NUEVA SOCIEDAD NRO. 13 JULIO-AGOSTO 1974, PP.

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La evolucin de la planificacin en el Ecuador

Moncada-Snchez, Jos
Jos Moncada Snchez: Economista. Junta Nacional de Planificacin del Ecuador.

Introduccin

Al haberse agotado la primera edicin de un folleto que publicamos hace algunos

meses sobre "Pasado y Presente de la Planificacin en el Ecuador" y existiendo una gran cantidad de solicitudes para lanzar una segunda edicin del mismo, he acep tado hacerlo con algunos cambios y bajo la denominacin que encabeza esta publi cacin. Los propsitos que se persiguen son substancialmente similares a los que orienta ron la publicacin del folleto anterior: sistematizar un conjunto de reflexiones so bre la iniciacin y la evolucin del proceso de planificacin en el Ecuador, llamar la atencin sobre lo que consideramos constituye su principal cometido y para comu nicar especialmente a los funcionarios y empleados de la Junta Nacional de Planifi cacin, algunas iniciativas surgidas como resultado de las tareas desarrolladas por este organismo. El hecho de que frente a varios planes elaborados por la Junta Nacional de Planifi cacin y Coordinacin Econmica, la situacin socio-econmica y poltica ecuato riana contine adoleciendo de serios problemas, ha hecho dudar sobre el carcter prctico de los planes e inclusive, a menguar el prestigio del organismo de planifi cacin nacional. Es ms, la distancia existente entre la realidad y los objetivos y me tas propuestos en los planes, ha conducido a difundir el concepto de la crisis de la planificacin, lo cual, creemos, debe ser materia de una detenida reflexin para de sentraar las causas ltimas del fracaso relativo o absoluto de los diversos planes y para tratar de comprender el por qu, a pesar de tales fracasos, se siguen desple gando argumentos para justificar la planificacin de la economa nacional. Lo anterior significa que, para analizar las virtudes y defectos de la planificacin, habr necesariamente que referirse al marco socio-poltico en que se desenvuelve y esto, de por s, significa una temtica vasta y compleja que, en este documento,

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slo ser planteada superficialmente con el nimo ms bien de fomentar investiga ciones sistemticas indispensables para alcanzar una adecuada comprensin del problema y para obtener criterios cuya aplicacin permita resaltar las bondades del proceso de planificacin. Pero ya que hacemos mencin al marco sociopoltico, digamos muy claramente que la planificacin a la que nos referimos a lo largo de este trabajo, no es ni mucho menos la planificacin central imperativa, determinante, que rige en las economas socialistas como mecanismo racional de distribucin de las inversiones y, en gene ral, de las condiciones de reproduccin y de distribucin. En este documento hablamos ms bien de una planificacin que pretende orientar y recomendar ciertas transformaciones, una planificacin de tipo "indicativo" o simplemente programacin, cuya trascendencia resulta necesariamente limitada en cuanto los denominados medios de produccin al ser de propiedad privada, su funcionamiento responde bsicamente a las expectativas de rentabilidad indivi dual. Una ltima acotacin: en el presente trabajo se expresan numerosos juicios crticos sobre la evolucin de la planificacin en el Ecuador. Ello, por supuesto, de ninguna manera pretende desconocer el esfuerzo pionero de quienes iniciaron y contribuye ron a afirmar la planificacin en el Ecuador, sino simplemente de advertir sobre al gunas de las principales caractersticas del proceso y su relacin con una serie de hechos econmicos y sociales ecuatorianos.

I. Las Condiciones en que se instaur la Planificacin en el Ecuador

Si bien antes de 1954 existi el denominado Consejo Nacional de Economa, como organismo de consulta del Gobierno Nacional en la ejecucin de polticas tpica mente coyunturales o de muy corto plazo, es solamente a partir de tal ao, con la promulgacin del Decreto nmero 19 del mes de Mayo, que crea la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica, como se instaura en el pas, el proceso general de planificacin. La Junta fue creada para asesorar al Poder Pblico en la formulacin de planes para el desarrollo econmico del pas y en la coordinacin de su poltica econmi ca.

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Para comprender en toda su extensin tanto la creacin de la Junta, cuanto las fun ciones que le encomendaron cumplir, es conveniente referirse, aunque sea muy su cintamente, a los rasgos esenciales que caracterizaron la economa de la poca. Es pertinente destacar que el perodo en el cual fue creada la Junta se caracteriz por una relativa estabilidad poltica, que tuvo su fundamento en un mejoramiento notable de las exportaciones con toda su secuela en la generacin de ocupacin y de ingresos privados y pblicos, en la construccin de caminos, de edificios, etc. As, el valor de nuestras exportaciones, que entre 1930-1940 fue de un promedio anual de 7.4 millones de dlares lleg, entre 1950-1955, a 78.6 millones de dlares. Dentro de este perodo merecen destacarse los aos 1951-1954, en los cuales se dio una alta prosperidad de nuestro comercio exterior y de diversificacin creciente de nuestras exportaciones, especialmente del volumen de banano, que aprovech cir cunstancias favorables presentes en los mercados del exterior 1. Pero, la etapa en la cual fue instaurada la planificacin en el Ecuador se caracteriz tambin por el inicio en la vida econmica del pas del denominado proceso de in dustrializacin substitutiva; as, para la dcada de 1950 empieza a tomar cuerpo todo un proceso de industrializacin que se orienta, en primer lugar, hacia la susti tucin con produccin nacional de las importaciones de bienes de consumo no du raderos y duraderos y, ms adelante, se incorporan bienes intermedios y algunos bienes simples de la actividad metalmecnica. La inversin industrial, que entre 1953-1957 fue de un promedio anual de 15.6 millones de sucres, ascendi a 583 mi llones de sucres en el perodo 1964-68 y a 867 millones de sucres entre 1969-1972. Esto significa que de 1953-57 a 1964-68, la inversin industrial promedia se incre ment en 37 veces mientras que de 1964-1968 a 1969-1972 la misma inversin slo se multiplic por 1.5 2. Una parte de esa inversin, fue alcanzada gracias a la intervencin del capital ex tranjero fundamentalmente a travs de prstamos. As de un promedio de ingreso de capital forneo de 10.9 millones de dlares entre 1953-1957, por concepto de in versiones y de prstamos, se pasa a 30.5 en 1964-1968. Todo esto significa que el ca pital extranjero se constituy, aunque en reducida proporcin, en una especie de elemento cataltico de la economa ecuatoriana y en un nuevo eslabn en favor de la solidaridad de ciertos grupos socioeconmicos internos.

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Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica. Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica.

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Estos hechos econmicos, ms una serie de aspectos de orden sociolgico y poltico de la poca, generaron ese perodo de relativa y transitoria estabilidad, comparada especialmente con la tormentosa vida econmica y social ecuatoriana del perodo 1925-1948. El perodo que empieza en 1949 es ms bien de reflexin y de toma de conciencia de los grupos elitarios por imprimir una adecuada nacionalidad al siste ma socioeconmico. Perodo de consentimiento poltico para la elaboracin de es tudios tcnicos, la ejecucin de medidas de fomento econmico, de tecnificacin de la administracin pblica, etc. Muchos de estos trabajos estuvieron dirigidos por expertos forneos y an ciertas entidades, como la propia Junta Nacional de Plani ficacin, se desarrollaron en sus primeros aos de vida bajo la conduccin de tcni cos extranjeros. Estas circunstancias crearon un ambiente propicio para modificar la atencin a los problemas nacionales. La experiencia pasada, especialmente la de los aos 19251948, consistente en concentrar la atencin y la accin en la solucin de problemas de muy corto plazo y en sectores especficos como el monetario y/o crediticio, sin tener una orientacin de largo alcance para la formulacin de las polticas en desa rrollo, no haba dado los resultados apetecidos. Ahora, cuando las condiciones lo permitan, haba necesidad de pensar en soluciones que, inspiradas en objetivos de largo plazo, tuvieran un carcter ms duradero, ms permanente, para todo el con junto de la economa nacional. Todo esto contribuye a explicar que en el Decreto que cre la Junta se indique que a la entidad le "compete formular planes de desarrollo econmico nacional", que en tales planes deber "considerar la poltica econmica del pas en sus distintos as pectos: hacendario, fiscal, bancario, comercial, industrial, agrcola, minero, etc.". A las funciones inicialmente asignadas al organismo, le fueron sistemticamente encargndosele muchas ms que cubran diferentes campos de accin. Ya entrare mos a analizar lo que signific para el sistema de planificacin esta contnua agre gacin de nuevas funciones. Ahora, y antes de abandonar el tema de la instaura cin de la planificacin en el Ecuador, conviene destacar que el obligado proceso de industrializacin substitutiva y la expansin notable de las exportaciones gene raron altos niveles de actividad y una base de relativo consenso entre los diversos grupos sociales por una accin estatal de corte desarrollista. Tal accin estuvo ca racterizada, bsicamente, por un febril anhelo de imprimir a la economa ecuatoria na un alto ritmo de expansin, por introducir reformas al sistema pero sin preten der cambiarlo, por instaurar una poltica tributaria para atenuar los resultados de fectuosos de la mala distribucin de los ingresos, pero manejando esta distribucin

