Sistema Previsional de Chile

BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIN Y PUBLICACIONES

EL SISTEMA PREVISIONAL EN CHILE

DEPESEX/BCN/SERIE INFORMES
AO XV, N 145

SANTIAGO DE CHILE
ABRIL DE 2005

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile - Departamento de Estudios, Extensin y Publicaciones

TABLA DE CONTENIDOS

RESUMEN.................................................................................................................................1
INTRODUCCIN.....................................................................................................................1
LA REFORMA PREVISIONAL DE 1981..............................................................................2
1. BASES FUNDAMENTALES DEL SISTEMA.................................................................................2
2. FINANCIAMIENTO .................................................................................................................3
3. PRINCIPALES PRESTACIONES.................................................................................................3
4. EVOLUCIN COBERTURA PREVISIONAL 1935-2004...............................................................4
4.1. Cobertura previsional sistema pblico: 1935-1980.....................................................4
4.2. Cobertura previsional sistema AFP 1981-...................................................................5
5. BRECHA ENTRE AFILIADOS Y COTIZANTES............................................................................9
6. RESPONSABILIDADES FISCALES DE LA REFORMA PREVISIONAL.............................................9
Anlisis sobre los componentes del dficit previsional .....................................................12
a) Dficit Operacional ...................................................................................................12
b) Bonos de Reconocimiento.........................................................................................12
c) Pensiones Asistenciales.............................................................................................13
d) Pensiones Mnimas....................................................................................................13
e) Dficit Previsional Total............................................................................................14
f) Dficit Previsional Civil en Chile: 1999-2037 ..........................................................15
7. MODIFICACIONES INTRODUCIDAS AL SISTEMA PREVISIONAL POR LA PROMULGACIN DE
NUEVA LEGISLACIN. .............................................................................................................16
8. EQUIDAD DEL SISTEMA.......................................................................................................17
a) Efectos progresivos: Condiciones de Acceso y Beneficios.......................................17
b) Efectos regresivos: Inequidades en Cobertura, Salarios y Gnero............................18
9) PROPUESTAS DE CORRECCIN Y MEJORAMIENTO DEL NUEVO SISTEMA DE PENSIONES .......20
SELECCIN BIBLIOGRFICA..........................................................................................23

TABLA DE CUADROS

Cuadro 1: Cobertura sistema pblico de pensiones 1935-1980 ..................................................5
Cuadro 2: Cobertura Estadstica sistema de pensiones AFP: 1981-1999....................................6
Cuadro 3: Cobertura efectiva sistema de pensiones AFP: 1981-1999 ........................................7
Cuadro 4: Cobertura ocupacional sistema de pensiones AFP: 1981-1999..................................8
Cuadro 5: Afiliados por tipo y sexo 2000-2004 ..........................................................................8
Cuadro 6: Dficit previsional en Chile: 1981-1998 (% del PIB) ..............................................11
Cuadro 7: Dficit previsional en Chile: 1981-2037 (% del PIB) ..............................................13


EL SISTEMA PREVISIONAL EN CHILE

Informe elaborado por Fernando Arrau C.
con la colaboracin de Virginie Loiseau, de la
Seccin Estudios, BCN.

RESUMEN

Despus de una breve resea histrica sobre el sistema previsional pblico anterior, el presente
informe entrega diversos antecedentes sobre el sistema actual en Chile. El material ha sido
distribuido en los siguientes apartados: bases fundamentales del sistema, el financiamiento, las
principales prestaciones, la evolucin de la cobertura previsional entre 1935 y 2004, la brecha
entre afiliados y cotizantes, las responsabilidades fiscales de la reforma previsional, las
modificaciones introducidas al sistema previsional por la promulgacin de nueva legislacin,
la equidad del sistema y las propuestas de correccin y mejoramiento del nuevo sistema de
pensiones.

INTRODUCCIN

La aprobacin de las llamadas leyes sociales en el primer gobierno de Arturo Alessandri
Palma constituy la primera accin en previsin social en Chile. Estas leyes se enmarcaban en
la experiencia o modelo alemn diseado por Bismarck, a fines del siglo XIX. En la prctica
una construccin de seguros sociales segmentados profesionalmente.

En una primera etapa, que finaliz a mediados del siglo pasado, se logr afiliar a la mayor
parte de los trabajadores dependientes a cajas de previsin de carcter semipblico que
cubrieron una gama cada vez ms amplia de prestaciones. Junto a tres cajas de previsin
principales para el sector civil obreros, empleados particulares, empleados pblicos civiles y
dos para los funcionarios del orden castrense y policial, se crearon un importante nmero de
cajas para atender a pequeos sectores con mayor poder de presin, que lograron cuadros de
beneficios relativamente mejores a los de su profesin de origen. Asimismo, en las cajas
principales se crearon, paralelamente a los regmenes generales, subregmenes preferentes para
algunos sectores. Es as como al trmino de los aos sesenta, el sistema chileno contaba con
2

35 cajas de previsin y 150 regmenes previsionales distintos. La normativa aplicable para
todos ellos estaba dispersa en ms de 600 cuerpos legales.

En una segunda etapa, que se desarroll fundamentalmente a partir de la dcada de los aos
sesenta, hasta 1980, y que respondi a las orientaciones de universalizacin de la seguridad
social formuladas en el Plan Beveridge
1
, los gobiernos de los presidentes Jorge Alessandri
(1958-64), Eduardo Frei Montalva (1964-70) y Salvador Allende (1970-73) encaminaron sus
esfuerzos hacia la aprobacin de reformas tendientes a universalizar el sistema de seguridad
social, a uniformar la multiplicidad de regmenes que lo integraban eliminando sus
distorsiones y privilegios y a sanear los problemas financieros que lo aquejaban. El xito
obtenido slo fue parcial. En materia de pensiones, ni Frei ni Allende lograron el consenso
necesario para emprender el duro saneamiento que se requera para ordenar una multiplicidad
de regmenes anrquicos, muchos de ellos excesivos.

Una tercera etapa, actualmente en curso, se inici con la publicacin, en noviembre de 1980,
del Decreto Ley 3.500, que establece un sistema de pensiones financiado mediante
capitalizacin individual y administrado por el sector privado.

LA REFORMA PREVISIONAL DE 1981

La reforma se aplic al conjunto del sistema previsional al que estaban adscrito los civiles,
dejando intacto el rgimen previsional de las fuerzas armadas, que mantuvieron gran parte de
sus antiguos beneficios.

1. Bases fundamentales del sistema

La base de la determinacin de las pensiones est constituida por los fondos acumulados por el
afiliado en una cuenta individual, conformada por los aportes efectuados a lo largo de su vida
laboral ms los rendimientos de la inversin de estos fondos en el mercado financiero.

En contraste con el rgimen tradicional que confiaba la gestin del sistema de pensiones a
instituciones semipblicas, en el nuevo rgimen los fondos previsionales son administrados
por entidades privadas, denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP),
constituidas como sociedades annimas.

Las AFP estn sujetas a requerimientos mnimos de capital y rentabilidad y se financian sobre
la base de comisiones cobradas a sus afiliados. Estos y otros aspectos del sistema estn bajo el
control de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, dependiente del
Ministerio del Trabajo.

1
Su autor, William Beveridge, propuso junto con E.F. Schumacher, y a peticin del gabinete de coalicin que
gobernaba Gran Bretaa durante la Segunda Guerra Mundial, las bases de la moderna seguridad social,
recomendando la lucha contra la pobreza, la enfermedad y el desempleo. El Plan tuvo un impacto mundial.
3

La afiliacin al sistema y los aportes son obligatorios para todos los trabajadores dependientes,
pero el trabajador, en principio, puede elegir libremente entre las distintas AFP del sistema y
trasladarse de una a otra en cualquier momento. Lo cual contrasta con el sistema anterior, en
el cual la adscripcin a una Caja de Previsin estaba determinada por el tipo de actividad
desempeada por el trabajador.

