Una Historia de La Administracion Publica Vol 1

SECCIN DE OBRAS DE ADMINISTRACIN PBLICA
UNA HISTORIA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

1
Traduccin de
FERNANDA MERAZ
E. N.IGLADDEN
<;:
UNA HISTORIA DE LA
, ,
ADMINISTRACION, PUBLICA
1
Desde los primeros tiempos hasta ~ e L s J W Xl
, INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN
pBLICA
,
. .
................ .... .
FONDO DE CULTURA ECONMICA
MXIco
Primera edicin en ingls, 1972
Primera edicin en espaol, 1989

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CI.A$IF. .
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Titulo original:
A History o] Public Administration Yo/time I, From Earliest Times
to the Eleventh Century
1972, E. N. Gladden
Publicado pr Frank Cass and Company Limited, Londres
ISBN 0-7146-1310-X
DE CULTU1l\ EOON:M:lCA,S.A. DE C.V.
Universidad, 975; 03100 Mxico, D.....
(Obracomplet.a}
(Tomo 1)
INTRODUCCIN
Los historiadores han puesto siempre una atencin considerable en
los problemas del poder y en aquellos que lo detentan, cuya impor-
tancia no puede negarse.. Por otro lado, se ha dicho muy poco acerca
de la administracin y de aquellos que se han encargado de ella en
nombre de los jefes. Tambin esto es comprensible, ya que frecuen-
temente las actividades de los jefes son espectaculares, concediendo
la mera esencia de una buena historia, en tanto que las de los admi-
nistradores son inherentemente pedestres. Sin embargo, hoy da, en
que se da cada vez ms atencin a la historia de actividades particu-
lares, oponindose a la historia general especializada, seguramente es
vlido intentar compensar el equilibrio entre el gobierno y la adminis-
tracin. En una poca en la que el mbito de la administracin p-
blica est en constante expansin -con un mpetu alarmante de acuer-
do con muchas personas- y que necesariamente se la ha considerado
en mayor medida para averiguar su naturaleza y sus problemas, puede
obtenerse un gran beneficio al haber una mejor comprensin de las
lecciones administrativas del pasado, en la medida en que puedan
deducirse. Ms an, una investigacin superficial de la actividad ad-
ministrativa de las primeras pocas suscita la sospecha de que la admi-
nistracin, como la naturaleza humana, puede no haber cambiado
mucho desde que se origin la sociedad humana. De ser ste el caso
habra mucho .que decirse respecto a considerar la administracin
como un factor comn en todas las situaciones histricas, una especie
de esencia general en el tiempo yen el espacio por la cual puede coor-
dinarse la historia humana en su totalidad. El presente libro es un
intento de proporcionar una historia introductoria, selectiva en alto
grado, sobre esta vasta materia, haciendo hincapi especial en sus as-
pectos pblicos.
La administracin pblica sirve a muchos campos de actividad y
en una diversidad de formas que puede abordarse desde puntos de
vista diferentes. Tomando como contexto la historia universal, la ad-
ministracin pblica, a pesar de su ubicuidad, suele no ser considerada
como actividad principal dentro de dicho contexto y, en realidad,
>r_ere$encialmente un factor subordinado ode apoyo en el gobier"
no, materia misma que. no ha. sido .bien atendida por el historiadt>r
general. Al admitir lagufa de la historia universal, debemos relacionar
7
s INTRODUCCIN
aquellos incidentes administrativos especficos con el sistema de go-
bierno al cual han sido asociados.
En cualquier caso hay muchas lagunas en el registro, algunas de
las cuales sern finalmente llenadas. Debe admitirse que la administra-
cin no es en el mejor de los casos una actividad excitante, y los ad-
ministradores mismos, que estn en la situacin ms favorable para
interpretar sus propias actividades. no estn dispuestos a tratarlas y
menos an a ponerlas por escrito Para consignar as los problemas que
han tenido que afrontar y los mtodos que debieron utilizar para re-
solverlos. Consecuentemente, muchas de las lagunas existentes no se
deben a que el registro haya desaparecido por una trgica destruccin
o una lamentable negligencia. No obstante que ha habido una multi-
tud de casos semejantes, una vez que el administrador mora el registro
mismo quedaba inconcluso. Sin embargo, a Pesar de estas lagunas exis-
tentes en el registro histrico, el material con que se cuenta es abun-
dante y en algunos casos difcil de manejar. Muchos trabajos excelen-
tes sobre acontecimientos, periodos e incidentes administrativos han
sido realizados por estudiosos: existen muchos informes de primera
clase, en ocasiones en lneas comparativas, sobre la administracin de
dominios especficos -estados, reinos, principados, instituciones-e, pe-
ro de ninguna manera suficientes para constituir una explicacin inte-
grada de la administracin pblica. como ingrediente esencial en el
esfuerzo y la experiencia humanos. tal como los estudiosos han sido
capaces de intentar sobre una base universal con xito plausible en
otros campos especializados, De ah que el autor haya preferido selec-
cionar del registro human -tan lejos como pueda llegarse dentro de
SU inevitable limitacin gnoseolgia- algunos periodos y fases en los
que la administracin pblica puede apreciarse claramente en una
perspectiva contempornea, para ordenar .dichas instancias en un pa.
trnhistrico adecuado, de tal modo que permita al lector discernir
ampliamente el flujo y reflujo del desarrollo administrativo y' que
perciba, tal vez vagamente en este nivel, su contribucin subyacente.
Los incidentes especficos considerados, o piezas de la historiaad-
tninistrativaresefiados, estn inevitablemente inclinados a diferentes
puntos. de vista, y de ninguna manera seleccionados ni dirigidos aSQ$-
tesis particular, sino para. reforzar '16S puntos .yas,alados
la, inherente continuidad, ." subordinacin.esen-
$Tan.. cantidaddepqsibles aproxima-
.'. pblica<similates.a aquellata>l;adas,en.
seis lasquepue.den
'.to<ias:
Ir>.TRODUCCIN 9
el retrato obtenido. Pueden clasificarse de la siguiente manera: 1) Di-
reccin y Administracin Superior; 2) Funciones y Organizacin;
3) Personal; 4) Tcnicas; 5) Biografa, y 6) Teora.
1) Direccin y Administracin Superior. sta representa la apro-
ximacin normal a la materia por administradores e historiadores, sin
distincin. Vista desde la perspectiva de los gobernantes la materia est
comprometida con el ejercicio del poder, el despliegue de los recursos,
la determinacin de polticas y el control de la maquinaria administra-
tiva. La esfera del gobierno se extiende a la observancia religiosa y
el despliegue del podero armado. En este nivel participan en la ad-
ministracin tanto gobernantes como los administradores mismos, en
diversos grados, aunque no necesariamente estn al tanto de ello como
una actividad especfica, o designan diputados, id est ministros, con
facultad tanto para gobernar en su nombre, como para manejar los
asuntos del dominio a su favor. La divisin del trabajo se manifiesta
en seguida en la complejidad de los asuntos y la extensin de las res-
ponsabilidades del gobierno. Normalmente, aqu al historiador le
interesan la forma y los poderes del gobierno y no la separacin de
sus "aspectos administrativos; no obstante, el especialista en adminis-
tracin pblicadebe hacer eso.
2) Funciones y Organizacin. La creciente complejidad funcional
de la sociedad y el gobierno, que surge del proceso de especializacin,
exige cambios en la estructura gubernamental; consecuentemente los
gobernantes y sus ministros seven cada vez ms ligados a la labor orga-
nizativa. La verdadera extensin de tales funciones vara de sistema a
sistema, con el tiempo y el lugar, y Con el nivel de operaciones: u. g.
imperial, nacional, regional, local. Para ser efectiva y, en realidad; a
menudo para facilitar tales desarrollos, la administracin publica tie-
ne que ser amplia y convenientemente fundamentada. Su organizacin
o estructura debe adecuarse a.los propstos que proyecta alcanzar. Los
administradores ms antiguos estn comprometidos en asegurar los
servidos de los agentes humanos sucntementeexpermentados en
desplegar los recursos esenciales y en poner en funcionamiento la ma-
quinaria gubernamental. En este nivel vital, los servicios pblicos en
las diversas.esferas funcionales l?ueden ser tilmente analizados y
.
3j . Personal.. Como hemos visto, desde el principio el administra-
dorsupre1llO se ha encontrado con la .necesidad de delegar algunllJo
la<ma}'(;)fa .de sus funciones administrativ(\s.. N
oficio a uno o varios miembros de su
propiaftniliao casa", pero llega Un momento en que los
10 INTRODUCC1'ON
pblicos forman un grupo ocupacional con su lugar especfico en la
sociedad. Se desarrolla, imperceptiblemente en un principio, un nue-
vo arte de administracin de personal, formulndose precedentes y
reglas para tratar la cuestin pblica y relativos a aquellos asuntos
que conciernen a la regulacin de sus prcticas ocupacionales, tocando
asuntos tales como precedencia y autoridad, disciplina, clasificacin
y seleccin, formacin, promocin, etctera. Conforme la historia se
desenvuelve, los dominios se extienden, los gobiernos se desarrollan,
los funcionarios pblicos se convierten en profesionales. Los servicios
pblicos pueden compararse y su efectividad evaluarse. La burocracia
se convierte en uno de los problemas de la sociedad.
4) Tcnicas. a) Muy pronto los funcionarios pblicos desarrollan
sus propias tcnicas, una esfera interna ntimamente relacionada a la
funcional. b) En donde sean solicitados por el gobernante para hacerse
cargo de tareas o brindar servicios que no sean solamente administra-
tivos en la forma, adems de ser administradores, necesitan ser maes-
tros de tales oficios y operaciones que, en otras circunstancias, se de-
jaran como una cosa comn y corriente al gobernado. Existen, sin
embargo, tcnicas y 'desarrollos bsicos de la sociedad que tienen una
funcin importante en la determinacin del mbito y la naturaleza
de la administracin: especialmente aquellas actividades relacionadas
con la comunicacin y el mantenimiento del registro, en lo cual el
administrador pblico tiene un inters especial. stas cubren el uso
y desarrollo del lenguaje. la invencin de la escritura y los medios
convenientes para su perpetuacin -como papiros y papel-, la im-
presin, telecomunicaciones, maquinaria oficial y, recientemente, las
computadoras. Dichos acontecimientos, que han sido fundamentales
para el desarrollo de las civilizaciones, tienen una influencia vital' e
ntimamente relacionada con la conformacin de la administracin
en" cuanto instrumento del gobierno.
5) Biografa. Considerando que la administracin es esencialmente
una actividad humana, es importante comprender lo que el funciona-
rio, como individuo, hace en realidad. Solamente el funcionario como
tal puede saber con precisin cmo trabaja la mquina y a su
periencia a la que el estudiante debe recurrir, si es que dseu-
brirla.I..as vidas de los admmrstraderes,
INTRODUCCIN 11
eficaciacomo los agentes de los gobernadores; sus actitudeshacia su pro-
fesin; las tcnicas que deben adquirir y las rutinas y mtodos de su
diaria labor. En esas cuestiones hay mucho que obtener, no solamen-
te de las historias generales y los estudios especializados, sino de las
autobiografas y biografas de los hombres de Estado y otras figuras
pblicas, y por supuesto de los diarios oficiales mismos. Tampoco de-
ben pasarse por alto las reconstrucciones ficticias que interpretan las
maneras y costumbres de una poca particular, entre las cuales, por
ejemplo, puede citarse la esplndida Historia de Genji de Murasaki
que al explorar el comportamiento de la sociedad japonesa en el si-
glo x contiene una buena cantidad de informacin incidental sobre la
conducta de los asuntos pblicos de la poca.
6) Teora. Finalmente estn las filosofas que han influido en el
desarrollo de laadministracin pblica y las teoras que fueron formu-
ladas, o se formulan an, para explicar su lugar en el esquema general .
de cosas. Aquellas del pasado han sobrevivido de manera extremada-
mente fragmentaria, en tanto que las que son anunciadas corrientemen-
te son numerosas y carecen inevitablemente de autoridad. Puede ob-
tenerse mucho de las teoras de gobierno expresadas por escritores
polticos como Aristteles, y ms an, con la aparicin del llamado
Estado administrativo. Recientemente el desarrollo de la administra-
cin general, como arte y ciencia, ha sido examinado con asiduidad,
particularmente en los campos de la empresa industrial y comercial,
poniendo especial atencin en las teoras de organizacin, toma de
decisiones, administracin, etc. Existe entre los estudiosos un apoyo
creciente a la idea de que la administracin pblica, bien aceptado
como un arte, es de hecho tambin una ciencia que puede ser apren- .
dda y aplicada. No necesitamos sostener una y otra vez este tema
para darnos cuenta del surgimiento de tan interesante campo de in-
vestigacin y esfuerzo humano.
Estas seis aproximaciones no son de ninguna manera exclusivas;
muchas ms son posibles, dependiendo hasta cierto punto de los inte-
reses y objetivos especficos del estudioso. Las piezas separadas de la
experiencia en administracin pblica, a partir de las cuales se ha
construido el presente trabajo, no han sido escogidas para ilustrar es-
eecficamente .. alguna de las seis. aproximaciones. Algunas secciones
del tra.bajocontribuyen a ms de .uno <te'lospuntos de 'Vista. Una
cla.ve de. la '\pax-icinde los seistelJlas en el presente volumen es,pro-
. >()tdonada'porreferencias.Qj() los. seis .mdice.
'. p\1e<:te que.
interesado end
12

rodea y en sus races en el pasado, esta Historia de la administracin
pblica deber ser de particular inters para el estudiante, el profe-
sional y el profesor de cuestiones. de gobierno, y especialmente de ad-
minstracin pblica. En algn lugar dentro de tan extensa rea de
estudio en el que inevitablemente existen muchas lagunas tanto en
oeriodo como en nivel de actividad, el lector interesado debe llevar
; la prctica la conformacin de su propio inters o experiencia ad-
ministrativa especial, y relatarla a la experiencia. administrativa de
la humanidad como un todo. En este sentido ser posible que casi
cualquier lector interesado proporcione su propia contribucin al
retrato total; en tanto que el profesor de administracin pblica, ine-
vitablemente interesado en un periodo particular o actividad especia-
lizada, debe ser auxiliado para percibir el vasto flujo del desarrollo
administrativo y colocar sus propias enseanzas en su contexto apro-
piado. En este sentido la historia, contemplada desde muchos puntos
de vista, puede agregar inters y significado a la administracin p-
blica, una materia en la que incluso el experto a menudo encuentra
difcil proporcionar a sus estudiantes un cuadro coordinado de los
diversos sectores que est llamado a tratar.
Esta Historia de la administracin pblica est presentada en dos
partes separadas: Tomo 1, La administracin pblica primitiva, que
cubre el periodo que va de los primeros tiempos hasta el siglo XI
d.c.; y el Tomo n, La administracin pblica moderna, que como
prende el periodo del siglo XI d.c. hasta hoy en da.
NOTA BIB..1OGRFICA
Los trabajos citados en las notas de pie de pgina pueden dividirse
grosso modo en: 1) estudios histricos especializados en campos. y perio-
dos especficos de la administracin pblica y 2) trabajos sobre otros
temas, especialmente sobre gobierno, que contribuyen incidentalmen-
te a la historia de la administracin pblica. Los trabajos en ambas
C3.t.eg<>r:l.S son una legin. De hecho, pocas son las historias .que no
asignadas a una categora u otra. Habra,. por ,10
aadita estas '
INTRODUCCIN 13
de L. D..White que comienzan con The Federalists (1948), pero s-
tos caen con toda equidad en la categora 1) anteriormente sealada;
o tambin el A Study o/ History de Arnold Toynbee u Oriental Despo-
tism de K. A. Wittfogel, que caen dentro de la categora 2) .
Sin embargo, hay indicios de que los vientos estn cambiando. En
1964 la Fondazione Italiana .per la Stora Amministrativa, de Miln,
inaugur su serie de Annuali que rene monografas sobre la histo-
ria de la administracin pblica. En 1969 el Institute of Govemmental
Studies de la Universidad de California, Berkeley, incluy en su serie
"Vistas of History" un exitoso folleto sobre Perspectiues on Adminis-
tration de G. D. Nash. En 1971 Seott Foresman and Co., de Illnois,
incluyeron en su serie "Topics in Comparative History" un grupo de
artculos sobre Bureaucracy in Historical Perspective.
l. LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.
CONSIDERANDO que estamos comprometidos a comenzar por el princi-
pio, es importante tener err cuenta algunas de las piedras angulares
del desarrollo de la humanidad, que son por supuesto bien conocidas
hoy en da. Con base en la evidencia de restos de esqueletos y herra-
mientas primitivas los antroplogos y arquelogos se han adentrado
en el estudio de los inicios del hombre y su desarrollo subsecuente a
lo largo de varias lneas experimentales, con clasificaciones tales como
el Neanderthal, el Sinanthropus, el Pitecanthropus, el Rhodesiano y
Horno sapiens, tan remotamente como hasta los 700000 Y un milln
de aos a.c., no obstante que no' fue sino hasta cerca de 35000 a.e,
que los primeros aos de la humanidad parecen haber dado lugar al
periodo del cazador, que existi hasta el surgimiento de la agricultura
y las comunidades sedentarias alrededor de 6 000 a.c. Slo entonces
se empieza a acumular una evidencia sustancial de un gobierno orga-
nizado y la existencia de funcionarios pblicos. Las primeras civiliza-
ciones representativas se encuentran ya en escena en algn lugar en-
tre los 4000 y 3000 a.c. (aunque descubrimientos recientes en Jeric
y otras partes sugieren que exista ya un pueblo establecido all por
lo menos con dos mil aos de anterioridad) . Los registros escritos son
de vital importancia tanto para la anotacin de la historia como para
el desarrollo de la administracin. Pero la escritura no fue inventada
antes del cuarto milenio a.c., y obviamente es difcil obtener algn
testimonio sobre la administracin antes de esta poca.
LA NATURALEZA DE LA ADMINISTRACIN
En primer lugar viene el iniciador o lder que hace posible la socie-
dad, despus el organizador o administrador para darle permanencia.
La administracin, o la direccin de los negocios, es el factor central
en toda actividad social, no espectacular pero s esencial para su con-
tinuidad. En las comunidades ms simples el jefe o gobernante es el
que detenta el poder, capaz de llevar a cabo o al menos dirigir perso-
nalmente todas las actividades relacionadas con la puesta en marcha
de la funcin o gobierno, como lo llamamos. Muy pronto, sin embar-
go, el control del poder, ya sea ejercido personalmente por un dspota
15
16 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.
o en nombre de la comunidad a travs de autoridades menos autocr-
ticas, se convierte en ms .de lo que un hombre puede enfrentar, in-
dependientemente de su capacidad. Las funciones deben ser compar-
tidas o delegadas y surgen los primeros administradores u organizado-
res para desempear sus funciones bajo la direccin del lder. Tal
administracin existe por mucho tiempo como la prerrogativa del l-
der y sus relaciones familiares, pero tarde o temprano se requerir
la participacin de otros elementos, surgiendo la primera clase de ad-
ministrador en la que pueden distinguirse los primeros funcionarios
pblicos. De manera general, una comunidad semejante puede ahora
dividirse en tres clases: en la cima los gobernantes o manipuladores
del poder, al centro los directores o administradores, quienes se ocu-
pan de la realizacin de los mandatos de los gobernantes, y abajo
la numerosa clase inferior de trabajadores y esclavos que estn a car-
go del trabajo productivo de la comunidad. No puede trazarse una
lnea bien delimitada y rgida entre el gobernante y los funcionarios
de mayor jerarqua, como tampoco puede un funcionario menor ser
excluido del grupo trabajador, pero en lo fundamental el adminis-
trador pblico figura en el nivel medio.
LA ADMINISTRACIN PBLICA PRIMITIVA:
DOS EJEMPLOS MODERNOS
No obstante que la historia, como el desarrollo humano, y nuestro co-
nocimiento de la administracin pblica, son en gran medida una con-
secuencia de la escritura, cuya invencin posibilit el registro perma-
nente de la actividad humana, es obvio que las sociedades se desarro-
llaban y la administracin se llevaba a cabo con anterioridad a la
realizacin de registros permanentes. El gobierno, uno de los prime-
ros temas de la historia, obviamente le precedi hacia los inicios de
la civilizacin y, no obstante que la administracin como su actividad
subsidiaria no provoc muchos comentarios, puede asumirse corree-
tarnente que ella existi mucho tiempo antes que el testimonio escrito.
.Puede descubrirse una analoga de esta etapa inicial no escrita de
la administracin pblica en la organizacin y el gobierno de las so-
ciedades tribales que han seguido existiendo al lado de nuestros esta-
doro modernos altamente organizados. Hay tantos estudios de dichos
sistemas que mediante un examen comparado de ellos podran sacar-
se a la luz algunos hechos interesantes. Se propone aqu la seleccin
de dos para una breve consideracin.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.
17
El primero, de Schapera, es un interesante estudio de ciertas tribus
sudafricanas.' Las facultades del jefe abarcan mucho ms que la toma
de decisiones y el liderazgo. El jefe representa al pueblo en sus tratos
con los extraos y se encarga de la organizacin de importantes acti-
vidades comunales como el trabajo colectivo, el ritual y la guerra. En
algunos casos puede actuar como legislador y juez, organizar activida-
des agrcolas e incluso cuidar del menesteroso. En la prctica pronto
llega a ser imposible para l hacerse cargo de todas estas funciones
personalmente y puede delegar facultades con base en un criterio geo
grfico a subjefes, miembros de su propia familia u otros ntimamente
relacionados que lo representan en las reas. Aparte de esos subordi-
nados locales el jefe necesitar asistentes personales cuyas funciones
pueden ser tanto consultivas, v. g. participar en el quehacer poltico,
como ejecutivas, para ayudarlo a llevar a cabo sus labores de rutina.
En ocasiones ambas funciones sern realizadas por la misma persona,
pero la jerarqua del funcionario depende de la segunda actividad. De
esta manera, aunque la evidencia sea insuficiente, la historia del fun-
cionario pblico puede remontarse hasta antes de la invencin de la
escritura.
El segundo estudio nos lleva mucho ms lejos. En su investigacin
del gobierno tribal en el rea de Zaria, en Nigeria del Norte, que
abarca siglo y medio, a partir del ao 1800 d.c, en adelante, M.G.
Smith ofrece una relacin muy interesante y en muchos sentidos sen-
sacional sobre el grado hasta el cual puede desarrollarse la maquinaria
administrativa en ausencia de facilidades eficientes del oficio.
2
El periodo cubre tres regmenes sucesivos en el rea: el gobierno
de Habe Abuja, SOmetido al seoro de los gobernantes de Bornu desde
1800; el gobierno de Fulani Zazzau, vasallo del Emir de Sokoto des-
de 1865; y la fase Fulani moderna bajo los ingleses desde 1900, du-
rante la cual el sistema tribal fue conservado y desarrollado.
En todos estos sistemas los sectores poltico y administrativo pue-
den diferenciarse, habindose determinado reglas y procedimientos
a?ministrativos especficos. El gobierno era "dirigido a travs de un
SIstema de funcionarios jerarquizados y con ttulos conocidos como
sarautu) cada uno de los cuales puede considerarse como una unidad
permanente exclusiva, una especie de corporacin nica. Las relaciones
entre los cargos de categora subordinada y supraordinada estn alta-
1 1. Schapera, Govemment and Politics in Tribal Societies, Watts, 1956, especial.
mente pp. 40-46.
2 M. G. Smith, Government in Zazzau, Oxord, 1%0.
18
mente formalizadas, mientras que aquellas entre cargos de jerarqua
coordinada no estn claramente establecidas"," Solamente algunos de
estos cargos eran hereditarios y los cargos por nombramiento podan
ser ocupados por libertos, miembros de la familia real, eunucos o
esclavos, todas ellas categoras que encontraremos en nuestra investi-
gacin sobre los sistemas administrativos histricos relevantes. El re-
nado no era hereditario. contando con que los gobernantes Fulani
fueron elegidos consecutivamente de dinastas. diferentes. As, el po-
der del gobernante estaba limitado por la costumbre y la divisin es-
pecifica de responsabilidades. Como compensacin necesitaba mante-
ner el mayor dominio posible sobre los sectores administrativos, a
travs de los cuales eran ejecutadas sus instrucciones. Sostena una re-
lacin consultiva estrecha con sus ms viejos funcionarios, quienes se
encargaban de que sus instrucciones siguieran la Inea descendente. Se
reunan en asambleas, consejos de Estado informales, pero sus facul-
tades eran limitadas. Las comunidades locales eran controladas por
jefes responsables ante el rey. l tena en sus manos el control direc-
to de ciertos dominios reales y su propiedad particular consista fun-
damentalmente en comunidades de esclavos. Adems de los altos in-
gresos provenientes de estas fuentes el gobernante reciba una buena
parte de la contribucin estatal, la mitad del botn militar, tributo de
estados vasallos y algunas tribus paganas, cargos de defuncin de po-
seedores de puestos y una porcin de los bienes de su predecesor.
Tambin se realizaban diversos gastos, no obstante que en general ha-
ba un excedente para el establecimiento de ms comunidades esclavas.
Una exposicin tan breve como la anterior inevitablemente fraca-
sa en hacer justicia al notable estudio de nuestro autor, pero no pode-
mos dejar el tema sin hacer una breve referencia al complejo sistema
de posiciones oficiales ya obtenidas por el gobierno Habe y que han
dejado huella en sus sucesores.'
En la cima de la jerarqua oficial estaban los rukuni o jefes de
primer orden que eran conocidos respectivamente como madawaki,
galadima, wambal y dallatu, El madawaki era reconocido como cabeza
de los jefes. Era el lder militar y tena ciertos controles territoriales.
El rey obtena su consentimiento para todos los acuerdos o nombra-
mientos y actuaba como una especie de maestro de ceremonias. La
principal tarea del galadima era la administracin de la capital en au-
sencia del rey por estar en campaa. Oficiaba las ceremonias de ma-
3 Smith, op. cit., p. 6.
4 Ibid., p. 6 Y Apndice A, pp. 333343.
LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C. 19
,
I
trimonio y bautizo de los hijos del rey. El wambai oficiaba tambin
en las ceremonias de bautizo y era responsable de los fosos de amilla-
ramiento y urinarios del rey y las mujeres del palacio; era virtualmente
el ingeniero sanitario real. El dallatu supervisaba los arreglos para los
campos de guerra y las diputaciones del galadima.
Bajo los rukuni haba una segunda orden conocida como los rawuna
o funcionarios con turbante. Eran ms numerosos e incluan a los prin-
cipales asistentes de los funcionarios superiores. Entre stos pueden
mencionarse los iyan bakin kasuwa cuyo trabajo consista en supervi-
sar los mercados de la capital y las aldeas.
En seguida estaban los numerosos iadaioa o funcionarios de la
casa del rey, bajo las rdenes de su jefe, el sarkin jada. Entre ellos
es de especial importancia el cincina cuyo deber era explorar las no-
ticias del pas de modo que pudiera enterarse de cualquier conspira-
cin en contra del rey. Varios de estos fadawa tenan funciones mili-
tares.
Los eunucos del rey actuaban como oficiales de la cmara inter-
na, bajo el makami karami. Se encargaban del cuidado de la casa real
y actuaban como mensajeros para el rey. Dentro de esta ltima fun-
cin estaba el sarkin ruwa o jefe de las aguas, el cual era el mensajero
del rey para los pescadores y_ el responsable de todas las cuestiones re-
lativas al agua.
. Otros tres grupos de funcionarios incluan a los principales sir-
vientes del rey, algunos poseedores de cargos reales y los principales
eruditos del Corn que llevaban a cabo importantes funciones sacer-
dotales.
Con seguridad que aqu exista una estructura notablemente cuasi-
burocrtica desarrollada por el derecho consuetudinario y que funcio-
naba a travs de un sistema de comunicacin personal. Sus miembros
eran clasificados individualmente por funcin, jerarqua y estado le-
gal y pueden dividirse alternativamente en funcionarios pblicos, fun-
cionarios de casa y funcionarios esclavos, pudiendo tener cualquiera
de ellos tanto cargos militares como civiles." Es instructivo observar
qu cantidad de entre las caractersticas universales de los crculos
oficiales puede encontrarse en este sistema, que parece carecer sola-
mente de las ventajas de las tcnicas modernas de registro, maquinaria
del oficio y mtodos de orden de libros que han hecho posibles los
servicios administrativos en gran escala.
Este interesante sistema de administracin tribal abarca el proceso
de divisin de las labores, que caracteriza -el ascenso del funcionario
Smith, op. cit., p. 47.
20
como un agente administrativo especializado del poder guberna.tivo.
En un principio hay apenas una ligera distincin entre las actividades
directivas, legislativas, adjudicativas, religiosas, militares y produc-
tivas o econmicas del lder. Como jefe es el responsable de muchas,
si no es que de todas las actividades vitales de la tribu. Con el cre-
cimiento de reas gubernamentales ms amplias -probablemente co-
mo resultado de la conquista- y la creciente complejidad d las fun-
ciones gubernamentales, se manifiesta la divisin de las labores, al
principio por la divisin en departamentos de administracin con
base en una consideracin geogrfica, subsecuentemente por la sepa-
racin de facultades 'y deberes a travs del proceso de especializacin.
Conforme la tribu se hace ms grande y el jefe va adquiriendo
gradualmente el prestigio de dignidad real, el gobierno tiende por
s mismo a convertirse en una actividad especializada y los sectores
econmico y social de la comunidad a concentrarse en otro lugar. Pero
el gobernante puede seguir siendo el responsable de su propia casa
de acuerdo con las viejas pautas, as como de algunas cuestiones sociales
y econmicas en las que est personalmente involucrado. Sigue sien-
do el lder religioso y militar y sus facultades personales son de natu-
raleza ejecutiva, legislativa y judicial mezcladas. En poco tiempo puede
ceder los asuntos religiosos a los sacerdotes y las cuestiones militares
a los generales -mientras que sigue conservando la responsabilidad
final de ambos en tanto detenta el poder supremo- y gradualmente
los deberes civiles del gobierno sern distribuidos en diferentes ins-
tituciones que traten respectivamente cuestiones ejecutivas, legislati-
vas y judiciales. En todas estas esferas se requerir la asistencia de fun-
cionarios, pero particularmente en la esfera ejecutiva, al interior de
la cual se resuelven da con da las principales actividades del gobier-
no. Esta especializacin de funciones, que operaba ya en las sociedades
tribales, es caracterstica del gobierno en todos los tiempos, y las
diversas funciones mencionadas figuran bajo todos los tipos de go-
biernos, no obstante que su ubicacin real vara infinitamente.
En todas las etapas y formas de organizacin el funcionario es el
subordinado del poder imperante, ya sea que se trate de un jefe,rey
o cuerpo colectivo: gran sacerdote, magistrado, lder militar, legislador
o jefe ejecutivo. No es el que manipula el poder -el burcrata go-
bernante de la prensa y la leyenda-, sino el especialista en direccin
y administracin. En ocasiones no es fcil establecer la delimitacin
debido a que quien detenta el poder puede seguir administrando, en
tanto que las situaciones emergen constantemente en donde el gober-
nante delega funciones tanto polticas como adtninistrativas a sus prin-
cipales asistentes, los cuales en este caso actan tambin con una capa-
cidad dual. Si en tal situacin el gobernante es dbil y su funcionario
ejecutivo cuenta con un poder excesivamente ms fuerte, la inmemorial
divisin entre poder y administracin es trastocada, pero sta es una
situacin generalmente transitoria e inestable. Aun en las sociedades
tribales puede haber asistentes de este tipo en quienes el jefe delega
amplias facultades. En el caso Bant, por ejemplo, existe el Gran In-
duna quien es el teniente principial del jefe en todas sus funciones
y hace de delegado en su nombre cuando est enfermo o fuera del
lugar. Es el intermediario entre jefe y tribu y su portavoz en muchas
ocasiones importantes.s
El vistazo a estos ejemplos modernos de los complejos sistemas
administrativos desarrollados por las sociedades tribales -y dispone-
mos de otros muchos ms-e? forzosamente nos advierten el evitar con-
siderar que no haba un desarrollo sustancial de la administracin
antes de que la escritura hiciera posible la historia. En realidad, pare--
ce probable que la administracin, y particularmente la administracin
pblica, hubiera experimentado ya una larga fase de incubacin ante-
rior al acontecimiento de esa invencin para incrementar su esfera
de accin un cntuplo.
21
LA PROFESIN Ms ANTIGUA?
Es claro que el funcionario se cuenta primitivamente entre los pri-
meros profesionales. La popular pretensin respecto a considerar la
prostitucin como la profesin ms antigua, no es por lo tanto idnea
para someterse a una investigacin concienzuda. Ciertamente las cos-
tumbres normales de la sociedad tribal conceden poco colorido a este
popular eufemismo. Coon da otra sugerencia mucho ms verosmil:
El que practicaba la religin, el shaman, fue el primer especialista. Su
profesin, y no la prostitucin, es la ms antigua. Poco se duda de la
existencia de los shamanes en los tiempos del Pleistoceno tardo ya
que han sido encontrados entre todos los pueblos de cazadores, inclu-
yendo los recientemente extintos tasmanios."
Schapera, op. cit., p. 46.
7 Por ejemplo, L. A. Fallers, Bant Bureaucracy, Heffer, y Lucy Mair, Primitioe
Government, Penguin, 1962.
8 Carleton S. Coon, The History 01 Man, Cape" 1955, p. 105.
Igualmente, cuando uno considera el surgimiento del gobierno co-
mo una actividad separada y la necesidad gubernativa de asistentes
administrativos presenta seguramente un buen ejemplo del funciona-
rio pblico como el primer profesional. Pero nuestro conocimiento
de la actividad humana se ensancha a travs del descubrimiento de
las pinturas en rocas y cavernas, transportndonos a las pocas previas
al descubrimiento del cultivo, que de esta manera proporcionan la
evidencia de una primitiva actividad comunal o concertada, y sugi-
riendo que el funcionario pblico debi de haber surgido antes de
los albores de la historia. Arnold Hauser da importancia. a la cuestin
al sealar:
22 LOS INICIOS: 200()() A 600 A.C.
El mago-artista, por lo tanto, parece haber sido el primer represen
tante de la especializacin y la divisin de labores. En todo caso, surge
de la masa indiferenciada, al lado del mago ordinario y el mdico, co-
mo el primer profesional y es, en tanto poseedor de cualidades espe-
ciales, el precursor de la clase sacerdotal. .. 9
En realidad no hay discrepancia entre Coon y Hauser si se consi-
dera que en la poca primitiva el gobierno y la religin no existan
como entidades separadas.
U MS TEMPRANA EVIDENCIA
Sabemos muy poco acerca de los orgenes de la humanidad hasta la
invencin de la escritura, y an menos acerca del surgimiento de
la administracin. No obstante qpe los descubrimientos y la investi-
gacin arqueolgicos estn llevando los lmites de dicho conocimiento
hasta reas insospechadas, digamos desde hace cien aos, es evidente
que el hombre ha caminado por la Tierra buena parte de un milln de
aos antes que sus actividades llegaran a ser memorables de alguna
manera especifica. El descubrimiento de tumbas primitivas y el he-
cho de desenterrar ocasionalmente un esqueleto humano, o ms ge-
neralmente parte de un esqueleto y tal vez unos cuantos fragmentos
de piedra, son prcticamente todo lo que tenemos para basar nuestras
especulaciones. Estos ltimos, los primeros instrumentos de piedra, a
los que el hombre dio forma, indican el desarrollo de grandes habi-
lidades durante pocas prolongadas." El grado de excelencia alean-
1) Amold Hauser, The Social History o/ Art, Routledge, 1951, vol. 1, p. 40.
10 E. R. Leach, "Working Stonc, Bone and vVood" en A History oi Technology,
Oxford Unv., 1954, \01. 1, pp. 128-129.
23
zado en diversos usos del hueso y especialmente la madera, tan fcil-
mente disponibles y a la vez fcilmente perecederos, es objeto de
conjetura.
Mucho ms difcil es entonces, obligadamente, resolver el efecto
de la administracin durante estas primeras etapas. Afortunadamente
no es nuestro objetivo resear toda la vasta historia, sino seleccionar
aquellos factores e incidentes que ilustren el tema administrativo
avanzando infinitamente a travs de la historia ms dramtica de la
humanidad.
Como lo sugerimos al principio del libro, la administracin, la la-
bor del funcionario en sus diversas capacidades, es una actividad su-
bordinada, ideada para ejecutar y coordinar las decisiones polticas del
lder y la comunidad. Desde el principio su existencia se ha visto fa-
cilitada en gran medida por las tcnicas de la escritura y el registro,
no obstante que los registros en s mismos por 10 general no dicen
mucho sobre ella. Incluso hoy da, poca de proliferacin de registros,
la administracin es una actividad evanescente que deja poca infor-
macin acerca de su funcionamiento interno.
A pesar de todo, hay algunas cuestiones, tanto prehistricas como
contemporneas, que proporcionan evidencias sobre la existencia de
la actividad administrativa antes de que se crearan medios para re-
gistrar las declaraciones orales. En el periodo prehistrico contamos
con la evidencia de los solares y los restos estructurales; subsecuente-
mente tenemos la evidencia de la tradicin oral, del lenguaje y, como
hemos visto ya, de sociedades contemporneas que todava hoy per-
manecen en una etapa de desarrollo primitiva.
LA ARQUEOLOGA COMO LLAVE DE LA
ADMINISTRACIN PRIMITIVA
Partiendo de los sitios originalmente ocupados por los primeros hom-
bres pueden obtenerse algunas deducciones respecto a las actividades
de sus ocupantes, especialmente partiendo de los objetos acumulados en
los alrededores de los lugares donde habitaban, en escombreras, en la
forma de los restos, herramientas desechadas y no terminadas, huesos,
fragmentos, etc. Sea como fuere, dichos objetos indican una actividad
cOOperativa, por lo que puede asumirse la esencial contribucin de la
administracin en planear, organizar y supervisar.
Aparentemente, no fue sino entre 9 000 Y6 000 a.c., que el hombre
dej de ser en general un simple recolector de alimentos, abandon
24
el nomadismo y se estableci para dedicarse a la agricultura y ocupar
sitios de manera permanente. Aun antes de que esto ocurriera se re-
quirieron condiciones especiales conducentes a la ocupacin prolonga-
da de sitios determinados, de tal manera que la prueba de la existencia
de algn tipo de organizacin administrativa puede remontarse mu-
cho ms atrs. Entre estos asentamientos los ms espectaculares son
las cuevas de muchos lugares del mundo, particularmente en la Fran-
cia sudoccidental y el norte de Espaa, en donde se han descubierto
pinturas rupestres que muestran que el hombre prehistrico haba de-
sarrollado ya, probablemente con doce o veinte mil aos de anterio-
ridad, un arte de una belleza esttica considerable. El primer descu-
brimiento significante de este tipo se llev a cabo en Altamira, al
norte de Espaa, y no fue sino muy recientemente, en 1879.
Escondidas en la oscuridad de las cuevas, en ocasiones en lugares
tan altos que son casi inaccesibles, la simple existencia de estas pin-
turas es prueba suficiente de una organizacin administrativa eficaz
al servicio de los participantes y para dar seguridad a los asientos o
santuarios, como frecuentemente se consideraban. Kuhn seala part-
culamente cmo estas prehistricas cuevas pintadas estaban localiza-
das al sur del margen glaciar de la Edad del Hielo y los cazadores n-
madas llevaban con ellos en sus expediciones huesos grabados, piedras
talladas y estatuillas femeninas del mismo tipo de las que han sido
encontradas en las excavaciones de dichas cuevas.P
Obviamente las pinturas de las cuevas no eran simples decora-
ciones. Parecen haber tenido un objeto prctico, una funcin mgi-
ca, posiblemente para asegurar el xito en la cacera. En algunos de
estos sitios se han superpuesto sucesivamente nuevas pinturas sobre
las antiguas, indicndose claramente la naturaleza especial y tal vez
sagrada del sitio mismo. Esto da testimonio del desarrollo de adelan-
tadas habilidades y presupone la existencia de escuelas con un cuerpo
de maestros, de tendencias y tradiciones locales. Hay amplias prue-
bas de dichas organizaciones, que requeran un gran talento adminis-
trativo, en el descubrimiento dentro de las cuevas de bosquejos, dibujos
mal acabados y dibujos corregidos de los alumnos.P De acuerdo con
Hauser, la evidencia conduce a la seleccin de estos primeros pinto-
res profesionales entre los cazadores mismos, puesto que seran las ni-
cas personas capaces de dar ese toque realista que hoy nos convence
11 Herbert Kuhn, Rack Pictures ot Europe, Sidgwick Se Jack-son, 1956, p. 48 YAnnette
Laming, Lascaux: Paintings and Engravings, Penguin, 1959.
12 Arnold Hauser, The Social History ot Art. Routledge and Kegan Paul, 1951,
voL l. pp. 3940.
25
que las pinturas estaban basadas en la experiencia VIva del trampero
contemporneo.
Haba tambin el problema de obtener y cuidar el suministro de
los materiales necesarios para el cumplimiento de esta actividad arts-
tica. En Lascaux, por ejemplo, los depsitos de xidos naturales de
hierro y manganeso proporcionaban el rojo y el negro, y carbonatos
de hierro proporcionaban los pigmentos amarillos que tenan que
ser finamente mezclados con tierra con un triturador y un mortero.P
No es factible que estos sitios fueran atendidos por funcionarios me-
nares, subordinados a los artistas-tcnicos, y responsables no slo del
mantenimiento de los suministros y el funcionamiento de las escue-
las, sino tambin del cuidado y posiblemente de la defensa de estos
lugares, aunque esta ltima necesidad pudo haber sido reducida al
mnimo al extenderse el temor a las consecuencias del sacrlego tras-
paso de dichos recintos?
El descubrimiento de los dibujos rupestres y las pinturas en fri
ca, particularmente en el distrito de Tassili n' Ajjer, en medio del
Sahara, indica nuevamente cmo tales descubrimientos rebasan los
lmites de la historia humana en lugares donde difcilmente se consi-
deraba la posibilidad de la existencia de comunidades bien estableci-
das. Todava hay mucho que hacer en relacin con la poca y la coyun-
tura de estas pinturas y podemos asegurar que hay muy poco que
decir acerca de la ordenacin administrativa de estas comunidades,
no obstante que un examen ms profundo de estos lugares podra ser
revelador para los expertos. Lhote ha sealado la existencia de estilos
artsticos diferentes -provisionalmente hace una lista de doce- que
podra servir bastante en la interpretacin del desarrollo de las loca-
lidades.w
Como ya hemos mencionado, los fragmentos son artefactos de gran
valor para el arquelogo. Estas piezas de alfarera revelan, por su for-
ma, sustancia, textura, diseo o detalles, la poca de su manufactura
y as en muchos lugares los estratos sucesivos, donde son encontradas
distintas piezas de alfarera, proporcionan una clara evidencia de las
etapas de desarrollo. Como actividad, la misma manufactura de alfa-
rera indica la existencia de una administracin, tanto en la produc-
cin como en la distribucin en reas extensas a travs del trueque y
Otras formas de intercambio. En realidad se ha sugerido que la in-
13 1.. S. B. Leakey en "Graphic and Plastic Arts", A History of Technology, op.
cit., vol. J. pp. 148-149.
14 Hcn rv Lhote, The Search [or the Tessili Frescoes, Hutchinson, 1959, pp. 205206.
dustria alfarera tiene una tendencia especial a desarrollar cierto grado
de organizacin aun en niveles culturales sencillos.P
Independientemente de los registros pictricos y escritos, de los
cuales seguiremos hablando posteriormente, pueden obtenerse tiles
deducciones acerca de las ordenaciones administrativas de los tiempos
primitivos partiendo de los restos de estructuras de todo tipo. Los
extraordinarios crculos prehistricos de piedras de Stonehenge y Ave-
bury en el sudeste de Inglaterra y Carnac en Bretaa, del lado opuesto
del Canal ingls, proporcionan un buen ejemplo de ello.
Entre ellos el ms interesante es Stonehenge, cuyas rocas erguidas
y terraplenes circundantes indican an ahora la forma y la grandiosa
naturaleza de la estructura original. Este centro religioso, que se esti-
ma data del periodo 1500-1400 a.cY\ est' construido en parte de
rocas inmensas inexistentes en los alrededores, seguramente tradas
desde lugares tan lejanos como las Montaas Prescel1y en Pembro-
keshire, cerca del Mar Irlands, el cual es el sitio ms cercano en
donde se halla este tipo de roca. No nos interesamos aqu en las di-
versas e interesantes teoras de cmo fueron transportadas tan lejos
las rocas con los medios primitivos disponibles en la poca. Cierta-
mente debi de haberse emprendido una gran hazaa de ingeniera, lo
cual sugiere que la gente de la Bretaa prehistrica no estaba tan
atrasada intelectualmente como tendemos a considerarlos. Es un error
comn el subestimar 1<i inteligencia de nuestros antepasados, as como
la de contemporneos cuyos recursos materiales son limitados; parti-
cularmente es un error que debe abolirse en nuestros esfuerzos por
valorar sus logros administrativos. Una hazaa de transportacin se-
mejante a lo largo de un rea tan extensa, presumiblemente ocupada
por diferentes comunidades tribales, presupone una organizacin pa-
ra dirigir el suministro y supervisar la operacin completa, as como
probablemente una especie de ministro de obras en el campo para
ver por la adecuada elevacin de la estructura. No se necesita mucha
imaginacin para visualizar la existencia de una administracin efec-
tiva de apoyo, aunque desafortunadamente es menos sencillo cubrir
con carne y sangre los huesos de un contemporneo que puede haber
representado con capacidad al devoto servidor pblico de la poca.
La extensin y propsitos de las estructuras primitivas pueden su-
15 Lindsay Scott, "Pottery" en A History 01 Technology, op, cit., vol. 1, p. 405.
R. J. C. Atkinson, Stonehenge and Avebury and Neighbouring Monuments,
H.M.S.O., 1959. Tanto la fecha de construccin como la procedencia de las piedras
han sido puestas en duda recientemente por evidencias que si son corroboradas modi-
ficarn radicalmente las deducciones del texto.
27
gerir automticamente la clase de organizacin administrativa y ser-
vicios necesarios para su construccin y servicio subsecuente. Por ejem-
plo, las obras de irrigacin extensiva requeran no solamente del
reclutamiento, direccin y aprovisionamiento de vastas fuerzas labo-
rales, sino tambin del empleo de importantes habilidades en inge-
niera. Deban brindarse tambin cuestiones de suministro, ley y orden.
Se aplican consideraciones similares a la construccin de los grandes
palacios y templos, probablemente incluyendo cuestiones ms compli-
cadas relacionadas con el diseo, la supervisin y el desempeo. De
la disposicin en el plano, aun cuando la superestructura haya desa-
parecido por completo, pueden deducirse los propsitos administra-
tivos de algunas habitaciones y compartimientos. Ocasionalmente pue-
den existir todava evidencias de su mobiliario y contenido para llenar
las lagunas, aunque debe recordarse que slo la materia duradera per-
s ~ s t e usualmente. Los accesorios de piel, fibra y madera y otros mate-
rales perecederos ampliamente utilizados en la labor administrativa,
generalmente slo pueden ser imaginados como resultado del cuida-
doso trabajo de averiguacin. Y ninguno de los arquelogos se inte-
resa en las implicaciones administrativas de sus descubrimientos.
Debieron haberse previsto algunas funciones administrativas bsicas
en estas antiguas construcciones, aun cuando los mismos edificios no
hubieran sido proyectados originalmente para usos administrativos,
como a menudo sucedi. Consecuentemente el mbito de los servi-
cios administrativos de la poca pueden deducirse hasta cierto punto
de los cuidados que se tenan de ellos. Debemos esperar encontrar en
1?S planos de tierra an existentes espacio para funciones como de po-
hca y seguridad, ceremoniales y concesin de audiencia, secretarial
y de registro, y el almacn de alimentos, vino, armas y registros. De
esta manera, las construcciones antiguas tenan sus salas de vigilancia,
reas de espera y cmaras de audiencia. Haba lugares de almacena-
miento y archivos, y con seguridad lugares resistentes para valores y
posteriormente para dinero.
LAs COMUNIDADES ASENTADAS EN EL MEDIO ORIENTE
Las civilizaciones importantes sobrevivientes pueden ubicarse en los
valles de los ros del Medio Oriente, la India y China; y los registros
l ~ i s antiguos que sobreviven se encuentran en la primera de estas
arcas. Esto es de particular inters para nosotros debido a que la cuna
de los pueblos europeos se localiza en algn lugar de las tierras altas
28
de Asia Central, con sus principales rutas migratorias que pasaban a
travs del rea en la que este captulo se interesa fundamentalmente.
El Medio Oriente se extiende desde las fronteras occidentales de Per-
sia (o Irn), a travs de los valles del Tigris y el ufrates, rumbo a
Asia Menor, hasta el Bsforo, y al sur a travs de Siria y Palestina
hasta Egipto y el valle del Nilo. De este modo, comprende dos siste-
mas fluviales importantes, a saber, el Tigris y el ufrates, que fluyen
hacia el sur llegando al Golfo Prsico, y el Nilo que corre hacia el
norte hasta llegar al Mediterrneo. En tiempos pasados se dio priori-
dad de incidencia e importancia a la civilizacin del valle del Nilo,
pero mientras que la posicin es an bastante controversial y est suje-
ta a modificarse por nuevos descubrimientos, la balanza parece haber
girado a. favor del rea T'igris-Eufrates concentrndose en Mesopota-
mia (Irak moderno). Por el momento pondremos ms atencin en
esta rea, en ocasiones conocida como la Media Luna Frtil, pero
en vista de la rica contribucin administrativa del antiguo Egipto se
le dedicar todo el captulo U.
Se piensa que los sumerios deben considerarse corno los iniciado-
res de la historia, tanto con respecto al tiempo como a la creatividad.l"
En alguna poca durante el cuarto milenio a.c., los primeros sume-
rios bajaron de las altas tierras de la Persia occidental a los gradual-
mente sedimentados estuarios, donde el Tigris y el ufrates desem-
bocan en el Golfo Prsico. Ah los migrantes fueron capaces de producir
un excedente en el frtil suelo aluvial del delta. Hoy da estos ros
fluyen al interior del continente, lejos de la cabeza del Golfo. Estos
pueblos aparecen como los inventores destacados del mundo antiguo,
los primeros en utilizar la rueda y el arado tirado por bueyes. Bien
pudieron haber trado esas ideas con ellos; ciertamente los restos de
la alfarera primitiva sugieren que su arte al menos vino de Persia,
cuyas vasijas haban logrado hacia 4000 a.c., un estilo vigoroso y abs-
tracto que no se ha encontrado en ninguna otra parte en ese periodo."
Los sumerios hicieron contribuciones considerables en agricultura,
matemticas, ciencia, ingeniera, gobierno, derecho y literatura, para
mencionar algunos de sus campos de actividad ms importantes, y
para apoyar este esfuerzo variado y sostenido existan seguramente
medios y una maquinaria administrativa efectiva, independientemente
de que la administracin no fuera reconocida como una actividad
separada. En realidad bien pudiera ser que el fracaso de otros para
desarrollarse tan fructferamente corno los sumerios, se haya debido
17 s.N. Kramer, History Begins at Sumer, Thames & Hudson, 1958.
18 R. Ghirshman, Iran, Pengun, 1954, pp. 33-34.
62P
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 29
en cierta medida a la falta de talentos administrativos en la direccin
y coordinacin, cosa que los sumerios fueron capaces de desarrollar
gradualmente bajo el efecto del rico pero desafiante medio que los
rodeaba.
Debe recordarse que el periodo de tiempo de la civilizacin de los
sumerios y los pueblos vecinos se extendi por ms all de tres mil
aos, desde los albores del sedentarismo a principios del cuarto milenio,
pasando por el ascenso de Babilonia, hasta su absorcin en el Impe-
rio asirio durante el siglo VIII a.e, Asiria, en las tierras altas del valle
del Tigris, muy al norte, se haba desarrollado en concurrencia con
Sumeria, y toda la intrincada historia de esta rea esta envuelta en los
conflictos entre los asirios y otros muchos pueblos, particularmente
los acadios y los elamitas. Otra corriente de pueblos de desarrollo
independiente destinados a ser absorbidos por el Imperio asirio, que
dur muy poco, fueron los hittas, cuya historia sigue descubrindose
gradualmente como resultado de los hallazgos y la investigacin ar-
queolgicos en la mesa central de Asia Menor. Junta, esta confluen-
cia de pueblos tan compleja y de larga vida proporciona una magn-
fica fuente de experiencia poltica y administrativa. No obstante,
estamos particularmente interesados en la contribucin sumeria.
Poco era lo que se conoca de estos pueblos antes de la exploracin
de las ruinas del rea en el siglo XIX, y aun entonces la necesidad de
descifrar sus inscripciones cuneiformes obstaculiz el progreso por
algn tiempo. Se comenz a prestar atencin a los montculos de tie-
rra que eran caractersticos del paisaje entre los ros y que en realidad
estaban formados de estructuras de ladrillo deterioradas de las anti-
guas ciudades. Dentro de estos aparentemente nada importantes mon-
tones de piedras, la seca atmsfeta haba contribuido a preservar la
asombrosa historia del esfuerzo humano. El nico material de cons-
truccin disponible haba sido el lodo aluvial. El ladrillo hecho a
mano se secaba al sol y ya haba sido utilizado en Persia; ahora sera
usado no solamente para servir de resguardo a una nueva civilizacin
en Sumeria, sino tambin para actuar como medio de registro manual
para el mismo pueblo. La agricultura ocup el primer lugar en las
mentes de los sedentarios que inmediatamente se tuvieron que enfren-
tar al problema del drenaje y la proteccin de las inundaciones. Se ha
sugerido que la reclamacin de tierras pantanosas cre la idea de la
propiedad, que fue firmemente implantada en las nuevas comunida-
des.
19
Ciertamente el desarrollo habra languidecido sin los importan-
19 Roben Brittain, Rioers arul Man, Longmans Green, 1959, p. 74.
30 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.
tes avances en ingeniera, que por s mismos presuponen la coordina-
cin administrativa con una base comunal. Gradualmente surgi un
sistema extensivo de canales que funcionara eficientemente a travs
de los aos hasta su derrumbamiento, con la consecuente decadencia
agrcola, bajo los turcos seljucs durante el siglo XI d.c,
Como resultado de estos avances los sumerios llegaron a urbani-
zarse y sus asentamientos se convirtieron en ciudades, cada una con
su propio dominio agrcola. Incluso aqu la historia sugiere que no
fueron ellos los primeros en alcanzar esta etapa, ya que excavaciones
recientes en Jeric, sitio en el que la investigacin arqueolgica ha
trazado una larga sucesin de lugares habitados superpuestos, han
revelado la existencia de ruinas de un asentamiento humano primi-
tivo que se considera data de 6800 a.c.
20
Incluso hay evidencias de
estructuras anteriores en el mismo sitio de hasta mil aos antes, aso-
ciadas con ocupaciones temporales, en gran manera para propsitos
rituales, por cazadores mesolticos indicado por la existencia de un
salto. Las ciudades sumerias formaban comunidades independientes, or-
ganizadas durante el tercer milenio como unidades polticas peque-
as o ciudades-Estado." En el centro de cada Estado se encontraba el
templo desde el cual se administraba la hacienda principal, bajo la
direccin del Patesi quien, como prncipe y sacerdote asociado, lle-
vaba a cabo la voluntad del dios al cual estaban dedicadas la ciudad.
y las tierras. El cultivo lo realizaban los siervos y los parcelarios que,
junto con los sirvientes del templo, constituan prcticamente toda la
poblacin. El gobierno de la ciudad tena algo de la forma de una
corporacin, bajo el Patesi, con una serie de dioses menores o sirvien-
tes divinos que actuaban como supervisores. La inspiracin divina
aseguraba una labranza eficiente, en tanto que una administracin
efectiva en esa etapa era sinnimo de una administracin efectiva de
la hacienda.
La buena agricultura necesitaba de la paz, pero los dioses podan
desavenirse y estallar la guerra entre las ciudades-Estado de vez en
cuando. Consecuentemente, haba una tendencia hacia la formacin
de unidades ms amplias, en ocasiones de extensin nacional; pero
en un principio estos experimentos generalmente no duraron mucho
tiempo. Las habilidades administrativas existentes efectivas en las ciu-
dades no eran capaces todava de hacer frente exitosamente a unida-
des ms extensas. Todas las actividades del Estado eran llevadas a
cabo bajo mandato divino -'-por ejemplo la construccin del templo,
20 Kathleen Kenyon, Digging up [ericho, Bcnn, 1957.
2l T. Jacobsen, "Mesopotamia", Before Philosophy , Penguin, 1949.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 31
la iniciacin de la guerra, la celebracin de la paz, la creacin de nue-
vas leyes-, pero la funcin de la ciudad era principalmente econmi-
ca y constitua una institucin ms que pblica, privada.
La idea de una unidad ms extensa, como una entidad poltica
antes que econmica, tena todava que surgir, y cuando lo hizo fue
an bajo el control de un dios, un gran dios en este caso. Haba una
asamblea de dioses, uno de los cuales era elegido como lder y traba-
jaba a travs de su administrador humano. El papel del lder haba
llegado a ser poltico; haba surgido la idea del servicio pblico; la
cabeza humana de esta organizacin extendida estaba ya en camino
a la dignidad real.
El contenido de los registros con que contamos, inscritos en tabli-
llas de barro cocido, consiste, por un lado, en detalles rutinarios de
la diaria administracin, y por el otro, en fragmentos literarios -ta-
les como el clebre relato potico de la batalla pica entre Agga, go-
bernante de Kish, y Gilgamesh, rey de Erech- 10 cual dificulta la
separacin entre la ficcin y la realidad. En verdad se deba a la mis.
ma naturaleza de la teocracia que los mismos sumerios se encontraran
en un estado mental confuso similar. En este poema pico hay una
referencia a una asamblea de ancianos, una especie de senado de acuer-
do con Kramer.w y una asamblea de ciudadanos armados o cmara
baja. Los primeros abogaban por la paz, mientras que estos ltimos
optaban por la guerra, y el rey en esta ocasin estuvo de acuerdo con
el grupo popular. Kramer cita esto como evidencia de que los sume-
~ s "dieron lo primeros pasos hacia el gobierno democrtico, restrin-
giendo el poder de los reyes y reconociendo el derecho de la asamblea
poltica".23 Parece que en la evidencia se est leyendo ms de lo que
los hechos sostienen: es una prctica comn de los gobernantes -en
las sociedades tribales y en las ms complejas- idear formas de obte-
ner el consejo y el consentimiento del gobernado, yen este caso parece
que no hay mucho que sugiera que los sumerios abrieron aqu un
nuevo camino.
Gradualmente la influencia de la teocracia disminuy o ms bien
se concentr cada vez ms en las funciones de la administracin de
la hacienda, en tanto que fue incrementndose el aspecto poltico in-
terestatal. La primera ciudad que se conoce que obtuvo el liderazgo
eutre las ciudades sumerias fue Ur, donde se han realizado vastos e
importantes descubrimientos.P' La ciudad estaba bajo el mando del
22 Kramer, op. cit., p. 66.
23 tus; p. 67.
24 Sir Leonard Woollcv, Ur o{ the Chaidees, Pelicano 1938.
32 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.
rey Mes-anni-padda, quien fund la primera dinasta de Ur. Ya en-
tonces haba magnficos edificios y los prncipes y nobles eran ente-
rrados en tumbas comunes junto con los miembros de su squito.
cuya funcin era indudablemente atender sus necesidades en el otro
mundo. Sea que este servicio haya sido obligatorio o voluntario, como
Sir Leonard Woolley considera que fue, es una eventualidad que
debe tomarse en cuenta como uno de los riesgos ineludibles de ser
un funcionario en esa poca. Las rivalidades entre las ciudades se
agudizaron y el rey de Ur fue derrocado por el rey de Lagash, una
ciudad colindante.
La lucha al interior de la ciudad estaba destinada a pasar a segun
do trmino por el pillaje de semitas nmadas que se haban estable-
cido en Acad al norte. La corriente de pueblos rumbo al sur conti-
nuaba. En algn lugar, alrededor de 2500 a.c., bajo Sargn, estOS
acadios derrotaron finalmente a los sumerios y controlaron las tierras
ribereas que bajan hasta el mar. El belicoso Sargn constituy un
Estado muy poderoso y, como ha sucedido tan frecuentemente en la
historia, los conquistadores nmadas aprendieron casi todo de los con-
quistados cuyas extraas artes eran necesarias si la comunidad combi-
nada deba ser administrada efectivamente. En un lapso de 200 aos
la cultura sumeria alcanz la supremaca y Ur disfrut de otro periodo
ms de prosperidad y poder bajo los reyes de Sumeria y Acad. Con.
esta civilizacin floreciente Babilonia entr a las pginas de la his-
toria."
Las presiones del exterior continuaban a cargo de los elamitas por
el este y los amoritas en la parte baja del valle, por el norte, hacia
donde los acadios haban avanzado en una etapa anterior. Finalmen
te, los amoritas obtuvieron la victoria y establecieron una sucesin
de reyes con su capital en Babilonia, a la cual elevaron de una aldea
insignificante a un importante centro de gobierno. Entre estos reyes
amoritas sobresali Hammurabi, quien obtuvo el poder en Babilo-
nia ms o menos alrededor de principios del segundo milenio a.c..
(aunque los autores difieren a este respecto).
Hammurabidestac como lder militar, pero su fama descansa jus-
tamente sobre su habilidad como legislador. Las leyes de Hammurabi
se conservan en una tablilla de diorita de cerca de ocho pies de altura
. alrededor de la cual las inscripciones ocupan ms de 3600 Ineas."
Sin embargo no fue tanto un innovador en este campo como un racio-
nalizador. La mayora de sus leyes tiene su origen en pocas ante-
25 J. H. Breasted, Aneient Times, Ginn, 1944, p. 166.
216 F. R. Hoare, Eight Deeisive Books of Antiquic, Sheed & Ward, 1952, p. :!9.
33
riores, pero existan de forma muy inexacta y dispersa. Por primera
vez en la historia se dej sentado un sistema de leyes amplio, en
forma escrita, de manera tal que los jueces pudieran en lo sucesivo
administrar la justicia con firmeza de acuerdo con el cdigo. Ya no
dependieron de los precedentes basados en la tradicin oral. La auto-
ridad legal se centraliz entonces en el rey como legislador y los jue-
ces fueron puestos bajo su control de forma ms definitiva. Esto su-
puso tambin una fuerte administracin centralizada.
De hecho, se estableci una clase de funcionarios profesionales.
Ya haba surgido una sociedad comercial, con sistema contable, me-
didas uniformadas, un sistema de cheques bancarios y probablemente
la primera burguesa verdadera en el mundo." Ahora esta clase me-
dia sera ayudada con un servicio pblico remunerado. Los patesis
de la ciudad seran suplantados por funcionarios reales y el gobierno
local pas a ser secularizado. Privada de sus principales funciones gu-
bernativas la clase sacerdotal, que haba logrado una experiencia ade-
cuada por la difcil administracin de los bienes del templo, asumi
u.na funcin financiera y adquiri un virtual monopolio de las opera-
CIones de banco.
El cdigo de Hammurabi trataba principalmente los aspectos de
un cdigo civil eficaz, relativo en particular a la propiedad y el con-
trato. En cuanto al aspecto criminal, que no se distingua separada-
mente, sigui siendo imperfecto, basado en gran medida en principios
de la lex talionis tales como "ojo por ojo y diente por diente". Esa
~ l v j mutilacin era prescrita para injurias especficas sin referen-
CIa a las circunstancias particulares bajo las cuales se efectuaban: como
cuando un cirujano al causar la muerte de un caballero o la prdida
de un ojo era sentenciado, con base en el cdigo, a que le cortaran
las manos.
Ms o menos en la misma poca el sistema estatal de los hiti-
tas se estaba desarrollando, al parecer de manera independiente, en
las tierras altas de la Anatolia central al noroeste de Siria. Aqu,
:u Hattusus, la antigua capital situada cerca de Boghazkc;>y, en la
furqua moderna, siguen saliendo a la luz muchos hechos Importan-
tes.
28
. En el segundo milenio a.c., exista ya un cuadro de reyes.
29
Al
pnncipio la posesin de la dignidad de rey parece haber sido insegura
27 Hoare, op. cit., p. 29.
28 O. R. Gurney, The Hittites, Penguin, 1952; y Seton Lloyd, Early Anatolia, Peno
guin, 1956.
2ll tua., p. 63.
34 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.
pues los nobles apoyaban a candidatos rivales, pero esto difcilmente
es un fenmeno extrao en la historia. A partir de esa evidencia se
ha sugerido que la dignidad real primitiva era electiva, pero esto
no se sostiene en el nico registro existente del documento real de
"designacin" hecho por Hattusilis J, a mediados del segundo mile-
nio a.e, El derecho del gobernante a establecer la sucesin fue final-
mente reglamentado por la ley alrededor de cien aos despus, so-
breviniendo un periodo de estabilidad dinstica. El rey hitita no era
un dios, aunque poda ser deificado despus de su muerte. Ejerca
las facultades normales de la dignidad real como comandante supre-
mo del ejrcito, autoridad judicial mayor y jefe sacerdote. Era la ca-
beza plenamente responsable del Estado. En sus manos estaban los tra-
tos diplomticos con otros estados. Normalmente delegaba sus deberes
judiciales a subordinados, pero deba conservar el control directo de
sus funciones militares y religiosas. Estaba obligado a dar prioridad a
estas ltimas y se consideraba propio de l si se apresuraba a regresar
de campaa a su capital para la celebracin de un 'festival. No era
sabio arriesgarse a una acusacin de haber ofendido a los dioses. Se
esperaba que visitara peridicamente los principales centros de culto
del dominio, lo cual haca, a menudo acompaado por la reina y el
prncipe heredero. La reina tena una posicin independiente propia
de ella, y si sobreviva a la muerte del rey conservaba su importancia
especial como reina madre.
El gobierno en las localidades segua sujeto a una especie de COIl-
sejo de ancianos del pueblo, presumiblemente una institucin ms
antigua que haba pasado al control de gobernadores provinciales de-
signados a travs de un sistema centralizado. Los territorios recin
conquistados eran administrados por lo general a nombre del rey, en-
comendando la gestin a sus propios hijos, pero los generales afortu-
nados podan obtener tambin tales responsabilidades. Sus facultades
incluan el dispensar justicia, el nombramiento de sacerdotes y la su-
pervisin de los asuntos religiosos, as como la construccin y repa-
racin de obras pblicas. Al principio estos nombramientos eran in-
formales y provisionales, pero gradualmente, conforme aument la
extensin y el poder del Imperio, se nombraron ms gobernadores
permanentes con gran autonoma. Estaban sujetos al poder soberano
mediante juramentos de lealtad solemnes y explcitos. En el caso de
territorios asociados se desarrollaban relaciones menos precisas, obli-
gndose al vasallo a llevar a cabo un acto anual de homenaje y a
rendir el tributo apropiado. La solemnidad del juramento era fun-
damental para el mantenimiento de estas relaciones, y costumbres tao
LOS INICIOS: 20 ()()() A 600 A.C.
35
les como la toma de rehenes, ampliamente adoptada en las tierras
vecinas, no fueron aceptadas por los hititas, cuya perspectiva era par-
ticularmente humana para esos tiempos.
Volviendo a Babilonia descubrimos que, siguiendo al gran perio-
do de Hammurabi, sobrevino un periodo de estancamiento. Los su-
rnerios, que haban hecho una contribucin imperecedera, abando-
naran el escenario. Llegaban nuevos seores al territorio. Los asirios
haban establecido su capital en Ashur, muy al norte, y alrededor
de este foco se haba constituido gradualmente un fuerte Estado mi-
litar. Este pueblo era de guerreros despiadados que desarrollaron un
ejrcito permanente y establecieron un firme predominio sobre un
vasto territorio que dej de distraerse en rivalidades entre ciudades,
como las que haban tendido a debilitar los regmenes de Sume-
na y Babilonia. Pero los asirios no rechazaban el comercio. Sus mer-
caderes viajaban por vastas regiones y Ashur se convirti en un im-
portante centro comercial. De hecho, aventajaron por completo los
mtodos comerciales desarrollados por los sumerios,
Alrededor del ao 750 a.c., se extendi un nuevo y poderoso im-
perio a travs de los valles' del Tigris y el ufrates. Bajo Sargn JI
(722-705 a.c.), el Imperio asirio alcanz su mximo podero militar.
Construy una nueva capital al noreste de .Nnive, a la que llam
Sargonberg, e inaugur el ms antiguo sistema de caminos conocido
uniendo primero estos dos lugares y trazando despus una red para
todo el Imperio, un sistema necesario de comunicaciones b-
SiCas para sostener el ejrcito, cuyo mantenimiento era uno de los
principales intereses del Estado militar. El sistema de caminos fa-
licitaba el flujo de suministros y no menos la introduccin del tributo
y los impuestos. A lo largo de estos caminos viajaban los mensajeros
reales portando sus tablillas de arcilla con misivas, en tanto que el
rey inaugur un sistema postal formado de funcionarios designados
en cada uno de los centros ms importantes para asegurar la trans-
mis.in de la correspondencia real. Aqu se descubren las mecnicas
bSIcas de una administracin satisfactoria. Cartas y reportes fueron
transportados para ms de sesenta gobernadores, as como por parte
de los reyes sometidos a quienes se les permita continuar en vasallaje,
se mantena bien informado y controlaba un sistema de comu-
Ulcaciones a travs del cual su voluntad poda ser transmitida, con la
mayor diligencia que permitiera el conocimiento de la poca. Entre
estas cartas se cuenta actualmente con varias despachadas por el hijo
de Sargn, Senaquerib, mientras ste era el prncipe herdero.w
3() l);e<lsted, op. cit., p. 198.
36 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.
Como gobernante Senaquerib continu la labor de su padre; ex-
tendiendo sus conquistas militares; sometiendo las revueltas despia-
dadamente, en el curso de lo cual destruy Babilonia por completo;
y llevando a cabo vastos proyectos de construccin. Transfiri su ca-
pital a Nnive, a la cual trajo agua de los arroyos del norte mediante
un canal a lo largo de mi magnfico acueducto que es el ms antiguo
que conocemos.s! El Estado asirio era una mquina militar extensa
administrada en forma centralizada por la oficina de negocios del
rey.32 Hizo una verdadera contribucin al mostrar cmo con buenas
comunicaciones pueden unificarse numerosos pueblos establecidos en
un rea extensa, pero haba serios defectos. Parece que se mantuvo
un control muy riguroso de los asuntos internos: por ejemplo, leyes
sobrevivientes demuestran la estricta supervisin del Estado sobre
los derechos de la propiedad y el matrimonio. El ejrcito eramante-
nido a expensas de la produccin y lleg a depender demasiado del
reclutamiento a travs de exacciones extranjeras.
Cuando los caldeos dominaron Babilonia surgi un nuevo poder
rival. Atacaron conjuntamente con los medos y despus de dos aos
de lucha capturaron y destruyeron Nnive hacia finales de siglo VII
a.c. Babilonia fue reconstruida en una escala magnfica y Nabuco-
donosor, el ms grande de los emperadores caldeas, rein ah durante
cuarenta aos. Sobreviven mapas de la ciudad en tablillas de arcilla
grabadas. Sugieren un primer ejemplo de planeacin de un pueblo en
una escala vasta y lujosa. Los magnficos jardines colgantes del pa-
lacio de Nabucodonosor llegaron a ser tan famosos, que los griegos
los incluyeron entre las Siete Maravillas del Mundo. Esta fue la Ba-
bilonia del cautiverio de los hebreos relatado en la Biblia.
a3
Todas
las artes de los sumeros y sus mtodos comerciales fueron cultivados
nuevamente, mientras que los caldeos hicieron una considerable con-
tribucin cuando virtualmente fundaron la ciencia de la astronoma
mediante la realizacin de observaciones regulares del cielo. Pero
parece que estos nuevos conquistadores vinieron a ver demasiado ha-
cia el pasado. Esta actitud se reflej ciertamente en sus mtodos ad-
ministrativos, ya que sus "escribanos gustaban de emplear un viejo
estilo de escribir y anticuadas formas de expresin oral".34 Despus
de la muerte de Nabucodonosor ocurri una acelerada decadencia
31 Breasted, op. cit., p. 197.
32 tu, p. 196.
33 1I Kings, captulos 24-25.
./
LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.
nacional y los pueblos de los territorios de Mesopotamia dejaron de
tomar una parte importante en el desarrollo de nuestra civilizacin.
EL ADVENIMIENTO DEL TESTIMONIO ESCRITO
La historia, como el desarrollo de la humanidad, depende del testimo-
nio escrito: sin el testimonio escrito la administracin hubiera care-
cido de la tcnica vital para su difusin. Despus del desarrollo del
lenguaje como una realizacin humana nica, acontecimiento que
posibilit la vida comunal de la humanidad, el siguiente paso revolu-
cionario fue la invencin de la escritura.s" Pero en tanto que el pri-
mer suceso est oculto en la bruma de la poca prehistrica el ltimo
parece haber ocurrido durante el cuarto milenio a,c., en tiempos
de los sumerios, quienes pudieron o no haber sido sus inventores.s"
Como en todos los acontecimientos semejantes, la escritura surgi
slo despus de un largo periodo de experimentacin, de ensayo;
pero cuando se realiz el ltimo paso apareci como el resultado de
situacin especial: una necesidad creada por la naturaleza par-
ticular de la economa del templo de los sumerios, que requera de
un registro coherente de las numerosas transacciones diarias." En otras
palabras, el ltimo impulso a su invencin fue administrativo, punto
que necesita ser ponderado por todo aquel que discuta si la pluma es
ms poderosa que la espada o no.
En una poca muy primitiva, como lo hemos visto al considerar
pinturas rupestres, el hombre primitivo se esforz en representar
plctricamente sus ideas, siendo el tema fundamental en esa poca
la cacera, prcticamente el nico tema de su impulso a. comunicarse
sobre una base permanente. Pero aparte de las pinturas y grabados
el.e las cuevas, que bien pudieron haber incluido de forma subsidia-
rI
a
.
a
los principales elementos mgico-religiosos signos marginales
de Intencin directora, afortunadamente contamos con evidencias de
muchos ms intentos efmeros del hombre de la Edad de Piedra, de ha-
dibujos en la tierra con sus dedos, ejemplos de los cuales han
Sido preservados casi milagrosamente en Pech-Merle y Tuc d'Audou-
berr en Francia.es Se conoce que cazadores del Paleoltico Superior
35 I. G. Gelb, A Stud 01 Writillg, Routledge & Kegan Paul, 1952, y D. Diringer,
IV . .
Thames and HudsOIl, 1962, pp. 35-37.
3(\ [bid., p. 62.
37 Vase supra, pp. 30-31.
;;, L.S.B. Leakev. A H,/ory 01 Tcclmolog, pp. 144-145.
38
(35000 a 8000 a.c.) utilizaron varitas recortadas, que bien pudie-
ron haber conservado la cuenta de sus muertes, aunque haciendo una
analoga con una costumbre del moderno hombre salvaje australiano,
pudieron haber sido incluso invitaciones formales a fiestas o bodas en
las que los recortes indicaran el nmero de das para la ceremonia."
La existencia de semejantes apoyos en una comunidad sobreviviente
brinda un interesante comentario sobre los mtodos administrativos
que bien pudieron haber estado a disposicin del hombre, en la po-
ca previa al descubrimiento de la escritura. Tambin pudieron haber-
se utilizado cuerdas anudadas como un modesto recurso de Clculo
o para la transmisin de mensajes.
Antes de que el sistema de la escritura fuera de mucha utilidad,
eran esenciales un medio de fcil manejo para recibir las seales y
medios lo suficientemente simples para producirlas. En esos prime-
ros tiempos podan hacerse impresiones y grabados en las piedras y
el registro de acontecimientos importantes en bajorrelieve proporcio-
na los primeros ejemplos del escultor como historiador. La alfarera
pudo haber brindado un material administrativo valioso e incluso
signos y diseos en las vasijas prehistricas pudieron constituir un
primer intento de escribir: en realidad se utilizaron tiestos con pro-
psitos de registro, pero las muestras con que contamos son general-
mente de fecha posterior.
Sin embargo, un artculo administrativo importante dentro de
esta categora, que tuvo prioridad sobre la invencin de la escritura,
es el sello cilndrico del cual han perdurado muchos ejemplos gracias
a la durabilidad del material con que frecuentemente se hicieron. El
sello se utilizaba para salvaguardar posesiones, algunas veces para hacer
un envase o jarro sellado con arcilla. En otras palabras, era un pri.
mer adelanto de la firma personal. El sello mismo era un pequeo
objeto porttil hecho de algn material duro, generalmente una pie.
dra disponible en la localidad; pero incluso poda utilizarse metal,
como la hematites comnmente encontrada en Babilonia. Estos sellos
eran a menudo diseados artsticamente de tal manera que copiar-
los fuera difcil. Los diseos proporcionan una clara evidencia de
la vida y las actividades de la poca.t? Despus de la invencin de la
escritura, en ocasiones se incluyeron inscripciones. La importancia
de estos sellos cilndricos para el historiador es ilustrada por el dise
039 Carleton S. Coon, The History 01 Man, Cape, 1955, p. 95.
<lO D.J. Wiseman y W. & F. Forman, Cvlinder Seals 01 Western Asia, Blctchwort
h
Press, 1959.
39
o encontrado en un sello acadio de alrededor de 2400-2200 a.c."
ste representa un shaduj, un accesorio de contrapeso de un aparato
diseado para levantar baldes de agua con un mnimo de esfuerzo
humano, siendo un invento agrcola importante que bien pudo ha-
ber existido en una poca mucho ms antigua.
Como hemos visto, en el ladrillo cocido al sol, que constitua el
principal material de construccin en Mesopotamia, haba un me-
dio potencial de recepcin de impresiones de donde, sin gran dificul-
tad, pudo haber surgido la escritura. Podra tener sus desventajas,
como veremos, pero su extensa disponibilidad contribuira a que los
sumerios desarrollaran una solucin efectiva a sus problemas admi-
nistrativos. Desde el punto de vista de la posteridad el ladrillo coci-
do inscrito tena la virtud de ser casi indestructible e incluso ms
duradero que las amplias construcciones de terminado liso en las que
generalmente se guardaban. Es interesante observar que las fechas
de que datan las construcciones son a veces proporcionadas por la
antigua costumbre, utilizada con vistas a la posteridad, de enterrar
las piedras cilndricas inscritas en los cimientos, o de insertar clavos
de arcilla con cabeza inscritos con el nombre del gobernante entre
las capas de ladrillos.
La arcilla fina era bien amasada para formar tablillas en las que
deba hacerse la inscripcin mientras estuvieran todava hmedas.
Esto era una gran desventaja del material, ya que el registro de todo
el ladrillo tena que hacerse rpidamente de una sola vez. Sin duda
el escribano tena formas de conservar el material hmedo mientras
trabajaba sobre l, pero no poda comenzar a trabajar en diferentes
por estos medios. La primera forma de escritura fue pictogr-
fica, representada por una 'Serie de lneas finas similares a aquellas
hechas en la piedra, pero hecha con un punzn afilado de hueso o
bamb resistente. ste no dejaba tan fcilmente una buena impre-
sin, por lo que fueron introducidos nuevos tipos de "plumas". Fi-
nalmente fue inventado un punzn triangular con el que se hacan
con facilidad impresiones en forma de cua o, como son llamadas,
cuneiformes y trazos cortos. Al mismo tiempo y gradualmente fue
racionalizado el sistema pictogrfico mediante el cual se
ron grficamente objetos e ideas, de tal manera que la nueva escri-
tura cuneiforme se bas en un sistema de slabas. Haba ms de 560
sumerios, cada uno representando una slaba o palabra y el
SIstema no era alfabtico.
41 Brrtan, op. cit., p. 60.
40 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.
De esta manera surgi un sistema bastante rpido de escritura,
aunque los escribanos tenan que alcanzar una difcil habilidad. Los
registros as producidos, consistentes frecuentemente de listas o in-
ventarios, eran manejados' casi por completo con propsitos de re-
gistro y referencia, pero dejan mucho que desear considerando la
dificultad en su manejo que, por lo tanto, no facilitaba la corres-
pondencia a distancia. No obstante, como veremos despus, lleg a
ser tan urgente la necesidad de tal correspondencia en un mundo
nuevo de comercio y diplomacia que en tanto que se pudiera inven-
tar algo mejor la tablilla de arcilla grabada tendra su periodo, y
nuevamente uno muy importante en la historia de la administracin.
El trabajo del escribano era ms frecuente que ameno y requera de
paciencia, as como de habilidad. Era posible duplicar las impresio-
nes utilizando rodillos cilndricos o exagonales para obtener impre-
siones continuas en tablillas ms largas de arcilla suave, pero en las
copias principales de los documentos tenan que grabarse individual-
mente. Esto sigui siendo una caracterstica fundamental del trabajo
de oficina, al menos hasta la invencin de la imprenta. El escriba
que haca las copias, tan modesto como su posicin relativa, seguira
siendo durante mucho tiempo uno de los soportes reales de toda ad
ministracin.
Ante esta evidencia, en tanto los sumerios puedan exigir priori-
dad en la invencin de la escritura y las razones de su xito puedan
verse fcilmente, sera un error considerar su sistema como la fuente
original de toda la escritura. De hecho, existen evidencias de cuando
menos siete sistemas semejantes que pueden sostener un origen in-
dependiente. Gelb los enumera en la siguiente forma: 42 1) Sumerio
en Mesopotamia, 3100 a.c., a justamente antes de la era cristiana;
2) proto-elamita en Elam, de 3000 a 2200 a.c.; 3) proto-ndico en el
Valle del Indo, alrededor de 2200 a.c.; 4) chino en China, de 1300
a.c., a la fecha; 5) egipcio en Egipto, de 3000 a.c., a 400 d.c.: 6)
cretense en Creta y Grecia, de 2000 a 1200 a.c., y 7) hitita en Ana-
tolia y Siria, 1500 a 700 a.c. Entre los diversos factores iniciales de
estos desarrollos sin duda los administrativos eran importantes.
Existen aun grandes depsitos de tablillas grabadas y queda toda-
va una gran labor interpretativa por hacer al respecto. A partir de
la variedad de su contenido puede deducirse una buena cantidad
de informacin valiosa sobre la administracin, debiendo examinarse
ahora algo de esto. Dichas tablillas pueden aparecer individualmente
42 oetb. op, cit., p. 60.
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 41
o en pequeas cantidades en casi cualquier excavacin en el rea
bajo investigacin, pero es probable que el caso ms interesante es
donde el descubrimiento de cantidades denota la existencia de biblio-
tecas, que hayan sido acumuladas en una poca temprana. Los asirios
tenan una biblioteca similar en Calash alrededor de 1300 a.c., pero
las listas de libros sumerias existan antes de esta echa.v Quiz el
hallazgo ms importante de este tipo fue hecho en una etapa tem-
prana de la excavacin en Mesopotamia en 1849 por Layard, cuando
desenterr la biblioteca real de Asurbanipal (conocido por los grie-
gos como Sardanapalus), el cual rein en Asiria a mediados del si-
glo VII a.c.44 Cuando se descubrieron las dos cmaras principales haba
tablillas apiladas de ms de un pie de profundidad y, junto con un
hallazgo subsecuente, se lleg a ms de veintisis mil tablillas, la ma-
yora de las cuales estn ahora en el Museo Britnico en Londres. Es-
tas tablillas pueden dividirse en cinco grupos de acuerdo con el lugar
y el contenido: 1) literatura histrica; 2) la biblioteca privada del
rey; 3) la biblioteca del Templo; 4) correspondencia, y 5) ciertos con-
tratos. En ocasiones se utilizaron grandes prismas o cilindros de barro
cocido, particularmente para textos histricos, pero stos fueron ms
difciles de recuperar sin ningn dao. La mayor parte de las tablillas
vino de la biblioteca real que cubra materias tales como mitologa,
medicina, qumica, filologa y astrologa. En la seccin cientfica ha-
ba un tratado invaluable sobre los componentes del vidrio y los es-
maltes de la alfarera. En conjunto este descubrimiento pone de relie-
ve la importancia de la administracin de la biblioteca en esa poca
como una funcin de la administracin pblica, mientras que espe-
~ i ~ m n t la correspondencia sobreviviente ilumina los mtodos ad-
mlllIstrativos ms generales.
Probablemente un hallazgo ms instructivo para el administrador
es el de la correspondencia diplomtica en Tell-el-Amarna en Egipto.s"
Esto incluye misivas procedentes de Babilonia, pero se hablar ms
sobre ello en el captulo III. Existen evidencias de que Asurbanipal
envi a sus agentes al extranjero para recoger trabajos escritos sobre-
salientes o hacer copias de ellos. Su inters en el pasado se manifiesta
en la importancia que dio a los textos histricos. Sera interesante
saber cules fueron sus reacciones frente a las numerosas ruinas que
existan ya en el paisaje, ya que se mencionan en tablillas que datan
411 Kramer, op. cit., pp. 256-259.
H Seton Lloyd, Foundations in the Dust, Penguin, 1947, pp. 154156.
' Edward Chiera, Thev Jflrote on Clay, University of Chicago, 1938, Paperback
Edition, pp. 201.211. .
42
En las oficinas administrativas del sector pblico ms estrictamente
pueden examinarse restos similares, pero en general el equipo admi-
nistrativo, a excepcin del ladrillo grabado, es perecedero en su cons-
titucin e incapaz de ser duradero. Tampoco se haba diferenciado
suficientemente la funcin administrativa como para dejar su huella
en la estructura general, excepto tal vez en donde estuviera involu-
crado el almacenaje de los registros. Sin embargo, en las ruinas des-
critas por Sir Leonard Woolley haba en la manzana oficial del templo-
palacio .una cmara de audiencia y varias salas de espera reservadas
para funcionarios con pequeos cuartos al frente, que bien pudieron
desde el ao 1500 a.c., aunque solamente con el fin de facilitar la
localizacin de campos y otros elementos.
La estrecha vinculacin entre la administracin gubernamental
y la comercial se muestra por los interesantes hallazgos de Atehana en
Turqua, en el sitio del importante puerto comercial de Alalakh."
ste era un centro de particular importancia en la historia de la ad-
ministracin, en virtud de sus estrechas relaciones comerciales y diplo-
mticas durante un largo periodo con los antiguos imperios de
Sumeria, Babilonia y Egipto, con los hititas y muchas potencias menos
conocidas como los hurri y los mitanni.v
Situados en el puerto de Alalakh estaban los locales comerciales
de los mercaderes relacionados con el comercio de importacin y ex-
portacin entre Asia y el Egeo, Sir Leonard Woolley informa acerca
de los restos de uno de estos edificios de almacenaje que se incendi
con todo lo que contena in situ:
Podemos ver que todo ello fue entregado a las mercancas y stas fueron
almacenadas en categoras separadas, destinndose un cuarto de depsi-
to para cada clase; uno estaba lleno de grandes jarros de vino, otro con
'pequeas botellas de aceite de fabricacin local, un tercero con tarros
de ungento griego importados, el cuarto con vasijas para mezclar en
forma de campanas y as sucesivamente. Cada uno de los largos edificios
en una nsula era la oficina comercial de una empresa, en los bajos
estaban almacenadas las mercancas asiticas listas para la exportacin,
y las mercancas desembarcadas de comerciantes recin llegados eran al-
macenadas aqu para ser vendidas a los comerciantes de tierra, cuyas
caravanas las transportaran a las ciudades del interior. El cuarto separa- 1.
1
.
1
..
do en <la plazoleta era probablemente la oficina del empleado de la l.
oficina de cuentas.s"
I
t
I
46 Sir Leonard Woolley, A Forgotten Kingdom, Penguin, 1953.
47 Woolley. op. cit., p. 15.
48 Ibid., p. 177.
LOS INICIOS': 20 000 A 600 A.C.
haber constituido una secretara y un archivo.t" En otro nivel se des-
cubri una oficina secretarial con un archivo, que tena una repisa
que iba alrededor de l. Con desilusin Sir Leonard seala que las
repisas haban sido vaciadas; no obstante, haciendo una analoga con
un descubrimiento similar en Ur, donde haba todava muchas tabli-
llas en las repisas, el uso de la habitacin es bastante claro.
En Kanesh, Kultope y Karatepe en Anatolia, donde las colonias
de mercaderes asirios registraban meticulosamente sus transacciones
en plomo y ropa fina se han encontrado relaciones de comerciantes>
similares.w los reportes de leyes figuraron tambin entre estos archi-
vos. Un ejemplo interesante encontrado en Alalakh muestra el resu-
men de un juicio llevado sin xito por un Irib-Khazi, sbdito de
Niqmepa, demandando ser en realidad sbdito del rey de Mitanni.F'
Existe tambin un caso de un reporte de inteligencia contenido en.
~ n tablilla desenterrada tambin en Alalakh, que merece ser men-
cionado. Este reporte fue obtenido por un agente de Yarim-Lm, el
gobernante local, quien era contemporneo de Hammurabi. Mani-
fest, para la sagaz informacin del rey, el relativo respaldo futuro de-
los reyes vecinos para Hammurabi de Babilonia, Rim Sin de Larsa
(los cuales eran los dos gobernantes relevantes en Mesopotamia en
ese entonces) y Yarim-Lim mismo. Se declar que cada uno de ellos
tendra el respaldo de quince vasallos pero, continu el reporte,
"veinte reyes siguen a Yarim-Lim de Yamdhad't.P Seguramente dicha
informacin del servicio secreto, si es que es digna de confianza, fue
calculada para ayudar al rey a conducir una poltica de lnea media
entre dos vecinos tan poderosos.
Estos ejemplos en cierta forma aislados indican el grado de in-
formes acerca de la administracin de tal periodo, que puede entresa-
carse de las numerosas tablillas de arcilla que an existen. Debe
haber gran cantidad de evidencias inditas similares para ser extradas
t ~ t o de las tablillas, que por s mismas constituan medios de la ad-
ffimistracin -como relaciones, registros, reportes, inventarios y simi-
lares-, como de otros que contengan detalles descriptivos de la
organizacin y los procesos de las agencias administrativas de la poca.
Ahora puede decirse algo ms acerca de los funcionarios mismos y los.
procedimientos que empleaban.
49 Woolley, op. cit., p. 74.
00 Seton Uoyd, Early Anatolia, Penguin, 1956.
51 Woolley, op. cit., p. 126.
53 tua; p. 67.
EL OFICIAL PBLICO PRIMITIVO Y SU FUNCIN
La administracin pblica ha sido contemplada desde muchos ngu-
los en el curso del breve examen precedente y aun si el funcionario
mismo debe permanecer indefinido a la luz de la escasez de informa-
cin personal, los resultados de sus actividades son casi lo nico que
tenemos para narrar la historia de su poca, pues no fueron los edi-
ficios cuyas ruinas examinamos los productos de su planeacin y su-
pervisin, y los testimonios escritos fundamentales su propia manio-
bra? Aun en comunidades basadas todava fundamentalmente en la
produccin agrcola, las ramificaciones del gobierno eran ya consi-
derables.
Se ha visto cmo, conforme numerosos pueblos bajaban a los va-
lles del Tigris y el ufrates por miles de aos y disputaban entre
ellos, en ocasiones hasta la muerte, se sucedan durante todo el tiempo
importantes desarrollos en el gobierno y la administracin. De hecho
fue la modificacin principal la que hizo posible los registros hist-
ricos, a saber, la invencin de la escritura, la cual tambin constituy
el cambio revolucionario en la administracin, un cambio que poste-
riormente se caracteriz por su naturaleza estabilizadora ms que re-
volucionaria. De esta manera, cuando los nmadas y belicosos pero
ignorantes acadios conquistaron a los sumerios, la primera cosa que
tuvieron que hacer fue adquirir las habilidades administrativas de los
derrotados, pues de no haber ocurrido as hubieran convertido su vic-
toria en un hecho ftil.
