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Octubre de 2012 Presentacin preparada por Claudia Uribe, Ernesto Lpez-Crdova, Carlos Mancera Corcuera y Martha Barrios Belmonte .
Acrnimos
EB: Educacin Bsica EMS: Educacin Media Superior ES: Educacin Superior ETC: Escuelas de Tiempo Completo FGP: Fondo General de Participaciones PEF: Presupuesto de Egresos de la Federacin FAEB: Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal FAM: Fondo de Aportaciones Mltiples
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Contenido
1. 2. El sistema educativo: avances y desafos El desafo del financiamiento educativo 2012-2018 a) b) c) d) e) Aspectos del marco institucional Cuatro escenarios de poltica Estimaciones de gasto nacional para cada escenario Estimaciones del gasto por estado Criterios para dar viabilidad al financiamiento educativo
3.
Conclusiones
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La educacin en Mxico ha tenido avances notables en las ultimas dcadas. No obstante, an enfrenta grandes desafos:
A pesar de su enorme dimensin y de la gran carga que la estructura demogrfica representa para el sistema educativo, Mxico ha logrado avances importantes en su cobertura y en aumentar la escolaridad promedio de su poblacin. El sistema an enfrenta retos importantes en trminos de acceso y retencin particularmente en la Educacin Media Superior (EMS).
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Media Superior
75,408
Superior
Total
11,964
4,430
Canad
Espaa
Estados Unidos
Brasil
Chile
Mxico
Datos de alumnos en nivel superior para Canad no disponibles. Fuente: INEE (2012).
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Por su composicin demogrfica Mxico ha debido hacer un esfuerzo mayor que otros pases para atender a la poblacin en edad escolar
Poblacin en edad escolar* en 2010 (% respecto a la poblacin total)
29.6
26.1 20.2 16.7 17.9 14.5
Brasil
Canad
Espaa
* Cohorte de 3 a 17 aos.
Estados Unidos
Mxico
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En 60 aos, Mxico ha aumentado la escolaridad promedio de su poblacin en casi 7 aos. Este esfuerzo es similar al de Corea y superior al de Colombia, Brasil, Argentina, Chile y Estados Unidos
Escolaridad Media de la Poblacin Mayor de 15 Aos (Aos)
14.0 Mexico Colombia Argentina Corea Brasil Estados Unidos Chile
12.0
10.0 8.0 6.0 4.0 2.0 0.0
9.1
2.4
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Fuente: Barro y Lee (2011).
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No obstante los avances del sistema, an hay ms de 3 millones de nios y jvenes entre los 3 y los 17 aos fuera del sistema y ms de 5 millones entre los 17 y los 29 aos con rezago educativo
Tasa de Cobertura Neta
120
100
60
40
20
0 Preescolar
Primaria
Secundaria Media Superior
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En el nivel de la EMS Mxico presenta un rezago importante y su crecimiento en este nivel en los ltimos 30 aos ha sido ms lento que el de otros pases
% de poblacion con EMS completa por rango de edad (2010)
25-34 anos 55-64 anos
98 92 82 87 84 88 82
62 53 56 38 53
65
44
32 25
43
23
Canada
Chile
Francia
EEUU
Brasil
OCDE
Mexico
Espana
Corea
- 10 -
570
COR
520
OCDE EUA
470
CHI
420
BRA MEX PER
370
COL
320
330
Fuente: OECD.
380
430
480
530
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El sistema educativo es muy desigual. Los nios y jvenes que no asisten a la escuela, los que presentan mayor rezago y ms bajo rendimiento acadmico se concentran en las zonas de ms alta marginacin y en los quintiles ms bajos de ingreso
Tasa de Asistencia Escolar por Quintil de Ingreso
93.1
80.3
Quintil I
Quintil II
Quintil III
Quintil IV
Quintil V
Hay grandes diferencias entre estados en la trayectoria educativa de los estudiantes. En los estados de mayor marginacin, el nivel de rezago educativo es mucho ms alto.