Las AFP compiten en el mercado por la captacin de afiliados, principalmente sobre la base
del monto de las comisiones cobradas y la rentabilidad de sus fondos.

2. Financiamiento

Los aportes previsionales pagados por el trabajador y el empleador son menores a los vigentes
en el antiguo sistema previsional al momento de la reforma. Hasta antes de marzo de 1981, la
tasa promedio de los aportes a cargo del trabajador alcanzaba a poco ms de un 10 por ciento,
en tanto que la correspondiente al empleador superaba el 20%. En marzo de 1981,
prcticamente la totalidad de las contribuciones a la seguridad social fueron traspasadas al
trabajador, elevando sus aportes a alrededor de un 26% de su ingreso imponible. Para
compensarlo se estableci simultneamente un reajuste especial de remuneraciones.

En el nuevo sistema establecido, en cambio, la tasa de aportes a cargo del trabajador qued
fijada inicialmente en un 17%, del cual los aportes al fondo de pensiones corresponde al 10%
de la remuneracin bruta. De este modo, el mejoramiento de los ingresos lquidos por la
diferencia de tasas de aportes previsionales fue de un 11,6%. Disminucin financieramente
posible porque en 1979 se haban eliminado las pensiones por antigedad, extendiendo la edad
promedio de jubilacin por vejez. Este mejoramiento signific un incentivo para el primer
traslado de los trabajadores hacia las AFP.

3. Principales prestaciones

El nuevo rgimen, al igual que el antiguo sistema de reparto, admite distintos tipos de
pensiones de retiro:

contratacin de una renta vitalicia;
retiro programado, que permite al afiliado recibir una pensin pagada por la AFP, con
cargo al saldo que ha logrado acumular a lo largo de su vida activa. Variable, es
calculada ao a ao de acuerdo a la rentabilidad del fondo y a la expectativa de vida
del pensionado y sus potenciales beneficiarios en caso de fallecimiento;
renta temporal con renta vitalicia diferida: opcin intermedia entre las dos anteriores.
Un retiro programado es cambiado al rgimen de renta vitalicia a partir de una fecha
determinada;
pensiones anticipadas, para quienes adelantan su jubilacin para antes de los 60 65
aos, y
4

pensin mnima garantizada por el Estado, que se paga cuando los fondos acumulados
no alcanzan a financiar un valor mnimo de la pensin y el Estado aporta los recursos
faltantes para hacerlo posible.

La reforma permite que las pensiones se ajusten de acuerdo a la inflacin, puesto que su valor
queda establecido en Unidades de Fomento al momento de adoptar la opcin de retiro.

4. Evolucin cobertura previsional 1935-2004

4.1. Cobertura previsional sistema pblico: 1935-1980

El sistema de pensiones chileno se expandi con rapidez durante sus primeros aos de
existencia (Arenas de Mesa, 2000). Si se toma el ao 1924 como punto de partida, no deja de
ser significativo que en slo 10 aos el sistema ya cubriera a ms de un 55 por ciento de la
fuerza de trabajo (Cuadro 1). Entre 1935 y 1955 la expansin continu a tasas superiores al
2.5 por ciento anual, elevando su cobertura a cerca de dos tercios de la fuerza de trabajo.
Durante las dos dcadas siguientes este crecimiento se redujo al 2 por ciento anual,
excediendo levemente el crecimiento de la poblacin activa, de modo que la cobertura del
sistema se increment en 13 puntos adicionales, llegando a un mximo de 79 por ciento de la
fuerza de trabajo en 1974. En los aos posteriores y hasta la reforma de 1980 como resultado
del aumento del desempleo, de la mayor precariedad de las relaciones laborales y de los
incentivos a la evasin en un contexto de estrechez econmica tanto el nmero de los
afiliados como el de los contribuyentes activos, as como la cobertura del sistema, se redujeron
2
.

Por su parte, los beneficiarios pasivos del sistema, relativamente pocos a comienzos del
perodo, se incrementaron sistemticamente hasta superar los 500.000 a fines del decenio de
1960. Este aumento, que refleja la maduracin del sistema, continu creciendo durante la
dcada siguiente a tasas del orden del 5.7 por ciento anual, hasta llegar a superar el milln de
personas a fines de la dcada de 1970.

2
Marcel, Mario y Arenas de Mesa, Alberto, 1992. Social security Reform in Chile, Inter-American
Development Bank, Occasional Papers, N 5, Washington, DC.
5

Cuadro 1

El cuadro 1 muestra tambin una cada de la relacin entre beneficiarios activos y pasivos del
sistema hasta llegar, a fines del decenio de 1970, a una situacin en la que por cada
pensionado existan slo dos contribuyentes. La cada en este coeficiente durante la segunda
mitad de los aos setenta se debi, en buena parte, a la disminucin de la cobertura derivada
del aumento del desempleo, del empleo informal y de la evasin. Aun as, la relacin entre
afiliados activos y pasivos del sistema previsional se ubicaba a fines de esa dcada por debajo
de la que hubiera permitido manteniendo el principio de reparto con edades de jubilacin y
tasas de aportes atractivas garantizar el pago de pensiones razonables en el largo plazo
(Arenas, 2000).

4.2. Cobertura previsional sistema AFP 1981-

Todos los trabajadores asalariados, incluso los trabajadores agrcolas, empleadas domsticas y
empleados de microempresas, estn cubiertos obligatoriamente en el nuevo sistema de
pensiones administrado por el sector privado, no as los trabajadores independientes, que
pueden afiliarse en forma voluntaria.

En los meses posteriores a la reforma de 1981 cerca de 1.100.000 contribuyentes, equivalente
a un 70 por ciento de los afiliados a las cajas de previsin, se trasladaron del antiguo al nuevo
sistema. Este traslado masivo fue incentivado fundamentalmente por las menores tasas de
aportes que el nuevo sistema ofreca, lo que representaba para el trabajador que se trasladaba
un aumento cercano al 10 por ciento en su ingreso lquido. Adicionalmente, el traslado se vio
tambin motivado por la mala imagen pblica del antiguo sistema, al que ya se hizo alusin
(Arenas, 2000).

Como puede apreciarse en el Cuadro 2, el nmero de afiliados al nuevo sistema se ha
cuadruplicado desde 1981. La evolucin de la cobertura estadstica (afiliados sobre fuerza de
trabajo) del sistema de pensiones de AFP ha aumentado sistemticamente en los ltimos 18
6

aos, de un 38% en 1981, a 102.9% en 1999 (sobre cobertura: mayor nmero de afiliados que
la fuerza de trabajo). Estas cifras han llamado la atencin de los observadores ya que es
sabido que el sistema de AFP no cubre cerca de un 30% de la fuerza de trabajo, compuesta por
trabajadores que cotizan en el antiguo sistema de reparto, en las cajas de previsin de las
Fuerzas Armadas y Carabineros, y trabajadores independientes que en su mayora no estn
cubiertos por el sistema.