Durante este largo periodo hemos notado el cambio en la escala
del gobierno desde la extendida ciudad-Estado teocrtica de miniatura,
pasando por las ms extensas uniones de tales Estados o reinos, hasta
los ms grandes imperios de Babilonia, Asiria y Caldea. En cada caso
el lder, que detenta el poder supremo, destaca como administrador
entre sus numerosos papeles. Pero invariablemente cuenta con asis-
tentes cercanos de gran influencia que pueden incluso compartir el
poder. Generalmente bajo este estrato superior hay una clase de ex-
pertos de varios tipos que, en la vasta organizacin del Estado, tiene
en la base a una multitud de trabajadores a su servicio. De esta ma-
nera, en esta primera etapa, el mundo de los funcionarios est ya
organizado como una pirmide jerrquica con lo que parece ser una
especie de estructura de clase tripartita. En la pequea ciudad-Estado
bajo la corporacin del templo la mayora de las actividades de la
-comunidad estaban bajo la direccin oficial: en los estados ms exten-
45
sos esto ya no fue practicable o aun deseable, de tal manera que im-
portantes intereses comerciales y grandes intereses agrcolas queda-
ron fuera, en tanto que el ejrcito tendi a convertirse en un poder
autnomo, eventualmente en el caso de Asiria, en detrimento del
Estado.
En la ciudad-Estado primitiva el gobierno y la administracin de
los asuntos eran una sola cosa: una forma de gobierno local sobre una
base soberana, en que la administracin es fcil de entender. En Ur
dichos asuntos se llevaban a cabo dentro del rea sagrada. Los sacri-
ficios y las ofrendas en especie eran el equivalente primitivo de la
tributacin. El escribano del templo daba recibos para estos detalles
y los registraba en tablillas de arcilla, que constituan la base del sen-
cillo sistema de contabilidad a partir del cual podan armarse las
listas subsecuentemente, as como guardarse en la oficina, en donde
estaban destinadas a ser descubiertas cuatro mil aos despus. Sin
duda se hicieron registros similares cuando las ofrendas pasaban a la
despensa o el almacn para el consumo en el templo, o cuando se
daban a aquellos a quienes mantena el Estado. Las fbricas y talleres
estaban localizados tambin en las zonas pertenecientes al templo. En
una fbrica desenterrada en Ur, la cual produca diversos trajes de
lana, se encontraron tablillas que contenan los nombres de las mujeres
trabajadoras, la porcin de lana que se daba a cada una, la cantidad
. ropa producida y el nmero de raciones distribuidas. Es significa-
tIVO el nombre de la corte de justicia, sita tambin en el templo: se
denominaba Dublal-mah
J
o sea "La gran cmara de tablillas". Dentro
del edificio se recopilaron documentos de arcilla que registraban
las decisiones de los jueces, cuya prctica anunciaba estas decisiones
desde la puerta.w
Existe tambin informacin detallada M sobre la organizacin del
p:.incipal templo de la ciudad-Estado de Lagash, cuyo dios se llamaba
N.mgirsu. Respecto al gobierno de la casa del templo-feudo y la admi-
nIstracin de tierras del templo, haba dos grupos de dioses menores,
a menudo relacionados con el dios supremo. A stos se asignaban
puestos tales como guardia de la puerta del Sancta sanctorum, mayor-
domo en jefe, armero, consejero divino, sirviente de cuerpo, cham-
beln divino, cochero, auriga y cabrero. Estaban tambin el msico, el
tambor y las doncellas de la corte. En los campos encontramos al
53 }ack Finegan, Light [rom the Ancient Past, Princeton, 1946. p. 44.
. 54 T. Iacobsen, "Mesopotamia: The Function of the Sta te", Bejore Philosoph, op.
CIt., pp. 202.204.
alguacil, el inspector divino de pesca y el guardabosques divino.
Un alguacil mayor divino vea por la ejecucin de las leyes. Los ttulos
de esta jerarqua mitolgica y sus funciones reflejan claramente los
patrones administrativos de la ciudad-Estado. De hecho las verdaderas
.activdades eran llevadas a cabo por agentes humanos de varios tipos,
organizados bajo supervisores especializados que formaban una jerar-
qua de control cuya cspide estaba ocupada por el ms alto sirviente
del dios, el ensi o administrador. En realidad, el ensi era el adminis-
trador de la hacienda y se esperaba que sostuviera y cumpliera el
orden establecido de la hacienda y ejecutara las rdenes especficas
-del propietario (en este caso manifestadas a travs de signos y presa-
gios). Era ante todo un administrador responsable de todas las acti-
vidades diversas del diminuto Estado. Tena que llevar una relacin
meticulosa de todas las transacciones diarias. Pero adems de admi-
nistrar la hacienda era el responsable de la ley y el orden en la ciudad
y tena que actuar como el jefe del ejrcito cuando era necesario. En
tanto lder poderoso y afortunado el ensi poda ser extremadamente
poderoso, pero cualquier error o contrariedad poda interpretarse
'Como reflejo de la voluntad de los dioses, en cuyo caso su posicin
poda ser verdaderamente no envidiable. Siempre tena que andar con
cuidado y los sacerdotes estaban buscando constantemente violaciones
al protocolo religioso. El ensi tena toda la razn para asegurar una ad-
ministracin eficiente.
Con el surgimiento de los reinos ms grandes comenz a tomar
forma un patrn de dos planos en la administracin. El patesi o ensi
del templo-ciudad fue sustituido por alguien de nominacin real,
'presumiblemente en un principio con relacin familiar. Bajo los hiti-
tas exista un patrn de gobierno muy similar al de Ur y Lagash, que
acabamos de mencionar.r" Los parientes del rey, conocidos como la
Gran Familia, ocupaban la mayora de los puestos importantes del
Estado, cuyos ttulos indican nuevamente su estrecha relacin con la
-corte como el principal centro de administracin. Por ejemplo, estaban
el jefe de la guardia de corps, el jefe de los cortesanos, el jefe de los
tesoreros, el jefe de los escanciadores de vino, el jefe de los portadores
del cetro, el padre de la casa y el jefe de los superintendentes de mil.
Con semejantes cargos a menudo llegaba a asociarse el mando del
ejrcito. Como todava no haba una divisin funcional entre los
asuntos de la casa real y los asuntos pblicos en un sentido ms gene-
ral, de hecho una distincin semejante no poda haber existido en
65 Curney, op. cit.
47
esa poca. Bajo los altos funcionarios a cargo de las diversas ramas de
actividad haba numerosos funcionarios menores cuya existencia y
funciones permanecen ensombrecidas en cierto grado por la ausencia
de informacin detallada. No obstante, incluan cortesanos, guardias de
corps, lacayos, portadores de fortuna, meseros, cocineros, hombres
del cetro, chambelanes y superintendentes de mil. Estos ltimos, cuyo
jefe ya ha sido mencionado, son significativos como una primitiva
clase especializada de supervisores.
El rey Telepinus (cirea 1525 a.c.) se refiere a estos diversos fun-
cionarios como pankus, que se cree que significa "toda la comunidad",
aunque sin duda haba en el medio tambin muchos artesanos, cam-
pesinos y siervos. En realidad stos son mencionados en relacin a una
asamblea general de ciudadanos que en tiempos ms antiguos se
reuni como una corte de justicia. Despus de la poca de Telepinus
ya no se oy nada sobre esta asamblea y es evidente que el sistema de
gobierno hitita se haba convertido en una monarqua absoluta de
especie normal, controlada por el rey a travs de sus propios fun-
cionarios.
La oficina organizada se haba creado en una poca temprana.
Pueden visualizarse ya filas de escribanos, cada uno con su montn
de barro hmedo a su lado, utilizando rpidamente su punzn y pro-
bablemente utilizando algn medio para mantener hmedo el barro
durante el proceso de inscripcin de las tablillas. Usualmente los
escribanos eran hombres, aunque poda haber mujeres entre ellos, ya
que las mujeres eran altamente estimadas en la sociedad babilnica,
permitindoseles mezclarse en los asuntos por cuenta propia.
oo
El gobernante mismo segua siendo el administrador supremo y
Breasted ofrece una imagen interesante de Hammurabi atendiendo
sus asuntos oficiales. Esta informacin se basa en las cartas de Hammu-
rabi, muchas de las cuales se han conservado. Lo vemos sentado en su
oficina ejecutiva con su secretario a su lado, una relacin adminis-
trativa que difcilmente ha cambiado hasta hoy en da. Utilizando
su punzn de caa, el cual casi siempre lleva consigo en un estuche
de piel en su cinturn, el secretario anota en slabas cuneiformes las
breves y claras frases que el rey le dicta en forma de instrucciones en
carta para sus gobernadores de las ciudades. Hay cartas-tablillas que
le han llegado envueltas en sobres de arcilla delgados. stos son abier-
tos por el secretario en presencia del rey, quien contesta despus a los
mensajes cerrados dictndole al secretario. De esta manera se resuelven
f6 Breastcd, op, cit., p. 170 Y ss.
48
las decisiones de problemas corrientes. Posiblemente stos incluyen
amonestaciones a colectores de tributos delincuentes, rdenes para
castigar a funcionarios culpables de soborno o disponer el arresto de
otros que hayan cado en desagrado del rey. Puede tambin tratar
las apelaciones de los fallos de las cortes.
Hay otras funciones que la oficina debe realizar. La correspon-
dencia para ser enviada debe hornearse. Deben proporcionarse sobres
de arcilla. Las cartas pueden ponerse en lista. Los mensajeros confi-
denciales que los envan a sus destinatarios deben ser instruidos y
puestos en camino.
Para garantizar la seguridad de los documentos de especial im-
portancia -por ejemplo contratos y otros acuerdos de negocios- podr
ordenarse que se envuelvan en un sobre especial. Una vez inscrito
el documento original en una tablilla y debidamente marcado con
los sellos del escribano y/o partes contratantes, se meta en un sobre
delgado de arcilla moldeado precisamente como el original y en la
superficie exterior se grababa por segunda vez el contenido del docu-
mento envuelto, que tambin era autentificado adecuadamente. Cual-
quier alteracin sospechosa en el documento poda comprobarse des-
truyendo la cubierta externa y examinando el original del interior,
procedimiento que sin duda deba efectuarse en presencia de un
magistrado. Un falsificador no poda cambiar la tablilla del interior
sin destruir primero irrevocablemente la exterior, en tanto que cual-
quier intento de restituir el sobre exterior con un texto corregido
era considerado imposible por el hecho de que una cubierta de arcilla
colocada sobre el original despus de que haba secado inevitable-
mente se rompera al encoger durante el proceso de secado." Por las
reglas generales del oficio muchas transacciones requeran de una
evidencia documental. De esta manera, haba mucho trabajo para el
escribano profesional.
Descubrimientos recientes en Ras Shamra, el antiguo Ugarit, en
la costa de Siria, donde han sido desenterradas las ruinas del palacio
real, aaden ms detalles interesantes a la imagen de la administracin
pblica a mediados del segundo milenio a.c.f>8 El rey de Ugarit era
un sbdito de los hititas y Ugarit era un importante centro diplom-
tico y comercial. En el palacio, donde parece haber cado la catstrofe
repentinamente, se han encontrado numerosas tablillas de arcilla que
formaban parte de los archivos de diferentes oficinas. Incluan la
117 Chiera, op. cit., pp. 7172.
GIl Informes en Manchester Guardian, 1952-'1956.
49
correspondencia entre el rey y los gobernantes de los alrededores, en-
tre los cuales estaban el faran de Egipto y Hammurabi de Babilonia.
En un patio cerca de unos recintos, que bien pudieron haber sido el
lugar de trabajo de los escribanos, se ha descubierto un horno que
contena tablillas cuneiformes en diferentes etapas del horneado. Era
un horno sencillo de aproximadamente tres pies de altura por cuatro
de ancho, similar a los hornos de pan al aire libre que utilizan los
rabes hoy en da. Este muy importante hallazgo muestra que las ofi-
cinas estaban en pleno funcionamiento cuando ocurri el desastre, lo
cual seala lo repentino del acontecimiento. Fueron desenterrados
archivos del mismo periodo en tres partes diferentes del palacio, su-
giriendo su ubicacin la existencia de departamentos administrativos
separados: posiblemente los del Interior y Tesoro, del gobernador de
la ciudad, y del ministro del Exterior, fuera del de la Cancillera del
Rey. Las tablillas en el horno provenan de oficinas diferentes, lo
cual indica que el proceso de horneado se realizaba como un servicio
comn.
La correspondencia se extiende sobre un periodo de 300 aos. Los
documentos, que estn parcialmente en ugartico y parte en babilonio,
el idioma internacional de la poca, trataban con una amplia jerarqua
de sbditos. Algunos textos enumeran materias tales como los pue-
b.l?s .del reino, los contingentes que tenan para contribuir con el
ejercito, sus deudas en tributo o trabajo; algunos registran las corpo-
y las dependencias fuera del reino. Haba permutas diplom-
ticas y documentos relativos a los asuntos de la ciudad de Ugarit.
COntratos y otros documentos de negocios. Entre los textos
figuraban instrumentos destinados a garantizar un status
dIplomtico igual para los agregados comerciales que fueran enviados
por el rey de Ugarit al inmensamente ms poderoso rey de los hiti-
taso Por lo general los escritos son breves y se concentran en el
pero aparece un toque humano ocasionalmente; como. por
ejemplo cuando un funcionario pregunta a su seor que le explique
qu est enfadado con l. La respuesta hubiera sido de especial
mters. La escritura a mano es finamente inscrita a menudo y la
frecuente del nombre del escribano hace posible la identi-
fIcacin y comparacin de estilos caractersticos. Las tablillas son gra-
badas con los sellos de funcionarios individuales y, por supuesto, donde
aparece el sello real apropiado. Un hecho de excepcional inters es
que adems del sello personal del monarca gobernante hay tambin
un sello dinstico (del fundador de la dinasta) que sigui utilizndose
durante muchos reinados. Esto sugiere que la idea del Estado como
50 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.
una institucin impersonal estaba surgiendo. Ms an, haba ms de
un sello real en el uso corriente. Esto puede explicarse atribuyendo
su .utilizacin a diferentes funcionarios, a quienes se les haba dele-
gado autoridad durante esa poca.
Juntos, todos estos descubrimientos en el antiguo Ugarit nos dan
una imagen de un centro floreciente de la administracin pblica y
comercial, que inclua un amplio equipo de empleados y administra-
dores competentes y pona en funcionamiento procedimientos lo su-
ficientemente adelantados como para no temer el reto de las activida-
des administrativas de pocas posteriores.
Ya se ha sugerido que el arte de la escritura cuneiforme era difcil
de adquirir. Era necesaria la capacitacin, y la existencia de escuelas
en Sumeria en pocas tempranas queda bien sentada. Este desarrollo
debi de haber comenzado con la invencin de la escritura ya que,
como hemos visto, haba que aprenderse cientos de slabas. En un
principio las escuelas debieron de concentrarse en la capacitacin de
escribanos relacionados con asuntos oficiales, un ejemplo primitivo
de la capacitacin de personal. Con el tiempo se extendera el oficio y
habra varias categoras de escribanos: menor y mayor, general y es-
pecializado, oficial y otros. Fuera de estas escuelas se desarrollara un
.sistema de educacin general que cubra varias ramas de aprendizaje
comunes y el estudio de textos pasados. Breasted menciona una casa-
escuela de la poca de Hammurabi que an existe. Los alumnos uti
lizaban un "libro de ejercicios", que consista de una tablilla de barro
suave de la cual se podan borrar los signos lijando la superficie con
un instrumento afilado plano de madera o piedra.
59
De las tablillas
que han sido rescatadas pueden reconstruirse las etapas de desarrollo
de este proceso de instruccin, desde el trazado de lneas de formas
individuales cuneiformes hasta la formacin de slabas y de ah a la
formacin de palabras y oraciones. En esa poca, como ahora, los pro-
verbios eran populares entre los maestros y uno que ha perdurado
1 es particularmente apropiado reza: "aquel que sobresalga en la
escritura en tablillas brillar como el Sol".
Alrededor del ao 1000 a.c., comenzaba a tener influencia sobre
el patrn administrativo un cambio importante como resultado de la
introduccin por parte de los arameos del primer sistema conocido de
escritura alfabtica, que simplific enormemente el proceso al reducir
de manera radical el nmero de signos requeridos. Durante un tiempo
se utilizaron concurrentemente las escrituras asiria y aramea y existe
LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C. 51
una interesante tablilla de arcilla del siglo VIII a.c., que muestra dicho
proceso de manera prctica.w Muestra una fila de cautivos con ganado
que son llevados al cautiverio ante un funcionario, el cual ordena que
se hagan los registros del botn. Hay dos escribanos en el cuadro: uno
utiliza un punzn para hacer incisiones en una tablilla de arcilla que
sostiene en su mano izquierda, el otro tiene en su mano izquierda
un rollo de papiro desenredado en el cual escribe con tinta con una
pluma. Aqu tenemos la evidencia visual del efecto de un importante
invento que provino de Egipto y que ser descrito en el siguiente
captulo. El arameo era ampliamente utilizado en los negocios y du-
rante un tiempo tuvieron que guardarse en oficinas gubernamentales
textos paralelos pero eventualmente lleg a ser una lingua franca)
particularmente para asuntos del Estado, en toda el rea de los lmites
de la India hasta Egipto.v'
Funcionarios individuales han dejado impresiones de sus sellos ciln-
dricos personales, pero la naturaleza de los registros no condujo a que
dejaran mucha informacin sobre ellos mismos. Ciertamente, hay una
inscripcin en una estatua del rev Idri-mi, encontrada en Alalakh,
que es una autobiografa del rey 'escrita por un escribano llamado
Sharruwa el cual, sugiere Woolley,62 probablemente era un "viejo
hombre de Estado" del reino ya que no solamente aparece su nombre
en un documento de un reinado anterior, sino que en el presente ejem-
pI? habla con una especie de autoafirmacin que solamente podra ex-
p!lcarse si se tratara de una alta jerarqua. Sharruwa utiliza su propio
dialecto y "desgraciadamente ni el escriba que hizo la copia para el
albail, ni el albail que cort la inscripcin eran lo bastante hbiles
y por lo tanto el texto es difcil de leer",
Asurbanipal de Asiria merece ser citado aqu como el primer ad-
lUinistrador de su reino, debido a que hace referencias a habilidades
y en sus inscripciones se refiere a menudo a su educa-
Clon y sus hazaas tanto militares como intelectuales. Escribe:
.Asurbanipal, aprend la sabidura de Nabu, todo el arte de es-
cribir en tablillas de arcilla... Aprend a disparar el arco, a montar,
a dirigir y apoderarme de reinos.
Recib la revelacin del sabio Adapa, el tesoro escondido del arte
de escribir. .. Repar en los cielos con los maestros instruidos.. , Le
las hermosas tablillas de arcilla de Sumeria y la oscura escritura aca-
/jI Ghirshman, op. cit., p. 163.
WooJley. op. cit .. p. 124.
52 LOS INICIOS: 20 000 A 600 C ~
dia que es difcil de dominar. Gozo leyendo las inscripciones en pie-
dra de tiempos anteriores al diluvio. .. Las siguientes eran mis activi-
dades diarias: montaba mi caballo, paseaba gustosamente, manejaba
el arco. " conduca el carro, sosteniendo las riendas como un cochero.
Haca girar las ruedas... Al mismo tiempo aprend el decoro real
y anduve en caminos de la realeza.w
LA ADMINISTRACIN PBLICA SE CONVIERTE EN IMPERIAL
A mediados del primer milenio a.c., las fundaciones de nuestra mo-
derna civilizacin se haban tendido precisamente en el Medio Orien-
te, y se haban inventado la mayora de los ingredientes requeridos
para la administracin de grandes reinos. La invencin de la escritura
haba hecho posible la existencia del intrincado sistema de comuni-
caciones del cual dependa toda administracin efectiva. Se haban
logrado adelantos notables en el desarrollo de los mtodos administra-
tivos. Se haba introducido un calendario laborable, un sistema mo-
netario y patrones de pesos y medidas. El transporte fluvial haba sido
ampliamente completado con una red de caminos, a lo largo del cual
funcionaba con eficacia un servicio postal oficial. En la esfera de la
administracin pblica se haban mejorado los mtodos tributarios y
se haba vuelto practicable el control central efectivo a travs de agen-
tes ejecutivos. Haba bibliotecas y escuelas. Todo estaba listo para el
movimiento del centro de actividad de la civilizacin hacia el Occi-
dente hasta Europa, cuyos vigorosos habitantes estaban impregnados
todava de ignorancia pagana y desconocan por completo las maravi-
llas que el hombre haba ya creado para s mismo.
Se han realizado ya exitosos experimentos en cuanto al amplio con-
trol unificado bajo lderes tales como Sargn, Hammurabi y Sena-
querib, y ahora, conforme el poder rebasaba los confines ~ e Mesopo-
tamia, se sucedera un breve florecimiento ms all de las fronteras
orientales en las que se reunira toda su difcilmente ganada expe-
riencia para organizar la que bien merece ser llamada la primera gran
administracin imperial fuera del Lejano Oriente. No obstante que
esto significa llevar nuestro inters ms all del rea principal con-
templada en este captulo, parece deseable hacerlo antes de que re-
gresemos a considerar los desarrollos paralelos que tenan lugar en el
valle del Nilo.
63 Finegan, op. cit., p. 180.
53
Alrededor del siglo VI a.c., los medos haban formado a lo largo
de las fronteras nororientales del Imperio caldeo un reino que se
extenda hasta los lmites de la India. Poco despus de la muerte de
Senaquerib, Ciro, el prncipe de una pequea tribu persa, derrot a
los medos mediante una hazaa militar y tendi los cimientos del vas-
to Imperio aquemnida que en poco tiempo se extendera hasta el
Mediterrneo y las orillas del Mar Negro. Pero Ciro no era solamen-
te un genio militar, tena tambin aptitudes para la administracin,
yen tanto que el elemento militar sigui siendo la columna vertebral
del poder del Estado, la alianza de las provincias se obtuvo a travs
de un tratamiento justo. A diferencia de la anterior conquista asiria
que haba engendrado el odio al poder central, los lderes del reino
aquemnida eran muy respetados por sus sbditos. Se conceda a los
pueblos conquistados una cantidad mxima de autonoma perrnitin-
doseles mantener sus diversas culturas, as como contribuir con el
nuevo Estado concentrado en una comunidad que se reconoca a s
misma como culturalmente inferior a la mayora de sus partes cons-
tituyentes. En este sentido, el primer Imperio persa difera del Im-
P,erio romano, en el cual los pueblos conquistadores llevaran su pro-
pia cultura a los conquistados. El objetivo de Ciro era edificar un
gran reino en el cual reinara una era de paz.?'
Despus de conquistar el Imperio lidio e incorporar as en sus
dominios las ciudades griegas del Asia Menor, Ciro se volvi al sur
y captur Babilonia, a la cual se le permiti subsistir pero bajo el
nuevo gobierno. Un primer acto fue la liberacin de los hebreos que
estaban todava cautivos y arregl que fueran acompaados de regre-
so a Palestina por un altofuncionario persa, que fue comisionado para
vigilar que las disposiciones reales se cumplieran adecuadamente.w
Durante el breve reinado del hijo de Ciro, Cambises, cuya perspec-
tiva era mucho ms autocrtica, fue conquistado Egipto y agregado
al Imperio aquemnida. No obstante, parece haberse continuado con
la anterior poltica liberal: Cambises adopt el manto de los faraones,
rindi homenaje a los dioses egipcios, y coloc la administracin del
pas en manos de un alto funcionario egipcio con instrucciones de
Introducir los cambios pertinentes en beneficio del pueblo.
_ Hacia fines de su reinado, el pas entr en un periodo de desaso-
SIego y con la muerte del rey, Dara ascendi al poder. Fue entonces
M A. J. Toynbee, A Stud 01 History, vol. VII, Oxford, 1954, pp. 580-689, anexo
sobre "The Administrative Geography of The Achaemenian Empire",
4SIi GhirshmaD, op, cit., p. 132.
54
cuando el Imperio gozara de su mayor gloria. El nuevo gobernante
se percat de que el liberalismo de Ciro haba llegado demasiado le-
jos y que deba introducirse una forma de gobierno ms dura si se
pretenda mantener unida toda esa diversidad de pueblos. Cada pueblo
seguira conservando su propia individualidad, religin e institucio-
nes, pero en el futuro su gobierno central estara representado por
un persa responsable ante el Gran Rey. Con este propsito el Imperio
fue dividido en veinte provincias bajo un strapa o "protector del
reino". Estos strapas eran seleccionados generalmente de la familia
real o de la nobleza persa. El sistema probablemente no era nuevo
-las reformas administrativas tienen invariablemente sus precurso-
res-, pero fue entonces que se convirti en universal. En cada pro-
vincia las fuerzas armadas estaban bajo el mando de un comandante
en jefe que era nombrado de manera semejante y directamente res-
ponsable ante el rey. De esta manera fueron separados los poderes
civil y militar, y el gobierno de las provincias tom la forma de una
diarqua. Pero sta no era todava la suma total de las verificaciones
y balances creados por Daro. En cada provincia haba un alto fun-
cionario responsable de la recaudacin de tributos, una proporcin
de los cuales tena que ser pagada al tesoro real sobre una base fijada
anualmente. Cada strapa tena un secretario que supervisaba sus ac-
tividades y actuaba como una vinculacin entre l y el gobierno cen-
tral. Haba tambin un cuerpo de inspectores viajeros con plenas
facultades y a menudo una propia fuerza armada para vigilar todo y
a todos, y reportar al rey la marcha de los asuntos. As fue perfeccio-
nada una institucin que sera imitada posteriormente por muchos
otros gobernantes.
La construccin de extensos caminos administrativos hasta los con-
fines del Imperio se llev acabo enrgicamente. Esta red de caminos
facilit la organizacin del sistema de mensajes que era esencial para
el mantenimiento de un control central efectivo sobre vastas reas
yal mismo tiempo facilit el movimiento de una corte-que constante-
mente estaba de viaje. Se realiz tambin otra empresa de construc
cin importante. Un texto conservado de un importante documento
de Estado, que proporciona una imagen autntica del Imperio en
esa poca, contiene una relacin detallada de cmo fue construido el
palacio de Susa.
66
Se. erigi un sistema floreciente de intercambio co-
mercial con la ayuda de mtodos bancarios que se haban desarrolla-
do en Mesopotamia. El sistema inclua bancos privados cuyos regs-
66 Ghirshman, op. cit., pp. 165166.
LOS INICIOS': 20 000 A 600 A.C.
55
tros han sobrevivido y cuyas funciones fueron proyectadas para hacer
frente a las diversas necesidades de un sistema comercial en expan-
sin. La adelantada naturaleza de algunas de estas medidas se demues-
tra en la especial atencin brindada a la navegacin. Ya se utilizaban
los papeles de los barcos y los marineros estaban clasificados de acuer-
do con su habilidad.
La administracin pblica en Persia no se encargaba solamente
del servicio al Estado: estaba comprometida en el xito de la economa
nacional, sin olvidarse adems de las necesidades de los trabajadores.
Muchas de las modernas especies de tributacin parece que haban
sido impuestas ya en bienes y rebaos, tierras, comercio e incluso en
ventas.
La gran actividad constructiva requiri de la organizacin de un
Departamento Imperial de Obras Pblicas y hay evidencias de la exis-
tencia de bolsas de trabajo para tratar con trabajadores que venan a
Perspolis, la nueva capital, de todos los lugares del Imperio.
Claramente, haba muchos elementos bastante modernos en el
sistema administrativo de Dara y es probable que un hombre moder-
no que anduviera por las calles de su floreciente capital encontrara
mucho que admirar, muchas cosas que lo sorprenderan y nada que
le 'sugiriera que esto no era ms que un fogonazo histrico. Los ele-
mentos liberales en el sistema persa eran admirables, Pero los mto-
dos e instituciones disponibles para obtener la cooperacin de los pue
blos sometidos eran, a pesar de su benevolencia, incapaces de inducir
desarrollos constructivos. Finalmente, el gobierno era una autocra-
cia y no se haban creado todava los medios para asegurar la part-
cipacin espontnea de la gente. El xito continuo dependa demasiado
del poder y la sabidura del gobernante, y de una afortunada conca-
tenacin de circunstancias sobre un vasto y heterogneo dominio po-
ltico. El invento poltico de aquellos aquemnidas primitivos tena
insuficientes, pero su estructura administrativa proporcion una
helIografa notable para el futuro.
LA BIBLIA y LA ADMINISTRACIN PBLICA
de su fama, tanto como obra de inspiracin re-
!lgiosa como de alto valor literario, la Biblia ha sido siempre de gran
lUters para los historiadores, aun cuando muchas de sus crnicas
hayan parecido relacionarse ms con la leyenda que con la realidad.
Con la creciente corroboracin de muchos de los acontecimientos na-
56 LOS INICIOS: 20 000 A 600 A.C.
rrados mediante los descubrimientos de la arqueologa," el inters
de los historiadores ha aumentado considerablemente y el cientfico
poltico est obligado a preguntarse qu tanto puede auxiliarlola
evidencia del texto en su interpretacin del gobierno y la administra-
cin de la poca. Como puede apreciarse, la mayora de los personajes
bblicos, ya sea como lderes o debido a su influencia sobre ellos, ac-
tuaban dentro del contexto del gobierno, cuya particularizacin sin
embargo generalmente se da por supuesta por parte de los analistas
contemporneos. Por lo tanto difcilmente sorprende que los aspectos
meramente administrativos pasen a un primer plano slo cuando di-
chas actividades tienen un importante efecto en la esfera de la po-
ltica.
En realidad, en la Biblia queda establecido mucho
f
acerca del go-
bierno, debido a que sus protagonistas principales eran los .reyes y
lderes del pueblo, as como los profetas cuyo objetivo era controlar
el destino del pueblo. Su mxima inspiracin poltica, como la pro-
mulgacin <le la ley por Moiss, era el resultado de la virtual fuerza
religiosa, mientras que sus peores crmenes, como los registrados en
el Antiguo Testamento, pueden atribuirse frecuentemente a planes
polticos de accin compulsivos. A lo largo de la saga hebrea del de-
sarrollo tribal, del exilio en Egipto, del extravo en el desierto, del
abandono del nomadismo por el sedentarismo de cultivo, del cautive-
rio en Babilonia y de la subsecuente regeneracin nacional, los calei
doscpicos desenvolvimientos del gobierno son evidentes. Y no obs-
tante que la administracin no est formada de manera prominente,
uno se enfrenta a menudo con el nombramiento de los reyes y sacer-
dotes. Aun en este periodo inicial los procesos del censo estn bien
documentados y la inmemorial crtica del pueblo al funcionario de
tributos est ya manifestndose en numerosas ocasiones. Seguramente
encontramos aqu un tema para todo un libro. El propsito de esta
seccin es doble, por una parte ubicar esta materia vital en el con-
texto histrico de nuestro estudio y por otra seleccionar uno o dos
sucesos administrativos para ilustrar la ubicuidad del oficio del fun-
cionario pblico.
La clebre historia de Jos, que fue vendido por sus hermanos
como esclavc/" nos introduce al mundo oficial egipcio. Jos fue con'
ducido de Canan a Egipto en donde fue adquirido por los ismaelitas,
67 Vase, por ejemplo, Wemer Kellcr, The Bible as History, Hodder &: Stougbto
n
1956.
68 Gnesis, captulos 38-50.
57
por Potiphar, un oficial del faran; de hecho era su capitn de la guar-
dia. Se ha sugerido 69 que esto ocurri en algn momento del periodo
de los hicsos (c. 1750-1580 a.c.), estando an defectuosos los registros
relativos. Su recompensa por rechazar las insinuaciones de la esposa
de Potiphar, como es bien sabido, fue el ser enviado "a la prisin, un
lugar en donde los prisioneros del rey estaban atados". "Pero el Seor
estaba con Jos y le mostr su misericordia, y le concedi su gracia
ante los ojos del guardia de la prisin." Entre sus compaeros de cel-
da haba dos miembros de la Casa Real, el jefe de los despenseros y
el jefe de los panaderos, que haban atacado al faran. Jos tena el
hbito de interpretar los sueos que los prisioneros le contaban y con-
secuentemente profetiz la liberacin al tercer da del jefe despensero
y la muerte del jefe panadero. Y as ocurri, ya que al tercer da era
el cumpleaos del faran, da que todos los sirvientes tenan por cos-
tumbre celebrar. Durante las ceremonias el jefe despensero fue res-
tablecido en su puesto, en tanto que el jefe panadero fue colgado.
Poco tiempo despus, por un golpe de suerte, el jefe despensero,
quien tena buenas razones para recordar la sabidura de Jos, tuvo
la oportunidad de decirle al faran lo que haba sucedido. Este l-
timo haba tenido un inquietante sueo que ninguno de los hombres
sabios de Egipto haba podido interpretar satisfactoriamente. Jos fue
llevado ante el faran y demostr nuevamente ser un buen adivina-
dor, oficio bien establecido en las sociedades primitivas. El faran se
vio tan complacido con l que de inmediato lo hizo su delegado, cere-
monia que es descrita vvidamente:
Dijo Faran a Jos: "Mira: te he puesto al frente de todo el pas de
Egipto." Y Faran se quit el anillo de la mano y lo puso en la mano
de Jos, le hizo vestir ropas de lino fino y le puso el collar de oro al
cuello. luego le hizo montar en su segunda carroza, e iban gritando
delante de l "Abrekl" As le puso al frente de todo el pas de Egipto.
As fue iniciado Jos en el alto cargo de visir por el ejercicio del
poder desptico del faran. Su jerarqua fue aumentada inmediata-
mente por el faran al concederle como esposa a Asenath, la hija del
influyente Poti-pherah, sacerdote de On (Helipolis). De esta manera
se asegur efectivamente su posicin en la sociedad egipcia. Jos se
convirti en un administrador eficiente y la capacidad del faran pa-
es Keller, op. cit., p. 102.
58 LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C.
ra elegir a los hombres fue garantizada. Dirigi al pas durante po-
cas difciles, conservando y almacenando el producto excedente du-
rante los aos de buena cosecha para contrarrestar los aos de hambre
que haba previsto. Su previsin permiti al faran erigir su heredad,
como todo buen capitalista: ya que Jos, a causa del hambre, fue ca-
paz de comprar todos los campos de cultivo de Egipto para el faran
y de arreglar con los agricultores que dieran un quinto de lo cosecha-
do a aqul. "Solamente la tierra de los sacerdotes no le renda algo."
Debido a que se enteraron que en Egipto haba maz, Jacob en
vi a diez hermanos de Jos para adquirir provisiones. A consecuencia
del perdn concedido por su ahora poderoso hermano, a quien incons-
cientemente haban elevado a la fama y fortuna al venderlo como
esclavo, fueron invitados por el faran a inmigrar a Egipto y dejar
Canan, junto con toda su familia y sus rebaos. Lo hicieron, acom-
paados por Jacob y se les dieron buenas tierras para establecerse.
Jos prosper en Egipto hasta una edad avanzada, como un miembro
respetado de la clase de los funcionarios.
Se alz en Egipto un nuevo rey, que nada saba de Jos. .. Pusieron, \
pues, capataces a los israelitas para oprimirlos con duros trabajos; '!
as edificaron para Faran las ciudades del depsito: Pitom y Ramss,"
As, los israelitas se vieron envueltos en las actividades constructi-
vas del faran, en este caso Ramss II, y fueron sometidos a los rigo-
res e injusticias de los trabajos forzados. Dichas medidas, despus de
una larga estancia pacfica en Egipto, dieron por resultado un im-
pulso social suficiente como para provocar que estos extranjeros mi-
raran ansiosamente hacia la Tierra Prometida. Sucedi que su pre-
destinado lder, el hebreo nacido en Egipto, Moiss, quien haba sido
educado en la corte real, en un momento crtico mat a uno de los
guardias a quien haba visto maltratar a un pariente. Los oficiales
gozaban de una proteccin especial bajo el derecho egipcio y para
escapar al inevitable castigo Moiss decidi huir hacia el Oriente,
para regresar despus slo para interceder ante el faran, quien haba
negado el permiso de que los israelitas dejaran el pas. Los adminis-
tradores egipcios no estaban dispuestos a renunciar a tan apreciada
fuerza laboral. No es este el lugar para relatar la tan repetida historia
del xodo, que se cree ocurri alrededor de 1290 a.c." No obstante,
70 xodo, captulo 1, 8-11.
71 Keller, op. cit., p. 121.
debe sealarse de paso que los movimientos nmadas de tal magni-
tud con tanta gente junta con sus bienes y ganado, acosada en una
parte del camino por los egipcios, que en el ltimo momento haban
cambiado de parecer nuevamente, debieron haber exigido hazaas de
organizacin y administracin informales, no por ello de un orden
menor.
Sin embargo, en esta etapa llegamos tal vez a la primera leccin
registrada en la "ciencia" de la administracin, y ciertamente en un
texto bblico que ha sido citado muchas veces, no solamente por pro-
fesores modernos sino tambin tan remotamente como ocurre con
Chichele, arzobispo de Canterbury, en un sermn al Parlamento de
1422 d.c.
72
Describe la "jerarqua" y la "delegacin" en trminos.
en los que, a pesar de ser bsicos y fciles de entender, todava no son
plenamente comprendidos por los ocupantes de las sillas del poder
ejecutivo. Todo sucedi despus de que Jetr, sacerdote de Madin
y suegro de Moiss, se reuni con l en el desierto:
Al da siguiente, se sent Moiss para juzgar al pueblo; y el pueblo-
estuvo ante Moiss desde la maana hasta la noche. El suegro de Moi-
ss vio el trabajo que su yerno se impona por el pueblo, y dijo:
"Cmo haces eso con el pueblo? Por qu te sientas t solo haciendo,
que todo el pueblo tenga que permanecer delante de ti desde la ma-
ana hasta la noche?" Contest Moiss a su suegro: "Es que el pueblo
viene a m para consultar a Dios. Cuando tienen un pleito, vienen a
m; yo dicto sentencia entre unos y otros, y les doy a conocer los pre-
ceptos de Dios y sus leyes." Entonces el suegro de Moiss le dijo: "N<>
est bien lo que ests haciendo. Acabars agotndote, t y este pueblo-
que est contigo; porque este trabajo es superior a tus fuerzas; no po-
drs hacerlo t solo. As que escchame; te voy a dar un consejo, y
Dios estar contigo. S t el representante del pueblo delante de Dios
y lleva ante Dios sus asuntos. Ensales los preceptos y las leyes, dales
a conocer el camino que deben seguir y las obras que han de practi-
car. Pero elige de entre el pueblo hombres capaces, temerosos de Dios,
hombres fieles e incorruptibles, y ponlos al frente del pueblo como jefes
de mil, jefes de ciento, jefes de cincuenta y jefes de diez. Ellos estarn
a todas horas a disposicin del pueblo; te presentarn a ti los asuntos
ms graves, pero en los asuntos de menor importancia, que decidan
ellos. As se aliviar tu carga, pues ellos te ayudarn a llevarla. Si
haces esto, Dios te comunicar sus rdenes, t podrs resistir, y todo-
72 E, F', }acob, The Fijteenih Cent urv, 1399.1485, vol, VI, Oxford, 1961, pp. 214-215..
este pueblo por su parte podr volver en paz a su lugar". Escuch Moi-
ss la voz de su suegro e hizo todo lo que le haba dicho.
78
En el xodo y los libros siguientes hay mucho que es de gran
inters para el administrador: el otorgamiento de los mandamientos
por Moiss en el Monte Sina y su asentamiento en el libro de la es-
critura; la promulgacin de las normas para el sacerdocio y sobre la
conducta en los ritos religiosos; la enumeracin de los reyes conquis-
tados y la divisin de Canan entre las doce tribus de Israel; pero el
tema recurrente que merece especial atencin es la realizacin del
censo.
Las excavaciones durante 1933 cerca de un moderno lugar sin im-
portancia llamado Abu Kamal, en los bancos del ufrates entre Damas-
co y Mosul, condujeron a la identificacin del pas de Abraham, ano
teriormente conocido como Hurran, aunque sus alrededores han
permanecido hasta ahora como un misterio.t- Las verdaderas excava-
ciones fueron hechas en la remota ladera de Tell Hariri y el lugar
descubierto fue la ciudad real de Mari, tambin ampliamente meno
cionada en textos anteriores. Operaciones subsecuentes descubrieron
las paredes inferiores y los cuartos de un gran palacio, as como otros
edificios, y surgieron a la luz muchas tablillas inscritas. Estas tbli.
llas confirman la efectividad de la organizacin poltica y administra-
tiva del reino de Mari durante el siglo XVIII a.e. Un problema que
preocupaba a los administradores de esta poca era la defensa del rei-
no en contra del ataque de las tribus nmadas que pastaban sus reba-
os en las fronteras. Hubo que establecer puestos militares y organi-
zar una fuerza policiaca del desierto. En este contexto son de especial
inters las frecuentes referencias a los benjamines, particularmente en
una tablilla de arcilla que contiene un reporte policiaco:
A mi seor: desde Bannum, su sirviente. Ayer dej Mari y pas la
noche en Zuruban. Todos los benjamitas enviaban seales de humo.
Desde Samanum hasta Ilum-Muluk, desde Ilum Muluk hasta Mishlan.
todos los pueblos benjamitas en el distrito de Terqa contestaban con
seales de .humo. No estoy seguro todava de lo que significaban estas
seales. Estoy tratando de averiguarlo. Escribir a mi seor ya sea que
tenga xito o no. Las guardias de la ciudad deban ser reforzadas y mi
seor no deba abandonar la entrada.ts
73 txodo, captulo XVIII:24.
'14 Keller, op. cit., captulo 5.
'15 lbid., p. 66.
LOS INICIOS: 20000 A 600 A.C. 61
Estas referencias a los benjamitas condujeron a nuevas investiga-
ciones en los registros, cuyo resultado ha sido confirmar gran parte
de la informacin bblica acerca de la familia de Abraham, la vincula-
cin de Hurran con Mari yel establecimientodel hecho que Abraham
vivi alrededor de 1900 a.c., lo cual concuerda con la evidencia b-
blica.
Otro problema de los funcionarios locales de Mari relacionado con
los benjamitas surgi del deseo de los funcionarios de palacio de que
estos hombres de tribus, en contra de sus propios deseos, fueran in-
cluidos en el censo. En este caso los funcionarios locales, basando su
caso en los indeseables efectos de dicha operacin, triunfaran. En la
propia Mari el censo, tomado como una base para la tributacin y
el reclutamiento militar, era ya una prctica establecida hada mucho
tiempo. La poblacin era reunida en distritos y se anotaban los nom-
bres de aquellos elegibles para el servicio militar. Durante los proce
dimientos, los cuales duraban varios das, los funcionarios distribuan
pan y cerveza.
Sin embargo, los israelitas parecen haber aprendido por esta expe-
riencia. Ellos llevaran a cabo el censo durante sus viajes subsecuentes
y despus estrictamente en concordancia con los mtodos adoptados
por Mari. El primer caso registrado fue en el campo, en Sina:
Yahvh habl a Moiss en el desierto del Sina, en la Tienda de Reu-
nin, el da primero del mes segundo, el ao segundo de la salida de
Egipto. Les dijo: Haced el censo de toda la comunidad de hijos de Is-
rael, por clanes y por familias, contando los nombres de todos los va-
rones, uno por uno. Alistaris, t y Aarn, a todos los de veinte aos
para arriba, a todos los tiles para la guerra, por euerpos de ejrcito.
7
6-
Despus de su estancia en el desierto, cuando hubieron llegado
a las llanuras de Moab por el Jordn cerca de Jeric, el procedimien-
to fue repetido en trminos casi idnticos, ahora bajo la direccin de
Moiss y el hijo de Aarn, Eleazar.?? En su reino establecido, la reali-
zacin del censo continu cada vez que la situacin lo requera. De
acuerdo con la Biblia 78 esto se llev a cabo al menos en dos ocasiones
bajo el Rey David (c. 1000 a.c.). Partiendo de la narracin bblica de
la ltima de estas operaciones es claro que el pueblo se senta agravia-
76 Nmeros, captulo 1.
77 Nmeros, captulo 26.
78 Samuel n. captulos 18 y 24.
'62
do al considerarlas como una amenaza a sus libertades, un ejemplo de
los antiguos males del cuerpo de funcionarios. En esta ocasin, jacob,
capitn de la hueste, a quien se le haba hecho responsable del censo,
tard nueve meses y veinte das en viajar a travs de todo el territorio
y regresar a Jerusaln para reportar los resultados al rey. Las cifras
indicaron que Israel y Judea podran reunir respectivamente 800000
Y 500000 hombres en edad militar.
Para redondear esta breve relacin del censo bblico e ignorando
por el momento que esto nos tomar unos cientos de aos ms all del
:mbito de este captulo, es interesante notar que otros poderes inclu-
yendo a los romanos, adoptaron mtodos similares. De hecho fue
para hacer frente a sus obligaciones en relacin con el censo de reco-
leccin de tributos que Jos y Mara viajaban hacia Beln en la po-
ca del nacimiento de Jess:
Por aquellos das sali un edicto de Csar Augusto ordenando que se
empadronase todo el mundo. Este primer empadronamiento tuvo lugar
siendo gobernador de Siria Cirino. Iban todos a empadronarse, cada
uno a su dudad. Subi tambin Jos desde Galilea, de la ciudad de
Nazaret, a Judea, a la ciudad de David, que se. llama Beln, por ser
l de la casa y familia de David, para empadronarse con Mara, su es-
posa, que estaba encinta. Y sucedi que, mientras ellos estaban all, se
le cumplieron los das del alumbramiento, y dio a luz a su hijo pri-
mognito, lo envolvi en paales y lo acost en un pesebre, porque no
haba sitio para ellos en la posada.w
Ya se ha dicho bastante para ilustrar las numerosas referencias a
las cuestiones administrativas que aparecen en la Biblia y la eviden-
cia de apoyo proveniente de la excavacin arqueolgica, pero nos ale-
jara mucho de nuestro tema principal si seguirnos examinando este
interesante campo. Se sobrentiende que hay fases y acontecimientos
importantes como el gobierno de David y la deportacin a Babilonia,
que tienen sus aspectos administrativos interesantes. Por ejemplo, se
hacen referencias a los funcionarios importantes:
Rein David sobre todo Israel, administrando derecho y justicia a todo
su pueblo. Joab, hijo de Sarvia, era jefe del ejrcito, y Josafat, hijo de
Ajilub, era el heraldo. Sadoq, hijo de Ajitub, y Abiatar, hijo de Aji-
mlek, eran sacerdotes. Susa era secretario. Benaas, hijo de Yehoyada.
mandaba a los kereteos y los peleteos. Los hijos de David eran sacer-
dotes.
so
79 san Lucas, capitulo 2.
.lll) Samuel 11, captulos 8 y 15.
63
En una referencia posterior se mencionan muchos de los mismos
funcionarios pero hay modificaciones y aumentos. El nombre del es-
cribano se da ahora como Sheva y Abiatar, no su hijo, aparece como
el compaero sacerdotal de Sadoc: "Tambin Ir el yairita era sacer-
dote de David." 81
El texto bblico mismo puede ser corroborado por el descubri-
miento de materiales administrativos, tales como inventarios de la
corte, relaciones recibidas, libro ordinario de entradas, etc., que nor-
malmente son de inters al indicar la manera como se conducan los
asuntos de la vida diaria. De esta manera, un recibo para almacenes
emitido a un Jehoiachin, por un administrador del comisariado en
Babilonia, en algn momento alrededor de 593 a.c., fue la primera
evidencia en salir a la luz sobre la existencia de este rey que, como
resultado de una revuelta en Judea en contra del pago del tributo a
Nabucodonosor, fue deportado con todo su pueblo a Babilonia.w
Bien podemos preguntarnos qu aspectos de inters general y ad-
ministrativo pueden emerger an como piezas de esta vasta sierra de
vaivn arqueolgica que salen a la luz.
81 Sarnuel II, captulos 20 y 23.
Keller, op. cit., p. 273.
n. EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.
EN CIERTA medida fue desconcertante para los historiadores cuando
los descubrimientos en los valles de los ros de Mesopotamia pusieron
en tela de juicio la prioridad de Egipto como el progenitor reconocido
de la civilizacin. Comparada con la hasta cierto punto incoherente
diversidad del esfuerzo humano en la esfera anterior, cuyo complicado
patrn ha sido brevemente examinado en el captulo precedente, la
historia de Egipto es admirablemente homognea, de larga perma-
nencia y comparativamente mejor documentada. Proporciona un punto
de partida eminentemente apropiado para un estudio de la civiliza-
cin y el gobierno.
Las razones de ello no estn lejos de ser investigadas. La civiliza-
cin egipcia comparte con aquellas de Mesopotamia, el Indostn y
China la caracterstica del asentamiento bsico en un valle de ro, que
brind los beneficios esenciales de la fertilidad y la comunicacin. Pero
la geografa de Egipto aadi algunas ventajas sobre las de sus riva-
les. El largo y estrecho valle del Nilo estaba flanqueado en ambos
bancos por desiertos que constituan un sistema natural de defensa en
una poca de mobilidad limitada. Solamente en el ensanchado del
ta en el Mediterrneo al norte y en las selvticas colinas etopes al sur
se posibilitaba un ataque extenso con un desarrollo exitoso. El largo
Valle era regular y prolficamente irrigado por el Nilo, cuya fuerte y
en ocasiones destructiva generosidad ofreca un decisivo desafo inicial
a la ingenuidad humana. Un clima confiable con un mnimo de llu-
via significaba tambin que los arenales entre los que se erigieron los
asentamientos humanos brindaban un medio casi perfecto para la
preservacin de cualquier cosa que fuera enterrada; y en un terreno
arenoso se requiere de una constante vigilancia y esfuerzo para pre-
venir que esto ocurra. Por desgracia el inherente egosmo humano
ha tendido a eliminar esta gran ventaja para la posteridad. Entonces
-y como fue frecuente despus- los saqueadores de tumbas realiza-
ban su trabajo rpidamente para robar esos escondites de tesoros Y
bienes que haban sido puestos ah por designio humano.
La adoracin del dios Sol brindaba una inspiracin universal a
los hombres y una base efectiva para el gobierno: el Nilo proporcio-
naba los medios de existencia esenciales y un reto admirable a la
ingenuidad en la ingeniera de un pueblo vigoroso; en tanto que las
61

f
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C. 65
arenales mismos ofrecan medios tanto para protegerse como, inespe-
radamente, para preservar los frutos del esfuerzo humano. Entre todos
los sitios apropiados para el crecimiento de la civilizacin durante
aquellos ltimos milenios prehistricos seguramente el escenario es-
taba establecido en el valle del Nilo para el surgimiento de una flo-
reciente comunidad.
Es difcil de decidir si haba o no vnculos primarios entre las ci-
vilizaciones de Egipto y Sumeria, o de sus progenitores. Se carece
todava de evidencias y bien se puede esperar el descubrimiento de
otras bajo algn montculo fangoso o una colina de arena que hasta
ahora no haya atrado la curiosidad del arquelogo. Que hay parale-
los interesantes entre las costumbres y las medidas administrativas de
ambos pueblos pronto llega a ser aparente, incluso desde un examen
superficial de sus historias, pero es obvio que tales instancias pu-
dieron haber surgido espontneamente de situaciones similares, y no
requieren de evidencia alguna de intercomunicacin para explicarlas.
Se aproximaba un ejemplo interesante de este tipo con el descubri-
miento de entierros primitivos en Egipto, as como en Ur, en donde
el gobernante haba sido acompaado en su viaje final por un squito
de parientes y funcionarios, sin ser posible decidir si eran o no sacri-
ficados voluntariamente o por la fuerza.
HISTORIA y GOBIERNO
La historia de Egipto se inicia en algn momento durante el cuarto
milenio a.c., cuando aparecieron los pueblos establecidos separados
en el delta del Nilo, y contina firmemente durante la mayor parte
de los tres mil aos hasta la conquista de Egipto por Cambises en el
ao 525 a.c., y su incorporacin al Imperio persa. Se trata de un
largo periodo de un sistema de instituciones humanas. Y no hubo
lmites a su duracin: a pesar de las subsecuentes conquistas y vicisi-
tudes dinsticas, los mtodos y formas de administracin egipcias con-
tinuaran hasta la era cristiana.
La historia egipcia se deriva de la evidencia arqueolgica funda-
mentalmente relacionada con las tumbas, y de los restos literarios ge-
neralmente asociados tambin con los entierros, muchas veces por cierto
en la forma de las inscripciones en las paredes exteriores o interiores.
de estructuras mortuorias. Los registros pictricos existan desde mu-
cho antes de la primera unin poltica del pas, que ocurri alrededor
del ao 3200 a.c. El desarrollo de un sistema de escritura jeroglfica
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.
O representativa fuera de esas representaciones pictogrficas, y la in-
vencin de un medio de escritura en forma de papiros facilitaron enor-
memente el progreso de la organizacin y de los mtodos de negocia-
cin esenciales para la fundamentacin de un sistema poltico lo
suficientemente extenso para dominar el valle del Nilo como un todo.
En conjuncin con el carcter dinmico del pueblo, ya plenamente
extendido por haber luchado con los problemas de ingeniera en la
irrigacin del Nilo, el nuevo reto hizo surgir la respuesta necesaria.
La naturaleza dividi al pas en dos partes, generalmente conoc-
das como Alto Egipto y Bajo Egipto, constituyndose el primero por
el largo y estrecho valle del ro, que se ensancha hasta la primera
catarata, cerca de la isla de Elefantina, y el segundo por el rea mucho
ms compacta pero extensa en el delta del Mediterrneo. La integra-
cin, que ya era un hecho probablemente entre 3400 y 3200 aos a.c.,
demostraba una mayor dificultad en el Bajo Egipto, donde muchas
ciudades-Estado que ya prosperaban en el delta eran muy celosas de
sus tradiciones locales y su autonoma. La unificacin ha sido atribu-
da a Menes, el primer faran, durante ese periodo, aunque las fechas
son objeto de controversia. La larga lista de gobernantes est incluida
en los registros antiguos que los agrupan en 31 dinastas, cada una
extendindose sobre varios reinados, amplindose desde la poca d
Menes hasta la segunda conquista por los persas en el ao 341-333 a.e.
El periodo arcaico o primero dur hasta el ao 2660 a.c., y cubri
los reinados de las dinastas I y n. Fue una poca de gran actividad
intelectual y esfuerzos tcnicos, y de ningn modo su mejor realiza-
cin, desde el punto de vista administrativo, fue la invencin del pa-
piro y otros apoyos esenciales de la conduccin del gobierno. La explo-
tacin de las minas de cobre en el Sina y la produccin de herramientas
de metal abrieron el camino a la arquitectura de piedra.
Los frutos de estos adelantos se manifestaron en el crecimiento
de la construccin monumental y el surgimiento de la tumba pira-
midal, que dej su indeleble huella en el paisaje egipcio. Esto tuvo
lugar durante el Imperio Antiguo (dinastas III a VI) que continu
hasta el ao 2180 a.e,
Bajo las dinastas VII a X, que duraron un siglo, Egipto se dividi
en su propio desmedro, y no fue sino hasta el Imperio Medio (dinas-
tas XI a XIII) de 2080 a 1640 a.c., cuando los territorios se reuni-
ficaron, sobreviniendo una nueva fase de construccin. Se restringie-
ron los poderes de los nobles feudales, y la expansin hacia el ex-
tranjero, tanto por conquista como por comercio, fue activamente
perseguida.
67
Sucedi entonces otro periodo de recesin que dur 70 aos (di-
nastas XIV a XVII). Fue durante este periodo que los hicsos, una
vigorosa pero inculta tribu semtica de los territorios del norte, se
convirtieron en los gobernantes de Egipto. No se ha esclarecido cmo
es que ocurri esta transferencia de poder, pero no puede dudarse
que el advenimiento de estos vigorosos extranjeros llev el rejuvene-
cimiento a un sistema que estaba dando seales de vejez. Introdujeron
el caballo y el trabajo del bronce, pero sabiamente continuaron uti-
lizando la cultura y la competencia administrativa del pueblo someti-
do. Se necesit una fuerte guerra de liberacin para dar nuevamente a
Egipto su antigua gloria en la forma del Nuevo Imperio (dinastas
XVIII a XX) que dur un periodo rcord, desde 1570 hasta 1075 a.e,
Sin duda esta fue una etapa de florecimiento y expansin. Una pol-
tica agresiva extendi el poder de Egipto hasta Palestina y Siria, pero
dichos avances fueron contrarrestados por el creciente podero de
los hititas, con quienes el faran Ramss II sabiamente concert un
tratado, contndose actualmente con copias del mismo.
Hacia fines de este largo periodo de oro comenzaron a aparecer
Jos inevitables sntomas de la decadencia. Las fronteras se retraan,
los reyes perdan el inters en los negocios pblicos, la economa inter-
na se deterioraba y se extenda el descontento. ste parece haber sido
el colmo de los saqueadores de tumbas, cuyos pillajes se dice que fue-
ron favorecidos y apoyados por los funcionarios responsables, o ms bien
"irresponsables". El periodo de decadencia y eclipse, que se extendi
del ao 1075 al 332 a.c., a travs de las dinastas XXI a XXXI, se
conoce generalmente como Periodo Tardo. De vez en cuando surgie-
ron gobernantes poderosos y competentes para detener la descompo-
sicin, aunque haca mucho que haba pasado el da en el que se
hubiera podido sostener una nueva direccin de progreso. Tuvo
que soportarse la invasin de los asirios durante el siglo VIII a.c., y
los persas impusieron su control dos veces, en 525 y en 341 a.c.
A pesar de las muchas vicisitudes de una historia que se extiende
sobre tan largo periodo, la caracterstica sobresaliente del gobierno
egipcio fue su estabilidad y particularmente la continuidad del go-
bierno del faran, aun bajo el dominio extranjero. La ley del rey
egipcio estaba firmemente basada en la religin y encarnada consis-
tentemente en un absolutismo que, aunque en general era benvolo,
no dejaba lugar para la participacin democrtica. Por razones ob-
vias, el Sol y el Nilo eran adorados y desde el principio el Estado
r:erteneci al dios Sol, cuyo principal agente era el faran; esto signi-
fIcaba "La gran casa", trmino aplicado a un agente humano intitula-
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.e.
do con una veneracin tal que no deba ser mencionado directamente.
En estas circunstaricias no es sorprendente que el mismo gobernante
todopoderoso fuera tratado como dios y que sus sacerdotes detentaran
un poder tan inmenso. No poda haber una distincin entre la Igle-
sia y el Estado: ambos no eran solamente inseparables, eran una sola
cosa. Una idea bsica era la continuacin de la vida despus de la
muerte, una idea que penetraba en la totalidad del arte de gobernar
egipcio, especialmente en las etapas formativas primeras. Los recur-
sos excedentes de la comunidad eran apropiados por el Estado y con-
centrados para la preparacin ante la muerte. Prcticamente todo lo
egipcio que ha perdurado est ligado de una u otra manera al entie-
rro. Esto no impidi que el gobernante y sus principales asistentes die-
ran pasos excesivos para asegurar su propio bienestar durante el in-
definido periodo de espera.
Este poderoso impulso religioso no era monotesta. No obstante
que se aceptaba la doctrina del dios Sol, haba lugar para dioses me-
nores, muchos de los cuales tenan un podero local y generalmente
estaban representados por animales. Entre los ms importantes de
stos podemos sealar a Thoth, el inventor de la escritura, que ac-
tuaba como escribano de los dioses. La escritura religiosa emanaba de
Thoth, si bien a travs de la accin de algn: escribano sagrado, y
entre esas atribuciones est el Libro de la muerte cuyo texto, primero
grabado sobre los costados de los fretros y despus escrito en un rollo
de papiro Para ponerlo dentro, daba providencias para el alma del
hombre muerto en la vida futura.
El temor reverente que se senta por el faran era reforzado por
una corte ceremonial cuidadosamente formulada que necesitaba de los
ministerios de numerosos funcionarios cuyas actividades eran ms re-
ligiosas que administrativas en sentido normal, en tanto que el gober-
nante mismo tenda ms a someterse a una rutina atentamente regu-
lada que le dejaba poco tiempo para dedicarse a los asuntos cotidianos
del Estado. En un principio el faran era gran sacerdote y rey, adrnt-
nistrador supremo, juez supremo, comandante de guerra supremo,
tesorero supremo y director de toda la propiedad, todo reunido en un
solo cargo. Ninguno de estos papeles separados poda diferenciarse
tomando en cuenta que estaban implcitos en su dignidad de dios.
Pero consideraciones prcticas condujeron pronto a la delegacin
de responsabilidades que caan dentro de las facultades del gobernante.
Sin duda al principio esto pas a manos de parientes y nobles pero
con la creciente especializacin de las funciones y la expansi9ll de los
oficios se hizo necesario introducir a otras personas dentro del campo
EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A,C.
69
de la administracin. En la poca del Antiguo Imperio se haba desa-
rrollado un complejo sistema administrativo para servir al rey y libe-
rarlo de pesos que de otra manera hubieran sido insoportables. En una
etapa temprana haba comenzado a emerger una forma de burocracia
que se desarrollara hasta tener un poder impresionante dentro del
sistema egipcio.
El faran tena un poder legal arrollador y todos estaban some-
tidos a su autoridad. Con todo, dentro de la corte y del templo estaba
siempre presente la intriga para aminorar su poder. Mucho dependia
del carcter del gobernante y de su capacidad, por no decir la vigi-
lancia, para asegurar la lealtad dentro de los corredores reales.
El control de las localidades desde un centro de poder semejante
era siempre un problema. Desde una poca temprana el pas fue
dividido en unidades locales llamadas nomos, cada una bajo una no-
marquia que era la representacin real. El patrn fundamental pare-
ce haber estado basado n las necesidades de irrigacin. La coordina-
cin y el control se dificultaban debido a la mediana accesibilidad
y pronto se nombraron funcionarios inspectores para asegurar que
el gobierno real se llevara a cabo adecuadamente en las provincias.
Pero el balance del poder tenda a fluctuar entre las dos esferas de la
;dministracin. En la poca del Imperio Medio surgi un sistema
feudal bajo el cual los gobernadores de los nomos se convirtieron en
prncipes subordinados, pero rivales, del poder central. El asunto Ile-
g a un estado definitivo bajo los vigorosos gobernantes de la dinasta
XII que se propuso obligar a los lderes provinciales a volver a su
antigua obediencia al gobierno central. Es un aspecto interesante el
que uno de los mtodos para poder realizarlo fuera la transferencia
de la capital de Menfis a Ithet-Tawy, que estaba mejor situada para
asegurar la administracin efectiva de un dominio tan vasto. Para
canalizar el vigor de los lderes locales hacia canales ms ortodoxos
y benficos los gobernantes de la dinasta XII adoptaron una poltica
expansionista y utilizaron el fervor militar de sus gobernantes nom-
brndolos comandantes del ejrcito en sus campaas en el extranjero.
La sociedad egipcia estaba conformada tanto por el patrn del
poder religioso en el que se basaba el gobierno, como por las necesi-
dades tcnicas del sistema agrcola y del programa de construccin
del Estado, siendo este ltimo determinado por los requerimientos
religiosos bsicos. Las ciencias de la irrigacin, la construccin de tum-
bas y del embalsamiento reciban una gran atencin de los estudiantes,
mientras que los recursos productivos del pas eran consumidos en
su realizacin prctica.
70
El grupo dirigente, adems del faran y los nobles a los que dele-
gaba responsabilidades ejecutivas y administrativas, inclua tambin
un influyente cuerpo de escribanos asistidos por otros tcnicos y aro
, tesanos. El ejrcito, seguramente bajo la direccin real, constitua en
cierta forma un poder independiente. En la base de la sociedad esta-
ban los granjeros y campesinos, incluyendo numerosos esclavos, y de
todos ellos dependa por completo la productividad de la comunidad.
Los esclavos y campesinos constituan tambin los inmensos regimien-
tos de trabajadores que proporcionaban la fuerza humana masiva neo
cesaria para erigir los monumentos colosales a la muerte, que por
tanto tiempo han sobrevivido a la inexorable aniquilacin del tiempo
sobre todas las construcciones hechas por el hombre.
PINTURAS y ESCRITURA
Adems de las tres tcnicas importantes mencionadas, las cuales ob-
viamente tenan gran influencia formativa sobre la administracin
pblica egipcia, est el arte de la escritura sin el cual los avances
en otros campos hubieran sido muy reducidos. Desde el principio
los egipcios evidenciaron un sentido pictrico sobresaliente que hizo
natural en ellos el registro de sus actividades cotidianas en forma
grfica sobre roca y piedra. Un arraigado sentido de manifestacin los
llev, con el desarrollo de tcnicas de construccin, a reproducir pie-
togrficamente, en los costados de las tumbas y los muros de las es-
tructuras ceremoniales, detalles ntimos de su vida cotidiana, mucho
en beneficio de la enseanza posterior.
Con el hbito de represent;n as la vida y sus eventos, bien desa-
rrollados, era simplemente cuestin de tiempo que se ideara un sis-
tema de escritura, y el impulso decisivo surgi de la necesidad de
registros para facilitar la conduccin de un creciente sistema de go-
bierno y administracin. Las pinturas se transformaron en signos
fonticos y el bien conocido sistema jeroglfico de escritura se desa-
rroll antes del fin de la dinasta II. Cada signo representaba una
slaba y'las palabras se formaban por combinaciones de signos. La
escritura egipcia comprendi con el tiempo ms de 600 de esos sig-
nos, ofreciendo una tarea extraordinaria para el aprendiz de escri-
bano.
Esta forma de escritura se utilizaba para propsitos de exhibi-
cin pblica y permaneci prcticamente sin modificacin alguna
hasta la produccin de los ltimos textos jeroglficos tan tardamen-
te como el ao 307-314 d.c.! Al mismo tiempo se desarrollaron for-
mas de escritura cursiva, correspondientes a nuestra manuscrita, para
la conduccin de los asuntos ordinarios y hacia el siglo xxv a.c., se
haba desarrollado un alfabeto de 24 letras. Pero en esta poca el gTU-
po de signos habitual estaba tan firmemente arraigado en las mentes
y la prctica de los escribanos, en quienes predominaban ya los inte-
reses creados, que el perfeccionamiento del alfabeto se dej a una
civilizacin completamente distinta.
Las desventajas de la roca y la piedra como base de la escritura
se puso de manifiesto mucho antes de que se reconociera plenamente
la necesidad de los registros porttiles. La utilizacin de piezas de
hueso, madera o alfarera, que era la alternativa obvia y universal-
mente adoptada, dejaba mucho que desear, y a falta del medio del
ladrillo de barro que haba facilitado tanto la transformacin de Me-
sopotamia, los egipcios se vieron obligados a mirar alrededor de ellos
en busca de una alternativa. Es un sino de la historia que dicha alter-
nativa estuviera abundantemente disponible en la caa de la planta
del papiro que floreca en los pantanos del Delta. La importancia
atribuida a esta planta se manifiesta en el considerable papel que
desempea en el arte egipcio. En la arquitectura se hicieron columnas
para representar su tallo y a sus capiteles se les dio forma de flores de
papiro. Se utilizaron mucho coronas de papiro para la decoracin
domstica.s
La manufactura del material para escritura del papiro fue descrita
por primera vez por Plinio (23-79 a.c.), en su Historia natural
(volumen XIII) . El tallo era dividido en tiras, en las que se encon-
tr que la escritura poda estamparse fcilmente. Para proporcionar
superficies ms amplias las hojas se formaban colocando varias tiras
de lado a lado con pequeas solapaduras y superponiendo una segunda
capa arreglada de manera similar pero en ngulo recto al primero.
Entonces ambas capas se presionaban y pegaban juntas, y secaban
bajo presin; finalmente la superficie se pula con algn objeto
redondo. El siguiente paso era la produccin de una superficie ms
larga y resistente pegando varias hojas juntas con orillas solapadas
y haciendo ms fuerte el rollo resultante pegando otras hojas detrs
de la fibra en ngulo recto. De esta manera se invent el primer rollo
1 lean Yoyotte, Encyclopedie de la Pliade: Histoire Uniuerselle, ,Pars, 1956.
pp. 262-263.
2 jaroslav Cerny, Paper arul Books in Ancient Egipt, University College, Londres,
1952.
72 EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.
de papel efectivo para escritura, precursor del libro, y gradualmente
se fue utilizando en el mundo occidental.
Fragmentos existentes de relaciones en papiro datan de la V di-
nasta, pero parece probable que la invencin coincidi con la in-
troduccin de la escritura hiertica. Se sabe de representaciones de
rollos de papiro y medios de escritura desde los tiempos de la dinas-
ta 1. Del carbn se haca tinta negra, raspado de los utensilios de co-
cina y mezclado con una solucin ligera de goma. La escritura era eje-
cutada con una brocha hecha de una especie de junco. Posteriormente
se introdujo la utilizacin de la tinta roja, hecha de ocre rojo mez-
clado con goma yagua. La pluma de caa fue utilizada primero por
los griegos, poco antes de que los egipcios 10 hicieran.
El escribano llevaba consigo una caja de brochas y una paleta
de madera o marfil atada con una cuerda a un pequeo recipiente
para llevar agua. Este equipo era completado con un pequeo moli-
nillo para preparar tinta. Escriba de pie cuando bastaba un pequeo
pdazo de papiro y sentado con las piernas cruzadas a la manera orien-
tal cuando escriba en un rollo, como est representado en la clebre
escultura de un escribano conservada en el Louvre, Pars. El escri-
bano sostiene el rollo en su mano izquierda con la suficiente dimen-
sin desenrollada y escribe con su mano derecha, procediendo de
derecha a izquierda. No se utiliza una mesa, ponindose en el suelo
de manera conveniente el rollo, la paleta y otros materiales, aunque
el escribano puede colocar sus brochas para escribir detrs de su oreja
derecha. Las hojas de papiro que se usaban variaban de tamao de
acuerdo con la costumbre comn y corriente y al propsito. El escri
bano trabajaba sobre la parte interior del rollo, de tal manera que su
labor estuviera mejor protegida. Para una mayor seguridad los rollos
se almacenaban a veces en ollas o jarros de vidrio. No se sabe hasta
qu grado produjeron losegipcios varias copias concurrentemente
por dietado, que despus se convirti en una prctica romana, pero
existen evidencias del dictado que se deducen del tipo de errores
recurrentes que se han observado en numerosos manuscritos.
Sera difcil exagerar el valor de la importancia de la invencin
del papiro. Sin un medio de escritura de este tipo los adelantos en
las tcnicas de la administracin habran sido extremadamente di-
fciles, si no es que imposibles. Sin tales avances el mbito de la
cooperacin social se habra reducido y consecuentemente el desarro-
llo de la civilizacin se habra retrasado de manera inmensurable.
Con la produccin de la hoja de papiro tuvo lugar una de las pocas
invenciones fundamentales en la administracin.
EL MBITO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA EGIPCIA
73
Un sistema desptico de gobierno comprometido por s mismo con
todos los sectores de la economa del pas, como el del antiguo Egip-
to, no hubiera podido funcionar exitosamente sin el apoyo de un
servicio pblico masivo y eficiente. De hecho las burocracias de Egip-
to y China han sido mencionadas como las dos instituciones sobre-
salientes de este tipo en toda la historia. Que una organizacin que
ejerciera tanto poder, no obstante su carcter de poder delegado, hubie-
ra revelado tendencias burocrticas, difcilmente habra sido sorpren-
dente; pero es de dudarse que el sistema egipcio haya formado jams
una burocracia en el sentido organizativo, Era un servicio pblico
en serie, ms que nico. Por otro lado, como se har evidente, las
actividades de la profesin del escribano llegaron a permear la
totalidad de la sociedad egipcia. ,
Durante un periodo tan prolongado hubo muchos adelantos en la
administracin pblica en Egipto, varias fases de expansin y de con-
traccin, de xitos y de fracasos. Sera difcil trazar una historia con
COntinuidad. Los detalles administrativos especficos, extrados de los
registros, pueden relacionarse slo con situaciones y periodos particu-
lares, no obstante que es la estabilidad comparativa del modelo gene-
ral lo que impresiona, ms que los cambios que necesariamente tuvie-
r?n que efectuarse para afrontar nuevas necesidades, originados, por
ejemplo, por las ampliaciones del territorio o los adelantos en los
mtodos de construccin.
Hay varias esferas de la administracin pblica entre las cuales
pueden sealarse:
1) La corte y la familia real que se ocupaban de la administracin
del Estado, los servicios de aprovisionamiento y la organizacin cere-
monial; 2) la mquina productiva de la nacin que, en tanto muy
de los agricultores individuales, requera de una planea-
Clan estatal extensiva en la esfera de la ingeniera hidrulica; 3) el
servicio del culto a la muerte, que con el tiempo se convirti en un
programa colosal de construccin de pirmides y otras edificaciones;
4) las reas gubernamentales locales, afectadas muy de cerca por (2)
e incluyendo una vasta delegacin de poderes ejecutivos, y 5) la con-
duccin de las relaciones con el exterior, que se extenda desde las
normales de la diplomacia, hasta la imposicin de la orden
lmperia1.
Ninguna de estas esferas administrativas estaba claramente separa
74 EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 x.c,
da de las dems, y tampoco hay evidencia alguna de que la moderna
divisin de poderes en ejecutivo, legislativo y judicial se desarrolla-
ra de alguna manera o incluso se visualizara tericamente.
En un principio el faran haca todo, aunque en la prctica pron-
to se hizo necesaria cierta delegacin de responsabilidades. Los or-
genes sagrados de sus facultades significaban que en una primera
instancia dichos deberes seran confiados a miembros de la familia
real. Los nobles fueron los funcionarios mximos como en todas las
situaciones gubernamentales semejantes. Los cargos tendieron a con-
vertirse en hereditarios. Muchos de ellos llegaron a adquirir un sig-
nificado meramente honorfico; haba aparecido ya la sinecura de
la corte. Incluso se convirti en una prctica comn el conceder car-
gos de sinecura para cuidar ciertos caracteres difciles de la corte,
donde estaran bajo observacin previendo as fcilmente la provoca-
cin de problemas. Los hijos de los funcionarios eran educados para
seguir los pasos de sus padres y, conforme crecieron las necesidades,
se hizo posible hacer lo mismo con otros mediante un proceso. de
adopcin. La idea de un servicio pblico general en mayor gr!do
surgi slo gradualmente. ,
Los textos funerarios, que son muy detallados n cuanto a la re-
lacin de los numerosos cargos y responsabilidades de la persona muer-
ta, proporcionan una informacin amplia sobre el extenso orden de
cargos que exista, en tanto que sus ttulos sugieren el tipo de debe-
res que tenan que desempear. De los primeros sellos y tumbas rea-
les conocemos, por ejemplo, el sellador-real-del-vino y el important-
simo superintendente-de-la-inundacin; tambin del par-primero, el
constructor-real, el acompaante-del-rey y del maestro-de-ceremonias.
Entre los puestos menos onerosos est el sobrestante-de-la-caja-de-coe
mtcos, Pasando a un periodo posterior, es decir, el reinado de Tut
mosis In y de la dinasta XVIII, encontramos al servicio del clebre
visir Rekhmire, funcionarios con ttulos tales como el portador del
abanico a la derecha del rey, el ojos y odos del rey, el mensajero
del pas, el tutor, "confeccin excelente del rey", el escribano de
Horus, el toro fuerte (un seudnimo para el rey) y el jefe de la
guardia,"
Obviamente algunos de estos eran cargos meramente personales,
pero otros necesitaran muchos asistentes y sin duda algunos llega-
ran a constituir departamentos altamente organizados. Breasted men
11 Leonard Cottrell, Lite llnder the Pharaous, Evans, 1955, pp. 31-3Z.
EGIPTO 3400 A 525 A.C.
75
ciona que deba centralizarse la administracin de la irrigacin en
las manos del rey, bajo el cual estaba sin duda el equivalente de un
Departamento de Irrigacin, como la primera gran mquina admi-
nistrativa en la historia del gobierno humano.! Los diversos super-
intendentes de la inundacin indudablemente estaban dentro de este
establecimiento.
Sin embargo, en tanto que la especializacin se impondra en po-
co tiempo con la marcha de los acontecimientos, sean los que fueren
los deseos de los principales participantes, hubo siempre en el sistema
faranico una inclinacin hacia la generalizacin. Era por la mera
esencia de su propia posicin de omnipotencia que el faran preferi-
ra al totalizador. La habilidad organizativa era ms valiosa que un
conocimiento tcnico especfico. Un ejemplo interesante sobre esto
era el funcionario Weni de la dinasta VI quien, entrenado como
mayordomo, tuvo en turno los cargos de juez, general, maestro de
obras e ingeniero hidrulico: Poco despus del reinado de Tutanka-
mn, un general llamado Harmab subi al poder e inaugur la des-
tacada dinasta XIX. Haba comenzado como escribano real y se con-
serva todava su estatua como tal, que lo representa en la postura
normal de escribano, sentado con la piernas cruzadas en el suelo y
sosteniendo en su regazo un rollo de papiro que contiene un himno
a Thoth, dios de los escribanos y a quien ya hemos mencionado. En
realidad la carrera de Harmab comprobara la rectitud de su apren-
dizaje, ya que prob ser un administrador capaz y dio a Egipto una
administracin eficiente,"
Desde una poca temprana el faran adopt la costumbre de nom-
brar a un diputado con el cargo de visir, aquel perenne poder-bajo-
el-trono de la mayora de las monarquas orientales. Considerando
tal posicin el rey preferira a un hombre de cualidades, uno con
mucha experiencia que pudiera abocarse a muchas tareas. El visir po-
da ser poderoso, aunque por muchas razones su tenencia de un car-
go e incluso su vida podan ser precarias. Las intrigas en la corte
podan socavar su posicin como favorito del rey y, en un sistema
en el que la sucesin al trono se diriga a travs de la consorte real,
pero que poda ser contradicha por otras damas favorecidas del harn,
dichas intrigas deban aceptarse como normales. El visir tena que
ser un diplomtico insensible para mantener su cabeza por encima
de las escandalosas aguas y probablemente tendra su propio servicio
Breasted, Ancient Times, Ginn, 1944, p. 57.
5 Finegan, Light [roni the Aneient Post, Princeton, 1946, p. 102.
'76
secreto para mantenerse informado de las habladuras y opiniones de
la corte. Adems de esto el visir se encargaba a menudo de todo lo
que significaba ser la cabeza poltica, en tanto que el faran conser-
vaba las funciones religiosas y ceremoniales, aunque sin renunciar al
poder esencial por el que poda echar sobre el visir las consecuencias
del fracaso. En este sentido la situacin del visir no era diferente a
la del moderno primer ministro antes de que la monarqua se lle-
gara a constitucionalizar, que era el responsable de la conduccin
prctica de los asuntos, pero estaba sujeto a una sancin mucho mayor
en caso de fracasar para mantener su aceptabilidad entre las autorida-
des. As, a pesar de los riesgos del poder, las tumbas existentes de una
serie de primeros ministros afortunados prestan testimonio de la gran
habilidad de muchos de los visires de Egipto y de la capacidad de los
faraones, cualesquiera que hayan sido sus .errores, para elegir al hom-
.bre indicado para esta posicin notablemente onerosa.
En la siguiente seccin se hablar ms acerca de algunos de estos
grandes administradores pblicos. Por el momento estamos interesa-
-dos en las funciones generales y la estructura del visirato. Ciertamente
el visir sera tanto juez supremo, que incluira poco ms que la apli.
.cacin del sentido comn al decidir sobre peticiones importantes al
faran, como arquitecto supremo, que seguramente requerira ms
'que un conocimiento reverencial de los tecnicismos de una actividad
.sobre la cual se consuman todos los productos excedentes del reino.
.En seguida del faran, el visir era el poder supremo del cual emanaba
toda la autoridad ejecutiva. Dentro de un sistema en el que la admi-
nistracin pblica no era solamente un sector limitado, el mbito de
los poderes del visir poda extenderse hasta los confines de la socie-
dad. Egipto se conceba como la hacienda del faran, y el visir como
su administrador mximo. Realmente era el ministro-en-jefe, encar-
gndose de las diferentes carteras, de Justicia, Guerra, Seguridad In-
terior, Agricultura y Obras Pblicas. Trabajaba directamente a travs
de un gran nmero de funcionarios y reciba reportes peridicos de
los funcionarios locales de todos tipos. Tena una obligacin diaria
-que reportar sobre su administracin al faran, no obstante que esto
no siempre fuera posible debido a que la corte era muy variable. El
faran poda estar fuera en un viaje o incluso conduciendo una cam-
paa, mientras que las propias obligaciones del visir lo llevaban fre-
cuentemente lejos de casa. El visir se haca responsable tambin de
.ciertos asuntos administrativos de rutina, como el cuidado de docu-
mentos importantes como mandatos, registros de peticin de tierras,
listas de criminales esperando por un juicio y aun informacin cien-
77
tfica, como observaciones de la aparicin de Sirio, que tena relacin
con la incidencia de la inundacin anual.
Mucho de esto es autentificado pintorescamente en una tumba de
la dinasta XVIII, en la que un visir es descrito como:
Jefe de las seis cortes de justicia, una boca satisfaciendo a todo el te-
rritorio. " juzgando con justicia, sin mostrar parcialidad, despidiendo-
a dos hombres satisfechos, juzgando al dbil y al poderoso, sin dar
sufrimiento al que le suplica: satisfaciendo el corazn del rey ante
los Dos Territorios, J?rncipe ante el pueblo, compaero que se acerca
al soberano, favorito de aquel que est en el palacio... acudiendo al
territorio cada maana para conceder los favores diarios, para atender
los asuntos del pueblo, las, peticiones del Sur y del Norte, sin preferir
al magno sobre el humilde, protegiendo al oprimido, llevando el mal
a aquel que lo ha cometido."
Parece que en esta poca el visirato alcanzaba su cima, ya que se-
ha sugerido que la institucin pas su apogeo de vitalidad y vigor con
el fin de la dinasta XX, cuando Egipto se dividi en dos."
No obstante que los egipcios no dejaron un tratado sobre la filo-
sofa del arte de gobernar, sin duda los funcionarios tenan un cdigo
en el cual estaba regulada su administracin y se prescriba una eti-
queta que determinaba su conducta Personal. Era la costumbre del
faran al comenzar, dirigir una homila tradicional a su visir y a
otros altos funcionarios, reuniendo algunos principios que deberan
seguir y definiendo sus obligaciones. As el visir era impresionado'
con el peso de sus responsabilidades y se le deca que era el soporte
de todo el territorio. Deba ser escrupuloso en la administracin de
la ley, sin favorecer a sus amigos ni juzgndolos ms duramente por
ser amigos.s En un libro del periodo inicial se advierte a un funcio-
nario sobre los principios del xito en el servicio pblico. Se le acon-
seja cmo mantener relaciones con sus superiores, sus iguales y sus'
subalternos. De hecho el arte de sostener la vela para el diablo es
expuesto sin emocin alguna y sin hacer referencia a la moral, bien
pudiendo uno imaginar con base en una lectura cuidadosa de este
documento humano que los espritus de Maquiavelo y de Sir Henry
TayIor haban penetrado ya la atmsfera del cuerpo de funcionarios.
"Aquel que se siente a la mesa de un superior est obligado a mn-
fl J. A. Spender, The Government of Mankind, Cassel, 1!}38, p. 22.
7 Margaret A. MUITay, The Splendour that Was Egypt, Sidgwick & jackson, 1938.-
s Cyril Aldrcd, The Egyptialls, Tharncs & Hudson, 1961, p. 169.
,18
tener una actitud formal, a tomar slo lo que se le ofrece y a rer
solamente cuando ra su anfitrin; de esta manera el grande aceptar
lo que uno haga." De esta forma se ha desarrollado plenamente el
arte del servilismo, en tanto que la civilizacin a la cual administra
ya menudo corrompe an es joven; pero sera errneo deducir que el
texto era completamente oportunista y materialista. A nuestro apren
.diz incluso se le recomienda con ahnco que la honestidad es la mejor
poltica, si bien no como una cuestin de precepto tanto como un
resultado de la dura experiencia ya que para todos los hombres un
xito evidente era el mayor bien,"
No es necesario decir que durante un periodo tan largo como el
que estamos examinando gobernaron hombres de diferentes capacida-
des y perspectivas distintas. Algunos fueron bastante eficientes y ca-
paces de interpretar las necesidades de la poca, pero muchos, como
en todos los tiempos, fueron inadecuadamente dotados para asumir
las grandes responsabilidades del poder. Los registros existentes tien-
den ms a tratar sus xitos que sus fracasos, mientras que los perio-
dos de recesin y decadencia apoyan el refrn de que el silencio es
dorado.
En una comparacin interesante entre las actitudes hacia la vida
en las etapas temprana y tarda de la civilizacin egipcia, Wilson com-
para las pinturas de las tumbas de visires de alrededor de 2400 y 600
a.c., respectivamente, enterrados a una distancia de cientos de metros
uno del otro cerca de la Falsa Pirmide en Sakkara.'? En la primera
los muros estn literalmente atestados con escenas de una vida vigo-
rosa que muestra al visir como participante de todas las actividades
del da: cazando hipoptamos, pescando con arpn, atando y matando
'ganado, arando y recogiendo la cosecha, trabajando en los comercios
y construyendo botes para sus servicios fnebres, presidiendo el cas-
tigo de los delincuentes, as como encargndose de todas las activida-
des normales de la vida hogarea con su esposa e hijos. Su visin de
la vida buena por la cual desea ser recordado es de actividad vigo-
rosamente creativa. Por otro lado, el hombre' del periodo tardo no
se interesa tanto en tales actividades mundanas, el vigor y la codicia
no son ya predominantes. Los muros de su tumba estn cubiertos con
textos mgicos y rituales escasa y fundamentalmente ilustrados con es'
cenas del mundo terrenal y los genios que moran all. La suya es una
vida de filosofa, de contemplacin, de preparacin para la muerte.
\) J. A. Wilson, "Egypt: The Function of the State" en Before Philosophy, Penguin,
H9, pp. 99101.
10 iu, pp. 1(}3104.
Haba varios funcionarios designados por el faran quienes, aun-
que se reportaban con el visir, eran casi igualmente importantes en
sus propias esferas. Entre ellos es de particular inters el jefe tesorero.
Como superintendente del tesoro era la cabeza del departamento ms
importante alIado del judicial y aunque segua al visir en cuanto a
la precedencia en la corte y al poder real, este ltimo tena que repor-
tarle sus transacciones diarias. De esta manera, en la administracin
pblica egipcia funcionaba la idea de un control separado sobre las
finanzas. Sin embargo debe recordarse que no exista todava un sis-
te?Ia monetario, por, lo que la contabilidad deba realizarse en tr-
minos de las provisiones en especie. La tributacin tom la forma
de recoleccin de una fraccin del producto, que tena que ser trans-
portado y almacenado para ser distribuido posteriormente. Una de
las tareas ms complicadas del oficial del tributo era calcular la pro-
duccin de la cosecha. La medicin de la tierra y el avalo econmico
eran habilidades bsicas del servicio pblico. Hacia la poca de la
dinasta 1 haban surgido ya organizaciones financieras eficientes bajo
la forma de tesoreras separadas para las dos partes del reino. La del
Bajo Egipto se conoca, por el color real, como la Casa Roja, y de la
misma manera en el Egipto Medio la tesorera se conoca como la Ca-
sa Blanca. Para fines administrativos esta doble organizacin perdur
durante mucho tiempo y se reflej en diferentes ramas del gobierno.
La administracin eficiente en el centro dependa en gran medida
de la organizacin eficiente en las localidades. Como ya hemos visto,
con este propsito el reino se haba dividido en dos nomos, cada uno
bajo un nomarca designado por el rey. Era precisamente en estas
reas de gobierno local en donde se tena cuidado realmente de la
irrigacin y la produccin y donde se realizaban las operaciones prc-
ticas de recoleccin de tributo. El nomarca era responsable no slo de
la administracin real en esta rea y del bienestar de la comunidad.
en la medida que tena una existencia independiente, sino tambin
del control del ejrcito local y oficiaba como juez de distrito y oficial
de la secretara de las obras para los templos y otras estructuras pbli-
cas del rea. Con este propsito empleaba a un gran cuerpo de fun-
cionarios, incluyendo escribanos, tcnicos y trabajadores, as como per-
sonas con cargos especiales tales como el asesor que actuaba como el
oficial de la corte del distrito. El nomarca era "asistido" por dos dipu-
~ s reales cuya presencia quiz no fue vista bien. Encarnaban la
Idea de la inspeccin que era otra caracterstica comn de la admi- .
nistracin egipcia. Designados por el centro y colocados en cada extre-
mo del nomo, su trabajo era vigilar las actividades del nomarca y
so EGIPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.
asegurar que se atendieran adecuadamente los intereses de su seor
en la capital. Ostensiblemente los asistentes del nomarca eran cons-
derados, y verdaderamente odiados, como los espas del rey.
La administracin efectiva, entonces como ahora, dependa de fi-
dedignas estadsticas de poblacin y del poder humano. Por lo tanto
no es sorprendente el que los egipcios realizaran censos desde pocas
tempranas, pero es una situacin afortunada para nosotros el que
exista una referencia en la llamada Piedra de Palermo en relacin
con un censo que se realiz durante la dinasta 1, y dice "el ao siguien
te conoceremos la cantidad de poblacin de las nomarquas del oeste,
el norte y el este".u El fragmento de este importante monumento en
diorita negra, que se conserva en el museo de Palermo, Sicilia, con-
tiene una inscripcin que incluye una lista de los reyes de las prime-
ras dinastas, constituyendo la ms antigua lista anual existente en
la historia.
Se desarroll una importante y en muchos aspectos nica rama de
la administracin pblica egipcia y alcanz su fase ms refinada du-
rante las dinastas Hl y IV con la construccin de las monumentales
tumbas piramidales. Cualquier cosa que pueda pensarse sobre los fi-
nes perseguidos, el diseo y la .planeacin de estas estructuras colosa-
, les y su desempeo requeran un esfuerzo imaginativo del ms alto
calibre y unos esfuerzos organizati vos y administrativos verdaderamen-
te merecedores de un objetivo mejor. Poco se descubre en los textos
de las tumbas sobre los mtodos constructivos utilizados en la inge-
niera de estos monstruosos monumentos conmemorativos 12 y menos
an sobre los procesos administrativos impuestos. Sin embargo, sa-
bemos que llegaron a hacer demandas excesivas sobre los recursos
corrientes y eventualmente provocaron un freno automtico sobre SU
propio desarrollo posterior. La mera organizacin y aprovisionamiento
de los colosales grupos de trabajadores y esclavos requeridos para el
trabajo asumen un esfuerzo administrativo de calidad y magnitud des-
tacadas. Sin duda estos primeros arquitectos, ingenieros y otros fun-
cionarios del Departamento Real de Obras Egipcias hubieran tenido
grandes cosas que ensearnos relativas a la materia de las relaciones
humanas. Durante mucho tiempo se sostuvo que slo mediante una
cruel utilizacin del poder se hubieran obtenido semejantes resul-
tados, aduciendo en apoyo de esta tesis la existencia de una comu-
nidad esclava. Pero para un esfuerzo semejante necesitaba movili-
11 James. Baikie, A History 01 Egypt. Black, 1929, pp. 83-84.
12 J.E.S. Edwards, The Pyramids o/ Egypt, Pengun, 1947, p. 206.
81
zarse toda la mano de obra excedente del reino, y como sucedi,
haba pocas del ao durante la gran inundacin en las que los agri-
cultores estaban desocupados, Su mano de obra poda ser entonces
canalizada a otros propsitos y no hay razn por la cual los egipcios
estuvieran inadvertidos sobre el tipo de aproximacin de las rela-
humanas mejor calculada para obtener una cooperacin con.
en esta gran empresa nacional. No es imposible el que cono-
los preceptos psicolgicos que nuestra propia sociedad indus-
trial tiene todava que descubrir.
La importante materia de la organizacin general del ejrcito, que
en esa poca bien podra haberse considerado como un sector especia-
lizado de la administracin pblica y ciertamente un sector del cual
el administrador del sector pbico puede obtener lecciones muy va-
liosas, no se va a discutir en el presente estudio. No obstante es de
inters aqu el que el ejrcito egipcio estuviera bien cuidado en su
aspecto administrativo. Los escribanos del ejrcito influan en la
totalidad de la profesin escribana. Los servicios de pago y aprovisio-
namiento estaban organizados eficientemente bajo funcionarios admi-
nistrativos de diversos rangos y la parte administrativa era responsable
del reclutamiento de jvenes, lo cual la ubica plenamente dentro del
sector gubernamental. Estos funcionarios especializados tenan ttulos
generales tales como escribano del ejrcito, escribano de infantera,
escribano de la asamblea y escribano de distribucin. Uno de estos
secretarios que se llamaba Hori, ha dejado una relacin grfica de
las campaas en Siria y tambin una carta dirigida a uno de sus su-
bordinados, Amenemope, en la que responde efectivamente a los
alardes del ltimo citando su propia experiencia en varias campaas.
