y ha
afectado la gama y el tipo de actividades desempeadas por
organizaciones empresariales (Levine, 1986).
Influencia de los niveles III y IV: valoracin de politicas. En
ciertos casos, la opinin pblica se centra en clases generales
de acciones polticas: "macropolticas'': en otros, lo hace en
estrategias especficas: "rnicropolticas". Por ejemplo, las opi-
niones del pblico sobre seguridad y defensa nacionales a
menudo se expresan en trminos muy generales e imprecisos
("se gasta demasiado dinero en defensa"; "hay una brecha
armamentista"). Con menor frecuencia, la opinin pblica se
centra en alguna accin poltica especfica (como la ayuda a
los "contras" en Nicaragua). En ambos casos, la autoridad
poltica primaria juega un papel en modelar el comporta-
miento de una organizacin. Un cambio significativo en la
valoracin de macropolticas es, en este caso, un ejemplo de
influencia de nivel III, mientras que la activacin de la
opinin pblica con respecto a micropolticas es un ejemplo
de influencia de nivel IV. Advirtase que el uso de los trmi-
nos cambio y activacin denota una importante distincin.
Las macropolticas de nivel III son tan amplias que puede
esperarse una opinin pblica duradera, si bien variable.
Estas ltimas macropolticas se extienden por un periodo
prolongado. Por el contrario, no puede esperarse una opinin
pblica de largo plazo sobre las micropolticas de nivel IV, no
slo porque los asuntos son ms especficos, sino tambin
porque son de ms corto plazo.
En muchos casos, el ejercicio de la autoridad poltica pri-
maria en los niveles III y IV influye de manera directa en
organizaciones del gobierno e indirectamente en otras orga-
nizaciones. Si la conviccin de que debe aumentarse el pre-
supuesto militar prospera, las agencias del departamento de
defensa (y los "perdedores" en otras categoras presupues-
tales) experimentan una influencia directa, pero los efectos
indirectos para otras organizaciones son sustanciales, espe-
cialmente en regiones del pas donde los contratistas y las
instituciones de defensa tienen importancia econmica.
En suma, la autoridad poltica primaria se ejerce de varias
maneras, yen cada nivel de actividad hay importantes impli-
caciones para las organizaciones gubernamentales y no gu-
bernamentales. Esta autoridad, independientemente de su ni-
vel, es nica en el sentido de que se origina en los ciudadanos
individuales y en sus percepciones del entorno poltico. Estas
percepciones no se ven alteradas por instituciones como los
medios de comunicacin, el gobierno o los partidos polticos.
Del mismo modo, las organizaciones e instituciones sociales
desempean un papel crucial en traducir y canalizar la autori-
dad poltica primaria (Hess, 1963), as como en la partici-
pacin poltica. Esto significa que es muy dificil rastrear los
efectos de la autoridad poltica primaria, porque se halla
entretejida con otras influer cias polticas (como las elec-
ciones, la autoridad poltica secundaria, la actividad de grupos
de presin o el cabildeo) y con las percepciones de actores
polticos individuales y sus roles respectivos (Weissberg, 1972;
Greenstein, 1960). Con todo, la autoridad poltica primaria es
tan importante como difcil de sondear.
Autoridad poltica secundaria y comportamiento
organizacional
Cuando se reflexiona sobre el impacto de lo pblico en el
comportamiento de las organizaciones, los primeros ejem-
plos que vienen a la mente tienen que ver con el ejercicio de
la autoridad poltica secundaria. Las organizaciones se ven
afectadas por leyes, normas y regulaciones administrativas,
rdenes ejecutivas y mandatos judiciales. En muchos casos,
esos impactos son directos y fciles de comprender: las cortes
dividen American Telephone and Telegraph (AT&T); la Admi-
nistracin de Salud y Seguridad Ocupacional (OSHA) clausura
un proyecto de construccin por reunir condiciones laborales
peligrosas; una legislatura estatal aprueba un impuesto indi-
recto a las bebidas alcohlicas; cada una de estas restric-
ciones es fcilmente comprensible como un ejemplo de la
intervencin pblica en el comportamiento de las organiza-
ciones. De igual modo, pueden verse como un ejemplo ms
del "gobierno galopando sobre la espalda de la industria". O
para decirlo en otras palabras, la autoridad poltica secun-
daria no slo influye en las organizaciones del gobierno, sino
tambin en muchas otras.
Para recapitular, la fuente de autoridad poltica secundaria
es, por definicin, el conjunto de funcionarios pblicos que
trabajan dentro del marco de instituciones del gobierno for-
malmente designadas. Como en el caso de la autoridad polti-
ca primaria, su fuente de poder es invariable, no as el tipo de
resultado o influencia. Si bien hay muchas formas de clasi-
ficar los rendimientos de las organizaciones del gobierno,
para entender los efectos de la autoridad poltica debe dstin-
guirse entre restricciones y beneficios polticos, concesiones y
estructuras de gobierno. De modo general, estas influencias en
el comportamiento organizacional pueden considerarse, res-
pectivamente, como resultado de polticas pblicas, delega-
ciones de autoridad poltica y caractersticas estructurales de
procesos de planeacin. Adems, el ejercicio de la autoridad
poltica secundaria puede dar por resultado influencias de
cada tipo. Consideremos como ejemplo la adjudicacin de un
contrato de defensa. Es una concesin porque, por defini-
cin, le permite al contratista privado realizar una actividad
en nombre del gobierno. Por lo tanto, ampla la autoridad del
concesionario. Tambin es una restriccin porque el contrato
especifica obligaciones del contratista e impone requisitos de
funcionamiento. El tema de las estructuras de gobierno es
menos claro.
Las estructuras de gobierno se definen como los patrones
relativamente estables del desarrollo poltico, que configuran
la conduccin de los asuntos pblicos. Para expresarlo en tr-
minos ms simples, los efectos de lo pblico en el compor-
tamiento organizacional se originan con igual frecuencia en
el desarrollo que en la sustancia de una poltica. Ampliando el
ejemplo del concesionario del Departamento de Defensa
(DaD), el comportamiento de la organizacin focal (el con-
tratista) se ve influido no slo por las restricciones y conce-
siones de autoridad especficas incluidas en la relacin DOD-
contratista, sino tambin por los procesos que inevitable-
mente se derivan de la interaccin con un agente de poltica
pblica, como es dicho departamento. Amn de cualquier
requisito especfico estipulado en el contrato, el contratista se
ve inexorablemente afectado por los procedimientos de con-
tadura y adquisiciones del gobierno, la accin afirmativa y
los requisitos de contratacin de Oportunidad Equitativa de
Empleo (EEO), las disposiciones de libertad de informacin y
otras caractersticas rutinarias de los procesos pblicos. Dado
que las estructuras de gobierno tienen una importancia vital
para comprender el impacto de la autoridad poltica en las
organizaciones, es necesaria cierta elaboracin conceptual.
Estructuras de gobierno: lo pblico del proceso. Enfocar las
estructuras de gobierno es particularmente apropiado en
cualquier intento por construir una teora de la organizacin
pblica. Mientras que las concesiones de autoridad y las res-
tricciones que emanan de la autoridad poltica secundaria
son en gran medida idiosincrticas y en ocasiones difciles de
clasificar, los efectos del proceso poltico son ms estables,
ms fciles de clasificar y ms predecibles. Conviene distin-
guir dos tipos de estructura de gobierno. Las discusiones po-
pulares sobre la sujecin determinada por la intervencin del
gobierno conciernen a menudo a dichas estructuras. Llama-
remos rutinas polticas a esos vnculos. Adems de stas, hay
otra categora de estructuras gubernamentales ms funda-
mental y estable, como el sistema federal, la separacin de
poderes y otras estructuras bsicas a las que nos referiremos
como elementos del sistema poltico. Las rutinas polticas y los
elementos del sistema poltico guardan con frecuencia una
relacin tan estrecha que muchas de dichas rutinas estn
moldeadas por los mencionados elementos. Por ejemplo, las
estipulaciones minutarias para las auditoras de la Oficina de
Contadura General (GAO) pueden entenderse, al menos en
parte, como manifestaciones del principio constitucional de
separacin de poderes. En efecto, la Constitucin de los Esta-
dos Unidos es quiz el factor ms determinante de la influen-
cia del proceso en el comportamiento organizacional.
Elementos del sistema poltico y la Constitucin. Peter Woll
(1977, p. 64) describe atinadamente la influencia constitu-
cional en la burocracia pblica estadunidense: "El efecto
de la Constitucin es fragmentar la burocracia. Las lneas de
control son borrosas, los patrones organizativos varan y en
general la unidad est ausente. La Constitucin ha fragmen-
tado nuestro sistema poltico de manera generalizada y la
burocracia no es una excepcin". La interpretacin de Woll
del impacto de la Constitucin sobre la burocracia pblica
suele ser aceptada, pero resulta muy limitativa. La Cons-
titucin no slo afecta a las burocracias pblicas, sino a la de
todo tipo de organizaciones. No slo limita directamente el
alcance de la accin poltica permisible, sino que tambin
funciona como un poderoso smbolo poltico (Baas, 1979). Al
conformar las estructuras gubernativas en general, y definir
los fundamentos del sistema poltico en particular, la carta
magna establece el marco para las polticas y para el impacto
de lo pblico en las organizaciones.
La fragmentacin del gobierno por la Constitucin se ma-
nifiesta en varias formas. Tomemos como ejemplo el princi-
pio constitucional de separacin de poderes. Sus efectos son
especialmente pronunciados en el caso de las agencias del
gobierno. stas son dirigidas por altos funcionarios ejecu-
tivos, dependientes de los legisladores para obtener recursos
y sujetos a las reglas, interpretaciones y rdenes de la rama
judicial. Al profundizar en las restricciones impuestas por
agencias de la burocracia pblica -las cuales tienen autori-
dad central en asuntos como poltica fiscal y presupuestaria
(por ejemplo, la Oficina de Control y Presupuesto), procu-
racin y gerencia de instalaciones (la Administracin de
Servicios Generales) y procedimientos y polticas de personal
(la Oficina de Gerencia de Persona1)-, se hace evidente que
una agencia del gobierno sirve a muchos amos.
Si bien la fragmentacin encamada en la Constitucin es
uno de los principales factores que conforman el funcio-
namiento de las agencias pblicas, hay otros aspectos impor-
tantes en cuanto a la influencia constitucional en las organi-
zaciones gubernamentales. Segn Wilson (1975), cuestiones
tan diversas como el surgimiento del clientelismo en las agen-
cias regulativas o la inercia burocrtica pueden comprender-
se en trminos de factores constitucionales.
Por tradicin, las organizaciones no gubernamentales estn
menos sujetas a las diversas autoridades externas. Sin embar-
go, el comportamiento de stas puede verse afectado por los
elementos del sistema poltico creados bajo la Constitucin y
por las rutinas polticas que reflejan principios como la sepa-
racin de poderes. Consideremos el caso de una corporacin
gigante, que entre sus muchas actividades produzca sistemas
de armamento para el Departamento de Defensa (nao). En
muchos de sus quehaceres, al menos en aqullos de los que es
propietario y que proceden con base en la demanda mercan-
til, la corporacin mantendr un alto grado de autonoma al
fijar y perseguir sus metas, administrar sus recursos y deter-
minar sus procedimientos de personal. No obstante, el con-
trato de 000 lleva implcita la huella de las estructuras guber-
nativas del gobierno federal. La fragmentacin intraguberna-
mental resultante del principio constitucional de separacin
de poderes tendr efectos directos e inmediatos en la corpo-
racin. Al menos respecto de las actividades bajo el contrato
del DOD, la corporacin no slo adquiere obligaciones con
funcionarios de este departamento, sino quiz tambin
con los auditores de la GAO, las normas de adquisiciones de la
Administracin de Servicios Generales (GSA) y las regula-
ciones de la Oficina de Control y Presupuesto (OMB) sobre
contratos y procedimientos de informacin. Adems, puede
convertirse en objeto de atencin de los "guardianes" del con-
greso y ser llamada a declarar en actuaciones congresionales
o del presupuesto ejecutivo. La fragmentacin del gobierno
federal fracciona a su vez la autoridad de la corporacin.
Estructuras de gobierno y rutinas polticas. Algunas rutinas
polticas pueden considerarse como resultados directos de los
elementos del sistema poltico. Por ejemplo, la fragmentacin
intragubernamental que surge del principio constitucional
del federalismo da forma a las rutinas polticas concernientes
al sistema tributario, ya su vez influye en el comportamiento
de todas las organizaciones que pagan impuestos. Otras ruti-
nas se han desarrollado en forma ms o menos indepen-
diente. Sharkansky (1970, p. 29) define las rutinas como "pro-
cedimientos, hbitos y conductas aprendidas evidentes en los
procesos de decisin de individuos, grupos sociales yorgani-
zaciones formales". Por lo general, las rutinas surgen como
mecanismos simplificadores o estabilizadores, pero una vez
institucionalizadas cobran un impulso que rebasa cualquier
justificacin inicial (Tolbert y Zucker, 1983).
Como ejemplo del impacto que tienen las rutinas en el
comportamiento organizacional, consideremos las numero-
sas rutinas que intervienen en el proceso presupuestal fede-
ral. Mientras que las organizaciones que operan por entero
con base en la autoridad econmica son libres de gastar
recursos a discrecin, adquirirlos de cualquier fuente y desa-
rrollar sus propios registros contables y presupuestales, las
organizaciones sujetas a las rutinas del presupuesto federal se
ven afectadas por factores como los ciclos presupuestales, la
periodicidad anual de la mayora de los procesos de asig-
nacion, el lapso entre autorizacin y asignacin y la natu-
raleza incremental del ejercicio presupuestario. Estas rutinas
no slo influyen en las agencias del gobierno, sino tambin en
las organizaciones empresariales dependientes de asignacio-
nes, subsidios y contratos del gobierno. En el caso de las uni-
versidades privadas cuyas investigaciones dependen de recur-
sos del gobierno estatal y de concesiones federales, las rutinas
polticas influyen en los presupuestos universitarios y polti-
cas contables, en el manejo estratgico de los recursos y pro-
cedimientos de planificacin. Un fuerte "sabor" de lo pblico
se siente en cualquier organizacin vinculada a las rutinas
polticas del presupuesto gubernamental.
Autoridad poltica terciaria y comportamiento
organizacional
La autoridad poltica terciaria es similar a los otorgamientos
suministrados por la autoridad secundaria. Pero mientras
que sta permite que la organizacin focal emprenda ciertas
actividades especficas (por ejemplo, construir un nuevo jet
de combate, utilizar un satlite de la NASA para transmitir
seales, recibir un crdito para gastos en investigacin y
desarrollo), la autoridad terciaria le confiere a la organiza-
cin el poder de disear polticas. Por lo tanto, es un otor-
gamiento de autoridad peculiar. Con la autoridad poltica ter-
ciaria, la organizacin se convierte en un actor poltico. Los
efectos de esta autoridad son profundos, porque el compor-
tamiento de la organizacin no se ve simplemente afectado
por lo pblico: su comportamiento es pblico. Con este pecu-
liar otorgamiento de autoridad, la organizacin focal est fa-
cultada para ejercer autoridad secundaria.
En la gran mayora de los casos, la autoridad poltica tercia-
ria se limita a agencias del gobierno. Esto puede parecer tri-
vial, ya que el otorgamiento de autoridad terciaria equivale, en
muchos aspectos, a otorgar categora gubernamental. Pero
esta equivalencia aparentemente obvia amerita un examen
ms detenido. En primer lugar, hay entidades privadas do-
tadas de autoridad para actuar con pleno respaldo del go-
124
LAS RACES DE LO PBLICO
bierno y con la fuerza de la ley, conservando al mismo tiempo
su carcter privado. Slo unos cuantos ejemplos vienen a la
mente, en particular de organizaciones profesionales como
consejos de revisin mdicos, consejos de autorizacin del
colegio de abogados, etc. El ejemplo ms importante, o al
menos el de mayor penetracin, de organizaciones privadas
que reciben autoridad terciaria es el de las entidades multior-
ganizacionales, que incluyen algunas subunidades que conser-
van un carcter puramente privado y otras con autoridad
gubernamental para disear polticas. Unas cuantas organiza-
ciones totalmente privadas (en oposicin a entidades cuasi-
privadas, como la Tennessee Valley Authority) han sido ins-
tauradas con el apoyo e iniciativa del gobierno. Un ejemplo es
Comsat (Musolf, 1983), organizacin erigida como un mono-
polio legtimo en comunicaciones. Otro caso de autoridad ter-
ciaria que fluye hacia un actor corporativo privado es el de los
laboratorios del Departamento de Energa, propiedad del go-
bierno y operados por contratistas. Si bien la autoridad polti-
ca del concesionario se limita al manejo de la entidad del go-
bierno bajo su disposicin legal, esta estrecha responsabilidad
es, sin embargo, un ejemplo de autoridad poltica terciaria.
Amn de aquellos casos en que se delega formalmente
autoridad poltica legtima a organizaciones privadas, tam-
bin se ha sugerido que la mayora de las corporaciones son,
por su misma naturaleza, minigobiernos (Eells, 1962; Blum-
berg, 1971). Vogel (1975) argumenta que el desarrollo de la
gran corporacin ha transitado de su concesin de legitimidad
original y limitada hacia operaciones pblicas para las que no
cuenta con una dotacin de autoridad formal. Este autor
observa que los ciudadanos: 1) realizan demandas directa-
mente a las corporaciones; 2) su conducta hacia stas es simi-
lar a la que ostentan al interactuar con el Estado, y 3) aplican
a las corporaciones una norma de responsabilidad semejante a
la que emplean frente al gobierno. Al considerar estos hechos
junto con el creciente inters de las corporaciones por las
fuerzas sociales -sostiene Vogel-, resulta ms claro explicar
a la corporacin como una organizacin pblica.
La autoridad poltica terciaria es una cuestin interesante
en la teora de la organizacin, debido al surgimiento de
nuevas formas organizativas y al replanteamiento de la asig-
nacin de autoridad poltica. Sin embargo. la autoridad ter-
ciaria sigue siendo mucho ms comn para las agencias
gubernamentales que para otras formas organizativas, y su
comprensin requiere un examen de los procesos por los cua-
les dichas agencias son creadas por otras agencias guberna-
mentales.
MODELO TERNARIO DE AUTORIDAD pOLTICA
La teora que se presenta en este libro busca ofrecer una
visin alternativa de lo pblico, pertinente para la explicacin
del comportamiento organizacional. Lo pblico no es visto
como una cualidad absoluta, sino como una dimensin. sta
se define por la mezcla de autoridad econmica y poltica en
la organizacin como base de su actividad. En el captulo IV se
argumenta que la teora convencional de los derechos de
propiedad ofrece una explicacin aceptable, aunque no ideal,
de los efectos de la autoridad econmica en el comportamien-
to organizacional. La teora de los derechos de propiedad est,
en algunos aspectos, hecha a la medida para una teora de la
organizacin pblica. No ocurre as con la autoridad poltica;
la naturaleza de sta no siempre es clara, y hay poco acuerdo
sobre los procesos causales por los que este tipo de autoridad
influye en el comportamiento de las organizaciones.
Este captulo ha presentado una visin en la que tres tipos
de autoridad poltica dimanan de diversas fuentes, con in-
fluencias tanto directas como indirectas, comportando una
serie de impactos que, de manera alternada, amplan, restrin-
gen y legitiman las acciones de la organizacin focal. Los
efectos de la autoridad poltica sobre el comportamiento
organizacional no son fciles de determinar ni de conceptua-
lizar. Esta dificultad conceptual responde a varios factores.
El ms importante es la complejidad de tales efectos, la cual
surge en este caso de la amplitud del impacto, la influencia
simultnea de las diversas fuentes de autoridad poltica y la
dificultad de separar los efectos de esta poltica (dada su am-
plitud) de otros factores ambientales, en especial los de ori-
gen econmico, que operan sobre el comportamiento de las
126
LAS RACES DE LO PBLICO
organizaciones. No obstante, es necesario buscar alguna re-
presentacin de dichos impactos, y la grfica V.l representa
un intento inicial de ordenacin a travs de la complejidad.
El modelo ternario presupone la utilidad de distinguir en-
tre los efectos de tres tipos distintos de autoridad poltica.
Como se ilustra en la grfica v.i, el modelo sugiere que: 1) los
GRFICA V.l. Modelo tridico de los efectos de la autoridad
poltica en el comportamiento de la organizacin
Ciudadano
Autoridad poltica
primaria
Restricciones
Estructuras opcionales
Funcionarios
pblicos
Autoridad poltica
secundaria
Restricciones
Organizacin
focal
(Autoridad poltica
secundaria)
n
de la organizacin
individuos, al actuar sobre los otorgamientos de autoridad
primaria, delegan el poder decisorio a los funcionarios pbli-
cos; 2) stos formulan leyes y dan forma a estructuras guber-
nativas que influyen en las organizaciones; 3) el compor-
tamiento de las organizaciones, tanto gubernamentales como
no gubernamentales, se ve afectado por las facultades y res-
tricciones que surgen de la autoridad secundaria y. en ciertos
casos, de la primaria; 4) el comportamiento de las organiza-
ciones tambin es afectado por las estructuras gubernativas
que determinan los canales de distribucin de autoridad, as
como un protocolo aceptable para el consentimiento; y 5) a
algunas organizaciones la autoridad terciaria les confiere la
capacidad de desempearse como un actor pblico con legi-
timidad gubernamental.
El modelo ternario est muy simplificado, y no pretende
explicar los factores determinantes de autoridad; tampoco es-
pecifica la gama o cualidad de los valores correspondientes a
sus trminos. Los objetivos de este modelo abreviado son:
1) distinguir tres tipos de autoridad poltica; 2) demostrar el
flujo de dichos tipos de autoridad, y 3) sealar de un modo
muy general que el comportamiento organizacional se ve in-
fluido por los otorgamientos de autoridad poltica terciaria,
las limitaciones de la autoridad poltica secundaria y primaria
y los efectos canalizadores de las estructuras gubernativas.
Al considerar el modelo temario en conexin con la teora
dimensional de lo pblico desarrollada en el siguiente captu-
lo, cabe subrayar dos puntos. Primero, el modelo temario
sugiere que la influencia de la autoridad poltica es indepen-
diente del sector. Si bien podra esperarse que las organiza-
ciones del gobierno fuesen tpicamente objeto de una gama
ms amplia de influencias provenientes de la autoridad polti-
ca que las organizaciones privadas, y que dichas influencias
podran ser ms fuertes en comparacin con otros factores
ambientales, el modelo es tan aplicable a los negocios, al ter-
cer sector, a las empresas gubernamentales y a las formas
mixtas de organizacin como lo es a las agencias del gobierno
tradicionales. La teora de los derechos de propiedad es un
modelo de autoridad econmica que puede aplicarse a cual-
quier forma organizativa, y para el efecto de lograr una
GRFICA V.2. Efectos de la autoridad poltica sobre la autoridad econmica
Valoracin
ambiental de la
organizacin
como propiedad
..
...
r.----------------!--------------,
I ,
I Autoridad poltica !
! secundaria (como
! regulaciones !
comerciales, impuestos) !
1 !
... ------------""
Incentivos
de reparto de
riqueza
,
Organizacin focal
-, t
Insumas
tecnolgicos para
la productividad
Insumos propietario
empresario
,
Incentivos econmicos
,
Comportamiento
de maximizacin de utilidad
rr-- .... - ..- ..........----------------------,
Autoridad poltica !
i primaria :
, ,
Derecho
consuetudinario
! Tradiciones culturales
L , J
.
Estrategia
tecnolgica
Mezcla de
productos
y servicios
Competencia
yestructura 1-
de mercado
r- t. ..,
1 I
, I
I Autoridad polftica i
I secundaria (como i
I barreras al ingreso)
L J

i secundaria (como !
i estatutos para! I
1 la incorporacin)
. ,
L----r--------J
i ,
LAS RAfcES DE LO PBLICO 129
simetra es necesario que el modelo de autoridad poltica
aqu desarrollado sea igualmente aplicable a cualquier tipo
de organizacin.
Un segundo punto est quiz implcito en el modelo.
Conforme la teora dimensional se desarrolla en el siguiente
captulo, es necesario presuponer que los impactos de la auto-
ridad poltica y econmica son distintos y separables. Si bien
este supuesto se adecua al estado actual del conocimiento
sobre las organizaciones pblicas y las influencias ambientales
en su comportamiento, resulta sin embargo una simplifica-
cin. La grfica v.z indica que la autoridad poltica y la auto-
ridad econmica se interrelacionan de manera importante.
En el nivel ms profundo, las piedras angulares polticas y
econmicas de una sociedad se erigen sobre un terreno cul-
tural comn. Por esta razn, si no por otra, podra esperarse
una influencia mutua significativa entre ambos tipos de au-
toridad. Cuando nos detenemos a pensar que gran parte de
las polticas pblicas -quiz la mayor parte de las polticas
intemas- se racionaliza en trminos de objetivos econmi-
cos, podemos ver lo difcil que es separar un instrumento
social de otro.
La autoridad poltica influye en el comportamiento de cual-
quier organizacin sujeta a las reglas de una forma de go-
bierno. En algunos casos, esas influencias provienen de fuentes
distantes (como la opinin pblica); en otros, los impactos son
prximos y directos (por ejemplo, la intervencin de cuentas
en los contratos del gobierno). Algunas veces, los impactos
emanan de las caractersticas de los procesos polticos, mien-
tras que otras veces se originan en las polticas mismas.
La teora de lo pblico que se presenta en el siguiente cap-
tulo propone que la clave para el rompecabezas de lo pblico
es la mezcla de autoridad poltica y econmica de la organi-
zacin. Una organizacin es "ms pblica" a medida que au-
menta su proporcin de autoridad poltica. sta implica di-
versos lmites, prerrogativas y aun smbolos (Goodsell, 1977;
Pool, 1952). Como resultado, la organizacin sujeta a la auto-
ridad poltica puede volverse ms o menos poderosa, ms o
menos eficiente o ms o menos adaptable, pero es seguro que
cambiar.
VI. POR QU TODAS LAS ORGANIZACIONES
SON PBLICAS: VISIN MULTIDIMENSIONAL
DE LO PBLICO
ROMPAMOS el suspenso: todas las organizaciones son pblicas
porque la autoridad poltica afecta parte del comportamiento
y los procesos de todas las organizaciones. Este simple alega-
to contiene la simiente de una teora de lo pblico. Implica
que: 1) lo pblico concierne a los efectos de la autoridad
poltica; 2) las organizaciones pueden ser ms pblicas en
relacin con ciertas actividades y menos pblicas con respec-
to a otras; 3) todas las organizaciones son pblicas, pero
algunas lo son ms que otras.
Este captulo se fundamenta en los dos anteriores y presen-
ta los elementos y supuestos bsicos de una visin multidi-
mensional de lo pblico, perspectiva aplicable al amplio
espectro de las organizaciones modernas. Por qu multidi-
mensional? Porque lo pblico no es una cualidad separada
que est presente en su totalidad o por completo ausente. El
universo organizacional tampoco consiste en dos mundos
solamente -el de las organizaciones pblicas y el de las or-
ganizaciones privadas-, sin relacin o comunicacin inter-
planetaria. La teora multidimensional supone que las organi-
zaciones modernas, independientemente del sector o tipo,
estn influidas tanto por la autoridad poltica como por la
econmica, y ejercen de manera simblica ambas formas de
autoridad.