Cuadro 2

Una de las principales causas de la sobre cobertura, que en este cuadro slo se aprecia desde
1997, son las mujeres. La cobertura estadstica presenta para ellas un nmero de afiliadas
mayor a la fuerza de trabajo femenina a partir de 1991. En 1999, esta proporcin alcanz a
126.5%. En 1992 la sobre cobertura no slo se presentaba entre las mujeres sino que tambin
entre los hombres. Las mujeres entre 15 y 35 aos mostraron una fuerte sobre cobertura, que
se grafica en que las afiliadas representaban el 144% de la fuerza de trabajo femenina en esas
cohortes, mientras las mujeres entre 35 y 45 aos presentaban una cobertura estadstica de un
89%. Estos antecedentes confirman que las mujeres se retiran de la fuerza laboral en el
perodo de maternidad. Los hombres tambin presentaron una sobre cobertura entre las
edades de 15 y 35 aos, para quienes se registr una cobertura estadstica de 111% en 1992.
En el caso de los hombres, el nmero de afiliados es incluso superior a la poblacin masculina.
Estas tendencias se agudizan en 1994, elevndose levemente en 1998 (Arenas de Mesa, 2000).

Todo lo anterior reafirma la necesidad de limpiar las series de afiliados del sistema privado de
pensiones.

7

La cobertura efectiva (cotizantes sobre la fuerza de trabajo) del sistema de pensiones de AFP
debera ser medida, a no ser que se actualicen las series de afiliados, con informacin
bsicamente proveniente de los cotizantes. El Cuadro 3 muestra que en el contexto efectivo,
la cobertura previsional del sistema de AFP, ha aumentado de 29% en 1982 a un 55% en 1999.

Cuadro 3

A pesar de la expansin de la cobertura previsional, ms de 2 millones de personas
pertenecientes a la fuerza de trabajo no acceden al sistema de pensiones, la mayora de ellos
trabajadores independientes. Estos no estn obligados a cotizar. A fines de 2002 slo un
2,7% de los cotizantes eran independientes, siendo que representan un 25% de la fuerza de
trabajo. Existe una discriminacin tributaria contra los independientes que pagan impuestos
ya que, a diferencia de los asalariados, ellos no pueden descontar de su base impositiva los
aportes a la seguridad social (Ruiz Tagle, 2004).

Otro indicador para medir la cobertura previsional es la cobertura ocupacional (cotizantes
sobre ocupados) que se presenta en el cuadro siguiente, en el cual se explican los orgenes de
cada columna:

8

Cuadro 4

Para disponer de una visin actualizada de la cobertura, en el Cuadro 5 se entrega la situacin
de afiliados por tipo y sexo hasta 2004:

Cuadro 5
AFILIADOS POR TIPO Y SEXO 2000-2004
TIPO-SEXO 2000 2001 2002 2003 2004
DEPENDIENTES 6.123.159 6.257.794 6.530.542 6.784.801 6.834.194
Masculino 3.544.562 3.589.652 3.732.153 3.829.925 3.825.006
Femenino 2.574.983 2.668.306 2.798.447 2.954.856 3.009.188
Sin informacin 3.614 16 42 20 0
INDEPENDIENTES 157.032 169.682 177.849 194.550 246.452
Masculino 89.200 96.087 101.654 108.882 139.355
Femenino 67.472 73.422 76.139 85.640 107.097
Sin informacin 360 173 56 28 0
TOTAL 6.280.191 6.427.656 6.708.491 6.979.351 7.080.646
Masculino 3.633.762 3.685.739 3.833.807 3.938.807 3.964.361
Femenino 3.642.455 2.741.728 3.874.586 3.040.496 3.116.285
Sin informacin 3.974 189 98 48 0

Fuente: Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, 2005

9

5. Brecha entre afiliados y cotizantes

Una importante brecha se ha abierto entre afiliados (6.1 millones) y cotizantes (3.2 millones).

En un sistema de capitalizacin individual, entre otras variables, tanto la densidad (el perodo
de aportes) como el monto de las imposiciones efectuadas repercuten en la acumulacin de
fondos por parte de los cotizantes. La evidencia indica que tras casi 20 aos de
funcionamiento del nuevo sistema, a pesar de los altos rendimientos de los recursos invertidos,
una significativa proporcin de los contribuyentes han acumulado fondos que estn muy lejos
de garantizar pensiones de retiro razonables (Arenas de Mesa, 2000).

Uno de los motivos que producen la diferencia entre el nmero de afiliados y el de los
cotizantes es el abandono del sistema previsional por parte de muchos de aquellos trabajadores
que han dejado de aportar por un tiempo suficiente para acceder en el futuro a una pensin
mnima. Otra causa corresponde a la alta tasa de atraso o morosidad en el pago de aportes por
parte de los empleadores, permitido por la legislacin vigente. En la actualidad ms de 2
millones de personas 35% del total de afiliados a las AFP no han aportado a sus cuentas
individuales por ms de un ao.

Una encuesta, encargada por la Asociacin de AFP, tiende a corroborar estas apreciaciones.
De acuerdo con dicho estudio, un 26 por ciento de los afiliados que no tienen los aportes al da
corresponde a personas especialmente mujeres que se retiraron voluntariamente de la fuerza
de trabajo, un 13 por ciento son cesantes, un 37 por ciento son trabajadores independientes y
un 22 por ciento corresponde a morosos del sistema.

Esta situacin contrasta con las expectativas de los impulsores de la reforma de 1981, en
cuanto a que la creacin del sistema de capitalizacin individual conducira a una reduccin de
la evasin y a un aumento de la cobertura previsional. Tales expectativas no se han
materializado, no slo por dificultades para una fiscalizacin adecuada del sistema, sino
tambin porque el largo perodo de acumulacin requerido y la garanta de una pensin
mnima limitan los incentivos que los trabajadores tienen para efectuar los aportes necesarios
y controlar a sus empleadores (Arenas de Mesa, 2000).

6. Responsabilidades fiscales de la reforma previsional

El sistema de pensiones est organizado siguiendo las polticas del Banco Mundial que ha
recomendado sistemas de pensiones multipilares, donde se separe la funcin de ahorro del rol
redistributivo. La multipilaridad est constituida por:

El 1er Pilar: el Estado en su rol subsidiario que financia parte de las pensiones mnimas
y la totalidad de las pensiones asistenciales de los ancianos pobres.
El 2do Pilar: las AFP que administran los ahorros previsionales obligatorios.
El 3er Pilar: los trabajadores que ahorran voluntariamente (APV) para aumentar o
anticipar su pensin (Asociacin Gremial de AFP 7 [2005])

10

Despus de la reforma al sistema de pensiones de 1980-81, el Estado ha debido enfrentar un
considerable dficit financiero del sistema previsional, el que se ha mantenido durante los
ltimos 23 aos de funcionamiento del sistema. Este dficit proviene del financiamiento
directo de compromisos que el sector pblico mantiene en forma transitoria o permanente con
el sistema de pensiones. Los componentes del dficit previsional son los siguientes:

a) Dficit Operacional: financiamiento de la operacin del antiguo sistema pblico de
pensiones (pago de pensiones), hasta su extincin;
b) Bonos de Reconocimiento: instrumento financiero que reconoce los aos de
cotizaciones en el antiguo sistema a los contribuyentes que se cambiaron al sistema
privado de pensiones;
c) Pensiones Asistenciales: el pago de pensiones no previsionales (asistenciales) a los
invlidos, ancianos (mayores de 65 aos) indigentes y a los indigentes y/o carentes de
previsin;
d) Pensiones Mnimas: la garanta estatal a las pensiones mnimas del sistema privado de
pensiones;
e) Dficit Previsional Militar: el financiamiento de la operacin del antiguo sistema de
pensiones de las Fuerzas Armadas y Carabineros.