En realidad el viejo soldado que se convierte en burcrata, sentado
en su oficina, trata decisivamente con el inexperto soldado del frente
quien se muestra impaciente con el escritor de oficio en los cuarteles.w
La eterna rivalidad entre el soldado y el oficial de estado mayor se
conoce desde mediados del segundo milenio a.e .
. Con la expansin del comercio y el crecimiento del imperialismo
egIpcio durante la poca del Nuevo Imperio haba obviamente vas-
tsimo campo de accin para el Departamento de Asuntos Extranje-
ros del faran, no obstante la naturaleza de las cosas, puesto que los
pueblos conquistados que han recuperado su libertad tienen siempre
el ansia de destruir todos los testimonios del bien que los adminis-
tradores extranjeros les han hecho; esta fase de la administracin p-
13 Cottrell, op. cit., p. 102.
blica egipcia no est bien documentada. A pesar de todo, las pinturas
de una tumba en Beni-Hassan (situado entre Menfs y Tebas) ofre-
cen una evidencia aleccionadora de un sistema bien organizado de
control de inmigracin. Estos grabados muestran a un grupo de semi-
tas nmadas, reminiscencia de la narracin bblica de la llegada de
Abraham con su familia a Egipto. Todas las personas que entraran al
pas eran sometidas a un examen cuidadoso por los guardias y oficiales
fronterizos. Sin duda stos se interesaban, como sus contrapartes hoy
da, en el nmero de las personas, la razn de su viaje y la probable
duracin de su permanencia. Todos estos particulares los anotaba un
escribano en un rollo de papiro con tinta roja y los enviaba con
un mensajero al funcionario fronterizo para que tomara una decisin
respecto a si se deba o no conceder el permiso de entrada. Estos altos
funcionarios trabajaban de acuerdo con detectives escrupulosos proce-
dentes, de vez en cuando, de la oficina central del faran. Era impor-
tante que las tierras de apacentamiento que se fueran a poner a dispo-
sicin de dichos nmadas fueran asignadas y controladas cuidadosa-
mente.
Los pases bajo administracin directa eran vigilados, como en el
caso de Nubia durante la dinasta XVIII, por un virrey directamen-
te designado por el faran, cuya jerarqua era incluso superior a la
del visir. Se mantenan relaciones diplomticas con los estados cir-
cunvecinos, tales como Chipre, las ciudades Egeas, Anatolia y Babi
lonia. Un hallazgo fortuito de una campesina en Tell-el-Amarna, sitio
de una de las ciudades capitales de Egipto, sac a la luz una pequea
seccin de los archivos diplomticos de Amenhotep III y de Akenatn
de la dinasta XVIII. Estas cartas, que suman hasta ms de 300, esta-
ban en escritura cuneiforme, en tablillas de arcilla. Provienen de va-
rios reyes de Asia occidental y constituyen la correspondencia inter-
nacional ms antigua que se conoce. Principalmente las splicas de
ayuda de los reyes vasallos en contra de los problemas que embestan
a Siria y a Palestina, tanto del interior como desde el exterior, estaban,
como sabemos ahora, destinadas a ser intentos vanos ya que el poder
de Egipto se eclips poco despus ante el podero rival de los hititas.
FUNCIONARIOS PBLICOS
Era demasiado el trabajo para los lderes y sus funciones. No obstan-
te que el mundo de los funcionarios era vasto, pocos han dejado sus
propios registros, ya que slo los poderosos podan darse el lujo de
83
tener sus tumbas personales. As, muchos aparecen como funcionarios
en accin, ms o menos annimamente, entre el dramatis personae de
las pinturas de las tumbas que han perdurado. Adems de los sirvien-
tes importantes del faran, a los que l nombraba directamente, es-
taba toda la multitud de sirvientes de la corte y el templo, de oficinas
centrales, de obras de construccin y de los nomos. El cuerpo de fun-
cionarios egipcio actuaba en todo; su tamao, eficiencia y larga vida
lo colocan en una categora propia. Como ya lo hemos sealado, aun-
que en algunos sentidos era burocrtico, el trmino "burocracia" con-
duce a conclusiones errneas en esta conexin. No haba un Estado
impersonal en el sentido moderno. Los funcionarios eran servidores
del faran, de los nobles o de otros dignatarios del Estado, y cierta-
mente no se consideraban a s mismos como servidores pblicos con, la
misin de fomentar el bienestar pblico, aunque la organizacin y
el trabajo eficientes condujeran frecuentemente a este resultado. Mu-
chos cargos pasaron a ser hereditarios y, como tales, propiedad per-
sonal, que poda transferirse mediante la compra. Las ineficiencias ine-
vitables de un sistema semejante fueron mitigadas por el ejercicio
del poder arbitrario desde arriba. Un faran fuerte poda asegurar
que las posiciones clave fueran ocupadas por funcionarios eficientes.
Era posible tambin que una misma persona ocupara varios cargos
delegando su desempeo real a diputados eficientes.
Sin embargo, un importante factor unificador era la necesidad de
que todos aquellos que detentaran cargos oficiales o religiosos im-
portantes fueran secretarios competentes: en otras palabras, tenan
que ser capaces de leer, escribir y contar. Era difcil y tardado adquirir
un conocimiento competente de los jeroglficos: consecuentemente
los escribanos necesitaban una larga educacin. La adquisicin de
habilidades esenciales tenda a producir un inters creado y a forta-
lecer el desarrollo de un grado natural de profesionalizacin. Esto,
en su oportunidad, condujo a la adopcin de rutinas y mtodos uni-
formes, con el resultado de que los asuntos pblicos fueron manejados
de la misma manera en todas partes y se produjeran y aceptaran reglas
generales. Las salvaguardias para prevenir los errores y malversacio-
?es llevaron consigo la adopcin de numerosas verificaciones y medios
llldirectos.
La cinta roja, como se llamara hoy en da, ya exista y originaba
protestas. La duplicacin de oficios y la creacin de sinecuras llega-
ron a ser un escndalo. Se aconsejaba a los jvenes obtener un empleo
oficial si queran tener una vida fcil. "Pon la escritura en tu corazn
de tal manera que puedas proteger tu propia persona de cualquier
EGIPTo ANTIGUO: 3400 A 525 A.C.
faena y ser un oficial respetable." Los funcionarios reciban una re-
tribucin o tomaban una tajada: a menudo se les acusaba de extor-
sin. "La tierra es disminuida, pero sus gobernantes aumentan... es
gastada, pero sus tributos son pesados. El grano es poco, pero la me-
dida del grano es grande y se estima en exceso." 14 Siempre fue as:
el funcionario pblico nunca fue popular. Con todo, detrs de los
escenarios debieron haber existido muchos secretarios dedicados y
trabajadores; de otra manera la administracin efectiva del vasto rei-
no del faran no hubiera sido posible jams. Que el cuerpo de funcio-
narios de Egipto tuvo sus largos periodos de xito es ampliamente
demostrado por los grandes logros del gobierno.
La extendida necesidad y la activa demanda de un conocimiento
secretarial condujo al establecimiento de un sistema efectivo de edu-
cacin, al que todos los aspirantes a cargos de responsabilidad y poder
sometan a sus hijos. En las aldeas los escribanos humildes enseaban
a sus propios hijos junto con los de sus vecinos, en modestas ctedras.
La vasta existencia de ejercicios escolares en tiestos y pedacitos de
piedra caliza prueban la existencia de dichos establecimientos infor-
males. Pero existan escuelas organizadas ms formalmente ligadas a
las oficinas de gobierno, templos y corte real. Al ltimo estableci-
miento privilegiado Podan agregarse los nios de nobles con nombra-
mientos de la corte y otros sin jerarqua real, una asociacin con pre
rrogativas reales que sin duda tendra consecuencias benficas para
la vidaposterior.
El currculum bsico de estas escuelas comprenda lectura, escri-
tura y aritmtica como las tres disciplinas secretariales esenciales, pe
.ro mediante una cuidadosa seleccin de ejemplos establecidos para
lectura y reproduccin poda inculcarse diestramente informacin
general sobre el pas y la sociedad. Las mximas del cuaderno de es-
critura eran ya ampliamente utilizadas por los maestros y se citaban
las buenas maneras de forma sobresaliente entre las gracias que de
ban adquirirse. Se enseaba la composicin de cartas y, en las escuelas
incorporadas a las oficinas pblicas, la produccin y manejo de la
correspondencia oficial, la utilizacin de formas y los procesos de
clculo requeridos para la consumacin del pago de impuestos. Aqu
tenemos un primer ejemplo de un sistema de capacitacin de perso-
nal en operacin.
Las clases solan celebrarse temprano en la maana, antes de que
hiciera mucho calor. Se empleaban mtodos de memorizacin por
14 Wilson, op. cit., p. 97.
85
repeticin, impulsando al rezagado mediante la utilizacin de la va-
ra, como se demuestra en la afirmacin: "los odos de un muchacho
estn en su espalda, escucha cuando se le golpea." 11> El alumno de-
ba llegar a ser eficiente utilizando materiales baratos para sus ejer-
cicios antes de que se le permitiera practicar en el costoso papiro. La
mayora de los estudiantes eran muchachos, pero las nias no eran
excluidas de convertirse en secretarias. Despus de graduarse en la
escuela el escribano poda elegir de entre varias carreras, no obstante
que dicha eleccin sera determinada generalmente por cualquiera
de las tendencias de especializacin de la escuela a la que haba acu-
dido y especialmente por la ocupacin de su padre. Poda escoger,
si no una carrera en el templo, el ejrcito, el palacio o las oficinas
pblicas, la profesin de medicina o el arte, o posiblemente entrar
a algn gremio o incluso convertirse en un modesto escritor de cartas
de una aldea o apoderado insignificante. As, la esfera del escribano
no estaba limitada a los servicios pblicos no obstante que era un
servidor pblico. Las oportunidades en los servicios pblicos eran
verdaderamente variadas y la excelencia en la escribana poda per-
mitir a un humilde. principiante escalar hasta la cumbre de su pro-
fesin, aun el oficio de Secretario Privado del faran o del visir.
Particularmente en el Imperio Medio se encuentra registrado que
una administracin en expansin requera ampliamente de los recur-
sos d la clase media, que para entonces haba llegado a ser promi-
nente, para aumentar el personal de las oficinas pblicas.!" El sistema
educacional egipcio era esencial para la existencia y la eficiencia de
los servicios pblicos egipcios.
Podra ayudarnos a llenar algunos detalles de nuestro cuadro ge-
neral de estos servicios si consideramos brevemente las carreras de
algunos de los ms destacados entre los servidores del faran, cuyas
historias han llegado hasta nosotros, ya que otra de las contribucio-
nes de Egipto al campo de la administracin pblica fue transmitir
~ primeras biografas, frecuentemente autobiografas de funciona-
nos, que han existido.
Debemos advertr que estas primeras historias de la vida repre-
sentadas o relatadas en las tumbas, en ocasiones las suyas propias,
pero ms frecuentemente las de sus seores, son mayormente histo-
rias acrticas de triunfo que presentan la vida del sujeto como l de-
seaba que se conociera despus de su muerte, pero proporcionan una
1/5 Murray, op. cit., pp. 105109.
16 Yoyotte, op. cit., p. 160.
evidencia de logros dignos de apreciarse en ellos, aun si se reconoce
escasamente a los muchos otros que debieron haber participado en
su consecusin, y ciertamente demuestran un orgullo profesional
que habla bien de los servicios pblicos egipcios en su apogeo.
En primer lugar en esta lnea notable estaba Imhotep, quien en el
siglo XIII a.c., construy para su seor, el rey Zoser de la dinasta III
el primer edificio de piedra verdadera sobre tierra en Sakkara, cono-
cido actualmente como la Falsa Pirmide. La fama de Zoser como'
un gran estudiante, poderoso constructor y amante de la literatura
bien pudo haber permanecido durante largo tiempo por encima de
la considerable capacidad del hombre sabio que tom como conse-
jero, jefe ejecutivo y arquitecto maestro. Imhotep fue uno de aquel
grupo selecto cuya fama est destinada a elevarse a alturas an ms
grandes despus de su muerte. Sus sabios asertos llegaron a citarse,
y como filsofo, secretario y mdico figur entre los grandes sabios
de Egipto. La poderosa clase escribana lo consider como su patrn
y los escribanos antes de empezar una pieza de escritura importante,
tenan la costumbre de dedicarle una libacin. Se erigi un templo
para l en Sakkara, cerca de su obra maestra arquitectnica, y pos
teriormente lleg a ser deificado por la secta de Menfis como Hijo
de Dios, hijo de Ptah el dios supremo de Menfis y una madre mor:
tal.F sta es una historia de triunfo de un funcionario pblico se-
guramente inigualada en la historia e indudablemente fundada en
un registro de realizacin prctica.
Otro afamado y probablemente ms tpico funcionario de la po-
ca, Methen, sirviente de Snefru de la IV dinasta, fue enterrado tam-
bin en Sakkara, donde su tumba preserva la historia de su vida. Sus
servicios comenzaron en el reinado anterior, cuando se elev de
una posicin comparativamente modesta a numerosos cargos de gran
importancia en la administracin del Delta, que le proporcion SU
campo de operaciones. Su historia comienza con sus herencias: "Se
le presentaron las cosas de su padre, por el juez y el escribano Anubi'
semonekh: no haba grano ni alguna cosa de la casa, haba servos
y un pequeo ganado." Fue hecho secretario principal del almacn
de provisiones y superintendente de las cosas del almacn. Pero
su xito fue pronto manifiesto en la adquisicin de oficios ms
altos y al convertirse en gobernador local de Xois y juez inferior
del campo de la misma rea. Su carrera irrumpe hacia arriba paso
por paso hasta que lo encontramos ocupando una posicin regular
17 Bake, op. cit., pp. 96-97.
87
de altos cargos. Fue "gobernante del Alto Sur; gobernante de Perwe-
rsah; gobernante y gobernador local del Fuerte Hesen en el Nomo
Arpn; gobernante del Palacio y gobernador local en Dep, as como
en Miper del Nomo Saita y tambin en los Dos (Hounds) del Nomo
Mendesiano; gobernante de Palacio y gobernador local en Sekhemu
de Xois; gobernante de Palacio del Fuerte Con; gobernador local
en el desierto y seor de la cacera; gobernante de los campos; dipu-
tado y gobernador local en el Nomo Sekhemita: administrador nomar-
ca y diputado en el Fayum Oriental; juez del campo y gobernador
de Palacio del Oeste del Nomo Saita, lder de ... " y de esta manera
sucesivamente.rs
En tanto que parece imposible que Methen ocupara tantos car-
gos al mismo tiempo, exista claramente gran sobreposicin y puede
COntarse como el archipluralista entre los funcionarios pblicos de
todos los tiempos. Sus cargos cubran un extenso mbito geogrfico
y requeran una gran movilidad de su parte. La habilidad de sus
muchos diputados debi de haber quedado fuera de duda, ya que pa-
rece que no haba lmites para el apoyo de Esnefru, que debi de
haberse basado en una profunda confianza en la integridad y las
capacidades de sus servidores. No tenemos razn entonces al dedu-
cir que Methen saba juzgar a los hombres excelentemente y com-
prenda muy bien el arte de la supervisin, lo cual lo capacitaba para
ejercer la delegacin de responsabilidades en una escala suficiente
para procurar una administracin efectiva en una diversidad de es-
feras semejante? Su personalidad debi de haberse sentido a travs
del Delta y en muchos campos de la actividad pblica.
Que las retribuciones de Methen, como funcionario favorecido
del omnipotente faran eran proporcionadas a su contribucin y pro-
bablemente mayores, es confirmado por sus propias entradas. Detalla
algunos de sus pagos del oficio. "Se le transfirieron como recompensa
200 medidas de tierras por numerosos decretos reales; una ofrenda
mortuoria de 100 hogazas de pan diariamente del templo mortuorio
de la madre de los hijos del rey, Nemaathap, esposa de Zoser; una
casa de 200 codos de ancho por 200 de largo construida y equipada;
haba hermosos rboles plantados, un lago enorme, afuera se haban
plantado higueras y vides ... " etctera. Se procur el bien, no obstan-
te que ,viva bajo la insegura sombra del arbitrario favor personal
que poda, como suceda a menudo aunque no en este caso, vol-
tearse de la noche a la maana hacia su deposicin y la ruina
18 Baikic, op. cit., pp. 110-112.
88
absoluta. Como representante de una antigua clase de altos funciona-
rios recibimos de Methen una muestra del dominio de la oficiala
que rodeaba los templos y palacios del Egipto Antiguo, un gran
casero, reminiscencia de las construcciones igualmente artificiales
del moderno Texas, con agradables jardines y amenidades que ocu-
paban un segundo lugar slo al compararlos con los del faran.
Nuestro siguiente ejemplo es Nekhebu, quien personalmente na-
rra cmo durante la dinasta VI ascendi desde los ms bajos cargos
hasta alto funcionario. Comenz siguiendo los pasos de su hermano,
quien fungi como su formador. "Cuando estaba yo en el servicio
de mi hermano, el superintendente de obras, sola tomar las notas y
llevar la paleta. Cuando fue nombrado inspector de construcciones
yo llevaba su vara de medir. Cuando fue designado arquitecto y cons-
tructor del 'rey sola yo gobernar la ciudad en su lugar y haca todo
excelentemente. Cuando fue nombrado compaero exclusivo, arqui-
tecto y constructor del rey en las Dos Casas, en su lugar yo me hice
cargo de sus posesiones. Cuando lo nombraron superintendente de
obras yo le informaba acerca de todo lo que haba dicho." La modes-
tia no era una virtud natural del embellecedor de tumbas. De cual-
quier manera la recompensa de todo este estricto y detallado tutelaje
queda establecido por el mismo Nekhebu: "Su Majestad me consi-
der un constructor general y Su Majestad me design los oficios de
inspector de constructores, superintendente de constructores y su-
perintendente de una comunidad. Y Su Majestad me hizo arquitecto
y constructor del rey, despus arquitecto y constructor real bajo la
supervisin del rey. Y Su Majestad me nombr acompaante exclu-
sivo, arquitecto y constructor del rey en las Dos Casas." 19 Nekhebu
fue tambin un hombre de muchas cualidades, pero ciertamente se
especializ y probablemente sera justo nombrarlo uno de los prime-
ros servidores civiles profesionales.
Aproximadamente en el mismo periodo oimos de un funcionario
todava ms impresionante, un tal Weni, ministro de Pepi I de la
dinasta VI. Comenz como un modesto portador de la corona, se
gradu para un cargo inferior en el Tesoro Real y de ah fue promo:
vido a inspector de los bosques del Estado. La proteccin de Pepl
se indica por su ascenso al cargo de inspector de los profetas de la
Pirmide Fnebre y posteriormente al importante cargo de auditor.
El subsecuente xito en su carrera oficial lo llev al nombramien-
to como amigo del rey y mayordomo de la Casa de la Reina. En sus
19 Murray. op, cit., pp. 105109.
89
manos se fue acumulando gradualmente la direccin de todos los
asuntos, incluyendo las canteras del Sina en las que, bajo su inspi-
racin, se introdujeron mtodos de administracin ms actualizados
y un sistema apropiado de inspeccin. Las realizaciones de Weni
no se limitaron a la administracin: como guerrero estableci la do-
minacin de Egipto en Nubia, LIbia y Palestina. Sus grandes habili-
dades y su inmenso poder lo sitan entre los grandes hombres de
la historia."
. Nuestro siguiente ejemplo de un }?fspero y alto funcionario
egipcio es Ptahshepses, cuya historia ha sido citada frecuentemente
como la del ms duradero de los funcionarios de todos los tiempos.
Fue favorecido por no menos de nueve monarcas y, hasta donde los
testimonios nos muestran, debi de haber estado en el servicio activo
por lo menos durante ochenta aos. Cuando viene a la mente que
comenz su increble carrera' durante la dinasta IV como esposo de
la hija del rey Shepseskaf y continu en el servicio bajo los reyes
de la V dinasta, quienes destituyeron a su predecesor probablemen-
te en forma violenta, parece obvio que adems de sus otras habilida-
des Ptahshepses era un experto para adaptarse. Saba cmo compla-
~ r a sus seores, era un perito en buscar favores adulando, lo cual
SIempre ha sido una caracterstica comprensible, si no admirable,
del burcrata prspero. Su buena fortuna al casarse con la hija del
rey, un tema que embellece los anales del romance a travs de todas
las pocas, debi de haber aparecido bajo una claridad dudosa cuan-
do la dinasta comenz a tambalearse. Pero en el momento de la de-
cisin Ptahshepses no fue slo lo suficientemente sabio como para
,evitar el bastante obvio paso de convertirse en un pretensor al tro-
no, sino lo suficientemente astuto como para ser capaz de encomen-
~ r s e al afortunado pretensor que bien podra haber considerado su
eliminacin como un paso preliminar esencial para la cimentacin
de su propia seguridad. Posiblemente Ptahshepses tuvo parte en la
realizacin de la sustitucin; sin embargo, como consejero del rey
tena que demostrar todava una habilidad diplomtica consumada
para mantener su calidad de indispensable, como efectivamente lo
hizo.
Ptahshepses fue otro que de ninguna manera fue modesto en re-
lacin con sus xitos y, mientras que su memoria personal grabada en
su estela sepulcral aporta muy poco a nuestro conocimiento del arte
de la administracin pblica, proporciona una evidencia decisiva
~ C. F. Jean, European Civilization, Oxford, 1935, vol. 1, p. 287.
sobre la clase de hombre que era. Se cita en la traduccin del doctor
James Baikie lo siguiente:
(Quien naci) en la poca de Menkaura: a quien l (p. ej. Menkaura)
educ entre los hijos del rey, en el harn real; quien fue honrado ante
el rey ms que cualquier otro nio; PTAHSHEPSES... en la poca de
Shepseskaf: a quien l (p. ej. Shepseskaf) educ entre los hijos del rey
en el palacio del rey, en la cmara privada, en el harn real; quien
fue honrado ante el rey ms que cualquier otro joven; PTAHSHEPSES.
Su Majestad le concedi la hija mayor del rey, Maatkha, como su es-
posa, ya que Su Majestad deseaba que ella estuviese con l antes que
con cualquier otro: PTAHSHEPSES.
(Adjunto a Userkaf, alto sacerdote de Menfis) , honrado por el rey
ms que cualquier otro sirviente. Bajaba a cualquier nave de la cor-
te; entraba a los pasajes del palacio del sur a todas las fiestas de la
coronacin; PTAHSHEPSES.
(Adjunto a Sahura, honrado por el rey ms que) cualquier otro sir-
viente, como consejero privado de cualquier trabajo que Su Majestad
deseara llevar a cabo; quien complaca el corazn de su seor todos
los das; PTAHSHEPSES.
(Vinculado con Neferarkara, honrado por el rey ms que) cualquier
otro sirviente; cuando Su Majestad le peda alguna cosa, Su Majestad
le permita besar sus pies, y Su Majestad no permita que besara el
suelo; PTAHSHEPSES.
. . . devoto del corazn de su seor (Ra-en-user o Nusserra) , amado
por su seor, venerador de Ptah, haciendo aquello que el dios deseara
de l complaciendo a todo artfice bajo el rey; PTAHSHEPSES.21
En este himno de autoalabanza, compuesto con un fervor casi
potico, ciertamente Ptahshepses descubre una habilidad que el fun-
cionario pblico generalmente desvindose de su camino repudia, a
saber, una capacidad infinita para autoalabarse. Sin embargo, la acti-
tud de Ptahshepses era un producto natural de la cultura egipcia y
debe mencionarse que l no era sirviente de un simple gobernante: sus
seores eran dioses que requeran de la observancia propia de un
dios de todos aquellos que los rodeaban. Se esperaba que los ms
exaltados se arrastraran sobre sus vientres ante el faran. Correcta
era la posicin de Ptahshepses al ensanchar el gran privilegio que
Neferarkara le haba concedido a este respecto. En el Oriente el ser-
vilismo fue siempre una virtud del funcionario y sin duda el xito
casi mtico de Ptahshepses debi de haberlo guardado como reliquia
de su profesin.
21 Baikie. op. cit., p. 161.
91
Uno de los funcionarios egipcios ms conocidos es el hroe de
una obra ficticia, Memorias de Sinuh, escrita en alguna poca du-
rante.las dinastas XII-XIII, que fue tan popular que se reprodujo
Hoy contamos con tres manuscritos.w Aunque esta
historia en su forma es ficticia, en su contenido es real y ciertamente
es casi una biografa verdadera. Sinuh, prncipe y conde, surgi du-
rante el reinado de Amenemhet I de la dinasta XII, cuya muerte
fue mientras Sinuh estaba fuera con el hijo del rey, Se-
sostns, en una expedicin punitiva en contra de los libios. El acon-
tecimiento es narrado en trminos poticos:
En el ao 30, en el noveno da del tercer mes del diluvio el dios entr
a su horizonte. El rey Amenemhet vol hacia el cielo y se uni con el
sol, y el cuerpo del dios se fusion con su creador. La Residencia
enmudeci, los corazones se llenaron de dolor, se cerraron los dos
Grandes Portales, los cortesanos se sentaron con la cabeza en las rodi-
llas y el pueblo se lamentaba.
Ahora, Su Majestad haba enviado fuera un ejrcito a la tierra de
Temehu, y su hijo mayor era capitn del lugar, el dios Sesostris; y
ahora regresaba con cautivos del Tehenu y todo tipo de ganado que
era imposle contar.
y el Chambeln del Palacio Real fue enviado al lmite occidental
del Delta para informar al hijo del rey lo que haba ocurrido en la
Corte. Y los mensajeros lo encontraron en el camino y lo alcanzaron
al caer la tarde. No se demor ni un momento; el halcn vol con sus
secuaces, y no 10 hizo saber a su ejrcito.
23
Cuando Sinuh se enter de ello se asust y, por razones no cono--
cidas, decidi salir sin demora en busca de un sanatorio ms all
de los confines de Egipto. Probablemente tema las intrigas de un
poder rival bajo el trono o tena serias dudas sobre la poltica del
nueva faran. En cualquier circunstancia sus razones debieron ser
compulsivas para hacer que diera tanto por perdido sin mayor resis-
tencia. Su viaje hacia el norte del Nilo, a travs del Istmo de Suez,
cruzando desiertos y tierras inhspitas hasta lugares tan lejanos como
Siria -"la tierra de Retenu"- es descrito vvidamente.
Nenshi, prncipe del Alto Retenu, quien haba odo de su fama,
estaba ansioso' por protegerlo. Las palabras con las que Sinuh expli-
c su presencia merecen ser citadas:
22 lean, op, cit., p. 308.
23 Cottrell, op. cit., p. 128 Y ss, citando la traduccin de Erman.
y dije nuevamente disimulando: Vine de la expedicin a las tierras del
Temehu, y se me proporcion una informacin, y mi corazn se estre-
meci y mi corazn ya no estuvo en mi cuerpo. Me llev lejos por las
veredas de los arruinados. Hasta ahora nadie ha murmurado sobre m,
nadie ha abofeteado mi cara; no he odo alguna palabra denigrante,
mi nombre no ha sido escuchado en boca de algn heraldo. Ahora s
qu me trajo a este territorio. Fue como el designio divino.
En cierto sentido hay un cerco de verdad alrededor de este relato
:aparentemente tan cautivador, que arroja una luz cegadora sobre la
.atrnsfera de servil sumisin en la que viva hasta el servidor ms
influyente del faran.
Sinuh permaneci largo tiempo en la corte de Nenshi y demostr
nuevamente sus habilidades. Se cas con la hija mayor del rey y
form una familia. Los viajeros de la corte egipa en su camino a
travs de Siria rumbo a tierras ms lejanas permanecan a menudo
-con l. El rey Nenshi utiliz sus servicios y, como exitoso capitn
de las huestes del rey, alcanz la fama en su' pas adoptivo. Existe la
'historia del poderoso campen quien, celoso de los xitos del extran
jera, se le encar ante todo el pueblo. Pero Sinuh no fue diferente a
los hroes de los romances. Venci a su poderoso enemigo en un solo
'combate y Nenshi lo abraz.
. Despus de muchos aos de vivir entre gente a la que los egipcios
-consideraban 'brbaros, Sinuh anhel regresar a casa y se pregunt
si sera seguro o no hacerlo entonces. El rey egipcio le envi un ama-
ble mensaje dicindole que no tena nada que temer. Hay una escena
conmovedora cuando regresa a su hogar y se arrastra ante el trono en
'su rasgado atuendo brbaro. Lo levantan y es bien recibido por el
faran, presentado a la reina y a los nios reales, lo visten con finos
'ropajes y se le da una: lujosa casa donde pasar sus ltimos aos y,
todava ms importante, se dan rdenes para que se le construya una
pirmide de piedra en el recinto de las pirmides. La historia finaliza;
"y as viv, recompensado por el rey, hasta que lleg el da de rnr
muerte". No era entonces la benevolencia algo del todo extrao en
la corte del faran?
No debemos dejar esta seleccin de funcionarios egipcios notables
.sin mencionar al visir Rekhmire, al cual Leonard Cottrell ha utili
zado como punto focal alrededor del cual puede reconstruirse un
retrato de la vida cotidiana en Egipto durante el reinado de Tutmo
sis
11 de la dinasta XVIII.24 En este caso nos introducimos a las rutinas
24 Cottrell, 01'. cit., p. 31 Y ss.
E(;IPTO ANTIGUO: 3400 A 525 A.C,
cotidianas de Rekhmire como administrador, con base en los detalles
de las inscripciones de su tumba en Tebas. Evidentemente Rekhmire
era un hombre importante, que gozaba de la plena confianza del fa-
ran y de un calibre similar ante los predecesores, de quienes haba.
obtenido su reconocimiento.
Dos son los acontecimientos especialmente interesantes dentro de
nuestro contexto actual. En el primero Rekhmire se encuentra na-
vegando por el Nilo de regreso en su lancha oficial, de uno de sus.
viajes de inspeccin peridicos por las provincias. Ha estado ocupa
do recibiendo informes de sus inspectores de distrito, concurriendo
a las fronteras provinciales y atendiendo la distribucin del territorio,
dando instrucciones sobre asuntos tales como las cosechas, la inunda-
cin, los atrasos en los tributos y los robos, y atendiendo las quejas
de los gobernadores de las nomarqulas. Es el representante del faran
en todos los asuntos del gobierno, la autoridad coordinadora suprema
en la administracin real. Como el bote, conducido hacia adelante
por bancas de remeros bajo las rdenes de su capitn, avanza firme-
mente por el ro, el visir, sentado con solemne esplendor bajo su toldo
en medio del navo, dicta a sus escribanos, quienes estn sentados a
alrededor con las piernas cruzadas y los rollos de papiro en sus ro-
dillas. Este trabajo de oficina en el que Rekhmire est inmerso es
caracterstico del sistema administrativo requerido para asegurar que
el esquema de gobierno egipcio funcionara eficientemente. Es una
preocupacin constante el dejar al visir un poco desocupado mien-
tras se encuentra de viaje. Llegan a Menfis, anteriormente capital'
pero ahora slo la ciudad principal de la nomarquia circundante, aun-
que, como tal, un centro importante. Ah, Rekhrnire permanece con
el gobernador, con quien celebra una conferencia privada sobre los
aSuntos del distrito. Al da siguiente hay una sesin especial en la que'
funcionarios locales van y vienen para ser interrogados y durante la
cual, podemos estar seguros, se originan algunos altercados acalorados;
ya que Rekhmire no es un hombre tolerante cuando trata los asuntos
de su seor. Conoce todas las tretas y subterfugios que se emplean
habitualmente para falsear el censo del ganado, la estimacin de co-
sechas y las deudas tributarias. Aun cuando haya hecho lo ms posi-
ble, habr dudas importantes que el gobernador deber aclarar y sin
duda en su oportunidad vendrn mensajeros con recordatorios de la
oficina central responsable. Rekhmire se interesar en los arreglos
para el suministro de una mano de obra adecuada para la construc-
cin y la reparacin de las obras de irrigacin y necesitar consultar
a los funcionarios responsables de la coroe. Los informes directos he-
:94
EGIPTO ANTIGUO: 34{)O A 525 A.C.
chos por los inspectores de distrito nombrados por el faran permItI-
rn que el visir revise las afirmaciones de los funcionarios locales nom-
brados por el gobernador, al cual deben lealtad personal. La amplia
inspeccin en el gobierno egipcio es notable y la definicin del ins-
pector como "ojos y odos" de su seor todava se cita mucho hoy
da. Sin duda cuando Rekhmire, una vez que concluy su misin en
Menfis, se dirigi a su oficina flotante su anfitrin se vio tan aliviado
de que la ordala hubiese terminado, al menos hasta la siguiente tem-
porada, como cualquier administrador moderno que cortsmente se
despide de su moderna contraparte de la oficina central.
El segundo acontecimiento es de una especie algo diferente. Des-
cansado despus de su regreso de los viajes oficiales Rekhmire decide
dar una fiesta para celebrar su regreso a casa. En la fiesta encontra-
mos no solamente a su familia y otros parientes cercanos, sino tambin
a numerosos funcionarios y sus parientes. Esto asegura que la con-
versacin, si bien no pasar por alto las gracias sociales, tampoco igno-
rar completamente los asuntos oficiales. Muchos querrn recoger algo
de lo que el visir vio y oy durante sus viajes. En aquellos das antes
de que existiera la prensa o incluso un sistema postal pblico, todo
viajero era un mensajero del ancho mundo. Entre los invitados im-
portantes debamos esperar encontrar al alcalde de Tebas con su fa-
milia, al portador del abanico del rey (una especie de gran mayordo-
mo), el sacerdote supremo de Amn, quien iba acompaado de su
esposa y su hija, el cuidador del jardn real, el tutor real yel escribano
real. A este ltimo lo acompaaba su hijo Senmut, el cual era el fun-
cionario de los carros y pretendiente a la mano de la hija de Rekhmire.
Haba un estricto orden de precedencia en el arreglo de los lugares de
los invitados ms importantes. Tales reuniones sociales, ya sea que las
encontrara placenteras o no, sin duda tendran gran valor para per-
mitir que el visir mantuviera sus dedos sobre la menor pulsacin de
la opinin de la corte, aunque deba estar siempre alerta ante el efec-
to oculto de la adulacin a la que estaba sujeto, debido a su posicin
de mano derecha del faran.
lII. LA CIUDAD-ESTAD MEDITERRNEA:
CIRCA 2000 A 146 A.C.
COINCIDIENDO con el desarrollo en Egipto de un sistema comparativa-
mente estable de la administracin pblica, el cual tena importantes
tendencias hacia el profesionalismo de la organizacin en gran escala,
aunque finalmente sigui siendo un sistema mucho ms personal que
objetivo o burocrtico, se generaba un diversificado experimento de
administracin pblica en pequea escala y decididamente incipiente
en el resto del rea mediterrnea, en particular entre las ciudades
griegas, muy dispersas a 10 largo de sus costas.
Mientras que la poca clsica de la ciudad-Estado griega puede
ubicarse a mediados del primer milenio a.c., sus tradiciones se re-
montan a un periodo ms remoto. Los orgenes de los griegos no se
han esclarecido an y hasta muy recientemente su historia del tercer
milenio en adelante dependi en gran medida de la tradicin oral.
Descubrimientos en Troya de Asia Menor, en Minos de Creta, en Mi-
cenas y Pylos en el rea continental de Grecia, han modificado 10ante-
rior, de tal manera que nuestra imagen de estos primeros milenios,
cuando en Mesopotamia y Egipto ya tenan lugar muchos adelantos
importantes, se ha venido reenfocando progresivamente. No fueron los
griegos y sus sucesores, los romanos, los nicos pueblos que desarrolla-
ron la ciudad-Estado como sistema de gobierno y de administracin
predominante. Las comunicaciones marinas comparativamente ms
accesibles entre diferentes comunidades aisladas del gran mar Medite-
rrneo rodeado de tierra, indudablemente facilit la migracin de
pueblos y la transmisin de sus ideas. El proceso debi de haberse ini-
ciado en pocas muy remotas, como 10 indica claramente la existencia,
a menudo inexplicable, de restos megalticos en islas tales como Cerde-
fa, Menorca, Creta y Chipre. De manera general las condiciones eran
entonces favorables para el surgimiento del tipo de comunidad pol-
tica, que tan frecuentemente aparece en una etapa particular en el
desarrollo de los pueblos, de la familia y la tribu hacia la unin
ltica mucho ms extensa. En el presente contexto los fenicios, mic-
nicos y etruscos se distinguen entre los pueblos que contribuyeron
a este desarrollo.
95
96 LA CIUDAD-ESTAD MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
Los FENICIOS
Fenicia consista en una angosta franja costera de playas, actualmente
ocupadas por Siria, Lbano e Israel, que fue poblada por invasores
semticos exploradores ms o menos alrededor de 2000 a.c. Estos
invasores, con la ayuda de su situacin geogrfica, se convirtieron en
hbiles marinos y comerciantes que utilizando toda el rea del Me-
diterrneo como su campo de operaciones, fueron ms aIl de las Co-
lumnas de Hrcules, penetrando en el Atlntico hasta las Islas Scilly
y Cornualles, en busca de estao. Incluso pudieron haber llegado muy
al norte, hasta el Bltico.
Los fenicios no parecen haber formado un pueblo unificado, sino
haber continuado como un grupo de ciudades-Estado vagamente vin-
culadas con nombres tales como Arvad, Gebel (la "Biblos" de los
griegos de donde se deriv la palabra "Biblia"), Beirut, Sidn y
Tiro. Estuvieron bajo el control egipcio desde el siglo xv al XVJl1
a.c., y despus cayeron sucesivamente dentro de las rbitas de' Asi-
ria, Babilonia y Persia. Su historia finaliz con la cada de Tiro, des'
pus de un sitio histrico por Alejandro en el ao 332 a.e,
En el apogeo de su vitalidad los fenicios fundaron colonias a tra-
vs de todo el Mediterrneo. Natable entre stas fue Cartago, cerca
del moderno Tnez, que se dice fue fundada en el ao 814 a.c., por
Dido, hermana del rey de Tiro, como una especie de base de diligen-
cia entre la ciudad patria y la colonia fenicia de Tartessus en la lejana
Andaluca. Cartago, favorecida por su posicin central, estaba des-
tinada a convertirse en una potencia lo suficientemente grande para
oponerse, durante el siglo III a.c., al creciente podero de Roma. Car-
tago conquist vastas reas en la costa norte de frica, Espaa y Si-
lia, la cual arranc a los griegos, pero sigui siendo esencialmente una
ciudad-Estado que se ocupaba del comercio y se vea obligada a ex-
pandirse ante todo para proteger sus intereses comerciales.
Hay una gran escasez de informacin acerca de las instituciones
fenicias, pero es claro que Cartago 1 fue gobernada a travs de todo
su curso por una clase noble apoyada en su nacimiento y riqueza Y
que el pueblo estaba sometido a una tirana, la cual recelaba de cual-
quier tendencia individualista. Los sacerdotes, que prestaban culto
a varios dioses, constituan una poderosa jerarqua que estaba dentrv
1 G. Be C. Charles-Picardo Daily Lite in Carthage, ABen and Unwin, 1961, y n.]1
Warmington, Carthage, Robert Hale, 1960.
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 97
del patronazgo de unas cuantas familias importantes. Sin embargo,
existe el testimonio de que para vigilar a la clase sacerdotal se nom-
br, con el tiempo, un colegio de diez miembros.
Parece que existi una Asamblea, pero tena muy poco poder, ha-
biendo descansado la autoridad fundamental sobre un Senado aristo-
crtico y un Comit de Cinco. Por lo tanto, aparentemente la consti-
tucin cartaginesa difiri muy poco de la de otras ciudades-Estado
del mismo periodo, pero se introdujo durante el siglo v un elemento
original, cuando un cuerpo de magistrados no polticos conocido como
el "Consejo de los Cuatrocientos" fue designado para imponer una
disciplina moral y cvica rigurosa sobre el funcionario ejecutivo y
el pueblo. El poder ejecutivo estaba dividido en dos magistrados o
shofetim, que haban sustituido a la primitiva dignidad real. Estos sho-
fetim actuaban como lderes polticos y militares del Estado. Warming-
ton, quien utiliza el trmino sujet para estos magistrados supremos,
afirma que en el siglo III el cargo era ocupado anualmente y brinda
una buena cantidad de informacin acerca del sistema gubernamen-
tal y administrativo.s Haba en Cartago una importante institucin
en forma de clubes, o hetairiai, que tena una categora corporativa.
Sus miembros se reunan en comidas comunales y pudieron haber sido
financiados por los lderes de su asociacin que dependa de ellos
para apoyo poltico.
Poco se sabe acerca de los mtodos administrativos cartagineses,
pero seguramente eran buenos, como puede esperarse de sus amplias
actividades comerciales. Si los muy conocidos textos diplomticos
encontrados en Tell al-Amarna y Ras Shamra no nos dicen mucho
sobre Cartago, ciertamente dan testimonio de la habilidad de los!
fenicios en la diplomacia. Sin duda por las mismas razones se prest
gran atencin a una correspondencia efectiva. En cualquier caso, al
~ u s r mejores mtodos de comunicacin, los fenicios superaron los
Sistemas de escritura cuneiforme y jeroglfico tan difciles de manejar
al inventar un alfabeto de veintids letras que posteriormente, a tra-
vs de los griegos y los romanos, lleg a ser la base de todos los alfa-
betos occidentales modernos.
Los MICNICOS Y MINOICOS
Descubrimientos arqueolgicos durante el presente siglo en la isla de
Creta (Minos), especialmente en Cnosos, han sacado a la luz abun-
2 Wannington, op. cit., Penguin, pp. 144-145.
98 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
dantes testimonios de una civilizacin que se remonta hasta la Edad
de Piedra Tarda. En las ruinas del gran palacio en Cnosos, descu-
bierto por Sir Arthur Evans, que data del ao 2000 a. C., se encontra-
ron pinturas y grabados en los muros y cacharros decorados que in-
dican el alto nivel cultural alcanzado por los minoicos. Estos minoicos
eran una potencia martima que sostena estrechos contactos con
Egipto. Para el ao 2000 a.c., ya haban adoptado un sistema de
escritura jeroglfico y hacia 1600 a.c., ste haba sido sustituido por
un sistema lineal. Aproximadamente en 1700 a.c., cay la catstrofe
sobre Cnosos, pero sobrevino un resurgimiento brillante y una fase
en la que Creta, mediante sus influencias de ultramar, se vincul con
los estados de la zona continental griega bajo el liderazgo de Micenas.
El palacio de Cnosos fue reconstruido en gran escala, slo para ser con-
sumido por el fuego un par de siglos despus cuando el conjunto de
la civilizacin cretense parece haber sido destruida, aparentemente por
una invasin organizada con este nico propsito, ya que no existen
evidencias de que los invasores hayan permanecido en la escena de
sus depredaciones.
Antes de estos descubrimientos en Cnosos, el inspirado arquelo-
go alemn Heinrich Schliemann haba estado trabajando desde fina-
les de los sesentas en los sitios de Troya, Micenas y Tirinto y sorpren-
dentes descubrimientos introdujeron el mundo de Homero al marco
de la historia. Nuestra imagen de esa importante poca ha sido conti-
nuamente ensanchada por nuevos descubrimientos, particularmente
en Pylos.
Tablillas de arcilla grabadas con un sistema de escritura bien desa-
rollado han salido a la luz no solamente en Cnosos, sino tambin en
Pylos y Micenas. Las ms antiguas estn inscritas con jeroglficos, pero
las siguieron otras con dos tipos de escritura que Evans denomin
"Minoica lineal A" y "Minoica lineal B". La primera y ms antigua
est en un lenguaje que todava no ha sido descifrado. Sin embargO,
la traduccin de la ltima ha sido posible a travs de la investigJn
de un joven arquitecto ingls, el difunto Michel Ventris. De ah se
ha concluido que el lenguaje utilizado entonces en Cnosos y en el
continente era el mismo, una forma arcaica de griego que se encontra-
ba en uso 500 aos antes de la poca de Homero. Se agreg as una
maravillosa pgina ms a la historia de la civilizacin mediterrnea.
Afortunadamente la naturaleza de esta poca de descubrimientOS
revela mucho acerca del gobierno y particularmente de la administra-
cin del periodo. El modelo poltico parece haber consistido de U?
grupo de pequeos reinos concentrado alrededor de una ciudad capl-
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 99
tal, aunque el control de la misma Cnosos bien pudo haberse exten-
dido' por toda la isla de Creta. El Estado estaba bajo el control auto-
crtico de un monarca, en tanto que los lugares del exterior estaban
bajo prncipes o nobles que deban un derecho feudal al rey. El rey
era el funcionario supremo, administrador, as como gobernante, pe-
ro poco se ha recogido sobre sus asistentes. Hay una referencia a un
"lder del pueblo" con jerarqua prxima al rey. Su ttulo no parece
haber tenido ningn significado democrtico: 3 probablemente era
una especie de visir o tal vez un heredero forzoso. Haba miembros
de la casa real con ttulos semejantes a armero del rey, batanero del
rey y alfarero del rey. Haba heraldos, inspectores y por supuesto
escribanos, aunque no se ha descifrado todava alguna descripcin es-
pecfica de estos ltimos personajes. Al mando de las aldeas haba re-
yes subordinados o alcaldes que ejercan amplias facultades en nom-
bre del rey.
La magnificencia del palacio de Cnosos, con su avanzado drenaje
y balnearios, y sus establecimientos artsticos y decoraciones murales,
indican un gran lugar para el ceremonial real, en tanto que sus nu-
merosas oficinas y talleres demuestran que fue planeado como un cen-
t:o de administracin pblica. No existen solamente habitaciones uti-
Izadas para el archivo de registros y sin duda como oficinas de trabajo,
sino tambin talleres para los artistas y muchas bodegas de almacenaje
para los "ingresos" en forma de regalos o tributo, y tributacin ordi-
naria, lo suficientemente amplias, al menos en el caso del almacn
de aceite, como para sugerirse que el palacio era tambin un centro
comercial muy grande.
Las tablillas se dejaban secar pero no se horneaban, guardndose
en cajas de madera o canastas de mimbre forradas con plastas de ar-
cilla y con el sello de un funcionario impreso o marcadas con las es-
pecificaciones del contenido. Los contenedores eran enfilados en repisas
alrededor de un cuarto asignado a ese propsito, un archivo regular.
En el caso de Pylos este cuarto de archivo estaba conectado a la puer-
ta principal del palacio, donde era conveniente para la supervisin
de la entrada y la' salida de bienes. Esta disposicin parece explicar
una referencia en unas tablillas encontradas en otra parte, que dicen:
"escrito en la puerta de la entrada del palacio"; Los funcionarios
. II John Chadwick, artculos en "The Earliest Grceks" en Manch ester Guardian,
Junio, 1954.
4 Michael Ventris y John Chadwick, Documents in Mycenaean Greek, Cambridge.
1965, p. 1l7.
eran expertos en clculo aritmtico, utilizndose un sistema decimal.
Haba tambin un sistema de pesas y medidas que parece haber te-
nido cierta relacin con Babilonia, y piezas de oro, plata y bronce
pudieron haber constituido una moneda metlica."
Todas las tablillas hasta ahora encontradas son de naturaleza admi-
nistrativa y es probable que se utilizaran otros medios menos dura-
deros, pero ms convenientes para registros literarios e histricos. Por
otro lado, dichos registros pudieron haberse guardado separadamente
en otras partes de la ciudad que an no han sido descubiertas o in-
cluso pudieron haberse destruido por completo, ya que aun las tabli-
llas que se conservaron en Cnosos escaparon a la destruccin solamente
porque se endurecieron al cocerse con el incendio general. Algunas
de las tablillas tienen una forma muy peculiar, de un gran parecido a
una hoja de palma, en las que bien pueden estar representados otros
medios que ya eran familiares y de uso general, tales como papiros
o incluso pieles. Existen tambin evidencias de que las tablillas que
han sobrevivido se idearon simplemente para transacciones corrientes
puesto que no se mencionan aos especficos, y es posible que adm-
nistradores cuidadosos llevaran libros ms duraderos para los cuales
se utilizaran probablemente materiales ms caros, pero de menor duo
rabilidad. Presumiblemente, una vez que hubieran hecho las recopi-
laciones anuales, en ocasiones de grandes tablillas en las que se haban
enlistado los ,contenidos de tablillas ms pequeas, se destruan las ta-
blillas constitutivas como se destruyen los borradores hoy en da.
Estas tablillas trataban asuntos tales como el tributo, ofrendas re-
ligiosas y almacenes. Incluyen la distribucin de contribuciones de
los diferentes distritos, con una indicacin del progreso del pago o la
colecta. Se indicaban movimientos de personal, v.gr., la asignacn
de remeros para un barco o de albailes para construir muros, en
tanto que hay muchas anotaciones relacionadas con individuos que
indican su ocupacin y sugieren una divisin del trabajo bien desa-
rrollada, que slo pudo haber existido para hacer frente a las nece-
sidades de una comunidad altamente civilizada. El funcionario p-
blico micnico y minoico estaba ya profesionalmente inmerso en
aquellas actividades fundamentales de elaboracin de registros, que
han constituido la esencia del trabajo de oficina justamente en el
siglo xx de nuestra era. Claramente hay todava mucho que recoger
del material actualmente disponible. .
1> J. B. Bury, A History 01 Cruce, Macmillan, 2,!" ed., 1913, p. 19.
Los ETRUSCOS
Los orgenes de los etruscos, rastros de cuya civilizacin han sobre-
vivido hasta hoy en vastas regiones de Italia, son todava un misterio.
Aparecen en escena aproximadamente en el ao 1000 a.c., y al-
canzan un lugar preeminente durante los tres siglos siguientes.
6
Con
el surgimiento de Roma su poder decae, no obstante que su influen-
cia en la conformacin de las instituciones romanas fue importante.
Adems de las referencias en la literatura romana y numerosas ins-
cripciones, contamos con un retrato bastante completo de los elemen-
tos externos de la vida etrusca en los pueblos en ruinas y en las nume-
rosas cmaras sepulcrales profundamente excavadas en las que se han
preservado grabados, inscripciones, pinturas murales y artculos do-
msticos, tanto como una pintura de la vida egipcia se ha preservado
en las pirmides y otras tumbas. Tenan un alfabeto de veintisis letras;
sin embargo, todava no se ha resuelto el misterio de su lenguaje.
El sistema poltico de los etruscos es bastante. familiar a causa de
otras civilizaciones ms antiguas. La antigua Etruria consista en un
desvinculado grupo de ciudades-Estado, cada una de las cuales recla-
maba plena autonoma dentro de su territorio crcundante. No hay
evidencias de que se consolidaran alguna vez en un solo reino, no
obstante que se logr un alto grado de cooperacin entre las ciudades,
no cabe duda en virtud de los sentimientos comunes de fraternidad,
raza y religin. Esencialmente, sta era una civilizacin de tipo urba-
no que en su cumbre alcanz un alto nivel de vida para la clase go-
bernante. Al parecer se form una vaga confederacin de doce tribus,
cuyos nombres derivaron de las principales ciudades, y que se reunan
anualmente en un consejo etrusco en Voltumna para discutir asuntos
de paz y de guerra.
Al principio los estados se encontraban bajo poderosos reyes, pero
gradualmente stos fueron sustituidos por oligarcas aristocrticos con
magisterios anuales y un Senado de ciudadanos sobresalientes. Poco
se sabe acerca del funcionamiento detallado de la ciudad-Estado etrus-
ca'. Es evidente que era en esencia aristocrtica, y por los admirables
objetos de arte que han perdurado es claro que sus lderes, que pare-
~ .haberse comprometido principalmente con el gobierno y la ad-
mllllstracin, dirigieron una vida de comodidad y gran cultura. Los
6 M. Pallottino, The Etruscans, Penguin, 1955 y Raymond Bloch, The Etruscans,
Tllames & Hudson, 1958.
artesanos libres, los campesinos y los esclavos dejan una imagen oscu
ra en la historia. Haba varios extranjeros entre los cuales figuran pre
minentemente los griegos. El poder ejecutivo se encontraba en ma-
nos de magistrados cuyos ttulos pueden deducirse a menudo de ls
inscripciones en las tumbas, no obstante que sus funciones no pueden
determinarse. Las magistraturas, algunas de las cuales funcionaban
como colegios, tenan nombres tales como zilath, purthene y maru y
las inscripciones sealan a un cursus honorum u orden de preceden
cia, aunque su importancia relativa no es clara.
Los GRIEGOS
De la Iliada y la Odisea puede sacarse un esquema de gobierno de la
primitiva ciudad-Estado griega." Haba un rey y una serie de virreyes
o nobles y un sistema de clases. El rey consultaba a sus principales
sbditos en consejo y las decisiones se anunciaban al pueblo reunido
en el gora. La administracin en la cumbre era todava una admi-
nistracin familiar llevada a cabo por un grupo de sirvientes doms-
ticos con funciones especficas, pero stos eran complementados por
el therapontes, un grupo de sirvientes superiores reclutados de las
familias nobles. Estaban organizados en jerarquas y los ms altos asis-
tan al rey en sus obligaciones religiosas o lo representaban como heral-
dos en las funciones pblicas, llevando su cetro o sus insignias de
poder. Los therapontes servan en las fiestas reales, actuaban como
mensajeros dotados del poder real, convocaban al consejo, hacan pr(}
clamaciones al pueblo, llevaban las rdenes reales a las batallas y re-
presentaban la autoridad real en misiones en el extranjero. Ms abajo
de la jerarqua, a los therapontes jvenes se les asignaban responsabi-
lidades menores como el control de los establos y la armera. Podemce
ver ya el surgimiento, dentro de la casa del rey homrica, de un grupo
de ministros o sea una clase administrativa y de funcionarios menores.
En un sentido amplio la administracin se basaba en la [ratria o tribu,
a la cual perteneca el individuo. El reclutamiento del ejrcito, la
provisin de naves y de abastecimientos para afrontar el gasto pbl
i
.
co se distribuan de acuerdo con la tribu, cada una de las cuales daba
su contribucin segn lo dispusiera el rey a travs de lderes que sus-
tentaban sus ttulos hereditarios concedidos por l.
7 Vase, por ejemplo, G. Glotz, "La Cit Grecque" en L'Euolution de l'Humanit,
La Renaissance du Livre, Pars, 1928, pp. 7-8 Y 39-69.
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRNEA: CIRCA 2000 A 140 A,C. 103
LA CIUDAD-ESTADO GRIEGA EN LA POCA CLSICA
Durante el primer milenio a.e. los griegos fundaron ciudades-co-
lonias a travs de todo el Mediterrneo, cada una de las cuales adop-
taba el patrn gubernamental de la ciudad colonizada. A pesar de la
gran cantidad de tales ciudades no es necesario examinar ms que dos
de ellas, las que representaban concepciones opuestas del gobierno,
para obtener un retrato razonable de la administracin estatal du-
rante ese periodo, a saber, Atenas y Esparta, a las que la historia ha
prestado gran atencin. No es necesario en este caso penetrar detalla-
damente en el gobierno, bastar ofrecer una informacin suficiente
para discernir de manera general cmo se conduca la administracin
pblica griega.' .
En esta poca' haba decado el poder del reino homrico. Slo
en Esparta haba sobrevivido como un sistema de dos reyes prove-
nientes de las dos casas reales de las cuales haba surgido el Estado.
Estos actuaban conjuntamente y ejercan una provechosa supervisin
uno sobre el otro. Seguan detentando la dignidad del alto sacerdote
y del comandante del ejrcito, pero haban perdido la mayor parte de
su poder judicial, constituyendo una excepcin interesante el juicio
sobre todas las cuestiones relativas a los caminos pblicos." En Es-
parta la Gerusia, o Consejo de Ancianos, estaba formado por los dos
reyes y veintiocho miembros de familias nobles, que deban tener
ms de sesenta aos de edad. Su seleccin era proclamada en la Appella,
o Asamblea, como el "precio de la virtud". La Gerusia, no obstante
su categora consultiva, ejerca una influencia poltica bastante gran-
de y actuaba tambin como una corte de justicia criminal. Todo ciu-
dadano espartano de ms de treinta aos de edad se sentaba en la
A.Pella, ms como obligacin que como un derecho. Convocada ori-
gInalmente por el rey, esta funcin fue transferida al Ejorato, proba-
blemente la parte ms caracterstica del sistema espartano. La Apella
no deliberaba: simplemente se reuna para aclamar las propuestas
que le presentaban los reyes y los loros.
El Eiorato estaba constituido por cinco ciudadanos elegidos al azar
y que desempeaban el cargo por un ao. Comenzaban como asisten-
tes administrativos para liberar a los reyes de responsabilidades one-
rosas que iban ms all de su control personal, pero como resultado
de un trastorno interno se convirtieron en guardianes de los derechos
8 Bury, op. cit., p. 122.
104 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 AC.
del pueblo con la tarea de vigilar celosamente la conducta de los re-
yes. Acompaaban a los reyes en todas las ocasiones oficiales y tenan
el poder para convocarlos para dar cuentas y razones, una especie de
escrutinador ambulante. Tambin administraban la justicia civil y
eran los responsables de la disciplina y el orden dentro del Estado.
Sin embargo, fue el sistema social espartano el que dio a esta ciu-
dad-Estado su sello caracterstico. El pueblo constitua una casta mili-
tar devota al servicio del Estado, sometida a una estricta disciplina y
con una vida comunitaria. Formaban una clase privilegiada cuyas vidas
se deban al servicio del Estado; en realidad eran el Estado y su admi-
nistracin. La produccin se dej en manos de los ilotas, los habitantes
nativos que haban sido reducidos a la categora de siervos. La amenaza
de la revuelta se combati con la institucin del Krypteia o polica se-
creta, para mantener a los ilotas bajo vigilancia y control constantes.
La devocin de los espartanos al servicio del Estado era sumamente ad-
mirada por los otros griegos, aunque una degeneracin gradual final-
mente priv al sistema de su calidad original.
En otra parte se descubra un sistema ms flexible adecuado a las
necesidades de los estados comerciantes cada vez ms desarrollados, lu-
gar donde las tendencias se dirigan firmemente en direccin de formas
ms democrticas. En un principio los reyes fueron sustituidos por
tiranos cuya, popularidad dependa de su habilidad para poner coto
al poder de la aristocracia y proporcionar las tan necesitadas obras
pblicas. La poca de oro de los tiranos se present durante el siglo
VI a.c.,pero el hacer el bien a travs de mtodos arbitrarios no satis-
fizoa los griegos, quienes pronto descubrieron formas para refren-
dar las proclividades tirnicas de los ciudadanos prominentes. Uno de
los frutos del movimiento fue la invencin de una peculiar institucin
griega del ostracismo. El lder ateniense Clstenes introdujo una ley
en el ao 500 a.c., relativa a que el pueblo de esa ciudad deba tener
anualmente una oportunidad para votar en contra de cualquier ciu-
dadano prominente que considerara peligroso para el Estado, as co-
mo para pedir su destierro por un lmite de aos. Se ide un sencillo
mtodo administrativo de operacin de este esquema. Todo lo que el
ciudadano tena que hacer era recoger uno de los mltiples pedazos
de cacharros, conocidos como ostracon, que se encontraban alrededor
de la zona del mercado, escribir en l el nombre del ciudadano que
deseaba que fuera deportado y colocarlo en la urna de votacin pues-
ta ah especialmente para ese propsito. Para ser efectivo, deban pre-
sentarse a dicha votacin por lo menos seis mil ciudadanos.
Se ha escrito tanto acerca del gobierno de Atenas que no es ne-
cesara repetir aqu ms que unos cuantos hechos importantes. En
una poca temprana el rey, cuyo poder haba derivado en uno de los
cargos de los tres magistrados con el ttulo de Basileus o lder religio-
so y juez de los casos religiosos, que luego fue sustituido por el Arconte
quien, como juez suprem<;> en todos los casos civiles y defensor de los
derechos de propiedad del ciudadano. ocupaba el primer lugar entre
los magistrados. Haba un tercer magistrado conocido como el Pole-
marca) que era el juez de todos los casos relacionados con quienes no
fueran ciudadanos, as como comandante en jefe del ejrcito. Estos
magistrados eran elegidos anualmente. El poder gobernante descan-
saba en las manos del Consejo del Arepago o de Ancianos, que te-
na cierta jurisdiccin y controlaba la seleccin de los magistrados. En
alguna etapa durante el siglo VII se eligieron seis jueces para contro-
lar el sistema judicial y stos, asociados en poco tiempo con los tres
magistrados, llegaron a constituir el colegio magisterial de los Nueve
Arcontes.
La administracin se basaba en cuatro tribus, cada una dividida
en tres [ratrias y con sus propios funcionarios. Con la creciente impor-
tancia de la marina las cuatro tribus se volvieron a dividir, esta vez
en 48 naucrariae, cada una de las cuales era responsable del abasteci-
miento y la tripulacin de.los navos. Las naucrariae estaban represen-
tadas por un consejo administrativo responsable de la organizacin
de la flota, ejemplo interesante de las races de la administracin. Fue
Clstenes quien, despus de numerosos intentos reformistas, rehizo
la base tribal dividiendo toda el Atica en tres regiones geogrficas
-de ciudad, costa y regin interior- cada una de las cuales estara
constituida por diez lrittyes. Despus tom un lrittyes de cada una de
las tres regiones y constituy una tribu que, posteriormente dividida
en demos) formara una divisin administrativa bsica con sus pro-
pios funcionarios, asamblea y propiedad colectiva. El presidente
del demo tena una lista de ciudadanos de diecisiete aos en ade-
lante, en tanto que la organizacin del ejrcito dependa de la tribu.
Los trittyes no tenan una existencia independiente. El propsito de
esta combinacin artificial de tres reas diferentes era detener las
envidias y el desasosiego entre las reas ms extensas, que haban
~ s i o n d o gran dislocacin en Atenas. La solucin parece haber te-
llIdo un xito mayor del que pudo haberse esperado.
Las reformas introducidas entre los aos 592 y 504 a.c., por Sa-
ln, poeta y ciudadano acaudalado elegido Arconte con este propsito,
Sentaron los fundamentos de la democracia ateniense. Los ciudadanos
se reuniran en la Asamblea Popular (Ecclesia) o general, y partici-
106 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRNEA: CIRCA 2000 A 140 A,C,
paran en la eleccin de los magistrados. T udos los ciudadanos eran
elegibles tambin para ocupar un asiento en la nueva corte popular
o Heliaca, las cuales, habiendo surgido como cortes de apelacin, se
encargaron gradualmente de las funciones judiciales de los Arcontes.
Al mismo tiempo el Consejo del Arepago fue privado de sus funcio-
nes deliberativas y consecuentemente dej de participar directamente
en la legislacin y la administracin, pero asumi el nuevo papel de
protector de la constitucin, con amplias facultades sobre los magis-
trados y autoridad censoria sobre los ciudadanos.
Se estableci el Consejo de los Cuatrocientos para preparar los
asuntos de la Asamblea Popular, constituida por cien miembros de
cada una de las cuatro tribus originales, probablemente elegidos al
azar, mtodo al cual Saln dio gran consideracin como encamacin
del juicio imparcial de los dioses y, por lo tanto, ms confiable que
la eleccin humana. Se eligieron 40 candidatos para el Arcontato, diez
de cada tribu, siendo los nueve ltimos elegidos al azar. Con las re-
formas de Clstenes del sistema tribal cada una de las diez tribus ele-
ga 50 miembros del Consejo, que se convirti entonces en el Con-
sejo de los Quinientos. Este Consejo cambiaba anualmente, siendo
examinados todos los candidatos para el nuevo Consejo por el Consejo
saliente por lo que tocaba a la integridad de sus vidas pblicas y pri-
vadas.
La labor de este interesante Consejo en conjuncin con los ma-
gistrados era esencialmente ejecutiva y por 10 tanto representaba un
intento de colocar la administracin del Estado en manos de ciuda-
danos ordinarios. Los Arcontes y dems magistrados estaban obliga-
dos a reportarse con l y ver por la ejecucin de sus rdenes. Era el
responsable de la mayora de los negocios relacionados con las obras
pblicas, los asuntos del exterior y la guerra, con excepcin de que
slo la Asamblea Popular poda aprobar la declaracin de guerra o
la celebracin de tratados. El Consejo se encargaba tambin de la pre-
paracin de nuevas leyes, que se presentaban despus ante la Asamblea
Popular para su aprobacin. Las finanzas estaban bajo su control,
aunque la verdadera administracin se delegaba a diez funcionarios
financieros o Apodektai, elegidos de las diez tribus. Ejerca poderes
judiciales en asuntos financieros, incluyendo el poder a funcionariOS
excelentes.
Para facilitar el funcionamiento de un ejecutivo de 500 se convir-
tien una prctica el descomponerlo en diez comits tribales, cada uno
de los cuales funcionaba en su nombre durante una dcima parte
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A,C, 107
del ao. Semanalmente se elega un pritaneo de diez del comit tribal
para actuar como una especie de presidente colectivo del consejo.
EL M ~ R O ATENIENSE EN EL SIGLO V
Despus de la derrota de los persas en las batallas de Termpilas, Sa-
lamina y Cithaeron en el ao 480 a.c., durante un tiempo los grie-
gos lograron un alto nivel de unidad, pero el genio de la ciudad-
Estado estaba contra la permanencia de un desarrollo semejante. Con
el propsito de la defensa martima se constituy la Confederacin
de Delfos, proyectndose que cada ciudad contribuyera con una cuota
de navos para la unin naviera. Muchas ciudades pertenecientes a la
Confederacin, que sumaban alrededor de 200 en su apogeo, prefi-
rieron contribuir con dinero en lugar de barcos, y ese dinero fue co-
lectado por diez Hellenotamiae o "tesoreros de los griegos", que eran
todos ciudadanos de Atenas. El dinero se deposit en el Tesoro de
Delos donde el Consejo de la Confederacin se reuni para decidir
sobre una poltica general. Cada Estado miembro tena un represen-
tante sin consideracin a su tamao a excepcin de Atenas que, en
virtud de su riqueza, influy en los votos de los estados ms peque-
os dominando as la Confederacin. Lo que haba comenzado como
una unin naval se converta rpidamente en un Imperio. Gradual-
mente los estados fueron absorbidos quedando solamente las tres ciu-
d.acles que seguan contribuyendo con navos, Lesbos, Chos y Samas..
SIn una autonoma verdadera. En 454 el Tesoro de la Confederacin
fue transferido-a Atenas, habindose convertido en un hecho acepta-
do el seoro ateniense. Pero la simple idea de un Imperio, indepen-
dientemenre de si sus resultados seran buenos o malos, era un anatema
para el espritu de los griegos y en un periodo de 50 aos el Imperio
ateniense haba dejado de existir.
ste fue el periodo en el que se democratiz ms la constitucin
de Atenas y, bajo la direccin de Peric1es cuyo nombre haba aparecido
por primera vez en un documento oficial en el ao 473 a.c., Atenas
alcanz su mxima gloria. Pero el principio de la democracia parece
haberse llevado demasiado lejos, a juzgar por la reduccin del Arepa-
go y el Arcontato, el pago de los magistrados, que no se limit con
los ciudadanos acaudalados, y aun el pago por la atencin de los jue-
ces-ciudadanos en la H eliaea. Los escritores expertos en hacer discur-
SOs fueron capaces de dominar a los incultos jueces y la justicia se
convirti en una farsa. Ni es digno de nuestro respeto el sistema segn
108 LA CIUDAD-ESTADO MEDlTERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
el cual los esclavos podan ser forzados, bajo tortura, a dar testimonio
ante estas cortes.
Sin embargo, el advenimiento de la democracia no signific que el
gasto pblico descansara sobre los ciudadanos pobres, a excepcin de
los tiempos de crisis. En lugar de que el Estado impusiera tributos,
se esperaba que los ciudadanos ricos se hicieran cargo de las one-
rosas responsabilidades financieras. Fue as como se introdujo el sis-
tema de la trierarquia, mediante la cual los ciudadanos ricos a su
vez aceptaban responsabilidades para equipar y lanzar una galera -ha-
biendo proporcionado el Estado algunos aparejos y el casco- para
el entrenamiento de remeros, mantener la nave en buenas condiciones,
y en realidad, como tetrarca) navegar con su barco durante el periodo
de su cargo.
No obstante que fueron asignadas sumas de dinero del tesoro
pblico par<1 equipar las delegaciones enviadas en alguna diligencia
religiosa o para algn festival panhelnico, dicho dinero no era su-
ficiente para proveer a la delegacin con la magnificencia digna de
la ocasin y nuevamente se nombr un ciudadano para sacar la dife-
rencia y hacerse responsable de los resultados. Anualmente cada una
de las tribus comisionaba a un miembro acaudalado como choregos
con la obligacin de proporcionar un coro y un entrenador experimen-
. tado para ensearles las danzas y las canciones del drama que iba a
representarse. La rivalidad entre los choregoi por el honor de alcan-
zar el xito en las competencias artsticas incrementaba la generosi-
dad por parte de estos ciudadanos y ciertamente aumentaba la gran
contribucin al arte y la literatura realizada por los griegos durante
esta notable etapa.
La poca de gloria de Atenas dur poco. En el ao 431 a.c., la
Guerra del Peloponeso estall confirmndose su ruina. Dos aos des-
pus muri Pericles. A 'Tucdides le toc la tarea de escribir el epi-
tafio histrico de la poca. Puede obtenerse mucho de esta notable
crnica 9 sobre la debilidad de la administracin pblica griega en
la conduccin de una empresa militar semejante: por ejemplo, el
influjo de la creencia en la adivinacin, en lderes como Nicias, era
demasiado fuerte como para anular las decisiones polticas vitales, as
cuando fatalmente retras la retirada de los barcos de Siracusa a causa
de un eclipse de Luna.'? Uno no puede comprender los problemas de
la administracin pblica de la poca sin tomar en cuenta los efectoS
de dichas supersticiones sobre sus participantes.
1) Tucddes, Peloponnesian War. Dent's Everyrnan Edn.
.10 Ibid., Libro VII, captulo XXII.
LA CIUDAD-ESTADO DE PLATN y ARISTTELES
Llegamos ahora a la poca de escritores sobresalientes como Tucdi-
des, Jenofonte, Platn y Aristteles, quienes se interesaron particu-
larmente en los asuntos de la polis o ciudad, y por lo tanto fueron los
primeros en tratar la poltica como arte y ciencia. Platn se interes ms
en los aspectos filosficos, en el descubrimiento de la sociedad ideal
creada para asegurar una vida buena. En obras tales como la Repbli-
ca y las Leyes, en las que delinea versiones sucesivas de su utopa, se
encuentran muchas referencias que esclarecen el mecanismo adminis-
trativo que el gran filsofo consideraba necesario para la realizacin
de sus ideas, pero sin duda ser la Poltica de Aristteles a la cual re-
curriremos para comprender la prctica real de la poca. Este ltimo
en su estudio enciclopdico de las ramas existentes del conocimiento,
constituy el mejor exponente de la aproximacin cientfica. Debe
recordarse que estas notables contribuciones se realizaron durante el
siglo IV a.c., despus de la derrota de Atenas, y que ambos filsofos
estaban muy preocupados por la cada de la ciudad e interesados en
el descubrimiento de formas para eliminar los males que acosaban al
cuerpo poltico.
En la Repblica Platn pensaba en trminos de la ciudad-Estado
que era el ideal prctico de todo poltico griego. Al idear la disciplina
para la clase gobernante del Estado ideal, que era asegurar su comple-
ta dedicacin al inters pblico, Platn estuvo muy influido por
el sistema espartano. El liderazgo descansara en las manos de los
reyes-filsofos, la Ciudadana se dividira en clases que se cimentaran
seguramente en las habilidades inherentes del individuo, y los nios
seran educados -hoy en da diramos "adoctrinados"- de manera tal
como para desarrollarse efectivamente dentro de la esfera en la que
se les hubiese ubicado. La idea del liderazgo a travs de un grupo de
guardianes dedicados a tal fin, los cuales han sido seleccionados y edu-
cados especialmente para su elevada misin, ha aparecido una y otra
vez en la historia, no obstante que la realizacin de semejante ideal
nunca ha tenido 102Tos considerables. Los administradores nunca han
t . b
.enIdo la fortuna de recibir sus direcciones polticas de unos lderes
Ideales semejantes.
En las Leyes la realidad de la vida parece haber tenido efecto sobre
Platn y su Estado ideal est ahora ms cercano a la tierra. Sus reyes-
[lsofos, concebidos originalmente en plural, se han transformado
ahora en un rey-filsofo en singular. Obviamente Platn se ha visto
'110 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
influido por el fracaso de sus misiones personales en Siracusa tratan-
do de persuadir al tirano Dionisio que adoptara los principios de
la Repblica, y su nuevo esquema intenta combinar las virtudes de la
monarqua y la democracia en una forma de gobierno mixto. En su
. sistema revisado hay menos comunismo, pero el Estado sigue estando
involucrado casi con todo, a excepcin del comercio exterior, que
es una ocupacin menospreciada y se deja para los extranjeros, quie-
nes siempre constituyeron una importante clase no ciudadana en las
ciudades griegas. La Asamblea de todos los ciudadanos sera sustituida
por un Consejo de 360 elegidos de cuatro diferentes clases propieta-
rias, una medida que, como seala Spender;'! es una desviacin de
la democracia directa hacia las instituciones representativas. En la
.seleccin del ejecutivo supremo la edad era importante y se requera
una disciplina educativa continua para que el ciudadano tuviera la
capacidad de hacerse cargo de altas responsabilidades. De esta mane-
ra, el Consejo Nocturno, que sera el guardin ltimo de la consti-
tucin, estara constituido por ancianos, de la misma forma que el
-consejo encargado de las artes. Para introducir las nuevas institucio-
nes y elegir a los primeros ejecutivos se establecera un consejo espe-
cial, y fue as como apareci la asamblea constituyente en el escenario
poltico. _
A pesar de que el desarrollo progresivo dirigido a la transforma-
cin inevitable no era una idea que se recomendara a la mentalidad
griega, Platn no descart la posibilidad de que pudieran existir en
en otras tierras prcticas de las cuales Atenas pudiera sacar provecho,
'y el Consejo Nocturno tendra la facultad de enviar misiones al ex-
tranjero para investigar los mtodos de otros estados, de tal manera
que se introdujeran mejoras a las instituciones existentes. Dicha in-
vestigacin era todava ms aceptable para Aristteles, a quien se le
acredita el haber reunido informacin acerca de las constituciones de
158 estados griegos, aunque slo ha sobrevivido su Constitucin de
Atenas. Esto sali a la luz apenas en 1890 en un papiro descubierto
.en Egipto.P
La democratizacin de la Constitucin ateniense continu. Se in'
trodujo un interesante mtodo de financiamiento de los pagos y di!Y
'tribuciones adicionales cuando se form un fondo especial bajo la
administracin de su propio ministro para la recepcin de impuestOS
\
11 J. A. Spender, The Government 01 Mankind, Cassell, 1938, p. 91.
12 Traducci6n al ingls de Ernest Baker de la Polltica, de Aristteles, Oxford, 1946.
!pp. ~ 8 Y 377-884.
LA CIUDADESTADO MEDITERRNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 111
de los ricos. Se impuso un tributo a la propiedad, tasado en un quin-
to del capital de cada ciudadano inscrito en el registro, y para su ad-
ministracin los ciudadanos fueron divididos en veinte symmories.
La responsabilidad para el pago del impuesto al Tesoro se puso en
manos de los ciudadanos ms ricos de cada symmory. Este sistema de
responsabilidad conjunta se encontr que en la prctica funcionaba
ms expeditamente y con menos fricciones que el mtodo normal de
colecta mediante funcionarios de Estado. Aproximadamente en la
misma poca el alfabeto se sustituy, con fines oficiales, por el alfa-
beto jnico perfeccionado.
La parte ejecutiva del gobierno de la ciudad permaneci con el
Consejo de los Quinientos, a travs de los pritaneos, pero stos eran
responsables de la poltica general, dejndose las responsabilidades
administrativas en manos de magistrados, frecuentemente agrupados
en consejos representantes de las diez tribus. En la Poltica 13 Arist-
teles clasifica a estos magistrados y examina sus funciones. Para co-
menzar excluye, en tanto integrantes de una categora especial, a los
sacerdotes de cultos pblicos, heraldos, personas relacionadas con la
realizacin de juegos y otras elegidas para hacerse cargo de embajadas.
Despus distingue tres tipos principales de obligaciones oficiales: a
saber, la poltica, la econmica y la subordinada o servil. La obliga-
cin de -Ios magistrados era deliberar, decidir y expedir instrucciones,
y stos parecen cubrir el grupo poltico. Como ejemplo del grupo
econmico cita a ciudadanos elegidos para cuantificar el grano para
la distribucin, pero la descripcin es vaga y pudo haber ubicado
a funcionarios importantes debajo del nivel del quehacer poltico. La
tercera clase inclua los esclavos pblicos.
Aristteles examin la manera en que estaban distribuidas las fun-
ciones ejecutivas del Estado entre los magistrados y concluy que la
distribucin poda realizarse de acuerdo con la materia de que se trata-
ra o a las personas a las que se prestara el servicio; un obvio indica-
dor hacia el Comit Haldane ms de dos mil aos despus." Su es-
quema prctico prest poca atencin a su segundo encabezado. La asig-
nacin de una sola materia a una autoridad fue favorecida, pero
Aristteles estaba de acuerdo en que el tamao del Estado haca la
diferencia y"que en pequeos estados un solo magistrado o consejo
tratara necesariamente varias materias.
13 Aristteles, op, cit., captulo xv.
14 Report o/ the Machinery o/ Government Committee, Cd. 9230, H. M. Stario-
nery o ffice, 1918, p. 7.
UO LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
influido por el fracaso de sus misiones personales en Siracusa tratan-
do de persuadir al tirano Dionisio que adoptara los principios de
la Repblica, y su nuevo esquema intenta combinar las virtudes de la
monarqua y la democracia en una forma de gobierno mixto. En su
. sistema revisado hay menos comunismo, pero el Estado sigue estando
involucrado casi con todo, a excepcin del comercio exterior, que
es una ocupacin menospreciada y se deja para los extranjeros, quie
nes siempre constituyeron una importante clase no ciudadana en las
ciudades griegas. La Asamblea de todos los ciudadanos sera sustituida
por un Consejo de 360 elegidos de cuatro diferentes clases propieta-
rias, una medida que, como seala Spender.P es una desviacin de
la democracia directa hacia las instituciones representativas. En la
.seleccin del ejecutivo supremo la edad era importante y se requera
una disciplina educativa continua para que el ciudadano tuviera la
capacidad de hacerse cargo de altas responsabilidades. De esta mane-
ra, el Consejo Nocturno, que sera el guardin ltimo de la consti-
tucin, estara constituido por ancianos, de la misma forma que el
-consejo encargado de las artes. Para introducir las nuevas institucio-
nes y elegir a los primeros ejecutivos se establecera un consejo espe-
cial, y fue as como apareci la asamblea constituyente en el escenario
poltico. _
A pesar de que el desarrollo progresivo dirigido a la transforma-
cin inevitable no era una idea que se recomendara a la mentalidad
griega, Platn no descart la posibilidad de que pudieran existir en
en otras tierras prcticas de las cuales Atenas pudiera sacar provecho,
'y el Consejo Nocturno tendra la facultad de enviar misiones al ex-
tranjero para investigar los mtodos de otros estados, de tal manera
que se introdujeran mejoras a las instituciones existentes. Dicha in-
vestigacin era todava ms aceptable para Aristteles, a quien se le
acredita el haber reunido informacin acerca de las constituciones de
158 estados griegos, aunque slo ha sobrevivido su Constitucin de
Atenas. Esto sali a la luz apenas en 1890 en un papiro descubierto
-en Egpto.>
La democratizacin de la Constitucin ateniense continu. Se in'
trodujo un interesante mtodo de financiamiento de los pagos y dis-
tribuciones adicionales cuando se form un fondo especial bajo la
administracin de su propio ministro para la recepcin de impuestOS
\
11 J.A. Spender, The Government 01 Mankind, Cassell, 1938, p. 91.
12 Traduccin al ingls de Ernest Baker de la Polltica, de Aristteles, Oxford, 1946.
;pp. 386, Y 377-884.
LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. III
de los ricos. Se impuso un tributo a la propiedad, tasado en un quin-
to del capital de cada ciudadano inscrito en el registro, y para su ad-
ministracin los ciudadanos fueron divididos en veinte symmories.
La responsabilidad para el pago del impuesto al Tesoro se puso en
manos de los ciudadanos ms ricos de cada symmory. Este sistema de
responsabilidad conjunta se encontr que en la prctica funcionaba
ms expeditamente y con menos fricciones que el mtodo normal de
colecta mediante funcionarios de Estado. Aproximadamente en la
misma poca el alfabeto se sustituy, con fines oficiales, por el alfa-
beto jnico perfeccionado.
La parte ejecutiva del gobierno de la ciudad permaneci con el
Consejo de los Quinientos, a travs de los pritaneos, pero stos eran
responsables de la poltica general, dejndose las responsabilidades
administrativas en manos de magistrados, frecuentemente agrupados
en consejos representantes de las diez tribus. En la Poltica 13 Arist-
teles clasifica a estos magistrados y examina sus funciones. Para co-
menzar excluye, en tanto integrantes de una categora especial, a los
sacerdotes de cultos pblicos, heraldos, personas relacionadas con la
realizacin de juegos y otras elegidas para hacerse cargo de embajadas.
Despus distingue tres tipos principales de obligaciones oficiales: a
saber, la poltica, la econmica y la subordinada o servil. La obliga-
cin de los magistrados era deliberar, decidir y expedir instrucciones,
y stos parecen cubrir el grupo poltico. Como ejemplo del grupo
econmico cita a ciudadanos elegidos para cuantificar el grano para
la distribucin, pero la descripcin es vaga y pudo haber ubicado
a funcionarios importantes debajo del nivel del quehacer poltico. La
tercera clase inclua los esclavos pblicos.
Aristteles examin la manera en que estaban distribuidas las fun-
ciones ejecutivas del Estado entre los magistrados y concluy que la
distribucin poda realizarse de acuerdo con la materia de que se trata-
ra o a las personas a las que se prestara el servicio; un obvio indica-
dor hacia el Comit Haldane ms de dos mil aos despus." Su es-
quema prctico prest poca atencin a su segundo encabezado. La asig-
nacin de una sola materia a una autoridad fue favorecida, pero
Aristteles estaba de acuerdo en que el tamao del Estado haca la
diferencia Y'que en pequeos estados un solo magistrado o consejo
tratara necesariamente varias materias.
13 Aristteles, op, cit., captulo xv.
14 Report o/ the Machinery o/ Government Committee, Cd. 9230, H. M. Stario-
nery Office, 1918, p. 7.
Sin embargo, es con base en la discusin de Aristteles sobre los
cargos especficos que ofrecemos el cuadro ms esclarecedor de las
funciones de la administracin pblica griega." Aristteles divide
los cargos importantes en dos niveles. En el nivel superior incluye:
( i) Aquellos relacionados con el control general del conjunto de las
oficinas pblicas y responsables de convocar e introducir asuntos
a la Asamblea.
(ii) Los generales o comandantes encargados de la defensa de la ciu-
dad, incluyendo la vigilancia de las puertas y los muros de la
ciudad y la inspeccin e instruccin de los ciudadanos; y
(iii) Los funcionarios financieros que reciben y revisan las cuentas
de otras oficinas, conocidos como auditores, contadores, examina-
dores o abogados del fisco.
Para nosotros son de considerable inters los seis tipos de magistra-
dos del segundo nivel, a los cuales Aristteles caracteriza como absolu-
tamente indispensables aunque no son tan importantes, y de hecho se
refiere a ellos antes de considerar los cargos de alto nivel.
( i)
( ii)
(iii)
(iv)
( v)
En primer lugar estaba el Agoranomos encargado del cuidado de
la zona del mercado y responsable de la supervisin de los contra-
tos y del mantenimiento del orden.
Un segundo ti po, estrechamente vinculado al primero, era el
Astynomos o superintendente de la ciudad, quien realizaba la
vigilancia de las propiedades pblica y privada en el centro de
ciudad, el mantenimiento y cuidado de los caminos y edificios
abandonados y cuestiones simi'latres, as como la superintendencia
de las fronteras, todo ello con el propsito de prevenir disputas.
En una ciudad grande esta funcin poda estar distribuida entre
varios departamentos, cada uno responsable de obligaciones es-
pecficas.
El tercer tipo, casi una copia del segundo, eran los Agronomoi
o inspectores rurales (en ocasiones guardabosques) quienes desem-
peaban deberes similares fuera de la ciudad.
El cuarto tipo lo formaban los receptores de cuentas o tesoreros.
los cuales tenan la tarea de recibir y guardar los ingresos al era-
rio y. desembolsar cantidades de dinero a los diversos departa-
mentos.
El quinto tipo estaba relacionado con el registro de los contratoS
privados y las decisiones de la corte, y se encargaba de las de-
nuncias. Estos magistrados tenan diferentes nombres, tales cornO
111 Ari9tte1es, op. cit., Libro VII, captulo VIII.
Oficial o Registrador Pblico, y nuevamente, en las ciudades ms
grandes el trabajo poda dividirse en departamentos.
(vi) El sexto y ltimo tipo, que sigue al precedente, tena que ver con
la ejecucin de sentencias sobre los ofensores, con la recupera-
cin de deudas y la custodia de prisioneros. En vista del odio
atribuido a este cargo Aristteles sostena que deba ser compar-
tido entre los representantes de las diversas cortes y que era desea-
ble que la responsabilidad para infligir penas y para su ejecucin
fueran disociadas.
Los seis tipos de magistrados constituan seguramente la: direccin
ejecutiva de la ciudad-Estado. Su tarea era ver que los asuntos coti-
dianos de la ciudad se condujeran de buena manera.
Aristteles mencionaba tambin una clase de cargo especial que
se relacionaba con el culto de las deidades cvicas: sacerdotes, superin-
tendentes de sacrificios, guardias de los altares, administradores de la
propiedad religiosa. En donde se acostumbraba conducir los sacrificios
pblicos en el fogn comn, esta oficina no se asignaba legalmente
a.l
os
sacerdotes sino a un Arconte o rey, para el cual sta era la prin-
cipal funcin que an exista.
Finalmente, Aristteles tom en consideracin ciertos puestos ms
comunes en los estados ricos o aquellos relacionados con una buena
disciplina: tales como la supervisin de las mujeres, reforzamiento de
la.obediencia a la ley, supervisin de los nios, control del entrena-
mIento fsico, superintendencia de las competencias atlticas, de con-
cursos dramticos y espectculos similares. Estaba de acuerdo en que
algunos de stos, como la supervisin de las mujeres y los nios, esta-
~ n fuera de lugar en una democracia; otros, como hemos visto, eran
aSIgnados a ricos ciudadanos seleccionados.
El magistrado griego no era un especialista debido a que la circu-
l ~ i n del cargo era la regla, as como la tenencia del puesto por pe-
nodos cortos, generalmente un ao. Frecuentemente los cargos se asig-
naban a un consejo, por lo general constituido por diez, considerando
la base tribal. La seleccin se haca usualmente al azar, no obstante
se crea que dicha eleccin dependa de la sabidura de los dioscs.l"
y es significativo el que gTadualmente, a pesar de lo anterior, se haya
Convertido en costumbre el que ciertos cargos con responsabilidades
16 El argumento de Fustel de Coulanges en La Cit Antique, Pars, 18i6, de que
el nombramiento de los magistrados por sortition (al azar) era en un principio religioso,
se ha descartado: ver Hignett, A History of the Athenian Constitution to the end of
Ihe Fiflh Century; B. C., Oxford, 1952, p. 228.
..
lB: LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
de alto nivel se sometieran a elecciones. As, de acuerdo con la Cons-
titucin de Atenas, los siguientes magistrados eran electos: tesorero
del arca militar, pagador de la contribucin al teatro, conservador de
las fuentes y los Strategoi o comandantes militares. Tambin se ele-
gan los ciudadanos designados para misiones diplomticas, ya que
entonces como ahora se reconoca que la personalidad, la habilidad
para hablar y las buenas maneras en sociedad eran esenciales para el
xito de dichas misiones. Obviamente que en este caso la seleccin al
azar no era bastante discriminativa. El campo de seleccin dependa
de si el Estado era una oligarqua o una democracia, pero incluso en
el ltimo caso mucho pudo haber dependido de la estimacin en que
se tena al cargo o de las responsabilidades que impona. En donde
los servicios eran voluntarios, aun era posible sealar a un ciudadano
si no haba ofrecimientos, mientras que algunos' cargos, como hemos
visto, dependan en gran medida de la riqueza de sus propietarios Y
tenan que restringirse a los ricos.
Una caracterstica significativa del sistema era la manera en la
que las actividades de los magistrados estaban sometidas a una revisin
en todas las etapas.F Al principio, eran su carcter y su reputacin, no
su competencia potencial para cargar con las obligaciones del puesto.
las que se sometan a examen. Una vez elegido al azar o de alguna
otra manera, el magistrado electo se someta a un escrutinio y tena
que demostrar en la dokimasia, presentando testigos para ello, cues-
tiones tales como su decencia, el desempeo de obligaciones previas y
el servicio militar, el pago de impuestos, la conducta familiar y el
cumplimiento de obligaciones religiosas. Era posible que un ciudada
no prf:sentara ante la corte una causa por la que el magistrado
no deba ser confirmado en su cargo. Despus de pasar la dokima5
la
el nuevo magistrado deba tomar el juramento del cargo. Incluso aho-
ra los ciudadanos podan llevar acusaciones ante el Consejo. Al aban-
donar su cargo un consejo especial llevaba a cabo un escrutinio elabO-
rado de su conducta durante el servicio y de sus cuentas, y su reporte
era llevado ante las cortes ya sea para sentar cargos especficos o para
la aprobacin del levantamiento de algn cargo. Aun en el trIl
O
caso, habiendo concedido el consejo especial una declaracin de inO-
cencia, era posible que un ciudadano presentara cargos y demostrara
porqu no deba concederse la absolucin. Cuando se tiene
la existencia no solamente de este sistema ininterrumpido de
guaciones pblicas, sino tambin la estricta supervisin que el ConsejO
11 Vase, por ejemplo, R.J. Bonner, Aspects of Athenian Democracy, Berke1ey, 193
3.
LA CIUDAD-ESTADO CIRCA 2000 A 140 A.C. 115
era capaz de ejercer, tanto directamente como a travs de los pritaneos
gobernantes, difcilmente sorprende el que la conduccin de la admi-
nistracin griega se haya caracterizado frecuentemente como no em-
prendedora.
La falta de destreza era a menudo compensada por el hecho de
que los ciudadanos como un todo estaban bien informados de la con-
duccin de los asuntos, puesto que participaban en ella a cada mo-
mento a lo largo de su vida adulta. Pero haba dos recursos que ayu-
daban a ampliar la base de experiencia requerida para cargos particu-
lares, uno era la extendida costumbre de asumir una responsabilidad
colectiva mediante el sistema del consejo, como ya lo hemos mencio-
nado, y el otro la prctica de designar asesores a los magistrados y otros
funcionarios, cuya funcin era asistir al propietario del cargo y, de
compartir responsabilidades, ya que tambin ellos eran sorne-
tIdos a un escrutinio al concluir su cargo. Los magistrados eran asis-
tidos tambin por esclavos pblicos y personales que sin duda a me-
tenan habilidades secretariales y un tipo de prctica administra-
tIva bsica adquiridas con la experiencia, el tipo de asistencia que los
a?rninistradores de todo el mundo necesitan para el desempeo efi-
CIente de sus obligaciones.
Durante su periodo de cargo los magistrados detentaban un poder
considerable y se les otorgaban inmunidades legales. En un sistema de
gobierno que coloca la responsabilidad de la administracin directa-
mente en las manos de la ciudadana hay mucho que admirar y, cuando
un sistema semejante permite la reeleccin y el dominio de un lder
tan notable como Pericles, tiene mucho por qu ensalzrsele. A pesar
de todo, existen evidencias que sugieren que en el caso de Grecia la
teora era muchas veces mejor que la prctica, ya que difcilmente
puede dudarse que las virtudes del sistema tendieron a ser suprimidas
por las constantes aprehensiones de todos, excepto del ms intrpido
de los magistrados que poda haber sido llamado a dar cuentas, no
solamente por sus errores administrativos, sino por alguna accin ati-
que hubiera sido recibida adversamente por un grupo mayorita-
no en cualquiera de los consejos. Ms an, un sistema de gobierno
el cual la poltica era propensa a la inestabilidad por la influen-
CIa en la Asamblea Popular (Ecclesia) de la brillante retrica de los
POlticos populares, pero inestables, difcilmente estaba calculado para
producir iniciativas de los administradores que tenan mucho que
perder por un paso en falso. Este punto es ejemplificado admirable-
lllente por 'Tucdides, al informar sobre el predicamento de Nicias
ante Siracusa en el ao 414 a.e.
