El Sueo de Bolvar: De la Federacin de los Andes a la Comunidad Andina Por Jos A.

Garca-Belaunde Asesor del Secretario General de la Comunidad Andina Exposicin en el Coloquio: "El sueo de Bolvar. El futuro de la representacin poltica y de la integracin de los pases andinos" Biarritz, 27 al 28 de septiembre de 2000 El Secretario General de la Comunidad Andina, quien hubiera querido estar hoy aqu y participar en el coloquio, me ha pedido que lo represente y les traiga nuestras reflexiones que tienen que ver no slo con lo que hemos podido avanzar en nuestra integracin diramos dnde estamos- sino tambin de dnde venimos y cules son nuestras perspectivas y proyectos. El pensamiento de Bolvar ha sido y es el punto inicial de referencia para todos los intentos de integracin en Amrica Latina. No es este un pensamiento rgido, el cotejo con la realidad americana hace que el Libertador lo vaya perfilando con el correr del tiempo. Pero lo que subyace en todas las etapas de su pensamiento integrador son dos elementos: la necesidad de la unidad frente a los peligros que amenazaban a las recientes repblicas, es as como en carta al General Santander denomina el Congreso de Panam como Liga Santa en contraposicin a la Santa Alianza; y la conveniencia de contar con mecanismos propios para resolver eventuales disputas entre nuestras naciones. Como bien sabemos, Bolvar evoluciona desde la gran Confederacin que envolva el proyecto del Congreso de Panam, hacia la Federacin de los Andes. El primero, era ambicioso porque inclua desde Mxico hasta las Provincias Unidas del Ro de la Plata (Argentina), el segundo comprenda a las naciones que l haba liberado (entonces la Gran Colombia, Per y Bolivia). La Confederacin estaba llamada a fracasar y as lo entendi l tan pronto se inaugur el Congreso Anfictinico, en parte porque no participan todos los convocados (*), y porque su proyecto contemplaba tener a Inglaterra como aliado-tutor y esto no pareca interesarle a la propia Inglaterra. Al abandonar el proyecto de Confederacin lo hace para abrazar el de la Federacin de los Andes, con la idea que el Congreso de Panam podra ser una organizacin de naciones soberanas, bajo el principio de igualdad y con la finalidad de enfrentar unidas las amenazas que planteaban las monarquas europeas y los designios hegemnicos de los Estados Unidos, que ya entonces eran perceptibles. Estos dos proyectos, que los desarroll Bolvar in extenso en su nutrida correspondencia, fracasaron y el Libertador se afan por salvar la unidad Gran Colombiana. No tratar de analizar las causas, slo me interesa destacar que pese a que no hubo desarrollos tericos posteriores, tengo la impresin que el gran diseo del Libertador se instal firmemente en el imaginario de nuestros pueblos. Creo que a ello contribuy tambin una suerte de nostalgia histrica, ir al reencuentro del imperio Incaico, o si se quiere en bsqueda del paraso perdido (o quizs debamos decir del tiempo perdido). Despus de todo la gesta bolivariana abarc del Orinoco a Potos, prcticamente el territorio dominado por los incas. A partir de lo anterior abundaron iniciativas, desde los Congresos de Lima, de 1847 y de 1865, ambos convocados para enfrentar las pretensiones coloniales de Inglaterra y de