El esbozo de una perspectiva multidimensional de lo pbli-
co comienza con el enunciado de tres axiomas bsicos, y a
continuacin se desplaza hacia una exposicin sobre la
dinmica de la teora, para derivar, finalmente, hacia una
descripcin del impacto de lo pblico sobre los procesos
esenciales de las organizaciones.
130
POR QU TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PBLICAS 131
TEORA MULTIDIMENSIONAL: TRES AXIOMAS
El concepto de lo pblico aqu presentado podra calificarse
de mezcla de lo pblico-corno-autoridad. Una organizacin
(cualquier organizacin, sin importar sector o morfologa) es
pblica en la medida que ejerce autoridad poltica o es res-
tringida por ella. Una organizacin es privada en la medida
que ejerce autoridad econmica o se ve limitada por ella. Hay
varias implicaciones en ste y en otros supuestos axiomticos
presentados ms adelante. Quiz la ms importante, sin em-
bargo, es que una visin multidimensional de lo pblico
ofrece un medio para abordar la confusin sectorial y las
organizaciones hbridas, y al menos en este aspecto, repre-
senta una mejora sobre el concepto de pblico-coma-go-
bierno.
El supuesto multidimensional
Axioma 1: Lo pblico no es una cualidad separada, sino una
propiedad multidimensional. Una organizacin es pblica en
la medida que ejerce autoridad poltica o es limitada por ella.
El supuesto multidimensional es la piedra angular de la teo-
ra aqu expuesta. Si bien tal concepto de lo pblico no est
exento de problemas (cmo se mide lo pblico?, cules son
las consecuencias conductuales de distintos grados de lo
pblico?), concuerda sin embargo con realidades organiza-
cionales contemporneas: muchas firmas "privadas" reciben
fuertes subsidios de agencias gubernamentales; algunas orga-
nizaciones "pblicas" dependen cada vez ms del mercado, y
gran nmero de organizaciones no pueden clasificarse fcil-
mente como pblicas o privadas.
En este espacio nos ocupamos de la teora de la organi-
zacin pblica, pero esto no significa que se desatienda o
ignore el tema de lo privado. En la mayora de los casos, el
trmino lo pblico se emplea como signo taquigrfico para
ubicar la organizacin en una dimensin que comprende lo
pblico y lo privado. De hecho, el corolario 1 hace explcita la
importancia de lo privado:
132 POR QU TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PBLICAS
Corolario 1: Una organizacin es privada en la medida que
ejerce autoridad econmica o es limitada por ella.
Pocas, si alguna, organizaciones complejas son puramente
pblicas o privadas. En cambio, hay cierta mezcla de autori-
dad pblica y privada que influye en el comportamiento de
las organizaciones. El aspecto principal, entonces, consiste en
determinar la combinacin de autoridades dentro de la or-
ganizacin, as como el impacto de configuraciones particu-
lares de autoridad sobre su comportamiento. As, el corolario
2 es crucial en el desarrollo consecuente de parmetros em-
pricos para la teora multidimensional:
Corolario 2: Dado que las organizaciones pueden conside-
rarse ms o menos pblicas, a la vez que ms o menos pri-
vadas (en trminos de la influencia de autoridad), cualquiera
de ellas puede ser considerada en trminos de su mezcla de
autoridad. sta consiste en las proporciones de poder eco-
nmico y poltico que influyen en la organizacin.
Si lo pblico es multidimensional en vez de separado, y si
lo pblico y lo privado de una organizacin puede verse en
trminos de mezcla de autoridad, es evidente que la igua-
lacin convencional de lo pblico (y lo privado) nicamente
con el estatuto legal formal es inadecuada:
Corolario 3: Lo pblico es independiente del estatuto legal
formal de la organizacin. Algunas organizaciones del gobier-
no son ms pblicas que otras; algunas organizaciones em-
presariales son ms pblicas que otras; algunas organiza-
ciones empresariales son ms pblicas, en ciertos aspectos
[vase axioma 2], que algunas organizaciones del gobierno.
El supuesto de descomposicin: lo pblico desagregado
Axioma 2: Una organizacin dada puede estar ms influida
por la autoridad poltica en algunos de sus procesos y com-
portamientos que en otros, y por lo tanto puede decirse que
es ms pblica en algunos de sus procesos y comportamien-
tos y menos en otros.
Al emplear el concepto multidimensional de lo pblico es
posible desarrollar indicadores del grado de composicin
pblica-privada de las organizaciones. Pero tales indicadores
son necesariamente medidas agregadas o parciales, porque
bajo el supuesto de descomposicin se argumenta que cual-
quier organizacin dada puede ser ms pblica con respecto
a algunas de sus actividades y menos en relacin con otras.
Es decir, una organizacin puede ejercer ms autoridad po-
ltica en conexin, digamos, con el establecimiento de metas.
As pues, el supuesto de descomposicin sostiene que las or-
ganizaciones individuales no son totalmente pblicas o priva-
das, sino ms o menos pblicas en relacin con aspectos par-
ticulares de su actividad.
Este supuesto aade complejidad a las tareas de medicin y
clasificacin tericas de la organizacin, pero esa compleji-
dad es compensada con una medida extra de realismo en la
descripcin de las organizaciones y sus procesos.
La presuncin de equivalencia
Axioma 3: Con el propsito de juzgar el impacto de lo pblico
en el comportamiento organizacional, se puede asumir que la
restriccin poltica es equivalente a la asignacin poltica. Es
innecesario distinguir los motivos subyacentes a la influencia
de la autoridad poltica.
Una importante presuncin de la teora es que la imposi-
cin externa de autoridad poltica (esto es, restricciones po-
lticas) y la dotacin externa de la misma pueden considerar-
se, para efectos de la teora, casi equivalentes. Esto equivale a
decir que el comportamiento de la organizacin es ms pbli-
co en ambos casos, o sea cuando es limitado por la autoridad
poltica y cuando es dotado de ella. (Lo mismo es cierto, des-
de luego, en relacin con la autoridad econmica.)
Si bien es poco convencional, en el mejor de los casos,
suponer que la limitacin y la asignacin de autoridad son
equivalentes, la presuncin parece menos singular cuando se
considera el objeto de la teora. El propsito no es describir la
influencia, la eficacia o la solidez de la organizacin, ni tam-
poco se trata de dar razn de la gama completa de determi-
nantes del comportamiento organizacional. En vez de ello, la
intencin es comprender la significacin de lo pblico como
una influencia en dicho comportamiento. Desde esa perspec-
tiva ms limitada, importa poco si la organizacin acta co-
mo resultado de una concesin o una restriccin. La fuente
de lo pblico (o de lo privado) no es lo que importa, sino su
impacto. Esta presuncin de equivalencia entre autoridad
interna y externa posee diversas ventajas. Elimina la necesi-
dad de identificar los papeles y calibrar los propsitos de los
actores particulares.
Consideremos un ejemplo que ilustra las ventajas de la pre-
suncin de equivalencia. Una legislatura estatal aprueba una
ley para que todas las juntas de educacin exijan a los maes-
tros de escuela pblica se sometan a un examen de competen-
cia cada cinco aos. A pesar de las protestas de los sindicatos
magisteriales y de los profesores en lo individual, el presiden-
te de la junta educativa local cumple con el mandato. Una
comprensin del impacto de lo pblico en este episodio de com-
portamiento organizacional no requiere una explicacin de
los procesos mentales del presidente de la junta. Si ste eje-
cut el mandato contra su voluntad o consider que dicha ley
aumentara la autoridad poltica de la junta y con gusto
aprovech la oportunidad, el resultado es el mismo: el ejerci-
cio del poder coercitivo legtimo del Estado, a la vez que la
consecuencia concomitante de autoridad poltica (como las
estructuras gubernativas que especifican los canales de
apelacin).
DINMICA DE UNA TEORA MULTIDIMENSIONAL DE LO PBLICO
El quid del argumento presentado hasta ahora puede resu-
mirse fcilmente: la autoridad poltica influye en el compor-
tamiento de las organizaciones porque su ejercicio se acom-
paa invariablemente de ciertos constreimientos legales,
polticos, culturales y psicolgicos. Aun las organizaciones
empresariales que operan en el mercado se ven afectadas de
manera inexorable por delegaciones de autoridad poltica o
por el acatamiento a sta. De igual modo, la autoridad eco-
nmica tiene efectos penetrantes. Pero tanto las organiza-
ciones del gobierno como las empresariales varan en cuanto
al grado en que ejercen autoridad econmica y son influidas
por la misma autoridad, ejercida sobre ellas por agentes
externos. Una teora multidimensional interpreta el compor-
tamiento de la organizacin en trminos de la mezcla de
autoridad econmica y poltica que registra.
La teora multidimensional de lo pblico -representada en
la grfica VI.l- retoma los argumentos tericos de los captu-
los IV y v, los cuales se ocupan respectivamente de los efectos
de la autoridad econmica y poltica sobre el comportamien-
to organizacional. La fusin de ambos tipos de autoridad est
implcita en la representacin de la teora que muestra la gr-
fica VI.1 (y es deducible de la hiptesis definitoria expuesta
anteriormente). Un determinado actor externo puede ejercer
cierta combinacin de autoridad econmica y poltica, y del
mismo modo, la organizacin focal puede ejercer esa cierta
combinacin sobre el ambiente exterior.
Cabe esperar que el impacto de la autoridad econmica sea
ms estable y predecible que el del poder poltico, porque ste
se define en trminos de las particularidades de la autoridad
poltica primaria (por lo general indirecta y difcil de ubicar)
y de la secundaria (tan estable o inestable como las polticas
promulgadas por funcionarios pblicos). Los impactos ms
estables y predecibles de la autoridad poltica son los que
emanan de las estructuras gubernativas.
La grfica VI.l muestra los impactos de la autoridad en las
organizaciones, pero indica que los efectos son moderados
por algunas caractersticas de la organizacin. Esta presun-
cin da lugar a las hiptesis que siguen.
Supuesto de mediacin: papel de los amortiguadores. Las
organizaciones no son uniformes en su respuesta a la autori-
dad poltica. Obviamente, los actos polticos a veces estn
confeccionados para organizaciones particulares o individua-
les. Pero gran parte de la variacin en las consecuencias orga-
nizacionales resultante de esos actos polticos se relaciona
GRFICA VI.I. Teora multidimensional del impacto de lo
pblico en el comportamiento organizacional
Amortiguadores
Autoridad
econmica
I
Incentivos
r--
de produccin
Supervisin
"'""""
del gerente
empresarial
Valoracin
1-- mercantil
de empleados
-
Tecnologa en
forma de mercado
-
Constreimiento
primario
-
Constreimientos
secundarios
'--
Estructuras
de gobierno
I
Autoridad
poltica
Tecnologa
Cruce
de fronteras
Autoridad
mediadora
Recursos
Autoridad econmica
Organizacin
focal
Autoridad poltica
con la capacidad de "amortiguamiento" de las organizacio-
nes. stas idean numerosos mecanismos para enfrentar el
cambio inducido ambientalmente. Sin embargo, algunos de
estos mecanismos revisten particular importancia con respec-
to al cambio ambiental que resulta de la autoridad poltica.
Uno de los amortiguadores ms importantes es la autoridad
misma.
Hiptesis de mediacin 1: Las organizaciones emplean las
asignaciones de autoridad poltica existentes (autoridad me-
diadora) para moderar el impacto de la nueva autoridad
poltica impuesta desde el exterior.
Si bien puede darse el caso de que la organizacin no desee
rechazar (y de hecho podra cultivar) la autoridad poltica
impuesta desde fuera, a menudo tiene la opcin de utilizar las
asignaciones de autoridad poltica existentes como un amor-
tiguador. Empleada de este modo, la autoridad poltica se
convierte en autoridad mediadora. En ciertos casos, sta ema-
na directamente de la autoridad poltica de la organizacin
focal, que puede ejercer por actores externos. En otros, la
autoridad mediadora resulta de los vnculos con aliados polti-
cos influyentes. As, una organizacin que recibe la orden de
una agencia del gobierno superior para que ejecute un deter-
minado acto, podra iniciar un recurso externo utilizando su
influencia con un legislador, ya sea para revocar o para modi-
ficar el mandato.
Hiptesis de mediacin 2: La imposicin externa de autori-
dad poltica suele tener mayor impacto en las organizaciones
con base limitada de poder alternativo (econmico). Las or-
ganizaciones buscan sustituir tipos de autoridad para ejercer
control sobre su ambiente.
Los tipos de autoridad no son sustituibles de manera direc-
ta. Sin embargo, una organizacin que cuenta con recursos
econmicos considerables se encuentra a menudo en una
posicin diferente, respecto de la autoridad poltica externa, a
la de una organizacin con poca autoridad econmica para
negociar. De igual modo, una organizacin con amplia
autoridad poltica puede emplearla en ocasiones para amor-
tiguar los cambios econmicos. As por ejemplo, una organi-
zacin focal puede utilizar su autoridad poltica para per-
suadir a un aliado de que prohba a rivales econmicos em-
plear prcticas supuestamente no competitivas.
Hiptesis de mediacin 3: Los recursos propios de la organi-
zacin actan para amortiguar la autoridad poltica externa.
Aunque penetrante, la autoridad no es la nica dimensin
mediante la cual las organizaciones varan. Cualquiera de sus
diversos recursos propios puede afectar las respuestas de las
organizaciones a la autoridad poltica impuesta desde fuera
(Provan, Beyer, y Kruybosch, 1980; Whetten y Bozeman, de
prxima publicacin). Algunos de stos incluyen: competen-
cia general y habilidades particulares para la gerencia, nivel y
flexibilidad de recursos financieros, composicin de la fuerza
laboral, reputacin y percepcin pblica general, as como
provisin de recursos naturales e insumos destinados a la
produccin.
Hiptesis de mediacin 4: La tecnologa organizacional
amortigua los efectos de la autoridad poltica externa.
Es frecuente que los efectos de la autoridad poltica se dis-
tribuyan de acuerdo con la tecnologa y el tipo de producto de
la organizacin (Emery y Trist, 1965; Downs, 1967). Las orga-
nizaciones poseen diversos medios de proteger su tecnologa
esencial (Thompson, 1967) del entorno, incluyendo interac-
ciones asociadas con la autoridad poltica externa.
Hiptesis de mediacin 5: Las actividades de cruce de fron-
teras mitigan los efectos de la autoridad poltica externa.
Miles (1980, p. 316) observa que "las organizaciones no
escudrian sus ambientes para interpretar lo que ven y tradu-
cir y comunicar los hallazgos a quienes toman las decisiones
[.0.] los crculos decisorios cuentan con gente que ocupa roles
especiales para desempear estos cruces de fronteras y man-
tener las funciones en nombre de sus organizaciones". Dado
que ninguna organizacin existe en un vaco, la actividad de
cruce de fronteras es omnipresente. Pero las organizaciones
varan sustancialmente en el nivel y formalidad de la activi-
dad de cruce de fronteras (Aldrich, 1979; Aldrich y Herker,
1977). Tales actividades ayudan a determinar la cantidad,
oportunidad y calidad de la informacin sobre el ambiente y,
lo que es quiz ms importante, a veces permiten que la orga-
nizacin regule su ambiente establecido. As pues, el cruce de
fronteras es una contingencia crtica en la capacidad de la
organizacin para moderar los efectos de la autoridad polti-
ca externa. A veces esta intermediacin tiende a crear o a
explotar oportunidades (como obtener asignaciones o con-
tratos, cabildeo) y a veces a identificar y disminuir riesgos
(recortes presupuestales potenciales, bajas en el mercado).
Lo pblico y su restriccin. La teora multidimensional es,
en buena medida, una interpretacin del impacto de diversas
restricciones. Pero es importante advertir que la nocin de
restriccin adquiere aqu un significado especial. En muchos
casos, el trmino adquiere un significado peyorativo. La pa-
labra restriccin suele acompaarse de adjetivos calificativos
tales como "impropio", "innecesario" o "gravoso". Las restric-
ciones deben ser evitadas. El uso que aqu le damos al trmi-
no no acarrea tales connotaciones. Se supone que las restric-
ciones son vistas por la organizacin o el gerente como
positivas, negativas o neutrales en cuanto a su valor. Con-
sideremos, por ejemplo, el papel cambiante de la Comisin de
Comercio Interestatal (ICC) en la regulacin de la industria
ferrocarrilera (Woll, 1977). Durante los primeros tiempos de
la ICC, sus regulaciones fueron consideradas como Iimitantes,
y los dueos ferrocarrileros las vieron de modo poco favo-
rable. Posteriormente, dichas regulaciones proporcionaron
una proteccin econmica a los ferrocarriles, y las restriccio-
nes adquirieron un valor positivo para dueos e inversionis-
tas. Ambos grupos de polticas regulatorias -las que limitan
las prcticas monoplicas y las que protegen los ferrocarriles
frente a un mercado de transporte, en el que ya no podan
competir de manera exitosa- son restricciones.
Una vez enfocados en la restriccin como un elemento
importante de lo pblico, cabra cuestionar el valor de exami-
nar la restriccin poltica en vez de la restriccin en general.
Por qu es especial la restriccin poltica? Consideremos el
caso de dos diferentes restricciones sobre una compaa: 1)
una orden para instrumentar un programa de capacitacin
de los grupos minoritarios a fin de ampliar la contratacin y
el ascenso de empleados minoritarios; 2) una concesin de
efectivo para estimular la actividad de investigacin y des-
arrollo. Pensemos en las implicaciones de cada caso desde la
perspectiva de: a) un mandato de una compaa matriz; b)
una directriz interna del presidente ejecutivo de la organi-
zacin focal; c) una restriccin poltica que implica el ejerci-
cio de autoridad poltica secundaria.
Slo en el caso de la restriccin poltica hay una impli-
cacin con un propsito ms amplio y un electorado genera-
lizado. Es ms una cuestin de propsito, motivo y efectos
proyectados que un resultado real. El resultado, especialmente
en el caso de la concesin de gastos en investigacin y des-
arrollo, puede ser el mismo. Es la amplitud del propsito
(como contribuir a la productividad nacional frente a la utili-
dad de la firma) lo que hace importante la restriccin poltica.
Este vnculo con el inters pblico y con valores ms amplios
distingue a la restriccin poltica de otras restricciones.
Segn la teora multidimensional, el impacto de lo pblico
en el comportamiento organizacional se halla en funcin de
los siguientes factores: 1) las proporciones respectivas de au-
toridad econmica y poltica que constrien la organizacin
(es decir, la mezcla de autoridad); 2) la intensidad de la auto-
ridad aplicada sobre la organizacin; 3) la capacidad de sta
para moderar las restricciones a travs de sus dispositivos de
amortiguamiento; 4) la autoridad (tanto poltica como eco-
nmica) que la organizacin focal ejerce sobre su entorno.
Mezcla de lo pblico como autoridad. La autoridad eco-
nmica y poltica no es vista aqu como influencias compen-
satorias sobre el comportamiento de las organizaciones, sino
ms bien distintas. Los aumentos de la primera se asociarn
con: 1) mayor preocupacin por la eficiencia tcnica; 2) vigi-
lancia empresario-gerente; 3) valoracin mercantil del traba-
jo; 4) incentivo de produccin, y 5) evaluacin del desempeo
con base en el mercado.
Una infusin de autoridad poltica no conduce necesaria-
mente a una reduccin de cada uno de los puntos arriba
enumerados, sino que ms bien, abre la organizacin a un
conjunto de influencias adicionales, que en ciertos casos com-
piten Con las ya mencionadas yen otros coexisten con influen-
cias econmicas. El impacto de la autoridad poltica en el
comportamiento organizacional vara en funcin de la natu-
raleza de la autoridad poltica primaria y secundaria y como
resultado de los elementos particulares de las estructuras
gubernativas. Pero algunas de las influencias son penetrantes
y podran incluir factores como: 1) mayor responsabilidad
frente a actores polticos externos; 2) mayor interdependencia;
3) inters por las externalidades; 4) vnculos ms estrechos
con los ciclos polticos; 5) creciente visibilidad pblica, y 6)
mayor compromiso con la igualdad y otras metas sociales es-
tablecidas. Estos factores son sugerentes, pero los efectos par-
ticulares de la autoridad poltica no pueden evaluarse aparte
del conocimiento del contenido sustantivo de la autoridad
poltica primaria y secundaria ni de las estructuras gubernati-
vas pertinentes. De igual modo, los efectos particulares de la
autoridad econmica no pueden ser evaluados aparte del
conocimiento de las dimensiones sustantivas de las fuerzas
mercantiles en operacin.
Cantidad y proporcin: la red de lo pblico. A llegar a este
punto, el principal inters de la teora multidimensional es la
mezcla de autoridad econmica y poltica ms que la cantidad
de autoridad (aunque en el siguiente captulo se hace un
modesto intento por abordar la ltima cuestin). Hay dos
razones para el presente enfoque. En primer lugar, la teora
se ocupa principalmente de lo pblico y sus impactos. sta
no es una teora general de la autoridad en las organiza-
ciones, sino ms bien una teora de lo pblico en que la
autoridad juega un papel central. En segundo lugar, y ms
importante, el enfoque sobre la mezcla de autoridad es ade-
cuado para el nivel de desarrollo terico. De hecho, una teo-
ra que explicase por entero el papel de la intensidad del
poder y sus interacciones con la mezcla de autoridad sera
algo superior, pero eso simplemente rebasa el alcance de este
esfuerzo inicial.
Una vez presentadas estas declaraciones de idoneidad,
sigue siendo importante hacer hincapi en que, cualquiera
que sea la mezcla de autoridad econmica y poltica, habr
organizaciones dotadas de grandes o pequeas cantidades de
cada una. La grfica VI.2 presenta una simple "red de lo p-
blico" que ubica algunos tipos de organizacin a lo largo de
dos ejes; un eje X, que representa la autoridad econmica, y
un eje Y, que simboliza la autoridad poltica.
GRFICA VI.2. La red de lo pblico
Autoridad
econmica
Firma administrada
por el dueo Firma privada
administrada
profesionalmente

Cooperativa de 1 y D
gobierno-industria
...
Organizacin pblica
que participa en el
mercado
Tradicional
financiamiento indirecto
de organizacin
del gobierno
Universidad
de investigacin
...
Organizacin pblica
de tarifas al usuario
Contratista
del gobierno
Empresa patrocinada
por el gobierno
Corporacin
Organizacin
no lucrativa
Organizacin
profesional
Asociacin
comercial
Organizacin
voluntaria
pequefia
Autoridad
poltica
El propsito de esta grfica es indicar simplemente que las
organizaciones, cualesquiera que sean, pueden ordenarse se-
gn su cantidad y mezcla de autoridad econmica y poltica.
De esto no se infiere que la ubicacin de cada tipo de organi-
zacin sea precisa. Algunos tipos de ellas tendrn mayor dis-
persin sobre la red que otros. Por ejemplo, la ubicacin de
las organizaciones no lucrativas -una variedad en especial
tpica- es particularmente arbitraria. No obstante, se afirma
que por lo menos algunas de las organizaciones sealadas de
cada tipo podran acercarse ms a los smbolos que represen-
tan su ubicacin en la red.
Si la red parece familiar, quiz se deba a descripciones si-
milares del carcter econmico de los bienes y servicios de las
organizaciones. La diferencia, desde luego, es que esta red se
basa en la calidad y cantidad de autoridad que influye en el
comportamiento organizacional; as que no existe necesaria-
mente correspondencia con el carcter econmico de los
bienes y servicios producidos.
Lo PBLICO Y PROCESOS ORGANIZACIONALES
En el captulo I se ilustr el efecto de lo pblico en las organi-
zaciones al examinar cmo la autoridad poltica ha contribui-
do a conformar el desarrollo corporativo en la industria
aeroespacial. En ese punto, se argument que lo pblico pue-
de influir prcticamente cualquier aspecto del comporta-
miento organizacional. Sin embargo, era conveniente em-
pezar por considerar los efectos de lo pblico en los procesos
"ms esenciales" (es decir, determinantes) de las organizacio-
nes. La teora multidimensional de lo pblico contina des-
arrollndose en el resto de este captulo, utilizando el mismo
trazo; la discusin se centra en los procesos organizacionales
ms elementales.
Adems de sugerir algunas de las implicaciones de lo pbli-
co para el conocimiento terico del comportamiento organi-
zacional, se exploran implicaciones gerenciales en conexin
con cada uno de los procesos organizacionales considerados.
Lo pblico y los procesos de recursos. Ninguna actividad es
tan vital para una organizacin como la obtencin y adminis-
tracin de los recursos financieros. Las actividades corporati-
vas esenciales presuponen una base de recursos, y gran parte
de la energa de la organizacin se dirige a expandir, salva-
guardar o desplegar recursos. Asimismo, su adquisicin y
manejo guardan estrecha relacin con el mantenimiento y los
objetivos de la organizacin. Los procesos de recursos tienen
primaca.
Una dificultad para analizar el componente pblico de los
recursos viene en seguida a la mente: el alcance y la variedad
de sus procesos son impuestos. Entre las diversas actividades
organizacionales que tienen que ver con los recursos, desta-
can la adquisicin de stos, su despliegue, su asignacin para
proyectos y programas, as como el monitoreo de sus flujos.
Lo pblico puede influir en cualquiera de estos procesos o en
todos a la vez (Bozeman y Straussman, 1983). Pero para un
anlisis conceptual de lo pblico en los recursos, es mejor
comenzar con un aspecto simple aunque importante: la mez-
cla de recursos.
Como aqu se utiliza, el concepto de mezcla de recursos se
refiere a la proporcin de los recursos financieros que una
organizacin recibe de fuentes gubernamentales. Los recur-
sos pueden provenir de asignaciones directas, contratos, sub-
sidios, prstamos o cualquier variedad de tales vehculos
financieros.
La mezcla de recursos demuestra las posibilidades de dife-
rentes grados de influencia de la autoridad poltica. Si todas
las organizaciones privadas estuviesen en un polo de la
dimensin de recursos (es decir, recibiendo 100% de ellos a
partir de las ventas a consumidores privados en mercados
competitivos) y todas las organizaciones del gobierno estu-
vieran en el otro polo, no habra necesidad de considerar los
efectos de lo pblico en los procesos de recursos de todas las
organizaciones. Pero stas, incluyendo las del sector privado,
obtienen apoyo financiero de varias fuentes: utilidades de los
mercados privados, ganancias de contratos del gobierno, sub-
sidios gubernamentales, fondos de inversin, cargos al con-
sumidor, ingresos por fondos especiales e incluso asigna-
ciones gubernamentales directas. Estas fuentes varan en
cuanto a sus implicaciones para la influencia de la autoridad
poltica.
Las principales derivaciones tericas de lo pblico de los
recursos se relacionan con los valores, a veces en conflicto, de
autonoma y estabilidad. Las organizaciones que guardan
cierta independencia con respecto a constreimientos exter-
nos suelen conservar mayor flexibilidad no slo en el manejo
de sus recursos, sino tambin en la toma de decisiones
estratgicas. Su relativa autonoma les permite ajustarse al
mercado, conforme las condiciones lo requieran, al expandir
o limitar la produccin, promover nuevos productos o servi-
cios, acumular recursos, crear una disminucin de recursos
en periodos de poca actividad, etc. Adems, las organiza-
ciones que no dependen de la autoridad poltica pueden a
veces manipular el mercado, y en muchos casos, crear de-
manda a travs de la publicidad, del mercado agresivo, de la
expansin de medios para la venta o del desarrollo de nuevos
clientes.