El Dficit Operacional y los Bonos de Reconocimiento tienen en comn ser compromisos
fiscales transitorios que fueron originados directamente por la reforma al sistema previsional
de 1980-81. La transicin se extender en el primer caso hasta el ao 2050 y en el segundo
hasta el ao 2038 (Arenas de Mesa, 1999)

Las Pensiones Asistenciales y el Dficit Previsional Militar son compromisos fiscales con el
antiguo sistema de pensiones, por su parte las Pensiones Mnimas son compromisos del Estado
con el nuevo sistema de AFPs. Tanto las Pensiones Asistenciales, el Dficit Previsional
Militar y la Garanta Estatal de Pensiones Mnimas del sistema de AFPs, son gastos
previsionales a ser cubiertos por el fisco en forma permanente. El dficit previsional militar es
considerado, a pesar de que ste no fue causado por la reforma al sistema de pensiones de
1980-81, sin embargo, es parte de los compromisos fiscales que el Estado mantiene en el
sistema de pensiones chileno.

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Cuadro 6
DFICIT PREVISIONAL EN CHILE: 1981-1998
(% del PIB)

Ao
Dficit
Operacional
Bonos de
Reconocimiento
Pensiones
Asistenciales
Pensiones
Mnimas
Dficit
Previsional Total
(1) (2) (3) (4) (5)
1981 3,6% 0,0% 0,2% 0,00% 3,8%
1982 6,0% 0,1% 0,3% 0,00% 6,4%
1983 6,5% 0,2% 0,4% 0,00% 7,0%
1984 6,9% 0,2% 0,5% 0,00% 7,6%
1985 6,0% 0,2% 0,5% 0,00% 6,7%
1986 5,9% 0,3% 0,5% 0,00% 6,8%
1987 5,2% 0,4% 0,5% 0,00% 6,0%
1988 4,6% 0,4% 0,4% 0,00% 5,3%
1989 4,7% 0,4% 0,3% 0,01% 5,4%
1990 4,5% 0,5% 0,3% 0,01% 5,4%
1991 4,5% 0,5% 0,3% 0,01% 5,4%
1992 4,3% 0,5% 0,3% 0,01% 5,2%
1993 4,4% 0,6% 0,3% 0,01% 5,3%
1994 4,2% 0,7% 0,3% 0,01% 5,2%
1995 3,9% 0,7% 0,3% 0,02% 4,9%
1996 4,2% 0,7% 0,3% 0,02% 5,2%
1997 4,1% 0,8% 0,3% 0,02% 5,2%
1998 4,3% 0,9% 0,3% 0,03% 5,5%
Promedio Anual
1981-1989 5,5% 0,2% 0,4% 0,00% 6,1%
1990-1998 4,3% 0,7% 0,3% 0,02% 5,2%
1981-1998 4,9% 0,4% 0,4% 0,01% 5,7%

Fuente:Arenas de Mesa y Marcel 1999.
(1) Incluye estimacin del Dficit Previsional Militar.

12

Anlisis sobre los componentes del dficit previsional

a) Dficit Operacional

Durante la transicin previsional desde un sistema de reparto a un modelo de capitalizacin
individual la principal fuente del dficit previsional tiene su origen en el desequilibrio
financiero proveniente de la operacin del antiguo sistema. En 1980, el antiguo sistema
pagaba ms de un milln de pensiones y tena 1,7 millones de contribuyentes. Esto generaba
un dficit de 1,7% del PIB (Marcel y Arenas de Mesa 1991). Con la reforma al sistema de
pensiones, cerca de 1,2 millones de contribuyentes se traspasaron al nuevo sistema entre 1981
y 1982, lo que gener un dficit operacional de 6% del PIB en 1982, el cual ha sido financiado
con fondos pblicos. Despus de 1984, el dficit operacional creci a menores tasas que el
producto debido al fuerte crecimiento econmico y a la lenta disminucin de beneficiarios
pasivos del antiguo sistema. Como resultado de lo anterior, el dficit operacional disminuy
de 6,9% a 4,3% del PIB entre 1984 y 1992. Esta tendencia debera continuar; sin embargo, los
beneficios previsionales entregados por el gobierno en la dcada de los aos 90 han mantenido
estable el dficit operacional, as ste dficit alcanz un 4,3% del PIB en 1998 (ver cuadro 6).

b) Bonos de Reconocimiento

Los Bonos de Reconocimiento (BR) consisten en una transferencia, suma total, que el Estado
paga a los afiliados al momento de cumplir los requisitos para pensionarse, reconociendo los
derechos adquiridos por los aos de contribuciones realizadas, de los asegurados del antiguo
sistema que se trasladaron al sistema de capitalizacin individual. Los BR representan un
compromiso del Estado con los imponentes del antiguo sistema pblico de reparto que, previo
a la reforma previsional de 1980-81, tena slo un carcter implcito y que en el presente es
explcito. El cambio ms sustancial a este respecto, no es la existencia de un compromiso
fiscal, sino la magnitud de ste y el perfil temporal en que debe hacerse efectivo (Arenas de
Mesa y Marcel,1993).

La modalidad de pago de los BR implica para el Estado una carga adicional, ya que al
presentar los afiliados distintas esperanzas de vida existe un importante traspaso de recursos
desde el Estado hacia las AFPs y compaas de seguros. El gasto en BR est creando
importantes presiones sobre las finanzas pblicas. Este promedi un gasto pblico anual de
0,7% del PIB en el perodo 1990-1998 y las proyecciones indican que continuar creciendo en
la prxima dcada.

13

Cuadro 7
DFICIT PREVISIONAL EN CHILE: 1981-2037
(% del PIB)

Promedio
Dficit
Operac.
Bonos de
Reconoc.
Pensiones
Asistenc.
Pensiones
Mnimas
Dficit
Previsional
Civil
Dficit
Previsional
Militar
Dficit
Previsional
Total
1981-1989 3,7% 0,4% 0,2% 0,00% 4,3% 1,8% 6,1%
1990-1998 3,0% 0,3% 0,7% 0,02% 4,0% 1,2% 5,2%
1999-2008 2,8% 1,2% 0,4% 0,13% 4,6% 1,3% 5,9%
2009-2018 1,6% 0,8% 0,4% 0,41% 3,3% 1,3% 4,6%
2019-2028 0,8% 0,1% 0,5% 0,77% 2,1% 1,3% 3,4%
2029-2037 0,3% 0,0% 0,5% 1,19% 1,9% 1,3% 3,2%
1999-2037 1,4% 0,6% 0,5% 0,61% 3,0% 1,3% 4,3%

Fuente: Arenas de Mesa 1999 b.

c) Pensiones Asistenciales

El sistema pblico de pensiones en Chile otorga ms de 1,3 millones de pensiones mensuales,
de las cuales ms de 350.000 beneficios son pensiones asistenciales (PASIS). Estas ltimas,
desde su creacin en 1975, fueron diseadas para beneficiar a la poblacin carente de
previsin y de escasos recursos, tradicionalmente desprotegida de beneficios previsionales.
Entre estos sectores se encuentran los trabajadores por cuenta propia, parte de los trabajadores
rurales, as como los asalariados del sector informal. La cobertura de las pensiones
asistenciales ha crecido significativamente entre 1975-1999; sin embargo, la demanda
potencial an no es cubierta completamente (Arenas de Mesa 1999).