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dentro del esquema dado por el sistema social imperante. La preocupacin funda mental era crecer, para as acortar la distancia que nos separaba con los pases de sarrollados. Esto significaba, en suma, crecer siguiendo el trnsito recorrido por los pases actualmente desarrollados. As se explica que la gran preocupacin de los documentos producidos por la Junta Nacional de Planificacin entre 1958-1962 3, fueran no solamente los temas relati vos al comercio exterior, la relacin de precios de intercambio, la industrializacin, sino que, adems, las grandes preocupaciones pragmticas consistan en dictar las polticas del caso en materia arancelaria, tributaria, crediticia, fiscal, de formacin de mano de obra. Fue la poca de la Ley de Proteccin primero y de Fomento In dustrial despus, a fin de lograr que la industrializacin sirviera al gran propsito del desarrollo: el crecimiento econmico. La planificacin ecuatoriana, en sus primeras etapas, acompa a este proceso de industrializacin y crecimiento impulsado por causas exgenas; se nutra y lo ser va sin pretender cambiarlo sino solamente racionalizarlo. De ah que no se haya insistido en los cambios de estructura sino ms bien en la utilizacin de un sistema de proyecciones para analizar la evolucin de "las exportaciones y realizar la previ sin de la balanza de pagos del pas, ya que de esta proyeccin dependen los valo res de los otros agregados nacionales" 4. No haba, pues, lugar a conflictos. La pla nificacin se adapt a las condiciones del momento, no se suscitaron tensiones fun damentales. El objetivo del crecimiento econmico y la necesidad de "buscar nue vos rumbos para expandir las exportaciones y todas aquellas demandas internas que pueden ser atendidas con la produccin nacional, por ejemplo, la sustitucin de importaciones mediante la industrializacin" tenan un consenso social generali zado 5. Los propios documentos producidos por la Junta Nacional de Planificacin, en la poca que se analiza, contenan un llamado general a toda la sociedad ecuato riana haca un esfuerzo sostenido y global para alcanzar el desarrollo: "El hombre ecuatoriano se ha mirado con nuevos ojos y se ha encontrado pobre y desnudo". "Para dejar de ser pobre una sociedad debe resignarse a la frugalidad y al esfuerzo". "Un pueblo no es rico porque no ha constituido el capital necesario para conseguir el aumento de la produccin" 6. "El nico factor limitante para la expan

Por ejemplo: "Bases Directivas para programar el desarrollo econmico del Ecuador". (1958); el "Plan Inmediato de Desarrollo Econmico" (1960); "Bases para una Poltica de Fomento Industrial en el Ecuador" (1962). 4 Junta Nacional de Planificacin: Plan Inmediato de Desarrollo. - Tomo I. - Pg. 60 - Quito 1960. 5 Idem. Pg. 5-6. 6 Idem. Introduccin.

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sin del Ecuador es el capital, junto con la transmisin de la tcnica que general mente le acompaa" 7. Surgi as un proceso de planificacin "adaptativa", que cont con una amplia base de consenso de los grupos sociales predominantes, no obstante lo cual, se debe destacar que en 1957 el Gobierno de la poca y por alguna causa especfica que no nos ha sido posible desentraar, a la Junta Nacional de Planificacin se la preten di convertir en una dependencia del entonces Ministerio de Economa, restndole de esa manera todo vestigio de su relativa independencia intelectual y tcnica. La tnica general, sin embargo, fue de un amplio respaldo a la planificacin y a la Jun ta que realizaba estudios y propona un conjunto de medidas de poltica de gran inters para el crecimiento econmico ecuatoriano. No obstante algunas limitaciones, es evidente que esta primera fase de la planifica cin fue muy positiva tanto para su instauracin cuanto para lograr cierta raciona lizacin del proceso de crecimiento econmico; sin embargo y antes de pasar al anlisis de sus virtudes y defectos, conviene que nos detengamos en la revisin de las diferentes funciones que se le fueron encomendando a la institucin y el signifi cado que ello gener en el cometido y perspectivas generales del sistema de plani ficacin en el pas.

II. El Segundo Perodo de la Planificacin en el Ecuador: Expectativas y Alcances

Entre 1963-1964, se inicia un segundo perodo de la planificacin en el Ecuador. La iniciacin de este perodo encuentra a la Junta Nacional de Planificacin con una gran cantidad de tareas que le fueron encomendadas en los primeros aos de vida del organismo. As, a la ya muy amplia funcin de programar el desarrollo se le fueron agregando muchas mas: dictmenes sobre presupuestos municipales y otros organismos del sector pblico, intervencin en la elaboracin del presupues to, control y evaluacin de la ejecucin de los planes, coordinacin de la poltica econmica, asesora al sector pblico en materia de contratacin de financiamiento externo, dictmenes sobre la emisin de bonos, coordinacin de la asistencia tcni ca, asesora al sector privado, registro de compaas consultoras, etc., etc. Tal acu mulacin de tareas demostraban, una vez ms, que la planificacin en sus primeras etapas se acomod a un proceso en marcha y que los grupos sociales que se benefi ciaban de tal accin no slo que no le negaron apoyo sino que, adems, en sucesi vos actos de confianza, le fueron entregando al organismo planificador una gran
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Memorandum para el seor Vicepresidente de los Estados Unidos de Amrica, don Richard Nixon, con motivo de su visita al Ecuador.

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cantidad de tareas cuya atencin resultaba muy difcil de poder satisfacerla a pleni tud. La dificultad naca, en primer lugar, de la escasa experiencia de la Junta para afron tar tal cantidad de tareas; en segundo lugar, de la muy limitada cantidad de tcni cos disponibles para cubrir una variedad de campos de accin; y, en tercer lugar, de la limitadsima informacin estadstica disponible para atender en forma ade cuada los diferentes requerimientos. Pero adems, hubo otras circunstancias cuyo anlisis es fundamental para com prender el papel de la planificacin en el Ecuador. Tales circunstancias se refieren a las consecuencias que devinieron del proceso de industrializacin y del dinamismo econmico ejercido por el sector externo. En efecto, el proceso de industrializacin substitutiva as como la expansin de otros sectores de actividad econmica, haba determinado la aparicin de nuevos grupos sociales que luchaban por tener cada vez un mayor grado de participacin en la elaboracin y ejecucin de las decisiones. El propio crecimiento demogrfico y la gran expansin de la poblacin urbana que entre 1945-1955 alcanzaban tasas medias anuales de 2,7 y 4,4 % respectivamente, para 1960-1965, fueron de 3,4 y 5,7 % en el mismo orden. Y todo esto significaba nuevos problemas cuya solucin rebasaba el marco impues to por la expansin de las exportaciones y el proceso de industrializacin substitu tiva, cuya insuficiencia era a todas luces manifiesta. Un esquema de anlisis que confiaba en el simple crecimiento la superacin de todas las dificultades econmi cas y sociales del pas ya no poda tener una estricta correspondencia con una reali dad en la cual se presentaba una creciente diversificacin social y la emergencia de nuevos grupos. En otras palabras, que la planificacin en el Ecuador ya no poda continuar con las mismas caractersticas de simple acompaamiento y racionaliza cin del proceso econmico. El Plan General de Desarrollo Econmico y Social del Ecuador, formulado por la Junta Nacional de Planificacin para el perodo 1964-1973, empieza destacando la necesidad de que la economa ecuatoriana logre un incremento anual del producto interno bruto de 3,15 % per cpita, subrayndose que "el factor dinmico funda