Espaa, hasta el ms reciente mecanismo, el Grupo de Ro. Sin embargo todas las iniciativas fueron diseadas slo para afirmar intereses comunes y defenderlos mejor frente a terceros y no, como haba imaginado Bolvar que fueran adems, instrumentos para asegurar la paz entre las naciones americanas. Con algunos fracasos, dificultades constantes para lograr sus objetivos y, sobretodo, una escasa participacin popular, sorprende que la idea integradora siempre ha encontrado un apoyo consciente y extendido en los pueblos. En paralelo a estas iniciativas mas bien de carcter poltico, Amrica Latina busc desarrollar procesos de integracin econmica, y me atrevera a aventurar que lo ha hecho repitiendo la evolucin del pensamiento del Libertador. No es arbitrario encontrar semejanzas entre el Congreso de Panam y la antigua ALALC, ambos se proyectan con una vocacin latinoamericana. Al fracasar el primero Bolvar suea con la Federacin de los Andes. Al no prosperar el segundo, los andinos recrean la idea de la Federacin y nace la Comunidad Andina. El proceso de integracin andino es uno de los ms interesantes a tomar en cuenta. Si comparamos con Europea, que es nuestro modelo institucional, saltan a la vista algunos rasgos diferenciales que as como explican fcilmente la integracin en el viejo mundo y sorprende el proyecto nuestro. Con esto quiero decir que cuando los seis pases europeos conforman las comunidades creadas por el Tratado de Roma en 1957, tenan ellos mismos una interrelacin econmica y comercial de siglos. Venan, adems, del horror de dos guerras mundiales experiencia sta que nadie quera reeditar, y para complicar el escenario poltico, haba cado sobre el este de Europa, por usar la frase de Churchill, "una cortina de hierro" que amenazaba seriamente las democracias recuperadas despus de la segunda guerra mundial. Nada de ello ocurra en la regin andina. Nuestras relaciones eran dbiles. No tenamos una experiencia traumtica de guerra ni tampoco vecinos adheridos a una ideologa que amenazaba nuestra estabilidad poltica. Nuestro comercio apenas sumaba cien millones de dlares. Hoy ha crecido 50 veces. El total de nuestro comercio respecto a las exportaciones al mundo, era el 2% ahora el 14% y entonces las manufacturas representaban menos del 50% de nuestro comercio. Ahora alcanza casi el 90%. Qu hace que este proyecto persevere en medio de sucesivas crisis como la del modelo econmico al final de los 70, la de la deuda latinoamericana en la dcada de los 80 la dcada perdida -, y la crisis financiera internacional a finales de los 90?. Pienso que la respuesta es una voluntad poltica que reafirma lo que fue el sueo visionario del Libertador, y que recogida intermitentemente por nuestros lderes polticos permite llevar adelante la integracin de las naciones andinas.

La historia Los aos 70, hasta la segunda mitad, fueron los de gran expansin y compromiso con la integracin. A las cinco naciones fundadoras, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Per, se