Pero el efecto de la autoridad poltica sobre los procesos de
recursos organizacionales no es necesariamente nocivo. Quie-
nes estudian el presupuesto y las asignaciones pblicas han
sealado que las organizaciones del gobierno no son pasivas
en sus esfuerzos por obtener recursos. La impredecibilidad
de stos tampoco es necesariamente resultado de la sujecin
a la autoridad poltica. En primer lugar, la presupuestacin
es a menudo incremental, y dada la importancia de la base de
asignaciones, el financiamiento de las autoridades polticas
suele fluctuar menos que el que se basa en el mercado. La
mayora de las agencias del gobierno y muchos de sus conce-
sionarios disean programas suponiendo que las asigna-
ciones igualarn o superarn las del ao anterior. Legis-
ladores, inspectores del presupuesto y superiores ejecutivos
proporcionan seales sobre los probables resultados de las
asignaciones, y los gerentes son sensibles a esas pistas.
Adems, el proceso presupuestario en el gobierno federal (y
en muchos de los estados) se inicia dos o tres aos antes del
compromiso efectivo de autoridad obligatoria. Por ltimo,
buena porcin de los recursos de agencias gubernamentales
puede considerarse como "incontrolable", en el sentido de
que proviene de fondos fiduciarios, impuestos de asignacin
especial o derechos estatutarios indexados, y de que implica
poca discrecin.
El punto es que la influencia de la autoridad poltica en la
obtencin de recursos suele ser una fuerza estabilizadora. La
dependencia puede ofrecer ventajas significativas. Las com-
paas ms privadas (aqullas que se sostienen con las ganan-
cias generadas en mercados privados) poseen toda la libertad
asociada con la autonoma -incluyendo la de controlar e
invertir recursos financieros-, pero de modo caracterstico
deben operar en un ambiente de mayor incertidumbre. As,
una mayor intervencin de lo pblico en los procesos de
recursos no es intrnsecamente buena o mala, y en cambio
debe juzgarse en relacin con las estrategias gerenciales y las
caractersticas del entorno de la organizacin. Como seala
Thompson (1967), las organizaciones buscan estrategias que
protejan su tecnologa principal de la tensin ambiental y de
la incertidumbre. En algunos casos, lo pblico es una protec-
cin efectiva; en otros, un grillete efectivo.
Lo pblico y control de recursos. Parece cosa segura que la
mayora de las empresas tienen ms autonoma que las agen-
cias del gobierno en cuanto a desarrollo, asignacin y uso de
recursos. Pero una mayor participacin de lo pblico bien
puede reducir el nivel de autonoma. De igual modo, una
mayor seguridad en el mercado puede aumentar la auto-
noma de las agencias gubernamentales. A medida que los
gerentes buscan diversificar su base de financiamiento, deben
tomarse en cuenta las posibilidades de que algn incremento
o decremento de la autonoma decisoria acompae probable-
mente un cambio en la mezcla de recursos.
La estabilidad de los recursos suele verse afectada por lo
pblico. Por ejemplo, la firma Acme Widgets, Inc., tiene xito
como proveedora de insumas de produccin para los fabri-
cantes. Pero acaba de recibir su primer contrato grande del
gobierno, con lo que espera casi duplicar sus ingresos por
ventas. Un cambio de tal magnitud conducir de manera
inevitable a importantes reorientaciones, algunas planeadas y
otras no. Uno de los factores cruciales que la gerencia de
Acme debe considerar es el de posibles efectos de largo
alcance sobre la estabilidad de su base de recursos. Si la fir-
ma va en busca de contratos del gobierno, sus estrategias de
obtencin de recursos sern sensibles a los cambios en el cli-
ma poltico. Esto significa que las reglas del juego pueden
variar: la habilidad para interpretar las condiciones del mer-
cado (el fuerte de Acme) no es lo mismo que la astucia para
descifrar el cambio poltico.
El componente pblico de los recursos est transformando
las organizaciones empresariales, pero su componente privado
tambin est modificando muchas organizaciones del go-
bierno. Ya sea por escasez de fondos o por ideologa, estas lti-
mas han estado experimentando con diversos mtodos, casi de
mercado, para allegarse y administrar recursos financieros. En
muchos casos, hay efectos secundarios. La confianza en el
mercado socava la estabilidad de las organizaciones guberna-
mentales? Tiende esto a fomentar un menosprecio de los pro-
gramas de importancia social y poltica que tienen poco poten-
cial mercantil? stas son cuestiones que los administradores.
deben ponderar conforme buscan modificar su base tradicio-
nal de recursos.
Lo pblico y ciclos de vida organizacional. Establecer y man-
tener la organizacin es un proceso bsico comn a todas las
organizaciones. stas nacen, buscan conservarse y final-
mente mueren; as, puede decirse que tienen ciclos de vida.
De acuerdo con el enfoque aqu perfilado, estos ciclos vitales
se consideran en .rminos del grado en que lo pblico influye
en la creacin, conservacin y desmantelamiento de las orga-
nizaciones.
Las organizaciones del gobierno dependen de superiores
legales para su creacin -ya sea por decreto, orden ejecutiva
o entidades de mayor jerarqua dentro de la burocracia- y
no se autopromueven (al menos en sentido formal). Si bien
esta diferencia formal entre las organizaciones gubernamen-
tales y privadas resulta importante, tambin debe tomarse
en cuenta que las segundas rara vez surgen de un golpe,
libres de requisitos constitutivos, procedimientos de licencia,
leyes antimonoplicas o influencias similares de la autoridad
poltica.
Las organizaciones empresariales varan considerablemente
con respecto a la influencia de la autoridad poltica en sus pro-
cesos de nacimiento y muerte. Esta autoridad rara vez tiene
efectos mayores en los ciclos vitales de organizaciones peque-
as y voluntarias (excepto en forma indirecta a travs de apoyo
financiero), pero en el otro extremo, la autoridad noltica per-
mea los procesos para el establecimiento e incorporacin de
una gran firma que opera en un mercado oligrquico y fuerte-
mente restringido por leyes antimonoplicas.
Adems de los efectos directos de la autoridad poltica
sobre los procesos de vida y muerte, la influencia de lo pbli-
co resulta de la regulacin gubernamental de los mercados.
Pfeffer (1974) ofrece evidencia sobre los efectos de las regula-
ciones del Consejo de Aeronutica Civil en la entrada de
nuevas aerolneas a la industria. Asimismo, los incentivos
tributarios suelen desempear un importante papel en el
establecimiento de organizaciones (vase Bozeman y Link,
1983). Todo esto no implica que las diferencias legales for-
.males entre la creacin de organizaciones del gobierno y pri-
vadas carezcan de importancia; en cambio, sugiere que lo
pblico suele afectar los ciclos de vida de todo tipo de organi-
zaciones.
Lo pblico y manejo de ciclos vitales. Es muy probable que
pocos gerentes piensen en s mismos como administradores
de ciclos vitales. Pero eso es exactamente de lo que se trata:
desarrollar estrategias para iniciar nuevas organizaciones,
colocarlas en un lugar favorable para que puedan mantenerse
y planificar el desmantelamiento de la organizacin propia o
de otra para la que se disea una poltica. Lo pblico de los
ciclos de vida se inmiscuye de varias maneras en estas cues-
tiones gerenciales, pero es quiz ms prominente en las deci-
siones sobre la creacin de nuevas organizaciones.
El efecto de lo pblico en la creacin de organizaciones del
gobierno no podra ser ms fundamental: no es posible esta-
blecer nuevos organismos gubernamentales sin la autoriza-
cin de una entidad gubernamental ya existente. Pero la au-
toridad poltica puede influir prcticamente en cualquier
decisin de poner en marcha una organizacin. Un gerente-
empresario que contempla un nuevo negocio de riesgo podra
desear explorar el entorno de asistencia gubernamental y
encontrar una amplia gama de posibilidades, incluyendo pro-
gramas de incentivos, programas de prstamos de la Small
Business Administration, programas de asesora patrocina-
dos por el gobierno (como el Retired Executive Corps), cen-
tros de incubacin con patrocinio gubernamental y zonas de
empresas con impuestos reducidos. Lo pblico tiene a menu-
do la suficiente importancia para alterar el clculo decisorio
del empresario (que es exactamente para lo que estn disea-
dos muchos programas). Sin embargo, los efectos de la auto-
ridad poltica no son siempre unidireccionales. Las tasas de
impuestos, la regulacin (y desregulacin) y los requisitos
de papeleo del gobierno son slo algunos de los productos de
la autoridad poltica que dan forma a las decisiones de actuar
o no actuar de empresarios y gerentes.
Lo PBLICO Y PROCESOS ESTRUCTURALES
Otro elemento bsico de las organizaciones es la estructura,
que tambin tiene implicaciones para lo pblico. Hay varias
caractersticas centralizadoras en el gobierno que podran jun-
tarse en la categora de lo pblico estructural. En el gobierno
federal, dos de las agencias ms importantes en la promocin
de la dependencia estructural-administrativa son la Adminis-
tracin de Servicios Generales (GSA) y la Oficina de Control y
Presupuesto (OMB). La centralizacin de gestiones en la GSA no
tiene una verdadera contraparte en las organizaciones empre-
sariales, aunque, desde luego, en aquellas instancias en que
domina un solo vendedor, existe una dependencia similar. La
GSA tiene gran influencia en los concesionarios del gobierno.
La OMB promulga regulaciones que establecen los procedimien-
tos de control para las agencias federales, y al igual que la GSA,
tiene un impacto sustancial en la estructuracin y manejo de
las organizaciones empresariales. Asimismo, los contratistas se
ven afectados por los requisitos contables de la OMB. Con fre-
cuencia, estos requisitos ocasionan enormes cambios en el apa-
rato administrativo de las organizaciones del sector pblico.
Lo pblico estructural-administrativo afecta el control de
personal. Las restricciones impuestas por algunas entidades
del gobierno a otras son muy evidentes: normas y regula-
ciones en cuanto a la disponibilidad de lneas de personal,
procedimientos de contratacin y requerimientos del servicio
civil. Pero muchas organizaciones empresariales se han en-
contrado sujetas a la autoridad poltica en su reclutamiento,
promocin y manejo de personal. Las pautas establecidas por
la accin afirmativa y la oportunidad equitativa de empleo
tienen impactos significativos en las prcticas de contrata-
cin de las firmas empresariales. Las regulaciones impuestas
por agencias como la Administracin de Seguridad y Salud
Ocupacional (OSHA) afectan el control y direccin de los
empleados. La legislacin sobre salarios mnimos y los requi-
sitos de seguridad social tambin son elementos de lo pblico.
Las organizaciones difieren un poco en cuanto al grado en
que las prcticas de personal se ven restringidas. Aqullas que
dependen en gran medida de los contratos del gobierno a
menudo encuentran que el acatamiento de las normas de per-
sonal es una precondicin para su adjudicacin. Las universi-
dades (incluyendo las privadas) son en especial vulnerables,
ya que existe la posibilidad legal de retirarles todos los fondos
federales en caso de que un solo departamento o incluso un
solo proyecto haya violado las pautas de accin afirmativa.
Por otra parte, lo pblico no slo tiene consecuencias directas
en la contratacin, la promocin y los procedimientos de per-
sonal, sino que tambin afecta la estructura y operacin de
personal e incluso de unidades de lnea.
Lo pblico estructural y administracin. El efecto de lo
pblico en la estructura de las organizaciones suele ser muy
visible y mal acogido. De hecho, el trmino papeleo se refiere
por lo general a reglas y procedimientos que se originan en lo
pblico estructural. Esto incluye por lo menos tanto proble-
mas administrativos como los que abarcan las cuestiones de
papeleo y burocratizacin.
Como ya se ha mencionado, la centralizacin de funciones
administrativas rutinarias (manejo de personal, presupuesto,
contabilidad, gestin, administracin de medios e instalacio-
nes) en el gobierno no tiene una verdadera contraparte en las
empresas. Sin embargo, los impactos de las reglas de con-
tabilidad de la GAO, de los requisitos administrativos de la
OMB Yde las normas de personal de la Oficina de Manejo de
Personal (OPM) afectan a muchas organizaciones empresa-
riales a travs de contratos del gobierno, concesiones y otras
interacciones empresa-gobierno. A veces los gerentes ven es-
tos elementos de lo pblico estructural como papeleo, una
restriccin que debe evitarse. En muchos casos, esta percep-
cin es exacta. En otros, el papeleo de un hombre es el
mecanismo de justificacin de otro hombre. Por lo general, lo
pblico estructural trae consigo la expectativa de que las
acciones organizacionales sern vigiladas, sea de manera di-
recta o indirecta, por funcionarios pblicos. La "adminis-
tracin del papeleo" es una habilidad peculiar que requiere de
atencin a su racionalidad, vnculos de comunicacin efec-
tivos con actores externos y alto grado de apertura en la toma
de decisiones.
Lo PBLICO Y PROCESOS DE METAS
Mohr (1973) hace una distincin entre metas transitivas y
metas reflexivas. Una meta transitiva es "aqulla cuyo refe-
rente est fuera de la organizacin de que se trata (... ] un
impacto intencional de la organizacin sobre su entorno".
Las metas reflexivas, en contraste, se orientan hacia dentro,
se ocupan de la conservacin del sistema y por lo general
entraan alicientes que tienden a evocar contribuciones de
los miembros a la organizacin: "En el marco general de las
metas reflexivas, cada organizacin determina sus propias
reglas de juego. Los criterios empleados para repartir los
recursos organizacionales y la consecuente distribucin de
incentivos -dinero, poder, prestigio, experiencia psicolgica,
etc.- sin duda variarn entre distintas organizaciones"
(Mohr, 1973, p. 476).
Una diferencia entre las organizaciones gubernamentales y
privadas es que las primeras se instituyen con una o ms me-
tas transitivas, por lo general declaradas en la ley u orden
ejecutiva que autoriza el establecimiento de la agencia. Como
seala Mohr, las organizaciones privadas pueden existir slo
para el logro de metas reflexivas (como el beneficio econmi-
co de sus miembros). Uno de los efectos indirectos, pero cru-
ciales, de las metas transitivas de las organizaciones guberna-
mentales concierne a las expectativas pblicas. Se supone que
la firma empresarial acta en su propio inters, comprendido
en su sentido ms estrecho. Sin embargo, es de esperar que
las organizaciones del gobierno trasciendan los -strechos l-
mites del inters propio. Si las metas programticas locales
chocan con objetivos de poltica ms amplios, se espera que
estos ltimos prevalezcan. sta es una cuestin de expectati-
va tanto como de realidad, pero la expectativa misma es im-
portante en la conformacin del comportamiento.
A pesar de las expectativas, los estudiosos de la poltica bu-
rocrtica subrayan el hecho de que las metas transitivas no
suelen ser la mejor gua para el comportamiento de las orga-
nizaciones pblicas. Downs (1967, p. 2) observa: "los funcio-
narios burocrticos [pblicos], como todos los dems agentes
en la sociedad, se ven motivados de manera significativa
-aunque no nica- por sus propios intereses". Desde luego,
esto no implica que los objetivos del director pblico sean
necesariamente incompatibles con las metas transitivas de las
organizaciones. Downs reconoce que los directores pblicos
poseen un "conjunto complejo de metas que incluyen poder,
ingreso, prestigio, seguridad, conveniencia, lealtad (a una idea,
institucin o pas), orgullo del trabajo excelente y deseo de
servir al inters pblico".
Las metas transitivas ofrecen una pobre gua para el com-
portamiento de las organizaciones cuando los objetivos han
sido desplazados, ignorados o utilizados como racionaliza-
ciones convenientes para metas reflexivas. Si bien puede
suponerse que las organizaciones del gobierno tienen metas
transitivas formales, es importante recordar que: 1) cualquier
organizacin puede proclamar metas transitivas, y 2) la posi-
cin gubernamental privada nos dice poco sobre la signifi-
cacin emprica de dichas metas.
La expectativa de que las organizaciones gubernamentales
buscarn superar objetivos personales y burocrticos resulta
a menudo engaosa, al igual que suponer que las organiza-
ciones privadas nunca persiguen metas trascendentes, multi-
organizacionales.
Lo pblico de metas y administracin. Muchas de las impli-
caciones administrativas de lo pblico de metas se relacionan
ms con expectativas que con requerimientos formales. Las
organizaciones del gobierno tienen objetivos que trascienden
la organizacin individual, y estas metas transitivas llevan
consigo una carga de inters pblico. Pero, qu hay de las
organizaciones empresariales cuyas metas son influidas por
la autoridad poltica? Consideremos el caso de una firma con-
sultora en ingeniera que recibe honorarios por construir y
luego manejar una instalacin de eliminacin de desechos
slidos propiedad del condado. Es la meta de la firma obte-
ner ganancias de esta actividad? Sin duda alguna. Pero el
hecho de que el encargo sea pblico, aprobado por la autori-
dad poltica y vigilado por funcionarios pblicos, no afectar
los objetivos de la compaa? No asumira, sta, en efecto,
metas transitivas? La respuesta a esta pregunta puede variar
segn los valores de los gerentes-propietarios de compaas
particulares. Pero las percepciones del pblico, la atencin de
los medios de comunicacin y los mecanismos de respon-
sabilidad pblica requeridos por el carcter pblico de la
obra son ms tangibles. Los gerentes en el sector pblico tan-
to como en el privado, que trabajan en organizaciones cuyas
misiones y metas se ven afectadas por la autoridad poltica,
deben estar preparados para enfrentar un ambiente organiza-
cional muy diferente y extendido y, con frecuencia, un con-
junto diferente de expectativas sobre la conducta apropiada
de una organizacin.
Lo pblico de metas afecta la interdependencia. Por regla
general, los administradores en el gobierno dan por sentado
que el logro de cualquier meta significativa requiere el mane-
jo de la interdependencia. Los gerentes en organizaciones pri-
vadas con una gran influencia de la autoridad poltica se
encuentran en una posicin similar, pero suelen tener menos
experiencias frente a los retos y frustraciones de perseguir
metas que dependen de la cooperacin de numerosos actores
semiautnomos. Lo pblico de metas puede generar interde-
pendencia a partir de varias fuentes. Los objetivos transitivos
de las organizaciones gubernamentales (y algunas empre-
sariales) aseguran la interdependencia. La combinacin
de fuerzas organizativas pblicas y privadas en empresas de
riesgo compartido, cooperativas y programacin conjunta
tiene como consecuencia inevitable cierto grado de lo pblico
de metas e interdependencia. Adems, la interdependencia
plantea una serie de interrogantes de carcter administrativo:
cmo alcanzar metas transitivas y al mismo tiempo ponerlas
en equilibrio frente a las metas reflexivas existentes y, en oca-
siones, a la supervivencia organizacional? Cmo cooperar y
aun as mantener una buena dosis de autonoma? La ganan-
cia y el crecimiento ofrecen un til indicador de eficacia orga-
nizativa en el sector privado (la asignacin presupuestaria
juega un papel similar en el gobierno), pero, cmo manejar
la eficacia de programas que trascienden la organizacin?
Lo pblico de las metas organizacionales puede influir en
los mtodos de los gerentes para alcanzar objetivos. Con fre-
cuencia, lo pblico crea mayor complejidad y exige que el
administrador haga frente a una gama de variables sobre las
cuales tiene un control limitado. Lo pblico de metas plantea
para los gerentes privados muchos de los mismos dilemas que
los directores pblicos suelen enfrentar de manera rutinaria:
armonizar la ejecucin de programas con los ciclos polticos,
esforzarse en logros muy visibles que impresionen a los guar-
dianes del erario pblico, hacer peticiones audaces para pro-
gramas que de otro modo podran no ser financiados.
DE LA TEORA A LA APLICACIN
Este captulo ha incluido algunos enfoques para desarrollar
una teora de lo pblico. Pasar de los conceptos a las medi-
ciones habr de aguzar la reflexin sobre las diferencias entre
lo pblico y lo privado, colocar piezas adicionales al rompe-
cabezas de lo pblico y, de paso, revelar algunas ideas tiles
para decisiones de poltica. La investigacin de lo pblico
es en especial aplicable a dichas decisiones en lo tocante a la
asignacin de recursos y responsabilidades entre tipos organi-
zacionales.
El captulo siguiente ilustra la aplicacin de un estudio
basado en la teora de lo pblico. Asimismo, presenta un
cuestionario elemental de supuestos sobre lo pblico en el
contexto de los laboratorios de investigacin y desarrollo.
stos ofrecen un punto de referencia til por su gran diversi-
dad en cuanto a tipo organizacional, mezcla de recursos y
estructura institucional, pero, al mismo tiempo, por cierta
similitud en actividades corporativas (proporcionando as un
control implcito de la tecnologa de la organizacin).
VII. CASO PARTICULAR: CMO EL NIVEL DE
LO PBLICO AFECTAEL DESEMPEO DE LAS
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIN
Y DESARROLLO*
LAS organizaciones de investigacin y desarrollo (1 y D) ofrecen
un campo frtil para analizar las dimensiones de lo pblico.
Tal vez no haya sector institucional con variedad ms rica de
tipos de organizacin, estructuras y ambientes. Los laborato-
rios del 1 YD se encuentran en el gobierno, en universidades
-tanto pblicas como privadas- y en la industria. Algunos se
ajustan a los estereotipos tradicionales de gobierno-empresa,
mientras que otros estn a la vanguardia de nuevos tipos orga-
nizacionales que resultan casi imposible de clasificar con los
criterios convencionales.
Los laboratorios de 1 y D modernos -es decir, de gran
escala y burocratizados- tienen menos de 100 aos de exis-
tir, y durante ese tiempo han evolucionado de los talleres tc-
nicos del siglo XIX -relativamente homogneos y orientados
a un producto- al conjunto diverso de investigadores de hoy
(Dupree, 1957; Mowery, 1981). Organizaciones de investi-
gacin de enorme importancia para la productividad, inno-
vacin y seguridad nacionales se hallan tanto en el gobierno
como en la industria. Laboratorios industriales como Ame-
rican Telephone and Telegraph (AT&T), Bell Laboratories y el
Watson Research Center de International Business Machines
(mM) son similares en alcance y tamao a instalaciones fe-
derales como el Oak Ridge National Laboratory.
Los laboratorios nacionales del Departamento de Energa
(por ejemplo, Oak Ridge, Argonne y Brookhaven) revisten un
inters particular desde el punto de vista del rompecabezas
de lo pblico. Oak Ridge, por ejemplo, es un laboratorio del
* Para este captulo, escrito con la colaboracin de Michael Crow, se han
tomado algunas ideas de Crow y Bozeman, de prxima publicacin (a y b).
156
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIN Y DESARROLLO 157
gobierno federal dirigido por una corporacin (Martin Ma-
rietta Corporation) que produce gran variedad de estudios,
incluyendo investigacin nuclear casi exclusivamente para el
gobierno, investigacin bsica y aplicada para el dominio
pblico, y ms recientemente, investigaciones que pueden ser
patentadas por firmas empresariales. El carcter ambiguo de
Oak Ridge se torna an ms complicado por las asociaciones
de investigacin con la industria y los programas de compar-
timiento de instalaciones. Pero los laboratorios nacionales no
son los nicos responsables de la creciente confusin de tipos
organizacionales y del desvanecimiento de sectores. Las orga-
nizaciones de Investigacin y Desarrollo Independiente (IRAD)
del Departamento de Defensa estn en manos de firmas pri-
vadas, pero son totalmente o en gran medida financiadas por
el gobierno. Y a medida que los laboratorios del gobierno
comienzan a participar en el mercado -vendiendo patentes,
montando parques e incubadores industriales, alentando fir-
mas industriales derivadas-, la distincin entre organiza-
ciones de investigacin gubernamentales y empresariales se
hace an ms tenue.
El entorno cambiante de las organizaciones de 1 y D es un
lugar comn para los analistas de la poltica cientfica, pero
las distinciones tradicionales entre las organizaciones de
investigacin gubernamentales y privadas siguen dominando
gran parte de la preocupacin sobre la asignacin de recursos
y responsabilidades entre proveedores de 1 y D. En parte, las
diferencias empresa-gobierno continan utilizndose simple-
mente como una conveniente taquigrafa. Ms a propsito,
existen importantes diferencias al menos en su conjunto,
entre laboratorios privados y del gobierno. Sin embargo, el
objetivo del anlisis aqu presentado es comparar el estereo-
tipo gobierno-industria con un enfoque basado en las dimen-
siones del modelo de lo pblico.
En este captulo se clasifican 250 organizaciones de 1 y D,
tomando en cuenta tanto los criterios tradicionales de la posi-
ci6n legal para la distincin pblico-privado como una
medicin de lo pblico basada principalmente en el porcenta-
je de financiamiento gubernamental. Este esfuerzo taxonmi-
co sirve para varios propsitos. Luego de determinar el grado
158 ORGANIZACIONES DEINVESTIGACIN Y DESARROLLO
de divergencia entre la clasificacin tradicional y un concepto
dimensional de lo pblico, se formula una tipologa de lo
pblico y lo privado, la cual es puesta a prueba por un anli-
sis casustico de 32 organizaciones de 1 y D. Los resultados
ilustran las posibilidades de opciones al pensamiento sobre
las distinciones pblico-privado. Posteriormente, se discuten
las consecuencias de los estudios particulares para la eficacia
organizativa. Por ltimo, se consideran algunas de las impli-
caciones ms generales del anlisis y se esbozan estrategias
de investigacin.
ESTUDIO DE LA DIVERSIDAD ORGANIZACIONAL: EL NATIONAL
COMPARATIVE R & D LABORATORY PROJECT
El National Comparative R & D Laboratory Project (NCRL) es
un proyecto de investigacin en marcha, orientado a la com-
prensin de la diversidad en los ambientes, estructuras cor-
porativas, polticas y desempeo de organizaciones de inves-
tigacin en los Estados Unidos (Crow, 1985; Loveless, 1985;
Crow y Bozeman, de prxima publicacin [a], de prxima
publicacin [b]; Bozeman y Loveless, de prxima publica-
cin). El proyecto se enfoca de manera particular en las dife-
rencias entre las organizaciones de investigacin pblicas y
privadas. Pero mientras algunos estudios anteriores que
examinan las diferencias entre laboratorios pblicos y priva-
dos (como Marcson, 1960, 1972; Fusfeld y Langlois, 1982) se
han enfocado casi exclusivamente en simples distinciones
binarias basadas en la posicin legal formal, los estudios del
NCRL examinan las organizaciones de 1 y Dde acuerdo con un
concepto dimensional de lo pblico y lo privado.
Clasificacin del universo organizacional
Alrededor de 829 organizaciones de 1 y D en los Estados
Unidos realizan investigaciones relacionadas con la energa.
Esto abarca el universo organizacional para el presente anli-
sis. Enfocar la atencin en organizaciones que trabajan en el
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACiN Y DESARROLLO 159
mismo campo general resulta ventajoso para un estudio inte-
resado en aislar el impacto de lo pblico. A menudo, las com-
paraciones entre lo pblico y lo privado se ven obstaculizadas
por una incapacidad de separar la influencia sectorial de los
efectos producidos por diferencias (obviamente distribuidas
de manera no aleatoria) en productos, bienes y servicios.