116 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRNEA; CIRCA 2000 A 140 A.C.
l haba enviado antes' (a Atenas) informes frecuentes de los aconte-
cimientos conforme ocurran, y sinti que ahora estaba especialmente
obligado a hacerlo, ya que pens que estaban en una posicin crtica y
que a menos que se acordaran de ellos pronto o llegaran refuerzos
abundantes, no tenan esperanza de estar protegidos. Sin embargo, te
ma que los mensajeros, por incapacidad para hablar, porque les falla-
ra la memoria o por desear complacer a la multitud, no informaran la
verdad y por ello consider ms conveniente escribir una carta, para
asegurarse de que los atenienses conoceran su propia opinin sin
que se deformara al ser transmitida y de que fueran capaces de tomar
una decisin con base en los verdaderos hechos del caso. De acuerdo
con esto, sus emisarios partieron con la carta y las instrucciones verbales
requeridas; y l atendi los asuntos del ejrcito, hacindose el prop-
sito de mantenerse a la defensiva y de evitar cualquier peligro nnece-
sario.t"
EL BREVE IMPERIO DE ALE]ANDRO
Las ligas polticas fundadas por Atenas, ostensiblemente con propsi-
tos defensivos, haban existido poco tiempo y las ideas sobre una unin
griega no eran populares, pero finalmente los griegos empezaban a
comprender que la ciudad-Estado se estaba convirtiendo en una forma
de gobierno inadecuada para hacer frente a la situacin poltica del
siglo IV a.c. 1scrates, por ejemplo (436-338), soaba con una Grecia
unida, marchando hombro con hombro en contra de la poderosa Per-
sia, aunque su idealismo parece haber tenido races en una pasada
Edad de Oro ms que en alguna idea progresista de un futuro mejor,
Fue en una regin muy al norte, en Macedonia, un territorio que
no perteneca a la sociedad ateniense, donde estaba destinado a nacer
el breve intento griego de dominacin imperial, un brillante impulso
final que marc el rompimiento definitivo de la democracia griega.
No es ste el lugar para relatar la muy conocida historia de Filipo de
Macedonia, quien concibi el gran proyecto, pero fue asesinado por
un homicida desconocido justo en el momento en que estaba listo para
marchar hacia el este. Pero su hijo Alejandro haba sido bien ins-
truido por Aristteles y por su padre. Astutamente asegur su eleccin
por la Confederacin de Corinto como general de los griegos y, ha-
biendo asegurado su retaguardia, en 334 a.c. inici su inaudita carrera
de conquistas. En un plazo de diez aos Asia Menor, Siria y EgiptO,
18 Tucdides, op. cit., Libro VII, captulo XXI.
Babilonia, Persia y grandes regiones de Asia Central y la India esta-
ban sometidas a su gobierno.
En conjunto, este ascenso espectacular de un hombre al dominio
del mundo era en gran medida un tour de force, que dependa no sola-
mente del genio del liderazgo de Alejandro (apoyado, recurdese, por
los preparativos con mira a largo plazo de su padre), sino tambin
de la debilidad crnica del reino persa y generalmente del sistema
oriental de gobierno, debilidad que ya se haba demostrado en 401
a.c. a todo aquel que pudiera interpretar los signos, por la marcha
pica de los Diez Mil Bajo Ciro, como lo relata Jenofonte en su Arui-
basis. Adems de su indudable genio militar y valor personal, a menu-
do tan temerario como para demandar para ello una casi increble
vida de buena suerte, Alejandro debi de haber tenido genio para la
?rganizacin. Hay espacio aqu para una fructfera investigacin. Su
Inmensa campaa dinmica requera obviamente de dotes organizati-
vas de un alto orden. Fue muy sabio al dejar el gobierno de los terri-
torios conquistados en las manos de gobernantes naturales del lugar en
los que poda confiar. En Egipto, por ejemplo, se adjudic l mismo
el manto de Hijo de Ammn con el fin de establecer su legitimidad en
la lnea de los faraones y en Menfis reorganiz el gobierno del pas
colocndolo en manos de. dos nomarcas naturales del lugar, pero con-
fiando al mismo tiempo las provincias contiguas de Arabia y Libia a
g-obernantes griegos, los cuales podan mantener vigilados a sus veci-
nos egipcios. Dividi el comando militar de Egipto entre varios gene-
rales y design a un ministro especial, Clernenes de Naucratis, para
que se hiciera cargo de todas las finanzas. Un acto notable fue la fun-
dacin de Alejandra en un punto estratgico del delta del Nilo.
El vasto dominio de Alejandro careci de una raison d' tre perdu-
rable. Tan pronto como una enfermedad comn hubo derribado al
conquistador, cuando tena apenas 33 aos de edad, sus tenientes, en
medio de controversias sin precedente, comenzaron a desintegrar su rei-
no en una serie de estados sucesores. Alejandro haba fracasado incluso
al no asegurar la sucesin al trono. Sin duda pensaba que todava que-
daba mucho tiempo. Su Imperio se desintegr an ms rpido de lo
que haba tardado en surgir. Solamente en Egipto subsistira el siste-
ma, ya que ah el comandante de Alejandro, Ptolomeo, a travs del 1
COntrol del Mediterrneo mediante su flota con base en Alejandra,
ue capaz de fundar una dinasta modelada no sobre las prcticas grie-
gas, sino sobre los bien cimentados mtodos de los faraones que ya
hemos examinado. .
118 LA CIUDADESTADO MEDITERRNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
LA ERA HELNICA
Durante los siguientes trescientos aos las ideas griegas florecieron en
Egipto, el Medio Oriente y hasta los confines de Asia, bajo el efecto
de la afluencia de colonos griegos. Sin embargo, Grecia, la patria, es-
taba en decadencia y los esfuerzos para lograr una mayor unidad me-
diante la formacin de ligas de ciudades estaban destinados a alcanzar
solamente un xito limitado. Entre estos intentos de unificacin se
contaron principalmente las Ligas Aquea y Etolia, que funcionaban
en ambos lados del Golfo de Corinto. Cada una de las ligas elega
anualmente a un general para comandar su ejrcito mixto y haba
otros oficiales que atendan la defensa y las relaciones exteriores, pero
los estados continuaban siendo responsables, cada uno individualmen-
te, de sus propios asuntos y de la recoleccin de impuestos. La Liga
Aquea parece haberse aproximado ms a una federacin modern
aYI
Su general era asistido por un gabinete de diez ministros, elegidos al
mismo tiempo, y haba un secretario de Estado, un vicegeneral y un
general de Caballera. La relacin entre el general y el gabinete no es
clara, pero sin duda la representacin de la ciudad ejerca gran infl
ue
?-
cia. Desgraciadamente estas dos ligas permanecieron hostiles una haCia
la otra y tanto Atenas como Esparta quedaron excluidas.
A travs de todo el mundo helnico la ciudad-Estado sigui siendo
la unidad de gobierno local normal dentro del reino fundamental-
mente desptico que se extenda sobre el rea. A pesar del amplio
margen en tamao y riqueza estas ciudades-Estado eran notablemente
similares en apariencia y funcionamiento. sta era un rea de gran
florecimiento artstico y las ciudades se convirtieron en almacenes de
cultura. Uno de los efectos de esto fue la ampliacin del orden de ser-
vicios de los que era responsable la ciudad: fueron activamente adop-
tadas cuestiones como la educacin y el control de alimentos. No
obstante que en general se sostenan formas democrticas, por la elec-
cin de los magistrados, el verdadero poder tendi a caer en las manos
de los ricos, cuyos recursos eran necesarios para una provisin efec-
tiva de los servicios pblicos.
Poco se sabe acerca de las disposiciones para el cumplimiento de
la primera obligacin del gobierno, el mantenimiento de la ley Yel
orden.w Ciertamente hay referencias a un comandante de la Vigilan
.
19 E. A. Freeman, History o/ Federal GcnJfrnment in Greece and Italy, Maern
iIlan,
1893. p. 221.
20 A.H.H. jones, T'he Greek City, Oxford, 1940, pp. 211-212.
LA CIUDAD-E5TADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C, 119
cia Nocturna en la Alejandra de Ptolomeo y haba guardias de las
fronteras cuyas funciones incluan el arresto de los esclavos prfugos,
pero sin duda el comandante militar era casi siempre el responsable.
En el periodo romano apareceran fuerzas policiacas separadas.
Los servicios municipales generales, tales como el cuidado de los
caminos y puentes, parecen haber sido asignados a un consejo especial
de inspectores del pueblo, pero la informacin acerca de esos servi-
cios en general debe deducirse de informacin posterior de adelantos
mejor registrados. Los programas masivos de construccin cubran la
edificacin de calles y mercados columnados, de grandes edificios cere-
moniales e impresionantes acueductos, as como los cargos adminis-
trativos esenciales de los magistrados y consejos. La construccin de
tales edificios descansaba fundamentalmente en las contribuciones vo-
luntarias de los ciudadanos ricos, bajo la direccin de comisionados
especiales designados sobre una base ad hoc. Estos comisionados tenan
la tarea de cumplir con labores tcnicas como la medicin y clculo
de los materiales, y presentar cuentas detalladas de los gastos. La re-
paracin y el servicio que constantemente se necesitaba ataan pro-
bablemente a los inspectores del pueblo. En algunas ciudades se em-
pleaba a un arquitecto oficial para que asesorara las construcciones
pblicas.
Las ciudades comenzaron a nombrar comisionados para que se
encargaran de la distribucin de los granos importados. En la poca
romana esto llegara a ser un servicio municipal importante, como
veremos. Algunas ciudades mantenan doctores pblicos asalariados
para proporcionar atencin mdica a los ciudadanos, ya sea por una
~ t i f i i n o gratuitamente cuando el ciudadano .no tena las posibi-
lIdades para pagar. Actuaban tambin como doctores de la polica
para certificar los motivos de la muerte. El suministro y la adminis-
tracin de 10l> baos pblicos constituy siempre un rengln pesado
en el presupuesto de las ciudades, ya que requeran grandes cantida-
des de agua y los servicios de encargados de los baos y fogoneros,
generalmente esclavos pblicos. Aqu nuevamente se cargaban retri-
buciones, pero eran moderadas, cubriendo generalmente slo una
parte del costo.
De esta manera, los servicios sociales pesaban cada vez ms dentro
del mbito de accin de estas ciudades. Particularmente la educacin
comenz a figurar entre sus funciones. Antes del siglo IV la educa-
cin se haba dejado en gran medida en manos del esfuerzo privado.
La participacin del Estado se inici frecuentemente con el estableci-
miento de un centro gimnstico, alrededor del cual se reunieron otras
120 LA CIUDADESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
actividades. Los centros estaban controlados por Gymnasiarchs, que eran
los responsables del mantenimiento del edificio y asimismo podan
contribuir con dinero de su propio bolsillo. A menudo tomaban res-
ponsabilidades de otras obligaciones pblicas, como el funcionamiento
de los baos pblicos y la administracin de los esclavos pblicos. El
Gymnasiarch se encargaba tambin en ocasiones del suministro de acei-
te, que era un negocio muy costoso, requirindose de otros para com-
partir el gasto. Gradualmente fueron nombrados magistrados para
encargarse del servicio educacional, aunque la verdadera instruccin
. estuviera an en manos de la empresa privada. Dichas disposiciones
variaban ampliamente: "En Mileto habra cuatro maestros de escuela
y cuatro entrenadores de atletas, que eran elegidos por el pueblo anual-
mente y se les pagaran 40 y 30 dracmas al mes respectivamente." 21
Las finanzas de la ciudad griega han sido siempre un asunto dejado
a la suerte y en el periodo que examinamos ahora no hubo grandes
adelantos: los cambios radicales llegaran despus. Por ejemplo, no se
tena una idea clara de una presupuestacin metdica y las cuentas
departamentales eran tan numerosas y complicadas que se requera
un conocimiento especializado para comprenderlas. Usualmente el
Consejo era el responsable de la supervisin, pero era tan extensa
que no se podia ejercer un control efectivo. Esto se delegaba general-
mente a magistrados tesoreros de categora inferior, los cuales hadan
pagos, llevaban los libros y tenan la custodia de los dineros. En algu-
nas ciudades se hizo responsables de esta ltima tarea a banqueros
elegidos. Las cuentas se sometan a una auditora por parte de con-
sejosmagsteriales, que generalmente informaban al Consejo. Grandes
cantidades de dinero podan estar invertidas en el funcionamiento de
la ciudad: en renglones tales como salarios para un cuerpo conside-
rable de empleados inferiores, dinero de premios y pensiones para
los juegos pblicos, gastos pesados para mantener de forma apropiada
a los agentes diplomticos ante el emperador o el gobernador, o en
otras misiones, los costos de litigacin a las cuales las ciudades eran
adictas, as como el funcionamiento y mantenimiento general de la
ciudad y los servicios previamente mencionados.
El patrn del servicio pblico no se vio, por lo tanto, muy alterado
durante el periodo helnico. Magistrados electos siguieron siendo los
responsables de la administracin poltica y de las principales labores
tcnicas, no obstante que con la extensin de los servicios comenzaba
a aparecer el tcnico especializado. Al mismo tiempo aumentaba el
21 JODes op. cit., p. 222.
nmero de los funcionarios subordinados e inferiores. El sector cons-
tituido por aficionados sigui siendo importante, pero crecan los sec-
tores profesionales. Se necesitaban cada vez ms registros y se converta
en una prctica comn el nombramiento de un secretario o empleado
para asistir al magistrado o consejo superior. A su vez, el secretario'
poda ser auxiliado por un grupo de empleados permanentes y escla-
vos pblicos. En los archivos de la ciudad deban guardarse minutas
del consejo, copias de decretos y tratados, y otros documentos. La pu-
blicacin se organizaba poniendo anuncios temporalmente con tiza
en un tablero de noticias hecho de madera o un muro apropiado, as
como grabando otros de manera ms permanente en piedra. En ese
entonces se poda disponer del papiro de Egipto. Comenzaron a surgir
en Grecia las bibliotecas del Estado. La primera registrada bajo un
gobierno griego se estableci poco antes del ao 350 a.e. en Herac1ea,
en el Mar Negro. Pero fue en Alejandra, bajo los Ptolomeos, donde se
reuni la biblioteca ms grande y se estableci un centro donde podan
obtenerse copias exactas de obras famosasf'La acumulacin de grandes
colecciones de manuscritos requera de un nuevo arte bibliotecario, el
cual comprenda el cuidado, clasificacin y colocacin de ndices de
los libros. Adems de los archivos oficiales las ciudades helnicas man-
tenan un registro de documentos privados, que cubran transacciones
importantes de diversos tipos. Se dice que en algunas ciudades se regis-
traban as los nacimientos, las adopciones y los casamientos. Conside-
radas en conjunto, sus ideas administrativas estaban ms adelantadas
que en otras pocas anteriores al presente.
LA CIUDAD-ESTADO DE ROMA
Mientras todas estas cosas ocurran en la Grecia mayor, en un sitio
geogrficamente adecuado en las costas del Mediterrneo se estableca
el escenario para el nacimiento de una gran potencia mundial y el
traslado del centro de gravitacin poltica hacia Occidente. En medio
de Italia, que ya era el foco del poder etrusco y de varias colonias cos-
teras de los griegos que databan de pocas tan remotas como el ao
1000 a.c., se una un conjunto de comunidades y aldeas latinas, sin
duda con propsitos defensivos, para constituir la primera ciudad de
Roma. Parece que esto tuvo lugar durante la segunda mitad del si-
glo VII a.c.
La ciudad estaba bajo la autoridad de un rey, cargo que ya se haba
establecido claramente en las ciudades vecinas de Etruria y Lacio. Era
122 LA CIUDADESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
una comunidad de artesanos libres con un elemento servil limitado,
pero el liderazgo poltico estaba sostenido firmemente por un grupo
de familias aristocrticas que constituan una clase patricia precisa.
La divisin de los ciudadanos entre patricios y plebeyos (plebe) esta-
ba ya prefigurada. La religin del Estado, basada en una multiplicidad
de cultos, era polticamente importante debido a que tena que tomarse
primero la auspicia, podan aventurarse ciertos actos del Estado y la
interpretacin de los signos se dejaba a un consejo de augures exper-
tos. Debemos incluir a stos entre los primeros funcionarios romanos,
La familia era .la unidad bsica en la que el paterfamilias ejerca un
poder legal autocrtico sobre sU reino miniatura. Por tanto, no es sor-
prendente el que la administracin pblica estuviera basada en unida-
des tribales como en el caso de los griegos y de otras comunidades
contemporneas. El propsito fundamental del gobierno de las tribus
era la leva de soldados y dinero bajo las rdenes del rey, mediante los
tribuni o funcionarios tribales. Originalmente haba tres tribus, divi-
didas en treinta curiae territoriales cuya funcin primordial era la
admisin de sus miembros al cuerpo ciudadano. La reunin conjunta
de estos grupos en la Comitia Curiata constituy la primera asamblea
popular romana, cuya tarea principal era ratificar la eleccin de un
nuevo rey y certificar su lealtad a l en una lex curiata de imperio.
Podan ser convocados todos juntos por el rey en otros momentos, pero
no eran ms que un cuerpo de asentimientos sin algn' poder de dis-
cusin. Tena una influencia ms efectiva el Consejo de Ancianos o
Senatus, formado por las familias patricias dirigentes; este importante
cuerpo era solamente consultivo, aunque su opinin colectiva tena
una gran autoridad. Sin embargo, cuando mora un rey el poder pasa-
ba a manos del Senado, el cual sealaba entonces un Interrex para
ayudar en el nombramiento del siguiente rey. De esta manera, el rey
tena un poder ilimitado, pero su cargo no era hereditario. Era la
cabeza ejecutiva del Estado, con funciones religiosas especiales.. las
cuales delegaba a funcionarios elegidos por l entre los patricios. Los
primeros entre stos, investidos con el poder para conducir las cere-
monias ms importantes, estaban los [lamines, que eran asistidos por
seis doncellas, las vrgenes vestales, para vigilar el fuego de Vesta.
La interpretacin de las leyes sagradas se delegaba a un colegio de
cinco pontfices y la de las profecas al consejo de los tres augures,
que ya hemos mencionado. El rey era el responsable de las relaciones
exteriores, la concertacin de tratados y de hacer la guerra: como lder
de la guerra se encargaba del campo como imperator. Poca era su rela-
cin con el derecho civil, que estaba en manos de los paterfamil
ias,
LA CIUDADESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. r 12!\<>
pero el derecho penal estaba dentro de su competencia y con ese pro-
psito nombraba jueces especiales. El sistema de la administracin p-
blica no requera todava de un manejo financiero considerable y la
mayora de los gastos se relacionaba con los bienes personales del rey,
derechos de aduana, licencias para el monopolio de la sal y multas.
Cualquier fondo excedente se guardaba en el cuarto de seguridad '
aerarium, del Templo de Saturno, cuyas llaves las guardaban los quaes-
tores paricidii. Esta fuerte monarqua fue perdiendo popularidad pro-
gresivamente, cayendo por un tiempo en manos de una lnea de gober-
nantes etruscos y con el tiempo fue reemplazada por un sistema repu-
blicano de acuerdo con la tradicin romana, en el ao 509 a.c.
Las transformaciones fueron bastante modestas, ya que los roma-
nos solan conservar en lo posible las viejas instituciones. Las faculta-
des reales fueron transferidas a dos magistrados o pretores, que poste-
riormente seran conocidos como cnsules. Detentaban durante un ao-
el cargo conjuntamente y cada uno de ellos tena un poder ilimitado
para vetar al otro. El Senado sigui siendo un cuerpo consultivo, pero
el constante cambio de los magistrados supremos indica que el poder
fundamental estaba en sus manos. Los poderes de la Comitia Curiata
permanecieron como antes, pero su aprobacin se contemplaba ms.
frecuentemente debido a que en teora se aceptaba la soberana ltima
del pueblo, aunque en la prctica casi no tuviera significado. Los
cnsules eran nombrados en una ceremonia real y acompaados por
doce lictores, quienes llevaban las fasces (v.g. manojos de varas y hachas
representando la autoridad y la unidad) , las cuales haban sido emplea-
das anteriormente por los etruscos como un signo del imperium del
rey. Los poderes religiosos del rey eran ejercidos ahora por el Pontijex
Maximus.
La exclusin de los plebeyos del cargo y el empeoramiento de las.
condiciones econmicas bajo la primera Repblica fueron las causas
fundamentales de la lucha entre las rdenes que conducan a la orga-
nizacin separada de los plebeyos, quienes establecieron Tribuni Ple-
bis para actuar como portavoz y representar sus quejas a los cnsules
o al Senado. Su poder corporativo para detener su trabajo u obstruir
el enrolamiento militar a menudo demostr ser suficiente para obtener
compensacin.
En el ao 451 a.c. se codific el derecho en las Doce Tablas como
resultado de la presin plebeya, que vea en un cdigo escrito una
salvaguardia contra las penalidades arbitrarias de los magistrados pa-
tricios que hasta ese entonces basaban sus interpretaciones en el de-
recho comn o consuetudinario. Para hacerse cargo de la revisin
los patricios haban nombrado una Comisin de Diez, la cual haba
enviado misiones al exterior para obtener informacin y gua de las
ciudades griegas del sur de Italia y Grecia. El nuevo cdigo que no se
creaba pretendiendo hacer anexiones al derecho existente y era bas-
tante estricto, estaba destinado a seguir funcionando hasta el fin de la
historia romana. Ciertamente aseguraba a la plebe en contra de las sen-
tencias judiciales arbitrarias y le garantizaba una apelacin final a
la asamblea popular, pero los plebeyos no estaban satisfechos. Reaccio-
naron separndose y se fueron al monte Aventino donde establecieron
una especie de estado dentro del Estado, bajo una asamblea nueva
basada en las tribus y que fue conocida como Concilium Plebis Tri-
butum. Nombraron como ejecutivos a dos ediles y diez tribunos cuya
obligacin era convocar a la nueva asamblea cuando lo consideraran
necesario. El cuerpo plebeyo colocaba a sus propios magistrados bajo
la proteccin de Ceres, rogando as que pudieran resistir, en caso de
ser necesario por la fuerza, su arresto o intimidacin por parte de los
magistrados patricios. Los ediles tenan una jurisdiccin disciplinaria
general sobre la plebe y eran los responsables de la custodia de los
archivos en el templo de Ceres. Podan utilizarse multas impuestas por
ellos para una distribucin de grano ocasional o dirigidas a las obras
pblicas en el barrio plebeyo del Aventino. Los tribunos representa-
ban a la plebe ante los cnsules y el Senado, y protegan a los indivi-
-duos contra el ejercicio arbitrario del poder magisterial. Los patricios
ni consintieron ni se opusieron a las nuevas instituciones, pero por su
-determinacin consumada y la creacin de precedentes al modo roma-
no habitual estas instituciones se establecieron gradualmente y ejer-
cieron un poder de veto general en nombre del pueblo. Simplemente
la posibilidad de funcionamiento de un sistema separado de adminis-
tracin semejante dentro de la ciudad-Estado proporciona una eviden-
cia notable de la flexibilidad de las instituciones romanas y de la pecu-
liar distribucin del poder para separar focos con esferas superpuestas
dentro del vasto edificio, por la cual se caracterizaban.
Aproximadamente en la misma poca los patricios llevaron a cabo
una reorganizacin extensiva del ejrcito, que condujo a la fundacin
de una asamblea general ms. La base de la nueva organizacin era la
compaa de cien hombres o centuria. La preparacin del nuevo re-
gistro se puso en manos de un colegio de Censores, el cual llegara a
renovarse ms o menos cada cinco aos. La revista de tropas en el Cam-
pus Martius, en el cual los ciudadanos eran reunidos por centurias,
lleg a conocerse como Comitia Centuriata. Se desarroll en una ter-
cera asamblea poltica y, obviamente sometida a la aprobacin del
LA CIUDADESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A.C. 125
Senado, recibi la tarea de nombrar a sus censores, as como a los cn-
sules, quienes dirigan a sus miembros en batalla. Despus de un tiem-
po la membresa de la Comitia Centuriata dej de estar restringida a
aquellos que desempearan el papel de censores, puesto que seniores
que haban pasado la edad militar habitual eran intitulados para for-
mar centurias separadas y seguir siendo miembros.
Durante el siglo IV, cuando la expansin romana en Italia estaba
bastante avanzada, tuvieron lugar otros desarrollos importantes en SU
constitucin republicana. La Comitia Curiata haba decado en impor-
tancia y ahora era ensombrecida por otras asambleas populares. La
Comitia Centuriata adquiri funciones legislativas y judiciales impor-
tantes y fue reorganizada para representar a todos los ciudadanos. El
Concilium Plebis, designado por los plebeyos, fue reproducido con
toda intencin y propsito por una Comitia Trib uta, constituida en
el ao 366 a.c. por los patricios sobre UIla base tribal similar, con la
tarea de elegir a los cuestores y a dos magistrados recientemente intro-
ducidos, conocidos como los curule aediles. Este nuevo consejo adqui-
ri tambin poderes legislativos. Gradualmente el Concilium Plebis
recibi reconocimiento y sus poderes legislativos fueron aceptados como
vlidos sobre toda la comunidad. No obstante que estas dos asambleas
tribales siguieron existiendo como entidades legales separadas, sus
miembros y sus poderes eran tan similares que con el tiempo constituye-
ron un cuerpo democrtico que represent efectivamente los intereses
plebeyos. A pesar de estos adelantos democrticos la ascendencia patricia
se mantuvo en el Senado, el cual retena poderes de iniciacin impor-
tantes y extenda su capacidad administrativa. Una importante res-
ponsabilidad nueva, que asumi durante este periodo, fue el prorogatio
o facultad para extender el cargo de un magistrado en servicio en
donde existiera una buena razn para hacerlo: por ejemplo, de un co-
mandante comprometido en una campaa.
Ya haban estado sucedindose importantes desarrollos administra-
tivos. Como hemos hemos visto, bajo el impacto de la lucha entre las
rdenes y las crecientes necesidades del Estado, haba surgido el siste-
rna nico de magistrados republicanos de Roma. Los dos Cnsules,
como cabezas conjuntas del Estado, estaban en la cima, con el poder
para regir sobre cualquier otro magistrado, a excepcin de un Tribu-
no. En una primera poca haban sido nombrados dos Cuestores para
asistirlos en su administracin cotidiana. Gradualmente el nmero de
~ u s t r s aument pero permanecieron como los magistrados menos
Importantes. Se especializaron en la administracin financiera. Se in-
trodujeron dos Censores para imponer los tributos a los ciudadanos.
, '
126 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
-con base en los censos, que el-a su trabajo a desempear; eligieron
tambin nuevos miembros del Senado. En seguida venan los Pretores,
.que tenan la importante tarea de descargar a los Cnsules de sus
asuntos legales y de presidir los tribunales de derecho. Los Censores y
Pretores compartan el poder con los Cnsules y en algunos sentidos
eran casi tan importantes como stos. Los Ediles eran menos impor-
tantes y su trabajo era supervisar los asuntos de la ciudad y arreglar
los festivales y espectculos pblicos. Al principio todas las magistra-
turas eran sostenidas por patricios, pero gradualmente los plebeyos
llegaron a ser elegibles y uno de los impulsos para crear nuevos cargos
fue el deseo del Senado de mantener posiciones privilegiadas para los
patricios. Los dos curule aediles, patricios especiales, ya mencionados,
eran un ejemplo de esto, pero pronto se hizo costumbre el asignar uno
a cada clase. No obstante, los patricios siguieron dominando, si no
monopolizando, Ias magistraturas. Se desarroll un cursus honorum
regular, por el que un poltico aspirante ascendiera gradualmente de
la cuestura a categoras superiores, aunque la censorfa se reservaba
generalmente para las categoras consulares.
Ciertamente, los plebeyos tenan el monopolio del Tribunado.
Estos diez Tribunos del pueblo no eran estrictamente magistrados y
en ocasiones han sido,llamados "contra-magistrados" por su poder de
ejercer el veto al ejecutivo y cesar casi cualquier asunto pblico, todo
-con el fin de proteger los derechos de los ciudadanos. Un Tribuno
poda vetar incluso las disposiciones de uno de sus colegas. Los Tribu-
nos estaban perfectamente distribuidos en la ciudad y cualquier ciu-
dadano poda tener fcil acceso a uno de ellos en caso de algn pro-
blema.
El trabajo de estos magistrados era en parte poltico y en parte
administrativo. La tenencia de un cargo normalmente era de un ao,
aunque la reeleccin era posible y se facilitaba una adquisicin gra-
-dual de experiencia administrativa tanto por dichas extensiones, como
por la detencin sucesiva de diferentes cargos. Como al principio la
administracin pblica no era un asunto muy complicado, se necesi-
taba muy poca asistencia de un experto. Normalmente los magistradOS
podan ser auxiliados por miembros de su propia familia y por arte-
sanos de entre los plebeyos. Pero gradualmente se constituy un ser-
vicio inferior permanente, aunque existe muy poca informacin sobre
l durante el periodo republicano. Se sabe que existi una clase escri-
bana profesional vinculada con los diversos cargos, cuyos miembros
podan obtener, a travs de un prolongado servicio, un alto nivel de
competencia, e indudablemente fueron capaces de ejercer consider
a-
ble influencia sobre algunos de sus seores que duraban poco en sus
cargos.
Si miramos este extrao conglomerado de poderes dispersos, con
numerosas divisiones y traslapamientos, revisiones y balances, no puede
uno evitar preguntarse cmo pudo haber funcionado. Pero en el es-
pritu emprico sobre el que fue construido realmente funcionaba,
como lo demuestra la historia. A pesar de sus controversias internas,
los romanos, a diferencia de los griegos, fueron capaces de desarrollar
un gobierno armnico y, en caso de ser necesario, borrar sus diferen-
cias jerrquicas contra el enemigo del exterior. El sistema atomizado
de administracin y los primitivos mtodos disponibles, especialmente
en cuestiones de finanzas, siguieron siendo adecuados para las necesi-
dades comparativamente simples de la ciudad-Estado. Ciertamente, en
este caso el Senado hizo una contribucin importante al proporcionar
cierto grado de coordinacin administrativa inexistente en la estruc-
tura general de las magistraturas. El Senado era competente y por lo
general estaba ciertamente dispuesto a actuar como coordinador gene-
ral de los servicios pblicos a travs de la organizacin de las esferas
de competencia de magistraturas particulares o de la prescripcin de
sus deberes al principio de su periodo en el cargo, o incluso del apoyo
a un magistrado en contra de otro en caso de un fuerte desacuerdo.
La costumbre de sealar magistrados para las vacantes en el Senado
indudablemente hizo de esa asamblea augusta un receptculo de ta-
lento poltico y administrativo, en tanto que el procedimiento por el
cual las discusiones eran conducidas en estricto orden, de acuerdo con
la jerarqua, asegur que normalmente prevalecieran las expectativas
ms conservadoras, debido a que usualmente se haba puesto en claro
la opinin general de la cmara y se haba hecho una interpelacin
antes de que llegara el turno de los grados subordinados.
LA EXPANSIN DE ROMA
Durante todo este tiempo el predominio militar de la ciudad de Roma
se haba estado expandiendo: alrededor del ao 338 a.c. era la ms
importante en el Lacio y hacia 272 a.e. su poder se haba expandido
por toda Italia siendo inminente su primer conflicto con Cartago. La
expansin de los territorios de la ciudad-Estado hacia una extensin
nacional fue nica en el rea. Dependa en parte de la situacin geo-
grfica favorable de Roma, justo en el centro de la pennsula itlica,
y parte de su valenta militar y su eficiente organizacin, pero ningu-
128 LA CIUDAD-ESTADO MEDITERRNEA: CIRCA 2000 A 140 A.C.
no de estos factores esenciales la hubieran llevado lejos sin la poltica
exterior que la capacit para obtener y conservar el apoyo de otras
ciudades italianas y crear vnculos polticos con comunidades ms dis-
tantes. Los ejrcitos, tcnicamente competentes en batalla y continua-
mente listos para aceptar nuevas ideas, eran comandados por generales
que llevaban consigo el imperium de Roma, que los capacitaba para
la obediencia exacta en el campo a travs de la operacin de un cdigo
de derecho militar aceptado. Ms an, tenan acceso a medios admi-
nistrativos que los auxiliaban en la consolidacin de sus conquistas.
Las comunicaciones eran garantizadas mediante la construccin de un
sistema de caminos troncales, que estaba en continuo crecimiento hacia
afuera de la ciudad. Los campos militares eran construidos en puntos
estratgicos, basados en un patrn defensivo cuidadosamente conce-
bido; asimismo las coloniae de los colonos romanos e italianos se
fundaban en puntos estratgicos con el doble propsito militar y eco-
nmico. El prestigio, el trato justo y el ofrecimiento de beneficios
econmicos, a travs de la colonizacin de la tierra se combinaban
para asegurar la lealtad de sus vecinos.
Los nuevos territorios se vinculaban a la ciudad principal de varias
maneras. Todo dependa de su situacin particular y grado de desarro-
llo. Algunos eran anexados, particularmente aquellos con afinidad de
lenguaje y cultura cuyas tierras estuvieran cerca de la capital y se les
conceda el derecho poltico total, lo cual significaba el derecho de
representacin en las asambleas y la posibilidad de detentar magistra-
turas, as como la obligacin de servir en el ejrcito y de pagar im-
puestos. A los latinos ms distantes se les conceda solamente una
franquicia limitada, mientras que las comunidades no italianas, como
socii, eran sometidas a Roma mediante tratados bilaterales creados para
cada caso especfico.
Para asegurar el fortalecimiento de los requerimientos financieros
del Estado en los territorios anexados se nombraban Ouaestors Italic
"
y se establecan en el distrito. El pretor era nombrado praefecti o juez-
diputado para entrar en su jurisdiccin. En otras palabras, la cons-
titucin metropolitana fue simplemente extendida para cubrir el do-
minio en expansin, pero el gobierno local existente O' los magistrados
nombrados localmente siguieron funcionando y los agentes romanes
se interesaron fundamentalmente en la supervisin. Las soeii tenan
que proporcionar ayuda militar cuando fuera necesario y cumplir con
sus obligaciones segn lo especificado en el tratado, pero no estaban
sometidos a tributacin ni a la supervisin de funcionarios romanOS.
En otras palabras, eran aliados cercanos dependientes que conquista-
dos caan slidamente confinados bajo el dominio del podero militar
de Roma y compartan los frutos de sus victorias, pero podan sufrir
enormemente mediante el ejercicio de ese podero en caso de desleal-
tad. De momento, la extensin de la franquicia estaba limitada por
los hechos materiales de la- poca y no se consideraba la posibilidad
de ampliar el campo de accin del gobierno central introduciendo
instituciones confederales. La aproximacin emprica de Roma al mun-
do cambiante de su alrededor garantiz una actitud bastante flexible
al moldear las instituciones existentes para las nuevas necesidades 'po-
lticas y sociales, y fue claro para los destinos gobernantes, si no para
los mortales contemporneos, que estaba en su etapa de cristalizacin
un maravilloso nuevo periodo de gobierno y administracin.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA CIUDAn-EsTADO
Las actividades polticas yadministrativas del gobierno no son fcil-
mente diferencables en la ciudad-Estado. Los reyes y sus sirvientes:
haba funcionarios tribales y funcionarios que tenan obligaciones
sagradas, pero el oficial caracterstico que sustituy posteriormente
al rey era el magistrado, cuyos poderes consistan en una mezcla del
ejecutivo, el administrativo y el judicial. Por muy importante que
fuera su cargo, el magistrado era un funcionario de" baja categora,
esencialmente un aficionado. La administracin pblica era una labor
de la ciudadana que circulaba entre la masa de ciudadanos, no obs-
tante que poda haber restricciones al respecto en donde hubiera ba-
rreras clasistas infranqueables como en la Roma republicana.
Las tcnicas de la administracin no eran complicadas, aunque
la introduccin de alfabetos y de la escritura, as como el extendido
Uso del papiro que caracteriz a este periodo, facilit considerable-
mente la realizacin de registros y la transmisin de mensajes. Adems
del centro administrativo masivo en Cnosos, el cargo de magistrado
o consejo de magistrados generalmente era elemental no obstante que
tendi a aumentar el nmero de subordinados. En la ciudad griega,
por ejemplo, los diversos consejos tenan su lugar de reunin en donde
los magistrados deliberaban y coman, a donde podan agregarse fun-
cionarios como una especie de secretario o grammaticus que tambin
podan haber tenido una categora magisterial.
No solamente el servicio pblico dependa de la devocin del
ciudadano a su deber, que se supona deba conocer tocIo lo referente
t Jos asuntos del Estado, sino tambin el sistema de finanzas, que se
encontraba an en un estado muy primitivo, dependa en gran medida
de las contribuciones personales de los ricos.
Bajo los magistrados haba numerosos cargos menores y funciona-
rios inferiores que frecuentemente tenan una posicin ms permanen-
te: policas, pregoneros del pueblo, empleados y trabajadores de di-
versos tipos. Muchos de estos puestos estaban en manos de esclavos
pblicos o privados. En estos niveles inferiores puede discernirse ms
claramente el surgimiento de un servicio profesional. Posteriormente,
con el advenimiento del especialista, particularmente en los estados
helnicos} lleg a modificarse la categora de aficionado de los altos
funcionarios.
Las funciones de la administracin pblica eran ~ s t n t e simples
al estar relacionadas con la seguridad y la buena conduccin de la
ciudad, as como las actividades hogareas normales necesarias para
asegurar un buen gobierno. Aqu tambin las tendencias estaban diri-
gidas a una mayor complejidad: las obras de construccin llegaron a
ser importantes en una poca temprana, requirindose habilidades
arquitectnicas y de ingeniera considerables y por supuesto generosas
finanzas, en tanto que en la fase helnica los servicios sociales comen-
zaban a alcanzar un nivel de desarrollo bastante avanzado: educacin,
centros alimentarios, baos y servicios de salud.
Poco se ha registrado sobre las vidas de los funcionarios y la mane-
ra en que conducan sus cargos. Considerando el hecho de que se espe-
raba que todo ciudadano participara en uno u otro momento, se justi-
ficara la seleccin de casi cualquier personaje histrico del periodo
y su presentacin como el administrador normal. Es as como se ha
mencionado en el texto a Pericles y Alejandro. Entre los colegas de
Pericles uno de los ms destacados fue el poeta Sfocles, que actu
como Tesorero de la Liga durante los aos 443-442 a.c. Significativa-
mente, en otra ocasin Sfocles, como General electo, fue con Pericles
a someter una revuelta de un Estado miembro de la Liga.
Entre los griegos de los inicios hay una referencia, en una tablilla
encontrada en Pylos, de un tal Axotas, quien inspeccionaba las cose-
chas en cinco reas y probablemente era un funcionario del palaci
o.
22
Entre la clase escribana de la Roma primitiva sabemos slo de GnaeU
s
Flavius, escribano de los Ediles, quien escribi acerca del derecho civil
y el calendario y se gradu en edilidad en el ao 304 a.c.
23
Contamos con ms registros sobre funcionarios distinguidos del
22 T.B.L. Webster, From M)'cenae to Homer, Methuen, 1958.
23 A.H.M. jones, Studies in Roman G01Jernment, Blackwell, 1960, p. 153.
LA CIUDADESTADO MEDITERRANEA: CIRCA 2000 A 140 A,C, 131
periodo helnico. Existi, por ejemplo, a finales del siglo IV, Apellis,
secretario de la ciudad de Priena, un puesto para el cual fue reelecto
durante veinte aos, catorce de los cuales estuvo a cargo de secretaras
para los generales y guardianes de la ley al mismo tiempo. La Secre-
tara de la ciudad tena an una estatura modesta, pero conforme pas
el tiempo la creciente dependencia de los magistrados de su secretario
oblig a incrementar su importancia. Habra sido interesante conocer
qu tipo de hombre era este Apellis. Su constante reeleccin no indi-
Ca que fuera una especie de Samuel Pepys de su tiempo? Otro funcio-
nario de la misma ciudad ha dejado su nombre en los registros, pero
por una razn diferente. Este fue Zozimus, un ciudadano rico que,
entre otros cargos, tuvo su oportunidad como secretario de la ciudad.
Para demostrar su capacidad decidi tener todos sus registros en dupli-
cado, siendo la copia ordinaria de papiro y la segunda del pergamino
ms caro que haba.
El administrador pblico de la poca tena sus problemas. Sus
tareas pudieron haber sido mundanas y generalmente sencillas, pero
necesitaba cuidar sus pasos. Bajo la mayora de los sistemas mencio-
nados haba alguna forma de censo para mantener registradas las
actividades del magistrado, quien as era inducido por todos los medios
a jugar limpio. Tampoco poda enlazar siempre sus decisiones a la
lgica o sentido comn, debido a que la conduccin de los asuntos
pblicos, tanto en Grecia como en Roma, estaba sometida a la adivi-
nacin y haba das en que no podan darse los pasos administrativos
ms urgentes.
IV. ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.
No HABA lugar para Roma y Cartago, a un mismo tiempo, en el Me-
diterrneo, y la primera vez que se presentaron problemas, a mediados
del siglo III a.c., obtuvo Roma una gran ventaja. Con la derrota de
Cartago en la segunda Guerra Pnica, a fines de siglo, despus de que
el inspirado genio militar de Anbal haba obtenido todo menos el
xito en someter al len en su propia guarida, puede decirse que la R<;
ma republicana haba alcanzado su mejor poca. La extendida consn-
tucin, no escrita y flexible, an proporcionaba un gobierno eficiente
para un dominio en constante expansin. El Senado, en la cspide
del poder y constituido por la lite del Estado, todava era capaz d.e
asegurar una buena administracin. Pero estaban en proceso mOVI-
mientos que en poco tiempo traeran cambios radicales necesarios en
la administracin de la ciudad-Estado, si es que la decadencia en que
haban cado los experimentos imperialistas previos no estaba destina
da a sellar la suerte de Roma.
La orden de los caballeros o Equites, que figuraba por debajo de
la orden senatorial, haba surgido de una clase militar cuya riqueza
le dio ttulo para llevar un caballo a las guerras. A diferencia de los
miembros de la clase senatorial para la cual los asuntos eran un ana-
tema, la nueva clase media de la orden de caballera prosper por la
creciente riqueza derivada del comercio en pocas de guerra, marcn-
dose as la creacin de un nuevo poder que demostrara su desagrad?
por la democracia. En el campo las pequeas propiedades de los c ~
pesinos eran absorbidas por las granjas y huertos en gran escala, o lau-
fundia, que operaban principalmente por el trabajo del esclavo. Haba
un creciente descontento. Las relaciones de Roma con las provincias
comenzaron a decaer en tanto que en la misma Roma la oclocracia co-
menz a sacudir la integridad de los magistrados: Se haba reintroduci-
do ya la antigua costumbre etrusca de sostener combates de gladiadores
entre criminales condenados o los esclavos y el pueblo de la ciudad
disfrutaba enormemente de estos espectculos sangrientos y degradan
tes. Los lderes, al poner en marcha una poltica de ofrecer panem et
circenses, descubran una nueva forma de obtener el apoyo poltico que
necesitaban. Cantidades de grano gratis para la multitud facilitaron el
camino hacia el poder poltico, en tanto que el apetito por grandes
espectculos condujo a la construccin, no slo en Roma sino en todas
las provincias, de anfiteatros masivos y grandes circos cuyo arruinado
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.
133
esplendor testimonia an 'ahora tanto el podero como la depravacin .
de la contribucin histrica de Roma.
A pesar de estas tensiones y deformaciones, el Estado estaba fun-
dado tan slidamente y la valenta militar de Roma era an tan desta-
cada que durante el siglo II sobrevino una nueva fase de expansin.
Roma fue arrastrada al conflicto con los estados griegos, todava en
disputas entre ellos mismos, y hacia el ao de 146 a.c., con ei brbaro
saqueo de Corinto, sali victoriosa. Con todo, tan grande fue la magia
del hombre de Grecia que los romanos dejaron a los griegos un gran
margen de autonoma, abstenindose incluso de nombrar un gober-
nador romano y reducir al pas a una categora provincial. En vez
de ello, se le otorg al procnsul de la vecina provincia de Macedonia
la responsabilidad de supervisar y mantener la paz, mientras que
algunas de las ciudades, incluyendo Atenas, siguieron siendo "aliadas
del pueblo romano" y conservaron las instituciones de la ciudad."
Aproximadamente en el mismo periodo, preocupada por el xito co-
mercial de Cartago, que segua floreciendo a pesar de las grandes
cargas impuestas por sus previas derrotas, e impulsada por la incesante
propaganda de Catn el Censor y gran abogado de la reforma al ser-
vicio pblico, quien implacablemente puntuaba sus discursos pblicos
con la frase Delenda est Carthago, Roma decidi finalmente dar el
coup de grdce a su viejo enemigo. La capital cartaginesa fue arrasada
por completo, pero tan grande era la importancia de su situacin que
fue sustituida posteriormente por un prototipo romano. Durante esta
tan exitosa fase militar el dominio romano del Mediterrneo fue casi
completo.
FIN DE LA REPBLICA
A pesar del ininterrumpido xito de sus ejrcitos, pareca que Roma
estaba perdiendo el mando administrativo. En el interior haba una
gran miseria que culmin en las levas de esclavos. La dispersin del
poder entre numerosos magistrados y varias asambleas proporcion
soluciones con el alcance que se requera para hacer frente a la situa-
cin, difcil de sacar adelante. En realidad, la centralizacin del poder
requerida para habrselas con los nuevos problemas econmicos, po-
lticos y sociales era tan incompatible con las filosofas gubernamen-
tales ms extendidas, que no poda impedir alguna solucin clara,
1 A, ,V. Gornrne, "Thc Rornan Republ ic" en European Civiiiuuion, Oxford, 1935,
\'01. n, p. \01.
134
recomendndose a s misma. Debieron crearse nuevos medios polticos
y administrativos mediante un proceso de prueba y error, y es fa-
vorable para el genio romano el que surgieran soluciones prcticas
antes de que sobreviniera un quebrantamiento total que acabara con
siglos de esfuerzos y despojara al mundo de una experiencia de unidad
que el hombre no disfrutara nuevamente, incluso hasta nuestros das.
Corno ya hemos visto, el sistema romano permiti la concentra-
cin del irnperiurn 'por periodos limitados y, reflejando hasta cierto
punto la poca de los tiranos en Grecia, surgi una lnea de dictadores
romanos. Primero los hermanos Graco, Tiberio Sempronio Graco (163-
133 a.c.) y Cayo Sempronio Graco (153-121 a.c.) , actuando sucesiva-
mente como tribunos, trataron de introducir reformas internas modes-
tas y fueron eliminados por no haber obtenido nada. Despus Cayo
Mario (157-86 a.c.) que logr ejercer un poder despiadado mediante
sus victorias en la guerra, fue igualmente desafortunado en el aspecto
civil. Mario fue sustituido ,por Lucio Cornelio Sila (138-78 a.c.) , an
ms cruel con sus enemigos. Sila se apropi del poder, reprimi a
los tribunos y restituy la ascendencia del Senado, pero a pesar de
su indudable sagacidad para hacer frente a las dificultades prcticas
inmediatas parece haber carecido de la imaginacin requerida para
introducir las salvaguardas que protegieran al Estado de futuros aven-
tureros. Hizo avances en direccin a la majestad real al introducir
un cuerpo de guardias personal y hacer inscribir su nombre y su efigie
en las monedas, rompiendo la tradicin. Pero decepcionado por el
resultado de sus esfuerzos dio en 79 a.c. el extraordinario paso de
abdicar a la dictadura y retirarse a sus propiedades donde muri al
ao siguiente.
Durante un periodo de guerras conducidas bajo la direccin de
Lucio Licinio Lculo (110-57 a.c.) , Cneo Pompeyo (106-48 a.c.) Y
Marco Licinio Craso (115-53 a.c.), Pompeyo alcanz la fama y la
popularidad ms grandes. Con la ayuda de su ejrcito y el apoyo de
Craso oblig al Senado a concederle el consulado, para el cual no era
personalmente elegible, y tanto l como Craso fueron elegidos por la
Asamblea en el ao 70 a.c. Pompeyo se encontraba entonces en una
posicin que le permiti seguir su poltica de debilitamiento del poder
del Senado y la restauracin de los Tribunos. Indudablemente hubiera
podido tomar el poder supremo si se lo hubiera propuesto.
Entre las conspiraciones y contraconspiraeiones subsecuentes un
tal Cayo Julio Csar (102-44 a.c.) estaba logrando la gloria militar
en las provincias. Pero, a pesar de demostrar una notable habilidad
militar, Csar haba sido un libertino y cargaba con deudas. Sin cm-
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 ,D.C. 135
bargo, con su eleccin en 63 a.c. a los puestos de Pontiiex Maximus
y Pretor sucesivamente, todo esto cambiara. Cuatro aos despus
obtuvo su primer consulado, compartiendo el cargo con Pompeyo y
Craso, surgiendo el Primer Triunvirato. Pronto dej ver sus intencio-
nes al utilizar el poder militar para obligar al Senado a legislar sobre
las reformas esenciales en el interior y las provincias. Mientras Csar
eriga su reputacin militar en el exterior, incluyendo sus exitosas
campaas en Galia y Bretaa, Pompeyo, que lidiaba solo con la anar-
qua en Roma, se encontr en una situacin favorable para tomar el
poder. Craso haba sido aplastado por un fuerza parta en Carrhae en
el ao 53 a.c. y la contienda entre Pompeyo y Csar, que se haba ido
desarrollando fuera del escenario, ahora se present abiertamente. A
pesar del apoyo del Senado, el cual declar a Csar como enemigo
pblico y dio a Pompeyo el mando de las tropas republicanas, Csar,
que se mantuvo en equilibrio en los bancos del Rubicn, el pequeo
arroyo que divida su provincia del territorio republicano, decidi inva-
dir su patria. Su xito en las extensas campaas militares que siguieron
asegur su supremaca. A diferencia' de sus predecesores dictatoriales
Csar demostr una gran clemencia hacia sus enemigos derrotados, po-
ltica que le dara resultados al menos en un corto plazo.
A pesar de los numerosos trastornos y los recientes intentos de re-
forma, la estructura del gobierno romano no haba cambiado mucho
durante los dos ltimos siglos. Las asambleas populares continuaron
ejerciendo los poderes soberanos de la masa de ciudadanos: los ma-
gistrados electos siguieron como antes manejando los asuntos funda-
mentales del Estado, en tanto que al mismo tiempo controlaban y
COntracontrolaban sus mutuas actividades, y el Senado, aunque nomi-
nalmente era un cuerpo consultivo, en virtud del podero de sus
miembros sigui ejerciendo la mxima influencia, excepto durante los
periodos temporales de dictadura. En gran medida sus poderes depen-
dan todava del prestigio de sus miembros, ex magistrados con ex-
periencia, y de la naturaleza de los asuntos que deba tramitar, auxilia-
do y apoyado por la relativa carencia de habilidad e iniciativa por
parte del pueblo.
Para abordar los males profundamente arraigados en la adminis-
tracin pblica, se haban establecido ciertos tribunales especializados
para hacer frente a los crmenes y fechoras de oficiales. Ya hacia el
ao 149 a.c. haba sido introducido un tribunal quaestio de repetandis
para ocuparse de las exacciones excesivas impuestas por los goberna-
dores de las provincias, mientras que durante el curso de los siguientes
40 o 50 aos se introdujeron tambin un tribunal quaestio de ambitu
136 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C.
para considerar los casos de correra ilegal en solicitud de votos para
un cargo y de soborno, y otro quaestio de peculatu para adjudicar en
casos ligados con el mal uso y el desfalco de los {ondas pblicos." La
utilizacin de dichos tribunales no parece ser una manera efectiva de
purificar la administracin pblica, pero posiblemente no haba otra
alternativa en tanto que haba habido un quebrantamiento de los po-
deres polticos y administrativos y se haban separado entre un grupo
de magistrados individualistas. Poda haber estado en proceso de ger-
minacin un nuevo tipo de servicio pblico dentro de los grupos de
escribanos profesionales, que ya hemos mencionado en el captulo
anterior en relacin con las diversas magistraturas, pero todava no
se haba hecho un verdadero intento de planeacin dirigido al tipo de
maquinaria administrativa que requera el creciente Imperio de Roma.
En tanto que las viejas formas pudieran ser torcidas y modificadas
para usos nuevos, no haba lmites para lo que pudiera hacerse de
la constitucin no escrita para ello, pero Roma se encontraba ahora
en medio de una crisis para cuya solucin ya no era suficiente una
continua aplicacin de dosis graduadas.
. Julio Csar se enfrent con la tarea de resumir la reconstruccin
inconclusa que Sila haba llevado a cabo. Emprendi una concien-
zuda revisin de la administracin, inici la introduccin de un mejor
orden pblico, plane la reconstruccin de la ciudad y as como dis-
minuy los egresos libres, aument el suminstro de cereal al iniciar
la construccin de un nuevo puerto en Ostia, a travs del cual podan
manejarse ms libremente las importaciones. Las obras pblicas, la
extensin de la franquicia, la reforma administrativa y la reduccin
tributaria se extendieron vigorosamente en el resto de Italia. Se dieron
pasos para fortalecer la defensa del Imperio. Csar mejor la moneda
y reform el calendario, y entre otros proyectos interesantes se encon-
traba el de una biblioteca pblica impresionante a cargo del conspicuo
erudito de Roma Marco Terencio Varrn (116-28 a.c.). La popula-
ridad de Csar fue acrecentada enormemente por sus profusos desem-
bolsos para entretenimientos pblicos y salarios generosos para las
tropas.
La posicin constitucional de Csar como dictador se confirm u n ~
do en el ao 46 a.c. fue electo por tercera vez como dictator re!
publicae constitudenae causa por diez aos. Se comprenda ya que
ste era un recurso temporal, del cual se prescindira tan pronto comO
2 Leon Horno, "Les Institutions Poli tiques Romaines", en L'Euolution de I'Hllmauit
La Renaissance du Livre, Pars, 1933, p. 108.
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.C. 137
pasara la crisis, siendo el objetivo preservar y no abolir la constitucin
republicana. As, a pesar de la comprensible naturaleza de sus poderes
dictatoriales, Csar sigui ocupando muchas magistraturas ms. En
realidad, aument el nmero de ediles de cuatro a seis, de pretores de
ocho a diecisis y de cuestores de veinte a cuarenta. Una poltica seme-
jante poda haber indicado su intencin de ampliar el mbito de accin
del ejecutivo, de no haber mostrado al mismo tiempo una limitada
consideracin con respecto a la magistratura al no poder hacer, du-
rante periodos enteros, los arreglos necesarios para su eleccin. Durante
dichos periodos sus funciones ejecutivas se reunieron en las propias
manos de Csar y de su Jefe de caballera, destacando como una espe
cie de gran visir romano. Ciertamente Cesar dej que el Senado figu-
rara en el cuadro, pero les permiti muy poca iniciativa. En su porte
pblico se manifest una arrogancia creciente y se adoptaron algunas
de las costumbres reales. Tom medidas para suprimir la crtica p-
blica, una libertad romana establecida haca mucho tiempo.
Cuando el 14 de febrero de 44 a.c. Csar asumi la dictadura per-
petua, se evidenci que estaba a un paso de la conversin a la monar-
qua, no obstante que siguieran negndose dichas aspiraciones. Indu-
dablemente, haba un vasto apoyo para semejante cambio, como el
nico camino conocido para proporcionar un gobierno efectivo para
un dominio imperial, pero algunos senadores, imbuidos an de un
patriotismo republicano conservador, encontraron difcil convencerse
de la necesidad de la muerte de Csar para el bienestar de la Rep-
blica. Los dirigentes de la conspiracin, Cayo Casio Longino (muerto
en 42 a.c.) y Marco Junio Bruto (85-42 a.c.), ambos pompeyanos ab-
sueltos, planearon su asesinato en el Senado el 15 de marzo, da que
Shakespeare ha inmortalizado dramticamente. En esos notables Idus
de Marzo muri un gran lder y se inaugur una nueva era en el
gobierno y la administracin romanos.
GOBERNANTES REPUBLICANOS RELEVANTES:
CATN y CICERN
Mientras la conduccin de los asuntos pblicos en Roma alcanzaba
su ms aguda decadencia, haba individuos que hacan lo que podan
para alterar las cosas, pero necesariamente su campo de accin era
limitado. Como en el caso de Atenas, casi cualquier figura pblica de
Roma puede tomarse como el funcionario pblico tpico, puesto que
todos ellos combinaban la administracin con SlIS otras actividades
generalmente ms importantes. Un ejemplo de un funcionario seme-
jante, y de los mejores, fue Marco Parcia Catn (95-46 a.c.) , a quien
Plutarco incluy en sus Vidas Era un bisnieto de Catn el Censor,
cuya severa moralidad y estricta integridad se haba propuesto imitar.
Como un soldado capaz, haba servido con honor durante la leva de
esclavos dirigida por Espartaco.
Cada vez que surga la oportunidad para que aceptara un cargo
magisterial tena la costumbre de asegurarse de conocer todo acerca
de sus nuevos deberes y el derecho relativo antes de permitir que se
diera el nombramiento. Una vez en el cargo hizo permanentemente lo
posible por mantenerse en contacto con la verdadera conduccin de
los asuntos e idear mejoras. Su primer problema fue entenderse con
empleados de experiencia y funcionarios subalternos que tenan la
costumbre de ignorar prcticamente a sus jefes electos anualmente y
que por lo general estaban mal informados, y de llevar a cabo los
asuntos de la oficina de la manera que les pareciera y los beneficiara.
Aun en aquellos tiempos administrativamente ms sencillos, los pesa-
dos registros pblicos que llevaban los escribanos y las complicadas
leyes que los condicionaban, acumulando precedente sobre precedente,
no eran fciles de comprender ms que por el experto. Pero Catn pre-
tenda que estos funcionarios de menor rango fueran sus servidores, no
sus jefes, de manera que l mismo se dedic a cortar de raz la corrup-
cin que encontraba a cada paso. Plutarco seala: "Siendo individuos
temerarios, descarados, adulaban a los otros cuestores, sus colegas, y
por estos medios intentaban mantener una oposicin en su contra."
Catn reaccion llevndolos ante los tribunales especializados y, aun
en los casos en que no poda vencer la trampa legal por la que se obs-
truan los procedimientos en favor de los intereses de clientes influ-
yentes, negndose a emplear o a pagar el salario del empleado en
cuestin. De esta manera se condujo para purificar los alcances imne-
di atas de su propia administracin y logr una gran reputacin por
su integridad. Difcilmente podemos mejorar el elogio de Plutarco a
las admirables actividades de este viejo conservador, quien inevitable-
mente cay entre aquellos que no aceptaron reconocer la necesidad de
remedios ms radicales para devolver la salud a la Repblica:
La asiduidad y la infatigable diligencia de Catn le dieron muchoS
triunfos ante el pueblo. Siempre lleg antes que todos sus colegas a la
Tesorera y se fue despus que todos. Nunca falt a ninguna asamblea
3 Plutarco, Vidas paralelas, ensayo sobre "Catn el Joven" (trad. al ingls por A. ll.
Clough, ed, Dent's Everyman)
I
!
del pueblo ni a cualquier sesin del Senado; estando siempre ansioso y
alerta sobre aquellos que a la ligera o realmente interesados, dieran
sus votos a favor de una u otra persona, sobre exoneracin de deudas,
o eliminacin de derechos arancelarios pertenecientes al Estado. Y fi-
nalmente, habiendo mantenido el erario puro y claro de los informan-
tes de base, y as, habiendo logrado la recuperacin del tesoro, hizo
notar que el Estado poda ser rico sin oprimir al pueblo. Al principio-
despert sentimientos de disgusto e irritacin en algunos de sus cole-
gas, pero despus de un tiempo estuvieron muy a gusto con l, ya que
estaba perfectamente convencido de que retiraran todo su odio hacia
l cuando se negara a gratificar a sus amigos con el dinero pblico o-
a presentar un juicio deshonesto al pasar las cuentas; y cuando se
vieron fuertemente presionados por demandantes, pudieron contestar
fcilmente que era imposible hacer cualquier cosa a menos que Catn
lo autorizara [... ] Una vez que Catn dej su cargo, no dej de
mantener en vigilancia el tesoro. Tena a sus servidores que le escri-
ban continuamente los detalles de los egresos y l mismo
nos libros que incluan las cuentas de los ingresos del erario desde la
poca de Sila hasta su propia cuestura, la cual haba comprado por
cinco talentos.
Parece probable que Catn, habindose afiliado al partido de Pom-
peyo, hubiera dado algo de su propia vida antes que someterse a Julio
Csar, despus de la derrota final en frica, cuya generosa admiracin
conserv a pesar de todo.
Como un ejemplo del estadista-administrador podemos citar bre-
vementea a Cicern, orador y filsofo afamado, con quien Catn haba
estado asociado estrechamente. Nacido en el ao 106 a.c., Cicern
vivi desde los primeros hasta los ltimos conflictivos das de la Re-
pblica. Sus obras incluyen De Republica, que se refiere a la consti-
tucin ideal y se vio muy influenciada por Platn, y De Legibus, de
la cual obtenemos mucha informacin sobre la historia constitucional
de Roma. Cicern fue un aristcrata y un miembro
intensamente patritico de la clase senatorial que consideraba el
servicio devoto al Estado como el nico objetivo justo de la vida. Su
principal finalidad poltica era descubrir formas para unificar el Sena-
do, los caballeros y el pueblo, y garantizar la direccin de los mejores
yms rectos elementos de la comunidad, una concordia ordinum, como
l la llamaba. ste era un argumento conservador para preservar la
Repblica, pero en medio de la penetrante oscuridad de la lucha civil,
era incapaz de visualizar el tipo de direccin que realmente ofreciera
una solucin efectiva. En su ltima obra filosfica De Officis sanciona
la conspiracin contra Julio Csar.
140
Con todo, de acuerdo con las tradiciones de la poca, Cicern era
un hombre tanto de accin como de ideas, y debemos distinguirlo ms
como poltico y estadista que como administrador. Prest sus servicios
exitosamente como cnsul en el ao 63 a.e. en la poca de la conspira-
cin de Catilina y posteriormente tuvo xito en colocar a los elementos
rectos en el Estado. Sirvi tambin durante un corto periodo como
gobernador de Cilicia, una experiencia que proporcion el fundamen-
to de su crtica a los males de la administracin provincial en su Ve-
rrines. Cicern fue muerto por Marco Antonio en el ao 43 a.c.
EL IMPERIO y LA NUEVA ADMINISTRACIN PBLICA
. Despus del asesinato de Csar el control de la administracin cay en
las manos de sus cercanos asistentes Marco Emilio Lpido (muerto
en 13 a.e) y Marco Antonio (83-30 a.c.), de los cuales el p.lmero
pronto pas a plano secundario. En un principio Antonio adopt una
actitud conciliatoria hacia los conspiradores; pero pronto surgieron pro-
blemas con ellos. La situacin se complic con la pronta aparicin en
escena del hijo adoptivo de Csar, Cayo Octavio (63 a.c. - 14 d.c.).
La eleccin de Octavio como su heredero parece haber sido la garan-
ta en contra del futuro que Csar haba planeado, aunque la sabidura
de su eleccin difcilmente poda haber sido clara en ese entonces,
debido a que a los dieciocho aos Octavio no era un candidato pro-
metedor para una posicin de tan abrumadora responsabilidad. Segn
las cosas, el futuro pareca descansar en las manos del hbil Y experi-
mentado Antonio, a quien Csar haba nombrado depositario en su
testamento.
El heredero de Csar adopt inmediatamente el nombre de Csar
-Octavio. En poco tiempo tuvo problemas con Antonio respecto a com-
partir la fortuna privada de Csar, 'la cual el ltimo, siguiendo sus
propensiones normales, no haba perdido tiempo en derrochar. El con-
flicto, agravado por la campaa en contra de los conspiradores, favo-
reci a Octavio aunque sin eclipsar el poder de Antonio, y habiendo
-este ltimo obligado al Senado, mediante el uso de la fuerza, a permitir
su eleccin como cnsul en el ao 43 a.c., ambos rivales se unieron a
Lpido para constituir el Segundo Triunvirato. Durante mucho tiem-
po, yen forma costosa para Roma, el xito fue dudoso. Con su habili-
-dad militar que opacaba en mucho a la de sus rivales y su facultad para
ganarse el apoyo de sus soldados, el principal error de Antonio fue
hacerse responsable de las provincias del Este, dejando al astuto Octa-
141
vio en Roma para adquirir todo el provecho de su prestigio como
heredero de Csar. Antonio se envolvi con la hermosa y dominante
Cleopatra, quien planeaba restablecer el podero de los ptolomeos en
Egipto y mediante esta poltica concebida malamente destruy la leal-
tad de las tropas de Antonio, las cuales, en el invierno de 30-31 a.c., se
rindieron a Octavio sin ofrecer resistencia. Antonio y Cleopatra se sui-
cidaron, despejndose finalmente el camino para la supremaca de
Octavio. Qu tanto mereca la oportunidad est an en duda y el deba-
te ha seguido interminablemente. Ronal Syme presenta un punto
vista extremo en un trabajo reciente: "As, la nueva administracin o.
novus status) era la obra del fraude y el derramamiento de sangre,
basada en la toma del poder y la redistribucin de la propiedad por
un lder revolucionario." 4 Ciertamente, haba rasgos nada atractivos
en la personalidad de Octavio y difcilmente habra tenido xito en su
lucha por el poder de no haber contado con su buena fortuna, pero
en las fases iniciales manifest sin duda cualidades como paciencia y
pertinacia, y subsecuentemente demostr una habilidad consumada al
consolidar su posicin. Obtuvo ventajas de las lecciones del destino
de Csar al introducir cambios esenciales sin destruir la fachada de la
Repblica. De hecho, en la poca en que Octavio regres a Roma
en el verano de 29 a.c. con una popularidad personal que trascenda
cualquiera que hubieran podido detentar Sila o Csar en su mejor
momento y con el seguro respaldo del ejrcito que conservara durante
todo su reinado, un autcrata en proyecto parece haberse convertido
en un hombre de Estado equilibrado de la noche a la maana.
Con el imperium militar asegurado en sus manos Octavio pudo
indudablemente haber asumido el ttulo de monarca absoluto, pero su
regular salud y sus genuinas inclinaciones republicanas lo indujeron
a delegar algunas funciones. Al preferir ser reconocido como Princeps
o ciudadano principal, rechaz el ttulo de lm.perator, pero ejerci el
poder dictatorial de cnsul en su momento. Conjuntamente con su
yerno, Marco Vipsanio Agripa (63-12 a.c.), con quien compartira
gran parte de su poder en tanto su sucesor potencial, obtuvo una con-
cesin especial de poderes censorios y emprendi la purificacin del
Senado con el fin de restituirle su antigua efectividad, y para erigir
las rdenes senatorial y ecuestre, cuya jerarqua dependera desde
entonces de la integridad personal, el servicio militar y la posesin
de una propiedad de un valor mnimo establecido. En el ao 27 a.e.
Octavio ofreci renunciar a sus cargos pero el Senado, con aparente
4 R. Syme, The Roman Reooliuion, Oxord, H)GO, p. 2.
sinceridad, rechaz su oferta, reconocindose as finalmente su calidad
de imprescindible. El Senado le confiri entonces el sobrenombre de
"Augustus" y l renunci a su nombre anterior. A partir de ese mo-
mento las diversas provincias seran compartidas entre Augusto y el
Senado.
A consecuencia de una seria enfermedad en el ao 23 a.e. Augusto
decidi nuevamente aligerar sus responsabilidades. Renunci al con-
-sulado y de esa manera se despoj de algunas obligaciones onerosas
que miembros influyentes del Senado estuvieron muy complacidos
de llevar en hombros. En su lugar utiliz con ms frecuencia la tribu-
nicia potestas, que un pueblo agradecido le haba conferido de por
vida en el ao 30 a.e. Este poder le dio el derecho para convocar el
Senado, presentar legislacin al Comitia Tributa y ejercer jurisdiccin
criminal. Obtuvo el derecho para presentar mociones al Senado me-
diante un mensaje escrito y detentar un control supervisor de las pro-
vincias senatoriales.
La posicin de Augusto ahora se distingua claramente de la de
los magistrados ordinarios. Reclamaba el haber devuelto el poder a
la Repblica, pero permaneci firmemente en las alas, ejerciendo su
influencia todo el tiempo y listo para actuar en caso de que los asuntos
fueran por mal camino. Rechaz insistentemente poderes adicionales
y mantuvo un estilo de vida correspondiente a un noble rico, utili-
zando la toga con bordes prpura de un funcionario curule y portando
solamente la insignia de un cnsul. Sin embargo todo soldado romano
sigui jurndole lealtad personal y como jefe permanente de las legio-
nes conserv el control sobre la poltica exterior y una influencia deci-
-siva en los asuntos financieros. Finalmente, en el ao 12 a.c., acept
la dignidad de Pontijex Maximus, cargo que haba quedado vacante
a causa de la muerte de Lpido. De hecho, al mismo tiempo que con-
-serv e incluso revivific las viejas formas republicanas, hasta cierto
punto cercanas al corazn del constitucionalismo romano tradicional,
Augusto, mediante una,. habilidad consumada como estadista, logr
concentrar en sus manos el control ltimo de un reino en una fonn
a
tal que el mundo no haba visto hasta entonces. A diferencia de sus
importantes predecesores, haba rechazado su sombra con el fin de
<conservar la subsistencia del poder.
No obstante que se haban conservado las viejas instituciones re-
publicanas -rnagistraturas, Senado y asambleas popuJares- ahora se
adecuaban a un sistema gubernamental extenso diseado para hacer
frente a las necesidades de una comunidad mundial. La nueva gran
institucin del principado no slo concentr efectivamente el poder
143
gobernante, sino que capacit a su ocupante a llevar a cabo la funcin
coordinadora esencial para la administracin del reino ampliado. Se
estaban desarrollando dos modificaciones que ejerceran una influen-
cia decisiva en el futuro: por una parte la concentracin del poder
militar esencial para el mantenimiento de la supremaca de Augusto,
pero susceptible de abuso, lo cual finalmente podra contribuir en
forma decisiva a la cada del Imperio; por otra parte, el nuevo servicio
pblico, que asegurara la sobrevivencia del Imperio, aun mucho
despus de que hubiesen desaparecido sus virtudes salvadoras. Nuestro
inters particular se centra en los nuevos funcionarios pblicos.
Augusto vio la necesidad de un consejo administrativo, pero esta
solucin no llenaba por completo todo un sistema de gabinete. Sigui
practicando la costumbre ya establecida por la cual los magistrados
nombraban consilia de asesores en casos judiciales, pero su principal
apoyo provino de un comit del Senado nombrado por periodos se-
mestrales y cuya labor fundamental era preparar y expedir los asuntos
de dicho cuerpo. La primera vez que se constituy este comit, en el
ao 27 a.c., sus miembros estaban formados por los dos cnsules, un
representante de cada uno de los otros colegios de magistrados y quince
miembros privados. Ya en nuestra era se agregaron trece miembros
de la familia imperial y miembros designados del orden ecuestre. Para
entonces Augusto haba adoptado la costumbre de llevar a cabo sus
recomendacio:q.es sin ms remisin al Senado. De esta manera del vasto
cuerpo se haba extrado un consejo privado.
Con la estrecha colaboracin de Agripa, Augusto adquiri un inte-
rs personal en la administracin y reconstruccin de la ciudad de
Roma, la cual, a pesar de los primeros planes de construccin de Julio
Csar, a travs de la decadencia estructural y la anarqua social, sigui
deteriorndose hasta convertirse en un lugar ruinoso. Se emprendieron
entonces extensas obras de construccin y replaneacin y se cre una
Oficina de Obras permanente (curatores operum publicorum) para
que ejecutara las regulaciones de la construccin y se encargara de las
:-eparaciones. Agripa se encarg personalmente, en particuar, del me-
Joramiento del suministro de agua, la construccin de acueductos y
baos. Despus de su muerte en el ao 12 a.c. su cuerpo tcnico de
esclavos entrenados fue empleado bajo las rdenes de un curator
aquarum y gradualmente se distribuy un suministro de agua de casa
en casa a travs de toda la ciudad. El control de todo ello fue puesto
en manos de un consejo magisterial. El primer presidente, M. Velerio
Mesala, haba sido un importante cortesano en su poca. Para mejorar
las comunicaciones se introdujeron un Consejo de Caminos y una
144 ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 .D.C.
Junta para la Conservacin del Tber, as como tambin se tornaron
en cuenta los problemas de seguridad y la proteccin policiaca. Los
riesgos de incendios en particular haban sido altos en las viviendas
de madera de la ciudad, con sus calles angostas a travs de las cuales
las llamas podan saltar sin ningn obstculo. Incitado por la iniciativa
de un aedile empresarial llamado M. Egnatius Rufus, quien haba fun
dado una brigada contra incendios privada, Augusto se hizo cargo de
este grave problema. En el ao .22 a.c. puso una fuerza de 600 esclavos
pblicos a disposicin de los ediles, pero pasaron otros quince aos
antes de que los dems magistrados fueran llamados para ay.adarlos.
La ciudad estaba ahora dividida en catorce distritos, cada uno con su
propio cuerpo de bomberos. Despus, en el ao 6 d.c. el servicio de
bomberos pas a ser profesional mediante el nombramiento de un Pta:
ejectus oigilum, a quien se le dio el control de una brigada de 3,500
bomberos organizados en siete cohortes." Se introdujo una polica
especial para terminar con los crmenes menores y el desorden pblico.
Para esta ltima funcin se designaron siete cohortes de vigiles j ~
un prefecto que se encarg de la jurisdiccin conjunta de las triumvin
capitales, magistrados menores que haban desempeado su funcin
desde pocas tan tempranas como el siglo IV a.c. Para conservar la paz
pblica se introdujeron tres cohortes urbcnae, cada una cien por ciento
eficaz y organizada en lneas militares, bajo un alto funcionario de
rango senatorial, el Praejectus Urbi. En caso de ser necesario, estoS
seran reforzados por las nueve cohortes praetoriae militares y de ah
en adelante parece haber existido un poder suficiente para mantener
a la multitud bajo un severo control. Se elimin as una endmica
debilidad de los ltimos tiempos republicanos de manera efectiva.
Uno de los departamentos pblicos ms significativos fue la Oficina
para la Distribucin de las Raciones de Grano. Esta organizacin ya
haba aparecido bajo la Repblica y Augusto jug con la idea de SU
abandono mediante la abolicin de las distribuciones gratuitas, pero
el servicio haba llegado a ser indispensable y el Princeps tom para
s mismo la tarea de recortar la lista de receptores bajo un sistema
mejorado de control y distribucin. La distribucin se haca cada vez
ms difcil a causa de la concentracin de la poblacin acumulada y
las deformaciones respecto al transporte disponible. La sombra del
hambre oblig al gobierno a prestar una atencin constante a este pro-
blema. Hacia fines de su reinado Augusto nombr un praeiectus armo'
nae o Comisionado con amplias facultades para fletar los envos nece-
1> M. Cary, A History 01 Rome, Macmillan, 1935, p. 485.
145
sarios, encargarse del almacenaje de los alimentos importados y castigar
a los comerciantes privados que intentaran acaparar las provisiones.
Estamezcla de las funciones y poderes organizativos, ejecutivos y puni-
tivo del magistrado es tpica del sistema. El primero que detent el
cargo fue C. Turranius, anteriormente gobernador de Egipto, quien
demostr decisivamente su habilidad organizadora de tal manera que
sigui ejerciendo el puesto por un periodo de 30 aos y varios reinados.
En campos ms amplios la racionalizacin y expansin de la es-
tructura administrativa procedi regularmente. La profesionalizacin
y la permanencia crecientes produjeron gradualmente una herramien-
ta administrativa capaz de hacer frente a las necesidades de un reino
en expansin. Augusto estaba descubriendo cmo gravar los recutsos
reales y potenciales del Imperio y construir un sistema efectivo de
finanzas para sostener su desarrollo. El censo haba sido adoptado en el
ao 27 a.c. en las provincias occidentales como una medida preliminar
necesaria para mejorar el sistema de tributacin. Hacia fines de su
reinado Augusto fue capaz de dejar a su sucesor un "sumario de todo
e! imperio" 6 que proporcionaba un examen de los ejrcitos, las can-
t ~ e s contenidas en el Tesoro y las diferentes jisci o cajas, y un anli-
SISde pagos importantes debidos en impuestos indirectos, con los nom-
bres de los funcionarios responsables.
La estructura y desarrollo del sistema de finanzas de Augusto es
muy interesante. Existan al mismo tiempo cuatro fondos separados:
a saber, i) el Aerarium Saturni, ii) el Patrimonium Caesaris, iii) el
Aerarium Militare, y iv) el Fiscus o Tesoro Imperial,"
i) El Aerarium Saturni haba sido el nico Tesoro bajo la Rep-
blica, pero con la divisin de las provincias entre el Princeps y el
Senado qued a disposicin slo de este ltimo. No obstante, el prin-
ceps nombraba a sus funcionarios y virtualmente obtuvo el control.
Con la centralizacin gradual de las finanzas el Aerariurn Saturni se
convirti en el tesoro de la municipalidad de Roma.
ii) El Patrimonium Caesaris estaba a cargo de los fondos privados
de los princeps, incluyendo los ingresos de Egipto, los cuales perte-
necan al Patrimoniurn. Este fondo era administrado por varios fun-
cionarios, tanto en Roma como en las provincias.
iii) El Aerarium Militare era responsable del pago de las pensiones
a los veteranos. Se alimentaba fundamentalmente de los ingresos de
6 H. Stuart Jones, "Adrninistration", The Legaey o{ Rome, Oxford, 1930, 'P. 117.
7 W. T. Arno1d, The Roman System o{ Provincial Administration, Blackwcll, 2a.
ed. 1906, pp. 215-219.
146
dos impuestos -vicesima hereditatium y centesima venalium-
que estaban destinados especialmente para este propsito. El fondo
era controlado por tres hombres de rango pretoriano elegidos al azar
y que servan durante tres aos, aunque la de
seleccin pas a manos del princeps y los funcionarios fueron conoCidos
entonces como praefecti aerarii militaris.
iv) El Fiscus era asunto exclusivo de los princeps. Sus propsitos
fundamentales eran el apoyo y suministro de las fuerzas armadas, el
pago de los funcionarios, los costos de abastecimiento de granos yd:
los caminos militares, puestos y construcciones pblicas. Sus prmCl-
pales ingresos provenan de las provincias imperiales, en donde la
responsabilidad de la coleccin y la transmisin estaba en las manos'
de los procuratores imperiales. La tendencia general era que tanto los
fondos imperiales como los senatoriales fluyeran al Fiscus en Roma,
el cual se convirti de esta manera en un tesoro centralizado. Haba
tambin jisci separados en las provincias.
Una consecuencia importante del desarrollo del control financiero
fue la reducida influencia del odiado publicani quien, bajo la Rep-
blica, haba sido el responsable de la recaudacin de impuestos. Estos
publicani eran compaas de hombres ricos, generalmente de la orden
ecuestre, quienes recaudaban los impuestos por periodos de cinco aos
en pago de una suma global. Esta sencilla alternativa a la organizacin
de una mquina administrativa estatal apropiada impuso cargas in-
crebles sobre el pueblo. Los publicani estaban interesados en obtener
el mximo beneficio posible de su recaudacin para lo cual se haca
uso de la extorsin. Nominalmente sometidos a la supervisin del go-
bernador provincial, ejercan tanta influencia que eran capaces de per-
judicar la carrera de un magistrado si se lo proponan. Consecuente-
mente los gobernadores estaban dispuestos a compartir sus explotacio-
nes, ms que intentar ponerles freno. La sustitucin total de estOS
recaudadores influyentes estaba confinada a ser un asunto lento. Con-
secuentemente, mientras tanto, se introdujeron y recaudaron oficial-
mente dos impuestos imperiales sobre la tierra (tributum sol) y sobre
la propiedad privada (tributum capitis) , en tanto que las actividades
de los publicani fueron colocadas bajo la estricta supervisin de agen-
tes imperiales.
Los SERVICIOS PBLICOS DEL ALTO IMPERIO
Los servicios pblicos profesionales y ms racionalizados requeridos
para hacer frente a las cargas administrativas de un Estado en expan-
147
I
r
sin, se conformaron gradualmente por un proceso de pruebas ms
que por una creacin consciente. En su bsqueda por un desarrollo
estructural Augusto no perdi de vista nunca la importancia del vncu-
lo personal para asegurar la transmisin efectiva de la autoridad. La
relacin personal entre el ciudadano noble y su familia se reflejaba
en la relacin entre el magistrado y sus funcionarios o entre el princeps
ysu familia. No se conceba an la idea de un servicio pblico organi-
zado separadamente, de un Estado impersonal. Las modificaciones ad-
ministrativas profundas de la ciudad-Estado firme no aconteceran
de la noche a la maana. Por otro lado, la complejidad organizativa
que aparecera dentro de la administracin no era del todo nueva,
puesto que los romanos estaban ya acostumbrados a la gran hacienda,
sus expertos, clientes y esclavos, y con la necesidad de una admi-
lllstracin experta.
Augusto contaba con una gran experiencia administrativa dentro
los vastos limites del Imperio a la cual poda recurrir, y las institu-
ciones en desarrollo -independientemente de derivarse de formas re-
publicanas ya existentes- incorporaban ideas de todas partes. Las
comunidades griegas y Egipto eran contribuyentes bondadosos. Desde
sus inicios el servicio profesional constitua una compleja organizacin.
Esto se deba en gran medida a que no se conceba como una estruc-
tura simple, sino como una compleja red de carreras separadas tanto
en el nivel superior como en el inferior.
En primer lugar Augusto tuvo el cuidado necesario para garantizar
que la orden senatorial participara plenamente en la administracin
como lo haba hecho hasta entonces. De esta manera, la carrera sena-
torial conserv su predominio en el nuevo sistema. Por otro lado, en
parte debido a que Augusto astutamente decidi acabar con la com-
pleta dependencia sobre la nobleza y en parte debido a que la admi-
illstracin en expansin ofreca ms cargos de liderato de los que la
reducida clase senatorial poda satisfacer adecuadamente, la orden
adquiri importantes responsabilidades es-
en las provincias. No sera una exageracIn el afirmar que
esta fue la contribucin administrativa ms importante de Augusto.
Cada orden dependa de la posesin de un mnimo de riqueza y
cada carrera se dividi en niveles con un orden de
Importancia prestablecido. Con la introduccin del pago a estos hom-
bres de carrera los diversos niveles se distinguieron mediante las dife-
salariales. La carrera senatorial inclua los cargos y poderes
judicial, militar y civil combinados ms importantes, as como tambin
SUs miembros eran elegibles para los ms altos puestos religiosos. La
148
carrera tena seis diferentes niveles en los cuales los puestos eran
graduados de acuerdo con la responsabilidad y la experiencia. No se
conocen las cifras salariales relativas, pero probablemente alcanzaban
niveles ms altos que el sueldo ms elevado para la orden ecuestre, a
saber, 300 sestercios al ao, y hasta un milln de sestercios el salario
para la gubernatura de frica."
Las listas de la carrera ecuestre se extendan bajo la supervisin
directa del princeps. Inclua tanto caballeros por nacimiento como los
recin nombrados por un favor especial. Los miembros eran elegibles.
para algunos cargos en el Consejo Imperial, as como para cargos eje-
cutivos selectos. La carrera estaba constituida por una ndole mixta
y posteriormente se dividi en cuatro niveles a los que se les asignaron
salarios especficos que fueron, 60000;100000; 200000 ,. 300000
sestercios respectivamente. De estas cantidades se derivaron los ttulos
de los grados. Se les conoca como los sexagenarii, los centenasii, los
ducenarii y los trecenarii. Examinando un grupo especfico de cargos
a los que eran asignados podemos darnos una idea sobre las activida-
des y la importancia relativa de estos funcionarios de grado intermedio.
Los sexagenarii ocupaban posiciones ms altas en la administracin
central, tales como oficial a cargo de la correspondencia griega, asesor
de los prefectos del pretorio y la ciudad, y directores de las bibliotecas
pblicas. En Italia detentaban cargos tales como oficial a cargo del
abastecimiento de grano en ostia y subprefecto de las flotas italianas;
en tanto que en las provincias su principal cargo eran los puestos
financieros importantes, tales como epistrategi de Egipto, funcionarios
censales, procuradores de la tropa de gladiadores y abogados del fisco.
Los centenarii ocupaban puestos romanos tales como el oficial
cargo de la correspondencia italiana y los subprefectos de abastec>
miento del grano y la guardia; en' Italia el cargo de prefecto de vehcu-
los; en las provincias los cargos de procurador financiero de las provin-
cias imperiales y de las minas imperiales, as como los prefectos de las
flotas de Bretaa, Alemania y el ufrates.
Los ducenarii ocupaban puestos romanos tales como procuradores
a la cabeza de ciertos departamentos, incluyendo herencias, patrimo-
nio, etc., el director general de correos y el Magister Rei Prioatae; en
Italia los puestos de prefectos de las flotas pretorianas de Misenum Y
Rvena, de procuradores financieros de los cnsules, los procuradores
de tributacin indirecta y de algunos altos funcionarios en Egipto.
Los trecenarii detentaban importantes puestos de jefatura en la
8 Leon Horno, op. cit., pp. 422 ss.
149
1
administracin central, tales como prefecto del pretorio, cabezas de

las oficinas del secretariado, director de finanzas, prefectos de abas-
tecimiento de grano y guardia, mientras que en las provincias ocupa-
ban los dos puestos ms altos de prefecto-gobernador que se encon-
traban en Egipto y en Mesopotamia.
Aqu puede discernirse fcilmente una clase emergente de funcio-
profesionales, quienes estaban adquiriendo el tipo de experien-
era administrativa que los habilitara para participar en las funciones
del quehacer poltico de las magistraturas sealadas antes. La posi-
cin de la orden ecuestre no era esttica; gradualmente se extendi
su importancia y su mbito de accin. De momento eran asistentes del
princeps, pero posteriormente adquiriran los poderes de una orden
burocrtica.
Bajo los magistrados y los funcionarios de las rdenes senatorial
y ecuestre haba carreras civiles y militares de rango subordinado. Los
civiles desempeaban labores como cajeros, oficiales de registro, ofi-
ciales de despacho, empleados de la casa de moneda y otros departa-
mentos tcnicos, guardianes ujieres, lictors, heraldos y los diversos
tr,abajadores inferiores requeridos para el funcionamiento de la orga-
uzacin de oficina ms primitiva. La carrera militar inclua miembros
de la tropa, varios oficiales no comisionados y oficiales menores. Nor-
malmente estas carreras inferiores eran bastante completas, pero excep-
el princeps poda ascender a puestos' ms altos a los fun-
clOnarios que lo merecieran.
, ,No es fcil dar una descripcin de cmo se organizaban estos ser-
VICIOS inferiores con base en los registros que han llegado hasta noso-
(fundamentalmente inscripciones imperiales) ni por analoga con
lllstituciones posteriores. Los funcionarios de cada grado eran agru-
pados en cuadros o decuriae, como se haba acostumbrado durante la
Repblica, aunque los altos magistrados tenan a menudo sus propios
funcionarios de diversos grados," Los decuriae funcionaban aparente-
mente como recipientes de los cuales los magistrados sacaban sus
cuerpos de funcionarios conforme lo requirieran. Parece que los nom-
se hacan al azar, aunque la evidencia de que algn scribae
SIrviera al mismo magistrado durante una sucesin de cargos sugiere que
haba formas para evadir este obstculo. De acuerdo con Cicern se po-
da obtener un lugar en el decuriae comprndolo. Esto puede indicar
que originalmente el cargo era detentado como un dominio absoluto,
posibilitando as que la transferencia subsecuente se pudiera arreglar
9 A.H.M. Jones, Studies in Roman Govemment, Blackwell, 1960, p. 155.
150
por compra, costumbre que haba prevalecido en los servicios pblicos a
travs de los aos. Al parecer, los salarios no fueron altos, pudiendo
uno preguntarse cmo es que semejantes puestos eran vendibles. En
realidad, el desempeo de muchos servicios pblicos -aun el dudoso
privilegio de tener que recaudar un impuesto- le conceda al funcio-
nario una retribucin, que poda alcanzar cifras considerables. Los
cargos podan ser altamente remunerativos aun cuando el funcionario
fuera muy honesto. Desgraciadamente haba muchas oportunidades
para obtener una ganancia mediante prcticas poco autorizadas.
Los servicios pblicos del principado tambin reclutaban Iuncio-
narios de dos nuevas fuentes, lo cual demuestra cmo la creciente de-
manda por los funcionarios se satisfaca obteniendo personal capacitado
adecuado entre los otros estratos de la comunidad: estos eran los liber-
tos y los esclavos que asistan 3 los secretarios y a los procuradores,
y los oficiales del ejrcito que constituan la officia de los goberna-
dores provinciales.
Los esclavos imperiales que ingresaban al servicio pblico general.
mente eran emancipados posteriormente, pero los hijos que tuvieran
antes de que esto ocurriera permanecan en la esclavitud y quedaban
disponibles para el servicio. De esta manera el reclutamiento era auto-
mtico de esta fuente y el sistema no era costoso para los princeps,
quienes tenan una familia esclava cada vez ms grande a su servicio.
Dichos esclavos podan adquirir una propiedad personal considerable
e incluso mantener una casa de su propiedad. Existe la muy citada
inscripcin de Musicus, esclavo de Tiberio, el cual ocupaba la muy
modesta posicin de dispensador en el jiscus Gallicus provinciae Lug-
dunensis. Su cuerpo domstico consista de un administrador de ne-
gocios, dos contadores, dos cocineros, dos lacayos, un camarero, dos
camarlengos, un doctor y una dama cuyas labores no se han esclarecido.
Puesto que Musicus muri siendo todava un esclavo, todos estos sir-
vientes junto con su vajilla de plata y su guardarropa pasaron a manOS
del emperador. La familia imperial y sus relaciones siguieron siendo
importantes en el desarrollo de la nueva administracin.
La costumbre de favorecer soldados para los cargos del cuerpo de
funcionarios en las provincias, que haba comenzado modestamente
bajo la Repblica tarda, se extendi considerablemente bajo el prin-
cipado. El soldado que fuera elegido para el trabajo de la oficialidad
adquira un ascenso sustancial y generalmente segua desempeando
labores administrativas, a menos que tuviera la suerte de obtener una
comisin como centurin. A algunos se les asignaban dichas obliga-
cienes tan pronto como se alistaban, otros eran elegidos posteriormente
ROMA IMPERIAL: 146 A.C. A 330 D.e.
151
I
1
como tipos apropiados. Existan una serie de grados por medio de
los cuales ascenda el soldado-oficial mediante un sistema de promo-
ciones.
Adems de su paga estos funcionarios reciban otros emolumentos
tales como el peniculariae o efectos personales de los prisioneros eje-
cutados, costumbre que haca que las suspensiones de sentencias fueran
mal recibidas por la oficiala. Tambin podan recaudarse cantidades
menos lgubres y posteriormente fue establecido por Ulpiano (muerto
en 228 d.c.) en su De Officio Proconsulis que stas no deban pasar
al funcionario individual ni al bolsillo del gobernador: era mejor que
pasaran a integrarse en un fondo para hacer frente a gastos tales como
el costo del papel utilizado por los funcionarios, recompensas por va-
lenta a las tropas y obsequios a los enviados brbaros. Estos nuevos
funcionarios se establecieron en las provincias y no viajaban fuera
de Roma con el nuevo gobernador como se haba acostumbrado antes.
De tal manera, el cuerpo de funcionarios militares gradualmente pas
a estar completamente separado de las fuerzas de combate.
DESARROLLO DE LOS RECURSOS Y LOS SERVICIOS ADMINISTRATIVOS
Como hemos visto, las organizaciones administrativas eficientes ha-
ban existido desde antes de la poca de los romanos, quienes con-
taron tambin con la experiencia inter alia de egipcios y griegos
COntemporneos a los cuales recurrir. Llegaban a Roma, provenientes
de Egipto, gran cantidad de papiros y ya no hubo una escasez de los
medios adecuados para la conduccin de la correspondencia en la
escala requerida por las disposiciones administrativas ms adelantadas.