les sum luego Venezuela. Para 1976, Chile abandona el Acuerdo de Cartagena, pero el proceso sigue avanzando hasta encontrarse con la crisis de la deuda. Por cierto que dichos hechos el ingreso de Venezuela y la salida de Chile- produjeron una conmocin que cost esfuerzos superar, pues dentro de las polticas planificadoras y sectoriales de moda entonces, fue necesario replantear ciertos instrumentos para adecuarlos a estos cambios. La crisis de la deuda tuvo efectos severos para la regin andina. Fueron aos de parlisis y de incumplimientos de los compromisos adoptados. Detrs de sta se esconda la crisis del modelo de economa cerrada y proteccionista que defina las polticas de los pases y a la concepcin misma de la integracin andina. Por ello es que fue necesario reformular el Acuerdo de Cartagena a travs del Protocolo de Quito, firmado en 1987, para darle un nuevo marco conceptual y una mayor flexibilidad al proceso. Con ese nuevo instrumento jurdico y, especialmente, a partir del compromiso de los Presidentes de dirigir la marcha de la integracin andina, sta tiene, por llamarlo as, una segunda oportunidad. Sin embargo hay que destacar que esos aos fueron productivos en trminos institucionales. La Corporacin Andina de Fomento, creada al tiempo de la suscripcin del Acuerdo de Cartagena (1969), se fue desarrollando hasta convertirse en la institucin financiera que ms recursos canaliz a la sub-regin andina, por encima del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Por esos aos se cre el Fondo Andino de Reservas, que aunque su capital es an modesto, tuvo intervenciones de urgencia y significativas en apoyo del Per, Ecuador y Bolivia en la dcada que acaba de terminar. Pero ms importante an fue la creacin del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, con el que se consolid la institucionalidad andina, ofreciendo a los pases un mecanismo eficaz e independiente para la solucin de las controversias y se afirmaron los rasgos de supranacionalidad del esquema andino. A partir de los 90, con la vigencia de la Zona de Libre Comercio, nuestro intercambio empieza a crecer sostenidamente a un del 30% anual, mucho ms que el crecimiento del comercio de los pases andinos con el resto del mundo, y a la misma velocidad que el incremento del intercambio comercial que tuvieron en ese mismo perodo los socios del Mercosur 1998. Se adopta, en este perodo, el Arancel Externo Comn y una amplia legislacin para asegurar un mercado ampliado transparente y equitativo. La participacin Presidencial demuestra lo que tericamente se ha afirmado siempre. La integracin es un proceso que nace de la voluntad poltica y que se sustenta en ella para perseverar y profundizarse. La experiencia hizo necesario realizar cambios institucionales para garantizar a la integracin un liderazgo poltico. Un nuevo protocolo, el de Trujillo 1996, consagr jurdicamente las instancias del Consejo Presidencial Andino y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, pues ambos, hasta entonces, eran foros no rganos. El Consejo Presidencial da pautas que guan los trabajos de todos los rganos del Sistema. El Consejo de Cancilleres, es un rgano que supervisa la marcha del proceso pero que adems tiene carcter normativo, es decir, capacidad de decisin vinculante al igual que la denominada Comisin compuesta por los Ministros de Comercio. El Protocolo de Trujillo crea, adems, el Sistema de Integracin para articular todos los rganos de suerte tal que concurran en la misma direccin en sus labores y reemplaza por la Secretara General a la antigua Junta del Acuerdo de Cartagena que era un rgano colegiado

y de carcter tcnico. La Secretara General es un rgano ejecutivo en el cual desaparece, al no ser colegiado, el veto. Con esta nueva estructura institucional no slo se le da un carcter poltico al proceso, sino que ampla sus mbitos que antes estaban centrados en temas comerciales y econmicos. No fue la ltima dcada un perodo exento de dificultades e incluso de crisis. Durante tres aos la participacin del Per se redujo y penda sobre la Comunidad Andina el peligro de perder a este importante socio fundador y principal articulador de la participacin boliviana. Aunque con la puesta en vigencia del Protocolo de Trujillo la firma del Protocolo de Sucre, el Per regulariz su participacin en la Zona de Libre Comercio, su desinters y algunas manifestaciones de hostilidad hicieron da a la imagen de la integracin andina. An ahora, superada esa situacin, queda pendiente la incorporacin del Per al Arancel Externo Comn. Y tambin en este ltimo decenio del siglo, los pases andinos sufrieron los efectos de la crisis financiera internacional. Aqu hay que anotar que a diferencia de las situaciones de crisis del pasado, los pases andinos no dieron marcha atrs en sus compromisos. Por el contrario, reafirmaron su voluntad de seguir integrndose proponiendo llegar al Mercado Comn el ao 2005, adoptando los lineamientos para una Poltica Exterior comunitaria y comprometindose en la construccin del espacio sudamericano.