El gasto pblico en PASIS se increment sostenidamente, ms de 4 veces, pasando de US$ 75
millones en 1981 a US$ 305 millones en 1998. Esto fue consistente con la evolucin de la
cobertura y del valor unitario promedio de las PASIS en el perodo (Cuadro 6). El gasto en
PASIS promedi anualmente un 0,4% del PIB entre 1981 y 1998. El gasto pblico o
compromiso fiscal en pensiones asistenciales se ha transformado en un importante gasto
corriente para el Gobierno Central. A modo de ilustracin el presupuesto de PASIS, en 1999,
fue equivalente a seis veces el presupuesto de todos los programas de capacitacin del
Ministerio del Trabajo ejecutados por el Servicio Nacional de Capacitacin y Empleo, y ms
de 7 veces el presupuesto de todos los programas del Fondo de Solidaridad e Inversin Social
(FOSIS) del Ministerio de Planificacin.

d) Pensiones Mnimas

El sistema de capitalizacin individual ofrece una garanta estatal de pensiones mnimas, como
se ha sealado, a todos los afiliados que presenten 20 o ms aos de cotizaciones y que con
sus fondos acumulados no pueden financiar una pensin bsica determinada por el Estado. La
pensin mnima es la misma en el antiguo y nuevo sistema, y el gobierno, sobre la base de la
inflacin pasada, peridicamente ajusta el valor de este beneficio. Al observar la relacin
entre el valor de la pensin mnima y el salario mnimo se ve que la pensin mnima ha estado
14

creciendo a mayores tasas que el salario mnimo en las ltimas dos dcadas. As, el gasto en
pensiones mnimas tambin debera expandirse por esto y otras causales.

La garanta estatal en pensin mnima se hace efectiva una vez que el fondo de pensiones se
agota. El cuadro 6, muestra que el gasto en pensiones mnimas ha aumentado sostenidamente
y conforme el sistema privado madure, ste seguir creciendo debido al aumento en el nmero
de pensionados. Este gasto ha promediado anualmente un 0,01% del PIB en 1981-1998. En
1998 la garanta estatal represent US$ 25 millones y, en el Presupuesto de 1999, est
estimado un gasto de US$ 33 millones.

La futura evolucin de las responsabilidades fiscales en pensiones, como veremos ms
adelante, depende crucialmente de la evolucin del gasto en pensiones mnimas, el que
representa un compromiso permanente del Estado con la reforma previsional.

Addendum:

Segn Alberto Arenas de Mesa (2004), el dficit del sistema de pensiones en la transicin ha
sido bastante ms que lo estimado inicialmente:

El esfuerzo fiscal ha alcanzado un promedio anual de 5,7% del PIB entre 1981 y 2003.
Una proporcin importante de los asegurados quedarn en pensiones mnimas
(especialmente las mujeres).
Sumando las pensiones mnimas y asistenciales, ms de un 50% de las pensiones
dependern directamente del Estado, lo que hace pensar que en rgimen estaremos en
presencia de un sistema mixto donde el sector privado administra las AFP y el Estado
tiene un rol subsidiario como garante de Pensiones Mnimas y proveedor de Pensiones
Asistenciales.

En este contexto, es oportuno pensar que un sistema bsico pblico y solidario de pensiones, o
Pilar 1, puede ser compatible con la realidad y con el actual sistema administrado por el sector
privado (AFP, Pilar 2).

e) Dficit Previsional Total

El dficit previsional se compone del dficit previsional civil y militar. El primero est
formado por el dficit operacional, los bonos de reconocimiento, las pensiones asistenciales y
las pensiones mnimas, en tanto que el segundo proviene de la operacin de las antiguas cajas
de previsin de las Fuerzas Armadas y Carabineros, sector que no fue incluido en la reforma
previsional de 1980-81. Estimaciones indican que el dficit previsional militar promedi
anualmente 1,5% del PIB entre 1981 y 1998, lo que sumado al dficit operacional civil que
promedi 3,4% del PIB, generaron un dficit operacional para el mismo perodo de 4,9% del
PIB. El cuadro 6 muestra que el desequilibrio fiscal generado por la reforma al sistema de
pensiones ha sido sustancial. Entre 1981 y 1998 el dficit previsional en Chile promedi 5,7%
del PIB. Este promedio se compara con el dficit previsional de 2,4% del PIB entre 1974-
1980, perodo anterior a la reforma del sistema de pensiones.

15

Los sistemas de pensiones necesitan ms de 40 aos para madurar dice Alberto
Arenas (1999), economista de la Universidad de Pittsburg, asesor de la Direccin de
Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile antes de esta fecha ser difcil
determinar los efectos permanentes en las finanzas pblicas y la economa de la
reforma del sistema de pensiones. Las cifras presentadas ms arriba, sin embargo,
sealan que en conjunto con los beneficiosos efectos sobre el desarrollo de los
mercados financieros y de capitales, la privatizacin del sistema de pensiones
provoc, al menos durante la transicin previsional, 0un sustancial dficit que est
siendo financiado por el Estado. En este contexto, el incremento del ahorro domstico
en la economa chilena que ha sucedido durante este perodo puede ser explicado por
la sistemtica absorcin del dficit previsional por parte del sector pblico. El
supuesto xito de la reforma en aumentar el ahorro domstico en Chile se debe ms a
la disciplina fiscal que a la administracin privada del sistema de pensiones.

f) Dficit Previsional Civil en Chile: 1999-2037

La evolucin del dficit previsional civil como porcentaje del PIB asumiendo que el PIB
crece a una tasa constante de 4% anual en todo el perodo muestra que el dficit previsional
civil creci de 4.4% a 4.7% del PIB entre 1998 y 1999, y a 4.8% del PIB en el ao 2001.
Luego continuar creciendo a menores tasas que el PIB y as disminuir a 3.9%, 2.3% y 2.0%
del PIB en los aos 2010, 2020 y 2037 respectivamente. El gasto promedio anual del dficit
previsional ser de 1,4% del PIN entre 1999 y el ao 2037 (ver cuadro 7).

La proyeccin del compromiso fiscal en el sistema de pensiones se mantendr elevada como
porcentaje del PIB por varias dcadas. Si a esta proyeccin se agregara el dficit de las
antiguas cajas de previsin de las Fuerzas Armadas y Carabineros, el dficit previsional total
estar por sobre el dficit pblico, incluso despus de 40 aos de implementada la reforma de
pensiones, muy lejos de los resultados esperados relacionados con la supuesta recuperacin
actuarial y financiera en que se encontrara el nuevo sistema de pensiones respecto de la
situacin que enfrentaba el antiguo sistema pblico de reparto. La estimacin de gasto fiscal
promedio anual que genera del dficit previsional total, incluyendo el dficit militar, alcanza a
4.3% del PIB entre 1999 y el ao 2037 (ver cuadro 7).

El compromiso fiscal generado por el dficit previsional civil medido como valor presente
(descontado al 7%) es cerca de US$ 57 mil millones, 75% del PIB 10 veces la deuda pblica
externa total de 1998.

Estos resultados difieren fuertemente de aquellos estimados al momento de la reforma de
pensiones. Mientras las estimaciones originales indicaban que en el ao 2015 el dficit
llegara a 2.0% del PIB, recientes estimacin presentan que el dficit previsional civil alcanza
un 3.2% del PIB en el ao 2015 y en el ao 2037, an se supera el 2% del PIB
3
.

3
Ortzar, Pablo. 1988. El dficit previsional: recuento y proyecciones. En: Baeza, Sergio y Manubens,
Rodrigo, Sistema privado de pensiones en Chile. CEP, Santiago/ Arenas de Mesa, 1999.
16

7. Modificaciones introducidas al sistema previsional por la promulgacin de
nueva legislacin.

Las principales modificaciones que se han efectuado al sistema previsional actual han tenido
como objeto el destino que las AFP deben dar al Fondo de Pensiones que administran: lmites
de inversin de las AFP en los distintos instrumentos que la ley les autoriza; reformas al modo
como las AFP se han insertado en el mercado de capitales y la manera en que se relacionan
con otros participantes en la propiedad de las empresas donde invierten los recursos del Fondo
de Pensiones.