El anlisis del NCRL sobre la posicin legal de los 829 cen-
tros de I y D indic que 74 de ellos (8.9%) son propiedad y
CUADRO VIL!. Clasificacin por propiedad en el universo
del estudio
Clase de
propiedad
Industrial
Del gobierno
Cooperativa
Mixta
Total
Nmero de
unidades
258
(31.1%)
74
(8.9%)
414
(49.9%)
83
(10%)
829
(100%)
Descripcin de categora
Las instalaciones dellabo-
ratorio son propiedad de
una organizacin industrial.
Las instalaciones dellabo-
ratorio, al igual que sus
programas, son propiedad
de una agencia del gobierno
y estn bajo su operacin.
Las instalaciones y los pro-
gramas del laboratorio se
hallan bajo el rgimen de
propiedad cooperativa y son
operados por ms de un
tipo organizacional.
Parte de las instalaciones y
programas del laboratorio
es propiedad de una empresa
industrial o una universidad,
y otra parte es propiedad
de una agencia del gobierno.
160 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIN Y DESARROLLO
estn bajo la operacin del gobierno, por lo que pueden clasi-
ficarse sin dificultad como organizaciones gubernamentales.
Sin embargo, no se puede presuponer que el 90% restante
sean organizaciones industriales. De hecho, slo 258 (31.1 %)
son fcilmente clasificables como tales, en el sentido de que
su propiedad y administracin es enteramente privada. Como
se indica en el cuadro VIl.l, la mayor parte del universo orga-
nizacional no puede clasificarse de manera significativa total-
mente como gubernamental o industrial.
Clasificacin de lo pblico de organizaciones de 1 y D
Una clasificacin binaria (gobierno-industria) resulta de utili-
dad limitada para el ambiente heterogneo de las organiza-
ciones de 1 y D en energa. Cuadruplicar la clasificacin parece
ms sensato, pero contribuye poco a la comprensin del papel
de lo pblico entre las organizaciones. Aqu se emplea un es-
quema dimensional simple como alternativa a visiones ms
convencionales de lo pblico de las organizaciones. El esque-
ma contiene slo dos variables y parmetros muy simples.
La medida de lo pblico. Cualquiera de una variedad de me-
diciones de lo pblico concuerda con las hiptesis presentadas
en el captulo VI. Sin embargo, es posible identificar varios cri-
terios que ayuden en la seleccin de una medida especfica.
En esta etapa preliminar, parece ms adecuada una medida
directa y simple que pueda calcularse con facilidad, tenga
validez nominal y sea aplicable casi a cualquier organizacin.
Aqu hemos utilizado el porcentaje de los recursos financieros
que la organizacin recibe de fuentes gubernamentales. Esta
medida se toma como una delegacin de autoridad poltica. Si
bien es claro que no existe una correspondencia exacta entre
recursos del gobierno y control gubernamental (mucho menos
pblico), hay por lo menos cierta razn para creer, como se
sugiere en el captulo v, que la dotacin y las restricciones
arraigadas esencialmente en la autoridad poltica dan forma a
la organizacin y afectan su comportamiento.
Una medicin .del porcentaje de financiamiento guberna-
mental arroja datos de nivel de intervalo, pero en provecho de
cierto conservadurismo y considerando el deseo de crear una
tipologa til se ha empleado una clasificacin triple, como
sigue:
Elevada intervencin
de lo pblico
Moderada intervencin
de lo pblico
Baja intervencin
de lo pblico
= 76 a 100% del financiamiento a
programas de 1y D por fuentes del
gobierno.
=26 a 75% del financiamiento a
programas de 1y D por fuentes del
gobierno.
=Oa 25% del financiamiento a pro-
gramas de 1 y D por fuentes del
gobierno.
Estas categoras son, desde luego, un tanto arbitrarias, pero
ofrecen un punto de partida para buscar diferencias empri-
cas segn un concepto dimensional de lo pblico. En otros
textos se han sugerido medidas adicionales (vanse Bozeman,
1984; Bozeman y Loveless, de prxima publicacin).
La medida de lo privado. Como una delegacin de autoridad
econmica, los productos y servicios del laboratorio de I y D
se miden en trminos de orientacin mercantil expresada. En
un extremo, un producto de I y D puede estar dirigido hacia
la ciencia y tecnologa del dominio pblico, en beneficio de la
sociedad y sin que un grupo obtenga ms provecho que otro
de dicho producto. La llamada investigacin bsica ("el cono-
cimiento por el conocimiento") suele concebirse de esta ma-
nera. En el otro extremo, ciertos productos de I y D pueden
apuntar directamente al mercado, con una sola organizacin
que cosecha todo el beneficio al capturar las ganancias aso-
ciadas con el bien o servicio (en otras palabras, excluyendo a
todos del uso del bien, excepto a los clientes que pagan por
l). En trminos generales, la actividad de investigacin y
desarrollo aplicados se vincula de manera ms estrecha con
las necesidades y seales del mercado.
Son tres las categoras que miden el grado de foco mercan-
til (es decir, la importancia de la "autoridad econmica") para
la organizacin:
Producto de 1 y D
genrico
Producto de 1 y D
balanceado
Producto de 1 y D
patentado
= "investigacin pura" orientada al dominio
pblico. con poco inters mercantil; el
producto principal es una propiedad fsi-
ca o (con ms frecuencia) intelectual que
tiene las caractersticas de un bien pblico.
= equilibrio de productos de 1 y D dirigidos
al mercado y del dominio pblico. La 1 y
D no est dominacla por objetivos de
patente ni por la "investigacin pura".
= el inters principal es desarrollar produc-
tos para el mercado; stos tienen el carc-
ter econmico de bienes privados.
Es importante advertir que casi todas las organizaciones
incluidas en este estudio estn involucradas en cierta mezcla
de actividades. y que se caracterizan por realizar al menos un
poco de investigacin bsica y otro tanto de investigacin
orientada a obtener un resultado a corto plazo en el mercado.
Sin embargo, la clasificacin plante relativamente pocos
problemas. Los investigadores encasillaron las organizacio-
nes en una de las tres categoras; la consulta entre los ge-
rentes de 1 y D que participaron en el estudio indic un acuer-
do casi total sobre la clasificacin (vase Crow y Bozeman, de
prxima publicacin [a], para detalles de clasificacin).
Tipologa de lo pblico
A fin de facilitar la clasificacin, se elabor un instrumento
de encuesta para obtener informacin sobre los contextos
ambientales, estructuras y flujos de recursos de las organiza-
ciones. El cuestionario se envi por correo a directores de los
laboratorios de I y D en energa; se recibieron 250 cuestiona-
rios utilizables (es decir, debidamente resueltos) de los parti-
cipantes. Cada una de las 250 organizaciones de I y D fue cla-
sificada de acuerdo con las dos medidas ya expuestas. La
variacin se distribuy entre las categoras, de tal modo que
fuera posible hacer un anlisis con una matriz de tres por
tres. El cuadro VII.2 presenta la clasificacin de lo pblico
resultante e introduce los nombres (posteriormente tratados
con mayor detalle) desarrollados para los tipos de organi-
zacin en relacin con cada una de las nueve clulas. El
cuadro VII.3 ofrece informacin adicional en cuanto a tiempo
de origen, niveles de financiamiento y horizonte de pl a-
neacin declarado.
Los resultados de esta encuesta no deben tomarse como
una representacin exacta de la distribucin de tipos organi-
zacionales en general, ni una representacin del universo de
organizaciones de 1 y D en energa. La comparacin entre las
cifras de la muestra y las del universo (vase Crow, 1985)
indica que los laboratorios Genricos Pblicos (el estereotipo
de laboratorio del gobierno) estn sobrerrepresentados esta-
dsticamente, y que los laboratorios Mercantiles Independien-
tes (el estereotipo industrial) se hallan subrepresentados. Sin
embargo, nuestro propsito no es calcular las proporciones
de tipos de laboratorio, sino determinar la corresponden-
cia de la tipologa de lo pblico con el esquema cudruple
ms convencional basado en la condicin legal (tipo de
propiedad). El cuadro VIIA presenta una retabulacin del tipo
de producto de 1 y D (de carcter privado) segn el esquema
cudruple.
Hasta cierto punto, los resultados expuestos en el cuadro
VIlA pueden prestarse a diferentes interpretaciones. Es obvio
que los estereotipos gobierno-industria no son totalmente
exactos cuando 39% de los laboratorios industriales se ocupa
en producir bienes y servicios no orientados principalmente
por intereses mercantiles, mientras que 15% de los laborato-
rios del gobierno se dedica en forma predominante a la inves-
tigacin orientada al mercado. No obstante, podra argumen-
tarse fcilmente que, en conjunto, los viejos estereotipos son
bastante tiles. y un examen enfocado exclusivamente en la-
CUADRO VII.2. Clasificacin de organizaciones de l y D por
influencia ambiental
Nivel de influencia gubernamental
Alto Moderado Bajo
Producto Genrico Genrico Casi Genrico
genrico (bajo) Pblico Pblico Independiente
Total 121 40 6
% Total (49.4) (16.3) (2.4)
Producto Multi- Multimercado Multimercado
balanceado mercado Casi Depen-
(moderado) Pblico Pblico diente
4 11 10
(1.6) (4.5) (4.1)
Producto Mercado Mercado Casi Mercado
patentado Pblico Pblico Independiente
(alto)
10 11 32
(4.1) (4.5) (13.1)
Nmero de observaciones ausentes =S
boratorios del gobierno e industriales parece apoyar tal argu-
mento. Pero los estereotipos ofrecen poca ayuda para inter-
pretar el comportamiento y las metas de la mayora de los
laboratorios, que no son del tipo puramente industrial ni
gubernamental.
Queda la duda, sin embargo, en relacin con las consecuen-
cias conductuales, si es que hay alguna, del esquema clasifi-
catorio de lo pblico. Por ejemplo, son los laboratorios
industriales Genricos Pblicos (GP) ms parecidos a otros
centros de investigacin GP o a otros laboratorios dentro de la
industria? Qu efectos, si es que hay alguno, parecen tener
una fuerte participacin en el mercado sobre los laboratorios
del gobierno? La respuesta va ms all de simples ejercicios
taxonmicos. Algunos estudios particulares, emprendidos
como parte del proyecto NCRL, arrojaron cierta luz sobre la
importancia conductual de lo pblico.
CUADRO VII.3. Caractersticas de los laboratorios segn
diferentes niveles de influencia ambiental
Nivel de influencia del gobierno (lo pblico)
Alto
Moderado
Bajo
Genrico
Genrico Genrico
Pblico
Casi
Indepen-
Pblico
diente
Genrico
N=121
N=40
N= 6
A=1958
A=1957 A=1953
F=2.95
F=1.2
F=.753
GI=2.13
GI=2.52
GI=3.83
Obj=5.68
Obj=5.30 Obj=4.4
oQ
"'Cl ;.,
Multi-
Multi- Multi-
-
~ '" ,,""el
mercado
mercado
mercado
e ~
"i)
Pblico
Casi Pblico
Independiente
"'Cl ::l
~ e
Balanceado
N=4
N= 11
N=lO
s:: '"
" '"
A=1961
A=1958
A=1940
::l o
r;::-
.S -8
F=.692
F=2.0 F=8.4
" ...
G1=2.29
GI=3.27 GI=4.8
-e '"
"iit)
~ 'f!
Obj=5.75
Obj=3.36 Obj=2.1
~
Mercado
Mercado Mercado
Pblico
Casi Indepen-
Pblico diente
Patentado
N=lO
N= 11 N=30
A=1959 A=1957 A=1953
F=5.65 F=l.5 F=6.795
GI=2.5 GL=3.18 GL=4.75
Obj=4.3 Obj=2.18 Obj=I.63
Clave:
N=nmero de observaciones
A= ao promedio de arranque del laboratorio
F= financiamiento anual medio (millones de dlares)
GI=nivel promedio de influencia del gobierno, donde 1= depen-
diente, y 5=independiente
Obj= objetivos de investigacin del laboratorio, donde 1=aplicada de
corto alcance, y 8=investigacinbsica de largo alcance
CUADRO VIIA. Carcter del producto de investigacin
y desarrollo segn los grupos de propiedad clsicos
Genrico Balanceado Patentado Total Fila
Industrial 6 11 29 46
(18.8%)
Agencia del
gobierno 31 2 6 39
(15.9%)
Cooperativa 114 9 14 137
(55.9%)
Mixto 16 3 4 23
(9.4%)
Total columna 167 25 53 245
(100.0%) (68.1%) (10.2%) (21.6%)
Nota: Nmero de observaciones ausentes = 5.
ESTUDIOS DE CASODE LA TIPOLOGA DE LO PBLICO
Se hicieron estudios particulares intensivos in situ para 32 de
las organizaciones de 1 y D en energa, incluyendo por lo me-
nos dos en cada una de las nueve clulas de la tipologa de lo
pblico. Los estudios diran si haba diferencias entre (yen)
tipos celulares, sin una gran expectativa en cuanto a la direccin
de esas diferencias. El objetivo general de la investigacin de
casos era determinar si la matriz discriminaba los comporta-
mientos y atributos de la organizacin. Las variables de inte-
rs incluan: 1) historia de la organizacin; 2) estructura or-
ganizativa; 3) flujos de recursos; 4) formatos de planificacin;
5) objetivos de 1 y D; 6) alcance de las actividades de 1 y D. En
cada uno de los 32 centros de investigacin visitados, se uti-
liz una minuta de entrevista semiestructurada comn (Crow
y Bozeman, de prxima publicacin [a y b]) en reuniones con
la direccin del laboratorio y personal administrativo de 1 y D
de alto nivel. Luego de las entrevistas se haca un recorrido
por las instalaciones, as como telefonemas de seguimiento.
CUADRO VII.5. Caractersticas de los laboratorios genricos pblicos en el estudio de casos
Propiedad Financiacin Personal Presupuesto Frontera Planificacin Estabilidad Estructura
clsica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
lab. (en millones investigacin investigacin cional cional
de dlares)
Acme Industrial 1956 75 4.5 Bsica Marco Muy estable Centro de
Aviation multianual investigacin
separado de
una corpora-
cin matriz
con instalacio-
nes en varias
unidades ope-
rativas
Energy Guberna- 1975 85 9.5 Bsica y Planificacin Algo estable Uno de varios
Pollution mental aplicada multianual laboratorios
Research operados
Laboratory por la compa-
a matriz
Institute Mixta 1947 541 19.0 Bsica Planificacin Muy estable Grupo de
for
de la investiga- investigacin
Advanced ci n para cinco dirigido por
Energy
aos y progra- un investigador
Research macin y presu- principal; se
CUADRO VlI.5. (Continuacin)
Propiedad Financiacin Personal Presupuesto Frontera Planificacion Estabilidad Estructura
clsica del lab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
de dlares)
puesto para basa en la
un ao disciplina
Laser Cooperativa 1949 80 3.3 Bsica Planificacin Muy estable Grupo de
Science de la investi- investigacin
Center gacin para dirigido por
cinco aos y un investigador
programacin y principal; se
presupuesto basa en la
para un ao disciplina
The Cooperativa 1938 167 7.7 Bsica Planificacin Muy estable Grupo de
Neutron de la invest- investigacin
Institute gacin para dirigido por
cinco aos y un investigador
programacin y principal; se
presupuesto basa en la
para un ao disciplina
CUADRO VlI.6. Caractertsticas de los laboratorios genricos casi pblicos en el estudio de casos
cldsica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
lab. en millones investigacin investigacin cional cional
(de dlares)
Magnetic Coopera- 1949 32 1.35 Aplicada Horizon Muy Fluida,
Science tiva (copro- te de plani- estable organizada
Center piedad y ope- ficacin en torno de un
racin por a un ao grupo de in-
una univer- vestigacin
sidad y una conducido
agencia) por un inves-
tigador prin-
cipal
California Cooperativa 1970 35 1.2 Aplicada De base Inesta- Organizada
Cyclotron (copropiedad anual a ble en torno a
Center y operacin semestral grupos de
por una uni- investigacin
versidad y locales
una agencia)
Energy Mixta 1966 110 9.0 Aplicada Poca plani- Inesta- Organizada
Research, (las insta- y desa- ficacin de ble en torno
Inc. laciones- rrollo investigacin a grupos
CUADRO VII.6. (Continuacin)
Propiedad Financiacin Personal Presupuesto Frontera Planijicacin Estabilidad Estructura
lab. en millones investigacin investigacin cional cional
(de dlares)
son par- de inves-
cialmente tigacin
propiedad locales
de una
compaa
de investi-
gacin
privada y
de varias
agencias
del gobierno)
Institute Cooperativa 1972 39 1.5 Aplica- De base Inesta- Organizada
for Solar (copropie- da y desa- anual o ble en torno
System dad y opera- rrollo semestral a grupos
Development cin por-
de investi-
una univer- gacin
sidad y. una
locales
agencia)
La exposicin que sigue concuerda con el tipo celular (por
ejemplo, Genrico Pblico, Mercantil Pblico, etc.). En ca-
da ejemplo, las consideraciones se infieren de todos los casos,
pero las conclusiones (en aras de la brevedad) no se vinculan
directamente con los datos. Para una ms amplia exposicin
de las conclusiones vinculadas ms prximamente a los da-
tos, vanse Crow (1985) y Crow y Bozeman (de prxima pu-
blicacin [a]). Para cada uno de los tipos celulares se presenta
un cuadro que describe las organizaciones, aunque utilizando
nombres apcrifos.
Genrico Pblico. En trminos de la taxonoma de lo pbli-
co, las organizaciones de investigacin GP tienen un alto com-
ponente pblico (es decir, un alto porcentaje de financia-
miento gubernamental) y un bajo componente privado (sus
productos se dirigen al dominio pblico). El cuadro VIl.S
ofrece datos resumidos de los cinco casos de GP.
Estas organizaciones se caracterizan por su liderazgo na-
cional en uno o varios campos cientficos y tecnolgicos, as
como por su estrecha participacin con el gobierno federal en
trminos de establecer y llevar a cabo agendas de investi-
gacin nacional. Los laboratorios GP suelen ser estables, y
esta estabilidad es una de las razones que explican su papel
prominente en la agenda de investigacin nacional. Los GP
poseen muchas de las caractersticas del laboratorio guberna-
mental estereotpico, pero se encuentran en varios marcos
ambientales. Entre los casos aqu considerados (cuadro VII. 5),
uno es un laboratorio industrial, otro del gobierno, otro ms
es mixto y dos son cooperativas.
Hay dos grandes subtipos de GP, incluyendo instalaciones
en propiedad y operacin del gobierno e instituciones federa-
lizadas con mucha interdependencia gubernamental. En am-
bos casos, el gobierno ejerce algn control sobre ellaborato-
rio a travs de autoridad formal, acuerdos o dependencias de
recursos. Adems existe una variacin considerable en la pro-
fundidad de la influencia gubernamental sobre los laborato-
rios GP. Algunas organizaciones -como el Energy Pollution
Research Laboratory- poseen una autonoma cientfica limi-
tada, mientras que en otras -como el Laser Science Center-
el gobierno slo establece las pautas ms generales, y aun
stas se hallan expuestas a una considerable influencia del
laboratorio. Resulta claro, sin embargo, que en todos los GP el
gobierno tiene un papel crtico para el establecimiento de las
lneas generales de la agenda cientfica.
Genrico Casi Pblico. El laboratorio Genrico Casi Pblico
(GCP) recibe una porcin sustancial de su presupuesto
(aunque no tanto como el GP) del gobierno federal, y al igual
que el GP, se ocupa en investigaciones dirigidas principalmen-
te al dominio pblico. El tpico GCP persigue acuciosamente
dlares del gobierno para investigacin. Esto contrasta de
nuevo con el GP, en el sentido de que el gobierno acude a ste
(invariablemente un centro de I y D de gran importancia),
mientras que el GCP se dirige de modo caracterstico al gobier-
no federal y a otros proveedores de recursos buscando vender
su experiencia tcnica. El cuadro VII.6 resume informacin
sobre el GCP.
Hay mucha variacin entre los GCP, en parte porque care-
cen (con slo unas cuantas excepciones) de un cometido de
investigacin estable. Cada una de las organizaciones ofrece
sus servicios de investigacin, instrumentos y equipo espe-
cializados y personal experto a cualquiera que se interese en
contratarlos. La planificacin de largo alcance no es muy
comn. De este modo, la investigacin tiende a ser fragmen-
tada y no acumulativa, y los laboratorios son por lo general
mucho menos estables que los GP. Las alternativas de merca-
do de los GCP sirven para mezclar autoridad econmica y
poltica; as, puede decirse que los GCP tienen un nivel mode-
rado de lo pblico. La influencia de la autoridad poltica
adopta varias formas. Consideremos el caso de Energy Re-
search, Inc. Esta organizacin de I y D tuvo sus orgenes en la
industria, pero evolucion hasta un punto en que su posicin
legal es mixta, incluyendo cierto control formal y manejo del
gobierno. Para esta firma, la autoridad poltica ha influido en
sus decisiones de personal, tanto en los aspectos de contra-
tacin como de asignacin de proyectos, pero no ha afectado
mucho la sustancia de proyectos de investigacin particu-
lares.
Genrico Independiente. El Genrico Independiente (m),
como los dos tipos de laboratorios tratados con anterioridad,
CUADROVII. 7. Caracterfsticas de los laboratorios genricos independientes en el estudio de casos
clsica del total del anual dela de la organiza- organiza-
laboratorio labora- aproximado investigacin investigacin cional cional
torio (en millones
de dlares)
Chemical Cooperat- 1983 10 .2 Aplica- Horizon- Algo Grupos de in-
Processing va (copropiedad day desa- te de pla- inestable investigacin
Institute y operacin rrollo nificaci6n conducidos
por una uni- a dos aos por un investi-
versidad y gador principal
varios socios
industriales)
The Cooperativa 1970 50 1.6 Aplica- Base Inestable Una fedederacin
Indiana tiva (copro- dayalguna anual a flexible de grupos
Institute piedad y bsica semestral de investigacin
operacin dirigidos por un
por varias investigador
fundaciones principal
familiares)
Center Cooperativa 1957 43 2.4 Aplica- Base Muy Una federacin
for (copropiedad dayalguna anual a inestable flexible de grupos
Advanced y operacin bsica semestral de investigacin
Energy por una uni- dirigidos por un
Physics versidad y investigador
varias agencias) principal
se enfoca de preferencia en investigacin bsica orientada
hacia el dominio pblico. Pero el GI no trabaja estrechamente
con el gobierno, de ah que no reciba una influencia fuerte de
la autoridad poltica. Su puntuacin es baja en cuanto a com-
ponentes pblico y privado (influencia del mercado) y, como
podra esperarse, no es un tipo comn (seis de 245 laborato-
rios o 2.4%). En trminos de expectativas convencionales
sobre el papel de los laboratorios pblicos y privados, el GI es
una anomala. El cuadro VII.7 proporciona informacin sobre
los GI incluidos en los casos estudiados.
Existe una variedad considerable entre los GI. Por lo que
respecta a misiones de investigacin, puede haber menos en
comn entre los laboratorios GI que en cualquier otro tipo.
Cada uno es una entidad singular enfocada en una agenda de
investigacin concisa y altamente especializada. Los GI trazan
su propio rumbo, prestndole poca atencin al gobierno o al
mercado. No es de extraar que sus niveles de recursos sean
por lo general ms bajos que los de otros tipos de laboratorio.
Al menos entre las organizaciones de investigacin, la
autonoma tiene sus desventajas, particularmente con respec-
to a niveles de financiamiento. Por regla general, la base de
apoyo est descentralizada, y gran parte de la responsabilidad
de obtener recursos recae en el personal de investigacin. Los
GI buscan crear un ambiente abierto con la mxima libertad
cientfica para sus investigadores. Pero esto a menudo signifi-
ca que cada investigador, ante la falta de apoyo externo
estable, tambin debe dedicar buena parte de su esfuerzo a
actividades empresariales.
En el caso del Indiana Institute y del Chemical Processing
Institute, las organizaciones fueron establecidas por el deseo
de crear un nuevo tipo de estructura organizativa para apoyar
la investigacin. El Chemical Processing lnstitute es un cen-
tro de investigacin constituido en cooperativa y manejado
por una universidad. El Indiana Institute se puso en marcha
con fondos privados, industriales y del gobierno, y tambin se
estableci Como cooperativa. La creacin de los GI ocurre de
modo caracterstico fuera del gobierno o de la industria.
Ambas organizaciones se las han arreglado para conservar
un alto grado de autonoma y una buena dosis de control
CUADRO VIl.B. Caractersticas de los laboratorios de Multimercado Pblico en el estudio de casos
de dlares)
The State Guberna- 1970 37 .75 La infor- Base Inestable Jerrquica,
Energy mental macin de sernes- y basada en
Lab investiga- tral departamentos
cion gene-
rada se ut-
liza como
ayuda de
nuevas
alternativas
tecnolgicas.
Servicios
tcnicos e
investigacin
aplicada
The Guberna- 1944 2360 133.5 Con un Base Algo Jerrquica, con
Atomic mental horizonte semes- inestable departamentos
Energy temporal tral basados en
Laboratory de uno a diez la tecnologa
aos,la
investigacin
se centra en
lgica aplicada
sobre la agenda de investigacin. Esto lo han logrado gracias
a la iniciativa de investigadores cientficos individuales, y has-
ta cierto punto, sacrificando la amplitud de programas.
Multimercado pblico. El tipo de organizaciones ms singu-
lares en la muestra, los Multimercados Pblicos (MMP), reci-
ben un alto porcentaje de sus recursos del gobierno, pero ge-
neran una mezcla equilibrada de productos, algunos dirigidos
al mercado y otros a la ciencia del dominio pblico. Los MMP
no slo son raros, sino tambin pequeos; sus niveles de fi-
nanciamiento promedio son inferiores a los de cualquier otro
tipo de organizacin, y suelen tener menor personal y menos
programas. El cuadro VIl.8 presenta informacin adicional so-
bre los MMP.
Slo se hicieron dos visitas a organizaciones MMP (haba
cuatro de donde escoger, y dos de ellas se rehusaron a partici-
par en el segmento de estudios de casos particulares dentro
de la investigacin). El State Energy Lab es un centro en pro-
piedad y operacin de un gobierno estatal, con amplia agenda
de investigacin en reas relacionadas con los recursos natu-
rales. Por su parte, el Atomic Energy Laboratory es de pro-
piedad federal y opera bajo una carta de privilegio con una
corporacin del gobierno. Su misin principal est en el cam-
po de la investigacin nuclear. El anlisis de nicamente dos
casos es limitativo, pero vale la pena sealar que los dos tie-
nen mucho en comn. Ambas organizaciones operan bajo los
auspicios generales de una agencia gubernamental y prestan
amplia gama de servicios cientficos y tcnicos, adems de
realizar estudios e investigaciones regulares. En ambos casos,
el laboratorio fue establecido para satisfacer una necesidad
pblica de servicios tcnicos. Los laboratorios no son estables
en trminos de base de recursos o estructura. El foco de sus
programas es parroquial, con una modesta contribucin a las
necesidades cientficas nacionales. Por lo comn, se centran
en tareas aplicadas y de desarrollo, pero para un cliente p-
blico. Hay. sin embargo, cierta influencia del mercado (con
frecuencia a instancia del patrocinador gubernamental); in-
fluencia que a menudo distrae la actividad del laboratorio y
redunda en conflictos y confusiones. El impacto de la auto-
ridad poltica se siente con fuerza en cada laboratorio, al
tiempo que los principales patrocinadores del gobierno ejer-
cen un amplio control sobre cuestiones tanto tcnicas como
administrativas.