El Mercado Comn En Cartagena de Indias, en 1999, los Presidentes acordaron que para el 2005 la Comunidad Andina sera un Mercado Comn, y en la ltima Cumbre realizada en Lima, los das 9 y 10 de junio, los Presidentes sealaron con precisin las tareas que los rganos respectivos del Sistema tendran que abordar para contar con un espacio en donde hay total libertad para el comercio de los bienes y los servicios, para el flujo de capitales y para el trnsito de las personas. Las cuatro libertades clsicas de la teora de la integracin, tendrn que estar en vigencia para el 31 de diciembre de dicho ao. Hoy por hoy, la Comunidad Andina es una Zona de Libre Comercio con un Arancel Externo Comn incompleto. Corresponde ahora consolidar dicha zona, perfeccionando el Arancel Externo Comn. Luego hay que liberalizar el comercio de los servicios y eliminar toda restriccin al movimiento de capitales. Respecto a la cuarta libertad, la libre circulacin de personas, se trata de un desafo inmenso que debe ser abordada de manera progresiva y flexible pues comprende realidades diferentes, tal el caso de los pases de inmigracin o de emigracin, o cuando se trata de zonas fronterizas, e incluye el establecimiento en cualquier pas de la regin as como el reconocimiento de estudios y ttulos. El reto planteado y la fecha no son arbitrarias. Se espera que para el 2005 se inicie el proceso de liberacin del comercio entre todos los pases de Amrica y para entonces tambin ya estar vigente la Zona de Libre Comercio de la Comunidad Andina y el Mercosur. En otras palabras, los andinos deben ejercitar el llamado "regionalismo abierto" a partir de un estado superior de la integracin, el Mercado Comn. No tendra mayor sentido que el proceso andino, con un desarrollo institucional que ningn otro proceso de integracin entre pases en

desarrollo tiene, se incorpore a estas Zonas de Libre Comercio sin consolidar y profundizar su esquema. As su posicin en los nuevos acuerdos que se firmen ser ms slida y por tanto su contribucin mejor y enriquecida. Ello adems le permitir afirmar algo que siempre es importante tener presente, hay una identidad andina que ha fundamentado los afanes por la unidad y que es necesario preservar, precisamente cuando la globalizacin empieza a afectar rasgos culturales propios de las sociedades. El mercado comn es adems una apuesta por el crecimiento y el desarrollo de nuestras economas. Su cabal aprovechamiento repercute directamente sobre el crecimiento de la produccin y el empleo. Si el comercio entre los socios andinos est constituido principalmente por manufacturas y es ms dinmico que con el comercio con el resto del mundo, tiene, por consiguiente, una capacidad de generar ingresos y empleo proporcionalmente mucho mayores que las actividades primario-exportadoras. De ah que la integracin termina siendo una respuesta vlida tanto al reto social en nuestros pases, es decir la creacin de empleo para la superacin de la pobreza y el alivio de la conflictividad social derivada de la exclusin as como a las exigencias de transformacin de los aparatos productivos. Y al mencionar lo social no puedo dejar de referirme al gran dficit de nuestro proceso. Abrumados durante aos por la negociacin comercial, la integracin andina recin va a definir lo que sera una Agenda Social. Con ella se trata de emprender tareas conjuntas en materia laboral, educativa y de salud, compartir experiencias de nuestros esfuerzos en la lucha contra la pobreza, abordar comunitariamente el desarrollo fronterizo (las fronteras son zonas de menor desarrollo en la regin andina), y encontrar mecanismos para una mayor participacin social en el proceso de integracin andina. No menos importante es la tarea, en esta perspectiva, de ir desarrollando una cultura de la integracin que permita a los ciudadanos andinos identificarse a partir una historia comn, de valores compartidos, y de un gran proyecto poltico. En suma, que este territorio que articula geogrficamente los Andes sea, tambin, el espacio comn en donde todos los andinos se puedan reconocer. Esta tarea tiene una mayor dimensin ahora que el modelo neo-liberal que de una u otra forma se impuso en la regin es cuestionado. Aunque mucho temo que no existe todava un paradigma, ni conceptualizacin alguna sobre integracin y desarrollo social, resulta hoy evidente que el tema est en el centro del debate poltico en nuestros pases.

POLITICA EXTERIOR COMUN Dentro de esta visin sucinta de la integracin, hay que considerar a la poltica exterior comn, como un instrumento de la mayor importancia. Ella nos permitir, mejorar nuestra capacidad negociadora y tener una mejor presencia internacional. A partir de ella es que cada uno de nuestros pases ampla o mejora su capacidad de interlocucin.