S.e comenz a utilizar para algunos propsitos el cdice en forma de
libro, que consista de diferentes hojas unidas o cosidas. La forma
de cdice demostr ser ms conveniente que el rollo para consultas y
para una transportacin ms sencilla. La utilizacin del pergamino
hecho de cuero en su formacin aument considerablemente la dura-
del cdice, ya que el papiro era extremadamente frgil. Asi-
mIsmo, las tablillas de pergamino podan encerarse Yescribir en ellas
con un estilo.
Se haba inventado una forma primitiva de escritura para llenar
la.la.guna entre la tradicin oral y la escrita. Por tanto no haba nada
en su utilizacin por parte de los administradores. Existen
de que Cicern dictaba a Tiro, un liberto que utilizaba
dIcha escritura taquigrfica, y de que los estengrafos eran empleados
por el Senado desde el ao 63 a.c. Cuatro aos despus Julio Csar,
como cnsul, introdujo una gaceta oficial para registrar los aconteci-
mientos oficiales y las actividades del Senado. Se dice que estos nuevos
mtodos de escritura haban tenido una poderosa influencia modifi-
cadora sobre las actitudes retricas ms antiguas.'?
Existen todava muchas cuentas financieras pero indican que la
contadura romana permaneci en un estado primitivo, aunque debi
de haber sido apropiada para el tipo de economa y negocios que se
haban desarrollado hasta entonces. u Parece que no hay evidencias
de que se hubiera considerado la idea de un sistema para llevar los
libros de doble partida. La desmaa de los sistemas de notacin num-
rica empleados tanto por los griegos como por los romanos ciertamente
que no facilitaron el desarrollo de mtodos de contabilidad ms avan-
zados en caso de requerirse. Seran los rabes quienes hallaran la
solucin, pero mientras tanto las tcnicas existentes fueron suficientes
para las tareas para las que haban sido llamadas a desempear.
Al comparar las disposiciones administrativas de esas pocas primi-
tivas con las de hoy en da, no debe olvidarse que el tiempo era muy
diferente. No haba surgido todava un sentido del tiempo preciso
debido a la ausencia de los medios de medicin exactos de que dispone-
mos ahora. No se haba inventado an el reloj mecnico para regular
la vida de los hombres.P Consecuentemente las actitudes de los cuerpoS
de magistrados eran similares a aquellas del trabajador del campo,
'cuyos ritmos laborales estaban determinados por la incidencia de la luz
del da y la oscuridad y de las estaciones. Sin duda en ocasiones deba
realizarse una jornada especial en las obras de construccin, especial-
mente cuando se empleaba el trabajo esclavo de cuadrilla, pero en
general no haba prisa en la conduccin de los asuntos corrientes y
las actitudes normales de trabajo no deben haber sido diferentes
a aquellas comunes entre los habitantes de las tierras tropicales subde-
sarroliadas.
Con el continuo crecimiento del tamao de las oficinas surgi en
poco tiempo la especializacin de los mtodos administrativos. Cam-
bios importantes de este tipo se relacionan con el reinado de Claudio
(41-54 d.c.) o ms exactamente con sus libertos Narciso, Pallas, Calix-
to y Polibio, quienes figuraron entre su cuerpo directivo. Haba sur
10 HA. Innes, Empire and Communications, Oxford, 1950, p. 120.
11 G.E.M. de Ste, Croix en "Greek and Roman Accountng" en Studies in the
History oj Accounting, Sweet &: Maxwell, 1956, pp. 1474.
12 r o ~ Carcopno, Daily Lije in Anciellt Rome, Pengun, 1956, pp. 150-154.
153
gido entonces una cancillera efectiva. Comprenda cuatro departa-
mentos importantes, dos de los cuales -ab epistulis ya libellis- existan
yaen forma rudimentaria en tanto que los otros dos cognitionibus
y a studiis- eran nuevos en la administracin imperial. El departa-
mento ab epistulis (correspondencia) se encargaba de la recepcin y
expedicin de todos los documentos imperiales importantes. Estaba
organizado en dos secciones para tratar respectivamente. con el latn
y el griego, los dos idiomas oficiales del Imperio. El departamento a
libellis (solicitudes) preparaba las respuestas a todas las demandas di-
rigidas al emperador, La oficina a cognitionibus (consultas) era la
responsable de proporcionar la informacin requerida en la corte del
emperador, mientras que el departamento a studiis '(investigaciones
preliminares) se encargaba de proporcionar informes para el manejo
de la administracin y los asuntos judiciales en general. Cada uno
de estos departamentos tena una cabeza designada por el ttulo del
(ab epistulis, etc.) que era auxiliado por asistentes (ad-
[utores, proximi, etc.) y muchos empleados ms (scrinarii, custodes,
etc.). Debe subrayarse, sin embargo, que esta cancillera sigui siendo
una parte del servicio domstico del emperador y sus puestos no podan
ser ocupados por el ciudadano comn. El cuerpo mayor de funciona-
narios estaba constituido por libertos y el resto eran esclavos perso-
nales.
13
No fue sino hasta el reinado de Adriano (117-138 d.c.) que la can-
cillera o secretariado, como lo llamaramos hoy en da, se complet
con el agregado de un quinto departamento, a memoria, para brindar
al emperador personalmente informacin bsica esencial, y finalmente
la organizacin en su conjunto se convirti en una institucin estatal
abierta al reclutamiento fuera de la propia familia. Bajo el nuevo r-
gimen los puestos eran detentados por personas de la eminencia de
Suetonio (70-140 d.c.) , el historiador, quien dirigi el departamento
ab epistulis durante el reinado de Adriano, y el eminente jurista sirio
Emilio Papiniano (muerto en 212 a.c.), el cual encabez el depar-
tamento a libellis bajo Septimio Severo.
Pueden mencionarse ahora algunos servicios pblicos romanos tpi-
cos. Entre stos un servicio importante y significativo de una sociedad
literata era la provisin de bibliotecas. La biblioteca estatal de Julio
Csar, cuyo constructor Cayo Asinio Polin (75 a.c.-6 d.c.) model
la gran biblioteca de Alejandra, fue la precursora de muchas
lllstituciones similares introducidas bajo auspicio pblico y municipal
13 Leon Horno, op, cit., pp. 373-374.
tanto en Roma como en las provincias. Las bibliotecas se relacionaban
incluso con los magnficos establecimientos de baos para uso de sus
clientes. Sin embargo, el control pblico tena sus inconvenientes,
puesto que los prefectos y procuradores que tenan a su cargo las bi-
bliotecas estaban autorizados para ejercer la censura, que poda lle-
varse a cabo ms fcilmente por medio de eliminacin de textos de-
sagradables.
El poder del Estado para moldear la opinin pblica se ejemplifica
tambin en otra direccin: a saber, a travs del monopolio de la emi-
sin de moneda, que ha sido adoptada por el Estado como una cosa
natural. Bajo la Repblica la fabricacin de la moneda haba sido
centralizada en un consejo de tres funcionarios quienes, en la poca
en que se Comenzaron a utilizar los metales preciosos, fueron intitula-
dos tresviri aere argento aura jlando feriundo (IlIviri a.a.a.f.f.), que
frecuentemente se abreviaba Illviri monetales. Estos tres magistrados
que originalmente eran de jerarqua menor, supervisaban la puesta
en marcha de la acuacin, que comprenda la preparacin de los
cospeles del peso y la calidad requeridos, as como su acuacin con el
tipo apropiado. Aunque creci la importancia de la acuacin roma-
na tanto respecto a los adelantos tcnicos como en relacin con el mayor
inters' mostrado por el gobierno, no satisfizo todas las necesidades
italianas. Se instalaron otros establecimientos de acuacin, pero
su relacin con el central no es clara. Bajo el Imperio los centros de
acuacin provinciales fueron administrados por magistrados nom-
brados por el princeps, quien de esta manera fue capaz d asegurar
la implantacin de una poltica consistente en todo el reino. Conse-
cuentemente se utilizaron tipos y modelos similares. Las monedas se
marcaban para indicar el nombre del acuador-supervisor, quien de
esta forma poda ser llamado para dar cuenta de alguna discrepancia.
En un principio todas las monedas eran troqueladas con motivos re-
ligiosos y despus con diseos legendarios, y no fue sino hasta el ltimo
ao del gobierno de Julio Csar que apareci su cabeza en las monedas
rompindose la tradicin relativa a suprimir los retratos personales,
no obstante que Sila haba introducido anteriormente la costumbre de
grabar en sus monedas su nombre e indicaciones de su poder y victo-
rias. Ahora el camino estaba despejado para el establecimiento de una
moneda imperial por parte de los emperadores y para su sutil utiliza-
cin como propaganda de apoyo de su gobierno. La manera en que se
usaba la diminuta superficie de las monedas para este propsito por
una forma de simbolismo y la cuidadosa seleccin de subttulos es
descrita de manera fascinante por C. H. V. Sutherland en su Coinag
e
15S.
in Roman Imperial Policy 31 a.C.-68 d.C.} Methuen, 1951. De tal
manera, al incluir el retrato de Agripa junto al suyo, Augusto puso
en la mente del pueblo sus intenciones con respecto a la sucesin.
Ya se ha mencionado la importancia de la red de caminos al pro-
porcionar un sistema de comunicaciones en constante expansin para
un Imperio creciente. Fue uno de los factores duraderos y ms carac-
tersticos para el mantenimiento del poder romano. En esto, Roma
haba tomado una hoja del libro de los persas aquemnidas e incluso
desarrollaron su concepcin original. La red de caminos se traz de
tal manera que facilitara la concentracin del podero militar en el
menor tiempo posible ante el peligro inmediato, pero tena tambin
las ventajas fundamentales de facilitar la administracin pblica y
contribuir a la expansin del comercio. Generalmente se siguieron las
rutas ya existentes, pero la contribucin romana fue dar a los cami-
nos una slida construccin que requera un mantenimiento subse-
cuente mnimo, as como reorganizar las rutas en un sistema unificado.
Muchos de los caminos fuera de Roma siguieron teniendo el nombre
del censor responsable de su construccin. Ejemplos de ello son los.
caminos Apiano y Flaminiano.
. Durante la Repblica se haba desarrollado un servicio postal ru-
dImentario, pero fue Augusto quien introdujo un sistema eficiente.
Los hombres del correo llevaban mensajes ordinarios a pie, pero la
correspondencia ms importante se confiaba a mensajeros que tuvieran
el diploma del princeps o gobernador, que los capacitaba para el trans-
porte requisitorio a lo largo de la ruta. Mediante este mtodo se ha
calculado que podan alcanzarse velocidades de hasta cincuenta millas
al da.
14
El sistema impona una carga considerable a los pueblos, pero,
como estaba proyectado slo para propsitos oficiales, el ciudadano
general normalmente se vea obligado a hacer arreglos privados para
enviar mensajes con viajeros que casualmente fueran en la direccin
correcta. Sin duda el cargo oficial se utilizaba frecuentemente de ma-
nera subrepticia por aquellos que tenan influencias, pero esto iba
decididamente en contra de la ley.
La construccin de caminos, tan importante como era, represen-
taba slo una parte de las actividades de construccin realizadas por
las autoridades pblicas en Roma y las provincias. Se llevaban a cabo
nUmerosas obras arquitectnicas con propsitos tanto utilitarios como
ceremoniales. Los restos en sitios romanos, vastos anfiteatros, impre-
14 e.H. Stcvenson en "Cornrnunications and Cornrnerce" en The Legacy o/ Rome;
Oxford, 1936. p. 160.
sionantes templos y arcos triunfales sumamente embellecidos son ya
muy conocidos como para darles una mayor importancia, pero haba
otras estructuras tales como los grandes asentamientos habitacionales
en reas comerciales, como el puerto de Ostia y los numerosos hospi-
tales cuyos restos no se encuentran tan extendidos.
Entre los grandes monumentos de Roma que han sobrevivido hasta
ahora el ms importante es la slida Columna conmemorativa de Tra-
jano, hecha en mrmol. Actualmente soporta en lo alto una estatua de
San Pedro que sustituy a la de Trajano en 1588. Rodendola y en
direccin a la cima por el lado exterior de la columna, en forma de es-
piral, hay varios paneles esculpidos en relieve con representaciones
de acontecimientos en las dos campaas dacias del emperador. Del.
mercado que estaba situado en su base, una estructura de arcilla semi-
circular de cinco pisos de alto sigue levantada ah para demostrar
las inmensas proporciones de la obra de construccin romana. Es de
especial inters que el edificio original se haya utilizado para fines
tanto comerciales como pblicos. Los pisos inferiores estaban destina-
dos al mercado, para lugares de almacenamiento y depsitos de comer-
ciantes, mientras que en el cuarto piso haba un saln pblico donde
se realizaban las distribuciones oficiales de alimento y dinero. Fue aqu
donde se ubicaron desde el siglo 11 las oficinas de la organizacin de
asistencia pblica stationes arcariorum Casaerianorum. En el ltimo
piso se encontraban los estanques de peces del mercado, suministrados
por canales que los unan a acueductos que les proporcionaban agua
fresca yagua de mar.P
Los hospitales surgieron como un apndice del campo militar, pero
durante el siglo 1 empezaron a aparecer valetidinaria, establecimientOS
de salud pblicos organizados adecuadamente en varias partes del Im-
perio. Estas instituciones se planearon cuidadosamente como un siste-
ma de cuadras y corredores. Creados como establecimientos puramente
militares, su servicio se extendi a los funcionarios imperiales y sus
familias en los pueblos provinciales; y posteriormente, bajo la in-
fluencia cristiana, a una utilizacin mucho ms amplia. Esta imp?r-
.'tante contribucin romana a la administracin de la salud pblIca
indudablemente que tuvo una influencia directa en las fundaciones
religiosas de la Edad Media.l"
El desarrollo del suministro de agua y obras de drenaje fue fun-
damental en la evolucin de una civilizacin urbana y los adminis-
15 Carcopino, op. cit., pp. 15-17.
16 Charles Singer, "Science", en The Legacy oi Rome, pp. 293-296.
r
157
tradores pblicos de Roma contribuyeron apreciablemente a la expe-
riencia de este tipo de obras de construccin, que ya se haba venido
acumulando durante civilizaciones anteriores. Los restos caractersticos.
de extensos acueductos y grandes baos que figuran actualmente en
lugares romanos perduran como testimonio de la importancia de di-
chos servicios.
En la poca republicana, desde el ao 312 a.c. cuando se constru-
y el primer acueducto por orden de Apio Claudia Calco, esta tarea
fue desempeada por censores o pretores. El mantenimiento de las
vas acuticas pas de manos de los magistrados a los contratistas,
quienes emplearon un cuerpo de esclavos especfico cuyos nombres
deben incluirse en los registros pblicos de la regin. El trabajo era
inspeccionado por los censores, o los aediles, en su nombre. Durante
el periodo de Agripa, ste se hizo responsable de tal servicio y a su
muerte, el cuerpo de 200 trabajadores capacitados fue legado a Augus-
to quien lo entreg al Estado. stos fueron sostenidos como la familia
publica por el Aerarium Saturni y por una parte de los ingresos de un
Impuesto de agua sobre concesionarias privadas. La nueva disposicin
databa del ao 11 a.c. cuando la administracin estaba en manos de
una junta de tres curatores, el presidente de los cuales tenia un alto
rango senatorial. Sus dos asistentes actuaban como consejeros tcnicos.
Eran auxiliados por un grupo de funcionarios, que inclua tanto ex-
pertos como aprendices.
Hay una buena cantidad de documentos sobre los curatoresF' entre
cUyos miembros figuraban algunos ciudadanos distinguidos. En un
principio parece que el cargo se otorgaba como un honor a los magis-
trados distinguidos, pero con el tiempo, con la importancia creciente
del empleo, el nombramiento pudo obtenerse en el cursus senatorial
normal. El cambio tuvo lugar con el advenimiento, en 59 d.c., de
Gnaeus Calpurnius Piso, quien haba sido cnsul dos aos antes. Los
adiutores o consejeros tcnicos no se conocen tan bien y slo estn
registrados unos cuantos nombres, aunque probablemente puedan
a!5regrseles varios nombres que se han encontrado en tubos de plomo
SIn mayor identificacin. A partir de 52 d.c. el cargo de procurator
aquarum fue designado por el emperador para vigilar la familia Cae-
saris, un grupo de 450 esclavos agregados a los cuerpos ele aguas por
Claudia. En un principio el propietario del cargo era un liberto, pero
posteriormente miembros de la orden ecuestre adquirieron ocasional-
mente el puesto. La familia publica, mencionada anteriormente, no-
17 T'homas Ashby, Aqueducts of Aneient R071le, Oxord, 1935.
'158
.aparece ms despus del reinado de Adriano.. L.os el,ementos .de la
familia) conocidos colectivamente como aquant) incluan supermten-
dentes, hombres de depsitos, inspectores, empedradores, y s r ~ y
similares. Tambin haba empleados de oficina, generalmente libertos,
que probablemente eran responsables, bajo el procurador, de los fon-
dos de donde deban pagarse el personal y los costos de reparaciones. A
-stos deban agregarse varios especialistas tales como castelarii y vilici,
que respectivamente eran responsables de probar las calices o cuellos
de abastecimiento, a travs de los cuales el agua era conducida a los
tubos de plomo, y de sellarlos adecuadamente, y estaban sometidos a
la completa supervisin del procurador. La contribucin especial en
este campo del importante administrador Frontinus requiere una sec-
cn aparte al respecto.
No obstante, hay una' institucin romana interesante relacionada
con el servicio de aguas que merece ser mencionada en primer lugar
'Como un ejemplo de la ilimitada ubicuidad de los servicios pblicos
y su capacidad para reflejar las costumbres de una poca particular.
La del lavadero pblico es una de las menos conocidas, aunque de
ninguna manera la menos til, de las amenidades proporcionadas por
-el gobierno local en la Inglaterra moderna. Difcilmente puede exage-
rarse su valor en la contribucin a la limpieza de las ciudades y SU
mera existencia bien puede ser seal de una civilizacin avanzada.
Ciertamente que los romanos tenan su solucin. En tanto que eran
bastante desarrollados para su tiempo, su sistema de alcantarillado era
an muy primitivo. La mayora haba recurrido a la letrina pblica.
Si podan pagar el pequeo cargo podan usar los impresionantes es-
tablecimientos administrados por los conductores [oricarum" Estos
forica eran pblicos, arreglndose los asientos comunalmente en filas
como en el caso de letrinas de soldados en servicio activo. A menudo
se decoraban con una profusin y atencin al detalle que actualmente
consideraramos fuera de sitio. Pero el farica romano era un lugar
de comunicacin social donde se reuna el pueblo sin inhibicin para
intercambiar opiniones y probablemente dar o recibir invitaciones a
comer. Sin duda la existencia de un arroyo de agua corriente aument
en forma considerable la salubridad de sta, para nosotros extraa,
amenidad social, pero no puede uno imaginarse que haya sido com-
pletamente efectiva para remover las emanaciones normales de una
.alcantarilla. "Autres temps, autres moeurs:" No debemos olvidar que
no es sino hasta recientemente que combatimos los malos olores, e in-
16 Carcopno, op. cit., pp. 49-50.
159
cluso ahora solamente en comunidades industriales bien administra-
das. Un paseo por una autntica aldea de la poca de los Tudor, tan
placentera a la vida moderna, sin duda nos traera rpidamente una de
las "bendiciones" ms fcilmente descuidadas de nuestra administra-
cin pblica.
UN NOTABLE GOBERNANTE IMPERIAL; SEXTO JULIO FRONTlNO
En la obra de Sexto Julio Frontino, quien se distingui como abo-
gado, terico militar, ingeniero y administrador, tenemos la suerte de
Contar con una relacin ms detallada del servicio de aguas romano
que de cualquier otra rama de la administracin romana.w Se consi-
dera que Frontino naci alrededor de 35 d.c. y detent el cargo ma-
gisterial de praetor urbanus en el ao 70 d.c. y el de consul suffectus
Cuatro aos ms tarde. Es de particular inters para nosotros como
embajador imperial en Inglaterra, aproximadamente entre 74-77 d.c.
Posteriormente sirvi como proc6nsul de Asia: Durante la poca de
Domiciano dedic su tiempo libre a estudiar y escribir, particular-
mente sobre topografa y estrategia y organizacin militar, pero re-
gres a la vida pblica bajo Nerva y Trajano. Su responsabilidad por
el servicio de aguas data de 97 d.c., cuando. fue investido con el cura
aquarum para acabar de raz con la corrupcin que haba perseguido
dicha administracin. Asimismo, se le coloc a la cabeza de una Com-
sin de Gastos Pblicos' y tuvo dos veces la autoridad de cnsul, en
98 d.c. y 100 d.c. Honrado con el nombramiento vitalicio como miem-
bro del Colegio de Augures, Frontino fue sucedido por Plinio el Joven
en 103-104 d.c., de tal manera que puede presumirse que muri justo
antes de ello, casi al llegar a los 70 aos.
Queda claro que el servicio de suministro de aguas romano se
haba organizado cuidadosamente para hacer frente a las cargas cada
Vez mayores que se le adjudicaban, pero el xito de un sistema de
administracin semejante depende del calibre y la integridad de su per-
SonaL Por lo tanto fue un hecho afortunado el que los servicios de un
hombre como Frontino estuvieran disponibles en el momento crtico,
Cuando el creciente escndalo reduca la eficiencia del servicio. Con-
taba con una excelente reputacin, como podemos apreciarlo en Tci-
to y Plinio, quienes hablan de l en forma vehemente como vir magnus
yprinceps vir.
20
19 Frontnus, De Aquis Urbis Romae, Loeb Classics,
20 Ashby, op, cit., pp. 26-27'.
El hbito de Frontino de sentar en forma escrita los preceptos de
la administracin y de formular teoras administrativas ha sido citado
corno prueba de que era un defensor decidido del sistema senatorial
del servicio pblico por periodos cortos, en oposicin al sistema im-
perial crecientemente profesionalista. Ciertamente, los funcionarios
por periodos cortos necesitaban una direccin apropiada por la natu-
raleza misma de su posesin del cargo, pero esto no es concluyente,
pues en tanto que el profesional por largos periodos puede desempear
su cargo con un lento proceso de experimentacin, la formulacin de
principios bsicos es an ms importante para el fortalecimiento de su
experiencia profesional. En realidad Frontino tena una razn como
pletamente prctica para registrar en forma escrita su experiencia. Ya
haba proyectado este mtodo para utilizarlo en situaciones similares
corno la mejor manera de informarse sobre el servicio del cual tena
la responsabilidad. Senta que no poda dar las instrucciones correctas
a menos que comprendiera claramente lo que estaban haciendo sus
subordinados y que ellos no aceptaran fcilmente una direccin basa-
da en la ignorancia. Afirma que "no hay nada ms desafortunado
para un hombre decente que conducir un cargo que le ha sido dele-
gado de acuerdo con las instrucciones de sus colaboradores".
Corno resultado de sus investigaciones Frontino concluy que se
estaba repartiendo ms agua que la indicada por el total oficial de
suministros disponibles. Una tcnica equivocada haba conducido a
estimaciones errneas, pero los expertos haban demostrado desde en-
tonces que las revisiones de Frontino no eran mucho mejores de lo
que en realidad eran los abusos verdaderos que haba sacado a la
luz, que eran significativos.
Los capataces tenan la costumbre de permitir que los hombres
ejecutaran trabajos privados. Frontino puso el alto a esta prctica
"anotando el da anterior lo que cada cuadrilla deba hacer y regis'
trando lo que hiciera cada da". Pero haba abusos mucho ms serios
.que ste, verdaderos fraudes perpetrados tornando suministros a tra-
vs de tubos no autorizados y vendindolos secretamente: los tubos
sellados para una corriente especfica eran alargados deliberada-
mente.
Algunos de los fraudes eran ms serios pues requeran de la con-
fabulacin del procurador. Adems de los fraudes que envolvan la
connivencia del cuerpo de funcionarios haba otros enlos que se vean
involucrados los propietarios de tierras. Frontino, quien criticaba dura-
mente estas ilegalidades privadas, explic detalladamente cmo se
perpetraban.
Habindose concentrado enteramente en rectificar estas faltas, Fron-
tino avanz en el mejoramiento del servicio. De esta manera dej
tras de s una gran reputacin como un administrador de visin y gran
integridad. Un examen del servicio de aguas en esa poca es suficien-
te para indicar que los peligros inherentes de la ineficacia administra-
tiva, que no estn confinados a los errores de los funcionarios sino
tambin a las ilegalidades de los intrigantes extranjeros, no haban
cambiado mucho a travs de los tiempos. Demuestra tambin que la
mejor forma de combatirlos es fomentar el empleo de funcionarios
honestos y competentes. Posiblemente en ese entonces Roma fue afor-
tunada al contar con un administrador como Frontino, y hubiera sido
interesante especular cuntos funcionarios adicionales de este calibre
hubieran sidoeficaces en periodos posteriores de la historia de Roma
para ofrecer un servicio administrativo lo suficientemente bueno como
para haber producido un sistema de gobierno eficiente en lo posible
yas haber detenido la decadencia imperial.
INTERVALO HISTRICO: DEL PRINCIPADO AL IMPERIO
Entre la era de Augusto y el Imperio tardo del siglo IV la adminis-
tracin de Roma estuvo sometida a un lento proceso de desarrollo, y
sera esencial para una completa apreciacin de dicho periodo un
examen de toda la historia del Imperio romano de ese entonces. Aqu
pueden incluirse solamente unos cuantos prrafos breves sobre algunas
cuestiones importantes.
Frustrado en sus disposiciones para la sucesin por la muerte de
Agripa en 12 a.c., quien haba compartido el imperium con l desde
ao 23 a.c., Augusto tuvo que hacer otros arreglos. stos seran
Igualmente desafortunados. Como eran nios los hijos de Agripa, Cayo
y Lucio, se volvi a Tiberio y Druso, hijos del primer matrimonio
de su esposa. Tiberio, que era severo, reservado y excelente gene-
ral, se vio desfavorecido y fue enviado al exilio en el ao 6 a.c. El
Popular Druso muri tres aos despus. Para ese entonces, habiendo
muerto Cayo y Lucio, Augusto se sinno obligado, en 13 a.c., a llamar
nuevamente a Tiberio y a adoptarlo. Al siguiente ao de la muerte de
Augusto, el Senado y el pueblo -participando en este proceso por lti-
ma vez- eligieron a Tiberio (42 a.c.-37 d.c.).
Tiberio, siendo ya un hombre desilusionado y cansado, hizo lo
mejor que pudo pero sin esperanza ni iniciativa. El nico aconteci-
miento importante a travs de este reinado fue la crucifixin de Jess
de Nazaret en Jerusalem, un acontecimiento con un potencial que-
brantador del mundo que no caus la menor fractura en la sociedad
romana contempornea. Por supuesto, la justicia romana estaba pro-
fundamente implicada, pero si el gobernador romano de ah mismo,
desde 26-36 d.c., Poncio Pilato, prefiri apaciguar al Sanedrn judo
local que cooperaba estrechamente con las autoridades, actuaba slo
de forma conveniente como lo haba hecho en otros casos llevados ante
l. Fuera la justicia romana o la juda la que se estaba administrando,
es innegable que el castigo particularmente cruel de la
era propio de la penalidad especficamente romana con matices admi-
nistrativos definitivos. Se proyect dar la mayor publicidad posible
a las sanciones aplicadas al que mal hiciera. Haba una huella de sal-
vajismo en el carcter romano, que opacaba la virtud manifiesta de
sus instituciones polticas.
Tiberio fue sucedido por el prometedoramente virtuoso Calgula
(12-41 d.c.) , quien cambi tanto despus de una enfermedad, que se
convirti en un tirano incontrolable, considerndose a s mismo divi-
no. Fue asesinado por un tribuno pretoriano en 41 a.e, Los pretoria-
nos llevaron al poder entonces al nada prometedor Claudia (10 a.C.-
54 d.c.) quien, a pesar de sus defectos personales manifiestos, surgi
como un gobernante capaz y lleg a ser honrado en las provincias
por su buen gobierno. Liberalmente extendi la ciudadana y cre un
servicio pblico efectivo, dividido en departamentos con libertos a la
cabeza. Ofreci tambin muchos espectculos y no descuid el pode-
ro del Imperio. Fue durante su reinado cuando se conquist Ingla-
terra. En 54 d.c. Claudia fue sucedido por Nern (37-68 d.c.}. La
historia se repeta nuevamente pues, al cabo de un inicio tranquilo,
Nern sobrepas en crueldad y autoindulgencia incluso a Calgula.
Fue durante su reinado que se persigui sin misericordia a los cristia-
nos de Roma --en ese entonces una secta pequea y desvalida- en
parte con el propsito de distraer al populacho de sus propias extrava-
gancias y en parte a causa de un verdadero temor a la oposicin secreta.
Los altos ideales del principado haban decado ya, mientras que
miembros de la familia de Augusto seguan en el poder, Los degrada-
dos libertinos emperadores haban pasado a depender del apoyo de
guardia pretoriana. Sin embargo, durante un tiempo, con el advem-
miento en 98 d.c. de Trajano (53-117 d.c.) , se restableci la tradicin
augusta. Bajo l y sus sucesores inmediatos -particularmente Adrian
o
y Marco Aurelio- la prosperidad y el buen gobierno del Imperio
caracterizaron el mundo mediterrneo. Marco Aurelio muri en 180
d.c.) dejando a su hijo Cmodo (161-192 d.c.) , un Joven insignifi-
cante que se convertira en un segundo Nern.
Hacia el siglo III el Imperio romano se debilitaba. La estirpe ro-
mana se haba arruinado por elementos nuevos y haba perdido su
influencia. Los ejrcitos tenan ahora un dominio firme de la maqui-
naria poltica. Las ciudades haban comenzado a decaer y en algunos
casos se haba hecho obligatoria la posesin de cargos urbanos.
En el ao 285 d.c. Dioc1eciano de Iliria (reg. 284-305 d.c.) luch
por ascender al poder, con que reinara por veinte aos. Aboli el
principado de Augusto y convirti el Imperio en una autocracia bajo
un Emperador dual. Las ideas orientales ganaban ascendencia. Se
llev a cabo la creacin de una fuerza de campo mvil permanente y
se fortaleci an ms el servicio pblico.
Cayo Aurelio Valerio Diocleciano (245-313 d.c.) comparti el Im-
perio con otro Augusto, cada uno con un Csar designado para suce-
derle. En la prctica esto significaba que el Imperio se divida ahora
en cuatro dominios o prefecturas administrativas distintas. Dentro de
estas prefecturas las provincias, que haban aumentado en cantidad y
estaban colocadas bajo gobernantes civiles, se agruparon en unidades
ms amplias llamadas dicesis) cada una bajo un -oicarius. Haba doce
dicesis con diferentes provincias, a cuyos gobernantes se les otorgaban
diferentes jerarquas, desde procnsules hasta consulares) correctores
ypraesides. Los vicarios tenan el importante rango de spectabiles yeran
igualados solamente por los pocos procnsules. Todos los dems go-
bernantes eran sus subordinados. El emperador generalmente dictaba
rdenes en forma directa a los vicarios y procnsules) pero poda tra-
tar tambin con cualquiera de los gobernantes directamente y un efec-
to importante del nuevo sistema fue el fortalecimiento de la adminis-
tracin central y la consolidacin del control absolutista en la cima.
Fue Dioc1eciano el que por primera vez recibi regularmente el ttulo
de dominus.
Se haba hecho entonces el intento ms serio para destruir el cris-
tianismo, pero Diocleciano fracas en esto. Quedara para Constan-
tino 1, o El Grande (288-337 d.c.) , el llegar a ser Augusto en el Occi-
dente en 306 d.c. y adoptar el cristianismo posteriormente. El Oriente
bajo un Augusto separado hasta 323 d.3. cuando Constan-
tIno finalmente derrot a Licinio (307-324 d.c.) , quien anterior-
mente haba obtenido la direccin de las provincias del este. Durante
un breve periodo el reinado romano se unific bajo un solo lder,
quien reafirm su fe en el cristianismo. En el ao d.c. Constan-
tino transfiri su capital a la magnficamente situada villa de Bizancio
en el Bsforo, las aguas que dividan y unan Europa y Asia, a la
cual le dio el nombre de Constantinopla. Sus polticas defendieron
la supremaca del cristianismo como la religin del mundo romano y
produjeron la cada del paganismo. La "Nueva Roma" del Oriente
empez su larga trayectoria como una gran capital cristiana y centro
administrativo.
LA ADMINISTRACIN DEL IMPERIO TARDo
Mientras que Diocleciano y Constantino pueden compartir justamen-
te el honor de haber combinado finalmente las diversas carreras civiles
en un solo servicio pblico imperial, emperadores anteriores haban
hecho indudablemente una contribucin importante a su obra de
reconstruccin administrativa. Entre ellos Aureliano (270-275 d.c.)
puede mencionarse como creador de varios cargos nuevos y como res-
ponsable de la separacin de las funciones civil y militar, reforma
que se atribuye frecuentemente a gobernantes posteriores.s-
Una monarqua absoluta, aceptada ahora abiertamente, requera
de un servicio administrativo organizado poderosamente, si su regla
era ser efectiva. Un instrumento semejante se haba forjado ahora.
La administracin central del emperador o comitatus se haba con-
vertido en una organizacin amplia y compleja que segua su jornada
con l, aunque naturalmente perdi gran parte de su movilidad des-
. pus de 395 d.c. cuando los emperadores del este se establecieron de
manera permanente en Constantinopla.P Se conservaron las tres va.s
originales de reclutamiento, a saber, el orden senatorial o clarissim
t
,
el orden ecuestre o perfectissimi y los puestos inferiores. De hecho
haba dos rdenes de rango concurrentes, una de clases y otra de t-
tulos, que estaban estrictamente cordinadas,
En la cima estaban las cabezas de la administracin, algunas de
las cuales tenan carcter ministerial. stas incluan al prefecto del
pretorio, los contadores de las tesoreras, el jefe de las oficinas y el
cuestor del palacio. Adems, estaban los funcionarios importantes de
los distritos, tales como vicarios, gobernadores de provincias, los pre-
fectos de las dos capitales, duques, contadores y agentes financieros, Y
21 Arnold, op, cit., pp. 171-172.
22 A:H.M. Jones, The Later Roman Empire, 284-602, Blackwell, 1964, vol. Il.
p. 366; una obra importante que contiene captulos valiosos sobre "The Administration"
.,.
bajo stos la gran masa de puestos inferiores. Cada uno de los altos
funcionarios de las administraciones central y local tenan su cuerpo
de oficiales que trabajaban en las scrinia separadas. Su nmero va-
riaba de acuerdo con la importancia del servicio particular y los lderes
ejercan poderes y disfrutaban de privilegios de cargo en proporcin
al nmero de sus empleados, teniendo el vicario 300, el procnsul de
frica 400 y as sucesivamente hasta los mil empleados de despacho
asignados al prefecto del Oriente." Las cabezas de departamento eran
asistidas generalmente por subdirectores o directores asistentes, sus-
tentando ttulos tales como proximus, secundarius, melloproximus,
corniculariuso adjutor. No obstante que ahora las carreras militares
eran especializadas, la organizacin del ejrcito haba dejado su huella
en el lado civil que sigui organizndose estrictamente con base en el
patrn militar. Se asignaron ttulos similares y los funcionarios civiles
usaron el cingulum o cinturn como si fueran soldados. Los funciona-
rios civiles retirados se clasificaban con los soldados retirados como
veterani.
Los funcionarios imperiales tenan una jerarqua administrativa
exacta mediante la cual se garantizaban sus privilegios, a cambio de
hacerse responsables de obligaciones profesionales especficas. Reglas
~ e t l l s para: i) reclutamiento; ii) capacitacin; iii) promocin;
IV) remuneracin; v) privilegios judiciales, y vi) honores anuncia-
ron los cdigos o estatutos que han sido promulgados para los servi-
cios civiles modernos.
i) Reclutamiento: la asignacin se hada por decreto o probatoria
del emperador, bajo recomendacin del jefe de un departamento, pero
el verdadero reclutamiento dependa de dos procedimientos que res-
tringan el poder de seleccin del jefe mencionado, a saber, la sucesin
hereditaria estrictamente de acuerdo con la casta y la venta del cargo,
ninguna de ellas formas satisfactorias para obtener nombramientos
por mritos. Con base en la emisin del decreto del Emperador el
n.ombre del aspirante se integraba a un registro que constitua la auto-
ridad oficial para su colocacin en el servicio.
ii) Capacitacin: la preparacin del nuevo funcionario para desem-
pear su labor o para mejorar su conocimiento sobre ella estaba a
cargo de la scholae anexada a los diferentes oficios. Este cuerpo de
capacitacin estaba dividido en dos niveles distintos, organizados
de acuerdo con el tipo de conocimiento requerido por la naturaleza del
trabajo a desempear. stos eran la ministeria litterata, que brindaba
2::l Leon Horno, op. cit., p. 430 Y ss.
166
una educacin literaria general, y la ministeria ilitterata, creado para
hacer frente a las necesidades del personal inferior de oficina, tales
como las de ujieres, mensajeros, etctera.
iii) Promocin: la jerarqua del funcionario estaba perfectamente
definida y la promocin se realizaba por antigedad. La regla fue
enunciada por Constantino en 315 d.c. cuando decret que "el orden
de promocin debe observarse, de tal manera que la ms alta jerarqua
del officium pase a aquel cuya orden de nombramiento imperial sea
ms antigua". No obstante, esta orden no puso fin a los males del favo-
ritismo y los abusos normales de recomendacin personal.
iv) Remuneracin: se pagaba un salario regular de acuerdo con
los principios previamente introducidos durante el temprano Impe-
rio. El funcionario estaba exento de algunos impuestos y servicios, y
estaba habilitado para recibir un salario de retiro al final de un perio-
do de cargo determinado, el cual variaba de quince a veinte aos de
acuerdo con la importancia del cargo.
v) Privilegios judiciales: los empleados del gobierno no estaban
sujetos a los juicios ordinarios. El jefe de su departamento era su juez
tanto en casos civiles como criminales y no haba apelacin a su sen-
tencia. Esto parece haber sido un reflejo de los poderes del paterjo
milias, ms que un sistema de droit administratii.
vi) Honores: haba una escala de honores que iba de acuerdo con
la funcin, pero mientras que unos se vinculaban con la funcin misma
otros eran conferidos al retirarse como corolario de la carrera de un
hombre. A los ttulos ya existentes de clarissimi y perjectissimi se agr.e-
garon, durante el siglo IV, los de illuster y spectabilis sustituyendo a
todos los dems clarissimi importantes de la cima, en tanto que los
perjectissimi fueron absorbidos rpidamente pasando a formar parte
de los clarissimi.
La crtica de Leon Horno a este sistema es digna de consideracin.
A pesar de los grandes adelantos considera que la estructura adminis-
trativa era an defectuosa, Algunas divisiones ministeriales de hecho
no existan. Por ejemplo, los asuntos exteriores eran todava materia
de la cabeza de Estado y no se haba desarrollado un servicio diplom-
tico separado. No haba ministros para asuntos tales como la agricul-
tura, obras pblicas, educacin y trabajo, y el comercio estaba a cargo
de varios departamentos locales repartidos por todo el Imperio. Al
prestar atencin slo a la educacin superior -y no en gran medida-o
la administracin pblica romana indudablemente descuidaba un ser-
vicio vital para cualquier desarrollo general de la comunidad. No
haba todava un sistema de justicia independiente, ni alguna separa-
167
cin de poderes definida. Tanto los funcionarios civiles como los mili-
tares ejercan el poder judicial adems de sus funciones ejecutivas.
Sin embargo, en el sector financiero el principio de especializacin
judicial se haba adoptado hasta cierto punto mediante el nombra-
miento del abogado del fisco para que defendiera los intereses del
Tesoro. Es difcil determinar las necesidades administrativas de una
poca en trminos de disposiciones desarrolladas para hacer frente a
las necesidades de una poca posterior y, mientras que podemos in-
dinamos a coincidir con Lean Horno en cuanto a que la administra-
cin romana pudo haberse beneficiado con un desarrollo ms vigoroso
de la organizacin por departamentos, no es fcil confiarse en que
nuestro moderno modelo ministerial hubiera sido apropiado para la
situacin romana del siglo IV en adelante.
Un servicio pblico tal como el que hemos esquematizado aqu
verdaderamente hubiera sido poderoso, un verdadero Estado-dentro-
del-Estado con tendencias burocrticas, sobre el cual solamente el
emperador ms fuerte y competente poda esperar ejercer un control
efectivo. Ciertamente que la existencia de un sntoma moderno tendi
a moderar su podero, a saber, la crtica constante del servicio por par-
te de escritores contemporneos. Estas acusaciones populares alcan-
zaban a denunciar el favoritismo, espritu de casta, arbitrariedad,
extorsin, voracidad, descuido, esclavitud a la rutina y muchas otras.
Sin duda, a menudo eran exageradas pero, a pesar de los verdaderos
adelantos realizados hacia la formacin de un sistema de personal
pblico regulado adecuadamente, algunas de las reglas y costumbres
que se han mencionado anteriormente conduciran de manera inevi-
table en cualquier poca y lugar a errores tan graves como para ame-
nazar la eficiencia del sistema en su conjunto. Slo se necesita men-
cionar las prcticas constantemente recurrentes de nombramiento
hereditario, venta del cargo, "construccin del Imperio" en tanto
representada por la asignacin numrica de subordinados de acuerdo
con la jerarqua del jefe antes que por las necesidades del trabajo, dila-
cin y rutina oficinesca y promocin por antigedad. La efectividad
total de la administracin imperial romana a lo largo de un prolongado
periodo sugiere que debieron de haber existido fuertes factores neu-
tralizadores que aseguraran una alta eficiencia. A pesar de estos serios
defectos, debi de haber existido un gran talento de liderazgo entre
los jefes y un sentido de lealtad y devocin al deber general entre las
jerarquas inferiores para haber alcanzado resultados tan notables como
los que indudablemente se obtuvieron.
V. INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.
Los HORIZONTES occidentales se han extendido ms all de Persia,
adentrndose a la India slo durante las conquistas metericas de
Alejandro; la distante China sigui siendo una tierra misteriosa mu-
cho ms all del mundo cotidiano de Roma. Sin embargo, el descu-
brimiento de artefactos de ambos mundos dentro de las reas de cada
uno -como cuando se han desenterrado monedas romanas en la In-
dia- ofrecen una evidencia asombrosa de la existencia de importantes
rutas comerciales que se prolongaban a travs de las 'fronteras. El
Periplo del mar de Eritrea, escrito por un comerciante greco-egipcio
aproximadamente en 70 d.c., describe cmo se llevaba a cabo el comer-
cio en diferentes jornadas entre la India y Roma va Egipto. Tanto
por mar como a travs de la meseta de Asia Central, se transportaba
seda de China a la India, que con el tiempo lleg incluso a los merca-
dos del Occidente romano. En ocasiones se alcanzaban contactos ms
directos. Los Anales Han 1 informan sobre la llegada a la corte china
de una embajada personal deMarco Aurelio (121-180 d.c.).
EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN EN LAS
CIVILIZACIONES INDIAS PRIMITIVAS
En el presente siglo han salido a la luz restos de grandes civilizaciones
en los valles ribereos del Indo y el Ganges, y la imagen sigue sur-
giendo cada vez ms detalladamente. Los lugares ms importantes del
Indo estn en Mohenjo-daro en Sind y Harappa en Punjab, que pare-
cen haber florecido un poco antes del ao 2500 a.c. existiendo durante
mil aos. Las relaciones con las civilizaciones mesopotmicas contem-
porneas no son muy claras: es casi segura la existencia de n t r ~ o
municacin y hay tambin estrechos paralelismos entre ambas soCie-
dades, Por otro lado, la organizacin de las comunidades indias tena sus
caractersticas propias."
Vastas reas construidas en los dos centros del Indo incluan una
ciudadela o acrpolis, con los edificios rituales y lugares de la asalll-
1 Mortimer Wheeler, Rome Beyond the Imperial Frontiers, Penguin 1955, p 205.
~ Stuart Piggott, Prehistoria India, Penguin, 1950 y Mortimer Wheeler, India and
Palistan, Thames Be Hudson, 1959.
168
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C. 169
blea. En Mohenjo-daro los edificios pblicos incluan un granero esta-
tal, mientras que en Harappa se han desenterrado restos de graneros
subsidiarios. Las construcciones son fundamentalmente de arcilla co-
cida, en ocasiones reforzadas con maderas diferencindose as de las
estructuras de lodo comn de Mesopotamia. Hay extensos barrios de
comerciantes y trabajadores as como evidencias de amplios sistemas
de drenaje y saneamiento. En vista de que los dos lugares principales
estn a 600 kilmetros de distancia y se han descubierto otros lugares
sobre un rea extensa, hay grandes posibilidades de que existiera a
la vez una organizacin imperial importante,"
Es probable que los gobernantes tuvieran atributos sacerdotales, pero
haba una vida cvica floreciente, lo cual sugera una civilizacin de
tipo ms liberal del que generalmente acompaaba dichos regmenes.
Todava no se tiene informacin acerca de los sistemas bsicos de agri-
cultura e irrigacin pero los graneros sugieren una forma socialista
de Estado que quiz se extenda a otras esferas de actividad. Muchas
viviendas de trabajadores implican la utilizacin de trabajo culi, a
falta de medios mecnicos que ahorraran tiempo. Por otra parte, exis-
ten pocas pruebas sobre una actitud progresista hacia la vida. La re-
construccin repetitiva sugiere que vemos aqu a una sociedad en cier-
to sentido estancada.
Es claro que haba un servicio pblico eficiente, o una serie de
servicios municipales, pero hasta ahora no se cuenta con informacin
acerca de su forma o de las personalidades y actividades de sus miem-
bros. Haba una escritura muy peculiar, an sin descifrar. Los ma-
teriales para escribir no han sobrevivido al clima de la India, y los
escritos que han perdurado estn solamente trazados en objetos duros:
sellos que indican propiedad, signos grabados en recipientes y en pe-
queas tablillas de cobre. Ninguna de estas inscripciones excede veinte
palabras.
La civilizacin del Indo parece haber terminado en un estanca-
miento y decadencia lentos, posiblemente debido a la denudacin .de
los bosques de los alrededores o al abandono de los sistemas sanitario
y de irrigacin. En Mohenjo-daro el ocaso lleg finalmente con derra-
~ m i n t o de sangre: la postura de cuerpos desenterrados sugiere una
Irrupcin blica extranjera, que no encontr mayor utilizacin de la
decadente metrpoli.
Hay mucho ms que decir acerca de la contribucin hind a la
a Whecler. India and Pakistan, p. 98.
4 Piggott. op, cit . pp. 178-181.
170
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.
administracin pblica que lo anterior, pero el espacio no nos permite
ahondar con ms profundidad en los anales posteriores, excepto para
referirnos a una fase histrica sobresaliente que, segn sugiere Piggott,"
puede reflejar el tipo de organizacin que exista en Harappa antes
de que decayera. ste fue el periodo de la clebre dinasta Mauria
(322 a 1184 a.c.) fundada por Chandragupta, quien expuls las guar-
niciones macednicas a unos cuantos aos de la conquista de Ale-
jandro,"
Con el cercano apoyo de su sabio pero artificioso consejero Kautil-
ya Chanakya, quien se convirti en su visir, Chandragupta erigi en
poco tiempo un reino en Afganistn y el Indostn, probablemente tan
poderoso y bien comandado como cualquiera en el mundo en esa
poca. Entre las numerosas ciudades del norte de la India incluidas
en el nuevo reino, Pataliputra (moderna Patna) , la capital, fue pro-
yectada sobre un plano rememorativo de la antigua Harappa, en
tanto que Taxila fue una villa universitaria y militar floreciente cuya
fama atraa estudiantes de todas partes.
Fundado con base en la fuerza y sostenido mediante un gran po-
dero militar, el gobierno de Chandragupta era esencialmente desp
tico, aunque no sin sus aspectos benevolentes. El mismo gobernante
era un prisionero virtual de su propio sistema, proyectndose nume-
rosas estratagemas para evitar al asesino. En realidad era afortunado
al contar con un funcionario ejecutivo quien, a pesar de su falta de
escrpulos y su crueldad, permaneci fiel hasta el fin. El rey deten-
taba un poder ilimitado, pero tena un consejo de notables facultados
para legislar, regular las finanzas y asuntos exteriores y nombrar a
todos los funcionarios de Estado ms importantes. Las ciudades esta-
ban gobernadas por grandes comisiones, las aldeas por el jefe o por
un panchayat o consejo de cinco, Haba un sistema completo de cortes
legales para administrar un sistema de justicia extremadamente seve-
ro, con el Consejo real a la cabeza y el rey como corte final de apela-
cin. La sociedad mauria tena privilegios en la literatura y arte flo-
recientes, y su administracin pblica brindaba diversiones para el
pueblo no ampliamente disponibles en Asia en aquella poca. No
exista una clase esclava, pero como una alternativa se prolongara
la presencia del sistema de castas existente en cuanto caracterstica
especial y en cierto grado limitante de la sociedad india. ContamOS
6 Piggott, op. cit., pp. 287-288.
6 Will Durant, The StOTY 01 Civilization: OUT Oriental Heritage, Simon Se Schuster,
1985. pp. 441-445.
con una relacin contempornea por parte del griego Megasthenes,
que acudi a la corte de Chandragupta como embajador del rey de
Siria, que corrobora el estado satisfactorio de la sociedad contempo-
rnea y la eficiencia de la administracin.
La administracin del reino se conduca por un sistema departa-
mental organizado a travs de una jerarqua de funcionarios cuida-
dosamente estratificada. Los departamentos principales, cada uno bajo
un superintendente, se ocupaban de la agricultura, bosques, minas,
ganado, comercio, depsitos, casa de moneda, comunicaciones, nave-
gacin, fronteras, pasaportes, ingreso, aduanas, alcabalas, juegos p-
blicos, prostitucin y bebidas intoxicantes. De estos departamentos,
los relacionados con la navegacin y las comunicaciones son de inters,
especial. El primero regulaba el transporte por agua, conservaba puen-
tes y puertos, ofreca transporte gubernamental para cruzar el ro y
VIajeros protegidos en ros y mares; el ltimo proporcionaba y se en-
cargaba del mantenimiento de una extensa red de caminos que cubra
el Imperio, sobre la cual circulaba una variedad de transportes que
no tena rival en esa poca: carros, palanquines, carros de bueyes,
caballos, camellos, elefantes, asnos y hombres. El camino estaba mar-
cado .en intervalos de aproximadamente 1 500 metros con pilares.
que indicaban distancias y direcciones y la ruta estaba ampliamente
abastecida de pozos, rboles de sombra, estaciones de polica y hoteles
a distancias regulares. La administracin de los juegos populares in-
clua el suministro y administracin efectivos de salones de juego y
la recaudacin del porcentaje debido al gobierno. El superintendente
de la prostitucin era el responsable de regular las actividades de las
mujeres pblicas y recaudar dos das de ganancias mensuales para
los fondos del Estado. Dos de los miembros ms distinguidos de la
eran nombrados para los servicios del palacio real, entrete-
nImIento y servicio de inteligencia.
La tributacin era gravosa, recayendo sobre todas las profesiones,
e industrias, en tanto que se esperaba que los hombres
neos ofrecieran "caridades" al rey de vez en cuando. El Estado regu-
laba los precios, diriga algunas fbricas y tena monopolios en minas,
sal, madera, gneros finos, caballos y elefantes.
No se pasaba por alto el bienestar del pueblo. Se cuidaba del
saneamiento y la salud pblicos. Haba hospitales y estaciones de soco-.
no para los pobres, y los abastecimientos se guardaban en graneros
del Estado para distribuirlos en periodos de hambre. Los ricos estaban
obligados tambin l contribuir a la asistencia del menesteroso, mien-
tras que en pocas de depresin se organizaban grandes obras pblicas,
172 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.
para los desempleados. Aqu haba ciertamente un esfuerzo adminis-
trativo capaz de ser comparado con los de los tiempos modernos.
El sistema departamental se aplicaba tambin a la administracin
de las ciudades. La Comisin de los Treinta de la ciudad que contro-
laba Pataliputra estaba dividida en seis secciones, cada una con su
esfera de responsabilidad propia, a saber: i) regulacin de la industria;
ii) supervisin de extranjeros; iii) registro de nacimientos y muertes;
iv) licenciamiento de comerciantes, control de pesas y medidas, y
control de ventas de producto; v) control de venta de artculos ma-
nufacturados, y vi) recaudacin del diez por ciento de impuesto sobre
las ventas. El resultado de su cuidado era una ciudad bien organizada
que nuevamente habra proporcionado un ejemplo notable a pocas
posteriores.
Poco es lo que puede qecirse acerca de administradores individua-
les, aunque se demuestra que utilizaban mtodos efectivos y que pueden
considerarse como elementos dignos de su profesin. En la cima esta-
ban tanto el gobernante Chandragupta como el visir Kautilya, cuya
preocupacin constante por las polticas de poder no poda liberarlos
<le una amplia participacin administrativa. Sobre los hombros del
visir debi de haber descansado una pesada carga y es obvio que fue muy
competente como para soportarla. Su influencia se sinti en todos los
campos, sus ojos raramente podan permanecer cerrados. Sin embargo
conforme a las mejores tradiciones de su clase encontr el tiempo para
poner por escrito sus frmulas sobre la guerra y la diplomacia.
Se dice que fue autor del Arthasastra, un tratado sobre poltica y
el ms antiguo trabajo en snscrito que se conoce," Digno de ser com-
parado en muchos sentidos con Maquiavelo, el grandsimo xito de
Kautilya como poltico y administrador prctico hubiera llenado al
italiano de una envidia insaciable. El mismo Chandragupta viva de
acuerdo con una rutina administrativa que, aunque haya existido
ms como una aspiracin que como una diaria realidad, merece citarse
como una asombrosa evidencia de la naturaleza inmutable del arte
.administrativo,"
Excepto cuando sala de cacera o se diverta de alguna otra manera,
su tiempo estaba siempre ocupado con los asuntos de su creciente
reino. Sus das estaban divididos en diecisis periodos de 90 minutOS
cada uno. En el primero se levantaba y preparaba mediante meditacin;
7 T.N. Ramaswamy, Essentials 01 Indian Statecrajt, Asia Publishing House, 1962,
:sUbtitulado "El Arthasastra de Kautilya para lectores contemporneos".
8 Durant, o.p. cit., pp. 442-443.
173c
en el segundo estudiaba los informes de sus agentes y dictaba instruc-
ciones secretas; el tercero lo ocupaba con sus consejeros en el Saln
de Audiencia Privada; en el cuarto atenda las finanzas del Estado y
la defensa nacional; en el quinto escuchaba las demandas y peticiones
de sus sbditos; en el sexto se baaba, coma, y lea literatura religiosa;
en el sptimo reciba los impuestos y tributos y haca nombramientos
oficiales; en el octavo se reuna nuevamente con el Consejo y escu-
chaba los informes de sus espas, incluyendo a los cortesanos que uti-
lizaba con este propsito; el noveno estaba dedicado a la relajacin
y la oracin, el dcimo y el onceavo a cuestiones militares, el doceavo,
a informes secretos nuevamente, el treceavo al bao vespertino y sus
alimentos, el catorceavo, quinceavo y dieciseisavo a dormir.
PREHISTORIA CHINA
La experiencia de China tiene aqu una importancia doble en virtud
de su continuo desarrollo hasta la era actual casi libre de influencia de
experiencia occidental, y tambin a causa de sus duraderas institu-
CIones administrativas que disfrutaron de una larga vida durante la
mayor parte de dos mil aos hasta los inicios del siglo xx. Los facto-
res geogrficos, aunados a su autosuficiencia, aislaron virtualmente
a China de los dems continentes, no obstante que hubo siempre una
gran interaccin con los vecinos asiticos inmediatos y una gran asimi-
lacin de diferentes nacionalidades en el proceso de integracin po-
ltica. Los lderes chinos estuvieron siempre imbuidos con la idea de
alcanzar el gobierno del mundo, lo cual no iba en contra de su conoci-
miento relativo a que exista otro mundo, aunque brbaro, ms all
de sus distantes fronteras. Los brbaros dominantes de Europa fueron
para los chinos los germanos, eslavos y tribus negras de las que habla-
ban los griegos y romanos.
Abundan los registros histricos ya que los chinos, desde pocas
muy tempranas, se haban ocupado de la produccin de anales nacio-
nales como una de las tareas importantes de la administracin p-
blica, lo cual demuestra ciertamente su duradera cultura. No es sino
hasta recientemente que los estudiosos han aceptado la autenticidad
de un lapso histrico para China que se remonta hasta el ao 5000 a.e..
paralelamente con las civilizaciones contemporneas de Mesopotamia
y Egipto; pero en realidad China no surge de la bruma de la prehis-
toria antes de 1500 a.c., existiendo relaciones de pocas anteriores,
pero legendarias y escritas en textos posteriores. Sin embargo, para
ese entonces ya se haban desarrollado instituciones polticas y sociales,
avanzadas y existen buenas razones para creer que con los adelantos
en la arqueologa, a los que los chinos estn prestando gran atencin,
los confines del conocimiento actual se remontarn mucho ms atrs.
Hay uh gran campo para ello, ya que han aparecido amplias eviden-
cias de una cultura de la Edad de Piedra que se remonta hasta el ao
50000 a.c., e incluso cerca de Pekn se han desenterrado esqueletos
humanoides conocidos por los antroplogos como SinaniropusI'
La escritura apareci en pocas tempranas, aunque no como los
sistemas de Mesopotamia y Egipto, segn las evidencias existentes.
En un principio se relacion con la prediccin, y parece que el mago-
escribano fue uno de los primeros del numeroso equipo de funciona-
rios pblicos chinos. Oficiaba como historiador, astrlogo y poseedor
-del conocimiento cuya funcin era dar consejo cada vez que se le re-
-quiriera para ello. La primera comunicacin o "escritura" parece que
se realiz mediante cuerdas anudadas parecidas al quipu o escritura
-de nudos del Per prehispnico (vase volumen 11, captulo 4) . Hacia
la poca de Shang -antes de 1600 a.c.- se utilizaba un sistema de
representaciones pictogrficas escritas y se desarroll una forma com-
pletamente ideogrfica que, an hoy en da, no ha sido reemplazada
por un sistema alfabtico. A partir de este mtodo de escritura difcil
de manejar los chinos han obtenido la gran ventaja de que los ideo-
gramas, al ser representativos, pueden ser ampliamente comprendidos
a pesar de las diferencias de dialectos. Esto contribuy a la unificacin
de China. Se hicieron los primeros registros en materiales perecederos
'Como el ubicuo bamb, lo cual da cuenta de los voluminosos regis-
tros no perdurables que indudablemente existieron en los primeros
siglos.
Estudiosos chinos hicieron un notable descubrimiento en el ao
1899 d.c. al llegar a la conclusin de que las marcas en los entonces
llamados "huesos de dragn': que se desenterraban en gran cantidad
-durante la labranza y se vendan a las farmacias como medicina, eran
una antigua forma de escritura y que dichos huesos del orculo, corno
se llaman ahora, se haban utilizado en relacin con la adivinacin.
Los huesos mostraban aquellas preguntas que deban ser respondidas
y cubran cuestiones tales como i) a qu espritus deban presentarse
determinados sacrificios? ii) direcciones de viaje, dnde detenerse Y
9 Obras generales: R. 'Vilhelm, A Short History 01 Chinese Civilization, Harrap,
1929. J. Needham, Science and Ciuilization in China, vol. 1, Introductory Orientaton
s,
-Cambrdge, 1954, y K.S. Latourette, The Chinese: Their History and Culture, Macmillan.
:N.Y. 1934.
175
por cunto tiempo, iii) cacera y pesca, iv) la siega, v) el clima y vi)
enfermedad y recuperacin/o Simplemente a partir de estos detalles
sera posible reconstruir una imagen sencilla del tipo de sociedad y
organizacin administrativa que exista, pero escritos posteriores, aun-
que se relacionen con las leyendas, nos llevarn mucho ms lejos.
Parece que alrededor de 2000 a.e, ya se haba establecido un sis-
tema dinstico. Probablemente los primeros gobernantes eran reyes-sa-
cerdotes sin un asiento de gobierno fijo, estando la corte en continuo
movimiento. As, la administracin pblica temprana comprenda las
regulares giras de inspeccin del rey y los viajes de homenaje de los
prncipes. Puesto que los oasis de estas comunidades eran los valles
ribereos del continente, especialmente del Ro Amarillo y del Yangtse,
no hay duda de que las obras de irrigacin fueron, desde los primeros
tiempos, la ocupacin principal de los delegados del rey. Se han atrio
buido muchos adelantos administrativos importantes a Shun, uno de
estos gobernantes legendarios, incluso la utilizacin de exmenes para
probar la capacidad para la promocin, pero gran parte de esto puede
ser solamente conjetura de parte de los escritores posteriores.
Sin embargo, incluso si se observa con la debida reserva, la suge-
rida lista de los nueve ministros de Shun bien merece ser considerada.
Ellos eran: 1) Si K'ung, el canciller (ocupado por Yu) ; 2) Hou Tsi,
Seor del mijo (ocupado por K'i) ; 3) Si Tu, jefe de las escuelas (ocu-
pado por Sie) ; 4) Shi, juez supremo (ocupado por Kao Yao) ; 5) Kung
Kung, director de obras (ocupado por Chu); 6) Yu, jefe del bosque
(OCupado por 1); 7) Ch'i Tsung, jefe de ritos (ocupado por Po 1) ;
8) Tien Yo, jefe de msica (ocupado por Kuei) , y 9) Na Yen, jefe de
comunicaciones (ocupado por Ling). Que una concepcin del mbito
d.e la administracin pblica 'tan amplia como la sugieren estos fun-
Cionarios ministeriales bien pudo haberse sostenido, no es del todo
descabellado en el contexto de la poca, ya que no es incompatible
con los desenvolvimientos subsecuentes autentizados de manera ms
definida.
La actitud religiosa y filosfica hacia el gobierno asumida por los
pensadores chinos de la poca est caracterizada por "El gran designio"
C?ntenido en una obra primitiva, El libro de historia. El designio
tIene nueve divisiones que pueden resumirse de la siguiente manera:
1) los cinco elementos; 2) ejercicio de los cinco oficios; 3) celosa de-
vocin a los ocho objetivos del gobierno; 4) utilizacin armoniosa
de las cinco disposiciones de tiempos; 5) establecimiento y empleo de
10 Wilhelm, op. cit., p. 71.
la soberana; 6) utilizacin correcta de las tres virtudes; 7) utilizacin
inteligente del examen de dudas; 8) uso racional de las diversas veri-
ficaciones, y 9) utilizacin exhortatoria de las cinco felicidades y em-
pleo disuasivo de las seis necesidades. Seguramente que aqu hay un
concepto de gobierno paternalista completo caracterstico de la prolon-
gada civilizacin china. Los ocho objetivos del gobierno mencionados
en (3) son: i) alimento; ii) comodidades; iii) sacrificios; iv) provisin
de trabajo; v) acceso a la educacin; vi) penalizacin del crimen; vii)
huspedes, y viii) el ejrcito. No hay duda aqu sobre la adopcin de
una actitud de laissez [aire del gobernante hacia su pueblo. La multi-
plicidad de tareas pblicas indica la existencia de una administracin
extensa, gran parte de cuyas caractersticas se transmitan sin duda a
sus sucesores mejor documentados. Las tres virtudes mencionadas en
(6) estn definidas como gobierno justo, gobierno fuerte y gobierno
indulgente, aplicndose severamente de acuerdo con el estado del reino
en un periodo determinado. Slo el gobernante poda conferir favores,
ejercer el terror y recibir alimento de jamelgo. Si el alimento de jamel-
go representaba o no los ingresos pblicos ordinarios o las viandas
reales en los sacrificios y las diversiones para los prncipes, no est
claro. La concentracin del poder en manos del gobernante estaba
garantizada y su usurpacin por parte de sus oficiales se condenaba
fuertemente.'! Ya se manifestaba un temor natural a la burocracia.
EL PERIODO CHOU y CONFUCIO
Se considera que la historia china comenz con los estados. feudales
del periodo Chou, aproximadamente en 1030 a.e, Los Chou conquis-
taron al pueblo Shang, cuya civilizacin era aparentemente ms avan-
zada que la de ellos y cuyas instituciones prefiguraron por lo tanto la
mayora de los elementos del sistema posterior, el cual se desarroll
en un paternalismo benvolo con elementos comunitarios importan-
tes. El rey, que gobernaba por decreto divino, era conocido como el
Hijo del Cielo y tena el ttulo de Wang o gobernante. Contaba con
la asistencia de un ministro jefe y otros ministros que atendan diversas
ramas tales como agricultura, obras pblicas, ritos religiosos, asuntos
militares, sanciones y los asuntos personales y dominios directamente
regidos por el Wang. Debajo de stoshaba una jerarqua regular de
funcionarios que constituan un servicio pblico considerable para la
11 Wilhelm, op. cit., pp. 8588.
poca, con tendencias burocrticas que se estereotipaban cada vez ms
a medida que pasaba el tiempo. Todas las tierras fuera de los dominios
del Wang se asignaban como feudos a una jerarqua de seores y
prncipes feudales, organizados en una nobleza escalonada. Cada seor
feudal tena sus propios funcionarios. Las dificultades para viajar a
travs de las largas distancias que a menudo los separaban del centro
tendi a acrecentar su autonoma. Las relaciones se conducan de
acuerdo con el ritual prescrito, debiendo los prncipes rendir fidelidad y
homenaje al Wang. Los clanes se dividan en familias cuyas cabezas
detentaban un poder considerable y cuyos miembros estaban ligados
por rituales elaborados que conformaban un sistema de culto ancestral.
Haba una divisin estricta entre la nobleza feudal y las masas, y no
?bstante que se tena especial cuidado de las necesidades de stas, sus
ingresos nunca llegaban ms all de los niveles de subsistencia. Pero
la atencin a las viudas y hurfanos, al enfermo y al anciano se im-
pona a los seores feudales, y consecuentemente el sistema reciba un
vasto apoyo popular. Originalmente las principales funciones del pue-
blo eran hacerse cargo de las tierras de los prncipes y proporcionar
soldados, que se establecan en familias en aldeas que constituan la
unidad poltica bsica. A medida que pas el tiempo los grupos aldea-
nos fueron admitiendo a los extranjeros y los lderes fueron elegidos
por consentimiento comn, ms que de acuerdo con las relaciones
monrquicas. Este sistema se mantendra durante toda la historia China.
El periodo Chou fue una poca de gran actividad cultural y edu-
cacional. Los libros consistan de tiras de madera o bamb inscritas
yasea con tinta o con barniz.P La literatura surgi en forma de textos
religiosos y poesa y los registros de los acontecimientos fueron inicia-
dos por funcionarios escribanos que tambin eran responsables de los
registros y documentos relacionados con cuestiones tales como litigios
y concesin de feudos. Entre los interesantes textos que han sobrevi-
vido el Chou Li o Ritos de Chou es de particular inters para nosotros.
Sus orgenes no son claros ya que se ha atribuido al afamado Chou
Kung, tambin conocido como el Duque de Chou, uno de los prime-
ros regentes a quien se atribuye una organizacin administrativa que
constituy el modelo de generaciones futuras; sin embargo un autor
annimo del siglo IV o III a.c. parece ser el autor ms probablemente,
aunque se ha sugerido una fecha posterior, hasta el siglo 1 d.c.
13
El
Chou Li, que esboza una versin idealizada del sistema de adminis-
12 Latourette, op. cit., p. 64.
13 [bid. p. 67.
178
tracin Chou, es importante por la gran influencia que tuvo sobre re-
formadores polticos y sociales posteriores.
Sin embargo, fueron los primeros filsofos los que estaban desti-
. nadas a dejar la mayor huella sobre la historia administrativa de China,
como sobre muchas otras cosas. Se interesaron en la creacin de una
sociedad ideal. Confucio, Mencio y Lao-Ts inauguraron escuelas in-
fluyentes; y el ms importante de ellos fue Confucio, quien vivi
aproximadamente de 551 a 479 a.c.
14
Confucio mismo fue un maestro y no un administrador. A pesar
de su ambicin personal por ocupar un cargo, parece que no tuvo ms
que un modesto puesto oficial y slo durante un breve periodo. Con-
sideraba que el buen gobierno era imposible bajo el sistema existente
de gobierno hereditario, que no obstante senta que no era probable
reemplazarlo. Pensaba que el dilema poda superarse separando las
funciones administrativas de las polticas y confindolas a ministros
y asistentes virtuosos y bien capacitados.P La preparacin para las po-
siciones oficiales incluira un estudio profundo de los principios del
gobierno y la discusin de situaciones que probablemente pudieran
surgir de manera que los estudiantes supieran qu hacer cuando se
encargaran de una responsabilidad prctica. El estudio del caso no era
tan moderno como Podemos imaginar. Este sistema de educacin esta-
ba destinado a ser un xito, en gran medida debido a que los gobernan
tes eran lo suficientemente perspicaces como para darse cuenta
los jvenes as capacitados reuniran las habilidades que ellos neceSI-
taban y de que por su propio inters les convena emplearlos.
El nuevo sistema se fundament en el principio de que el gobier-
no deba estar en manos de hombres elegidos no por su nacimiento,
sino de acuerdo con su virtud y habilidad, y que su objetivo principal
fuese la felicidad del pueblo. De esta manera, la pobreza no era un
obstculo para estudiar y eventualmente ser elegido para un cargo
pblico. La instruccin era informal e individual, dirigida
mente por preguntas y discusiones. Los alumnos estudiaban determI-
nados textos y se discutan pasajes seleccionados. El objetivo era
formacin del carcter. Para ayudar en esto se tomaba el arte tradI'
cionalmente aristocrtico y peculiarmente chino de Li, ste se ha tra-
ducido como "ceremonial", "ritual" y "las reglas del decoro", aunqu.
e
sin duda est presente la idea del sacrificio: configur un cdigo reb-
goso muy especial y una forma de conducta apropiada, la cual se
H H.G. Creel, Coniucius: the Man and the Myth, Routledge, 1951.
1& Ibid. p. 4.
179
requera para contrarrestar los degradados patrones morales de. la po-
ca." Se sostena que la msica era importante, un punto que, un siglo
despus, interesara a Platn y a Aristteles, y del cual Confucio fue
con seguridad un precursor inconsciente del otro lado de la Tierra.
El sistema de Confucio defenda el camino intermedio y subrayaba la
necesidad de reconocer los errores con el fin de que pudieran ser
rectificados. Era humanitario: por ejemplo, los sacrificios humanos,
tan comunes en ese entonces, eran condenados. Sobre todo, la impor-
tancia de la capacidad para la administracin pblica se reconoca en
una poca en que el gobierno privilegiado aceptaba como axiomtica
la colocacin de funcionarios estatales por favoritismo.
El predominio de los emperadores Chou no parece haber sido muy
estable, y de hecho, a partir del siglo VIlI a.c., esto se manifest en la
existencia de varios estados semindependientes que en determinado
momento llegaron a ser hasta veinticinco. Competan por la hegemo-
na que pasaba a travs de varias manos. Fue durante esta fase que
surgi la costumbre de dividir la poblacin en cuatro clases, sistema
que persistira durante la historia posterior. Ellas eran: i) la shih o no-
inferior, caballeros y estudiantes; ii) la nung o granjeros campe-
SInOs; iii) la kung o artesanos, y iv) la shang o mercaderes.F Como
h:m
os
visto, el siglo VI a.c. presenci el ascenso de los que
ejerceran una gran influencia sobre la sociedad y el gobierno. De
particular inters es la Academia de la Puerta de Chi en la capital
del Estado de Chi, que reciba estudiantes de todos los dems estados,
brindndoles viviendas y sostn, constituyendo as una verdadera uni-
versidad. Es interesante notar que esta institucin, fundada por el Rey
Hsuan de Chi aproximadamente en 318 a.c., fue casi coetnea a la
Academia de Atenas de Platn."
El Estado de Chhin -que no debe confundirse con el ya mencio-
Chi; este ltimo estaba situado en la costa, el primero muy al
Interior del continente- prest una atencin especial a la construccin
de obras de irrigacin, actividad que fortaleci la centralizacin y la
absorcin de vecinos feudales ms dbiles. El fortalecimiento de lo
burocrtico a expensas de las instituciones feudales se sigui inevita-
blemente. Esto condujo a una lucha por el poder entre los estados, de
la cual Chhin estaba destinado a surgir victorioso. As, su gobernante
con la derrota del poderoso Chhu en 222 a.e, se autonombr
Jefe de la China unida con el ttulo de Chhin Shih Huang Ti.
16 Creel, op. cit., p. 93.
17 Needham, op. cit., p. 93.
18 tu. pp. 95-96.
El nuevo gobernante, hbilmente asistido por su ministro Li Ssu,
mostr un gran vigor al introducir los cambios requeridos plra sus-
tituir las instituciones feudales. La administracin se fortaleci an
ms. Las haciendas se desmembraron y se pusieron bajo el control de
funcionarios. El pas se reorganiz en treinta y seis prefecturas y des-
pus en cuarenta y una, con gobernadores militares y administradores
civiles.
Los funcionarios fueron transferidos constantemente para preve-
nir el aumento de sus relaciones personales entre ellos y sus reas.
Se realizaron importantes medidas de uniformacin y reconstruccin.
Las comunicaciones se mejoraron considerablemente. Incluso el idio-
ma escrit se uniform. Se dice que el Emperador orden la quema
de libros que favorecieran las influencias feudales, as como la ejecu-
cin de numerosos literatos, pero han surgido dudas respecto a la au-
tenticidad de semejantes informes.P Cualquiera que sea la verdad al
respecto, son mnimas las dudas de que Chhin Shih Huang Ti, quien
trabajaba incansablemente en los numerosos reportes que inundaban
su escritorio y hada pesados viajes oficiales para asegurarse que
rdenes se llevaban a cabo, se gan a fondo el ttulo de Gran
cador. Muri en 210 a.e, dejando al tpico hijo inepto que se manI-
festara incapaz para mantener el reino unido.
EL ASCENSO DE LOS HAN y EL SISTEMA
DE LA GRAN INSPECCIN
Despus de la muerte de Huang Ti los revolucionarios inscribieron
en su bandera "Regreso al feudalismo", pero en realidad la corriente
se opona fuertemente al xito del tradicionalismo. El nuevo centra-
lismo haba llegado para quedarse. En el ao 206 a.e, comenz el lf-
derazgo de la dinasta Han que, con un breve intervalo, permanecena
en el poder durante ms de 400 aos. Gradualmente, bajo estos nuev?S
gobernantes y sus hbiles asistentes, se consolid un extenso ImperJ
o
chino.
El nuevo reino se dividi en provincias, pero durante una tem-
porada stas y los estados feudales coexistieron con territorios limtro-
fes constituidos como tao o prefecturas principales. Sin embargo,
el tiempo, todo el Imperio se organiz en un modelo administratiVO
19 Needham, op. cit., p. 101; para la perspectiva contraria vase F. R. Hoare, Eig
hl
Decisive Books 01 Antiquity, Sheed Se Ward, 1952, p. 169.
181
de tres filas con trece provincias, cada una subdividida en prefecturas
principales, que posteriormente se dividieron en distritos."
El desarrollo ms significativo fue el ascenso del confucianismo a
una posicin de autoridad abrumadora como filosofa literaria de la
comunidad. Sin duda esto se deba en gran medida a su capacidad
para ofrecer una alternativa eficiente a la escuela legalista, ahora re-
chazada al asocirsele a los mtodos autocrticos de la dinasta ante-
rior. Adems haba una virtud especial .en el confucianismo que lo
capacitara, a travs de su influencia conformadora sobre la organiza-
cin de gobierno, para idear y formar un cuerpo de funcionarios que
estabilizara el sistema chino durante dos milenios, una realizacin
sobresaliente por lo menos.
Los nuevos gobernantes reconocieron la magnitud de la tarea ad-
ministrativa que la centralizacin creciente pondra sobre sus hombros.
Los complejos servicios nacionalizados requeridos para consolidar el
nuevo sistema no podan ser suministrados por el viejo tipo de fun-
cionario. Se recurri a una carrera abierta a los talentos y los exme-
nes imparciales demostraran ser un mtodo de seleccin ms efectivo
que la eleccin personal de los gobernadores provinciales, cada uno
con sus propios intereses. que satisfacer. Surgieron situaciones simila-
~ a travs de la historia en todas partes del mundo sin que se resol-
VIeran de esta manera, al menos hasta los tiempos modernos. Obviamen-
te, las circunstancias debieron de haber sido particularmente favorables
en China como para adoptar una solucin tan excepcional.
Existen bastantes evidencias sobre las nuevas actividades ms am-
plias del cuerpo de funcionarios, como escribe Wilhelm:
21
De los diversos objetos, pinturas y manuscritos sobre papel, madera y
bamb, nos damos una idea de la vida y las acciones de esos funciona-
rios chinos que combinaban la estricta disciplina de los romanos con
la serena calma de los griegos. Nos damos una idea de la precisin y la
exactitud con la cual giraban las ruedas de la maquinaria administra-
tiva. Nos cruzamos notas y cartas breves sobre invitaciones a una
comida y encontramos ejercicios literarios y esfuerzos caligrficos en
estilo novsimo, junto con una torpe aritmtica hechos por nios de diez
aos.
20 Wilhelm, op. cit.; p. 168.
21 Ibid, pp. 182-183. Vase tambin la relacin del notable hallazgo de escritos admi-
nIstrativos en tiras de madera descubiertos en Chii-yen, en Michael Loewe, ReCOTds 01
Han /ldministration, Cambridge University, 1967.
De acuerdo con Max Weber,22 en la poca de Confucio todava
no se conocan los exmenes y no fue sino hasta el periodo Han cuando
. "se elev a nivel de principio la concesin de cargos de acuerdo con el
mrito". Parece improbable que en pocas anteriores los exmenes
fueran del todo desconocidos, pero poco puede dudarse con relacin a
que las influencias de Confuciofacilitaron en gran medida la difusin
de la idea. Por lo tanto no es errneo atribuir el establecimiento de
los exmenes como un sistema al periodo Han, siendo as que tuvieron
un efecto importante en la administracin pblica china. A Tung
Chung-Shu, un hombre de letras que escribi Chhun Chhiu Fan Lu
o "Sarta de perlas en los anales de primavera y otoo", que an
existe, se le concede la distincin de haber encontrado las prcticas
y procedimientos burocrticos que posteriormente se sentaron en tex-
tos que ofrecieron precedentes para las decisiones posteriores. Se cono!
virti en prctica de los eruditos el reunirse para determinar una
especie de derecho administrativo sobre la base de los escritos anti-
guos. Existen registros sobre esas importantes asambleas en el Pabe-
lln Shih-Chu del palacio en el ao 51 a.c. y en el Pabelln del
Tigre Blanco en 79 d.c. En otra reunin de ese tipo se discuti la
cuestin de la nacionalizacin de las industrias de la sal y el hierro."
Con el largo reinado del emperador Wu Ti (140 a 87 a.c.) la di- .
nasta Han alcanz su mayor gloria. Se extendi y consolid un vasto
imperio, se puso.especial atencin a los asuntos econmicos y se forta-
leci el sistema centralizado de gobierno, especialmente por medio del
podero incrementado del cuerpo de funcionarios. Posiblemente haba
pocas innovaciones en el sistema, pero se hizo una seleccin de las
mejores instituciones y costumbres del pasado y se reforzaron por la
perspicacia del Emperador, quien se coloc a la cabeza del servicio
pblico. Su poltica era seleccionar tanto a sus agentes civiles comO
militares sobre la base de su capacidad, sin consideracin al nacimien-
to, principio que se encomienda firmemente a la escuela de pensa-
miento de Confucio, cuyos partidarios ganaron el favor del Emperador.
Para hacer ms efectiva la prctica de imponer pruebas competitivas
para determinar las cualidades para un cargo, se remodel el sistema
educacional equipndolo para la preparacin de candidatos apropia-
dos. As, en 124 a.e. la Po Shih Kuan o Universidad Imperial, se fund
con un asiento para cada uno de los libros clsicos. Esta escuela central
22 H.H. Gerth Y C.W. Mills, editores, From !Max Weber, Kegan Paul, 1947, p. 423.
183
de entrenamiento se reforz con escuelas semejantes en las provincias,
las cuales parecen datar de fechas anteriores, como hasta 145 a.c.,
cuando Wen Ong, gobernador de Szechuan estableci, segn se dice, su
propio Departamento de Educacin para brindar estudios a nios de
distritos lejanos del centro." Un resultado importante de este nuevo
sistema fue el efecto de haber aumentado el respeto general por el sa-
ber, ya que aun aquellos que no pudieran obtener un cargo podan re-
cibir ttulos honorarios y privilegios, de tal manera que otros tuvieran
el valor de aspirar al saber, en ocasiones como la vocacin de una vida.
Estaba tambin el otro lado de la moneda. Al ponerse el manto de
"Burcrata en Jefe", el emperador quebrantaba un importante im-
pedimento a la mala administracin, lo cual haba garantizado que
todos los miembros de la administracin, por importantes que fuesen,
estaran expuestos a la crtica. Ahora la tendencia era que los centros
de poder bajaran en la escala jerrquica. Por ejemplo, los cancilleres
se convirtieron en figuras decorativas a favor de los Seores de la Es-
critura, quienes guardaban todos los documentos antes de que llega-
ran hasta el Emperador. Posteriormente los Escritores del Palacio,
subordinados pero mejor .colocados, aumentaron en importancia al
hacerse cargo de esta funcin. Como eunucos gozaban de una gran
ventaja sobre los funcionarios ordinarios, al tener acceso al emperador
dentro de los aposentos reales. La influencia de los eunucos se remon-
ta a tiempos ms antiguos, siendo la primera referencia a esta institu-
cin, de acuerdo con el Tso Chuan o Duque Chao,26 del ao 535 a.e.
Como resultado de una nueva organizacin del oficio aparejada al
culto de hermosas mujeres que tenan poder, los eunucos constituan
un contra-poder bajo el trono. El nuevo sistema, sostenido por las doc-
trinas familiares de los. confucianos, impuls tambin el crecimiento
del nepotismo entre los miembros de la familia de la emperatriz y los
favoritos de la corte, as como una tendencia entre los gobernadores
provinciales, como virreyes, a hacer sus cargos hereditarios. La lucha
entre los eruditos-administradores y los eunucos era interminable, pero
al determinar las virtudes ocasionales y numerosos vicios de estos lti-
mas, debe recordarse que es a los primeros a quienes se les
ms evidencias y debe tomarse en cuenta su lealtad a su propIO orden.
Durante un breve periodo, de 9 a 23 d.c., se rompi el periodo
Ban por un interregno bajo el usurpador Wang Mang, quien haba
alcanzado una alta preferencia a causa de su saber, su vida moderada
24 Needham, op. cit., pp. 106107.
25 [bid. p. 105.
y gran caridad. Siendo regente de un joven y dbil emperador, Wang
Mang, despus de un breve periodo, se apoder del trono como Em-
perador Hsin Huang Ti. Durante su breve reinado emprendi amplias
reformas que a menudo han sido calificadas como un intento prematuro
para erigir un sistema socialista, pero que en realidad parece haber
sido astutamente dirigido hacia el fortalecimiento de las instituciones
burocrticas del Estado.t" Se intent una completa reorganizacin agra-
ria a travs de la nacionalizacin de la tierra, y el control de los mo-
nopolios del Estado se consolid bajo departamentos centrales. Igual.
mente recibi especial atencin por parte del Estado el abastecimiento
de las necesidades fundamentales de sal, vino, hierro, madera, energa
hidrulica y cobre. Se llev a cabo la reforma monetaria y se dieron
los primeros pasos para reorganizar la estructura burocrtica, principal-
mente orientada a la reinstauracin de los viejos ttulos y sistemas de
posesin de cargos. Pero Wang Mang se hizo de muchos enemigos-
Estallaron insurrecciones. Fue asesinado en Ch'angan, su capital, en
el ao 23 d.c. Los historiadores chinos, posiblemente influidos ~
su violacin a la virtud cardinal confuciana de lealtad a su prnCI'
pe, han criticado duramente a Wan Mang, quien no obstante parece
haber sido un hombre de Estado capaz que buscaba de corazn el
bienestar de su pueblo.
El periodo Han estuvo marcado por varias mejoras y progresos
tecnolgicos importantes, entre los cuales una importante fue la in-
vencin del papel por Tshai Lun en 114 d.c.
27
ste tendra una gran
relevancia en la historia de la administracin. Needham seala que
en ese entonces esto estaba lejos de ser una bendicin pura y agrega:
Karlgren llega tan lejos como para decir que la invencin del papel
en el siglo II fue una gran desgracia para China. Aunque los chinos
estaban a la cabeza respecto al Occidente tambin en impresin, <:,to
no se inici sino hasta los siglos VIII o IX, dejando un lapso de 7UU anos
durante los cuales todos los manuscritos se escribieron en material
perecedero en lugar del pergamino del Occidente, difcil de manejar
pero duradero. Por otro lado, en Europa el arte de la produccin masi
va se alcanz poco despus de la aparicin del frgil material no
duradero.s"
Hacia finales de este periodo, en 220 d.c., se extenda la corrupcin
M tus; p. 45 Y B. Karlgren, Philology and Ancient China, Os10, 1926, p. 92.
28 Wilhelm, op. cit., p. 194.
a travs de todo el Imperio Han y se difunda la costumbre de la
venta de cargos. El siguiente periodo hasta 588 d.c, fue una especie
de Edad Oscura, caracterizada por la divisin del reino chino en va-
rios estados bajo diversas dinastas. Se introdujo una nueva era de
prosperidad cultural con la dinasta Sui la cual alcanz rpidamente
su apogeo en el ao 589 a.c.
sta fue una poca de considerable actividad en cuanto a obras
pblicas. Se extendi la Gran Muralla del norte, que haba sido ini-
ciada antes de los Han para mantener fuera a los brbaros nmadas
en la frontera e incidentalmente mantener al sur de la muralla a los
chinos establecidos; se cavaron numerosos canales; se construyeron
palacios y centros administrativos. La extensin de las obras hidrulicas
fue una contribucin importante a la estabilidad del Imperio, requi-
rindose un colosal esfuerzo de ingeniera y representando una notable
hazaa de organizacin y administracin. El Khai Ro Chi o "Registro
de la Apertura del Canal", publicado en los tiempos Sui,29 se conserva
an como evidencia de la tremenda concentracin de recursos com-
prendidos. Se dice que se necesit reunir a cinco millones y medio de
trabajadores, que fueron puestos a trabajar bajo la supervisin de cin-
cuenta mil policas. El inmemorial mtodo chino de utilizar la mano
de obra humana en innumerables pequeas dosis est ejemplificado
en. esta vasta empresa, y bien pudo eclipsarse el episodio de las pir-
mIdes egipcias. De acuerdo con el "Registro" se perdieron ms de dos
millones de hombres -por muerte o fuga- durante el proceso. Estas
prdidas pudieron haberse estimado parcialmente debido a la cruel-
dad y a las sanciones involucradas en las operaciones de trabajo y
parece probable que los sucesos tales como epidemias y escasez de
alimento, contra los cuales los administradores haban fracasado, eran
an ms graves.
Para facilitar el cumplimiento de dichos proyectos se llev a cabo
una revisin radical en gran escala de los servicios administrativos.
Se apaya-ron escuelas y se ampli la Biblioteca Imperial. El siste-
ma de examinacin se revis concienzudamente y de hecho se fund
sobre la base que persistira durante ms de mil aos. El grado de
Chin Shih al cual conduca el importante examen sigui existiendo
en el siglo xx. Se nombr una nueva clase de inspectores viajeros para
mantener informados a los funcionarios con el objeto de mejorar su
desempeo y prevenir la sedicin. En 618 d.c. los Sui fueron susti-
tuidos por los T'ang, cuyo rgimen se prolongara hasta 907 d.c.
29 Needham, .op. cit., p. 123.
Bajo los T'ang todas las instituciones existentes bajo la dinasta
precedente -remontndose principalmente hasta el periodo Han- se
conservaron y mejoraron. Ahora la administracin se distribuira so-
bre diez tao o provincias, cada una de las cuales estara dividida en
chou o prefecturas. En 639 d.c. haba 358 chou. Posteriormente los
chou se dividieron en hsien o subprefecturas. De esta manera el
sistema de tres filas permaneci en gran medida como estaba.s?
Los funcionarios nombrados a estas diversas divisiones territoriales
fueron designados centralmente y estuvieron sometidos a transferen-
cias frecuentes, pero haba tambin comisionados imperiales que eran
enviados especialmente para hacerse cargo de emergencias particulares
tales como inundaciones, sequas y rebeliones. Los funcionarios esta-
ban encargados de la salvaguarda del bienestar y la moral social del
pueblo. Adems de los programas de vastas obras brevemente mencio-
nados arriba, el Estado prestaba una atencin especial al fomento de
la agricultura; se sostenan graneros pblicos y se almacenaba grano
para aprovechamiento general en tiempos de escasez.
Se mejoraron las escuelas estatales y se sostuvo el apoyo al culto
confuciano. Pero los exmenes se aplicaban sobre otras materias aparte
de las clsicas confucianas, por ejemplo, caligrafa, historia, derecho,
matemticas, poesa e incluso filosofa taosta.s! Despus se concentr
cada vez ms el nfasis en los clsicos y entre stos las obras ms alta-
mente apreciadas eran Li Ki o "Registro de ritos" y el Tso Chuan o
"Comentario de TSO".32 El emperador ejerca su derecho de designar
a candidatos recomendados sin que presentaran exmenes, pero la
creciente estimacin en la que se tena al sistema de exmenes condujo
gradualmente a su arrollador predominio. Ms an, el emperador
aprendi que de esta manera no solamente obtena funcionarios com-
petentes, sino refrenaba efectivamente el poder de la nobleza heredi-
taria sustituyndola por una especie de aristocracia intelectual. No
obstante la nobleza hereditaria sigui compartiendo hasta cierto punto
el ascenso oficial: eran demasiado influyentes para ser excluidos por
los requisitos de la examinacin.
Indudablemente el sistema de exarriinacin elev los patrones ofi-
ciales de competencia mucho ms all de los niveles realizables me-
diante el nepotismo y el favoritismo, pero tuvo sus inconvenientes
. al dar vigor a una aproximacin meramente literaria, tendiendo a
80 Latourette, op. cit., p. 191.
81 tsu; pp. 191-192.
&2 Wilhelm, op. cit., p. 219.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D:C.
187
idealizar el pasado a expensas de la inventiva y a llegar a estereoti-
parse gradualmente. El lograr un puesto oficial por va los exmenes
estatales se convirti en una especie de obsesin nacional y otras acti-
vidades, que se desarrollaron libremente en el Occidente, tendieron
a ser rechazadas. Sin embargo, tenan la virtud de inyectar continua-
mente nueva sangre a la administracin y ofrecer un elemento demo-
crtico aceptado por la generalidad en la constitucin que tuvo impor-
tantes efectos a largo plazo en la sujecin del desasosiego. El sentimiento
de que la elite no constitua un cuerpo cerrado ejerci indudablemente
una influencia importante sobre la sociedad china.
Un adelanto importante durante este periodo fue la introduccin
de la imprenta. Esto se debi a varias circunstancias. Los clsicos de
Confucio que se haban inscrito sobre piedra desde el periodo Han,
se reprodujeron nuevamente en esta forma bajo los T'ang, Se haba
acostumbrado hacer copias de las piedras grabadas sobre papel me-
diante rodillos entintados. En 932 d.c. se introdujeron trozos de made-
ra con este propsito y hacia 953 d.c. se haban impreso todos los
clsicos confucianos. Los budistas, cuyo creciente podero haba sido
minado en 845 d.c, mediante la supresin de sus establecimientos,
contribuyeron tambin a este desarrollo a travs de su amplia utiliza-
~ de los textos religiosos a manera de amuletos. Se dice que la
Impresin por trozos de madera ms antigua se utiliz para la pro-
duccin de un amuleto budista en 770 d.c., aunque puede haberse
remontado hasta el reinado de Ming Huang (712-756) .33 Adems de
lo anterior, haba una gran demanda potencial de libros de texto para
1?S exmenes y la disponibilidad de papel y tinta desde hada ya mucho
tIempo. Lo raro es que haya tomado tanto tiempo el llenar la laguna
y el poner de manifiesto una revolucin importante de las tcnicas
administrativas. Para obtener una imagen ms profunda de la adminis-
tracin del periodo T'ang revisaremos brevemente la notable carrera
de Po Chu-i, uno de los hombres sobresalientes de China durante
este periodo.