Multimercado Casi Pblico. El tipo Multimercado Casi P-
blico (MMCP) es similar en ciertos aspectos al anterior (MMP):
algunos de sus productos apuntan al mercado y otros no. Sin
embargo, el impacto de la autoridad poltica en el MMCP es
mucho menor que en el MMP. Ouz como resultado (o tal vez
como causa), las estructuras y la posicin legal son mucho
ms variados. Por ejemplo, los tres casos en este rengln
incluyen una cooperativa, estatuida por el gobierno y operada
por una universidad (The Magnetic Transport Center); un
centro de propiedad industrial financiado por las ganancias
derivadas de sus actividades de investigacin gubernamental
(General Energy, Inc.), y un centro de propiedad cooperativa
que funciona dentro de una universidad (Institute of Super-
conductivity). El cuadro VII.9 proporciona informacin adi-
cional.
Los MMCP pueden caracterizarse de manera ms adecuada
como centros de investigacin especializada diseados para
satisfacer necesidades particulares tanto del gobierno como
de la industria. Las tres organizaciones de 1 y D aqu exami-
nadas mantienen considerable autonoma en cuanto al esta-
blecimiento de metas y agendas de investigacin. Antes que
"perseguir" dlares mediante acuerdos para prestar determi-
nado servicio cientfico y tcnico entre una amplia gama, los
MMCP tienen un rea pericial, la cual buscan ofrecer a un mer-
cado amplio y diverso. General Energy, Inc., es mucho ms
grande que cualquiera de las otras dos organizaciones, pero
existen muchas similitudes entre las tres. Los dos centros
menores parecen ser departamentos ms o menos autnomos
de General Energy, Inc. Ya que los MMCP venden proyectos de
investigacin (no programas integrados) para satisfacer nece-
sidades particulares, tienden a desempear un importante
papel de respuesta a una agenda nacional, pero participan
poco en su formulacin. Los MMCP sirven tanto al gobierno
como a la industria, sin una integracin o siquiera vnculos
especialmente cercanos con ninguno de los dos.
Multimercado Independiente. El Multimercado Indepen-
CUADRO VII.9. Caractersticas de los laboratoros de Multimercado Casi Pblico en el estudio de casos
Propiedad Finan- Personal Presupuesto Frontera Planificacin Estabilidad Estructura
clsica ciacion total del anual aprox. de/a de la organiza- organiracional
dellab. lab.- (en millones investigacin investigacin cional
de dlares)
---
The Cooperativa (en 1970 17 4.2 Aplicada Planificacin Estable Grupos de investigacin
Magnetic propiedad y de uno a conducidos por un inves-
Transport operacin de dos aos tigador principal, organ-
Center una universidad, zados en una estructura
y varias jerrquica
agencias)
General Industrial 1955 1781 150.0 La investigacin se centra en Marco Muy Departamentos es-
Energy, desarrollar nuevas aplicaciones temporal estable tructurados local-
Inc, para opciones sobre la frontera de dos mente con grupos de
tecnolgica y nuevas permuta- aos investigacin condu-
ciones de distintas combinacio- cidos por un investi-
nes de las diferentes opciones. gador principal
'Horizonte temporal de cinco a
30 aos. Aplicada y alguna
bsica
Institute Cooperativa 1970 40 lA Aplicada y bsica La planificacin Estable Grupos de investigacin
of Super (en propiedad irregular da por dirigidos por un
conduc- y operacin resultado una investigador p.incipal
tivity de una univer- agenda de nves-
sidad y varias tigacin vendida
unidades) alas partes
interesadas
CUADRO VIII O. Caractersticas de los laboratorios de Multimercado Independiente en el estudio de casos
Propiedad
clsica
Ewing Industrial
on
R&D,
Ine.
Photo Industrial
Chemicals,
Ine.
Seattle Industrial
Tech.,
Inc,
Financiacin
dellab.
1956
1971
1940
Personal
total del
lab.
100
101
12
Presupuesto Frontera Planificacin Estabilidad Estructura
anual aprox. de la de la organiza- organiza-
(en 111 iliones investigacin investigacin cional cional
de dlares)
6.1 Desarrollo Base Inestable Estructui ada de-
anual partamentalmern.,
alrededor de los
productos de la firma
9.2 Desarrollo, Base Inestable Estructurada de-
alguna (in- anual partamentalmente
vestigacin)
alrededor de los
aplicada
1.0 Aunque ellabo- Base Inestable Estructurada de-
ratorlo tiene anual partamentalmente
el deseo de
alrededor de los
contribuir a la
base de tecno-
loga genrica,
puede decirse
imparcialmente
que todo o la
mayor parte
CUADRO VII.10. (Continuacin)
lab. (en millones investigacin inves tigacin cional cional
de dlares)
de su trabajo
ocurre en la
frontera de
logros. El
horizonte
temporales
de seis meses
o menor de
dos aos.
Desarrollo,
alguna (in-
vestigacin)
aplicada
Mineral Mixta (de 1961 125 7.5 Desarrollo, Base de Muy Estructurada de-
Research propiedad alguna (in- proyecto inestable partamentalmente
Labora- privada con vestigacin) con las con investigadores
tories, contratos de aplicada firmas semindependientes
Inc. operacin contratantes
conjunta) individuales
diente (MMI) tiene una orientacin equilibrada hacia el mer-
cado (es decir, un componente privado intermedio) y un gra-
do mnimo de autoridad y control poltico (bajo componente
pblico). En ciertos casos, parece tener inters en dedicar
parte de sus recursos y energas a la produccin de investi-
gacin bsica y ciencia del dominio pblico; pero su fuerte
orientacin mercantil y a menudo el control ejercido por una
organizacin matriz obstaculizan un enfoque ms balancea-
do. El resultado es que el MMI se caracteriza por la inestabili-
dad organizacional y cierta confusin de objetivos. El cuadro
VII.10 presenta un perfil de cuatro MMI incluidos en el anlisis
de casos.
La falta de influencia gubernamental en estas organiza-
ciones de investigacin no ha representado un beneficio re-
dondo. Los MMI son ms vulnerables a declives en la eco-
noma que la mayora de los centros de investigacin. La
mayor parte de las organizaciones, y en particular aqullas
que producen por lo menos algunos productos cientficos
genricos o del dominio pblico, pueden contar con el favor
del gobierno, sobre todo ante mercados endebles. Esto es
especialmente cierto cuando algunos de los bienes produci-
dos se consideran de inters nacional. El patrn exhibido en
la mayora de los MMI es que las alzas en las condiciones
econmicas conducen a un aumento en la ciencia y tecnolo-
ga de dominio pblico, mientras que los declives llevan a un
cambio hacia mayor proporcin de investigacin patentada.
En parte, esto se debe a que la investigacin de dominio
pblico es vista como un lujo, propio de periodos de munifi-
cencia de recursos -como una actividad que puede irse por
la borda una vez que los recursos empiezan a declinar-o
Cada uno de los MMI empez como centro proveedor de ser-
vicios tcnicos, ya fuese para un amplio sector industrial o
para una firma industrial grande (aunque esto no implica que
todos sean laboratorios industriales). Sin embargo, cada uno
de los laboratorios ha crecido al extremo en que se presenta
un inters en perseguir objetivos de investigacin de largo
alcance. De modo tpico, los servicios tcnicos cotidianos y
las demandas de modificacin de productos hechas a los la-
boratorios han resultado un obstculo para esos objetivos de
J82 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIN Y DESARROLLO
mayor trascendencia. Slo Pnoto Chemical, Inc., ha logrado
desarrollar e instrumentar cun xito un plan de 1 y D de largo
alcance. Pero aun aqu, los gerentes de investigacin reportan
que una declinacin en la fuerza de la lnea de produccin de
la compaa matriz podra ocasionar el descarrilamiento
de los programas de I y D de largo alcance.
Mercado Pblico. Los laboratorios de Mercado Pblico (MP)
contrastan con las expectativas sobre los laboratorios enfoca-
dos a las patentes. Buscan crear productos destinados en for-
ma directa al mercado, pero se hallan bajo fuerte influencia
del gobierno y reciben la mayor parte de su financiamiento de
fuentes gubernamentales. La mayora de los laboratorios MP
son institutos de investigacin industrial en la tradicin euro-
pea: financiamiento del gobierno en pos de objetivos de 1 y D
industrial. Como uno podra imaginar, los MP estn rodeados
de conflictos organizacionales. El cuadro VII.JI proporciona
informacin resumida.
A diferencia de los GP, financiados con presupuestos para
programas de amplia escala y que conservan considerable
discrecin en la distribucin de fondos, los laboratorios MP se
costean sobre un principio de proyecto por proyecto. La falta
de apoyo bsico y a largo plazo ha contribuido a su inestabili-
dad organizacional. Como resultado, la planificacin a largo
plazo es poco comn y la investigacin avanza a tropezones.
Quiz ms que cualquier otro tipo de organizacin, el labora-
torio de MP es sensible a los cambios ambientales externos. Las
alteraciones en el clima poltico pueden tener consecuencias
inmediatas. Pero ya que estos centros sirven a objetivos
industriales, los cambios en el mercado, el producto o las tec-
nologas tambin pueden tener profundos impactos inme-
diatos. Tanto el Southwest Mining Laboratory como el Pro-
vincial Mining Laboratory estn estrechamente vinculados a
la industria mineral y enfrentaron problemas dramticos con
los desplomes de ese sector a principios de la dcada de 1980.
De hecho, iban a ser desmantelados, pero su compuesto
pblico fue de gran ayuda. El Southwest Mining Laboratory.
a travs de su participacin directa en el proceso poltico, ase-
gur suficientes fondos para mantener el laboratorio durante
un periodo de declinacin. A su vez, el Provincial Mining
CUADRO VII.ll. Caractersticas de los laboratorios de Mercado Pblico en el estudio de casos
de dlares)
Southwest Guberna- 1962 117 5.3 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas
Mining mental presupuestario- en la tecnologa
Laboratory del gobierno.
Marco temporal
de dos aos
The Gubema- 1969 135 5.1 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas
Provincial mental presupuestario en la tecnologa
Mining del gobierno.
Laboratory Marco temporal
de dos aos
Advanced Guberna- 1972 130 6.0 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas
Population mental presupuestario en la tecnologa
Laboratory del gobierno.
Marco temporal
de dos aos
Underwater Cooperativa 1945 245 16.0 Desarrollo Sigue el ciclo Estable Divisiones basadas
Energy (en copropie- presupuestario en la tecnologa
Systems dad y opera- del gobierno. y algunos grupos
Center cinde una Marco temporal conducidos por
universidad y de dos aos un investigador
una agencia) principal
Laboratory maniobr para redefinir su misin de I y D de
mediano plazo a 1 y D de corto plazo, con lo que logr sobre-
vivir, si bien no pudo florecer.
Mercado Casi Pblico. En la modalidad de Mercado Casi
Pblico (MCP) existe un financiamiento compartido de desa-
rrollo de productos y servicios tcnicos. El MCP es muy similar
al laboratorio industrial estereotpico, salvo que una porcin
considerable de su presupuesto proviene del gobierno. El
cuadro VII.12 ofrece un perfil de los casos de MCP.
Existe cierta variacin entre los tres MCP aqu analizados. El
Energy Engineering, Inc., es un laboratorio industrial deriva-
do de una importante universidad especializada en investiga-
cion. El Regional Energy Research Center es un centro de in-
vestigacin estatuido por el gobierno, tiene una posicin de
propiedad mixta y reside en una universidad. El Advanced
Turbine Research es un laboratorio industrial ms tradi-
cional en muchos aspectos, salvo que gran parte de su trabajo
de investigacin es financiado por el gobierno. El vnculo
principal entre estos diversos tipos de organizacin es el
apoyo gubernamental a un producto patentado. Y esta carac-
terstica compartida parece tener importantes implicaciones.
Cada una de las organizaciones goza de un nivel relativa-
mente bajo de riesgo organizacional debido al considerable
financiamiento del gobierno, y a menudo tiene la capacidad
de generar algunos recursos en periodos de poca actividad.
Aun as, el gobierno se mantiene a cierta distancia para que la
operacin del laboratorio se sujete ms a las fuerzas del mer-
cado que a los cambios en el clima poltico. Hay cierta inesta-
bilidad, pero no tanta como en el MP. Todos los laboratorios
incluidos en los estudios de casos estn guiados por un solo
producto (o una sola clase de producto) de 1 y D. La inestabili-
dad resulta principalmente de cambios en el mercado relacio-
nados con la demanda del producto.
Mercado Independiente. Los laboratorios de I y D industrial
arquetpicos, los de Mercado Independiente (MI), tienen poco
o ningn financiamiento del gobierno y, al menos en los
casos considerados, muy poca influencia por parte de ste.
Sirven a la firma generando investigacin que puede llevar
rpidamente a productos o a la modificacin de productos. El
CUADROVII.12. Caractersticas de los laboratorios de Multimercado Casi Pblico en el estudio de casos
clsica del lab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
[abo (en millones investigacin investigacin cional cional
de dlares)
Energy Industrial 1976 25 1.25 Desarrollo. Base anual Algo Divisiones organi-
Engne- alguna y sigue los inestable zadas alrededor
ering, (investiga- ciclos de de los productos
Ine.
cn) aplicada
mercadeo
del produc-
to general
Regional Mixta 1967 15 .4 Desarrollo Base de Muy Proyectos con
Energy (en parte proyecto inestable estructura
Research propiedad divisional
Center de una un- flexible
versidad y en
parte de un
gobierno con
financiamiento
industrial)
Advanced Industrial 1958 26 2.0 Desarrollo Base anual Inestable Divisiones organi-
Turbine alguna y sigue los zadas alrededor
Research (investiga- ciclos de de los productos
cin) aplicada mercadeo
del produc-
to general
cuadro VII.13 presenta informacin resumida sobre este tipo
de organizaciones.
Algunos de los MI (por ejemplo, el Smith Chemical Research
Laboratory y el Power Systems Laboratory, Inc.) cuentan con
un programa de investigacin de largo alcance, pero subordi-
nado a necesidades de corto plazo. En cada una de las instala-
ciones hay un control significativo fuera del laboratorio, y la
investigacin se halla bajo fuerte influencia del personal de
mercadeo y de los clientes. El personal de laboratorio desem-
pea a menudo el papel de "bombero tcnico", respondiendo a
las alarmas que llegan del exterior. Invariablemente, los MI
estn slidamente integrados con otras unidades operativas de
la firma. Existe cierta planificacin de la investigacin, pero
slo para proyectos aplicados de corto plazo, y tal actividad es
un proceso conjunto que involucra a varias unidades dentro
de la compaa. Los MI tienden a ser bastante estables, slida-
mente financiados y no se hallan tan vinculados al aspecto
comercial de la empresa como pudiera esperarse.
SINOPSIS DE RESULTADOS
Los resultados obtenidos de las entrevistas en los sitios de
estudio de casos se presentan en el cuadro VII.14. En esta sec-
cin se abordarn dichos hallazgos segn la categora de
atributo o comportamiento organizacional.
Alcance de investigacin. Los laboratorios GP y MMCP tienen un
alcance de investigacin nacional. Esto significa que la investi-
gacin en estos laboratorios responde a los problemas cientfi-
cos ms vastos y es un recurso nacional. En todos los dems
tipos de organizacin, la agenda de investigacin se dirige en
gran medida a las necesidades de la organizacin matriz.
Gracias a su orientacin nacional, financiamiento estable e
influencias mnimas del mercado, los laboratorios GP han
sido capaces de operar sobre la frontera cientfica y tecnol-
gica. Por su parte, los laboratorios MMCP hacen investigacin
de importancia nacional, pero por lo general sobre una base
ms estrecha y con problemas ms aplicados. En ambos gru-
pos, la agenda de investigacin es establecida ms por un
CUADRO VII.!3. Caractersticas de los laboratorios de Mercado Independiente en el estudio de casos
de dlares)
Power Industrial 1947 663 40.0 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-
Systems desarrollo cin pro- tigacin orientadas
Laboratory, gramtica a producto-proceso
Inc. anual
formalizada
Smth Industrial 1961 120 6.6 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-
Chemical desarrollo cin pro- tigacin otientadas
Research gramtica a producto-proceso
Laboratory anual
formalizada
Black Industrial 1976 20 1.75 Aplicada y Planifica- Algo Divisiones de inves-
Forest desarrollo cin pro- inestable tigacin otientadas
Energy gramtica a producto-proceso
Lab, anual
Inc. formalizada
Metalville Industrial 1947 400 25.0 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-
Researeh desarrollo cin pro- tigacin orientadas
Center gramtica a producto-proceso
anual
formalizada
cambio cientfico y tcnico externo que por influencias polti-
cas o econmicas. Las agendas de todos los dems tipos de
organizacin tienden a responder tanto al cambio poltico y
mercantil como a los adelantos cientficos.
Tipo de cambio tcnico. Los laboratorios GP y los MMCP per-
siguen programas de investigacin autodeterminados. Como
resultado, se dirigen menos hacia un cambio tcnico evolu-
cionario y bien definido. Si bien el alto nivel de lo pblico
experimentado por los laboratorios GP impide su total inde-
pendencia, es importante sealar que fueron federalizados
debido a sus programas de investigacin independiente en
marcha. Para los GP, la autoridad poltica es ms una conce-
sin que una restriccin.
Otros tipos de laboratorio estn ms orientados hacia una
investigacin bien definida e incluso predecible, enfocada en
problemas cientficos ms estrechos. ste es, en especial, el
caso de los laboratorios MM!. El hecho de que dependan casi
en su totalidad del financiamiento de la organizacin matriz
significa, antes que nada, que su investigacin se dirige hacia
el mejoramiento lineal de productos o procesos existentes.
Durante los periodos en que pueden buscarse opciones tcni-
cas no lineales, siempre hay cierta tensin con los objetivos
de investigacin que surgen de los problemas cotidianos.
Planificacin de la investigacin. Entre los nueve tipos de
laboratorios de 1 y D identificados, se dan cuatro variaciones
bsicas con respecto a la planificacin de la investigacin.
Los laboratorios GP se singularizan porque sus horizontes de
planificacin generalmente rebasan los tres aos.
Los ambientes de alto componente pblico parecen con-
ducir a una planificacin de mayor alcance y ms formaliza-
da. Esta tendencia se intensifica a medida que el producto de
1 y D se vuelve ms genrico. En ambientes con niveles ms
bajos de lo pblico, la planificacin suele darse sobre una
base anual, y aun entonces estos entornos estn sujetos a
cambios rpidos e inducidos por el mercado en los planes de
los laboratorios MMI y MCP.
Estabilidad organizacional. Se han examinado aqu tres ti-
pos de estabilidad, que comprenden nmero y grado de fluc-
tuaciones presupuestarias, cambio programtico y amenazas
CUADRO VII.14. Variacin organizacional por tipo de organizacin de 1 y D
Genrico Genrico Genrico Multi- Multi- Multi- Mercado Mercado Mercado
Pblico Casi lndepen- mercado mercado mercado- Pblico Casi Indepen-
Pblico diente Pblico Casi Indepen- Pblico diente
Pblico diente
Interfrma Intrafinna Intra- Intrafinna Interfirma Intrafinna Intrafinna Intrafinna Intrafinna
nacional regional finna nacional regional regional regional regional regional
Revolucio- Evolu- Evolu- Evolucio Evolu- Evolu- Evolu- Evolu- Evolucio-
naria cionaria cionaria cionaria cionaria cionaria cionaria cionaria nariaya
veces revo-
lucionaria
Cientfica Ejecucin- Tecno- Tecno- Tecno- Ejecu- Ejecu- Ejecu- Ejecucin
y tecnol- y tecnolo- lgica y lgica logica y cin cin cin y tecnologa
gica ga cientfica cientfica
Multi- Anual Anual Bienal Anual Anual Anual Anual Anual
anual a bienal a bienal a bienal a bienal
a
Estable Inestable Inestable Inestable Estable Inestable Inestable Inestable Estable
Modali- Modali- Modali- Departa- Departa- Departa- Departa- Departa- Departa-
dad de dad de dad de mental mental mental mental mental mental
investi- investi- invest- y modali-
gador gador gador dad de in-
principal principal principal vestigador
principal
Planificacin
de investiga-
cin tecnolgica
Frontera de
investigacin
Tipo de cam-
bio tcnico
perseguido
Alcance de
investigacin
- Estabilidad
organizacional
Estructura
-,'-organiza-
cional
<-
al ciclo de vida. Por lo comn, la estabilidad se halla en fun-
cin del alto componente pblico en los laboratorios genri-
cos, del bajo componente pblico en los laboratorios de
patente (dirigidos al mercado) y de lo pblico moderado en-
tre los laboratorios de mercado mixto. En otras palabras, la
estabilidad de los laboratorios parece acompaarse de una
misin clara y de una fuente de financiamiento nica, como
en los casos GP y MI, o de un curso autodeterminado con pro-
ductos y financiamientos balanceados, como lo ilustran los
laboratorios MMCP. Como sera de esperarse, el financiamien-
to de programas conduce a mayor estabilidad, y el financia-
miento de proyectos a una menor estabilidad.
Estructura organizacional. El impacto del mercado (pro-
ducto de I y D) es el principal determinante que afecta la
estructura del laboratorio de I y D. Mientras ms patentado
sea el producto, la organizacin tender ms a ser departa-
mental y centralizada, incluso burocrtica. Los tipos de labo-
ratorio con I y D ms genricos son ms descentralizados, y
de modo caracterstico se organizan alrededor de cientficos
individuales y sus grupos de investigacin.
Hiptesis compendiadas. Si bien la informacin del estudio
de casos no permite llegar a conclusiones definitivas sobre las
.organizaciones de I y D, s sugiere con firmeza algunas hipte-
sis. stas no surgiran fcilmente de un anlisis basado en un
tratamiento ms convencional de las distinciones entre lo
pblico y lo privado.
1. La produccin de investigacin genrica en un ambiente
estable requiere altos niveles de lo pblico.
2. Los niveles moderados de lo pblico en la creacin de
productos de investigacin genrica o patentada originan un
tipo de laboratorio altamente inestable. Esta inestabilidad es
el resultado de altos niveles de conflicto de metas en la orga-
nizacin.
3. Niveles ms altos de lo pblico dan por resultado hori-
zontes de planificacin de mayor alcance.
4. Los ambientes de I y D de patente conducen a horizontes
de planificacin muy cortos y a una constante necesidad de
"replanificar" programas de investigacin debido a cambios
en el mercado.
5. El nivel de lo pblico no guarda una relacin fuerte con
la estructura organizacional. sta se halla, en gran medida,
en funcin del componente privado de la influencia mercan-
til. Mientras ms genrico sea el producto de 1 y D, la estruc-
tura ser ms descentralizada; y mientras ms patentado sea
el producto, ms centralizada ser la estructura.
Implicaciones para la poltica pblica. Las personas intere-
sadas en desarrollar por simple placer (de seguro un grupo
pequeo y no muy vocinglero) la teora de la organizacin
comprendern el valor de una conceptualizacin de lo pbli-
co y lo privado basada en las dimensiones aplicadas en el
anlisis precedente. Otras podran descalificar el esfuerzo
como un ejercicio taxonmico carente de importancia para el
mundo real de la investigacin y desarrollo. Pero el anlisis
ha estimulado por lo menos algunas cuestiones significativas
de poltica. Si aceptamos que los problemas de organizacin
y direccin deberan jugar un papel importante en las deci-
siones de poltica (lo cual es dogma en este libro), los temas
de poltica adquieren una importancia an mayor.
Las implicaciones que para la poltica pblica tiene un
enfoque dimensional de lo pblico en organizaciones de 1 y D
han sido exploradas con cierto detalle en otros trabajos
-Crow y Bozeman, de prxima publicacin (a y b)-, pero
deben mencionarse en este momento. Se estudian breve-
mente cuatro temas.
Apoyo directo de 1 y D industrial. El financiamiento directo
de la 1 y D industrial se basa en el supuesto tradicional de que
el apoyo del gobierno a la investigacin en laboratorios
industriales genera cierta complementariedad entre las metas
de la firma y las del patrocinador gubernamental. Se supone
adems que la compaa no invertir en investigacin ms
all del punto en que es incapaz de consignar los ingresos (en
forma de utilidades para la firma). El anlisis precedente
deber ofrecer alguna evidencia de que las firmas industriales
son en realidad muy variadas y responden a fuerzas ambien-
tales mltiples. Por otra parte, lo pblico acrecentado (es
decir, mayor financiamiento del gobierno) no es "neutral pa-
ra la firma". Tiene el potencial para afectar la estructura y el
funcionamiento del laboratorio y para mejorar o aumentar su
eficacia (Crow y Bozeman, de prxima publicacin [b]). Un
enfoque ms sofisticado sobre la forma en que el gobierno
planifica su apoyo a la 1 y D industrial deber permitir un con-
junto de efectos menos obstructivos sobre la firma, as como
la correspondencia de objetivos con las caractersticas de los
laboratorios de 1 y D. Un concepto dimensional de lo privado
facilita un enfoque ms planificado del financiamiento direc-
to de la 1 y D industrial.
"Privatizacin" de laboratorios de 1 y D pblicos. Desde hace
varios aos ha habido un creciente inters en utilizar impor-
tantes centros de 1 y D nacionales, todos los cuales reciben un
financiamiento sustancial del gobierno para el logro de obje-
tivos de mercado. Dos factores han alentado la reorientacin
de laboratorios de 1 y D pblicos: el estancamiento econmi-
co de finales de la dcada de 1970 y principios de la dcada
de 1980, y el amplio inters de la administracin Reagan en
polticas pblicas orientadas al mercado. Gran parte de la
discusin -y cierto cambio de estrategias (vase Bozeman y
Link, 1983)- ha apuntado hacia los laboratorios GP, en espe-
cial los llamados laboratorios nacionales del Departamento
de Energa. Los resultados que aqu se presentan ponen en
duda la prudencia de ejercer mayor presin econmica sobre
los GP. En la actualidad, stos son por lo general bastante efi-
cientes para producir un cambio tcnico revolucionario y tie-
nen un nicho nico en el universo de proveedores de 1 y D en
los Estados Unidos. Esto parece haberse logrado en gran me-
dida como resultado de la dotacin de autoridad poltica por
parte del gobierno, la "proteccin" de los GP frente a las vici-
situdes del mercado y la presencia de una base de recursos
estable. Nuestro anlisis sugiere que un mayor componente
privado en los GP podra modificarlos en varios aspectos, mu-
chos de los cuales son indeseables desde el punto de vista de
producir un cambio tcnico de alta calidad.
Desarrollo de centros de investigacin cooperativos. La
National Science Foundation y otros grupos en el gobierno
federal han tratado de estimular el desarrollo de cooperativas
de investigacin entre la industria, las universidades yel pro-
pio gobierno. Se parte de la premisa de que desarrollar tales
centros intensificar el ritmo de cambio tcnico y permitir
una asimilacin ms rpida de ese cambio para la productivi-
dad econmica. Los resultados aqu expuestos sugieren que
los objetivos polticos y mercantiles conducen a conflictos
predecibles, y que estos conflictos tienen importantes impli-
caciones para la estructura y administracin de la organi-
zacin afectada. En particular, el establecimiento de agendas
de investigacin y la instrumentacin de planes de investi-
gacin se hacen ms difciles cuando hay una fuerte influen-
cia tanto de la autoridad poltica como de la econmica. Con
esto no se insina que las cooperativas de investigacin sean
indeseables, sino que su estructuracin debe estar muy bien
pensada. En especial, parece deseable permitir la descentra-
lizacin al establecer la agenda de investigacin, pero ofrecer
un financiamiento estable.