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mental - para lograr dicho crecimiento - seguir siendo la exportacin" y "los es fuerzos complementarios que se hagan para sustituir importaciones" 8. Pero, adems, el Plan destacaba tambin la necesidad de atender los problemas de orden social, "partiendo de la premisa de que el proceso slo es posible en una so ciedad que se pretende justa, con similares oportunidades para todos, sobre una base de armona y seguridad para todos los que la integran" 9. Es posible que la parte del Plan relativa a la transformacin social, no tuviere la fuerza que era dable observar en otros captulos y que, asimismo, en los aspectos relativos a la "Reforma a la Estructura de Tenencia de la Tierra", "Desarrollo Rural", "La Estructura Social y las Instituciones", haya faltado la presentacin de acciones realmente concretas y viables capaces de desencadenar un proceso de cambio; sin embargo, es evidente que en el organismo planificador existi conciencia respecto a que un modelo de desarrollo que solamente basara su confianza en el crecimiento de las exportaciones y en la continuacin del proceso de sustitucin de importacio nes, era un modelo que significaba, en el fondo propiciar una alta concentracin del ingreso nacional o que, a su vez, implicaba mantener una alta cuota de desem pleo y de estrangulamiento del mercado interno. Precisamente para contrarrestar la tendencia concentradora del ingreso y "resolver los problemas de un sistema so cial sujeto a tensiones" el Plan "ofreca una orientacin de poltica social" que, en la prctica, no avanz en su elaboracin y mucho menos en su ejecucin, conforme lo veremos ms adelante. Pero hubo, adems, otras circunstancias que es preciso considerarlas. El Plan Dece nal de Desarrollo fue elaborado en una etapa de innegables cambios polticos que exigieron la preservacin de una poltica econmica de corte tradicional. As se ex plica que el Plan haya propuesto desarrollar todo un proceso de inversin median te la operacin de incentivos tradicionales. Se indicaba que "el sector privado ten dr la responsabilidad de la ejecucin del programa, ayudado por el Estado en la realizacin de obras de infraestructura, la eliminacin de obstculos institucionales y, slo en casos excepcionales, con inversiones en proyectos considerados como es tratgicos y bsicos" ... Por otra parte se deca: "Dentro del marco institucional, la poltica industrial contempla los incentivos a la inversin a travs de las Leyes de Fomento la adopcin de una poltica arancelaria y tributaria que ayuda a la indus
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Junta Nacional de Planificacin: Resumen del Plan General de Desarrollo Econmico y Social del Ecuador - Pg. 57. Quito 1963 9 Plan General de Desarrollo Econmico y Social del Ecuador. Resumen 1963. - Carta de presenta cin.

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trializacin del pas, la vigorizacin de las garantas e incentivos a la inversin ex tranjera para conseguir un aporte ms intenso", etc. 10 Es decir, el Plan propona un modelo de expansin de la economa ecuatoriana me diante el otorgamiento de ventajas econmicas y financieras a los dueos de los medios de produccin, que son un grupo reducido de nuestra sociedad; con lo cual irremediablemente, se tenda a concentrar el ingreso nacional, a limitar consiguien temente el mercado para ciertos bienes y a deformar el aparato productivo interno en razn de que ste deba orientarse a satisfacer la demanda de pequeos grupos con capacidad de compra. Adems, a dicho aparato productivo haba que ir adicio nndole tecnologas cada vez ms complejas para atender precisamente la deman da de bienes adquiridos por los grupos con capacidad de compra, con toda la se cuela de dependencia tecnolgica, de subocupacin de su capacidad de produccin y desempleo de la mano de obra. En estas circunstancias, el modelo propuesto slo poda operar si es que aflua al pas una corriente masiva de recursos externos; pues, en un pas en el cual la mayo ra de su poblacin depende de la agricultura, con una marcada concentracin de la tierra agrcola en pocas manos; con una mayora campesina que dispone de in gresos de subsistencia y con pequeos grupos sociales que, por causas tradiciona les y objetivas, estn acostumbrados a niveles de consumo excesivos o a realizar in versiones especulativas o en el exterior el margen de recursos internos para fines de acumulacin interna, tena y tiene que ser no solamente reducido, sino que, en razn de ello, se haca y hace imposible utilizar plenamente los recursos producti vos disponibles del pas. Significa, en definitiva, que entre dos momentos del sistema de planificacin en el Ecuador se suscitaron cambios en la realidad socio-econmica del pas que, en el primer caso, fue acompaado por la planificacin mientras que, en el segundo, la estructura y el funcionamiento del sistema socio-econmico empezaba a resquebra jar la balanza del poder poltico tradicional y a dar paso, aunque en forma aislada y desorganizada, a nuevos grupos sociales y polticos, algunos de los cuales pugna ban por una planificacin con fines deliberados de cambio. Sin duda, las circuns tancias polticas determinaron que el Plan Decenal insistiera en disciplinar el fun cionamiento del sistema socio-econmico y en crear una base de consenso generali zado en torno a sus objetivos, con lo cual se satisfacieron parcialmente las expecta tivas de esos nuevos grupos humanos.

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Junta Nacional de Planificacin: Resumen del Plan General. - Pg. 149. - Quito 1943.

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Conviene destacar, por otro lado, que el Plan Decenal fue elaborado en una gran proporcin, como respuesta a un ejercicio intelectual de los planificadores y, en su confeccin, se consult la opinin de algunos grupos empresariales privados. Pero el Plan Decenal, precisamente por la carencia de un marco poltico para su elaboracin, adoleca de algunos errores. Se trataba de una estructura intelectual que contena una gran cantidad de anlisis cuantitativos y de conceptos de una for malidad posiblemente exagerada. Se realzaban los aspectos metodolgicos y de formulacin conceptual y matemtico y, muchas veces, en perjuicio de los aspectos sustantivos. El Plan, adems al hacer uso absoluto de ciertos instrumentos tcnicos, cre una especie de cortina mental que de ninguna manera favoreci la comunica cin y el dilogo, no solamente con los grupos gobernantes, sino an con la propia burocracia y el grueso de la opinin publica. Todos estos aspectos, por supuesto, eran muy propios, por lo dems, de todo proceso de planificacin global como el que se inicio con la preparacin del Plan Decenal.

III. La Viabilidad del Plan Decenal

Planteados los problemas y las condiciones en que se instal y evolucion la Plani ficacin en el Ecuador, era evidente que la ejecucin del Plan Decenal presentado en 1963, quedaba a merced, en una mayor proporcin que en otros casos, de las condiciones polticas imperantes y del acceso que a las estructuras del poder polti co del pas tuvieran determinados elementos. Empecemos indicando que el Plan Decenal propiciaba fundamentalmente tres ti pos de medidas: la reforma de la administracin pblica, la reforma tributaria y la reforma a la estructura de tenencia de la tierra y expansin de la frontera agrcola. La reforma administrativa contemplaba la creacin de la Secretara Tcnica de Ad ministracin que fue dotada de una serie de facultades (algunas de ellas muy supe riores a las propuestas por el propio Plan) en cuyo ejercicio entr en conflicto con otros mecanismos administrativos que la hizo acreedora a una seria resistencia que entorpeci la posibilidad del dilogo, frustrando las posibilidades de avanzar en la implantacin de la reforma administrativa en el Gobierno Central y en todo el Sec tor Pblico Nacional, que continuaron funcionando segn las pautas tradicionales. Conviene en cambio destacar que otra accin en el campo de la reorganizacin ad ministrativa constante en el Plan Decenal y que trat de ser ejecutada durante el Gobierno Militar, se refera a la supresin de los Consejos Provinciales y ciertas en

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tidades autnomas. En reemplazo de algunos de estos organismos el Plan propo na la creacin de entidades de desarrollo regional. Las medidas propuestas no tu vieron viabilidad poltica en el momento en que pretendieron ser implantadas pues parece claro que una vez planteado un Plan de Desarrollo y ante la carencia de una base social de apoyo al gobierno que lo pretendi ejecutar, la "implementa cin" de las medidas y proyectos constantes en dicho plan quedaba a merced de la forma como se buscara, consiguiera y asegurara el concurso de diferentes fuerzas sociales y polticas capaces de apoyar determinadas acciones. En materia de reforma tributaria sin duda que se lograron apreciables avances en relacin a las metas y objetivos previstos en el Plan Decenal. As, por ejemplo, se unificaron una serie de impuestos a las exportaciones de banano, caf y cacao, de los impuestos a la produccin y consumo de cerveza, los impuestos a los cigarri llos, etc. Asimismo se suprimi un buen nmero de impuestos de carcter provin cial y local que gravaban bsicamente a la produccin, movilizacin y consumo de productos primarios. Se inici, tambin, el mejoramiento en la administracin tri butaria tanto a nivel de gobierno central como de los gobiernos locales. Se puede advertir, en todo caso, que las medidas aplicadas significaban bsicamen te una racionalizacin de la complicada "maraa tributaria" existente en el pas y, mientras no se afectaron los intereses de ningn grupo social, tales polticas tuvie ron un alto grado de consenso; sin embargo, cuando se pretendi modificar el arancel de importacin, para dar paso a lo previsto en el Plan en relacin a "procu rar recursos suficientes al Sector Pblico, mejorar la distribucin del ingreso y pro curar que la tributacin constituya un eficiente instrumento de poltica econmica para neutralizar las fluctuaciones cclicas de la economa", surgieron innumerables intereses que hicieron prcticamente imposible su ejecucin. En cuanto a la reforma a la estructura de tenencia de la tierra y expansin de la frontera agrcola, se debe destacar que el documento presentado por la Junta, como parte integrante del Plan Decenal, (nos referimos al libro quinto) si bien era un in forme preliminar en el cual se reconoca que "resultaba aventurado anticipar consi deraciones definitivas sobre lo que debe ser una programacin del cambio de es tructura de tenencia de la tierra" 11, contena, sin embargo, informaciones, alternati vas, lineamientos y sugerencias de procedimientos de trabajo de extraordinario in ters para precisar y ejecutar una poltica de reforma agraria.