LA HISTORIOGRAFA COMO FUNCIN GUBERNAMENTAL
La historia oficial China est contenida en veintisis Historias clsicas
(Cheng-shih), que cubren el periodo de 221 a.e, a 1911, publicndose
113 T.F. Crter, The Invention 01 Printing in China and Its Spread Westward, Ronald,
Press, N.Y., 19251955, p. 41.
f88 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125 D.C.
la ltima en Taipei en 1961.
84
Como lo seal la autoridad hngara
en civilizacin china tienne Balazs, estas historias fueron escritas
por burcratas para burcratas con el fin de proporcionar informacin
y precedentes de valor para educar y guiar a los funcionarios en el
arte de gobernar."
La primera de stas, Shih-chi o Registros del historiador, escrita
por Ssu-ma T'an y completada por su hijo Ssu-ma Ch'ien, se bas en
material ya existente y utiliz inter alia los anales del Estado preim-
perial de Ch'in, en donde se hace referencia al nombramiento, en el
ao decimotercero del Duque Wen (circa 753 a.c.), de los escribanos
para registrar los acontecimientos. Existe la evidencia de que incluso
antes de esta fecha en otros estados se nombraron funcionarios escri-
banos cuyas funciones incluan la adivinacin, el registro de los acon-
tecimientos de la corte y el mantenimiento de los archivos. Dichos
registros incluan tanto anales (chi) como genealogas (shih). Las
introducciones eran concisas y directas al punto, como lo indica la
cita siguiente: "En el vigsimo ao de su reinado 678 a.c.) muri el
Duque Wu. Fue enterrado en P'ing-yang en el distrito de Yung. por
primera vez se presentaron vctimas humanas para seguir al muerto
a la tumba. Aquellos que fueron sacrificados sumaban 66 personas." 86
Con su aprovechamiento administrativo en la mira las Historias
clsicas tratan diversas esferas de la actividad de los funcionarios Y
-demuestran cmo progresivamente las preocupaciones de los funcio-
narios tendan a cambiar a travs de los aos. De tal manera, su inte-
rs en el ritual, la cosmologa y las profecas, que estaba en su cumbre
durante la dinasta Han, abre el paso en el tiempo al inters por la
conduccin cotidiana de los asuntos del gobierno, tales como la admi
nistracin prctica de la justicia, la tributacin, la moneda y similares,
y particularmente la administracin del cuerpo de funcionarios y la
direccin personal de ellos mismos."
Bajo todas las dinastas se conserv un cargo de historigrafoS
para registrar las hazaas y actos de] emperador y las disposiciones gu-
bernamentales, para llevar notas diarias de acontecimientos pblicos,
34 Michael Loewe, Imperial China, ABen & TJnwin, 1966, p. 281.
35 ttienne Balazs, Chinese Ciuilization and Bureaucracy, Vale University Press, 1964,
pp. 129149.
36 F. van der Loon en "The Ancient Chinese Chronicles and Growth of Historica
l
:Ideals" en Historians 01 China and [apan, ed. por W.G. Beasley & E.G. pulleybla
nk,
Oxford, ]961, p. 25.
31 Balazs, op, cit.; p. 131.
189
reunir y preservar informes y documentos y para establecer archivos.r"
Sobre la base de tales materiales se complet la Historia clsica bajo la
dinasta posterior o siguiente. La total importancia vinculada a estos
se demuestra enel hecho de que el proceso continu indepen-
dientemenre de si el rgimen precedente fuera chino o extranjero, no
obstante que es cierto que los regmenes usurpadores podan citar
las actividades de sus predecesores para justificar su propio
gobIerno. Estas Historias clsicas siguieron haciendo uso de la forma
de la genealoga de los anales en contraste con la forma cronolgica ms
recta favorecida por otros historiadores.
De particular inters para nuestro periodo es la destacada obra de
Ssu-man Kung, quien vivi durante el siglo XI y trat comprensivamen-
te con el periodo 403 a.c. a 959 d.c. en su Comprehensive Mirror [or
Aid in Gouernment (Tzu-chih T'ung-chien), la cual comprende una
historia de China en forma de crnica. ste fue un logro personal en
diferentes lneas a partir de las Historias clsicas y, como una simple
crnica, hubiera sido mucho menos efectiva de no ser por los adelan-
mtodos y los importantes modelos crticos de Ssu-ma Kung.
89
Es
Interesante notar que Ssu-ma Kung fue un fiero oponente del refor-
mador del periodo Sung, Wang Anshih, a quien se hace referencia en
el volumen II de la presente obra.
La historia china, que se desarroll en un patrn que se conserv
a 10 largo de prolongados periodos, inevitablemente se estereotip
a: i) la vieja costumbre de dividir la historia en etapas dins-
ticas; ii) la jerarqua oficial de los historiadores, salvo contadas excep-
ciones; iii) la abundante utilizacin de pasajes citados; iv) oficios im-
puestos por la naturaleza del lenguaje, y v) la imitacin constante que
estatific la iniciativa intelectual. Como consecuencia de ello los este-
reotipos se grabaron en las mentes y las costumbres de la burocracia
china.
4o
UN ADMINISTRADOR T'ANG RELEVANTE:
Po CHU-I
El clebre poeta chino Po Chu-i naci en el pequeo pueblo de Hsin-
cheng en Honan, en el ao 772 d.c." Comenz a hacerse de una repu-
38 Lien-Sheng Yank en "The Organization of Chinese Official Historiography" en
lIistorians 01 China and [a-pan, op, cit., p. 44.
39 E.G. Pulleyblank en "Chinese Historical Criticism" en Historians 01 China ami
lapan, op. cit., p. 152.
40 Balazs, op. cit., pp. 129 Yss,
41 Arthur Waley, The Lite alld Times of Po-h-i, Allen & Unwin, 1949, p. 18.
190
tacin como poeta a temprana edad, pero como hijo de un funcionario
provincial pobre y comparativamente fracasado careci de la influencia
normalmente requerida incluso para obtener el permiso de presentar
los exmenes. Por lo tanto, fue fortuito el que cuando la pobreza
obligara a Po Chu-i a buscar una preferencia oficial, su ocupacin
se retrasara aproximadamente ocho aos ms de lo comn y que para
ese entonces el Examinador en Jefe fuera Kao Ying quien aboliera las
numerosas costumbres por las que los candidatos bien colocados haban
obtenido preferencias hasta entonces. Po Chu-i satisfizo a sus sinodales
en la examinacin provincial de 799 d.c., lo cual le dio la posibiljdad
de competir en las examinaciones metropolitanas en Ch'ang-an la prI-
mavera siguiente.
Con el fin de lograr el favor de Ch'en Ching, el Censor supervisor,
como era la costumbre en tales casos, Po Chu-i le envi una carta
servil y aduladora.v Adjunt veinticinco partes de prosa y cien poe-
mas y solicit su opinin sobre su calidad, como justificacin para
que procediera con su candidatura. La respuesta, si es que hubo algu-
na, no se conoce, pero, de acuerdo con Waley hay evidencias de que
Po Chu-i no recibi un gran estmulo: pero esto no le impedira se-
guir adelante.
En ese entonces el Consejo de Ritos dirigi varias examinaciones,
pero la eleccin de Po Chu-i estaba entre el Ming-ching o clsico yel
Chin-shih o examinaciones literarias." El primero comprenda prue-
bas sobre cinco clsicos; el ltimo se relacionaba solamente con uno,
pero inclua la composicin de. fu, una peculiar forma literaria, y
poemas sencillos. Ambas examinaciones exigan ensayos sobre princi-
pios morales generales y sobre problemas administrativos cotidianos.
En oposicin a la examinacin clsica, la cual se haba convertido en
gran medida en una prueba de memoria y ya no se aceptaba como
prueba que admitiera exitosos candidatos para las posiciones ms altas,
la examinacin literaria se consideraba como una prueba de talento
y originalidad. El don potico de Po Chu-i lo condujo obviamente a
ocupar el ltimo lugar. Su verdadera prueba exiga un fu de 350 pala-
bras sobre un tema de las Analectas XVII de Confucio que iban "por
naturaleza juntas y de cerca; en la prctica alejadas". El tema del
poema tomado de una conocida antologa era una cita de una obra
de Yen Yen-chih que puede interpretarse como "Las aguas que llevan
jade pueden reconocerse por sus ondas rectilneas". Se debieron pre-
42 Waley. op, cit., p. 19.
48 iu. p. 20.
191
sentar cinco ensayos. Cuatro de ellos trataban sobre principios gene-
rales que se exponan de una manera tan alusiva que, a pesar del es-
trecho campo de la examinacin, para abordarlos satisfactoriamente
el conocimiento de los candidatos necesitaba estar a la misma altura
que el Libro de cambios) el Libro de historia) obras confucianas como
las Analecias, as como los Clsicos Taostas. La ltima cuestin se re-
lacionaba ms con asuntos prcticos. En este caso se preguntaba a los
candidatos si estaban o no a favor de revitalizar una costumbre aban-
donada consistente en armonizar la compra, por lo cual, con el fin de
estabilizar los abastecimientos, el gobierno compraba el grano sobre
los precios de mercado en los buenos aos y lo venda por debajo
de los precios de mercado en los aos malos. Po Chu-i argument a
favor del sistema, pero posteriormente como funcionario prctico
aprendera que la poltica podra degenerar en una forma de tributa-
cin no autorizada. Obtuvo una primera clase en las listas de xito y,
como la suya sera una carrera que terminara en una honrosa reti-
rada, merece seguirla paso por paso.
Frecuentemente se ofrecan puestos a los candidatos exitosos en
examinaciones metropolitanas como asistentes a funcionarios pro-
vinciales ms altos, y con esta finalidad en mente Po Chu-i dedic un
largo poema a Ts'ui Yen, el inspector general, elogiando su adminis-
tracin, pero sin ningn resultado. A menudo candidatos prometedo-
res tenan que esperar aos antes de que les llegara un nombramiento
oficial. Sin embargo, exista la alternativa de formar parte del examen
de colocacin sostenido por el Consejo de Ministerio Civil. Habiendo
decidido hacer esto, Po Chu-i parti hacia la capital en el otoo de
801 d.c.
Adems de llenar ciertas condiciones 44 los candidatos tenan la
eleccin de algunas pruebas. Po Chu-i eligi la composicin de p'an
o. juicios, que tenan que ser compuestos en un estilo especial cono-
cido como p'on-t'i o forma de juicio. Uno de sus tres juicios -que
podran clasificarse como principios legal, moral o ritual, o incluso
con cuestiones de mera etiqueta social- consista en el
SIguiente problema: "Un profesor de la universidad para los hijos de
nobles ensea a los jvenes a adaptarse a una .sociedad ..El
dIrector de estudios sostiene que esto es contrano a los prll1ClplOS
de la educacin y lo desaprueba. Qu piensan ustedes?" Segn la
autorizada versin de Arthur Waley, "Po, en una jerigonza de arcas-
H Waley, op, cit., pp. 27-28.
mas y alusiones que reta completamente a la traduccin, se pas del
lado del profesor".45
Los ocho candidatos afortunados incluan, adems de Po Chu-i, a
Yuan Chen, con quien sostendra una amistad de toda la vida famosa
en la historia china. Ambos recibieron el modesto cargo de cotejador
de textos en la biblioteca del Palacio, un puesto mal pagado casi de
sinecura que impona solamente dos comparecencias mensuales en la
biblioteca y constitua en realidad un recipiente de jvenes talentosos
retenidos para emplearlos en el futuro.
A fines de 803 a.c. sucedi que tanto Kao Ying, quien haba pasado
a Po Chu-i en el examen literario, como Chen Y-ch'ing, qUIen se
haba hecho cargo del examen de colocacin, fueron nombrados mi-
nistros supremos. Po Chu-i se dedic a escribir un fu de felicitacin
para ellos bajo el ttulo de "Flotando en el ro Wei", en el cual se las
ingeni para incluir una adulacin al Emperador Te Tung, cuyo largo
reinado de veinticinco aos se acercaba a su fin. De hecho el Empera-
dor muri en 805 d.c., habiendo llevado hasta el fin un sistema de
tributacin modernizado y presenciado el ascenso del poder militar
y de dominio poltico de los eunucos.
En el siguiente ao Yuan y Po haban dejado el oficio de coteja
dores para preparar largos ensayos para el examen de Palacio, en el
cual lograran el primero y segundo lugar respectivamente. En la su-
posicin de que contrariamente a la prctica comn, las actitudes
oficales en el momento seran favorables a la disertacin crtica, ambos
eruditos actuaron en conformidad. Una pregunta se refera a las difi-
cultades cotidianas e interrogaba cmo poda restituirse al Imperio,a
su previa prosperidad. La respuesta de Yuan Chen fue la ms ampba
y la ms original. Atribuy la decadencia a mtodos imprcticos de
seleccin del personal oficial y propugn un nuevo sistema de exme-
nes mediante el cual el Consejo de Ritos conducira las pruebas, ~
se basaran en material de actualidad, y el Consejo del Ministerio CI-
vil, en lugar de realizar un segundo examen por su parte, hara nom-
bramientos estrictamente de acuerdo con los exmenes y promociones
o degradaciones sobre la base de los registros y logros reales. Esta pro-
puesta revolucionaria demuestra la perspectiva sobresaliente de Yuan.
De haberse adoptado, lo cual por supuesto no sucedi, China hubiera
sido gobernada por hombres cuyas mentes se hubieran enfocado fir-
memente sobre las instituciones y problemas del presente antes que so-
bre el pasado en ocasiones fabuloso, y con seguridad la corriente de la
46 Waley, op. cit., p. 28.
193
historia china habra sido distinta. La oficiala china saba cmo tratar
semejantes sugerencias peligrosas, ya que los carpetazos oficiales no son
un invento moderno.
Como resultado del examen, Po Chu-i, en el otoo de 806 d.c.,
obtuvo un cargo pequeo en Chou-chih, a 75 kilmetros de Ch'ang-an.
Por otro lado, Yuan Chen recibi el importante nombramiento de
Comisionado en la Men-hsia o Cancillera del Estado. No era comn
que el hablar claro por parte de los funcionarios se recompensara de
esta manera y probablemente hubo otras razones para el nombramien-
to de Yuan. Su interesante cargo se relacionaba con el "levantamiento
de todo lo cado", o en otras palabras impulsar las crticas polticas,
porque no es claro si su cargo lo converta simplemente en el canal
de dicha accin o lo autorizaba realmente, aunque l mismo iniciara
las crticas. De cualquier forma, caractersticamente, Yuan mostr una
iniciativa extraordinaria al someter un plan de diez puntos para reha-
bilitar la dinasta." A pesar del apoyo por parte de varios estadistas
prominentes y una audiencia con el Emperador, provoc la ira de
Cheng Yu-ch'ing, el Ministro Supremo, quien lo arrest. Sin embargo,
prevalecieron otras influencias y pronto Yuan se vio en libertad nue-
vamente, aunque se le redujo a un puesto modesto en la capital orien-
tal de Lo-yang, de la cual se retir posteriormente durante una tem-
porada con el fin de cumplir el periodo normal de duelo por su
madre.
Mientras tanto Po Chu-i encontr sus obligaciones de rutina bas-
tante desagradables y tal vez tuvo suerte cuando en 807 d.c, fue re-
querido para fungir como cotejador y organizador en Chi-hsien Tien,
o Saln de los Ilustres, que apenas se haba reorganizado de acuerdo
con las propuestas hechas por Che'en Chingo La funcin de este de-
partamento caractersticamente chino era brindar la informacin his-
trica requerida por el Emperador. de la cual no se poda disponer
de alguna otra manera. Aproximadamente en el mismo periodo Po
triunf en el examen para doctor de la Academia Han-lin. La primera
tarea de la Academia era la composicin de documentos tales como
cartas de nombramiento, cartas a potentados extranjeros, mensajes a
las almas de los muertos y otros similares, que se expedan a nombre
del Emperador. En otras palabras, Po Chu-i se h ~ convertido en
un funcionario administrativo investido con la funcin de redactar
en un lenguaje rebuscado varios documentos de Estado importantes
para que los firmara el Emperador. La naturaleza prctica de la prue.
46 Waley. op. cit., p. 42.
ba a la cual se haba sometido en el examen de doctorado se demuestra
claramente en los temas de las cinco composiciones que tuvo que
presentar. Fueron: 1) un decreto confiriendo una jerarqua nueva a
un comandante fronterizo; 2) una carta a los oficiales y tropas victo-
riosas en las recientes campaas de la China oriental; 3) una carta
a Kao Ch'ung-wen hroe de la campaa a Szechwan del ao anterior;
4) una nota breve para acompaar una pintura de una espiga de
, cereal de forma peculiar, supuestamente un buen amuleto, y 5) un
himno de victoria sobre los rebeldes para cantarse en el Gran Altar,"
Po Chu-i debi haberse revelado al proponer sus soluciones. Durante
808 d,c, fue promovido inicindose as, finalmente, en su carrera
oficial.
Con el impulso de P'ei Chi, el Ministro Supremo, Po Chu-ialcanz
un xito considerable durante los siguientes tres aos en las mltiples
tareas que recayeron sobre l. Los registros existentes sobre sus acti-
vidades dan un conocimiento interesante del vasto mbito de la admi-
nistracin pblica china de ese entonces." Fue de gran importancia
al desafiar las malficas actividades de los eunucos, quienes constituan
una clase especial en la sociedad cortesana, Fundamentalmente, eran
reclutados como nios castrados de entre los aborgenes del sur y se
les capacitaba especialmente para labores tales como sirvientes en el
harn imperial, capacitacin que realizaban los eunucos ms viejos
conocidos como sus "padres". Como una cosa comn sus labores les
daban acceso a informacin confidencial y los ubicaba en el camino
para recibir emolumentos valiosos 'o para ascender a puestos impor-
tantes. As, sus actividades se extendan al abastecimiento de los alma-
cenes para la comunidad palaciega; la formacin de la polica secreta
de palacio; vinculacin como superintendentes de los ejrcitos provin-
ciales para informar sobre la eficiencia y confiabilidad de los coman-
dantes; brindar un servicio confidencial de mensajes; actuar comO
espas de palacio; encargarse de la vida religiosa de monjes extranjeros
y otros, convirtindose as en protectores del budismo. La mayora
de estas funciones se encuentran en otros sistemas administrativos,
pero ciertamente no en esta forma particular. Los conflictos polticOS
en China, en lugar de ser entre diferentes intereses econmicos y
sociales se presentaban entre el palacio y la administracin o, comO
lo ponen los chinos en su estilo pintoresco, entre "los de adentro Y
los de afuera". Entre otras cuestiones, Po Chu-i procesaba los casos de
47 Watey. op. cit., p. 47.
48 iu, pp. 50-68.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C, A 1125 D.C.
195
varios prisioneros que haban sido enviados a crceles locales aos
antes y haban sido olvidados, y sigui sugiriendo medidas para la
reforma de las prisiones..
Hacia finales de 810 d.c. el Ministro Supremo tuvo un problema
y se le oblig a renunciar. Fue sustituido por Li Chi-fu, a quien Po
haba ofendido en su defensa a los examinadores del ao 808.
41l
Du-
rante el mismo ao Po Chu-i haba rogado en tono misericordioso
por su promocin a un puesto con mayor salario y fue nombrado
intendente de las Finanzas de la Ciudad, no obstante que no parece
haber tomado realmente el cargo en los cuarteles de la ciudad. El ao
siguiente fue obligado a renunciar a todos los puestos oficiales, con
el propsito de cumplir sus obligaciones de luto por su madre. En vista
de la desaprobacin por parte del nuevo Ministro Supremo, quien
comprativamente era un hombre joven, pareca como si la carrera
oficial de Po hubiera terminado. Se dedic entonces a actividades
literarias.
Realmente haba mucho que seguir. Po Chu-i continuara en el
servicio pblico hasta su retiro despus de alcanzar, en 841 d.c., la edad
de jubilacin para los funcionarios de 69 aos. Durante este largo
periodo ocup varios puestos de importancia variada, algunos en la
capital y otros' en las provincias como era la costumbre. Algunos con
~ e s s cargas oficiales y otros que no eran ms que un poco ms que
sInecuras, como lo dispusieron la fortuna y la poltica. Su carrera
fUe moldeada inevitablemente por los cambios en la corte, como re-
sultado de los cuales Po sufri periodos alternados de preferencia 'Y
desaprobacin, siendo estos ltimos ahondados con frecuencia por sus
propias actitudes crticas, las cuales a menudo no eran las que podran
esperarse de un funcionario. En esta relacin sin duda fue ayudado
P?!' su gran prestigio como poeta. Sus intereses eran amplios y escri-
bi sobre cuestiones tales como la msica, en la que, por ejemplo,
sostuvo los estilos tradicionales, atribuyendo su decadencia al Consejo
responsable de la msica de los Sacrificios Ancestrales de la Corte. Una
consideracin ms amplia de estos y muchos otros asuntos similares
del servicio pblico deben quedar para la propia exploracin del lec-
tor del texto maestro del seor Waley.
En 842 d.c. Po Chu-, al concluir una licencia por enfermedad de
cien das y con goce de sueldo que se le haba concedido, asumi el
rango, con medio sueldo, de presidente del Consejo de Canciones y,
aUnque la mayora de su obra literaria de estos ltimos aos se ha
49 Waley, op. cit., p. 65.
196 .
perdido, parece que su produccin potica continu hasta su muerte
en 846 d.c.
Este relato de una carrera interesante saca a la luz varios puntos
que caracterizan el servicio pblico de la poca. Los ms importantes
pueden resumirse de la siguiente manera: i) la importancia funda-
mental brindada a la habilidad literaria en la seleccin de funciona-
rios; ii) la preferencia por el experto en todos los detalles de su pro-
fesin antes que por el especialista, como lo demuestra la amplia
gama de puestos ocupados sucesivamente por Po Chu-i; iii) la mezcla
peculiar de la prueba imparcial y la influencia personal en la reali-
zacin de los nombramientos; iv) el impulso a las altas actitudes cr-
ticas en los funcionarios para la conduccin de los asuntos, no obstante
que no se garantizaba la aceptacin de dichas crticas sin ningn per-
juicio; v) la buena voluntad de las autoridades para otorgar sinecuras
bien pagadas a los funcionarios en dificultades o posiblemente para
causar dificultades, y finalmente, vi) .la interpretacin de un cdigo
cuidadosamente regulado mediante el cual se orquestaba toda la ca-
rrera del funcionario. A pesar de la diferencia en el medio circundan-
te, frecuentemente se tena la impresin de que las situaciones Y
reacciones en las que Po Chu-i se vea involucrado tenan una validez
universal. Cualesquiera que fueran las diferencias entre los modos de
vida chino y europeo parece probable que el funcionario humano
de una civilizacin no se hubiera sentido tan fuera de su elemento de
habrsele transferido a la otra.
EL INTERVALO LIAo
Uno de los elementos persistentes en la historia china ha sido la ten-
dencia de grandes reas de caer a veces en la tentacin de conquistar
o influir sobre los extranjeros, quienes usualmente adoptaron los
mtodos de gobierno y administracin chinos. Un ejemplo de esto
ocurri despus de la cada del Imperio Han, cuando, los brbaros
del norte establecieron la dinasta Wei, la cual conserv su hegemona
en el norte desde 386 d.c. hasta 556. Con la cada de los T'ang en
907 d.c. los nmadas Ch'i-tan conquistaron las provincias del norte
y fundaron el Imperio Liao, el cual existira hasta 1125 d.c. El reino
Liao cubra partes de las modernas Mongolia y Manchuria, extendin-
dose al norte hasta el Ro Amur, al sur hasta el Ro Amarillo y la
Gran Muralla y -excluyendo la costa noreste- al oeste a travs del
Desierto de Gobi hasta las montaas Altai. Aunque no fue un periodo
particularmente interesante de la historia china, el rgimen Liao es
importante en tanto muestra cmo las instituciones chinas y extran-
jeras se moldearon para que funcionaran lado a lado y demuestra el
carcter penetrante de los mtodos administrativos chinos. Sucede
tambin que este periodo est muy bien documentado.P? De 960 d.c,
en adelante los Liao tuvieron, como sus vecinos y oponentes del sur '
al importante Imperio Sung chino, que floreci y existi hasta el ao
1279 d.c.
Parece que los Ch'i-tan lograron solamente una victoria parcial
sobre los chinos, y mientras que adoptaron muchos de los bien expe-
rimentados mtodos de estos ltimos -como en realidad cualquier
comunidad nmada recin llegada a las instituciones de una sociedad
establecida se ve obligada a hacerlo, frente a una carencia total de los
medios necesarios en su propio sistema- la poltica de sus grupos de
control mantendra sus propias instituciones tribales, militares y re-
ligiosas. En realidad los Ch'i-tan siguieron ejerciendo el poder desde
sus propios territorios tribales antiguos, fuera del reino que funda-
ron. Todo esto da cuenta de la peculiar dualidad de la maquinaria
gubernamental y administrativa.
De acuerdo con el Liao Shih, la historia clsica sobre la que se
basaron Wittfogel y Chia-Sheng para su extensa obra, la administra-
cin del Imperio Liao estaba distribuida en cinco capitales.P cada
una con su propio circuito administrativo. Este extrao sistema de
capitales plurales, que se copi del conquistado reino semiagrcola
de Po-hai, demostr ser particularmente adecuado para la situacin
seminmada de Liao.
Para fines administrativos cada uno de los cinco circuitos admi-
nistrativos se subdividi en fu o administraciones, cada fu en chou
o prefecturas y cada chou en hsien o condados. As, vemos el modelo
chino normal de la administracin local en funcionamiento. Adems
de estos tres niveles haba unas divisiones especiales conocidas como
chun o comandancias, ch'eng o ciudades fortificadas y pao o fortalezas,
y todas ellas deban su jerarqua peculiar a causas polticas y estrat-
gicas. Se conservaban tambin organizaciones separadas para las cin-
Cuenta y dos tribus." y stas tenan obligaciones militares, adminis-
eo Karl A. Wittfogel y Feng Chia-Sheng, History 01 Chinese Society: Liao, Macmillan,
N.Y., 1949.
51 Ibid., p. 5.
52 Ibid., p. 44.
53 Ibid., p. 46.
trativas y fiscales especficas. Sus funciones militares eran de particular
importancia puesto que el poder de conquista de los Ch'i-tan segua
dependiendo de una organizacin militar eficiente, la cual era parte
integrante de un sistema de gobierno. Su arma fundamental era la
caballera mvil y su unidad bsica era la ordos y horda, nombre
ampliamente utilizado por los pases europeos para designar a los
trtaros o hunos por los que fueron invadidos. Bajo los Liao haba
doce ordos, que literalmente eran campos constituidos por numerosas
familias cuyos miembros masculinos proporcionaban el personal de
la caballera mvil. Se reclutaban de muchas fuentes e incluan a los
chinos, particularmente aquellos que haban sido trasplantados por
los conquistadores. Aunque sus miembros no eran libres disfrutaban
de privilegios especiales. Actuaban como la Guardia Imperial y llega-
ron a adquirir tambin la jerarqua de tropas de la elite en campaas
extranjeras. La maquinaria militar era compleja, incluyendo tambin
ejrcitos tribales, milicias y algunas fuerzas especiales, as como guar-
niciones fronterizas. Este eficiente instrumento de poder, tejido por
toda la sociedad Liao, debe tenerse siempre en mente cuando se con-
sidere el sistema de administracin.
La divisin del pas a partir de causas histricas y tnicas en dos
regiones, cada una con su propio gobierno, subraya la divisin del
Imperio entre los nmadas y los sedentarios, entre los Ch'i-tan y
los chinos, aunque en la prctica no poda haber una lnea tajante
entre ambos. Los gobiernos de las regiones del Norte y del Sur se
centralizaban en la capital suprema, donde la corte real concentraba
el poder absolutista del emperador y su squito. Aqu se localizaban
las oficinas de ambos gobiernos. Cada uno tena sus propias institu-
ciones y sus responsabilidades particulares, sobre las cuales existe
una buena cantidad de informacin.54 Proponemos contemplar ca-
da una separadamente.
Regin del Norte: Dentro del gobierno central de la Regin del
Norte la dicotoma bsica del Imperio se, acenta an ms por la
existencia de cancilleras del Narte y del Sur independientes, contro-
lando cada una su propia divisin, con sus propios primeros ministroS
y grandes reyes. La cancillera del Norte tena el control de los ejr-
citos y caballos de los Ch'i-tan, mientras que la cancillera del Sur
controlaba al pueblo Ch'i-tan, que inclua la seleccin de los funciona-
rios civiles y la tributacin de las tribus y las familias dominantes.
Cada divisin tena un primer ministro de derecha y uno de izquie
r-
54 Wittfogel y Chia-Sheng, op. cit., pp. 428-504.
INDIA Y CHINA: 5000 A,C. A 1I25 D,C.
199
da (siendo cuatro en total) que ayudaban en la administracin de
asuntos militares y de Estado importantes. Los dos departamentos
de los grandes reyes del Norte y el Sur -cada uno con su director de
asuntos, gran preceptor, gran Guardia, ministro de las masas y mi-
nistro de obras se encargaban de los asuntos civiles y militares de las
tribus. En cada divisin se nombraban seores de etiqueta de la Corte
independientes para hacerse cargo de los servicios personales al Em-
perador. Bajo estos altos puestos administrativos estaban los departa-
mentos principales siguientes:
i) La Administracin del Gran Yu-yueh, originalmente una' es-
pecie de mayordomo, cuyo puesto haba pasado a ser meramente hono-
rario, otorgado por servicios polticos destacados.
ii) La Oficina del Gran T'i-yin, relacionada principalmente con
los asuntos administrativos y educativos de la familia imperial.
, iii) El Departamento del l-li-pi a cargo de las sanciones, un alto
tribunal para litigantes tribales.
iv) El Departamento del Gran Escribano, que supervisaba.
v) La Oficina del Ti-lieh-ma-tu, a cargo de las ceremonias.
vi) La Oficina de la Secretara, encargada del copiado y la corres-
pondencia de rutina.
vii) La Oficina de Acha-ko-chi, anteriormente "guardia de la
llave" o tesorero, que se haba convertido en una mera supervivencia
histrica, sustituida por una organizacin financiera ms avanzada.
Adems de estas oficinas haba muchas ms organizaciones (inclu-
yendo oficinas menores de la Corte como la Oficina de Tablillas y
Sellos, la Oficina de Lmparas y Candiles, la Oficina de Carros) , varios
funcionarios de familia, nombramientos familiares, supervisores tri-
bales y funcionarios de talleres que supervisaban cuestiones tales como
la grey gubernamental, fundicin de hierro, arsenales, casas de moneda
y otras semejantes.
Regin del Sur: El Gobierno Central de la Regin del Sur tena
esencialmente la estructura y organizacin laboral china. Siguiendo
el precedente T'ang el emperador Liao contaba con el consejo de seis
estatistas ancianos, los cuales se clasificaban bajo la Administracin de
los Tres Maestros (Gran Tutor, Gran Preceptor y Gran Guardin)
y la Administracin de los Tres Duques (Gran Comandante, Minis-
tro de las Masas y Ministro de Obras). Sin embargo, aunque estos
~ t s funcionarios gozaban de un gran prestigio social, tenan poca
Influencia poltica. .
A principios del rgimen la institucin clave parece haber sido
el Consejo Poltico, el cual tena su Jefe, Primeros Ministros y otros
200 INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A 1125D.C.
altos funcionarios. Posteriormente fue sustituido por una recin esta-
blecida Cancillera China y un Consejo Presidencial, y finalmente
el Consejo Poltico se convirti en Consejo Secretarial. Parece que en
un principio la cancillera china fungi principalmente como un Mi-
nisterio de Guerra, estando estrechamente asociado al Consejo Presi-
dencial, el cual supervisaba a los seis ministros. Posteriormente esto
qued a cargo de una cancillera del Sur, ms extensa. Para completar
el modelo de los tres consejos del sistema T'ang haba un Consejo
de la Corte que se encargaba fundamentalmente de las ceremonias
tribales y de la corte.
En realidad los registros mencionan solamente cuatro de los Seis
Ministerios tradicionales y en todo caso dichas referencias son escasas
considerando, como se ha sugerido.s" que la estructura se conoca muy
bien como para discutirse. Aquellos que se mencionan son los Minis-
terios de Nombramientos Civiles, de Guerra, de Obras y de Ritos,
los cuales en s mismos brindan: un sorprendente eptome del gobierno
chino, Cada ministerio tena un Presidente, un Camarlengo de Pala-
cio, un Caballero de Palacio y un Caballero de Jubilacin.
A estas organizaciones deben agregarse: i) el Tu Ch'a Yuan o Cen-
sora, esa peculiar institucin china establecida para criticar el go-
bierno ya la cual se le daba poca importancia bajo el control extran-
jero Liao; ii) la Academia H an-lin a cargo de los asuntos literarios
del Emperador; iii) el Departamento de Historiografa; iv) el De-
partamento del Seor de la Etiqueta de la Corte, y v) el Consejo
Husped. ,
La administracin fundamental la desempeaban varias juntas Y
consejos, cuya responsabilidad se ubicaba en una base funcional. Los
ocho Salones, cada uno con un jefe y un ejecutivo menor, se encar-
gaban del culto del sacrificio, banquetes, equipo imperial, el clan
imperial, la caballeriza imperial, judicatura y revisin, el ceremonial
estatal y los graneros. Los siete consejos, cada uno con un gran super-
visor y uno menor, se encargaban de los archivos imperiales, la astro-
noma, el tesoro del gobierno, la construccin imperial, obras hidru-
licase incluso la Academia Imperial. En el centro haba tambin
muchos otros puestos familiares y literarios.
. An ahora la imagen administrativa no queda completa, ya que
haba cargos especiales para las cinco capitales, que ya se han mencio
nado, para las reas gubernamentales regionales y locales as como para
una serie de oficinas financieras regionales.
!i5 Wittfogel y Chia-Sheng, op. cit., p.447.
LA OFICIALIDAD LIAO
201
Para complementar un s i s t ~ tan intrincado de oficinas administra-
tivas se requirieron muchos funcionarios. Los funcionarios Liao se
reclutaban de tres .maneras diferentes: a saber, i) en forma heredita-
ria; ii) por examen, yiii) a travs del sistema yin.
Se seleccionaban funcionarios hereditarios de las familias Ch'i-tan
designadas con este propsito y nombrados para cargos especficos.
El propsito de este sistema fue mantener el poder poltico dentro del
grupo gobernante. As, el Primer Ministerio del Norte, sobre el cual
existe .suficiente informacin, se reservaba para los miembros de lina-
jes distinguidos del clan Hsiao. Todos los miembros del clan tenan
los mismos derechos para el cargo y los extranjeros no eran elegibles,
aunque en realidad esta regla poda romperse a falta de candidatos
satisfactorios. Incluso se modificaba frecuentemente la regla bsica al
restringir el oficio a unas cuantas familias selectas dentro del clan.
Ms an, conforme pas el tiempo los chinos fueron elegidos cada
vez ms para dichas asignaturas. "La fuerza de las prerrogativas res-
tringidas parece que dependa de varios factores -jerarqua, perso-
nalidad, el favor de la corte o las exigencias del momento." 56 Parece
ser que la poltica general se reservaba a puestos clave en toda la
administracin para los nobles Ch'-tan.
Los chinos eran los ms numerosos e importantes de los funciona-
rios no tribales, particularmente en el gobierno de la Regin del Sur,
emplendose en su seleccin el sistema de exmenes T'ang. Los ex-
menes se presentaban regularmente a partir de su inauguracin en
el ao 988 d.c. y estaban disponibles a los niveles local, regional y
central. Los exmenes metropolitanos, organizados bajo los auspicios
del Ministerio de los Ritos, una subdivisin del Consejo Secretarial,
proporcionaban una va a las carreras ms altas. Su verdadero contenido
es controvertido en vista de que, de acuerdo con la autoridad contem-
pornea, los papeles se confinaban originalmente a la poesa y los
clsicos, pero posteriormente cambiaron a poesa y derecho. Una auto-
ridad subsiguiente Chin afirma que las materias eran los clsicos, sus
comentarios, las filosofas de las diferentes escuelas e historia. Sin
embargo, no era suficiente pasar las pruebas prescritas. De la misma
manera que bajo otras dinastas chinas, para que los examinados tuvie-
se Wittfogel y Chia'Sheng, O/J. cit., p. 453.
ran xito deban tener otras influencias de su lado. La autoridad Chin
registra que slo dos o tres de cada diez candidatos prometedores en-
contraban un empleo en el gobierno y existen evidencias confiables
de que varios nombramientos chinos se hacan de entre los candidatos
que no tenan un grado oficial.
Se sabe que varios mtodos de nombramiento funcionaban en po-
cas diferentes: tales como la COmpra de cargo, que se legaliz efectiva-
mente en 1088 d.c., a la seleccin de personas con obras literarias como
resultado de recomendacin oficial o de simples pruebas calificatorias
fuera del sistema normal de exmenes. Sin embargo, estos mtodos
no podan responder por el gran nmero de funcionarios chinos apa-
rentemente no calificados y es claro que el concepto de una burocra-
cia autoperpetuante entr al esquema de las cosas." La costumbre
china de permitir a los descendientes directos de propietarios de car-
gos que se ofrecieran sin presentar examen, funcionaba. Esto haba
existido desde los Han bajo la institucin de jen-zu. i e ~ hijos apa-
drinados) . En vista de la existencia del sistema de exmenes el nuevo
sistema se conoca ahora como la prerrogativa y i n ~ lo cual significaba
que tales ingresados estaban "protegidos en contra de las penalidades
y trampas de los exmenes regulares".58 (Yin significa sombra, res--
guardo, proteger.) En este caso la jerarqua del padre era significa-
tiva y los hijos de los funcionarios mayores podan aplicarse a pues-
tos de la Sptima Jerarqua, siendo as que el propietario del grado
ms alto con honores poda aspirar solamente a un puesto en el Nove-
no Rango, segunda clase, grado superior.r"
El sistema yin, que haba sido copiado por los Liao de los Sung, no
garantizaba un mayor adelanto para aquellos seleccionados y tam-
poco era lo suficientemente extenso como para llenar los deseos de
todos los aspirantes hijos y nietos de los funcionarios, que consecuen-
temente se oponan a los exmenes. Merece citarse el argumento a
favor del yin presentado por el estadista T'ang, Li Te-yu:
Los funcionarios sobresalientes de la corte deban ser hijos de los
funcionarios ms altos. Por qu? Debido a que desde la infancia se
acostumbran a este tipo de posicin; estn familiarizados con los asun
tos de la Corte; aunque no hubieran sido entrenados en el ceremonial
del palacio, automticamente adquieren la perfeccin. Los estudiantes
57 Wittfogel y Chia-Sheng, op, cit.; p. 457.
68 iua, p.457.
liD tu, p. 458.
203
de familias pobres, no obstante que tuvieran un gran talento, cierta-
mente no eran capaces de acostumbrarse a eIlo.60
El sistema se presionara con mayor vigor an durante el periodo
Sung: despus se conferiran los privilegios yin en ocasiones especiales
-tales corno el gran chiao tirenal o sacrificio, el cumpleaos del Em-
perador Q la muerte de un funcionario distinguido. El privilegio de
hacer la eleccin poda caer sobre el mismo funcionario en varias oca-
siones y se ha estimado que un funcionario que sirviera durante veinte
aos poda iniciar a veinte de sus parientes en una carrera oficial
durante ese periodo. Aunque bajo los Liao el sistema yin adquiri un
peso adicional debido a que los gobernantes Ch'i-Tan eran menos inci-
sivos en los exmenes para descubrir la habilidad, no obstante que
los mtodos hereditarios de exmenes y yin siguieron formando par-
te del reclutamiento durante todo el periodo.
Queda claro que cualquiera que fuese el mtodo de seleccin, los
funcionarios pblicos Liao no deban tener un conocimiento espe
cial de la administracin pblica antes de tomar posesin del cargo,
Sus requisitos profesionales eran esencialmente literarios pero, por
supuesto, era importante la tcnica bsica de caligrafa. Las tcnicas
de gobierno eran todava comparativamente simples, de tal manera
que todo lo que se necesitaba eran conocimientos fundamentales de
lectura, escritura y clculo. El funcionario joven adquirira habilidad
conforme continuara practicando, ayudado sin duda por la gua de
sus superiores. .
A pesar de la abundancia de registros stos se refieren principal-
mente a los cargos y jerarquas, haciendo escasa referencia a lo que
sus propietarios hacan o cmo lo hacan. El amplio campo de accin
de la administracin se demuestra claramente por la gran variedad de
servicios y cargos enlistados en la presente seleccin. Como en todo go-
bierno oriental, el servicio del Emperador y su corte era una respon-
sabilidad fundamental y la conduccin de las ceremonias ocupaba una
alta jerarqua. La administracin militar y financiera era importante
y necesaria. La ingeniera hidrulica, esencial para la actividad pro-
ductiva agrcola bsica, y el transporte del agua eran una cuestin
vital para la administracin pblica. Las comunicaciones requeran
de la organizacin de un sistema de puestos imperiales. Estaba tambin
la corue o grupos de trabajo comunal para ser organizados y dirigidos
-aunque en gran medida esto era un asunto local- y varias empresas
60 Wittfogel y Chia-Sheng, op, cit., p. 459.
INDIA Y CHINA: 5000 A.C. A Il25 D.C.
del Estado que haba que administrar. Entre las oficinas importantes
que no se han mencionado estaban la Oficina del Comisionado de la
Sal y del Hierro de la Capital Suprema, y la Oficina del Comisionado
del Transporte de la Capital del Sur, y haba muchas otras por el
estilo.
El control de la agricultura y la toma del tiempo de las obras
pblicas haca imperativo que. el gobierno se preocupara. por los clcu-
los astronmicos y la elaboracin de un calendario. Estas artes las
.adquirieron los Liao de los chinos que se haban especializado en
ellas por mucho tiempo. Los Ch'i-tan copiaron tambin el hbito
chino de hacer una historia oficial. Es significativo que su Departa-
mento de Historiografa incluyera en sus cuadros miembros de las dos
razas. A pesar de su comprensible orgullo en su aspecto prctico como
clase gobernante, su equitacin superior y su habilidad en el tiro,
y un disgusto natural por las prcticas literarias, la necesidad de un
.servicio pblico alfabetizador para asegurar una administracin efec-
tiva de los numerosos sbditos establecidos, obligaron a los gobernan-
tes Liao a impulsar las actividades literarias. Esto implicaba el brindar
-educacin y la publicacin de libros. Las bibliotecas se formaron bajo
la direccin del gobierno.
As, los Ch'i-tan, conquistadores de los Liao, aunque conservaron
sus tradiciones tribales e instituciones nmadas, con el fin de asegurar
la administracin efectiva de un reino extranjero tan extenso, se vie-
ron literalmente obligados por las circunstancias a copiar sistem-
ticamente las prcticas administrativas de los chinos conquistados, quie-
nes tenan considerable experiencia en una administracin pblica efi-
-ciente detrs de ellos.
LA ADMINISTRACIN SUNG
A pesar de la presencia en el norte de poderosos aunque retrados
Liao, por una parte, y las presiones de otros vecinos brbaros, por la
otra, bajo la dinasta Sung, que accedi al poder en 960 d.c, y perma-
necera ah en una u otra forma hasta el advenimiento de los mon-
goles en 1280, China alcanzara un pinculo de cultura y conocimientoS
cientficos que lgicamente la sacaran de su largo pasado." Su sistema
<le gobierno 62 sigui lgicamente bajo las disposiciones adoptadas Y
61 Needham, op, cit., p. 132.
62 Loewe, op, cit., pp. 158-159.
205
desarrolladas bajo los regmenes Han y T'ang, pero se arm para afron-
tar nuevas condiciones y requisitos.
El Emperador, que gobernaba bajo el mandato divino, era auxi-
liado por el Consejo de Estado, que tena de cinco a nueve miembros,
cuyo trabajo era encargarse de la administracin y lo judicial, as"
como tomar decisiones para que el Emperador las aprobara. Estas
decisiones estaban influenciadas por el consejo de la Academia Han-
lin, una especie de Ministerio de Cultura, y por la crtica presentada
por la Censara.
Bajo el Consejo de Estado, la administracin consista de tres
rganos principales, a saber: 1) la Cancillera-Secretara .tChung-shu
Men-hsia) ; 2) la Comisin de Finanzas (san-ssu) , y 3) la Oficina de
Asuntos Militares (She-mi-yuan) Los puestos ejecutivos superiores.
de (1) Y (3) los ocupaban miembros individuales de la Cancillera-
Secretara. Esta autoridad estaba a cargo de la administracin general,
funcionando a travs de las numerosas oficinas y agencias que se haban
creado en regmenes anteriores y cubriendo todas las funciones rela-
cionadas con el protocolo y el ceremonial, adjudicacin, administra-
cin de personal, relaciones exteriores y cuestiones escolares. La Ofici-
na de Asuntos Militares era la responsable de la defensa del Imperio.
La Comisin de Finanzas se encargaba de la administracin econmica,.
la cual recibira una atencin especial durante este periodo y estaba
relacionada inter alia con los departamentos especficamente encarga-
dos de la sal y el hierro, el ingreso y el censo de poblacin. Quedaban
tambin bajo su control los proyectos de irrigacin y transporte, y el
cuidado de los edificios pblicos.
Adems estaba la Censara. (Yu-shih-t'ai}, aquella interesante ins-
titucin desarrollada bajo los T'ang, la cual funcionaba bajo un fun-
cionario presidente y dos asistentes y consista de varios censores.
divididos en tres divisiones funcionales. La primera de ellas se rela-
cionaba con los asuntos generales, atenda audiencias imperiales y era
responsable de las acusaciones a funcionarios por acciones injustas e
irregulares; la segunda se encargaba de los asuntos de palacio y de
asegurarse que se siguieran los procedimientos adecuados; finalmente
la tercera, bajo la forma de inspectora, se ocupaba del trabajo, la
eficiencia y la integridad de los funcionarios. En 1045 d.c. se agreg
una seccin adicional cuya tarea, era criticar la poltica de los funciona-
rios de Estado ms antiguos. As, con ms de mil aos de diferencia
Con respecto al Occidente, los chinos haban introducido un cuerpo
que combinaba las funciones del Ombudsman, experto O & M Ycon-
ciencia profesional en la conduccin de los asuntos pblicos. Queda a
discusin si la Censora era lo suficientemente inmune o estaba pro-
tegida adecuadamente de los males que 'pretenda eliminar. Cierta-
mente funcion en una poca de considerable actividad y logros buro-
crticos cuando las salvaguardas que se propona ofrecer eran muy
necesarias. El siglo XI d.c., lnea divisoria un tanto arbitraria entre
los volmenes "Antiguo" y "Moderno" de la presente obra, no es del
todo aplicable a la experiencia china. En particular el rgimen Sung
abarca ambas pocas. No obstante se considera conveniente dejar su
discusin para el segundo volumen.
1
I
I
VI. DE BIZANCIO A 1025 D.C.
CoN LA transferencia por el emperador Constantino en 330 d.c, de la
capital de Roma a Bizancio, que desde entonces se llamara Constan-
tinopla, se inici un lapso de mil aos de notable esfuerzo administra-
tivo. Durante un tiempo las reas occidental y oriental del gran Im-
perio romano difcilmente permanecieron unidas, pero su superacin
rpidamente lleg a ser inevitable. En vista de que las tradiciones de
Roma permaneceran ms consistentemente en el dominio del este, nos
proponemos analizar primero la administracin de Bizancio.
BREVE EXAMEN HISTRICO 1
Teodosio el Grande (379-395 d.c.) fue el ltimo gobernante del Im-
perio romano en su mxima expansin. A su muerte el Imperio, con-
siderado an como uno e indivisible, pas a manos de sus dos hijos,
Arcadio del Occidente y Honorio del Oriente. Bajo el
Impacto de las tribus brbaras del norte, particularmente los francos
y los godos, las provincias occidentales comenzaron a desintegrarse
constituyendo reinos brbaros independientes, y la unificacin del este
y el oeste nunca se restableci completamente. Sin embargo, la unidad
del este se mantuvo hasta el siglo VI) cuando un campesino macednico
que haba ascendido metericamente al mando de la guardia de pala-
cio ocup el trono imperial como Justiniano l. Su sobrino y sucesor,
Justiniano el Grande (527-565 d.c.) debe considerarse como el ltimo
emperador con mentalidad puramente romana. Su poltica, en la que
alcanz un gran xito, se gui por la reconquista del Occidente de los
brbaros y hacia asegurar la victoria de la fe ortodoxa bajo su propio
COntrol absoluto. Se recuperaron frica, Italia y el sur de Espaa, un
vasto sistema de fortificacin y guarnicionamiento fronterizo fue to-
mado; se reorganiz la administracin provincial; y se pusieron en mar-
cha extensos proyectos de desarrollo de obras pblicas. Esto ltimo
Incluy la construccin de la Catedral de Santa Sofa en Constantino-
pla. Con el objeto de mejorar la eficiencia de su gobierno, Justiniano
llev a cabo su clebre codificacin del Derecho Romano, y se dio
Una atencin especial a la organizacin econmica y financiera del Im-
1 P. Partner, The Papal State under Martn V, British Schoo1 at Rome, 1958, p. 6.
207
"

208
DE BIZANClO A 1025 D.C.
perio. Todas las actividades fundamentales del Imperio romano se
centralizaron en la capital oriental.
Pero el esfuerzo era muy grande para el Occidente, que encontr
difcil hacer frente a los costos de defensa y administracin eficientes,
y en poco tiempo se vio alienado por las demandas del funcionariado
bizantino. Las presiones de los eslavos del norte amenazaron las lneas
de comunicacin entre el este y el oeste, y despus de la muerte de
justiniano sus sucesores tuvieron que dedicar toda su atencin a las
fronteras del norte y el este, que se tambaleaban bajo las presiones
provenientes de muchas direcciones. A principios del siglo VII el Im-
perio haba cado virtualmente en la anarqua y pareca que el fin se
acercaba. El podero de Persia se erigi nuevamente y penetr desde
el este, apoderndose de Palestina, Siria y Egipto, aislando as a Bizan-
cio de sus principales abastecedores de alimentos, en tanto que los
invasores europeos destruyeron las provincias occidentales, dirigin-
dose directamente a las murallas de Constantinopla.
Bizancio estaba destinada, y no por ltima vez, a demostrar su .
maravillosa capacidad de recuperacin. El nuevo lder lleg de Africa
en la persona de Herac1io, hijo del gobernador de Cartago, quien na-
veg para Constantinopla en 610 d.c, y restituy a Phocus, un centu-
rin brutal que haba sido elegido Emperador en la 'poca de una
revuelta del ejrcito en 602 d.c, El nuevo Emperador tuvo que esperar
la hora propicia, mientras que las tropas de los persas y los varos se
dirigan rumbo a la capital del Imperio. Tuvieron que suprimirse
violentamente algunas facciones, reconstituirse los ejrcitos y restable-
cerse las' finanzas. No fue antes de 622 d.c. que Herac1io estuvo listo
para hacer la contraofensiva, pero en un lapso de siete aos haba res-
tablecido el Imperio en Asia y Egipto, y haba regresado triunfante
a su capital.
Sin embargo haba una nueva amenaza en el horizonte. Mahoma
haba muerto en 632 d.c., y en unos cuantos aos su hasta entonces
oscuro movimiento religioso haba dado origen a un poder musulmn
cuyo dominio se extenda del Medio Oriente a travs de Africa del
norte hasta el Atlntico y haba penetrado incluso al sur de Espaa.
La Biblioteca de Alejandra, almacn de innumerables tesoros lite-
rarios, fue destruida por Amrn, teniente del Califa Omn en 651
d.c. Nuevamente Bizancio estaba a la defensiva. El oeste cay y el
elemento latino disminuy, los blgaros se convirtieron en una l ~
naza constante al norte y el corazn del Imperio se traslad a ASIa
Menor. La administracin se reorganiz para la defensa, dividindose
DE BIZANCIO A 1025 D.C.
209
los territorios ocupados por los ejrcitos en provincias conocidas como
themas, bajo comandantes que ejercan funciones militares y civiles.
Durante el siglo vnrBizancio estuvo bajo los emperadores isauros
cuyo origen asitico lo demuestran algunas caractersticas de su pol-
tica. La destreza militar salv nuevamente a Bizancio. La victoria de
Len III en 717 d.c., el primer ao de su reinado, sobre los ejrcitos
rabes justo en las murallas de la capital, fue an ms decisiva para
la sobrevivencia del Occidente que la clebre victoria de Carlos Marte]
sobre los moros en Tours en el ao 732 d.c. Durante este reinado el
movimiento iconoclasta se lanz en contra de las imgenes, especfica-
mente en contra de los iconos expuestos en las iglesias griegas. Poste-
riormente el ataque se concentr contra la influencia y el poder cre-
ciente de los monasterios y el resultado fue el mantenimiento de la
unin del gobierno civil y religioso, que los monjes desafiaban. Sin
embargo, la nueva austeridad no era popular y hacia 843 d.c. las im-
genes fueron finalmente restituidas. A mediados del siglo VIII Ravena,
que se haba convertido en el centro del poder bizantino en Italia,
cay bajo los lombardos y fue tomada por un breve lapso por Carlo-
magno quien la transmiti al Papa. El da de Navidad del ao 800 d.c,
Carlomagno fue proclamado Emperador del Occidente en la Baslica
de San Pedro en Roma. Poco quedaba entonces del poder bizantino en
Italia. .
Siguiendo otro periodo de revuelta interna y asesinatos en pala-
cio, Bizancio, bajo la dinasta macednica que comenz con Basilio 1
en 867 d.c., inici uno de sus ms grandes periodos. Esta fase se ca-
racteriz por una exitosa consolidacin militar contra los estados cir-
cunvecinos, los cuales para ese entonces haban agotado su poder
ofensivo, y por una recuperacin interna gradual. El Emperador, que
personificaba el absolutismo del Estado y la Iglesia, ahora era tratado
casi como divino. Sabiamente se propuso contener el poder de la aris-
tocracia. Una serie de actas legislativas de gran proyeccin impulsaron
el arte y la enseanza, y result en un gran renacimiento cultural
en el que se produjeron muchas obras de arte y literatura iniportantes.
LAS INSTITUCIONES DE GOBIERNO DE BIZANCIO
Obviamente es imposible resumir en unos cuantos prrafos las insti-
tuciones que se desarrollaron en un periodo de ms de mil aos y a
los historiadores no les ha sido fcil explicar las razones de tan pro-
longada duracin, particularmente frente a los diversos factores que
216 DE BIZANCIO A 1025 D.C.
bien pudieron haber conducido a Bizancio a una decadencia precipi-
tada, como de hecho casi ocurri en numerosas ocasiones. La fuerza
nacionalista unificadora nunca se desarroll y el Imperio sigui consti-
tuyndose por un grupo de pueblos dispersos y de cooperacin varia-
ble que poco se diferenciaban a este respecto de su predecesor imperial.
La industrializacin no se desarroll lo suficiente como para sostener
una economa slida. Haba periodos en los que la intriga y la corrup-
cin estaban presentes no slo en las provincias sino en la Corte Real,
donde los cambios se llevaban a cabo mediante el terror y el derrama-
miento de sangre. Pero Bizancio sostena las tradiciones de Roma,
particularmente en cuanto a la eficiencia organizativa y legal, y de
Grecia conservaba las artes y las letras para sostenerla, as como la
nueva religin cristiana que atribua la necesidad de una superviveu-
cia imperial a la voluntad de Dios. Era una comunidad culta con un
sistema de educacin bien cimentado y atendida por una serie de ins-
tituciones eficientes. El extendido sistema monstico, que ofreca al
pueblo centros de devocin e inspiracin, tena una influencia esta-
bilizadora; el bien equipado ejrcito, que sostena directamente las
tradicionales de Roma de las que estaban orgullosos tanto oficiales como
hombres, proporcionaba una defensa suficiente; y la administracin
altamente efectiva, siguiendo tambin el modelo y los precedentes de
Roma, dio un apoyo eficiente al Estado. Unidas estas tres institucio-
nes, son suficientes para dar cuenta de la larga supervivencia del Im-
perio. Adems de todo esto estaba el hecho de que los rivales de
Bizancio tenan ante todo menor cultura y haba mucho menos comu-
nidades eficientes en la franja brbara. Aun cuando se jactaban de
contar con la cultura y las instituciones capaces de competir con Bi-
zancio, tenan debilidades que les impedan emprender un esfuerza
sostenido en contra del poder imperial. Parece que Bizancio sobrevivi
tanto tiempo y se recuper tan frecuentemente del desastre aparente
mente inevitable, debido a que constituy un vasto foco de poder
positivo en medio de un grupo de comunidades un tanto negativas.
No fue sino hasta que el Occidente y el Islam haban avanzado lo
suficiente como para ofrecer un reto grave a su podero cuando Bi-
zancio cay finalmente.
No obstante que se conservaron muchas de las instituciones Y
tradiciones romanas, el gobierno de Bizancio era con toda pretensin
y propsito un absolutismo y una vez en el trono, el emperador era
removible slo mediante una revolucin o la muerte. En la Corte
Real el ceremonial oriental, que les deba mucho a las costumbres de
211
la Persia Sasnida, enfatizaba deliberadamente el carcter inabordable
del emperador. Es cierto que su eleccin descansaba an en el Senado
y el Ejrcito, pero a medida que pas el tiempo estos poderes reales
se transformaron en un pequeo grupo de altos funcionarios por un
lado y en un pequeo cuerpo de lderes militares por el otro. La in-
troduccin de la coronacin por el Patriarca de la Iglesia agregada al
prestigo del nombramiento, en tanto se mantuvo la ficcin de la apro-
bacin del pueblo cuando el emperador apareca ante la comunidad
de Constantinopla, se reuna especficamente para aclamarlo. El em-
perador conserv el derecho establecido haca mucho tiempo, de elegir
I a su sucesor durante su vida y esto se haca nombrando a uno o ms
I ca-emperadores, cuyas coronaciones realizaba el emperador personal-
1 mente. La usurpacin, que ocurra frecuentemente en pocas de difi-
.t. cultades, se justificaba por la victoria, pero el gobernante que entraba
. deba cumplir con una regla: tena que ser cristiano y miembro de
! la Iglesia Ortodoxa. Su cargo, estaba sometido a restricciones legales,
pero era suyo el supremo poder para gobernar, legislar, dirigir la
administracin, ordenar las finanzas e interpretar las leyes. Es a partir
del xito continuo de una institucin semejante y no de las teoras
de pensadores polticos eminentes que obtenemos el testimonio de su
conveniencia para hacer frente a las condiciones de la poca. A pesar
de todo, no puede atribuirse a un solo individuo el funcionamento
efectivo para atender un reino tan vasto y socialmente heterogneo,
aunque fuese muy poderoso: tales resultados sealan indudablemente
la existencia de un sistema administrativo eficiente en un prolongado
periodo, cuyos mtodos y estructura debemos examinar.
LA ADMINISTRACIN PBLICA EN BIZANCIO
La administracin gubernamental del Imperio bizantino era un desa-
I rrollo natural del sistema romano y mientras que obviamente se so-
, .meti a considerables modificaciones durante su larga historia, el
modelo establecido en el siglo VI bajo Justiniano sigui reflejando
sU.5t.ancialmente sus principales caracterfsticas.f La creacin de oficinas
mIlitares y civiles en diferentes jerarquas se proyect para fortalecer
el control del Emperador. De manera semejante, la divisin de la
adrninistracin civil en las provincias en prefecturas, las prefecturas
en dicesis, las dicesis en provincias y las provincias en pequeos
.. ,2 l'.N. Urc, [ustinian and Bis Age, Penguin, 1951, pp. 102-120 Y Wilhelm Ensslin,
lhe Ernperor and Imperial Admnistrarion" en Bvzantiurn, op. cit., pp. 268-307.
distritos administrativos con responsabilidades jerrquicas y directas y.
sometidos a la inspeccin central, garantizaba el que ningn funcio-
nario de manera individual acumulara un poder excesivo y se con-
virtiera en rival de la administracin central.
El funcionario provincial ms importante era el prefecto preto-
riano, cuyas funciones eran tanto administrativas como judiciales. Te-
na el control directo de la polica y administraba el importante
annona o impuesto sobre la tierra, de donde se pagaban los salarios
de los funcionarios y del ejrcito, incluyendo el costo de las raciones
para este ltimo. Se obtena una guardia interesante y verdaderamente
fuera de lo comn, concediendo la responsabilidad de los resultados
sobre los cuerpos subordinados del alto funcionario, quienes eran res-
ponsables ante su superior por cualquier error de su parte. Esto sig-
nifica un reconocimiento importarite de que la administracin es
una actividad cooperativa en la que no siempre es fcil asignar res-
ponsabilidad por el xito o el fracaso, aunque incluso entonces la solu-
cin bizantina puede no elogiarse como enteramente justa.
Relacionados con la Corte Real en Constantinopla estaban los altos
funcionarios que constituan el poder ejecutivo bajo el emperador
y llegaron a desempear las funciones que actual y generalmente
estn a cargo de un consejo ejecutivo (ministerio o gabinete) . Fungan
como cabezas individuales de las diversas ramas administrativas. El
ms importante de entre estos altos funcionarios de Estado era el Ma-
gister Ojiiciorum o Jefe de Oficinas, quien supervisaba la. secretara
imperial, las fbricas de armas y el sistema postal. Tambin tena
l mando de la guardia y, como maestro de ceremonias, presentaba
las embajadas provenientes del exterior. Trabajando a travs de sus
agentes in rebus, quienes funcionaban tanto en correos como en la
polica secreta, el J efe de Oficinas ocupaba una posicin clave y era
el instrumento ms poderoso de control imperial, el cual en algunoS
aspectos puede compararse con el visir de la corte oriental. Fue capaz
de aumentar su control dentro de la administracin, colocando miem-
bros veteranos de su cuerpo de funcionarios como prncipes o jefes
de la oficiala en otras ramas.
Tambin de importancia considerable era el Quaestor Saeri pa-
latti, presidente del Consistorium o Consejo de Estado, quien era el
responsable de la maquinaria de adjudicacin, la creacin de leyes Y
la respuesta a demandas. Contaba con la asistencia de la oficiala de la
scrinia, y varias magistri scrinorum o secretaras de Estado lo u x ~
ban en su relacin con otras ramas de la correspondencia imperial.
213
Entre los funcionarios de las finanzas era muy importante el Co-
mes Saererum Largitionum, cuyo cargo se haba iniciado con la distri-
bucin peridica de regalos al ejrcito, que el emperador haba comen-
zado. Adquiri la jefatura de la Tesorera, la cual haba sustituido
al Fisco. Su departamento reciba los tributos e impuestos ms im-
portantes y controlaba las minas y la acuacin. Pasaron a ser respon-
sablidad del Comes Rerum Privatarum otros asuntos financieros que
cubran la administracin de los extensos dominios pertenecientes al
Estado, as como la riqueza imperial privada. En realidad no haba
una estricta divisin entre la corte v.el Estado, ya que elPraepositus
Saeri Cubiculi o camarero mayor no era solamente el ms alto funcio-
nario de la corte, sino que ocupaba la misma jerarqua que los altos
funcionarios de Estado. Una de sus funciones era la administracin
de los dominios destinados al mantenimiento de la corte. Un funcio-
nario nuevo, conocido como Seellarius o administrador de la riqueza
particular, era nombrado eventualmente para hacerse cargo de los
bienes particulares del Emperador. Muchas veces tuvo que ser llama-
dopara hacer frente a dficit en el Tesoro, con la consecuencia de
que eventualmente el Seellarius lleg a sustituir al Comes Saerarum
Largitionum como jefe del Tesoro.
El conflicto con Persia trajo cambios en la organizacin de las
provincias, las cuales fueron sustituidas por un sistema de temas, cada
uno bajo un strategoi o general, y se restableci la combinacin de
oficinas civiles y militares. Las modificaciones en las fronteras del Im-
perio se reflejaron inevitablemente en el modelo administrativo in-
terno. Conforme el Imperio se contraa, aumentaba la tendencia a la
centralizacin. Bajo los emperadores isuarianos (717-797 d.c.) desapa-
reci la Prefectura Pretoriana y se dividieron las funciones del jefe
de oficinas y el camarero mayor entre varios funcionarios separados.
Solamente los ttulos permanecieron como etapas en los catorce ran-
gos, cada uno con su propia insignia, que fueron concedidos en el
siglo x d.c. De esta manera, un alto funcionario tena tanto una desig-
nacin oficial como un ttulo jerrquico. Los nombramientos, promo-
cionesy destituciones eran controlados por el emperador, pero los caro
gas eran autorizados por orden del Gabinete El Empera.dor
personalmente confera a menudo el ttulo [errquico en una audien-
ceremonial. La promocin significaba un a?mento en salario .y.
Jerarqua, y se dispona de manera tal que Impulsara la ambicin
de los funcionarios. Una costumbre interesante mediante la cual el
Emperador enfatizaba sus estrechas relaciones con los funcionarios era
~ DE BIZANCIO A 1025 D.C.
el desfile de pago anual que desempeaba personalmente durante la
semana anterior al Domingo de Ramos, en una de las salas de audien-
cia del palacio.
Los cargos de la familia o la Corte eran ocupados generalmente
por eunucos quienes, a causa de su influencia, constituan a menudo
un poder independiente en el reino. Cada palacio estaba bajo el
control de un Papias o Guardia de la Puerta, a quien se vinculaba un
Protovestiarius, quien era jefe del guardarropa y su tesoro respectivo.
Haba tambin un Praepositus que era el seor de las ceremonias y
el influyente Parakoimomenos, o "aquel que dorma junto a la alco-
ba imperial". Frecuentemente estos eunucos reunan fortunas conside-
rables, pero se vean favorecidos al no ser elegibles para el trono, y al
no tener descendientes, no constituan usurpadores potenciales como
podran serlo otros funcionarios influyentes.
La administracin central en Constantinopla sigui estando con-
finada a las oficinas civiles; pero Filoteo, escribiendo como Mariscal
de la Corte a fines del siglo IX
J
mencion una divisin parcial entre
Kritai u oficinas judiciales y Sekretikoi u oficinas financieras princi-
palmente. El funcionario ms importante del Kritai era el Eparcho
s
o prefecto de la ciudad, quien era el funcionario civil de jerarqua
superior y jefe de la ciudad, despus del Emperador. Su cargo no
poda ser ocupado por un eunuco. Contaba con un cuerpo numeroSO
para vigilar los asuntos de la ciudad, a cuya cabeza estaba, en el aspecto
judicial el Logothete del Pretorio y en el administrativo el Symponos.
Como funcionario encargado de los gremios, el Prefecto supervisaba
el comercio y la industria y controlaba la polica y la brigada de in-
cendios. Los extranjeros relacionados con la industria caan dentro de
su competencia, pero la supervisin de los extranjeros en sentido ms
amplio se asignaba al Quaestor
J
cuyas funciones originales se haban
conjuntado a las del Quaesitor, cargo que haba sido introducido por
Justiniano. Haba varios funcionarios de finanzas que se haban desa-
rrollado fuera del departamento financiero de la Prefectura Pretoriana,
y estaban bajo elSekretikoi
J
cuyas jerarquas eran conocidas general-
mente como Logothetes o contadores, y Chartularii o actuarios, como
pletndose el ttulo en cada caso agregando el nombre del departa-
mento; por ejemplo: Logothetes tou Stratiotikou, quien controlaba
el pago y la comisara del ejrcito, y el Logothetes tou Genikou, el
cual era responsable del importante impuesto sobre la tierra.
Otros dos funcionarios merecen especial atencin, a saber, el di
rector general de Correos y el Syncellus. Aunque no se trataba estre'
215
tamente de un funcionario financiero, el director general de Correos
tena la misma categora que los Sekretikoi y, en virtud de su influen-
cia, era capaz de ampliar el mbito y la importancia de su cargo. Lleg
a fungir como una especie de Ministro de Asuntos Exteriores, tenien-
do el control de un cuerpo de intrpretes y era recibido diariamente
por el emperador en audiencia, llegando a convertirse finalmente
en una especie de canciller con el ttulo de Gran Logothete. El Syn-
cellus era un alto clrigo cuyo puesto lo colocaba en una posicin
estratgica para suceder al patriarcado. Su nombramiento, que deba
ser acordado por el Patriarca, le dio predominancia sobre todos los
funcionarios ordinarios y su funcin principal era actuar como vnculo
entre el emperador y el patriarca.
Los strategoi de los temas eran directamente responsables ante el
emperador, quien de esta manera mantena un control directo de
toda la administracin. Adems de sus establecimientos militares te-
nan sus propios cuerpos civiles. Sus principales funcionarios de finan-
zas tenan una doble responsabilidad ante la administracin central
y adems se enviaban fuera del centro superintendentes e inspectores.
Este sistema de verificaciones y balances se desarroll ms, dando a
los obispos la facultad de supervisar las disposiciones administrativas
en sus dicesis, e incluso de impulsar a los ciudadanos a perseguir un
remedio legal en contra de la opresin oficial.
Auxiliado por el prefecto de la ciudad y por el Quaestor
J
el em-
perador era la cabeza del poder judicial. Sigui siendo la suprema
Corte de apelacin y conserv la jurisdiccin directa sobre los fun-
cionarios ms altos. En realidad algunos emperadores impulsaron las
quejas personales, como una verificacin sobre la oficiala y como
un medio de determinar la opinin pblica.
ALGUNAS FUNCIONES PBLICAS
De los registros obtenemos un retrato lo suficientemente claro de la
administracin pblica bizantina como una serie de jerarquas de pues-
tos escalonados, o como un conjunto de autoridades geogrficas, pero
es mucho menos sencillo retratar el modelo funcional en ausencia de
un sistema desarrollado de departamentos. Ciertamente los funcio-
narios bizantinos no parecen haber hecho mucho para remediar los
defectos de la administracin romana, en este sentido. Se propone
aqu dar una breve ojeada a las formas en que se organizaban cuatro
importantes funciones pblicas: a saber: i) Diplomacia; ii) Servicios
Sociales; iii) Educacin, y iv) Finanzas.
i) Diplomacia: Los bizantinos daban gran atencin a la diplo-
macia como un medio ms econmico que la guerra, para la realiza-
cin de sus polticas exteriores y' hacan grandes desembolsos con tal
de hacerla efectiva. Sin embargo, a pesar de la contribucin del Gran
Logothete, que ya se ha mencionado, parece que no haba una oficina
de asuntos exteriores o un servicio diplomtico formal. Las emba-
jadas estaban bajo la responsabilidad de comisionados o plenipoten-
ciarios especialmente nombrados. Dichas embajadas eran organizadas
con gran ostentacin, en tanto que la recepcin ceremonial de los
enviados del extranjero en el Palacio Real se realizaba con gran pom-
pa para impresionar al visitante con el podero del Imperio. El mismo
emperador permaneca en silencio durante la entrevista, que era con-
ducida en su presencia por el Gran Logothete. Todo se 'haca para
garantizar que el representante extranjero viera solamente lo que se
quera que viera, y todos los enviados al extranjero, ya sea en misin
oficial o no, antes de salir del Imperio eran cuidadosamente aleccio-
nados respecto a su conducta y al tipo de informacin que deban
traer a su regreso. Se utilizaban todos los mtodos tradicionales para
obtener el apoyo de los poderos extranjeros: tratados de amistad con
concesiones recprocas; el pago de subsidios, aun si aparecieran como
tributo al receptor; matrimonios polticos; el incentivo a otros po-
deres en contra de un Estado pacfico y amigable, y otros ms.
ii) Servicios Sociales: nos llevara a conclusiones errneas el su-
gerir que el Imperio bizantino tuviera en cualquier' momento la
actuacin de un Estado benefactor; haba muy poca democracia para
que fuera admisible. No obstante, estaba el ejemplo prctico de las
ciudades helnicas que proporcionaban ciertos servicios sociales mo-
destos y el de la doctrina cristiana de caridad universal para impulsar
los establecimientos religiosos a saltar a la brecha. La obligacin de
ayudar al menesteroso se colocaba sobre todos los cristianos y par-
ticularmente los monjes eran exhortados a compartir lo poco que
tuvieran con los pobres. No era ms que un pequeo escaln hacia la
idea de que los cuerpos monsticos tenan que establecer servicioS
hospitalarios, y en realidad Bizancio estaba bien dotada de tales ins-
tituciones. Una de las ms esplndidas de stas fue apadrinada por
Juan Cornmenus en el siglo XII. Anexado a un monasterio que conta-
ba con dos iglesias, haba un hospital con SO camas dividido en cinca
salas para casos quirrgicos, casos mdicos, mujeres y dos para casOS
DE BIZANCIO A lQ25 D.C.
217
ordinarios- que tena un cuerpo suficiente, incluyendo una doctora,
esquema que hubiera acreditado a la poca moderna. Brindaba una
dieta vegetariana bien balanceada y tena departamentos de consulta
externa para casos ordinarios y quirrgicos. Los establecimientos in-
cluan hogares para ancianos, epilpticos, ilegtimos y hurfanos. Es
cierto que este ejemplo no se aleja bastante de nuestro periodo, pero
obviamente fue la culminacin de una prolongada experiencia. En
la prctica las instituciones ms adelantadas estaban situadas cerca
de la capital, pero existen evidencias de servicios similares en lugares
apartados.
Bajo influencias cristianas el emperador compiti con la Iglesia
y sus sbditos poderosos proporcionando instituciones de caridad que
se clasificaban camo xenodocheia u hosteras para peregrinos, ptocho-
tropehia o refugios para los pobres nosokomeia u hospitales para
enfermos y gerokomeia u hogares para ancianos, constituyendo en su
conjunto un importante servicio pblico.' Generalmente la adminis-
tracin se dejaba a la Iglesia, e incluso el Orphanotrophos, el director
oficial de un gran orfanato en Constantinopla, usualmente era un
sacerdote. Pero el gobernoejerca el control de finanzas mediante una
oficina de los dominios del Estado, y el emperador ofreca propieda-
des de entre sus propios bienes."
iii) Educacin: indudablemente la larga poca de xito de Bizan-
cio le deba mucho a su sistema educacional, que inclua tanto insti-
tuciones pblicas como privadas. El nio poda ser instruido en su
propia casa por su madre o un esclavo pedagogo, o asista a una escuela
local donde aprenda la ortografa esencial, p. ej. leer y escribir. Entre
los diez y los doce aos deba realizarse la educacin secundaria. sta
se concentraba en la gramtica, que se orientaba a un proceso de
helenizacin en la mentalidad y el discurso. Si la educacin iba a
continuarse ms all de este nivel, el joven poda ingresar a una es-
cuela para monjes o ir a una universidad a adquirir una ensea!,!za
superior. La educacin de las mujeres parece haberse restringido a
la instruccin en el hogar."
Para algunas profesiones se podan adquirir cursos especializados,
particularmente para abogados y funcionarios pblicos. Los secreta-
3 J.M. Hussey, The Byzantine World, Hutchinsons, 1957, p. 139.
4 A.M. Andreades en "Public Finances" en Bvzantium, op, cit . pp. 76-77.
5 Enssl in, "The Emperor and Imperial Adrninistration" en op, cit,
pgina 289.
f) Gcorgina Buckler, "Ryzantine Educar ion" en Bvzariurn, op, cit., pp. 150-163.
rios de la administracin imperial necesitaban practicar la escritura
rpida, los monjes convertirse en expertos en caligrafa fina y los sol-
dados especializarse en cuestiones militares. Aparentemente no haba
un entrenamiento especial para maestros, quienes comenzaban a en-
sear tan pronto como hubiesen completado sus estudios escolares.
No obstante eran ayudados en gran medida por la disponibilidad gene-
ral de textos literarios. Las copias de manuscritos se distribuan am-
pliamente, debido a que la lectura era una actividad comn y las
casas particulares, as como las intituciones pblicas, tenan sus colec-
ciones de "libros". Los libros de texto estaban escritos sobre una mulo
titud de materias. De hecho el valor de la enseanza era ampliamente
aceptado, aunque en total los logros literarios de Bizancio nunca su-
peraron niveles modestos. Bajo la Constitucin de Justiniano se sancio-
naron tres escuelas de derecho, dos en la apitales de Roma y Constan-
tinopla y una en las provincias, la Escuela de Derecho en Berytus
(Beirut), la cual era la principal institucin de capacitacin para
abogados y funcionarios pblicos antes de la destruccin de la ciudad
por un terremoto en 551 d.c.
La Universidad de Constantinopla era un notable centro de es-
tudio legal que dependa de la iniciativa imperial y el apoyo estatal.
Se tienen registros de que en 425 d.c. Teodosio JI nombr a treintain
profesores que eran pagados por el Estado y quedaban libres de
pagar impuestos. Bajo Constantino JI (913-59 d.c.) -un entusiasta
del conocimiento encic1opdico- haba ctedras de filosofa, geometra,
astronoma y retrica, as como enseanza en muchas otras materias.
Todas las ramas de la Iglesia y el Gobierno se dirigan a sus profeso-
res y estudiantes para llenar los puestos ms altos. Despus de un perio-
do eclipsado la Universidad fue reconstituida en 1045 por Constan-
tino IX, con el objetivo especfico de producir jueces y funcionarios
pblicos competentes. Los profesores estaban sometidos a una estricta
disciplina determinada por el Estado. Haba una Escuela de Derecho
y una Escuela de Filosofa, esta ltima colocada bajo el control del
clebre Psellus, que era la gran figura literaria de la poca," Se dice
que enseaba hasta once materias adems de la filosofa y era el "alma
de la Universidad"." ste era un puesto difcil y en ocasiones peligrosO,
y muchos de los sucesores de Psellus cayeron en desgracia. El mismo
Psellus, quien ofici tambin como Canciller imperial, tuvo que hacer
7 Psellus, Chronographia, trad. de E.R.A. Sewter como Fourteen Byzantine Ruiers,
Penguin, 1966.
8 Buckler, op. cit., p. 218.
DE BlZANCIO A 1025 D.C.
219'
una protesta de fe pblica. Aproximadamente en 1300 d.c. los maes-
tros pagados por el Estado alcanzaron la jerarqua de funcionarios del
gobierno, no obstante que sigui teniendo xito la educacin privada.
La Escuela de Filosofa no desapareci sino hasta la conquista turca
de 1453 d.c.
iv) Finanzas: ya se ha hablado sobre los funcionarios de finanzas,
pero las disposiciones financieras del pas eran de tal manera vitales
que la contribucin de la administracin pblica en este campo re-
quiere de consideracin ms amplia. Como lo seala Andreades, el
Imperio bizantino "era al mismo tiempo un Estado burocrtico, una
?J-onarqua absoluta semi-oriental, una comunidad greco-cristiana y,
finalmente, una nacin en la cual la capital desempeaba un rol tasi
preponderante como en los estados que, como Atenas, Roma y Vene-
cia, eran la creacin de una ciudad"." Una organizacin tan compli-
cada requera de gastos muy pesados y de un sistema efectivo de
administracin financiera. El emperador era su propio Ministro de
. Finanzas, conservando un inters especialsimo en el sistema en su con-
junto.
La defensa constitua una pesada carga en el presupuesto. El Te-
soro tena que proporcionar lo necesario para. la construccin y el
mantenimiento de una flota de vasallos navales de todos tipos, as como,
armas y maquinaria de guerra para el ejrcito. Los oficiales eran bien
pagados, se distribuan tierras entre los ciudadanos a cambio de una
obligacin de servir al ejrcito y, para suministrar estas fuerzas, tenan
que enlistarse mercenarios a un costo exorbitante. Adems estaba el
rengln del tributo pagado en realidad a los vecinos, tales corno los
blgaros, como una medida de seguridad en contra de la invasin.
Obviamente el costo de las impresionantes y prdigas embajadas que
ya hemos mencionado, era tambin bastante pesado.
La maquinaria administrativa civil era esencial para la existencia
de un reino tan complejo, pero como burocracia estaba confinada a'
ser cara y responsable para llegar a ser gravosa. En su mayora- los
funcionarios eran pagados por el Estado, y la costumbre ampliamente
difundida en otros lugares y pocas de compensar su costo mediante
la venta de oficios no se adopt en Bizancio, excepto en el caso de la
distribucin de unos cuantos puestos en la corte o ttulos vacantes.
El salario del funcionario se compona de tres elementos: el sixteresion
o provisiones, el roga o pago en efectivo y la ropa. El roga y la ropa.
eran distribuidos anualmente por el Emperador a los altos funciona-
l) Andrcades, op. cit., p. 74.
rios, como se mencion anteriormente, en tanto que las provisiones
eran distribuidas de vez en cuando por el parakoimemenos.
No obstante, el ingreso de los funcionarios se completaba con la
recoleccin de sportulae o gratificaciones, que casi cualquier transac-
cin aportaba en el curso normal de la administracin pblica. Incluso
el recolector de impuestos haca un cargo por su servicio, que por
supuesto constitua realmente un servicio puesto que evitaba al ciu-
dadano el problema yel gasto de viajar personalmente al centro admi-
nistrativo, como frecuentemente estaba obligado a hacerlo tal como
en el caso del censo. Pero este tipo de sistema poda conducir a una
seria opresin y corrupcin, y a menudo fue una de las causas fun-
damentales de la gran impopularidad de los funcionarios.' Original-
mente, bajo la administracin romana estos sportulae eran gratifica-
dones ilcitas y como tales no eran poco comunes en algunas comu-
nidades no europeas. Constantino las consideraba como el principal
problema administrativo e hizo lo que pudo para extirparlo mediante
la imposicin de las penalidades ms severas, incluso la muerte, con el
fin de inducir a "las codiciosas manos de los funcionarios a refrenarse
inmediat.amente". Sin embargo, en la larga carrera se tomaba en con-
sideracin que este tipo de asuntos era inherente a la oficiala y que era
mejor reconocerlo y regularlo antes que forzarlo a operar "bajo el agua".
Esto se haca incluso desde el reinado de Juliano (3.60-363 d.c.) y
-todava existe el inventario detallado para la provincia de Numidia,
aplicando diferentes grados de funcionarios y sus respectivas funcio-
nes, calculndose los pagos sobre la base de gran cantidad de bushels
de trigo.!"
Debi de haber estado relacionada una lista civil masiva para el man-
tenimiento de la magnfica Corte, la construccin de vastos palacios.
, algunos de los cuales eran ciudades miniatura autosuficientes, eunucOS
y personal de todos tipos: regalos a las tropas, banquetes suntuosos y
los obsequios convencionales incrementaban el total considerable-
mente.
No obstante qne las fundaciones de la Iglesia eran financiadas por
<Ciudadanos piadosos, el' Tesoro contribua en muchos sentidos en SU
mantenimiento y en las obras de construccin, mientras que el empe-
rador contribua tanto con la Iglesia como con las instituciones de
caridad ya mencionadas. Las diversiones de la ciudad en Constanti-
nopla constituan tambin una pesada carga, en tanto que la tradicin
'rcmana de ofrecer espectculos y realizar distribuciones gratuitas de
10 A.H.M. Jones, Studics in Roman Goucrnment, BlackwcIl, 1960, pp. 171-172.
DE BlZANCIO A 1025 D.C. 221
pan se continu. Estas hogazas cvicas se suspendieron bajo Heraclius
(61()"641 d.c.) , pero fueron sustituidas en menor escala por regalos
ocasionales en dinero y en especie.
Haba tres fuentes principales de ingreso, a saber: la propiedad
del Estado, que era bastante extensa. los impuestos ordinarios frecuen-
temente recaudados en especie y las contribuciones extraordinarias.
El Estado tena fbricas para la produccin de equipo militar y artculos
de lujo, especialmente telas. Normalmente stos no se vendan, pero
utilizaban en la Corte o se daban como regalos a potentados extran-
jeros,
El Emperador era propietario de vastos bienes agrcolas que, no
obstante, fueron reducidos por distribucin como tierras militares o
a fundaciones, parientes y con otros fines. El Estado posea
mmas, canteras y otras propiedades. Respecto a los impuestos directos,
el impuesto sobre la tierra, el impuesto sobre tierras de pastura y ani-
males y el impuesto de capacitacin sobre todos los hogares se re-
caudaban sobre la poblacin rural; mientras que los vecinos de un
pueblo pagaban un impuesto-licencia, un impuesto hereditario y otro
llamado aerikon cuya naturaleza no es clara. Los impuestos indirectos
se recaudaban como derechos aduaneros y alcabalas. La carga imposi-
tiva se increment con las inmunidades concedidas a ciertos monaste-
rios, con las contribuciones en especie al ejrcito y funcionarios, y se
complet con la coroe o trabajos forzados exigida para la construc-
cin de obras pblicas tales como fuertes, caminos y puentes.
Este sistema de finanzas pblicas tuvo muchas fallas, pero relati-
vamente constituy un adelanto sobre los sistemas existentes. Tena
que desempear una tarea casi insuperable y aun as el Imperio sobre-
vi. Como en todos los sistemas primitivos la extorsin estaba muy
difundida y en ocasiones el punto de ruptura fue escasamente abolido.
Al referirse al periodo iconoclasta (?1?,-842 , cunto
redujeron a la sociedad a una condIclOn estacionarra las medidas pre-
ventivas contra de la rapacidad fiscal, pero al .mismo admite
que manifestaba an un alto grado de prudencia y honestidad, mayor
que el de cualquier otro gobierno absolutista.'!
EL FUNCIONARIO BIZANTINO: ALGUNOS EJEMPLOS NOTABLES
Cuando se considera la tan importante influencia que sus .actividades
tuvieron sobre el Imperio bizantino, lo mucho que contribuyeron a
su larga supervivencia y cuntos de ellos haba, una colmena zumban-
JI Finlay, op. cit., pp. 184185.
222
DE BIZANCIO A 10',25 D.C.
te de trabajadores del cuarto de atrs cuyos logros ganaron ms repro-
ches que alabanzas de sus contemporneos, es sorprendente la manera
tan opacada en que se considera a los funcionarios bizantinos como
individuos y lo poco que conocemos acerca de sus tareas cotidianas:
con menos certeza con relacin a lo que sabemos sobre sus precursores
egipcios, quienes grabaron sus biografas en los monumentos mor-
tuorios.
Parecen haber sobresalido como estabilizadores de la sociedad,
que probablemente es una contribucin esencial de una administra-
cin eficiente en todas partes, pero ciertamente no eran creativos,
como efectivamente no lo era la totalidad de la sociedad bizantina,
aun en sus propios mtodos de negociacin. Sus tcnicas las adquirie-
ron de los romanos y los griegos: verdaderamente se prest ms aten-
cin a las finanzas y se desarroll la idea de un servicio administrativo
organizado, en oposicin al sistema de los magistrados individuales
durante los' regmenes anteriores. Se sigui utilizando el papiro hasta
que Egipto cay bajo los rabes y en los monasterios se prefiri el
papiro a pesar de su costo. El papel, el gran invento de la poca, lleg
de China a travs de los rabes pero este medio comparativamen-
te ms barato que estaba destinado a, desempear una funcin im-
portante al revolucionar las prcticas de la administracin, apenas co-
menzaba a difundirse en el Occidente durante las etapas finales del
Imperio.
Gran parte de la historia bizantina hace referencia a las acciones
de los ocupantes' de la silla del poder y a sus frecuentes extravagan-
das sanguinarias como jefes de la administracin, desde el Emperador
hasta jerarquas inferiores, pero descubre tambin buena cantidad de
informacin sobre las polticas administrativas de la poca. De esta
manera, haciendo eco a otra sentencia, puede sugerirse que toda his-
toria es historia administrativa.
En realidad hay varios textos originales interesantes que sirven
mucho a nuestro propsito, no obstante que se concentran fundamen-
talmente en el contexto legal y tienden a exagerar los aspectos cere-
moniales del asunto. Un manual administrativo, la Notitia Dignita-
tum, que data del siglo v, establece la jerarquizacin de algunos altos
funcionarios y sus cuerpos oficiales, mientras que por otro lado, una
lista de oficios de la corte en el Kletorologion del Mariscal de la Corte,
Filoteo, indica no solamente los cambios que haban tenido lugar en
los siglos intermedios, sino que presenta un tratado sobre las regula-
ciones que determinaban la precedencia en una ceremonia de la Corte
223
en 899 d.c.
12
El verdadero magnum opus en este respecto lo hizo Cons-
tantino VII (913-959 d.c, en su De Ceremoniis Aulae Bvzantinae o
Libro de Ceremonias, que detalla las rutinas, vestuario, comportamien-
to y cuestiones semejantes prescritas para la importante misin de
sostener la divinidad del emperador y el Estado. Un importante texto
administrativo del mismo periodo fue el Eparchikon Bibliont o
Libro del Prefecto, que muestra el mbito de accin del prefecto con
relacin al control sobre la producin y el comercio, y entre otras
cuestiones, describe las obligaciones de los gremios de Constantinopla,
cuyos precios para compra y venta eran controlados por dicho fun-
cionario.w Adems de las clebres legislaciones de lderes tales' como
Constantino y Justiniano, hubo obras como el Ecloga, la cual, durante
el siglo VIII, estableci un nuevo cdigo legal que se propona huma-
nizar el derecho y tuvo obviamente repercusiones sobre la administra-
cin. Existi un Libro de Oficios que presentaba la jerarqua hacia
el siglo XIV, pero en vista de la situacin en esa poca se considera
que al citar oficios ms antiguos que conservaban solamente su apa
riencia titular, esto refleja la apariencia exterior ms que la triste
realidad.
15
Las importantes realizaciones de unos cuantos administradores exi-
tosos que ascendieron hasta la cima del poder mediante una mezcla
de habilidad y trapaceras, merecen una poca de atencin como repre-
sentantes de una vasta clase. Entre stos era importante Nicforo 1
(802-811 d.c.) 16 quien, como propietario del oficio financiero del
Gran Logothete, haciendo uso de una intriga, destron a la demonaca
Emperatriz Irene. Utiliz su experiencia financiera para reorganizar
el sistema fiscal, siendo una de sus primeras realizaciones para esta-
blecer una corte de revisin para verificar las cuentas de todos los
funcionarios pblicos. Esto se hizo en respuesta a fuertes quejas contra
la extorsin de los recaudadores de impuestos, pero los ciudadanos
agraviados pronto descubrieron que cualquier cosa excepto una poca
financiera menos pesada estaba en prospecto, ya que el nuevo emper
rador pronto sera acusado de aplicar los ingresos confiscados a sus
propios usos en lugar de regresarlos a sus contribuyentes originales.
Nicforo demostr su habilidad como estadista al hacer frente a la
12 Enssln, op. cit., p. 279 Y 285.
13 lbid. p. 288.
14 Hussey, op. cit., pp. 136 Y 14{).
15 Enssln, op. cit., p. 293.
16 Finlay. op. cit; pp. 86 ss,
crisis, y su poder al mantener la supremaca del Estado sobre la Iglesia,
al nombrar a su propio candidato, un historiador que tuvo el mismo
nombre que l, como Patriarca. Sigui adoptando una poltica finan-
ciera despiadada y opresiva para llenar los cofres del Estado, pero
poda ser prdigo en los gastos en los asuntos que considerara im-
portantes. Extendi el margen de tributacin e incluso impuso obli-
gaciones sobre las propiedades de la Iglesia que hasta ese entonces
haban quedado exentas. Con todo, a pesar de su mala reputacin en
los anales. Nicforo parece haber sido humano en sus castigos y haber-
se contenido de imponer la pena de muerte sobre los que hubiesen
tratado de derrocarlo o asesinarlo. Fue muerto durante una invasin
de territorios blgaros, en gran parte por su error de no tomar las pre-
cauciones militares ms elementales.
Otro administrador sobresaliente fue Teokstos, de quien se con-
sidera fue el estadista ms hbil del ImperioP Al acceder al poder
Miguel II (842-867 d.c.), siendo an menor de edad, su madre la
emperatriz Teodora se convirti en regente con la asistencia de un
Consejo de Administracin constituido por Teokistos y Bardas, el
hermano de la emperatriz. Tambin Teokistos haba ocupado el pues-
to de Gran Logothete y haba sido nombrado Kanicleios o guarda
de la tinta prpura con la cual firmaba el emperador. Finlay seala
la especial eficiencia del sistema educacional en esa poca, dirigindose
a los administradores experimentados. Por otra parte, fue un periodo
en que la administracin opresiva condujo a la resistencia dentro de,l
Imperio, sin que pueda atribuirse esto a Teokistos, cuya hbil admi-
nistracin financiera era ampliamente reconocida. Como resultado de
las intrigas de Bardas y de un cambio repentino por parte del empe-
rador contra la regencia, Teokstos fue asesinado en prisin en el
ao 854 d.c. Subsecuentemente, como testigo de su efectiva adminis-
tracin bajo la inspiracin de Teokistos, la emperatriz Teodora pr
e
sent al Senado un informe de la gran acumulacin de riquezas en el
Tesoro del Estado. Finlay seala que "el inmenso tesoro as u ~ u
lado probablemente hubiera dado una fuerza inmortal a la SOCIe-
dad bizantina de haberse dejado en manos del pueblo mediante una
atinada reduccin en la proporcin de las contribuciones, acompaada
por un gasto sensato para la defensa de las fronteras y para facilitar
la transportacin del producto agrcola a mercados distantes't.!"