21
16
12.9 13 11.4
13.5
11
7.4 7.4 6.9 7 7.1 7.2 7.2 7.3 6.4 6.7 6.2 5.7 5.8 4.6 4.7 4.8 8.1 8.1 8.3
1
Baja California Tamaulipas Coahuila Hidalgo Baja California Mxico Colima Guanajuato Nacional Sinaloa
Campeche
Veracruz
Chihuahua
Quintana Roo
Zacatecas
Michoacn
Chiapas
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Tlaxcala
Tabasco
Quertaro
Durango
Yucatn
Oaxaca
Sonora
Puebla
Jalisco
-4
Aguascalientes
Distrito Federal
- 13 -
Guerrero
360
380
400
420
460
340
440
419
As mismo hay mucha disparidad en los resultados educativos entre entidades federativas
Chiapas Guerrero Tabasco San Luis Oaxaca Yucatn Tlaxcala Tamaulipas Campeche Sonora Veracruz Morelos Michoacn Baja Quintana Coahuila Baja Durango Sinaloa Nacional Hidalgo Guanajuato Quertaro Nayarit Puebla Zacatecas Mxico Jalisco Colima Aguascali Chihuahua Nuevo Len Distrito
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- 15 -
Poblacion 15 a 17
6000
Matrcula total
5000
Poblacin de 15 a 17 aos no atendida o en situacin de rezago
4000
3000
2000
1000
0 1990
2000
2010
2020
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EQUIDAD Oportunidades educativas focalizadas y de calidad para 6.5 millones de nios y jvenes que habitan zonas indgenas y de alta marginacin.
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Para lograr mejoras en calidad, cobertura y equidad hay tres reformas pendientes en las que el pas debe avanzar:
Revisin del marco de financiamiento y mejoras en la calidad y transparencia del gasto educativo Rectora de la gestin del recurso docente Consolidacin del federalismo educativo y mayor autonoma escolar En esta presentacin ofrecemos insumos para la primera
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Lograr las metas de acceso y mejoramiento en la calidad requiere de mayor y mejor inversin y de nuevos instrumentos presupuestales.
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Aunque su composicin demogrfica le exigira un esfuerzo mayor, el gasto educativo de Mxico con relacin al PIB es similar al de otros pases y al promedio de OCDE. No as su nivel de gasto como proporcin del gasto pblico total
Gasto Educativo en 2009 (% del PIB y del Gasto Pblico Total)
% del PIB % del Gasto Pblico Total
20.3
19.1
16.8
15.3
13.0
13.1
12.2
6.8
5.8
5.7
5.0
5.5 4.5
5.3
OCDE
Brasil
Corea
Chile
Estados Unidos
Finlandia
Mxico
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Mxico invierte por alumno de educacin bsica un menor porcentaje del PIB per cpita que el promedio de los pases de la OCDE, aunque por alumno de educacin superior invierte ms
Gasto por Alumno, % del PIB per cpita (2009)
Bsica Media Superior Superior
105.2
64.8
55.7
42.1
28.6
41.6 35.0
45.4
46.2
23.0
24.8
28.6
19.8
21.5
23.5
15.8
19.1
24.5
OCDE
Brasil
Corea
Chile
Estados Unidos
Finlandia
Mxico
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La proporcin del gasto que se asigna a pagos de maestros y personal administrativo es mucho ms alta que la del promedio de pases de OCDE dejando poco espacio para inversin. Esto incide en la calidad
Gasto Corriente y de Capital en Educacin No Superior*, 2009
(% Respecto al Gasto Total en Educacin)
Capital Maestros Personal administrativo y operativo Otros
20.0
14.1
8.0 11.3
Gasto Corriente
8.5
57.0
70.9
48.7
77.6
8.7
Promedio OCDE
5.4
Brasil**
14.6 2.2
Corea Chile**
11.4
Estados Unidos
7.5
Finlandia
3.1
Mxico
* Primaria, Secundaria, Media Superior y otra educacin no Superior. ** No existen datos que permitan diferenciar el gasto en maestros del gasto en personal administrativo y operativo. Datos de Chile al 2008. Fuente: Education at a Glance 2011 & 2012. OECD indicators. OECD.