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Junta Nacional de Planificacin: "Reforma a la Estructura de Tenencia de la Tierra y expansin de la frontera agrcola".

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Para la fecha en la cual se elabor el Plan Decenal, la Junta Nacional de Planifica cin hizo, sin duda, bastante, pues dada la trascendencia del problema, la defini cin y, sobre todo, la ejecucin de la reforma agraria tena que estar a cargo de una entidad especializada cuyo fortalecimiento fue destacado y recomendado por el Plan Decenal. La reestructuracin del Instituto Nacional de Colonizacin y su conversin en el Instituto de Reforma Agraria y Colonizacin tard en realizarse y sus labores slo pudieron iniciarse en septiembre de 1964, o sea, a los 13 meses de haberse entrega do al Gobierno el Plan de Desarrollo. Es fcil comprender que en una poltica de tanta trascendencia no se poda andar con tanta lentitud. Pero hubo un conjunto ms de hechos que definitivamente contribuy a conspirar en la ejecucin de la reforma agraria. Tales hechos se refieren a la conformacin de una Comisin Especial para discutir un anteproyecto de Ley de Reforma Agraria elaborado por el entonces Ministerio de Fomento. A dicho anteproyecto ya se le haban incorporado modificaciones sugeridas por re presentantes de las Cmaras de Agricultura y la propia Comisin estaba integrada por representantes de dichas Cmaras, correspondientes a la Primera y Segunda Zonas, por delegados de la Comisin Nacional de Alianza para el Progreso, CE RES, el Banco Nacional de Fomento, el Consejo Consultivo de Colonizacin y de la Junta Nacional de Planificacin. Se puede colegir fcilmente que una reforma agraria que, como toda poltica eco nmica, estaba destinada a afectar determinados intereses y especialmente los de los terratenientes, no poda ni deba ser elaborado con su concurso; pues, hacerlo significaba desvirtuar sus finalidades. Curiosamente, la poblacin marginada y po tencialmente beneficiaria de la Reforma Agraria, qued al margen de esta partici pacin. Lo cierto es que la Ley de Reforma Agraria y Colonizacin, que finalmente produjo la citada comisin, constituy un instrumento que se inspiraba en un respeto abso luto a la propiedad privada de la tierra, que aseguraba la intervencin del sector "afectado" en la conduccin del proceso de reforma agraria y colonizacin y que puso acento en la abolicin de las formas precarias de tenencia de la propiedad, con lo que agudizo el problema del minifundio. La denominada Reforma Agraria no lesion los intereses de los terratenientes; no se cuestionaron ni afectaron a los latifundios.

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A final de esta apretada y naturalmente incompleta resea, dos aspectos funda mentales merecen destacarse. El primero, que mientras las polticas econmicas contempladas en un Plan son de naturaleza general, con referencia a los objetivos generales de desarrollo, tales polticas frecuentemente alcanzan una aprobacin unnime de los distintos grupos sociales; mientras que, cuando se desciende al ni vel concreto o a las medidas especficas, surgen de inmediato no solamente discre pancias marcadas sino, adems, formas de intervencin de los grupos afectados en aquellos mecanismos encargados de "implementarlas". El otro aspecto que se quiere destacar es que la ejecucin de medidas de poltica econmica y social es responsabilidad del sistema social y poltico de un pas y no de los mecanismos de planificacin. Mientras no haya una firme decisin poltica para ejecutar ciertas medidas, o cuando con el nimo de aparentar una actitud gu bernamental fluida y democrtica, se "consulta" a grupos minoritarios para que emitan su opinin sobre medidas de poltica encaminadas a modificar un compor tamiento socioeconmico que slo a tales grupos ha beneficiado, los planes pueden fallar y fallan, por ms que la elaboracin de stos se haya sustentado en impeca bles modelos de programacin. As, pues, a un organismo nacional de planificacin se le puede exigir un alto gra do de coherencia en la formulacin de los diferentes planes, una indeclinable preo cupacin por la ejecucin de los mismos y, por supuesto, una dedicacin profunda en beneficio de un mejor conocimiento de los problemas del pas y para completar y perfeccionar los diferentes mecanismos de planificacin, pero entre esto y la acu sacin y atribucin de culpa de que no se cumplan los planes, hay una enorme di ferencia, pues en la elaboracin y, especialmente, en la efectiva ejecucin de ellos interviene toda una dinmica socio-poltica que es la que, en ltimo trmino, le im pone el ritmo de su realizacin.

IV. Crisis Poltica y Planificacin

La gradual acumulacin de dificultades econmicas y la falta de decisin para adoptar medidas de fondo que fuesen capaces de alterar el comportamiento de la economa nacional durante el primer quinquenio de vigencia del Plan Decenal, ter minaron por desencadenar un perodo de crisis econmica y social y de grave agi tacin poltica. As, entre 1966 y 1972, se suceden tres gobiernos y, aparentemente, ningn cambio fundamental en la economa y en la sociedad ecuatorianas. Tal pa reca que el pas segua caminando al influjo de las mismas fuerzas tradicionales; sin embargo, en su interior se gestaba todo un proceso de negociacin externa e in

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terna destinado a redefinir la actitud de las fuerzas tradicionales frente a la entrada de capital extranjero, especialmente la inversin petrolera y las perspectivas de in greso de recursos forneos para otras actividades. Esta negociacin, sin embargo, coincida cada vez ms con la presencia de importantes masas urbanas que pugna ban por tener un grado de participacin en la elaboracin y ejecucin de las deci siones fundamentales y que por su falta de organizacin, no estaban en condicio nes de reemplazar la accin de los grupos elitarios tradicionales. Esta situacin se expres, al nivel de los problemas de la planificacin, en un re pliegue obligado de sus mecanismos hacia el desarrollo de una serie de trabajos cuya naturaleza y alcances no entraron en conflicto con los mecanismos de decisin poltica que estaban en pleno perodo de conformacin de alianzas y de acomoda miento a la nueva situacin. Se trataba de incurrir en una especie de aislamiento de las esferas de accin gubernamental. En esta etapa la Junta Nacional de Planifica cin elabor el documento "El Desarrollo del Ecuador 1970-73" que, en sus cinco to mos, ofreca un conjunto de elementos, de proyectos y de medidas de poltica para modificar las tendencias pasadas de crecimiento ecuatoriano. Este documento no tuvo ninguna aceptacin en las esferas polticas. Durante la misma etapa, la Junta tambin elabor la denominada "Estrategia para el Desarrollo del Ecuador", documento de enorme trascendencia y en el cual se en cuentran elementos de extraordinario inters para la definicin de polticas de de sarrollo. Por supuesto, entre los planteamientos de la Estrategia y los objetivos y condicionantes polticos haba una gran diferencia. La "Estrategia" en su versin "inextenso", ni siquiera se public. No haba demanda poltica para ella. Cuando ms, ciertos grupos intelectuales y universitarios pudieron enterarse de su conteni do. Su elaboracin, sin embargo, constituy el ms serio esfuerzo para destacar la atencin no solo a la rapidez, sino a la orientacin del desarrollo ecuatoriano. Otro trabajo de importancia fue la evaluacin de la ejecucin del Plan Decenal, do cumento que tampoco se public pero que, internamente, sirvi para que al menos los cuadros tcnicos de la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econ mica tomaran conciencia de las notables diferencias habidas entre aspiraciones y posibilidades, as como de las muy serias limitaciones polticas que frustraban todo intento de renovacin. Para la poca que se analiza, se requera una planificacin silenciosa y adaptativa a las exigencias polticas de los grupos elitarios tradicionales que, en pleno esfuerzo de integracin y de negociacin externa e interna, no reclamaban ni admitan sino

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medidas emergentes de gran analoga a la situacin imperante entre 1925-1948; y, porque los grupos sociales propiciadores y beneficiarios del cambio no estaban en condiciones de apoyar actitudes modernizantes. Durante este perodo y, particularmente en el transcurso de 1970, a la Junta Nacio nal de Planificacin se le rest una gran cantidad de funciones de gran importan cia. Se suprimi el Comit de Financiamiento Externo, se le quit a la Junta la atri bucin de emitir dictmenes sobre los presupuestos de los Municipios, Consejos Provinciales y otros organismos de desarrollo regional. Adems se suprimieron las representaciones de la Junta en veinte y un organismos y comisiones y se deroga ron expresamente todas las disposiciones legales o reglamentarias en las que se prevean informes o dictmenes de la Junta de Planificacin, como requisito previo para la realizacin de (cualquier) acto administrativo.