El nico administrador poltico que queda por mencionar es Juan
1'7 Finlay, op, cit. pp. 149 ss,
18 tue: p. 159.
%25
el Orphanatrophos, Ministro de las Instituciones de Beneficenca.P
Era un eunuco y monje que haba ingresado a la casa de los romanos
antes de convertirse en emperador como Romanus III (1028-1034 d.c.)
conjuntamente con la emperatriz Zoe (1028-1050 d.c.) , que ya haba
contrado matrimonio muchas veces y consecuentemente haba ascen-
dido a un alto cargo. Juan tena un hermano llamado Miguel de figura
atractiva, que haba sido orfebre y cambista y haba recibido un nom-
bramiento en la casa Imperial. Desgraciadamente sufra violentos y
repentinos ataques de epilepsia. Pero la emperatriz le tom cario,
situacin de la que Juan, que era un eunuco y por tanto inelegible
para ocupar el trono, tom ventaja. A la repentina muerte del Empe-
rador, el hermano de Juan se convirti en el siguiente esposo de la
como el emperador Miguel IV (1034-1042 d.c.), Juan, fun-
giendo como primer ministro de su hermano y presidente del gabinete,
lleg a ser un hombre poderoso en el territorio. Parece que sirvi
bien a su hermano, pero su administracin fue de rapacidad e injuria
enrelacin con el Imperio como un todo. Se incrementaron los impues-
tos y abundaron las extorsiones sobre las provincias. El asesinato de
un recaudador de impuestos en Antioqua al acceder el nuevo empera-
dor fue combatido con penalidades despiadadas de las familias dirigen-
tes de la ciudad. Eventualmente estas exacciones ocasionaron insurrec-
ciones que costaron al Imperio ms de lo que haba ganado el Tesoro
Imperial. "El recaudador de ingresos del tema de Nicopolis fue hecho
pedazos por el pueblo y las regiones occidentales de Grecia recibieron
con alegra a las tropas blgaras." zo Juan aspiraba incluso al patriar-
cado, pero en esta direccin sus ambiciones se veran frustradas. Du-
rante el reinado del ltimo esposo de la emperatriz Zoe, Constantino
IX (1042-1055 d.c.), Juan se vio desfavorecido y fue exiliado a Maryk-
tos, en donde lo dejaron ciego. En este cruel acto probablemente es-
implicada la hermana de Zoe, Teodora. Ciertamente ella fue el
Instrumento para su posterior asesinato, sin la formalidad de una sen-
tencia legal. A causa de tales incidentes es claro que haba periodos
en que las carreras de prometedores administradores polticos bizanti-
nos podan ser prohibitivamente difciles.
Existen pocos retratos del ms tpico funcionario pblico bizantino
y para redondear esta relacin con un ejemplo representativo nece-
sitamos remontarnos al siglo VI, cuando el poeta y anticuario Juan
19 Finlay, op, cit . pp. 373-395.
20 [bid. p. 377.
DE BIZANClO A 1025 D.C.
el Lidio.s- acerca del cual se conoce bastante, sirvi en las oficinas del
estado central.
Juan Lidio, como podramos llamarlo con ms propiedad, alcanz
una importancia literaria considerable, aunque sus obras puramente
literarias no han sobrevivido. En su libro De Magistratibus
J
que ofrece
una relacin interna del servicio pblico en la poca de J ustiniano
y que fue una de las obras escritas por Lidio durante su retiro, relata
cmo ingres al servicio pblico. Esto ocurri bajo el consulado de
Secundiano (511 d.c.), cuando Lidio dej su lugar de nacimiento,
Filadelfia (Ammn) , y lleg a la capital donde despus de mucho
considerarlo decidi "reunir los memoriales de la Corte y visti el
uniforme con ellos". stos eran los empleados en la oficina del Magste.r
Memoriae, uno de los principales secretarios del emperador. En realI-
dad parece que la suerte de Lidio se present cuando Zoticus, quien
era un lidio como l, lo persuadi paTa hacerse cargo de la secretara
en la oficina del Prefecto Pretoriano, donde Ammianus, un primo,
ocupaba tambin una posicin importante. En sus primeros aos Lidio
no slo encontr un trabajo remunerativo en gran medida, sino que
una apologa compuesta para Zoticus fue elogiada y se le pag una
buena cantidad por cada lnea. Posteriormente Zoticus, con la aproba-
cin de Ammianus, contribuy para conseguir una esposa a Lidio,
la cual trajo consigo una dote de cien libras de oro y que de acuerdo
con el mismo Lidio "superaba a cualquier mujer que anteriormente
se hubiera ganado la reputacin de sobria", No es sorprendente des-
pus de esto la rpida promocin de Lidio que le dio un nombramien-
to excepcional al ser aceptado como el primer chartularius en el cuero
por de ab actis, en el cual era jefe de la importante rama en la of-
cina del Prefecto que se encargaba de las apelaciones en casos no
criminales. El chartularius auxiliaba al adjutores, un funcionario de
calidad especial nombrado para ayudar a los jefes seniles de departa-
mentos que no fueran ya capaces de soportar todo su peso. La corte
de ab actis se ocupaba sobre todo de las cuestiones de propiedad y
finanzas y constitua una oficina regular de registro, requiriendo ~ I
nutas y registros elaborados para todos sus procedimientos. Esto ~ }
un gran campo de accin a la inclinacin particular de Lidio, qUIen
fue casi lrico en su descripcin del trabajo.
Pero los tiempos cambiaron. Justiniano ascendi al trono y su celo
reformista pronto pas arrasando por todas las oficinas, cortando al
menos algo de la madera muerta. Lidio parece haber perdido sus
21 Ure, op. cit., pp. 113 ss, y A.H.M. jones, op. cit., pp. 172 ss.
227
buenas relaciones y no fue ya una persona grata para sus jefes. Le
disgustaba toda interferencia con las formas antiguas y se vio particu-
larmente decepcionado cuando el griego sustituy al formalizado latn,
en el que se haban ocultado hasta entonces los procedimientos de la
Prefectura. Consecuentemente encontr que sus servicios eran atra-
dos a actividades ms acadmicas y literarias. Fue comisionado por el
emperador como una especie de historiador real para que escribiera
acerca de la guerra en contra de los persas (probablemente la de 527-
532 d.c.) y fue hecho profesor en la Universidad.
Parece que las reformas afectaron de manera adversa la importan-
cia de la Prefectura Pretoriana, la cual haba perdido el control del
sistema postal y las fbricas de armas frente al Magister Oiiiciorum,
y tuvo que recibir a uno del personal de este ltimo como princeps.
Lidio critic tambin la divisin de la oficiala entre los funcionarios
judiciales y financieros, considerando a estos ltimos como advenedi-
zos y mostrndose apasionadamente contrario al ascenso, en lugar de
dar preferencia a hombres de letras o abogados, de aquellos empleados
de finanzas como Marino el Sirio y Juan de Capadocia para la Pre-
fectura Pretoriana. Critic de manera especial las exacciones de este
ltimo quien, aleg, haba empobrecido a los provincianos, aunque
en realidad se sabe que Juan de Capadocia, adems de sacar una
tajada, fue muy hbil para llenar los cofres pblicos. El efecto personal
de los cambios fue que con casi cuarenta aos en el servicio el puesto
ms alto en la oficina qued a su disposicin, ahora que el cargo de
princeps haba sido asignado a un extranjero, era el de corniculatius,
al que haba sido promovido, pero los prerrequisitos de este cargo se
haban reducido a consecuencia de los cambios.
Lidio se retir despus de cuarenta aos de servicio, con el ttulo
de clarissirniis, la jerarqua de conde de segunda clase y un testimo-
nio de su jefe en el que se refiere a l como "Juan el gran escritor",
calificativo que se dice lo complaci mis que cualquier ttulo oficial.
Hay mucho en la historia de Lidio que aclara aspectos no slo
del servicio pblico de Bizancio en sus inicios, sino tambin sobre el
funcionario tpico a travs de las distintas pocas: el apego a los pro-
cedimientos, la actitud conservadora inherente, el resentimiento na-
~ u r de los cambios que modificaron las expectativas originales y redu-
jeron las oportunidades de ascenso, la existencia de "pasajeros" que
en ausencia de un sistema de retiro efectivo debieron ser tolerados
aunque ya no fueran de gran utilidad para la administracin. Proba-
blemente, como un paralelo con nuestros tiempos, podemos apreciar
ms claramente las reacciones de un funcionario con una preparaclOn
literaria y acadmica en contra del aprovechamiento en su propia
esfera de expertos de otros campos. Pero antes de que denunciemos a
la burocracia -un hbito humano que parece remontarse a los co-
mienzos del gobierno- vale la pena recordar el otro aspecto: la asidua
devocin del funcionario al servicio del Estado; su lealtad a su jefe y
el orgullo de su carrera; sobre todo, y puede discernirse en la men-
talidad de Lidio, su deseo de dedicar sus energas al bienestar general.
Si en ocasiones est expuesto a tomar ms de lo que debe de la reserva
pblica o inversamente lamentar las condiciones que le impiden hacer-
lo, debe recordarse que sus, faltas se originan no en el hecho de que el
funcionario pertenece a una especie que es poco menos que humana.
sino que la naturaleza de su trabajo ofrece un vastsimo campo para
los errores humanos comunes.
A partir de la carrera de Juan Lidio las dos autoridades con las
que estamos en deuda por estos hechos sacan conclusiones bastante
opuestas. Ure finaliza su admirable captulo en La burocracia, de la
siguiente manera: "Pero si aceptamos la elevada autoridad que nos
dijo que la corrupcin puede provenir slo del interior, entonces
entre aquellos a quienes podramos atribuir con razn la decadencia
gradual y fin ltimo del sistema imperial, Juan Lidio y sus anlogos
deben ocupar un lugar importante." 22 Por otro lado, A. H. M. Jones
en su estimulante ensayo sobre "El servicio civil romano" afirma:
Es fcil mofarse de la burocracia bizantina, pero tan fastidiosa y (O'
rrupta como era, serva a propsitos tiles. Los emperadores se apoya-
van en las jerarquas administrativas, probablemente no en vano por
completo, como una forma de vigilar las extorsiones e ilegalidades
ms arbitrarias por parte de los funcionarios administrativos, particu-
larmente los gobernadores provinciales. Los empleados permanentes
del oiiicia no s610 conocan las reglamentaciones mejor que los gober-
nadores, que fungan solamente durante uno o dos aos; tenan tam-
bin una necesidad menos imperiosa de enriquecerse rpidamente Y.
se conformaban con obvenciones ms o menos regulares, consagradas
por la costumbre; y siendo residentes permanentes no podan ms que
tener algn sentimiento de compaerismo por los provincianos oro
dinarios.w
Probablemente sea ms justo concluir con una nota interrogativa:
si la oficiala bizantina era tan mala corno algunos registros existen'
22 Ure, op. cit., p. 120.
23 A.H.M. Jones, op. cit., p. 175.
DE BIZANCIO A 1025 D.C. 229
tes parecen indicar, cmo es posible, a la luz de su larga historia, que
el gran Imperio siguiera existiendo durante todo un milenio y en
una poca en que el Occidente dividido luchaba por salir del caos y
penetraban rpidamente fuerzas extraas del Este? No sugiere el
resultado la existencia de una administracin pblica ms efectiva
que la que se suele acreditar al Imperio romano de Oriente?
VII. ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A ;1066 D.C.
AUNQUE hacia fines del siglo III Dioc1eciano haba consolidado el po-
der e integrado la administracin del Imperio romano bajo su control
personal, l fue tambin quien sustituy el principado augusto con
una especie de imperialismo dual tan pronto como la situacin hubo
madurado. Esto no pareca probable cuando Constantino, a principios
del siglo IV) sustituy la entonces existente augusti de Diocleciano y dio
por primera vez a todo el reino romano una sola religin, el cristia-
nismo. Pero, al transferir su capital a la favorablemente situada Cons-
tantinopla en el Bsforo, inevitablemente traslad el centro de gra-
vitacin romano hacia el Este, de tal manera que una Roma debilitada
y reducida moralmente demostrara su incapacidad ante el gran vigor
de los brbaros que ya estaban penetrando por las fronteras del norte.
La continuidad del rgimen romano en el Oriente durante otros mil
aos, la primera parte del cual se ha analizado en el captulo VI) y la
acelerada decadencia de Roma en el Occidente presentan a los estu- .
diosos un problema que ha originado gran cantidad de respuestas,
entre las cuales no parece probable el surgimiento de alguna certera.
Sin duda la debilidad administrativa ocup algn lugar en este pa-
norama, pero difcilmente poda haber constituido esto toda la historia
o incluso el defecto clave. De los dos elementos esenciales para la
continuidad del Imperio -a saber, la concentracin efectiva del poder
y la existencia de una administracin eficiente- es difcil creer que
la administracin romana del siglo IV adoleciera de algn gran defecto
que imposibilitara la sobrevivencia del Imperio de Occidente, que-
dando claro que al menos la aplicacin de principios similares en el
Oriente contribuy con algo a la continuidad de Bizancio. Parece que
la causa radical debe buscarse en el dominio del poder, que en el
Oriente fue capaz de resistir los ataques del exterior y las tendencias
hacia la desintegracin del interior, as como hacer lo mejor de una
maquinaria administrativa eficiente, en tanto que en el Occidente el
proceso de debilitamiento mediante la absorcin y el asalto brbaro
continuos crearon problemas que una administracin eficiente no po-
da haber resuelto sola.
Bajo los ataques sucesivos de los anglos, sajones, visigodos, vnda-
los, hunos, ostrogodos y muchos otros, las marcas occidentales del
Imperio se derrumbaban y si las instituciones romanas seguan fun-
230
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.
2S1
donando, como es evidente que ocurra frecuentemente, sin duda
estaban tan cambiadas por la nueva situacin econmica y social que
pronto tendieron a perder su misan d' tre original e incluso a conver-
tirse en una carga sobre las comunidades que requeran medios y
soluciones administrativas ms simples.
Durara poco la restitucin parcial del Imperio en el Occidente,
realizada bajo Justiniano despus del ao 535 d.c., cuando los estan-
dartes romanos se llevaron hacia el Oeste contra los ostrogodos al sur
de Italia, los vndalos en el norte de frica y los visigodos en el sur de
Espaa, ya que haba decado el espritu mismo de Roma, e incluso
en el corazn de Italia no poda arrebatarse el poder a los lombardos
cuyo reino se extenda al norte hacia los Alpes. En las fronteras del
oeste y el norte del Imperio momentneamente ampliado estaban los
vastos reinos de los visigodos que ocupaban la mayora de la Iberia
y una parte de la Galia del sur, y el reino de los francos que se ex-
tenda a travs de la Galia y Alemania hasta el Elba. Los hercleos
esfuerzos ofensivos de ] ustiniano en el Occidente y los esfuerzos de-
fensivos en el Oriente ocurrieron slo momentneamente y a un costo
exorbitante para todos los ciudadanos del vasto Imperio. En cualquier
caso, las hazaas reales quedan al frente. El nacimiento de Mahoma
en 570 d.c., hijo de Abd-allah de La Meca, era el portento de un reto
masivo no solamente para Roma, sino para toda la civilizacin contem-
pornea.
No tendra sentido aqu intentar siquiera una breve resea de la
complicada historia de aquellos fatales siglos que siguieron a la reti-
rada de las legiones romanas de las fronteras del norte, aproximada-
mente a finales del siglo IV. Lo que podemos hacer es considerar
algunas de las situaciones administrativas que se estaban desarrollando
durante esa poca de caos, situaciones que eventualmente dejaran una
huella considerable sobre la imagen administrativa de la poca Mo-
derna. Trataremos la administracin pblica de los nuevos reinos del
Occidente, la Iglesia de Roma, el Islam y los reinos anglosajones.
EL ASCENSO DE LOS REINOS OCCIDENTALES
La retirada de las legiones romanas de Inglaterra, Alemania y la Galia
no signific la sustitucin inmediata o universal de la administracin
romana. La consecuente interrupcin de las comunicaciones y la pr-
dida de los registros ha conducido a exagerar las "pocas oscuras"
qUe vendran. Durante siglos los habitantes locales han adoptado y
232 .
aceptado la forma de vida romana y han llegado a preferir sus refi-
namientos, en lugar de los rudos hbitos tribales. En ocasiones las tri-
bus invasoras o infiltrantes destruan todo; otras veces, despus de
expulsar a 105 habitantes abandonaban los asentamientos romanos como
algo incomprensible para ellos, dejndolos en la decadencia. A menu-
do se establecan junto a los habitantes actuales y comenzaban en se-
guida a aprender sus mtodos y absorber sus costumbres. Las tradicio-
nes tribales y lo mtodos gubernamentales se modificaron por la nueva
situacin y se configur una amalgama de los dos esquemas de adminis-
tracin, en forma gradual. Siguieron vivos en las mentes de los hombres
los preceptos y ejemplos de Roma aun despus de que las instituciones
reales haban dejado de ser efectivas en la situacin econmica y social
diferente, inevitablemente ms primitiva, que haba surgido de las
ruinas de una sociedad ms antigua.
A pesar de la existencia de instituciones democrticas entre las
tribus alemanas, los nuevos lderes eran esencialmente carismticos Y
la autoridad real, especialmente entre los francos," era impresionante.
Cualquier hombre que se negara a presentarse ante el tribunal del
rey poda ser proscrito, lo cual significaba desposeimiento y muerte,
ya .q ~ ni siquiera la mujer del delincuente poda mantenerlo por
quedar incluida en la proscripcin; mientras que aquellos que fueran
empleados en torno a la persona del rey gozaban de privilegios y pro-
teccin especiales.
La Casa Real -un centro de poder de gran movilidad- era ~
nica administracin central, y durante muchos aos no hubo admI-
nistradores especialistas, como tales. Tan pronto como el poder real
lleg a ser demasiado grande para que el control personal fuera efec-
tivo, se proyect un sistema de administracin territorial, de distritOS
bajo el gobierno de virreyes o representantes del rey, con -Ias tareas
fundamentales de preservar la ley y el orden y recaudar las cuotas o
multas reales. ste es el patrn del gobierno tribal dondequiera que
surgiera, pero las condiciones especiales del ya civilizado Occidente
romano estaban obligadas a prescribir modificaciones a este sencillo
proyecto. Sin embargo, no obstante el efecto considerable de estas
condiciones especiales, las ideas tribales persistiran durante mucho
tiempo y contribuyeron al sistema feudal que iba a surgir posterior-
mente.
1 M.C. Pfister, "The Franks before Clovis" en Cambridge Medieval History, vol. 1,
Cambridge; 19I1, pp. 292-301.
283
Los francos merovingios 2 (circa 500-750) tuvieron que luchar con
los problemas surgidos en la Galia, los cuales iban mucho ms all
de la capacidad de las instituciones tribales. Aqu la numerosa pobla-
cin galo-romana ya establecida aceptaba por costumbre ser gober-
nada por una diocese de Roma, de tal manera, que hubo de introdu-
<irse una nueva administracin central y nombrar funcionarios
adicionales, en tanto que la administracin local tuvo que ser modi-
ficada para ejercer un control efectivo de habitantes altamente refina-
dos. Al alcanzar el xito, las instituciones romanas y alemanas se
combinaran en proporciones variables de acuerdo con las necesidades
locales. Adems, con una dimensin ms extensa, la influencia .de
las instituciones e ideas de la Iglesia cristiana contribuiran a esta re-
modelacin de las estructuras polticas.
Bajo los reyes merovingios la idea romana del Estado se eclipsaba.
Los nuevos gobernantes eran lderes personales que exigan una obe-
diencia personal y ofrecan una proteccin tambin personal. La rela-
cin del rey con el pueblo era personal; de hecho ste era un pueblo
de sbditos suyos y el vnculo lleg a ser santificado mediante jura-
mento. Bajo este sistema la decisin gubernamental sigui siendo
vlida solamente mientras el gobernante viviera. El reino era propie-
dad del rey y todos los ingresos eran sus derechos. El rey poda hacer
lo que quisiera con su propiedad. A su muerte se requera un nuevo
juramento para una renovacin legislativa y administrativa. Su reino
se dividira entre sus hijos como cualquier otra propiedad privada.
Es posible que la idea de una administracin pblica distinta descan-
sara en lo recndito de la mente de los hombres a partir de la expe-
riencia romana, pero tuvieron que crearse instituciones administrativas
para la sociedad emergente, de manera emprica, a menudo en forma
COStosa y en ocasiones con gran padecimiento.
El rey merovingio ejerca derechos paternales sobre sus sbditos y
poda dictar rdenes y prohibiciones como cualquier lder alemn,
pero tambin ejerca ciertas facultades enraizadas en las costumbres
romanas, tales como el derecho a crear moneda e imponer impuestos.
La sombra del Imperio se manifestaba en la adopcin de la doctrina
del lese-maiest como una proteccin de la persona real, pero el poder
desptico del gobernante era reducido considerablemente por la na-
turaleza restrinzida de los medios gubernamentales .a su disposicin.
El Palatium o Casa Real era, una mera sombra de su prototipo impe-
2 Jaques Ellul, Histoire des Institutions, vol. 1, Presses Universitaires de Franee,
1955, pp. 667-707.
234 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.
rial: estaba constituido por consejeros, oficiales y guardias, pero no
haba oficinas o despachos para formar una administracin central. Era
solamente la casa movible del gobernante. Para pedir algn consejo,
cualquiera que ste fuera, el rey llamaba a quien eligiera, laico
eclesistico. Sus sirvientes actuaban como ministros entre los cuales
el jefe era el major domus o alcalde de palacio, quien era el adminis-
trador de los bienes y tena el control de todo el personal de la casa.
El Alcalde de Palacio lleg a ejercer una gran infl uencia y a tener en
sus manos un poder creciente. Durante la minora de edad de un rey
poda ejercer el poder real, el cual inclua el comando de la guardia,
presidir las asambleas populares y controlar la administracin. Sus
colaboradores ms cercanos eran los comes palatii o condes de palacio,
que se encargaban de asuntos relativos a la justicia real y podan
actuar como embajadores o llevar a cabo misiones militares, yel Re-
frendario, que era el nico sobreviviente del sistema romano, con la
tarea de preparar edictos y rdenes, cuidando y poniendo el sello real,
as como manejando la correspondencia. Entre los funcionarios menos
importantes estaba el Comes Stabuli o conde de los establos, quien
cuidaba de los caballos y como algo obligado lleg a contar con facul-
tades militares; y el Senescal, responsable de los suministros y la orga-
nizacin de los servicios domsticos. Estos empleados domsticos, ori-
ginalmente libertos, llegaron a adquirir una alta jerarqua. Bajo la
proteccin del gobernante disfrutaban de inmunidades que los colo-
caban al par con los ciudadanos dirigentes y los grandes propietarios.
Los miembros del Palatium adquiran un esprit de corps propio y
gradualmente constituyeron un poder corporativo al que incluso el
rey tena que someterse en ocasiones. Particularmente el alcalde de
palacio obtuvo su autonoma y fue capaz de enfrentar al rey. Hacia
fines del siglo VII haba llegado a ser lo suficientemente poderoso como
para dominar a la nobleza y reducir al rey a la condicin de un t t r ~
situacin surgida frecuentemente en la historia, en la que un adnn-
nistrador influyente al adquirir poderes gubernamentales ha sido
capaz de usurpar la autoridad del gobernante y convertirse en el g'"
bernante supremo, aunque sin ocupar efectivamente el trono.
El mandamiento de los merovingios se ejerca en las localidades
por comes o condes, generalmente nombrados de la oficiala del pala-
cio e invariablemente ejerciendo todas las facultades reales y disfru-
tando de las inmunidades reales. A partir del siglo VI los comes fuer?n
auxiliados por un vicarius. Tambin el rey, cuando las circunstanCIas
lo exigan, designaba duques con poderes militares y como tal tena
235-
l
una categora superior a la de los condes. Los servicios pblicos se
relacionaban principalmente con la justicia y las finanzas. La primera
era administrada mediante el tribunal del rey y las cortes comunes. La
ltima se redujo a sus trminos ms simples, ya que los gastos reales
eran los de una casa comn y corriente. Funcionarios y tropas eran
sostenidos sobre una base de subsistencia. Las obras pblicas se reali-
zaban por la coroe o los trabajos forzados. Los gastos de la corte y
la familia real tenan que sufragarse, pero viajando de un lugar a
otro la carga de mantenimiento circulaba entre las huestes del rey,.
cuya obligacin era ver que el squito real se cuidara apropiadamente
en tanto se encontrara bajo su jurisdiccin. El rey tambin obtena
ingresos de su propia villae o bienes que eran considerables, como
gran propietario. Cada villa era administrada por un decanus que
tena el control directo de las oficialas nacionales pero estaba bajo
la supervisin general de un funcionario de palacio conocido como
Domesticus super uillae, Cada villa real era un reino autnomo sepa-
rado del pagus o condado, con su propia corte y su propio sistema de
tributacin.
Otros ingresos provenan de las multas y confiscaciones bajo el
derecho alemn y prstamos voluntarios de los libertos (que por lo
general eran voluntarios slo de nombre). Durante un tiempo se si-
guieron recaudando ciertos impuestos romanos gravados a los galo-
romanos, por medio de los condes, pero con los intentos para extender
estos impuestos a los francos y la confusin creciente en el sistema
mismo, comenzaron a surgir nuevas dificultades hasta que en 614 d.c,
Clotario 11 (584-629 d.c.) prometi no llevar el sistema ms lejos. Las
obligaciones sobre los bienes en su entrada a los pueblos y puertos
-alcabalas y derechos de aduana-s, as como la requisa directa de los
funcionarios a los almacenes, eran medios simples para complementar
el ingreso real. No haba un tesoro estatal separado: todos estos im-
puestos se dirigan al tesoro real y hubieran sido excesivos si el gober-
nante no hubiera reducido su patrimonio en general gastando impru-
dentemente y transfiriendo tierras y propiedades para asegurarse de la
lealtad de sus sbditos influyentes.
Durante el siglo VII los diversos reinos merovingios haban cado
en general bajo el control de sus alcaldes de palacio, alcanzndose una
unidad precaria solamente bajo Carlos Martel, vencedor de los rabes
en Tours en 732 d.c., y su hijo Pipino el Breve. Cuando este ltimo
muri en 768 d.c., su Imperio se dividi en dos reinos al mando de
hijos, uno de los cuales muri tres aos despus, dejando el camino
lIbre para que el otro hijo, Carlos, reunificara ambos, y despus, por
conquista, extendiera su poder hacia el sur, ms all de los Pirineos
hasta el Ebro y en Italia ms all de Roma, as como hacia el norte
hasta el Elba y el Danubio. Tan grande era su poder que impuso su
_proyeccin a la Iglesia y en Roma, en la Navidad del ao 800 d.c,
Carlomagno (742-814 d.c.) , como se haba llegado a conocer, fue co-
ronado Emperador por el Papa. De tal manera que las relaciones de
los gobiernos laico y eclesistico del Occidente se llevaron a un vnculo
estrecho, naciendo el Sacro Imperio Romano, ms como una idea que
-como una continua realidad, pero una idea que sigui inspirando la
lealtad de los europeos hasta su abandono final en 1806.
3
Con la entronizacin de Carlomagno regres a las mentes de los
hombres la idea del Estado, tan lejos como se involucrara. la restitn-
cin del poder de Roma. Carlomagno se consideraba a s mismo como
el sucesor legtimo del emperador romano, sus conquistas como la
reocupacin de las partes del Imperio perdido, y aceptaba como una
de sus obligaciones supremas la proteccin de la Iglesia de la Roma
universal. Bajo los merovingios ya se haba tomado del Oriente la idea
-de la interpenetracin de la Iglesia, el gobierno civil y el Papa; al no
ser ya capaz Bizancio de proteger la Iglesia en el Occidente contra los
lombardos, haba conferido su labor proteccionista a Carlos Marte1
y Pipino, sucesivamente. Fue entonces cuando el concepto del Rey
Franco como sucesor del Imperio se haba convertido en algo ms que
un deseo piadoso. Pero la idea de un gobierno y un dominio personal
.sigui opacando el concepto ms amplio, y Carlomagno, a pesar de SU
cultura, se consideraba como el dueo supremo de la vida y la muerte
de sus sbditos. Las asambleas existentes eran meramente consultivas.
A excepcin de Lombarda y los territorios papales, todos los p u l ~ s
del nuevo Imperio se consideraban sometidos al gobernante, practr
cndose la dominacin local a travs de las instituciones existentes.
Carlomagno sigui ejerciendo todos los poderes de sus predecesores
-de orden ejecutivo, mando militar y total jurisdiccin-, pero a stoS
se agreg ahora el poder para legislar de la misma manera que el
emperador romano.
Estas disposiciones legislativas, conocidas como capitularia, eran
de cuatro tipos, a saber: 1) per se scribenda, que emanaba del gober-
nante mismo y relacionndose con cuestiones administrativas, tantO
laicas como eclesisticas, as como algunas cuestiones jurdicas; 2) pro
lege tenenda, que contaban con poder legislativo general a travs de
tocio el Imperio; 3) legibus addenda, insertando o enmendando leyes
3 James Bryce, The Holy Reman Empire (1864).
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 287
1
nacionales y cubriendo asuntos penales y privados, y 4) missorum,
instrucciones para los missi dominici, relacionadas con cuestiones ad-
ministrativas ms limitadas."
El reino de Carlomagno difera del merovingio en que tena una
mayora alemana, orientado al norte, hcia el Elba, ms que al sur
hacia el Mediterrneo, as como por estar completamente separado de
Bizancio. Por otro lado, a pesar del renacimiento de la dea del Estado,
el podero carolingio recay sobre el vnculo personal entre gober-
nante y sbdito. La estrecha relacin con la Iglesia hizo del nuevo
reino una teocracia. La verdadera naturaleza de este gobierno ha sido"
registrada por Rincmar, Obispo de Rheims, en su De ordine palatii
(882 d.c.).
Mientras que el Palatium o casa real segua siendo movible, como
bajo los merovingios, exista ahora una residencia real en Pavia, en el'
Principado de Pavia, y una capital en Aix-la-Chapelle, que Carlomagno
pretenda sustituyera a Roma. En gran medida este Palatium sigui
constituido como antes, con la excepcin de que desaparecieron el
Alcalde de Palacio, los Refrendarios y el Domestici, junto con el Mi-
nistro de Finanzas. Car1omagno personalmente se encarg del reagru-
pamiento de funciones bajo tres altos funcionarios que constituan
una especie de consejo privado.
El primero entre estos funcionarios era el gran capelln, quien
diriga al personal eclesistico del' palacio, representaba al papa ante'
el emperador, llevaba la relacin de todos los asuntos eclesisticos del
reino, decida controversias entre el clero e informaba sobre todas las
cuestiones ecesisticas ante el emperador. Tambin estaba a cargo
de la escuela del palacio. En segundo lugar, el Cancellarius o Canci-
ller, que sustituy al Reierendarius. Invariablemente era un eclesis-
tico y, en este respecto, estaba subordinado al gran capelln. De tal
manera, la Cancillera era parte de la Capilla Real. Despus del ao
860 d.c. el gran capelln adquiri el ttulo de gran canciller, pero el
poder ejecutivo sigui en manos del canciller, quien era responsable
de la promulgacin de leyes y regulaciones, de la correspondencia real,
del cuidado la utilizacin de los sellos, del cuidado de los archivos
y de la publicacin de lds edictos reales. Con el aumento de la 'legisla-
cin y el incremento en la complejidad administrativa, el poder del
Canciller se ampli. Era auxiliado por notarios, que verificaban y fe-
chaban las leyes, y por escribanos que las copiaban. Todos estos. fun-
Cionarios eran clrigos. En tercer lugar, estaba el conde de palacio, el
4 ElIul, op. cit., p. 715.
cual era juez en todos los casos seculares, a excepcin de los relacio-
nados con sus pares. Era el superior de los condes, a los que supervisa-
ba, y funga en realidad como Jefe de la Administracin Imperial. A
menudo la sorprendente magnitud de la tarea requera el nombra-
miento de ms de un conde de palacio. Haba otros funcionarios de
menor importancia, entre los cuales comenz a surgir la distincin
entre los funcionarios de la casa real y los funcionarios del reino. Los
primeros, tales como el condestable que estaba a cargo de la caballera,
asuman un rol ms general. Para su auxilio en el interior del palacio,
el conde de palacio contaba con un senescal. Todos estos funcionarios
menores eran seglares.
Carlomagno era aconsejado por dos asambleas polticas: una, cons-
tituida por los principales consejeros y funcionarios viejos, se reuna
para considerar cuestiones polticas, administrativas y militares que
requeran afrontarse durante el ao venidero. Los planes se daban a
conocer, pero las decisiones eran secretas ya que ste era un consejo
cerrado. La otra asamblea, conocida como la placitum generale, inclua
adems de los decanos, a los funcionarios menos importantes y a los
vasalli regis. El emperador no participaba, pero esto no significa que
renunciara al control del programa, al cual someta. Esta asamblea,
que era meramente consultiva, daba sus puntos de vista en relacin
a los asuntos decididos por la Asamblea de Ancianos y sus decisiones
se sometan a Carlomagno, quien tena la ltima palabra. En realidad
sta era una institucin creada para ampliar, en la medida de lo pa-
sible, el campo de consentimiento, a pesar de que en la prctica el
emperador segua generalmente el consejo de la asamblea. Despb
de Carlomagno, los nobles adquirieron poder y el consejo de la asam
blea lleg a ser obligatorio. D
Con el fin de combinar la direccin central con un mximo de des'
centralizacin administrativa -un sistema esencial en las circunstan'
cias existentes para alcanzar un gobierno cohesivo sobre un reino tan
extenso- Carlomagno perfeccion la costumbre existente de enviar
missi o representantes o comisionados del rey, para asegurarse que las
autoridades locales desempearan adecuadamente las disposiciones
reales. Este sistema se reorganiz ampliamente bajo un capitulario del
ao 802 d.c. Comnmente los missi dominici eran elegidos entre la
oficiala de palacio y en general entre los ricos, de tal manera que se
redujera la tendencia hacia la venalidad. Viajaban por parejas, cu-
briendo un circuito geogrfico determinado o missiaticum, que cam
5 Ellul, op. cit., p. 721.
239
1
biaba anualmente. Cada equipo consista en un missus ecclesiasticus
(arzobispo, obispo o abate) y un missus laicus (duque o conde) de
tal manera que fueran. supervisadas ambas ramas. Cada uno de los
equipos era una entidad legal que tomaba decisiones comunes y deba
cubrir su missiaticum cuatro ocasiones al ao.
Los missi dominici ejercan todas las facultades del Emperador,
como fue modificado por la capitula missorum. En cada localidad con-
vocaban a los libertos para que prestaran juramento de fidelidad al
Emperador, para publicar disposiciones legislativas, reunir quejas en
contra de funcionarios, tratar con casos legales serios, considerar acu-
saciones de inmoralidad e irreligin, y recibir solicitudes de viudas,
hurfanos y destituidos. Tambin pasaban revista a las tropas. Las
cuestiones administrativas eran examinadas con mayor detalle, inclu-
yendo inter alia la recaudacin de impuestos, el certificado de la acua-
cin, el mantenimiento adecuado de los caminos, la conservacin de
los dominios reales, etc., as corno la ordenacin adecuada de las igle-
sias y los monasterios. Los missi dominici tenan plenas facultades
para dictar instrucciones ejecutivas y decidir sobre quejas legales, as
como para disciplinar funcionarios en falta por negligencia o injus-
ticia. Los inferiores podan ser despedidos inmediatamente, pero en el
caso de los condes o duques las notificaciones en trminos semejantes
se dirigan al emperador para ser decididas. Tambin eran responsa-
bles de asegurar que los servidores de la Iglesia desempearan sus
obligaciones adecuadamente y ejercieran una caridad cristiana efectiva.
De tal manera, bajo el Imperio la Iglesia y el Estado eran indivisibles;
moralidad y derecho eran una unidad. Fue el caso de un sistema de
gobierno y administracin por plenipotenciarios, un superinspectorado
con poderes ejecutivos. De hecho llegara la poca en que los missi
ejerceran sus poderes remitindose cada vez en menor medida al em-
perador y se hara necesario enviar missi extraordinarios para super-
visar a los missi ordinarios. Con el debilitamiento del Imperio los
missi llegaron a ser permanentes y se encontraron en la posicin de
decidir sobre sus propios circuitos. La nueva aristocracia torn parte
en su seleccin y los missi, al dejar de ser los verdaderos agentes de
centralizacin, fueron capaces de usurpar la autoridad del emperador.
La administracin local qued, corno anteriormente, en manos de
los condes, quienes eran elegidos por el emperador, aunque su eleccin
fue gradualmente restringida. En general provenan de los estu-
diantes jvenes de la escuela de palacio y en su mayora eran miembros
de las viejas familias aristcratas. En el nombramiento el conde pres-
taba juramento de fidelidad al Emperador y se converta en su va-
sallo. El emperador poda revocar dichos nombramientos, pero rara-
mente se daba el caso. Hacia la poca de Carlomagno haban desapareo
cido los ducados, excepto en las provincias fronterizas, donde los
ducados estaban agrupados bajo un Duquevquien adems de las facul-
tades ordinarias del conde tena responsabilidades militares especiales
para defensa local. En general el vicarius, como diputado del conde,
lleg a asemejarse ms estrechamente con el centenarius quien estaba
a cargo de los cien y de hecho la unidad bsica se lleg a conocer como
vicaria, la cual en el siglo IX estaba constituida por grupos de cientos.
Como agente del conde, el uicarius ejerca poderes ejecutivos, admi-
nistrativos y militares y, a diferencia de los centenarius merovingios,
tambin judiciales. Posteriormente apareci un nuevo diputado o
vizconde para colaborar con el conde, y ah donde un conde asumiera
el cargo de varios condados se colocaba un vizconde a cargo de cada
uno de ellos. Debido a que ni en teora ni en la prctica haba una
divisin real en el Imperio de Carlomagno entre el Estado y la Iglesia,
las instituciones eclesisticas eran parte de la administracin local,
proporcionando servicios relacionados con la salud y la moral del
pueblo, que se consideraban como asuntos naturalmente religiosos ms
que como responsabilidades laicas. En vista de la importancia del go-
bierno de la Iglesia, se propone considerar su forma y desarrollo de
manera independiente en la siguiente seccin.
Las relaciones entre el emperador y el papa eran estrechas, el pri-
mero representando el poder temporal y el otro los aspectos espiritua-
les de un dominio nico sobre el pueblo del Imperio. El temperamento
yel dinamismo de Carlomagno eran tales que su poder predominaba Y
generalmente el papa apoyaba sus polticas. Esta situacin cambiara
bajo su sucesor, Luis el Piadoso, puesto que la independencia y la
soberana fueron restituidas al papa, quien asumira el poder breve-
mente para designar al emperador.
A pesar de que la idea del Sacro Imperio Romano se mantendra
por mucho tiempo para inspirar las mentes de los occidentales y na
obstante que habra numerosos intentos para convertir dicha idea en
una realidad poltica, el concepto haba alcanzado ya su desarrollo ms
concreto bajo Carlomagno, y a pesar de los serios intentos de su
hbil, pero menos dinmico y dominante sucesor, el reino carolingio
sufri una acelerada decadencia. Sus debilidades se ejemplificaron
con la divisin de la propiedad y el poder entre los hijos del empe-
rador bajo las leyes de sucesin, y fueron demostradas ms firmemente
con los devastadores ataques de los normandos. Ya no se tenan recursos
para concentrar el poder y mantener la administracin de un reino
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C. 241
tan vasto como una entidad poltica nica. Los recursos humanos y
materiales estaban sumamente dispersos y las comunicaciones eran muy
primitivas y precariamente sostenidas para el mantenimiento de una
coordinacin administrativa adecuada proveniente del centro. En tales
circunstancias era natural que la administracin funcionara a partir
de una serie de centros de poder autnomos, alrededor de fuertes puntos
y dominios de poderosos nobles y prelados. El sistema de tenencia de
la tierra y vnculos personales que funcionaba origin el surgimiento
de una jerarqua de relaciones contractuales que llegara a conocerse
como el sistema feudal, en el que el gobierno de los reyes dentro de
los diversos reinos del Occidente se concentrara en gran medida sobre
sus vasallos inmediatos, quienes como seores personales podan ser tan
poderosos en sus propias esferas como el gobernante en la suya.
LA IGLESIA DE ROMA
El surgimiento de la Iglesia cristiana desde sus meros InICIOS en el
Apostolado de los Doce, hasta una organizacin mundial con amplios
poderes temporales y espirituales, es una evolucin que ningn estu-
diosa de administracin pblica puede ignorar. En el periodo que
estamos revisando, cuando la religin y el gobierno estaban inextri-
cablemente vinculados tanto en las mentes de los hombres como en
la vida prctica, la Iglesia estaba destinada a constituirse en una insti-
tucin de destacada importancia. Hasta entonces la Iglesia y el Estado
haban sido uno: sera la Iglesia cristiana la encargada de iniciar una
evolucin que culminara en su separacin y verificara la respuesta
diplomtica de Jesucristo: "Pues lo del Csar devolvdselo al Csar,
y lo de Dios a Dios." 6
En un principio la Iglesia tena ya una jerarqua ordenada de
apstoles, profetas y maestros 7 y pronto las primeras comunidades sen-
cillas empezaron a constituirse entre los pueblos paganos del Occiden-
te. "En realidad la Izlesia de los primeros tiempos puede decirse que
o
consista en un Estado reglar agrupado en comunidades locales; y un
ministerio que iba de un lugar a otro para hacer la labor de misio-
neros para los paganos y de predicadores y maestros para los conver-
sos." 8 A medida que fue apareciendo una organizacin definitiva, el
6 Evangelio segn San Mateo, XXII:21.
7 Referido por San Pablo en Primera a los Corintios.
8 C.H. Turner, "La organizacin de la Iglesia" en Cambridge Medieval Histor,
vol. 1, p. 144.
obispo lleg a ser aceptado como lder y cabeza de su compacta comu-
nidad cristiana, cuyas carencias espirituales estaba l capacitado para
atender personal e ntimamente sin el auxilio de asistentes. Original-
mente fue elegido por su congregacin y no fue sino hasta el siglo IV
que el clero comenz a participar y eventualmente a desempear un
papel predominante en su eleccin. Sera el creciente xito de la nueva
religin el que, con el tiempo, hara necesaria una organizacin ms
compleja. En las primeras iglesias los diconos y presbteros haban
sido elegidos localmente entre los primeros conversos, para propor-
cionar las necesidades religiosas sencillas, e incidentalmente para ac-
tuar como primeros administradores y mantener el grupo unido. Estos
y otros cargos llegaron a ser aceptados en general, especialmente du-
rante el siglo 1Il, y con el tiempo comenzaron a surgir puestos jerrqui-
cos regulares. Adems del aumento de dimensin de las congrega-
ciones, la construccin de grandes edificios eclesisticos cre nuevas
necesidades para su servicio y mantenimiento, en tanto que la asuncin
natural por parte de la Iglesia de las funciones de una gigantesca so-
ciedad de fieles requiri de ms diconos que actuaran como funcio-
narios auxiliares. Estos diconos, bajo la direccin de un supervisor,
visitaban a los enfermos y los menesterosos en sus hogares, para dis-
pensar las .limosnas proporcionadas por los miembros ms afortunados
de la comunidad. En el curso de estas peregrinaciones de caridad los
sacerdotes tenan excelentes oportunidades para conocer el carcter Y
las firmezas y debilidades de su congregacin, y era parte de su labor
el remitirse al obispo en los casos que requirieran la disciplina peniten-
cial de la Iglesia.
A consecuencia de estas nuevas obligaciones las rdenes originales
de obispo, presbtero y dicono tuvieron que complementarse con
nuevos grados, de tal manera que durante el siglo III una comunidad
tan grande como Cartago o Roma tena siete tipos de funcionarios. Se
haban aumentado subdiconos y aclitos para que se hicieran cargo
de las labores personales y secretariales que en un principio desempe-
aba el dicono, y se haban agregado exorcistas y lectores como miem
bros subordinados de las categoras litrgicas. El papa Cornelio haba
enumerado todos estos grados a Fabio de Antioqua en el ao 251 d.c.,
pero no fueron sino hasta el siguiente siglo que se constituyeron final-
mente en una jerarqua bien definida.
Inevitablemente, conforme la organizacin de las igl esias se fu.
e
racionalizando, la nueva estructura administrativa se hizo menos flexI'
ble que el simple esquema primitivo yel principio de promocin del
clero que iba de grado en grado, sin duda una clara imitacin del pa-
243
1
trn del cursus honorum de los magistrados en Roma, lleg a ser parte
del procedimiento tradicional. El vnculo personal amigable entre el
obispo y su congregacin haba sido imperceptiblemente suprimido
por la interposicin de una organizacin que haba llegado a ser nece-
saria por el xito y la expansin, e inevitablemente se crearon tensio-
nes entre el obispo y el presbtero, las cuales a menudo trajeron a este
ltimo ms independencia que subordinacin. Mientras que las igle-
sias individualmente sostuvieron relaciones estrechas, y sus miembros
se consideraban unos a otros como verdaderamente pertenecientes a la
misma hermandad, los obispos siguieron funcionando como unidades
independientes durante mucho tiempo, sin duda enfrentando infor-
malmente a las multitudes opositoras cuando se presentara la ocasin,
que probablemente no era en forma frecuente en aquellas pocas de
movilidad pasadera. La estructura hasta aqu descrita se aplicaba a
unidades independientes, pero se desarroll, bajo el estmulo de la
necesidad, un movimiento espontneo de cooperacin a travs de los
consejos y gradualmente se planearon reuniones ms formalmente
organizadas hasta que, en Arls en 314 d.c., Constantino reuni un
concilium plenarum o Consejo General para resolver una disputa que
se haba estado sosteniendo en frica entre los partidarios de Cecilia
y los de Donato,"
De acuerdo con las doctrinas bsicas de la Iglesia todos los obispos
~ r originalmente iguales, independientemente de la dimensin y la
Importancia de sus iglesias, pero con el surgimiento paulatino del sis-
tema de coordinacin conciliar que se est contemplando, se reorga-
niz la estructura y algunos obispos alcanzaron mayor importancia
que otros. Inevitablemente. con la inyeccin de poder a la organiza-
cin general lleg a modificarse en la prctica la igualdad espiritual
que era la esencia de la doctrina cristiana. Tenemos ahora un panora-
ma de la estructura de la Iglesia comprendiendo dos niveles jerr-
quicos, uno dentro de cada comunidad eclesistica local bajo los obis-
pos individuales y el otro entre los obispos, culminando con el obispo
deRoma. .
En un principio la supremaca del obispo de Roma era meramente
moral, ya que no tena una autoridad judicial, administrativa, discipli-
naria o incluso doctrinal sobre sus hermanos obispos." Constantino
confiri un carcter de favor especial al obispo de Roma cuando le
otorg el Palacio Papal y erigi una baslica sobre la tumba de San
9 Turner, op, cit., p. 165.
lo ElluI, op. cit., p. 515.
244 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.G.
Pedro, distinguiendo as al obispo como el sucesor de Pedro. Cuando
Constantino parti hacia su nueva capital oriental, era natural que
dejara al Obispo de Roma con una autoridad particular. De esta ma-
nera, si Roma estaba perdiendo su posicin como la capital poltica,
por otro lado estaba destinada a adquirir la distincin de convertirse
en la capital moral del Occidente. Dicha posicin se legaliz en 325
d.c, en el Concilio de Nicea, cuando se confiri a Roma, Alejandra
y Antioqua primaca sobre todos los obispos. As, el obispo de Roma
pas a ser papa a la cabeza de los obispos del Occidente y aunque
sigui siendo elegido por el clero y el pueblo de Roma en presencia
de los obispos de las sedes vecinas que daban su consentimiento y con-
sagraban la eleccin, estaban ya presentes los elementos del reinado.
Por ejemplo, ms influyentes entre los electores eran los funcionarios
ancianos de la ciudad, los dignatarios eclesisticos ms importantes,
quienes tenan la mxima influencia. Hacia el ao 385 d.c. se reco-
noci, por la disposicin de los decretales, el derecho del papa a
legislar y una dcada despus se dieron las primeras apelaciones ante
la Corte Papal. Solamente qued para el papa Len 1, en 440 ~ c el
establecer una Cancillera Papal y organizar una jerarqua eclesistIca
con funciones administrativas fundamentalmente.'!
En todas partes, con la cada de la Administracin Imperial, la
Iglesia comenz a adquirir bienes y con ellos a extender sus compro-
misos temporales. A travs de todo el Occidente la Iglesia intervino
en la prestacin de servicios administrativos, que hasta entonces ha-
ban correspondido nicamente a las autoridades civiles. De esta ma-
nera, los vnculos teocrticos entre la Iglesia y el Imperio, el papa Y
el rey, que eran caractersticos de la poca carolingia y se mantendran
durante cientos de aos, se hicieron aceptables para el pueblo, que
lleg a reconocer el acuerdo como parte del orden natural de los asun-
tos e inevitablemente se confundan al surgir disputas entre los agentes
reales y los eclesisticos. I
Fue en la ciudad de Roma en donde se present el desarrollo mas
significativo en la asuncin de poderes y responsabilidades seculares
por parte de la .Iglesia y se reforz la necesidad del papa, en tantO
gobernante poderoso, para ejercer poderes temporales con el fin de
proteger las crecientes propiedades de la Iglesia contra el robo y. la
rapia. Con los siempre inminentes ataques brbaros hubiera sido
suicida permanecer conforme al poder espiritual de una religin que
no era todava, al menos, aceptable para la mayora de los invasores.
11 Ellul, op, cit., pp. 535-536
, 245
En la misma Roma el antiguo gobierno urbano haba continuado
en su forma, pero haba comenzado a dar paso a las ecle-
sisticas cuando los curiales, representantes de los ciudadanos ricos,
haban estado de acuerdo en liberarse de ciertas cargas cvicas entre-
al obispo quien, as, obtuvo la responsabilidad de varias pro-
piedades. No obstante que por medio de la Pragmatica sanctio 12 se
haba garantizado que el Estado conservara los edificios pblicos de
Roma, durante el siglo VII el cuidado de los acueductos y la preserva-
cin de las murallas de la ciudad pasaron a manos de la administracin
papal. Este proceso no era espectacular, pero s Persistente. Por ejem-
plo, cnando inicialmente omos algo del Praejectus urbis ya han pa-
sado casi 200 aos y ste, otrora brazo fuerte de la administracin de
la capital imperial, se ha convertido moderadamente en un funcio-
nario pontiticio.v' Los hospitales y organizaciones de caridad que
haban favorecido a Roma en su apogeo se convirtieron en la inquie-
tud de los -funcionarios papales, y el grano, colectado en todas partes
como obligaciones eclesisticas, sigui pasando a los silos de Roma,
incluso desde los campos de cultivo de Sicilia, para distribuirse entre
el pueblo bajo la benevolencia del papa. De esta manera, la imagen
del papa lleg a sustituir a la del emperador, y todo ello se haba ini-
ciado mientras los emperadores estaban an en el poder. En Roma el
crecimiento del nuevo poder, antes de que hubiese abdicado el viejo
poder, asegur una continuidad a las instituciones imperiales de la que
normalmente otros centros no tenan la suerte de disfrutar. La misma
continuidad asegur tambin que la administracin papal soportara
hasta cierto punto el sello de su predecesor bizantino.
Con la creciente latinizacin del Occidente, siguiendo la reorganiza-
cin de Diocleciano del Gobierno Imperial en dos reinos distintos, el
Oriente y el Occidente haban seguido direcciones separadas, pero no
hubo un rompimiento formal en la Iglesia. Se haba afirmado la igual-
dad entre los obispos de Roma y Constantinopla mediante el Concilio
de Calcedonia (451 d.c.), aunque al papa se le concedi precedencia
honoraria. La unin con Roma sigui siendo el propsito de
de los emperadores del Oriente y esta idea persisti presente en la
mente de los hombres, originando uno de los justificantes de las Cru-
ladas, hasta que en la cuarta de ellas, el despiadado saqueo de Cons-
12 LoM. Hartman, "Imperial Italy and Afriea" en Cambridge Mediaeoal History,
vol. n, Cambridge, 1913, refirindose al Pragmatica sanctio pro petitione Vigilii como
fuente de mtorrnacin eon relacin a la administracin, p. 223.
13 tua; p. 229.
tantinopla, en 1204 d.c., erigi una barrera final entre ambas alas del
cristianismo. La coronacin de Carlomagno en 800 d.c. haba sido sin
duda el acontecimiento que decidi finalmente el asunto, puesto Que
fue entonces que el papa reconoci la importancia de contar con un
poder lo suficientemente fuerte en el Occidente como para ofrecer
una proteccin contra los brbaros que Bizancio ya no poda com-
batir. Se interes tambin en frustrar el serio proyecto de Carlomagno
para la reconstitucin de la antigua Roma en Aix-la-Chapelle [Aqus
grn], a la que haba elegido como su capital, un plan cuyo xito habra
desviado permanentemente el centro de poder dentro del Imperio y
la Iglesia lejos del Mediterrneo, hacia las fronteras alemanas, adelan-
tndose as al futuro.
El papa mismo constitua ya un poder temporal en Roma, donde
por cientos de aos el Estado papal haba ido surgiendo de los bienes
territoriales acumulados del obispado de Roma y, con el debilitamien-
to del poder imperial, haba llegado a ejercer el liderazgo poltico en
Roma e Italia. Como ya hemos mencionado, la administracin papal
haba absorbido gradualmente los cargos administrativos y judiciales
de la ciudad y las finanzas de ambas administraciones haban llegado
a entreverarse inextricablemente. Hacia la poca de Adriano 1 (772-
795 d.c.) los dominios del papa prcticamente haban alcanzado los
lmites que conservaran hasta 1860. Haba aparecido un nuevo esta
do en el mapa de Europa. aunque, en parte considerando su particu-
lar origen yen parte debido a las contrademandas del Emperador, su
categora sigui siendo vaga. No fue un regnum
J
ms bien un terrae
seu patrimonium ecclesiaew pero a pesar de sus mltiples vicisitudes .
brindara un elemento de continuidad administrativa entre la Roma
imperial y el mundo moderno.
LA INFLUENCIA DEL ISLAM
El Sacro Imperio Romano no era el nico sistema teocrtico que in;-
'primi su huella en el mapa gubernamental y administrativo del OcCl'
dente durante el primer milenio. El surgimiento del Islam en un
oscuro pueblo rabe en 570 d.c. conducira a la creacin de un extenso
reino y una cultura mundial que amenazara con sus tendencias con-
quistadoras el podero de Roma, tanto Oriental como Occidental,
siendo contrarrestado desde el corazn de Europa en Tours por Carlos
14 P. Partner, The Papal State under Ma.rtin V, British School, at Rome, 1958. p. 6.
247
Martel en 732 d.c, Las caractersticas administrativas de esta victoriosa
historia poltica y espiritual tan impresionante estn comprendidas
an de manera imperfecta, y bien puede ocurrir que ya no existan los
registros para obtener las conclusiones finales. Pero puede asegurarse
que nuestra ignorancia en Occidente se debe en gran medida a una
falta de inters en un esfuerzo humano fundamental que fracas en
la etapa final, a pesar de los mltiples logros brillantes cuyo efecto, sin
embargo, se sinti durante mucho tiempo en la periferia del poder
occidental. De hecho se dara el advenimiento de corrientes de ataque
mucho ms all del periodo cubierto por el presente volumen.
No hay pruebas de que en un principio Mahoma pretendiera' que
su mensaje penetrara ms all de su propia tierra de Arabia, cuyos
habitantes haban sido conducidos a una nueva fe antes de su muerte
en 632 d.c., a excepcin de los judos y unos cuantos cristianos y ma-
gas a quienes se les permiti conservar su propia fe, a condicin de que
reconocieran su seoro y pagaran una jizya especial o capitacin."
No fue sino hasta despus, bajo los Califas o Sucesores del Profeta y
Comandantes de la Fe, que se inici realmente la expansin. Aproxi-
madamente en 750 d.c. el poder del Islam se extendi en Asia a Tran-
soxania y el Valle del Indo; en frica a travs de Egipto y por toda
la costa norte de Marruecos; y en Europa hasta el Duero y el Ebro
en la Pennsula Ibrica, incluyendo las Islas Baleares, Cerdea y Sici-
Iia, Esta fase alcanz su apogeo bajo los Califas Ommiad, particular-
mente durante el-Califato de Al-Walid (705-715 d.c.}. El Imperio
islmico se mantuvo unido por la fe proselitista de los conversos y la
direccin de la conquista militar. Los rabes no eran grandes organi-
zadores como los romanos, ni creativos en administracin. Los ame-
yas fueron sustituidos por los abasidas -descendientes de Abbas, do del
Profeta-, quienes durante su periodo de gobierno de 750 d.c, a 1258
d.c, dieron impulso a una cualidad cultural que marc la cumbre de
la civilizacin islmica y dej una poderosa impresin sobre el Occi-
dente. Para ese entonces la sencilla jefatura de Mahoma haba sido
. Sustituida por una corte extraordinariamente desptica y lujosamente
aristocrtica y oriental, la cual dio escasas muestras de semejanza con
la inspiracin original del Profeta. Fue en los inicios de esta etapa
que Harum al-Rashid (786-809 d.c.) gobern en una Bagdad cuya
gloria nos ha sido transmitida en las Noches de Arabia. Acercndose
.al mundo por sus riquezas materiales y llevando a los sabios a sus
escuelas, el reino abasida en el Oriente presentaba un contraste sor-
111 R. Levy, The Social Structure 01 Islam, Cambridge, 1957, p. 3.
prendente con la corte semibrbara de Carlomagno, con la cual Harun
al-Rashid sostena relaciones diplomticas cordiales. Un Bizancio re-
ducido, pero todava poderoso, se sostena como una tercera fuerza,
en tanto que los choques y rivalidades entre los turcos selycidas y
los mongoles bajo Genghis Khan, abriran el camino para que hacia
el siglo XIII los turcos se convirtieran en sucesores y representantes
del Islam.
Fue con base en una sociedad tribal que el Profeta erigi la teo-
cracia inspirada por la nueva fe, una sociedad de cuatro niveles cons-
tituida por 1) el jefe y, su familia; 2) el grupo de familias libres que
reconocan al jefe; 3) los mawali o libertos y los diversos descendien-
tes de los libertos; y 4) los esclavos. De acuerdo con la carta original
del Profeta, pertenecer a tal sociedad constitua un umma contra-
puesta al resto de la humanidad, creyentes que compartan el peso
de las culpas de los dems y garantizaban colectivamente la seguri-
dad de la comunidad.t" El poder poltico era detentado por Allah y
su apstol Mahoma, y no poda haber diferencia entre la Iglesia y el
Estado (ninguno de los cuales exista en realidad como tal). Agre-
gando estas ideas bsicas a las costumbres nmadas de los rabes, no
es fcil discernir un sistema definido de administracin pblica. En
los territorios contiguos y conquistados se adoptaron libremente las
instituciones existentes de los bizantinos, griegos, persas y romanos, Y
adems se adaptaron para proporcionar una organizacin administra-
tiva funcional para el nuevo Imperio.
Tenemos la suerte de contar con un relato autorizado acerca de
las primeras instituciones islmicas en la Muqaddimah del ilustre Ibn
Jaldn, Introduccin a la historia universal, circa 1332-1406 d.c, (trad.
al espaol, F.C.E., Mxico, 1977) . Su descripcin de los puestos g u e ~
namentales principia con la funcional divisin cudruple de las obh-
gaciones del gobernante, en las cuales requiere de ayuda. Dicha ayuda
sera proporcionada, por lo tanto: 1) con la espada; 2) la pluma; 3) con-
sejos y conocimiento, y 4) evitando las aglomeraciones populares SO-
bre el gobernante y apartando a ste de la supervisin de sus asunt?5'
La existencia, sin duda en una etapa posterior, de oficinas espeCia-
lizadas como subdivisiones de cada una de estas esferas se visualiza:
as, encontramos la oficina de cartas y correspondencia; la de diplo-
mas (o certificados que conceden privilegios, notas autorizando pa-
gos) y feudos; y la de tenedura de libros. La espada inclua "opera-
cin militar", "polica", "servicio postal" y "administracin de las
16 Levy, op. cit., pp. 272275.
249
regiones fronterizas". Todas estas funciones se agregaron al Califato y
se sometieron al derecho religioso, que era la nica ley. Por lo tanto,
los juristas se relacionaron estrechamente con todas las actividades
gubernamentales y administrativas. No haba una separacin de po-
deres.
Esto ocurri poco antes de que surgieran los puestos individuales.
En los primeros tiempos el Profeta tena la costumbre de convocar
a los hombres que lo rodeaban para pedirles consejo, especialmente a
Abu Bakr, quien lleg a ser conocido como Wazir de Mahoma (el
visir de las cortes orientales). Por otra parte, en general los rabes
eran muy iletrados como para hacerse cargo de la escritura y la pre
servacin de libros del modo como se requera en una sociedad habi-
tuada a la comunicacin oral, tareas que se dejaban a cargo de los
judos, cristianos y otros, sin existir todava categoras especficas. El
derecho religioso impeda al califa mantener a los demandantes lejos
de las puertas, pero al asumir la autoridad real uno de los primeros
actos del gobernante fue obstaculizar el acceso a las masas. Con este
fin se nombr un funcionario para proteger la persona del gobernan-
te, con el ttulo de Hajib o guardia de la puerta, que siempre era un
funcionario islmico importante. Se dice que Abd-al-Malik (685-705
d.c.) recomend a un guardia de la puerta con la siguiente adverten-
cia: "Te he dado el cargo de guardin de mi puerta (y ests facultado
para impedir la entrada a cualquiera), salvo estas tres personas: el
muezzin, porque es misionero de Dios; la persona encargada de la
correspondencia, porque lo que trae es (siempre) algo (importante);
y la persona encargada de la comida, para que no se eche a perder." 17
Con la extensin de la autoridad real la posicin del visir como
consejero general, asistente y supervisor de los dems sirvientes lleg
a formalizarse y a ser reconocido l como el funcionario ms impor-
tante en la corte. Pas a sus manos el control de los asuntos militares
y policiacos. El trabajo secretarial se dej a los parroquianos, normal-
mente judos o cristianos, pero para preservar la condicin privada
del cargo se nombr a un secretario especial que, con todo, era menos
importante que el visir, ya que su intervencin era requerida sola-
~ t para asuntos escritos en una poca en la que los negocios ms
Importantes se manejaban todava oralmente.
Bajo los abasidas proliferaron y crecieron en importancia las jerar-
17 Ibn Jaldn, The Muqaddimah: An Introduction to History, 1J77 d.c. edicin de
la Fundacin Bollingdan, en tres vals. Nueva York, 1958, vol. Il, p. 9. Versin castellana:
Introduccin a la historia universal, F.C.E., Mxico 1977.
quas oficiales. Particularmente el cargo de visir tendi a recibir la
autoridad ejecutiva delegada del Califa, con la supervisin de la pluma
y la espada. Se introdujo un sello para autentificar los documentos
reales, que se puso en manos del visir, quien en la poca de Al-Rashid
recibi incluso el ttulo de "sultn". El nico cargo que no absorbi
fue el de guardia de la puerta, en gran parte porque, a pesar de su
importancia, se desdeaban sus inferiores obligaciones. Por tanto, no
represent un gran adelanto para la poca la adquisicin, por parte
del visir del pleno control de las facultades ejecutivas -aunque toda-
va era necesario obrar de acuerdo con el nombramiento formal del de-
recho religioso, en tanto delegado del califa- y la prdida de la iden-
tidad del califato.
Bajo los omeyas en Espaa floreci en un principio la antigua
forma de visirato, pero posteriormente apareci una especializacin
interesante.P Se nombraron diferentes visires para funciones diversas,
a saber: 1) informes de gobierno; 2) correspondencia oficial; 3) aten-
cin de aquellos que hubiesen sufrido injusticias, y 4) supervisin
.de regiones fronterizas. Todos estos visires tenan un cargo especial en
la Corte, donde se sentaban en alfombras extendidas para ellos y eje-
cutaban las rdenes del gobernante, nombrndose a uno de ellos como
vnculo entre el grupo y el califa. Surelacin frecuente con el gober-
nante le daba una autoridad mucho mayor que la de los dems. Se
sentaba en un lugar ms elevado entre los dems y era distinguido por
la funcin y rango de hajib o guardia de la puerta, puesto que con-
serv su liderazgo hasta que termin la dinasta.
Conforme se fueron complicando las funciones del gobierno cen-
tral, especialmente bajo los abasidas, el visir y otros altos funcionariOS
requirieron cada vez ms asistentes con el fin de sacar adelante el tra-
bajo cotidiano. Aparecieron organismos especializados especficos o
diuians, los cuales pueden considerarse como los primeros precursores
del ministerio o departamento de gobierno moderno.
Entre estos departamentos era muy importante el diuian de Opera-
ciones Financieras y Contribuciones, responsable de la administracin
del ingreso y los gastos reales, que actuaba tambin como pagador de
la tropa. Fue necesario cotejar y anotar las leyes establecidas por los
jefes de las operaciones tributarias y administradores de la dinasta.
Dicha informacin esencial fue incluida en un libro conocido coIllO
el diwan y fue a partir de l que el lugar en el que trabajaban los
funcionarios adquiri su nombre. Pero hubo otras interpretaciones.
lB Ibn Jaldn, op. cit., p. 12.
25.1i
Ibn ]aldn no est completamente seguro de sus verdaderos orgenes,
prueba de ello es que sugiere dos explicaciones graciosas. La primera
refiere que un rey vio a todos sus secretarios haciendo sus clculos y
pens que hablaban solos, por lo que pronunci la palabra deuianeh,
que en persa significa "loco", adoptndose la palabra que posterior-
mente fue abreviada. La segunda explicacin tambin atribuye el t-
tulo al significado persa de diwan como "demonios", alusin a la rpi-
da comprensin y capacidad de los funcionarios para darle sentido a
hechos desordenados e inconexos. Cargos de tenedores de este tipo,
aunque de gran importancia, no surgieron sino hasta que una dinas-
ta lleg a ser poderosa y a interesarse en una administracin eficiente.
Se conoce de ello por primera vez bajo los musulmanes en el reinado
de Ornar (634-644 d.c.), aunque existan ya como ejemplos los cargos,
financieros de Persia y Bizancio. Ibn ]aldn anota: "Este cargo cons-
tituye gran parte de la autoridad real total"." fundndose en que es
uno de los tres pilares bsicos de dicha autoridad, que eran los solda-
dos, el dinero y los "medios para comunicarse con los ausentes".
En seguida estaba el diwan de la Correspondencia Oficial y la
Escritura, un tipo de institucin requerida solamente por las dinastas
de las sociedades sedentarias. Conforme la sociedad ms compleja ten-
di a una orientacin rabe se fue corrompiendo y su gestin se fue'
convirtiendo en una treta. Entonces el puesto oficial poda confiarse
solamente a aquellos que conocieran bien el idioma, y el crecimiento
de las prcticas secretariales continuara como un asunto comn y
corriente. Entre los funcionarios el secretario adquiri gran impor-
tancia. Su trabajo es descrito claramente: "expeda documentos libre-
mente firmndolos l mismo. Les pona el sello del gobernante, que
era un sello sobre el cual estaba grabado el nombre del gobernante
o su emblema. Estaba hecho sobre barro rojo revuelto con agua y
se llamaba barro de sello. El documento se doblaba y pegaba, mar-
cndose en ambos lados con el sello. Posteriormente los documentos
eran expedidos en nombre del gobernante, pero el secretario pona
su alamah (firma), fuera al principio o al final. Poda eleg:ir donde
quisiera ponerla as como la redaccin'V" Otra funcin importante,
del secretario era el tauiqi, disposicin por la cual se sentaba frente al
gobernante durante las audiencias pblicas anotando brevemente las
decisiones relacionadas con las demandas que eran consideradas. Di-
chas decisiones tenan que quedar sentadas subsecuentemente en for-
19 Ibn }aldn, op, cit., p. 23.
20 tua., p. 26.
:252 ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C.
ma escrita para utilidad del demandante y esta era una labor que,
segn se sabe, requera de una gran habilidad estilstica. Consecuente-
mente, puestos como el tawqi eran perseguidos por los escritores,
.quienes deseaban adquirir habilidades semejantes. En realidad este era
un puesto importante que normalmente tena que ser ocupado por
miembros de las clases altas, quienes tenan una buena preparacin'
escolstica. En donde escogiera el gobernante elegir a un secretario
de la lista y jerarqua, tena que considerar multitud de condiciones.
El hecho de que en ocasiones esto era necesario se demuestra con
una carta dirigida por el secretario Abd-al-Hamid (muerto en 750 d.c.)
a sus compaeros secretarios. En los prrafos de este documento que
citamos a continuacin, queda bastante claro que gran parte del con-
sejo de Abd-al-Harnid poda haber sido tomado por cualquier cuerpo
profesional a travs del tiempo:
y ahora: Dios los guarde a ustedes que practican la funcin del secre-
tariado, y los cuide dndoles fortuna y direccin. Existen profetas y
mensajeros as como reyes de gran honor. Despus de ellos hay diver-
sas clases de hombres, todas ellas hechas por Dios. Todos ellos son di-
ferentes, aunque en realidad todos son semejantes. Dios les concede
diferentes labores y varios tipos de negocios, de tal manera que sean
capaces de ganarse la vida y el sustento. l les dio a ustedes, secretarios,
la gran oportunidad de ser hombres instruidos y caballeros, de tener
-conocimiento y (buen) juicio. Ustedes hacen resaltar lo bueno del
'Califato y desenmaraan sus asuntos. Mediante su consejo Dios mejora
el gobierno para el beneficio de los seres humanos y hace que sus pases
se civilicen. El gobernante no puede prescindir de ustedes. n i ~ m n t
ustedes lo hacen un gobernante competente. La situacin de ustedes
respecto a los gobernantes es que (son) los odos a travs de los que
.l oye, los ojos por los que ve, las bocas por las que habla y las manos
por las cuales toca. Por lo tanto, Dios les conceda el disfrute de la
excelente labor con la que los ha distinguido y no los prive de los
grandes favores que ha manifestado para con ustedes.
Ningn artfice necesita ms que ustedes combinar lo encomiable, las
grandes cualidades y todos los excelentes rasgos memorables y tan res-
petados, oh secretarios, si aspiran a llenar la descripcin que de ustedes
se ha dado en esta carta. El secretario necesita por su bien y el de sU
seor, que le ha confiado sus asuntos importantes, y cuenta con l, ser
manso cuando la mansedumbre es necesaria, ser comprensivo cuando el
buen juicio es necesario, ser emprendedor cuando as se requiera!
dudar cuando la vacilacin sea oportuna. Elegir la modestia, la just!-
cia y la equidad. Deber guardar los secretos. Deber ser fiel en circuns-
tancias difciles. Deber saber (con anticipacin) las calamidades que
ORIGEN DEL OCCIDENTE: 500 A 1066 D.C,
253-
Debe,r ser capaz de colocar las cosas en su lugar
apropiado y los infortunios en su categora correspondiente. Deber
haber estudiado todas las ramas del saber y conocerlas bien, y en caso
de no conocerlas, al menos tendr que haber adquirido un conocimien-
to adecuado, En virtud de su inteligencia natural, buena educacin y
gran experiencia deber saber lo que /vaya a sucederle antes de que
ocurra, as como deber conocer el resultado de sus acciones antes de
que empiece la accin. Deber tomar las precauciones adecuadas para
todo y habr de dar a todos los asuntos su forma habitual y apropiada.
Por tanto, secretarios convocados, compitan unos con otros para ad-
quirir las diversas clases de conocimiento: y para lograr la comprensin.
de los asuntos religiosos...
Ninguno de ustedes tendr una oficina demasiado suntuosa ni reba-
sar los lmites propios en su vestido, su montura, comida, bebida, su
casa, sirvientes, o en otras cosas pertenecientes a su rango, ya que a
pesar de la nobleza del arte con el que Dios los ha distinguido, uste-
des son sirvientes y no pueden rendirse a prestar su servicio. Ustedes
son guardianes y no se les permite malgastar ni derrochar. Traten de
preservar su modestia mediante una moderacin programada en todas
las cosas que les he dicho y mencionado. Cudense del derroche y
de los malos resultados que trae el lujo. Ellos engendran la pobreza
y traen humillacin. La gente que (es prdiga y vive suntuosamente)
es llevada a la vergenza, especialmente si son secretarios y hombres,
de educacin.
Las cosas tienden a repetirse. Una contiene la clave para otra. Permi-
tan que su experiencia anterior los gue en sus apreciaciones futuras.
Despus, elijan el mtodo ms adecuado, preciso y que ofrezca los
mejores resultados para hacer las cosas. Deben saber que existe algo
que impide el cumplimiento, a saber, hablar sobre los asuntos. La pero
sona que lo hace se ve impedida para utilizar .su conocimiento y su
habilidad para pensar. Por lo tanto, cada uno de ustedes, mientras est
en funciones, deber abocarse a no hablar ms de la cuenta; deber
ser conciso al presentar sus asuntos, as como en las respuestas que d;
y habr de meditar todos los argumentos que adelante. Su labor se
beneficiar con ello. Prevendr tambin una preocupacin exagerada
en relacin a otras cuestiones... 21
Podra citarse una mejor evidencia para apoyar la universalidad
Sustancial de la buena administracin?
Entre los servicios importantes bajo el califato estaba el Barid o
sistema postal, que se conservaba para la transportacin de los men-
sajes oficiales a travs de todo el Imperio. Actuaba como un servicio de
inteligencia y como una red de comunicaciones fundamental, sobre
21 Ibn ]aldn. op. cit., pp. 2935.
la cual se modelaba el sistema administrativo en su conjunto. Por su-
puesto, esta no fue una invencin del califato ni, como hemos visto,
la existencia de un servicio postal eficiente era una necesidad en los
imperios primitivos del Cercano Oriente. El vnculo es evidente en la
utilizacin de los mtodos y denominaciones persas y bizantinas. El sis-
tema alcanz su mxima eficiencia bajo los abasidas, cuando los relevos
estaban organizados a distancias apropiadas a lo largo de las rutas prin-
cipales, trazndose nuevos caminos con el mismo fin. Los mensajes
eran llevados por andarines, hombres a caballo o en camello. Incluso
en ocasiones se utilizaban palomas mensajeras. La conservacin del
barid era una responsabilidad local vital.
En la capital haba un diwan especial a cargo del sahib al-barid,
jefe supremo de los correos, quien lleg a ser uno de los funcionarios
ms importantes e influyentes del califa. Su puesto fue altamente es-
pecializado, ya que era el responsable de la organizacin de los correos
en todo el reino y del nombramiento.de funcionarios. El califa depen
da de su informacin acerca de las rutas y los paraderos para sus pro-
pios viajes y la organizacin de las expediciones militares. Los libros
de rutas compilados por los oficiales del barid son los ms antiguos
libros de geografa musulmanes.P
Como desarrollo de' su conocimiento especializado y contacto con
las organizaciones locales el sahib al-herid se convirti en el supervisor
-general de los funcionarios provinciales.
El ifriqiyah o jefe de polica era la cabeza de otro puesto impor-
tante, creado por primera vez por los abasidas para investigar los cr-
menes y ejecutar las sanciones legales, actividades inadecuadas para
las autoridades religiosas, las cuales ejercan el cargo de inagistrado,
aunque haba casos en que el jefe de la polica tena facultades ma-
gisteriales en el caso de crmenes y sanciones capitales. Entre los omeyas
en Espaa esta funcin se desempeaba en dos niveles, de la polica
superior y la polica inferior. La polica superior tena jurisdiccin
sobre las clases altas y bajas y particularmente sobre los dignatarios
gubernamentales y sus familias, as como con cualquiera relacionado
con .ellos como clientes. El jefe era elegido entre las grandes persona-
lidades y tena su asiento en-la puerta del palacio. Era asistido por
raje o lacayos, que ocupaban lugares cerca de l y no los abandonaban
ms que para atender sus negocios. Este cargo poda ser un escaln
para alcanzar el visiriato o el oficio de guardia de la puerta. El jefe
de la polica inferior se ocupaba solamente del pueblo comn.
22 Levy, op, cit., p. 301.
255
Otro departamento importante era la Casa de Moneda, donde se
grababan los dinars y dirhams, utilizados en las transacciones comer-
ciales, con un troquel de hierro sobre el cual estaban grabados al revs
los signos o palabras, proceso del cual Ibn ]aldn da una valiosa infor-
macin. Esta era una oficina necesaria para la autoridad real, pues
nos dice que "daba al pueblo la posibilidad de distinguir en sus tran-
sacciones entre las monedas buenas y las malas". Haba tambin el
diwan del Sello, que estaba constituido por los secretarios cuya tarea
era expedir las cartas del gobernante, que requeran la utilizacin del
sello en la forma ya descrita anteriormente.
El modelo de la administracin central variaba considerablemente
segn que el podero de los gobernantes aumentara o menguara, y la
importancia relativa de los cargos individuales se modificaba corres-
pondientemente, fluctuando en particular con el prestigio relativo
del visir y el guardia de la puerta. No exista un concepto sobre admi-
nistracin rgidamente organizada bajo un consejo de ministros coor-
dinador. El gobernante conceda a los individuos las facultades y los
diwans se desarrollaban espontneamente para hacer frente al cre-
ciente volumen del trabajo administrativo relacionado con el gobierno
del Imperio. Conforme el proceso lleg a ser ms complejo y la expan-
sin, de las operaciones requiri de ms asistentes, se hizo necesaria
una mayor especializacin y una supervisin detallada, ingresando
nuevos funcionarios para cumplir con las labores requeridas, Pero, por
la naturaleza de la comunidad islmica, gran parte del trabajo admi-
nistrativo deba desempearse sobre la marcha, de tal manera que haba
lmites para llevar a cabo la centralizacin en este sistema poltico
particular. Es siempre una virtud en la administracin pblica el lle-
var a cabo una desconcentracin del mximo grado posible. Pero con
unas comunicaciones tan primitivas el verdadero problema era el
Contrario, es decir, mantener un control coordinado de todos aquellos
a quienes se les haba delegado cierta responsabilidad sobre los vastos
d?minios del Imperio. Deba modificarse ligeramente la administra-
cn provincial. .
Desde un principio se envi a un agente a las localidades para
recaudar los impuestos. Este funcionario, conocido como el Amil,
acompaaba al Amir) quien comandaba las tropas enviadas para obli-
gar al cumplimiento del pago y suprimir la rebelin. El sistema de
los agentes duales se conservara e incluso alcanzara un mayor desarro-
llo. Originalmente el Amir era superior al Amil, pero con la consoli-
dacin del Islam y el aumento natural de la importancia relativa de
las finanzas, el poder relativo del Amil se increment de tal manera
que cuando el inters del Tesoro pas a un primer plano su decisin
poda ser determinante. Existen testimonios de que en Iraq, durante
la poca de Ornar -muerto en 644 d. C.- se adopt una divisin tri-
partita ms compleja, ya que l nombr a tres oficiales, uno a la cabeza
de la oracin y la guerra, otro a cargo de la justicia y las finanzas y un
tercero para valuar los territorios recientemente adquiridos con fines
tributarios.
No era sencillo mantener este tipo de control. Bajo gobernantes
dbiles, los lderes locales tendan a hacerse cargo del control de la
situacin y a nombrar a los gobernantes. Sin embargo, bajo los ome-
yas, hubo un control ms estricto al restaurarse el dominio a partir
del centro y conservarse una forma sencilla de gobierno local. En lo
fundamental el patrn de administracin local se modific acorde
con el sistema existente. Al principio ni los mismos rabes tenan la
habilidad ni la inclinacin para convertirse en administradores y con
frecuencia el control loca! se dejba en manos de los jefes de tribus
o cabezas de las aldeas.
Los abasidas, a pesar de su podero, no eran capaces de mantener
la unidad del mundo islmico. Durante un tiempo el Imperio estu-
vo dividido entre el califato oriental de los abasidas, con su capital
en Bagdad, y el Emirato de Andaluca bajo los omeyas de Crdoba,
pero posteriormente la desintegracin llegara ms lejos. Es intere'
sante especular hasta qu punto la carencia de medios administrati-
vos efectivos constituan un factor determinante y fundamental
esta divisin del poder. Obviamente, la fiebre de la inspiracin on-
ginal no poda durar mucho y las debilidades externas que haban
facilitado los xitos en un principio, estaban destinados a obstaculizar
la evolucin hasta cierto grado, e igualmente no poda esperarse que el
vigor del liderazgo carismtico continuara a un nivel lo suficiente-
mente elevado como para prevenir el rompimiento; lo que s es cierto
es que las debilidades administrativas inherentes de una estructura
poltica tan extensa y dbilmente integrada debi haber tenido algo
ms que un efecto marginal sobre los resultados.
Ciertamente la coordinacin administrativa pudo haber sino Il1e-
nos complicada en los reinos que se separaron, pero la diferencia no
habra sido mucha. En el califato oriental desaparecieron finalmente
los sencillos mtodos administrativos de los rabes nmadas, desarro-
llndose un sistema mucho ms complejo de la administracin
ca. Los abas idas conservaron el sistema de enviar al amir y el am
l
l
juntos desde Bagdad, a excepcin de Ira que, a causa de su
dad a la capital, disfrutaba de una relacin especial con las ofICInas
257
administrativas. De esta manera, la regin frtil del Sawad qued a
cargo de los ministros de Estado en lugar del gobernante normal. En
Bagdad haba un diwan del Sawad, cuyo control era muy apreciado.
De manera semejante, el distrito de Badurayya, en el banco derecho
del Tigris, que se extenda al permetro de Bagdad, tena su propio
ministro lo mismo que el Diwan al-Karaj, que constitua un requisito
para el visirato. Los distritos restantes de Irak quedaron a cargo de'
un wali o amil, nico nombrado por el califa oel visir cuando estaba
investido con el patronazgo ejecutivo. De otra parte el parenteseo con
el soberano produca invariablemente un derecho natural al cargo.
Las gubernaturas podan obtenerse tambin mediante la adquisicin.
De la misma manera el amil, en lugar de ser un funcionario asalariado
de la administracin central, poda ser una especie de publicano que
adquira su nombramiento por una cantidad prestablecida y sacar el
mayor provecho, con la concomitante opresin que invariablemente
acompaaba dichos mtodos administrativamente desordenados en
cualquier lugar que pudieran adoptarse. Nofueron estas disposiciones
administrativas defectuosas las precursoras de la decadencia poltica.
Por el contrario, con el debilitamiento del control central fue casi
inevitable el convenio entre el amir y el amil para compartir los vicios
de su provincia. Ciertamente .esto involucrara la convivencia del fun-
cionario del Barid o de los puestos, pero en una situacin de debilidad
y corrupcin incluso esta importante salvaguardia dejara de ser de-
terminante.
Como hemos visto, el sistema gubernamental islmico era esen-
cialmente teocrtico, por lo que todas las disposiciones administrativas
que se han tocado dependan completamente de la ley religiosa y las
ejecutivas y judiciales eran una sola. Sin embargo, la descrip-
Clan de la administracin quedara incompleta si no hiciramos refe-
a la organizacin militar que era, ms que una rama del go-
bIerno del Islam, uno de sus aspectos. Esto ha quedado claro en cuanto
a los poderes del califa y sus visires y amirs provinciales.
La guerra era una forma de vida en la Arabia premusulmana, don-
de constitua una actividad peridica de la vida tribal, ostensiblemen-
te ?e saqueo y venganza, pero bsicamente en tanto u?a
salIr de la monotona de la vida en el desierto." La victoria llego a
ser para el Islam un impulso contrarrestante de la nueva poltica isl-
mica. El empuar la espada de Allah era una tarea gubernamental
esencial del califa, quedando los aspectos militares vinculados inse-
23 Levy, op. cit., p. 407.
parablemente a su funcin, ms que los religiosos. La administracin,
en la medida que poda distinguirse como una actividad especializada,
abarcaba todos los aspectos -religioso, judicial, militar y civil-, pero
este ltimo tendra una significacin mnima para los contemporneos.
El califa tena la responsabilidad final de la guerra y la paz, aun-
que poda delegar su ejecucin al visir. De manera significativa, cuan-
do el califato lleg a su cenit, el aspecto militar del gobierno tena un
alto grado de eficiencia. La administracin militar tuvo sus orgenes
en el diwan o registro de las tropas, por el que se otorgaba a cada
soldado el ata o estipendio. Originalmente la recompensa dependa
completamente del saqueo, pero de manera inevitable esto lleg a ser
insuficiente y el dinero fue llevado al Tesoro por medio de la imposi-
cin de impuestos sobre los territorios subyugados. De igual forma, la
concesin de tierras se convirti en un medio comn de recompensa.
Con el tiempo el reclutamiento y el pago de las tropas pas a ser res-
ponsabilidad del Diwan al-Jayash o Ministerio del Ejrcito. En los
reinos costeros del Mediterrneo, bastante extensos para cuando el Is-
lam era ya poderoso, haba tambin un departamento de almirantazgo
bajo la direccin del almiland, palabra de origen cristiano. Se encar-
gaba de las tcnicas de navegacin y servicio a las flotas, y era respon-
sable, ante el oficial en cargo, de "la Espada".
Como anteriormente el Profeta, el califa era el comandante supre-
mo de las tropas aunque, de la misma manera que en Roma, no era
fcil prevenir que el poder ltimo cayera en manos de los soldadoS,
quienes podan asesinar al gobernante y nombrar a su sucesor. En se-
guida del califa estaban los generales, a quienes l mismo nombraba.
A menudo inclua a sus hijos, pero normalmente se requera la hazaa
militar, en tanto xito en la batalla, para la continuidad del sistema,
eligindose por tanto los comandantes de entre aquellos con una alll-
plia y demostrada experiencia en las acciones militares. Los generales
nombraban a los oficiales subalternos. Bajo Ornar se estableci un
sistema de grados. En orden de importancia, despus del amir o CO-
mandante en jefe estaban los comandantes del ta' biya (que era la .
unidad bsica tanto en la revista de tropas, como en la marcha o en
batalla) , los comandantes del irafa o decenos, infantera regular (que
tenan altas jerarquas) y los jefes tribales. Adems de los oficiales de
batalla estaba tambin el mdico; el qadi, que tena el control del bo
tn y se encargaba de su reparticin equitativa; el da'iya o abogadO,
quien presentaba las demandas de los hombres; el ra'id, cuya obliga-
cin era encontrar sitios para campamentos; el intrprete; y el secreta;
rio, Esta no era una organizacin particularmente complicada, pero S1
259
completamente apropiada a las necesidades de la situacin. No haba
un servicio de entrenamiento, ya que se supona que los hombres de
las tribus ya tenan habilidad en las operaciones militares, las cuales
se haban ido desarrollando difcilmente ms all de la invasin en
grande. Por otro lado, surgi una estructura administrativa precisa
para servicios esenciales de mantenimiento."
El Islam tendra sus grandes momentos de triunfo y disfrutara de
importantes logros en el aprendizaje y la cultura, de la misma manera
que en los ya mencionados aspectos de religin y guerra. Los gobiernos
seran responsables de grandes obras de construccin, especialmente
en cuanto a obras de edificacin de mezquitas, fortalezas y sistemas de
irrigacin, teniendo que idearse para ello los medios administrativos
adecuados. Eventualmente, para contribuir a la eficiencia administra-
tiva moderna, se utilizaron como un medio de escritura fundamental
los nmeros arbigos y el uso del papel proveniente de China. sta
no es una experiencia que pueda descartarse sumariamente, pero
parece suficiente la descripcin aqu brindada de una administracin
emergente sin un proyecto previo para atender las necesidades de
una civilizacin que encontr la mayora de sus medios ya creados en
otro lugar, lo cual explica suficientemente por qu la administracin
rabe no contribuy como un factor de continuidad a la sociedad isl-
mica existente ni proporcion un legado administrativo a sus suceso-
res, como lo han hecho otros sistemas gubernamentales.
Los REINOS ANGLOSAJONES
En las tierras ms all de los lmites del Imperio carolingio -Inglate-
rra y Escandinavia- los adelantos institucionales fueron semejantes
a aquellos del reino ms amplio, aunque generalmente estuvieron
menos adelantados y hubo condiciones locales que posteriormente da-
ran origen a desviaciones histricas impresionantes. Con la retirada
de los romanos, la conquista de las regiones sureas de Bretaa fue
emprendida por los invasores anglosajones provenientes de las costas
de Alemania y Escandinavia, entre 450 y 600 d.c., en una "poca
Oscura" que ha dejado apenas unos cuantos testimonios. No obstante,
a fines de este periodo los jefes de las tribus que se establecieron en
las tierras cultivables de la isla asumieron ya el carcter de reinos
establecidos y se sabe que se haba creado ya una heptarqua de impe-
24 Ley" op. cit., pp. 426-427.
50
ros: Northumbria, Mercia, Anglia del Este, Essex, Kent, Sussex y
Wessex. El cristianismo haba sido introducido bajo los romanos, cuyo
derecho seguira existiendo como el derecho cannigo, pero haba so-
brevenido un periodo pagano con las invasiones y no fue sino hasta
597 d.c. que San Agustn, por invitacin del rey Etelberto de Kent,
lleg a Canterbury y se fund la Iglesia de Inglaterra. La construccin
de iglesias y monasterios durante los siglos siguientes dio origen a ceno
tros de enseanza donde los documentos podan no slo producirse sino
preservarse. De esta manera se conformaban los medios humanos y
materiales para una administracin efectiva.
Durante los siguientes 250 aos se llev a cabo un proceso de con-
solidacin, logrando supremaca los reinos de Northumbria, Mercia
y Wessex. Hacia fines del siglo VIII las invasiones del norte cobraron
impulso nuevamente y fue ante la presin de la agresin por parte
de los daneses, que llegaron a establecerse en el territorio, cuando
eventualmente se forj la unidad de Inglaterra durante el siglo x. El
escenario estaba listo despus de un periodo de conquista danesa bajo
Canuto (1016-35 d.c.) y sus hijos, seguidos por un breve intervalo
anglosajn bajo Eduardo el Confesor y Haraldo, para la conquista
normanda de 1066 d.c.
Descubrimientos recientes sugieren que durante los primeros aos
de estos conflictos, los progresos en la civilizacin en Inglaterra no
eran de ninguna manera inferiores a los ocurridos en otras partes. del
antiguo Imperio romano. As, bajo la supremaca de Mercia, el rey
Offa mantuvo relaciones en trminos de igualdad con Carlomag
no,
con quien en 796 d.c, concluy el primer tratado comercial en la his-
toria inglesa. En la Inglaterra anglo-sajona haba muchas costumbres
e instituciones administrativas y polticas que se apreciaban y t m i ~ n
en el reino franco: la corte itinerante viva fuera del pas; la adminIS-
tracin de las propiedades del rey estaba a cargo de sus sirvientes
domsticos; las relaciones personales determinaban los derechos y obli-
gaciones no slo entre el rey y los sbditos ms importantes, sino
entre stos ltimos individualmente y la nobleza de menor jerarqua
y los libertos, responsabilidad en las localidades ubicadas en los con-
dados y cientos bajo nombramientos reales; la constitucin de los cen-
tros fortificados como las primeras villas o municipios con algunoS
privilegios; el surgimiento de una administracin especializada en la
Casa Real; y el renacimiento tentativo de la idea de la administracin
"pblica" que se haba debilitado con la retirada romana.