Bonificaciones de impuestos a 1 y D. Las bonificaciones de
impuestos en tales laboratorios estn diseadas para cambiar
el clculo interno de la firma en sus planes de inversin en I y
D. El propsito es que la bonificacin de impuestos ofrezca
un estmulo suficiente para dedicarse a I y D adicional en vez
de invertir en actividades que pueden ser del inters de la
compaa, pero que son de menor utilidad social.
Si bien es probable que las bonificaciones de impuestos
tengan cierto efecto sobre la cantidad y composicin de I y D
en laboratorio MI, no da tanta confianza como para creer que
afecten otros tipos de laboratorio; adems puede argumen-
tarse que el cambio tcnico generado por MI slo tiene carac-
tersticas limitadas de bien pblico. Esto puede implicar que
los diseadores de polticas deberan ofrecer una serie de
incentivos tributarios (y otros estmulos de cambio tcnico)
diseados para fomentar ms I y D en varios tipos de organi-
zacin.
Implicaciones para la efectividad organizacional. No hay
mejor justificacin para una teora de la organizacin que el
aumento de la eficiencia corporativa. Uno de los principales
objetivos del proyecto NCRL es mejorar el desempeo y la
administracin de las organizaciones de I y D. Si bien los
resultados se presentan detalladamente en otros trabajos
-Crow, 1985; Crow y Bozeman, de prxima publicacin
(b)-, vale la pena una breve exposicin para ilustrar cmo
puede utilizarse un esquema dimensional de lo pblico en el
anlisis de la eficiencia organizacional.
En el anlisis casustico de 32 organizaciones de 1 y D en
energa, se desarrollaron e implementaron varios conceptos
de eficiencia organizativa. Una evaluacin de "rea estratgi-
ca" investig a individuos identificados por los laboratorios
como "interesados" en sus actividades de 1 y D. stos incluan
clientes, miembros de una organizacin matriz, otros cientfi-
cos, funcionarios del gobierno y grupos de clientes. Una "revi-
sin paralela" se bas en las opiniones de 30 revisores externos
(todos ellos cientficos e ingenieros) al tanto de las activi-
dades de los laboratorios. En una evaluacin de "ejecucin
significativa", cada laboratorio identific logros cientficos y
tcnicos importantes acaecidos en los ltimos cinco aos, los
cuales fueron examinados por no menos de cuatro revisores
externos. Finalmente, los investigadores realizaron una "eva-
luacin cualitativa" en la que se juzg la eficacia de cada la-
boratorio con respecto a cinco criterios: estabilidad de finan-
ciamiento, estabilidad organizativa, eficiencia de los planes
de investigacin, generacin de nuevas ideas y caractersticas
del clima de investigacin.
Los resultados indican que la eficiencia organizacional en
la creacin de productos genricos aumenta con la mayor
influencia del gobierno, y que la eficiencia en la generacin
de productos de 1 y D orientados al mercado crece en propor-
cin directa a la autoridad econmica ("componente priva-
do"). Esto se observa independientemente de la posicin legal
de la organizacin. Si bien estos resultados no son necesaria-
mente predecibles, tampoco son sorprendentes. Se ha sugeri-
do -Crow y Bozernan, de prxima publicacin (b)- que una
teora "de alineacin" de la eficiencia es quiz ms apropiada,
y que pueden identificarse variables de contingencia que mi-
tigan el impacto de los tipos de autoridad sobre la eficiencia
de varias clases de laboratorio. Tal teora podra utilizarse
para predecir la eficiencia de los laboratorios con respecto a
un conjunto particular de objetivos.
Implicaciones para la teora de la organizacin pblica. El
anlisis aqu expuesto ha contado con los resultados del
National Comparative R & D Laboratory Project para ilustrar
el uso y la importancia de un marco dimensional de lo pbli-
co. Pero, tienen los resultados y enfoque una aplicacin ms
amplia? Sin duda las organizaciones de 1 y D presentan venta-
jas especiales para la implementacin de dicho marco: las
organizaciones varan en gran medida con respecto al am-
biente, estructura y grados de autoridad econmica y poltica;
sus productos y actividades son identificables y en muchos
aspectos comparables.
Si un marco de lo pblico parece menos adecuado para
algunos grupos de organizaciones (como compaas de se-
guros y oficinas financieras del gobierno), muchos otros gru-
pos son buenos candidatos para tal tratamiento. De hecho, la
mayora de las organizaciones que se han utilizado en com-
paraciones ms tradicionales de lo pblico y lo privado pare-
cen sujetos apropiados para un enfoque dimensional. Entre
las que acuden de inmediato a la mente estn hospitales,
agencias de servicio social e instituciones educativas; organi-
zaciones que se caracterizan por el desvanecimiento sectorial,
intentos de privatizacin y nuevas formas corporativas.
Es importante subrayar que no existen variables o medi-
ciones ortodoxas para la aplicacin experimental de un mar-
co de lo pblico dimensional. No es necesario confinar el
anlisis a medidas del financiamiento gubernamental o del
impacto mercantil de los productos. La autoridad poltica
tiene efectos ubicuos, y todo lo que se requiere para un anli-
sis dimensional de la influencia de lo pblico es que algn
proceso organizacional se vea afectado por la autoridad
poltica externa. Queda mucho trabajo por hacer en el desa-
rrollo de mtodos y mediciones analticos tiles para un enfo-
que dimensional de lo pblico, pero el lmite est en la pericia
y creatividad del investigador, no en las barreras impuestas
por la variacin organizacional.
VIII. IMPLICACIONES PARALA
INVESTIGACIN, LA EDUCACIN GERENCIAL
Y LA GERENCIA EFECTIVA
TODA teora de la organizacin contiene las simientes de una
teora gerencial. La leccin ms importante de la teora di-
mensional de lo pblico es radical: la administracin pblica
es demasiado limitativa. Lo que se necesita es una teora ge-
rencial y preceptos para el manejo de lo pblico. En su forma
tradicional, la administracin pblica se ubica en el contexto
de las agencias del gobierno. Pero stas no son las nicas
organizaciones que participan en la administracin pblica.
Si todas las organizaciones son pblicas, entonces todas tie-
nen que ver con el manejo de lo pblico. Si aceptamos esta
definicin ms amplia, hay implicaciones de mucho alcance
para los preceptos administrativos y la educacin gerencial.
El propsito de este ltimo captulo es considerar cmo el
desarrollo de la teora de la organizacin pblica, en particu-
lar el armado del rompecabezas de lo pblico, se relaciona
con la eficiencia y la educacin gerenciales. Sin embargo, con-
sideremos primero posibles ramificaciones futuras en dicha
teora. Cules son las posibilidades de desarrollar un "para-
digma" en tomo del rompecabezas de lo pblico? Cmo
podra influir tal paradigma en la administracin?
EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO COMO "PARADIGMA"
La teora dimensional de lo pblico, expuesta entre los cap-
tulos IV y VI Yaplicada en el VII, tiene ciertas ventajas como
marco analtico para la teora de la organizacin pblica. El
enfoque es aplicable a cualquier organizacin; ayuda a en-
frentar los problemas de desvanecimiento sectorial, de "priva-
tizacin" y de organizaciones hbridas, y ofrece una expli-
cacin rudimentaria de por qu las organizaciones "ms
196
IMPLICACIONES PARALAINVESTIGACIN 197
pblicas" deberan diferir de las "ms privadas". Dadas las
ventajas de este marco, es un buen candidato para conver-
tirse en paradigma de la administracin de organizaciones
pblicas? No, si por paradigma se entiende "un logro cientfi-
co reconocido universalmente que [... ] ofrece problemas y
soluciones modelo a una comunidad de profesionales (cient-
ficos)" (Kuhn, 1970, p. 11). En este sentido, la administracin
pblica nunca ha tenido un paradigma. Kuhn habla de la re-
volucin copemicana y de la fsica newtoniana como paradig-
mas, y bajo esos parmetros nunca ha existido un paradigma
en las ciencias sociales (Ravetz, 1971).
Pero el trmino paradigma se ha utilizado de muchas ma-
neras; el propio Kuhn parece emplearlo en ms de 20 formas
distintas (Masterman, 1970). Si con esa palabra nos referi-
mos a un marco organizativo de gran influencia entre los
investigadores en un campo (Bozeman, 1979), entonces la
administracin pblica ha tenido varios paradigmas (Henry,
1975). Uno de los primeros fue la gerencia cientfica. En sus
inicios, la administracin pblica estaba organizada alrede-
dor de una serie de principios llamados cientficos, formula-
dos por Gulick y Urwick (1937) y por el padre de la gerencia
cientfica, Frederick Taylor (1911). Durante esta era cientfica
de la administracin pblica, un periodo que abarca ms o
menos de finales de la dcada de 1920 a principios de la dca-
da de 1940, hubo mucho consenso sobre sus propsitos, sus
principales problemas de investigacin e incluso sus "princi-
pios de buena administracin". Cuando Simon (1946), Dahl
(1947) y otros lograron vencer la ortodoxia de la gerencia
cientfica, surgieron varios enfoques o "paradigmas" rivales.
Algunos de ellos, como el paradigma de las ciencias adminis-
trativas (Simon, 1947) y el de la opcin pblica (Ostrom,
1973), han tenido cierta longevidad, mientras que otros,
como la "nueva administracin pblica" (Marini, 1971), pare-
cen haber seguido su curso. La administracin pblica de hoy
no carece de modelos; ms bien est rodeada de paradigmas
que compiten entre s.
Es la teora dimensional de lo pblico un candidato ade-
cuado para sumarse al conjunto de competidores? No. La
teora dimensional no es un digno candidato a paradigma,
198 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIN
porque slo es uno entre varios enfoques tiles del rom-
pecabezas de lo pblico. A pesar de su amplitud, no alcanza a
definir cabalmente lo pblico. Hay ventajas, por ejemplo, en
los enfoques binarios que comparan conjuntos centrales de
administracin pblica. En este punto, es til retener varios
enfoques del mencionado rompecabezas. Pero, puede ste
convertirse en un modelo para la administracin pblica? S.
Si definimos paradigma como un conjunto de cuestiones
esenciales que guan la investigacin y la teora, el rompe-
cabezas de lo pblico es bastante satisfactorio como un agre-
gado a los paradigmas en competencia con la administracin
pblica. De hecho, el rompecabezas de lo pblico es tambin
una suerte de paradigma para la prctica de la gestin pbli-
ca, pues sugiere varios mtodos y llama la atencin sobre tc-
ticas y estrategias gerenciales que no pueden extraerse con
facilidad de enfoques genricos o puramente pblicos de
administracin.
EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO COMO PARADIGMA TERICO
Y DE INVESTIGACIN
El trmino rompecabezas de lo pblico fue elegido con cierto
cuidado. Uno de los sentidos que Kuhn (1970) le da a la pa-
labra paradigma es simplemente el de un rompecabezas que
intriga a investigadores y tericos. El problema de la distin-
cin entre organizaciones pblicas y gestin pblica ha cap-
turado la atencin de muchos tericos. Y as debera ser, pues
tal vez no haya una cuestin ms bsica para el estudio de la
administracin pblica. Si la respuesta al rompecabezas de
lo pblico es que las organizaciones y la gestin pblica no
difieren en ningn sentido importante de los enfoques genri-
cos (o generales, o empresariales), nada justificara un campo
de conocimiento separado e identificable. En ese aspecto, la
significacin del rompecabezas de lo pblico es manifiesta.
Pero aun aceptando que dicho rompecabezas es un marco
organizativo adecuado para la investigacin sobre las organi-
zaciones pblicas y su gestin, hay ms de un punto de parti-
da para solucionarlo. As pues, nuestro objetivo es sugerir
IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIN 199
algunas formas en que las secciones del rompecabezas po-
dran ser parceladas. El foco de atencin se encuentra en el
desarrollo conceptual.
El desarrollo conceptual es la primera prioridad en el estu-
dio del rompecabezas de lo pblico, toda vez que gran parte
de la investigacin sobre las organizaciones pblicas avanza
muy de prisa y presta poca atencin al desarrollo conceptual.
El resultado suele ser un conjunto de hallazgos empricos no
acumulativos, no generalizables y aun difciles de interpretar.
La investigacin puede avanzar en ausencia de conceptos sig-
nificativos, no as la teora. El rompecabezas de lo pblico no
adolece, por supuesto, de un empobrecimiento total de con-
ceptos. Empezando por el trabajo de Dahl y Lindblom (1953)
y pasando por el de Wamsley y Zald (1973) hasta llegar ms
recientemente al de Benn y Gaus (1983), han surgido varias
nociones vlidas de lo pblico. Adems, el viejo expediente
-la posicin o la propiedad legal- utilizado por los investi-
gadores en la tradicin binaria sigue siendo bastante til. La
estrategia de identificar organizaciones con "centro pblico"
y con "centro privado", desarrollando la teora y la investi-
gacin alrededor de este conjunto menos complicado de acto-
res corporativos, tiene mucho de recomendable. En ciertos
aspectos, este mtodo es tan viejo como la teora de la organi-
zacin formal. Los arquetipos desarrollados por Max Weber
no son exactamente "burocracias centrales", pero los enfo-
ques tienen mucho en comn. Quiz la principal tarea con-
ceptual para quienes buscan promover la investigacin y la
teora sobre las organizaciones de centro pblico o privado
-o arquetpicas- sea meditar ms sobre qu caractersticas
diacrticas deben emplearse para describir la esencia pblica
y privada. La posicin legal tiene algunas deficiencias obvias.
Desde luego, este libro no ha abarcado el desarrollo con-
ceptual desde la perspectiva de los enfoques dimensionales de
lo pblico. Queda mucho trabajo conceptual por hacer.
Algunos pasos por seguir son los siguientes:
1. Desarrollar medidas de lo pblico para variedad de acti-
vidades y procesos organizacionales.
2. Desarrollar conceptos ms cercanos al comportamiento
real de la organizacin. Nociones como financiamiento gu-
200 IMPLICACIONES PARA LAINVESTIGACIN
bernamental ofrecen un punto de partida til, pero no susti-
tuyen la idea general de autoridad poltica. Son muchas las
cuestiones que se dan por sentadas a travs de estas aproxi-
maciones.
3. Implementar la "hiptesis de descomposicin". En el
captulo VI se argumenta que una organizacin puede ser
pblica con respecto a algunas de sus actividades y no serlo
en relacin con otras. Resulta obvio que una sola medida de
lo pblico aporta poco para el avance de esta nocin.
4. Desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una amplia
variedad de organizaciones con diferentes misiones, tecno-
logas y culturas. En este punto, es til "mantener constante"
el producto o tecnologa organizacional (como en el captulo
VII). A medida que una teora dimensional adquiere ms
fuerza, ser necesario aplicar conceptos y medidas similares
en diversos contextos organizacionales.
Los investigadores de la organizacin pblica tienen escaso
historial en cuanto a la explotacin de conceptos tericos.
Trabajos conceptuales como los presentados por Wamsley y
Zald (1973) y Dahl y Lindblom (1953) parecen tener influen-
cia en la investigacin, pero slo de manera indirecta. Los
investigadores conocen esas obras, las citan y las utilizan
para desarrollar hiptesis. Pero rara vez los conceptos pre-
sentados en trabajos tericos son reelaborados en construc-
ciones aplicadas a la investigacin emprica. Si una teora
basada en la prctica ha de avanzar, los investigadores deben
responder al desafo de desarrollar mediciones eficaces para
conceptos tiles.
EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO, GESTIN PBLICA
Y MANEJO DE LO PBLICO
A los gerentes pblicos se les puede encontrar casi en todo
tipo de organizacin. Entre ellos hay banqueros que finan-
cian prstamos de urbanizacin, analistas de bonos que tasan
obligaciones municipales, consultores que evalan progra-
mas de gobierno, contratistas de defensa que construyen los
ms modernos jets de combate y profesores universitarios
que dirigen investigaciones patrocinadas por el gobierno. En
resumen, los gerentes pblicos son personas que manejan lo
pblico. Para algunos, sta es una entre muchas funciones
gerenciales y no la ms importante. Para otros, casi todos sus
esfuerzos apuntan hacia esa tarea.
De manera similar a los enfoques binario y genrico de la
teora de la organizacin, la prctica de la gestin pblica ha
estado dominada por dos perspectivas. Muchos gerentes pien-
san que hay ciertos principios bsicos de buena administra-
cin que conducen a buenos resultados casi en cualquier con-
texto. Otros creen que la gestin pblica requiere habilidades
muy distintas a las que se necesitan en la administracin de
empresas. Pero se ha prestado poca atencin al manejo de lo
pblico fuera de las organizaciones gubernamentales. Como
se expuso en el captulo 11, varias caractersticas de la gestin
pblica parecen distintivas, incluyendo la importancia de los
ciclos electorales, la visibilidad de los directores pblicos
de alto nivel y los intereses en juego. Sin embargo, muchas de
estas caractersticas tambin afectan a los gerentes de empre-
sas que se ocupan en manejar lo pblico.
Una reformulacin de la gestin pblica en tomo del con-
cepto de manejo de lo pblico requiere especial atencin en
tres cuestiones: 1) el papel del "gran total" en la evaluacin
organizativa; 2) manejo de la interdependencia, y 3) valores
organizacionales.
Manejo de lo pblico: administracin del "gran total" vs.
motivos mezclados. Una objecin al concepto de manejo de lo
pblico es que los gerentes de empresas, aun aqullos que
tratan regularmente con autoridades polticas, finalmente
acuden al "gran total" para evaluar el xito administrativo. De
acuerdo con los estereotipos, la gestin pblica difiere de la
privada fundamentalmente porque los gerentes pblicos no
tienen que preocuparse por el gran total. El estereotipo (por
lo general cercano a la realidad) para la organizacin pblica
presupone que el financiamiento proviene de asignaciones
del gobierno. En contraste, el proceso de obtencin de recur-
sos en una compaa es muy diferente. Suele suponerse que
la firma tiene mucha ms discrecin y control sobre factores
como el desarrollo de nuevos productos y servicios, el des-
pliegue de nuevos mercados y la manipulacin de la demanda
para sus bienes y servicios. Se supone que la firma posee casi
total autonoma para disear polticas y estrategias empresa-
riales.
Como resultado del carcter del financiamiento al sector
pblico, el gerente del gobierno opera sin un "gran total". En
las empresas s lo hay, y este hecho suele servir para justificar
una exacta demarcacin entre la gestin pblica y la privada.
Siguiendo estos estereotipos, se podra concluir que el gran
total del gerente empresarial implica que hay poca coinciden-
cia con el gerente pblico, aun si el primero tiene algo que ver
con el manejo de lo pblico. Sin embargo, consideremos lo
que uno no puede aprender de evaluaciones basadas en medi-
das de rentabilidad. En primer lugar, no puede determinarse
-excepto por los medios, ms especulativos- la relacin
entre las utilidades de la firma y sus ganancias potenciales.
Aun si las ganancias suben, puede deberse simplemente a que
ha habido un aumento en la demanda (tal vez sin conexin
con las actividades de la organizacin) o un cambio en algn
otro factor externo significativo. Quiz una organizacin en
verdad eficiente hubiera obtenido ganancias an mayores.
Podemos, desde luego, examinar los aumentos segn la por-
cin de mercado, pero su disminucin podra explicarse por
el simple hecho de que varias compaas nuevas han entrado
a competir. De igual modo, los parmetros de eficiencia que
calculan la competencia en relacin con la concentracin del
mercado tienen un valor limitado, porque las empresas a
menudo no son comparables. Uno de los muchos factores
que puede reducir la comparabilidad de las organizaciones es
la edad: es posible que las nuevas firmas an no hayan
comenzado a aprovechar por completo las economas de
escala, y que las viejas compaas se encuentren en desventa-
ja porque su equipo y tecnologa corresponden a una gene-
racin anterior; asimismo, las empresas ms recientes
podran estar en desventaja por no poder explotar ciertos
incentivos fiscales o concesiones por depreciacin, mientras
que las ms antiguas podran sufrir menoscabo en sus ganan-
cias por un natural y aun deseable "deslizamiento salarial".
Una segunda dificultad en la medicin de la eficiencia con-
IMPLICACIONES PARA LAINVESTIGACIN 203
forme a las utilidades es que las empresas persiguen gran
nmero de objetivos, de los cuales slo unos cuantos pueden
resumirse en indicadores de ganancia. Las firmas empresa-
riales no slo se interesan en la ganancia, sino tambin en
metas afines como el crecimiento, estabilidad financiera y
predecibilidad, as como otros factores relacionados de ma-
nera menos directa, como innovacin, control, autonoma
organizacional, satisfaccin laboral del empleado, servicio
pblico, reputacin y ventaja competitiva. Por supuesto, estos
factores a veces se relacionan con la ganancia; pero a menudo
tienen una importancia independiente. Las organizaciones
gubernamentales tanto como las empresariales se caracteri-
zan por sus metas mltiples y variables perspectivas dife-
rentes entre los interesados, autonoma limitada, relaciones
interorganizacionales complejas y horizontes de tiempo limi-
tados.
En suma, el "gran total" no parece viciar la necesidad de un
concepto administrativo basado en "manejar lo pblico". De
hecho, las filosofas gerenciales arraigadas en el pensamiento
del gran total -segn algunos observadores (Hayes y
Abernathy, 1980)- han tomado por vctimas a las empresas
estadunidenses. Como resultado de fijar la atencin al gran
total a corto plazo, algunos negocios han puesto en peligro el
crecimiento a largo plazo, al darle prioridad a la "adminis-
tracin del dinero" sobre la produccin de insumos y al redu-
cir la innovacin de productos y procesos.
El manejo de lo pblico presupone que ni el gran total ni la
poltica presupuestaria temporal deberan ser la meta funda-
mental del gerente. Enfocarse en el manejo de lo pblico
implica que virtualmente todas las grandes organizaciones
tienen las mismas motivaciones y presunciones en sus proce-
sos de obtencin de recursos. Las organizaciones -incluyen-
do no slo las empresariales, sino tambin las del gobierno,
de servicio pblico y no lucrativas- buscan un crecimiento
estable, autonoma en la toma de decisiones y control (vase
Bozeman y Straussman, 1983, para una elaboracin de este
argumento). El cometido de la organizacin es menos impor-
tante que estas motivaciones bsicas, y stas se ven afectadas
en grado mnimo por la presencia o ausencia de un mvil de
204 IMPLICACIONES PARA LAINVESTIGACIN
lucro. De igual manera, puede suponerse que el manejo de lo
pblico, como otros procesos administrativos, implica la bs-
queda de estos objetivos centrales. Manejar lo pblico casi
siempre impone luchar por metas mltiples.
Manejo de lo pblico: Interdependencia. Una redistribucin
de papeles, de la gestin pblica al manejo de lo pblico, im-
plica fijar la atencin en la interdependencia. De modo carac-
terstico, un aumento en lo pblico de una organizacin con-
duce a mayor interdependencia. Manejar la interdependencia
es una habilidad especial que encierra atender a factores no
tan importantes en organizaciones menos vinculadas con el
ambiente (Whetten y Bozeman, de prxima publicacin). En
primer lugar, el manejo de la interdependencia implica ge-
neralmente mayor complejidad. De hecho, la complejidad se
define a veces en trminos de interdependencia (Pfeffer y
Salancik, 1978). En segundo lugar, la interdependencia exige
mucha mayor atencin y diferentes tipos de atencin hacia el
ambiente externo de la organizacin. Los gerentes que traba-
jan en firmas empresariales con bajos grados de lo pblico
emplean parte considerable de su tiempo monitoreando el
ambiente (Mintzberg, 1972). Deben rastrear el desempeo de
los competidores, buscar nuevos mercados y explorar el
entorno en pos de nuevas oportunidades tecnolgicas. Pero
una vez que se adquiere la informacin y se toman las deci-
siones, la instrumentacin de la estrategia se simplifica por el
hecho de que la organizacin acta ms a menudo como una
sola unidad. Con altos grados de lo pblico, el monitoreo
ambiental requiere mucha atencin para los socios interorga-
nizacionales, como antes, pero la implementacin de la
estrategia deja de ser unitaria. La interdependencia significa,
de manera caracterstica, que las organizaciones actan con
menos rapidez, las decisiones tienen mayor impacto y los
efectos no son tan fcilmente revertidos.
Manejar la interdependencia requiere de habilidades ad-
ministrativas que no suelen cultivarse en organizaciones ce-
rradas o autodirigidas. Una de las cuestiones ms impor-
tantes es la seleccin de socios interorganizacionales cuyos
intereses sean complementarios. Hay que tomar en cuenta la
compatibilidad de la misin tanto como la de liderazgo. Ms
difcil es, empero, la coincidencia de culturas organizativas.
Si dos agencias de servicios sociales se enlazan, una orienta-
da hacia el servicio de clientes y la otra hacia la investigacin en
el terreno del fraude, las actividades de cada organizacin
pueden debilitar de hecho a las de la otra.
La interdependencia exige habilidad y coordinacin exter-
na. La mayora de los gerentes tienen responsabilidades de
coordinar unidades y programas en la organizacin, pero la
coordinacin externa plantea nuevos retos. Por lo menos, sus
costos (en trminos de tiempo y dinero) son mayores. Coor-
dinar la interdependencia externa requiere habilidades un
tanto diferentes: persuasin, negociacin, formacin de coa-
liciones. En resumen, las habilidades polticas adquieren ma-
yor importancia en el manejo de la interdependencia, en
especial cuando sta surge de la autoridad poltica.
Valores gerenciales. La interdependencia creada por la auto-
ridad poltica tiene implicaciones ms fundamentales que la
estrategia y la tcnica administrativa. Lo pblico de las orga-
nizaciones plantea varias interrogaciones sobre los valores
gerenciales. Cules son los propsitos bsicos del gerente?
Cules son los fines de la organizacin? De qu manera los
objetivos del gerente y de la organizacin se ajustan al papel
de sta en la sociedad?
A lo largo de este libro se ha prestado poca atencin sis-
temtica a los valores organizacionales o administrativos. En
parte, este descuido se debe a la opinin de que los temas
normativos han nublado los intentos de ofrecer explicacio-
nes con una base emprica de las diferencias entre las organi-
zaciones pblicas y privadas. Sin embargo, cualquier discu-
sin sobre las implicaciones de lo pblico para la adminis-
tracin debe tomar en cuenta la relacin entre los valores
gerenciales y lo pblico.
Segn Mintzberg (1972, p. 95), la "funcin principal del
gerente es asegurar que su organizacin cumpla con su pro-
psito fundamental: la produccin eficiente de bienes y servi-
cios especficos". Pero en una organizacin con alto grado de
lo pblico, tal definicin puede no encajar con el papel del
gerente. Los confidentes o espas que reportan costos por en-
cima del presupuesto, mal empleo de fondos pblicos y nor-
mas tcnicas inferiores en proyectos pblicos parecen definir
sus papeles de tal forma que los intereses de la organizacin
se ven subordinados a su concepcin del inters pblico.