V. Las Condiciones Actuales de la Planificacin en el Ecuador

Los acontecimientos vividos por el pas entre los aos 1960-1972 destacan con clari dad meridiana que la situacin econmica y social ecuatoriana no slo era profun damente insatisfactoria para las grandes mayoras nacionales sino que, para solu cionarla, se requeran medidas que superaran el estilo tradicional de las polticas econmicas. La diversificacin productiva del pas, la industrializacin que, aunque incipiente, ha dado origen a una masa obrera de relativa importancia, el auge del negocio ba nanero y su deterioro posterior (cada de los precios, competencia de otros pases, plagas, lento crecimiento del consumo del producto en los principales mercados mundiales), el crecimiento de algunas ciudades con toda una secuela de margina lismos poltico y econmico de amplios sectores (la poblacin urbana creci en 5.7%), el desarrollo de la infraestructura de transportes y comunicaciones que rom pe los moldes localistas de incomunicacin y favorece la toma de conciencia polti ca de los grupos marginados; la intervencin del capital extranjero en la vida eco nmica interna con todas sus implicaciones de concentracin del ingreso, trasla cin de excedentes y radicalizacin poltica interna hasta las consecuencias del evi dente contagio que producen en el pas los procesos econmicos sociales y polticos que se llevan a cabo en otras partes del mundo, fueron generando la presencia cada vez ms importante de los grupos medios y populares que pugnaban por una par ticipacin adecuada en el proceso de adopcin de decisiones socioeconmicas. Esta presencia fue determinando que sectores antes reacios al cambio, empezaran a ad

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mitir que el estado de cosas vivido por el pas mereca una inevitable e imprescin dible modificacin. La presencia de nuevos grupos sociales modific el cuadro de las relaciones de po der en el Ecuador. Se reconoca que la solucin de las dificultades econmicas por las que atravesaba el pas, exigan una tnica diferente. Las Fuerzas Armadas, como Institucin, asumen las tareas del gobierno y lo hacen con un programa que contiene un alto sentido de transformacin. As, tal programa empezaba reconociendo que "la situacin del pas se considera catica", con una "estructura econmica que ha determinado la existencia de una sociedad injusta y atrasada, con pequeos grupos opresores y mayoras oprimidas". Para modificar tal estructura, el gobierno declar que era indispensa ble "llevar a cabo las transformaciones substanciales en el ordenamiento socioeco nmico y jurdico que exige la Repblica"; que "es imprescindible actuar rpida y enrgicamente contra los grupos social y econmicamente privilegiados" y que era urgente desplegar "una accin profunda para incorporar al hombre a la comuni dad, permitindole su desarrollo integral y su autorealizacin. Esto implica la erra dicacin de la subalimentacin, el analfabetismo, las condiciones de vida infrahu manas, el aislamiento del hombre de la actividad productiva, del consumo y de la cultura nacionales para que tenga conciencia de sus deberes y derechos para con la Patria". Se planteaba en el Programa de Gobierno que "la nueva poltica econmica tender a transformar los actuales esquemas de produccin y estratificacin social y a ace lerar la tasa de desarrollo, lo que permitir incorporar a vastos conglomerados hu manos que hoy se encuentran marginados de los beneficios del progreso". "El Go bierno Revolucionario har todos los esfuerzos que sean necesarios para eliminar la dependencia del pas en los aspectos econmico, poltico, social, cultural, militar e ideolgico de los grandes centros internacionales de decisin"; a tal fin, el Estado se reservar "el derecho de intervenir en sectores bsicos de la produccin, comer cializacin y servicios con el objeto de establecer una adecuada redistribucin del ingreso nacional". Las condiciones en que se desenvolva el pas al momento de asumir el gobierno de las Fuerzas Armadas y el programa de gobierno expuesto plantearon a la planifica cin tareas mucho ms difciles y complejas. Se reconoce ahora que lo esencial ya no es el crecimiento sino el desarrollo. Lo importante no es la velocidad a la que pueda expandirse la economa nacional, sino la atencin que gracias a su funciona

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miento se de a los distintos grupos sociales. Se acepta que ya no se trata nicamen te de racionalizar sino de transformar. El problema no consiste en remover algunos obstculos para mejorar las cosas y dejarlas en lo sustantivo como estn, sino en cambiarlas, redefiniendo las polticas de desarrollo y modificando el papel del Es tado a fin de reorientar la sociedad ecuatoriana para que deje de ser "econmica mente subdesarrollada, socialmente injusta y polticamente dependiente" . En estas circunstancias, tanto los "Lineamientos fundamentales del Plan" y el pro pio "Plan Integral de Transformacin y Desarrollo", al destacar que lo importante no es el crecimiento si no el desarrollo quiebran una base de consenso tradicional de los distintos grupos sociales. Pero hay algo ms, la insistencia en las reformas de estructura y el reconocimiento de que ellas constituyen requisitos bsicos para su perar el subdesarrollo ecuatoriano y para permitir la participacin de los grupos sociales emergentes en la creacin de un nuevo ordenamiento econmico y social, adicionan otro elemento de enfrentamiento y de crtica a la planificacin por parte de ciertos sectores hegemnicos. El Plan Quinquenal habla de desarrollo econmico como resultado de superar pro blemas concretos de la economa nacional tales como la desocupacin y la margi nalidad. La intensidad del crecimiento no tiene sentido si es que simultneamente no se desarrolla un conjunto de medidas para destruir la desigualdad objetiva exis tente entre los diferentes grupos sociales ecuatorianos. Crecimiento para qu, qu clase de crecimiento o crecimiento para qu clase? Lo importante ahora es empren der en una accin multidimensional, plantear y ejecutar transformaciones estructu rales profundas y ello, por supuesto, genera o agudiza nuevos enfrentamientos.

VI. El Carcter Poltico de los Tcnicos

Con motivo de la preparacin y publicacin especialmente de los "Lineamientos del Plan Integral de Transformacin y Desarrollo", la Junta Nacional de Planifica cin fue objeto de acervas crticas por parte de diferentes sectores. Entre las mltiples crticas lanzadas a la Junta se encuentra aquella de que la insti tucin ha abandonado su carcter tcnico para traducir ms bien orientaciones de claro contenido poltico. En repetidas ocasiones inclusive, se ha llegado a destacar, por parte de ciertos grupos, que ellos estn de acuerdo con la "Filosofa y Plan de Accin del Gobierno Nacionalista Revolucionario", pero que discrepan del conteni do y orientacin de "Los Lineamientos" y del "Plan Quinquenal de Transformacin y Desarrollo" elaborados por la Junta de Planificacin, en un claro intento de crear