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Varios factores generarn presiones importantes sobre el gasto educativo en el nuevo sexenio:
Reciente aprobacin de la obligatoriedad de la EMS (partiendo de una tasa de cobertura bruta del 66.7% (INEE, 2011). Demanda creciente por espacios en la ES.
Demanda por mejorar la calidad educativa y por impulsar la equidad en todos los niveles. Propuesta de transformar el 50% de las escuelas de educacin bsica en escuelas de tiempo completo.
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El marco institucional vigente para el financiamiento educativo presenta limitaciones como instrumento de poltica educativa particularmente en la educacin bsica. Presin al alza del gasto educativo tanto federal como estatal en una dimensin que depender de las polticas que se privilegien. La magnitud del desafo obliga a elegir cuidadosamente las prioridades y mejorar la calidad y eficiencia del gasto.
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La capacidad para otorgar recursos adicionales a un nivel educativo no es independiente de las demandas de gasto que existan en los dems niveles. Por ejemplo, si la federacin o los estados otorgan mayores recursos a la educacin superior lo hacen en detrimento de los recursos que pueden otorgar a la educacin bsica o a la media superior.
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Los fondos para la educacin pblica son aportados concurrentemente por la Federacin y los estados. Las aportaciones del nivel federal son ms bajas para la EMS
Porcentaje del gasto educativo aportado por la Federacion y los estados
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% EB Gasto Federal EMS Gasto Estatal ES 75 60 70
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El Financiamiento de la EB
La nueva frmula del FAEB se aplica cada ao slo al monto en que el fondo nacional crece. Los efectos de las modificaciones tardarn al menos 15 aos en desdoblarse por completo. El FAEB anual aumenta a un ritmo diferente en cada estado. En aquellos en que el FAEB crece menos que el FAEB nacional, se produce un faltante para el pago de los aumentos salariales y otras medidas que la Federacin autoriza y que tienen impacto en el pago del magisterio estatal. En aquellos estados donde el FAEB crece ms que el promedio nacional, una vez descontado el incremento en el pago anual al magisterio, les sobran recursos federales; tpicamente los utilizan para sustituir gasto educativo estatal con gasto federal. Hasta 2012, la aplicacin de la frmula tuvo como resultado que tres cuartas partes de los estados vieran menguada su participacin en el FAEB y que la cuarta parte restante la haya visto incrementada.
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Muchos de los estados de mayor marginacin y necesidades educativas han visto disminuida su participacin en el FAEB a raz del cambio en la frmula
Estados Ganadores y Perdedores de Recursos a partir de la modificacin de la Frmula del FAEB en 2007 y Nivel de Marginacin (2007-2012)
MEX
5 4 3 2 1
0
2007-2012
2007-2022
JAL
GTO
PUE
NLN CHI BCN AGS QRO SIN TLA BCS QTR MOR COA SON COL TAM NAY YUC SLP HGO MIC TAB CAM
VER
-1 -2
-2 -1.5 -1 -0.5
OAX
GRO
1.5
2.5
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Los estados con ms bajo desempeo en PISA tambin han visto disminuidos sus recursos
2
Estados Ganadores y Perdedores de Recursos a partir de la modificacin de la Frmula del FAEB en 2007 y Desempeo en la Prueba PISA 2009 (2007-2012)
MEX
1.5
1
GTO PUE
JAL
0.5
NLN
BCN YUC SIN QRO TLA BCS QTR DGO SON MOR COA ZAC CAM HGO TAM NAY MIC OAX VER CHI AGS
CHS
TAB
SLP
COL
GRO
-0.5
-1 360
380
460
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- 33 -
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En la EMS seguira aumentando la cobertura en funcin del mayor nmero de egresados de la secundaria, pero la alta tasa de desercin existente difcilmente podra ser disminuida.