Sobre la cobertura, la Ley N 19.010, de 1991 estableci una Cuenta de Ahorro de
Indemnizacin, a la que pueden incorporarse voluntariamente, bajo ciertas condiciones, los
trabajadores regidos por el Cdigo del Trabajo y que es obligatoria para los trabajadores de
casa particular. El saldo acumulado en esta cuenta estar constituido por el aporte mensual,
realizado por el empleador de su cargo, de un 4.11% de la remuneracin del trabajador (con un
tope de 90 unidades de fomento) y por la rentabilidad que estos aportes logren alcanzar.

Todos los trabajadores afectos a esta ley pueden acogerse a sus beneficios con independencia
de si su afiliacin previsional corresponde al sistema administrado por el sector privado (AFP)
o al antiguo rgimen pblico (INP), aunque en ambos casos el aporte se debe enterar en una
AFP, la que se encarga de realizar las labores de cobranza de los aportes y la administracin
de los fondos. La Cuenta de Ahorro de Indemnizacin es personal, totalmente independiente
de la Cuenta de Capitalizacin Individual y de la Cuenta de Ahorro Voluntario, y nica, es
decir, que an en caso de que el trabajador tenga ms de un empleador y que cada empleador
efecte el aporte que le corresponda, slo existir una cuenta por trabajador.

El trabajador puede retirar los fondos acumulados en la Cuenta de Ahorro de Indemnizacin,
incluida su rentabilidad, cuando acredite el trmino de la relacin laboral, no importando el
motivo que hubiere causado este evento. Si el trabajador estuviera en la situacin de prestar
servicios a ms de un empleador, nicamente est habilitado para retirar los fondos
acumulados con el empleador con quien se puso fin a la relacin laboral. El retiro de los
aportes, al igual que la indemnizacin legal, no est afecto a impuestos.

En septiembre de 1999, se promulg la Ley N19.631 (conocida como Ley Seguel-Bustos) la
cual introdujo cambios a las formalidades requeridas para validar la comunicacin del despido
de un trabajador. En efecto, el artculo nico de esta ley introdujo cambios al Cdigo del
Trabajo estableciendo que junto con la comunicacin del despido al trabajador, debe
informrsele acerca del cumplimiento por parte del empleador de la obligacin de enterar las
cotizaciones previsionales descontadas del sueldo del trabajador. Si el empleador no hubiere
cumplido con dicha obligacin se entender por no vlido el despido.

Si bien esta ley no apunta a resolver directamente un tema de cobertura, no es menos cierto
que, al impedir el despido de trabajadores que no tengan sus cuentas previsionales al da,
obliga al empleador a regularizar la situacin de todo aquel trabajador que pretenda despedir,
lo que obviamente se traduce en una mayor cobertura previsional.

17

8. Equidad del sistema

En la teora econmica, no hay consenso sobre la relacin entre distribucin del ingreso y el
sistema de pensiones de capitalizacin individual. Edi Karni e Itzhak Zilcha (1989) y
Giancarlo Corsetti y Klaus Schmidt (1995), usando un modelo similar, de generaciones con
crecimiento endgeno, llegan a conclusiones opuestas sobre el beneficio para la poblacin de
la introduccin de un sistema de capitalizacin individual.

Algunos autores han discutido que es posible una transicin Pareto-Superior es decir, hacia
un equilibrio en los beneficios para la poblacin desde un esquema pblico a uno privado de
capitalizacin individual. Sus argumentos estn basados en reconocer que las contribuciones
del sistema pblico son proporcionales al ingreso laboral (impuesto sobre el ingreso laboral),
produciendo distorsiones que la transicin hacia el nuevo sistema privado eliminara
generando una transicin Pareto-Superior (Arenas 1999).

Respecto del caso chileno, se ha afirmado que una de las principales caractersticas de un
sistema de reparto es su capacidad para redistribuir ingresos intra e intergeneracionalmente.
Sin embargo, el sistema pblico de reparto no estuvo ausente de crticas respecto de sus
efectos redistributivos. De acuerdo a lo sealado por Mesa-Lago
4
los beneficios que fueron
hacia los grupos ms beneficiados fueron indirectamente financiados (va incrementos en
precios e impuestos) por quienes no estaban asegurados. Otro estudio de los efectos
redistributivos del sistema de reparto mostraron que el sistema era moderadamente progresivo.
Ambos puntos de vista no necesariamente son opuestos. Los privilegios disfrutados por
grupos relativamente pequeos y los regmenes especiales para los grupos poderosos fueron
ciertamente inequidades del sistema de reparto. Sin embargo, los efectos agregados del
sistema pueden haber sido moderadamente progresivos (Marcel y Arenas de Mesa, 1991). La
privatizacin del sistema de pensiones en Chile termin con cualquier efecto redistributivo que
el antiguo sistema pudo generar.

a) Efectos progresivos: Condiciones de Acceso y Beneficios

El esquema pblico fue reformado en 1979 previo a su privatizacin en los siguientes
aspectos: (i) estandarizacin de la edad de jubilacin para mujeres a los 60 aos y hombres a
los 65; (ii) eliminacin de algunos privilegios tales como las llamadas pensiones
"perseguidoras" (cuyo monto era ajustado con el salario del asegurado previo a su jubilacin)
y pensiones de antigedad (beneficios pagados por aos de contribuciones sin importar la
edad). Estas reformas generaron efectos progresivos en el sistema pblico y fueron un paso
preliminar a la reforma del sistema de pensiones de 1980-81.

En el programa privado las condiciones de acceso y la reglamentacin de pensiones son
uniformes. La pensin de vejez exige 65 aos en los hombres y 60 en las mujeres. La
jubilacin anticipada est permitida siempre que el fondo acumulado personal del asegurado
baste para financiar una pensin superior al 50% del promedio de ingresos del asegurado en

4
Mesa-Lago, Carmelo, 1996. Las reformas de pensiones de seguridad social en Amrica Latina: Sistemas
pblicos, privados, mixtos y paralelos. Estudios de la Seguridad Social, No. 80: 58-85.

18

los diez ltimos aos y sea igual a 110%, a lo menos, de la pensin de vejez mnima. El fondo
para pensin de vejez se compone de: las contribuciones netas del asegurado (una vez
descontada la comisin fija de la AFP), un Bono de Reconocimiento del Estado, los retornos
correspondientes a la inversin, y posibles depsitos en la cuenta de ahorros voluntaria.

El programa pblico es menos restrictivo para conceder la pensin mnima, ya que slo exige
15,3 aos de afiliacin y 7,7 aos de contribuciones para los hombres, y 9,6 aos de afiliacin
sin requisitos de contribuciones para las mujeres. Los menores requisitos que gozaban las
mujeres respecto de los hombres forman parte de la discriminacin "positiva" en favor de ellas
del programa pblico de pensiones. Los asegurados desempleados y los trabajadores a tiempo
parcial tienen derecho a cobertura de invalidez y muerte, as como a la pensin mnima,
durante un ao despus de su despido, siempre que hayan acumulado contribuciones por seis
meses durante el ao anterior.