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dudas respecto a la coherencia que los documentos ltimamente citados pudieran guardar con la opcin poltica de las Fuerzas Armadas registradas en la Filosofa y Plan de Accin del Gobierno Nacionalista Revolucionario. Las crticas lanzadas dan lugar para plantear lo que frecuentemente ha sido mate ria de discusin: el carcter puro, neutro, imparcial de los tcnicos. Segn los im pugnadores del carcter poltico de los tcnicos, estos no deberan hacer otra cosa que describir, proyectar, ofrecer alternativas (generalmente inocuas) y dejar que las fuerzas polticas decidan usar los instrumentos preparados por ellos; se considera que un tcnico ser mucho ms calificado mientras ms receptiva sea su inteligen cia y ms abstraccin haga de sus propias ideas; mientras ms apegado se encuen tre a los mtodos estandarizados de investigacin; mientras ms se dedique a "su carrera", mientras menos preocupado se encuentre por el significado social de su actividad. Contrariamente a lo supuesto, nosotros creemos que toda accin humana, tcnica o no, se encuentra vinculada a la realizacin de ciertos fines determinados, que es ab surdo disociar el plano tcnico del plano poltico y esto es muy importante recono cerlo para definitivamente abandonar la absurda idea de que para alcanzar el desa rrollo del pas es suficiente la presencia de cuadros tcnicos capaces de preparar un plan, tener proyectos y contar con financiamiento externo adecuado. Si esto fuera as, muchos pases ya se habran desarrollado hace muchsimo tiempo. En las etapas iniciales del proceso de planificacin, cuando se opt por el procedi miento de adaptar la planificacin a las condiciones que viva el pas en esa poca, haba evidentemente un fuerte ingrediente poltico en la actitud de los planificado res. Entonces se planificaba bsicamente para mejorar un sistema, no para modifi carlo. La planificacin actual, con todos sus vacos y debilidades, opera en un con texto diferente y cada momento histrico influye sobre las formas de pensamiento y de accin. El Planificador es un ser humano, tiene ideas, principios, a los que no puede renunciar ni pedrsele que renuncie. Lo que se requiere destacar es que los planificadores no pueden verse as mismo ni ser vistos como simples servidores de intereses de grupo. Aceptar esto significara que la eficacia de la actuacin de un profesional podra verse seriamente disminuida si es que a ste se le pide que ra cionalice una situacin cuyo mantenimiento es contrario a sus principios polticos. As, por ejemplo, para la confeccin de un estatuto a favor de la inversin extranje ra no se eligira profesionales de conocida aversin a las empresas transnacionales o, como lo hicieron determinados representantes de la propia empresa privada ecuatoriana, para la elaboracin del documento "Criterios de la empresa privada

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para una poltica ecuatoriana de Desarrollo" no contrataron los servicios de econo mistas partidarios de una participacin gestora, empresarial y directa del Sector Pblico en la actividad econmica del pas. Este documento de los empresarios privados, en el cual se sostiene que la "empresa privada debe recibir el mayor estmulo deseable que la capacite asumir con xito el importante papel que se la asigna en el financiamiento, programacin y ejecucin del proceso de desarrollo" contiene tambin un claro ingrediente poltico; similar en cuanto en el mismo documento se sostiene que "la empresa privada considera que es intil o meramente acadmico discutir teoras filosfico-polticas; que la eta pa que vive el pas requiere programas de accin concretos para convertir en reali dad las oportunidades que se derivan de la coyuntura petrleo, integracin y espe cializacin orientada hacia otros mercados internacionales". Insistimos en que hay un contenido poltico en el documento presentado y las ex presiones transcritas anteriormente. En realidad, hablar de programas concretos de accin sin definir, aunque sea en trminos generales, el tipo de economa y de so ciedad que se pretende alcanzar, es proponer un modelo que, en el fondo, consiste en instalar fbricas, construir carreteras, montar edificios pero sin alterar en lo ms mnimo las condiciones bsicas de funcionamiento econmico y social del pas, es aceptar implcitamente el marco de referencia de la sociedad actual, lo cual puede ser muy satisfactorio para quienes estn conformes con el presente estado de cosas, pero no para quienes quieren cambiarlo. De ah que la Junta de Planificacin no haya concentrado nicamente la atencin en actividades inmediatas. Su preocupacin - que, adems, es consistente con el planteamiento poltico del Gobierno de las Fuerzas Armadas que, en su Filosofa y Plan de Accin, sostuvo que "est dispuesto a implantar una nueva doctrina polti ca ideolgica nacional que permita llevar a cabo las transformaciones substanciales en el ordenamiento socioeconmico o jurdico que exige la Repblica" - fue y sigue siendo la de continuar con la identificacin de los problemas fundamentales que li mitan el desarrollo del pas y ofrecer soluciones, en un ejercicio del pensamiento con "sentido de futuro". Concentrar nicamente la atencin en actividades inme diatistas puede significar para los mecanismos de planificacin una alta cuota de apoyo poltico, pero una reversin futura de tal apoyo ante eventuales cambios en la correlacin de las diferentes fuerzas sociales. Esta actitud de mirar hacia adelan te y ejercer un mnimo de pensamiento crtico explicara " la paradoja de que mu

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chas oficinas de planificacin latinoamericanas parecieran grupos intelectuales de oposicin al rgimen en vez de a la ejecucin de un programa de Gobierno" 12. Pero dentro de este mismo tema digamos que teniendo presente los recursos que el pas iba a percibir como resultado de la exportacin petrolera, a la Junta Nacional de Planificacin y Coordinacin Econmica y, especialmente, a los tcnicos que conformamos el nivel superior de funcionarios de la entidad, nos hubiera resultado bastante simple proponer un Plan Quinquenal de Desarrollo fundamentado en una opcin simplemente desarrollista o de continuacin de las pautas tradicionales de estmulo a la economa nacional: dinamismo de la demanda de los grupos sociales de altos ingresos y de la demanda externa por nuestros productos de exportacin. Decimos que hubiera resultado bastante simple y hasta convincente puesto que la continuacin del patrn de crecimiento tradicional puede, sin lugar a dudas, ga rantizar un crecimiento econmico elevado durante un buen nmero de aos. Esti maciones realizadas por la Junta Nacional de Planificacin situaban tal crecimiento del producto en una cifra de alrededor del 8 por ciento; sin embargo, ese creci miento, sin reformas estructurales entre las cuales la agraria adquiere gran relevan cia, significara fortalecer el poder econmico de los grupos hegemnicos tradicio nales. Este ritmo de expansin, asociado a ciertas polticas de apoyo irrestricto al capital extranjero, de aliento absoluto a la iniciativa privada y de mantenimiento de un aparato estatal con su naturaleza y funciones tradicionales, poda, sin lugar a du das, imprimir a la economa nacional de un intenso nivel de actividad, dar lugar a un florecimiento del comercio, especialmente del comercio importador y crear la impresin de un perodo de bonanza generalizada; sin embargo, en el fondo de esa "bonanza" yacera un altsimo contenido de injusticia social e inestabilidad poltica. As pues, un plan de desarrollo que hubiera simplemente recogido estas tenden cias, sin llamar la atencin sobre las causas de fondo que limitan el desarrollo de la economa nacional, podra haber contado con un grado de aquiescencia aparente mente mayor; sin embargo, la Junta de Planificacin no opt por el camino fcil de adaptar la planificacin a las condiciones "naturales" que podra vivir el pas como resultado de la explotacin petrolera. No solo que no haba conviccin poltica para mantener un programa de desarrollo econmico cuya ejecucin no alterara la si tuacin actual sino que habra de por medio todo un Plan de Gobierno que nos exi ga que as procediramos. Se tena el convencimiento de que el plan finalmente
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Carlos Matus: Estrategia y Plan, Pg. 89. Edic. Siglo XX - 1972.

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puesto a consideracin del Gobierno, y que sufriera algunos cambios en el proceso de discusin poltica, slo poda justificarse como un deliberado propsito de alte rar el patrn tradicional de desarrollo y para definir con mayor precisin los objeti vos planteados por el Gobierno en su "Filosofa y Plan de Accin del Gobierno Na cionalista Revolucionario"; mostrando si tales objetivos podrn ser alcanzables y sealando las dificultades principales y la manera de superarlas. Para ser consecuente con lo expresado hasta este punto, digamos que el patrn de desarrollo finalmente resultante depender del comportamiento y fuerza de los distintos agentes econmicos y sociales, del empeo y del apoyo social que los res ponsables de la ejecucin de la Filosofa y Plan de Accin y del Plan de Desarrollo, pongan y cuenten para aplicarlos; empero la Junta Nacional de Planificacin, en base a una metodologa de trabajo que ser reseada ms adelante, propuso un Plan que de ninguna manera pretende socializar al Ecuador, como muchas perso nas lo han expresado. No se ve, no se puede ver en el Plan Quinquenal sombra al guna de elementos de un orden socialista, para cuya implantacin, por lo dems, no bastan ni mucho menos las ideas o las intenciones de los que gobiernan o hacen planes. Los nicos elementos novedosos del Plan 1973-77 estn en atribuir a las re formas estructurales el carcter de prerequisitos para alcanzar un autntico proce so nacional de desarrollo y en destacar que, gracias a su aplicacin, ser posible sentar las bases para modificar el modelo de crecimiento tradicional de la econo ma ecuatoriana. Para hacerlo, se tuvo en cuenta que el simple crecimiento no lo es todo, que los problemas que afectan a los grupos mayoritarios de la poblacin ecuatoriana son de tanta gravedad, que no basta con alcanzar una meta de creci miento global del 8 por ciento para darles solucin. Ya en el pasado y con el modelo tradicional de desarrollo, los ecuatorianos hemos tenido crecimientos verdaderamente espectaculares, superiores probablemente a lo que sera factible alcanzar ahora, al amparo de las nuevas circunstancias. As, por ejemplo, entre 1951-52 la economa ecuatoriana creci al 10,5 por ciento, entre 195354 al 8,1 %13, durante 1971, el producto interno bruto, creci en 8,6 % 14. Se trata de crecimientos ciertamente importantes, pero no nos hemos desarrollado, puesto que, en la mayora de los casos, tales crecimientos han sido impulsados por el dina mismo aislado de ciertos sectores, con lo cual se han generado desequilibrios y de formaciones que ahora resultan difciles de abatir.