El modelo de administracin pblica haba consistido por mucho
tiempo en una dispersa multiplicidad de casas separadas que emana-
261
1
ban de diversos gobernantes, tales como los numerosos reyes en Sussex,
cuya existencia queda indicada en los ttulos expedidos por Aethelwalh
(c. 675 d.c.) en relacin con la catedral de Selsey en Saxon.w Por
otro lado, la mera existencia de dichos ttulos sugiere tambin la
existencia de scriptoria u oficinas secretariales, y hay tambin eviden-
~ s de que las autoridades eclesisticas desempeaban funciones p-
hlicas, y que en 749 d.c. Aethebald expidi ttulos a todas las iglesias de
su reino li berndolas de todos los asuntos pblicos, a excepcin de las
esenciales tareas de reparacin de puentes y mantenimiento de forta-
lezas. De la misma manera, las relaciones de Offa con los reyes meno-
res quedaron legitimadas y estos documentos dan muestras fehacientes
de la existencia de algo ms que simples grupos de contencin alrededor
del trono. Los diferentes estilos en la escritura y los ttulos utilizados
indican el funcionamiento de hbitos administrativos cada vez ms
cOmplejos. Otra esfera pblica en la que se llevaron a cabo importan-
tes adelantos durante el reinado de Offa fue la acuacin de moneda.
La mano de obra de los acuadores del rey mostr adelantos impor-
tantes -sin duda influenciados por el creciente intercambio comercial
con Europa-e, por lo que puede decirse que la historia ininterrumpida
de la acuacin inglesa comenz con Offa.
26
Fue entonces cuando apare-
ci por primera vez el penique como una moneda de plata.
. Con nuestros conocimientos sobre la gran habilidad como estadista
de Offa, reunidos a partir de simples fragmentos de evidencias -su
lugar independiente en los asuntos continentales, el contacto equita-
tivo con Carlamagno y su reconocimiento del valor de la autoridad
papal sobre la Iglesia britnica como un apoyo a sus propias manipu-
laciones polticas- es una lstima que no exista ms informacin
acerca de estas disposiciones puramente administrativas. Sera sorpren-
dente si, considerando el amplio panorama de Offa, no se hubiera
descubierto todava el germen de un verdadero servicio pblico en
la organizacin del personal de su casa. .
Sin embargo, en el mejor de los casos la proporcin administrativa
del gobierno era an primitiva. El gasto ms fuerte del squito del
rey, que inclua fundamentalmente a sus cazadores de aves, cazadores
y lacayos, se 'fundaba en su entretenimiento durante la circulacin
de la corte que posiblemente estaba sujeta a alguna rutina planeada
con el fin de extender la carga. Se mencionan algunos servicios en los
26 F. M. Stenton, "Anglo-Saxon England" en Oxjord History 01 England, Oxord,
1943, p. 58.
26 iu, p. 222.
ttulos de los siglos VIII y IX, como impuesto pagado por los propieta-
rios de tierras sin franquicia. Estos servicios incluyen la transportacin
de bienes para el rey as como trabajos de construccin en sus propie-
dades. Las tres obligaciones especficamente mencionadas en un ttulo
de Wiglaf de Mercia . (c. 830 d.c.)Z7 son la construccin de aldeas
reales, el [eorm o renta alimentaria del rey y los magnates, y la hospi-
talidad para los sirvientes del rey. Generalmente stas eran obliga-
ciones aceptadas que, sin embargo, no estn claramente definidas.
El Witenagemot existente desde tiempos primitivos se mantuvo en
el gobierno como un consejo consultivo de personas influyentes y sao
bios del tipo que los gobernantes han considerado conveniente con-
vocar y pedirles consejo a lo largo de la historia. No constitua una
institucin representativa o democrtica en el sentido moderno. Sur-
gi en el cdigo de Alfredo, una compilacin de derecho comn para
Inglaterra, aunque l mismo. exiga solamente el ttulo de "Rey de
los Sajones del Occidente" (849-901 d.c.) _ Considerando que ste fue
la primera legislacin realizada por un rey ingls con un siglo de
vigencia, tuvo un significado especial ya que para ese entonces los
reyes del continente haban dejado de ejercer sus poderes legislativos
tradicionales. Stenton concluye: "Solamente en Inglaterra, por el ejem-
plo de Alfredo, se conserv la tradicin que sera heredada por los
dos reyes extranjeros que llegaron al trono ingls en el siglo XI".2B
Slo entonces la administracin en las localidades comenzaba a
alcanzar su estructura ltima. En los diversos reinos existan diferentes
divisiones locales o regiones, organizadas para el mantenimiento de
vida econmica de la comunidad, pero parece que Wessex fue el pr
l
'
mero en lograr un sistema de condados y cientos como un sistema ad-
ministrativo concienzudamente organizado, encargndose el ms pe'
queo del ajuste de la tributacin, la conservacin de la paz y el orden
y la presentacin de las demandas locales.s" Parece que hacia principios
del siglo XI se universaliz este sistema de administracin local en
Inglaterra al sur de los T ees, a excepcin de las reas donde prevale
ca la influencia danesa.
Aproximadamente en los reinados de Eduardo el Confesor (1042,
1066 d.c.) y Haraldo II (1066 d.c.) existi en Inglaterra un sistema
de gobierno coordinado, pero la administracin, aunque era sin duda
competente para afrontar las necesidades de la estructura guberna-
27 Stenton, op. cit., p. 286.
28 Ibid., p. 273.
29 Ibid., pp. 289290.
265
mental simple, estaba inevitablemente dividida y no poda distinguirse
como una entidad. Estaba estrechamente relacionada con la adminis-
tracin de los asuntos en las localidades y las numerosas unidades
familiares. El problema fundamental del ejercicio del poder sobre
reas ms extensas prescritas por el surgimiento de un reino consoli-
dado, era bsicamente de coordinacin. En Europa el papa y el em-
perador abordaban ya el problema de la reintegracin, que haba
planteado a Occidente la disolucin del Imperio romano. El armazn
de un sistema administrativo apropiado sera elemento vital en la so-
lucin, En Inglaterra tocara a los ltimos invasores, los normandos,
dar el siguiente paso.
La administracin central era todava la administracin personal
del gobernante, bajo la forma de la casa real, una organizacin errante
que subsisti a la hospitalidad obligatoria de las localidades. Los fun-
cionarios de la casa eran aquellos que se requeriran en cualquier casa
contempornea, para desempear los servicios personales requeridos
por el jefe noble y su familia. stos eran funcionarios de trabajo, pues-
to que el elemento honorable que llegara a ser tan influyente en las
Cortes reales, difcilmente haba entrado ya a la escena inglesa, no obs-
tante que existen registros de que en el gobierno del Rey Ethelwulf
(839-858 d.c.) , Oslac, padre de la esposa del rey, sirvi en las cortes
.como mayordomo. Tampoco haba un alto funcionario del calibre
del alcalde de palacio, como en la corte carolingia.
Ttulos primitivos han indicado en su formal lenguaje la existen-
cia de empleados capacitados que constituan una oficina secretarial
para el rey. Incluso se menciona por nombre una de ellas en 993 d.c.
Cuando Ethelred II (987-1016 d.c.) concede ciertas tierras a Aelfwine,
su fiel secretario.w Por lo tanto, no es descabellado registrar a Aelfwi-
ne como el primer servidor civil conocido en Inglaterra. Hasta enton-
ces no haba rastros de una cancillera formal.
Con base en el testamento del rey Eadred (946-955 d.c.) parece
que sus principales sirvientes eran los discthegns, que servan la mesa,
los hraeglthegns, que se encargaban de su guardarropa, y los birele o
mayordomos. stos equivalan probablemente a los senescales, mayor-
domn, o camarlengos de la corte anglo-normanda. Haba tambin un
tipo inferior de stigweard o camarlengo en la casa de Eadred, as como
un horse-theng, sin duda el antecesor del mariscal, que posteriormente
se hara cargo de los establos. Stenton sugiere que "no es probable
que el duque Guillermo, cuando visit la corte del rey Eduardo en
SO Stenton, op. cit, p. 349.
1051, haya notado elementos poco familiares en sus disposiciones","
En los palacios y castillos de los nobles y obispos, en las iglesias y
monasterios, en las cortes de los alguaciles y en los fuertes de las vi-
Has, se contemplaban ya gestiones mejoradas y nuevos mtodos ad-
ministrativos. De hecho en Inglaterra y por todo el Occidente se
preparaba el escenario para el surgimiento de un nuevo modelo de
administracin pblica.
31 Stenton, op. cit., p. 632.
VIII. EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIN
HASTA EL SIGLO XI
EN LOS primeros aos del siglo XI de nuestra era, un erudito del Occi-
d ~ t e que estudiara los alcances de la historia universal, habra per-
cibido muy poco para sugerir un progreso natural en el gobierno a
travs de los tiempos, y an menos como para indicar la existencia de
la administracin en tanto una actividad diferenciable. En tanto que
probablemente hubiera sido capaz de observar en su contorno euro-
asitico inmediato -el Occidente, Bizancio, el Islam, India y China-
mucho de lo que desafortunadamente no ha sido preservado para
nosotros, las comunicaciones comparativamente pobres entre los princi-
pales centros de poder, incluso dentro de un territorio tan compacto,
habran imposibilitado el tipo de observacin que se va alcanzando
cada da ms fcilmente como resultado del saber y las comunicacio-
nes modernas. De haber sido nuestro erudito un estudioso del con-
fucianismo seguramente habra comprendido la posibilidad, e incluso
la conveniencia, de una divisin en el gobierno entre lo poltico y lo
administrativo, pero en tanto secretario de un monasterio de Bretaa,
se fe poda haber perdonado por concluir que el apogeo del gobierno
haba ocurrido ya en alguna poca de oro pasada.
Durante los miles de aos que l"s comunidades se haban ido desa-
rrollando al superar el prolongado periodo nmada -un espacio bas-
tante breve en la experiencia humana- haban surgido en un lugar
u otro muchos tipos de comunidad poltica y consecuentemente se
haban creado distintas clases de administracin adaptndose a las
diversas situaciones gubernamentales. De hecho es lgico contemplar
este periodo en su conjunto como una gran prueba de la capacidad
poltica del hombre, cualidad de la que depende su eventual super-
vivencia.
La comunidad tribal simple con sus familias y clanes: la compacta
ciudad-Estado con su distintas aspiraciones democrticas; el reino ya
ms extenso, comprendiendo comunidades rurales y bien establecidas;
y el imperio de gran extensin, que reuna bajo un gobierno nico
muchos reinos y otras formaciones polticas; todos se llevaron a cabo
en diferentes pocas y 1ugares y todos siguieron e.xistiendo en l ~ n
parte del mundo en el mismo momento. Bajo gobIernos que han dife-
rido en su capacidad para interpretar y crear la mayora de las condi-
265
266
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIN
ciones econmicas y sociales existentes, las comunidades han progre-
sado y decado y los gobiernos han cambiado con los accidentes y el
clima de las diversas pocas. Los jefes se han convertido en reyes y los
reyes en emperadores, principalmente a causa de que tenan la capa-
cidad para ofrecer el tipo de liderazgo que la situacin requera en
el momento, persistiendo la idea del gobierno como una responsabi-
lidad esencialmente personal. Los reyes y emperadores seguan con-
siderando la administracin del reino o imperio bajo los mismos
trminos que la de su propia casa y dominios. Las actividades del
gobierno asociadas con la corte del gobernante -que a menudo era
todava una institucin bastante inestable- estaban constituidas por
los servicios personales de sus propios sirvientes y asistentes. El gobier-
no era desptico aun cuando era tambin benevolente, dependiendo
en gran medida de las lealtades personales y de un sistema de rela-
ciones fundado en una escala de recompensas y castigos..
Naturalmente las unidades menores de la tribu y la ciudad eran
gobernadas por lderes carismticos o pequeos consejos aristcratas.
aunque estos ltimos, al requerirse una participacin ciudadana cada
vez mayor, tendieron a adquirir un base cada da ms amplia hasta
que, particularmente en las ciudades griegas, aparecieron formas de-
mocrticas. Fue en los reinos e imperios ms vastos donde se agudiza-
ron los problemas de la transmisin y delegacin del poder. La escasez
de poblacin y la dificultad en la comunicacin provocaban a menudo
el problema de conservar un imperio casi indisoluble, En general el
poder real dependa de la movilidad y la valenta del brazo militar
y la fuerza se aceptaba como el factor administrativo ms potente, en
tanto que los principales problemas de la administracin eran ~
cuentemente desviados por medio de tratados y colocando reas conSI-
derables bajo vasallaje. No se exagera la importancia de los sistemas
de caminos para un gobierno efectivo a partir del centro en los impe-
rios aquemnida y romano. Dichos imperios siguieron existiendo des-
pus de que alcanzaron su apogeo, ms por la existencia de grandes
debilidades ms all de sus fronteras que por su propia solidez interna.
Eran muy vulnerables frente a cualquier poder fuerte opuesto que
surgiera en un momento de debilidad. Las arrolladoras pero breves
victorias de Alejandro ofrecen un destacado ejemplo de ello, sugirien-
do tambin que aunque los triunfos militares podan mantener la
existencia del gobierno imperial por mucho tiempo, se requera un
elemento estabilizador vital. No era sta la funcin propia de la
administracin pblica? Dadas la adecuada situacin social y econ6-
mica, la existencia de lderes del calibre y perspicacia suficientes, la
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIN 261
fuerza militar indispensable y la aquiescencia del pueblo, tales reinos.
podan ser moldeados por lderes destacados y podan mantenerse
unidos con la utilizacin conveniente de los recursos administrativos.
con que poda contarse en ese entonces.
El gobernante, que a menudo adoptaba los mtodos ritualistas y
represivos del despotismo oriental, ya sea que viajara mucho o que
permaneciera en su capital, se preocupaba siempre por saber lo que es-
taba ocurriendo en las otras partes de su reino. Habiendo asegurado
el control militar, frecuentemente como resultado de sus propias haza-
as, el problema fundamental al que se enfrentaba era la conservacin
y el progreso del sistema de comunicaciones, para facilitar la trans-
misin del orden y de instrucciones y para garantizar la entrada de
recursos econmicos y de informacin. El cartero y el inspector, aun-
que se vestan con trajes militares, sobresalieron entre los primeros
funcionarios pblicos.
El fenmeno de la divisin del trabajo se manifest desde los or-
genes del desarrollo social y la aparicin del gobierno en tanto acti-
vidad consciente se relacion concurrentemente con la entrega o sepa-
racin de poderes en diferentes manos y el progreso de la especializa-
cin, pero ocurri mucho tiempo antes de que el gobernante viera
una distincin real entre sus funciones religiosas, militares y admi-
nistrativas, con la excepcin de que esta ltima se otorgara a otros.
en tanto que se aferrara a las fuentes de poder tanto como le fuera
posible. Ya se ha visto lo importante que era el vnculo de los gobier-
nos originales con la religin: por ejemplo, no solamente en los
estados sagrados de Sumeria y el vasto reino de los faraones, sino in-
cluso en los sistemas de Grecia y Roma ms refinados, la religin
sigui siendo una responsabilidad gubernamental y, a decir verdad,
en forma de augurio, utilizndose para influenciar las actividades de
los administradores. El conflicto entre el emperador y el papa en el
Occidente debe mencionarse solamente para subrayar que justo a
finales del periodo que se trata las autoridades espiritual y temporal,
~ n donde se haban separado, figuraban todava. igualmente ~ o
Instituciones de gobierno y como proveedoras activas de la adminis-
tracin pblica. Bajo el califato islmico y en China ambos aspectos
siguieron estando incluso ms estrechamente vinculados.
Ciertamente el poder militar era un factor esencial en el gobierno
y los lderes necesitaban ser militarmente competentes. Era solamente
en las ciudades-Estado donde este poder poda difundirse efectiva-
mente a travs de la organizacin del cuerpo ciudadano con propsi-
tos militares -aunque incluso ah se presentaba a menudo el predo-
minio militar-, pudiendo prestarse ms atencin a las actividades
civiles del Estado. En los estados griegos y en la Roma republicana
esto era aparente, pero conforme la ltima fue extendindose la ten-
dencia a la usurpacin militar se hizo endmica. Apoyada por el cada
vez ms dbil yugo de los emperadores incompetentes despus de la
era augusta, el ejrcito se fue convirtiendo en el poder detrs del
trono e incluso en el trono mismo cuando su incompetencia en los
asuntos no militares condujo finalmente a la cada del sistema.
Durante los conflictos espirituales y militares de poder que ocu-
rrieron en el interior y en el exterior de los estados, las actividades
que definiramos actualmente como administrativas tuvieron que Ile-
varse a cabo y ciertamente la efectividad del gobierno particular de-
pendera en gran medida de la calidad de su administracin. Las
crecientes complejidades de la administracin civil llegaron a ser
onerosas para el lder interesado en el ejercicio del poder y lo obliga-
ran por su propio bien, no slo a llamar a sus funcionarios para
pedirles consejo, sino para delegarles responsabilidades. Pronto apren-
-derfa que la colecta de grano y la organizacin de las cuadrillas de
trabajo se realizaran ms efectivamente con el empleo de aquellos
que tuvieran los conocimientos suficientes y, de preferencia, compren-
dieran las probabilidades y capacidades de los habitantes locales.
No exista an una especializacin administrativa planeada, pero
al elegir a su delegado el gobernante descubri que para el funciona-
miento de su casa y la conduccin de los asuntos civiles del reino
era conveniente nombrar a una persona con ciertas capacidades di
rectivas. El cargo de visir se desarroll extensamente corno mano dere-
cha del gobernante y, como usualmente no estaba investido con fun-
ciones religiosas y militares, el control de stas en tanto fuente de
poder permaneci con el gobernante dejando en general que el vi-
sir se concentrara en los asuntos civiles. Era ante todo un adminis
trador investido con un gran poder ejecutivo. Obviamente, bajo un
gobernante dbil la balanza poda inclinarse fcilmente a favor del
visir, que poda reducir a su seor a una figura decorativa o inclusO
convertirse en un usurpador cuyo conocimiento interno le
para continuar la sucesin. Esto ocurri en todos los sistemas exaIDl-
nados, y en ninguno con ms frecuencia que en el Imperio bizantino.
Bajo tales circunstancias la lnea entre el gobernante, como poseedor
del poder, y el administrador, en tanto director, no puede trazarse
fcilmente.
En aquellos sistemas en los cuales el harn formaba parte
tante de la casa del gobernante haba otro factor que tenda a mocil'
269--
ficar. la forma de la administracin. Como proceso normal, el poder
tendi a pasar a manos de eunucos investidos especialmente con res-
ponsabilidades para la administracin de la corte, y con una conjun-
cin de factores, como su conocimiento interno y acceso a los secretos
familiares, inferioridad nominal e incapacidad legal, que obligaron
y capacitaron a dichos eunucos a llegar a ser un poder peligroso e
independiente bajo el trono e interferir en los sectores administra-
tivos ms amplios del gobierno. Los eunucos fueron capaces de ejer-
cer una autoridad administrativa independiente en los sistemas chino,
bizantino e islmico, e incluso de ocupar posiciones dirigentes.
DESARROLLO DE LAS TCNICAS BSICAS
La administracin es a tal grado esencialmente una actividad social
en la que se requiere un alto grado de cooperacin, y coordinacin
para crear una especie de memoria comunal, que no necesita insistir-
se en la importancia de los registros en tanto instrumento adminis-
trativo fundamental. Sin el factor de continuidad que representa el
registro escrito, la administracin hubiera seguido con serias restric-
ciones. Pero la administracin es necesaria, y de hecho existe as, para
una sociedad preliteraria y los primeros jefes y reyes se vieron obli-
gados a proyectar medios y vas administrativas y reclutar personas
para sus casas, siempre que tuvieran una aptitud natural para tales
actividades. La evidente importancia de la manipulacin del poder
como ingrediente principal del gobierno primitivo en la realidad de
todo gobierno no debe encubrir el hecho de que el lder que contara
con talento administrativo estaba mejor equipado para llevar a cabo
una gubernatura efectiva, tanto como aceptable, ante sus sbditos
cuyo continuo apoyo requera si quera prolongar satisfactoriamente
su periodo de gobierno. Si las habilidades dirigentes constituyen toda-
va materia de discusin en el sptimo milenio de experiencia guber-
namental, mucho ms sera en el siglo XI cuando gran parte debi de
atribuirse a la voluntad de Dios, o a los buenos oficios de varios
dioses. Seguramente no es descabellado sugerir que las habilidades de
los lderes dependieran entonces de los mismos procesos y experiencias
administrativos que todava no se comprenden sino veladamente. De
~ m i t i r s esto seguramente los primeros avances en la tcnica adm-
U1strativa deben buscarse en los das primitivos del desarrollo guberna-
mental y no es ilgico sugerir que un primer paso importante lo dieron
aquellos gobernantes y sus asistentes, quienes desarrollaron un sistema
270 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIN
de registros para sustituir a la menos confiable y duradera memoria
individual, aunque la fijacin y transmisin de la informacin de me-
maria se haba desarrollado frecuentemente de tal manera que la in-
formacin transmitida a travs de varias generaciones puede demostrar
su veracidad en alto grado por la investigacin. La necesidad de dar
un elemento de permanencia y transferibilidad a la palabra hablada
represent un reto fundamental a la ingenuidad humana que se re-
solvi de diversas maneras y en diferentes tiempos y lugares.
Podra asegurarse que en tanto que la invencin de la escritura
puede atribuirse hasta ciert punto al impulso administrativo, otros
factores fueron importantes, como la religin, que en el caso de Sume-
ria oblig a las corporaciones del templo a introducir registros con
el fin de facilitar y racionalizar sus transacciones diarias. La primera
forma de escritura fue representativa, plasmndose con dibujos hechos
e incluso ideas que posteriormente se simplificaron en signos. El im-
pulso de los medios 'de' comunicacin grabando marcas en las cuevas
1 en las rocas y marcando rboles o dejando seales a lo largo de los
bosques, se remonta a los orgenes de la humanidad y es muy probable
<ue la racionalizacin de este proceso haya comenzado desde las pin-
turas rupestres, estando en proceso de desarrollo de quince a veinte
siglos a.c., medios apropiados para sus principales propsitos. De las
representaciones pictogrficas surgieron los jeroglficos encontrados en
Sumeria, Egipto, China, Creta y otros lugares. En Egipto' se seguiran
utilizando hasta la era cristiana mientras que en China esta forma ha
.sobrevivido hasta nuestros das y en este caso puede agregarse que a
pesar de las desventajas de los jerogricos, universalmente reconocidas,
el desarrollo que han tenido en China ha presentado la indudable
virtud de establecer y mantener durante mucho tiempo y en una ex-
tensa rea geogrfica los medios para garantizar unas comunicaciones
efectivas no obstante las inevitables variaciones en el lenguaje.
En la prctica las graves desventajas de la inflexibilidad de los
jeroglficos y la necesidad por parte del escritor de memorizar yapren-
der cientos, tal vez miles, de signos diferentes se superaron g r u ~
mente con el desarrollo de los sistemas de escritura subicos que faCl-
litaron en gran medida la construccin de palabras y frases, y con el
tiempo condujeron al alfabeto de un nmero limitado de letras re-
presentando los sonidos bsicos a partir de los cuales puede construirse
un vocabulario infinito. Fueron los fenicios, presionados sin duda
por las imperiosas necesidades econmicas de una comunidad comer-
cial mundial, quienes inventaron el primer alfabeto aproximadamente
en el siglo XI a.c.
271
El estudio del desarrollo de la escritura es tambin el estudio de
los orgenes de la administracin consciente y particularmente de la
administracin pblica, que fue la auxiliar de la religin y el gobier-
no. Adems de la verdadera forma de escritura est tambin el igual-
mente importante problema de los medios. La escritura requiere una
base apropiada para su mera existencia, as como las herramientas
adecuadas para su produccin. Probablemente los primeros signos
fueron esculpidos o grabados sobre la superficie de las rocas de las
cuevas. y las pinturas rupestres de la era prehistrica marcan un avan-
ce considerable con la invencin de los colorantes y las herramientas
para su aplicacin. Sin duda habitualmente se han hecho signos si-
milares sobre materiales transportables pero extremadamente perece-
deros, tales como hojas y corteza de rbol, habindose resuelto ya la
mayora de los problemas tcnicos de la escritura. De lo que todava
se careca era de una base apropiada sobre la cual escribir que fuera
porttil y razonablemente duradera, y por lo tanto adecuada para la
transmisin de mensajes y llevar registros. BIen pudieron haberse uti-
lizado durante un periodo considerable materiales como corteza y
madera, pero no existen rastros de alguno de estos primeros experi-
mentos. La existencia en China de bamb y huesos grabados indica
claramente las potencialidades de ese periodo desvanecido.
Tres medios ampliamente utilizados y mencionados en el texto
han sobrevivido para ofrecer la informacin que de otra manera
habra desaparecido sin dejar rastro, a saber, el ladrillo de lodo del
Valle de los ros Tigris y ufrates, los papiros del delta del Nilo y el
papel en un periodo posterior. El ladrillo de barro tena las ventajas
de ser moderadamente porttil y considerablemente duradero. Se ob-
tena y manejaba fcilmente y tena una influencia especial sobre las
tcnicas de escritura y el condicionamiento de los procedimientos ad-
ministrativos requeridos para afrontar las limitaciones de este par-
ticular medio. Sin embargo, fue el descubrimiento de la transformacin
de la planta del papiro, que floreca en las tierras pantanosas del delta
del Nilo, en hojas y rollos sobre las cuales poda imprimirse la escri-
tura, lo que abri el camino a adelantos importantes. Aqu haba un
medio que era tanto abundante como porttil, aunque hasta cierto
pUnto frgil. Podan ahora multiplicarse y extenderse los procesos
bsicos de la administracin para hacer frente a las necesidades de un
gobierno en expansin. Podan llevarse registros en abundancia, as
Como enviarse mensajes y rdenes con una gran facilidad. Pero la res-
triccin al cultivo de la planta a ciertas condiciones climticas limit
geogrficamente su utilizacin llevndose a cabo la bsqueda de un
material til de manera ms general. Ciertamente las pieles de los
animales, ampliamente utilizadas en las sociedades primitivas para un
sinfn de propsitos, se utilizaron en ocasiones como base para escri-
bir, pero no resultaba econmico, y tambin la vitela, que se haba
desarrollado hacia el siglo 11 a.c. y fue empleada por los griegos en
lugar del papiro, era un medio comparativamente costoso.
Tocara a China, a principios del siglo 11 d.c., descubrir cmo ha-
cer papel a partir de materia vegetal ms ampliamente disponible,
incluyendo lino y trapos, pero esto se mantuvo en secreto hasta el ao
751 d.c. cuando los rabes obtuvieron informacin de fabricantes de
papel chinos que capturaron. Con todo, fue todava poco tiempo antes
de que el papel se utilizara ampliamente en el Occidente que, des-
pus de la incorporacin de Egipto a los dominios islmicos, se suspen-
dieron los envos de papiro, debiendo utilizarse el pergamino, que era
ms costoso, pero afortunadamente para la posteridad ms duradero.
Mientras tanto, se desarroll una escritura ms rpida mediante la
introduccin de la letra cursiva y la sustitucin de la brocha por la plu-
rila. De tal manera, hacia el siglo XI d.c. se tenan a disposicin todos
los medios fundamentales para un trabajo de oficina eficiente as
como para llevar los registros.
La aparicin del sello fue tambin importante. En tanto medio
de identificacin en una poca en que los gobernantes a menudo eran
analfabetos y tambin como medio de seguridad, puede decirse que
el sello apareci como cosa natural. Era obvio que el propietario de
bienes sellara los recipientes con barro o cera sobre los cuales su mar-
ca indicara no slo su calidad de propietario, sino servira tambin
como medida de seguridad contra el robo, endmico en todas las socie-
dades. No fue sino un paso en la utilizacin de medios similares para
autenticar un documento o envases legajos de registros almacenados
en una oficina. Dichos sellos, frecuentemente de forma muy artstica,
se utilizaban ya en forma cotidiana en Sumeria desde el ao 3500 a.e
Con el surgimiento gradual de la administracin como actividad
gubernamental especializada, de una organizacin especficamente
creada para tratar la transmisin de instrucciones y regulaciones,
manejo de la informacin a partir de agentes y de correspondenct
ordinaria, as como el mantenimiento de registros e inventarios de
todos tipos, la administracin pblica haba asumido ya su forma b-
sica. En las oficinas regulares trabajaran muchos secretarios bajo la
direccin del lder poltico, quien poda estar involucrado en los deta-
lles de la administracin, como ocurra con los visires de las cortes
primitivas en el Oriente y los alcaldes de Palacio en el Occidente. por
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lo tanto, no debemos sorprendernos de encontrar a Hammurabi dic-
tando sus instrucciones diarias a un secretario en Babilonia a fines
del siglo III a.c., con mucho en forma similar a cualquier adminis-
trador moderno, ciertamente hasta la poca en que se introdujo la
mquina para dictar. De manera semejante, el descubrimiento en las
ruinas de los palacios primitivos de restos de cuartos de archivo equi-
pados con repisas para almacenamiento en una forma bastante accesible
de tablillas o rollos de papiro, anuncia la oficina moderna con sus
entrepaos.
Pueden encontrarse paralelos similares con otros procedimientos
de oficina: v. gr., para el copiado mediante la utilizacin de rodillos
inscritos capaces de hacer una serie de impresiones en duplicado al
correrlos a travs de una serie de tabillas de arcilla suave; el dictado
a varios secretarios para la transcripcin simultnea; la provisin, con
fines de seguridad, de tablillas inscritas con un sobre exterior de arci-
lla sobre el cual poda duplicarse el mensaje interior para postrera
corroboracin; la utilizacin por parte del secretario de una forma de
taquigrafa para que su seor no se tomara mucho tiempo; o, final-
mente, la utilizacin de escritura bilinge para afrontar las necesida-
des de los gobiernos con sbditos extranjeros que empleaban idiomas
diferentes y donde los mismos administradores eran elegidos entre
esos sbditos, que con frecuencia eran culturalmente ms competentes
para este tipo de trabajo.
Ciertamente se tiene la impresin de que el administrador pblico
experimentado del siglo XI d.c, afrontaba tareas cotidianas que dife-
ran poco de las de su sucesor en las pocas posteriores y que transferido
un secretario' de tal periodo, por decir, a un departamento pblico
del siglo XVIII habra tenido muy poco que aprender.
EL SURGIMIENTO DE LOS' SERVICIOS ESPEcFICOS
Es evidente que la administracin pblica serva a muchos tipos de
gobierno diferentes, estando sus funciones y estructura estrictamente
determinadas por la forma de gobierno, sometidas al tiempo y lugar
y a las influencias importantes de la historia. Su obligacin funda-
rnenmt era servir al gobierno y adems de las actividades ejecutivas
normales ello inclua funciones de naturaleza religiosa, militar, legis-
lativa y judicial. Esto ocurri mucho tiempo antes de que los servicios
administrativos especficos pudieran distinguirse y que se 'necesitaran
los servicios de funcionarios especializados. Los primeros funcionarios
fueron generales; sin embargo no puede uno evitar impresionarse por
el extenso mbito funcional de sus actividades. En un lugar u otro la
mayora de los servicios gubernamentales conocidos por los modernos
parecen haberse intentado y seguramente un espectador del siglo XI
se sorprendera e incluso lo habra envidiado profesionalmente, de
haber conocido tan slo lo poco que conocemos acerca de algunos
servicios pblicos que pertenecan ya en ese entonces a un pasado dis-
tanteo En esta seccin se propone examinar brevemente estos' diversos
servicios bajo diez esferas de actividad gubernamental, teniendo siem-
pre en mente que algunos regmenes en ciertos periodos estaban muo
cho ms adelantados y fueron administrativamente ms prolficos que
otros.
i) Administracin general. En tanto que desde un principio los
gobernantes ejercieron el poder ejecutivo y se desempeaban sin la
mnima idea de separacin de funciones, los asistentes personales del
gobernante estaban involucrados en la administracin y su principal
responsabilidad era la direccin y el servicio de los bienes o la casa.
Su funcin fundamental era la manutencin de la familia del gober-
nante y sus dependientes, extensin lgica de la actividad bsica de
la precedente fase tribal. Conforme se expandi la civilizacin, la
administracin de los bienes se ampliara gradualmente al gobierl1?
estatal, pero durante todo el periodo que revisamos, desde las comunv
dades ms primitivas de Sumeria, Egipto y China hasta los
gubernamentales ms vastos de Babilonia, Persa, Roma y BizanclO
imperiales, el concepto de la casa real sigui floreciendo. Incluso el
reino islmico nunca pareci descartarlo. Probablemente slo en las
compactas ciudades-Estado del Mediterrneo, donde las condiciones
estratgicas y econmicas permitieron un alto grado de participacin
ciudadana en la administracin del Estado, la personal idea de la
ministracin de la casa fue sustituida por un concepto ms amplIO.
Incluso entonces el liderazgo carismtico estaba siempre a la vuelta
de la esquina para restablecer el punto de vista antiguo. .
A partir de esta forma embrionaria de la administracin pblIca
se desarrollaran gradualmente algunas actividades bien definidas.
la creciente importancia del ceremonial en la corte no slo
la jerarqua y la conducta de los funcionarios, sino tambin les darla
a desempear tareas especiales. De hecho esto sigui siendo una ca-
racterstica de los sistemas orientales y a menudo sus exigencias llega-
ron a ser un serio obstculo para los administradores, que desviaron
sus energas a propsitos estriles. Aun en la Roma imperial, una vez
que la experiencia republicana desisti, las influencias orientales hun-
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diran gradualmente el admirable ejemplo dado por Augusto durante
el princi pado.
En sistemas donde se permita la multiplicidad de esposas o escla-
vas, la administracin de la casa se vio afectada radicalmente con la
institucin del harn y la introduccin de eunucos como sirvientes
del reino femenino interno condujo al desarrollo de un poder opositor
y una especie de administracin dentro de la administracin. Los con-
flictos entre los funcionarios del Estado y los eunucos desviaron consi-
derablemente el desarrollo de la administracin pblica en China y
Bizanco, por ejemplo.
En una etapa bastante temprana los sirvientes inferiores de la casa
perderan influencia ante los secretarios, cuyas habilidades eran esen-
ciales para el sistema de registros en desarrollo. En un principio sta
fue una disciplina particularmente ardua, especialmente cuando haba
que memorizar un gran nmero de jeroglficos o incluso slabas, y
donde los secretarios efectivos no podan obtenerse de otra manera,
vindose la corte obligada a hacerse cargo de su instruccin. En cierta
forma es aqu donde se iniciaron los servicios de educacin pblica.
Existan escuelas de capacitacin vinculadas a las oficinas pblicas
del Egipto antiguo, mientras que en China, al menos a partir de la
era confuciana, se consideraban casi como sinnimos el gobierno y
la educacin.
Con la acumulacin de archivos surgi una rama especial de la
administracin pblica vinculada con 'la organizacin y preservacin
de los registros pblicos. Los adelantos alcanzados ya en este campo en
Sumeria y Babilonia son demostrados con las tablillas de arcilla ins-
critas sobre transacciones oficiales que sobreviven en cantidad y estn
en proceso de traduccin e interpretacin. Estrechamente
Vinculados con estos archivos estatales estaban los registros de los
acontecimientos dinsticos, que eran preservados por los primeros go-
?ernantes. Un ejemplo notable es la llamada Piedra de Palermo, un
fragmento de diorita marcado con jeroglficos que enlistan algunas
de las primeras dinastas de Egipto. En China esta tendencia dio
origen a la historia como una actividad de la administracin pblica
a un fin, en oposicin a otros regmenes donde los aspectos
hIstricos de los registros pblicos han sido considerados generalmente
cama meramente incidentales ante sus propsitos principales, un he-
cho que las generaciones subsecuentes han tenido buenas razones para
lamentar. Un servicio relacionado eran las bibliotecas, ya existentes mu-
cho antes de la destruccin del famoso establecimiento en Alejandra
por parte de fanticos durante el siglo VII d.c. De esta manera, conoce
mas de los asirios el gran inters de Asurbanipal en este campo y el
desarrollo del arte del manejo de bibliotecas que ya haba comenzado.
Con la expansin de las bases del gobierno la necesidad del go-
bernante de mantenerse informado de lo que suceda en todas partes
condujo al nombramiento de inspectores viajeros, a menudo con po-
deres ejecutivos, para vigilar que las rdenes del gobernante se ejecu-
taran apropiadamente y remitirle un reporte despus. Dichos inspec-
tores, en tanto ojos Yodos del gobernante, figuran en la mayora de
los sistemas de poder primitivos y conservaran como suya una mpor-
tante tcnica de administracin pblica, aun cuando se desarrollaron
otros sistemas de comunicacin. Los gobiernos necesitaban la infor-
macinque pudieran obtener y empleaban los medios posibles, siendo
todo viajero un agente potencial para el rey. De esta manera, la inte-
ligencia en el sentido ms amplio se haba convertido desde entonces
en una importante actividad oficial.
Hasta ahora hemos reparado en la administracin de la casa, el
ceremonial, trabajo secretarial, educacin, archivos y bibliotecas, his-
toria, inspeccin e inteligencia como funciones bsicas de la admi-
nistracin pblica en torno al trono, pero esto no ofrece sino' un
punto de vista restringido del mbito de la administracin guberna-
mental, incluso de esos tiempos. La administracin no es ms que el
sirviente de los poderes mayores y las actividades bajo los siguientes
nueve encabezados indican las amplias ramificaciones de la adminis-
tracin pblica durante el periodo. Todas ellas se vinculan de alguna
manera con las actividades administrativas previamente mencionadas,
ya que en esta esfera no es posible una clara delimitacin: los diversOS
aspectos se entretejen.
ii) Religin. Bien pudiera decirse que sta fue la inspiracin y,
por lo tanto, la que dio origen al gobierno; de ah el hecho de que
administracin pblica haya comenzado con ella. Tanto en Sum
efla
como en Egipto los dioses eran quienes gobernaban, siendo los sacerdo-
tes y reyes solamente sus agentes, e incluso en pocas ms sofisticadas
la religin y el gobierno fueron inseparables durante mucho tiempo.
La atencin que los funcionarios daban a los smbolos y augurios en
los sistemas altamente racionales de las ciudades griegas y la
republicana puede comprenderse solamente a la luz de las
de guerra que siguieron siendo parte integral de los servicios prev10S
a la batalla, aun de las naciones ms racionales de la Europa
Sera en la naturaleza del cristianismo donde se diferenciaran la reb-
277
gin y el gobierno en el interior de la comunidad total, pero incluso
en el siglo XI la cuestin se resolvera slo parcialmente: en Bizancio
la Iglesia se mantuvo como parte integral del sistema estatal, en tanto
que la divisin entre Estado e Iglesia en el Occidente le dej a esta
ltima muchas de las responsabilidades tradicionales de la administra-
cin pblica, especialmente cuando estuviera involucrado el bienestar
de los pobres. Fue parte de la filosofa islmica el que el Estado y la
Iglesia fueran indiferenciables, mientras que en China la filosofa de
Confucio haba sustituido a los cultos primitivos y, aceptada la inspi-
racin del cuerpo de funcionarios, defini los trminos sobre los que
deba operar la administracin pblica. Consiguientemente, en la
poca de nuestro examen las actividades religiosas figuraban todava
en forma prominente entre las responsabilidades de los funcionarios
y exista una estrecha interrelacin administrativa entre las dos esfe-
ras y el frecuente intercambio de personal.
iii) Defensa. La primera tarea del gobierno fue la preservacin
de las vidas y la propiedad de la comunidad, lo cual originalmente
dependa casi por completo del podero del gobernante, que poda
solicitar el apoyo de todos los hombres fsicamente capaces. La de-
fensa de la agresin del exterior y el mantenimiento de la ley y el
orden en el interior siguieron siendo las tareas principales de todos
los gobiernos. En un principio la organizacin militar era simple y
no se necesitaban disposiciones administrativas permanentes. Sin em-
bargo, pronto cuestiones como la reparticin de botines y la distribu-
cin de raciones requirieron de registro, necesitndose un secretario
que se especializara en tal labor. El visir o magistrado sera respon-
sable de las cuestiones militares y civiles y la administracin tratara
con ambos tipos de actividad indiscriminadamente. Pero con el aumen-
to, tanto en dimensin como en complejidad, de la institucin militar
apareceran otros puestos secretariales y administrativos dentro de la
organizacin militar, aunque dichos funcionarios siguieron siendo in-
. tercambiables con el sector puramente civil. Incluso en la Roma im-
perial pasara algn tiempo antes que surgieran las carreras militar y
civil en forma independiente. Bajo el Islam existi una disposicin
significativa mediante la cual el amir, que era lder militar y civil,
era auxiliado por un amil, funcionario de carcter firianciero con res-
ponsabilidad directa ante el gobierno central.
. En las comunidades primitivas la preservacin de la ley y el orden
luternos era generalmente una responsabilidad militar, aunque podan
elegirse vigilantes entre los ciudadanos para patrullar las calles y
murallas de los pueblos. Ocasionalmente se concibi la idea de una
fuerza de polica civil, como en Roma bajo Augusto cuando se orga-
nizaron tres escuadrones urbanos con este propsito bajo la direccin
del praeiectus urbi, un funcionario de rango senatorial; pero la es-
trecha relacin con el brazo militar qued demostrada al sealarse
nueve cohortes militares para reforzar la fuerza civil en caso de ser
necesario. Los riesgos por incendios eran tambin muy serios en ciu-
dades como Roma, con caminos angostos delimitados por viviendas,
por lo que se hizo necesaria una brigada anti-incendios. El primer paso
.en esta direccin se atribuye a un aedile imperial, M. Egnatius Rufus.
quien estableci primero su propia organizacin privada y que estaba
destinada a convertirse en un servicio estatal en 22 a.c. y profesiona-
lizarse posteriormente. Lo ocurrido con la polica y los bomberos su-
cedi tambin con las prisiones, necesarias siempre en la administra-
cin de justicia, ya sea en forma de prisin militar o calabozo terrible
del palacio. Ilustra el interesante ejemplo del uso de las canteras de
Siracusa en la poca de Cicern para la detencin de los criminales
de todas partes de Sicilia. Pero fundamentalmente dichas prisiones se
utilizaban para el encarcelamiento de personas que esperaban alguna
sancin o para el confinamiento de desafortunados para satisfacer los
caprichos y odios del poderoso, y no como sistema pblicamente oro
ganizado de sancin y rehabilitacin en el sentido moderno. No obs
tante, en China ya se haban desarrollado ideas ms adelantadas, sien-
do uno de los intereses particulares de Po Chu-i, mientras sirvi c0I1l0
funcionario en 808 d.c., la realizacin de la reforma de prisiones.
significativo el que su relacin se debiera inicialmente al descubn
miento de que varios prisioneros haban sido enviados a prisiones lo-
cales y se les haba olvidado.
iv) Administracin local. En una sociedad tribal el poder ejecu-
tivo deba ser compartido por el jefe y los cabezas de las poblaciones
y aldeas, que probablemente eran miembros de su familia. Con el cre-
cimiento de los pueblos y las comunidades ms extensas surgi en poco
tiempo la necesidad de un sistema de delegacin ms regularizado Y
el reino se dividira en distritos al frente de los cuales el rey o consejo
nombrara gobernantes para hacerse cargo de la administracin local.
A menudo dichas facultades administrativas seguiran la jefatura de
las fuerzas militares, particularmente cuando estuviesen estacionadas
sobre o cerca de los lmites. De esta manera, Egipto fue dividido en
nomos basados en las necesidades de irrigacin del rea. Sobre cada
nomo el nomarca, en tanto representante real, actuaba como coman-
EL FUNCIONARIO \ SU ADMINISTRACIN
279
dante militar, juez y oficial de obras y tena tambin la responsabili-
dad del bienestar general del pueblo del rea. En Atenas la base de la
administracin local era tribal, sobre un modelo ingenioso, existiendo
el interesante caso de los 48 naucrariae que tenan la responsabilidad
especial del suministro y tripulacin de barcos para la defensa. No
era raro incluir en el modelo de gobierno local en reinos ms extensos
tres filas distintas, como en China bajo los Han, que fue dividida en
provincias, cada una con varias prefecturas divididas adems en distri-
tos. En los reinos ms pequeos del Occidente la divisin con prop-
sitos administrativos se hizo en condados y centenas, o su equivalente.
Los condes a cargo de las reas ms vastas eran elegidos del rey, res-
ponsable de la conservacin de su autoridad en el rea.
v) Produccin. Ya sea que sta o la funcin subsiguiente -el abas-
tecimiento- recibieran o no una prioridad considerable est abierta a
discusin. El gobierno se ocupa fundamentalmente de la regulacin
y garanta de su propia parte del producto, ms que de establecerse
como productor por cuenta propia, y no es sino con el advenimiento
del socialismo como filosofa de la vida que la produccin pasa a ser
una responsabilidad reconocida de la administracin pblica. No obs-
tante, en las etapas tribal y familiar no hay una separacin entre la
produccin y el gobierno, brotando este ltimo de la primera con el
incremento de la especializacin. La administracin de la casa real,
relacionada como lo estaba principalmente con la manutencin de
la familia del rey y su squito, se vinculaba estrechamente con la agrio
cultura y el almacenaje de las cosechas. En las corporaciones del temo
plo de Sumeria los sacerdotes estaban estrechamente relacionados con
la irrigacin y la siembra de las haciendas dependientes, en tanto que
en Egipto la totalidad del reino se consideraba como la hacienda pero
sonal del Faran. Ah la irrigacin se concentraba bajo su control
dentro de lo que bien pudo haber sido el primer gran departamento
administrativo de la historia.
La importancia de extensas obras hidrulicas de diversos tipos en
estas civilizaciones ribereas produjo una forma de sociedad cuya
mera existencia dependi del rgimen y administracin afortunados de
un fuerte gobierno central que tuviera los recursos y autoridad suf-
cientes para organizar los servicios necesarios y defender las obras
frente a la agresin exterior. Debido al fundamento especial de tales
sociedades K. A. Wittfogel las ha bautizado en su Despotismo Oriental
(1957) como "sociedades hidrulicas". Como cosa natural en tales
sociedades los funcionarios estaban estrechamente vinculados con la
produccin. Adems de esto todos los gobiernos debieron estar activa-
mente interesados en la produccin de armas, vestido y alfarera.
vi) Abastecimiento. Originariamente comprendido bajo el enca-
bezado de la administracin de la hacienda, era funcin del gobierno
ampliar la base de suministros disponibles para la comunidad, tanto
en el interior como en el 'exterior del pas, modificndose radical-
mente la naturaleza de la participacin del funcionario. Se involucr
en actividades reguladoras y de fomento, e incluso ofrecimiento de
facilidades para mejorar la situacin del abastecimiento. Cuando se
inici el comercio surgieron espontneamente los mercados, pero pron-
to los funcionarios fueron responsables de su regulacin. Para el sus-
tento efectivo de la comunidad tuvieron que brindarse facilidades de
almacenamiento, antecedente temprano del socialismo. As, las abun-
dantes evidencias de ruinas de cisternas de agua y almacenes de grano
en la mayora de las civilizaciones primitivas son un testimonio arqueo-
lgico importante del inters de los administradores pblicos por los
problemas de abastecimiento. A lo anterior puede agregarse las bien
conocidas y frecuentemente masivas amphorae o jarras de vino de las
ciudades del Mediterrneo que tan a menudo asombran al viajero
moderno.
El inters por las cosechas yel flujo de las aguas hizo que el fun-
cionario se preocupara tambin por los fenmenos de cielo y sus posi-
bles efectos sobre el clima. La astronoma era una ciencia primera a
desarrollar y la creacin del calendario constitua ya una actividad
pblica importante en las pocas de Sumeria, el temprano Egipto y
China.
Con la expansin del reino la necesidad de informacin del go-
bernante acerca de las reas distantes pas a ser la primera actividad
estadstica importante de los funcionarios pblicos; a saber, el censo,
que se menciona muy frecuentemente en los registros que se conocen
de las sociedades primitivas. Se aplicaba al potencial humano e inicial-
mente era importante para estimar los recursos militares potenciales
de la comunidad. Ofreca tambin informacin bsica en caso de que
se desplegara una gran fuerza de trabajo, como para las obras de irri-
gacin previamente mencionadas, los vastos terraplenes prehistricos
y la reconstruccin de edificaciones tales como la de Stonehenge. Para
la recaudacin de diezmos y otros gravmenes era tambin esencial la
dimensin de las cosechas y ganados, siendo el censo el que proporcio-
naba esa informacin, aunque no se puede imaginar que la respuesta
pblica fuera entusiasta.
281
Con base en la recaudacin de los diezmos en tanto proporcin
de la produccin total para el sostenimiento del templo o la corte,
comenz a surgir la tributacin como una prctica establecida de los
gobiernos, sentndose el fundamento de las finanzas pblicas de los
sistemas posteriores. Con este propsito tuvieron que desarrollarse
formas de clculo y contabilidad, lo cual sera un lento proceso. As,
aun en Babilonia se introdujeron instrumentos escritos para facilitar
el comercio. Las disposiciones financieras adoptadas por los adminis-
tradores pblicos se mantuvieron a un nivel un tanto primitivo, a
pesar de que las finanzas pblicas de las comunidades examinadas
eran sin duda adecuadas para las cargas colocadas sobre ellas por los
gobiernos. De esta manera, los nmeros romanos, ampliamente utili-
zados en la poca y que se siguieron usando mucho despus de nuestra
era, fueron extremadamente inflexibles y actuaron como un freno
para el desarrollo de mtodos financieros ms efectivos. Aun as, me-
diante el perfeccionamiento de las ideas obtenidas de los hindes, los
rabes mostraron el camino al producir un sistema numerario que
desde entonces ha sido adoptado universalmente para nuestros asuntos
cotidianos.
Puede ser que la extendida prctica en Grecia y Roma de colocar
la responsabilidad del suministro y financiamiento de importantes
servicios sobre los hombros de los ricos haya contribuido a simplifi-
car el sistema de las finanzas pblicas o a extender su mbito de accin
sin mejorar verdaderamente sus tcnicas.
El dinero es el invento espontneo de las comunidades comercian-
tes y la regulacin de los medios de pago en poco tiempo se converti-
ra en materia de los administradores pblicos. La creacin de la mo-
neda por' los griegos sera una bendicin para el comercio. Con la
necesidad de garantizar patrones de calidad y peso en dichas monedas,
su manufactura lleg a ser una responsabilidad establecida de la admi-
nistracin pblica y, tanto en Grecia como en Roma, las casas de
moneda fueron organizadas por el gobierno con la consecuente exten-
sin de su capacidad para regular el comercio y mejorar sus propios
mtodos financieros.
vii) Comunicaciones. Las comunicaciones existieron mucho antes
de que el gobierno se hubiera formalizado, en los senderos trazados
por el uso cotidiano de caminantes y mensajeros entre los pueblos o la
invencin de la nave de transporte en ros y a lo largo de las costas
del mar. Difcilmente puede exagerarse la ventaja natural de los ros
navegables en esta conexin; por otro lado, las ventajas geogrficas
del mar Mediterrneo en el desarrollo de las civilizaciones occiden-
tales son bien conocidas como para resaltarlas aqu. No obstante que
las proezas en la navegacin en alta mar no se presentaron sino mucho
tiempo despus, debe recordarse que los fenicios fueron atrados por
la riqueza fuera del Mediterrneo desde pocas tempranas, aventurn-
dose hacia el norte del Atlntico hasta las islas britnicas, en tanto
que los invasores de estas ltimas llegaron despus, principalmente
a travs del Bltico y los mares germanos del norte.
Sin embargo, fue con los crecientes problemas de los imperios
dominantes que los administradores pblicos se encontraron frente
a verdaderas dificultades para la conservacin de las comunicaciones y
la organizacin de los servicios de transporte a travs de grandes dis-
tancias. Sumeria, Babilonia y Egipto tenan sus sistemas fluviales para
transportacin dentro de sus propias tierras, pero conforme los impe-
rios se extendieron hacia el interior de Persia e India, la construccin
de caminos se convirti en una responsabilidad pblica importante.
En particular los aquemnidas trazaron una red de caminos teniendo
en mente fundamentalmente las necesidades del gobierno central.
Proyectaron un sistema de comunicaciones por todo su reino que
facilit la movilidad de las fuerzas armadas, as como de las instruc-
ciones, informacin, suministros e incluso de los funcionarios mismos
hasta las fronteras lejanas y ms all. Se organizaron servicios postales
regulares solamente para necesidades gubernamentales, con puestoS
de defensa ubicados a intervalos convenientes a lo largo de los cami-
nos. Las civilizaciones de la India completaron sus vas fluviales con
caminos semejantes, como se hizo en China mediante la construccin
de canales por los que podan transportarse econmicamente cargas
pesadas. Que stas no fueron tareas sencillas para los funcionarios es
ampliamente demostrado por testimonios escritos que se remontan
cuando menos a la Dinasta Sui, Probablemente fue en la Roma im-
perial donde el desarrollo de los caminos alcanz su cima con calzadas
tan bien trazadas y construidas que muchas de ellas siguen utilizn-
dose hoy en da. Esa efectiva red de caminos no debe subestimarse
cuando se contemplen las razones de la prolongada existencia de Bi-
zancio. Las comunicaciones terrestres del imperio islmico eran mu-
cho menos efectivas, ya que los rabes tendieron a seguir por aquellOS
caminos que ya haban construido los persas y los romanos a travs
. de los territorios conquistados, o por los viejos caminos de caravanas,
aunque debe recordarse que durante mucho tiempo y por su eficiente
marina mantuvieron un estricto control de las costas del Mediterr'
neo. La movilidad y comunicaciones efectivas constituyen a tal punto
una condicin sine qua non de la administracin, que una historia de'
la administracin pblica podra basarse nicamente en una aprecia-
cin justa de los sistemas de transporte de las diversas civilizaciones.
viii) Construccin. La primitiva obra terrestre de defensa o em-
palizada tiene su claro origen en la fase pregubernamental como una
actividad comunal natural, pero se va haciendo ms y ms importante
con cada desarrollo del gobierno. Las defensas se hacen de tierra"
piedra o ladrillo, la construccin de fortalezas y palacios, la edifica-
cin de tumbas y otros lugares ceremoniales, las diversas actividades
productivas y de comunicaciones que ya hemos tratado, todas ellas con-
tribuyeron a colocar la organizacin de las obras pblicas en una
posicin prominente desde un principio. Hemos visto, por ejemplo,
cmo los visires de los faraones necesitaron ser constructores y arqui-
tectos competentes, fungiendo ellos mismos, a menudo como maestros
de obras, El impresionante desempeo de estos primeros constructores
ha dejado su huella en las magnficas obras, cuyas ruinas han perdu-
rado en tantos territorios. La mayora de ellas eran ciertamente la
obra de los gobiernos bajo direccin de funcionarios. Solamente es
necesario mencionar las pirmides de Egipto, la Gran Muralla china,
el Palacio de Cnossos y los numerosos teatros griegos y anfiteatros
romanos cuyas ruinas estn esparcidas por todo el mundo occidental.
Los sistemas de drenaje en Cnossos y las ciudades del Valle del Indo,
as como los acueductos de Roma ilustran tambin los avances en la
construccin que ha alcanzado el mundo moderno y se dirigen hacia
una categora de poca de Oro alrededor del siglo XI. En el Occidente
contemporneo los recursos ya no fueron apropiados para la emula-
cin de tales logros. Sigue siendo un misterio el saber cmo fueron
resueltos los problemas tecnolgicos y administrativos de algunos de
estos logros. Obviamente los hombres de estas primeras pocas eran
tan inteligentes como sus contrapartes modernas, y es a la luz de esta
conclusin que debe valorarse la administracin pblica de la poca.
ix) Servicios sociales. En su esencia la administracin de la casa
real inclua el servicio social para sus miembros como parte de su
funcin, Pero conforme el gobierno se extendi en campos ms vastos
la administracin de dichos servicios tendi a confinarse con la
familia o el templo. Durante mucho tiempo permanecieron fuera de
la esfera gubernamental, aunque queda claro que cualquier lugar en
que el gobernante y sus funcionarios tuvieran que desplegar grandes.
cuerpos de tropas, trabajadores o esclavos, tena que prestarse cierta
atencin a su bienestar social por razones econmicas, si no humani-
tarias. Por tanto, parece probable que los historiadores hayan exagera-
.do al hablar de la crueldad hacia los esclavos, ya que los capataces pron-
to aprenderan que podan obtener mejores resultados del trabajador
cuando la disciplina se impona con cierta -discrecin. Los informes
contemporneos pueden tender a sugerir lo contrario; ya que el sensa-
cionalismo no es necesariamente un invento moderno y el trato ama-
ble rara vez es novedad.
Uno de los primeros servicios que se desarrollaran fuera de la
esfera de la administracin publica fue la educacin, gran parte de
la cual tena que impartirse siempre en casa. Era tan importante sa-
ber leer y escribir para la conduccin de los asuntos pblicos que
los primeros estados tuvieron que hacerse cargo de la capacitacin
-de los funcionarios, como ya hemos visto, pero la educacin del pue-
blo permaneci por mucho tiempo como cuestin de la empresa
privada, excepto en casos especiales como Esparta, donde la regimen-
tacin de la ciudadana era esencial para la realizacin de la poltica
-estatal, En Egipto, como en cualquier otro pas, los escribanos pasaron
.a constituir una profesin que ejerci una influencia incluso muy
,grande en el Estado, proporcionndose una educacin ms vasta a
travs de establecimientos informales. Por otro lado, en caso de que
la capacitacin de los altos funcionarios estuviera en entredicho, el
gobierno estaba inevitablemente envuelto en la prestacin de una
-educacn superior. Ciertamente sta fue la situacin tanto en China
-como en Bizancio. El sacerdocio, a menudo la nica clase letrada,
estuvo siempre estrechamente asociada a la enseanza, de tal manera
que cuando la Iglesia y el Estado se separaron, la primera tendi a
-conservar un gran inters en la construccin de escuelas. Por supues-
to, bajo el Islam no existieron tales distinciones.
Los servicios de bienestar social fueron tambin una responsabi-
lidad natural de la casa, por lo que los primeros gobiernos no tuvie-,
ron razones para hacerse cargo de ellos. No obstante, es aqu donde
las ciudades-Estado fueron capaces de contribuir de manera individual
ya que estaban organizadas sobre una base personal y a menudo pu-
dieron proporcionar ms efectivamente servicios comunitarios encar-
gados generalmente a la familia. Las ciudades griegas, en particular
durante el periodo helnico, brindaban servicios de salud y recreativos-
cuyo financiamiento era sufragado frecuentemente por los ciudadanos
ms ricos. En Roma y Bizancio haban hospitales del Estado y tambin
servicios comunales tales como los baos pblicos, mientras que los
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIN 285>
entretenimientos de espectculos se ofrecan generalmente en forma
prdiga, requiriendo de grandes esfuerzos por parte de los funciona-
rios responsables. La asistencia pblica debi de haber sido impor-
tante' en cualquier lugar donde se desarrollaron grandes comunidades.
urbanas y en Roma la organizacin del suministro y la distribucin
del grano se convirti en una responsabilidad oficial importante. De
vez en vez, tanto en la India como en China, los servicios para los-
enfermos e indigentes se brindaban en forma pblica, de la misma
manera que la distribucin del grano. En Persia en el periodo aquem-
nida, donde se haba conformado un vasto sistema comercial, se ha
comprobado la existencia de intercambios de mano de obra. Cuando
se separaron el Estado y la Iglesia en el Occidente, esta ltima sigui
administrando los servicios sociales, pblicos en las localidades.
A pesar de los intervalos totalitarios, y ocasionalmente de tipo so-
cialista, la administracin pblica durante el primer milenio, en
cuanto trascendi el servicio personal del gobernante y su corte, se
concentr fundamentalmente en las actividades elementales de de-
fensa, regulacin y abastecimiento, dejando otras actividades de la
comunidad a instituciones no gubernamentales. No obstante, existen
testimonios suficientes de la vasta existencia de servicios sociales y
. de beneficencia pblicos, de tal manera que podemos concluir que de
haber conocido todos los hechos nuestro retrato del inters puesto a
dichos servicios por la administracin pblica bajo ciertos regmenes.
hubiera' sido eminentemente favorable.
x) Relaciones exteriores. A pesar de las pobres comunicaciones y
las barreras naturales de las 'montaas y los desiertos, se mantuvieron
amplios contactos entre los pueblos primitivos a travs de la guerra
y el comercio, aunque los gobiernos no tenan la costumbre de orga-
nizar servicios regulares al extranjero. No obstante, los gobernantes y
soberanos entendan bien la prctica de la diplomacia mucho antes.
de que se constituyeran los servicios diplomticos especficos. Con
frecuencia se enviaban a las cortes extranjeras misiones especialmente
nombradas. Por lo general eran constituidas por nobles o ciudadanos.
importantes capaces de prestigiar a su rey o gobierno, y posible-
mente contribuir de su propia bolsa con los gastos de su misin. Pron-
Lo se cre un protocolo estricto para la conduccin de dichas emba-
jadas. En ocasiones los comerciantes residentes en centros extranjeros-
actuaron como agentes para sus gobiernos, enviando informacin con
viajeros que iban camino a casa y recibiendo informacin e instruc-
ciones de los que viajaban al extranjero. La correspondencia diplo-
286
mtiea en tablillas cocidas descubiertas en Tell-el-Amana dan testi-
monio del grado hasta el cual se haban desarrollado dichas dispo-
SICIOnes.
A causa de los peridicos movimientos nmadas en sus fronteras,
los egipcios se enfrentaron al problema de organizar un estricto
sistema de control de inmigracin mediante el cual se registraba la
informacin acerca de los viajeros y se expendan los permisos de
entrada. Bizancio contaba con un procedimiento cuidadosamente pro-
yectado para la recepcin de enviados extranjeros, mediante los cuales
podan concertarse tratados y brindar ciertas concesiones. Se conoce
que los griegos y los romanos enviaron comisiones de indagaci6n al
exterior, como por ejemplo Aristteles cuando reuni informacin
acerca de las mltiples constituciones de las ciudades-Estado; y por
parte de Roma al difundir las Doce Tablas.
HACIA EL PROFESIONALISMO Y LA BUROCRACIA?
A lo largo de la historia tos gobernantes, al ocupar los cargos supremos
de visir o ministro, en general si no invariablemente, han pensado en
trminos de jerarqua y poder ms que con base en una competencia
administrativa especficamente visualizada. Durante la mayor parte
del periodo e incluso en los sistemas ms extensos y ms altamente
organizados, la relaci6n entre el lder y el administrador se ha man-
tenido sustancialmente como de carcter personal. Slo en las grande-
mente responsables ciudades-Estado, donde se esperaba que todos los
ciudadanos participaran en la administracin de los asuntos, esta re-
lacin se vio seriamente alterada por la peculiar categora de' los ma-
gistrados, pero aun aqu las instituciones impersonales, como la selec-
cin al azar, no existiran por mucho tiempo. Ms an, la seleccin
por la gracia o el capricho del lder seguira existiendo, incluso en
donde, como en China, se aplicaran tambin exmenes.
Esto no significa que los funcionarios superiores carecieran nece-
sariamente de competencia administrativa, ya que los reyes y empera-
dores tenan que desempear las difciles tareas de gobierno y el
mejor de ellos desarrollaba sus habilidades para elegir al hombre in-
dicado. Uno de los primeros principios del arte administrativo que
se deba aprender era cmo sostener el equilibrio entre la competencia
y la mediocridad entre los funcionarios ms importantes, es decir
cuntos "pasajeros" soportara el sistema. Las clases aristocrticas ere-
cieron con la idea de que la habilidad como estadista era una vocacin
287
de clase y ciertamente las rdenes sacerdotales estaban bien equipadas
para el oficio administrativo. Desde tiempos tan lejanos como la poca
de los sumerios, se manifestaba ya el talento en la administracin y la
coordinacin. A causa de la importancia de las tradiciones familiares
y la constante influencia del ejemplo y el precepto paternos al incul-
car las actitudes administrativas apropiadas, el reclutamiento de los
hijos de los funcionarios encontr a menudo un lugar especial dentro
del sistema.
Los primeros gobernantes eran propensos a elegir hombres aptos
a su alrededor, generalistas como se les llama en ocasiones, para los
puestos ms altos, aunque no debe pasarse por alto que a los que
tuvieran habilidades especiales en cuestiones militares, de ingeniera,
etc., se les dara preferencia. En todos los sistemas mencionados los
nobles y los ricos eran los aspirantes preeminentes al alto oficio admi-
nistrativo, aunque en aquellos lugares donde la habilidad secretarial
lleg ser importante con la creciente utilizacin de los procedimientos
escritos en el gobierno, el aprendizaje de la profesin escribana pudo
ofrecer una va para que otros ingresaran a las categoras de la oficiala.
Pero los escribanos tuvieron que luchar siempre, tanto en China
como en el Occidente, contra de los efectos del padrinazgo y con fre-
cuencia en oposicin a las poderosas influencias de grupos bien colo-
cados, corno los eunucos, mientras que en niveles ms modestos esta-
ban los sirvientes inferiores de la casa e incluso los esclavos, que deban
tenerse en cuenta. La forma de la oficiala en los niveles ms infe-
riores poda variar ya que los esclavos podan ser pblicos o privados,
los libertos y los sirvientes deban fidelidad al rey, as como a los
nobles y altos funcionarios individuales.
De tal manera, es ms. realista considerar el servicio pblico de la
mayora de los primeros gobiernos como una pluralidad de oficialas
de diversas jerarquas, ms que como una jerarqua ampliamente
concebida bajo un lder. Incluso el altamente organizado servicio
pblico de la Roma Imperial se mantuvo como una serie de carreras,
cada una con su propia base clasista. Ciertamente el temprano surgi-
miento del oficio como unidad de correspondencia, autenticacin y
registro y el gradual desarrollo de los procedimientos financieros, ten-
dieron a establecer los niveles medio e inferior de la oficiala como
una ocupacin especializada de tipo identificable, y numerosos hechos
en el texto verifican la imagen del oficio y sus rutinas corno poseedo-
res de validez universal y perenne.
Hay evidencias que la maquinaria administrativa de los sistemas
estatales ms extensos -egipcio, aquemnida, romano, bizantino y
chino- se desarroll hasta un alto grado de complejidad y alcanz
un alto nivel de competencia. En la Roma Imperial se haba organi-
zado un sistema de departamentacin de acuerdo con el proceso ad-
ministrativo, en tanto que bajo diversas dinastas chinas y la dinasta
maurya en la India se cre un complicado organismo de departamen-
tos funcionales. Dichos cuerpos estaban en posicin de encargarse de
responsabilidades ejecutivas y administrativas.
El consejo como cuerpo consultivo en el gobierno se remonta a
las pocas ms tempranas, puesto que el jefe de la tribu, por ms
autocrtico que fuera, encontr mltiples razones para tener un grupo
de ntimos con quienes discutir problemas comunes y planes futuros,
y esto condujo posteriormente a la utilizacin del ejecutivo plural o
colegial con propsitos administrativos. Tan admirable como puede
ser un cuerpo consultivo como ejecutivo, acarre la dispersin de la
responsabilidad en varios cabezas y condujo a la ausencia de autori-
dad decisoria que tan frecuentemente es consecuencia del consejo de
gobierno. Con todo, la organizacin colegial era la esencia de la ciu-
dad-Estado griega, donde contaba con la obvia ventaja de llevar a
tantos ciudadanos como fuera posible a la administracin cotidiana.
Se utiliz tambin ampliamente en Roma, especialmente bajo la Re-
pblica, cuando el magisterio fue organizado en filas colegiales, y en
China cuando se les confiaron a los consejos amplias responsabilidades
administrativas.
No puede decirse que en cualquiera de las pocas hubiera una
clara delimitacin entre el gobierno (o lo pblico) y la administra-
cin no gubernamental, particularmente en las ciudades-Estado, donde
la administracin de los asuntos era de la incumbencia de todo mun-
do y la organizacin y el financiamiento de los servicios particulares
se encargaba a ciudadanos acaudalados, que incluso podan competir
por el privilegio. Existe el notorio caso del publicani romano a quien
por cierta cuota el Estado le conceda en arrendamiento algunos im-
puestos. En realidad, la concesin en arrendamiento de las responsa-
bilidades gubernamentales en esta forma, como una alternativa para
ampliar el personal y la maquinaria administrativa del Estado, preva-
leci siempre y seguira existiendo por algn tiempo, no siempre con
buenos resultados.
Dondequiera que se desarrollaron servicios administrativos am-
plios surgieron tambin complicados sistemas de administracin de
.personal, y a pesar de las concomitantes cargas colocadas sobre los
hombros de los gobernantes el fracaso en evolucionar hacia una maqui-
naria administrativa adecuada en su oportunidad conducira inevita-
blernente a la declinacin de la eficiencia gubernamental, con la pa-
sibilidad de consecuencias mucho ms graves. La mutacin en Roma
de la Repblica en Imperio podra interpretarse en trminos de
desarrollo administrativo y los primeros lderes imperiales se enfren-
taron a tareas no ms urgentes que el restablecimiento, mediante una
maquinaria actualizada, de la organizacin administrativa resquebra-
jada que haba sido tan adecuada para un reino ms compacto. En
la Roma Imperial, mientras los prncipes o el emperador siguieron
siendo personalmente responsables del nombramiento y la regulacin
de sus cuadros administrativos, se desarroll un complejo sistema de
administracin de personal, encargndose de cuestiones como el reclu-
tamiento, la remuneracin, educacin y capacitacin, promocin, dis-
ciplina y jubilacin. Se cre un sistema graduado de salarios que
variaban de acuerdo con la importancia de las diversas caneras y
haba. un cursus honorarum cuidadosamente jerarquizado para la con-
cesin de dignidades. Pero todas estas disposiciones ya haban sido
introducidas en China, en donde la administracin de los servicios
pblicos estaba a cargo de una serie de consejos administrativos. Existen
an varios manuales de personal, si podemos llamarlos as. provenien-
tes de Bizancio. En la mayora de los sistemas de administracin p-
blica los servicios de los funcionarios eran pagados con ciertas retri-
buciones que los mismos funcionarios recaudaban, prctica que condujo
a obvios abusos y contribuy considerablemente a la extendida y en
cierta manera natural impopularidad de la oficiala.
Generalmente los funcionarios se encontraban bajo el estricto
control del gobernante quien, como en la Roma Imperial, tena el
poder ltimo de la vida y la muerte de sus sirvientes. Su posicin
vis-a-vis con sus funcionarios era muy similar a la de los patcriamilias
romanos respecto a su propia casa. Pero existan cuerpos de seguridad.
tal como en las ciudades !!TieO'as, donde haba una indagacin regular
i:"
en la corte sobre las credenciales del aspirante al cargo posterior-
mente sobre su desempeo. Los magistrados romanos estaban someti-
dos a controles semejantes, que a pesar de sus buenas intenciones.
tenan la gran desventaja de producir una administracin no acome-
tedora. y aqu haba tambin cortes administrativas ante las cuales
podan examinarse algunos incumplimientos o fechoras de los fun-
cionarios. En China los funcionarios, que eran tambin sirvientes
del seor imperial, podan dirigir peticiones al emperador, costumbre
que persegua dar una gran difusin a las demandas reportadas. Esta
Costumbre fue sabiamente ideada como una vlvula (le seguridad, tan
290 EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACl0.i
necesaria en un cuerpo personal tan vasto. La mayora de estos siste-
mas inclua un censor como parte de la maquinaria de gobierno, a
saber el Eforado de Esparta y el Colegio de los Diez en Cartago. Di-
chas instituciones, al perrnitrseles funcionar adecuadamente, mtro-
dujeron un saludable y constructivo elemento de autocrtica en los
sistemas de poder que eran inevitablemente despticos. No sera razo-
nable ni concordante con la experiencia humana el concluir que las
mismas crticas eran siempre favorables a los seores, cuya aceptacin
normal era ms penosa que entusiasta. No exista una carta de derecho
para evitar que el dspota oriental pudiera decapitar a su sirviente,
si sa era la inclinacin inmediata.
Dada la existencia de grandes servicios pblicos en una posicin
de ejercer o usurpar poderes gubernamentales considerables -par-
ticularmente cuando el jefe era dbil o no se interesaba mucho en
la administracin-e, es pertinente preguntar qu evidencias existen
sobre el predominio de la burocracia durante estos primeros milenios.
Por "burocracia" entendemos un servicio administrativo que ejerce
un poder indebido e irresponsable o usurpa las funciones ejecutivas
del gobierno. Obviamente, en administraciones en gran escala, tales
como las de Egipto, Persia, China, Roma y Bizancio, sobre las cuales
debi haber sido difcil ejercer un completo control _bajo las condi-
ciones ms favorables, debi haber periodos en los que los adminis-
tradores se encontraran en la cima, pero esto parece haber ocurrido
invariablemente cuando el poder gobernante era dbil o estaba preo-
cupado, habiendo pocas evidencias de que las burocracias gobernantes
existieran por mucho tiempo o como una forma de gobierno consti-
tuida. Las teoras modernas de la burocracia, no obstante la emi-
nencia de algunos de sus representantes, parecen basarse en datS
inadecuados, ya que adems de la destruccin de gran cantidad de
material original, es cierto que una gran experiencia' administrativa
bsica, esencial para la formulacin de una teora verdaderamente
vlida, nunca qued sentada en los registros. Sea como fuere no hay
duda de que cualquier sistema de gobierno que necesitara los servicios
de un cuerpo administrativo poderoso, sera propenso a llegar a
depender de su eficiencia ms de lo que era saludable para el funcio-
namiento del sistema. Por otro lado, un cuerpo administrativo seme-
jante es por naturaleza un elemento estabilizador en la maquinaria
del gobierno y debieron de haber mltiples ocasiones en que el fra-
caso del gobierno para desarrollar los medios administrativos adecua-
d05 tuviera el efecto decisivo de traer su propia decadencia. El Im-
291
perio islmico, a pesar de sus sobresalientes xitos, fue probablemente
uno de esos casos. Fundamentar una teora del cambio histrico en el
crecimiento y la decadencia de las burocracias es como argumentar que
la cola mueve al perro, aunque debe admitirse que los tericos rara
vez utilizan el trmino "burocracia" para significar una administra-
cin codiciosa de POder, aunque tambin denotan la idea de una
gran complejidad y procedimientos en contorno, para lo cual el tr-
mino se utiliza tan frecuentemente. La extendida utilizacin de un
trmino con connotaciones autocrticas, estructurales y deficientes
es desafortunada y debe reprobarse. Ciertamente hubiera sido mejor
utilizar uno de los diversos trminos existentes, en general bien
entendidos, tales como "oficiala", "servicio pblico", servicio admi-
nistrativo o probablemente proponer una nueva denominacin tcni-
ca tal como "admincorps", sin ninguna de las ampliamente aceptadas
derogaciones de la "burocracia". Es en su sentido ms crtico y estricto
que utilizamos el trmino en el presente trabajo.
EL FUNCIONARIO HUMANO
Generalmente son muy pocos los registros que destacan la presencia
del funcionario pblico en la historia, salvo ocasionalmente como una
persona: dentro del contorno. Siendo en forma inherente un subor-
dinado, aunque esencial, era vocacin del funcionario el ser visto pero
no odo, y con frecuencia tena que ascender a un status poltico para
dejar atrs una imagen permanente de s mismo, como en el caso de
los visires de los faraones, quienes grababan autobiografas cuidadosa-
mente preparadas sobre sus tumbas. Por otra parte, a pesar de 10
deficientes que son los registros, contamos con un concepto no muy
reducido del papel del funcionario. Desde el estadista-administrador
bajo el trono, hasta el mero hombre que presionaba el punzn a los
pies de su seor, el funcionario era un hombre de deberes. Ya sea
como trabajador inferior en los templos de Sumeria o como mago que
grababa los huesos de dragn en Shang, China, su indispensable aun-
que modesto papel puede ser plenamente apreciado. Con todo, no
podemos comprender su vida por completo si ignoramos las suertes
particulares de su oficio, que frecuentemente estaban tan slo a la
vuelta de la esquina. En las tumbas masivas de Ur y cerca del Nilo
su cuerpo momificado se ha conservado en el medio ambiente del
rey muerto, estratgicamente colocado en medio de los cuerpos para
servir a su seor eh el otro mundo, que inclua naturalmente al es-
292
EL FUNCIONARIO Y SU {\DMINISTRACIN
cribano secretarial del gobernante listo para poner por escrito sus
rdenes en el paraso.
La posibilidad siempre presente de que por mero capricho su
seor pudiera decretar algn castigo que probablemente no mereca,
incluso su decapitacin -pasatiempo favorito de los dspotas orien-
tales, incluyendo algunos de los califas del Islam-, tenda a hacer
que el funcionario tuviera una actitud circunspecta y moderada, en
tanto que los balances y contrapesos menos alarmantes, tales como
los adoptados en la administracin de la ciudad-Estado griega, tendran
efectos similares. Aun en el caso de los caldeos, que tuvieron los pri-
meros inventos sumerios a su disposicin y que por s mismos dieron
grandes adelantos en astronoma y planeacin de sus pueblos, las
actitudes de la oficiala se centraron ms en el pasado que en el futuro;
mientras que las influencias de la veneracin a los antepasados y del
conservadurismo penetrante del confucianismo fueron suficientes para
asegurar que el funcionario chino, tan competente como siempre,
encontraba tambin su inspiracin en el pasado. Igualmente, en Egip-
to, bajo la inspiracin profesional de los escribanos, el jeroglfico
sigui utilizndose mucho tiempo despus de haberse inventado m-
todos de escritura ms flexibles.
A menudo inspirados por las sabias advertencias de sus Ideres
o por el cdigo profesional desarrollado gradualmente respecto a su
servicio particular, hay numerosas evidencias de que los funcionarios
pblicos se esforzaron generalmente en forma eficiente y leal en el
servicio a sus seores, aun si el concepto del servicio pblico no exis-
tiera y las tendencias hacia la burocracia estuvieran presentes. Pero
necesitaban no ser del todo humanos para resistirse a las tetaciones
que se les presentaban en el camino tan a menudo. Su situacin les
permita con frecuencia obtener ms beneficios de los contemplados
por las reglas, por ejemplo, cuando se cobraban retribuciones por los
servicios prestados, o las sportulae como en la Roma Imperial, que
eran irrazonablemente gravosas. Incluso poda presentarse la oportu-
nidad que los funcionarios egipcios asociados con empresas del exte-
rior saquearan las tumbas reales, a cuyos secretos tenan acceso y que
de robar sus tesoros podran ser perdonados por considerarlos mal
aprovechados.
As, cuando haban hecho lo mejor dentro de sus posibilidades 'Y
haban trahajado de acuerdo con la ley, siendo competentes y teniendo
un gran sentido de justicia, su posicin como administradores pbli-
cos los poda hacer muy impopulares para el pueblo. Esto no es de
EL FUNCIONARIO Y SU ADMINISTRACIN 293
extraar siendo que algunos, en tanto recaudadores de impuestos o
curiosos, se entrometieron en los asuntos privados de todos y cada
uno. En la Biblia no se hace ningn favor al recaudador de impuestos
y evidentemente esto no se debe por completo al hecho de que era
un agente de un poder extranjero. Incidentes tales como las represa-
lias tomadas por el asesinato del recolector de impuestos de Antioqua
en Bizancio en el siglo XI, no fueron proyectados para mejorar la
reputacin del funcionario. Por muy benevolentes que fueran las in-
tenciones del gobernante, el funcionario pblico era su esbirro y
por lo tanto un chivo expiatorio inevitable para sus errores. La tradi-
cin de la impopularidad seguira existiendo durante mucho tiempo
y se da todava en el folklore del Occidente.
'Aunque generalmente su presencia puede apreciarse detrs de los
lderes, en alas de la historia, los funcionarios permanecen como seres
sombros la mayora de las veces; Cuando se encuentran en una posi-
cin propia para tocar sus trompetas, para tomar la oportunidad
ofrecida por las inscripciones sepulcrales de Egipto, generalmente las
personas relacionadas se han acercado tanto a las sillas del poder que
han renunciado a la categora de funcionario para tomar la de pol-
tico o estadista. Pero al menos en algunas de estas pinturas en las
tumbas distinguimos funcionarios menores trabajando en la casa del
visir o ejerciendo individualmente el control de la inmigracin en
las fronteras, o tal vez anotando los detalles del botn de guerra y
otras cuestiones similares. Como los escribanos, son solamente traba-
jadores ordinarios sin ningn uniforme distintivo.
Generalmente cuando se dan' a conocer por su nombre es por
haber destacado por s mismo, aunque en China las listas de funciona-
rios incluso de rango medio se remontan mucho tiempo ms atrs.
Ocasionalmente omos de un tal Axotas en Pylos en Grecia, un modes-
to inspector de cosechas, probablemente agregado del personal de
palacio, o de un Gnaeus Flavio, escribano de los aediles en Roma,
quien ascendera a la magistratura en el ao 304 a.c., o bien de un
Ae1fwine, escritor del rey anglosajn Ethelred, quien puede decirse
que fue el primer "sirviente civil" ingls que se conoce.
Sin embargo, con frecuencia el grande comienza modestamente y
puede aprenderse mucho de sus biografas acerca de las vicisitudes
de la vida de un funcionario en los primeros tiempos. Uno de ellos
fue Weni, de la VI dinasta en Egipto, quien comenz como senescal
y debi haber sido muy capaz puesto que ascendi a posiciones tan
importantes como la de juez, general y jefe de construcciones y obras
hidrulicas. Dicha versatilidad en la cima no habra existido sin el
apoyo de una capacidad profesional considerable a partir de las jerar-
quas inferiores de las diversas ramas de funcionarios debajo de l.
Otro interesante ejemplo egipcio lo constituye Methen, sirviente de
Snefru de la dinasta VI, quien ascendi de inicios muy modestos en
el reinado anterior a muchos altos puestos polticos y administrativos,
de tal manera que tiene derecho de ser considerado el principal ocu-
pante de ms de un puesto a la vez de todas las pocas. Tenemos razn
en concluir que tena una capacidad sobresaliente para delegar fun-
ciones, virtud esencial mas no por ello extendida, del administrador.
Tambin entre los visires egipcios famosos est el frecuentemente
citado Ptahshepses, cuya carrera se estima que se prolong durante
dos dinastas, la IV y la V, y de ah que haya permanecido tanto tiem-
po como para concederle el derecho de ser titulado como el ms du-
radero de los funcionarios duraderos. Ciertamente un desempeo
semejante indicaba una gran capacidad, no poca suerte y una habili-
dad notable para obedecer ciegamente. La ltima caracterstica de la
oficiala es ms que apoyada por Ptahshepses en la inscripcin de su
tumba, que despliega tanta fanfarronera que se hace de l un hombre
atpico de una clase, quien normalmente prefiere esconder sus propias
notabilidades de la inspeccin pblica. Sin embargo, la filosofa de la
muerte de Egipto estaba destinada a ejercer una influencia especial
sobre sus adeptos.
Volviendo a Roma, donde la actividad de estadista y la administra-
cin alternaban con las responsabilidades militares y judiciales en las
tareas de los magistrados, ciertamente encontramos importantes evi-
dencias de una alta competencia administrativa en carreras como las
de Catn el joven a fines de la Repblica y Frontino durante el
principado; mientras que sus reacciones hacia sus subordinados sugie-
ren que los problemas de personal de su poca no eran muy diferentes
a los afrontados por sus sucesores modernos. Catn dio algunos pasos
para acabar con el carcter no profesional del magisterio -no profe-
sionalismo, que las viejas manos de la fraternidad escribana no demo-
r en sacarle ventaja- prestando una atencin especial al detalle de
su trabajo y examinando de cerca las actividades oficiales de sus su-
bordinados, con el objeto de saber si se equivocaban y cundo. Tam-
poco se detena en amonestarlos por sus deficiencias y llevarlos ante
el tribunal administrativo apropiado en el caso '<le que hubiesen roto
seriamente las reglas del oficio. Catn sent tambin un buen ejemplo
en Cuanto a sus comparecencias en su oficio. Caractersticamente se
interes particularmente en el gasto financiero y se ocup de que sus
subordinados registraran sus actividades financieras con exactitud,
295
cuestiones tales que otros magistrados permitan a menudo que sim-
plemente siguieran su curso. Igualmente Frontino tena la costumbre
de estudiar los detalles tcnicos del trabajo bajo su control. Esta cos-
tumbre tuvo resultados significativos cuando lleg a ser responsable
de las obras hidrulicas de Roma en una poca de gran escndalo. Fue
capaz de descubrir los fraudes que haban sido tolerados por miembros
del cuerpo oficial y mediante el estrechamiento del control adminis-
trativo, especialmente de las cuadrillas de trabajo, logr acabar con
ellos de raz y prevenir su recurrencia.
De todos los funcionarios cuya imagen ha quedado grabada a tra-
vs de estas pginas, ninguno ha revivido de manera tan destacada o
tipificado al inmemorial funcionario ms brillantemente que Juan
el Lidio, quien sirvi bajo Justiniano. Es cierto que cuando se retir
escribi un libro acerca del servicio pblico en la poca de Justiniano
que hubiera sido suficiente para transmitir su nombre a la posteri-
dad, pero se inici como un modesto escribano y tal parece que no
ascendi ms all de lo que llamaramos un funcionario ejecutivo o
de mediana jerarqua.
Juan el Lidio comenz, como han comenzado muchos funcionarios
a lo largo de la historia, con el padrinazgo de un amigo influyente y
la capa protectora' de un funcionario superior que era tambin pa-
riente, y complaciendo a su patrn sigui desempendose acertada-
mente en varios cargos de escribano. Durante un tiempo sus emolu-
mentos incluyeron la extraordinaria fortuna de una esposa amigable
con una buena dote. De este modo ascendi fcilmente a una posicin
ejecutiva sustancial en una importante rama legal de la oficina del
prefecto. Pero la direccin se desviara con el advenimiento al poder
supremo de Justiniano, cuya reforma arras con todas las oficinas y
no slo destituy a aquellos con quienes Juan era persona grata, sino
que inici cambios estructurales y de procedimiento. Juan fue reba-
sado, como haba pensado, por hombres menos ilustres con ideas no
ortodoxas, e incluso el cursus de promocin fue alterado en su per-
juicio, una suerte que muchos servidores civiles tienen que afrontar
en un momento u otro. Sin embargo, entretanto aprovech su tiempo
haciendo algunas contribuciones literarias valiosas y se retir despus
de servir durante 40 aos con honores de segunda clase. Es claro que
Juan el Lidio era un escribano altamente competente con una capaci-
dad literaria considerable, pero le disgustaba el cambio y no pudo
mantenerse acorde con los tiempos: como todos los funcionarios, le
desagradaba tambin que los expertos invadieran su esfera particular
con nuevas ideas. Sin embargo, vindolo como el funcionario tpico es
296
fcil sobrevalorar su papel como una estaca en el lodo, favorecedor de
formas y rutinas, cayendo en el error comn de pasar por alto su leal-
tad inherente, su tenaz servicio a sus jefes y su afn de dedicar su vida
al bienestar general el cual, si bien permaneca centrado en un estado
personificado por el emperador, constituy un paso fundamental hacia
una nacin ms amplia erigida no para la gloria de un individuo o
de una clase, sino para el beneficio de todo el pueblo.
Con base en nuestro examen general, parece que el devotofuncio-
nario gubernamental surgi en una poca temprana del desarrollo
de la sociedad y que ya existan hombres de buenos propsitos y lo
suficientemente capaces para su oficio desde que la humanidad era
aun joven. Para la compleja administracin que se requera para servir
a las sociedades humanas ms complejas que con el tiempo surgiran,
lo que se proyectara no iba a ser el hombre sino la inspiracin y los
instrumentos tecnolgicos necesarios. Hasta el siglo XI d.c., la evolu-
cin requerida haba sido constante, aunque lenta, y durante un
tiempo parecera que los adelantos posteriores seran a la medida. Hoy
da sabemos que hubo modificaciones alarmantes, y es de preguntarse
si el inmemorial funcionario cuyas virtudes fueron suficientes hasta el
siglo xx est finalmente condenado a la extincin. Con todo, la capa-
cidad humana ha respondido con suma frecuencia con una elasticidad
sorprendente y buena fortuna ante los retos pasados, para que cualquie-
ra, menos el cnico y misntropo, responda "s".
LAs CIVILIZACIONES PRECOLOMBINAS
La omisin en el presente volumen de referencia alguna a Amrica
requiere una explicacin. Como bien se sabe hoy en da -no obstante
que fue ms all del saber de nuestros antecesores del siglo XI- exis-
tan ya en las regiones del centro y sur de Amrica sociedades que
eran tan avanzadas como cualquiera del Occidente. stas eran las
numerosas comunidades de los aztecas, mayas e incas, quienes habita-
ban un rea que se extenda desde el Mxico actual al norte, hasta
el Per contemporneo en el sur. Puesto que la existencia de estos
"imperios" no se imaginaba antes del descubrimiento -algunos diran
redescubrimiento- de Amrica por Coln a finales del siglo xv, y
puesto que su historia sera reunida en forma retrospectiva a travs
de las acciones de los conquistadores espaoles, se considera apropiado
dejar su discusin para el segundo volumen.
Introduccin
NDICE
.............. ' .
7
Nota bibliogrfica 12
l. Los inicios: 20000 a 600 a.e. 15
La naturaleza de la administracin 15
La administracin pblica primitiva: dos ejemplos mo-
demos ' ., , .. . 16
La profesin ms antigua? 21
La ms temprana evidencia 22
La arqueologa como llave de la administracin primitiva 23
Las comunidades asentadas en el Medio Oriente 27
El advenimiento del testimonio escrito 37
El oficial pblico primitivo y su funcin. . . . . . . . . . . .. . 44
La administracin pblica se convierte en imperial. . . . . 52
La Biblia y la administracin pblica ... ',' .. . . . . . . . . . 55
H. Egipto antiguo: 3400 a 525 a.e, 64
Historia y gobierno 65
Pinturas y escritura 70
El mbito de la administracin pblica egipcia. . . . . .. . 73
Funcionarios pblicos 82
III. La ciudad-Estado mediterrnea: circe 2000 a 146 a.e. .. 95
Los fenicios 96
Los micnicos y minoicos " . . . . . . . . . . . 97
Los etruscos , . . . . . . . . . . . . . .. 101
Los griegos 102
La ciudad-Estado griega en la poca clsica 103
El Imperio ateniense en el siglo v . . . . . . . . . . .. 107
La ciudad-Estado de Platn y Aristteles 109
El breve Imperio de Alejandro 116
La era helnica 118
La ciudad-Estado de Roma 121
La expansin de Roma 127
La administracin pblica en la ciudad-Estado 129
297
298 NDICE
IV. Roma imperial: 146 a.c. a 330 d.c. 132
Fin de la Repblica 133
Gobernantes republicanos relevantes: Catn y Cicern .. 137
El Imperio y la nueva administracin pblica........ 140
Los servicios pblicos del Alto Imperio 146
Desarrollo de los recursos y los servicios administrativos 151
Un notable gobernante imperial: Sexto Julio Frontino. 159
Intervalo histrico: del Principado al Imperio. . . . . . . .. 161
La administracin del Imperio tardo ',' . . . . . . .. 164
V. India y China: 5000 a.c. a 1125 d.c. 168
El gobierno y la administracin en las civilizaciones in-
I dias primitivas 168
Prehistoria china 173
El periodo Chou y Confucio 176
El ascenso de los Han y el sistema de la Gran Inspeccin 180
La historiografa como funcin gubernamental 187
Un administrador T'ang relevante: Po Chu-i 189
El intervalo Liao 196
La oficialidad Liao '" 201
La administracin Sung ',' . .. 204
VI.
V.JI
VIII.
De Bizancio a 1025 d.c, . .
Breve examen histrico .
Las instituciones de gobierno de Bizancio , .
La d
.. i ' bli d B' .
a rmmstraci n pu uca e izancio .
Algunas funciones pblicas .
El funcionario bizantino: algunos ejemplos notables '
Origen del Occidente: 500 a 1066 d.c .
El ascenso de los reinos occidentales .
La Iglesia de Roma , .
La influencia del Islam .
Los reinos anglosajones .
El funcionario y su administracin hasta el siglo XI .
Desarrollo de las tcnicas bsicas ..
El surgimiento de los servicios especficos .
Hacia el profesionalismo y la burocracia? ..,.: ~ ,.'
El funcionario humano -.- ..
Las civilizaciones precolombinas ..' .\.
".
207
207
209
211
215
221
230
231
.241
246
259
265
269
273
286
291
296
Este libro se acab de imprimir el
da 20 de enero de 1989 en los
talleres de Fuentes Impresores, S.A.,
Centeno 109, 09810, Mxico, D. lo'.
Se imprimieron 2,000 ejemplares y
en.su composicin se utilizaron ti-
pos BaskeTYilIe de 12. 1l:l2, ]0:11
8:10 puntos.

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