Desde luego, la mayora de los gerentes no son espas. (En
parte, sta puede ser una cuestin de diferencias en la filo-
sofa y tica administrativa, y en parte un asunto de diferen-
cias entre las organizaciones que tienen que recurrir a ese
tipo de informantes.) El "espionaje" es todava poco comn, y
a veces un remedio extremo. La pregunta ms interesante es
si lo pblico influye (o debera) en el gerente en la atencin
de sus asuntos cotidianos. Como se argumenta en el captulo
JI, hay cierta razn para creer que existe una tica de servicio
pblico entre los empleados del gobierno. Hay, o debera
haber, una tica similar entre los administradores no guber-
namentales de lo pblico?
Si nos remontamos al tema de la autoridad poltica, ex-
puesto en el captulo V, es fcil ver por qu el manejo de lo
pblico podra encerrar una dimensin axiolgica ausente en
la administracin privada. Si la organizacin acta con base
en la autoridad poltica (concesiones o restricciones) y el ge-
rente o administrador es la personificacin oficial de esa
autoridad, entonces, al final, existe un vnculo, por lejano que
sea, entre el otorgamiento de legitimidad y la conducta
administrativa individual. En algunos casos, la relacin es tan
distante que es muy poco probable que ni siquiera se le ocu-
rra al administrador o al ciudadano comn. En otros, sin
embargo, el nexo es mucho ms cercano. Muchos contratis-
tas del gobierno, por ejemplo, proporcionan bienes y servi-
cios que son vitales para el inters comn. Los contratistas de
la defensa destacan al respecto. Ante quin es responsable el
gerente de un contratista de la defensa? En casos extremos,
esta pregunta plantea pocas dificultades. Si los actos de la
organizacin afectan de manera evidente la seguridad nacio-
nal, quiz la mayora de la gente estara de acuerdo en que la
responsabilidad del gerente va ms all de la propia organi-
zacin. Pero los problemas menos dramticos no son tan
fciles de resolver. Debera el "gerente de lo pblico" del sec-
tor privado preocuparse ms por mantener la apertura en la
toma de decisiones de la firma? Cmo puede esta norma de
"gobierno a la luz del da" confrontarse con la necesidad de
discrecin de la compaa para conservar su ventaja competi-
tiva? Y, qu hay del trueque entre los intereses del con-
tribuyente y el lucro de la empresa? Una vez ms, esto se
resuelve con facilidad slo en casos extremos. Nadie discute
el derecho de las compaas a obtener una ganancia de los
contratos del gobierno; ni nadie argumenta que las firmas
deberan ser alentadas para participar en actos ilegales. Pero
hay zonas grises: opciones sobre categoras de gastos a los
que se cargan las actividades, tasas de costo indirecto (es
decir, pago de porcentaje fijo por gastos generales), cargos
por el tiempo de personal profesional, etc. Si bien el gobierno
busca soluciones legales a esos problemas, quedan muchas
reas de discrecin gerencial. Uno de los retos ms formida-
bles en el manejo de lo pblico es la resolucin de las ten-
siones entre los valores concomitantes a la autoridad pblica
y los objetivos mercantiles de la organizacin.
EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO Y LA EDUCACIN EN
GERENCIA PBLICA
Resulta inevitable que nuevos paradigmas o cambios en los
ya existentes tengan gran influencia en la educacin formal y
en la capacitacin. Esto ocurre incluso con modelos en el
"sentido dbil": paradigmas que se acercan ms a un marco
organizativo que a una teora integradora. En el caso del
rompecabezas de lo pblico, la educacin gerencial (tanto en
programas de comercio como de administracin pblica) ha
aventajado a la investigacin y a la teora. Muchos programas
de licenciatura en administracin pblica continan soste-
niendo la ficcin de que la gestin pblica y la privada "se
parecen en todos los aspectos poco importantes", al mismo
tiempo que los estudiantes son enviados a escuelas comer-
ciales para tomar cursos sobre contabilidad financiera, mer-
cadeo o comportamiento organizacional. As como las escue-
las de comercio han reconocido de manera implcita la
interdependencia de la autoridad econmica y poltica a
travs de cursos sobre el entorno legal de la empresa y regu-
lacin gubernamental, los programas de administracin p-
blica han introducido asignaturas de poltica industrial,
desarrollo econmico y relaciones empresa-gobierno. Quiz
la mejor prueba de la naturaleza cambiante de la educacin
en administracin pblica sea el creciente nmero de estu-
diantes que ingresan al sector "privado", muchos de ellos asu-
miendo funciones que requieren un conocimiento de las
dimensiones pblicas de las firmas privadas.
Actualmente, la educacin en administracin pblica rara
vez hace un buen trabajo de capacitacin para que los estu-
diantes "manejen lo pblico" en el sector privado. En parte,
esto puede deberse a que muchos profesores aprueban este-
reotipos adecuados para las agencias pblicas tradicionales,
pero no aplicables a organizaciones no lucrativas, hbridas,
empresas del gobierno y negocios de "alto componente pbli-
ca". Naturalmente, la enseanza de la administracin pblica
no puede ser todas las cosas para todos, pero cierto inters
consciente por el "manejo de lo pblico" (en oposicin a la
administracin pblica tradicional) parecera provechoso.
Pero, qu forma podra tener un plan de estudios adapta-
do al manejo de lo pblico? Desde luego, no la de un progra-
ma de administracin genrico. Los programas genricos
deben ofrecer al estudiante alta comprensin de aquellas ta-
reas y comportamientos en que el contexto sectorial (pblico-
privado) tiene poca importancia. Con toda probabilidad,
dichas tareas se relacionan con el comportamiento de nivel
individual basado en variables psicolgicas. Pero en aquellas
conductas gerenciales para las que el contexto ambiental lo es
todo, un enfoque genrico resulta poco prometedor.
Un plan de estudios que se ocupara en el manejo de lo
pblico podra ser muy parecido a un programa de adminis-
tracin pblica tradicional, pero con un giro. Bajo tal enfo-
que, la "unicidad" del manejo de lo pblico no se tomara
como axiomtica, y los cursos de clculo presupuestario,
administracin de personal, comportamiento, organizacio-
na], etc., identificaran los impactos de la autoridad poltica
(lo mejor que pudiesen), al tiempo que buscaran una "bue-
na" prctica generalizable.
Un plan de estudios es en s mismo una teora tcita. Si el
programa pretende que la administracin pblica es nece-
sariamente nica, est expuesto al error tipo B (binario); si
presupone que la administracin es la administracin, puede
caer en el error tipo A (agregado). La enseanza de la admi-
nistracin pblica, al igual que la teora de la organizacin
pblica, deben ser sensibles a las posibilidades de sobrege-
neralizacin o subgeneralizacin.
EL ROMPECABEZAS DE LO PBLICO COMO BASE PARA
LA INVESTIGACIN, LA EDUCACIN Y LA PRCTICA
La investigacin, la educacin y la prctica en administracin
pblica tienen races comunes en el rompecabezas de lo p-
blico. Si consideramos la investigacin y la teora como un
insumo vital para la educacin, ya sta como un elemento cen-
tral para la prctica eficaz de la gestin pblica, el punto dbil
se encuentra en la investigacin y en la teora; y gran parte de
esa debilidad concierne a la escasa comprensin del rompe-
cabezas de lo pblico. Sin duda, no hay una correspondencia
exacta entre los avances en la investigacin y la teora organi-
zacional pblica y la acrecentada eficacia de la educacin y
prctica de la administracin pblica. Gran parte de sta es
ms un arte que una ciencia, como lo demuestra el hecho de
que tantos administradores pblicos capaces tengan poca o
ninguna educacin formal en esta disciplina. Pero el hecho de
que este xito no parezca provenir del (actual) plan de estudios
es ms un reto que una sorpresa. La prctica y la enseanza de
la administracin pblica dependen tanto de la experiencia
personal como del conocimiento codificado con base en la
investigacin y la teora. Pero esto simplemente nos dice que
una de las misiones de la investigacin y la teora es explicar la
prctica de la gestin pblica, hallar formas de acumular y for-
malizar el conocimiento personal de los profesionales.
Una ruta a tal conocimiento es el rompecabezas de lo
pblico. Los estudiantes de administracin general y de em-
presas han progresado en la armonizacin del conocimiento
formal y personal. Al comprender el carcter distintivo de lo
pblico, y en especial su influencia en la gestin pblica, es
210
IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIN
posible colocar la enseanza y la prctica sobre un terreno
ms firme. Pero por ahora son los investigadores y los teri-
cos quienes necesitan ponerse al corriente. Es comprensible
que los administradores en apuros busquen soluciones y ata-
jos rpidos. El problema es que los investigadores y tericos
de la administracin pblica han sido en ocasiones igual de
acrticos frente a las premisas bsicas sobre las que se asienta
su trabajo. A veces actuamos como si el rompecabezas de lo
pblico ya estuviese armado. Y ello de ningn modo es el
caso.
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NDICE ANALTICO
Abernathy, W.: 203
Abrarnson, M. A.: 57
Acme Aviation, como laboratorio
genrico pblico: 167
Acme Widgets, Inc.: 146-147
Acta de Reforma del Servicio Civil:
56
Acta Pendleton: 58
Adams, Bruce: 60, 62
Administracin de Salud y Seguridad
Ocupacional (OSHA) , autoridad
poltica secundaria y: 118, 150
Administracin de Servicios Gene-
rales (GSA): 121-122, 149
administracin pblica: cambios en
la: 6; como limitativa: 196; crisis
de la: 13; definicin de: 6; del
papeleo: 151; educacin en: 207-
209; eficiente: 22; enfoques bina-
rios en: 198; era cientfica de la:
197; gerencia pblica y: 13, 15;
nueva: 197; transicin en la: 12
Advanced Population Laboratory,
como laboratorio de mercado p-
blico: 183
Advanced Turbine Research, como
laboratorio de mercado casi p-
blico: 184-185
Agencia de Proteccin Ambiental,
normas sobre emisiones y ruido:
52
agregacin, niveles de: 82
Alchan, A. A.: 95-98,100
Aldrich, Howard: 37, 66, 138
Alessi, 1. de: 95. 98. 103
Allison, G. T, Jr.: 39, 84
American Telephone and Telegraph
(AT&T), autoridad poltica secun-
daria y: 118; Bell Laboratorio de:
156
anarquas organizadas: 45
Anderson, W.: 64
Appleby, Paul: 54. 84
Arendt, H.: 112
Argone National Laboratory, lo p-
blico en: 156
Asociacin para la Gerencia y An-
lisis de la Poltica Pblica: 17
Atomic Energy Laboratory, The,
como laboratorio de multimerca-
do pblico: 175-176
Australia, eficiencia de las aerolneas
pblicas y privadas: 101
autoridad, clerical: 90; de la perso-
nalidad: 90; efectos de la, en el
comportamiento de las organiza-
ciones: 111; estudio de la, en las
organizaciones: 90; ideolgica:
90; jerrquica: 57; jurdica: 33;
mediadora: 137; lo pblico como:
140-141; religiosa: 90
autoridad econmica: 20, 55; como
motivacin en todo tipo de orga-
nizaciones: 90; derechos de pro-
piedad y: 33, 103; efectos en las
organizaciones: 135, 137; eficien-
cia y: 194; impactos de la: 43, 105;
imposibilidad de evaluar los efec-
tos de la: 141; influencia de la:
105; limitaciones de la: 133; me-
canismos particulares de la: 105;
mezcla de autoridad poltica y:
128-129, 132, 135, 140-141, 143;
organizaciones de 1 y D y: 161-162,
194-195; organizaciones privadas
y: 26; lo pblico y la: 90-93
autoridad poltica: 33, 55; amor-
tiguamiento de la: 138; asigna-
ciones de: 137; cambio ambiental
y: 137; ciclos de vida organi-
zacional y: 148; comportamiento
de las organizaciones y: 46. 114-
125. 130; corporativismo y: 143;
del Estado: 106, 109; diferentes
grados de influencia: 144; diversas
fuentes y clases de: 111; efectos en
las organizaciones: 23-24. 90, 111.
113, 118, 125-127. 129, 132. 134-
231
232
NDICE ANALTICO
135, 137, 149; eficiencia y: 194;
externa: 134, 138; impactos de la:
43; interdependencia y: 205; inter-
na: 134; legitimidad y: 106-111;
limitaciones de la: 133; modelo
temario de: 21,106,111-113,125-
129; naturaleza de la: 106; orga-
nizacin privada y: 132, 150; or-
ganizacin pblica y: 22, 131;
organizaciones de 1 y D y: 172, 174,
176, 181,188, 192, 195; primaria:
25, 112-118, 127, 135, 140; proce-
sos organizacionales y: 145; lo
pblico y la: 22, 46; restricciones
de: 120, 160; secundaria: 112, 118-
123, 127, 135, 140; teoria de la: 33;
terciaria: 113, 123-125; visin
madisoniana de: 109
Baas, L. : 120
Backoff, R. w.: 39, 75, 84
Baesel, J.: 73
Bellante, D.: 100
beneficencia, empresas privadas y:
9-10; tres fuentes de: 11
Benn, S. 1.: 75, 86, 199
Bennett. W. L.: 109
Berle, A. A.: 103
Beyer, J. M.: 138
bienes pblicos, cuasi: 94; definicin
de: 93; diversas interpretaciones
sobre: 95; naturaleza de los: 94;
puros: 93; tearia de los: 102
bienes y servicios, carcter econ-
mico de los: 143; privatizacin
de: 42,95
Black, E.: 63
Black Forest Energy Lab, Inc., como
laboratorio mercantil indepen-
diente: 186-187
Blau, P.: 45, 66-67
Bluestone, B.: 49, 52
Blumberg, P. 1.: 124
Blumenthal, , W. M.: 40, 60, 84
Bower, J.: 96
Bozernan, Barry: 6,15-16,18-22,41-
42, 45, 73, 83-85, 138, 144, 148,
158, 161-162, 166, 171,191, 193-
194, 197,203-204
Bozeman, Judith: 37
Breton, A.: 76, 86, 90, 95
Bretschneider, Stuart: 37
Broedling, L. A.: 60
Brookhaven National Laboratory, lo
pblico en: 156
Bruggink, T. H.: 99
Buchanan, Bruce: 41, 55, 57, 75, 85,
94
Burke, William: 37
burocracia: 41; central: 199; este-
reotipo weberiano de: 67; forma-
lizacin de la: 67; influencia cons-
titucional en la: 120
Califano, J.: 40, 61
California Cyclotron Center, como
laboratorio casi pblico: 169
Cameron, K. S.:42
Campbell, A.: 56
Capan, N.: 100
Cathcart, P.: 64
Caulfield, S. G.: 61
Cayer, N. J.: 58
Center for Advanced Energy Phscs,
como laboratorio genrico inde-
pendiente: 173
Clark, R. T., Jr.: 73
Clarkson, K. W.: 96-97, 100-102
Cleveland, R.: 50
clientelsmo, surgimiento del: 121
Cobb, R.: 109
Cochran, C. E.: 105
Comisin de Comercio Interestatal
(ice): 139
Comisin Grace: 77
Comisin Hoover: 77
Committee for Economic Develop-
ment: 72
competencia, colapsos en la: 92;
fomento de la: 91; gerencial: 202;
libre: 92
Comsat, y autoridad poltica tercia-
ria: 124
comunicacin, medios de, acceso a
la informacin y a los: 79; fun-
ciones de los: 63; relaciones con
los: 64
Consejo de Aeronutica Civil, efectos
regulatorios del: 148
consentimiento, tearia del, apelacin
moral en la: 110; autoridad polti-
ca primara y: 112; criticas a la:
107-108; legitimidad y: 107; para-
dojas de la: 109
NDICE ANALTICO
233
Constitucin, autoridad secundaria
restringida por la: 113; compor-
tamiento organizacional y: 120;
elementos de la: 120-122; frag-
mentacin del gobierno por la:
121; influencia en la burocracia:
120; influencia en las organiza-
ciones gubernamentales: 121
contrato social: 107-108
corporaciones, autoridad poltica y:
143; como organizaciones pbli-
cas: 124; comparadas con organi-
zaciones gubernamentales: 69;
dependencia del gobierno: 72; des-
arrollo de las grandes: 124, 143;
diferencias con las organizaciones
pblicas: 98; distintos tipos de: 73;
eficiencia en las: 193; mixtas: 76;
multinacionales: 79; surgimiento
de las: 79; teoria de las: 85; vigilan-
cia de las: 98-99; vase tambin
organizaciones privadas
corporativismo: 32; en las organiza-
ciones: 45; estructuras del: 65;
genrico: 36; gerencia pblica
y: 36; investigacin genrica y:
85
Crandall, N.: 65
Crow, Michael: 37, 62, 85, 158, 162-
163,166, 17i.191, 193-194
cruce de fronteras, actividad de: 138
Curnrnings, M. c., Jr.: 59
Cunningham, W. G.: 50
Chemical Processing Institute, como
laboratorio genrico indepen-
diente: 173
Cheung, S.: 96
Child, J.: 66
Chrysler Corporation, prstamos del
gobierno a: 52
Dahl, R. A.: 106,199-200
Dalton, D. R.: 65
Davies, D. G.: 96-97, 99-100
decision-making, complejidad del: 14
Demac, D.: 64
Demsetz, H.: 95-98
Departamento de Defensa (DOn): 77,
119, 121; organizaciones de In-
vestigacin y Desarrollo Inde-
157
Departamento de Energa, laborato-
rios de investigacin del: 124,
156, 192
dependencia, estructural-adminis-
trativa: 149
derecho, concepciones positivistas
del: 108
derechos, humanos: 9; sexuales: 9
derechos de propiedad: 20; autoridad
econmica y: 33, 103; como mo-
delo de autoridad econmica:
127; como teora de lo pblico:
95; comportamiento organizacio-
nal y: 100; control de los: 98; dife-
rencias en los: 99; evaluacin de
la teora de los: 101-103; impor-
tancia de los: 97-98; limitaciones
en la teora e investigacin de los:
lOO, 102-103; paradigma de: 86;
pruebas empricas de la teora de
los: 99-101; recompensa e incen-
tivos: 96; teora de los: 92, 103-
105,111,.125,127
Desai, D.: 62
Dobratz, B. A.: 115
Dole, Joe: 37
Downs, A.: 90, 95, 97,138, 152
Dunsire, A.: 66,80, ,85
Dupre, A. H.: 156
Durant, R. F.: 64
Dutton, W.: 78
Edelman, M.: lOS, 107
Eel1s, R.: 124
efecto parrilla: 66
eficacia, en el sector privado: 154;
organizativa: 158
eficiencia, administrativa: 22; ali-
neacin de la: 194; beneficios de
la: 99; corporativa: 193; econmi-
ca: 78, 96; en el sector pblico:
102; gerencial: 196, 202; guberna-
mental: 79; impacto de los tipos
de autoridad sobre la: 194; me-
dicin de la: 202; mercantil: 94;
organizacional: 194; poltica: 78;
tcnica: 98, 100-102
Elder: 109
eludir la carga, significado de: 97-98
Emert, Mark: 37
Emery, F. E.: 138
empleados, vase personal
234 NDICE ANALTICO
empresas, regulacin gubernamental
de las: 79
empresas multiorganizacionales (MOE):
73; desarrollo de las: 74; princi-
pales caractersticas de las: 74
empresas patrocinadas por el gobier-
no (GSE), estatutos legales: 73;
proliferacin de: 73; relaciones
laborales en: 74
empresas privadas, funciones de
bienestar social de las: 9-10
empresas pblicas, como organi-
zacin hbrida: 73; vase tambin
organizaciones gubernamentales;
organizaciones pblicas
Energy Engineering, Inc., como la-
boratorio de multimercado casi
pblico: 184-185
Energy Pollution Research La-
boratory, como laboratorio
genrico pblico: 167, 171
Energy Research, Inc., como labo-
ratorio casi pblico: 169, 172
enfoques de lo pblico, agregado: 89,
209; binario: 87, 89,201, 209; de
comparacin sectorial: 87; de
marco terico: 87; genrico: 87-
89, 201; ideogrficos: 86-87; inci-
dentales: 87, 89; unisectoriales: 87
Enis, B. J.: 73
Estado, autoridad poltica del: 106,
109; autoridad primaria y: 21-22;
como autoridad: 20; como inter-
ventor: 9; desarrollo del, capita-
lista: 10; funciones sociales del: 10;
legitimidad del: 33, 109-110, 114-
115; monopolio del: 106; nacin:
112; opinin de los ciudadanos
sobre el papel del: 116; sociali-
zacin del: 11
Etzioni, A.: 45
Europa, desarrollo espacial en: 74;
proliferacin de GSE en: 73
Ewing Oil R & D, Inc., como la-
boratorio de multimercado inde-
pendiente: 179
Federal Aviation Administration: 49
federalismo: 122
Fiedler, F.: 65
Finney, G.: 72
Fitch, L. C.: 78
Forrestal, James: 63
Fotler, M. D.: 86
Fowlkes, F.: 48
Frankel, C.: 109
Fraser, J.: 107
French, H. E.: 102
Friedman, Milton: 91
Friedrich, Carl: 105; sobre legiti-
midad: 107
Frost, P.: 65
Fusfeld, H.: 158
Galbraith, J.: 91, 103
Garson, David: 16
Gaus, G. F.: 75, 86, 199
General Energy Inc., como laborato-
rio de multimercado casi pblico:
177-178
Genricos Casi Pblicos (GCP), labo-
ratorios, alternativas de mercado:
172, 189; caractersticas de los:
169-170
Genricos Independientes (GI), labo-
ratorios: 172, 189; caracterstcas
de los: 173; variedad de: 174
Genricos Pblicos (cr), laborato-
rios: 163-164, 182, 186, 188-189,
192; caractersticas de los: 167-
168,171; tipo celular: 171
gerencia, cientfica: 197; como in-
sumo productivo: 96; educacin:
22, 196; eficiencia: 196, 202; proce-
sos organizacionales y: 143; teora
de la: 196; valores de la: 205-207
gerencia pblica, administracin p-
blica y: 13, 15; cambios en la: 7;
caractersticas de la: 201; como
enfoque de conocimiento: 13;
como funcin ejecutiva del gobier-
no: 17; conducta y: 208; concepto
de: 12; corporativismo y: 36;
definicin de la: 6, 16; distincin
entre organizaciones pblicas y:
198; educacin en: 207-210; estu-
dios sobre: 16; hiptesis de des-
composicin: 200; influencia de
la, en la educacin: 16-17; manejo
de lo pblico: 201-204; origen de
la: 13; lo pblico y la: 12-15, 27;
rompecabezas de lo pblico y:
198, 200-210; teora de la organi-
zacin formal y: 199; transicin
NDICE ANALTICO
235
en la: 12; poltica pblica y: 6; pro-
blemas centrales de la: 17
gerentes, diferencias entre, pblicos
y empresariales: 202; fijacin de
metas: 103, 153; funcin princi-
pal de los: 205; funciones de los:
201, 204; metas de los: 203;
profesionalizacin: 79, 103; res-
ponsabilidades de los: 205-206;
toma de decisiones: 103; toma de
riesgos: 100
gestin pblica, vase gerencia p-
blica
Gillo, M.: 65
gobierno, centralismo en el: 149-150;
ciclos polticos del: 61-62; conce-
siones de: 119; de perfil empre-
sarial: 77-79; decisiones polticas
del: 64; eficiente: 79; estructuras
de: ns, 119-120, 122-123, 141;
fragmentacin del, por la Cons-
titucin: 121-122; gerencia pbli-
ca como funcin ejecutiva del:
21; 1 Y D en el: 156; imitacin de
tcnicas de la empresa privada: 9,
78; legitimidad del: 11S; lmites a
la actividad del: 91; modelo de
insuficiencia de mercado: 92-93;
modelo minimalista de: 91-92;
papel y alcances del: 22; penetra-
cin del, en las empresas pri-
vadas: 72, 74; penetracin del, en
la sociedad: 33; presiones en la
organizacin del: 61; lo pblico
como: 75; toma de decisiones en
el: 112; valoracin del papel y
alcance del: 115-116; vase tam-
bin organizaciones gubernamen-
tales; organizaciones pblicas
Goodsell, C. T.: 76, 129
Grady, R.: 111
Grafstein, R.: 108
Graham, G. J.: SO, 86
Greenstein, F.: 118
Grupp, F. W.: 56
Guerra de Secesin: 115
Gulick, L.: 197
Gusfield, J. R.: 76
Guyot, J. F.: 57
Haas, J.: 67
Habermas, Jrgen: 11
Hall, Richard: 37, 45, 67
Hannigan, J. A.: 109
Hayes, R.: 40, 203
Henry, N.: 197
Herber, B.: 93
Herbst, P. G.: 65
Herker, D.: 138
Heron, R. P.: 85
Hess, R: 117
Heydebrand, V.: 67
Hibbs, D. A.: 116
Hickson, D. J.: 65-66, 85
Hinings, C. R: 65-66
Hoenack, S. A.: 90
Holdaway, E.: 85
Holden, Todd: 37
Holmes, R: 112
Hood, C.: 66, 80, 85
Hoover, Herbert: 79
Hopkins, R H.: 57
Horwitch, M.: 74
Hulin, C. L.: 71
Indiana Institute, The, como la-
boratorio genrico independien-
te: 173-174
industria aeroespacial, como caso
singular: 52; competencia por
contratos de misiles: 51; corpora-
tivismo en la: 143; crisis de la: SI;
influencia de lo pblico en la: 45-
46; lo pblico y ciclos de vida cor-
porativa de la: 48-49; lo pblico y
procesos de objetivos en la: 50-
52; lo pblico y procesos estruc-
turales en la: 49-50; recursos p-
blicos en la: 46-48
industria ferrocarrilera, regulacin
de la: 139
Institute for Advanced Energy Re-
seareh, como laboratorio genri-
co pblico: 167
Institute for Solar System Deve-
lopment, como laboratorio casi
pblico: 170
Institute of Superconductivity, como
laboratorio de multimercado casi
pblico: 177-178
interdependencia: 153-154; coordi-
nacin de la: 205; manejo de lo
pblico e: 204205; significado
de: 204
236 NDICE ANALTICO
International Business Machines
(IBM), Watson Research Center
de: 156
inters comn, lo pblico como: 76-
77
inters econmico: 90
inters pblico, ambigedad en los
usos del trmino: 77; concepto
de: 76; metas transitivas y: 153;
restriccin y: 140
investigacin, emprica: 200; genri-
ca: 21, 85-86, 190-191; incidental
de lo pblico: 85-86; nuclear: 176;
lo pblico y la: 26, 70; sectorial
comparativa: 21, 85-86; sobre el
tamao de las organizaciones: 65;
sobre organizaciones pblicas:
71; unisectorial: 25, 84, 86
investigacin y desarrollo (r y n), orga-
nizaciones de, actividades: 166;
alcances de investigacin: 186;
apoyo directo de, industrial: 191-
192; asignacin de recursos: 157,
174, 176, 181; autonoma de las:
171, 174, 177; autoridad econmi-
ca y: 161-162, 194-195; autoridad
poltica y: 172, 174, 176-177, 181,
188, 192, 195; bonificaciones de
impuestos a: 193; carcter del pro-
ducto de investigacin: 166; carac-
terstcas de las: 165, 167, 184, 192;
clasificacin de: 157; clasificacin
de lo pblico de: 160-164; clasifi-
cacin del universo organizacional:
158-160; cooperativas en las: 177,
192-193; diferencias entre las,
. pblicas y privadas: 158; diversos
tipos de: 188; eficiencia de las: 194;
estabilidad organizacional: 188-190;
estrategias en: 158; estructura
organizacional: 190; estudios de
caso: 166-187,190; estudios de di-
versidad organizacional: 158-166;
financiamiento de: 157, 171, 182,
186, 190-191, 195; hiptesis sobre:
190-191; implicaciones para la
efectividad organizacional: 193;
implicaciones para la poltica p-
blica: 191; implicaciones para la
teora de la organizacin pblica:
194-195; influencia ambiental:
162, 164-165; influencia gubema-
mental en las: 181, 184; locali-
zacin de: 156; niveles de riesgo:
184; objetivos: 166, 182; planifi-
cacin en las: 182, 184, 186, 188,
190; posicin legal: 159; lo privado
en: 161-162; privatizacin y: 192;
tipo de cambio tcnico: 188
James, D. R: 103
Jennings, M. K.: 59
Jensen, M. C.: 96
Johnson, N.: 67
Jordan, P.: 49, 52
Kahn, R.: 45
Kann, M. E.: 109
Katz, D.: 45
Kaufman, H.: 41, 67-69, 78, 80, 84,
116
Kelsen, Hans: 108, 112
Kilpatrick, F. P.: 59
Kirnberly, J.: 65,116
Kogod, R P.: 61
Kotler, P. E.: 73
Kourvetaris, G.: 115
Kraemer, K.: 78
Kruybosch, c. 138
Kueneman, R M.: 109
Kuhn, T.: 197-198
Langlois, R.: 158
Laser Science Center, como labo-
ratorio genrico pblico: 167, 171
Lau, A. W.: 60
Lee, B.: 51
legitimidad, autoridad poltica se-
cundaria y: 112; carcter dia-
lctico de la: 109; conceptos de:
106-109; contradicciones en las
teoras de: 109; de las organiza-
ciones: 110; definicin de: 111;
del Estado: 33, 109-110, 114-115;
del gobierno: 115; otorgamiento
de: 112, 115; poltica: 112;
relacin entre consentimiento y:
107; teora de la organizacin
poltica y: 109-111; teora posi-
tivista de: 112
Lerner, A. W.: 81
Levenson, A. B.: 64
Levine, C. H.: 39, 75, 84, 116
Ley de Comercio Areo: 49
NDICE ANALTICO
237
Ley de Correo Areo: 49
leyes, antimonoplicas: 91, 147-148;
sobre salarios mnimos: 150
Lindblom, C. E.: 90,107,199-200
Lindsay, C. M.: 99
Link, A. N.: lOO, 148, 192
Lipset, S.: 111
Lipsky, Michael: 10
Locke, John, sobre el contrato social:
107
Lockheed, empresa, rescate finan-
ciero de la: 48-49
Lorenzo, T. J. di: 98-99
Loveless, Stephen: 37, 41, 85, 158,
161
Lovich, N. P.: 57
Lowery, D.: 59
Lowi, T. J.: 106
Lynn. Laurence: 16-17,57,62-63
Lynn, N.: 39
Magnetic Science Center, como la-
boratorio casi pblico: 169
Mahoney, T.: 65
Magnetic Transport Center, como
laboratorio de multimercado casi
pblico: 177-178
Mainzer, L. C.: 106
Marcson, S.: 158
Marini, F.: 197
Marshall, W.: 85
Martn, R.: 108-109
Martin Marietta Corporation, lo p-
blico en: 157
Masterman, M.: 197
Mazzolini, R.: 73
McGowan,Robert:37
McKelvey, B.: 80
McNamara, Robert: 49, 77
McWilliams, W. c. 107
Means, G. C.: 103
Meckling, W. H.: 96
Medicare-Medicaid: 52
mercado, estructura de, eficiente:
94; modelo de insuficiencia de:
92
Mercado Casi Pblico (MCP), labo-
ratorios de: 184, 188-189
Mercado Pblico (MP), laboratorios
de: 182-183, 189; caractersticas
de los: 183
Mercantiles Independientes (MI),labo-
ratorios: 163, 184, 189-190, 193;
caractersticas de los: 187
Mercantiles Pblicos, laboratorios:
171
Merelman, R. M.: lOS, 109
Metalville Research Center, como
laboratorio mercantil indepen-
diente: 186-187
metapoltica: 13
metas, autoridad poltica y: 153;
reflexivas: 151-152, 154; transiti-
vas: 151-153
Methe, D.: 73
Mxico, sistema poltico en: 115
Meyer, M. W.: 39, 67,85
Miles, R. H.: 116, 138
Mineral Research Laboratories, Inc.,
como laboratorio de multirner-
cado independiente: 180
Mintzberg, H.: 204-205
Mitnick, B.: 76
moderndad, concepto de: 12n
Moe, T.: 103
Mohr, L. B.: 151
monopolios: 92; leyes anti: 91, 147-
148
Moore, L. F.: 80
Morgan, R. J.: 109
Mosher, F. C.: 84
Mowery, D.: 156
Multimercado Casi Pblico (MMCP),
laboratorios: 177, 186, 188-189;
caractersticas: 178, 185
Multimercado Independiente (MM!),
laboratorios: 177, 181, 186, 188-
189; caractersticas: 179-180
Multimercado Pblico (MMP), labo-
ratorios, caractersticas: 175-177,
189
Musolf, L.: 43, 124
nacin, Estado: 112; origen de la: 77
National Comparative R & D Labo-
ratory Project (NCRL), estudios de
diversidad organizacional: 158-
166,193-194
National Science Board, legitimidad
de la: 110
National Science Foundation, co-
operativas de investigacin y: 192
Neghandh, A. R.: 65
Nelson, O. T.: 61
238 NDICE ANALTICO
Nelson: 58
Neuberg, L. G.: 99
Neutron Institute, The, como labo-
ratorio genrico pblico: 167
Newberry, J. F.: 85
Newman, A. R.: 60
Nicaragua, ayuda a los "contras" de:
117
Nicole, Marc: 37
Niskanen, W. A.: 97
Nystrom, P. C.: 39,41,69
Oak Ridge National Laboratory, lo
pblico en: 156
Oficina de Contadura General
(GAO): 120, 122, 150
Oficina de Control y Presupuesto
(OMB): 121-122,149-150
Oficina de Gerencia de Personal: 57,
121
Oficina de Manejo de Personal
(OPM): 151
oligopolios: 92
Olsen, J. B.: 78
O'Neill, Tip: 116
opcin pblica, teora de la: 79
opinin pblica: 129; activacin de
la: 117
Oportunidad Equitativa de Empleo
(EEO): 119
organizaciones: aspectos pblicos de
las: 76; autonoma de las: 145;
autoridad poltica y compor-
tamiento de las: 113-125, 129;
camalen: 8n; caractersticas de
las: 44, 84-85; ciclos de vida de
las: 116, 147-148; comportamien-
to de las: 79, 100, 102, 106, 135;
corporativismo y: 45; cuasiguber-
namentales: 8; cuasipblicas: 8;
de riesgo compartido: 153-154;
definicin de: 18n, 4445; del ter-
cer sector: 43; dimensin de lo
pblico en las: 20; efectos de la
autoridad poltica en las: 19, 111,
125-127; estructura de las: 150;
estudios sobre el tamao de las:
65; focales: 123, 137, 140; genri-
cas: 71; impacto de la autoridad
en las: 20, 105, 137; impacto de lo
pblico en las: 83, 118-119, 121,
140; importancia del carcter
pblico de las: 15; interrelaciones
entre diversos tipos de: 83; inves-
tigaciones sobre: 71; medicin y
clasificacin tericas de la: 133;
mezcla de autoridad econmica y
poltica en las: 125, 128-129, 132,
135, 140-141, 143; mixtas: 72,75,
113; no gubernamentales: 8, 121;
no lucrativas: 10,31. 43,85, ns.