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Junta Nacional de Planificacin. CEPAL. Estudio Econmico de Amrica Latina 1972.

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Igual ha sucedido en otros pases como Mxico, Chile, Venezuela y, el ejemplo ac tual ms tpico, Brasil. Acontece que en la hora de las estadsticas renace un exage rado optimismo; sin embargo, detrs de las estadsticas suelen ocultarse fisuras pe ligrosas. El caso brasilero es uno de ellos; as, no obstante que hasta 1972 y por cin co aos consecutivos se registraron ndices de crecimiento econmico superiores al 10 por ciento, el salario real declin entre 1960 y 1971 un 29 por ciento. Ms del 80 por ciento de la poblacin asalariada est por debajo del promedio del pas. El 5 por ciento de la poblacin de ese pas absorbe el 40 por ciento de la renta global. El analfabetismo y las endemias no han sido eliminados. El capital extranjero ha co pado sectores claves de la economa del Brasil lo que evidencia que el crecimiento econmico brasileo no "haya entrado en el camino de su afirmacin histrica" 15. La extrema concentracin del ingreso en las capas ms altas de la poblacin genera desintegracin interna y el crecimiento se circunscribe a una franja de su territorio. Un modelo de esta naturaleza contiene los propios ingredientes de su destruccin pues ser imposible preservarlo en un mundo que camina en sentido contrario 16. Teniendo presentes una serie de experiencias, inclusive la brasilera, y reconociendo que ya no es posible, en los tiempos actuales, dar plena satisfaccin a las distintas presiones de los diferentes grupos sociales, ni siquiera con saltos espectaculares en nuestro comercio exterior, la Junta Nacional de Planificacin, con el propsito de contribuir a descartar el modelo tradicional, subray que un simple proceso de cre cimiento, sin transformaciones profundas, no podr enfrentar los graves problemas en materia ocupacional, ni dar solucin a la pequeez del mercado interno, la con centracin de la propiedad y control de los recursos econmicos; no podr solucio nar tampoco los problemas de la mala asignacin de recursos y de utilizacin del espacio econmico; ni garantizar la presencia de un orden social igualitario y de estabilidad poltica. La verdadera lucha por el desarrollo requiere reconocer que el estado econmico y social actual del pas es el fruto de un largo proceso histrico que ha terminado por beneficiar a ciertos grupos, que los conflictos sociales y polticos no son el resultado de las malas intenciones sino la expresin de contradicciones objetivas del pas y que, quermoslo o no, sepmoslo o no, no hay poltica de desarrollo al margen de los estratos sociales.

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Denuncia presentada por trece Obispos y cuatro Superiores Provinciales de ordenes religiosas. Diario Ultimas Noticias de Quito, mayo 12/73. 16 Datos obtenidos de diversas publicaciones de la CEPAL y especialmente de "Amrica Latina y la Estrategia Internacional de Desarrollo - Primera Evaluacin Regional".

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VII. Metodologa Utilizada en la Elaboracin del Plan Quinquenal 1973-1977

Antes de emprender las tareas de elaboracin del Plan propiamente dicho, la Junta Nacional de Planificacin elabor el documento "Lineamientos Fundamentales del Plan Integral de Transformacin y Desarrollo", en el cual se subraya, no obstante que el Gobierno haba descartado la continuacin del patrn de crecimiento tradi cional, un anlisis comparado con el modelo de transformacin. Este anlisis pre tenda no solamente garantizar la compatibilidad del Plan con la voluntad poltica del Gobierno Nacional, sino adems afianzar la opcin de un desarrollo que "reo riente la sociedad ecuatoriana para que deje de ser econmicamente subdesarrolla da, socialmente injusta y polticamente dependiente". Aprovechando las experiencias pasadas en materia de planificacin y, sobre todo, teniendo muy en cuenta el compromiso de transformacin y desarrollo que asumi con el pas el actual gobierno, la Junta Nacional de Planificacin, para la elabora cin del Plan Quinquenal 1973-77, empez analizando las principales necesidades de la poblacin nacional, especialmente en relacin a sus niveles de ocupacin, in gresos, niveles de alimentacin, salubridad, educacin, etc. Para lograr un mayor grado de objetividad en el relevamiento de estas necesidades, se organizaron y lle varon a cabo una serie de reuniones de trabajo en algunas provincias ecuatorianas. En dichas reuniones, que en su mayora estuvieron presididas por el Presidente de la Repblica, se pasaba revista a las principales dificultades del desarrollo regional y se discutan con los representantes de las diferentes jurisdicciones poltico-admi nistrativas, las posibles soluciones a tales problemas. En segundo lugar, fue preciso realizar un inventario de la capacidad actual de pro duccin del pas, lo que implic un cuidadoso anlisis de los distintos sectores pro ductivos y, lo que es ms importante, de los esfuerzos de inversin, de los proyec tos de las medidas de poltica y de las capacidades de ejecucin de los diversos or ganismos del sector pblico responsables por el desarrollo de los distintos sectores de actividad. Con estos elementos, la Junta Nacional de Planificacin prepar versiones borrado res de programas sectoriales de desarrollo, que fueron puestas a consideracin y discutidas en sendas Comisiones Sectoriales. Tales comisiones fueron presididas por un representante de alto nivel del organismo directamente responsable por el desarrollo del respectivo sector e integradas por delegados de otros organismos pblicos igualmente responsables por tal desarrollo. Actuaba como Secretario Tc

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nico de las Comisiones Sectoriales un Sectorialista-Programador de la Junta Nacio nal de Planificacin. Estas Comisiones Sectoriales produjeron finalmente una versin ms elaborada y, en muchos casos, definitiva de los planes sectoriales, las cuales fueron remitidas a la Junta de Planificacin para que fueran analizadas detalladamente, a fin de ga rantizar la coherencia entre los diferentes programas. Una vez terminada esta etapa, hubo nuevas discusiones del Plan y sobre todo de sus orientaciones de inversin, en sucesivas reuniones de trabajo del equipo diri gente de gobierno representado por su Consejo de Ministros. Finalmente, pocos das antes de dar a publicidad el Plan, y por decisin de la Presi dencia de la Repblica, se escucharon los planteamientos de la empresa privada, representada por la Federacin de Cmaras de la Produccin. Al plantear y describir la metodologa utilizada para la elaboracin del Plan, no he mos pretendido de ninguna manera asegurar que en su confeccin y presentacin no existan errores. As, por ejemplo, es evidente que el Plan contiene el error de ha ber dedicado una insuficiente consideracin a los problemas de la integracin eco nmica. Asimismo, no se han tenido en cuenta aspectos sociales como salarios, se guridad, jubilaciones, etc. Se reconoce tambin que todava falta precisin en la de finicin de una serie de polticas y que no se plantean mecanismos concretos para lograr un sistema de informacin estadstica adecuado a las necesidades de planifi cacin y, sobre todo, de evaluacin y de control del plan. Si bien y para justificar la omisin de una buena parte de estos aspectos se podra argumentar que muchos de ellos son propios de los planes operativos y de corto plazo, es evidente que en el Plan 1973-77 es notoria la ausencia, al menos general, de una buena cantidad de te mas de gran actualidad e importancia para el pas. Queda simplemente la justifica cin de que en la Junta de Planificacin se est trabajando por superar esta serie de problemas. En definitiva, la metodologa utilizada consisti en recoger en un documento el fiel reflejo de la voluntad poltica del Gobierno, en basar las distintas proyecciones, ob jetivos y metas del Plan en una buena cantidad de proyectos especficos y progra mas y en discutir las distintas metas de stos con los propios organismos ejecutores de la poltica del Sector Pblico. La elaboracin del Plan, finalmente, se mantuvo en todo momento enmarcada en sus alcances por la disponibilidad prevista de re cursos.