Haciendo historia, por cierto que breve, sealar que si bien el Consejo de Cancilleres recin aparece como rgano del Sistema con el Protocolo de Trujillo de 1996, y los lineamientos de Poltica Exterior se aprobaron en la cumbre de 1999, ha existido de facto o si se quiere informalmente- poltica externa (y Cancilleres andinos como entidad) desde 1979.En aquella oportunidad actu con eficacia en la guerra civil nicaragense contra la dictadura somocista y logr que sta misma se resolviera sin la intervencin de los Estados Unidos que pretenda a travs de la OEA, resucitar las Fuerzas de Paz, que haba servido en el pasado como instrumento del intervencionismo americano y de proteccin a las dictaduras. Dos signos marcaron el inicio de la poltica exterior andina, su compromiso con la democracia y su afn de preservar la autonoma de las decisiones andinas y latinoamericanas. La llamada guerra de Paquisha, que enfrent al Per con el Ecuador en 1981, liquid esa experiencia andina, pero puede afirmarse con seguridad, que ella fue antecedente para la formacin del Grupo de Contadora, que fue luego reforzado por el Grupo de Apoyo a Contadora, que se transformara en el Grupo de Ro. Adems del ejercicio de liderazgo poltico, el Protocolo de Trujillo pero le asigna al Consejo de Cancilleres, la responsabilidad de formular y ejecutar una poltica exterior. En funcin de ese mandato los Cancilleres, con ocasin de la XI Cumbre Andina en Cartagena, establecen los principios que orientarn su accin conjunta, identifican temas, definen una agenda de trabajo y sus prioridades. Como parte de estos principios se encuentra, aquel rasgo inicial que sealbamos, el compromiso con la democracia. As se elabora y firma, en 1999, un Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena, que incorpora a la misma lo que bien se puede denominar una "clusula democrtica", que prev mecanismos de actuacin de los socios andinos, cuando se interrumpe la vida democrtica en uno de los Pases Miembros. En esta alternativa se puede llegar a suspender al pas cuestionado, de los beneficios del Acuerdo. Esta clusula se asemeja a la que existe en la Unin Europea y en el MERCOSUR y en todos los casos, lo que hace es vincular el proceso de integracin con el proceso democrtico, de suerte tal que uno es requisito para participar del otro. La Poltica Exterior Comn ha sido diseada para una eficaz participacin de la Comunidad Andina en el debate internacional de nuestro tiempo. Como son mltiples los temas, y se trata de un ejercicio novedoso, se estableci el principio de flexibilidad y de aproximacin gradual enmarquen la accin externa andina. Por tanto hay que tener muy definidas las prioridades y revisarlas a la luz de la cambiante situacin internacional. En este contexto es indispensable tener en claro cules son los temas de inters propios y cules vienen impuestos de afuera. As la agenda andina, que podremos denominar agenda positiva, tiene que ver con el fortalecimiento de la paz, el desarrollo de medidas de seguridad y confianza, la vigencia de los derechos humanos o la consolidacin de la democracia. Al lado de esta se encuentra la que llamaremos la agenda negativa, y que versa sobre temas como el narcotrfico, la guerrilla, la corrupcin entre otros. Es evidente, por el calibre de los temas, que la agenda negativa no puede soslayarse. Ms bien hay que hacer un gran esfuerzo para que no consuma toda la atencin y el esfuerzo de las Cancilleras andinas. Tiene todas las posibilidades de hacerlo, por la espectacularidad

de los temas y la cantidad de trabajo que han demandado y demandan. La agenda positiva, en cambio, siendo profunda, no es espectacular y hay que construirla desde las bases.