143; papel de los amortiguadores
en las: 135-139; papel del indivi-
duo en las: 86; procesos en el
comportamiento de las: 19n, 44;
proteccin de su tecnologa: 138;
lo pblico y el comportamiento
de las: 89; teoria de las: 31, 71,
76,95,191; variabilidad de las: 72
organizaciones gubernamentales,
amenazas a la existencia de: 68;
comparadas con las corporacio-
nes: 69; enfoques empresariales
de compensacin: 73; estructura
de las: 67; gerencia financiera
en: 73; incapacidad de las, de ex-
pandir funciones: 68; influencia
constitucional en las: 121; labora-
torios de investigacin de las:
157; limitacin de la autoridad je-
rrquica en las: 57; longevidad de
las: 67-69; metas transitivas y:
152-153; negociacin colectiva:
73; privadas: 7, 10; publicidad y
mercadeo y: 73; lo pblico y las:
31-32, 34, 148, 204; recursos de
las: 145; semejanzas con las orga-
nizaciones comerciales: 43, 72-
74; sociales: 7; sociedad y: 19;
teoria de las: 106; vigilancia de
las: 98-99; vase tambin organi-
zaciones pblicas
organizaciones hbridas: 8, 9, 21-22,
72, 83, 196; ambigedad de los
estatutos legales de las: 74; auge
de las: 10; caracteristicas de las:
14; origen de las: 14, 34, 43, 73
organizaciones privadas, asignacin
de funciones y responsabilidades:
42; autonoma de las: 146; autori-
dad econmica y: 22, 132; auto-
ridad poltica y: 113, 124, 147-
148,150; ciclos de vida de las: 49;
clasificacin de las: 80; compara-
NDICE ANALTICO
239
das con las organizaciones pbli-
cas: 20, 33, 39, 42-43, 53-54, 66,
71,75, 82,85-86, 151, 154; como
portamiento de las: 83; concep-
tualizacin de las: 72; cooperati-
vas y: 153-154; derechos de
propiedad y: 99; eficacia en las:
154; empleados y sistemas de
personal: 55-59; estructuras de
las: 66; estudios de caso: 82, 84;
expectativas de los ciudadanos
ante: 77; laboratorios de invest-
gacin de las: 157; legitimidad de
las: 109-110; manejo de las: 87;
marco temporal y ritmo de traba-
jo: 60-63; metas de las: 101, 152,
203; nivel de anlisis de las: 81-
82; objetivos de las: 41-42; orga-
nizaciones y estructuras: 64-69;
lo pblico y las: 31-32, 34, 50; ta-
reas y contextos de trabajo: 59
64; toma de decisiones: 62; trans-
ferencia de tecnologa en: 40
organizaciones pblicas, asignacin
de funciones y responsabilidades:
42; autoridad poltica y: 22, 131;
burocracia y: 41; cambios en las:
18; caracteristicas del personal:
41; ciclos de vida de las: 49; codi-
ficacin de las: 80-81; compara.
das con las organizaciones pri-
vadas: 20, 33, 39, 42-43, 53-54,
66, 71, 75, 83, 85-86, 151, 154;
comportamiento de las: 75, 84,
110; conceptualizacin de las: 5-
6,8, 12, 14,22,72,74-83; concep-
to marxista de: 11; cooperativas
y: 153-154; corporaciones como:
124; cuatro obstculos en la
teora de las: 20-21, 71-74; dere-
chos de propiedad y: 99; diferen-
cias con las corporaciones: 98;
distincin entre gerencia pblica
y: 198; empleados y sistemas de
personal: 55-59; escasez de clari-
dad en las metas de las: 41; estu-
dios de caso: 82, 84; evaluacin
de la eficiencia de las: 41; expec-
tativas de los ciudadanos ante:
77; investigacin sectorial com-
parativa y: 85; manejo de las: 87;
mareo temporal y ritmo de traba-
jo: 60-63; metas de las: 101-102,
203; nivel de anlisis de las: 81;
organizaciones de 1 y D y: 194-
195; organizaciones y estructu-
ras: 64-69; problemas de la inves-
tigacin comparativa sobre las:
33; propsitos de las: 96; lo p-
blico y las: 32, 34, 204; riesgo en
las: 96; separacin de la auto-
ridad: 62; tareas y contextos de
trabajo: 59-64; teora de las: 72,
83-84, 89, 106, 131, 209; toma de
decisiones: 62; transferencia de
tecnologa en: 40; vase tambin
organizaciones gubernamentales
organizaciones sociales, funciones
de las: 9
Ostrom, V.: 197
Overman, Sam: 16
pacto social, teora del: 111
Padget, L.: 115
Palmer, J.: 40, 116
paradigma, utilizacin del trmino:
197
Pearce, J. L.: 56
Peltzman, S.: 95-96
Perry, J. L.: 41, 56
personal, actitudes del: 55-57; auto-
seleccin de: 58-59; capacidad
limitada del, pblico: 58; carac-
tersticas del: 41; control del: 150;
direccin del: 150; eficiencia del:
56; eludir la carga y: 97; encues-
tas entre el: 57; estructura y pro-
cedimiento del sistema de: 57; lo
pblico y el: 150; remuneracin
al: 56; visibilidad del, pblico: 63-
64
Pfeffer, J.: 148,204
Photo Chemicals Inc., como labora-
torio de multimercado indepen-
diente: 179, 182
Pinder, G. C.: 80
poderfes), mezcla de autoridades y:
141; separacin de: 120-122
po1ftica(s), beneficios: 119; ciclos en:
154; coercin: 106; facultades:
113; legitimidad: 112; regulato-
rias: 139; restricciones: 113, 119,
139140; rutinas: 120, 122-123;
teora: 111; valoracin de: 116-118
240 NDICE ANALTICO
poltica pblica, como enemiga de la
eficiencia: 78; contribuciones de
la: 15; diseo de la: 62, 75-76; efi-
ciencia: 78; electoral: 78; obedien-
cia: 105; organizaciones de 1 y D y:
191; lo pblico y: 14; programas
de gobierno y: 14; separacin de
la, de la administracin: 78; loma
de decisiones en: 95
Ponzer, B. Z.: 41
Pool, I.: 129
Porter, L. W.: 41
positivismo jurdico: 108, 111
Power Systems Laboratory, Inc.,
como laboratorio mercantil inde-
pendiente: 186-187
publicness, vase pblico, lo
Prahalad, c.: 74
privado, lo, conceptualizacin de:
191-192; enfoque dimensional
de: 195
privatizacin: 22, 196; de bienes y ser-
vicios: 42; de laboratorios de 1 y D:
192; durante el gobierno de
Reagan: 116; teora de la: 103-104;
vigilancia en las organizaciones
gubernamentales y corporativas:
98-99; vigilancia propietario-em-
presario: 97-98; vase tambin
derechos de propiedad
Provan, K.: 138
Provincial Mining Laboratory, como
laboratorio de mercado pblico:
182-184
pblico, lo: administracin eficiente
y: 22; ambigedad conceptual de
lo: 43; aportaciones de: 23; ausen-
cia de apoyo financiero en inves-
tigacin de: 70; autoridad eco-
nmica y: 90-93; bases de la
teora de: 22; como autoridad: 22,
131, 140-141; como carcter
econmico: 76; como gobierno:
75; como inters comn: 76-77;
como paradigma: 23; concepto
de: 12n, 14, 19,22, 34,43, 191;
confusin normativa e ideolgi-
ca: 77-79; del proceso: 119-120;
derechos de propiedad como
teora de: 95-104; desagregado:
132-133; desarrollo de medidas
de: 23; dimensin de, en las orga-
nizaciones: 20,44, 125, 161; edu-
cacin y: 26; efectos de: 46, 48; en
la industria aeroespacial: 46-52;
estructural-administrativo: 149;
gerencia pblica y: 12-15; im-
pacto de, en las organizaciones:
83, 118-119, 121, 136, 140;
importancia conductual de: 164;
influencia de lo: 44-45, 50; inves-
tigacin y: 22, 70; investigacin
incidental de: 85; manejo de: 200-
207; mecnica conductual de: 83;
mltiples significados de: 71, 79;
organizaciones de 1 y D y: 160-
162, 191; orientaciones y obje-
tivos de: 9; presencia de, en la
vida social: 15; problemas de
ambigedad de: 19; programas
de gobierno y: 14; red de: 141-
143; restriccin de: 139-140; sig-
nificado de: 31; teora dimensio-
nal de: 21, 83, 194-197; tipologa
de: 162-166; virtudes de: 22
pblico, perspectiva multidimen-
sional de lo: 22-23, 130; presun-
cin de equivalencia: 133-134;
supuesto: 131-132; supuesto de
descomposicin: 132-133; supues-
to de mediacin: 135-139
pblico, procesos de lo, ciclos de vida
organizacional y: 147-148; control
de los recursos: 146-147; de metas:
151-154; de metas y adminis-
tracin: 152-154; de recursos: 143-
146; estructural y administracin:
150-151; estructurales: 149-151;
manejo de ciclos vitales: 148-149;
organizacionales: 143-149
pblico, rompecabezas de lo: 21,32,
39-53, 71, 74, 79, 129, 154, 156;
como base para la investigacin:
209-210; como paradigma: 196-
200; enfoques del rompecabezas
de: 83-86; gestin pblica y
manejo de lo pblico: 200-207;
marcos tericos: 86; tipologa de
enfoques: 86-89
Pugh, Do So: 65-66
Rachal, Po: 64
Rainey, Hal: 37,39,41,55-57,59,75,
84-85
NDICE ANALTICO
241
Ravetz, J.: 197
Rawls, J. R: 58, 108
Reagan, Ronald, presidencia de: 61,
~ ~ gobierno de corte empresa-
rial en la: 79; inters en los m-
todos directivos durante la: 40;
lealtad y deslealtad en la: 59; pri-
vatizacin durante la: 116, 192;
separacin de poltica y adminis-
tracin: 77-78
recursos, adquisicin de: 73, 144, 146;
asignacin de: 157; autoridad
poltica y: 146; componente pbli-
co de los: 144; de las organiza-
ciones de 1 y D: 157, 174, 176; esta-
bilidad de los: 146; manejo de los:
145; mezcla de: 144
Redford, E.: 77
Regional Energy Research Center,
como laboratorio de mercado casi
pblico: 184-185
Reiman, B. C.: 65
Reino Unido, caractersticas de las
agencias del gobierno: 66, 80
restriccin, de la autoridad poltica:
120; de lo pblico: 139-140; in-
ters pblico y: 140; moderacin
de la: 140; poltica: 113, 119, 139-
140; significado de: 139
Retired Executive Corps: 149
Revans, R. W.: 65
Rhinehart, J. B.: 85
Rice, B.: 48
Richard, A. R.: 56
Ring, P. S.: 56
Roberts, K. H.: 71
Robnson, R: 98-99
Roessner, J. D.: 40
Roosevelt, Franklin, Nuevo Trato de:
115-116
Rose, Richard: 10, 78
Rosen, B.: 56
Rothschild, J.: 105
Rousseau, D. M.: 71
Rowan, B.: 39, 85
Roy, W. G.: 113
Rumsfeld, Donald: 40, 84
Runciman, W. G.: 106
Rusbult, C. E.: 59
Rushing, W.: 85
Salancik, G.: 204
Sarnuelson, P.: 92
Sayas, E. S.: 42
Sawhill, I.: 40, 116
Sayre, Wallace: 32
Schaar, J. H.: 106
Schesl, M. H.: 78
Schmidt, RE.: 41, 57
Schoenherr, R: 66
Schulman, S.: 73
Scott, W. R: 45
Seattle Tech., Inc., como laboratorio
de multimercado independiente:
179
sector spanners: 84, 87
sectorial, ambigedad: 32, 73-76;
diferencia: 87; desvanecimiento:
21-22, 72, 83, 196
Seidman, H.: 43
Selznick, P.: 84
Shaffer, P. L.: 57
Shangraw, Jr., Ralph: 37
Sharkansky, I.: 122
Shaw, L. C.: 73
Shelton, J.: 97
Sheridan, Eleanor: 37
Shubert, G.: 77
Sidney, J. L.: 73
Simon, H.: 197
Simonson, G. R.: 48, 51
Sistema de Servicio Civil: 56, 58
sistema poltico, elementos del: 120-
122
sistema tributario: 122
Small Business Administration: 149
Smart, C.: 62
Smith Chemical Research Labora-
tory, como laboratorio mercantil
independiente: 186-187
Smith, Steven: 10, 73
sociedad. capitalista: 7; complejidad
de la: 19; estatalizacin de la: 19;
organizaciones gubernamentales
y: 19; penetracin del gobierno
en la: 29; poscapitalista: 7; trans-
formacin de la: 8
Soref, M.: 103
Southwest Mining Laboratory, como
laboratorio de mercado pblico:
182-183
SST: 74
Starbuck, William: 37. 41. 69
State Energy Lab, The, como labora-
242
NDICE ANALTICO
torio de multimercado pblico:
175-176
Stauffer, R.: 67
Steckler, H.: 46
Stillman, Peter: 108, 112
Straussman, JeftTey: 37, 73,144,203
Sullivan, M.: 49, 52
Super Phoenix Breeder Project: 74
Taft, R A.: 116
Taylor, Frederick: 197
tecnologa, administrativa: 40; carc-
ter de la, industrial: 91; directiva:
40; organizacional: 138; transfe-
rencia de, entre sectores: 40; so-
cial: 40
Tennessee Valley Authority, autori-
dad poltica terciaria y: 124
Thompson, J.: 138, 146
Tolbert, P. S.: 85, 122
toma de decisiones, apertura en la:
151; asignacin de servicios y: 42;
poltica pblica y: 95; sector pri-
vado y: 61; sector pblico y: 62
transicin, concepto de: 8n; en la
administracin pblica: 12
Trist, E. L.: 138
turbulencia ambiental:42
Turner, C.: 65
Tussman, J.: 108
Ullrich, R A.: 58
Underwater Energy Systems Center,
como laboratorio de mercado
pblico: 183
universidades, fondos gubernamen-
tales para las: 52, 123, 150; 1 Y D
en las: 156
Urwick, L.: 197
Vaden, R. E.: 57
Vertinsky, I.: 62
Vietnam, autoridad poltica primaria
y: 112
Vinson-Trarnmell, ley: 47
Vogel, D.: 77, 124
voto: 107
Walsh, A. H.: 73
Wamsley, Gary: 37, 42, 86, 199-200
Warwick, D. P.: 39, 84
Weber, Max: 105, 199
Weick, K.: 83
Weissberg, R: 118
Weitzel, W.: 65
Wheat, R A.: 73
Whetten, D. A.: 42, 138,204
Whorton, J. W.: 42
Wildavsky, Aaron: 12
Williams, R. O.: 85
Williarnson, O. E.: 76, 95
Wilson, J. Q.: 64, 84, 121
Winetrobe, R.: 76, 86, 90, 95
Wolf, C.: 93
Woll, Peter: 120, 139
WortWey, J. A.: 42
Yale, D. A.: 57
Yarwood, D. L.: 73
Zald, M. N.: 42, 86, 199-200
Zucker, L. G.: 85, 122
NDICE GENERAL
Organizaciones pblicas: nuevo paradigma en la adminis-
\ .... tracin pblica. Estudio introductorio, Juan Miguel Ra-
mrez Zozaya. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Las organizaciones pblicas y la gerencia pblica. . .. 5
Lo pblico y la gerencia pblica. . . . . . . . . . . . .. 12
Creando nuevos paradigmas para entender a las orga-
nizaciones pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15
Publicness: enfoque para analizar las organizaciones p-
blicas. . . 19
Bibliografa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PBLICAS
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . 31
Resumen temtico . . . . . . . . . 32
Quines deberan leer este libro? . 34
Reconocimientos. . . . . . . . . . 37
I. El rompecabezas de lo pblico: cmo el carcter pblico
de las organizaciones afecta su comportamiento 39
Los intereses . . . . . . . . 40
Supuestos sobre lo pblico. . . . . . . . . . . . . 42
La influencia de lo pblico. . . . . . . . . . . . . 44
El componente pblico en las firmas privadas: ejem-
plos histricos de la industria aeroespacial. . . .. 46
Resumen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52
JI. Comparando las organizaciones pblicas y privadas:
problemas corporativos, de personal y de contexto la-
boral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 54
Comparaciones de empleados y sistemas de personal 55
Comparaciones de tareas y contextos de trabajo 59
243
244
NDICE GENERAL
Comparaciones de organizaciones y estructuras. 64
Conclusin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
III. Barreras al desarrollo del conocimiento sobre lo pbli-
co de las organizaciones . . . . . . . . . . . . . .. 71
Cuatro obstculos para entender las organizaciones
pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 71
El problema sinttico: la confusin de sectores, 72; El
problema analtico: conceptualizar las organizaciones
pblicas, 74; El problema metodolgico: validez de me-
dicin y estructura, 79; El problema causal: la ltima ba-
rrera a la teora de la organizacin pblica, 83
Enfoques del rompecabezas. . . . . . . . . . . . .. 83
Una tipologa de enfoques. . . . . . . . . . . . . .. 86
IV. Autoridad econmica: comprensin de las races de lo
privado. . . . . . . . . . . . . . 90
Autoridad econmica y lo pblico . . . . . . . . .. 90
Bienes pblicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 93
Los derechos de propiedad como una teora de lo p-
blico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 95
V. Autoridad poltica: comprensin de las races de lo
pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Legitimidad y autoridad poltica " 106
Tres tipos de dotacin de autoridad poltica. . . " 111
Autoridad poltica y comportamiento organizacional 114
Autoridad poltica primaria y comportamiento organiza-
cional, 114; Autoridad poltica secundaria y compor-
tamiento organizacional, 118; Autoridad poltica terciaria
y comportamiento organizacional, 123
Modelo temario de autoridad poltica . . . . . . .. 125
VI. Por qu todas las organizaciones son pblicas: visin
multidimensional de lo pblico . . . . . . . . . . : 130
Teora multidimensional: tres axiomas " 131
El supuesto rnultdmensional, 131; El supuesto de des-
composicin: lo pblico desagregado, 132; La presuncin
de equivalencia, 133
Dinmica de una teora multidimensional de lo p-
blico . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
Lo pblico y procesos organizacionales 143
Lo pblico y procesos estructurales 149
Lo pblico y procesos de metas. 151
De la teora a la aplicacin . . . . . 154
NDICE GENERAL 245
VII. Caso particular: cmo el nivel de lo pblico afecta el
desempeo de las organizaciones de investigacin
y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 156
Estudio de la diversidad organizacional: el Natio-
nal Comparative R & D Laboratory Project .. 158
Clasificacin del universo organizacional, 158; Clasi-
ficacin de lo pblico de organizaciones de 1 y D, 160;
Tipologa de lo pblico, 162
Estudios de caso de la tipologa de lo pblico . .. 166
Sinopsis de resultados . . . . . . . . . . . . . . .. 186
VIII. Implicaciones para la investigacin, la educacin ge-
rencial y la gerencia efectiva . . . . . . . . . . .. 196
El rompecabezas de lo pblico como paradigma.. 196
El rompecabezas de lo pblico como paradigma te-
rico y de investigacin. . . . . . . . . . . . . .. 198
El rompecabezas de lo pblico, gestin pblica y ma-
nejo de lo pblico . . . . . . . . . . . . . . . .. 200
El rompecabezas de lo pblico y la educacin en ge-
rencia pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 207
El rompecabezas de lo pblico como base para la
investigacin, la educacin y la prctica . 209
Referencias bibliogrficas 211
ndice analtico. . . . . . 231
Este libro se termin de imprimir en el mes
de diciembre de 1998 en los talleres de Im-
presora y Encuadernadora Progreso, S. A. de
C. V. (IEPSA), Calzo de San Lorenzo, 244; 09830
Mxico, D. F. En su composicin, parada en
el Taller de Composicin Electrnica del FCE,
se utilizaron tipos Aster de 12, 10:12, 9:11 y
8:9 puntos. La edicin es de 2 000 ejemplares.

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