En una comparacin del nivel promedio de pensiones en el programa pblico y en el privado
se apreci que, en 1991, la privada era mayor que la pblica en 43%, respecto de las pensiones
de vejez (US$ 149 mensuales), 100% en invalidez (US$ 206) y 46% en caso de muerte (US$
92). La validez de este clculo a largo plazo se ha puesto en duda por varios motivos: (i) ese
ao los pensionados en el programa privado representaron un 10% del total de pensionados,
mientras que los del programa pblico constituan un 90% del total; (ii) las pensiones actuales
del programa privado no sern necesariamente representativas de las que pagar en el futuro,
ya que los fondos acumulados y el monto de las pensiones dependern estrechamente del valor
del bono de reconocimiento financiado por el Estado y del incierto rendimiento de la
inversin; y (iii) las diferencias en el monto de las pensiones pueden explicarse, entre otros
factores, por diferencias entre remuneraciones imponibles. En 1987, el promedio de pensiones
de las fuerzas armadas (parte del programa pblico) fue cuatro veces ms alto que las
pensiones promedio del programa privado (Mesa-Lago y Arenas de Mesa 1999).

b) Efectos regresivos: Inequidades en Cobertura, Salarios y Gnero

Los trabajadores asalariados estn cubiertos obligadamente en el sistema de capitalizacin
individual, sin embargo, los trabajadores independientes slo pueden voluntariamente unirse a
dicho sistema. La cobertura ocupacional es significativamente ms baja en el sector
independiente, permaneciendo relativamente constante durante los ltimos 10 aos. Respecto
del sector dependiente, la cobertura adems de ser casi 20 veces ms que la del sector
independiente, ha ido creciendo en el tiempo.

En el sistema privado, las pensiones son determinadas principalmente por la acumulacin de
capital y por la esperanza de vida o factor de anualidad. La diferencia de pensiones entre
trabajadores de bajos y altos ingresos resulta de la diferencia de capital acumulado en las
cuentas individuales, la que a su vez depende de los siguientes factores: (i) nivel de salario, (ii)
aos de contribuciones, (iii) tasa real de retorno de los fondos de pensin; (iv) la comisin fija
cobrada por la administradora de los fondos y (v) el Bono de Reconocimiento durante la
transicin.

Salarios altos, aos de contribuciones, tasas de retorno y bonos de reconocimiento generan una
alta acumulacin de capital, pero tambin altas comisiones fijas llevan a una baja acumulacin
19

de capital. Todas estas variables dependen del nivel de los salarios. Salarios altos estn
positivamente correlacionados con aos de alta contribucin, adems, los trabajadores de altos
ingresos se benefician de una mayor tasa de retorno, una comisin fija proporcionalmente
menor y mayores bonos de reconocimiento.

El principal factor explicativo de las diferencias en las tasas de rentabilidad real de
trabajadores de distintos niveles de ingreso son las comisiones cobradas a los afiliados por las
AFPs. La tasa real de retorno de las cuentas individuales es menor que el retorno global de los
fondos de pensiones, debido al descuento de las comisiones de estos. Los trabajadores de
bajos ingresos obtienen una menor tasa de retorno que los de altos ingresos debido al efecto de
la comisin fija. A pesar del retorno positivo global de los fondos de pensiones en 1981 y
1984, los trabajadores de bajos ingresos presentaron retornos negativos reales en aquellos
aos.

La evaluacin de la reforma al sistema de pensiones en trminos de su impacto fiscal de
mediano y largo plazo, debe considerar la variable gnero. En este marco de referencia, el
estudio de las pensiones y la proteccin social de las mujeres se har cada vez ms importante
al menos por las siguientes razones: (i) el masivo proceso de reformas a los sistemas de
pensiones en Amrica Latina, el cual no ha considerado la dimensin de gnero, sin embargo,
este proceso de reformas genera, segn recientes estudios, efectos diferenciados en el bienestar
de hombres y mujeres; (ii) la creciente participacin femenina en el mercado del trabajo, y por
tanto la participacin de sta como beneficiario directo en el mercado de pensiones; (iii) el
impacto del proceso de transicin demogrfica es particularmente notable en la poblacin
femenina, incrementndose la esperanza de vida y, por tanto, el nmero de futuras
pensionadas; y (iv) el costo fiscal de la reforma previsional se concentra significativamente en
las mujeres, tanto en el perodo de transicin de un sistema de pensiones a otro, como en los
efectos permanentes futuros del sistema de pensiones reformado.

Addendum:

En relacin con participacin de la mujer, Alejandra Cox (2000) afirma que la reforma
previsional alter significativamente los incentivos de las mujeres a participar en el mercado
laboral, a ahorrar y usar el sistema de seguridad social como vehculo para canalizar sus
ahorros:

bajo el nuevo sistema no se exige un nivel mnimo de cotizaciones para adquirir una
pensin, con lo cual se diferencia del antiguo en el cual los que haban cotizado por
menos de diez aos no podan obtener beneficios;
garanta de pensin mnima para aquellos que han cotizado un mnimo de 20 aos;
en el nuevo sistema los hombres casados deben financiar una anualidad conjunta que
implica una redistribucin de fondos hacia su esposa;
las viudas mantienen los beneficios de sus propias pensiones al momento de recibir
beneficios de viudez;
no se da en el nuevo sistema el peso relativo otorgado en el antiguo a las cotizaciones
de los aos inmediatamente anteriores a la edad de jubilacin. El beneficio de las
cotizaciones de la mujer joven aumenta porque reciben inters compuesto. Este
cambio favorece a las mujeres en relacin con los hombres porque muchas de ellas
20

trabajan cuando jvenes y luego se retiran de la fuerza de trabajo y las que se
mantienen tienden a obtener una tasa menor de crecimiento en los salarios que los
hombres, de manera que la diferencia relativa entre salarios de hombres y de mujeres
tiende a crecer con los aos en la fuerza de trabajo.

9) Propuestas de correccin y mejoramiento del nuevo sistema de pensiones

9.1.El socilogo Jaime Ruiz-Tagle (2004), reconociendo que muchos actores sociales y
polticos querran cambios estructurales profundos, con el objeto de establecer un sistema
de pensiones ms equitativo y solidario, considera que parece viable polticamente en la
actualidad solo realizar reformas que corrijan y mejoren el sistema de capitalizacin
popular. Estima que las siguientes reformas parecen ms importantes dentro del debate
actual en Chile:

9.1.1. Ampliar la cobertura, estableciendo la obligacin de cotizar para los trabajadores
independientes y controlando las cotizaciones de los subcontratados.

Entre los trabajadores independientes distingue a los ocupados muy pobres, como
candidatos a las pensiones asistenciales financiadas por el Estado; los trabajadores
independientes no-pobres pero que no pagan impuestos, deberan ser estimulados a
cotizar, p. ej. dndoles la posibilidad de acceder a los beneficios de FONASA
completando solo un 50% de las cotizaciones anuales (norma que ya existe para los
temporeros); los trabajadores de ingresos medios o medios-altos que pagan impuestos,
los cuales podran ser controlados a travs del sistema tributario para que
efectivamente coticen, permitindoles rebajar sus aportes de la base tributable y,
finalmente, los micro o pequeos empresarios que pagan tasas de intereses muy altas
por los crditos que consiguen, a ellos se los podra estimular, especialmente a las
mujeres, para que completen 20 aos de cotizaciones que les permitira acceder a la
pensin mnima legal con garanta estatal.

En cuanto a los subcontratados, se encuentra en discusin en el Parlamento un proyecto
de ley que obligara a las empresas mandantes a pagar las cotizaciones previsionales en
el caso que las empresas contratistas no lo hagan.

9.1.2. Disminuir los costos de administracin y las ganancias de las AFP, a travs de algunos
de estos medios:
Creando una AFP de propiedad pblica, dada la confianza que los trabajadores
tienen en las instituciones del Estado;
Autorizar a grupos de trabajadores (como sindicatos u otros) para negociar las
comisiones;
Establecer que sea el empleador quien negocie comisiones para todos sus
trabajadores, colectivamente;
Aprobar un proyecto, en vas de serlo, que limita en 2,5% de los fondos
acumulados en las cuentas individuales, las comisiones de los intermediarios, y
21

Asociar de alguna manera las ganancias de las AFP con las de las cuentas
individuales para evitar el escndalo de que aquellas instituciones obtengan
grandes ganancias en los aos en que los afiliados pierden.