En la ES la matrcula aumenta en lo necesario para mantener la tasa de absorcin de egresados de la EMS en alrededor de 80 por ciento.
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Se logra una disminucin significativa de la tasa de abandono de los estudiantes de este nivel, por lo que el nmero de egresados crece por encima del escenario inercial.
Como resultado, entre 2012 y 2018 la matrcula total crece en 953 mil alumnos, en vez de 678 mil estudiantes del escenario inercial.
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Escenario III: Impulso a la calidad y la equidad en EB (ms apoyos EMS de EII) (1/2)
Creacin por ley de dos nuevos fondos, independientes del FAEB, para ser incluidos en el PEF: Fondo para la Calidad y Fondo para la Equidad. Reglas de distribucin distintas a las del FAEB. No podran utilizarse para el pago de servicios personales. Una parte mayoritaria de los recursos respectivos sera canalizada a las escuelas de manera directa. El Fondo para la Calidad equivaldra a 15% del FAEB y sera financiado en alrededor de tres cuartas partes por el Gobierno Federal y la cuarta parte restante por los gobiernos de los estados. El Fondo para la Equidad equivaldra a 10% del FAEB y sera financiado completamente por el Gobierno Federal.
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Escenario III: Impulso a la calidad y la equidad en EB (ms apoyos EMS de EII) (2/2)
En su diseo, los dos fondos quedaran slidamente protegidos de la posible captura por parte del SNTE y de la burocracia educativa. Se establecern requisitos e incentivos en materia de transparencia y rendicin de cuentas para su buen uso, as como candados que eviten su uso para propsitos distintos para los que fueron creados.
A diferencia del FAEB, en el que es prcticamente imposible establecer una conexin entre el gasto y los resultados, en el caso de los dos nuevos fondos se producira un impacto directo en las prcticas educativas cotidianas. La rendicin de cuentas sera sencilla, puesto que los recursos de ambos fondos se usaran en la propia escuela.
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En todos los escenarios, la matrcula de ES crece a un ritmo similar al de los ltimos 10 aos y los costos unitarios crecen 4% real al ao, como reflejo de las polticas en curso.
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Escenario II
Escenario III
Calidad y equidad
Cumplimiento obligatoriedad Trayectoria y cambios en curso
Escenario IV
Calidad y equidad +ETC1
Cumplimiento obligatoriedad Trayectoria y cambios en curso
Inercial
EMS
Inercial
Cumplimiento obligatoriedad
Superior
1ETC.
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Supuestos macroeconmicos
Variable
Crecimiento real anual del PIB
Valor
Comentario
El PIB crece a la misma tasa 3.0 por ciento que el FGP y los aumentos salariales. Slo tiene relevancia para el pronstico del FAEB inercial y 3.5 por ciento del gasto estatal en educacin bsica. El modelo no pretende discernir sobre crecimientos 3.0 por ciento diferenciados del PIB por regiones.
Inflacin anual
Crecimiento real anual del FGP. Mismo porcentaje para todos los estados
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1.4
Aumento del Gasto por Implementar las Distintas Polticas Educativas: 2018 respecto a 2012 (Puntos Porcentuales del PIB)
1.23
1.2
0.3
0.8
Estatal Federal
0.69 0.18
0.6
0.43 0.07
0.94
0.4
0.51
0.2
0.12
0.7 0.5
Inercial
0.36
Calidad e inclusin en EB
Costo total
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Aumento del Gasto por Implementar las Distintas Polticas Educativas: 2018 respecto a 2012 (Puntos Porcentuales del FGP)
16
14
13.7
12
10
8.6
8
4
4
3.2
1.9
0
Inercial Obligatoriedad EMS Calidad e inclusin en EB ETC (50% de escuelas EB) Costo total
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Implicaciones sobre el crecimiento del gasto educativo en relacin con el PIB de los diferentes escenarios de poltica* (2012-2018)
En un escenario de crecimiento inercial, el gasto crece en 0.12 puntos porcentuales del PIB entre el 2012 y el 2018. La obligatoriedad de la EMS del escenario II conlleva un gasto de 0.11 por ciento del PIB ms que el escenario inercial. El esfuerzo a realizar para dotar a las escuelas de EB de los recursos que requieren para la calidad y la inclusin es equivalente a 0.43 puntos porcentuales del PIB. El costo de pagar para que la mitad de las primarias y secundarias del pas sean ETC equivale a 0.69 puntos porcentuales del PIB (alrededor de 100 mil millones de pesos anuales).