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Al abordar un perodo de cincos aos, el Plan permite visualizar un alto grado de transformacin de la economa, imposible de conseguir en perodos cortos. Dicha transformacin exige un calendario de acciones cuyo grado de especificacin no es homogneo. En efecto, los proyectos y polticas de los primeros dos aos del Plan estn descritos con un alto grado de detalle, en tanto que para los correspondientes a los ltimos tres aos se tienen programas de estudio destinados a disponer en su momento del grado de detalle que la ejecucin requiere. Por tanto, el Plan no con tiene slo un conjunto de instrucciones para ejecutar, sino que, adems, plantea una especificacin de los estudios que durante el perodo debern realizarse.

VIII. Perspectivas de la Planificacin en el Ecuador

No era propsito de este trabajo tratar el tema de las perspectivas de la planifica cin en el Ecuador; sin embargo, y para al menos anticipar algunas reflexiones so bre tan importante asunto, se incluyen a continuacin algunos conceptos muy ge nerales y preliminares. En lo que va a este documento se ha tratado de vincular el anlisis de la planifica cin en el Ecuador a la evolucin de las condiciones en las cuales se ha desenvuel to. Parecera pertinente que, para hablar de las perspectivas de la planificacin, se hiciera tambin un intento por mirar hacia adelante y tratar de identificar y anali zar algunos acontecimientos que conformarn el marco de accin de la planifica cin en el Ecuador. En este sentido, es indispensable reconocer que los prximos aos viviremos trans formaciones que modificarn la estructura econmica y social de nuestro pas y las propias actitudes individuales. En estas condiciones, la planificacin ecuatoriana tiene que, no solamente adecuarse a dichas transformaciones, sino contribuir a que stas se concreten de la mejor manera posible. Tales circunstancias imponen que la planificacin disponga de estrategias de largo plazo que se desprenden del tipo de economa y de sociedad que se aspire a con formar en nuestro pas, pues la sola crtica de la sociedad y economa actuales, sin visualizar las caractersticas fundamentales de las que deben reemplazarlas, no slo que no es una actitud constructiva sino que las soluciones que se ofrezcan, sin tener en cuenta un horizonte para juzgarlas, podran aceptar y consolidar la socie dad actual, con lo cual los organismos de planificacin podran quedarse al margen del proceso econmico y del cambio social.

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Ahora, cuando gracias a los sistemas de computacin y los nuevos procedimientos de investigacin se ha hecho posible construir modelos de anlisis mucho ms ex plicativos e integrales, la definicin de proyectos nacionales explcitos y concretos puede verse facilitada enormemente. Adems, los mtodos ya aplicados en otros pases como Venezuela, Brasil, Chile, Per, ofrecen una buena base para empren der trabajos similares en el Ecuador. La Planificacin en Ecuador deber ocuparse tambin de emprender nuevas inves tigaciones, a fin de disponer de ms amplias informaciones sobre una serie de as pectos relativos al funcionamiento del sistema productivo, la distribucin del in greso, las estructuras del poder y sus formas de accin, etc. Tambin para este caso interesa disponer de un proyecto nacional o imagen de la economa y sociedad de seadas. As, por ejemplo, no es lo mismo estudiar los suelos en general, que hacerlo con fines de utilizacin para la produccin de bienes destinados a satisfacer las ne cesidades de las mayoras nacionales. Pero junto a estas investigaciones y trabajos, es evidente que los mecanismos de planificacin no podrn descuidar los problemas de corto plazo, pues esta funcin les permitir adentrarse en mejor forma en la administracin pblica y los centros de decisin poltica. En este sentido, toda accin que se realice para crear y fortale cer las oficinas de programacin econmica de los diferentes ministerios y organis mos regionales y provinciales as como para mantener buenas relaciones institucio nales con tales organismos, puede ser una funcin vital para la entidad, pues le permitir crear una gran cantidad de interrelaciones y de mutuo apoyo institucio nal ms permanentes que las que puedan lograrse a travs de la relevancia poltica y personal de los dirigentes de tales organismos. La comunicacin con los organis mos ejecutores ser de extraordinaria utilidad no solamente para continuar con las tareas de planificacin sino para convenir, establecer y desarrollar los indispensa bles mecanismos de control de los planes. Esta preocupacin por la planificacin de corto plazo adquiere especial relevancia en razn de los problemas inflacionarios que vive el pas y que sin duda perdura rn por algunos aos. Empezar reconociendo, por lo mismo, que la erradicacin de la inflacin no tiene vas fciles ni inmediatas y que stas no pueden ni deben com prometer la ejecucin de las transformaciones fundamentales exigidas por el desa rrollo nacional; en otras palabras, tener muy presente que toda poltica antinflacio naria, para ser realmente eficaz, precisa enmarcarse en un proceso amplio de cam bios estructurales de la economa y de la sociedad ecuatorianas. La estabilidad por la estabilidad no puede ser considerada un objetivo nacional; es un tpico instru

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mento para satisfacer ciertos propsitos fundamentales. Ya en el pasado el Ecuador ha vivido largos perodos de estabilidad monetaria sin por eso habernos desarro llado; conviene pues reconocer que de aqu en adelante habr necesidad de ejercer una poltica antinflacionaria permanente, en el sentido de ir proponiendo la crea cin de mecanismos capaces de orientar adecuadamente la asignacin de recursos, para distribuir en mejor forma los ingresos, para generar nuevas inversiones, para atenuar los efectos inflacionarios que vienen de afuera como resultado de la fuerte dependencia del pas frente al exterior. La lucha contra la inflacin no puede ser abordada parcialmente ni consistir nicamente en aplicar limitaciones al aparato fi nanciero, sino afectar fundamentalmente a las causas de fondo del proceso inflacio nario en general. Especial preocupacin debe dispensarse a la generacin de proyectos y al diseo de nuevas metodologas para su evaluacin. Tambin en el ejercicio de esta tarea se impone la definicin de un horizonte econmico y social diferente. Un nuevo siste ma social, distinto al actual, tendr seguramente menos inters por las grandes ca rreteras, las comunicaciones por satlites, los pasos a desnivel, la televisin a colo res, que por la nutricin, la educacin, la salubridad, el desarrollo del sector agro pecuario con fines de produccin de alimentos para la poblacin nacional, antes que para la exportacin. Otra tarea, tambin de enorme trascendencia a la cual la Junta deber otorgar una muy amplia atencin, se refiere a la programacin regional, que consistir funda mentalmente en entrar en contacto, en forma directa, con los problemas y las posi bilidades de desarrollo de las distintas regiones y provincias, a fin de ir definiendo la naturaleza y la orientacin de los esfuerzos que debern ejecutarse en el contexto del desarrollo nacional para lograr una adecuada interrelacin y equilibrio en el desarrollo de las diversas reas de nuestro territorio.
Referencias
*Junta Nacional de Planificacin, BASES DIRECTIVAS PARA PROGRAMAR EL DESARROLLO ECONOMICO DEL ECUADOR. - 1958; Introduccin. *Junta Nacional de Planificacin, PLAN INMEDIATO DE DESARROLLO ECONOMICO. - 1960; *Junta Nacional de Planificacin, BASES PARA UNA POLITICA DE FOMENTO INDUSTRIAL EN EL ECUADOR. PY :. 1962 - Quito, Ecuador. 1960; *Junta Nacional de Planificacin, PLAN INMEDIATO DE DESARROLLO. I. p5-6, 60 - Quito, Ecua dor. 1960; *Junta Nacional de Planificacin, *Junta Nacional de Planificacin, RESUMEN DEL PLAN GENERAL DE DESARROLLO ECONO MICO Y SOCIAL DEL ECUADOR. p57 - Quito, Ecuador. 1963; Carta de presentacin.

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*Junta Nacional de Planificacin, RESUMEN DEL PLAN GENERAL DE DESARROLLO ECONO MICO Y SOCIAL DEL ECUADOR. - Quito, Ecuador. 1963; Denuncia presentada por trece Obispos y cuatro Superiores Provinciales de ordenes religiosas. *Junta Nacional de Planificacin, RESUMEN DEL PLAN GENERAL. p149 - Quito, Ecuador. 1943; *Matus, Carlos, REFORMA A LA ESTRUCTURA DE TENENCIA DE LA TIERRA Y EXPANSION DE LA FRONTERA AGRICOLA. - Ediciones Siglo XX. 1972; *Comisin Econmica para Amrica Latina, ESTRATEGIA Y PLAN. p89 - CEPAL. 1972; *Annimo, ESTUDIO ECONOMICO DE AMERICA LATINA. - Quito, Ecuador. 1973; *Comisin Econmica para Amrica Latina, ULTIMAS NOTICIAS - PRENSA. 12-05-73 - ???*CE PAL; AMERICA LATINA Y LA ESTRATEGIA INTERNACIONAL DE DESARROLLO - PRI MERA EVALUACION REGIONAL. -