LA CONSTRUCCION DEL ESPACIO SUDAMERICANO El 1 de setiembre ltimo concluy en Brasilia, por iniciativa del Presidente Fernando Henrique Cardoso una Cumbre de los 12 Jefes de Estados de los pases sudamericanos, cuyo propsito es la construccin de un espacio sudamericano, el mismo que pasa por la convergencia de los procesos de integracin andino y del Mercosur, pero que aspira al desarrollo de infraestructura vial, de las telecomunicaciones, del transporte, la complementacin energtica y last but not least la concertacin poltica. Quizs la primera pregunta a formularse sea, qu determina que una invitacin del Presidente del Brasil sea recogida con tanto entusiasmo?. Me permito aventurar como respuesta, que en Amrica Latina hay clara conciencia que el continente americano se est dividiendo en dos, Norte y Sudamrica. El Norte incluye por cierto a los Estados Unidos, Canad y Mxico, pero va la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y otros arreglos comerciales con pases centroamericanos, el norte de Amrica se ha extendido hasta Panam. Queda pues el Sur, agrupado en torno a dos ejes, el de mayor peso que es Mercosur (en el que se debe incluir a Chile) y la Comunidad Andina. Nada ms lgico que ambos grupos, que han logrado avances sustantivos en sus propios procesos de integracin que tienen voluntad y compromisos de profundizarlos, intentan conformar un espacio llamado a ampliar sus relaciones y mejorar su capacidad de insercin competitiva en la economa mundializada. En el Comuniqu de Brasilia se afirma que la cohesin de Sudamrica es esencial para asegurar una respuesta eficiente frente a los desafos de sta y sus efectos inequitativos. Ese espacio sudamericano, que abarca ms de 17 millones de kilmetros cuadrados, con una poblacin de 340 millones de habitantes, con un PBI de mas de 1.206.579 millones de dlares y 133,mil millones de comercio, ofrece grandes perspectivas para el comercio y el desarrollo y ofrece algo que es adems muy importante, un peso negociador muy significativo tanto para la agenda de las negociaciones econmicas, como en la agenda poltica internacional. En este campo se me ocurre imaginar a Sudamrica como interlocutor particularmente privilegiado de la regin con otros pases o grupos regionales. El Grupo de Ro, que lo es hasta le momento, al haber ampliado su membreca, terminar asumiendo un perfil de mnimo comn denominador. El grupo que emerja de esta iniciativa, a no dudar, tendr una autonoma y capacidad de iniciativa mayor y ms coherente. El acento est dado en llegar prontamente a una zona de libre comercio sudamericana, pero tiene que acompasarse con un gran esfuerzo para dotar al continente de una red de integracin fsica indispensable para vincular nuestros pueblos y nuestras economas No ser una tarea fcil, implica una gran movilizacin de recursos financieros y la negociacin de un

acuerdo comercial entre pases con distinto grado de desarrollo. El Mercosur, a diferencia de la Comunidad Andina, no tiene tratamientos diferenciados. Hoy est claro que el libre comercio por si solo no puede cerrar las brechas existentes entre pases, se requieren de mecanismos ad-hoc, sean fondos especiales como los que existen en la Unin Europea o conjuntos de normas que favorecen a los pases menos desarrollados. Tampoco existen en el Mercosur esquemas de solucin de controversias como los andinos. Si se superasen estos dos obstculos, la negociacin podra culminar en el curso del prximo ao e iniciar el 2002 la zona de libre comercio sudamericana. A la construccin de ese espacio sudamericano puede servir, y mucho, las instituciones financieras andinas. A partir de ellas, exitosas y experimentadas, puede la regin sudamericana, contar con un Banco de Inversiones y un fondo monetario regional, complementario del Fondo Monetario Internacional. Con el aporte de capitales de nuevos socios la capacidad de la CAF y del FLAR, se multiplicara y les permitira, a ambas instituciones, asumir compromisos de mayor envergadura, en el financiamiento de proyectos para el desarrollo y en el apoyo econmico a los pases. Sobre este conjunto de desafos aparece la concertacin poltica. Ella servir tanto para la conduccin del proceso que se inicia como para ir afirmando una presencia sudamericana en el escenario internacional. Terminar sealando ante los importantes emprendimientos que los andinos se han planteado para el futuro conspiran las inmensas dificultades econmicas y polticas que viven los pases andinos en estos momentos. Se debe aspirar a que, como en el pasado, la idea de un destino comn como mandato de la historia prevalezca sobre la coyuntura, por crtica que aparezca.