* No se incluye el Distrito Federal
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Implicaciones sobre el crecimiento del gasto educativo estatal en relacin con el FGP de los diferentes escenarios de poltica* (2012-2018)
Los escenarios conllevan aumentos de gasto educativo estatal total muy cuantiosos: Crecimiento inercial: 4.0 puntos porcentuales del FGP. Obligatoriedad de EMS: 5.9 puntos porcentuales del FGP. Impulso a la calidad y a la equidad: 1.9 puntos porcentuales del FGP. Escuelas de Tiempo Completo: 8.6 puntos porcentuales del FGP. Transformar la mitad de las primarias y las secundarias en ETC desde el punto de vista de las finanzas de los estados es prcticamente imposible ya que es inviable que los estados puedan desplazar otros renglones de gasto que equivalgan a 8.6 puntos porcentuales del FGP. La diferencia tan pronunciada de aumento de gasto entre los distintos escenarios obliga al anlisis de prioridades.
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Varios de los Estados donde ms crece el gasto son de alta o muy alta marginacin
Grfica 4. Incremento en el Gasto Educativo y Nivel de Marginacin: Escenario IV
Incremento en el Gasto Educativo 2012-2018, % del FGP
45 40 35 30 25 20 15
BCN COA
AGS ZAC HGO OAX
SLP
BCS
QTR
MIC
GRO
TLA
MOR
DGO NAY
COL
SON JAL
GTO TAB
10
NLN
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Las presiones de aumento en el gasto educativo se dan en un contexto de alto endeudamiento de algunos estados del pas
Gasto Educativo y Endeudamiento Estatal: Escenario IV
120
Promedio Nacional 2018*
BCN
100
CHI
80
VER JAL
COA
60
NAY
40
20
0
0 50 100
*No se considera al Distrito Federal
250
300
350
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Lo esencial:
Las escuelas de tiempo completo no deben ser la prioridad. Hay que asegurar el avance educativo en todo el pas y para todos los grupos poblacionales. Es necesario mejorar la eficacia y transparencia del gasto educativo. Se debe mejorar la distribucin del gasto por captulos. Hay que mejorar la cooperacin entre estados y federacin en la gestin de los recursos humanos. Es necesario mejorar la eficiencia del gasto. Hay que realizar una jerarquizacin y planeacin cuidadosa de las prioridades
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Nmero de horas de clase anuales obligatorias Pas / OCDE Corea Finlandia Mxico Promedio OCDE 7-8 aos 612 608 800 749 9-11 aos 703 640 800 793 12-14 aos 867 777 1,167 873 Acumulado 7-14 aos 5,934 5,467 7,501 6,496
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Los padres de familia y, en su caso, las autoridades locales, autorizaran la liberacin de los fondos. Se creara un registro de cada gasto en una plataforma electrnica abierta, abierta para consulta universal, de muy escaso impacto burocrtico.
Los problemas de falta de transparencia en el uso de otros fondos del Ramo 33 del PEF no deberan presentarse con estos dos nuevos fondos.
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Los Fondos para la Calidad y el Fondo para la Equidad seran destinados a renglones distintos de la nmina: Seran una fuente de recursos invaluable para mejorar la infraestructura y equipamiento de las escuelas. Permitiran pagar el gasto corriente distinto a la nmina y que es indispensable para un buen funcionamiento de las escuelas. El Fondo para la Equidad permitira remontar las desventajas en que operan las escuelas ubicadas en zonas de mayor marginacin.