9.1.3. Reglamentar ms estrictamente los retiros programados y las jubilaciones anticipadas.
9.1.4. Escalonar la pensin mnima legal para permitir que los que no cuentan con 20 aos de
cotizaciones reciban al menos un porcentaje menor.
9.1.5. Incentivar el ahorro previsional voluntario permitiendo a los empleadores, en beneficio
de los fondos de sus trabajadores, establecer algn ahorro voluntario con aporte de la
empresa, con exenciones tributarias.
9.1.6. Aumentar el lmite mximo de las inversiones en el exterior en instrumentos de renta
variable.
9.1.7. Complementar los Bonos de Reconocimiento de los trabajadores del Sector Pblico.
Este complemento pedido por la ANEF corresponde a las asignaciones (profesionales,
de responsabilidad, de fiscalizacin), externas al sueldo base, que se dejaron fuera del
clculo de la cotizacin desde el inicio del sistema privado hasta 1987, y en algunos
casos hasta 1993, mientras en el sector privado se exiga hacer imposiciones por el
total de los ingresos de los trabajadores. La Asociacin Gremial de AFP ha planteado
que se debera establecer un Bono de Reconocimiento complementario para los
empleados fiscales que se encuentran en esta situacin, el cual se hara efectivo en el
momento de la jubilacin.

Addendum:

9.2.Los economistas Patricio Arrau y Salvador Valds (2002) han propuesto una modificacin
al sistema de pensiones orientada a desconcentrar los fondos de pensiones y a aumentar la
competencia en su administracin. Esta reforma se justificara porque a pesar que la
Reforma al Mercado de Capitales I dio un paso importante para mejorar el sistema de
pensiones en Chile al permitir que otros actores del mercado de capitales puedan ofrecer
el ahorro voluntario del tercer pilar con los mismos beneficios tributarios que
anteriormente se permitan slo a las AFP, es decir, con la posibilidad de diferir los
impuestos personales al ingreso al momento de ahorrar en la actualidad, el tercer pilar
acumula cerca de US$ 400 millones, o sea, slo el 1% de los aproximadamente US$
40.000 millones que administran las AFP.

Ahora bien, aunque se espera que las nuevas instituciones autorizadas para prestar el
servicio indicado (bancos, compaas de seguros, fondos mutuos y de inversin, etc.)
hagan crecer al tercer pilar, al incorporar nuevas redes a su distribucin, todava seguir
siendo muy pequeo con relacin al stock de ahorro obligatorio.

Mientras tanto, la administracin de fondos de pensiones con volmenes tan grandes est
concentrada en muy pocas manos. Esta alta concentracin ha contribuido a reducir los
grados de competencia y la liquidez en segmentos importantes del mercado de capitales
chileno, respecto a su potencial, porque hay muy pocos centros de decisin independiente.
La alta rentabilidad actual de las AFP y el despido masivo de vendedores, en cambio,
manifiestan que ahora esa industria vive un equilibrio con baja rivalidad competitiva, altas
22

comisiones y con una rentabilidad que el Superintendente de AFP ha calificado
reiteradamente en la prensa como excesiva.

En ambos estados de la industria (con y sin rivalidad) la demanda por altos desempeos
financieros que han manifestado los afiliados individuales ha sido de una naturaleza
desinformada e inerte, pues casi no responden a las diferencias de rentabilidad y riesgo
entre los fondos de distintas AFP.

Uniendo estos elementos de diagnstico con el pequeo tamao del tercer pilar (ahorro
voluntario) en Chile, los investigadores observan un espacio para una solucin parcial el
cual tiene dos componentes:

a) permitir a cada afiliado redestinar espordicamente una porcin de su fondo individual
obligatorio (Pilar Dos) a cualquier cartera que elija entre los administradores
registrados para prestar el servicio de tercer pilar. Esta porcin ser llamada Pilar
Dos Libre y el resto, Pilar Dos Bsico; y

b) adoptar mecanismos para lograr una demanda profesional e informada, que sea capaz
de exigir una mejora en el desempeo financiero.

23

SELECCIN BIBLIOGRFICA
5

1. ARENAS DE MESA, Alberto. Sistema de Pensiones en Chile: Lecciones y Desafos
Futuros [En lnea]. Montevideo, Uruguay, Red de Informacin Alternativa de Seguridad
Social, Mayo de 2004, 17 p.
http://www.redsegsoc.org.uy/27-5-Alberto-Arenas.PDF

2. ARENAS DE MESA, Alberto; GUZMN COX, Julio. Poltica fiscal y proteccin
social: sus vnculos en la experiencia chilena (Serie Financiamiento del Desarrollo /
CEPAL, Santiago, Chile, N 136, Julio de 2003) [En lnea]. Santiago, Chile, Comisin
Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Julio 2003, 52 p.
http://www.eclac.cl/publicaciones/Comercio/0/LCL1930P/lcl1930e.pdf

3. ARENAS DE MESA, Alberto. Cobertura previsional en Chile: Lecciones y desafos
del sistema de pensiones administrado por el sector privado (Serie Financiamiento del
Desarrollo / CEPAL, Santiago, Chile, N 105, Diciembre de 2000) [En lnea]. Santiago,
Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), diciembre 2000, 69 p.
http://www.eclac.cl/publicaciones/DesarrolloProductivo/7/lcl1457/lcl1457e.pdf

4. ARENAS DE MESA, Alberto. El Sistema de Pensiones en Chile: Resultados y desafos
[En lnea]. Montevideo, Uruguay, Red de Informacin Alternativa de Seguridad Social,
Septiembre de 1999, 34 p.
http://www.redsegsoc.org.uy/1_Arenas_Chile.htm

5. ARRAU, Patricio; VALDS P., Salvador. Para desconcentrar los fondos de pensiones
y aumentar la competencia en su administracin (Estudios Pblicos / Centro de
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5
Esta seleccin bibliogrfica es el resultado de una bsqueda y seleccin en el catalogo bibliogrfico de la
Biblioteca del Congreso Nacional (BCN), y en los sitios web de la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL), del Centro de Estudios Pblicos (CEP), del Instituto Libertad y Desarrollo (LyD), de la Fundacin
Chile21, de la empresa Gemines Consultores, de la Asociacin de AFP y de una Red de Informacin Alternativa
de Seguridad Social. Muchos de los documentos seleccionados estn disponibles en lnea y para su lectura, se
entrega el link de acceso al texto completo.
Descriptores asignados a este tema: <PENSIONES> - <SISTEMA DE PENSIONES> - <ADMINISTRADORAS
DE FONDOS DE PENSIONES> - <AFP> - <JUBILACIN> - <PLANES DE JUBILACIN> -
<SEGURIDAD SOCIAL> - <PREVISIN> - <SISTEMA PREVISIONAL> -
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Ubicacin: Sede Valparaso - Monografa - Nro. de pedido: 36.07(83) Q7a 1995
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Sede Compaa - Monografa - Nro. de pedido: 368.4(83) Ch531p 1991

6
Vase el ndice en el sitio web del Centro de Estudios Pblicos, organismo que edit este libro.
http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/indice_libro_2956.html
7
Vase el ndice en el sitio web del Centro de Estudios Pblicos, organismo que edit este libro.
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Ubicacin: Sede Hurfanos DPTO. de Estudios - Monografa - Nro. de pedido: 316.42(8) E64y 2004

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8
Tambin disponible en lnea en el portal web de Chile21:
http://www.chile21.cl/medios/PDF/33a4.pdf
27

31. UTHOFF, Andras. La reforma del sistema de pensiones en Chile: desafos pendientes
(Serie Financiamiento del Desarrollo / CEPAL, Santiago, Chile, N 112, Julio de 2001)
[En lnea]. Santiago, Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), julio
2001, 52 p.

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