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No deben emprenderse nuevos programas federales de alto impacto en el presupuesto regularizable, en particular en la nmina. El programa de ETC representa un gran riesgo educativo y financiero ya que utilizara tal cantidad de recursos que impedira financiar lo que realmente es ms urgente y necesario para ampliar las oportunidades educativas de la poblacin. Afectara la posibilidad de mejorar la EB y restara a la EMS los fondos que requiere para mejorar. Incluso en la ES podra producirse una trayectoria menos favorable que la observada en los aos recientes. Se debe contar con herramientas de planeacin que permitan conocer las implicaciones de distintas decisiones educativas y laborales en las finanzas de la educacin, para asegurar la viabilidad de las polticas educativas nacionales y estatales.
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Conclusiones
La dimensin de los desafos y de la cifra de gasto adicional que se requiere para hacer de la educacin un instrumento incluyente, de movilidad social y motor para la productividad, obliga a una planeacin educativa ms certera que permita el mejor uso posible de los recursos.
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Anexo
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Gasto pblico federal y estatal en educacin como porcentaje del PIB en 2012 y 2018, y crecimiento 2012 vs 2018, como puntos porcentuales del PIB, para cada escenario.
Nivel educativo Bsica total Federal Estatal EMS total Federal Estatal Superior total Federal Estatal Gran total Federal Estatal 2012 2.36 1.74 0.62 0.47 0.28 0.20 Escenario I Escenario II %PIB Crec. %PIB Crec. 2.28 -0.08 2.28 -0.08 1.68 -0.06 1.68 -0.06 0.60 -0.02 0.60 -0.02 0.55 0.07 0.66 0.18 0.33 0.05 0.39 0.12 0.22 0.02 0.26 0.07 Escenario III %PIB Crec. 2.71 0.35 2.04 0.30 0.67 0.05 0.66 0.18 0.39 0.12 0.26 0.07 Escenario IV %PIB Crec. 3.40 1.04 2.55 0.81 0.85 0.23 0.66 0.18 0.39 0.12 0.26 0.07
Gasto pblico en 2018, como porcentaje del FGP, y crecimiento en el gasto pblico 2012 vs 2018, como puntos porcentuales del FGP, para cada escenario por nivel educativo
Nivel educativo Bsica total Federal Estatal 2012 112.9 83.2 29.7 Escenario I 109.5 80.7 28.8 -3.5 -2.6 -0.9 Escenario II Crec. -3.5 -2.6 -0.9 109.5 80.7 28.8 Escenario III %FGP 129.6 97.7 32 Crec. 16.7 14.4 2.3 Escenario IV %FGP 162.5 121.9 40.6 Crec. 49.5 38.6 10.9
EMS total
Federal Estatal Superior total Federal Estatal Gran total Federal Estatal
22.6
13.2 9.4 24.4 17.0 7.4
26.4
15.7 10.7 30.9 19.9 11.0
3.7
2.4 1.3 6.5 2.9 3.6
31.4
18.8 12.6 30.9 19.9 11.0
8.7
5.5 3.2 6.5 2.9 3.6
31.4
18.8 12.6 30.9 19.9 11.0
8.7
5.5 3.2 6.5 2.9 3.6
31.4
18.8 12.6 30.9 19.9 11.0
8.7
5.5 3.2 6.5 2.9 3.6
159.9 113.4
46.5
166.8 116.3
50.5
6.7 2.7
4.0
171.8 119.4
52.4
11.7 5.8
5.9
191.9 136.4
55.6
31.9 22.8
9.1
224.8 160.6
64.3
64.7 47.0
17.7
Gasto pblico estatal en 2018 respecto del FGP. Casos extremo. Esc. IV Lugar 1 2
3 30 31 32
- 69 -
Los cinco estados donde el gasto local crece ms, todos los niveles (2012-2018). Esc. IV
Lugar Estado Crecimiento respecto del FGP (puntos porcentuales)
1
2 3 4 5
Hidalgo
Oaxaca Zacatecas San Luis Potos Guerrero Nacional
42.0
41.4 33.9 32.8 31.9 17.7
- 70 -